Korupsi Dalam Keuangan Negara
( Oleh : Agam Fatchurrochman)
Keuangan Negara
Jika kita membicarakan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara [APBN],
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah [APBD], Badan Usaha Milik Negara [BUMN]
dan Badan Usaha Milik Daerah [BUMD] tidak bisa lepas dari pengertian keuangan
negara. Keuangan negara ini sangat perlu untuk dipahami, karena korupsi yang melanda
Pemerintah tidak bisa dipisahkan dengan mekanisme keuangan negara dan pengertian
keuangan negara ini nantinya akan terkait dengan apa yang akan
dipertanggungjawabkan Pemerintah.
Secara singkat keuangan negara meliputi APBN, APBD, unit-unit usaha milik
negara dan hakekatnya seluruh kekayaan negara. Batasan keuangan negara yang lebih
luas adalah segala bagian harta milik kekayaan negara dan segala hak serta kewajiban
yang timbul karena kekayaan itu, yang dikelola oleh pejabat negara, lembaga
pemerintahan umum, yang dikuasai dan diurus bank Pemerintah, yayasan Pemerintah,
dengan status hukum publik atau perdata, perusahaan negara dan usaha di mana
Pemerintah mempunyai kepentingan khusus, seperti kontrak manajemen, perjanjian
dengan penyertaan Pemerintah [pmp] atau penunjukan dari Pemerintah.
Dengan demikian kepentingan keuangan negara adalah seluruh sumber
ekonomi yang dipakai oleh negara, baik yang ada di APBN, APBD, unit-unit usaha milik
negara [BUMN dan BUMD], berbagai yayasan kesejahteraan [GNOTA, yayasan yang
diambil alih dari Soeharto, yayasan kesejahteraan karyawan instansi, dsb], koperasi
[koperasi karyawan instansi, koperasi yang mendapat dana KUT, KUD yang bekerja
sama dengan Bulog dalam membeli beras, KUD yang membeli cengkeh dari petani
dengan kerja sama dengan INKUD dan BPPC, dsb] dan perusahaan swasta yang
mendapat kemudahan dan fasilitas dari Pemerintah [perusahaan kroni pejabat, dsb], dll.
Karena itu batasan keuangan negara inilah yang harus dipertanggungjawabkan oleh
Pemerintah kepada masyarakat.
Pengertian lain keuangan negara menggambarkan bahwa keuangan negara
adalah semua hak dan kewajiban negara, serta segala sesuatu yang berkaitan dengan
hak dan kewajiban tersebut, yang dapat dinilai dengan uang. Dengan demikian
keuangan negara dapat dibagi menjadi dua, yaitu: Pertama, hak-hak negara dan Kedua,
kewajiban-kewajiban negara, khususnya yang dapat dinilai dengan uang.
Pertama, hak-hak negara didefinisikan sebagai segala hak atau usaha yang
dilakukan oleh Pemerintah dalam rangka mengisi kas negara. Dijabarkan bahwa hak-hak
negara terdiri dari:
a. Hak Mencetak Uang, yang dilakukan oleh BI.
b. Hak Mengadakan Pinjaman, meliputi pinjaman dalam negeri dan luar negeri. Ini
harus diwaspadai, sebab utang itu berpotensi menyesengsarakan kita dan anak
cucu.
c. Hak Mengadakan Pinjaman Paksa, yang dikenal dengan pemotongan uang atau
sanering.
d. Hak Menarik Pajak, yang digunakan untuk membiayai pembangunan.
e. Hak Menarik Iuran dan Pungutan.
Kedua, kewajiban-kewajiban negara yang terbagi menjadi dua:
a. Kewajiban meyelenggarakan tugas-tugas negara. Kewajiban ini harus
diselenggarakan Pemerintah untuk memenuhi amanat Pembukaan UUD 1945 dan
dijabarkan dalam bentuk APBN, diantaranya untuk menyelenggarakan
kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa.
b. Kewajiban membayar tagihan-tagihan yang datang dari pihak ketiga, yang biasanya
berkaitan dengan adanya pekerjaan, barang,atau jasa yang diterima Pemerintah
dari pihak ketiga. Kewajiban ini dibagi menjadi kewajiban rutin dan pembangunan.
Pengertian Keuangan Negara
1. APBN, APBD, Unit-Unit Usaha milik negara dan seluruh kekayaan negara.
2. Semua hak dan kewajiban negara, serta segala sesuatu yang berkaitan dengan hak
dan kewajiban tersebut, yang dapat dinilai dengan uang.
Sedangkan dari segi pihak yang mengelola, keuangan negara dapat
dikelompokkan jadi dua, yaitu: Pertama, yang dikelola langsung oleh negara, yaitu APBN
dan barang-barang milik negara. Kedua, yang pengelolaannya dipisahkan, yaitu BUMN.
Pembahasan berikut akan lebih banyak mengupas masalah APBN.
Mengapa Kita Perlu Mempelajari Anggaran Negara?
Bagaimana bila suatu negara yang tidak mempunyai anggaran? Ada
kemungkinan sektor pendidikan yang benar-benar dibutuhkan rakyat tidak bisa
dilaksanakan karena menghadapi kendala dana, tetapi di lain pihak sektor pertahanan
berkelimpahan dana yang sangat banyak, karena tidak ada batasan maksimal berapa
jumlah uang yang boleh dikeluarkan untuk membiayai suatu program. Selain itu, karena
negara adalah sebuah institusi politik --dimana semua kebijakannya merupakan hasil
dari sebuah proses politik yang mengatur banyak kelompok kepentingan yang ada--
tanpa anggaran suatu negara bisa jadi akan jatuh dalam situasi chaos, karena akan
menjadi arena perebutan kepentingan antar kelompok. Karena itu anggaran negara
menjadi suatu kepentingan yang mutlak harus ada.
Pengertian Anggaran Negara
1. Suatu pernyataan tentang pendapatan dan belanja Pemerintah yang diharapkan
akan terjadi satu periode anggaran di masa datang
2. Kebijakan keuangan negara selama satu tahun menyangkut untuk apa saja uang
negara itu dikeluarkan dan darimana diperoleh.
3. Kebijakan operasional yang diwujudkan dalam bentuk alokasi dana dan
merupakan turunan dari strategi Pemerintah sesuai dengan visi dan misi yang
ditetapkan DPR.
4. Sektor-sektor mana yang diprioritaskan Pemerintah untuk dibiayai.
Secara umum bisa dijelaskan bahwa anggaran bagi suatu negara dibutuhkan
karena: pertama, anggaran mencerminkan kebijakan pemerintahan suatu negara yang di
tuangkan dalam satuan uang untuk jangka waktu tertentu [biasanya untuk 1 tahun, tetapi
untuk tahun 2000 ini hanya 9 bulan saja]. Sebagai contoh adalah adanya pos dalam
anggaran negara untuk pembangunan SD yang mencerminkan kebijakan pemerintah di
bidang pendidikan.
1

Dengan melihat pos-pos dalam Anggaran Negara, kita bisa melihat
1. Kebijakan apa saja yang akan dilakukan Pemerintah satu tahun anggaran
mendatang
2. Besarnya anggaran yang dialokasikan untuk tiap-tiap kebijakan tersebut
Kedua, besarnya anggaran juga menunjukkan besarnya perhatian pemerintah
untuk pos tersebut. Apa yang bisa disimpulkan dari dilema anggaran pendidikan dan
pertahanan di atas? Logis kalau kita mengatakan bahwa perhatian pemerintah untuk
pembangunan pertahanan-keamanan, lebih besar dibandingkan dengan perhatian untuk
pembangunan kesehatan.
Kasus
Bila kita bandingkan, anggaran untuk kesehatan dan pendidikan selalu lebih kecil
dibandingkan dgdengannggaran untuk pertahanan/militer. Bahkan Unicef pun
memberi peringatan atas kondisi ini, karena dikhawatirkan akan membuat
pembangunan pendidikan dan kesehatan tidakberjalan dengan baik. Apa pendapat
anda mengenai kondisi ini?
Ketiga, karena anggaran merupakan rencana keuangan untuk jangka waktu
tertentu, anggaran juga berfungsi sebagai pedoman implementasi program yang didanai
dari anggaran tersebut. Karena sudah disetujui sebagai program yang akan
dilaksanakan sebagaimana tercermin dalam anggaran negara, maka untuk contoh
pembangunan SD tadi, Pemerintah melakukan pembangunan SD dengan berpatokan
pada anggaran yang digunakan.
Karena itu, telitilah
1. Apakah semua program yang telah dicantumkan dalam anggaran benar-benar
telah dilakukan oleh pemerintah?
2. Apakah biaya yang digunakan untuk program-program tersebut telah sesuai
dengan anggaran yang telah disetujui?
3. Apakah tidak terdapat penyelewengan dalam pelaksanaan anggaran? Misalnya,
apakah JPS benar-benar disalurkan untuk orang-orang yang benar-benar
membutuhkan dan pelaksanaannya bebas dari korupsi?
Ketiga, setelah program selesai dilaksanakan, anggaran juga berfungsi sebagai
alat untuk mengevaluasi keberhasilan pelaksanaan program pemerintah negara yang
bersangkutan. Dalam contoh di atas, setelah pembangunan SD selesai, bisa dilakukan
penilaian terhadap tingkat keberhasilan program. Hal ini bisa dilihat dari sisi efisiensi
penggunaan dana dan efektivitas dalam arti memang berguna untuk masyarakat.
Karenanya, rakyat bisa saja bertanya
1. Apakah biaya yang dikeluarkan telah sesuai dengan yang dianggarkan?
2. Atau, apakah kualitas bangunan SD INPRES tersebut seimbang dengan
banyaknya biaya yang tercantum dalam anggaran negara?
3. Apakah tidak ada kebocoran ketika pelaksanaannya?
4. Apakah ada manfaat yang didapat masyarakat dari pembangunan dengan
menggunakan anggaran tersebut?
Kasus
Pembangunan SD INPRES yang banyak dilakukan pemerintah, menunjukkan adanya
perhatian yang mulai meningkat terhadap pemenuhan hak masyarakat atas
pendidikan. Namun, bisa didapati dengan mudah, bahwa banyak sekali sarana dan
prasaran yang didanai dari anggaran negara ini tidaklah sesuai dengan anggaran
yang telah disepakati. Hal ini bisa dilihat dari banyaknya gedung SD INPRES yang
sangat tidak berkualitas. Baru saja didirikan, beberapa bulan kemudian, sudah rusak
atau roboh. Bagaimana penilaian Anda atas kondisi ini berkaitan dengan pengertian
anggaran negara di atas ?
Keempat, berkaitan dengan prosesnya, dimana anggaran negara memerlukan
persetujuan wakil rakyat yang duduk dalam legislatif, maka anggaran berfungsi sebagai
alat pengontrol rakyat terhadap kebijakan pemerintah. Juga ketika pertanggungjawaban
anggaran, di mana eksekutif melaporkan pelaksanaan anggaran kepada legislatif [wakil
rakyat].
Di sini, rakyat berhak untuk menilai
1. Apakah eksekutif telah menjalankan mandatnya dan mengelola anggaran dengan
baik?
2. Dan, apakah dalam mengesahkan anggaran dan meminta pertanggungjawaban
eksekutif, lembaga legislatif telah benar-benar mmewakili rakyat? Dan bukannya
menjadi wakil golongan/kelompok tertentu!
Sistem Penyusunan Anggaran Negara
Kadang kita berpandangan bahwa mengetahui sistem penyusunan anggaran
yang diterapkan tidak ada manfaatnya bagi kita. Toh, itu urusan yang di atas, antara
Departemen Keuangan, Bappenas dan DPR.
Apakah sesederhana itu masalahnya? Lantas apa yang bisa kita lakukan ketika
dalam kasus JPS Pemerintah berdalih bahwa program tersebut telah sesuai dengan
anggaran dan semua uang telah dibelanjakan sesuai dengan ketentuan dan disertai
dengan bukti transaksi yang sah, biarpun kita menunjukkan banyak bukti tentang
kebocoran dana JPS di lapangan? Bisakah kita hanya mengatakan bahwa ini hanya
masalah oknum [sebagaimana sering diucapkan sebagai pembelaan oleh pejabat ?
Atau bagaimana dengan kondisi jalan yang tidak nyaman karena banyak
perbaikan jalan yang tidak terencana dengan baik? Minggu ini adalah perbaikan jalan
untuk memperbaiki saluran air oleh Departemen PU, sementara minggu lalu digunakan
oleh Telkom untuk penanaman kabel telpon. Mungkin besoknya giliran PDAM, dan
seterusnya. Mengapa ini bisa terjadi?
Apa Yang Bisa Kita Perbuat? Telitilah
1. Apakah ada koordinasi antar departemen dalam pelaksanaan anggaran, dengan
mengacu pada contoh kasus tersebut ?
2. Apakah ada satu bagian pembangunan yang lebih diutamakan dibandingkan
dengan sektor lain yang sebenarnya juga penting ?
3. Apa dasar penilaian keberhasilan pemerintah berkaitan dengan anggaran cukup
bisa dipertanggungjawabkan ?
2
 Satu hal yang bisa disimpulkan adalah ketiadaan rencana jangka panjang yang belaka. Artinya anggaran negara merupakan penatausahaan dari pengeluaran dan
baik dan melibatkan inter departemen. Karena anggaran hanya diorientasikan untuk penerimaan negara. Perhatian terhadap anggaran negara hanya memperhatikan aspek
tujuan jangka pendek dan tidak ada koordinasi lintas sektor, kondisi seperti di atas jamak keseimbangan yang logis diantara keduanya, yaitu penerimaan dan pengeluaran.
ditemui sehari-hari. Ini hanyalah contoh kecil yang merupakan akibat sistem anggaran Sedangkan APBN untuk tahun 2000 yang berlaku dari bulan 1 April sampai 31
yang diterapkan Indonesia. Desember 2000 merupakan masa transisi menuju klasifikasi anggaran menurut
Sistem anggaran yang diterapkan di Indonesia ini dikenal sebagai sistem Governmental Financial Statistics yang dianut secara internasional.
anggaran tradisional. Sistem ini berbeda dengan sistem yang diterapkan di Amerika Perbedaan antara format APBN lama [berimbang] dengan yang baru adalah
Serikat yang menggunakan planning & programming budgeting system [lihat tabel 1]. adanya perbaikan pada 11 butir pos penerimaan dan pengeluaran:
Indonesia masih menganut sistem anggaran tradisional. Salah satu faktor yang sangat
mempengaruhi sistem anggaran yang diterapkan adalah perbedaaan dalam hal Tabel 1
mekanisme kenegaraan yang dipakai, yaitu: Perbedaan APBN Lama Dengan Baru
Pertama, negara yang tidak menerapkan pemisahan kewenangan antar N POS PERBEDAAN
lembaga negara. Bagi negara semacam ini, anggaran negara hanyalah merupakan O
persoalan administratif belaka. Karenanya anggaran negara hanya merupakan persoalan 1. Pajak Migas Dalam struktur APBN lama masuk dalam pos
yang berkaitan dengan pengelolaan penerimaan dan pengeluaran negara atau penerimaan migas, sekarang dimasukkan dalam
pertanggungjawaban adminsitratif. Indonesia adalah contoh negara yang tidak penerimaan pajak
menerapkan pemisahan kewenangan antar lembaga negara. Karena itu penerapan dan 2. Hasil privatisasi BUMN Selama ini masuk dalam penerimaan dalam negeri,
pengelolaan anggaran Indonesia di masa Orde Baru tidak menemui masalah yang dan recovery aset sekarang masuk dalam pembiayaan defisit
berarti. DPR tidak pernah menolak pertanggungjawaban pemerintah berkaitan dengan 3. Penerimaan Diganti menjadi Pembiayaan Defisit
pelaksanaan anggaran, biarpun kita tahu bahwa Indonesia merupakan salah satu negara Pembangunan
terkorup di dunia. Bagi DPR cukuplah bahwa Pemerintah telah berhasil mengelola 4. Proyeksi besaran makro Sekarang diungkapkan proyeksi besaran makro lima
penerimaan dan pengeluaran negara dan mempertanggungjawabkannya di hadapan tahunan
lembaga ini. Misal, setiap pengeluaran telah sesuai dengan prosedur dan dilengkapi 5. Utang Sekarang utang, baik program dan proyek, diarahkan
dengan bukti transaksi yang cukup. pada proyek milik Pemerintah
Kedua, negara yang menerapkan pemisahan kewenangan antar lembaga 6. Subsidi Dikurangi secara bertahap. Lihat saja besok April
negara [trias politica: legislatif, eksekutif dan yudikatif]. Bagi negara seperti ini, anggaran
kenaikan harga BBM
negara merupakan hak dan kewajiban yang ada pada Pemerintah dan rakyat.
7. Subsidi Daerah Otonom Bertahap sesuai dengan UU 25/99
Karenanya, melalui wakilnya di legislatif rakyat bisa menentukan jumlah anggaran yang
8. Penjadwalan kembali Kalau terjadi, akan digambarkan dalam pengeluaran
akan digunakan dan dari mana saja uang untuk pembiayaan tersebut didapat. Di sini,
utang rutin untuk utang pokok
anggaran menjadi pagar yang membatasi apa saja yang boleh dan apa saja yang tidak
boleh dilakukan oleh pemerintah. Berkaitan dengan penilaian kinerja pemerintahan 9. Penerimaan dari Sekarang dimasukkan dalam Penerimaan Bukan
dalam menjalankan anggaran, indikator yang digunakan juga lebih kompleks dan Sumber Daya dan dan Pajak
banyak. Bahkan, untuk beberapa negara yang menerapkan sistem pemilihan presiden Reboisasi
secara langsung, rakyat bisa memilih presiden yang kebijakan anggarannya dirasa 10. Belanja Pegawai Negeri Disatukan dalam Pengeluaran Rutin
paling tepat. Sebagai contoh, adalah tidak populer andaikan pada masa ekonomi sulit, 11. Biaya Bunga Dikelompokkan dalam Pengeluaran rutin
seorang calon presiden mengkampanyekan target peningkatan penerimaan pajak Restrukturisasi
dengan menaikkan pajak penghasilan. Perbankan dan subsidi
kredit program
Klasifikasi APBN Sumber: Diolah dari Bisnis Indonesia, 23 November 1999
Saat ini APBN Indonesia berada pada masa transisi, yaitu dari klasifikasi
anggaran berimbang --yang hanya terdapat di Indonesia-- menuju klasifikasi anggaran
menurut Governmental Financial Statistics yang dianut secara internasional.
APBN anggaran berimbang terdiri dari dua bagian, yaitu pertama, bagian
penerimaan, dan terbagi menjadi dua lagi: Penerimaan Rutin dan Penerimaan
Pembangunan [alias utang]. Kedua, bagian pengeluaran, yaitu Pengeluaran Rutin dan
Pengeluaran Pembangunan. Pada negara yang tidak terdapat pemilahan kewenangan
dalam pengelolaannya, anggaran negara hanya merupakan persoalan administratif
3
Tabel 3 pertanggungjawaban pelaksanaan APBN selama 6 bulan. Bila dijumlah, seluruh
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara pentahapan ini akan memakan waktu sepanjang 27 bulan. Sehingga, apa yang sering
1 APRIL – 31 DESEMBER 2000 kita sebut sebagai tahun anggaran, hanyalah satu bagian saja dari seluruh siklus APBN
[dalam triliun rupiah] ini, yaitu tahap pelaksanaan yang memakan waktu 12 bulan. Karenanya, antara satu
URAIAN JUMLAH % dari APBN siklus dengan siklus berikutnya, waktunya akan tumpang tindih [bersamaan]. Sebagai
A. PENDAPATAN NEGARA & HIBAH 152,89 77,6% contoh, ketika APBN 98/99 baru berlangsung selama tiga bulan, maka maksimal pada
I. Penerimaan Dalam Negeri 152,89 77,6% Juli 98, RAPBN 99/00 sudah harus mulai disusun.
1. Penerimaan Pajak 101,44 51,5% Pada tahap pertama, tahap penyusunan APBN, departemen akan membuat
Daftar Usulan Kegiatan [DUK] untuk mengajukan permohonan kegiatan-kegiatan yang
a. Pajak Dalam Negeri 95,54 48,5%
mana yang perlu dimasukkan dalam anggaran tahun depan. Seharusnya, dalam
b. Pajak Perdagangan Internasional 5,89 3,0%
menyusun DUK, departemen akan menggali informasi dari masyarakat berkaitan
2. Penerimaan Negara Bukan Pajak 51,46 26,1%
dengan kebutuhan apa yang dirasa oleh masyarakat paling mendesak dan dalam
a. Penerimaan Sumber Daya Alam 40,08 20,3% jangkauan kerja departemen tersebut. Sebagai contoh: kampung Suka Air sering
b. Bagian Pemerintah atas laba BUMN 5,28 2,7% didatangi banjir yang disebabkan oleh saluran air yang tidak lancar. Dengan melihat
c. PNBP lainnya 6,10 3,1% contoh ini, maka kebutuhan yang penting warga kampung Suka Air adalah program anti
II. Hibah - - banjir berupa perbaikan dan pengadaan saluran air tambahan. Melihat sifat program ini,
B. BELANJA NEGARA 197,03 100,0% maka selayaknya kalau program ini bisa dilakukan oleh Dinas Pekerjaan Umum.
I. Pengeluaran Rutin 155,42 78,9% Bila mulai masuk tahap penyusunan APBN. Departemen akan membuat Daftar
1. Belanja Pegawai 30,68 15,6% Usulan Kegiatan [DUK] untuk mengajukan permohonan kegiatan-kegiatan yang mana
2. Belanja Barang 9,44 4,8% yang perlu dimasukkan dalam anggaran tahun depan. Seharusnya, dalam menyusun
3. Belanja Rutin Daerah 18,11 9,2% DUK, departemen akan menggali informasi dari masyarakat berkaitan dengan
4. Pembayaran Bunga Utang 54,62 27,7% kebutuhan apa yang dirasa oleh masyarakat paling mendesak dan dalam jangkauan
5. Subsidi 30,83 15,6% kerja departemen tersebut.
6. Pengeluaran Rutin Lainnya 11,74 6,0% Cermatilah
II. Pengeluaran Pembangunan 41,61 21,1% 1. Apakah program yang diusulkan departemen benar-benar kita butuhkan?
1. Pembiayaan Pembangunan Rupiah 25,58 13,0% 2. Apakah departemen memberi tempat pada usulan-usulan kegiatan yang diajukan
2. Pembiayaan Proyek 16,03 8,1% oleh masyarakat? Apakah pernah ada forum terbuka, semacam hearing oleh satu
C. SURPLUS/DEFISIT ANGGARAN -44,13 -22,4% departemen untuk menggali apa yang diinginkan masyarakat?
3. Apakah anggaran untuk program tertentu, benar-benar realistis dan tidak di mark-
D. ASUMSI APBN
up oleh pejabat departemen yang bersangutan?
1. Produk Domestik Bruto 910,43 Dalam siklus berikutnya, pengesahan oleh DPR, warga kampung Suka Air
2. Pertumbuhan Ekonomi [%] 3,8% dapat mengusulkan program anti bajir tersebut ke DPR melalui bermacam-macam cara,
3. Inflasi 4,8% seperti dengar pendapat, demo, aksi corat-coret, petisi, dll. Dengan demikian wakil
4. Nilar Tukar [Rp/Dolar AS] 7.000 rakyat diharapkan lebih mendahulukan untuk mengesahkan program mendesak untuk
5. Harga Minya Mentah [Dolar AS/Barel] 20 masyarakat. Bila program tersebut disetujui dalam APBN, tetapi ternyata DPU tidak
6. Produksi Minyak [MBCD] 1.460 merealisasikan program perbaikan dan pengadaan saluran air tersebut, maka
7. Persentase Kenaikan gaji Pegawai [TPP] 15% masyarakat berhak untuk menuntut dan menggugat DPU. Atau bila didapati bahwa
Sumber: Diolah dari Republika, Senin 6 Maret 2000 dana untuk pembuatan saluran dikorup oleh pegawai DPU, sehingga kualitas saluran
Siklus APBN airnya sangat jelek, maka masyarakat juga berhak menuntut DPU.
Mengapa kita perlu mengetahui siklus APBN? Pertanyaan ini hampir sama Kita bisa melakukan
dengan yang diajukan berkaitan dengan sistem anggaran. Dengan mendasarkan pada 1. Forum dengar pendapat dengan DPR untuk menyampaikan aspirasi kita?
pemahaman pentingnya anggaran bagi setiap warga negara, siapapun itu, maka setiap 2. Pemantauan apakah program yang disetujui DPR benar-benar kita butuhkan dan
tahapan APBN menjadi perlu untuk kita ketahui dan kita ikuti. bebas dari KKN? Jangan-jangan ada program yang disetujui dilakukan oleh
Secara umum, siklus APBN dapat dibagi menjadi 4 tahap, yaitu: pertama, anggota dewan/ keluarganya.
tahap penyusunan yang memakan waktu 6 bulan. Kedua, tahap pengesahan selama 3
bulan. Ketiga, tahap pelaksanaan sepanjang 12 bulan, dan keempat tahap
4
 Kemudian dalam tahap pertanggungjawaban APBN, Pemerintah selaku
pelaksana APBN dinilai berdasarkan kriteria yang dalam APBN. Tetapi seringnya wakil
rakyat tidak peduli terhadap pertanggungjawaban APBN dan main asal setuju saja
sehingga tidak mempertimbangkan manfaat yang seharusnya didapat rakyat dari
program yang didanai dari APBN tersebut. Selengkapnya lihat Tabel 4.
Pengawasan Anggaran
Ada gula, ada semut. Maka, bisa pula terjadi, ada uang ada korupsi. Kalau
demikian, fungsi apa yang harus dilakukan? Satu hal yang penting adalah melakukan
pengawasan terhadap anggaran negara. Tujuannya, selain memberantas korupsi, juga
dilakukan untuk mengoptimalkan fungsi anggaran negara sehingga memberikan
manfaat yang seluas-luasnya bagi masyarakat.
Secara singkat ada dua jenis pengawas, yaitu
• Pengawas Internal
Pengawas Internal adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat pengawasan
dari lingkungan internal organisasi pemerintah. Untuk pengawas internal dalam arti
sempit dilakukan oleh aparat pengawasan dari lingkungan internal departemen/lembaga
negara yang bersangkutan, yaitu Inspektorat Jendral [Irjen], Inspektorat Wilayah
Propinsi [Itwilprop], Inspektorat Wilayah Kabupaten [Itwilkab] atau Inspektorat Wilayah
Kotamadya [Itwilko].
Sedangkan pengawasan internal dalam arti luas dilakukan oleh lembaga khusus
pengawasan yang dibentuk oleh pemerintah. Fungsi ini dipegang oleh Badan
Pengawasan Keuangan dan Pembangunan [BPKP] dan Inspektorat Jendral
Pembangunan [Irjenbang].
• Pengawas Eksternal
Pengawas Eksternal adalah pengawasan yang dilakukan oleh unit pengawasan di
luar Pemerintah. Di Indonesia, fungsi ini secara resmi dilakukan oleh Badan Pemeriksa
Keuangan [BPK] dan Dewan Perwakilan Rakyat. Bentuk pengawasan lain yang
termasuk dalam kategori pengawasan eksternal adalah pengawasan yang secara
langsung dilakukan oleh masyarakat, NGO, organisasi masyarakat, pers, dll, atau
dikenal sebagai pengawasan masyarakat. Pengawasan ini adalah suatu bentuk
pengawasan yang dilakukan oleh masyarakat terhadap Pemerintah atau aparatur-
aparaturnya, baik disampaikan secara lisan maupun secara tertulis. Pengawasan
masyarakat ini dapat dilakukan secara perorangan atau secara kelembagaan.
Kemudian sejauh mana fungsi pengawasan dijalankan? Banyak aparat, apakah
menjamin fungsi pengawasan yang semakin optimal ? Seharusnya, bila tidak terjadi
tumpang tindih antar lembaga, banyaknya lembaga pengawas akan membawa
konsekuensi positif. Bila dimana-mana pengawasan keuangan berjalan dengan ketat,
orangpun akan kesulitan untuk melakukan tindakan korupsi. Sedikit ketahuan, pasti
akan berbuntut panjang.
Tapi, bila banyak aparat pengawasan yang tidak jelas wilayah kerja dan
kewenangannya, apa yang terjadi? Bagaimana fungsi pengawasan bisa berjalan
dengan optimal?
Apa Yang Bisa Dilakukan?
Karena rakyat bisa menjalankan fungsi pengawasan eksternal, berarti kebutuhan
untuk menaikkan fungsi pengawasan ini menjadi sesuatu yang mendesak.
Pertanyaannya, lewat mana bisa melakukan pengawasan tersebut ?
• Bentuk dan perkuat organisasi pengawasan rakyat independen. Sebagai contoh,
di tingkat nasional ada Indonesian Corruption Watch [ICW]. Sementara di tingkat
daerah ada beberapa organisasi pengawasan rakyat independen, seperti Anti
Corruption Committee [ACC] Makassar, Solidaritas Masyarakat untuk Reformasi
[Somassi] Mataram, KP2KKN Semarang, Yogya Corruption Watch [YCW], Solo
Corruption Watch [SCW], dll. Bila di tempat Anda belum ada, bukan hal yang
mustahil untuk merintisnya bukan?
• Bila tidak terlibat aktif, anda bisa menitipkan aspirasi Anda pada lembaga
tersebut, atau mendukung dengan berbagai cara yang mungkin.
APBD Daerah Tingkat II
Untuk konteks rumah tangga daerah, maka yang digunakan adalah APBD. Apa
saja yang bisa dijelaskan berkaitan dengan APBD II ini?
Semua penerimaan dan pengeluaran dicatat dan dikelola dalam APBD. Pada
prinsipnya siklus APBD dibagi menjadi 4 bagian, yaitu pertama, Penyusunan RAPBD.
Pada tahap ini, Pemda dengan menyusun semua kebutuhan daerah yang dijabarkan
dalam perkiraan penerimaan dan pengeluaran rutin dan pembangunan daerah. Pada
penyusunan RAPBD, anda bisa mengusulkan kebutuhan daerah anda untuk didanai,
misalnya pembangunan jalan untuk menembus daerah terpencil. Tahap ini juga
digunakan untuk mencocokkan dana yang akan disumbangkan Pemerintah Pusat
[APBN] untuk Pemda, berupa Subsidi Daerah Otonom atau sekarang Dana
Perimbangan. Kedua, Pengesahan APBD. Tahap kedua adalah sidang antara DPRD
dengan Pemda untuk mengesahkan RAPBD. Kalau usulan daerah anda untuk
membangun jalan dipenuhi Pemda, pada tahap ini anda bisa memantau perkembangan
usulan anda. APBD ini ditetapkan dengan Peraturan Daerah paling lambat satu bulan
setelah APBN ditetapkan. Bila tidak disahkan, akan digunakan APBD tahun
sebelumnya.
Ketiga, Pelaksanaan APBD. Pada tahap ini APBD dilaksanakan sesuai dengan
pos-pos yang ditentukan. Pada kasus jalan terpencil, jika disetujui untuk dibiayai APBD,
anda dapat memantau perkembangan pembangunan jalan tersebut. Pada tahap ini
biasanya sesuai dengan kenyataan di lapangan maka sering terjadi perubahan atas
pos-pos yang ditetapkan yang diakomodasi dalam Perubahan APBD. Perubahan APBD
ditetapkan dengan Peraturan Daerah selambat-lambatnya tiga bulan sebelum
berakhirnya tahun anggaran. Keempat, Pertanggungjawaban APBD. Tahap ini
merupakan tahap untuk mempertanggungjawabkan penggunaan APBD oleh Pemda
dihadapan DPRD. Jika disetujui oleh DPRD, maka pertanggungjawaban APBD ini
diresmikan dalam Perhitungan APBD, yang ditetapkan oleh Pemda dengan DPRD
dengan Peraturan Daerah. Perhitungan APBD ini ditetapkan paling lambat tiga bulan
setelah berakhirnya tahun anggaran yang bersangkutan.
Jadi, logika yang digunakan dalam APBD secara umum, tidak berbeda dengan
APBN. Sehingga tahun anggaran APBD pun sama dengan tahun anggaran APBN.
Dari sisi pengawasan, pengawasan APBD ini tidak berbeda dengan
pengawasan APBN. Tetapi apakah cukup hanya mengandalkan pada aparat
pengawasan keuangan yang resmi sebagaimana terdapat dalam peraturan tersebut?
Bila tidak, lantas apa yang bisa dilakukan?
5
 Tabel 4
Siklus APBN
NO TAHAP JANGKA KEGIATAN DAERAH RAWAN KORUPSI
WAKTU
1. Penyusun 6 bulan Dikeluarkan Surat Edaran Menteri Keuangan kepada pimpinan departemen/ ketua lembaga negara. Kolusi antara departemen, lembaga
an Isinya permintaan untuk memasukkan rancangan anggaran [Daftar Usulan Kegiatan/DUK untuk negara, dan Pemda dengan
anggaran rutin dan Daftar Usulan Proyek/ DUP untuk anggaran pembangunan. DUK dibahas Menkeu, Departemen Keuangan dan Bappenas
sedangkan DUP akan dibahas Ketua Bappenas. Dua dokumen ini akan digunakan untuk menyusun
RAPBN yang akan diajukan ke DPR
2. Pengesah 3 bulan Pengesahan APBN berarti pelimpahan kewenangan dari DPR kepada pemerintah untuk menjalankan Terbatas dan lemahnya kedudukan
an anggaran. DPR mempunyai hak untuk menyetujui ataupun menolak pengesahan RAPBN yang DPR berhadapan dengan eksekutif
diajukan oleh pemerintah. Bila menolak, akan digunakan APBN tahun sebelumnya, sedangkan bila
menerima Presiden akan menetapkan RAPBN menjadi APBN pada 1 April tahun bersangkutan.
3. Pelaksana 12 bulan Dengan disahkannya APBN, Menkeu dan Ketua Bappenas akan mengesahkan DUK menjadi DIK Kemungkinan KKN dalam proses
an [Daftar Isian Kegiatan] dan DUP menjadi DIP [Daftar Isian Proyek]. DIK dan DIP inilah yang akan tender proyek, lemahnya pengawasan
digunakan Departemen atau lembaga negara yang berkepentingan yang selanjutnya akan diteruskan aparat pengawas internal dan eksternal
kepada Bendaharawan bersangkutan untuk digunakan sebagai dasar membuat Surat Permintaan
Pembayaran [SPP]. Tahap ini juga mengatur:
Pelaksanaan pemasukan penerimaan negara
Pelaksanaan penyaluran pengeluaran negara
Pelaksanaan pembukuan penerimaan dan pengeluaran negara tersebut
4. Pertanggu 6 bulan Bahan-bahan pertanggungjawaban APBN berasal dari laporan tiap departemen atau lembaga negara Pembukuan ganda dan proses
ng yang dijadikan dasar penyusunan Nota Perhitungan Anggaran Negara [NOTA PAN]. Presiden penilaian kinerja pemerintahan karena
jawaban menyampaikan nota ini setelah diperiksa BPK dan dibuat Nota Hasil Pemeriksaan. penerapan sistem anggaran tradisional
Tabel 2
Perbandingan Sistem Penyusunan Anggaran
KETERANGAN ANGGARAN TRADISIONAL ANGGARAN KINERJA PLANNING & PROGRAMMING
[INDONESIA SAAT INI] BUDGET SYSTEM
Pengertian budget Suatu perkiraan/rencana penerimaan dan Mencerminkan program kerja dan sebagai alat Suatu bentuk kebijakan pemerintah dalam proses
pengeluaran dana [uang] dan merupakan dari manajemen untuk me-ngukur prestasi. alokasi sumber-sumber ekonomi yang langka untuk
alat yang mencerminkan pengesahan memenuhi kebutuhan yang terbatas.
pendapatan dan belanja negara.
Landasan Pengukuran Besar kecilnya pengeluaran jika seimbang Performance atau prestasi dari tujuan/hasil Keberhasilan rencana, program dalam mencapai
[tolok ukur] dikatakan berhasil anggaran yang efisien. tujuan negara dan pengaruhnya terhadap
lingkungan sosial.
Bentuk rencana Rencana jangka pendek [rencana Rencana jangka pendek [rencana tahunan]. Rencana jangka pendek dan jangka panjang [20-30
tahunan]. tahun]
Orientasi Pertanggungjawaban pelaksanaan Pendayagunaan dana yang tersedia untuk Penyusunan rencana dan program.
anggaran. mencapai hasil yang optimal.
Pengumpulan data Penerimaan-penerimaan terutama Penerimaan dan pengeluaran serta data biaya. Kesejahteraan sosial dan kebutuhan masyarakat,
pengeluaran-pengeluaran. baik dimasa yang lalu maupun dimasa yang akan
datang.
Pengelompokkan pos- Didasarkan atas obyek-obyek Didasarkan atas rencana kegiatan dan ditetapkan Didasarkan atas tujuan-tujuan yang hendak dicapai
pos anggaran pengeluaran. tolok ukur berupa standar biaya dan hasil kerja. dimasa yang akan datang.
Sistem akuntansi Cash basis. Cash basis, accrual basis dan cost basis. Cost system, seperti: biaya R & D, biaya investasi,
keuangan biaya operasi dan biaya-biaya lain yang terpadu.
Sumber: Diolah dari Baswir [1996]

6
Tabel 5 PENGELOLAAN APBD DALAM ERA OTONOMI DAERAH
Realisasi APBD 1995/1996 Kabupaten Ciamis[dalam ribuan rupiah] Walaupun belum ada peraturan pelaksana UU No. 22/ 99 tentang
URAIAN JUMLAH % PAD % APBD Pemerintahan Daerah dan UU No. 25/99 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan
Daerah, namun beberapa hal yang perlu dicermati:
A. PENERIMAAN 45.032.703 789,9% 100,0%
1. Apakah otonomi bagi daerah Anda, hanya berarti memindahkan korupsi dari
1. Sisa lebih anggaran tahun lalu 1.610.323 28,2% 3,6% Jakarta ke wilayah Anda?
2. Pendapatan Asli Daerah 5.700.822 100,0% 12,7% 2. Bila terbuka kemungkinan ke arah sana, mana celah-celah penguatan masyarakat
a. Pajak Daerah 782.604 13,7% 1,7% yang paling mungkin dilakukan untuk melakukan pengawasan terhadap kebijakan
anggaran daerah?
b. Retribusi Daerah 4.133.474 72,5% 9,2%
c. Laba BUMD 245.078 4,3% 0,5% Perlu juga dicermati
d. Penerimaan dari dinas-dinas 25.186 0,4% 0,1% 1. Apakah otonomi bagi daerah miskin, juga berarti alasan untuk mengeksploitasi
e. Penerimaan lain-lain 514.475 9,0% 1,1% potensi daerah dengan dalih memenuhi kebutuhan pendanaan yang dulu disupplai
oleh Jakarta ?
3. Bagi hasil pajak/bukan pajak 3.769.994 66,1% 8,4%
2. Bila ya, apakah wujud eksploitasi tersebut? sebagai misal, apakah terjadi
a. Bagi hasil pajak 3.683.723 64,6% 8,2% pembabatan hutan tanpa mempertimbangkan aspek keberlanjutan, atau kebijakan
b. Bagi hasil bukan pajak 86.271 1,5% 0,2% monokultur yang merusak keanekaragaman hayati?
4. Sumbangan & Bantuan 33.951.564 595,6% 75,4% Bila daerah Anda tidak terlalu kaya Sumber Daya Alam, perlu juga dicermati darimana
saja pemerintah daerah menggali dana untuk membiayai pembangunan yang dilakukan
a. Sumbangan/Subsidi 9.490.237 166,5% 21,1%
di daerah?
b. Bantuan 24.461.327 429,1% 54,3%
5. Penerimaan Pembangunan - - - Barang- Barang Milik negara
a. Pinjaman Pemda - - - Komponen lain yang langsung dikelola negara adalah barang-barang milik
negara. Barang-barang milik negara yang dimaksud disini adalah segala macam barang
b. Pinjaman untuk BUMD - - -
tetap, bergerak, hewan, maupun barang dalam bentuk persediaan. Barang-barang
B. PENGELUARAN 43.256.365 758,8% 96,1% semacam ini oleh negara digunakan memperlancar pelaksanaan tugas negara dan
1. Pengeluaran Rutin 15.654.591 274,6% 34,8% sumber penerimaan negara.
a. Belanja Pegawai 8.369.996 146,8% 18,6% Tetapi tidak seperti halnya dengan APBN yang dapat diketahui jumlahnya dari
tahun-ke tahun, nilai barang milik negara secara keseluruhan tidak dapat diketahui. Hal
b. Belanja Barang 3.469.301 60,9% 7,7% ini karena sistem akuntansi pemerintahan Indonesia tidak mengenal Neraca untuk
c. Biaya Pemeliharaan 698.318 12,2% 1,6% mengetahui berapa kekayaan negara dan dari mana kekayaan tersebut didapat. Secara
d. Belanja Perjalanan Dinas 278.647 4,9% 0,6% parsial, barang milik negara yang di bawah penguasaan BUMN dapat diketahui, karena
e. Belanja Lain-lain 1.796.670 31,5% 4,0% BUMN memakai sistem akutansi sesuai dengan SAK, di mana kekayaan dan dari mana
sumber kekayaan BUMN tersebut dapat diketahui dari Neraca. Sedangkan barang milik
f. Angsuran Pinjaman [utang & bunga] - - - negara yang pengelolaannya dilakukan oleh departemen atau suatu kantor Pemerintah
g. Ganjaran/Subsidi/Sumbangan 526.379 9,2% 1,2% dapat diketahui dari daftar inventaris yang setiap tahun biasanya diperbaharui. Tetapi
h. Pensiun/Bantuan - - - sayangnya daftar inventaris tersebut tidak sesuai
i. Pengeluaran Lain-lain 488.280 8,6% 1,1%
j. Pengeluaran tak terduga - - -
2. Pengeluaran Pembangunan 27.601.774 484,2% 61,3%
Sumber: Diolah dari Statistik Keuangan Daerah [1997]

7
 Tabel 6
Uraian Item-Item Dalam APBD
ITEM URAIAN
1. Sisa lebih anggaran Sisa lebih anggaran tahun lalu yang dimasukkan
tahun lalu dalam APBD berikutnya
2. Pendapatan Asli Penerimaan yang berasal dari sumber-sumber
Daerah daerah
3. Pajak Daerah Pungutan yang dilakukan Pemda berdasarkan
peraturan daerah. Dikenakan untuk semua objek
pajak daerah
4. Retribusi Daerah Pungutan daerah sebagai pembayaran/pemakaian
karena memperoleh jasa yang dilakukan Pemda
5. Laba BUMD Penerimaan berupa bagian Pemda atas laba bersih
BUMD, yaitu dari laba BPD dan BUMD lainnya
6. Penerimaan dari Penerimaan dari dinas-dinas yang tidak merupakan
dinas-dinas penerimaan pajak & retribusi daerah, seperti dinas
pertanian, peternakan, kesehatan, pasar, dll
7. Penerimaan lain-lain Hasil penjualan barang milik daerah, penjualan
barang-barang bekas, cicilan kendaraan bermotor &
cicilan rumah yang dibayar Pemda, penerimaan jasa
giro
8. Bagi hasil pajak/bukan Komponen dari bagi hasil pajak dan bukan pajak
pajak yang dibagikan kepada Pemda
9. Bagi hasil pajak PBB dan bagi hasil pajak lainnya
10. Bagi hasil bukan pajak IHH [Iuran Hasil Pengusahaan Hutan], SDTC
[Sumbangan Diversivikasi Tanaman Cengkeh], Dana
Rehabilitasi Kopra, Pemberian Hak atas Tanah
Pemerintah, Bagi Hasil Land Rent, dll
11. Sumbangan/Subsidi Penerimaan daerah yang berasal dari Pemerintah
Pusat, Pemda Tk I & sumbangan lainnya yang diatur
UU. Terdiri dari ganjaran, subsidi/perimbangan
keuangan, subsidi bantuan pembiayaan
12. Bantuan Semua jenis bantuan seperti Inpres bagi Pemda Tk II
dari Pemerintah Pusat & Pemda Tk I
13. Penerimaan Penerimaan Pemda Tk II yang berasal dari pinjaman
Pembangunan & digunakan untuk belanja pembangunan, juga
sebagai penyertaan modal ke BUMD, pinjaman
untuk Pemda Tk II & BUMD, pinjaman dalam negeri
dan luar negeri
14. Pengeluaran Rutin Belanja rutin yang dibiayai dari pendapatan daerah
sesuai Pasal 64 [5] UU 5/74
15. Pengeluaran Pengeluaran pembangunan yang sumbernya dari
Pembangunan Daftar Isian Proyek Daerah
Sumber: Diolah dari Statistik Keuangan Daerah [1997]
BUMN
Komponen keuangan negara yang pengelolaannya dipisahkan adalah BUMN
dan lembaga-lembaga keuangan milik negara. Penjelasan mengenai BUMN dapat
ditemui dalam UU No. 9 Tahun 1969 tentang bentuk-bentuk perusahaan negara. Dalam
Pasal 1 dan 2 UU No. 9 Tahun 1969 tersebut terdapat penjelasan mengenai tiga bentuk
BUMN, yaitu Perusahaan Jawatan Negara, Perusahaan Umum Negara dan Perusahaan
Perseroan Negara.
Bentuk perusahaan negara pertama, Perusahaan Jawatan Negara [Perjan]
adalah perusahaan yang paling dekat dengan Pemerintah secara keuangan maupun
operasional. Hal ini karena modalnya merupakan bagian dari APBN dan dikelola oleh
departemen yang membawahinya, serta statusnya berlainan dengan hukum publik.
Dengan sifat yang seperti ini, Perjan diharapkan dapat memberi pelayanan kepada
masyarakat dengan tidak dibebani kewajiban untuk mengejar laba.
Bentuk perusahaan negara kedua, Perusahaan Umum Negara [Perum] adalah
perusahaan yang seluruh modalnya merupakan milik negara dan diambilkan dari
kekayaan negara yang dipisahkan serta tidak terbagi ke dalam bentuk saham-saham.
Perum sebagaimana layaknya perusahaan swasta juga berbadan hukum, tetapi diatur
dengan UU No. 9 Tahun 1969. Karena disatu sisi diharapkan melayani kepentingan
umum, namun disisi lain juga diharapkan dapat memupuk keuntungan, maka Perum
sampai tingkat tertentu masih menerima subsidi dari Pemerintah.
Bentuk perusahaan ketiga, Perusahaan Perseroan Negara [Persero] adalah
bentuk perusahaan negara yang paling mendekati perusahaan swasta. Dari sisi
permodalan, Persero keseluruhan atau sebagian modalnya dimiliki oleh Pemerintah dan
terbagi ke dalam bentuk saham-saham. Persero juga berstatus badan hukum serta
berbentuk Perseroan Terbatas. Dari sisi operasi, Persero diharapkan untuk menjadikan
laba sebagai target operasinya serta tidak menerima subsidi dan fasilitas dari
Pemerintah.
Dengan demikian komponen keuangan negara yang berupa Badan Usaha
Milik Negara dan kekayaan negara yang disertakan dalam perusahaan swasta, yaitu:
a. Perusahaan Jawatan [Perjan]
b. Perusahaan Umum [Perum]
c. Perusahaan Perseroan [Persero]
d. Bank Milik Negara
e. Perusahaan Negara [PN]
f. Pertamina
g. Perusahaan Daerah
h. PT yang sahamnya sebagian milik negara dan sebagian milik BUMN.
8
Materi Training Anti-Korupsi

Korupsi Dalam Keuangan Negara

( Oleh : Agam Fatchurrochman)

INDONESIA CORRUPTION WATCH

Jl. Tulodong Bawah No. 9 Jakarta 12190
Telp. : 021-9195974; Fax. : 021-5736448
http://www.antikorupsi.org
icwmail@indosat.net.id