MANAJEMEN KAS

DAN FUNGSI PERBENDAHARAAN

A. Fungsi Perbendaharaan

Sebuah pemerintahan perlu menjamin efisiensi dari pelaksanaan belanja dan

manajemen yang baik dari sumber-sumber keuangan. Bagian-bagian yang membelanjakan
harus dilengkapi dengan dana yang dibutuhkan untuk dapat melaksanakan anggaran belanja
secara tepat waktu dan biaya bunga dari pinjaman pemerintah harus diminimalisir.
Pengelolaan yang harmonis dari aset keuangan dan hutang juga diperlukan.

Pengelolaan keuangan dalam pemerintahan meliputi beberapa kegiatan, antara lain:

perumusan kebijakan fiskal, persiapan anggaran belanja, pelaksanaan anggaran belanja,
pengelolaan operasi keuangan, akuntansi, serta pemeriksaan dan evaluasi. Dalam bidang
fungsi pengelolaan keuangan ini, fungsi perbendaharaan adalah untuk meraih tujuan-tujuan
khusus seperti yang dijelaskan di bawah ini. Hal tersebut meliputi beberapa kegiatan
berikut:

 Manajemen kas
 Pengelolaan rekening-rekening pemerintah di bank
 Perencanaan keuangan dan perkiraan arus kas
 Pengelolaan utang negara
 Pengaturan hibah luar negeri dan dana dari bantuan internasional
 Manajemen aset keuangan

B. Manajemen Kas

Manajemen kas memiliki beberapa kegunaan, diantaranya: pengendalian belanja

secara keseluruhan, melaksanakan anggaran secara efisien, meminimalisir biaya dari
pinjaman pemerintah, dan memaksimalkan tingkat pengembalian simpanan pemerintah
dan investasi. Pengendalian kas adalah faktor kunci dalam ekonomi makro dan pengelolaan
anggaran. Akan tetapi, hal tersebut harus dilengkapi dengan sistem yang memadai untuk
mengelola tanggung jawab. Untuk pelaksanaan anggaran yang efisien, adalah hal yang
penting untuk menjamin bahwa tagihan akan dibayar sesuai waktu kontrak dan
pendapatannya akan tertagih tepat waktu. Hal ini diperlukan untuk meminimalisir biaya
transaksi dan meminjam pada tingkat bunga paling rendah atau untuk menghasilkan kas
tambahan dengan berinvestasi pada surat berharga dan untuk menghindari membayar di
muka dan menaksir secara akurat tanggal dimana pembayaran jatuh tempo.

Pada negara-negara berkembang, pemerintahnya sering tidak memberi perhatian

pada hal-hal yang terkait dengan manajemen kas. Prosedur pelaksanaan anggaran dan
pengelolaan arus kas menekankan pada masalah kepatuhan, sedangkan kebutuhan kas
harian dihadapkan pada biaya yang rendah oleh Bank Sentral. Unit pembelanjaan tidak

1
memberi perhatian pada biaya pinjaman karena pendapatan mereka sudah dimasukkan
dalam akun persiapan anggaran belanja oleh Menteri Keuangan.

Namun, bagaimanapun biaya pinjaman, kenyataan bahwa pemberian hutang kepada

pemerintah dengan sistem perbankan adalah kunci target makro ekonomi dan standar
pekerjaan dalam mendukung program keuangan IMF, serta meningkatnya pemisahan
antara kegiatan Bank Sentral dan anggaran pemerintah membuat manajemen kas menjadi
penting.

1. Pengendalian Arus Kas

a. Arus masuk

Hal ini penting untuk meminimalisir jarak antara waktu ketika kas diterima dan
waktu yang tersedia untuk melaksanakan program belanja. Menghimpun pendapatan perlu
untuk diproses lebih dulu dan dibuat tersedia untuk digunakan. Ketika pengumpulan pajak
selesai oleh kantor pajak, bagian administrasi dari kantor-kantor mungkin harus ditinjau dan
peralatan dimodernisasi.

Bank komersial dengan infrastruktur perbankannya, mampu menghimpun

pendapatan dengan lebih efisien daripada kantor pajak, dimana mereka fokus pada kegiatan
menaksir pembayaran pajak. Ketika pendapatan dihimpun oleh bank komersial, peraturan
harus ditetapkan untuk menjaga kompetisi dan menjamin transfer yang cepat dari
penghimpunan pendapatan pada rekening pemerintah. Sistem remunerasi bank menganut
sistem mengambang, dimana sistem tersebut memperbolehkan bank untuk menyimpan
pendapatan yang dihimpun dalam beberapa hari, dimana hal tersebut tentu tidak cukup
menguntungkan bagi pemerintah. Aturan yang ketat untuk menjamin transfer yang cepat
harus dibangun. Lagipula remunerasi bank lewat biaya lebih transparan dan memberikan
penawaran yang kompetitif. Sistem hukuman yang sesuai dari bagi pembayar pajak juga
merupakan elemen yang penting dalam menghindari penundaan dalam penghimpunan
pendapatan.

b. Arus Keluar

Untuk manajemen kas, pengendalian arus kas keluar, dimana hal tersebut
berhubungan langsung dengan pengaturan organisasi dalam pelaksanaan anggaran, dapat
menjadi lebih sulit dari pengendalian arus kas masuk. Bagaimanapun masalah yang terkait
dengan manajemen kas seharusnya tidak dikacaukan dengan hal yang terkait dengan
penyebaran tanggung jawab untuk pengendalian akuntansi dan administrasi sistem
pembayaran. Tujuan utama dari pengendalian arus kas keluar adalah untuk menjamin
kecukupan kas sampai tanggal pembayaran jatuh tempo dan untuk meminimalisir biaya

2
transaksi, sekaligus menjaga arus kas keluar dapat kompatibel dengan arus kas masuk dan
hambatan fiskal.

Kondisi pertama untuk menjamin arus kas keluar sesuai dengan batasan pajak
adalah dengan persiapan anggaran yang baik dan pelaksanaan anggaran yang meliputi kas
dan hutang. Bagaimanapun, selama pelaksanaan anggaran, perencanaan kas diperlukan
untuk menyelaraskan arus kas masuk dan arus kas keluar. Penting untuk diperhatikan
dimana pinjaman berkala lebih dipilih daripada berhutang dalam jumlah besar sekaligus.

c. Metode Pembayaran

Metode pembayaran mempengaruhi biaya transaksi dari arus kas keluar. Bergantung
kepada infrastruktur perbankan dan sifat dari pembelanjaan, beragam metode pembayaran
dapat dipertimbangkan (cek, kas, transfer elektronik, kartu debit, dll). Pembayaran dengan
metode modern contohnya dengan transfer elektronik daripada menggunakan cek dan kas,
memungkinkan pemerintah untuk merencanakan arus kas lebih akurat, mempercepat
pembayaran dan menyederhanakan administrasi dan prosedur akuntansi. Namun, kapan
satu metode pembayaran dipilih juga tergantung dari banyak faktor, seperti tingkat
pertumbuhan ekonomi suatu negara, jaringan perbankan, dan tingkat komputerisasi. Untuk
pembayaran dalam pemerintahan (ketika satu bagian memberikan pelayanan kepada
bagian lain), beberapa negara menggunakan nonpayable checks, ketika yang lain membuat
buku penyesuaian. Keuntungan menggunakan nonpayable checks, adalah dapat
menghindari keterlambatan dalam persiapan rekening. Dalam penanganan bantuan,
nonpayable checks digunakan untuk membayar pajak yang terkait dengan pemasukan
keuangan terkait bantuan internasional, hal ini penting untuk menghindari kesalahan dalam
sistem perpajakan (sistem bebas bea masuk).

2. Pemusatan Saldo Kas dan Treasury Single Account

a. Pemusatan Saldo Kas

Untuk meminimalisir biaya pinjaman atau memaksimalkan bunga deposito,

mengoperasikan saldo kas harus dijaga dalam posisi minimum. Di negara yang menganut
sistem dana tetap, bagian pembelanjaan sering mengakumulasi saldo yang tersisa di
rekening bank. Saldo yang menganggur ini meningkatkan kebutuhan pinjaman pemerintah,
dimana diperlukan pinjaman untuk membiayai pembayaran beberapa bagian, walaupun di
beberapa bagian lain menghasilkan kas.

Saldo kas terpusat secara efisien melalui Treasury Single Account. Treasury Single
Account ini merupakan rekening-rekening yang terhubung dimana pemerintah melakukan
semua transaksi pembayaran. Standar Treasury Single Account diatur sebagai berikut:

3
 i. Kementerian memiliki rekening di Bank Sentral, yang merupakan rekening anak
pembukuan Treasury
ii. Instansi pembelanjaan di bawah kementerian memiliki rekening baik di Bank Sentral
maupun bank umum. Keduanya harus disetujui oleh Treasury
iii. Rekening instansi pembelanjaan adalah rekening dengan saldo nol, dengan uang
yang ditransfer ke rekening ini sebagai pembayaran spesifik yang disetujui
iv. Rekening instansi pengeluaran secara otomatis dibersihkan pada akhir setiap hari
(dimana infrastruktur perbankan memungkinkan kliring harian)
v. Bank Sentral mengkonsolidasikan posisi pemerintah di akhir hari, termasuk saldo di
semua rekening pemerintah.

Ada dua metode sentralisasi transaksi arus kas, antara lain:

 Treasury Single Account dan pengendalian akuntansi terpusat

Permintaan pembayaran dikirim pada kas yang mengontrol mereka dan
merencanakan pembayaran mereka. Departemen Keuangan mengelola faktur-faktur
yang beredar. Solusi ini nampaknya lebih efisien, untuk manajemen kas dan kontrol
pengeluaran, namun pengendalian akuntansi terpusat bisa menimbulkan
ketidakefisienan dan bahkan korupsi, dinegara-negara dimana Departemen
Keuangannya memilih pemasok yang harus dibayar
 Passive Treasury Single Account
Pembayaran dilakukan langsung oleh badan yang membelanjakan, tetapi melalui
Treasury Single Account. Departemen Keuangan atau rencana pelaksanaan anggaran
menetapkan batas kas untuk jumlah transaksi, tapi Departemen Keuangan tidak
mengontrol transaksi-transaksi individual. Dalam prakteknya, Treasury Single
Account terdiri dari beberapa rekening bank. Rekening ini dapat diselenggarakan di
bank sentral atau bank lain dan dibersihkan setiap hari dan saldo mereka akan
ditransfer ke rekening pusat negara.

Sentralisasi saldo kas dalam satu akun dimaksudkan untuk mengoptimalkan manajemen kas,
dengan menghindari pinjaman dan membayar tambahan beban bunga untuk membiayai
pengeluaran dari beberapa instansi dimana instansi lain menahan saldo menganggur
mereka di rekening banknya.

b. Pemberian Insentif

Pada prinsipnya pemerintah harus mengeksplorasi cara memperoleh bunga atas

semua deposito dan yang pada gilirannya, dapat digunakan membayar semua layanan
perbankan. Negara-negara dimana instansi pengeluaran bertanggung jawab untuk
membuat pembayaran bisa mempertimbangkan untuk menerapkan insentif bagi
manajemen kas pada pengeluaran tingkat instansi. Contoh negara yang sudah

4
menerapkannya adalah New Zealand, dimana dengan memberi insentif kepada instansi
pengeluaran, New Zealand menghasilkan penghematan sekitar US$ 20 juta.

C. Pengelolaan Rekening Bank Pemerintah

Pengelolaan rekening bank pemerintah merupakan tanggung jawab Departemen

Keuangan . Ketika bank-bank komersial yang terlibat dalam pengumpulan pendapatan atau
pembayaran pengeluaran, pengaturan perbankan harus dinegosiasikan dan dibuat
perjanjian dengan Departemen Keuangan. Hal ini memungkinkan pemerintah untuk
menegosiasikan pengaturan yang lebih baik dan menjamin persyaratan untuk kas dan
pengelolaan anggaran diperhitungkan secara tepat. Selain menggunakan rekening bank
untuk pengelolaan anggaran, Departemen Keuangan mungkin membuka rekening deposito
pada bank komersial, yang harus dipilih secara selektif untuk menghasilkan bunga yang lebih
tinggi.

D. Perencanaan Keuangan dan Perkiraan

Perencanaan keuangan meliputi penyusunan rencana kas tahunan dan rencana

pelaksanaan anggaran, rencana kas bulanan dan prakiraan dalam bulan.

1. Rencana pelaksanaan anggaran dan rencana kas.

Rencana kas tahunan harus dipersiapkan tahun sebelumnya, dan harus
memproyeksikan kas masuk bulanan, kas keluar, dan persyaratan pinjaman.
Penyusunan rencana kas memerlukan koordinasi yang erat antara Departemen
keuangan, Departemen Anggaran, dan Instansi pajak.

a. Rencana pelaksanaan anggaran

Rencana pelaksanaan anggaran harus konsisten dengan anggaran, dipersiapkan
sebelumnya, dan dikomunikasikan dengan instansi yang melakukan pembelanjaan.
Rencana pelaksanaan anggaran harus memperhitungkan waktu pembayaran dan
kewajiban pembayaran yang timbul dari komitmen selama tahun fiskal. Secara
khusus mempertimbangkan jadwal pengeluaran untuk proyek-proyek investasi yang
terdistribusi tidak merata setiap bulan. Rencana tersebut harus diperpanjang setiap
tiga bulan, untuk memungkinkan perubahan dalam lingkungan ekonomi makro dan
kemajuan dalam pelaksanaan anggaran.

b. Perkiraan pendapatan
Perkiraan distribusi bulanan dari pendapatan harus dipersiapkan dan diperbarui
secara berkala, sebaiknya setiap bulan, karena perubahan dalam lingkungan
makroekonomi dan sistem admininstrasi pajak dapat mempengaruhi penghimpunan

5
 pendapatan. Dalam penghimpunan pendapatan ini, diperlukan kerjasama dari
instansi pajak dan bea cukai dalam Departemen Keuangan maupun dengan instansi
lain yang bertanggung jawab dalam analisis ekonomi makro.

c. Rencana kas
Rencana kas menunjukkan proyeksi arus keuangan sebelum pinjaman baru,
termasuk penggantian kredit atau tagihan dari pemerintah, pembayaran kembali
tunggakan dan gambaran atas pinjaman yang sudah dikontrak. Rencana tersebut
setiap tiga bulan, dan proyeksi secara sistematis diperbarui setiap bulan.
Perkiraan bulanan arus kas keluar harus berasal dari rencana pelaksanaan anggaran.
Meskipun rencana pelaksanaan anggaran , bahkan dalam sebuah cash budget
system, tidak selalu di basis kas murni, rencana kas bulanan harus berada pada basis
kas murni. Rencana kas bulanan harus diperbarui setiap bulan,pembaruan ini harus
dibuat atas dasar teknis, untuk memperhitungkan perkembangan rekening dari nilai
tukar dan suku bunga, perubahan jadwal pembayaran investasi proyek yang
signifikan, dan kewajiban luar biasa.

2. In Month Forecasts.
Distribusi in-month dari arus kas harus diestimasi untuk menentukan tanggal lelang,
tanggal transfer dana ke lembaga-lembaga dalam sistem imprest, dll.
Penyusunan perkiraan in-month dari pendapatan sebaiknya dilakukan oleh kantor
pajak, karena faktor terkait dalam administrasi pajak dan perilaku pembayar pajak
sangat mempengaruhi pendapatan in-month yang didistribusikan.
Perkiraan in-month harus ditinjau ulang dan diperbarui setiap minggu.

E. DEBT MANAGEMENT

1. General Issues

a. Hukum dan Pengaturan Anggaran

Untuk menghindari hutang yang tidak terkontrol, hanya otoritas pemerintah yang
diijinkan untuk meminjam, yaitu Menteri Keuangan.

Undang-undang juga dapat mengatur berapa jumlah yang dapat dipinjam, yang
harus disesuaikan dengan APBN. APBN juga harus merencanakan rencana pinjaman
tahunan.

Hutang publik dapat juga menyediakan petunjuk pada tipe-tipe instrumen dan teknik
penjualan yang dapat pemerintah pilih. Bagaimanapun juga, kegiatan ini harus cukup
fleksibel untuk beradaptasi dalam pasar finansial dan tingkat kerumitan teknologi.

6
 b. Transparansi dan Prediksi

Tujuan dari kebijakan manajemen hutang harus dinyatakan dengan jelas dan
diumumkan kepada publik. Tujuan utama adalah untuk pembiayaan hutang, atau tujuan
yang spesifik (pinjaman proyek), dan untuk meminimalisasi biaya pinjaman. Pemerintah
juga menyatakan tujuan lainnya untuk pembangunan pasar finansial, mendukung kebijakan
moneter, dan mendorong tabungan.

Seperti dinyatakan di atas, mengurangi ketidakpastian tentang program peminjam

hutang biasanya dihadiahi dengan tingkat suku bunga yang lebih rendah. Banyak negara
mengumumkan rencana pinjaman mereka jauh jauh hari. Contohnya bisa diumumkan
beberapa minggu sebelumnya.

Pemerintah harus menyediakan parlemen dengan laporan rutin dan detail pada
setiap kebijakan hutang dan mempublikasikan statistik hutang pemerintah termasuk
jaminannya.

Manajemen hutang memiliki 2 aspek utama : (i) Operasi pinjaman Bank Sentral.
sebagai bagian dari kebijakan moneter (di Pakistan, Bank Pakistan mengatur penerbitan
Treasury Bills untuk mengontrol likuiditas sistem perbankan dan target moneter); dan (ii)
pemerintah meminjam untuk membiayai defisit fiskal. Penggunaan sekuritas pemerintah
sebagai instrumen kebijakan moneter dipandang sebagai stimulus pembangunan pasar
finansial. Namun itu semua perlu dukungan koordinasi dari pihak otoritas pembuat
kebijakan fiskal dan kebijakan moneter.

c. Kebijakan Hutang dan pertanggungjawaban

Langkah pertama dalam memformulasikan kebijakan hutang untuk pembiayaan

anggaran yang defisit adalah menetapkan tujuan dari peminjaman dengan target-target
fiskal. Langkah kedua adalah menyusun pilihan-pilihan strategis.

Dalam peminjaman di pasar finansial, formulasi dari kebijakan hutang termasuk

pilihan kebijakan stratejik dan taktikal yang tertuju pada pilihan instrumen, nilai mata uang,
target market dll. Pilihan instrumen dan campuran instrumen yang digunakan harus
berdasarkan kebutuhan investor, faktor resiko, pembangunan pasar secara keseluruhan.
Pilihan sangat penting dalam menyeimbangkan dan menyesuaikan hutang, dan
pemanfaatan preferensi investor. Menargetkan seluruh pasar domestik mengurangi beban
bunga, tapi pembangunan dari retail market dapat menaikan tingkat tabungan rumah
tangga.

Di negara berkembang dan transisi ekonomi, sikap kehati-hatian sangat diperlukan

sebelum mempertimbangkan instrumen tertentu yang meningkatkan ketidakpastian dalam
debt service. Walaupun teori portofolio menyarankan meminjam dalam varietas yang

7
berbeda untuk mendiversifikasi resiko dan mengurangi biaya peminjaman, meminjam
dalam mata uang asing memiliki resiko dan biaya yang lebih besar di sebagian negara
berkembang. Pengunaan derivatif memerlukan keahlian yang tinggi dan tidak disarankan di
negara berkembang.

Formulasi dari kebijakan hutang, untuk pembiayaan defisit anggaran, harus atas
persetujuan menteri Keuangan, tapi koordinasi yang erat dengan Bank Sentral diperlukan,
dan efek pada kebijakan moneter harus dipertimbangkan. Di negara berkembang, Bank
Sentral lebih tahu tentang fungsi dari pasar finansial dibandingkan Menteri Keuangan.
Distribusi atas pertanggungjawaban kebijakan hutang harus berdasarkan kapasitas teknik
Menteri Keuangan, derajat pertumbuhan pasar finansial, dan tujuan yang telah dirumuskan.
Di beberapa negara berkembang, Bank Sentral bertanggung jawab untuk
mengimplementasikan kebijakan hutang dan manajemen sekuritas. Di negara berkembang,
ada gerakan penempatan manajemen hutang secara penuh di bawah tanggung jawab
Menteri Keuangan, agar menghindari konflik kebijakan antara manajemen hutang dan
manajemen moneter.

d. Akuntansi

Bahkan dalam cash–based budget system, akuntansi double entry harus : (i) sebuah
sistem double entry yang mengijinkan transaksi debit dan kredit untuk dicatat; (ii) dalam
akrual basis, sistem akuntansi harus dapat membedakan pembayaran kembali atas bunga.
Resiko yang berhubungan dengan contingent liabilities harus dapat diakui.

2. Medium-and long-term external debt manajemet

Di negara berpenghasilan menengah, meningkatnya keterbukaan pasar finansial

cenderung melemahkan perbedaan external debt dan domesic debt. Posisi pasar baik
eksternal maupun domestic bill atau surat berharga yang bisa saja diterbitkan dalam mata
uang asing dan ditahan oleh peminjam asing. Bagaimanapun juga, manajemen proyek
program peminjaman membutuhkan prosedur yang spesifik. Di negara berpenghasilan kecil,
proyek ini menjadi bagian penting external debt.

Sistem dan prosedur untuk mengelola medium-term external debt harus meliputi
fitur dan fungsi sebagai berikut :

Kontrak pinjaman, hanya pemerintah yang punya otoritas dapat membuat kontrak
pinjaman eksternal dan memberikan jaminan.

Program loans (yang mendukung keseimbangan pembayaran anggaran) harus dimasukkan

dalam rencana finansial anggaran. Di beberapa negara, penandatanganan program ini harus
dengan persetujuan parlemen. Ini meningkatkan transparansi tapi juga berakibat

8
penundaan. Otorisasi global atas rencana finansial mungkin lebih cocok, tapi itu semua
tergantung birokrasi negara yang bersangkutan.

Proyek pinjaman hanya dapat membiayai proyek termasuk MYEs atau PIP (jika suara
PIP sudah siap). Jumlah total proyek pinajaman harus ditampilkan pada dokumen ini.
Bagaimanapun, jumlah pinjaman yang masih dinegosiasikan tidak bisa ditentukan dengan
tepat. Jika MYEs atau suara PIP tidak siap dipublikasikan, daftar proyek pinjaman harus
dimasukkan ke dalam anggaran tahunan. Daftar ini harus menunjukan jumlah dan termin.

Pencatatan Transaksi. Setiap transaksi pinjaman harus dicatat, termasuk kontrak

pinjaman, garansi, jatuh tempo, penjadwalan ulang, dll.

Untuk memfasilitasi perbandingan dan akuntansi, akan lebih baik untuk

mendaftarkan transaksi individual daripada data agregat. Contohnya lebih mudah untuk
membandingkan penarikan individu yang tercermin dalam kurs mata uang asing dengan
pengeluaran aktual yang tercermin dalam mata uang domestik daripada membandingkan
data agregat bulanan.

Masalah krusial adalah pengumpulan informasi. Di banyak negara berkembang,

informasi jarang tersedia. Kantor manajemen hutang sering hanya mencatat basis informasi
yang dikomunikasikan oleh peminjam, tapi tidak semua peminjam memberikan informasi ini
tepat waktu. Konsekuensinya, seprti disebutkan oleh Kantor Audit Nasional yang berbeda,
auditor nasional tidak bisa menampilkan hasil audit yang memuaskan sebab data hutang
tidak bisa dibandingkan dengan data angaran. Informasi yang berbeda dan kurang jelas
sering terjadi di setiap lini, baik pihak kementerian, manajer proyek, dan kantor manajemen
hutang. Prosedur penanganan informasi ini harus diperkuat, sehingga data dari kedua belah
pihak dapat disandingkan.

Manajemen Hutang. Jadwal pembayaran di masa yang akan datang, dan akibat dari
penjadwalan ulang operasi, harus dijaga dan selalu update, untuk mnyediakan basis
peramalan makroekonomi dan kebijakan hutang.

Perkiraan pembayaran didasarkan termin perjanjian. Tapi untuk menentukan dengan

tepat jumlah pembayaran dibutuhkan informasi tambahan. Banyak kantor manajemen
hutang tidak tahu bagaimana tepatnya peminjam menghitung pembayaran. Akuntan hutang
harus terlatih dan informasi dasar metode penghitungan pembayaran mesti didapatkan dari
peminjam.

Akan tetapi, beberapa kantor di negara berkembang tidak mengontrol secara penuh
jadwal pembayaran atas penjadwalan ulang perjanjian. Untuk memperkirakan penjadwalan
ulang dengan akurat, model spreadshet simple sudah cukup. Biasanya hutang perusahaan
pudiganti oleh blik bahkan hutang pribadi diteruskan kepada pemerintah. Pemerintah harus
membuat akun atas operasi ini dan harus diganti oleh entitas yang diuntungkan dengan

9
adanya penjadwalan ulang. Normalnya, penjadwalan ulang harus menguntungkan
pemerintah dan perusahaan harus membayar kembali pada pemerintah sesuai jadwal.

Pelaporan. Sistem pelaporan untuk transaksi hutang harus cocok dengan analisis
makro, negoisasi, persiapan program finansial, dll. Untuk itu, penting sekali adanya
pengklasifikasian pinjaman. Sistem notifikasi dari Bank Dunia memberikan petunjuk untuk
pelaporan hutang, tapi harus diaplikasikan ke dalam akun yang berhubungan dengan
monitoring dan perkiraan finansial, terutama untuk persiapan finansial program atau
negoisasi hutang.

Akuntansi. Negara berkembang dengan sistem akuntansi Cash biasanya memonitor

debt service obligasi, tapi itu tidak cukup. Akuntansi double entry akrual tetap diperlukan.
Pembayaran tidak hanya cash dari rekening pemerintah, tapi jg dari debt operations.
Kenaikan liablities dapat berhubungan dengan kenaikan aset. Resiko berhubungan dengan
garansi harus diakui dan dicatat. Akuntansi harus berdasarkan sandar, bukan kebijakan
hutang. Metode akuntansi digunakan untuk operasi spesifik, seperti remisi hutang, harus
dilaporkan dalam laporan hutang.

Di beberapa negara, dalam manajemen hutang ini melibatkan kementerian

keuangan, kementerian perencanan, kementerian luar negeri, dll.

Kementerian keuangan, yang bertanggung jawab atas kebijakan fiskal, harus

bertanggung jawab atas manajemen huang dan harus menentukan kebijakannya, meneliti
draft perjanjian, apakah cocok dengan kebijakan anggaran, dll.

Di beberapa negara, statistik tentang hutang disimpan oleh Bank Sentral. Walaupun
pemerintah bertanggung jawab atas manajemen hutang, ini diperbolehkan. Hal ini dapat
lebih komprehensif sebab setipa pembayaran pasti melalui Bank Sentral. Tapi data statistik
tersebut tetap harus ditembuskan ke kementerian Keuangan.

Adanya pembeda harus dibuat antara fungsi yang berhubungan dengan manajemen
hutang, penganggaran, dan program investasi, serta manajemen bantuan. Penganggaran
dan program investasi, termasuk program expenditure, dan kantor manajemen hutang tidak
boleh ikut campur dalam aspek manajemen expenditure publik. Di lain pihak, proyek
pinjaman hanya boleh membiayai proyek yang termasuk MYEs atau PIP. Jika tanggung
jawab budgeting dan finansial dibagi antara Kementerian Keuangan dan Kementerian
Perencanaan, keduanya pun tetap tidak boleh meminjam untuk proyek yang tidak termasuk
dalam anggaran pembangunan.

Manajemen bantuan meliputi hubungan antara negara dan donor, untuk

menghindari konflik kompetensi, fungsi ini antara Kementerian Keuangan dan Kementerian
Perencanaan dibuat dual budgeting sistem. Beberapa negara mengadopsi sistem yang
berbeda, contohnya dengan memasukan manajemen bantuan ke Kementerian Luar Negeri.

10
Jika perjanjian sudah dibuat, manajemen bantuan tidak boleh ikut campur dalam program
finansial dan expenditure.

3. Monitoring Pinjaman oleh Pemerintah Subnasional

Di beberapa negara berkembang, pemerintah pusat tidak mengontrol pinjaman

pemerintah daerah. Kontrol hanya didasarkan disiplin pasar dan informasi publik. Banyak
negara berkembang lainnya yang mengontrol dengan ketat. Di negara berkembang yang
sedang dalam masa transisi, adalah tidak boleh jika hanya mengendalikan disiplin pasar
untuk mengontrol kebijakan pinjaman pemerintah daerah.

Pengontrolan pemerintah daerah oleh pemerintah pusat sangat diperlukan dalam

masa pembangunan atau transisi. Target fiskal harus di set untuk pemerintahan secara
umum. Pemerintah pusat dapat mengontrol defisitnya melalui kontrol expenditure. Karena
pemerintah daerah punya anggaran tersendiri, maka pemerintah pusat perlu untuk
mengontrol defisitnya melalui pengontrolan pinjaman.

Membangun, dalam beberapa contoh, apakah mengadopsi golden rule, yang

menetapkan jumlah pinjaman tidak boleh melebihi defisit saat ini pada anggaran
pemerintah, atau melarang pemerintah daerah terkena defisit. Bagaimanapun juga, aturan
yang ketat dapat membawa efek buruk, sebab dapat menyebabkan missclassification
expenditure.

Di beberapa negara, pemerintah pusat punya kontrol langsung atas pinjaman.

Kontrol ini dapat berbeda bentuk seperti batas atas pinjaman anual, atau sentralisasi semua
pinjaman pemerintah yang berhubungan dengan mekanisme on-lending untuk membiayai
proyek lokal.

Dua elemen yang perlu dipertimbangkan ketika merancang atau merevisi prosedur
untuk mengendalikan pinjaman pemerintah daerah. Pertama, tujuan peningkatan
desentralisasi dan mengurangi prosedur birokrasi, setidaknya untuk pinjaman domestik.
Yang kedua, aturan harus tepat dirancang untuk menghindari penciptaan mekanisme yang
dapat mendahului. Contohnya, didasarkan pada rasio arus kas dan proyeksi tingkat hutang
terhadap pendapatan.

Mengenai pinjaman eksternal, pusat kordinasi kebijakan utang luar negeri

diperlukan. Dampaknya pada neraca pembayaran harus diperhitungkan. Pendekatan kepada
pasar asing dan negoisasi dengan lembaga keuangan internasional harus terkoordinasi
dengan baik. Selain itu, kreditur asing, ketika meminjamkan kepada pemerintah daerah,
umumnya mengandalkan jaminan yang eksplisit atau implisit dari pemerintah pusat. Oleh
karena itu, pinjaman luar negeri yang dibuat pemerintah daerah harus sesuai dengan
ketentuan yang ditetapkan oleh pemerintah pusat.

11
F. ASPEK TREASURY DALAM MANAJEMEN BANTUAN

Hibah asing harus dianggarkan, apakah mereka diberikan sebagai hibah atau dalam
bentuk lainnya. Penggunaan dana pendamping dari penjualan barang yang diberikan harus
dianggarkan, dicatat, dan dipertanggungjawabkan. Sebuah sistem pusat pencatatan hibah
luar negeri dan transaksi yang terkait sangat diperlukan.

Pengaturan kelembagaan umumnya bervariasi menurut negara atau donor, tetapi

persyaratan minimum untuk manajemen hibah yang baik adalah : (i) pengeluaran dibiayai
engan hibah harus diserahkan kepada pengawasan yang sama dan diprioritaskan sebagai
pengeluaran lain. (ii) transaksi yang berhubungan dengan hibah harus dicatat dan data yang
dikumpulkan dicatat juga di tingkat pusat. (iii) rekening dana pendamping harus
dikendalikan dan di audit seperti rekening pemerintah lainnya.

Secara umum, hal ini menunjukan menempatkan pengelolaan dana pendamping

dalam negara. Pedaftaran hibah harus dilakukan baik oleh Direktorat Anggaran atau
Kementerian Perencanaan, yang memiliki jaringan yang adauntuk mengumpulkan informasi
di berbagai negara dengan sistem anggaran ganda. Adapun manajemen hutang, tidak boleh
ada tumpang tindih antara kegiatan manajemen aid unit , koordinasi antara pemerintah dan
donor, dan pemrograman pengeluaran manajemen mereka.

G. PENGELOLAAN ASET KEUANGAN PEMERINTAH

Aset keuangan pemerintah terdiri dari saham di perusahaan, pinjaman yang disetujui
pemerintah, dll. Direktorat Anggaran harus merekam dan mencatat aset-aset ini. Dan juga
harus mengelola pinjaman yang diberikan oleh pemerintah, terutama dengan membolehkan
pengeluaran dan pelacakan pembayaran. Hal ini untuk mendapatkan informasi keuangan
pada perusahaan di mana pemerintah memiliki saham, memonitor pembayaran deviden,
dan menangani aspek keuangan privatisasi.

H. HUBUNGAN DENGAN BANK SENTRAL DALAM MANAJEMEN BELANJA PUBLIK

Bank sentral adalah, di sebagian besar negara merupakan kasir utama pemerintah.
Bahkan dimana badan-badan pengeluaran membuka rekening bank komersial, dana tetap
dicairkan dari akun anggaran Bank Sentral. Lebih umum, pusat Bank adalah agen fiskal
pemerintah dan melakukan kegiatan di bidang seperti pengelolaan hutang publik, intervensi
di pasar sekunder untuk surat utang negara (SUN), dll.

Di banyak negara, Bank Sentral menyediakan pemerintah dengan fasilitas cerukan.

Namun untuk menghindari pengalihan tanggung jawab pada Bank Sentral yang dapat
menimbulkan konflik berupa mandat stabilitas harga, semakin banyak negara menetapkan

12
batasan ketat bagi pemerintah meminjam dari Bank Sentral atau melarangnya. Dari sudut
pandang manajemen kas, melarang pinjaman dari Bank Sentral membutuhkan kebijakan
aktif pemerintah menerbitkan surat berharga di pasar modal dan juga melakukan intervensi
dalam pasar sekunder. Larangan mungkin tidak realistis dalam jangka pendek bagi negara-
negara dengan pasar yang belum berkembang, tetapi perlu diatur secara ketat sesuai
kebijakan fiskal dan moneter.

Pada prinsipnya, keuntungan atau kerugian Bank Sentral, di sebagian besar negara
ditransfer kepada pemerintah, meskipun praktik sebenarnya berbeda beda. Seringkali,
kerugian Bank Sentral tidak termasuk dalam rekening pemerintah. Untuk mendorong
pemerintah dalam mengoptimalkan manajemen kas dan membatasi pengeluaran kuasi-
fiskal transparan, persyaratan komersial harus diterapkan untuk fasilitas cerukan yang
diberikan oleh Bank Sentral kepada pemerintah. Untuk transparansi, keuntungan atau
kerugian Bank Sentral harus diperlakukan sebagai pendapatan atau pengeluaran dalam
anggaran. Di sisi lain, dengan mengadopsi aturan-aturan ini mengharuskan Bank Sentral
untuk mengganti deposito Treasury dengan persyaratan komersial.

POIN KUNCI DAN ARAH REFORMASI

1. Poin Kunci
Manajemen Kas memiliki tujuan sebagai berikut: kontrol agregat pengeluaran,
efisiensi pelaksanaan anggaran, minimalisasi biaya pinjaman pemerintah, dan
memaksimalkan biaya kesempatan dari sumber daya (dua terakhir tujuan
menghasilkan bunga).

Sentralisasi saldo kas yang diperlukan. Sentralisasi ini harus dilakukan melalui Rekening
Induk. Ini adalah akun atau satu set akun yang terhubung terhadap setiap transaksi
pembayaran pemerintah. Rekening induk harus memiliki minimal sebagai berikut fitur: (i)
sentralisasi harian saldo kas (bila mungkin), (ii) piutang terbuka di bawah tanggung jawab
Kas, dan (iii) transaksi dicatat ke dalam rekening sepanjang sama klasifikasinya. Model ini
bisa cocok baik terpusat dan desentralisasi dalam pengelolaan pengeluaran publik,
sepanjang teknologi modern tersedia.

Kebijakan pinjaman perlu dipersiapkan sebelumnya, dan rencana pinjaman dipublikasikan.

Pinjaman dari pemerintah daerah harus dikendalikan, dan sesuai target fiskal secara
keseluruhan.

Jaminan, skema asuransi dan lain kewajiban kontinjensi pemerintah harus dievaluasi untuk
resiko dan biaya politik, dan cadangan yang tepat mengatur untuk mencegah manajemen
kas dari terganggu oleh klaim yang tak terduga pemerintah.

Utang luar negeri jangka menengah, harus dikontrak sesuai dengan pengeluaran anggaran
atau program pengeluaran multiyear, dan harus selalu dipantau.

13
2. Arah Dalam Reformasi

Di banyak negara tindakan prioritas harus memperhatikan bidang-bidang berikut:

a. Sentralisasi saldo kas harus dijamin (bersama-sama dengan sentralisasi pemantauan

transaksi). Di negara-negara, di mana sistem pembayaran rusak, sistem Treasury
terpusat mungkin harus diterapkan dari awal. Di negara lain, pengaturan perbankan
dan prosedur untuk mentransfer dana harus ditinjau untuk memastikan kontrol kas
yang lebih baik dan menghindari saldo menganggur. Hal-hal berikut harus
dipertimbangkan: (i) kendala karena lokalisasi lembaga lokal dan infrastruktur
negara, dan (ii) modern teknologi.
b. Perencanaan kas Suara harus dihapuskan, bersama dengan tindakan-tindakan lain
seperti meningkatkan perkiraan pendapatan dan melembagakan komitmen
akuntansi.
c. Manajemen hutang harus diperkuat.

Setelah arus kas terpusat, insentif untuk mengelola dan peramalan kas arus lebih efisien
dapat dipertimbangkan, namun dalam prakteknya ini hanya terbatas menyangkut sejumlah
negara berkembang.

BOX 28
Membangun Sistem Keuangan

DI Kyrgyz, setelah runtuhnya FSU, sistem pembayaran rusak. pendekatan sebagai berikut
karena itu telah diadopsi:
Pengembangan Departemen Keuangan, dengan bantuan teknis IMF, penguasaan
pemerintah atas pengeluaran publik dan kas manajemen telah ditingkatkan secara
signifikan. Departemen Keuangan, sekarang sepenuhnya beroperasi, telah mencapai
cakupan komprehensif keuangan pemerintah termasuk anggaran serta extrabudgetary
kegiatan pemerintah baik republik dan lokal. Selain itu, sistem pembayaran pemerintahan
baru telah diperkenalkan, dan Treasury Single Account dibentuk di Bank Sentral
menggantikan lebih dari 5.000 rekening bank terpisah. Laporan bulanan dan tahunan
tentang semua operasi fiskal melewati Treasury sekarang dihasilkan.

Sumber: T. Abed, "reformasi fiskal di negara-negara berpenghasilan rendah. IMF, 1998.

14