SISTEMA DA PROTEÇÃO INTEGRAL: CONSIDERAÇÕES CONSTITUCIONAIS

E IMPLICAÇÕES POLÍTICO-SOCIAIS.*

Resumo

A Proteção Integral é doutrina-princípio constante e balizador de todo o atual

contexto do Direito da Criança e do Adolescente, em contraposição ao sistema anterior,

o da “situação irregular”. Este superprincípio, formada por seus pilares balizadores

“prioridade absoluta” e “melhor interesse” constitui-se como princípio fundamental da

Constituição da República, e que deverá ser levada em consideração na defesa de

direitos e na proteção da criança e do adolescente, devido estes serem pessoas em

desenvolvimento. O não-atendimento a este princípio, de maneira formal ou

substancial fulmina o próprio Estado Democrático de Direito, viciando-o. Desta forma,

cabíveis mecanismos de defesa da Constituição, como o controle de

constitucionalidade. A participação popular é imprescindível para a legitimidade das

leis, ações e programas a eles destinados. Existem diversas implicações político-sociais

advindas do sistema da Proteção Integral, como a participação popular no debate

democrático, o controle de constitucionalidade abstrato ou concreto, e as políticas de

atendimento, que requerem a verificação da condição social das crianças e adolescentes

para que sejam efetivamente implementadas.

Palavras-chave: Proteção Integral – Direito fundamental – controle político – políticas

de atendimento.

1. Introdução

Propomos estudar neste trabalho a doutrina, o sistema, ou como nós

consideramos o superprincípio da Proteção Integral, analisando como este sistema

informador de todo o ramo do Direito da Criança e do Adolescente irradia implicações

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* André Felipe Silva Torres, bacharel em Administração de empresas, graduando em Direito e com especialização (em

andamento) em Direito Processual Civil pela URCA – Universidade Regional do Cariri.

concretas, no âmbito político e social. Estudar-se-á a Proteção Integral sob um ponto de

vista constitucional, inserida como direito fundamental das crianças e dos

adolescentes, porém, com um componente a mais, com a convergência de esforços do

Estado, das famílias, da comunidade e da sociedade. Em outro tópico, demonstraremos

algumas implicações políticas-sociais da adoção da teoria da Proteção Integral,

notadamente a participação popular, caracterizando-se como um campo de amplo

debate democrático. Dissertar-se-á sobre as linhas de atuação e as diretrizes a serem

perseguidas pelos sujeitos governamentais e não-governamentais para a consecução,

defesa e proteção dos direitos assegurados à infância e à juventude.

2. Proteção Integral como direito constitucional fundamental.

A Teoria da Proteção Integral, conforme disposta no art. 1º do Estatuto da

Criança e do Adolescente coaduna-se perfeitamente com o disposto no art. 227 da

Constituição da República e com todo o regime jurídico adotado por esta, através da

norma de expansão prevista no § 2º do art. 5º. “Trata-se de uma nova forma de pensar,

com o escopo de efetivação dos direitos fundamentais da criança e do adolescente”

(ISHIDA, 2010, p. 2). De fato, até a promulgação da Constituição Federal de 1988, não

se via a criança e o adolescente, concretamente, como sujeitos de direitos, e sim como

objeto do direito, pelo qual se podia litigar sem levar em consideração o interesse ou o

melhor interesse do tutelado.

O ordenamento jurídico anterior previa a “assistência, proteção e vigilância” a

menores que se encontravam em situação irregular, entendida esta como um conjunto

de circunstâncias e fatos previstos em abstrato na lei que desencadeariam a ação do

Poder Público, no uso de seu poder de polícia, para providências de caráter

nitidamente correcional. Desta forma, o Código de Menores de 1979 tinha como objeto

crianças e adolescentes infratores, órfãos, oriundos de famílias desajustadas, vítimas de

castigos, abandonos e maus-tratos, entre outras circunstâncias.

 Embora o descrito no parágrafo anterior também seja aplicado ao atual diploma

legal de proteção à infância e a juventude, o Estatuto da Criança e do Adolescente traz

em seu bojo muito mais que as simples ações correcionais dispostas no ordenamento

anterior. Trata-se de norma legal que encontra amparo substancial diretamente da

Constituição, afirmando o primado dos direitos e garantias fundamentais e o princípio

da dignidade da pessoa humana, fundamento último de toda a ordem democrática.

A Proteção Integral, portanto, é um superprincípio, um verdadeiro sistema,

entendido como a fonte informadora, de interpretação e coesão entre as normas

jurídicas que disponham sobre os direitos da criança e do adolescente; deve,

igualmente, balizar a atuação da Administração Pública, da sociedade, das famílias em

relação à garantia destes direitos e também do Poder Judiciário, responsável pela

guarda e fiel observância das normas legais que regem a matéria e da Constituição.

Materialmente, o princípio da Proteção Integral se justifica considerando a frágil

condição de crianças e adolescentes. Estas compõem “as chamadas faixas etárias

vulneráveis, merecedoras de uma tutela maior da sociedade e do próprio Estado”

(ISHIDA, 2010, p. 3). Para Lima (2001 apud CUSTÓDIO, 2008, p. 32), os princípios

concretizantes, isto é, ações a serem desenvolvidas pelos demais sujeitos para a efetiva

proteção da criança e do adolescente podem ser assim elencados:

“A prioridade absoluta, a humanização no atendimento, a ênfase nas políticas

sociais públicas, a descentralização político-administrativa, a

desjurisdicionalização, a participação popular, a interpretação teleológica e

axiológica, a despoliciação, a proporcionalidade, a autonomia financeira e a

integração operacional dos órgãos do poder público responsáveis pela aplicação

do Direito da Criança e do Adolescente.”

Desta forma, a Proteção Integral é deferida à criança e ao adolescente, como

verdadeira garantia de realização da dignidade da pessoa humana, justificada pela

peculiar condição destas pessoas em desenvolvimento, carecedora de cuidados

especiais.
 O STJ, em recurso especial, afirmou a competência da Vara da Infância e da

Juventude em mandado de segurança impetrado em favor de criança (para acesso à

educação), sem antes explicar de forma consistente o sistema da Proteção Integral:

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL.

COMPETÊNCIA. JUÍZO DA INFÂNCIA E DA JUVENTUDE. CONSTITUIÇÃO

FEDERAL. SISTEMA DA PROTEÇÃO INTEGRAL. CRIANÇA E

ADOLESCENTE. SUJEITOS DE DIREITOS. PRINCÍPIOS DA ABSOLUTA

PRIORIDADE E DO MELHOR INTERESSE DA CRIANÇA. INTERESSE

DISPONÍVEL VINCULADO AO DIREITO FUNDAMENTAL À EDUCAÇÃO.

EXPRESSÃO PARA A COLETIVIDADE. COMPETÊNCIA ABSOLUTA DA

VARA DA INFÂNCIA E DA JUVENTUDE. RECURSO PROVIDO. 1. A

Constituição Federal alterou o anterior Sistema de Situação de Risco então

vigente, reconhecendo a criança e o adolescente como sujeitos de direitos,

protegidos atualmente pelo Sistema de Proteção Integral. 2. O corpo normativo

que integra o sistema então vigente é norteado, dentre eles, pelos Princípios da

Absoluta Prioridade (art. 227, caput, da CF) e do Melhor Interesse da Criança e

do Adolescente. 3. Não há olvidar que, na interpretação do Estatuto e da

Criança "levar-se-ão em conta os fins sociais a que ela se dirige, as exigências do

bem comum, os direitos e deveres individuais e coletivos, e a condição peculiar

da criança e do adolescente como pessoas em desenvolvimento" (art. 6º) (...). 7.

Recurso especial provido para reconhecer a competência da 16ª Vara Cível da

Comarca de Aracaju (Vara da Infância e da Juventude) para processar e julgar o

feito. (RESP 201001013075; Relator: ARNALDO ESTEVES LIMA) .

A ministra Nancy Andrighi também foi bem clara a respeito:

PROCESSO CIVIL. DIREITO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE.

CONFLITO POSITIVO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO DE GUARDA DE MENOR

AJUIZADA PERANTE O JUÍZO DE DIREITO DA VARA DA INFÂNCIA E

JUVENTUDE DE JOINVILLE-SC, SUSCITANTE. PEDIDO DE

PROVIDÊNCIAS DEDUZIDO PELO CONSELHO TUTELAR PERANTE O

JUÍZO DE DIREITO DA VARA DA INFÂNCIA E JUVENTUDE DE

CACHOEIRA PAULISTA-SP, SUSCITADO. PEDIDO DE GUARDA

PROVISÓRIA DEFERIDO. DOUTRINA JURÍDICA DA PROTEÇÃO

 INTEGRAL. MELHOR INTERESSE DA CRIANÇA. PRINCÍPIO DA

DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA, DA SOLIDARIEDADE E DA BUSCA

DA FELICIDADE. COMPETÊNCIA DO JUÍZO SUSCITANTE. - Para o

desenlace de conflito positivo de competência, em que jaz, na berlinda, interesse

de criança, a ser juridicamente tutelado e preservado, acima de todos os

percalços, dramas e tragédias de vida porventura existentes entre os adultos

envolvidos na lide, deve ser conferida primazia ao feixe de direitos assegurados

à pessoa em condição peculiar de desenvolvimento, com atenção redobrada às

particularidades da situação descrita no processo (...) É a criança que deve ter

assegurado o direito de ser cuidada pelos pais ou, ainda, quando esses não

oferecem condições para tanto, pela família substituta, tudo conforme balizas

definidas no art. 227 da CF/88 que seguem reproduzidas e ampliadas nos arts.

3º, 4º e 5º, do ECA. - Assim, a validação dos direitos da criança, que enfeixam

todos aqueles inerentes à pessoa humana, deve ocorrer com a presteza

necessária, no tempo certo, para que sirva como alicerce de seu

desenvolvimento pessoal e salvaguardas de sua integridade, dignidade,

respeito e liberdade. (CC 200901942064; Relatora: Nancy Andrighi).

Como um sistema de caráter nitidamente constitucional, por se enquadrar no

regime ou espírito adotado pela Constituição da República, a Proteção Integral também

se ajusta perfeitamente aos mecanismos de defesa da Constituição, qual seja, o controle

de constitucionalidade.

Muito embora os princípios constitucionais sejam garantias do indivíduo para

limitar a atividade estatal, evitando abusos, não se concebe, atualmente, tais princípios

como absolutos. Conforme Sampaio Jr., (2010, p. 4), comentando os princípios

constitucionais, “dentro das peculiaridades de cada caso contrário podem e deve ceder

para a aplicação específica de outros, justamente porque hoje a força hodierna dos

princípios e ao mesmo tempo a sua condição de realização na medida do possível é

uma realidade indiscutível”.

No entanto, em se tratando de proteção à criança e adolescente, o conflito entre

princípios deve ser resolvido com mais cuidado. Como a proteção da infância e da

adolescência assume nitidamente um caráter de interesse público, já que interessa à

sociedade a promoção de jovens com os direitos reconhecidos e com os riscos

afastados, a proteção integral com os seus dois pilares – prioridade absoluta e melhor

interesse assume geralmente um aspecto absoluto.

3. Implicações concretas do Sistema da Proteção Integral.

Como destacado anteriormente, a Proteção Integral a ser dispensada às crianças

e adolescentes possui caráter dúplice: primeiramente, ela se comporta como princípio

norteador, alicerçando leis, ações e norteando a atividade do Poder Judiciário, quando

demandada para afirmar o direito, sempre em consonância com o melhor interesse

para a criança e o adolescente. O outro é exatamente o aspecto prático, qual seja o

conjunto de ações sociais especializadas, direcionadas a coletividades que se encontrem

em condição de vulnerabilidade.

Como já foi ressaltado, os direitos encontram-se positivados em leis municipais,

estaduais e federais que abordem sobre o tema, encontrando principal expressão no

Estatuto da Criança e do Adolescente e nos direitos fundamentais garantidos na

Constituição Federal. Toda lei posterior deverá ser elaborada atentando-se para os

ditames estabelecidos por esse ordenamento jurídico que consolida a Proteção Integral

como o pilar do Direito da Criança e do Adolescente, sob pena de

inconstitucionalidade material.

Ora, talvez esta implicação de princípio constitucional deste grande sistema do

qual fazem parte a prioridade absoluta e do melhor interesse para a criança faz com

que haja um debate democrático e ampla participação popular no que se refere a

matéria. Em suma, é a própria participação popular no debate político, eis que a

Constituição e o ECA delega à própria sociedade uma parcela de poder significativa,

em prol da realização de um serviço público relevante (a proteção à infância e a

juventude). Não é apenas dever do Estado promover e garantir os direitos

fundamentais das crianças e dos adolescentes. Cabe à sociedade, como um todo, agir

como disseminadora destas garantias, agindo em prol da proteção das pessoas em

desenvolvimento, norteando as políticas públicas a serem estabelecidas e executadas.

Cabe também aos órgãos de tutela do interesse público, como o Ministério Público e os

Conselhos Tutelares agir como fiscal da lei, através da verificação in loco da condição

de crianças e adolescentes em situação de risco (criminalidade, exploração sexual,

tráfico de pessoas, consumo e tráfico de entorpecentes) e também da garantia de

direitos fundamentais básicos (vida e saúde, educação, alimentos, liberdade em

quaisquer de seus aspectos e a convivência social/familiar).

Concretamente, o sistema da Proteção Integral se estabelece mediante uma

política de atendimento descentralizada entre as três esferas federativas, com a União

responsável pela coordenação estratégica e financiamento destes serviços. Aos estados

e municípios cabem a responsabilidade pela execução das ações e coordenação tática.

O ECA estabeleceu também, de forma concreta, a participação popular por meio de

organizações oficiais e não-oficiais representativas. Desta forma, uma ONG que atua na

promoção social/educativa/cultural de crianças e adolescentes carentes pode, desde

que com constituição e funcionamento regulares, atuar diretamente na defesa de

direitos, requerer providências do Poder Público, participar de licitações que envolvam

projetos nesta área, enfim, um espectro variado de atuações; isto denota a importância

da atuação da sociedade e da comunidade na defesa e promoção dos direitos

associados à infância e à juventude.

Segundo o ECA, cinco grandes linhas de ação norteiam o trabalho a ser

desenvolvido por estes entes, auxiliados pela sociedade em geral. São eles:

Art. 87- São linhas de ação da política de atendimento:

I - políticas sociais básicas;

II - políticas e programas de assistência social, em caráter supletivo, para

aqueles que deles necessitem;

III - serviços especiais de prevenção e atendimento médico e psicossocial às

vítimas de negligência, maus-tratos, exploração, abuso, crueldade e opressão;

IV- serviço de identificação e localização de pais, responsável, crianças e

adolescentes desaparecidos;
 V - proteção jurídico-social por entidades de defesa dos direitos da criança e do

adolescente.

Das políticas sociais básicas, entende-se como serviços essenciais à

sobrevivência da pessoa. Transportando para o âmbito da Proteção Integral das

crianças e adolescentes, podem ser os direitos fundamentais estabelecidos na

Constituição Federal, de forma a garantir dignidade. Desta forma, serviços como

programas de saúde, educação, moradia, esporte e lazer são prioritários, pelo seu

caráter básico e essencial.

As políticas e programas de caráter assistencialista são direcionados às pessoas

necessitadas, de forma temporária ou permanente. Trata-se de um auxílio para que as

mesmas tenham acesso aos serviços sociais básicos ou compensatórios. Desta forma, “a

destinação de subsídios para estimular a colocação de crianças em família substituta,

na modalidade de guarda” (CAMPOS, 2009 p.37), é um exemplo de política

assistencialista aplicada à defesa e proteção integral da criança e do adolescente.

Como sabemos, a doutrina da Proteção Integral rompeu com a estrutura até

então vigente, a teoria do Risco ou da Situação Irregular. Evidentemente, estes grupos

em situação de vulnerabilidade ou em risco são também contemplados, com um

enfoque solidário, priorizando a reinserção e readaptação social, a eliminação ou a

mitigação de riscos, em prol da segurança de seus direitos e de harmonização social.

Os incisos III e IV asseguram exatamente a proteção especial, a ser desencadeada

quando constatada quaisquer das circunstâncias de risco ali exemplificadas. Esta

proteção ultrapassa o âmbito de atuação das políticas básicas e de assistência social,

“exigindo esquema especial de abordagem e tratamento, via Conselho Tutelar e,

mesmo, delegacias especializadas” (CAMPOS, 2009, idem).

Quanto à proteção jurídica, esta não oferece maiores problemas, trata do

conjunto de normas que alargam o tema, prescrevendo ações correlatas ou ampliando

o leque de mecanismos de defesa; podem ser os remédios constitucionais para a defesa

ou ameaça a direito; mecanismos de controle de constitucionalidade, enfim, diversos

mecanismos de afirmação e garantia do direito à Proteção Integral da criança e do

adolescente.

Por fim, o sistema da Proteção Integral coaduna-se com as diretrizes da política

de atendimento, entendida como pressupostos pilares para a consecução das grandes

linhas de ação estabelecidas pelo art. 87 do ECA. As diretrizes encontram-se assim

elencadas:

Art. 88 - São diretrizes da política de atendimento:

I - municipalização do atendimento;

II - criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança

e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os

níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de organizações

representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais;

III - criação e manutenção de programas específicos, observada a

descentralização político-administrativa;

IV - manutenção de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos

respectivos conselhos dos direitos da criança e do adolescente;

V - integração operacional de órgãos do Judiciário, Ministério Público,

Defensoria, Segurança Pública e Assistência Social, preferencialmente em um

mesmo local, para efeito de agilização do atendimento inicial a adolescente a

quem se atribua autoria de ato infracional;

VI - mobilização da opinião pública no sentido da indispensável participação

dos diversos segmentos da sociedade.

A municipalização do atendimento é considerada uma das grandes inovações

trazidas por este diploma legislativo, traduzindo, junto com a criação de conselhos

municipais, uma participação popular direta e efetiva nos programas de proteção à

criança e adolescente. Além dos Conselhos de Direitos, há os Conselhos Tutelares,

instituído pelo município. Com efeito, Liberati (2007 apud CAMPOS, 2009, p. 44) assim

o define:

“Um espaço que protege e garante os direitos da criança e do adolescente, no

âmbito municipal; é uma ferramenta, um instrumento de trabalho nas mãos da

 comunidade, que fiscalizará e tomará providências para impedir a ocorrência

de situações de risco pessoal e social para crianças e adolescentes”.

Trata-se de um órgão não jurisdicional, incumbido pela sociedade de zelar pelo

cumprimento dos direitos da criança e do adolescente. Não possui o poder de

promover as medidas diretamente, mas age no sentido de fiscalizar e dar os

encaminhamentos necessários, nos termos do Estatuto da Criança e do Adolescente.

Possui diversas atribuições definidas no diploma outrora citado, podendo promover a

execução de medidas de proteção descritas no Estatuto. O Conselho Tutelar também é

órgão de fiscalização das entidades de atendimento, governamentais ou não

governamentais, e também pode auxiliar o Poder Executivo na formulação de políticas

públicas associadas à defesa e proteção à criança e ao adolescente.

Poderíamos exemplificar inúmeras implicações concretas advinda do sistema

da Proteção Integral, como princípio informador de todo o Direito da Criança e do

Adolescente. Para os fins deste trabalho, consideramos alguns microssistemas e

tecemos algumas considerações, de forma a destacar a irradiação concreta da doutrina

mais moderna no ramo do Direito da Infância e Juventude.

4. Considerações Finais

Procurou-se neste trabalho estudar a Proteção Integral, superprincípio

norteador do atual Direito da Criança e do Adolescente como um princípio de caráter

nitidamente constitucional, eis que adota o espírito e o regime adotado pela

Constituição Federal. Trata-se de um plus em relação ao regime anterior

consubstanciado pelo Código de Menores de 1979 e outros diplomas anteriores, não

mais aplicável à situação irregular, mas a toda e qualquer criança e adolescente como

sujeito de direitos, estabelecidos pela atual ordem constitucional. A Proteção Integral

irradia-se e produz implicações muito importantes no âmbito político-social;

demonstrou-se neste trabalho as implicações políticas no campo da participação

popular e no controle de constitucionalidade, e no âmbito social, a convergência de

esforços entre o Estado, famílias, comunidade e sociedade no sentido de se promover

atendimento a serviços sociais básicos, de assistência social, de prevenção, reinserção e

readaptação dos sujeitos de direito protegido pelo macrossistema da proteção e defesa

à infância e à juventude.

5. Referências

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 05 de

outubro de 1988. Diário Oficial [da] União, Poder Legislativo, Brasília, n. 191-A, 05 de

out. 1988.

BRASIL. Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990. Dispõe sobre o ESTATUTO DA CRIANÇA

E DO ADOLESCENTE e dá outras providências.

CAMPOS, M.S.V.O., Estatuto da Criança e do Adolescente: A Proteção Integral e suas

implicações político-sociais. Dissertação (Mestrado em Educação Escolar) – UEP SP,

Araraquara, 2009.

CUSTÓDIO, André Viana. Teoria da Proteção Integral: Pressuposto para compreensão do

Direito da Criança e do Adolescente. Disponível em <http:// online.unisc

.br/seer/index.php/direito/article/view/657/454>

ISHIDA, Valter Kenji. Estatuto da Criança e do Adolescente – Doutrina e Jurisprudência. 12

ed. São Paulo, Atlas, 2010.

Jurisprudência Unificada. Disponível em <http://www.jf.jus.br/juris/unificada/>

SAMPAIO Jr., José Herval. Apostila Princípios Constitucionais do Processo. Crato, 2010.