Resumo Direito Administrativo. OAB.

Coordenadores: Marcelo T.
Cometti
Fernando F. Castellani
SUMÁRIO
CAPÍTULO I – REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO ................................. 3

1. Noção básica de Direito Administrativo .......................................................................... 3
2. Direitos e deveres da Administração ............................................................................... 4
CAPÍTULO II – PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO ....... 5

1. Princípio da legalidade .................................................................................................... 5
2. Princípio da impessoalidade ............................................................................................ 6
3. Princípio da moralidade ................................................................................................... 6
4. Ações judiciais para combater atos de improbidade ........................................................ 7
5. Princípio da publicidade .................................................................................................. 9
6. Princípio da eficiência ..................................................................................................... 9
CAPÍTULO III – PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .............................. 11

1. Poder vinculado ............................................................................................................... 11
2. Poder discricionário ......................................................................................................... 11
3. Poder hierárquico ............................................................................................................. 11
4. Poder disciplinar .............................................................................................................. 11
5. Poder normativo ............................................................................................................... 12
6. Poder de polícia ............................................................................................................... 13
CAPÍTULO IV – ATOS ADMINISTRATIVOS ............................................................ 15

1. Atributos .......................................................................................................................... 15
2. Requisitos de validade ..................................................................................................... 15
3 Formas de extinção ........................................................................................................... 17
CAPÍTULO V – SERVIÇO PÚBLICO ........................................................................... 19

1. Titularidade ...................................................................................................................... 19
2. Formas de transferências de serviços públicos ................................................................ 23
3. Noção de serviço público adequado ................................................................................ 24
4. Formas de extinção dos contratos .................................................................................... 25
5. Parcerias público-privadas ............................................................................................... 26
CAPÍTULO VI – LICITAÇÃO ........................................................................................ 29

1. Definição .......................................................................................................................... 29
2. Competência .................................................................................................................... 29
3. Fases da licitação ............................................................................................................. 29
4. Homologação ................................................................................................................... 31
5. Adjudicação ..................................................................................................................... 31
6. Modalidades de licitação ................................................................................................. 32
7. Contratação direta ............................................................................................................ 33
CAPÍTULO VII – CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ............................................ 37

1. Definição .......................................................................................................................... 37
2. Cláusulas exorbitantes ..................................................................................................... 37
3. Execução .......................................................................................................................... 37
4. Teoria da imprevisão ....................................................................................................... 38
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Direito Administrativo
CELSO SPITZCOVSKY
5. Alteração do contrato administrativo ............................................................................... 40

6. Rescisão do contrato administrativo ................................................................................ 40
CAPÍTULO VIII – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO .............................. 41

1. Definição .......................................................................................................................... 41
2. Agentes públicos .............................................................................................................. 41
3. Tipo de responsabilidade ................................................................................................. 42
4. Responsabilidade subjetiva .............................................................................................. 44
5. Direito de regresso ........................................................................................................... 44
CAPÍTULO IX – AGENTES PÚBLICOS ...................................................................... 47

1. Introdução ........................................................................................................................ 47
2. Legitimidade para ingresso .............................................................................................. 47
3. Investidura em cargos públicos ....................................................................................... 47
4. Estabilidade e vitaliciedade ............................................................................................. 49
5. Provimento em cargo ....................................................................................................... 50
6. Investidura ....................................................................................................................... 50
7. Entrada em exercício ....................................................................................................... 50
8. Acumulação remunerada de cargos e empregos .............................................................. 50
9. Remuneração dos servidores públicos ............................................................................. 51
10. Aposentadoria ................................................................................................................ 51
11. Vacância ou desinvestidura dos cargos públicos ........................................................... 52
CAPÍTULO X – DIREITO DE PROPRIEDADE .......................................................... 55

1. Definição .......................................................................................................................... 55
2. Sanções por descumprimento da função social ............................................................... 56
3. Meios de intervenção na propriedade .............................................................................. 56
CAPÍTULO XI – BENS PÚBLICOS ............................................................................... 61

1. Classificação .................................................................................................................... 61
2. Afetação ........................................................................................................................... 61
3. Regime jurídico dos bens públicos .................................................................................. 61
4. Instrumentos para transferência de uso dos bens públicos .............................................. 62
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Coordenadores: Marcelo T. Cometti
CAPÍTULO I – REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO
Toda atividade desenvolvida pelo Poder Público terá, por finalidade única, a preservação dos
interesses da coletividade, ou seja, toda vez que o Poder Público estiver atuando, não poderá
fazê-lo para representar a si próprio, para representar os interesses do próprio administrador,
somente para representar os interesses da coletividade. Por isso, as regras que comandam o
direito administrativo são tão diferentes daquelas que comandam as regras de direito privado,
porque nesse, as relações se estabelecem entre particulares e esses, quando estão atuando,
representam a si próprios, o seu patrimônio e seus interesses.
O Regime Jurídico da Administração ou Regime Jurídico-Administrativo, caracteriza-se por
se delinear em função da consagração de dois princípios: supremacia do interesse público
sobre o privado e indisponibilidade, pela Administração, dos interesses públicos. No geral,
ele reproduz as características do Regime de Direito Público, acrescidas daquelas que o
especificam dentro dele.
1. Noção básica de Direito Administrativo
A Administração Pública só pode atuar para representar os interesses da coletividade, isso

quer dizer interesse público primário. Sempre que o administrador, ao atuar, representar só
interesses próprios, o que não pode acontecer, diz-se que ele procura um interesse público
secundário.
Desta forma, por exemplo, quando o Poder Público, em processo judicial, apresenta
sistematicamente recursos e mais recursos, só por dever de ofício, para protelar o resultado
final, porque já sabe que vai perder, está, a toda evidência, representando interesse próprio e
não o da coletividade, ou seja, está agindo em nome do interesse público secundário. Ou
ainda, se a Administração Pública desapropriar alguém, não para atender ao interesse público,
e sim porque o imóvel é de um inimigo pessoal do administrador, só para fazer frente a rusgas
de caráter pessoal, a administração não terá atuado para preservar a coletividade, mas para
atender aos próprios interesses, lançando mão de prerrogativas que ela recebe do ordenamento
jurídico, ou seja, a possibilidade de desapropriar, para atingir a um interesse pessoal. Isso não
pode acontecer.
A única finalidade que o administrador pode perseguir quando atua é o interesse público
primário ou da coletividade. Toda vez que ele se afastar desta finalidade única que tem de
perseguir, haverá desvio de finalidade (desvio de poder).
Havendo desvio de finalidade por ter se afastado daquele objetivo único que se tem de
perseguir, a administração incidirá em uma ilegalidade. Dessa forma, o Judiciário poderá
reapreciar esse ato, porque o único tipo de controle que ele faz dos atos da administração
pública é um controle de legalidade. Sendo provocado por terceiros, promoverá um controle
de legalidade com o intuito de anular o ato que tenha extrapolado os limites da lei ou que
tenha se afastado do interesse público.
Ao reapreciar o ato, o judiciário o anula, não o revoga, porque o fundamento da anulação se
dá por razões de ilegalidade, enquanto que o fundamento da revogação se dá por razões de
conveniência e oportunidade. O judiciário nunca poderá revogar atos da administração
pública, porque atos revogados são aqueles que eram válidos. Se forem lícitos o judiciário não
pode revogar, pois se o fizesse estaria interferindo no princípio da separação entre os poderes.
Então, o judiciário só atua em relação aos atos da administração no campo da legalidade.
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CELSO SPITZCOVSKY
Assim, se acaso, a administração desapropria alguém para construir uma estação do metrô,
essa obra representa uma situação de interesse público. Dessa forma, o ato é válido e a pessoa
que está sendo desapropriada não poderá ir ao Judiciário para pleitear sua anulação. Se o
Judiciário pudesse dizer que seria melhor um terminal de ônibus ao invés da estação de metrô,
ou ainda, que aquele não é um lugar apropriado para sua construção, entraria no mérito do ato
e isso não seria possível, pois só atua no campo da legalidade promovendo sua anulação e não
revogação.
2. Direitos e deveres da Administração
Por força dos interesses representados pela administração o ordenamento jurídico lhe confere
direitos, vantagens, prerrogativas, deveres e obrigações que não se estendem aos particulares.
Direitos, vantagens e prerrogativas são conferidos à Administração para que ela consiga
atingir seu objetivo único, a realização do interesse público. Quando um particular toca
música acima dos limites máximos, gera duas situações diferentes: uma em relação ao
vizinho, o particular, e outra, ao fiscal, que integra a administração.
Enquanto o vizinho representa a si próprio, o fiscal representa a coletividade. Assim, o
vizinho, para preservar seus direitos precisa ir ao judiciário enquanto que o fiscal pode lavrar
um auto de infração sem autorização prévia.
A esta possibilidade de a administração poder atuar de forma unilateral, sem precisar de
autorização prévia do Poder Judiciário, dá-se o nome de auto-executoriedade. Vale dizer, que
a administração não necessita de autorização prévia do judiciário, o que representa uma
vantagem em relação à iniciativa privada.
Por outro lado, a administração pública, em razão dos interesses que representa, também tem
obrigações que não são conferidas aos particulares.
Quando um particular resolve contratar alguém para a sua empresa ele não precisa cumprir
nenhuma formalidade. Ele pode contratar quem ele quiser, pagar quanto ele bem entender
porque a empresa é dele. Ele não tem limite de espécie alguma. Agora, se a administração
quiser contratar alguém para os seus quadros terá que abrir concurso público. É o que se vê no
artigo 37 inciso II da Constituição, que diz que a titularização de um cargo ou emprego
público depende de aprovação prévia em concurso público, de provas ou provas e títulos, pois
essa é a forma mais impessoal de tratar a todos os interessados em ingressar na administração.
Se um empresário quer contratar algum serviço para sua empresa ele contrata quem quiser e
paga o valor que quiser, mesmo que esteja acima do mercado. Mas se a administração pública
pretende contratar serviços de terceiros, em regra, essa contratação terá que ser precedida de
licitação, onde os eventuais interessados em contratar com ela apresentarão suas propostas e
documentos em condições de igualdade que estarão previstas no edital. Assim, aquele que
apresentar a melhor proposta poderá ser contratado. Dessa forma, a administração não vai
contratar quem ela quiser. Esse conjunto de prerrogativas e obrigações, que só a
administração, pública tem denomina-se regime jurídico da administração.
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CAPÍTULO II – PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO
Os princípios que comandam a atividade administrativa estão no caput do artigo 37 da

Constituição Federal, que diz que a administração direta e indireta dos poderes da união,
estados, municípios e DF deverá obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência.
No entanto esses princípios compõem um elenco meramente exemplificativo, não esgotando,
portanto, a matéria. Há outros princípios que não estão expressos no caput desse artigo.
É o caso do princípio da isonomia, princípio básico de qualquer estado democrático de
direito, localizado no artigo 5.º, I da CF, segundo o qual, homens e mulheres são iguais em
direitos e obrigações.
A supremacia do interesse público sobre o do particular é outro princípio que dificilmente se
encontra de forma expressa. Através desse princípio fica autorizado o poder público a tomar
medidas que possam inclusive sacrificar direitos de terceiros, ainda que expressos na
constituição. Tudo isso para preservar a única finalidade que é o interesse público primário ou
da coletividade.
É este princípio, que fundamenta, entre outros, a intervenção do Estado no direito de
propriedade. Assim, o direito de propriedade está previsto na constituição, no artigo 5º. É
direito fundamental, é cláusula pétrea, e mesmo pagando IPTU, taxas, atendendo a função
social, mesmo assim o proprietário corre o risco de sofrer alguma intervenção na sua
propriedade, podendo, inclusive, perdê-la em nome do interesse público em um processo de
desapropriação.
O terceiro é o principio da razoabilidade. Ele significa que a administração pública quando
atua não pode tomar medidas que não sejam razoáveis, proporcionais em vista dos fatos que
foram apresentados.
Um servidor público, após 30 anos de conduta exemplar, chega pela primeira vez, atrasado ao
serviço. Mesmo justificando seu atraso o administrador o demite por motivos pessoais, não
agindo com razoabilidade. A sanção aplicada não foi proporcional ao deslize cometido pelo
servidor.
No exemplo acima o administrador incidiu em desvio de finalidade que é uma forma de
ilegalidade. O servidor que foi demitido pode recorrer ao judiciário pedindo a reapreciação do
ato praticado pela a Administração.
Atenção: “Não se abatem pardais com canhões”. Frase retirada de um exame da OAB, onde o
candidato tinha que relacioná-la a um dos princípios da administração. Essa frase diz respeito
ao princípio da razoabilidade/ proporcionalidade uma vez que não são necessários canhões
para se abater pardais, percebe-se, portanto, a desproporção do ato.
1. Princípio da legalidade
É a base de qualquer Estado Democrático de Direito. Isto porque através desse princípio os
litígios não serão resolvidos com base na força, mas na lei. Surge como direito fundamental,
cláusula pétrea, inserido no artigo 5.º, II que traz a seguinte redação: “Ninguém será obrigado
a fazer ou deixar de fazer senão em virtude de lei.” Isso quer dizer que a administração
pública, bem como os particulares, só serão obrigados a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
em virtude de lei.
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CELSO SPITZCOVSKY
Ocorre que, se por um lado tanto a administração pública, quanto os particulares têm a
obrigação de atender e respeitar a lei, esse principio não tem o mesmo perfil para ambos.
Legalidade para os particulares significa dizer que, ao atuarem, poderão fazer tudo aquilo que
a lei não proíbe, ou seja, têm uma liberdade muito maior porque não precisam de uma lei
prévia autorizadora. Basta que não exista uma lei proibindo.
Já para a administração pública, legalidade significa que ela só poderá fazer aquilo que a lei
expressamente determina. Portanto, para que o poder público possa editar um ato ele precisa
ter uma lei anterior autorizando. Por isso é que se diz que toda atividade administrativa é
subordinada à lei. Em latim poderia se dizer que é uma atividade “sub legem”, ou seja, só se
legitima se for feita debaixo da lei, subordinada a ela.
A importância deste princípio pode ser vista no direito penal onde se observa que não existe
crime sem lei anterior que o defina e nem pena sem prévia cominação legal. (artigo 5º,
XXXIX). No direito tributário, este princípio aparece no artigo 150 da CF, que proíbe a
criação ou majoração de tributos que não venham através de lei.
2. Princípio da impessoalidade
Por esse princípio a administração tem que manter uma posição de neutralidade em relação
aos administrados, não privilegiando nem prejudicando de forma gratuita, mas tão somente
para preservar o interesse público primário ou interesse da coletividade. Quando se fala em
impessoalidade, é inconcebível que o Poder Público possa estabelecer discriminações
gratuitas para favorecer ou prejudicar quem quer que seja.
A discriminação somente será valida se for feita para preservar o interesse público. Este to
deverá ser motivado. Se não tiver motivo será um ato arbitrário, pessoal do administrador.
Assim, por exemplo, se um concurso público é aberto para preenchimento de vagas para
Delegado de Polícia e o edital diz que não poderão participar do concurso os candidatos com
menos de 1,60 cm de altura, estará ocorrendo discriminação, pois tal exigência em nada
interferirá no adequado desempenho do cargo. Por outro lado, abre-se um concurso de
preenchimento de vagas para guarda de honra do presidente e o edital diz que quem tiver
menos de 1,70 não participará. O critério discriminatório é o mesmo, a altura. Nesse caso é
válido porque altura é importante para guarda de honra. Dependerá, pois, do caso concreto, da
discriminação, se é gratuita ou não.
3. Princípio da moralidade
A partir da Constituição de 1988, ninguém mais põe em dúvida que moralidade é princípio
constitucional da administração, por força da redação do artigo 37 caput da CF. Logo, pode-se
dizer que ato imoral surge como sinônimo de ato inconstitucional. Por isso, toda vez que for
praticado um ato de imoralidade o Judiciário poderá ser acionado, pois fará um controle de
legalidade.
O princípio da moralidade impõe à Administração Pública o dever de lealdade, honestidade,
lealdade, boa-fé e probidade.
Importante observar que a Constituição não se preocupou em relacionar as hipóteses
caracterizadoras de atos de imoralidade, remetendo essa tarefa para o legislador ordinário.
A lei 8429/92 disciplinadora da matéria, descriminou quais as hipóteses caracterizadoras de
improbidade administrativa, que é a imoralidade administrativa qualificada pelo
enriquecimento ilícito, pelo prejuízo ao patrimônio público e pela ofensa aos princípios da
Administração Pública.
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Dentro deste contexto, o artigo 9.º relaciona os atos de improbidade, que produzem
enriquecimento ilícito considerados os de maior gravidade pelo legislador. Para que esses
atos se configurem, a doutrina e a jurisprudência, com base na diretriz fixada pelo legislador
exigem a caracterização de dolo.
Exemplos:
- Uso de equipamentos públicos com fins particulares. É claro que se o equipamento é público
não se pode cogitar da possibilidade de seu uso para algo que não seja para o interesse da
coletividade.
- Um trator da prefeitura escavando em terreno particular. Havendo a comprovação desse fato
configura-se a improbidade produzindo enriquecimento ilícito.
- Um carro da secretaria da fazenda, (equipamento público) encontrado no estacionamento de
uma casa de espetáculos em um final de semana. Seria para alcançar uma finalidade pública
ou para atender a interesses particulares?
- Facilitação de liberação de verbas públicas. Realização de pagamentos desrespeitando a
ordem dos precatórios mediante recebimento de determinada quantia pelo agente publico..
De outra parte, o artigo 10 discrimina os atos de improbidade que causam danos ao erário.
Aqui, o legislador admite as modalidades dolosa e culposa.
Exemplos:
- Aquisição de bens acima do valor de mercado (superfaturamento).
- Alienação de bens públicos abaixo do valor de mercado. A alienação de bens abaixo do
valor de mercado também causa danos ao erário. O bem vale 10 (dez) e o administrador vende
por 2 (dois).
- Contratação sem licitação quando ela deveria ter sido aberta.
Dentro deste contexto surgem agora no artigo 11 os atos de improbidade que atentam contra
os princípios da administração. Foram considerados pelo legislador os mais brandos. Por
orientação jurisprudencial e doutrinária, só admitem a forma dolosa.
Exemplos:
- Contratação sem concurso quando a Constituição Federal determina a sua realização.
- Negação de publicidade a atos oficiais fora das hipóteses previstas pela Constituição, no
artigo 5º XXXIII.
- Divulgação de informações oficiais de forma privilegiada e gratuita para terceiros.
Atenção: O elemento comum para a configuração de atos de improbidade é o dolo.
4. Ações judiciais para combater atos de improbidade
Partindo-se do pressuposto que ato de improbidade surge como sinônimo de ato

inconstitucional, passível, portanto, de reapreciação pelo Judiciário, importante observar
agora qual a ações judiciais que podem ser utilizadas para combater atos desta natureza.
4.1. Ação popular
A ação popular está prevista no artigo 5.º, inciso LXXIII, da Constituição. Ela poderá ser
proposta por qualquer cidadão, vale dizer, o nacional de um país que se encontra no pleno
exercício dos direitos políticos, ou seja, com plena capacidade para votar e ser votado já que o
objetivo aqui é a defesa dos interesses da coletividade. Assim, pessoa jurídica não pode
ajuizar Ação Popular e o Ministério Público também não, pois não são pessoas físicas.
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CELSO SPITZCOVSKY
O pólo passivo da ação deverá ser composto obrigatoriamente por três pessoas. Primeiro, a
pessoa física responsável pela pratica do ato. Segundo, contra a pessoa jurídica que ela
representa. Por último, contra os terceiros que se beneficiaram do ato.
Esses aspectos não se encontram na Constituição, e sim na Lei 4717/65 que a disciplina, em
especial no seu artigo 6.º. Tem por objeto a anulação do ato administrativo, nesse caso em
especial, por desvio de legalidade, conforme o art. 2º, “a” da Lei 4717/65.
Os exemplos caracterizadores de atos lesivos ao patrimônio publico se multiplicam não
representando privilegio de nenhum Partido Político que esteja no poder:
- Constatação de superfaturamento em um contrato celebrado por um governo estadual para a
construção de uma estrada. A ação, neste caso, deveria ser proposta contra o governador,
contra o governo do Estado e contra os terceiros que eventualmente tenham se beneficiado, ou
seja, as empreiteiras.
- Um Ministro de Estado vai “a trabalho” passar um final de semana em Fernando de Noronha
utilizando-se de uma aeronave oficial, levando uma comitiva de 50 pessoas. A ação deveria
ser proposta contra o Ministro, a União e contra a comitiva que o acompanhou por ter se
beneficiado do ato.
.4.2. Ação civil de improbidade
A Ação de Improbidade é o segundo instrumento legitimado a combater atos de improbidade

administrativa. É uma espécie de ação coletiva, Ação Civil por Improbidade Administrativa,
com regramento na Lei 8429/92. Quando promovida pelo Ministério Público pode ser
chamada de Ação Civil Pública, conforme entendimento do STF.
A Ação Civil por Improbidade tem aspectos próprios:
- Somente possuem legitimidade ativa o Ministério Público e a Pessoa Jurídica interessada;
- É vedada a transação;
- A condenação em dinheiro é revertida para o patrimônio público e não para o fundo de
reparação, previsto na Lei 7347/85;
- Admite cautelares específicas de seqüestro e de indisponibilidade de bens, em caso de
enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário;
- Está sujeita a um juízo prévio de admissibilidade.
No que se refere ao pólo passivo da ação a matéria vem disciplinada na Lei 8429/92, em seus
artigos 2.º e 3.º.
Assim, o artigo 2.º estabelece que a ação deve ser proposta contra o agente público.
Por outro lado, o artigo 3.º diz que também devem figurar no pólo passivo aqueles que
embora não estejam na administração, contribuíram para que o ato ocorresse, ou dele se
beneficiaram.
Esta ação se processa no juízo cível e não incide regra especial de foro, assim como na Ação
Civil Pública.
Como se trata de uma ação coletiva, admite-se antecipação de tutela e concessão de liminar.
O pedido corresponde à aplicação das sanções previstas na Lei 8.429/92, pela prática de atos
de improbidade, e também pode compreender a anulação dos atos ou contratos
administrativos que tenham gerado o ato ímprobo.
No que diz respeito às sanções a serem aplicadas, o artigo 37, § 4.º da Constituição relaciona
as seguintes:
- Perda da função;
- Suspensão dos direitos políticos;
- Declaração de indisponibilidade dos bens;
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- Ressarcimento dos danos causados ao erário.

E o art. 12 da Lei 8429/92, amplia esse rol, acrescentando-lhe:
- Perda de Bens
- Multa Civil
- Proibição de Contratar e Receber Benefícios
Atenção: Não confundir perda da função com suspensão e suspensão dos direitos políticos.
5. Princípio da publicidade
Por este princípio a idéia importante que deve ser encontrada é que a administração tem
obrigação de oferecer transparência de todos os atos que pratica e de todas as informações que
estejam armazenadas nos seus bancos de dados.
Se o poder público somente atua para representar os interesses da coletividade, todas as
informações que ele armazena em nome dela, devem ser acessíveis aos cidadãos. A regra não
é o sigilo, mas a transparência.
Esse princípio se encontra no art.5.º, XXXIII, CF: “Todos têm o direito de obter dos órgãos
públicos informações de caráter particular, coletivo ou geral... as informações deverão ser
oferecidas pelo poder publico no prazo da lei... a menos que a informação pedida, se
oferecida, possa comprometer a segurança e o sigilo do estado e da sociedade”
Atenção: Se um cidadão pede uma informação que é de interesse particular, coletivo ou geral
e o poder público se nega a oferecê-la e não é uma informação que deva permanecer sob
sigilo, pois não compromete a soberania do estado, há uma lesão a um direito fundamental.
Par afastar tal ofensa os remédios constitucionais cabíveis serão o habeas data e o Mandado
de segurança. O habeas data vai assegurar o acesso a informações de caráter personalista, ou
seja, informações sobre a pessoa do impetrante, conforme artigo 5.º, LXXII, da CF,
informações a respeito do próprio cidadão, que estiverem em banco de dados da
administração. Já o mandado de segurança será utilizado quando as informações de interesse
coletivo ou geral forem negadas, pois tal garantia constitucional se presta à proteger direito
líquido e certo não amparado por hábeas corpus ou hábeas data, conforme prevê o art. 5.º ,
LXIX, da CF.
Informações os cidadãos têm direito, mas a garantia constitucional, hábeas data ou mandado
de segurança, vai depender da natureza da informação, se de interesse particular ou de
terceiros, respectivamente.
6. Princípio da eficiência
O princípio da eficiência foi o último a ser inserido na Constituição Federal, pela Emenda
Constitucional n.º 19/98.Impõe ao Poder Público manter ou ampliar a natureza e qualidade
dos serviços que presta, com economia de despesas.
Dele decorre a necessidade de realização de Concurso Público de Provas e Títulos para
contratação pela Administração Pública de pessoal. Mediante concurso público apura-se a
eficiência dos candidatos (as suas condições p/ o exercício do cargo). A lei pode trazer
requisitos para a acessibilidade, sendo certo que eles devem razoáveis e indispensáveis para o
adequado desempenho do cargo, sob pena de ofensa ao princípio da igualdade. Exigências
descabidas, incompatíveis com as atribuições do cargo serão inconstitucionais (art. 37, II CF).
Quanto ao assunto é importante a leitura da súmula 266 do STJ e das súmulas 683, 684 e 686,
todas do STF.
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CELSO SPITZCOVSKY
A EC n.º 19/98, trouxe também para o administrador, como reflexo do princípio em tela, mais
um requisito para o agente público adquirir estabilidade, qual seja, o de que passe por uma
avaliação especial de desempenho, devendo, mesmo depois de adquiri-la se submeter a
avaliações periódicas de desempenho, podendo ser exonerado caso não aprovado em qualquer
delas (art. 41 da CF).
Outra decorrência do princípio da eficiência é a possibilidade de a Administração realizar
contrato de gestão, que tem por objetivo aumentar a autonomia de órgãos e entes públicos e
em contra partida fixar metas de desempenho a cumprir (art. 37, parágrafo 8º da CF).
Os destinatários dos princípios acima referidos, aparecem no caput do artigo 37 da
Constituição: Administração Direta e Indireta dos poderes da União, Estados, Municípios e do
Distrito Federal.
A Administração direta é composta por órgãos que, em regra, não são dotados de
personalidade jurídica. Se não têm personalidade jurídica, não têm capacidade para estar em
juízo, nem para propor, e nem para sofrer medidas judiciais. Na esfera federal podemos citar
os Ministérios da justiça, fazenda, planejamento, saúde e educação, etc..
Na esfera estadual e também municipal há as Secretarias da Fazenda, Justiça, Segurança,
Educação, Saúde, etc. Em âmbito municipal, existem ainda, as administrações regionais, ou
como em São Paulo, as subprefeituras. Todas essas figuras integram a administração direta,
não tendo, portanto, em regra, personalidade jurídica, não podendo, em caso de necessidade,
ingressar ou sofrer ação judicial.
Já a administração indireta é composta basicamente por pessoas, que têm personalidade
jurídica e, portanto, capacidade para estar em juízo, propondo ou sofrendo medidas judiciais.
São elas as autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.
Surgem como exemplos, a Caixa Econômica Federal, que é uma empresa pública, e que se
quebrar o sigilo bancário de um cidadão, poderá sofrer uma ação de indenização, porque
sendo pessoa que tem personalidade jurídica, tem capacidade para estar em juízo.
Da mesma forma, o metrô, que é uma sociedade de economia mista, também pode estar em
juízo para propor ou sofrer medidas judiciais.
As pessoas da Administração indireta são criadas para exercer duas finalidades possíveis: para
executar serviço público, quando não competem com a iniciativa privada, ou para explorar
atividades econômicas quando então a competição passa a existir.
Desta maneira, o Metrô, surge como uma sociedade de economia mista prestadora de serviço
público. Até porque o transporte é um serviço público, de caráter essencial. Sendo assim, não
existe competição com a iniciativa privada. No entanto, o Banco do Brasil que também é uma
sociedade economia mista, explora atividade econômica, pois se é banco é uma instituição
financeira. Logo, o Banco do Brasil atua no mesmo segmento do Real, Safra, Bradesco,
competindo com outros bancos na tentativa de captação de clientes.
Atenção: Independente de ser a pessoa criada para executar um serviço público ou para
explorar atividade econômica, se integrar a administração pública indireta, terá que se
submeter aos princípios administrativos.
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CAPÍTULO III – PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
De início, cumpre estabelecer uma observação básica segundo a qual o uso destes poderes só
se legitima se for para alcançar uma finalidade única, a preservação dos interesses da
coletividade. Assim, toda vez que o poder público lançar mão destes poderes para alcançar
outro objetivo, usando o poder que lhe foi conferido de uma forma indevida ficará
configurada a hipótese de abuso de poder, que surge como forma de ilegalidade, passível de
apreciação pelo poder judiciário.
Por outro lado, vale lembrar que o uso desses poderes só se legitima se for feito debaixo da
lei. Até porque toda atividade administrativa é exercida “sub legem”, ou seja, subordinada à
lei.
1. Poder vinculado
É aquele em que o administrador se encontra totalmente preso ao enunciado da lei, não

existindo espaço para que faça um juízo de valores, um juízo de conveniência e oportunidade.
Por exemplo: Pedido de aposentadoria por idade de um servidor com 70 anos, que instrui o
pedido com cópia do documento de identidade.
Aqui a solução é única por parte do administrador na medida em que o servidor público tem
limite de idade para permanecer na administração, 70 anos (art. 40, parágrafo 1º, II, da CF).
Aliás, não por outra razão a essa modalidade de aposentadoria se dá o nome de
“aposentadoria compulsória”.
2. Poder discricionário
É aquele em que o administrador está preso ao enunciado da lei, porém, não totalmente,
existindo espaço para se fazer um juízo de valores, um juízo de conveniência e oportunidade.
Por exemplo: Proprietários de um bar ingressam com um pedido junto à administração para a
colocação de mesas e cadeiras na calçada em frente ao seu estabelecimento. . Esse caso não
comporta solução única eis que o deferimento do pedido dependerá de alguns itens tais como:
tamanho da calçada, da quantidade de mesas, do movimento de pedestres naquele local, etc.
Atenção: Toda vez que o examinador descrever uma situação hipotética se comportar solução
única , como no exemplo da aposentadoria compulsória, então será vinculado, se comportar
diversas soluções será discricionário.
3. Poder hierárquico
Poder hierárquico é o poder conferido a administração para se auto-organizar, ou seja, é o

poder que a administração tem para estabelecer, fixar, os campos de atuação dos órgãos,
pessoas que a integram e dos seus agentes públicos.
Atenção: As ordens emitidas por um superior só deverão ser cumpridas, se forem lícitas, se
forem válidas.
4. Poder disciplinar
É o poder conferido à administração para aplicação de sanções pela prática de infrações de

caráter funcional, vale dizer, só de caráter administrativo. Este destaque é importante na
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CELSO SPITZCOVSKY
medida em que o agente pode, por uma mesma irregularidade, sofrer sanções na esfera
administrativa, (demissão), na esfera civil (devolução do que foi subtraído dos cofres
públicos) e também na área penal, se o ilícito estiver previsto no código Penal no capítulo dos
crimes contra a administração.
As modalidades mais freqüentes de sanções administrativas encontradas em sede de
legislação ordinária são: advertência, suspensão, demissão, alguns estatutos trabalham com
demissão a bem do serviço público, na medida em que cada ente da Federação tem
competência para disciplinar a matéria.
A aplicação dessas sanções de natureza administrativa só terá lugar quando houver a prática
de infrações de caráter funcional, ou seja, ligadas às atribuições do cargo, do emprego, das
funções, exercidas pelo servidor.
Se, por exemplo, o servidor matar alguém e a morte não estiver relacionada ao exercício do
cargo, não poderá ser sancionado na esfera administrativa. Ele será processado e
eventualmente condenado na esfera penal.
Se, por outro lado, o servidor público que trabalha das 8h às 18h bebe todos os dias das 18h às
8h, a aplicação de sanção dependerá dos efeitos exercidos pelo álcool em seu organismo. Se o
servidor já estiver acostumado e não apresentar nenhum efeito pelo uso desta substância, não
caberá qualquer sanção.
No entanto, se um servidor, que não está acostumado a beber, resolve fazer uso do álcool das
18h às 8h, e quando chega ao local de trabalho deixa os documentos caírem, não se apresenta
de forma condizente, ou seja, a substância exerceu muitos efeitos em seu organismo,
impedindo-o de trabalhar corretamente. Nessa situação deverá ser aplicada uma sanção
porque a incontinência alcoólica é uma irregularidade prevista no estatuto dos servidores.
Para a aplicação de qualquer sanção o servidor tem direito a abertura de uma sindicância ou
de um processo administrativo disciplinar, assegurando-se o contraditório e a ampla defesa.
5. Poder normativo
Poder conferido à administração para a expedição de decretos e regulamentos visando

oferecer fiel execução à lei. É também conhecido por poder regulamentar sendo que a
legitimidade para o seu uso foi entregue ao Chefe do Poder Executivo.
Assim, na esfera federal a legitimidade é do Presidente da Republica; na esfera estadual é do
Governador e na municipal, do Prefeito.
Seu fundamento constitucional encontra-se no artigo 84 IV, em especial em sua parte final
quando se lê que o Presidente da Republica tem competência privativa para a expedição de
decretos e regulamentos para oferecer fiel execução á lei.
Atenção: Em razão da redação do artigo 84, IV da Constituição pode se concluir que para que
o Chefe do Poder executivo possa expedir um decreto ou regulamento deve existir uma lei
anterior disciplinando o tema, para que possa oferecer fiel execução a ela.
Saliente-se ainda, que em termos de hierarquia estes decretos e regulamentos estão abaixo da
lei, sendo, portanto, infra-legais, devendo se limitar ao que ela havia exposto anteriormente,
não podendo inovar em relação a ela..
Em outras palavras, esses decretos servem, tão somente, para melhor explicitar as diretrizes
já previamente estabelecidas em lei , não podendo extrapolar os limites por ela impostos.
Neste particular, importante registrar o entendimento de alguns autores admitindo a existência
em nosso ordenamento jurídico de decretos autônomos, que não necessitam da existência de
lei anterior para serem editados. Esta não é a orientação que vem sendo adotada pela OAB.
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6. Poder de polícia
É o poder conferido à administração para, disciplinar, limitar, restringir, condicionar, frenar o

exercício de direitos e atividades dos particulares para a preservação dos interesses da
coletividade.
Atenção: No uso desse poder a administração poderá passar por cima de direitos individuais,
ainda que expressos na Constituição Federal, para preservar interesses da coletividade.
O fundamento para o exercício do Poder de Polícia encontra-se na supremacia do interesse
público sobre o do particular. Esse poder pode incidir sobre atos ou situações gerais ou sobre
situações específicas. É o único que além de uma definição doutrinária apresenta também uma
definição legal, pois surge como fato gerador da cobrança de um tributo, a taxa, conforme
estabelece o art. 145 da Constituição.
Assim, surgindo como fato gerador da cobrança de taxas, o poder de polícia foi definido pelo
Código Tributário Nacional em seu artigo 78.
Se, por exemplo, uma lei proíbe estabelecimentos comerciais que ofereçam música ao vivo de
funcionarem depois das 22h a menos que tenham revestimento acústico, brigada de
segurança, de manobristas, está exercendo o poder de polícia sobre situações gerais. Nesse
caso regula-se atividade comercial estabelecendo-se restrições. No mesmo contexto, se uma
lei proíbe a venda de bebida alcoólica para menores ou proíbe a colocação de placas de
publicidade; outdoors para diminuir a poluição visual.
Por outro lado, o fechamento de um restaurante por falta de higiene na cozinha ou o
fechamento de um teatro ou casa de espetáculo por falta de segurança ou por falta de uma
brigada de incêndio ou ainda, a interdição de um prédio residencial por falta de segurança,
constitui exercício do poder de polícia sobre situações específicas.
Por fim, importante anotar a atuação do Poder de Polícia nos meios de comunicação. Neste
sentido nossa Constituição se por um lado proibiu a censura nos meios de comunicação
(artigo 220 § 2º) por outro permitiu a realização de uma classificação indicativa sobre a
programação ( artigo 220 § 3º e 21 XVI ).
Esta classificação, em vista da redação do artigo 21, XVI, da CF inclui também os espetáculos
em geral, vale dizer, cinemas, teatros, shows, e é feita pelo Ministério da Justiça, através da
edição de inúmeras portarias.
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CAPÍTULO IV – ATOS ADMINISTRATIVOS
Ato administrativo é todo aquele editado pela administração, debaixo de regras de direito
público (regime jurídico administrativo), para a preservação dos interesses da coletividade.
Essas regras de direito público vão conferir aos atos administrativos atributos e requisitos de
validade que não se estendem aos particulares.
Dentro deste contexto , pode-se concluir que estes atributos e requisitos de validade não
surgem de forma gratuita posto que derivam dos interesses que a administração representa, os
da coletividade.
1. Atributos
1.1. Presunção de legitimidade
Os atos editados pela administração pública, desde sua edição gozam desta presunção de
legitimidade, já que são guiados pelo princípio constitucional da legalidade, admitindo , no
entanto , prova em contrário.
1.2. Auto-executoriedade
A administração pode executar sozinha seus próprios atos, não necessitando de autorização
prévia do poder judiciário.
Assim, por exemplo, um fiscal poderá, de forma unilateral, lavrar um auto de infração em face
de uma danceteria por tocar ela música acima dos limites máximos permitidos.Enquanto que
o vizinho da mesma danceteria não poderá fazer nada, sozinho, contra o estabelecimento.Terá
de propor medida judicial.
1.3. Imperatividade/coercibilidade
Os atos da administração não são de cumprimento facultativo, mas obrigatório, ainda que
representem sacrifício a direitos já expressos na Constituição. Em relação a este atributo pode
ser ele conhecido também por coercibilidade ou ainda exigibilidade.
Ainda que alguns autores procurem estabelecer diferenças entre estes rótulos, no fundo
apresentam o mesmo significado. Assim todos eles apontam para uma mesma realidade: os
atos administrativos, a partir de sua edição, são de cumprimento obrigatório.
Por isso se, por exemplo, a administração expede um decreto expropriatório para a construção
de uma escola, o desapropriado não poderá se negar a sair e nem discordar desta finalidade
apontada pelo poder publico, ainda que veja sacrificado seu direito de propriedade.
2. Requisitos de validade
Como visto, em razão dos interesses que representa a administração, ao editar seus atos, deve
cumprir requisitos de validade específicos e outros comuns aos atos jurídicos em geral
regulados pelo Código Civil.
Assim, tem-se que o Código Civil, em seu artigo 104, relaciona como requisitos de validade
para os atos jurídicos em geral: agente capaz, objeto lícito e forma não proibida por lei.
Em relação aos atos administrativos, a doutrina relaciona cinco requisitos de validade:
competência, forma, finalidade, motivo e objeto.
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CELSO SPITZCOVSKY
2.1. Competência
Este requisito exige que o ato seja editado por alguém que tenha legitimidade de acordo com
previsão estabelecida em lei, correspondendo ao conceito de agente capaz estabelecido no
Código Civil.
Não pode o agente público, por isso, praticar ato que extrapole os limites de sua competência,
sob pena de este ato ser nulo por excesso de poder, espécie do gênero abuso de poder, que
surge como forma de ilegalidade.
2.2. Forma
O ato administrativo, ao ser editado, deve-se revestir da forma expressamente autorizada por
lei.
Este requisito aparece também para os atos jurídicos no Código Civil. A diferença é que para
a administração pública a forma é somente a que está prevista em lei, enquanto que no Código
Civil a forma é aquela não proibida por lei.
Em regra a forma é a escrita, porém os apitos ou gestos de um guarda de trânsito são também
considerados atos administrativos.
2.3. Objeto
No que tange ao objeto deve ele ser lícito. No entanto, encontramos aqui outra diferença. No
Código Civil, objeto lícito significa que o particular poderá fazer tudo o que não for proibido
por lei, enquanto que a administração pública só poderá fazer expressamente o que ela
determina.
2.4. Finalidade
A finalidade surge como requisito de validade somente dos atos administrativos na medida
em que, ao contrario dos particulares que atuam em nome próprio, seu objetivo único é a
preservação do interesse público. Afastando-se desta finalidade única incidirá em desvio de
finalidade, ou desvio de poder, espécie do gênero abuso de poder, que surge como forma de
ilegalidade.
2.5. Motivo
Este requisito exige que o Poder Público, ao editar seus atos, apresente as razões que o
justificaram, inclusive para permitir que se faça um controle de legalidade.
Dentro deste contexto, pode-se mencionar a teoria dos motivos determinantes segundo a qual
todos os atos da administração pública devem ser motivados. Ainda segundo esta teoria a
partir do momento em que os motivos são apresentados eles passam a condicionar a atuação
do administrador que deles não poderá se afastar.
Sendo requisito de validade de todos os atos administrativos, a motivação torna-se obrigatória
tanto para os atos vinculados quanto para os discricionários, incluindo-se a nomeação e
exoneração para cargos em comissão.
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Aliás, o STF já decidiu que a titularização de cargos em comissão por parentes de juízes até
um determinado grau de parentesco, em seus gabinetes, configura ato de improbidade
administrativa.
Dentro deste contexto, oportuno registrar a existência de uma só hipótese em que o
administrador poderá se afastar dos motivos iniciais invocados sem que esta conduta
represente desvio de finalidade: quando a finalidade muda mantendo-se, ainda, o interesse
público. Tal se dará, por exemplo, quando a Administração Pública desapropria um imóvel de
propriedade de um particular para construir uma escola, e acaba construindo uma delegacia.
3 Formas de extinção
Entre as inúmeras formas de extinção dos atos administrativos destacaremos as duas

principais, vale dizer, a anulação e a revogação.
3.1 Anulação
Forma de extinção dos atos administrativo por razões de ilegalidade. Tem legitimidade a
própria administração pública, e também o judiciário, desde que provocado por terceiros.
A anulação de um ato administrativo opera efeitos “ex tunc”, retroagindo até a origem do ato,
o momento em que ele foi editado, para eliminar todos os efeitos por ele até então gerados.
Por implicar a eliminação de todos os efeitos até então gerados, a anulação não autoriza a
invocação de direito adquirido.
Segundo o disposto no artigo 54 da Lei 9.784/99, o Poder Público tem o prazo decadencial de
cinco anos para anular atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para terceiros,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má fé.
3.2 Revogação
Forma de extinção dos atos administrativos por razões de conveniência e oportunidade. A

competência foi atribuída somente para a administração pública.
Atenção: O judiciário está terminantemente proibido de reapreciar atos administrativos lícitos.
A revogação opera efeitos “ex nunc”, incidindo somente daquele momento em diante
mantendo-se todos os efeitos até então gerados pelo ato eis que até aquele instante ele era
valido.
Desta forma, admite-se a invocação de direito adquirido, uma vez que o ato era lícito até o
momento em que a administração o revogou.
Essas, aliás , foram as duas formas de extinção contempladas pelo Supremo Tribunal Federal
na Sumula 473: “A administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios
que os tornam ilegais porque deles não se originam direitos ou revogá-los por motivos de
conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada em todos os
casos a apreciação judicial”.
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CAPÍTULO V – SERVIÇO PÚBLICO
Serviço público é todo aquele prestado pela administração ou por quem lhe faça as vezes,
debaixo de regras de direito público, para a preservação dos interesses da coletividade.
1. Titularidade
A titularidade de um serviço público é intransferível e pertence à administração. O que pode

ocorrer é tão somente a transferência da sua execução para um particular que, no entanto,
ficará sempre sob sua fiscalização.
Portanto, a execução de serviços públicos poderá se realizada pela administração direta,
indireta ou por particulares. Oportuno lembrar que a administração direta é composta por
órgãos, que não têm personalidade jurídica, que não podem estar, em regra, em juízo para
propor ou sofrer medidas judiciais. Exemplos: Ministérios, Secretarias de Estado,
administrações regionais, subprefeituras.
A administração indireta é composta por pessoas, surgindo como exemplos: autarquias,
fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista.
Por outro lado, o serviço público também pode ser executado por particulares, por meio de
concessão, permissão, autorização.
Importante dizer ainda que todas estas figuras que integram a administração indireta têm de
comum entre si os seguintes itens:
a) são pessoas jurídicas;
b) são criadas ou autorizadas por lei de iniciativa do poder executivo;
c) são dotadas de autonomia administrativa , financeira e patrimônio próprio.
Dentro deste contexto, observados os aspectos comuns a todas elas, passaremos agora a
estabelecer uma definição de cada uma procurando ressaltar seus aspectos característicos,
permitindo a visualização das diferenças entre elas.
1.1. Autarquias
1.1.1. Definição
São pessoas jurídicas de direito público, criadas por lei específica somente para uma
finalidade, a prestação de serviços públicos.
Atenção: Autarquias não podem ser criadas para exploração de atividades econômicas.
Exemplos de autarquias: INSS, INCRA, BACEN.
Atenção: Banco Central não é instituição financeira, pois se fosse não poderia ser autarquia,
ninguém tem conta no banco central, ninguém tem caderneta de poupança, RDB, CDB,
porque é banco apenas no nome, não é instituição financeira. Entre suas atribuições encontra-
se a de fiscalizar as instituições financeiras, para que elas não venham a “quebrar”,
prejudicando seus correntistas.
Outro exemplo de autarquia é a OAB, em que pese ser ela é detentora de algumas
prerrogativas que outras não têm. Assim, o STF já decidiu que a OAB não precisa fazer
concurso para contratar pessoas, não precisa abrir licitação para contratar serviços.
O STF tem entendido que a OAB é uma pessoa jurídica “sui generis”, não configurando-se
como autarquia, e tão pouco como uma associação de direito privado.
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CELSO SPITZCOVSKY
1.1.2. Características
As autarquias têm autonomia administrativa, financeira e também patrimônio próprio,

podendo tomar suas próprias decisões. Não existe subordinação em relação a administração
direta o que não impede se mantenha um vinculo em relação a ela.
1.1.3. Criação
A sua criação depende de lei de iniciativa do Executivo, conforme a redação do artigo 37,
inciso XIX da CF.
1.1.4. Responsabilidade
Sendo a autarquia pessoa jurídica, portanto, sujeito de direito e obrigações, e possuindo ainda
autonomia financeira, verbas próprias, patrimônio próprio, será ela a responder pelas
obrigações que contrair junto à terceiros. A administração direta que a criou, poderá ser
chamada, mas apenas em caráter subsidiário.
Atenção: A Administração direta que a criou somente poderá responder pelos atos praticados
pela autarquia em caráter subsidiário, ou seja, só depois de esgotadas as forças da autarquia,
nunca em conjunto com ela, logo, nunca de forma solidária.
.1.2. Fundações
1.2.1. Definição
Fundações são pessoas jurídicas, de direito público ou de direito privado (há divergência
doutrinária, havendo quem entenda que só possuem natureza jurídica de direito público),
criadas somente para a prestação de serviços públicos.
Atenção: Não confundir estas fundações, que integram a administração indireta, com aquelas
que integram a iniciativa privada.
Exemplos de Fundações: Fundação Bradesco, Fundação Itaú, FAAP – Fundação Armando
Álvares Penteado- Fundação Airton Senna, Fundação Xuxa, são todas particulares.
As fundações particulares são regidas pelo Código Civil. O patrimônio delas é um patrimônio
inteiramente particular, não se relacionando em nada com a administração pública. Essas
fundações particulares, uma vez criadas, têm sua fiscalização feita pelo próprio Ministério
Público e podem ser criadas para fins sociais.
Exemplos de Fundações Públicas: FUNAI, IPEA, FUNDAP, FAPESP , Fundação Casa,
PROCON.
As fundações têm autonomia administrativa, autonomia financeira e também patrimônio

próprio.
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1.2.3. Criação
Sua criação é autorizada por lei específica, conforme, artigo 37, inciso XIX da CF. Isto
significa que, autorizada por lei a criação de uma fundação, deve esta ser efetivamente criada
com o registro de seus atos constitutivos no Cartório de Registro Civil das Pessoas Jurídicas.
Se a fundação é uma pessoa, é sujeito de direito e obrigações, e ainda tem autonomia

financeira, verbas próprias, patrimônio próprio, ela mesma irá responder pelas obrigações que
contrair junto a terceiros. A administração direta que a criou, também poderá ser chamada a
responder, mas como as autarquias, apenas de forma subsidiária.
1.3. Empresas públicas
1.3.1. Definição
São pessoas jurídicas de direito privado, criadas para a prestação de serviços públicos ou para
a exploração de atividades econômicas, contando com um capital inteiramente público e
constituídas sob qualquer modalidade empresarial.
Se criada para prestar serviços públicos então não competirá com a iniciativa privada. No
entanto, se criada para explorar atividades econômicas passará a competir com a iniciativa
privada em regime de livre concorrência.
Nesse sentido, segundo o artigo 173, § 1.º II, da CF a empresa pública e a sociedade de
economia mista, quando exploradoras de atividade econômica vão se submeter ao mesmo
regime jurídico das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis,
comerciais, trabalhistas e tributárias.
Assim, a caixa econômica federal, empresa pública, uma instituição financeira, compete com
as demais instituições financeiras, o Safra, o Real, o Bradesco, o Itaú.
Já, a Radiobrás, que é uma empresa pública que presta serviço público, responsável pela
produção do programa de rádio: “A voz do Brasil”, não compete com a iniciativa privada.
O capital das empresas públicas é inteiramente público, não comporta a participação de

particulares. Pode ser constituída por qualquer forma empresarial.
As empresas públicas têm autonomia administrativa, financeira, e patrimônio próprio.
1.3.3. Criação
A criação de empresas públicas é autorizada por lei, na forma do artigo 37, XIX da CF.
Dependerá, ainda, de registro de seus estatutos sociais, como se verifica com qualquer
empresa particular.
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CELSO SPITZCOVSKY
São as empresas públicas que respondem pelas suas obrigações, e a administração direta que
as criou responderá apenas em caráter subsidiário, ou seja, só depois de esgotadas suas forças.
Nunca, em caráter solidário.
1.4. Sociedade de economia mista
1.4.1. Definição
A sociedade mista também é pessoa jurídica de direito privado, criada ou para a prestação de
serviços públicos ou para a exploração de atividades econômicas.
O metrô é uma sociedade de economia mista que presta serviço público, ele oferece transporte
coletivo, inclusive considerado pela constituição como de caráter essencial.
Já, o Banco do Brasil é sociedade de economia mista que explora atividades econômicas,
pois é uma instituição financeira. Dessa forma, compete com a iniciativa privada, e deverá
fazê-lo em regime de livre concorrência, com base no artigo 173, § 1.º, II da CF. A Petrobrás,
também é uma sociedade mista exploradora de atividade econômica.
Estas sociedades contam com um capital misto e são constituídas somente sob a forma
empresarial de S/A características que as diferenciam das empresas públicas..
Estas sociedades têm autonomia administrativa, financeira, e patrimônio próprio.
1.4.3. Criação
Sua criação é autorizada por lei, conforme artigo 37, XIX, da C F. Dependem de registro de
seus estatutos sociais.
São as sociedades que respondem pelas suas obrigações, e a administração direta que as criou
responderá apenas em caráter subsidiário, ou seja, só depois de esgotadas as suas forças.
Nunca, jamais em caráter solidário.
1.5. Agências Reguladoras
São também espécies de autarquia. Logo, são pessoas jurídicas de direito público,
prestadoras de serviços públicos. Tem autonomia administrativa, financeira, patrimônio
próprio, são criadas por lei e respondem pelas suas obrigações.
No entanto são Autarquias de Regime Especial. Tem por finalidade fiscalizar a execução de
serviços públicos, principalmente quando transferida para a iniciativa privada.
O que varia de uma agência reguladora para a outra é o setor, o campo de atuação atribuído
para cada uma delas.
Essas agências, introduzidas no Brasil, por influência do direito norte americano no final da
década de 90, hoje acabam se multiplicando.
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Exemplo: ANATEL Agência Nacional de Telecomunicações ( artigo 21, XI, da CF); ANEEL
Agência Nacional de Energia Elétrica (artigo 21 XII , “b” da CF), cria regras para a execução
do serviço público de energia elétrica e fiscaliza seu cumprimento; ANP Agência Nacional
de Petróleo, de acordo com o artigo 177 da CF é responsável pela criação de regras para a
execução de serviços relacionados a petróleo e sua fiscalização, em tese, deve fiscalizar a
qualidade do combustível que é comercializado no país inteiro; ANS Agência Nacional de
Saúde, conforme o artigo 196 da CF, é a responsável pela criação de regras para a execução
do serviço de saúde bem como sua fiscalização; ANAC Agência Nacional de Aviação Civil,
responsável pela fixação de regras e pelo seu cumprimento neste setor, encontra seu
fundamento no artigo 21, XII, “c” da CF.
Seu regime especial apresenta, entre outras características, o fato de serem dotadas de poder
normativo, vale dizer, para a criação de regras visando a execução de serviços públicos e
também porque seus dirigentes adquirem estabilidade, durante o período de duração de seu
mandato, mesmo sem terem ingressado através de concurso.
Assim, durante a vigência de seus mandatos, variável de acordo com a lei que criadora da
agência, a demissão só poderá ocorrer pelo cometimento de falta grave.
2. Formas de transferências de serviços públicos
O perfil constitucional das concessões e permissões encontra-se no artigo 175 da CF que diz:
“Incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou por concessão ou permissão,
sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”.
Em outras palavras, a titularidade dos serviços públicos é da administração e a sua execução
pode ser feita por ela mesma ou transferida, para particulares através de concessão ou
permissão.
Prevê o artigo 30, V, da CF, que compete aos Municípios organizar e prestar os seus próprios
serviços, diretamente ou por concessão ou permissão. Logo, cada município decide se ele
próprio executará o serviço ou se transferirá a execução para particulares.
2.1. Concessão
É uma espécie de contrato administrativo com prazo determinado através do qual se transfere
a execução de serviços públicos para particulares.
Sendo uma espécie de contrato , tem de ter prazo determinado, trazendo uma segurança
maior para o contratado, já que não poderá ser desfeita a qualquer momento sem pagamento
de indenização.
2.2. Permissão
Permissão de serviço é um ato administrativo precário, através do qual se transfere a execução

de serviços públicos para particulares. Não é um contrato, e sim um ato unilateral. É precário
porque não tem prazo determinado, podendo ser desfeita a qualquer momento, sem
pagamento de indenização.
Em regra , a principal fonte de arrecadação dos concessionários, dos permissionários, é a
cobrança de tarifa dos usuários. Tem ela natureza jurídica de preço público, o que impede a
incidência de princípios constitucionais tributários.
Durante a vigência das concessões e permissões o valor da tarifa pode ser majorado desde que
para manter o equilíbrio da equação econômico financeira ( margem de lucro do contratado )
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CELSO SPITZCOVSKY
sempre levando-se em consideração que deve permanecer acessível ao usuário. Estas

previsões encontram-se nos artigos 6º§1º e 9º da Lei 8987/95 disciplinadora da matéria.
2.3. Peculiaridades acerca de concessão e permissão
Enquanto a concessão surge como uma espécie de contrato, com prazo determinado,
oferecendo mais segurança para os particulares, a permissão se apresenta como um ato
precário, podendo ser desfeita a qualquer momento.
Dentro deste contexto, o serviço público pode ser executado pelo próprio titular, a
administração pública, quando sua execução será direta ou poderá ser transferida para
particulares através de concessão e permissão.
Telecomunicações, por exemplo, é um serviço publico cuja titularidade foi entregue á União
(art 21,XI, CF) podendo sua execução ser transferida a particulares, através de concessão ou
permissão.(TIM, VIVO, CLARO, entre outras).
Energia elétrica, também é um serviço público cuja titularidade foi entregue á União (artigo
21, XII, b da CF), podendo sua execução ser transferida para particulares através de
concessão ou permissão.
O transporte coletivo é um serviço publico cuja titularidade foi entregue aos municípios (
artigo 30, V, da CF) podendo sua execução ser transferida para particulares via concessão ou
permissão.
Por outro lado, importante anotar que o particular não executa de forma livre o serviço, pois
fica sob a fiscalização do titular, o Poder Público.
Seguindo ainda por este tema, passamos agora a analise dos tópicos principais contidos na lei
8987/95 regulamentadora do artigo 175 da Constituição, abordando três temas: serviço
público adequado, política tarifária e as formas de extinção das concessões.
3. Noção de serviço público adequado
O artigo 6.º da Lei 8987/95 ao estabelecer as características de um serviço adequado, incluiu a

continuidade de sua prestação o que, em regra impede sua interrupção.
3.1. Interrupção do serviço público
Nada obstante, pode-se cogitar da possibilidade do servidor público deflagrar movimento

grevista, conforme se verifica da redação do artigo 37, VII, da Constituição. Porém, cumpre
observar que esse direito deverá ser exercido não de forma ilimitada mas nos termos e limites
fixados em lei.
Atenção: A greve no serviço público não pode ser feita nos mesmos moldes da iniciativa
privada, ainda que seja o instrumento mais poderoso que o trabalhador tenha nas mãos para
pressionar a administração. Um percentual do serviço deve permanecer a disposição da
população.
A greve geral irrestrita nos hospitais públicos, por exemplo, sem que ninguém fosse atendido
independentemente da urgência, afetaria toda a sociedade.
O problema que se apresenta é que a edição de lei, que se destina a regulamentar esse direito,
tendo em vista ser o art.37, VII, da CF, que o garante, norma constitucional de eficácia
limitada, quase 20 anos após a vigência da CF, ainda não foi feita.
Outra questão importante sobre este tema refere-se à possibilidade de interrupção do serviço
em relação ao usuário inadimplente.
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Atenção: A jurisprudência e a doutrina se encontram divididas sobre esse assunto.

Assim é que a Lei n.º 898795, em seu artigo 6. º, § 3. º, inciso II, autoriza a interrupção do
serviço em relação ao usuário inadimplente, desde que seja providenciado o competente
aviso prévio, para que possa se defender das acusações que lhe são imputadas.
Se, por exemplo, um grande executivo perde um contrato milionário porque no dia em que
recebeu a oferta por telefone seu celular estava desligado, por iniciativa da concessionária,
sem aviso prévio, verificando-se que este usuário nada devia à concessionária e a suspensão
do serviço ocorreu por uma falha da empresa, poderá pleitear indenização.
Por outro lado, a lei n.º 8078/ 90, o Código de Defesa do Consumidor, em seu artigo 22,
impede o corte no fornecimento do serviço, mesmo diante da inadimplência do usuário,
principalmente se o serviço público for de caráter essencial, como água, luz, gás e telefone.
Por fim, importante observar que a necessidade de se executar serviços públicos de forma
continua, impede a incidência de penhora sobre os bens do concessionário, imprescindíveis
para esta tarefa.
3.2. Política tarifária
A tarifa surge como principal fonte de arrecadação do concessionário e do permissionário.

Através da sua cobrança procuram recuperar seus investimentos e assegurar sua margem de
lucro.
Exemplo: Cobrança de tarifa de ônibus, pedágio, energia elétrica, água, gás, etc.
3.2.1 Natureza jurídica da tarifa
Não tem a tarifa natureza jurídica de tributo, não incidindo sobre ela os princípios
constitucionais tributários.
Assim não é criada nem majorada por lei e sua exigência não ocorre apenas no inicio do
exercício financeiro seguinte.
Dessa forma, apresenta natureza jurídica de preço público e não tributo.
O valor inicial da tarifa tem que corresponder ao da proposta vencedora da licitação que
precedeu a celebração do ajuste, não ficando assim nem a critério do concessionário, nem do
Poder Público.Assim, por exemplo, se o dono de uma concessionária, em sua proposta de
licitação, determina que o valor da tarifa será de R$ 10,00, se for o vencedor deverá cobrar
esse valor quando do início de vigência de seu contrato.
Atenção: O valor inicial da tarifa tem que ser idêntico ao que foi responsável pelo licitante
vencer a licitação e ser contratado. No entanto, durante a execução do contrato pode haver
variações.
O Poder Público, contudo não é livre para autorizar o aumento da tarifa, porque nos contratos
que celebra com terceiros este aumento só se justifica para manter a margem de lucro do
contratado, o equilíbrio da equação econômico financeira. (art 9º da Lei n.º 8987/95)
4. Formas de extinção dos contratos
Atenção: Dentre as formas de extinção merecem destaque em vista das questões já realizadas
pela OAB, a Encampação e a Caducidade.
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CELSO SPITZCOVSKY
4.1. Encampação
Forma de extinção das concessões antes do término do prazo inicialmente previsto, por razões
de interesse público (art. 37 da Lei nº8987/95).
Aqui, tendo em vista que o concessionário não concorreu para o término do contrato, terá
direito a indenização.
A lei exige para que se possa promover a encampação o preenchimento dos seguintes
requisitos: lei específica autorizando e indenização do Concessionário
4.2. Caducidade
Forma de extinção das concessões, antes do término do prazo inicialmente previsto, por
descumprimento de obrigações contratuais pelo concessionário (arts. 38 e 39 da Lei 8987/95).
Atenção: Como a Administração está impondo uma penalidade ao concessionário, deve se
conferir a ele o contraditório e a ampla defesa dentro de um processo administrativo aberto
para essa finalidade.
5. Parcerias público privadas
As Parcerias Público Privadas encontram-se disciplinadas pela lei 11.079 de 2004.

Atenção: A OAB costuma perguntar apenas acerca de sua criação e das modalidades previstas
em lei.
5.1. Criação das PPP’s
Sua criação resultou da necessidade do poder publico atrair novamente a iniciativa privada
para a execução de obras e serviços de grande porte, em vista da falta de verbas públicas.
Verificou-se que apenas a cobrança de tarifas prevista na lei 8987/95 não era mais atrativo
suficiente para que a iniciativa privada se interessasse em contratar com a Administração.
Atenção: A Lei 11079/04 estabeleceu que as PPP’s são espécies de concessão, aplicando-se à
elas , em caráter subsidiário as regras da lei 8987/95.
5.2. Espécies de PPP’s
5.2.1. Patrocinada
A modalidade patrocinada foi definida no § 1.º do artigo 2.º da Lei 11079/04 da seguinte
forma: é concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a lei 8987/95,
quando envolver adicionalmente a tarifa cobrada dos usuários e contraprestação pecuniária do
parceiro público ao parceiro privado.
Assim, o parceiro privado além de continuar com a possibilidade de cobrança de tarifa dos
usuários será remunerado pelo parceiro público.
Em outras palavras, o diferencial da modalidade patrocinada encontra-se na possibilidade do
parceiro privado, ser remunerado pela administração além de continuar a cobrar tarifa dos
usuários.
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5.2.2. Administrativa
A modalidade administrativa foi definida no parágrafo 2.º do artigo 2.º da Lei 11.079/04 da
seguinte forma: é o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja
usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação
de bens.
Como se vê, é bastante nebulosa a caracterização da parceria na modalidade administrativa.
Pode-se dizer que na parceria administrativa o particular se remunera exclusivamente por
“tarifas” de um serviço público do qual a Administração é a usuária direta ou indireta.
5.5.3. Requisitos
A lei 11.079/2004 estabelece alguns requisitos para a celebração de parcerias púbico privadas
entre os quais destacam-se os seguintes:
- valor mínimo de vinte milhões de reais e;
- prazo mínimo de 5 anos e máximo de 35.
Atenção: A modalidade de PPP patrocinada além de permitir cobrança de tarifa ainda autoriza
a contraprestação pecuniária do Poder Público.
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CAPÍTULO VI – LICITAÇÃO
1. Definição
É um procedimento administrativo através do qual o Poder Público seleciona a proposta mais

vantajosa para o interesse público nos termos previstos no edital. Portanto, como regra geral,
sempre que aquele for contratar serviços, terá que abrir licitação. Em outras palavras, não
pode contratar com quem quiser, mas apenas com quem apresente a proposta melhor que os
demais. Ressalte-se que isto vale tanto para a administração direta como para a administração
indireta.
Esta obrigação do Poder Público em contratar apenas por licitação reflete o princípio da
impessoalidade, pois a contratação só poderá ser feita com a melhor proposta, respeitados os
termos previstos no edital.
2. Competência
É competência privativa da União legislar acerca de normas gerais de licitações e contratos

administrativos, conforme previsão contida no artigo 22, inciso XXVII da CF. A principal
legislação sobre este tema é a lei 8666/93 com sua atualizações posteriores.
Atenção: A competência atribuída à União para legislar sobre normas gerais, não impede que
Estados e Municípios legislem editando normas especificas.
3. Fases da licitação
São fases da licitação o edital, a habilitação, a classificação, a homologação e a adjudicação

todas elas com objeto próprio apresentando-se em uma ordem cronológica que não pode ser
alterada.
3.1. Edital
É a lei interna das licitações, pois nele devem estar previstas todas as regras que uma vez
publicadas devem ser seguidas tanto pela administração quanto pelos licitantes. Daí falar-se
em princípio da vinculação ao edital.
Assim, o edital deverá descrever com detalhes o objeto que será licitado, os documentos que
devem ser trazidos para a fase de habilitação, o critério de julgamento das propostas, entre
outros.
3.2. Habilitação
É a fase em que o poder público procura apurar as condições pessoais de cada licitante, em
vista de uma futura contratação.
Atenção: Não adianta o licitante fazer uma proposta melhor que a dos outros e não apresentar
a melhor condição de cumpri-la.
Assim são exigidos documentos na área jurídica, técnica, fiscal e financeira (artigo 195, § 3. º
da CF).
Na área jurídica exige-se dos licitantes a apresentação de CIC, RG, CGC, contrato social, a
fim de se verificar se terão ou não de celebrar contrato com a administração pública.
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CELSO SPITZCOVSKY
No campo técnico exige-se do licitante comprovante de capacitação anterior de execução de

obra ou serviço idêntico ou similar, como, por exemplo, atestados de desempenho anterior,
equipe técnica, equipamentos, etc.
Na parte fiscal serão exigidos documentos que comprovem não estar ele em débito com a
Seguridade Social.
No campo financeiro exigem-se balanços, certidões negativas de falência, entre outros
documentos que atestem boa condição financeira para suportar a execução do futuro contrato.
Se todas as propostas forem inabilitadas a comissão de licitações poderá abrir prazo para que
os vícios sejam eliminados.
3.3. Classificação
É a fase em que o Poder Público analisa as propostas comerciais dos habilitados na fase
anterior. Sendo que é subdividida em dois momentos diferentes. No primeiro, temos a
desclassificação. Ou seja, a eliminação de dois tipos de propostas, quais sejam: as
inexeqüíveis e as exeqüíveis em desconformidade com o edital.
Nesse contexto, o legislador estabelece duas hipóteses em que as propostas comerciais
apresentadas deverão ser imediatamente desclassificadas pelo poder público.
3.3.1. Propostas em desacordo com o edital
Essa hipótese está prevista no artigo 48, I da Lei 8666/93 e diz respeito às propostas que não
atendam às exigências do edital, porque por melhor que possam ser, sua aceitação não pode
ser admitida se o licitante lançou mão de subterfúgios não autorizados no ato de convocação.
Caso isso fosse possível, o princípio da isonomia estaria sendo ferido, e consequentemente, o
da livre concorrência, que deve nortear todas as licitações e as disposições contidas nos §§ 1.º
e 2.º do art. 44 da Lei 8666/93:
Artigo 44. [...]
§ 1.º “É vedada a utilização de qualquer elemento, critério ou fator sigiloso, secreto, subjetivo
ou reservado que possa ianda que indiretamente elidir o princípio da igualdade entre os
licitantes”.
§ 2.º “Não se considerará qualquer oferta de vantagem não prevista no edital ou no convite,
inclusive financiamentos subsidiados ou a fundo perdido, nem preço ou vantagem baseada
nas ofertas dos demais licitantes”.
3.3.2. Propostas inexeqüíveis
As propostas manifestamente inexeqüíveis também deverão ser imediatamente

desclassificadas, ainda que elaboradas dentro dos limites previstos no edital.
O legislador considera inexeqüíveis as propostas que não demonstram sua viabilidade por
intermédio de documentação, sendo assim, de nada adiantaria ser a melhor proposta dentro
dos limites do edital se o responsável não consegue comprovar as condições para a sua
execução (artigo 48, II, § 1.º Lei 8.666/93).
Cumpre ressaltar que se houver empate entre duas ou mais propostas, será dada preferência
para bens e serviços produzidos ou prestados por empresas brasileiras de capital nacional,
produzidos no país, conforme art. 3.º, § 2.º, da Lei de Licitações.
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Atenção: Essa regra excepciona o princípio da igualdade, pilar das atividades da

administração pública, e regulamentava o dispositivo constitucional do artigo 171, § 2.º, que
foi revogado pela EC n. 6/95. No entanto essa revogação não impede a manutenção do
dispositivo legal, que continua gerando seus efeitos.
Caso não se verifique a presença de empresas ou produtos brasileiros, o desempate será feito
por sorteio conforme estabelece o artigo 45, § 2.º da Lei 8666/93.
Superada a fase de desclassificação, passe-se ao segundo momento da fase de classificação,
onde a administração ordena as propostas restantes através da utilização de um dos critérios
de julgamento previstos no artigo 45 da Lei de Licitações. Quais sejam: menor preço, melhor
técnica, técnica e preço e o de maior lance ou oferta nos casos de alienação de bens (art. 45 da
Lei de Licitações).
Entretanto, a comissão de licitações não utiliza qualquer um deles ao seu alvitre, mas sim o
descrito no edital. Isto porque, este último é a lei interna das licitações, devendo ser
respeitado. Até por que, quem participa deve saber qual o respectivo critério para a elaboração
da proposta.
Em sendo, portanto, escolhida a melhor proposta, encerra-se a fase de classificação, bem
como a licitação para todos os efeitos. Isto porque, ao seu término, a comissão já sabe quem
tem condições para cumprir as obrigações do futuro contrato. Entretanto, existem ainda duas
últimas etapas a serem trabalhadas: a homologação e a adjudicação. Que, salvo melhor juízo,
não alteram o resultado final obtido na classificação.
4. Homologação
A homologação é a fase da licitação, na qual os seus autos são encaminhados à autoridade que
conduziu o procedimento, para a confirmação ou não de todas as decisões tomadas. Nela,
portanto, temos uma ratificação ou não de todos os atos praticados até aquele momento.
5. Adjudicação
Como última fase, temos a adjudicação. Que nada mais é do que a entrega do objeto da
licitação ao vencedor. Sendo que é possível se destacar dois efeitos básicos advindos desta.
Atenção: É importante ressaltar que, como regra, o exame de ordem costuma indagar a
respeito dos efeitos jurídicos da adjudicação.
Em primeiro lugar, a adjudicação libera os perdedores das suas propostas. Ou seja, não estão
mais obrigados a mantê-las. Entretanto, no extremo oposto, vincula o vencedor. Isto significa
que, este não pode se esquivar da proposta, alegando que não consegue sustentá-la. Sendo
que, caso assim o faça, se sujeita à penalização (proibição de contratar com a administração
pública por um período determinado, entre outras)
Dessa maneira, o licitante vencedor fica obrigado a manter os termos da sua proposta por
sessenta dias. Isto porque, ao contrário do que se imagina, não existe direito adquirido com
relação à contratação. Há apenas uma expectativa de direito. Portanto, o direito adquirido diz
respeito à preterição. Em outras palavras, o Poder Público não está obrigado a contratar. No
entanto, se o fizer, só pode contratar o vencedor. Logo, o prazo serve para evitar
irregularidades.
Portanto, superada as fases de habilitação e classificação, sendo apurada a proposta
vencedora, é necessário adjudicar e homologar. Porém, se a proposta vencedora estiver de
alguma forma viciada, impedindo a contratação, será chamado o segundo colocado.
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CELSO SPITZCOVSKY
Atenção: De acordo com o art. 49 da Lei de Licitações, o Poder Público pode revogar ou
anular a licitação.
Assim, a anulação ocorre no caso de licitação ilegal. A revogação, por sua vez, se dá por
razões de conveniência e oportunidade. Sendo que somente na revogação é existente o direito
à indenização. Isto porque, até então, a licitação é válida. Ou seja, o licitante não contribuiu
para a revogação, tendo direito a ser indenizado.
6. Modalidades de licitação
As modalidades de licitação são: concorrência pública, tomada de preços, convite, concurso,

leilão e o pregão. Sendo que as cinco primeiras estão previstas no artigo 22 da Lei de
Licitações.
É importante ressaltar que as três primeiras são diferenciadas basicamente pelo valor da
contratação. Assim, a concorrência pública é utilizada para contratações de maior valor ou
internacionais. A tomada de preços, por sua vez, para contratações de valores um pouco
abaixo dos previstos para a concorrência pública. E, por último, o convite serve para
contratações de valores menores do que os previstos para a tomada de preços.
Atenção: O administrador não pode escolher qual modalidade será utilizada, sem restrição.
Convite para contratações no valor de cem a quinhentos reais.
Tomada de preços no valor entre quinhentos e mil reais.
Concorrência pública em valor acima de mil reais ou em contratações internacionais.
Dessa forma, o Poder Público não pode escolher uma modalidade de forma indistinta. Isto
porque, elas estão separadas pelo valor.
Nas três primeiras modalidades, o edital é aberto a quem tiver interesse. Exceção feita ao
convite, pois, neste caso, o Poder Público convida as pessoas a participarem da licitação.
De acordo com o disposto no artigo 22 da Lei de Licitações, é exigido o mínimo de três
pessoas para o convite. Isto porque, deve ser assegurada a competitividade.
Mesmo assim, é possível que o Poder Público pratique irregularidades. Se, por exemplo, “A”,
“B” e “C” são convidados para uma licitação, sendo que o Poder Público realiza um acordo
com os mesmos. Neste, “A” vencerá a primeira licitação, “B” a segunda e “C” a terceira. Por
esta razão, quem não foi convidado e quer participar, poderá fazê-lo.
Mesmo quem não foi convidado pode participar da licitação na modalidade convite, desde
quede sejam cumpridos dois requisitos. Em primeiro lugar, o licitante deve manifestar a
intenção de participar até vinte e quatro horas antes da data marcada para a apresentação das
propostas. E, por último, a lei exige que a pessoa não convidada tenha cadastro na
administração pública.
Atenção: O cadastro de licitantes existe para facilitar o procedimento. Assim, a lei permite
que a empresa apresente todos os documentos, normalmente exigidos em uma licitação, para
análise. Sendo que, estando tudo em ordem, é emitido o CRC (Certificado de Registro
Cadastral). Este tem validade de um ano, podendo ser prorrogado. Assim sendo, tal cadastro
elimina uma boa porcentagem dos documentos requisitados.
O concurso, por sua vez, é a modalidade voltada à escolha de trabalhos técnicos, artísticos e
científicos, independentemente do valor da remuneração. Assim, se o Poder Público tem a
intenção de escolher um projeto para promover a revitalização do parque Trianon na cidade
de São Paulo, por exemplo, os interessados apresentam seus projetos e um deles é escolhido,
sendo paga a remuneração.
Já o leilão, é a modalidade de licitação a ser utilizada para a alienação de bens públicos.
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Por fim, temos o pregão, que é a modalidade não prevista na Lei de Licitações. Isto porque,
foi instituído pela Lei n. 10.520/02. Tendo sido criado para oferecer maior agilidade e
eficiência. Sendo, por esta razão, utilizado amplamente em substituição à concorrência
pública, tomada de preços e convite.
Como primeiro item que permite esta maior agilidade e eficiência, temos o seu objeto. Ou
seja, a aquisição de bens e serviços comuns, de acordo com valores usuais de mercado. Então,
este não se confunde com o objeto do concurso e do leilão. Sendo, por este motivo, utilizado
na substituição das três primeiras modalidades estudadas.
Outro item que denota a agilidade no pregão é a habilitação. Isto porque, esta se resume ao
preenchimento, por parte dos licitantes, de uma declaração padronizada pelo Poder Público.
Sendo que nela apenas se atesta estar em dia com todas as obrigações jurídicas, técnicas,
fiscais e financeiras.
Com isso, o individuo já está previamente habilitado para a fase posterior. Pois, ao invés de
apresentar toda documentação, preenche uma declaração de regularidade com as obrigações.
O que significa ganho de tempo.
Em uma concorrência pública de grande valor, na qual o governo federal pretende a
transposição de águas do rio São Francisco, por exemplo , primeiramente, o Poder Público
exclui as empresas internacionais, o que faz com que muitas empreiteiras nacionais se
interessem em participar da licitação, no momento da apresentação de documentos, o tempo
gasto com a fiscalização dos mesmos será excessivo. Assim, com o pregão, esta fase de
habilitação se resume ao preenchimento da declaração. Logo, salvo melhor juízo, todos
estarão habilitados para a fase seguinte.
Outra diferença reside no critério único de julgamento que a lei admite. Ou seja, o menor
preço. Tratando-se, portanto, de um critério objetivo. Impedindo-se, por conseqüência, espaço
para subjetividade.
Desta forma se “A” apresenta um valor de 10, o licitante “B” um valor de 9.9, o licitante “C”
um valor de 9.8, e o licitante “D” um valor de 7. Sendo que o critério adotado é o menor
preço, se fosse uma concorrência pública, uma tomada de preço ou um convite, aquele que
ofereceu o valor de 7, venceria a licitação. Entretanto, no pregão, a lei prevê a possibilidade
de reformulação das propostas. Então, o pregoeiro avisa que o menor valor foi o de 7,
perguntando quem abaixa o mesmo. Dessa forma, é atribuída maior eficiência em relação às
demais modalidades.
Temos, ainda, uma inversão de fases no final do pregão. Em outras palavras, modifica-se a
ordem das etapas. Assim sendo, primeiro se adjudica e depois se homologa.
Atenção: Nesta segunda rodada de competição prevista para o pregão, só pode participar o
licitante que ofereceu a proposta mais baixa e aqueles cuja proposta esteja 10% acima da
menor.
Portanto, superada as fases de habilitação e classificação, sendo apurada a proposta
vencedora, é necessário adjudicar e homologar. Logo, se a proposta vencedora estiver de
alguma forma viciada, impedindo a contratação, são chamados os outros colocados para
igualar a proposta do primeiro. Caso assim o façam, são contratados.
Atenção: De acordo com o art. 49 da Lei de Licitações, o Poder Público pode revogar ou
anular a licitação.
7. Contratação direta
As hipóteses de contratação direta pelo Poder Público estão previstas no artigo 37, inciso
XXI, da Constituição Federal.
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CELSO SPITZCOVSKY
Este dispositivo atribui ao legislador ordinário, a possibilidade de contratar diretamente. Em

outras palavras, trata-se de exceção à regra geral.
Atenção: É importante ressaltar que o examinador da OAB freqüentemente indaga sobre as
hipóteses de contratação direta.
Estas hipóteses são as de inexigibilidade e de dispensa de licitação. Sendo que as primeiras
são encontradas no artigo 25 da Lei n. 8.666/93. Ocorrendo, portanto, no caso de
inviabilidade de competição, que abrange três situações diferentes.
Na licitação é a possibilidade de se estabelecer uma competição entre duas ou mais pessoas,
tendo em vista a escolha da melhor proposta pelo Poder Público. Logo, se não existe esta
possibilidade, não tem licitação. Neste caso, ainda que o Poder Público queira, não consegue
abri-la. Então, por trás das hipóteses de inexigibilidade está a inviabilidade de competição.
Atenção: O exame da OAB costuma abordar em suas questões as três situações de
inexigibilidade de licitação.
A lei, a título meramente exemplificativo, apresenta três situações que configuram
inexigibilidade.
Na primeira, temos o fornecedor ou representante comercial exclusivo. Isto porque, se o bem
ou o serviço que a administração pretende adquirir é fornecido por apenas uma pessoa, não há
sentido em abrir licitação para isso.
A segunda situação envolve a contratação de um profissional notoriamente especializado para
a execução de uma atividade singular Então, para que ela possa ocorrer, dois requisitos devem
estar presentes: o profissional deve ser notório e a atividade deve ser singular.
Profissional notório, segundo o parágrafo 1° do artigo 25 da Lei de Licitações, é o que
conseguiu se destacar em relação aos demais no campo em que atua, como, por exemplo, o
profissional que se destaca por obras publicadas, por trabalhos realizados, por títulos
(doutorado, livre docência).
A atividade ou serviço singular, por sua vez, é a não comum. Ou seja, exige para a sua
execução os conhecimentos de um profissional notório. Dessa forma, os dois requisitos se
completam. Temos, ainda, que o artigo 13 da Lei das Licitações relaciona as atividades
entendidas como singulares, entre as quais estão, atividade de consultoria, de assessoria, de
elaboração de pareceres jurídicos.
Atenção: É preciso ter cuidado com a última situação descrita pelo art. 13 da Lei de
Licitações. Isto porque, recuperação de obras de arte não é aquisição.
Como terceira hipótese de inexigibilidade, temos a contratação de profissionais do setor
artístico reconhecidos pela mídia, pela crítica especializada ou pela opinião pública, como por
exemplo, a contratação de show do Chico Buarque de Holanda ou do Caetano Veloso.
Nesta hipótese, a quantia paga como cachê deve ser um valor médio. Ou seja, valor
equivalente aos demais trabalhos, para os quais o profissional é contratado.
As hipóteses de dispensa, por seu turno, estão previstas no artigo 24 da Lei n. 8.666/93.
Atenção: O artigo 24 da Lei n. 8.666/93 apresenta uma série de situações diferentes como
hipóteses de dispensa. Portanto, ressaltamos a importância da leitura de tais hipóteses, tendo
em vista que o tema já foi abordado pelo exame de ordem. Ou seja, o examinador apresenta
determinadas situações nas alternativas, indagando qual está prevista na lei.
Conforme visto, por trás da inexigibilidade tínhamos a inviabilidade de competição. Portanto,
ainda que o administrador quisesse, não conseguiria abrir uma licitação. Entretanto, na
dispensa, isto é possível. O que acontece, então, é a atribuição de uma faculdade ao
administrador. Abre-se, portanto, a possibilidade de ao invés da licitação, ocorrer a
contratação direta por dispensa.
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As hipóteses de dispensa, para fins didáticos, podem ser enquadradas em quatro critérios: do
valor, da situação, das características do contratado e das características do objeto.
No primeiro critério, a lei autoriza a contratação direta por dispensa, no caso de contratações
até um determinado valor. Isto ocorre, ainda que existam diversas pessoas no mercado que
possam participar de uma licitação. A dispensa é autorizada para contratações de zero a cem
reais. Se, por exemplo, o Poder Público precisar comprar um quilo de café, em existindo
diversos fabricantes ou produtores no mercado, seria possível uma licitação. Isto porque, a
competição seria viável. No entanto, um pacote com um quilo de café custa menos de cem
reais. Dessa forma, apesar da viabilidade da licitação, a lei autoriza a dispensa.
Atenção: Neste caso de dispensa, o administrador deve se ater aos valores de mercado.
Quanto ao critério da situação, a lei dispõe sobre a dispensa nas situações de anormalidade,
como em caso de Guerra, calamidade pública e situações emergência etc..
Assim, se, por exemplo, o Brasil em guerra com a Bolívia. Durante o conflito, o Brasil precisa
adquirir armamentos, mesmo existindo diversos fabricantes, havendo a possibilidade de
competição entre eles, não haverá tempo disponível para a realização de uma licitação, sob
pena de, ao término do procedimento, a guerra ter acabado.
Quanto ao critério do contratado, a lei dispõe sobre a dispensa de acordo com as suas
características. Desta forma, se o Poder Público quer adquirir bolas de futebol para abastecer
os centros esportivos da prefeitura, em existindo diversos fabricantes, é possível a
competição. Entretanto, existindo uma ONG (Organização Não Governamental), que tem por
objetivo a ressocialização dos presos, sendo o preço da unidade confeccionada pelos presos o
de mercado, o administrador pode contratar esta entidade sem fins lucrativos, sem a realização
de licitação. Pois, a lei o autoriza devido às características do contratado.
O mesmo ocorrerá se, por exemplo, o Poder Público quiser adquirir peças de artesanato para
ornar as repartições públicas. Em existindo diversos fabricantes, a licitação é possível. No
entanto, se a APAE produz peças de artesanato a preço de mercado, ainda que exista
competitividade, pode ser contratada por dispensa. Isto porque, trata-se de uma entidade
beneficente sem fins lucrativos. Em outros termos, é contratada devido às características do
contratado.
Como último critério, temos as características apresentadas pelo objeto a ser licitado.
Por esse critério, dispensa-se, por exemplo no caso em que o Poder Público tem a necessidade
de adquirir produtos hortifrutigranjeiros para abastecer as creches da prefeitura. Mesmo
existem diversos fornecedores, sendo possível a competição, a licitação poderá ser
dispensada, tendo em vista que este tipo de produto tem uma natureza perecível, não havendo
tempo para a abertura de uma licitação. Por esta razão, a lei autoriza que se contrate um
determinado fornecedor em caráter temporário, até que se realize uma licitação para
contratação em caráter permanente.
Atenção: O examinador da OAB, geralmente, indaga sobre a diferença entre dispensa e
inexigibilidade. Ou, ainda, apresenta uma situação hipotética, obrigando o candidato a decidir,
segundo os critérios estabelecidos na Lei de Licitações, se é correto abrir um certame ou
contratar diretamente. Portanto, é importante saber que a regra geral é a abertura de licitação.
No entanto, para a determinação de qual modalidade é utilizada na situação descrita pelo
examinador, é preciso saber se a competição é viável ou inviável. Logo, se inviável, temos a
inexigibilidade. Do contrário, temos a contratação por dispensa ou o certame.
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CAPÍTULO VII – CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Atenção: Os contratos administrativos também são disciplinados pela Lei n. 8.666/93. Sendo
que, em tal diploma, a primeira parte aborda o tema licitações. E, a segunda, os contratos .
1. Definição
Os contratos administrativos são os celebrados pelo Poder Público, debaixo de regras de

direito público, para a preservação dos interesses da coletividade.
Dentro desta definição, portanto, é importante destacar as regras que comandam estes
contratos administrativos. Quais sejam, as de direito público. Isto porque, elas são
responsáveis pela diferença entre os contratos administrativos e os celebrados entre os
particulares. Em outras palavras, conferem à Administração prerrogativas que não se
estendem àqueles.
Atenção: Esta constatação é importante para entender o cenário em que os contratos
administrativos são celebrados. Isto porque, nos contratos entre particulares, cada uma das
partes envolvidas atua em nome próprio. Ou seja, representam a si próprios e o seus
patrimônios. Enfim, os seus interesses. Então, não há situação de desigualdade, mas sim de
equiparação. Portanto, por esta razão, as prerrogativas dos contratos administrativos não se
estendem aos particulares. Pois, as partes envolvidas estão em situação diferenciada, devido
ao fato da Administração Pública ser regida pelas regras de direito público. Atribuindo-se,
portanto, prerrogativas que permitem, em diversas situações, a atuação de forma unilateral.
2. Cláusulas exorbitantes
No contratos administrativos, a elaboração das cláusulas é feita pela Administração. Ou seja,

não há a interferência do particular. Temos, portanto, que tais contratos são de adesão. Em
outras palavras, os particulares aderem às cláusulas prévia e unilateralmente estabelecidas
pela Administração.
Da mesma maneira, uma alteração nas cláusulas contratuais também será realizada
unilateralmente pela Administração. Isto porque, trata-se de prerrogativa do Poder Público. A
mesma situação ocorre, ainda, na hipótese de rescisão contratual. Sendo que tais situações
estão previstas no artigo 58 da Lei n. 8.666/93.
Na verdade, então, existe um conjunto de prerrogativas atribuídas ao Poder Público por lei, ao
qual se denomina cláusulas exorbitantes. Logo, o legislador coloca a Administração em uma
situação de superioridade em relação aos particulares.
As cláusulas exorbitantes recebem esta denominação por que exorbitam o valor comum das
cláusulas presentes nos contratos de direito privado.
Atenção: Não confundir cláusulas exorbitantes com as cláusulas pétreas.
3. Execução
A execução dos contratos administrativos está prevista no artigo 66 da Lei n. 8.666/93, que
consolida a expressão latina “pacta sunt servanda”.
A regra do “pacta sunt servanda” dispõe que o pacto deve ser fielmente cumprido pelas partes
conforme avençado inicialmente.
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CELSO SPITZCOVSKY
Dessa forma, no momento da celebração do contrato, o contratado sabe o quanto vai receber
durante a execução do ajuste. Isto porque, o valor da remuneração deve ser igual ao da
proposta na licitação, sob pena de fraude.
O contratado também saberá o quanto de despesa terá. Isto pois, o artigo 71 da Lei n.
8.666/93 dispõe que o contratado é responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários,
fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato.
Os encargos que surgem durante a execução de um contrato recebem a denominação de áleas.
Sendo que podem ser de duas espécies.
A primeira, as ordinárias, engloba os encargos normais, previsíveis, que surgem durante a
execução de um contrato. Que responde por elas é o contratado.
Atenção: Em face do surgimento de encargos durante a execução do ajuste, o contratado não
pode pedir alteração das condições iniciais, alegando não ter como cumprir com os mesmos.
Isto porque, os encargos são previsíveis. Ou seja, previstos na lei.
A segunda, as extraordinárias, englobam os encargos anormais, imprevisíveis, que surgem
durante a execução de um contrato. O responsável por elas é o contratado, no entanto, com
uma diferença, enquanto, na ordinária, os encargos são previsíveis e o contratado deve
cumprir o contrato, na extraordinária, por sua vez, o contratado pode recorrer ao Poder
Público, apesar de ter de fazer frente aos encargos. Em outras palavras, pode invocar
mudanças nas condições iniciais do contrato.
Temos que a diferença entre a remuneração e a despesa, geralmente, recebe o nome de
margem de lucro. Que, tecnicamente, recebe o nome de equação econômico financeira.
Portanto, dentro dos contratos administrativos, esta equação é a margem de lucro do
contratado, que deve ser mantida do começo até o final do contrato. Assim, o equilíbrio de tal
equação é o principal direito que o contratado pode opor junto à administração pública.
Desse modo, apesar das prerrogativas da Administração, o contratado não pode ficar sem
qualquer segurança. Do contrário, ninguém se interessaria em contratar com a Administração.
4. Teoria da imprevisão
A teoria da imprevisão, como o próprio nome diz, aplica-se aos fatos imprevisíveis.
Encontramos, portanto, quatro situações: o caso fortuito, a força maior, o fato do príncipe e o
fato da administração. Sendo que todas são fatos geradores desta teoria. Isto significa que
todos são fatos supervenientes, imprevisíveis ou previsíveis de conseqüências incalculáveis,
que alteram o equilíbrio da equação econômico financeira.
Logo, a diferença entre eles depende do que gera cada um em especial.
4.1. Fatos geradores da teoria da imprevisão
As quatro figuras que geram a aplicação da teoria da imprevisão são: Caso fortuito, força
maior, fato do príncipe e fato da administração.
4.1.1. Caso fortuito e força maior
Se durante a execução de um contrato surgirem fatos imprevisíveis causados pela natureza,

pelo homem, ou por terceiros, que alterem o equilíbrio da equação financeira serão causas de
caso fortuito.
Assim se dará se, por exemplo, “A” celebrou com o Poder Público um contrato para a entrega
de um determinado bem com prazo de uma semana, cuja forma seria pela via terrestre. Foi
- 38 -
contratado um caminhão, um motorista e os ajudantes. Ocorre que após a celebração do

contrato, chove torrencialmente na região onde passa a única estrada que o caminhão deveria
passar para entregar o bem, fazendo com que fique impedida por três meses. Dessa forma o
contratado não poderá cumprir o contrato nas condições inicialmente pactuadas por causa de
um fato superveniente criado pela natureza.
Atenção: Só que “A” terá um pequeno problema, pois contratou o motorista, os ajudantes, e o
caminhão para a entrega do bem. Esses vão querer receber de qualquer maneira, dessa forma,
“A” terá que pagá-los, assim como também terá que arcar com os custos da preservação do
bem, se for deteriorável, fazendo com que a coluna de encargos suba por uma situação para
com a qual não contribuiu, baixando sua margem de lucro. Percebe-se, portanto, que o Poder
Público terá que alterar as condições iniciais do contrato, para que a margem de lucro, o
equilíbrio da equação financeira seja recomposto.
O mesmo irá ocorrer se houver um movimento grevista por parte dos caminhoneiros,
tornando impossível a entrega da coisa da forma avençada no contrato. Esse é um exemplo de
caso fortuito provocado por terceiros.
A Teoria da Imprevisão busca a recomposição do equilíbrio da equação econômico financeira.
4.1.2. Fato do príncipe
É o fato superveniente, imprevisível, ou previsível de conseqüências incalculáveis que altera o

equilíbrio da equação econômico financeira, criado pelo Poder Público, repercutindo sobre
todos os contratos por ele celebrados.
Desta forma se, depois de celebrado um contrato o Poder Público resolve criar um novo
tributo, sendo responsável pelo pagamento desse tributo o contratado, todos os encargos que
surgem durante a execução do contrato ficam por conta dele, de acordo com o artigo 71 da lei
9666/93. Diante da criação desse tributo as despesas do contratado aumentam, o que rompe o
equilíbrio da equação econômico financeira por alterar a margem de lucro dele.
Esta criação de tributo ou aumento de alíquota representa um fato superveniente,
imprevisível, aplicando-se assim a teoria da imprevisão pelo fato do príncipe.
4.1.3. Fato da Administração
É um fato superveniente, imprevisível ou previsível de conseqüências incalculáveis que altera

o equilíbrio da equação econômico financeira criado pelo Poder Público, repercutindo apenas
sobre um ou alguns contratos por ele celebrados.
A diferença entre Fato do Príncipe e Fato da Administração está nas conseqüências que acaba
gerando, pois no Fato do Príncipe a conseqüência é para todos os contratos, ao passo que no
Fato da Administração essa conseqüência ocorre para um ou apenas para alguns.
Se dará, por exemplo, quando o Poder Público contrata com “A” a construção de uma escola
no prazo de 6 meses cujo terreno serve de abrigo para 60 famílias que serão desalojadas pela
Administração. Ocorre que o Poder Público não retira as famílias, fazendo com que o contrato
não possa ser cumprido, pois a obra não poderá ser iniciada enquanto as famílias estivem
alojadas naquela área. Esse descumprimento acarretará em prejuízos para o contratado, pois
foram contratados equipamentos e pessoal por um prazo determinado que será prorrogado,
fazendo com que “A” tenha sua remuneração de outra maneira para não arcar com os
prejuízos causados pela omissão do Poder Público.
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CELSO SPITZCOVSKY
5. Alteração do contrato administrativo
A alteração do Contrato administrativo se dará para restabelecer a relação que as partes

pactuaram inicialmente entre encargos e remuneração, objetivando a manutenção do
equilíbrio da equação financeira inicial na hipótese de sobrevirem fatos supervenientes,
imprevisíveis, ou previsíveis de conseqüências incalculáveis que retardam ou impeçam a
execução do contrato em caso de força maior, caso fortuito, fato do príncipe, que configura
uma álea econômica extraordinária e extracontratual.
6. Rescisão do contrato administrativo
As espécies de rescisão contratual estão no artigo 79 da Lei 8666/93 prevendo três

modalidades: Rescisão administrativa, rescisão consensual e rescisão judicial.
6.1. Rescisão administrativa
Rescisão administrativa é a rescisão unilateral proposta pelo Poder Público, situação esta que
configura cláusula exorbitante.
Essa rescisão contratual se dá ou pelo descumprimento de obrigações pelo contratado ou por
razões de interesse público.
Atenção: É muito importante para o contratado saber a hipótese de o Poder Público rescindir
o contrato, pois caso seja por razões de interesse público ele terá direito a indenização.
6.2. Rescisão consensual
A rescisão consensual é aquela que ocorre com acordo entre as partes.
6.3. Rescisão judicial
Rescisão judicial é aquela proposta pelo contratado, devendo recorrer ao judiciário quando
ocorrer descumprimento de obrigações pelo Poder Público.
Atenção: O particular só poderá rescindir o contrato por descumprimento de obrigações pelo
Poder Público, que será comprovado em ação judicial.
Configura-se descumprimento contratual por parte da Administração a Falta de pagamento ou
atraso no pagamento.
Atenção: O artigo 78 da Lei 8666/93 legitima os atrasos de pagamentos pelo Poder Público
que não ultrapassarem 90 dias.
Também a suspensão unilateral dos contratos por mais de 120 dias pela Administração,
caracteriza descumprimento contratual.
Atenção: O Poder Público terá que invocar razões de interesse público para justificar uma
medida dessa natureza.
Saliente-se, contudo, que não poderá o contratado alegar exceção de contrato não cumprido e
suspender a execução do contrato, a único caminho que lhe é legítimo e recorrer ao Poder
Judiciário, requerendo a suspensão ou a rescisão contratual.
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CAPÍTULO VIII – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
1. Definição
A responsabilidade extracontratual do estado é aquela que independe de contratos celebrados

pela administração pública com terceiros.
É a obrigação atribuída ao Poder Público de indenizar os danos causados a terceiros, por seus
agentes, agindo nesta qualidade.
Atenção: A expressão “Agentes Públicos” não é a mesma coisa que funcionários ou
servidores públicos.
2. Agentes públicos
O principal artigo da constituição que trabalha com esse tema é o artigo 37, parágrafo 6°, que
diz que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços
públicos responderão pelos danos que, seus agentes nesta qualidade causarem a terceiros,
ressalvado o direito de regresso contra o responsável nas hipóteses de dolo ou culpa.
Atenção: A expressão “agentes públicos” envolve todas as pessoas que estejam localizadas
dentro da administração pública, sejam elas funcionárias, sejam servidoras, não importa se
titularizam cargo, emprego, função, mandato, se são concursadas ou contratadas em caráter
permanente ou não.
São espécies de agentes públicos os agentes políticos, os servidores públicos, que por sua vez
envolve os funcionários, os empregados públicos, os contratados em caráter temporário, e
ainda os particulares que estiverem colaborando com o Poder Público.
2.1. Agentes políticos
É o agente público que não mantêm com o Estado um vínculo de natureza profissional porque
não titulariza nem cargo e nem emprego na administração, titularizando apenas mandatos.
Exemplo: Parlamentares em geral; Presidente da República, Governadores, Prefeitos,
Ministros, Secretários, etc.
Atenção: Há doutrinadores que entendem que os membros do Poder Judiciário e do
Ministério Público, integram esta categoria de agentes públicos.
2.2. Servidores públicos
É o servidor que titulariza um cargo, em regra tem um vínculo profissional sendo regido pelo
regime estatutário, pelo estatuto dos servidores da União, dos Estados, ou dos Municípios.
Em regra esse indivíduo entra na Administração por concurso público,( artigo 37, inciso II da
CF), e sua contratação se dá em caráter permanente.
2.3. Empregado público
É um servidor que titulariza um emprego público, sendo, portanto, regido por um regime
profissional do estado, ou seja, sendo regido pelo regime celetista.
Atenção: Esse regime celetista não é o mesmo da iniciativa privada, pois o empregador não é
o particular e sim a administração. Por isso se o indivíduo for se candidatar a um emprego
público precisará passar por um concurso.
- 41 -
CELSO SPITZCOVSKY
Assim, a investidura em cargos ou empregos públicos depende de aprovação prévia em

concurso público de provas ou provas e títulos. Ao tomar posse, ele começa a ficar debaixo de
um regime profissional celetista que não é exatamente o mesmo da iniciativa privada.
Diferem dos servidores públicos, ocupantes de cargo, na medida em que não adquire
estabilidade.
2.4. Servidor temporário
São aqueles contratados por prazo determinado para fazer frente às situações de excepcional
interesse público, situações de anormalidade (art.37, inciso IX da CF).
Esses servidores não entram por concurso, mas em contrapartida, suas contratações são por
prazo determinado e não em caráter permanente como ocorre com o funcionário e com o
empregado. Se esse pessoal causar danos a terceiros, o Estado também responderá.
Assim, se, por exemplo, a cidade de São Paulo está sendo atingida por uma epidemia de
dengue, mas não pode combatê-la por inexistir pessoal capacitado na Secretaria da Saúde
contra esse tipo de epidemia, para contratar pessoas capacitadas, o Poder Público deve abrir
concurso, mas como é um processo demorado a Administração corre o risco de que a
epidemia se espalhe ao ponto de não haver mais solução. Desta forma a única maneira é
contratar por prazo determinado, sem concurso.
Se as pessoas que forem contratadas nessa situação causarem danos a terceiros, o Estado vai
responder porque essas pessoas entram na categoria de Agentes Públicos.
2.5. Particulares em colaboração com o Estado
Como o próprio nome indica não integram a estrutura da administração pública, mas por
danos que eventualmente causarem a terceiros, o Estado vai responder porque entram na
categoria de agentes públicos.
Trata-se das pessoas que prestam serviço como jurado, serviço militar obrigatório, e os
mesários em eleição.
O Estado será responsável por todos os danos causados por esses particulares porque embora
não integrantes da estrutura do Estado, entram na categoria de agentes públicos, mas só
durante o período em que estiverem colaborando com o Estado.
Atenção: O Estado só responde pelos danos causados por um agente público quando
estiverem agindo na condição de agente público.
Sendo assim, se, por exemplo, um sujeito colide com um veículo dirigido por um agente
público, e o automóvel era de propriedade da Secretaria de Segurança Pública e ele estava a
serviço da Administração. Nessa hipótese o sujeito deverá ingressar com uma ação contra o
Estado.
Atenção: Se o agente causar um dano atuando como particular o Estado não responderá.
Por isso, se um sujeito colide com um carro que está sendo dirigido por um agente público,
porém o carro era dele próprio e estava de folga. Nesse caso o Sujeito deverá entrar com uma
ação contra o particular, não importando se a profissão dele é de função pública.
3. Tipo de responsabilidade
No Brasil a responsabilidade do estado é objetiva, ou seja, é baseada em um conceito de nexo

de causalidade.
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Nexo causal é a relação de causa e efeito entre o fato ocorrido e as conseqüências dele
resultantes.
Sempre que houver uma íntima ligação entre conseqüências e fatos não haverá necessidade de
se comprovar culpa ou dolo. Aquele que sofreu o dano não precisará, ao acionar o estado,
comprovar culpa ou dolo, apenas o nexo causal, que se configurado poderá o Estado ser
acionado.
Desta forma, se um sujeito tem um parente que, durante o tratamento de transfusão de sangue
mal realizada, contraiu o vírus da AIDS, o nexo de causalidade demonstrado é a conseqüência
morte, causada por transfusão de sangue mal realizada em hospital público. O sujeito não
precisará especular se quem fez a transfusão agiu com dolo ou culpa, pois o nexo causal foi
demonstrado, portanto, o Estado poderá ser acionado.
Igualmente, se um presidiário é assassinado dentro da prisão, como ele estava sob tutela do
Estado, não será preciso investigar se quem o matou foi um agente penitenciário ou outro
presidiário. O nexo foi causal foi demonstrado, podendo, dessa forma, o Estado ser acionado.
Ainda, se o sujeito está dirigindo e, ao ver uma placa de “cuidado buraco” acaba caindo
cratera abaixo por causa da má sinalização, nessa hipótese não será preciso saber quem
colocou a placa no lugar errado e nem se foi de forma dolosa ou culposa.
Esta responsabilidade objetiva se apresenta sob duas variantes: a do risco integral e a do risco
administrativo.
3.1. Variante do risco integral
Nessa variante o estado responde por qualquer dano causado a terceiros ainda que não tenha
sido o responsável.
Dessa forma, uma vez acionado, o Estado não poderá invocar em sua defesa, excludentes ou
atenuantes de responsabilidade, ou seja, não poderá invocar em sua defesa situações que
excluem, afastem ou diminuam a sua responsabilidade.
Isso porque no risco integral ele responde ainda que não tenha sido o causador do dano.
Ainda que a culpa tenha sido exclusiva da vítima, o Estado é quem vai responder. Essa não é
a variante que vige no Brasil.
No Brasil a variante é a do risco administrativo.
3.2. Variante do risco administrativo
O Estado só responde pelos danos que efetivamente tenha causado a terceiros, e uma vez
acionado poderá ou não invocar em sua defesa excludentes ou atenuantes.
As excludentes ou atenuantes que o Estado poderá invocar são: caso fortuito, Força maior e
culpa da vítima.
Desta forma, se um indivíduo morre em uma transfusão mal realizada em um hospital
publico, o Estado vai especular se o paciente se submetia constantemente a transfusões de
sangue e em caso afirmativo vai procurar saber quem é que assegura que o vírus HIV foi
contraído naquela transfusão feita pelo hospital público. Com isso o Estado procura atenuar
ou afastar a sua responsabilidade.
Igualmente, se o sujeito está dirigindo e, ao ver uma placa de “cuidado buraco” acaba caindo
cratera abaixo por causa da má sinalização, o Poder Público vai querer saber a que velocidade
o motorista estava dirigindo. Pois se configurar excesso de velocidade a
Administração vai alegar que a placa só seria suficiente dentro do limite de velocidade o que,
portanto, atenua sua culpa.
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CELSO SPITZCOVSKY
Atenção: A melhor resposta para se dar em concurso é que no Brasil opera a responsabilidade
objetiva na modalidade do risco administrativo.
4. Responsabilidade subjetiva
Existe uma hipótese onde se admite a responsabilidade do Estado de forma subjetiva, ou seja,
baseada em um conceito de culpa ou dolo: quando o dano for resultante de uma omissão o
Estado poderá ser responsabilizado desta forma.
Atenção: É certo que, alguns doutrinadores entendem que mesmo quando o dano é resultante
de omissão a responsabilidade seria objetiva. Por isso deve-se prestar muita atenção na
maneira pela qual o examinador formula a questão, porque se ele fizer referência a omissão
tenha certeza que ele se refere a corrente segundo a qual se o dano é resultante de omissão a
responsabilidade é subjetiva.
As empresas públicas e sociedades de economia mista não são pessoas jurídicas de direito
público, e sim de direito privado, dependendo da atividade prestada, também respondem na
forma do parágrafo 6.º, do artigo 37.
Só responderão de maneira objetiva as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de
serviços públicos.
Assim, conforme prevê o artigo 173, parágrafo 1.º, II da CF, empresa pública e sociedade de
economia mista, quando exploradoras de atividade econômica, se submeterão ao mesmo
regime jurídico da iniciativa privada, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis.
Atenção: A iniciativa privada responde pelos danos que causa a terceiros de forma subjetiva
de acordo com o código civil. Então a empresa pública e a sociedade mista quando exploram
atividade econômica, por ser um princípio de livre concorrência, vão responder da mesma
maneira.
Saliente-se, contudo, que haverá situações em que a iniciativa privada, pelos danos que causar
a terceiros, vai responder de forma objetiva também, conforme previsão do Código Civil.
Atenção: Quando a empresa pública ou a sociedade mista, ainda que integrantes da
administração pública, quando forem exploradoras de atividade econômica, (Banco do Brasil,
Caixa Econômica Federal são exemplos de exploração de atividade econômica), não
responderão pelos danos que seus agentes causarem à terceiros com base no parágrafo 6.º,
artigo 37 da CF, mas com base no artigo 173, parágrafo 1°, inciso II da CF.
Importante frisar que, o concessionário de serviço público, pelos danos que causar a terceiro,
como está executando serviço público, também responderá de forma objetiva, porque embora
público não deixa de ser serviço amparado pelo Código de Defesa do Consumidor, que prevê
a responsabilização objetiva dos fornecedores pelos danos que causarem aos consumidores.
5. Direito de regresso
O art. 37, parágrafo 6.º, da CF, autoriza que a Administração, condenada de forma objetiva a
reparar o dano causado por seu agente ao particular, demande regressivamente o agente
público causador do dano. Para tanto deve ser provada a culpa ou o dolo do agente, e ainda,
embora não se refira a Carta Magna, deve a ação proposta pelo particular contra o Estado
estar encerrada, não havendo que se falar em denunciação da lide, modalidade de intervenção
de terceiros, ressalvado respeitado entendimento em contrário.
É possível o desconto de indenização na folha de pagamento, na forma da lei, e desde que seja
parceladamente, de modo a não comprometer a subsistência do agente e sua família.
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Embora alguns autores admitam a possibilidade de quem sofreu o dano entrar diretamente
com ação contra o agente, normalmente é contra o Estado que, por sua vez, se volta contra o
agente, se configurada sua culpa ou dolo.
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CAPÍTULO IX – AGENTES PÚBLICOS
1. Introdução
Tendo em vista que em matéria de agentes públicos a Constituição atribuiu competência para
legislar para as quatro pessoas integrantes da Federação (União, Estados, Municípios e o
Distrito Federal), a analise que se fará a seguir , por razões lógicas acabará se restringindo às
normas constitucionais.
2. Legitimidade para ingresso
O primeiro aspecto a ser analisado diz respeito á legitimidade para acessar a estrutura de
cargos, empregos e funções dentro da administração.
Dentro deste contexto, estabelece a Constituição Federal, no art. 37, inciso I, que os cargos,
empregos e funções públicos são acessíveis aos brasileiros e estrangeiros que preencham os
requisitos estabelecidos em lei.
Atenção: Os estrangeiros em que pese a possibilidade de titularizarem cargos, empregos e
funções não podem candidatar-se a cargos eletivos, conforme preceitua o artigo 14, § 3° da
Constituição Federal.
Atenção: Dentro deste contexto, não esquecer também da existência de cargos privativos de
brasileiros natos como Presidente da República, Vice-Presidente da República, Presidente da
Câmara, Presidente do Senado, Ministro do Supremo Tribunal Federal, da carreira
diplomática, de oficial das Forças Armadas e de Ministro de Estado de Defesa, a teor do
disposto no art. 12, § 3° da Constituição Federal.
3. Investidura em cargos públicos
A regra geral para investidura em cargos ou empregos públicos encontra-se prevista no artigo
37 inciso II, da Constituição Federal.
No referido dispositivo verifica-se que a investidura em cargos e empregos públicos depende
de aprovação em concurso público de provas ou provas e títulos, de acordo com a natureza e a
complexidade do cargo na forma prevista em lei.
A exigência de concurso público justifica-se para que a administração só contrate apenas e tão
somente aqueles que tiverem apresentado melhores resultados, os mais eficientes,
assegurando, assim, sua natureza impessoal.
A segunda exigência prevista no dispositivo em referência diz respeito ás provas e títulos que
não ficam ao livre critério do administrador, posto que só serão legítimos se forem
compatíveis com a natureza e a complexidade do cargo, ou seja, se servirem para apurar a
eficiência dos candidatos para exercer as atribuições daquele cargo colocado em disputa.
Atenção: Candidato aprovado em concurso não tem direito á nomeação. Tem apenas uma
expectativa de direito. Assim, terá direito adquirido apenas de não ser preterido por ninguém.
Desta forma, a Administração não está obrigada a nomear o candidato aprovado, mas caso
queira fazê-lo, somente poderá aprovar aqueles que obtiveram melhores resultados no
concurso que gozam, inclusive, de prioridade sobre novos concursos (art. 37, IV da CF).
- 47 -
CELSO SPITZCOVSKY
3.1. Prazo de validade do concurso
O direito do candidato aprovado não ser preterido, como visto, se mantém durante prazo de
validade do concurso, na forma do disposto no artigo 37, IV da CF.
Este prazo de validade não é de dois anos, mas de até 02 (dois) anos, prorrogável uma vez,
por igual período, conforme dispõe artigo 37, inciso III da CF.
Atenção: O prazo de validade do concurso é de até 02 (dois) anos e não de 02 (dois) anos.
Assim, se, por exemplo, um concurso público tem prazo inicial de validade de 01 (um) ano e
meio, poderá ser prorrogado, uma vez pelo mesmo período, totalizando 03 (três) anos.
Conclui-se então, que um concurso público no Brasil poderá ter prazo máximo de validade de
4 (quatro) anos.
Atenção: Importante observar que a aprovação no concurso não encerra o ciclo de ingresso na
administração. Isto porque, a investidura (ato pelo qual alguém passa a titularizar um cargo ou
emprego) dependerá ainda da nomeação e da posse.
3.2. Exceções à regra de investidura em cargo público
Se como visto, a regra geral para a investidura em cargos e empregos aponta para a
necessidade de aprovação em concurso público, existem situações que vão excepcioná-la.
3.2.1. Cargos em comissão
São de livre nomeação e exoneração, conforme se verifica da parte final do artigo 37, II, da
CF. No entanto, importante salientar que a escolha deverá ser justificada pelo administrador
para que se possa verificar o respeito aos limites, princípios e regras impostos pela
Constituição.
3.2.2. Contratações por prazo determinado
Previstas no artigo 37, inciso IX, da CF, podem ser realizadas para fazer frente a situações de
excepcional interesse público, vale dizer, em que o poder público não tem tempo hábil para
contratação através de concurso.
3.2.3. Quinto constitucional
Estas contratações encontram-se previstas no artigo 94 da CF, onde se vê que um quinto (1/5)
das vagas dos Tribunais ali relacionados deverão ser preenchidas por membros do Ministério
Público ou por advogados que preencham os requisitos estabelecidos.
3.3. Estágio probatório
O estágio probatório é o período de experiência pelo qual passa o servidor para a apuração da
sua eficiência (capacidade) em relação a itens práticos que não puderam ser apurados no
concurso, como, assiduidade, produtividade, disciplina, hierarquia e subordinação.
Por fim, importante anotar que durante a vigência do estágio probatório , o servidor poderá
ser demitido ou exonerado , institutos que não se confundem , merecendo um item próprio
para que se possa estabelecer, com mais facilidade, uma comparação entre eles.
- 48 -
4. Estabilidade e vitaliciedade
4.1. Estabilidade
Estabilidade é a garantia atribuída ao servidor que lhe assegura a permanência no serviço,

preenchidos os requisitos previstos na Constituição.
Desta forma, se o cargo ocupado por um servidor estável for extinto ou declarado
desnecessário, ele não será excluído da administração, pois se é estável, está assegurado no
serviço. Assim, será colocado em disponibilidade remunerada, conforme dispõe o artigo 41,
§ 3°, da Constituição Federal.
4.1.1. Aquisição da estabilidade
A aquisição da estabilidade, como visto, depende do preenchimento dos requisitos fixados no

artigo 41 da Constituição Federal:
- nomeação para cargo de provimento efetivo, em virtude de aprovação em concurso público;
- aprovação em estágio probatório de 03 (três) anos;
- aprovação em avaliação especial de desempenho, por comissão instituída para essa
finalidade, conforme exigência no artigo 41, § 4.º da Constituição Federal.
4.1.2. Perda do cargo
Uma vez adquirida a estabilidade, o servidor, de acordo com o artigo 41, § 1º, somente poderá
perder o cargo em 03 (três) hipóteses:
- por sentença judicial com trânsito em julgado;
- por processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;
- por insuficiência de desempenho.
4.2. Vitaliciedade
Vitaliciedade é a garantia atribuída à determinados agentes públicos expressamente pela

Constituição Federal, que lhes assegura a permanência no cargo, preenchido certo requisito.
Aqui, o elemento permanência é mais intenso.
O art. 95 da CF prevê essa garantia aos membros do Poder Judiciário, o art. 128, parágrafo 5º,
I, “a”, da CF, aos membros do Ministério Público, e o art. 73, parágrafo 3.º, da CF, aos
membros do Tribunal de Contas.
4.2.1. Aquisição da vitaliciedade
A aquisição de vitaliciedade se dará após dois anos de exercício do cargo público, se o

ingresso for por concurso público, ou logo após a posse se por indicação (Ministros dos
Tribunais Superiores, por exemplo).
4.2.2. Perda do cargo
Uma vez adquirida a vitaliciedade, o agente público somente poderá perder o cargo por meio
de sentença judicial transitada em julgado.
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CELSO SPITZCOVSKY
5. Provimento em cargo
Consiste no ato de designação de alguém para titularizar cargo público. É ato de competência
dos chefes de poderes. Pode haver delegação de tal competência.
Os provimentos podem ser de vários tipos:
Nomeação: é provimento autônomo de servidor em cargo público;
Promoção: é ato de designação para titularizar cargo superior da própria carreira. Trata-se de
ato de provimento derivado vertical;
Readaptação: é ato de designação para titularizar cargo compatível com a limitação física ou
mental que advier ao agente público;
Reversão: é ato de designação para que o aposentado volte a tiularizar cargo, por não mais
persistir os motivos da aposentadoria;
Aproveitamento: é ato de designação do que estava em disponibilidade para que volte a
titularizar cargo público;
Reintegração: é ato de designação do ilegalmente desligado para titularizar o cargo público;
Recondução: é o retorno do servidor estável ao cargo que dantes titularizava, por ter sido
inabilitado no estágio probatório ou por ter sido desalojado pela reitegração daquele cuja vaga
ocupou.
6. Investidura
Consiste na posse do cargo. É somente a partir desse ato que se forma entre o agente e a
Administração pública uma relação jurídica, passando a incidir todos os deveres e direitos. A
partir de então, há titularidade do cargo, ficando o agente sujeito à exoneração.
7. Entrada em exercício
Trata-se do início do exercício da atividade ligada ao cargo, incidindo os efeitos

remuneratórios e previdenciários.
8. Acumulação remunerada de cargos e empregos
É vedada, em regra, a acumulação remunerada de cargos e empregos na Administração

Pública, conclusão que se extrai da redação do artigo 37, XVI, da Constituição Federal.
Dentro deste contexto, oportuno consignar que esta vedação estende-se, também, para
empregos e funções, na administração direta e indireta e ainda nas sociedades controladas
direta ou indiretamente pelo Poder Público, consoante o disposto no inciso XVII do mesmo
artigo.
Por outro lado importante dizer que, excepcionalmente, o mesmo artigo 37, inciso XVI, em
sua parte final , permite a acumulação remunerada de cargos desde que cumpridos os
seguintes requisitos:
1) que exista compatibilidade de horários;
2) que o resultado dessa acumulação não ultrapasse os subsídios dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal;
3) que recaia sobre uma das hipóteses previstas no próprio dispositivo nas alíneas “a”, “b” e
“c”. Vejamos:
a) dois cargos de professor;
b) um cargo de professor com outro técnico cientifico e;
- 50 -
c) dois cargos ou empregos privativos de profissionais da área de saúde, com profissões

regulamentadas.
Por fim, cumpre observar que as hipóteses autorizadoras desta acumulação não se esgotam
nas alíneas deste dispositivo, podendo-se encontrar outras ao longo da Constituição Federal: a
que aparece no art. 95, § único, inciso I, e no art. 128, parágrafo 5.º, II, “d”, ambos da CF, em
relação aos magistrados e membros do Ministério Público, respectivamente, acumulação com
um cargo ou função de professo; e a prevista no art. 38, III, da CF, em relação aos vereadores,
desde que haja compatibilidade de horários.
9. Remuneração dos servidores públicos
Este tema, encontra-se disciplinado no artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal, com a
redação oferecida pela EC 41/03.
O referido dispositivo estabelece como teto de remuneração na Administração Pública, o
valor percebido, á título de subsídio pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal.
Este teto se aplica a todos aqueles que estejam dentro da administração titularizando cargos,
empregos, mandatos, recebendo subsídio ou vencimentos, na administração direta ou indireta,
estejam ou não em atividade, bem como para aqueles que acumulam cargos ou empregos.
Importante observar que neste teto estão incluídas as vantagens de qualquer natureza
percebidas pelo servidor.
Dentro deste contexto, oportuno lembrar que o conceito de subsídio bem como a lista
daqueles que devem ser remunerados desta maneira, encontra-se prevista no artigo 39, § 4.º,
da Constituição.
Por fim, saliente-se que a remuneração em regra, é irredutível. (art. 37, XV, da CF), a menos
que esteja sendo percebida em desacordo com a Constituição.
10. Aposentadoria
As regras constitucionais para a aposentadoria dos servidores públicos, estão disciplinadas no

artigo 40 da Constituição Federal.
10.1. Natureza do sistema
Tem natureza contributiva, ou seja, só se aposentam os servidores que tenham contribuído de

alguma maneira para a sua manutenção.
Por outro lado, surgem como destinatários deste sistema, somente os servidores que
titularizam cargos em caráter efetivo, o que exclui os servidores que titularizam cargos em
caráter temporário, e empregos, conforme o disposto no artigo 40, § 13, da CF.
10.2. Modalidades de aposentadoria
São três as modalidades de aposentadoria previstas no artigo 40, §1º:

- aposentadoria por invalidez;
- aposentadoria compulsória;
- aposentadoria voluntária.
- 51 -
CELSO SPITZCOVSKY
10.2.1. Aposentadoria por invalidez
Prevista no artigo 40, § 1º, I, apresenta como fato gerador a invalidez em caráter permanente.
Os proventos em regra são proporcionais, e excepcionalmente integrais quando a invalidez for
resultante de acidente em serviço, moléstia profissional, doença grave, contagiosa ou
incurável.
10.2.2. Aposentadoria compulsória
Prevista no artigo 40 § 1.º, II apresenta como fato gerador o atingimento do limite máximo de
idade, 70 anos. Os proventos serão sempre proporcionais ao tempo de contribuição.
Atenção: A aposentadoria compulsória configura um ato vinculado, pois o administrador está
totalmente preso ao enunciado da lei não existindo espaço para um juízo de valores, de
conveniência e oportunidade.
10.2.3. Aposentadoria voluntária
Prevista no artigo 40, § 1.°, inciso III, é aquela requerida pelo próprio servidor, cumpridos os
requisitos ali estabelecidos:
- O servidor deverá contar com 10 (dez) anos de serviço;
- 5 (cinco) dos quais no cargo em que se der a aposentadoria..
A aposentadoria voluntária poderá se verificar com proventos integrais ou proporcionais
sendo que os requisitos variam para homens e mulheres:
- proventos integrais para homens: 60 anos de idade e 35 anos de contribuição;
- proventos integrais para mulheres: 55 anos de idade e 30 anos de contribuição;
- proventos proporcionais para homens: 65 anos de idade;
- proventos proporcionais para mulher: 60 anos de idade.
Por fim, importante dizer que essas três modalidades de aposentadoria não esgotam a matéria,
conforme se verifica da redação do art. 40, §4° da CF, que autoriza a criação das
aposentadorias especiais para os casos de atividades exercidas sob condições especiais ou que
prejudiquem a saúde ou a integridade física. Como, por exemplo, para os radiologistas, os
mineradores que ficam constantemente sob situação de insalubridade que, por força deste
aspecto, se aposentam com um tempo menor de contribuição.
11. Vacância ou desinvestidura dos cargos públicos
Consiste no desligamento do agente público o cargo, emprego ou função.

Cumpre consignar que as hipóteses de vacância dos cargos públicos encontram-se descritas
no artigo 33 da Lei 8.112/90 podendo-se encontrar variações em nível de legislação estadual e
municipal: exoneração, demissão, promoção, readaptação, aposentadoria, posse em outro
cargo inacumulável e falecimento.
Falecimento: morte do agente;
Aposentadoria: transferência para inatividade remunerada;
Perda do cargo, emprego ou função: desligamento em virtude de sentença judicial em ação
penal ou de improbidade administrativa.
Dispensa: desligamento do empregado público, sem que haja justa causa;
Demissão: desligamento por justa causa quando há infração disciplinar;
- 52 -
Exoneração: desligamento a pedido ou de ofício (de forma imotivada; cargo em comissão; de

forma motivada; não satisfação de estágio probatório – súmula 21 do STF; para atender limite
de despesas com pessoal ativo e inativo – art. 169, parágrafo 4.º, da Lei de Responsabilidade
Fiscal) , sempre com caráter não punitivo.
- 53 -
CAPÍTULO X – DIREITO DE PROPRIEDADE
O direito de propriedade encontra-se relacionado entre os direitos fundamentais conforme

previsão estabelecida no caput do artigo 5º da Constituição Federal, surgindo, portanto, como
cláusula pétrea.
Esse direito estende-se para os bens móveis, imóveis, materiais e imateriais, surgindo como
exemplo deste último a propriedade sobre direitos autorais.
1. Definição
Diante da ausência de definição na Constituição pode-se lançar mão daquela prevista no

Código Civil que em seu artigo 1.228 estabelece: é o direito de usar gozar, usufruir e dispor
de um bem e de reavê-lo de quem quer que injustamente o esteja possuindo.
Atenção: Esse direito não é absoluto porque o proprietário poderá perder o bem se não der a
ele uma função social, conforme artigo 5.º, XXIII.
Assim, oferecer função social a uma propriedade não representa um direito, mas um exemplo
de dever fundamental.
De outra parte, importante observar que a Constituição, pela primeira vez, houve por bem
estabelecer o conceito de função social para a propriedade urbana e rural.
Dentro deste contexto, tem-se que a propriedade urbana cumpre sua função social quando
atende ás diretrizes estabelecidas no plano diretor ( artigo 182, § 2.º).
Por sua vez, definiu Plano diretor como sendo o instrumento básico da política de
desenvolvimento e expansão urbana (artigo 182, § 1º).
Em outras palavras, é o diploma legal encarregado de fixar as regras que permitirão a uma
cidade crescer de forma ordenada.
A importância deste tema deve-se a um movimento que se acentuou muito nas últimas
décadas consistente em uma migração ampla das pessoas para as cidades em busca de novas
oportunidades de emprego, em busca de melhoria de condições de vida, fazendo com que elas
crescessem muito, porém de forma desordenada, transformando seu espaço em um verdadeiro
caos urbano.
Dentro deste contexto, entre outras medidas o plano diretor estabelece um mapeamento das
cidades, estabelecendo zonas residenciais, comerciais, de preservação ambiental.
Desta forma, se o imóvel urbano não atende as diretrizes fixadas no plano diretor ele não
cumpre com a sua função social, caracterizando-se uma inconstitucionalidade.
Assim, se determinado proprietário de um imóvel urbano localizado em uma zona residencial
fica desempregado e resolve construir um comércio nessa propriedade, descumprindo as
diretrizes do plano diretor, como conseqüência, não dará a ela função social.
Da mesma forma, quando certo proprietário deixa seu imóvel vazio para fins de especulação
imobiliária, pois ouviu dizer que no futuro serão feitas inúmeras obras que implicarão em
valorização da propriedade, também não está obedecendo à função social.
Delineado o conceito de função social para imóveis urbanos, importante agora verificar quais
as sanções previstas pela Constituição em caso de descumprimento de suas diretrizes. Elas
estão previstas no artigo 182, § 4.º, e serão melhor analisadas no item seguinte e incidirão de
forma sucessiva.
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CELSO SPITZCOVSKY
2. Sanções por descumprimento da função social
2.1 Edificação ou parcelamento compulsório
Obrigação atribuída ao proprietário de construir ou parcelar seu imóvel devendo-se respeitar

os prazos para a apresentação da planta bem como para o termino da obra previstos na lei
10257/2001. (Estatuto das Cidades).
2.2 Incidência de IPTU progressivo
Sanção através da qual começa a incidir, de forma progressiva, sobre o imóvel, o IPTU que
passara anualmente a crescer em progressão geométrica, nos limites estabelecidos pela lei
10257/2001.
2.3 Desapropriação
Incidindo esta sanção, o proprietário desapropriado terá direito à indenização assim como
aquele que é desapropriado por razões de interesse público.
A diferença está em que aquele que é desapropriado por razões de interesse público ,
conforme artigo 5.º XXIV, terá direito a uma indenização prévia , justa e em dinheiro, porque
não cometeu nenhuma irregularidade
Já aquele que é desapropriado por razões de não atendimento à função social da propriedade,
terá também direito a uma indenização que, no entanto, não será nem justa, nem prévia e nem
em dinheiro.
Atenção: essa indenização não será justa, nem prévia e nem em dinheiro porque tem natureza
de sanção.
Essa indenização será paga em títulos da dívida pública, (182, §4º, III da CF), resgatáveis em
até 10 anos.
Em relação á propriedade rural cumprirá ela sua função social, quando atender
simultaneamente as quatro exigências relacionadas no artigo 186.
Assim, a propriedade rural cumpre com a sua função social quando o seu uso for racional e
adequado, respeitando as questões ambientais, as relações de trabalho bem como as
necessidades do proprietário e dos trabalhadores.
Na hipótese de uma só destas exigências não ser cumprida, incidirá desapropriação com
indenização paga em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até 20 anos, na forma do artigo
184.
Atenção: A desapropriação para fins de reforma agrária não poderá incidir sobre a pequena e
média propriedade bem como sobre a propriedade produtiva, nos termos do artigo 185 da
Constituição Federal.
3. Meios de intervenção na propriedade
Como visto, não sendo o direito de propriedade um direito absoluto, pode-se cogitar da
existência de meios de intervenção, destacando-se: Desapropriação, Confisco, Requisição,
Ocupação, Limitação, Servidão e Tombamento.
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3.1. Desapropriação
Desapropriação é um meio de intervenção na propriedade através do qual ela é transferida

compulsoriamente, por razões de interesse público ou por descumprimento da função social
do bem mediante pagamento de indenização nos termos previstos pela Constituição.
Da definição apresentada resulta claro que a transferência da propriedade não depende de
concordância do desapropriado. Outrossim, deverão estar configuradas as razões de interesse
público que justificaram a edição do decreto.
Aliás, o conhecimento do motivo revela-se importante para que o expropriado saiba qual será
o perfil da indenização, posto que se for fundamentada com base no interesse público, será
prévia, justa e em dinheiro, conforme dispõe o artigo 5º, XXIV da Constituição.
No entanto, se for por descumprimento da função social a indenização não será nem prévia,
nem justa nem em dinheiro, e sim em títulos da dívida pública ou agrária, no prazo de 10 ou
20 anos, dependendo da localização urbana ou rural do imóvel.
Por outro lado, importante observar que a competência para legislar em matéria de
desapropriação foi atribuída em caráter privativo para a União, de acordo com artigo 22, II, da
Constituição.
Assim, Estados, Municípios e o Distrito Federal não poderão editar leis, mas poderão
desapropriar, desde que observadas as regras previstas em legislação federal.
Atenção: A norma básica em matéria de desapropriação é o Decreto-lei 3365/41.
Ainda em relação á desapropriação importante anotar que este procedimento apresenta duas
fases diferentes:uma inicial chamada de fase declaratória e uma posterior chamada de
executiva ou executória.
A fase declaratória consiste na publicação de um decreto expropriatório que deve apresentar
como conteúdo mínimo: a finalidade a ser alcançada; o fundamento e a área objeto da
desapropriação, de forma a permitir um controle de legalidade pelo Judiciário.
Desta forma, se um imóvel é desapropriado para a construção de uma delegacia e em
verificando-se que em verdade não construíram nenhuma delegacia mas sim um hotel,
caracterizado estará o desvio de finalidade, ou tredestinção, por não retratar nenhuma situação
de interesse público.
Configurado o desvio de finalidade, de acordo com a redação estabelecida no artigo 519 do
Código Civil terá o expropriado direito de preferência pelo preço atual da coisa. Como é
cediço o direito de preferência é direito pessoal, gerando direito a perdas e danos se violado.
A segunda fase da desapropriação, a executória ou executiva, é aquela em se busca
equacionar a questão relacionada ao valor a ser pago a titulo de indenização.
Em se verificando um acordo entre o poder público e o expropriado quanto ao valor a ser
pago a título de indenização, esta fase se desenvolve na esfera administrativa.
Não existindo um acordo, esta fase se desenvolve perante o poder judiciário através de uma
ação de desapropriação que terá por objeto único a discussão acerca do valor a ser pago a
título de indenização.
Esta medida judicial é regida pelo decreto 3.365/41, aplicando-se em caráter subsidiário o
Código de Processo Civil.
Atenção: Este decreto prevê a possibilidade do poder público, proposta a ação, pleitear, se
houver a caracterização de urgência, a imissão provisória na posse, situação que será decidida
pelo magistrado, mediante a realização de um deposito prévio para o ressarcimento do
expropriado pela sua perda prematura.
Por fim, oportuno o registro acerca de duas modalidades de desapropriação: a indireta
(promovida ao arrepio das disposições legais) e a desapropriação por zona que acaba
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CELSO SPITZCOVSKY
envolvendo área maior do que a prevista para a realização das obras tendo em vista a
existência de planos para uma futura ampliação ou até mesmo para fins de especulação
imobiliária de acordo com o decreto 3.365/41
3.2. Confisco
Meio de intervenção na propriedade através do qual ela é transferida compulsoriamente, sem

pagamento de indenização em se verificando a hipótese descrita no artigo 243 da
Constituição, vale dizer, quando se encontrar em uma propriedade plantação ilegal de
psicotrópicos.
3.3. Requisição
Meio de intervenção na propriedade em que a posse é transferida compulsoriamente em se

verificando a hipótese descrita no artigo 5.º, XXV, da CF, ou seja, em se verificando uma
situação de iminente perigo público.
Dar-se á, por exemplo, se quando o imóvel estiver localizado em uma posição estratégica para
combater um fenômeno da natureza, um tufão, um furacão, uma tempestade, um vendaval ou
um incêndio de grandes proporções.
Atenção: Se durante o período de transferência da posse do bem houver danos no imóvel, o
proprietário terá direito à indenização.
3.4. Ocupação
Meio de intervenção na propriedade de imóvel não edificado, de foram, transitória,

remunerada ou gratuita, com o objetivo de executar obras, serviços ou atividades públicas.
Prevê o art. 36 da Dec.-Lei 3.665/41 a ocupação de terrenos não edificados vizinhos a obras e
necessários à sua realização.
O proprietário também terá direito a indenização em se verificando danos ao imóvel durante o
período em que a posse foi transferida.
3.5. Limitação
Meio de intervenção na propriedade que traz restrições quanto ao uso, de caráter geral e
gratuito. A restrição é geral porque que atinge a todos, não dando, pois, direito a indenização.
O proprietário de um imóvel não poderá nele construir o que quiser, pois deverá respeitar o
zoneamento. Outrossim, ainda que cumprido este requisito, deverá apresentar uma planta,
obter uma licença para construir. Essas restrições valem para todos não se podendo cogitar de
pagamento de indenização. Trata-se de limitação administrativa.
3.6. Servidão
Ônus real de uso imposto pela Administração a um bem particular de caráter específico e
oneroso, com o objetivo de assegurar a realização de obras ou serviços públicos.
Assim o é, a passagem de uma rede elétrica por algumas propriedades.
E também, a passagem de uma rede de tubulação de água ou óleo por algumas propriedades
apenas.
E ainda, a instalação de placas indicativas de ruas em imóveis particulares, dentre outros.
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Apenas o que importar em desvalorização do bem podendo ser objeto de indenização.
3.7. Tombamento
Meio de intervenção na propriedade que traz restrições quanto ao uso, especificas e onerosas,
que incidem por razões culturais, artísticas ou históricas.
Dar-se-á o tombamento, por exemplo, de um bem por força de sua arquitetura que remonta ao
século XIX.
Atenção: Tombar um bem não significa derrubar um bem, mas apenas estabelecer restrições
quanto ao uso do imóvel.
Sobre este tema oportuno esclarecer que mesmo tombado o imóvel poderá ser alienado, desde
que conste no registro de imóveis a restrição que sobre ele incide.
Por outro lado, o proprietário do bem tombado terá direito a indenização se tiver despesas
com a manutenção das características do imóvel que geraram o tombamento.
Por fim, conveniente observar que o tombamento é o único meio de intervenção que traz
restrições sobre os imóveis vizinhos que também não poderão ter nenhuma construção, que
tire ou diminua a visibilidade do bem tombado.
Assim ocorre com muitos lançamentos imobiliários em São Paulo em que são feitos e usam
como chamariz o fato de estarem muito próximos do Parque do Ibirapuera, que é um bem
tombado pelo patrimônio público. Nesse caso, o lançamento imobiliário terá de manter
distância mínima do Parque estabelecida por legislação municipal, conforme disposição
estabelecida no artigo 30, incisos VIII e IX, da Constituição.
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CAPÍTULO XI – BENS PÚBLICOS
1. Classificação
A principal classificação dos bens públicos encontra-se prevista no artigo 99 do Código Civil:
bens de uso comum, de uso especial e os chamados bens dominiais ou dominicais.
Para se compreender esta classificação, utilizaremos como fio condutor o critério da sua
destinação.
1.1. Bens de uso comum
São aqueles destinados ao uso indistinto de toda a população, de forma gratuita ou onerosa.
Exemplo: Mares, ruas, praças, estradas.
Ruas são bens de uso comum gratuitos, e estradas são exemplos de bens de uso comum
onerosos (pedágio).
1.2. Bens de uso especial
São aqueles destinados a uma finalidade especifica.

Exemplo: Repartições públicas, quartéis, bibliotecas públicas, teatros públicos, escolas
públicas, estádios, (Maracanã, Pacaembu, Mineirão), ginásios ( Ibirapuera, maracanãzinho ),
aeroportos, rodoviárias.
1.3. Bens dominicais
São aqueles que não têm destinação alguma nem de uso comum, nem de uso especial. São as
chamadas terras devolutas.
2. Afetação
Afetar um bem significa conferir a ele uma destinação específica. Desafetar é o processo
inverso, é retirar do bem a destinação que antes possuía.
Os bens públicos que estão afetados a uma determinada finalidade são apenas os de uso
comum e os de uso especial.
3. Regime jurídico dos bens públicos
Esse regime jurídico é composto basicamente por três características: inalienabilidade,

imprescritibilidade e impenhorabilidade.
3.1. Inalienabilidade
Por esta característica, os bens públicos em regra não podem ser alienados. Excepcionalmente
se pode cogitar da sua alienação desde que preenchidos alguns requisitos: caracterização de
interesse público; abertura de licitação na modalidade de concorrência pública ou de leilão;
realização de uma pesquisa prévia de preços; desafetação e autorização legislativa em se
tratando de bens imóveis.
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CELSO SPITZCOVSKY
3.2. Imprescritibilidade
Por esta característica os bens públicos não podem ser adquiridos por usucapião, de acordo
com a previsão estabelecida nos artigos 183, §3º, e 191, parágrafo único, da Constituição
Federal.
3.3. Impenhorabilidade
Por esta característica bens públicos não podem ser objeto de penhora em razão das regras
previstas no artigo 100 da CF para a execução em face da Fazenda Pública.
Atenção: A execução em face da Fazenda Pública é feita através da expedição de precatórios
que serão liquidados na ordem cronológica da sua apresentação, sob pena da incidência de
uma das sanções ali previstas: seqüestro de verbas públicas, crime de responsabilidade. Desta
forma, a possibilidade de penhora implicaria em quebra desta ordem cronológica, o que não
se pode admitir.
4. Instrumentos para transferência de uso dos bens públicos
Os principais instrumentos utilizados para a transferência do uso de bem públicos são: a

autorização, a permissão, e a concessão de uso. Encontrando-se a diferença entre eles no grau
de precariedade de cada um.
4.1. Autorização de uso
É um ato administrativo precaríssimo, através do qual, por um período extremamente curto,

transfere-se o uso de bens públicos para particulares, no seu interesse.
Exemplo: Pedido de fechamento de uma rua por um final de semana, para a realização de uma
festa junina. A rua é um bem público, e o seu uso por particulares depende de autorização.
4.2. Permissão de uso
É um ato administrativo precário através do qual transfere-se sem prazo determinado o uso
de bens públicos para particulares, observando o interesse público.
A precariedade ainda existe, mas em caráter menos intenso, porque a transferência do uso
vem por um período um pouco maior.
Exemplo: Instalação de uma banca de jornal em um espaço público; de box em Mercado
Municipal
Atenção: Se houver mais de um interessado em ter o uso desse bem público terá de ser aberta
licitação.
4.3. Concessão de uso
É um contrato administrativo através do qual, por prazo determinado, transfere-se o uso de

bens públicos para particulares.
Atenção: Nessa modalidade não há que se falar em precariedade, pois não é um ato unilateral
e sim um contrato por prazo determinado.
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É normalmente utilizada para empreendimentos de maior vulto, que demandem maior gasto e,
portanto, maior tempo para a obtenção de retorno.
Exemplo: Construção de um restaurante ou de uma lanchonete em aeroportos, rodoviárias etc.
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Coordenadores: Marcelo T.

CAPÍTULO I – REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO ................................. 3

CAPÍTULO II – PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO ....... 5

CAPÍTULO III – PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .............................. 11

CAPÍTULO IV – ATOS ADMINISTRATIVOS ............................................................ 15

CAPÍTULO V – SERVIÇO PÚBLICO ........................................................................... 19

CAPÍTULO VI – LICITAÇÃO ........................................................................................ 29

CAPÍTULO VII – CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ............................................ 37

5. Alteração do contrato administrativo ............................................................................... 40

CAPÍTULO VIII – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO .............................. 41

CAPÍTULO IX – AGENTES PÚBLICOS ...................................................................... 47

CAPÍTULO X – DIREITO DE PROPRIEDADE .......................................................... 55

CAPÍTULO XI – BENS PÚBLICOS ............................................................................... 61

CAPÍTULO I – REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO

1. Noção básica de Direito Administrativo

A Administração Pública só pode atuar para representar os interesses da coletividade, isso

2. Direitos e deveres da Administração

CAPÍTULO II – PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO

Os princípios que comandam a atividade administrativa estão no caput do artigo 37 da

4. Ações judiciais para combater atos de improbidade

Partindo-se do pressuposto que ato de improbidade surge como sinônimo de ato

4.1. Ação popular

.4.2. Ação civil de improbidade

A Ação de Improbidade é o segundo instrumento legitimado a combater atos de improbidade

- Ressarcimento dos danos causados ao erário.

CAPÍTULO III – PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

É aquele em que o administrador se encontra totalmente preso ao enunciado da lei, não

Poder hierárquico é o poder conferido a administração para se auto-organizar, ou seja, é o

É o poder conferido à administração para aplicação de sanções pela prática de infrações de

Poder conferido à administração para a expedição de decretos e regulamentos visando

É o poder conferido à administração para, disciplinar, limitar, restringir, condicionar, frenar o

CAPÍTULO IV – ATOS ADMINISTRATIVOS

1.1. Presunção de legitimidade

Entre as inúmeras formas de extinção dos atos administrativos destacaremos as duas

Forma de extinção dos atos administrativos por razões de conveniência e oportunidade. A

CAPÍTULO V – SERVIÇO PÚBLICO

A titularidade de um serviço público é intransferível e pertence à administração. O que pode

As autarquias têm autonomia administrativa, financeira e também patrimônio próprio,

As fundações têm autonomia administrativa, autonomia financeira e também patrimônio

Se a fundação é uma pessoa, é sujeito de direito e obrigações, e ainda tem autonomia

1.3. Empresas públicas

O capital das empresas públicas é inteiramente público, não comporta a participação de

1.4. Sociedade de economia mista

Estas sociedades têm autonomia administrativa, financeira, e patrimônio próprio.

1.5. Agências Reguladoras

2. Formas de transferências de serviços públicos

Permissão de serviço é um ato administrativo precário, através do qual se transfere a execução

sempre levando-se em consideração que deve permanecer acessível ao usuário. Estas

2.3. Peculiaridades acerca de concessão e permissão

3. Noção de serviço público adequado

O artigo 6.º da Lei 8987/95 ao estabelecer as características de um serviço adequado, incluiu a

3.1. Interrupção do serviço público

Nada obstante, pode-se cogitar da possibilidade do servidor público deflagrar movimento

Atenção: A jurisprudência e a doutrina se encontram divididas sobre esse assunto.

3.2. Política tarifária

A tarifa surge como principal fonte de arrecadação do concessionário e do permissionário.

3.2.1 Natureza jurídica da tarifa

4. Formas de extinção dos contratos

5. Parcerias público privadas

As Parcerias Público Privadas encontram-se disciplinadas pela lei 11.079 de 2004.

5.1. Criação das PPP’s

5.2. Espécies de PPP’s

É um procedimento administrativo através do qual o Poder Público seleciona a proposta mais

É competência privativa da União legislar acerca de normas gerais de licitações e contratos