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Original: español
VERSIÓN NO EDITADA
Resumen
Las presentes observaciones del Relator Especial son el fruto del intercambio de
información y comunicaciones con el Gobierno de Guatemala y otras partes interesadas, así
como de la visita oficial llevada cabo por el Relator Especial al país en junio de 2010. Estas
observaciones se centran específicamente en la cuestión crucial de los derechos de los
pueblos indígenas en el contexto de los proyectos extractivos, y otro tipo de proyectos, que
afectan directamente sus territorios tradicionales. En el anexo al presente informe, el
Relator Especial se centra en el caso específico de las comunidades afectadas por la mina
Marlin, en las municipalidades de San Miguel Ixtahuacán y Sipakapa, Departamento de
San Marcos.
Guatemala atraviesa actualmente un clima de alta inestabilidad y conflictividad
social en relación con las actividades empresariales en los territorios tradicionales de los
pueblos indígenas, que tiene serios impactos sobre los derechos de los pueblos indígenas y
pone en riesgo la gobernabilidad y desarrollo económico del país. Entre estos impactos se
cuentan numerosas alegaciones relativas a la afectación a la salud y al medioambiente de
los pueblos indígenas como resultado de la contaminación producida por las actividades
extractivas; la pérdida de tierras indígenas y los daños a su propiedad y viviendas; la
respuesta desproporcionada ante actos de protesta social legítima, y el hostigamiento y
ataques a defensores de derechos humanos y líderes comunitarios. En el presente informe,
el Relator Especial expresa su grave preocupación ante esta situación y hace un
llamamiento al Gobierno y a otros actores interesados, incluyendo las empresas, para que se
tomen medidas urgentes para la garantía de los derechos de los pueblos indígenas
GE.
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afectados.
El debate actual se ha centrado en torno a la falta de consulta a los pueblos indígenas
en relación con los proyectos, fomentada por la falta de regulación interna de la consulta y
a una serie de malentendidos en torno al contenido y alcances de la misma. En las presentes
observaciones, el Relator Especial espera contribuir al debate con una serie de
consideraciones y recomendaciones específicas, a la luz de las normas internacionales que
regulan la consulta a los pueblos indígenas y que vinculan a Guatemala. Asimismo, el
Relator Especial identifica otros problemas de base que, en su opinión, han contribuido
también a generar la actual situación de inestabilidad. Entre estos problemas destaca la
alarmante desprotección jurídica de los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras
y territorios tradicionales, que sitúa a Guatemala a la zaga de los avances que se han
producido en otros países de la región.
2
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3
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I. Introducción
1. El presente informe presenta las observaciones del Relator Especial sobre los
derechos de los pueblos indígenas, James Anaya, sobre la aplicación en Guatemala del
deber de consultar a los pueblos indígenas y otras normas internacionales en relación con
los proyectos extractivos, y otro tipo de proyectos, que afectan directamente a estos
pueblos. Estas observaciones son fruto del intercambio de información y comunicaciones
con el Gobierno de Guatemala y otras partes interesadas, inicialmente restringido a la
situación de las comunidades afectadas por las operaciones de la mina Marlin, en los
municipios de San Miguel Ixtahuacán y Sipacapa, así como de la visita oficial llevada cabo
por el Relator Especial al país, en la que tomó conocimiento directo de situaciones similares
que enfrentan otras comunidades y pueblos indígenas en diversas partes del país.
2. Dentro de la metodología empleada en el marco de su mandato, el Relator Especial
aspira a la identificación de las causas profundas de los problemas inmediatos, con miras a
contribuir a la solución de dichos problemas a través de recomendaciones concretas, a la luz
de las normas internacionales pertinentes. Por ello, si bien el intercambio inicial con el
Gobierno de Guatemala tuvo como objeto la situación de la mina Marlin, el informe ha
identificado una serie de pautas generalizadas de afectación a los derechos de los pueblos
indígenas de Guatemala como consecuencia de la implementación de proyectos extractivos
en sus territorios tradicionales. Estas pautas son también aplicables a otro tipo de proyectos
que presentan impactos altamente significativos sobre los pueblos indígenas, como la
construcción de centrales hidroeléctricas y otro tipo de infraestructuras a gran escala.
3. El presente informe se complementa con un apéndice que incluye las conclusiones y
recomendaciones del Relator Especial en relación con la situación de los derechos de las
comunidades afectadas por la mina Marlin. En el momento de conclusión del presente
informe, el Relator Especial se encuentra analizando la situación específica de las
comunidades afectadas por la construcción de una planta cementera en el municipio de San
Juan Sacatepéquez. El contenido del intercambio con el Gobierno de Guatemala sobre este
caso, así como las conclusiones y recomendaciones del Relator Especial, serán hechos
públicos con posterioridad.
4. El Relator Especial reitera su sincero agradecimiento al Gobierno de Guatemala, a
los pueblos y organizaciones indígenas, a la Oficina del Alto Comisionado para los
Derechos Humanos (OACDNUH) en Guatemala, y a todas las demás personas que
contribuyeron a la celebración de su visita y a la elaboración del presente informe.
II. Antecedentes
5. El 22 de diciembre de 2009, en virtud de su procedimiento de comunicaciones, el
Relator Especial transmitió al Gobierno de Guatemala una serie de alegaciones relativas a
los impactos de las operaciones de la mina Marlin sobre las comunidades indígenas mayas
ubicadas en las áreas de influencia del proyecto.
6. Siguiendo la invitación cursada por el Gobierno de Guatemala, el Relator Especial
llevó a cabo una visita al país del 14 al 18 de junio de 2010. Durante su visita, el Relator
Especial mantuvo reuniones con el Presidente de Guatemala; el Presidente de la Corte de
Constitucionalidad; la Comisión de Pueblos Indígenas del Congreso de la República; el
Procurador de Derechos Humanos; la Comisión Presidencial para los Derechos Humanos;
la Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo contra los Pueblos
Indígenas; el Ministro del Ambiente y Recursos Naturales; el Viceministro de Energía y
Minas; y representantes de la Defensoría de la Mujer Indígena, así como con otros altos
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funcionarios del Organismo Ejecutivo. Asimismo, el Relator Especial llevó a cabo visitas a
San Juan Sacatepéquez, San Miguel Ixtahuacán y Huehuetenango, donde mantuvo
reuniones con un elevado número de delegaciones de pueblos y organizaciones indígenas,
autoridades ancestrales indígenas, y autoridades municipales y comunales de dichas
regiones. El Relator Especial tuvo también ocasión de celebrar encuentros con
representantes de comunidades indígenas afectadas por proyectos de inversión y minería en
Sipacapa, El Estor y Chixoy. Además, mantuvo contactos con representantes de distintos
sectores empresariales, incluyendo la Cámara de Industria y representantes de distintas
empresas mineras que operan en el país, así como con el equipo de país de las Naciones
Unidas en Guatemala y con distintos integrantes de la representación diplomática
internacional en el país.
7. En septiembre de 2010, el Relator Especial presentó sus observaciones preliminares
sobre los asuntos tratados durante su visita a Guatemala al Consejo de Derechos Humanos
durante su 15 período de sesiones1.
8. Posteriormente, en el marco de su mandato de establecer un “diálogo de cooperación
sistemático con todos los actores que corresponda en particular sobre las posibilidades de
proporcionar la cooperación técnica a los gobiernos que lo soliciten”2, el Relator Especial
tuvo una serie de contactos con el Gobierno de Guatemala acerca de una propuesta de
reglamento del Gobierno para regular la consulta con los pueblos indígenas. El 28 de enero
de 2011, el Gobierno dirigió, por medio de la OACDNUH en Guatemala, una
comunicación al Relator Especial, transmitiéndole copia del “Tercer Borrador del
Reglamento para el Proceso de Consulta del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos
Indígenas y Tribales en Países Independientes” (24 de enero de 2011), elaborado por una
Comisión Intersectorial de la Presidencia de la República, y solicitándole sus comentarios a
dicho texto.
9. El 7 de febrero de 2011, el Relator Especial transmitió al Gobierno comentarios
escritos sobre el tercer borrador de reglamento. En sus comentarios, el Relator Especial
señaló que, en su opinión, el borrador de reglamento constituía “un importante paso hacia la
necesaria regulación interna del deber de consulta”. Sin embargo, el Relator Especial
también indicó que, en su opinión, el texto presentaba “serias limitaciones y vacíos en
relación con los contenidos esenciales del deber estatal de consultar a los pueblos
indígenas, tal y como lo definen el Convenio 169 de la OIT, la Declaración de Naciones
Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas y otros instrumentos internacionales
que vinculan a Guatemala”. Por ello, el Relator Especial presentó a la consideración del
Gobierno de Guatemala una serie de comentarios y recomendaciones, basados en los
principios expuestos en el presente informe que, en la opinión del Relator Especial, deben
regir el ejercicio del deber estatal de consultar a los pueblos indígenas en virtud de las
normas internacionales pertinentes. Asimismo, el Relator Especial puso el énfasis en la
“necesidad de abrir un proceso lo más participativo de diálogo y consulta a los pueblos
indígenas en relación con el texto”.
10. Posteriormente, el Gobierno transmitió al Relator Especial una nueva versión del
borrador de reglamento. Mediante carta de 21 de febrero, el Relator Especial tomó nota del
hecho de que algunos de los cambios introducidos en el texto “respond[ían] en cierta
medida a algunos de [sus] comentarios a la versión anterior del texto”. Sin embargo, el
Relator Especial enfatizó también que, a pesar de los cambios incorporados, la cuarta
versión del borrador de reglamento “no respond[ía] plenamente a los estándares
internacionales en la materia”. Por último, el Relator Especial volvió a reiterar que,
1
A/HRC/15/37/Add.8.
2
A/HRC/RES/15/14, párr. 1.f.
5
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15. Guatemala ratificó en 1996 el Convenio (No. 169) sobre Pueblos Indígenas y
Tribales de la OIT y, en virtud del Decreto 9-96, lo convirtió en norma jurídica interna.
Asimismo, Guatemala votó a favor de la adopción por la Asamblea General de Naciones
Unidas de la Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas,
en cuyo proceso de elaboración y aprobación jugó un papel destacado. Ambos instrumentos
establecen una serie de deberes específicos en relación con la consulta a los pueblos
indígenas.
3
Constitución Política de Guatemala, 31 de mayo de 1985, reformada por el Acuerdo Legislativo 18-
93, art. 119 (c).
4
Ibid., art. 119 (e).
5
Decreto 12-2002 del Congreso de la República [“Ley de Minería”], arts. 63-66.
6
ILOLEX Doc.: 062009GTM169 (2009).
6
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16. El deber de consultar se deriva asimismo de otros tratados internacionales de los que
Guatemala es parte, incluyendo la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación Racial, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, tal y como se desprende de la interpretación autorizada de los órganos
responsables de la supervisión de dichos instrumentos, incluyendo la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos7.
17. En virtud de estos instrumentos, Guatemala tiene la obligación de consultar a los
pueblos indígenas en relación con toda medida legislativa o administrativa susceptibles de
afectarles directamente, incluyendo en relación con todo proyecto de desarrollo, inversión
de infraestructuras, o exploración o explotación de los recursos naturales en los territorios
indígenas o susceptibles de afectar los derechos de los pueblos indígenas sobre estos
territorios (Convenio 169, arts. 6, 15.2; Declaración, arts. 19, 32.2).
18. El deber estatal de consultar a los pueblos indígenas no aparece regulada en la
Constitución Política de Guatemala, que incorpora un reconocimiento limitado de las
formas de vida, culturas y tierras de las “comunidades” o “grupos indígenas” o “étnicos”8;
el precepto constitucional que prevé la adopción de una ley que regule las cuestiones
pertinentes a los pueblos indígenas9 no ha sido desarrollado hasta la fecha. A pesar de la
limitada garantía de los derechos indígenas, la Constitución reconoce, en términos
generales, los “derechos inherentes a la persona humana”10. La Constitución establece
además la preeminencia del derecho internacional en materia de derechos humanos, en
virtud del cual “los tratados y convenciones aceptados y ratificados por Guatemala, tienen
preeminencia sobre el derecho interno”11. Sobre la base de estas disposiciones, la Corte
Constitucional ha interpretado que la consulta es “un derecho fundamental de carácter
colectivo”12, integrado plenamente en el bloque de constitucionalidad guatemalteco13.
19. Por su parte, el Acuerdo de Paz sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas
de 1995, firmado en el contexto del proceso de paz que puso fin al conflicto armado en
Guatemala, y elevado a compromiso del Estado mediante el Decreto 52-2005, incorporó el
objetivo de “promover las reformas legales e institucionales que, faciliten, normen y
garanticen tal participación”, “con la participación de representantes de las organizaciones
indígenas”14, incluyendo el establecimiento de “[m]ecanismos obligatorios de consulta con
los pueblos indígenas cada vez que se prevean medidas legislativas y administrativas”
susceptibles de afectarles15. En términos similares, la Ley de Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural prevé la adopción de una “ley que regule la consulta a los pueblos
indígenas”16; como medida transitoria, y en todo lo que se refiere a las “medidas de
desarrollo que impulse el Organismo Ejecutivo y que afecten directamente” a los pueblos
7
Para un análisis del marco internacional relativo al deber del Estado de consultar a los pueblos
indígenas véase el informe del Relator Especial, A/HRC/12/34 (2009).
8
Constitución Política de Guatemala, art. 66.
9
Ibid., art. 70.
10
Ibid., art. 44.
11
Ibid., art. 46.
12
Sentencia de la Corte de Constitucionalidad, Expediente 3878-2007 (2009), Considerando V.
13
Ibid., Considerando IV (e).
14
Acuerdo de Paz sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas (México D.F., 31 de marzo de
1995), elevado a rango de ley por medio de la Ley Marco de los Acuerdos de Paz, Decreto 52-2005
del Congreso de la República, párr. IV.D.4.
15
Ibid., párr. IV.E.5.a.
16
Decreto 11-2002 del Congreso de la República, art. 26.
7
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indígenas, la ley estipula que la consulta debe realizarse a través de los representantes
indígenas en los consejos de desarrollo17.
20. Si bien diversas normas internas se refieren a la consulta o la participación de las
comunidades indígenas, estas normas no responden necesariamente a los requisitos
mínimos fijados por los instrumentos internacionales en la materia.
21. A pesar de las obligaciones internacionales del Estado guatemalteco y de los
compromisos adquiridos en su legislación interna, no existe actualmente en Guatemala un
marco jurídico e institucional adecuado para llevar a cabo el deber estatal de consulta a los
pueblos indígenas. Este vacío normativo ha sido señalado por diversos organismos
internacionales, como la Comisión de Expertos de la OIT en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones18; el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial19, así como
por organismos internos dotados de autoridad, como la Corte Constitucional20 y la
Comisión de Transparencia del Congreso21, entre otros.
22. La Ley de Minería no requiere específicamente que los pueblos indígenas sean
consultados antes de la aprobación de licencias de exploración o explotación de proyectos
mineros. El Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental, que determina
el procedimiento para la aprobación de los Estudios de Impacto Social y Ambiental
requeridos por la Ley de Minería antes del otorgamiento de las licencias de explotación
minera22, exige que se garantice la participación de las comunidades afectadas a través de
“entrevistas, encuestas, talleres, asambleas y/o reuniones de trabajo”23. No obstante, este
mecanismo se encuentra lejos de cumplir con las normas internacionales. Como ha
señalado acertadamente la Corte Constitucional, “el componente de la participación
pública juega en este contexto un papel accesorio…sin tomar en cuenta factores de índole
cultural, social o económica”24.
23. El resto de la legislación sectorial que regula la aprobación y supervisión de
proyectos extractivos y otro tipo de proyectos, como la Ley Forestal25, la Ley de
Hidrocarburos26, o la Ley General de Electricidad27, presentan vacíos similares a los de la
legislación minera, y carecen igualmente de mecanismos específicos de consulta a los
pueblos indígenas afectados por dichos proyectos.
24. Para algunos sectores gubernamentales, la falta de regulación interna de la consulta
ha sido entendida como la ausencia de una obligación vigente de consultar. Desde la
perspectiva del derecho internacional, sin embargo, esta posición no es sostenible. Los
tratados internacionales de derechos humanos son de obligado cumplimiento por todos los
entes del Estado, independientemente de consideraciones de orden interno. En relación con
el Convenio 169 de la OIT, la Corte Constitucional ha señalado que la ausencia de
17
Ibid.
18
ILOLEX Doc: 062007GTM169 (2007), párr. 9.
19
CERD/C/GTM/CO/12-13(2010), párr. 11.
20
Expediente 1179-2005 (2008), Considerando VI, y sentencias posteriores.
21
Congreso de la República, Informe de investigación y verificación del proceso de autorización de las
licencias otorgadas a la Cementera en San Juan Sacatepéquez y empresas afines, así como al
proyecto Marlin en San Miguel Ixtahuacán San Marcos. Primera parte. Informe General, Acta 18-
2009, p. 6.
22
Ley de Minería, art. 20.
23
Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental, Acuerdo Gubernativo 431-2007 y sus
reformas, art. 74.
24
Expediente 3878-2007 (2009), Considerando IV (h) (énfasis en el original).
25
Decreto No. 101-96 del Congreso de la República (1996).
26
Decreto Ley No. 109-83 (1983).
27
Decreto No. 93-96 del Congreso de la República (1996).
8
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reglamentación interna “no puede ser considerada valladar infranqueable para cumplir ese
cometido, pues ello equivaldría a admitir que la pasividad del poder público tuviera como
resultado legítimo vaciar de contenido a aquél”28.
25. En los últimos años se han sucedido en el Congreso una serie de iniciativas
legislativas destinadas precisamente a la reglamentación interna del deber estatal de
consultar a los pueblos indígenas29. La más reciente de ellas es la iniciativa de ley de
consulta a los pueblos indígenas, presentada en 2009, y que cuenta con el dictamen
favorable de la Comisión de Pueblos Indígenas del Congreso de la República30.
26. Por otra parte, en agosto de 2010, el Gobierno estableció una Comisión
Intersectorial encargada de la elaboración de un proyecto de reglamento para la regulación
de la consulta. El 23 de febrero de 2011, dicho proyecto fue presentado públicamente por el
Presidente de la República.
27. Como fue señalado anteriormente (supra, párrs. 8-10), el Relator Especial recibió
una solicitud de asistencia técnica por parte del Gobierno de Guatemala en relación con una
versión anterior del proyecto de reglamento, y envió sus comentarios al Gobierno en
respuesta a dicha solicitud. Si bien algunas de sus sugerencias fueron incorporadas, hasta
cierto punto, en la versión del proyecto que fue presentado por el Presidente el 23 de
febrero de 2011, el Relator Especial ha comunicado al Gobierno de Guatemala su posición
de que el contenido de aquel texto no responde plenamente a los estándares internacionales.
El Relator Especial espera que el presente informe pueda contribuir al proceso actualmente
en curso de elaboración de un mecanismo formal de consulta a los pueblos indígenas,
dentro de un proceso amplio de diálogo que necesariamente debe involucrar a los pueblos
indígenas.
28
Expediente 3778-2007 (2009), Considerando IV (h).
29
Ley Reguladora del Procedimiento Consultivo y Consulta Popular estipulada en la Constitución
Política de la República, No. de Registro 3413 (2006); Ley de Participación Ciudadana, No. de
Registro: 3550 (2006); Ley de Consulta a los Pueblos Indígenas, No. de Registro 3684 (2007).
30
Iniciativa que dispone aprobar ley de consulta a los pueblos indígenas, Registro No. 4051 (2009).
31
Véase Código Municipal, Decreto 12-2002 del Congreso de la República, arts. 64-66.
9
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32
Expendiente 117-2005 (2007), Considerando IV.
33
A/HRC/15/37/Add.8, párr. 20.
34
Ibid.
10
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37. Durante su visita al país, el Relator Especial pudo percibir un alto grado de
ambigüedad, e incluso de confusión, en torno a los contenidos y alcances de la consulta.
Con miras a avanzar en un entendimiento común que pueda acercar las diversas posturas
existentes, al Relator Especial le gustaría hacer las siguientes apreciaciones, basadas en las
normas del Convenio 169 y de la Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los
pueblos indígenas, y en la interpretación de estas y otros instrumentos que han desarrollado
progresivamente los órganos y mecanismos internacionales de derechos humanos. Estas
apreciaciones siguen los lineamientos sentados en informes anteriores del Relator Especial
ante el Consejo de Derechos Humanos que han abordado el tema de la consulta37.
1. La fundamentación de la consulta
38. El deber de los Estados de consultar con los pueblos indígenas es una manifestación
del derecho de estos pueblos a la participación en la toma de decisiones relativa a las
decisiones que les afectan, y, en términos más amplios, del derecho de estos pueblos a la
libre determinación, que aspira a que éstos puedan alcanzar la mayor cota posible de
libertad en la toma de decisiones en relación con sus asuntos políticos, económicos y
sociales38. Estos derechos no son absolutos, pero la acción de los Estados debe tender a
generar las condiciones que permitan el ejercicio de la mayor cota posible de libre
determinación indígena.
35
A/HRC/12/34/Add. 6, Apéndice A, párr. 34.
36
Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental, art. 74.
37
Véase A/HRC/12/34 (2009); A/HRC/12/34/Add.6, Apéndice A (2009).
38
A/HRC/12/34, párrs. 41-42.
11
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39. Si bien todas las decisiones del Estado deberían adoptarse mediante procesos
democráticos en los que los intereses de la sociedad en su conjunto estén debidamente
representados, las normas internacionales requieren que se lleven a cabo procedimientos de
consulta especiales y diferenciados para los pueblos indígenas cuando sus intereses o
derechos particulares puedan verse afectados.
2. El objetivo de la consulta
40. Tal como prescriben el Convenio 169 (art. 6, párr. 2) y la Declaración de las
Naciones Unidas (art. 19), el objetivo de la consulta con los pueblos indígenas sobre
proyectos que les afectan es llegar a acuerdos y al consentimiento. Desde el punto de vista
de esta finalidad, la consulta con los pueblos indígenas nunca se puede percibir como un
procedimiento que consista simplemente en informar y recibir comentarios sobre la medida
propuesta39.
41. Según las normas internacionales, el consentimiento de los pueblos indígenas
afectados, además de ser el objetivo de la consulta, es por lo general una condición previa
para la aprobación e implementación de medidas que puedan implicar un impacto que
afecte sustantivamente al contenido esencial de los derechos de los pueblos indígenas sobre
sus tierras, territorios y recursos naturales. Estas situaciones incluyen el traslado de los
pueblos indígenas de sus territorios tradicionales40; el depósito o vertido de materiales
peligrosos en estos territorios41, y cualquier proyecto “de desarrollo o inversión a gran
escala” que pueda tener “un mayor impacto” sobre estos territorios42. En estos y otros
supuestos, el consentimiento es exigido en la medida en que exista el riesgo de afectar a la
“supervivencia física y cultural” de un pueblo43.
3. La metodología de la consulta
42. Una percepción errónea que se da en Guatemala en relación con la consulta es que
ésta consiste en un acto de votación o de expresión de opinión individual respecto a la
aprobación o no de un proyecto (un “sí” o un “no”). El Relator Especial ha podido constatar
que esta percepción ha sido compartida tanto por actores gubernamentales y empresariales
como las propias comunidades indígenas, en el marco de la celebración de las “consultas
comunitarias” (supra, párrs.38-51).
43. En términos generales, las normas internacionales conciben la consulta como un
proceso de diálogo y negociación de buena fe, en el que las partes involucradas, Estado y
pueblos indígenas, deben realizar esfuerzos para llegar a acuerdos sobre las medidas
previstas44. Si el Estado establece fehacientemente que la medida prevista se fundamenta en
los intereses legítimos del Estado y de la sociedad en su conjunto, tanto la parte indígena
como la parte estatal tienen la responsabilidad recíproca de entrar en un diálogo de buena fe
sobre el proyecto, con miras alcanzar acuerdos.
44. Aunque idealmente la consulta debería conducir a un acuerdo total sobre la medida o
medidas propuestas, también sería posible una situación en la que se lograran alcanzar
acuerdos parciales sobre al menos algunos de los aspectos más relevantes de dicha medida.
39
Véase A/HRC/12/34 (2009), párr. 46.
40
Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas (“Declaración”), art. 10.
41
Ibid., art. 29.
42
Pueblo Saramaka v. Surinam, Cte. I.AD.H., Serie C No. 172 (2007), párr. 134 (aplicando la
Convención Americana de Derechos Humanos, en vista de la Declaración de la ONU). Véase
A/HRC/12/34 (2009), párrs. 47-49.
43
Ibid.
44
A/HRC/12/34 (2009), párrs. 39-40.
12
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48. Existe poca claridad en Guatemala en torno a los sujetos de la consulta, es decir, a
quién hay que consultar de la parte de los pueblos indígenas. Hasta la fecha, como ha
podido observar el Relator Especial, las distintas iniciativas de diálogo promovidas con las
comunidades potencial o actualmente afectadas por los proyectos no han seguido un patrón
común, involucrando a una diversidad de actores.
49. La situación en Guatemala se ve particularmente complicada por la historia reciente
del conflicto en el país, que tuvo un impacto altamente destructivo de las formas
tradicionales de organización social y política al interior de las comunidades45. A ello se ha
unido la creación de nuevas instancias formales de representación que, si bien evidencian
un esfuerzo para fomentar la participación democrática de los pueblos indígenas, ha traído
también como consecuencia el debilitamiento de las estructuras tradicionales y en la
entrada en juego de intereses políticos locales en muchos casos ajenos a los intereses de las
propias comunidades. Es evidente que hacen falta reformas en estas instancias de
45
E/CN.4/2003/90/Add.2, párr. 26.
13
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51. La consulta a los pueblos indígenas en relación con los proyectos extractivos y otro
tipo de proyectos es una garantía fundamental de los derechos de estos pueblos sobre sus
tierras, territorios y recursos naturales, pero no es la única. A este respecto, el Relator
Especial ha podido constatar que la relevancia que ha adquirido la cuestión de la consulta
en Guatemala ha tendido oscurecer otras cuestiones igualmente relevantes.
52. En el caso Saramaka v. Surinam, la Corte Interamericana de Derechos Humanos
determinó que en todo caso de limitación del derecho de propiedad comunal indígena como
consecuencia de la aprobación de proyectos de desarrollo o inversión en territorios
indígenas, los Estados deberán, además de asegurar la participación de los pueblos
afectados a través de la consulta, garantizar que los pueblos o comunidades indígenas
afectadas se “beneficien razonablemente del plan que se lleva a cabo dentro de su
territorio”, así como la realización, con anterioridad a la aprobación de cualquier proyecto,
de un “estudio previo de impacto social y ambiental”, llevado a cabo por “entidades
independientes y técnicamente capaces” y “bajo la supervisión del Estado”46. Dichos
requisitos aparecen también reflejados en la Declaración de Naciones Unidas y en el
Convenio 169 de la OIT, y son de hecho exigidos por las políticas de las instituciones
financieras internacionales sobre pueblos indígenas47.
46
Pueblo Saramaka v. Surinam, párr. 134.
47
Convenio 169, arts. 7(b), 15(b); Declaración, art. 25.
14
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48
Véase Congreso de la República, Acta 20-2009: Tercera Parte. Mina Marlin, San Miguel Ixtahuacán
y Sipacapa, pp. 2-3.
49
Ley de Minería, art. 63.
50
E/CN.4/2003/90/Add.2, párr. 23.
51
Ibid., párr. 24.
15
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52
ILOLEX Doc: 062007GTM169 (2007), passim; CERD/C/GTM/CO/12-13(2010), párr. 11; CIDH,
Justicia e inclusión social: los desafíos de la democracia en Guatemala, OEA/Ser.L/V/II.118, Doc. 5
rev.1 (2003), párrs. 258-262.
53
CERD/C/GTM/CO/12-13(2010), párr. 11.
54
Convenio 169, art. 16.3.
55
Ibid., art. 16.4.
16
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56
A/HRC/12/34/Add.6 (2009), párr. 40
57
Ibid.
17
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en la defensa de los derechos de estos pueblos. Estas situaciones se han dado alrededor de
los actos de protesta social y defensa de los derechos de los pueblos indígenas en el
contexto de las actividades de varias empresas que explotan o pretenden explotar recursos
naturales en territorios indígenas. El Relator Especial ha sido informado de que muchos de
los episodios denunciados de violencia u hostigamientos contra defensores de derechos
humanos y activistas, particularmente al interior de las comunidades, permanecen impunes.
Ello contrasta, de nuevo, con la firmeza con la que han sido investigadas las denuncias
contra los comunitarios en el contexto de la protesta social, y que fomenta indirectamente
nuevos abusos.
69. Las empresas privadas han jugado una influencia inevitable en la actual situación de
conflictividad que atraviesan los proyectos en los territorios tradicionales indígenas de
Guatemala. Por esta misma razón, dichas empresas tienen también un cierto grado de
responsabilidad en relación con el irrespeto de los derechos de los pueblos indígenas
afectados en casos específicos, con independencia de las obligaciones que corresponden al
Estado.
70. Dentro del entendimiento actual en la materia, tal y como se refleja en el marco de
“la responsabilidad de respetar, remediar y reparar” elaborado por el Representante
Especial del Secretario General sobre la cuestión de los derechos humanos y las empresas
transnacionales y otras empresas comerciales, existe la expectativa normativa de que las
empresas tienen al menos el deber de respetar, y hacer respetar, en el marco del ámbito de
influencia de sus operaciones, las normas internacionales de derechos humanos58. Como ha
indicado el Representante Especial, el deber de diligencia debida no se limita al respeto del
marco regulatorio interno de los Estados en los que operan, en muchos casos insuficiente,
sino que debe guiarse por los estándares internacionales de derechos humanos59.
71. Tal y como subrayó el Relator Especial en su último informe al Consejo de
Derechos Humanos, las empresas tienen también el deber de respetar las normas
internacionales específicas que reconocen y garantizan los derechos de los pueblos
indígenas, sin perjuicio del respeto de otros derechos individuales básicos60. En este ámbito,
el Relator Especial ha podido detectar fallas, a veces muy serias, en la diligencia debida de
las empresas concesionarias de proyectos que tienen un impacto sobre los pueblos
indígenas en Guatemala, y que no pueden ser justificadas únicamente recurriendo al
argumento de las limitaciones del marco legal guatemalteco.
72. Las políticas de las empresas que operan en Guatemala en relación con los pueblos
indígenas denotan un conocimiento claramente limitado del régimen internacional relativo
a los derechos de estos pueblos. A este respecto, destaca la existencia de una clara
divergencia entre los esfuerzos de algunas empresas por someter sus operaciones a
estándares técnicos superiores a los requeridos por la legislación guatemalteca con la falta
de un nivel de compromiso semejante cuando se trata de los derechos indígenas.
58
A/HRC/8/5 (2008).
59
A/HRC/15/37 (2010), párr. 47.
60
A/HRC/15/37 (2010), párrs. 39-40.
18
A/HRC/16/xx
A. Conclusiones
B. Recomendaciones
77. La gravedad de los problemas que enfrentan los pueblos indígenas en cuanto al
disfrute de los derechos humanos en el contexto de los proyectos extractivos, y otro
tipo de proyectos, requiere de acciones decididas y sistemáticas. Si bien la resolución
de algunos de estos problemas requiere reformas de profundo calado, incluso de
ámbito constitucional, el Relator Especial presenta a continuación una serie de
recomendaciones que, en su opinión, podrían ser factibles en el corto y mediano
plazos, y que podrían contribuir a la resolución de la actual situación de
conflictividad y prevenir su escalada. Las reformas necesarias no serán posibles, sin
embargo, si el Gobierno no despliega una mayor iniciativa y si el resto de las partes
interesadas, inclusive los mismos pueblos indígenas, no realizan mayores esfuerzos
para el diálogo y el acercamiento de posturas.
19
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20
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22
A/HRC/16/xx
Apéndice
I. Introducción
1. En el presente documento, el Relator Especial presenta una serie de observaciones y
recomendaciones sobre la situación de las comunidades de los pueblos indígenas maya
mam y sipakapense ubicadas en el área de afectación directa del proyecto minero Marlin I
(“la mina Marlin”, “el proyecto” o “la mina”), correspondiente a los municipios de San
Miguel Ixtahuacán y Sipacapa, en el Departamento de San Marcos. El documento se
presenta como apéndice al informe “Observaciones sobre la situación de los derechos
humanos sobre la situación de los pueblos indígenas de Guatemala en relación con los
proyectos extractivos, y otro tipo de proyectos, en sus territorios tradicionales”, y debe ser
leído en el marco de las consideraciones generales incluidas en el mismo.
2. Estas observaciones y recomendaciones adicionales se presentan al Gobierno de
Guatemala, y a otros actores interesados, en virtud del procedimiento de comunicaciones
del Relator Especial, que tiene fundamento en el mandato que le fuera otorgado por el
Consejo de Derechos Humanos de recibir e intercambiar “información y comunicaciones de
todas las fuentes que corresponda, incluidos los gobiernos, los pueblos indígenas y sus
comunidades y organizaciones, sobre las denunciadas de violaciones de los derechos de los
pueblos indígenas … [y] formular recomendaciones y propuestas sobre medidas y
actividades adecuadas para evitar y reparar las violaciones de los derechos de los
indígenas”61.
3. El caso de la mina Marlin ha recibido ya una considerable atención por parte de
diversos organismos internacionales de derechos humanos, como la Comisión de Expertos
de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones, en su examen de los informes periódicos presentados por Guatemala
sobre el cumplimiento del Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en
países independientes, y, en particular, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH), tanto en el marco de su procedimiento de casos contenciosos como en seguimiento
de las medidas cautelares que otorgó a los peticionarios en este caso en mayo de 2010, con
anterioridad a la visita del Relator Especial al país.
4. Como ha señalado el Relator Especial en relación con casos anteriores, sus
observaciones y recomendaciones no pretenden sustituir la labor de otros órganos y
mecanismos internacionales de derechos humanos, particularmente cuando estos son objeto
de examen por órganos con competencia para la determinación formal de violaciones de
derechos humanos62. El Relator Especial recuerda, además, que el mandato que le atribuyó
el Consejo de Derechos Humanos le insta específicamente a “evitar las duplicaciones
innecesarias, con otros procedimientos especiales y los órganos subsidiarios del Consejo de
61
A/HRC/RES/15/14, párrs. 1 b) y c).
62
A/HRC/12/34/Add.5, párr. 4.
23
A/HRC/16/xx
Derechos Humanos, los órganos pertinentes de Naciones Unidas, los órganos de tratados y
las organizaciones regionales de derechos humanos”63.
5. Por otro lado, el Relator Especial considera oportuno señalar que, actuando desde un
enfoque basado en los derechos humanos, los organismos y mecanismos internacionales no
deben aspirar a suplantar, sino más bien a reforzar, la actuación de los mecanismos
internos. En este sentido, el Relator Especial toma nota del importante papel que han
desempeñado en relación con este caso la Comisión de Transparencia del Congreso de la
República, el Procurador de Derechos Humanos (PDH) y el Ministerio del Ambiente y los
Recursos Naturales (MARN), particularmente teniendo en cuenta sus limitaciones técnicas
y presupuestarias, e incluso el clima de hostigamiento y amenazas en las que a veces se ven
obligadas a actuar. El Relator Especial destaca asimismo la importante labor de
sensibilización e investigación llevada a cabo en relación con este caso por las
organizaciones indígenas que representan o apoyan a las comunidades directamente
afectadas, así como por organizaciones no gubernamentales (ONG), tanto de ámbito
nacional como internacional, iglesias e instituciones académicas.
I. Antecedentes
6. La situación de las comunidades afectadas por la mina Marlin fue objeto de un
intercambio entre el Gobierno de Guatemala y el Relator Especial que comenzó con una
carta con fecha de 22 de diciembre de 2009 en la que el Relator Especial transmitió una
serie de alegaciones que había recibido sobre la situación.
7. Este intercambio motivó su visita al país del 14 a 18 de junio de 2010, que tuvo
lugar con la cooperación del Gobierno y de organizaciones y comunidades indígenas
(A/HRC/15/37/Add.8). En el curso de la visita, el Relator Especial tuvo ocasión de
mantener reuniones con representantes de distintas instancias del Gobierno, incluyendo el
Presidente de la República; el vice-ministro del Ministerio de Energía y Minas, y otros
representantes de este Ministerio; el Ministro del Ambiente y los Recursos Naturales y
otros representantes del Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales; el Procurador de
Derechos Humanos; y la Comisión de Pueblos Indígenas del Congreso de la República.
Asimismo, el Relator Especial visitó el municipio de San Miguel Ixtahuacán, donde se
reunió con representantes de comunidades de San Miguel y de Sipacapa, así como con el
Alcalde Municipal y miembros del Consejo Municipal de esta localidad. Asimismo, a
invitación de la empresa responsable del proyecto, el Relator Especial pudo realizar una
visita in situ a la mina Marlin, durante la cual se reunió con directivos y técnicos de la
empresa, así como con el grupo de miembros de las comunidades que trabajan para la mina.
63
A/HRC/RES/5/14, párr. 1(d).
24
A/HRC/16/xx
empresa cuenta con una licencia de explotación otorgada por el Ministerio de Energía y
Minas en 2003 por un período de 25 años64. El estudio de impacto ambiental y social fue
aprobado ese mismo año65. Tras la fase de construcción, la mina Marlin inició sus
operaciones en 2005. Ese mismo año, la empresa recibió una licencia de explotación para
una nueva mina subterránea en La Hamaca, a 2 kilómetros del área principal de las
operaciones.
10. El proyecto Marlin cuenta con el financiamiento de la Corporación Financiera
Internacional (CFI), el cual otorgó un préstamo en 2004, en consideración de que el
proyecto cumpliera las Normas de Desempeño de la CFI sobre pueblos indígenas (PS-7)66.
Desde su aprobación, la mina Marlin ha sido objeto de oposición por parte de las
comunidades indígenas aledañas así como por organizaciones ecologistas y de derechos
humanos. Entre las principales críticas del proyecto se encuentra la falta de consulta a las
comunidades afectadas y la falta de consideración seria de los efectos sobre la salud y
medio ambiente que implicaría este tipo de actividad minera.
11. En junio de 2005, 13 comunidades de la municipalidad de Sipacapa, realizaron una
“consulta comunitaria de buena fe”, observada por la auxiliatura departamental del
Procurador de Derechos Humanos67 y en ausencia de autoridades de los ministerios
pertinentes del Gobierno68. La gran mayoría de los residentes que participaron en la
“consulta comunitaria” se pronunciaron en contra del proyecto. La empresa impugnó dicha
consulta ante la Corte de Constitucionalidad, la cual declaró en su sentencia que el
resultado de la consulta no era vinculante, debido a que la obligación de llevar a cabo
consultas a las comunidades afectadas por proyectos corresponde al Gobierno central y no a
los municipios69. Por su parte, el Consejo Municipal de San Miguel Ixtahuacán, donde se
ubica el 85% del área del proyecto y el grueso de las actividades de la mina, incluyendo la
totalidad de las operaciones extractivas, no ha convocado una consulta comunitaria
semejante.
12. Los miembros de las comunidades indígenas aledañas a la mina han protagonizado
varios actos de protesta en contra de la mina. En enero de 2007,se produjo un bloqueo del
camino de entrada a la mina como medida para exigir que se renegociaran los precios de
venta de las tierras. El bloqueo duró más de 20 días y fue disuelto por las fuerzas de
seguridad, dictándose órdenes de aprehensión contra varios de sus organizadores. En otro
incidente, que tuvo lugar en enero de 2005, manifestantes de varias comunidades ocuparon
la carretera Panamericana a su paso a la comunidad Los Encuentros, Sololá, impidiendo el
paso de la maquinaria de la empresa. Según la información recibida por el Relator Especial,
la policía y ejército desalojaron violentamente a los manifestantes, resultando en un muerto
y varios heridos. Este incidente condujo al control militar de la comunidad La Cruz de la
Lacha, en el municipio de Sipacapa, cuyos miembros son ahora beneficiarios de las
medidas cautelares de la CIDH.
13. La controversia generada por la mina Marlin ha llamado la atención de instituciones
del Estado de Guatemala así como de organismos internacionales, quienes han señalado
problemas relacionados con los derechos humanos de los pueblos indígenas afectados por
el proyecto Marlin, incluyendo la oficina regional en San Marcos del Procurador de
64
MEM, Res. No. LEXT-41 (27 de noviembre de 2003).
65
MARN, Res. No. 779-2003/CRM M/EM (29 de septiembre de 2003).
66
CFI, Norma de Desempeño 7 [PS-7]: Pueblos indígenas (30 de abril 2006).
67
PDH, EXP. ORIENTACIÓN S.M.: 15-2005/A (2005).
68
Para un análisis de las “consultas comunitarias de buena fe”, véanse los párrafos 23-28 del informe
principal.
69
Sentencia de la Corte de Constitucionalidad, Expediente 1179-2005 (2008).
25
A/HRC/16/xx
70
PDH, EXP. PREVENCIÓN.SM. 01/2004/DS. A instancia de varias organizaciones, la oficina
regional del PDH emitió una resolución en la que identificó violaciones de los derechos humanos a la
salud, a la integridad cultural, a la consulta y a las condiciones de trabajo de los habitantes de las
comunidades afectadas por la mina Marlin. La resolución fue recurrida por vía de amparo ante la
Corte de Constitucionalidad, que en 2005 declaró que no había lugar al amparo debido a la naturaleza
jurídicamente no vinculante de las resoluciones del PDH, Sentencia de la Corte de
Constitucionalidad, Expediente 2175-2005 (16 de marzo de 2006).
71
En 2009, la Comisión de Transparencia del Congreso de la República celebró audiencias públicas
sobre la mina Marlin, así como sobre el proyecto de construcción de la planta cementera en San Juan
Sacatepéquez. En su informe, la Comisión de Transparencia detectó la necesidad de reformas
legislativas y del fortalecimiento institucional para la protección de los derechos de los pueblos
indígenas en el contexto de los proyectos del desarrollo. También señaló la existencia de deficiencias
en el estudio de impacto ambiental y social, incluyendo un estudio sobre la permeabilidad del área de
la zona de colas, así como la ausencia de un estudio hidrológico que determinara la posible
interacción entre las aguas subterráneas y las aguas superficiales utilizados por las comunidades y la
mina, Congreso de la República, Informe de Investigación y Verificación del Proceso de Autorización
de las licencias otorgadas a la Cementera en San Juan Sacatepéquez y empresas afines, así como al
Proyecto Marlin en San Miguel Ixtahuacán San Marcos, para la identificación y habilitación de
soluciones por la problemática producida por la Cementera y la Actividad Minera. Primera parte.
Informe General. Acta 18-2009 (agosto de 2009).
72
Observación individual sobre el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169).
Guatemala (2006), Doc. ILOLEX: 062006GTM169. La Comisión recordó al Gobierno que “[l]a
realización por parte de la empresa de estudios de impacto ambiental no reemplaza la consulta
prevista en el artículo 15.2 del Convenio”, e instó al Gobierno a desarrollar consultas con los pueblos
interesados, teniendo en cuenta el procedimiento establecido en el artículo 6 del Convenio”, párr. 3.
Asimismo, la Comisión recomendó al Gobierno que examinara la compatibilidad con el Convenio de
“la continuación de las actividades de exploración o explotación por parte de la compañía Montana-
Glamis en estas condiciones” y “antes de que sus efectos potencialmente nocivos sean irreversibles”,
párr. 14. El caso fue examinado también por la Comisión de Expertos en sus comentarios de 2005,
2007, 2009 y 2010, reiterando sus recomendaciones al Gobierno.
73
La Fundación Madre Selva, comisionó un estudio por un consultor independiente que identificaba
índices de contaminación del río Tzalá situados por encima de los estándares nacionales e
internacionales como resultado del drenaje ácido, Lic. Flaviano Bianchini, Estudio técnico. Calidad
de agua del Río Tzalá (municipio de Sipakapa; departamento de San Marcos) (2006). Según
alegaciones, el autor del estudio fue víctima de amenazas de muerte en 2007. El informe sirvió de
base para una denuncia presentada ante el PDH, MARN, Expediente No. ORD.GUA 1453-
2006/DESC: Colectivo Ecologista Madreselva v. Montana Exploradora de Guatemala, SA (6 de
diciembre de 2006). Las conclusiones fueron refutadas por la empresa y por el Ministerio de Energía
y Minas (MEM) que realizó un estudio de las aguas en enero de 2007, sin identificar índices de
contaminación mayores a los permitidos. El PDH remitió el informe al Ministerio Público para su
examen, que sobreseyó el caso en agosto de 2008.
74
En agosto de 2008, la Comisión Pastoral Paz de Ecología (COPAE) de la diócesis de San Marcos
publicó su primer informe anual del monitoreo y análisis de la calidad del agua en los ríos Tzalá y
Quichivil, que identificó la existencia en las aguas de metales pesados por encima de los estándares
nacionales e internacionales, y que la hacía no apta para el consumo humano, Comisión Pastoral de
Ecología (COPAE), Diócesis de San Marcos, Informe anual de monitoreo y análisis de la calidad del
26
A/HRC/16/xx
15. Las operaciones de la mina también han sido objeto de inspección y evaluación por
parte de entes estatales, y algunos de ellos también han expresado preocupación sobre los
posibles efectos sobre la salud y medio ambiente de la población afectada. Entre éstas se
encuentran el Ministerio de Energía y Minas (MEM)77, el Procurador de Derechos
Humanos78, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social79 y el MARN. Este último ha
dado una atención continua a las operaciones de la mina mediante inspecciones de la mina e
incluso denuncias formales ante el Ministerio Público por supuestos delitos ambientales.
16. En junio de 2008, el MARN abrió un expediente contra la empresa debido al
supuesto incumplimiento del estudio de impacto ambiental y social de la mina en relación
con la ubicación de la presa de colas80. En enero de 2010, el MARN presentó un informe de
monitoreo de las aguas en el que, si bien no se pudo identificar fehacientemente la
existencia de contaminación, llamaba la atención sobre la necesidad de más investigaciones
agua. Situación actual de los ríos Tzalá y Quivichil en el área de influencia de la mina Marlin, ubicada
en los municipios de San Miguel Ixtahuacán y Sipakapa, Departamento de San Marcos, Guatemala
(mayo de 2008). Los informes anuales publicados en julio de 2009 y agosto de 2010 llegaron a
conclusiones similares, advirtiendo de los riesgos a largo plazo de la contaminación y
desabastecimiento de las fuentes del agua de las que dependen las comunidades para su subsistencia.
75
Physicians for Human Rights, Metales tóxicos y poblaciones indígenas cerca de la mina Marlin en
Guatemala Occidental: Posibles Exposiciones e Impactos a la Salud (mayo de 2010). El informe,
realizado por dos profesores de la Universidad de Michigan (Estados Unidos) y presentado como una
“investigación preliminar y de referencia”, detectó mayores índices de presencia de metales pesados
en las aguas y en los habitantes de las comunidades ubicadas río-abajo de la mina que en otras áreas
situadas a mayor distancia; sin embargo, el informe no pudo determinar concluyentemente, debido a
las limitaciones de la investigación, si esta concentración suponía una amenaza significativa para la
salud humana. El informe también advertía sobre el estrés psicosocial que afecta a los habitantes de
las comunidades indígenas cercanas a la mina.
76
E-Tech International, Evaluación de las condiciones previstas y reales de la calidad del agua en la
mina Marlin, Guatemala (agosto de 2010). En dicho estudio, se señalaron una serie de deficiencias en
el EIA&S inicial de la empresa en relación con el impacto de sus operaciones sobre las fuentes
superficiales y subterráneas de agua, particularmente en torno al potencial de lixiviar contaminantes y
generar ácidos. El informe realizó una proyección, sobre la base de los datos operacionales
disponibles hasta la fecha, de los impactos negativos sobre la calidad del agua de la mina en el futuro.
77
El 12 de diciembre de 2009, el MEM presentó un informe sobre el monitoreo extraordinario de las
aguas en los alrededores de la mina Marlin, llevado a cabo en seguimiento de las recomendaciones de
la Comisión de Transparencia. El informe tomó nota que se había sobrepasado la línea de base
ambiental únicamente en uno de los pozos subterráneos de aguas de la mina (MWS), MEM,
Monitoreo extraordinario de la calidad del agua en los alrededores de la mina Marlin (12 de
diciembre de 2009).
78
El 22 de febrero de 2010, el PDH inició un expediente de oficio por violación del derecho humano a
la salud, basada en información aparecida en la prensa sobre los problemas de piel que aquejan a los
habitantes de los municipios de Sipacapa y San Miguel Ixtahuacán, PDH, EXP.EIO-SM.01-
2010/DESC (febrero de 2010). El expediente continúa actualmente en trámite.
79
Del 15 al 17 de marzo de 2010, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social llevó a cabo una
investigación en el área de afectación de la mina, Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social,
Evaluación reforzada de salud. Perfil epidemiológico de comunidades cercanas al proceso de
extracción minera (15 al 17 de marzo de 2010). El informe resultante de la visita identificó la
existencia de problemas de salud entre la población, pero no fue capaz de llevar a cabo un perfil
epidemiológico, así como determinar las causales de las enfermedades existentes, debido a la falta de
información disponible.
80
Expediente No. 402-2008: Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (ex officio) v. Montana
Exploradora de Guatemala, SA (2 de junio del 2008). La resolución fue impugnada por la empresa, y
el expediente se encuentra todavía pendiente de resolución final.
27
A/HRC/16/xx
81
MARN, Informe de resultados de monitoreo en proyecto minero Marlin I. Informe en base a
resultados provenientes del laboratorio ANA-Lab. Corp (enero de 2010).
82
MARN, Oficio No. 363-2010/VMA/LTZ/ECM (23 de septiembre de 2010). Sobre el último hecho, el
Ministerio de Relaciones Exteriores ha comunicado oficialmente a México, donde drena dicho río.
Según lo informado al Relator Especial, el MARN todavía no ha sido notificado formalmente de las
diligencias llevadas a cabo por el MP en relación con estas denuncias.
83
Oficina del Asesor en Cumplimiento/Ombudsman (CFI), Evaluación de la reclamación presentada a
la CAO en relación con el Proyecto Mina Marlin en Guatemala (7 de septiembre de 2005), p. 39.
84
Ibid., p. 38.
85
The World Bank/IFC/M.I.G.A.: Office Memorandum: “Re: CAO Assessment Report: Complaint
Regarding Marlin Mining Project in Guatemala” (14 de octubre de 2005), p. 1.
86
Ibid., p. 4 (traducción no oficial).
87
Ibid., p. 7.
88
On Common Ground Inc., Evaluación de los derechos humanos de la mina Marlin, comisionado por
el Comité de Gestión para la Evaluación de Impactos en los Derechos Humanos de la Mina Marlin,
en representación de Goldcorp: Resumen ejecutivo. Vancouver, On Common Ground Inc., 2010.
28
A/HRC/16/xx
89
CIDH, Medidas Cautelares otorgadas por la CIDH durante el año 2010, Comunidades del pueblo
maya (Sipakepense y Mam) de los municipios de Sipakapa y San Miguel Ixtahuacán en el
Departamento de San Marcos, Medida Cautelar MC-260-07 (Guatemala) (20 de mayo de 2010).
Disponible en: http://www.cidh.org/medidas/2010.sp.htm.
90
Ibid.
91
Ibid.
92
Ibid.
93
Ibid. Las 18 comunidades peticionarias, pertenecientes a los municipios de Sipakapa y San Miguel
Ixtahuacán, son las siguientes: Tres Cruces; Escupijá; Pueblo Viejo; La Estancia; Poj; Sipakapa; Pie
de la Cuesta; Cancil; Chual; Quecá; Quequesiguán; San Isidro; Canoj; Ágel, San José Ixcaniché; San
José Nueva Esperanza; San Antonio de los Altos, y Siete Platos.
94
Ibid.
95
Comisión Presidencial Coordinadora de la Política del Ejecutivo en materia de Derechos Humanos
(COPREDEH), Informe del Estado de Guatemala a la Honorable Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH) relacionado con la Medida Cautelar (MC 260-07) a favor de las
comunidades del pueblo maya (Sipakapense y Mam) de los municipios de Sipakapa y San Miguel
Ixtahuacán, Departamento de San Marcos, Ref. P- 1018 -2010/RDVC/HEMJ/ad (23 de junio de
2010).
29
A/HRC/16/xx
96
Véase A/HRC/12/34.
30
A/HRC/16/xx
97
Según la respuesta del CAO de la CFI a la queja presentada en 2004 en relación con la mina Marlin,
“el gobierno de Guatemala no mantuvo consultas públicas con la población local sobre EIAS. La
primera reunión registrada de MEM con la gente local, en la que se discutió el proyecto, tuvo lugar
durante la primera parte del 2004, cuando el entonces viceministro de MEM visitó San Miguel y
Sipacapa”. Oficina del Asesor en Cumplimiento/Ombudsman (CFI), Evaluación de la reclamación
presentada a la CAO en relación con el Proyecto Mina Marlin en Guatemala (7 de septiembre de
2005), p. 29.
31
A/HRC/16/xx
98
Para un listado completo de las distintas actividades de información y fomento de participación
llevadas a cabo por la empresa, véase On Common Ground Inc., supra, APÉNDICE A: “Cronología
Proyecto Marlin y otros Eventos Pertinentes (1996-2009)”.
99
On Common Ground Inc, supra, p. 13.
100
Ibid.
101
Respuesta de Goldcorp al reporte de la Evaluación sobre Derechos Humanos de la Mina Marlin (18
de agosto de 2010), p. 4.
32
A/HRC/16/xx
102
Corporación Financiera Internacional (CFI), Norma de Desempeño 7 (Pueblos Indígenas) (30 de abril
de 2006).
103
Oficina del Asesor en Cumplimiento/Ombudsman (CFI), Evaluación de la reclamación presentada a
la CAO en relación con el Proyecto Mina Marlin en Guatemala (7 de septiembre de 2005), p. 32.
104
Se da la circunstancia de que en 2001, momento en que tuvieron lugar los hechos alegados, la primera
empresa era representada legalmente por el actual presidente de la Corte Suprema de Justicia.
33
A/HRC/16/xx
“inadecuada para asegurar el trato equitativo y una compensación justa para los vendedores
de tierras”, en lo que constituye “una falta de respeto para el derecho de propiedad”105. El
estudio también identificó el incumplimiento de una serie de compromisos adquiridos en
los procesos de compraventa, incluyendo compromisos relacionados con empleos o
proyectos de inversión social, en lo que supondrían nuevas infracciones al derecho de
propiedad106. Asimismo, según el estudio, la ausencia de mecanismos efectivos de queja
pudo de hecho convertirse en un factor para que se dieran casos de “coacción y presión en
relación con las ventas de tierras”107.
41. Con independencia de las irregularidades arriba señaladas, el Relator Especial
expresa su especial preocupación por el hecho de que, al ser el resultado de una política de
negociación y compraventa individuales, se han afectado los derechos e intereses colectivos
de las comunidades indígenas en Sipacapa y San Miguel Ixtahuacán sobre sus tierras y
territorios tradicionales. Esta dimensión de los derechos de propiedad de las comunidades
afectadas por el proyecto Marlin ha sido también puesto de manifiesto en el estudio On
Common Ground, que expresa la existencia de “preocupaciones legítimas sobre la
dimensión colectiva de los pueblos indígenas” en el marco de los procesos de compraventa
de terrenos108. Ello incluye la omisión de la consulta y de otras salvaguardas relativas a la
transferencia de tierras fuera de las comunidades, tal y como prescriben el Convenio 169 y
otras normas internacionales pertinentes, en lo que constituye “una falta de respeto a los
derechos de los pueblos indígenas respecto a sus tierras”109. Por otro lado, la empresa ha
hecho un uso extensivo del mecanismo de titulación supletoria – un claro vacío de
protección existente en la legislación guatemalteca que permite la conversión de derechos
de usufructo en derechos de propiedad plena – jugando así en contra de cualquier título
colectivo subyacente de las comunidades afectadas110.
42. Cabe señalar que en la respuesta del consejo directivo de Goldcorp ante las
conclusiones vertidas en el estudio On Common Ground, la empresa ha señalado que
revisará su política de adquisición de tierras y que publicará próximamente un informe
donde dará una respuesta más detallada a estas cuestiones111. Además, en octubre 2010, la
empresa informó que había suspendido el uso del proceso de titulación supletoria mientras
se investiga el tema del uso individual y colectivo de tierras en San Miguel Ixtahuacán y
Sipacapa112.
43. Los procesos de compraventa en relación con la mina evidencian también una
preocupante falta de supervisión por parte de las autoridades del Estado. Ello es consistente
con una política tendente a la identificación de las tierras indígenas con la mera propiedad
agraria, en contravención de los compromisos internacionales adquiridos por Guatemala y
de sus propias garantías constitucionales. A este respecto, el Relator Especial recuerda que
las normas internacionales afirman la obligación de los gobiernos de “asumir la
105
On Common Ground Inc., Evaluación de los derechos humanos de la mina Marlin, comisionado por
el Comité de Gestión para la Evaluación de Impactos en los Derechos Humanos de la Mina Marlin,
en representación de Goldcorp: Resumen ejecutivo. Vancouver, On Common Ground Inc., 2010, p.
23.
106
Ibid.
107
Ibid.
108
Ibid.
109
Ibid.
110
Ibid.
111
Respuesta de Goldcorp al reporte de la Evaluación sobre Derechos Humanos de la Mina Marlin (18
de agosto de 2010), pp. 20-21.
112
Goldcorp’s First Update to the Marlin Mine Human Rights Assessment Report (October 18, 2010), p.
25.
34
A/HRC/16/xx
45. Las alegaciones recibidas inicialmente por el Relator Especial en relación con las
operaciones de la mina Marlin hacían una especial referencia a los supuestos efectos
negativos al ambiente causados por estas operaciones como resultado de la contaminación
del agua con arsénico y otros metales pesados, incluyendo efectos nocivos sobre la salud de
los pobladores de las comunidades y muertes de ganado. Las alegaciones recibidas también
hacían especial referencia a informes técnicos que señalan el alto riesgo de contaminación
ambiental a largo plazo tras el cierre de la mina. Como se describió arriba, este tipo de
alegaciones han sido objeto de un creciente número de reportes oficiales y no oficiales que
han llevado a distintas conclusiones. Cabe resaltar, sin embargo, que las últimas revisiones
técnicas llevadas a cabo por entes gubernamentales como el MEM y el MARN, si bien no
ofrecen datos concluyentes en torno a episodios de contaminación ambiental, sí subrayan la
necesidad de llevar a cabo nuevos estudios que determinen la completa ausencia de riesgos.
46. El Relator Especial carece de la competencia técnica, y seguramente del mandato,
para determinar cuál es la gravedad de los problemas reportados, ni cómo afectan
específicamente a la salud y al medioambiente de los pueblos indígenas ubicados en el área
de afectación de la mina. Tampoco deberían darse automáticamente por válidas las
conclusiones de todos los estudios y denuncias presentadas, algunas de las cuales han sido
confrontadas en términos metodológicos. Sin embargo, el Relator Especial hace notar la
evidente convergencia de opinión en torno a la existencia de problemas, algunos de los
cuales han sido también corroborados por instancias oficiales como el MARN.
47. El Relator Especial acertó a leer en una de las pancartas que exhibieron los
miembros de las comunidades en uno de los masivos encuentros que tuvieron lugar durante
su visita al país, la frase “toda mina contamina”. Seguramente eso sea cierto no sólo en
Guatemala, sino en relación con toda operación minera en el mundo, particularmente
cuando se trata de operaciones al cielo abierto. El Relator Especial no se opone por ello
necesariamente a todo tipo de proyecto extractivos, ni considera que, dependiendo del
contexto específico, sean por naturaleza incompatibles con los derechos y aspiraciones de
los pueblos indígenas. Pero para que los proyectos gocen de la confianza y del
consentimiento de los pueblos indígenas, debe existir evidentemente una respuesta efectiva
ante todo efecto negativo, incluso involuntario o impredecible, y llevar a cabo medidas de
mitigación y reparación.
48. Por el contrario, las numerosas alegaciones relativas a los daños ambientales
ocasionados por la mina no recibieron inicialmente por parte de la empresa el seguimiento
transparente y responsable que se merecían. Esta situación de hecho fue admitida por la
propia empresa en su respuesta al estudio comisionado por la misma, adquiriendo el
compromiso de aumentar la transparencia en sus actividades. En particular, la empresa se
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D. La conflictividad social
51. Entre las distintas instancias en que se ha hecho evidente la conflictividad social
alrededor de la mina, las alegaciones transmitidas al Relator Especial se referían
específicamente al bloqueo del camino de entrada a la mina en enero de 2007 por parte de
manifestantes que exigían que se renegociaran los precios de venta de las tierras.
52. Este suceso no es el único episodio serio de conflictividad que se ha vivido en torno
al proyecto, y, de hecho, la mina Marlin ha sido uno de los principales focos de
conflictividad social en Guatemala durante los últimos años. Dicha conflictividad social se
ha propagado, preocupantemente, más allá de las comunidades directamente afectadas por
el proyecto, como se puso de manifiesto en la grave situación que se produjo a raíz del
bloqueo del transporte de la maquinaria para la mina en las cercanías de Sololá, a partir de
diciembre de 2004; dicho bloqueo fue disuelto con la intervención de la fuerza pública,
dejando un saldo de un muerto y heridos de distinta gravedad. Junto con estos episodios
que han recibido una mayor atención mediática, el Relator Especial ha recibido
informaciones acerca de muchos otros episodios de violencia contra las personas y contra
las cosas, y, en general, un creciente clima de confrontación y tensión social. La mayoría
de estos episodios han enfrentado a trabajadores de la mina con aquellos sectores que están
en contra del proyecto. En ocasiones, se han reportado abusos por parte de agentes de
seguridad a cargo de la empresa; entre estos se incluye la muerte en 2005 de un comunitario
en San Miguel por un disparo de un agente de seguridad que no se encontraba en servicio.
113
Respuesta de Goldcorp al reporte de la Evaluación sobre Derechos Humanos de la Mina Marlin (18
de agosto de 2010), pp. 3, 5.
36
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115
Oficina del Asesor en Cumplimiento/Ombudsman (CFI), Evaluación de la reclamación presentada a
la CAO en relación con el Proyecto Mina Marlin en Guatemala (7 de septiembre de 2005), p. 38.
116
Ibid.
37
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117
A/HRC/12/34/Add.6 (2009), párr. 40.
118
Respuesta de Goldcorp al reporte de la Evaluación sobre Derechos Humanos de la Mina Marlin (18
de agosto de 2010), p. 34.
119
Ibid., p. 35.
38
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120
A/HRC/15/37/Add.8 /2010, párr. 27.
121
CIDH, Resolución Nº 1/05 (8 de marzo de 2005), párr. 9.
122
Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Aprobado por la Comisión en su
137° período ordinario de sesiones, celebrado del 28 de octubre al 13 de noviembre de 2009, art.
25.1) y 3).
123
Ibid., art. 25, 9.
124
CIDH, Ref: Comunidades del pueblo maya (Sipakepense y Mam) de los municipios de Sipacapa y
San Miguel Ixtahuacán en el Departamento de San Marcos, Medida Cautelar MC-260-07
(Guatemala) (20 de mayo de 2010), numeral 1.
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después de un proceso de consulta que sea conforme con las normas internacionales.
Las consultas deberían versar sobre aspectos tales como nuevas medidas de
mitigación de impacto; las reparaciones por los daños y perjuicios derivados de la
mina; el establecimiento de mecanismos formales y preestablecidos de reparto de los
beneficios, con la plena participación de las comunidades afectadas; y el
establecimiento de mecanismos efectivos de queja y conciliación.
71. El Relator Especial es consciente de que el establecimiento de un nuevo proceso
de consulta constituye un desafío, considerando las condiciones actuales, y de que
serán necesarios muchos esfuerzos hasta poder generar la confianza necesaria para
proceder a un proceso efectivo de diálogo entre las partes. En este sentido, el Relator
Especial recomienda, como medida provisional, la creación de espacios de diálogo en
los que los pueblos indígenas puedan recibir información objetiva y completa sobre
todos los aspectos del proyecto que los afectan, y donde pueden aclarar y comunicar al
Estado y a la empresa sus preocupaciones al respecto. Dentro de estos espacios, el
Estado debe asumir una postura de respeto y buena fe para responder a las
inquietudes de las comunidades, implementar todas las medidas necesarias para
mitigar o compensar los efectos perjudiciales del proyecto, y llegar a un acuerdo con
dichas comunidades. En relación con lo anterior, el Relator Especial toma nota de la
mesa de diálogo establecida e insta al Gobierno a remediar las preocupaciones que
han sido expresadas hasta la fecha por algunas de las comunidades indígenas
afectadas en torno a este proceso.
72. El Relator Especial recomienda, como parte de los procesos necesarios para
generar un clima de confianza, llevar a cabo un estudio para evaluar los impactos de
la mina Marlin, no solo desde la perspectiva del medioambiente y salud, sino también
desde la perspectiva de los derechos humanos y el impacto social y cultural del
proyecto.
73. Además, el Gobierno, a través de las autoridades competentes, debería llevar a
cabo una investigación exhaustiva sobre la situación de los procesos de compraventa
de tierras en relación con la mina Marlin, con miras a determinar si se han producido
irregularidades en dichos procesos, con especial atención a la situación de los derechos
colectivos de las comunidades afectadas, incluso en ausencia de títulos oficiales.
Asimismo, el Gobierno debería jugar una labor de supervisión directa en todos los
futuros procesos de compraventa relacionados con la expansión de las actividades de
la mina Marlin en La Hamaca y otras áreas de expansión futura, con miras a asegurar
el cumplimiento de las garantías mínimas que definen las normas internacionales en
relación con los derechos de propiedad comunal indígena.
74. Resulta necesario adoptar pasos decisivos para reducir la conflictividad social.
Estos deberían incluir, entre otros, el establecimiento de mecanismos extrajudiciales
de concertación. Asimismo, el Gobierno debería considerar, en el marco de sus
competencias, la posibilidad de extender un indulto a las personas que actualmente se
encuentran cumpliendo condenas en relación con actos de protesta social relativos a la
mina Marlin. Por su parte, la empresa debería revisar sus denuncias pendientes ante
la justicia ordinaria, incluyendo el desistimiento total o parcial de las causas
actualmente abiertas, con miras a contribuir a la generación del clima de confianza
necesario con las comunidades aledañas al proyecto y contribuir a reparar los efectos
negativos que han producido sus operaciones.
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