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DESARROLLO POLiTICO: SENTIDO Y CONDICIONES

"Anlilisis Funcional" "Condiciones de runcionamiento"

AUTOR: JAGUARIBE H.

Editorial P A1DOS, Buenos Aires 1972

PUERTO MONTT,JUNIO DE 2000

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EL l'ROCJ~SO DE J)ESAHJlOLLO POLITICO

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AllUlisis Iuucioual

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Las dos secciones anteriores (A y ll) de csle volumen II estudiarou, respectivamente, el significadu y caracl~rlslicas esenciales del proceso de desarrollo pol il.ico, considerados en eI mnrco genernl del sistema politico y del sistelna social, }' 105 1I10Jelos politicos mediante Ius cuales se 10 puede lograr. Ell esta seccion, C, se intcutara, al comicnzo ell forma analitico-Iuucional general, }' luego en las condiciones historicas concretes de nueslra epoca (capitulo 12), en lender como se da ese proceso en In rcalidad. Esle esIuerzo nos lleva, ante lodo, al ruuilisis Iuncionul en gClleral de las operaciones y etapas implicadas en la promocinn del desarrollo politico, que seran el lema. de esle capitulo. Ell segundo lugar, y siempre en Iorma general, estudiaremos Ins condiciones de que depende In implantacion exilosa de dichas operacioues y etapas (capitulo IV_ El iultimo capitulo y apartado de esla seccion se dedicanl ul analisis de eslos problemas ell las condiciones historicas de nuestro tiempo, en especial en Iuncion del nuevo sistema iuternacioual ahora emergente, con sus actuales caracteristicas y tendencies evolutivas mas probables (cnpltulo 12)_

LA IDEA DE ETAl'A

Como se analizara mas adelanLe en pocas palahras, la bibliografia mas reciente sobre el desarrollo politico lia adquirido plena conciencia del hecho de que, tanto analitica como empiricamente, la promocion del desarrollo politico implica disLinLas series de operaciones y etapas, que pIeselltan a la vez una conliguracion 10 bastanle tipica y determinable, y una secuencia esquematizada y previsihle, aunque en opinion de la mayoria de los autores su aparicion no esta someLida a una falalidad determinista.'

1 I'or no somct imientn a In Iatalidad determinista se enticnde, CII general, que In histor ia no es dctermiuada <:11 forma rlgida por condiciones estructurnles y Iactores objerivos, debido a .I" tiber-lad lnuuuna y a la illlrullIisiun de acontccimientos imprevisibles.

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En esc sentido, como en tantos otros, el estudio del desarrollo politico ha sido influido en parte por el del desarrollo econornico, y por su propension similar a ser sometido a analisis funcionales y a ser visto a 10 largo de una sucesion de etapas. Pero en un sentido mas profundo, fuese cual fuere la influencia anterior del anal isis contemporaneo del desarrollo economico sobre el desarrollo politico, en particular el impacto producido pOl' Rostow (1960), 10 que impuso la tendencia actual fue el hecho de que el proceso de desarrollo societal general no se puede entender sin la identificaciony explicacion de sus principales operaciones constituyentes, y sin la comprension de sus sucesivas "fases tipicas".

En esc sentido, las eta pas son [ases de un proceso social mas amplio (es decir, segmentos temporales estructuralmente caructeristicos de ese pro· ceso }, diferenciadas entre si por un tipo dist into de operaciones analiticas y a la postre tambien ernpiricas, que siguen cierto orden y sucesividad debido a una relacion analitica, y en definiliva tamhien empirica, de antecedente a corisecuente,

En tanto que la vinculacion entre In vision del desarrollo politico en lases y la anterior cornprension riel desarrollo economico, tambien en Iases, es ampliamente reconocida, la dependencia de ambas concepciones de las eta pas respeclo de las sucesivas comprensiones anteriores del desenvolvimiento de la historia es percibida en menor escala, 'pero no tiene menos importancia. En rigor, el experto conternporaneo en ciencias sociales ha heredado de la Iilosof ia y la teoria de la historia una comprensicn de las fases historicas que es la ultima Iormulacion de la antiquisima controversia enlre las concepciones cielica y progresisla de la historia. Como muy bien 10 analjzo J. 13. Bury (1~32), la idea de progreso es la inrnanentizacion de la de una Oivina Providencia, que a su vez fue un sustituto judeocristiano de la concepcion cielicn clasica de In hisloria. Hay que agregar a ello que nuestra idea actual sohre el desarrollo es una segunda inmanentizacion, libre de valores, de la de progreso,

EI analisis de esle fascinador problema nos Ilevaria demasiado lejos de nuestra preocupacion central. Permitaseme recordar apenas que las con-

,cepciones clasica y judeo-cristiana de la hisloria implicaron una serie faseologica de etapas tipicas, y cn rigor se vieron llevadas a lin tratamicnlo formal en esos terrninos, Como hace ohservar Bury (1932, pag. 9 y sigs.}, la descripcion por Platen de un cielo de vida mundial de 72.000 afios solares, luego de 10 cual la dccadencia total del mundo exigiria su recreacion por Ia deldad, 10 llevo a distinguir dos grandcs cielos, de 36.000 afios cad a uno, correspondiente el primero a una etapa del mundo orden ada .Y d'e buen funcionamienlo, y la segunda a 511 decadencia gradual, hasta que cl caos final exigi era un nuevo acto de creacion, Al cabo. los griegos aceptaron una concepcion regresiva de tres etapas cielicas: las eras del oro, Ia plata y el hierro, sucesivamenle reiniciadas despues de cada nueva recreacion. AI contrario de esa vision ciclica, que implicaba en definitiva la inexistencia de una signilicacion trascendenle del hombre y el mundo, y que significaba asimismo que las mejores epocas pertenecian al pasado

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mistico, la concepcion judeo-cristiaua era progresista-Iineal. Se entendia que esa etapa unica e irreversible seria sucedida por otras irrepetibles y unicas : la Caida, la Revelacion de Crislo, el tiernpo (en esle mundo ) para el arrepentimiento, el advenimiento del Anticristo, el Fin del Mundo y el Juicio Final. Junto COli esa guia religiosa, los crudites medievales concibieron una sucesion de cuatro etapas historiens, desde la caida tiel hombre hasta el advenimienlo del Anticristo, caracterizadu carla una por su eivili-

zacion predominanle: babilonica, persa, macedonica y romana. .

EI gran carnbio de la concepcion judeo-cristiana de la hisloria, que derive pOCO a pOCO del Ilenacimiento y recibio su Iormulacion clara con Fontenelle y la Ilustracion, Iue la inmanentizacion de la idea de la Divina Providencia en la del Progreso. Ya 110 se veia la hisloria como el despliegue de un plan divino, diseiiado antes del comienzo real del mundo, dirigido poria Divina Provideucia y que postergaba la plena realizacion del hombre para un mundo ultruterreno y trnnshistorico. Se la veia C0l110 uu proceso lerrenal de perfeccionamiento gradual del hombre mediante el uso natural y mejorado de su racionalidud inn ata, Fuesen cuales fueren los Iactores -y su orden de imporlancia- que los distintos autores veian eomo condicionantes de ese proceso, 10 comun a ludos ell os es su cornpreusion de este como natural e inmanente, deterrninado en definitiva por el hecho de que el hombre, aunque perturbado por sus pasioncs y prejuicios, y por los sucesos naturales y sociales exlernos, por propia naturaleza esta dotado de razon, cuyo empleo gradual 10 lleva a la plena comprcnsion del mundo y de si mismo, con la correspondiente ampliacicn de su dominio sobre si y sobre la naturaleza,

Ilesulta claro que las tres etapas de Turgot (animica, piincipios abslraclos y observacion racional) se anticipan inclusive a la ley de lres eta pas de Comle, la Iutura idea positivista de un progreso cienlifico que implicaba un correspondienle mejoramiento moral, concepcion que Condorcel llevara a su mas detallacla forma "iluslrada". Las etapas de lIegel, de autorrealizacion del Espiritu (subjetiva, objetiva y absoluta ) , son el origen reconocido de la Iutura idea hisloricisla de progreso cultural, que implica asirnismo el perfeccionamienlo moral. La culminacion de la idea de progreso, como inmanentizacion de la idea de la Divina Providencia, se dani en la concepcion spenceriana del progreso evolutivo, y en Ia marxista del materialismo historico, que irnplican, ya sea en forma progresisla lineal o dialectica, un proceso, en elapas graduales, de creciente racionalidad y libertad,

En la aclualidad las ciencias sociales han vuelto en forma predominanle a una concepcion de un desarrollo sociocultural evolutivo por etapas, luego de pasar por una lase anlievolucionista que siguio al abuso melafisico del evolucionismo spenceriano y a la dogrnatizacion de la dialectica marxista, Este problema ya se analise en el capitulo I, 2. EI desoredito de la idea de progreso en la prirnera mitad de este siglo engendr6, en una nueva forma, una concepcion ciclica de la hisloria. Spengler, Toynbee y Sorokin pueden conlarse entre los nuevos y mas destacados teoricos del ciclo, Fue-

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sen cuales fueren las importantes contribuciones ofrecidas por estos autores, que condujeron, entre otras consecuencias, a una nueva valoracion de los aspectos repetidos en el desarrollo de las sociedades, las ideas centrales en cualquier vision ciclica de la historia, de 1) una repeticion 0 reiteracion hAstea del drama social, y 2) la intransmisibilidad 0 no acumulatividad .finales de las consecuciones culturales de las sociedades, son rechazadas cada vez mas por las ciencias sociales contemporaneas. Como ya se dijo en el mencionado capitulo I, 2, el nuevo evolucionismo cultural, ademas de dilerenciar la evolucion general de la especifica, destaca el heche

- de que la prirnera, en si .misma un concepto libre de valor, no es igual al

- progreso moral. Ademas, como 10 sefialo Erich Kahler,2 Ia continuacien

de la evolucion biologica en terminos de evolucion sociocultural parece lIevar a sucesos que desbordan al ser humano individual, en beneficio de [a colectividad. Para decirlo con las palabras de Kahler: "la tremenda expresion reciente de la conciencia humana rige para el hombre en su totalidad, pero ya no para el individuo humano" (1967, pag. 16).

Esta breve aclaracion de los origenes hiatoricos del concepto de "etapas de desarrollo" nos permite ahora analizar ese problema con referencia al desarrollo politico.

LA DIDLlOGRAFIA ACTUAL

Las concepciones que rigen entre los estudiosos del desarrollo politico, en cuanto a las operaciones fundamentales y las caracteristicas de las etapas de ese proceso, han sido mencionadas de alguna manera en nuestra revision anterior de la bibliografia sobre desarrollo politico (capitulo 2 de este volumen). Ahora no es necesario volver en detalle sobre ese tema. Solo deseo subrayar, por empezar, cuan expJicita 0 implicitamente piensan todos los autores que el proceso de desarrollo politico presenta, tanto en el plano historico como en el analitico, una sucesion de eta pas tlpicas identificahles.

En una ojeada retrospect iva de la elaboracion del desarrollo politico de algunos paises europeos y los Estados Unidos, Huntington (1966 y 1968, capitulo 2) diferencia tres series basicas de operaciones, cad a una de las cuales correspondio, en los paises que tuvieron exito en aquel desarrollo, a una etapa diferente y sucesiva del proceso: 1) racionalisacion de la autoridad, que lIeva al reemplazo de muchas autoridades locales por una central; 2) diferenciaci6n de nuevas funciones politicas y desarrollo de estructuras especificas para elias; 3) creciente participacion, mediante incorporacion gradual al centro, de grupos y capas sociales perifericos, Este proceso, aegun Huntington, tuvo exito cuando las tres operaciones baaicas que se acaban de mencionar se Jlevaron a cabo en forma sucesiva, correspondiendo

2 C!. en especial sus ensayos "Culture and Evolution" y "Science and History", en Out 0/ the Labyrinth. 1967. Veanse tambien sus irnportantlslmas contribuciones en Man the Measure. 1943. y The Meaning 0/ History. 1964.

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cada una a determinada etapa de desarrollo politico. Su superpOSJCIOII, que puede ocurrir, como es posible verlo ell la actualidad en la mayoria de los paises subdesarrollados, constituye un obstaculo fatal para el desarrollo. La estrategia necesaria para asegurar la adecuada sucesividad de las etapas se caracleriza por dos condiciones esenciales: 1) el retardo de la movilizacion, para impedir que la gente acuda de la periferia al centro antes que se la pueda absorber como corresponde; 2) la promocion de la edificacion de instituciones, que es la base del desarrollo politico.

Eisenstadt (1966) tambien trata de en tender las operaciones y eta pas basicas del desarrollo politico por analisis e induccion historicos, a partir de procesos pasados, de algunos principios generales aplicables a cualquier sociedad en desarrollo. En esencia, ve el proceso (en su Iase moderna) dividido en dos etapas : 1) modernizacion limitada, que en el plano historico correspondio, en Occidente, a los siglos XVIII y XIX, Y que consiste en la iucorporacion de las clases medias al centro de decision, cornbinada con la seculurizacion cultural y el desarrollo cientifico-tecnologico, y 2) rnodernizacion en masa, que en terminos historicos corresponde al siglo XX para Occidente, y que consiste en la incorporacion de las masas, junto con la expansion y uso en masa de la ciencia y la tecnologia. La superposicion de las dos etapas, que tiende a darse en nuestros dias en las sociedades que no pudieron alcanzar la primera en el siglo anterior, crea una excesiva presion sobre el sistema politico, que tiende a derrumbarse, salvo cuando se adopt a convenientemente una reglamentacion de especial refinamiento, para combinar la incorporacion de las masas y su adecuada socializacicn, y la Iuncion 110 disgregadora de la sociedad en general."

Almond (1966) intenta un enfoque mas analitico y Ie preocupa mas en especial el sistema politico propiamente dicho, Concibe cuatro operaciones y etapas basicas: 1) construccion. del Estado, que engendra la formacion de una autoridad central, su penetracion en el sistema politico y la integracion de los distintos grupos bajo la jurisdiccion de esa autoridad ; 2) construccion de La nacion, que crea lealtades y compromisos, y que por 10 tanto aumenta la enlrada de apoyos; 3) participacion, que ensancha los grupos y capas incluidos en el proceso politico activo, y 4) distribucion, que aumenta, por medio de varias form as de redistribucion, el acceso de todos a los beneficios de la vida social. Como los otros autores, Almond observa que estas operaciones basicas han correspondido a distintas etapas sucesivas, en sociedades que en el pasado lograron exito en su desarrollo politico, y que tamhien deben tenerlo en las sociedades en desarrollo de la actualidad. La tendencia actual de estas a superponer algunas de estas etapas, 0 todas ellas, produce un exceso de tension en sus sistemas politicos, y . provoca disgregaciones.

El estudio mas completo que se haya hecho hasta la Iecha, en cuanto al problema de las eta pas de desarrollo politico, fue el que realize Organski

8 Segun yo entiendo a Eisenstadt, serian tales -de acuerdo con di8tintO!i modelos y con diferentes margenes de exito- lae experiencias como 1a de 1a autogestien regulada de Yugoslavia, 1a5 comunas de China, la "revolucion en libertad" de Chile, etcetera,

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(1965) en un interesantisimo y valioso libro que lIeva el titulo del tema. Organski entiende el desarrollo politico "como una creciente e£iciencia gubernamental en la utilizacion de los recursos humanos y materiales de la nacion para las metas nacionales" (op. cit., pag. 7). Por otra parte, consider a que el desarrollo nacional, el crecimiento nacional y la modernizacion son apenas expresiones distintas para indicar la misma realidad: una creciente productividad economics, una creciente movilidad geografica y social, y una creciente eficiencia politica para la movilizacion de los recursos humanos y materiales de la nacion con vistas a las metas nacionales.

Como puede verse, Ia ultima parte de su concepto, mas amplio, sobre el desarrollo nacional, corresponde a su nocion del desarrollo politico. A medida que las naciones se desarrollan, las funciones del gobierno nacional para promover un mayor desarrollo tambien cambian, de acuerdo con una sucesion de etapas. Segun el, estas, aunque no inevitables, son empiricamente observables j corresponden a 10 que en realidad ocurrio hasta ahora en todas las sociedades y representan una muy probable secuencia de fases de las sociedades que logren promover 0 continuar su desarrollo en el futuro. Tanto por razones analiticas como por motives empiricos, las etapas son sucesivas, pues la culminacion total de una de elias no es posible si no se aplico la anterior. Los problemas peculiares ados etapas continuas pueden superponerse en parte, pero dentro de ciertos limites. Ello significa que la etapa anterior no se aplico por completo, y que mientras persista la situacion jamas se obtendra exilo en la siguiente."

Organski distingue cuatro etapas basicas de desarrollo politico: 1) Ia politica de unilicacion. primitiva, que consiste en la construccion de una autoridad central en determinado territorio y para determinado pueblo 0 grupo de pueblos (historicamente, para Occidente, hasta mediados del aiglo XVIII) j 2) la politico de industriolizacion. (para Occidente, desde mediados del siglo XVIII hasta finales del XIX), que implica, al mismo tiempo, el proceso de industrializacion economica y de cambios sociopoliticos. Estes engendran nuevas clases, amplian la participacion y acrecientan la integra. cion nacional. En el plano historico, este proceso se ha cumplido por medio de tres posibilidades alternativas (y las presenta en el plano analitico}: a) el modelo burgues (distinto de la democracia moderna), en el cual la acumulacion de capital se logra por medios privados, a expensas de la clase obrera, pero en forma encubierta j la burguesia, por revolucion o por transiciones graduales, vence a la anterior elite aristocratica j b) el modelo stalinista, en el cual la acumulacion de capital se efectua ostensibiemente a expensas de la c1ase trabajadora y la nueva clase de burocratas (0 sus predecesores revolucionarios) vence por la fuerza, mediante una

4 La euperpoaiclon incompleta de etapas es un concepto implicito en la comprension de estas como etapas "reales", no solo tipicas en el plano analitico, sino tarnbien en el empirico, estructuralmente diferenciadas enlre si y condicionadas de manera causal por la etapa anterior. Por el mismo motive, Marx, quien f ue el primero en introducir el conceplo de etapas "reales", entcndia que no era posiblc superar una de elias antes de agotar sus posibilidades "productivas" intrinsecas.

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revolucion radical, a las antiguas elites aristocratica y burguesa, y c) el modelo sincretico, cuyo ejemplo tipico fue e1 fascismo italiano, donde existc una conciliacion entre la antigua elite terrateniente y la burguesia, con la mediacion de los derechistas extremos de c1ase media, que lIeva a un Estado autoritario, protector de los intereses agrarios. La acumulacion de capital se hace, aunque a menor velocidad y amplitud, a expensas de la clase obrera; 3) la politica de bienestar nacionai (para Occidente, primera mitad del siglo :xx), que insiste, a la inversa de la etapa 2 (acumulacien de capital a expensas de las masas}, en proteger al pueblo del capital, 10 cual Implica a Ia vez la redistribucion en masa de recursos (sumamente acrecentados) y la participacion de las masas (no por fuerza "dernocratica"}. En el plano historico y en e1 analitico hay tres modelos para esa etapa: a) la democracia de masas, que combina la expansion de las libertades civicas con un creciente acceso a los bienes de consumo ; b) el nazismo, que combina formas simholicas y altamente irracionales de participacion y gratHicacion de las masas con un Estado autoritario ; c) el colltunismo, que combina las exigencias de la participacion simbolica del Estado de bienestar y de las rnasas con el regimen totalitario y la dictadura del partido, y 4) la politico de abundancia (que acaba de aparecer, en el caso de los E.U.A.), basad a en la superproductividad (cibernetica, administracion cientifica, etcetera) del sistema econornico, con una disponibilidad general de bienes para todos, una aguda dec1inaci6n en las necesidades del trabajo y una correspondiente disminucion del empleo "productive", asi como de la fuerza del trabajo organizado; el desplazamiento del acento social, de los intereses economicos a otros (politicos 0 culturales), la fusion de las elites economica y politica, una creciente concentracion del poder, una mayor necesid ad de planificacion y una propension a una especie de sociedad socialista, democratica 0 no (esto ultimo es quiza 10 mas comun}.

EI concepto central de Organski, relativo a la sucesion de etapas, se hasa en su concepcion de Is industrializaci6n como proceso economico y social, cultural y politico de modernizacien (con bases tecnologicas}, como fase fundamental en el desarrollo de una sociedad. EI ingreso en esa fase corresponde al despegue de Rostow. Las grandes dificultades que es preciso superar en ella, de caracter mas politico, cultural y social que de naturaleza econornica, y el hecho de que a medida que pasa el tiempo tales dificultades tienden a aumentar para los recien llegados, han obligado historicamente, a las sociedades de desarrollo tardio, a adoptar modelos distintos del burgues. Organski duda de manera expresa que el modelo burgues pueda ser utilizable todavia por una nacien en desarrollo.

Por otra parte subraya que el desarrollo posterior de una nacion sufre la profunda influencia de la forma en que ha logrado su industrializecion. En 10 fundamental, los modelos de la etapa 3 son predeterminados por el rumbo seguido en la etapa 2. Por ultimo, la 4 sigue siendo un problema en dlscusien, pues solo ahora las naciones maa desarrolladas parecen alcanzar la precedente. Si bien las nuevas condiciones impuestas por la superproductividad economica, con la correspondiente disminucion sustan-

DESARROLLO ror.irrco: SENTIDO Y CONDICIONES 145

cial de la necesidad de la mano de obra humana, comhinada con la supermasificaoion y superurbanizacion del mundo, y la consiguiente necesidad de planificacion central, crearan demandas y funciones que aun no es posible predecir con c1aridad. Organski insimia que inclusive en esa etapa avanzada y proxima las elecciones que se hayan hecho en la etapa 2 ejerceran una sensible influencia.

Otro aspecto de sumo interes en su estudio es su comprension de los modelos sincretico (Iascista] y stalinista como formas alternativas de mdustrializacion ; diferencia a ambos, respectivamente, del nazismo y el cornunismo, que son rnodelos de bienestar nacional. Si bien la comprension del fascismo y el nazismo como modelos alternativos de la industrializacion, el uno, y de la politica de hienestar nacional el otro, representa un perfeccionamiento decisive en la evaluacion historico-analitica de esos Ienomenos, exigiria, en mi opinion, mas explicaciones que las que presenta Organski.

En 10 que se refiere al modelo sincretico, este reconoce que representa, entre los modelos alternativos de industrializacion, el tipo mas pobre, a causa de su inferior capacidad de acumulacion de capital y cambio social. A ello se debe agregar que, a pesar de las intenciones industrializadoras de los dirigentes fascistas, la capacidad del modelo para la induatrialieacion, afectada en forma negativa por su compromiso de mantener el statu quo social, puede exigir circunstancias externas, tales como guerras de conquistas exitosas 0, a la inversa, en el caso del fascismo colonial, una ayuda exterior en masa, para proporcionar siquiera un resultado modesto. Como se hizo observar antes, el fascismo es un intento de modemizacion sin institucionalizacion. Y como la industrializacion, en especial en el plano de una sociedad nacional especifica, es un proceso que supera con mucho sus aspectos economicos, el intento, propio del sincretismo, de modernizar la nacion sin afectar su regimen anterior de participaoion y poder, y en gran medida su regimen de valores, es inca paz de engendrar muchas de las condiciones necesarias para una indusnializacion nacional exitosa. Por empezar, Mussolini tuvo que unirse a Alemania en una guerra de conquista. Ademas, su contribucion a la industrializacion italiana fue ante todo -aunque no en forma exclusiva, por cierto-5 un intento de mejorar en el plano administrativo (ley y orden ) el uso del complejo industrial italiano ya existente, y de adaptarlo, con ciertos agregados, a las finalidades de la , guerra. La industrializacion italiana habia sido iniciada por la burguesia del Rissorgimento y fue completada en forma efectiva, despues de [a Segundo Guerra Mundial, por el regimen democristiano.

6 Pero aunque la creacion de entidades tales como el IRI (Iundado con fines ternporarios en 1933 y depositarlo de funciones permanentes en 1937), y de varies 0lr08 holdings y empresas piiblicas, no rue llevada por Mussolini a su pleno desarrollo, resultaron decisivas para Ia industrializaci6n de posguerra de halin. cr. al respecto Giuseppe Petrilli: Lo Suuo lmprenditore, 1967, y Serge Hughes: The Fall and Rise 0/ Modern Italy, 1967, en especial pag. 254 y siga.; vease tambien, en una perspectiva teo rica e histdrica mas amplia, el excelente estudio de Ludovico Garruccio: L'industrializzazione Ira Nazionalismo e Riuoluzione, 1969.

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Tamhien me agradaria cornentar la concepcion que Organski tiene del nazismo como modele alternative de bienestar nacional, para 10 cual subrayaria el hecho de que, aparte de los Volkswagen y otros elementos materiales 0 institucionales, las redistribucionee de bienestar a las masas no se produjeron, en realidad, en forma signHicativa, no solo debido al esfuerzo de la guerra, sino a consecuencia del aspecto "stalinista" de acumulacion de capital del nazismo, tan esencialmente intr inseco de el.°

Sean cuales fueren eslas y otras enmiendas que se puedan presentar a .las forrnulaciones de Organski, en terminos de "critics interna" de BUS concepciones sobre las eta pas del desarrollo politico, 10 que mas importa 'es Ia "critica externa", relativa a la pertinencia general de su teo ria. Si se compara (vease cuadro 4 de este volumen) las eta pas de desarrollo politico de Organski con las que presentan los estudiosos antes mencionados, como por ejemplo Almond, puede verse que, a pesar de ciertas semejanzas (como la etapa 1 de este, construccion del Estado, con la 1 de aquel, unificacion primitiva), hay alguna dilereucia. Almond presento una serie de etapas de desarrollo politico stricto sensu. Organski habla del desarrollo politico, y en verdad 10 enfoca, pero su marco general de referencia es el desarrollo total de las naciones modernas, y sus eta pas de desarrollo se refieren al desarrollo nacional como un proceso societal general. Visto en esa pers· pectiva, el estudio de su teoria exige un doble enfoque: 1) uno relativo al proceso general de desarrollo nacional de una sociedad, y a sus respectivas eta pas ; 2) el otro, referente a los procesos y eta pas respectivos del desarrollo politico, y a sus relaciones con el proceso anterior.

EVALUACION CRITICA

Como se indico antes, en una nota al pie, la teoria de las eta pas de Or. ganski, que como se dijo se reliere al desarrollo nacional general de las sociedades, ha vuelto a la idea de Marx sobre las Iases de desarrollo "real", aunque ]0 hace a partir de los supuestos de un sistema mas complejo de causacion historica. Vista en est os tenninos, esa teoria presenLa una descripcion tlpolcgica con buenas bases empiricas, y analiticamente pertinente, de las sucesivas Iases reales que tuvieron ante si, a 10 largo de la historia, las sociedades de Occidente en su proceso de desarrollo nacional desde finales de la Edad Media, y en especial desde el Renacimiento. Mas aun, dicha teoria es a la vez empirica y analiticamenLe adecuada para la comprension del proceso de Iorrnacion nacional y desarrollo intentado por sociedades no occidentales, desde que se vieron enfrentadas, en las revoluciones comercial e industrial de Occidente, al desafio de la dominacion occidental. Por ultimo, esta teoria es tambien adecuada, por 10 menos en terminos heuristicos, para la prevision de las Iuturas tendencias y carac-

6 Un elemento central del naziemo rue el proyecto de construccien de un nuevo Imperio germane mundial, para el cual hacia Ialta una acumulacion de capital y un desarrollo industrial mucho mayores.

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teristicas del desarrollo nacional de sociedades que han llegado con hilo a Ia segunda etapa,

Pero resultan indispensables, en mi opinion, dos comenlarios. EI primero se refiere al hecho de que la teoria que analizamos presenla una explicacion y tipologia convenientes para el desarrollo nacional de sociedades modernas de Occidente, y, dada la universalizacion de la influencia y las normas occidenlales en las sociedades modernas en general, su empleo para fines historicos mas amplios exigiria una relorrnulaclon, en la cual las etapas de Organski deberian ser enmarcadas en una serie mas extensa de etapas historicas. EI segundo cornentario, de pertinencia mas inmediata para los problemas del desarrollo politico, tiene que ver con el hecho de que las de Organ ski son etapas de desarrollo nacional. de las sociedades, es decir, del desarrollo de sociedades de autogobierno como sociedades nacionales, en los marcos del Estado nacional. Ello se infiere con claridad de su teoria, e inclusive Ita sido reconocido de manera formal por el, aunque no tuvo en cuenla dos consecuencias Iundarnentales de esa exigencia nacional.

La primera, de caracter general, tiene que ver con el hecho de que las sociedades que no consiguen su industrializacion piertleti su viabilidad nacionai y tienden, a la larga, a incorporarse a olros sistemas sociales, bajo el control de centros de decision ajenos a elias, en un proceso que culmina con la eliminacion de su autonomia nacional y su disoluclon como sistemas dilerentes, que se mantienen y se ada plan por 51 mismos. Esle preblerna se tratara con mayor amplitud en el proximo capitulo, pues es la primer a condicion para la posibilidad de un desarrollo politico cualquiera. La segunda consecuencia, aplicable a las condiciones historicas surgidas desde finales de la Segundo Guerra Mundial, se re£iere al hecho de que el sistema internacional en que se desarrollaron e industrializaron las naciones de Occidenle (desde finales del siglo XVIII hasla la Primera Guerra Mundial), y el posterior [entre las dos guerras mundiales), en que el proceso de desarrollo nacional se extendio al mundo en su totalidad, cambia ron por complete con el surgimiento de las superpotencias y olros efeclos conexos. Como se estudiara en el capitulo 12 de esle volumen, el nuevo sislema inlernacional, que lodavia se encuentra en su proceso inicial. de configuracion, sera incompatible con el desarrollo de nuevas naciones y alectara profundamenle a las ya desarrolladas, es decir, a las que ya se encuenlran en el proceso de ingresar en la lercera y cuarta etapas de Organski: anulara, en distinlas Iormas y grados, la autodeterminacion de las naciones que no alcancen por 10 men os, en las proximas dos 0 lres etapas, un nivel adecuado de "autonomia internacional".

Como ya se dijo, el segundo en£oque de la teoria de Organski exige su analiais en Iuncion de su contribucion explicativa y heuristica a la comprension y prediecion del desarrollo politico stricto sensu. Ya se adelanto que las etapas de aquel son inmediala y adecuadamente aplicables al proceso societal general de desarrollo nacional, y no, como tal, al intrasocietal de desarrollo del sistema politico. Por consiguienle, existe en ese sentido

DESARROLLO I'OLlTlCO: SENTIDO Y CONDICIONES 149

una Ialta de correspondencia, tanto analitica como empirica, entre la teoria y su objetivo declarado. Como 10 formulo correctamente Almond, y como se ampliara en la parte posterior de este capitulo, las eta pas de un proceso de desarrollo politico stricto sensu se refieren a las operaciones tipicas, analiticas y empiricas,· y a su necesaria secuencia, en cualesquiera condiciones ambientales, para el aumento de la capacidad de un sistema politico [modernizacion political , y con el fin de acrecentar la utilidad del sistema politico (institucioneliaecion politica) para la sociedad, y para algunos o muchos de sus miembros, 0 para todos ellos.

La cuestion presenta una clara analogia con el proceso de desarrollo economico. La acumulacion de capital, el ahorro, las inversiones selectivas, la administracion eficaz y el aumento de la producci6n y de la productividad son, en terminos analiticos, operaciones tipicas diferentes, que presentan un orden secuencial basico, sea cual fuere el modele utilizado (por ejemplo, el capitalista 0 el socialista), el momento historico y la etapa de desarrollo de la sociedad. La significacion concreta de estas operaciones variara, sin embargo, en cierta medida y para determinados fines, en funcion de la epoca historica y del plano de desarrollo de la sociedad de que se trata.

El hilo principal de investigacion entre los estudiosos del desarrollo politico se ha orientado hacia la identificacien y analisis de sus operaciones y eta pas "funcionales", con independencia de las condiciones sociohistoricas. Organski, preocupado por las etapas "reales", tiene plena conciencia de estas ultimas, pero da indebidamente por supuesta la identidad entre las primeras etapas y las "funcionales". En rigor, como se sugerira a continuacion, las dos series, la "funcional" de Almond y los otros autores, y la "real" de Organski, son necesarias para el estudio comparative del desarrollo politico.

ETAPAS FUNCIONAL Y REAL

Si se tiene en cuenta el anal isis precedente de las distintas concepciones sobre las eta pas de desarrollo politico, es posible usar ahora el estudio y las conclusiones de las secciones anteriores de este volumen, con la intencion de avanzar algunos pasos en la comprension teorica de las operaciones y eta pas fundamentales que implica el proceso de desarrollo politico. Como se observe antes (capitulo II, 3), este es la modemizacion politica mas la institucionalizaci6n politica. Consiste (cf. cuadro I, 21) en el crecimiento comparable y mensurable de una serie de I) Variables Funcionales y una serie de II) Variables de Participacion, cada una de las cuales contiene varias macrovariables j las variaciones cuantitativas y cualitativas de estas producen un aumento 0 disminucion de ciertas variables resultantes.

Algunas de estas son com parables y mensurables en un continuo, sean cuales fueren la sociedad en cuesti6n y la epoca historica. Ello ocurre COil la mayoria de las Variables Funcionales, indicativas del grado de moder-

150 HELlO JAGUARIBE

nizacion politica. Asi sucede en el caso de la macrovariable A) Orientacion Racional, relativa a las variables resultantes de Seoularizacion 7 y Controlabilidad; en el de la macrovariable B) Dlferenclacion Estructural, relacionada con las variables resultantes de Complejidad y Autonomia de los Subslstemas ; en el de la macro variable C) Capacidad, que tiene que ver con las variables resultantes de Couliabilidad, Efectividad, Adaptabilidad y Flexibilidad.

Algunas otras variables resultantes expresan una relacion entre el sis-:

- tema politico y su respectiva sociedad, incluidos los elementos intrasocietales (clases sociales, grupos, individuos) y los -_ extrasocietales (las otras sociedades interactuantes}, y solo se las puede comparar como series de relaciones entre un sistema politico y su sociedad, y otro sistema politico y la suya. Tal es el caso de las pocas Variables Funcionales restantes, y de todas las de Participacion. Entre las primeras tenemos, para la macrovariable B) Diferenciacion Estructural, las variables resultantes de Independencia (referida a delerminado sistema internacional ) y Autonomia (referida a una sociedad dada); para la C) Capacidad, la variable resultante de Viabilidad Nacional (relerida a una relacion de autoconservacion entre una sociedad y su ambiente internacional). Y tal es el caso de todas las Variables Funcionales, indicativas del grado de institucionalizaoien politica debido a su caracter de relacion intrinseca sistema politico-sociedad.

Ya sea que se hagan segun un continuo, como en el primer grupo de variables resultantes, 0 en terminos de pares de relaciones sistema politicosociedad, la cornparacion y medicion del desarrollo politico de dos 0 mas sistemas politicos de Ia rnisma sociedad en distintas : epocas, 0 de diferentes sociedades en la misma 0 diversas epocas, ofrecen un cuadro muy distinto segun que se tenga en cuenta 0 no la respectiva epoca historica, y junlo con ella las respectivas etapas historicas de desarrollo de las sociedades totales,

Los analisis Iuncionales diacronicos del desarrollo politico, tan a menudo realizados por los expertos en ciencias politic as, constituyen un recurso util e indispensable para hacer que se entiendan mejor los aspectos funcional y aualitico de los procesos politicos del sistema que se estudia. EI tipo de norma "absoluta" de desarrollo politico involucrada en comparaciones, por ejemplo, del de la Atenas de Pericles y la Inglaterra de los Tudor, la Francia de Luis XIV y E.U.A. de hoy, tiene solo un significado analitico, y expresa en que medida y cuan bien cumplen distintos sistemas politicos con ciertas Iunciones. Pero un sistema puede tener mas Eficacia que otro, y en general mas Modernizaci6n, y al mismo tiempo, respecto de sus respectivas sociedades, presentar una mayor Partlcipacion y en general mas Institucionalizacion que otra, pero ser relativamente menos desarrollado que esta olra, si se tienen en cuenta sus respectivas epocas hist6ricas y su nivel de desarrollo societal general. Entre otros facto res que alectan

7 La secularizaci6n de los distintos sistemas politicos puede compararse a 10 largo de un continuo, en el sentido de la secularidad de 8U cultura polltica, _ De 10 contrario habria que hacer las comparaciones en series de relaciones sistema polftico-aociedad.

DESARROLLO r-oi.lrrco: SENTIDO Y CONDICIONES 151

la comparabilidad directa del grado de desarrollo politico de sistemas politicos de distintas sociedades.s un motivo de caracter historico excluye la importancia empirica de las mediciones diacronicas "absolutas" del desarrollo. Dicho factor deriva del hecho de que cada epoca historica y cada etapa real de desarrollo de una sociedad contiene, tanto analitica como empiricamente, ciertos limites de posibilidades de desarrollo, Si se hace una comparacion diacronica de etapas sin tener en cuenta los limites de po· sibilidades involucrados, se estan comparando coeficientes de cantidades diferentes, en entidades de distintas cualidades, Tal es el motivo de que sea necesario usar a la vez las series de eta pas [uncionales y reales, en distintas formas combinatorias, de acuerdo con las necesidades y objetivos del analiais.

LAS ETAPAS IlEALES

Avancemos olro paso mas y consideremos el prohlema de las opera. ciones tipicas distintas, su orden de secuencia y las eta pas correspondientes involucradas en el proceso de desarrollo politico. El enfoque real 10 mismo que el [uncional, por razones analiticas como por motivos empiricos, abarcan una serie de operaciones tipicas, distintas y basicas, segun un orden secuencial, correspondientes a determinadas etapas Iundamentales, Las operaciones y eta pas fundamenLales involucradas en el enfoque real se refieren, en definitiva, al proceso de [ormacioti y utilizacioti del poder colectioo humano, Dicho proceso corresponde a la evolucion sociocultural general de la especie humana: su creciente dominic sobre Sll medio humano y natural. En terminos empiricos, es decir, de acuerdo con 10 que en definitiva ocurrio en la historia [si partimos del homhre ya humanizado}, puede dividirse el proceso en tres macro eta pas : 1) societalizocioii (control politico sobre la sociedad); 2) mecanizacion. (control societal sobre la naturaleza}, y 3) socioorganisacion. (autocontrol societal).

La primera etapa (societalizacion ) corresponde al surgimiento y consolidacion del poder politico I)or Iorrnacion de sociedades territoriales, su expansion, y la incorporacion a las sociedades mayores, bajo una autoridad y regimen centrales, de distintos grupos antes discretos. Este prolongada proceso, que con altibajos y a traves de varias civilizaciones, va de la prehistoria, como se estudio antes (capitulo I, 4.), hasta (en Occidente) las monarquias dinasticas absolutas del siglo XVIII, corresponde a la etapa de unijicacion: primitiva de Organski. Se trala de un proceso mediante el cual, como Hobbe~ ya 10 habia entendido con claridad, la debilidad relativa de individuos y pequefios grupos puede engendrar, por division del trabajo y centralizncion del poder y la autoridad (Leviatan, el "superhombre"

8 Esos otros fnctores se refieren a las vinculaciones sistemicas entre un sistema politico y su sociedad, que solo se pueden abstraer en terminos metodologlcoa y para fines analiticos, pero que implican distintas consecuencias emplricas, de sociedad en sociedad, en especial en epocas historicas y elapas evolutlvas diferentes.

152 HELlO JAGUARIDE

compuesto de muchos hombres), Ia Iuerza del poder societal, muchas veces mayor que la suma total desorganizada de los miembros de la sociedad.

La segunda etapa [mecanizacion} corresponde a Ia enorrne multiplicacion de ese poder mediante el dominic cientilico-tecnologico de Ia naturaleza. Es Ia etapa de industrializacion. de Organski. La tercera etapa (socioorganizacion.) corresponde a la reorganizacion planilicada de Ia sociedad mediante el uso societalmente autocontrolado de los medios de control acumulados hasta entonces, y en constante expansion, sobre cualquier ambiente. A ella corresponden las dos ultimas etapas de Organski.

En terminos anal iticos, a esLas tres macroeLapas corresponden tres operaciones tipicas disLintas y. Iundarnentales: 1) control parcial y limitado del ambiente natural y humane societal por medio de Ia accion colectiva con ccordinacion central; 2) multiple expansion del alcance y contenido de ese control mediante una accion cientilico-tecnologica de articulacion social por el mercado y I 0 las autoridades centrales, y 3) empleo planificado de ese control ambiental en expansion, por medio de form as socialmente control ad as de autocontrol societal. EI estudio mas detallado de este Iascinador problema 9 nos llevaria demasiado lejos de la preocupacion central de este libro. Para nuestros fines basta con presenLar a continuacion, en el cuadro II, G, los rasgos esenciales -en mi opinion- de cada una de las macroetapas reales y sus subdivisiones, de acuerdo con las pruebas que se pueden obtener, por induccion, en el estudio sociohistorico comparative de sociedades y civilizaciones.

LAS ETAPAS FUNCIONALES

Si tomamos ahora el enfoque /uncional y analizamos el llroceso de desarrollo politico (es decir, de creciente modernizacion e institucionalizacion politicas) en cualquier momento historico, para sociedades que se encuentren en cualquiera de las etapas de desarrollo a que se hace relerencia en el cuadro II, 5, veremos que se 10 puede dividir en cuatro eta pas tipicas fundamentales: V Construocion. del Modelo, 2) Construccioti del Estado, 3) Construccion. de La Nacion. y 4) Construccion. del Consenso,

a. Construccion. del modelo

La primera etapa corresponde a un cambio dialectico (al cual se puede llegar por procesos de incremento) en el regimen de poder. Sean cuales fueren sus causas'y las formas en que seproducen (d. capitulo I, 5), concuerden 0 no con el regimen politico anterior y con su orden legal, los cambios en el regimen de poder provocan, de manera explicita 0 implicita,

I •

9 Ese estudio 1118S detallado incluiria, enlre muchos otros problemas, el de si una serie de eta pas reales es abierta 0 cerrada, 10 cual implica, en definitiva, una concepcion progresista 0 ciclica de In evolucion natural y cultural. En el cuadro II, 6 se supone que es abierta, puesto que In evolucion autoprogramada lIeva a resultados imprevisibles.

DESARIlOLLO I'OLlTlCO: SENTIDO Y CONDICIONES 153

CUADRO II, 6

ETAPAS HEALES DE DESARHOLLO SOCIETAL

EtOp8S

1. Socictalizoci6n

1.1 Ilnilicacion POlili~1I

Formacion y desarrollo de sociedad . territorial ha]o autoridad centralizada.

o

Derrumbe de los goliernantes centralizadores, con segmentucion societal ell el plano organizativo inferior.

1.2 Expansion extrasocietai

Expansi6n y ocupacion extrasocietal de nuevas tierras, hasta llegar al limite sociogeografico de la capacidad de incorporar 0 dominar sociedades discretas antes existentes, y logro de equilibrio viable con otras sociedades independientes: equilibrio intersocietal.

o

Derrumbe por presiones externas y caida bajo el dominic 0 influencia extranjeros.

1.3 Diuersijicacion introsocietol Diversificacion intrasocietal de acuerdo con el regimen social, y logro de estratif icuciun social Iuncional minima.

o

Conflictos sociales disgregadores, segmentaci6n societal y dominaci6n extranjera.

2. Mecanizacion

2.1 lndustrializacis«

Formaci6n y desarrollo de industrializaci6n autosostenida, con surgimiento de nuevos regimenes de participaci6n y val orcs, y de nuevas estructuras y grupos sociales correspondientes.

o

Conflictos sociales disgregadores y 1) consolidaci6n estagnate de Ia sociedad desigualitaria coercitiva, en un (llano pre 0 aubimlustriul, 0 2) segmentaci6n societal en unidades no antosostenihles, y en ambos casos, caida bajo el dominie extranjero.

Operaeiones

(en las hip6tcsis exitosas]

Construcci6n y logro de la sociedad, por acci6n coordinada central, de moderado control sobre el ambiente natural, hasado en el uso natural de los recursos naturales.

Equilibrio de poder intersocietal y estratificaci6n, con la correspondiente asignacion de control sobre los recursos humanos y naturales accesibles, incluido el territorio, con un bajo nivel de lIS0 de cnergia.

Estratificacien interna e institucionalizacion del regimen social correspondiente, en terminos por 10 menos compatibles en grado minimo con el uutomantenimiento societal y con el crecimiento continuado.

Multiple expansion del alcance y horizon-· tes del control sobre el medio natural mediante una accion cientifico-tecnoI6- gica de articulaci6n social.

154 HELlO JAGUAHIDE

CUADItU II, 6 (Continuacion)

2.2 Expansion internacional

Expansion internacional del dominie y la influencia de la sociedad, basad a en la nueva capacidad industrial, y orientada hacia su satisfaccion y posterior desarrollo, hasta Ilegar a un equilibrio internacional autosostenido.

o

Contraccion 0 derrumbe bajo presioues muy fuertes del ambiente internacional, y caida bajo el dominio extranjero,

2.3 Dioersiiicacio« nacional

Diversif icacion nacional estructuralfuncional, con creciente control sobre el medio natural, ampliacion del mercado interno e incorporacion al centro de grupos antes perilericos, para Ilegar a funciones cada vez menos adscriptivas y a formas cada vez mas funcionales de estratificacion social.

o

Conflictos sociales disgregadores e interruptores, que disminuyen la cohesion interna y la influencia exterior, hasta la caida bajo la domina cion elllranjera.

3. Socioorganizacien

3.1 Organizacionolizacion

Formacion y desarrollo de un coni rol generalizado y en expansion del ambiente, por formas socialrnente centrolad as de autocontrol societal, con surgimiento de nuevo regimen social y nuevas estructuras y grupos sociales correspondientcs.

o

Electos disgregadores de nuevas capacidades socialmente no reguladas, con desintegrncion social y caida bajo el dominio extranjero.

3.2 lnternacionalizacion.

Expansion internacional de la dominacion e influencia de Ia sociedad, basad a en un control ambiental generaIizado y en expansion, socialmente controlado, hasta el logro de un sistema internacional con uno 0 varios centres de funcionamiento y eqnilibrio minimos.

o

Autodcstruccion en conflictos internacionales catastreficos,

Equilibria internacional de poder, y estratllicacion con la correspondiente asignacion del control sobre los recursos humanos y naturales de la tierra, incluidos los territorios, con un muy elevado nivel de uso de energia.

Instituciunalizacion interna del regimen social, y correspondiente estratificachin social, en terminos de una creciente funcionalidad.

hnprevisible ampliacion del dominic anterior sobre el amhiente natural, y Sll ~eneralizacidn 31 ambiente hll1118110 pur formas sociulmente controladas de autocontrol societal.

Formacion y desarrollo de lin sistema internacional, con uno 0 varios centros de funcionamiento y equilibrio minimos.

DESAItROLLO r-ot.irrco: SENTIDO Y CONDICIONES 155

CUADRO II, 6 [Continuacion)

3.3 Rehumanizacion (0 deshumanizacion} Expansion intrasocietal por capacidad productiva y autorreguladora casi ilimirada, que lIeva a 1) Iorrnas y amplitud igualitarias imprevisibles en 10 fundamental, y a creatividad individual y colectiva reguladas.

o

2) A diferencia biepsieolngica plan ificada, especializacien y estrarificacien de la sociedad, con mutaciones imprevisibles de la especie humana.

o

3) Ala extincion suicida de Ia especie (lor inadecuadas munipulaciones amLientales y genet icas,

Formaclon y desarrollo social mente centrolados de Iormas imprevisibles de 1) creatividad individual y colectiva igualitarias en 10 fundamental, 0 2) diferenciaciones humanas y sociales biopsicologicas planificadas.

y en mayor 0 menor medida, un nuevo modelo politico, con nuevas promesas y reglamentaciones politicos, ademas de involucrar cambios en los titulares del poder y en los roles de autoridad. Tendran efectos de desarrollo cuando produzcan un aumento poaitivo y significalivo de las variables resultanles de las macrovariables Funcional y de Participacion indicadas en el cuadro I, 2l.

Esta primera etapa funcional irnplica una secuencia de cuatro operaciones basicas. La primera se refiere a la [ormulacion. (explicila 0 implicita) de uti nuevo diseiio 0 modele politico, orienlado hacia el desarrollo, que implica distintas formas y amplitudes de participacion y extension, e interesa a nuevos grupos 0 capas sociales bajo una nueva direccion politica. La Iorrnulacion de esle nuevo modelo, dirigido (alternativa 0 acumulativamente) a nuevos seclores sociales, hajo una nueva direccion politica, implica, sea 0 no compatible de manera formal con el regimen politico existente, un desafio para las autoridades del momento y para los intereses y valores que elias expresan, con 10 cual crean un enfrentamiento politico entre esas autoridades y los nuevos dirigentes 0 pretendientes politicos, de acuerdo con nuestra propia terminologia (d. cuadro I, 14). La siguiente operacion fundamental involucrada en esa etapa se refiere a los procesos de articulacion y acumulacioti de intereses en Javor del nuevo modele politico y de sus dirigentes, que por 10 cornun son seguidos por procesos similares en favor de las autoridades y el statu quo. La ejecucion exitosa de la operacion anterior por los pretendientes, les permite pasar a la siguiente y a la tercera, que consiste en la politizacien de los intereses 'que han articulado y sumado, en concordancia con su nuevo modelo politico. Esta es la fase crucial, en la cual todas las precondiciones y operaciones anteriores adoptan una forma politica ostensible, 0 crean la suya propia. La cuarta y ultima operacion fundamental consisle en la toma del poder, "legal 0

156 HELlO JAGUAIHUE

ilegalmenle", pOl' los prelendienles, pOl' medio del movimiento politico que los apoya. Si no se produce esla cuarta operacion, no se logra la primera etapa, y todo el proceso politico iniciado terrninara de manera abortiva.

Pero una victoria deCinida, 0 una derrota, no son -es frecuenle que no 10 sean- el resultado del enfrentamienlo de un nuevo modelo y liderazgo politicos con el regimen y las autoridades del statu quo. Todas las form as de conciliacion son posibles, y en la practica se han dado, en cuyo casu el problema crucial es, a despecho de las Iormas ostensibles y norninales adoptadas por esa conciliacion, la medida en que el nuevo regimen, sus dirigenles y partidarios triunlaran sobre los anleriores. Lo que imports es siempre la proporcion en que, de una u otra manera, se introducen en la practica cambios estructurales, con oaracter de desarrollo, en el antiguo regimen de poder y en su modele politico implicito.

b. Construcci/ni del Estado

La segunda etapa, que yo denomino Construccioii del Estado para mantener en todo 10 posible la terrninologia aclualmente en boga (propuesta

al comienzo por Almond), no corresponde por Iuerza a la construcci6n

de un nuevo Estado. Esla es una de las in£erencias inadecuadae que derivan del hecho de que hasta ahora no se ha establecido una distincion entre

las etapas real y /uncional de los procesos de desarrollo. Hablando en ter-. minos correctos, la creacion de Estados es un proceso que se da en ciertas condiciones y epocas historicas. COil re£erencia a sociedades ell determinada etapa real de su desarrollo. Como vimos, ese punto rue IlIUY bien enteudido " por Organski, quien ubica In primera construccion de Estados en su etapa

de unilicacioii prinutioa. De acuerdo con la tipologia y series de la eta-

pa real, ya sugeridas (d. cuadro II, 6), [a primera construccion del Estado ocurre en la etapa de Societalizacion, Pero en la etapa real siguiente (Mecanizacion } se dan nuevas form as de construccion del Estado cuando, por ejemplo, la expansion internacional de una sociedad industrializada la !leva

a crear colonias (como en el siglo XIX) 0, en la epoca actual, satelites, La siguienle etapa real (Socioorganizacion}, que apenas comienza en las sociedades mas desarrolladas de la aotualidad, implicata asimismo, en terminoa que aun nu se pueden ver con claridad, la construccion de nuevas

formas de Estado. .'

Para los fines de nuestra serie [uncional, es precise en tender la etapa de Construcci6n del Estado como vinculada con todns las Iormas historicas posibles -en cualquier etapa del desarroilo real de una sociedad- de construccion 0 reconstruccion de eslructuras y funciones con jurisdiccion aut6noma y control central. Esta segunda etapa funcional de un proceso de desarrollo politico se refiere, en las distintas condiciones aociohistoricas en que puede producirse, a ·Ia adaptacion congruente del regimen politico y de su orden legal, incluida la organizaci6n politica, al nuevo regimen de poder que ha logrado predominar (en la etapa precedente de Construccion. del modelo). En esencia, esa adaptacion tiene como opera-

DESARROLLO POLiTICO: SENTIDO Y CONDICIONES 157

cion fundamental la adaptacion de las estructuras, funciones y titulares del sistema politico, en especial en sus sectores de conversion y de salida (gobierno central y burocracia central), al nuevo regimen de poder y a BU correspondiente modelo politico (explicito 0 implicito I.

Si el nuevo modelo politico, que por hipoteais ha sido implantado en la etapa precedente, y los nuevos dirigentes asi llevados a roles de poder y autoridad, no consiguen construir 0 reconstruir el Estado en una forma congruente con el nuevo regimen de poder que representan, este carecera de las condiciones necesarias para su aplicacion. Tarde 0 temprano, el 'resultado sera Ia perdida de su vigencia y la implantacion de otro, por 10 general con algun regreso al statu quo anlerior.

La Construccion del Estado exitosarnente Iograda -de acuerdo con las condiciones sociohistor icas en cuestion->- mediante la construccion 0 reconstruccion de una maquinaria estalal adaptada -junto con sus titulares- al nuevo regimen de poder vigente, proporcionars la necesaria aplicacion de ese regimen. Puede tratarse de Ia conversion del anterior Estado aristocratico de una sociedad agricola en el Estado liberal, democratico burgues, de una sociedad industrializadora, como en la Europa de los siglos XVIII y XIX. Puede tratarse tamhien, como en algunas sociedades subdesarrolladas de la actualidad, del cambio de un Estado patricio oligsrquico por uno Capitalista Nacional, de Capitalismo de Estado 0 Socialista de Desarrollo, en consonancia con uno de los modelos estudiados en la seccion precedente de este libra. Sea como Iuere, el cumplimiento exitoso de esa etapa abre las posihilidades funcionales IJara la siguiente, de Construecion de La Nacion.

c. Construccion de la Nocioii

Como en el caso de la etapa que acabamos de analizar, la terminnlogia puede resultar engafiosa. La construccion de la nacion, en su forma primitiva propiamenle dicha, fue la tarea historica de los Estados burgueses europeos que surgieron del Renacimienlo. En la forma de las monarquias absolutistas, hasta el siglo XVIII, y luego en la del Estado burgues demoliberal, dichos ESlados fueron los agentes directos, si bien no exclusivos, de transforrnacion de sus respectivas sociedades, en el sen lido inmediato de construccion de Ia nacion.

Como etapa funcional, que puede darse en distintas condiciones BOciohistoricas, Construccion. de La Nacion. significa, en esencia, la adaptacion congruenle -al nuevo regimen de poder y a sus estructuras y fun Ciones pollticas-« del regimen de participacion de una sociedad, y en parte, en mayor 0 menor medida, de sus regimenes de valor y d~ propledad, incluida la correspondiente readaptacion de las estructuras, funciones y, en cierto modo, de los titulares de la elite de los OlIOS sistemas de Ia sociedad [nacion}. La operacion fundamental de esta etapa es el modelamiento o remodelamiento de una sociedad por su sistema politico. Consiste, pues,

158 HELlO JAGUAJUBE

en la consecucion final de los objetivos sociales conlenidos, en forma explicita 0 irnplicita, en el nuevo modele.

EI fracaso de los nuevos dirigenles y de su modelo politico (por incapacidad intrinseca 0 contingente) en la ejecucion de esta tarea sociopolitica equivale por necesidad, larde 0 temprano, a la ilegitimizacion del nuevo regimen de poder, de la nueva maquinaria eslalal y de las nuevas autoridades. Si el proceso de desarrollo politico no logra convertirse en un proceso general de desarrollo y extender su accion configuraliva a otros . pianos de la sociedad, creara confliclos disgregadores y se vera detenido en el plano politico. Dichos confliclos, que en ciertas condiciones pueden provocar la segmentacion de la sociedad (Hispanoarnerica}, produciran de cualquier manera, con el bloqueo del proceso de desarrollo, el surgimienlo de otro regimen de poder, con cierla forma de regreso al statu quo anterior."?

A la inversa, si la Construccioti de la Nacion se lIeva a su plenitud, el proceso de desarrollo politico, que ya Ita conseguido modelar 0 remodelar un aparato eslalal congruente, ej ercera un efeclo congruenle sobre lodos los demas sistemas de la sociedad en cuestion. EI desarrollo del sislema politico se consolida, y se produce una adaptacion congruenle basics de loda la sociedad a ese desarrollo, en el plano de las posibilidades que per· mile el modele y las condiciones historicas de la sociedad de que se trata.

d. Construccioii del Consenso

La cuarta y ultima etapa funcional, Construccion del Consenso, corresponde a las readaptnciones inlrasocielales congruenles que derivan del logro de la etapa anterior. Los regimenes de valores y de propiedad, que en mayor 0 menor medida fueron adaptados en parte, en la etapa precedenle, al nuevo regimen de poder, son lIevados enlonces (en el plano real de desarrollo) a una total adaplacion congruenle. Esla adaptacion congruenle general de los otros sislemas socielales al desarrollo alcanzado por el sistema politico -siempre dentro de las condiciones sociohistcricas de la sociedad en cuestion-s-, engendra un consenso basico en el plano de participacion obtenido, Las operaciones fundarnentales que se lIevan a cabo en esta ultima etapa son de naturaleza integradora: integracion so· cietal (nacional}, de valores y de masas-elite.

Como se seiialo antes, en esa, al igual que en las demas eta pas, los procesos que se producen SOil condicionados por la etapa real de desarrollo y por la epoca historica de la sociedad. Las distintas form as de integracion, y las conexas de consenso obtenidas en esta cuarta y ultima etapa, expresan, pues, el verdadero desarrollo sociohistor'ico logrado por la sociedad. Si"esla (como la Inglaterra isabelina) solo se encuentra, en terminoa reales,

10 Ejemplos tipicos: el rcgreso de Hungria 01 statu quo despues del Iracaso de Bela Kun; Turquia, luego de una insuficiente reconstrueci6n de la nacion por Mustafa Kernal ; America latina, en la decada actual, despues del Iracaso de las "democracies populistas".

DESARROLLO ror.irrco: SENTIDO Y CONDICIONES 159

en la etapa de Societalizacion, la integracion y el consenso se refieren en 10 fundamental a la aristocracia. Las masas agrarias pueden encontrarse pacificamente 'sometidas a una conformidad tradicional, pero jamas rnanifestaran, en terminos politicos 0 sociales, un consenso activo 0 intencional, puesto que todo consenso que expresen sera de naturaleza culturalreligiosa.. Por 10 tanto, en ese plano sociohistorico, la "ultima" etapa de' un proceso de desarrollo politico, que puede haber comenzado con la fundacion de una dinastia nacional y la conliguracion exitosa -realizada por esta- de un Estado dinastico y una nacion dinasticamente integrada, ex-' presara una forma de desarrollo nacional politico y generalizado, que es "final" solo en Iuncion de las posibilidades de desarrollo que presentan ese sistema politico y esa sociedad en dicha etapa evolutiva. Lo mismo rige, en terminos de la epoca historica y de las condiciones sociales, para las sociedades que han terminado con hito un proceso de desarrollo politico en la etapa real de Mecanizacion. (como la Inglaterra victoriana). Sus formas de integracion y consenso se refieren primordialmente a la burguesia y a la anterior clase alta reasimilada.

En el cuadro II, 7 que sigue hay una breve indicacion de las cuatro eta pas funcionales de desarrollo politico, las operaciones Iundamentales involucradas en cadn una y los efectos -a modo de tendencia- del logro exitoso de cada una.

PROCESO ABIERTO Y rnOCESO CICLICO

En tanto que las etapas reales de desarrollo, como ya se indico, son de "extreme abierto", y nada perrnite prever como evolucionara la de Socioorgonizacion que aeaba de comenzar, las etapas [uncionales de desarrollo politico poseen un caracter ciclieo. Cada una de las etapas reales de una sociedad en desarrollo puede contener por 10 menos uno y a menudo varios ciclos completes de etapas [uncionales. Ello se debe al hecho ya meneionado, de que cad a epoca historica present a cierta gama limitada de posibilidades de desarrollo. Dentro de cad a uno de esos "ambitos" hisloricos pueden darse uno 0 mas ciclos eompletos de desarrollo politico, con la "generalizucion" societal resultante del desarrollo eventualmente alcanzado por el sistema politico. Una vez que cambios de una naturaleza . mas profunda, que afectan la capacidad socioevolutiva de la sociedad, producen alteraciones en el regimen social, el tipo de equilibrio societal antes logrado en cierto plano y con determinadas condiciones de consenso es lIevado a la quiebra, y se inicia una nueva etapa de Construccion de Modelo, en la medida en que la sociedad en ouestion mantiene su capacidad de desarrollo.

Las etapas funcionales, entendidas de aeuerdo con la teoria present ada mas arriba en forma resumida, no son susceptibles de super posicion, salvo en forma limitada, entre dos eta pas sucesivas, en el proeeso de transicion de una a otra. Las reales no se superponen porque expresan distintos pla-

o ....:I tz:I o o >-1

....:I tz:I o

Z o

.....

u u ~ ~ !-< (f)

Z o u

o

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8

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~

V1 Z o U

6 V1 Z ~ V1 Z o U

...:l ~ A

Z o

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u ;:l

~

V1 Z o U

162 HELlO JAGUAIIIDE

nos y estrucluras tipologicas del proceso de evolucion sociocultural general. Las [uncionales no se superponen porque, tanto en el plano analitico como en el empirico, expresan una secuencia de operaciones tipicas en las cuales el cumplimienlo de una etapa mas avanzada exige la realizacion previa de las operaciones correspondienles a las precedenles.

Como puede verse a la luz de 10 analizado, la razon de que la mayoria de los autores supusieran que las etapas de desarrollo son susceptibles de superposicion, en cuyo caso se producirian electos disgregadores, proviene del hecho, ya indicado, de que no distinguen las funcionales de las reales. Las nuevas condiciones sociohislor icaa disgregan un estado antes obtenido de equilibrio politico y socielal, que implica cierlo nivel y forma de consenso. Pero ello no quiere decir que, en las condiciones precedenles, 110 se obtuvieran cierto plano y cierta forma de consenso. Solo significa que se han hecho necesarios olros nuevos. Para lIegar a ellos, en un proceso que no sera necesar iamente exitoso, y que puede Iracasar en cualquiera de sus sucesivas etapas funcionales, tendra que ocupar su lugar un nuevo ciclo de desarrollo politico,

Las perturbaciones provocadas por los conllictos de participacion 0 distribucion, en determinada etapa sociohistorica de desarrollo real, no impediran, sin embargo, en ese mismo nivel -si se lleva a cabo un proceso exitoso de desarrollo politico-, que en las eLapas sucesivas el nuevo modelo politico no logre lIegar a un nivel y forma de equilibrio y consenso politicos y societales compatibles con el plano sociohistorico de desarrollo de 1a sociedad en cuestion. En el ejernplo que se presenta a menudo, de superposicion de eta pas, respecto de los problemas de que son victimas los paises subdesarrollados actuales, los cuales se ven anle exigencias de participacion y distribucion antes de haber consolidado sus sistemas polititico y economico para obtener la capacidad de atender lales demand as, 10 que sucede, hablando en terminos adecuados, no es una superposicion de etapas. En terminos de su desarrollo real, esas sociedades se encuenlran en una Iase prematura 0 intermedin de su eLapa de Mecanizacion, en la cual la acumulacion de recursos y medics de produccion no es compatible con la generalizacion de elevadas norrnas de consurno. Pero como son recien lIegadas al proceso de industrializacion y, 10 que es mas importanLe, estan rodeadas por un sisLema inlernacional dominado por naciones que se encuentran en una etapa de desarrollo real mucho mas avanzada, sufren efeclos de demostracion surnamente agudos, como los sulrio, por ejemplo, J apon, aunque en condiciones mucho mas atenuadas, duranLe el periodo de los Meiji.

En lerminos politicos, se ven ante el problema de lograr poner 0 no en movimiento un proceso de desarrollo politico, en consonancia con uno de los modelos antes analizados en la seccion precedente de este capitulo. Si consiguen adoptar e implantar un modelo politico concordanle con sus condiciones estrucLurales, y si log ran aplicarlo por medio de las suceslvas etapas [uncionales antes examinadas, superaran con exilo lanlo los efectos de demostracion como su anLerior Ialta de capacidad politica y economica.

DESARROLLO POLITICO: SENTIDO Y CONDICIONES 163

Por medio de la exitosa adopcion y aplicacion del modelo politico adecuado, llegaran a BU etapa real de Mecanizacion, con 10 cual adquiriran la capacidad para ofrecer una mayor participacion y distribucion, sin afectar sus potencialidades de desarrollo. Por 10 tanto, no es conceptual mente correcto hablar de superposicion de etapas. Hay que hablar, en cambio, de las crecientes sliiiculuules que encuentran las sociedades en niveles de etapas reales inferiores, rodeadas por un sis lema internacional dominado por sociedades mucho mas avanzadas, para lograr con exito un proceso de' desarrollo politico, en especial en las primeras eta pas funcionales de dicho proceso.

Como se estudiar a luego, el nuevo sistema internacional emergente en las condiciones historlcas de nueslra epoca sera incompatible, en un par de dec ad as, con el nuevo proceso de desarrollo naciona1. Y aun las sociedades que hayan tenido exito en 10 referenle a alcanzar su etapa real de Mecanizacion se veran imposibilitadas de conservar su aulonomia internacional, si no Began a ciertas condiciones minimas, muy exigentes, de viahilidad naciona1.

11

Condiciones de f uncionamiento

LAS CONDICIONES DEL DESARROLLO POLITICO

EI estudio -en el capitulo anterior->- del Iuncionarniento y etapas que abarca un proceso de desarrollo politico exige, a continuacion, el de las condiciones de que depende su aplicacion. Esla investigacion presenla dos aspeclos distintos, segun que 1) el problema de las condiciones de desarrollo politico se considere en lerminos analiticc-Iuncionales, en relacion con las que por fuerza deben darse, en cualquier sociedad y cualquier epoca,' si se quiere que un proceso de desarrollo lenga exito, 0 2) que se 10 enfoque en terminos concrelos, en sociedades de determinado periodo historico. En esle apartado nos dedicaremos a un breve analisis del primer tipo de problemas, y en el que sigue enfocaremos los vinculados con las condiciones especificas de nuestra epoca.

Resulta interesante observar que si bien la ya voluminosa bibliografia sobre el desarrollo politico ha mostrado particular conciencia respecto de los problemas que planlean las distintas operaciones y etapas tipicas que implica el proceso, como se examine en forma resumida en el aparlado anterior, presto muy escasa atencion a la cuestion de las condiciones de que depende su aplicacion exitosa. En ocasiones se la conlundio con el problema de las etapas: un proceso exiloso seria el que lIeva convenientemente de una elapa a la siguienle, sin superposiciones. A veces se la vio como identica al cumplimienlo mismo del proceso de desarrollo, y a los problemas inherentes ados distintos modelos y tipos ideales. Solo Eisenstadt (1964-1966) y Almond (1966) encararon la cuestion de manera mas directa.

El primero trata de determinar que condiciones contribuyen al exito de ciertas eliles y al fracaso de otras en 10 referenle a prom over el desa-

1 Con fines de sencillez, la investigacinn que sigue sera un tanto menos general de 10 que insinuaria la alirmacion precedente. Las condiciones generales que estudiemos seran consideradas, no en terminos de "cualquier epoca hisuirica posible", sino en funcion del amplio periodo historico que comienza con la Iormacidn de los Estados nacionales, desde el Renacimiento, y llega hasta nueslros dias.

DESARROLLO POLITICO: SENTIDO Y CONDICIONES 165

rrollo de sus respectivas sociedades. Llega a la conclusion de que las elites exitosas cumplen, en general, con cinco condiciones fundamentales: 1) reestructuracioti de la-s comunicaciones, adaptacion del flujo y niveles de oomunicacion a las conveniencias y posibilidades de movilizacion de las masas para el esfuerzo de desarrollo; 2) conceturacioti en La educacion primaria y superior, con posterior atencion a la intermedia, de modo de contar, en las primer as Iases de desarrollo, con personas 10 bastante educadas y con elites calificadas, para colmar luego, cuando se disponga de mas recursos y tiempo, la brecha del plano medio; 3) movilidad social controlada, de manera que una cantidad 10 bastante grande de personas de los sectores inferior y periferico se movilicen para las nuevas actividades de desarrollo y se incorporen a elias, pero sin sobrecargarlas ni perturbar la capacidad de sus elites para gobernarlas y socializarlas; 4) [uncionalidad del poder, 0 sea, capacidad de las elites para mantener su busqueda del poder y su utilizacidn de este en terminos compatibles con la direccion adecuada de la sociedad, y 5) [irmeza de intenciones, que se refiere, en esencia, a la capacidad de las elites para hacerse una idea clara y mantener una firme conviccion respecto de sus planes, con la coherencia resuhante de la aplicacion de estes. A la inversa, segun Eisenstadt, las elites que no triunfan, ademas de no ser capaces de cumplir con las cinco condiciones precedentes, se han caracterizado por tres rasgos tipicos (disfuncionales): a) alternacion, con flexibilidad irrealista, de grupos amplios y cerrados; la alternacion es inadecuada por exceso 0 por defecto; b) tendencia a dedicarse a practicas de societas sceleris y a defraudar, por finalidades inconfesables, de grupo e individuales, el bien cornun de sus respectivas sociedades, en contradiccion con los principios que supuestamente respaldan ; c) adscriptividad en la distribucion de las funciones, oportunidades y recornpensas superiores.

En su ccnsideracion de las condiciones que hacen posible 0 imposible el logro de metas de desarrollo, Almond destaca cinco: 1) sucesiuidad en las eta pas de desarrollo, en lugar de intentos acumulativos de encarar a] mismo tiempo problemas de diversas eta pas, como en los casos de partici pacion prematura en la disu ibucicn ; 2) disponibilidad de recurs os, segun que la sociedad tenga 0 no acceso a los recursos necesarios para su desarrollo; 3) desarrollo congruente de los otros subsistemos sociales, de modo que las exigencias de desarrollo no dependan en forma exclusiva del subsistema politico, sino que sean compartidas 10 bastante por los otros; 4) suliciente capacidad intrinseca del sistema politico para hacer frente, en cad a etapa, a sus problemas correspondientes, y 5) adecuada respuesta de La elite a los desalios, de manera de dar soluciones objetivas y funcionales, en cad a situacion, a los problemas implicados.

Aunque el intento de definicion de las principales condiciones de desarrollo que presentan estos dos autores me parece adecuado en parte, consi-: dero deseable y alcanzable una mayor claridad en cuanto a la distincion entre etapas y condiciones, por una parte, y por la otra entre el proceso de desarrollo propiamente dicho y las condiciones que 10 hacen factible

166 HELlO JAGUAUIDE

y exiLoso 0 no. EI Lipo de condiciones que tratamos de identillcar (necesari as y suficienLes) son, por un lado, las que deben conLener cada una de las necesarias exigencias generales que todo proceso de desarrollo tiene que satislacer en forma acumulativa, si quiere obtener exito, y por el otro aquellas cuya satisfacci6n resulte suficienle para asegurar el exilo de ese proceso. Por 10 tanto, deben referirse a las exigencias ambientales, incluidos los recursos y las posibilidades de su uso; a las capacidades intrinsecas de los grupos sociales en cuestion, incluida la aptitud para elegir metas convenienles en lerminos realistas, y a 10 adecuado de los medios y modos con que se usan los recursos disponibles para la consecuci6n de las melas elegidas. De acuerdo con esta serie de especificaciones, las condiciones de que se trata son las que se indican en el esquema II, 4, que va a continuaci6n.

EsQUEMA II. 4

CONDICIONES DE DESARROLLO POLITICO

6. lnexistencia de impedimentos extrasocietales insuperables, incluida una permisividad internacional

Existencia, en determinado momento, en Iuncion de Ins cxigencias tecnologioas de la epoca, Y de la capacidad politica de que dispone la 50- ciedad en cuestion, de suficientes recursos humanos y naturales para permitir el desarrollo nacional autonorno y hasicamente endogene de dicha sociedad.

Existcncia, en esa sociedad, de capas y grupos sociales que real 0 potencialmeute posean la suficiente motivacion y capacidad para introducir, por los medios que haga falta, cambios politicos estructurales orienlados hacia el desarrollo, y cambios societales por medios politicos.

Aparicion oportuna, en esa sociedad, de una direccion politica individual 0 colecliva con adecuada comprension de los medios y modos necesarios para la promocion de cambios politicos estructurales orientados hacia cl desarrollo, y de cambios societales por medios politicos, y COn la necesaria voluntad y hnbilidad para llevor a cabo en la practica 10 aplicaci6n de tales cam bios, incluida la movilizaci6n de los cuadros necesarios para dicha aplicaci6n.

Adopcidn, por la direcci6n politics, de un modelo politico de desarrollo, estructuralmente adecuado para la sociedad en cuestidn.

Adaptaci6n de estrategias y tacticas adoptadas en la pnictica a las exigencias del modelo.

Inexistencia de impedimentos extrasocietales insuperables, tales como a) catacllsmos naturales o epidemias, y h) intervencion extranjera (permisioidad intemacional).

1. Viabilidad lIaciortal

2. Movilidad politica

3. Aptitud del liderazgo

4. Conveniellcia del modelo

5. Coherencia del modelo

DESARROLLO POLITICO: SENTIDO Y CONDICIONES 167

EL PROBLEMA DE LA VIABILIDAD NACIONAL

La viabilidad nacional, la primera de las condiciones para el desarrollo politico, como se indica en el precedenle esquema II, 4, ha sido objeto hasta ahora de escasa atencion. Ello es en verdad extraiio, si se piensa que ademas de ser una de las exigencias sine qua non de cualquier proceso de desarrollo nacional, es la mas fundamental y general. EI desarrollo de una sociedad nacional consiste por fuerza en el aumento de su capacidad, como nacion, para asegurar su crecimiento cuantitativo y cualitativo autonomo, y, hasta donde resulte posible, endogene. Dado un sistema internacional como el que poco a poco fue adquiriendo forma desde el Renacimiento, en el que cualquier sislema social (salvo las delegaciones de Estado) Be constituye como nacion -que supuestamenle goza de autodeterminacion internacional- 0 forma parte de olra, las naciones independientes, en ese sentido tecnico de la palabra, son por necesidad sujetos y escenarios relativamenle autosuficientes de cualquier proceso de desarrollo posible. Si ello es asi, resulta mas bien evidente que un proceso de desarrollo, que implica decisiones autonomas respecto del sistema politico y el uso de medios politicos para producir cam bios societales, no puede darse si la sociedad no posee las condiciones minimas necesarias para conservar su nacionalidad y para desarrollarse como sociedad nacional.

Esle libro no tiene como objetivo central investigar las causas de esta extrafia falta de preocupacion ace rca de la viabilidad de las naciones, en la bibliografia sobre el desarrollo nacional. Sugiero, de cualquier manera, que esta omision es de naturaleza tal, que no puede ser casual. En mi opinion, proviene del condicionamiento ideologico, deliberado e inconsciente, que tanto ha obstaculizado el estudio cientifico del desarrollo de las soc iedades. Como ya se comento en otra parte de esle libro (cf. capitulo 4 de este volurnen}, los dos modelos ideologicos en pugna en nueslra epoca, el "neoliberal" y el "comunista", dan por supuesto, aunque por distintos motives -y a pesar de la constante practice en conlrario de los dirigentes de ambas posiciones-, que la "nacion" no es una forma configurativa destacada de sociedad. Dada la conocida subestimacion de Marx en cuanto al caracter especifico del esquema nacional, que el consideraba una superestructura del modo de produccion burgues, el modele comunista no Be oriente a ver en ese esquema una exigencia que posibilitara un desarrollo societal autonomo, EI hecho de que el comunismo posterior a In Segundn Guerra Mundial se haya vuelto nacionalista en la practica, y ahora tambien en la teoria,2 no fue llevado aun por los analistas a varias de sus consecuencias finales, incluida la que se refiere al requisito previo de la viabilidad nacional para un proceso de desarrollo con posibilidedes de exito_ Por otra parte, a la luz del modelo ideologico neoliberal, orientado, en forma

2 EI stalinismo ya era una forma de nacionalismo mas bien ahsoluto, pero no se 10 reconocio como tal para la Union Sovietica, y menos aun 10 admitieron los partidos socialist as no rusos.

168 HELlO JAGUAHIBE

consciente 0 no, a la j ustificacion de las condiciones que historicamente contribuyeron y siguen contribuyendo hoy al desarrollo de las naciones rectoras de Occidente, entre las cuales desernpefia un papel des lac ado la exportacion de inversiones de capital y la expansion exlerna de sus centroles lecnico-adminislralivos, ha existido una lendencia coherenle a subrayar la absoluta Ialta de importancia a del origen nacional, de la lealtad y la suhordinacion jurisdiccional del capital y la lecnologia como Iactores de produccion. Por consiguienle, se considero que el desarrollo nacional ~ra igual al territorial. Lo que se considera imporlanle para cualquier sociedad [nativa] es que aumente su PBl y obtenga mas minas, Iabricaa, bancos y cadenas de tiendas mas productivos, fuesen cuales fueren la nacionalidad de los capitales y la lecnologia inver lidos, la de sus duefios y administradores,

Pero en la practica, no solo todos los procesos exitosos de desarrollo societal independienle que se produjeron desde el Renacimienlo, y en especial desde la Revolucion Irancesa hasta nueslros dias, fueron nacionales, es decir, procesos de desarrollo de sociedades nacionales como tales, sino que ademas, como 10 aclararon los analislas mas recienles de la nacion, uno de los rasgos mas peculiares de esta, como paula 0 forma especifica de organizacidn de sociedades, es el hecho de que presenta en forma intrinseca (pero no por fuerza exitosa] una propension al desarrollo societal. Precisarnenle porque, como forma organizativa de sociedades, tienen esa tendencia intrinseca a su desarrollo societal, ha predominado, en la evolucion histcrica, esa forma especifica de organizucion socielal sobre sus alternativas competidoras, lales como la ciudad-Estado (demasiado limitativa) y el Imperio dinastico (demasiado indefinido ) , para no hablar de estructuras preterritoriales menos desarrolladas. EI esclarecimiento de esle aspeclo tan destacado de la nacion exige, anles que examinemos el problema de [a viabilidad nacional y sus consecuencias para el desarrollo politico, un analisis, por breve que sea, de las caraclerislicas del esquema nacional.

LA NACION

Como bien se sabe, la comprension de la naturaleza de la nacron fue duranle mucho tiempo objelo de una conlroversia .. entre los "objetivistas";' quienes ponian el acento en ciertos rasgos comunes, especificos y objetivos, compartidos por los miembros de una nacion, tales como el lenguaje y otros rasgos culLurales, y el territorio, y los "subjetivistas"," quienes sefialaban que 10 que en realidad configura una nacion es la voluntad cormin

8 En 8U pnictica efectiva, cad a vez que ello afeclaba sus lnreresee, 108 paises capitalistas mas avanzados se mostraron tan desleales para con su inlernacionalismo capitaIista como la Rusia sovietica poslcninista para con su internacionalismo sociallsta.

4 Cl., entre otros, Rudolf Rocker, 1937, Carlton J .. H. Hayes, 1960, y Morris Ginsberg, 1961.

5 cr.. entre OlIOS, J. S. Mill, 1860, E. Renan, 1887, G. P. Gooch, 1920, y E. H.

Carr, 1965

DESARROLLO POLiTICO: SENTIDO Y CONDICIONES 169

de sus miembros de unirse bajo una forma nacional de organizacion. Como era de esperar, esta conlroversia creo una tendencia a la concepcion intermedia 0 sintetica, "objetiva subjetivista"," a saber, que la nacion es el resultado de ambos tipos de Iactores: los objetivos, que crean las condiciones para hacer posible y deseable la "unidad nacional", y los subjetivos, que surgen de esas condiciones y hacen que tal unidad resulte valorada en forma consciente, positiva, y prescripta de modo normativo como un deher civico.

Los analistas mas recientes de la nacion han conservado, como marco fundamental, el enfoque objetivo subjetivista. "La nacion -dice Rupert Emerson (1960, pag, 95) - es una comunidad de personas que sienten que deben estar juntas, en el doble sentido de que comparten elementos de profunda importancia, de una herencia comun, y de que tienen un destino cormin para el futuro." Si bien, como subrayc Emerson, el tipo ideal de nacion de base europea implica los rasgos culturales objetivos, comunes, que se mencionaron tradicionalmente en la voluminosa bibliografia existente al respecto, la extension de la forma de organizacion nacional a 50- ciedades no occidentales y algunas condiciones partieulares del momento historico actual han Iimitado la aplicabilidad de ese tipo ideal a los ejemplos europeos normales, Vista en esa perspectiva contemporanea mas amplia, una nacion, como dice Carl Friedrich (1966, pag, 31) "es cualquier grupo cohesivo que po see 'independencia' dentro de los limites del orden internacional --eomo los proporcionan las Naciones Unidas-, que ofrece un electorado a un gobierno que 10 rige de rnaner a efectiva y recibe de el la aclarnacion que 10 legitimiza como parte del orden mundial". EI nuevo aspecto importante indicado por esta concepcion es la caracterizacion de un grupo social como nacion, sean cuales fueren sus rasgos objetivos comunes, antes compartidos y no compartidos, siempre que logre engendrar un proceso estable de gobierno propio que presente, en el plano intrasocietal, una capacidad efectiva de gobierno, y en el intersocietal una independencia reconocida de manera formal por el sistema internacional. Asi considerada, la nacion es una sociedad politicamente independiente, creada por su propia voluntad.

Entre los autores conternporaneos, Karl Deutsch (1966) ha ofrecido otras tres importantes contribuciones al anal isis de Ia nacion. La primera se refiere a la identificacion del principal factor especifico que, dadas ciertas condiciones objetivas, y reforzandolas, crea la deseabilidad del sentimien to de unidad. Este factor es la informacion mutuametue compartida. "La pertenencia a un pueblo consiste en esencia en una amplia complementacion de la comunicacion social. Consiste en la capacidad para comunicarse con mayor eficacia, y sobre una gama mas amplia de temas, con miembros de un amplio grupo antes que con los ajenos a el" (Deutsch, op. cit., pag, 97). Y agrega: "La complementacion etnica, la complementacion que crea a un pueblo, puede dislinguirse con Iaoilidad, por su alcan-

6 cr. principal mente Frederick Hertz, 1944, y Hans Kohn, 1944 y 1955.

170 HELlO JAGUARIBE

ce relativamente amplio, de la estrecha complementacion vocacional que existe entre miembros de la misma profesion, tales como los medicos 0 los maternaticos, 0 miembros del mismo grupo vocacional, como lOB campesinos y los intelectuales" (id., ibul., pag, 98)_

EI segundo punto de importancia destacado por Deutsch se refiere al hecho de que a pesar de la complementacion antes mencionada, las divisiones en clases sociales pueden ser de tal naturaleza que afecten ese cuadro, no porque la teoria sea erronea, sino debido a la divisividad de las' . diferenciaciones sociales de c1ase. "En tales condiciones [extrema diferenciacion social de clase], los hombres pueden descubrir mas experiencias

similares y una mayor comprension mutua con BUS camaradas trabajadores de otros paises que con sus 'propios' cornpatriotas adinerados, quienes solo los reciben en la entrada de servicio" (op. cit., pag, 98). El tercer aspecto de importancia que sefiala Deutsch, y que compensa en parte esa divisividad y ejerce sobre ella una accion limitativa, es el hecho de que una nacionalidad forma un sistema de lealtades y participacion que favorece los intercambios intrasocietales, antes que los intersocietales, y proporciona oportunidades para la movilidad vertical. "En la medida en que la division del trabajo en determinada sociedad es competitiva y estratificada, la nacionalidad puede usarse, de esa manera, para obstaculizar la sustitucion 'horizontal' de los individuos ajenos al grupo y facilitar la sustitucion 'vertical' dentro de el" (id., ibid., Vag. 103).

Una de las principales consecuencias de esa obstaculizacion de las presiones exrrasocietales "horizontales" y de la facilitacion de las intrasocietales "verticales", causadas intrinsecamente por la nacionalidad, es el hecho, bien observado por Deutsch, de que la elite de una nacion, Irente a las presiones de las capas y grupos inferiores para obtener mas participacion y una mejor distribucion, se ve llevada a buscar una forma de equilibrio nueva y mas estable, que resulte mas funcional y proporcione a las rnasas mas ventajas para la consolidacion del liderazgo de la elite. Como se vio en el capitulo 7 de este volumen, ese es el origen de la dinamica de un proceso de desarrollo. La alternativa que tienen ante si las elites que no quieren 0 no pueden hacerse mas funcionales (es decir, promover el desarrollo nacional) es, por una parte, la necesidad de aumentar su coeficiente de coercion, y por la otra la posibilidad de ser derribadas por un nuevo sector de la elite, por grupos de la subelite 0 por la contraelite, o a caer por ultimo bajo el dominio extranjero.

LA VIABILlDAD NACIONAL

Ahora podemos volver al problema de la viabilidad nacional como la condicion primer a y mas general del desarrollo politico. Como resulta de la definicion presentada en el esquema II, 4, la viabilidad nocional es un concepto relativo, que express variables (recursos humanos y naturales) cuyas exigencias cambian, en esencia, de acuerdo con '1) las necesi-

DESARROLLO POLITICO: SENTIDO Y CONDICIONES 171

dadea tecnol6gicas de determinada epoca y 2) la capacidad de que dispone el sistema politico. Lo que ests en juego, en 10 fundamental, es ai, dadas ciertas condiciones en determinado momento politico, la socledad tiene 0 no los recursos humanos y naturales necesarios para asegurar su desarrollo nacional aut6nomo y predominantemente endogene, incluida, en alianza con olros 0 por si misma, su defensa nacional. Viabilidad nacional significa que, en las condiciones existentes, una sociedad po see euficientes recursos humanos y naturales para asegurar, en la forma antedicha, su desa-, rrollo nacional.

Como resulta evidenle, no existe una medida "absolute" de la viabilidad nacional. En cierto nivel hist6rico del desarrollo de la tecnologia, por ejemplo a finales del siglo XIX, cuando los altos hornos que entonces funcionaban producian 10 toneladas diarias de hierro fundido, los recurs os naturales y la poblacion "suficiente" significaban otra cos a que hoy, en que los altos hornos trabajan a menos de su rendimiento, en terminos comparativos internacionales, si producen men os de 1000 toneladas de hierro fundido. Los "pequefios" paises europeos desarrollados de la actualidad, como Belgica, Suiza, los Paises Bajos, han conseguido un alto nivel de desarrollo nacional, en condiciones tecnol6gicas y en un sistema internecional muy diferente de los que tienen ante si los "pequefios" paises subdesarrollados de hoy, como los cenlroamericanos. Y precisamenle porque en estas nuevas condiciones inclusive los "gran des" paises europeos se han vuelto demasiado "pequefios", los europeos se vieron obligados a idear cierta forma de asociaci6n europea, sea cual fuere el exito que obtuvieron en 10 referenle a ponerla en practica.

Por 10 que respect a a las dimensiones del territorio, a los depositos minerales, las tierras agricolas y otros recursos naturales, por una parte, y a las poblaciones y sus principales caraoteristieas, tales como nivel . de educacion y participacion, por la otra, el desarrollo de la tecnologia, en los ultimos doscientos afios, aumento de manera constante las necesidades minimas de disponibiIidad de recursos para que una sociedad fuese capaz -en igualdad de otras condiciones- de emprender un desarrollo autonomo y en 10 fundamental endogeno, A8i, las sociedades "pequefias" tienen un desarrollo dificil, ya sea mediante un provechoso comercio internacional 0 por su industrializacion autonoma. La diferenciacien internacional entre socledades industrializadas y no industrializadas ha castigado, en general, a estas ultimas con severidad, y recompensado a las primeras, produciendo, como 10 analizaron de manera exhaustiva Raul Prebisch y la CEPAL,7 el deterioro de los terminos de intercambio para los exportadores de productos primarios. La industrieliaacion autonoma de sociedades que se han vuelto demasiado "pequefias" en delerminado periodo histerico resulta imposible a causa de la falta de suficientes recursos naturales para propor-

7 Cf., entre otras puhlicacioncs, Prehisch-CEPAL: The Economic Development 0/ Latin America and its Principal Problems. ONU, 1950, Stabilizing the Terms 0/ Trade 0/ Underdeveloped Countries, Boletin econ6mico para America latina, VIII, nil 1, marzo de 1963, y Toward a Dynamic Development Policy lor Latin America, E/CN, 12/6, 1963.

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cionar las entradas, y, por otra parte, de un mercado interno 10 bastante amplio para absorber las salidas de una industrializacion nacional.

Para eludir el estancamiento permanente, esas sociedades aun pueden intentar constituir, en condiciones equitativas, un mercado com un, tal como el europeo, aunando sus recursos naturales y humanos. Pero los mercados comunes efectivos, u otras medidas equivalentes para "pequefias" sociedades subdesarrolladas, resultan dificiles en la practice, en las condiciones del actual sislema inlernacional, a consecuencia de las presiones interna-. cion ales. Como tan bien 10 ilustra el ejemplo de America Central, cuando ee superan, al cabo, los distinlos y complejos obstaculos para la Iormacion de una integracion regional de sociedades subdesarrolladas pequefias, estas, para cumplir con imposiciones inlernacionales, se yen obligadas a adaptar sus ordenamientos a la conveniencia de la potencia hegemonica a que se encuentran sometidas. Asi, por ejemplo, el Mercado Comun Centroamericano tuvo que acatar una regia de libre movimiento para capitales internacionales, en tanto que uno de los aspectos racionales de su Iundacion era precisamente Ia creacion de una mayor capacidad de ahorro e inversiones propios para los paises agrupados. Pero debido al libre ingreso de capitales exteriores al Mercado, las lIamadas "industries de integracion" -se habia planeado que Iueran el polo dinamico de desarrollo del MCCAIlegaron a ser dominadas por grandes corporaciones de E.U.A. A consecuencia de ello, las naciones centroamericanas seran, en un mercado reservado, las consumidoras de hienes industriales fabricados por compafiias -no regionales, con capitales y administracion no regionales; y por supuesto, la acumulacion de capital resultante (sean cuales fueren los importantes beneIicios locales proporcionados por salarios e impuestos pagados en los respectivos paises integrantes), y 10 que es mas trascendental, la resultante inlluencia polaica derivada del dominio de centres economicos locales tan importantes, quedaran en manos de grupos no regionales.

Aparte de las dimensiones "minimas", historicamente variables, necesarias para los recursos humanos y naturales de que se dispone de acuerdo con las exigencias de la tecnologia de cada epoca, las condiciones relativas a la capacidad politic a de la sociedad de que se trata son igualmente importantes para la determinacion de su viabilidad nacional. Se reIieren en esencia, por una parte, a la capacidad externa del sistema politico para defender a su sociedad de las presiones extrasocietales, y por la otra a su capacidad interna en terrninos de conliabilidad, e/ectividad, adaptabilidad r llexibilidad, como se estudio con amplitud en el capitulo I, 5 (cf. en especial el cuadro I, 21).

EI concepto de capacidad suliciente minima (como el de recursos suo [icientes minimoss es relativo. Aparte de variar en fun cion del tiempo historico en cuesti6n, varia tarnbien en Iuncion de la situaci6n geopolitica del pais y de las dimensiones de sus recursos. Si bien la importancia del aspecto geopolitioo tiende a declinnr con el surgimiento del nuevo sistema internacional y de las actuales condiciones de la tecnologia, que han, puesto todos los rincones del mundo al alcance instantaneo de los proyectiles balis-

DESARROLLO POLITICO: SENTIDO Y CONDICIONES 173

ticos intercontinentales y otros dispositivos, sigue teniendo, sin embargo, cierta trascendencia.

En terminos historicos, es Iacil ver que el desarrollo nacional de ciertos paises, como por ejemplo Polonia, fue afectado en forma negativa por su situacion geopolitica (en el caso de Polonia, las fronteras de Prusia .y Rusia), en tanto que, a la inversa, otros paises, como E.U.A. en el siglo XIX, se vieron altamente favorecidos por su ubicacion geopolitica (en el de E.U.A., las dos costas y las Ironteras canadiense y mexicana}. EI Uruguay del siglo XIX sufrio el e£ecto adverso de sus fronteras con dos gran des potencias locales, Brasil y Argentina, en tanto que en las condiciones latinoamericanas de hoy esa cercania le proporciona beneficios, pues 10 con,vierte en una especie de "Distrito de Columbia" en potencia, dentro del sistema latinoamericano. Un caso opuesto es el de los paises centroameri-

canos, que a comienzos del siglo XIX se vieron favorecidos por su ubicacion entre America del Norte y America del Sur, y que a partir de ese siglo fueron sometidos a un total e irrefrenado dominic de Estados Unidos, debido a su excesiva proximidad a ese pais. Mexico sufrio a mediados del siglo pasado las mismas consecuencias negativas (con la perdida de la mitad de su territorio a manos de E.U.A.), que todavia contribuyen a la ambigiiedad de que adolecen los intentos mexicanos de lograr su autonomia internacional. Ello produce una gra~ brecha entre la nominalidad y la efectividad de tales intentos.

Mas importante que la situaci6n geopolitica de un pais, en especial en nuestros dias, es su capacidad politica interna. EI desarrollo de esta en una sociedad es una meta central para cualquier proceso, como se vio en la seccion B de este volumen. Es, asimismo, un objetivo que se refuerza por si mismo, puesto que el crecimiento del desarrollo provoca el de la capacidad politica. " Pero el nivel inicial de capacidad politica de que goza un pais, cuando inicia un esfuerzo coherente de desarrollo politico, no solo condiciona sus posibilidades de exito -pues un nivel de capacidad inicial mas elevado asegura desde el comienzo mejores medios de accion=-, sino que ademas constituye una influencia decisiva sobre la liquulez de sus recursos. Cuanto mas elevada sea la capacidad de una sociedad, mejor podra usar los recursos humanos y naturales de que dispone. La determinacion del nivel de viabilidad nacional de un pais, entonces, sufrira la inf1uencia decisiva de su capacidad politica. Los paises con "escasos" recursos humanos y naturales, en terminos internacionales, pero con un elevado nivel de capacidad politica, tend ran una mejor posicion, en materia de viabilidad nacional, que paises que se encuentran en la situacion contra ria. Es posible que Japon y Brasil se cuenten entre los mejores ejemplos internacionales de la forma en que es posible compensar los recursos limitados (ante todo los naturales) por medio de un compromiso nacional, total y organizado, con el desarrollo y la autodeterminacion, como en el caso de Japon, y de como gigantescos recursos naturales (ante todo los humanos) pueden ser mal usados debido a la disfuncionalidad de la elite, con la falta resultante de capacidad politica. El caso de Uruguay, en comparacion

174 HELlO JAGUARIDE

con America Central, Lambien resulta ilustrativo. Aunque los recursos naturales y la poblacion del primero SOli muy semejantes a los de los paises del segundo grupo, su capacidad politica superior, expresada en terminos de integracion y de compromiso nacionales, asegura a Uruguay, aunque en medio de crecientes dificultades, una viabilidad nacional que los paises centroamericanos ya han perdido.

El anal isis del problema de la viabilidad nacional sigue exigiendo un comentario sobre un aspecto de suma importancia: el de los medios y modos de utilizacion de los recursos naturales. Se trata, en esencia, de una' cuestion de asignacion de posibilidades para los roles, y de distribucion de oportunidades entre los miembros y grupos de una nacion, en las condiciones permitidas por la disponibilidad de recursos naturales y el nivel real y general de desarrollo de la sociedad en cuestien. Unas Iiuens mas arriba vimos que la relacion entre los recursos naturales y la capacidad politica determine, en definitiva, la proporcion de liquidez de recursos, de manera que algunos palses pueden alcanzar un gran exito y otros resultar no viables con el mismo nivel de recursos nacionales. Si se mira el asunto mas de cerca, resultara evidente que para entender 10 que ocurre en aquella relacion no basta con referirse a algo que se pueda denominar "grade de compromiso nacional". Por cierto que este tiene una importancia decisiva, ya sea como rasgo empiricamente observable, proporcionado por la cultura politica (Japon), 0 como una consecuencia, tambien observable en el plano empirico, de la organizacicn nacional (Suiza). Pero como no cs solo -y a veces ni siquiera principalmente- el resultado de rasgos no deliberados de la cultura de una sociedad, sino, Iuese cual fuere la base cultural, el resultado de una politica respaldada por una organizacion adecuada, tenemos que mirar mas de cerca que 10 forma 0 refuerza.

Si nos basamos en nuestro anal isis anterior de la nacion, podemos en tender el compromiso nacional, 0 el compromiso con la nacion de uno, como la evaluacion positiva, difundida con amplitud y sentida en proIundidad, de la nacion y su sistema politico por los respectivos miembros, 10 cual engendra una propensien al esfuerzo colectivo dirigido a la conservacion y acentuacion de la sociedad nacional, su autonomia, individualidad y desarrollo general. Como se ohservara con Iacilidad, estas caracteristicae tienen estrecha relaci6n con el problema de la Iuncionalidad de la elite, analizado en el capitulo 7 de este volumen. Las elites Iuncionales tienden a llevar a su punto optimo el uso de los recursos, posibilidades y oportunidades, incluida la institucionalizaci6n y distribucion social de los roles correspondientes, para el pueblo de sus sociedades. Las disluncionales, en cambio, por distintos motives, se ven llevadas a contemplar sus intereses y valores en Iormas incompatibles con su generalizacion de la sociedad como un todo, y por 10 tanto tienden a crear sociedades dualistas, en las cuales los intereses de la elite y de las masas resultan sometidos a las reglas del juego de suma cero.

DESARROLLO POLITICO: SENTIDO Y CONDICIONES 175

LA EXIGENCIA DE CONGRUENCIA

. No le corresponde a este analiais volver al problema de 10 que hace que algunas elites sean funcionales y otras disfuncionales, pues ya recihio suficiente atencion en la seccion anterior de este Ii bro. Lo que import a para el problema de la viabilidad nacional es subrayar la medida en que, aparte de otros facto res y condiciones, la /uncionalidad de la elite depende del grado de congruencia r complementacion. que existe entre las cuatro series tipicas de roles de la eli>te. Ya vimos que cad a plano social y su respectivo subsistema (cultural, de participacion, politico y economico] producen necesariamente una relacion elite-subelite-masa, y una estratificacion correspondiente, mas 0 menos formal y estructurada. Tambien vimos que las cuatro elites estructurales pueden fusionarse en mayor 0 menor medida en un "sistema de poder" y, por otra parte, que en las sociedades de masas pluralistas los titulares de los roles de elite en cualquiera de los planes estructurales pueden desempefiar roles de no elite en otros. Ahora es preciso sefialar, a continuacion de nuestro analisis del problema de las elites, el hecho de que la funcionalidad de est as no se puede mantener sin una suficiente congruencia y complementacion entre los cuatro tipos de ellas.

La razon final de ese hecho se encuentra en las caracteristicas del sistema social en general, como sistema de roles suficientemente congruente. Mas alia de cierto limite de falta de congruencia entre sus principales subsistemas y roles, una sociedad sera inca paz de impedir su disgregacion, y antes de ello Ie sera imposible defenderse en forma eficiente contra oualquier desafio serio que provenga de sociedades extranjeras. EI tipo especial de organizacion societal que es la nacion exige, segun ya se vio, como elemento y aspecto intrinsecos de su esquema, una mas amplia cohesion entre sus principales subsistemas, grupos y roles. Esa mayor cohesion ha sido la responsable, en la historia, de los exitos de la organizacion nacional sobre otras Iorrnas de sociedad. Pero tambien impuso, para el Iuncionamien to satisfactorio de una nacion (en comparacion, por ejemplo, con una organizacion dinastica}, un mas elevado grado minimo de congruencia y complementacion entre las elites de los cuatro subsistemas sociales.

El tipo de congruencia y complementacion necesarias para el logro y mantenimienlo de una nacion exige que los intereses y valores Iundamenta-: les de cada una de las cuatro elites, adem as de ser compatibles con los intereses y valores de las subelites y las masas del respectivo subsistema social, sean compatibles entre si y se refuercen mutuamente. En otras palabras, significa que los intereses y valores basicos de Ia elite cultural, social, politics y economica tienen que ser compatibles y reforzarse unos a otros. Por cierto que esa compatibilidad hasica no excluye muchos aspectos especificos mutuamente incompatibles. Asi, por ejemplo, en todas Ias sociedades, aun en las congruentes en tan alto grado como la japonesa posterior a los Meiji, much os de los intereses y valores de los militares chocaron con los de los intelectuales. Los dirigentes obreros tienen con-

176 HELlO JAGUARIBE

I1ictos con los dirigentes patronales, etcetera. Es necesario que sus intereses y valores [undamentales sean congruentes y se refuercen entre si. EUo significa, en principio, que los confliclos encontraran un nivel mas elevado de solucicn por reduccion cormin de los intereses y valores en pugna a olros mas altos, compartidos por todos.

INTERCAMnIOS ENTRE ELITES

Para el problema que ahora se analiza tiene importancia subrayar la necesidad de intereses y valores fundamentales 10 bastante intercambiables y que se refuercen entre si, de 1) la elite cultural (en especial los intelectuales y hombres de ciencia) con 2) la economica (en especial los empresarios y administradores de la capa superior), 3) la politica (el grupo politico gobernante, sea integrado por politicos de una democracia de masas, notables de un regimen oligarquico 0 militares destacados ) y 4) la social (uno 0 varies grupos de status superior), Ello ocurre cuando existen f1ujos de inlercambios 10 bastante equilibrados entre los llmites de cada subsislema social, mutuamente ventajosos para las reoiprocas elites. Tal es el caso cuando los sirnbolos intercambiados por la elite cultural eontienen innovaciones cientliico-tecnologicas favor ables a 10 economica y una legitirnacion conveniente para la elite politica, en tanto que la primer a recibe a cambio, de las elites politica y econornica, reglamentaciones y solvencia adecuadas. Del mismo modo, la elite politica intercambia ordenes que ponen en vigor los intereses de propiedad de la economica, por solvencia para hacer frente a los costos de aplicacion de la ley y el olrecimiento de otros servicios publicos. La cuestion ya fue 10 bastante analizada en el capitulo I, 5, y representada en forma gralica en los cuadros I, 18 y 19. Para Iacilitar mas la tarea al lector, reproducimos en la psgina 177 una version simplificada del cuadro J, 19.

Como 10 recuerda el cuadro mencionado, cada uno de los subsistemas sociales, bajo el dominio de su respeciiva -elite, proporciona a los demas y a sus respectivas elites algunos objetos de valor baaicos, y recibe otros en cambio. Las elites culturales dan respetabilidad a las participacionales y obtienen desempefio (actores y espectadores] ; proporcionan legitimidad a las politicos y reciben aplicacion de las normas; a las economicas les dan racionalizacion, en el sentido de posibiIidades cientifico-teonclogicaa, incluidas las organizativas y administrativas, y obtienen operatividad, en el sentido de medios materiales de accion. Las elites participacionales ofrecen desempefio a las culturales y reciben respetabilidad ; entregan apoyo a las politicas y obtienen reepetabilidad; proporcionan posibilidades de trabajo a las economicas y logran medios de subsistencia. Las - elites politicas dan a las culturales aplicacion de las normas y obtienen legitimidad; olrecen seguridad a las sociales y consiguen apoyo; entregan orden a la8 econornicas y ohtienen solvencia, en el sentido de medios financieros para hacer frente a los gastos politicos y gubernamentales. Las economicas pro-

DESARROLLO POLiTICO: SENTIDO Y CONDICIONES 177

Sistema •. socletalee

Cultural

Participacional

Politico

CUADRO II, 8

INTERCAMBIO SOCIETAL DE FUN ClONES (Version simplificada del cuadro I, 19)

Cultural

Econemlce

x

Participacional

Politico

x

Apoyo

Apoyo

~ t

x

Orden

Economlco

Orden

~ t

x

porcionan operatividad a las culturales y logran racionaliaacion ; medios de subsistencia a las sociales, y obtienen posibilidades de trabajo; solvencia a las elites politicas, y obtienen orden.

Este intercambio de objetos de valor, tan indispensable para la congruencia de las elites -y sus respectivas subelites y masas- como para el funcionamiento coherente de la sociedad en su conjunto, puede, sin embargo, ser afectado de manera negativa, hasta el punto de ser disgregado por algunos Iactores de origen extra 0 intrasocietal, Para los fines de este analisis no es necesario realizar un estudio detallado de ese tipo de factores. Consideremoslos, pues, en su aspecto mas generico, como factores que introducen cambios en las metas buscadas por cualquiera de las elites de los subsistemas, ya sea porque 1) el mismo grupo de actores fue llevado a cambios importantes en sus intereses y valores, 0 porque 2) se produjo un cambio entre los titulares de importantes roles de la elite y los nuevos actores tienen distintos intereses y valores. Un ejemplo del primer tipo de perturbacion, en los intercambios intraelites, puede verse cuando nuevas convicciones religiosas crean una division entre las elites, dividiendolas en campos en pugna, en una disputa de autodestruccion, u oponen entre si a las elites politica, intelectual y economica en un enfrentamiento

178 HELlO JAGUARIBE

no menos autodestructor. EI confliclo bizantino de los iconoclastas, de 'los siglos VIII a IX, es un huen ejemplo del primer caso."

Un ejemplo del segundo puede discernirse con c1aridad en la conducta alienada de las elites espanola y porluguesa, desde la introduccion de la Inquisicicn en los rein os ibericos, Esa alienacion explica en gran parte la decadencia resultante de las naciones iberlcas, "que habian sido tan dinamicas y progresistas en los siglos xv y XVI, cuando terminaron la expulsion de los moros de su lerritorio y procedieron a los gran des descubrimienlos maritimos.P

El segundo tipo de perturbacion provocado por los cambios en los titulares de roles imporlanles de elite, y por el hecho de que los nuevos actores no tienen intereses y valores 10 baslante congruentes con los de las otras eliles, se ha hecho mas habitual en la epoca modern a debido a la aceleracion del ritrno de cambio social, y de la expansion internacional sin precedente de las grandes corporaciones. Por 10 que se refiere al cambio social, ello puede deberse a la circunstancia de que los electos de la moviIizacien social son mucho mas rapidos que los procesos de socialisacion correspondienles, como 10 sefialaron much os estudiosos del desarrollo polio tico, En ese caso las elites recien reclutadas pueden no querer 0 no poder proporcionar los objelos de valor que deberian, para conservar una interaccion congruenle con las otras. Tal ha sido, con Irecuencia, el caso de las elites politicas populistas en los paises subdesarrollados: no conseguian proporcionar aplicacion de las normas, seguridad y lu orden a las otras, Los ejemplos de ese tipo de disfuncionalidad abundan en Africa y America latina, y aun variedades relativamente exitosas de populismo, como el pero· nismo y el varguismo en Argentina y Brasil, respectivamente, conocieron su cuota de tales disfuncionalidades.

Pero para los fines de este analisis tien~n mas importancia los resultados intrinsecamente disluncionales de la expansion sin precedentes de las grandes corporaciones, que ahora por 10 general, y en forma incorrecta, son denominadas multinacionales, Con pocas excepciones, estos gigantescos sistemas economico-tecnolegicos Lien en un caracter nacional muy definido, pues la gran mayoria son corporaciones norteamericanas y unas pocas, europeas. Pero funcionan, con una mayor 0 menor autonomia local, en muchos otros paises, aparte del melropolitano. Estas macrocorporaciones logran cada vez mas el dominic de las mas importantes inversiones extranjeras del mundo, en particular en los paises subdesarrolledos. Ademas se estan convirtiendo con rapidez en las insLituciones industriales mas destacadas de los paises en que abren sus Iiliales. Lo que les asigna una importancia muy especial es el hecho de que elias mismas, como firmas comerciales, y BUS administradores, tecnicos y ejecutivos, como individuos, Iuese

8 Cf. George Ostrogorsky: History 0/ the Bizantine State, 1956, pags. 130-186, y J. M. Hussey: The Bizantine World, 1961, pag. 28 y siguientes.

9 Cf. Friedrich Heer: The Intellectual llistory 0/ Europe, 1968, pag. 49 y sigs.; vease tambien mi estudio "Ciencia y tecnologla en el cuadro sociopolltico de America

latina", en Trimestral Economico, n9 150. '

DESARROLLO POLITICO: SENTIDO Y CONDICIONES 179

cual fuere su nacionalidad legal, ocupan en la praetica, bajo la coordinaclon

.. central de sus directores, los puestos mas destacados del subsistema ceonomico de paises extranjeros. EI problema nada tiene que ver con la ver:sion de "capa y espada" de ciertos criticos de las inversiones extranjeras. Consiste en el hecho de que se esta creando una nueva elite econornica, que ocupa el lugar y los roles de la anterior, a la vez que proporciona, por todo tipo de razones, un nivel mucho mas elevado de desempeiio economico, 8i bien es intrinseca y necesariamente inca paz de mantener una relacion 10 hastante congruente con las otras elites, y en general con la nacion que la recihe.l''

Una vez mas, no se trata de "mala voluntad". Es solo la consecuencia del hecho de que los organismos y personas extranjeros tienen una imposibiIidad inherente en 10 que respect a a representar roles nacionales en forma congruente. Aunque todas las relaciones de estos enclaves extranjeros con sus representantes locales sean (si bien con frecuencia no es asi}, moral y legalmente, de la maxima correccion, y esten inclusive impregnadas de una buena voluntad esclarecida, no pueden superar el hecho fundamental de que no pertenecen al sistema social destinatario. En lugar de ser agentes abstractos e irnpersonales de produccion de bienes y servicios, como los

, clasicos y los neoliberales tienden a considerar a los acto res economicos, estes, como se recortlo antes, estan dedicados, ademas de sus actividades produetivas puras, a muchos tipos de importantes intercambios con los otros actores del sistema social destinatario.

En el mundo de hoy, este ultimo es una nacion, por 10 comun subdesarrollada, Dicha nacion consiste en sus f1ujos cle intercambios, entre los cuales se destacan los que se producen de una a otra de las elites de sus subsistemas sociales. Lo que la convierte en tal nacion es precisamente el caracter nacional de sus intercambios intrasocietales (cf. Deutsch, antes mencionado y citado}, y sus salidas hacia otras sociedades. Y ese caracter nacional no depende en primer terrnino de Ia nacionalidad legal de los actores que intervienen, sino de su preocupacion y fidelidad finales. Como se comento en una parte anterior de este capitulo, todos los estudios de la nacion subrayaron el hecho de que la fidelidad a la nacicn como tal, basad a en una fuerte evaluacion posit iva de esta y guiada por una orientacion normativa hacia su mejoramiento, su autonomia y la conservacion de BU individualidad, es a la vez una caracter istica esencial de esa forma de sociedad y Ia razon de su fuerza particular. EI caracter nacional resulta afectado en forma irremediable, hasta el punto limite de In disgregacion total del esquema nacional, cuando uno de los subsistemas sociales pierde en forma permanente su congruencia nacional con los otros y con la sociedacl en su conjunto.

La fait a de congruencia fundamental tiene sus efectos mas disfuncionales en los intercambios entre la nueva elite economica, ahora en su mayor

10 Cf. Frank Bonilla: "The Invisible Elites", cap. IX. Cf. vol. 2 de Frank Bonilla y A. Silva Michelena: The Politics 0/ Challge ill Vellezuela, 1970.

.. I

180 HELlO JAGUARIBE

parte extranjera, y las elites culturales y politica. A la nueva elite economica no le interesan las contribuciones de racionalizacion que pueda proporcionar la cultural, ni esta dispuesta a aceptarlas, Tiene su propio respaldo cientlfico-tecnclogico, supuestamente mucho mejor de 10 que puede ofrecer la elite cultural local. Salvo con fines de propaganda, y aun entonces en formas mas bien modeslas y secundarlas, no muestra tendencia a proporcionarle costosos elementos para su Iuncionamiento. Por ejemplo, cualquier estudio del desarrollo del comercio y las univ.ersidades norte:

. americanos presentara la mas estrecha correlacion posible. EI mundo de los negocios Iinancio la expansion de la ensefianza superior, y esta proporciono a aquel un creciente respaldo cientifico-tecnologico, hasta lIegar en la actualidad a una autosuficiencia casi total. En un pais subdeearrolIado, en que la mayoria de las cornpafiias mas imporlantes y modern as son dominadas por grupos exlranjeros, las relaciones entre las elites economica y cultural son puramenle ornamentales. Se conservan las relaciones funcionales entre esos grupos extranjeros y su pro pia elite cultural nacional. Por 10 tanto, la elite cultural local se vera limitada, por una parte, 0 bien a lujosas Iormas de diversion, tales como producciones Iolklorioas, 0 a la literatura terminal de la desesperacion existencial 0 politica, Por olra parte, los grupos con orientacien cientifica, imposibilitados de obtener condiciones de trabajo locales, quedaran reducidos a una dependencia interminable, cada vez peor, respecto de las grandes universidades extranjeras, a las cuales terminaran por incorporarse.

Del mismo modo, en sus intercambios con la elite politica, los grupos extranjeros que dominan el subsislema econornico muestran inclinacion a contemplar de manera exclusiva ciertos aspectos de egreso del proceso politico, y a exhibir una irreductible aversion y ver de manera deformada la mayoria de los aspectos de las entradas. Como ya se analizo en los capitulos I, 5 y II, 7 de esta obra, una elite politica resulta funcional gracias a la existencia de una corriente de intercarnbios, por una parte entre ella y las otras, y por otra parte entre ella y la masa. Los intercambios en cuestion son de tal naturaleza, que su interes politico corresponde en 10 fundamental a las form as de regulacion politica mas conducentes al desarrollo nacional de la sociedad de que se trata, En los paises subdesarrollados, una de las exigencias fundamentales para asegurar 8U funcionalidad es que existan Iuertes recompensas por la creacion de nuevas y mejores condiciones de educacion, consumo y participacien para las masas, Cuando la elite economics es nacional, con fuertes compromisos respecto del desarrollo de Ia nacion, exigira a la elite politica, ademas de un orden publico formal, un constante acrecentamiento de la calidad de ese orden. Ello implicara -a pesar de inevitables conflictos, y de resistencias ego is las de corto alcance-s- el desarrollo social, al igual que el politico y el cultural, como contrapartida necesaria de un desarrollo economico centrado en ai mismo y mantenido por si mismo. Pero las elites economicas extranjeras mostraran un interes exclusivo por los aspectos form ales y mecanicos del orden publico. Lo que es mas, ejerceran una energica influencia, que en

DESARROLLO POLITICO: SENTIDO Y CONDICIONES 181

6'

~ los paises subdesarrollados tiende a ser abrumadora, para impedir poli-

; tieas directa 0 indirectamente consideradas inconvenientes para los inte; reses dominados por elias, incluidas cosas tan distintas como las restriccio. nes al comercio 0 intercambio, y las reglamentaciones de orientacion social

o nacionalista.

EI resultado de la Ialta de congruencia nacional entre la elite economica y la politica sera una inevitable propension al choque. En tanto que la falta de congruencia nacional entre la elite econornica y la cultural produce la marginalizacien de esta ultima, esa misma falta de congruencia respecto de la elite politica produce conflicto. Pero este es intrinsecamente incompatible con la aceptacion de capitales y grupos extranjeros. Engen. dra, pues, una presion disgregadora sobre el sistema politico. 0 bien las elites politicas, respaldadas por las masas, conservan su caracter y sus modalidades nacionales -aunque en terminos de una economicidad en declinacion real 0 aparente-e-, en cuyo caso se adoptan a la larga politicas nacionalistas, con exclusion 0 importante reduccion de la magnitud de la elite economica extranjera (Cardenas, en Mexico), 0, por el contrario, la elite politica es al cabo dominada, por complejo y largo que pueda ser el proceso, y convert ida en un instrumento de la economica, como en la rnayoria de los paises subdesarrollados de la actualidad.

En conclusion, y para resumir nuestro anal isis de la viabilidad nacional, esa exigencia es la condicion basics y general para la posibilidad de un proceso exitoso de desarrollo independiente en cualquier sociedad. Los principales aspectos que presents son: 1) disponibilidad, en determinado nivel de desarrollo de la tecnologia y la capacidad politica (capacidad minima su/iciente) de la nacion, de suficientes recursos humanos y naturales para el desarrollo autonomo y en 10 fundamental endogene de la sociedad irecursos minimos suiicietuess ; 2) el concepto de recurs os minimos sujicientes es historicamente relative, y en los dos ultimos siglos tendio a significar la necesidad de poblaciones, territorios y riquezas agricolas y minerales cada vez mayo res, 0, en compensacion, la posibilidad -en determinado sistema internacional- de constituir en la practice mercados comunes equitativos, y otras medidas similares; 3) el concepto de capacidad minima suliciente tarnbien es relative, y varia en parte en funcion de: a) una ubicacion geopolitica mas 0 menos favorable, y ante todo en Iuncion de b) el mayor 0 menor grado de compromiso nacional organizado; 4) el logro y mantenimiento de un grado suficiente de tal compromiso exige, en esencia: a) orientacion funcional de las elites y b) congruencia nacional basica entre los intereses y valores de las de los cuatro subsistemas sociales, y 5) la actual expansion, sin precedente, de las inversiones extranjeras, y el predominio resultante, en el sistema econornico de muchas sociedades, de intereses controlados desde el extranjero, crean una nueva elite econo- . mica extranjera, intrinsecamente incompatible con el mantenimiento de la congruencia basica nacional de las de los paises destinatarios, y por 10 tanto incompatible con su viabilidad nacional.

182 HELlO JAGUAllInE

MOVILIZABILlDAD POLlTICA

La movilizabilidad politica es la segunda condicion general de posibilidad de cualquier proceso de desarrollo politico. Como se delinio en el esquema 11,4, irnplica la existencia potencial, en una sociedad, de capas y grupos sociales con suficientes motivaciones y capacidad para introducir, por los medios que hagan Ialta, cambios politicos estructurales orientados hacia el desarrollo, y cam bios socielales por medios politicos. Muchos aspectos de este problema ya fueron analizados en los capitulos 8 y 9 de este volumen. Como vimos anleriormenle (cf. esquema II, 2), se pueden clasificar las sociedades subdesarrolladas en Ires tipos principales, con distintas variedades y subvariedades. La variedad I-I, sociedad tradicional, asi como la III-I, sociedades primuioas 0 arcaicas, pueden ser muy estahles cuando no se encuentran sometidas a desafios externos. La subvariedad 1II-2.2, sociedades con una elite de societas sceleris, tambien puede ser muy estable en cuanto cae, como hoy tiende a ocurrir, bajo la tutela hegemonies protectora de una de las superpotencias. A la inversa, las variedades 1-2, sociedades con una elite dividida, y II, sociedades sostenidas por el sector moderno de la sub elite, tienden a ser muy inestables. La variedad 111-2.1, sociedades con una elite aristocrtiiica rigida, en su forma contemporanea de elite del nuevo sistema de poder tiene similares potenclalidades de inquielud y cambio, pero al mismo tiempo dispone de mas instrumentos de represion eficienle. .

Como tipo ideal, la mouilizabilidad poluica expresa las potencialidades de cambio contenidas, en general, en las distintas variedades y subvariedades de las sociedades subdesarrolladas. POT supuesto, en tet-minos concretos, solo el esludio empirico de cada sociedad en particular, en Iuncion de las condiciones internas y externas existentes en delerminado momento, permitira la evaluacion de su movilizabilidad politica, La caracterizacion tipologica de las diversas variedades de paises subdesarrollados, tal como se la intento en el capitulo 8 de este volumen, ofrece ya, aunque en forma general y abstracta, una vision clara de las posibles capas y grupos sociales que pueden ser los agentes y respaldos del cambio. En el esquema II, 3 dichas capas y grupos fueron indicados en forma amplia, en Iuncion del modelo de desarrollo tipologicamente sdecuado para cada caso. Para facilitar mas las cosas al lector, se presenta a continuacion una version simpliIicada del esquema.

En el capitulo 9 de este volumen se analizaron ya los problemas relativos a los modos y caminos de movilizacion de estos agentes de cambio potenciales. Es claro que entre las condiciones tipicas de cada variedad de sociedades subdesarrolladas existen grandes diferencias, debidas a sus condiciones sociohistorices especlficas, el tipo de liderazgo que puede llegar a surgir y su situacion en el sistema internacional.

Si se dejan a un lado las condiciones especificas, la movilizabilidad politica se vuelve dificil, en particular en el caso del subdesarrollo prolan-

DESARROLLO POLiTICO: SENTIDO Y CONDICIONES 183

\.

ESQUEMA II, 5

CAPAS Y GRUPOS MOVILIZADLES EN FUNCION DEL MODELO DE DESARROLLO ADECUADO

(Version simplificada del esquema II, 3)

A. Modelo Capitalistn Nncionnl

Sectores modernizadores de la burguesia nacional y de la clase media, en alianza con . el proletariado, y con el apoyo de los campesinos, contra sectores tradicionales y consul ares de Ia burguesia y la c1ase media, sus patrones y socios extranjeros, y los sectores rurales antimodernizadores.

B. Modelo Cnpitnlistn de Estado

Sector modernizador de la clase media, con plena apoyo de las masas urbanas y rurales, contra elite patricia tradieional y sus aliados consulares en la burguesia y la c1ase media, en especial sus amos, soeios y partidarios extranjeros.

C. Modelo Socialista de Desarrollo

Intelectualidad de la contraelite, organizada en un partido revolueionario bien disciplinado, con el apoyo, de masas urbanas y rurales controladas por el partido, y en eventual alianza COn sect ores insatisfechos de Ia anterior elite y subelite, contra elite disfuneional, sus partidarios de la subelite y los respectivos aparatos represivos, asi como sus amos, socios y partidarios extranjeros.

gado, y, peor aun, llega casi a desaparecer en el del subdesarrollo consolidado, Como ya se vio (capitulo 9 de esle vclurnen) , el subdesarrollo pro· longado es el caso de sociedades cuyo subdesarrollo es reconocido con amplitud por su elite y subelite (como ocurre, en particular, en el caso de las sociedades latinoamericanas), sin que tal hecho provoque intentos coherentes, 0 por 10 menos exitosos, de promover los cambios necesarios. EI subdesarrollo consolidado es el caso de un subdesarrollo prolongado en que la larga ausencia de intentos coherenles 0 exitosos de introducir los cambios necesarios da lugar a un delerioro estabilizado de la trama social, manteo nido por el surgimiento de un regimen desigualitario fuertemente arraigado, ya sea de tipo colonial-Iascista 0 de societas sceleris.

La movilizabilidad politica de sociedades en subdesarrollo persistente tiende a ser baja porque, como 10 indica esa misma persistencia, los seotores movilizables en potencia han dado muestras, durante demasiado tiempo, de que, 0 bien carecen de la capacidad para modificar el regimen social existente, 0 bien no tienen suficientes motivaciones para tal empresa. EI caso del subdesarrollo consolidado es peor aun, y en condiciones especificas puede presentar una movilizabilidad insuperablemente insuficiente. A veces, debido al apoyo que las fuerzas sociales del statu quo prestan al regimen existente, en combinacion con la preparacien y fuerza del aparato represivo, y sobre todo con los intereses internacionales comprometidos en el mantenimiento de ese regimen, el resultado es mas que suficiente para frenar toda posibilidad de cambio. En ocasiones, dado que Ia capacidad

.184

HELlO JAGUARlDE

de cooptacion del regimen -por 10 comun en los casos astutos de sociek13 sceleris-:« es tan grande, todas las personas y grupos capaces entran de alguna manera en connivencia con ella, y abandon an a las masas a un desamparo irremediable.

Pero debido a 10 imprevisible de la liberlad humans y de los impactos morales, los procesos sociohistoricos siempre reservan sorpresas al teorico social, como con tanta frecuencia se ha repetido en esta obra. El Burgi. miento de un dirigenle excepcional, respaldado por algunos partidarios inmediatos de extraordinaria abnegacion, puede obrar milagros en ciertas condiciones, y producir una movilizacion politica all! donde esa movilizabilidad era considerada totalmente insuficiente. En ese sentido, asi como

.: en 10 que se refiere a su viabilidad nacional, el extraordinario caso de Cuba es una excepcion ejemplar.

LAS OTRAS CONDICIONES

Se pueden anallzar en forma mas resumida las otras cuatro condiciones del desarrollo politico, puesto que se explican por SI rnismas 0 ya fueron encaradas en el capitulo 9 de este volumen.

La tercera condicion, aptitud del liderazgo, pertenece al grupo de las verdades evidentes por si mismas. Los dirigentes politicos, aun mas que los empresarios economicos, son los indispensables combinadores de Iacteres para la produccion de sucesos politicos. Mas aun, dado el hecho de que el poder, a diferencia del dinero, no es una mercancia Iisica -aunque depende de medios Iisicos y es expresado por ellos-, sino que en la practica consiste en determinadas Iormas de interaceion humana y por 10 tanto, en cierto sentido, se 10 puede "crear de la nada", el dirigente politico, mucho mas que un combinador, es un descubridor e inventor de facto res politicos. Debido a esa propiedad del liderazgo politico de crear, dentro de cierlos limites y condiciones, los faclores de poder adecuados, un dirigente politico excepcional, en circunstancias excepcionales, como el ejemplo ya mencionado de Fidel Castro, puede superar condiciones muy precarias de movilizabilidad polltica e inlroducir radicales cambios estructurales en sociedades y situaciones que ofrecian todas las sefialea indicativas de impotencia,

Otro pun to deetacado que es preciso subrayar, respecto del liderazgo politico, es la posibilidad sociohiaterica de la no aparicion oportuna del dirigente necesario. En parte como consecuencia de la in£luencia de Marx en 10 concerniente a la autoconfigurabilidad de las condiciones estructurales, y en parte como resistencla contra el culto al heroe y contrala exageracion romantica del dirigente divino, los especialistas en ciencias politioas muestran en la actualidad una lendencia a dar por supuesto que, en un lapso razonable, toda situacion tiende a engendrar sus propios dirigentes. En muchos casos ese supuesto no se ha concretado. A veces las exigencies del liderazgo politico son tan intensas, en terminos de las cualidades humanas

DESARROLLO POLiTICO: SENTIDO Y CONDICIONES

185

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necesarias y/o en 10 referente a las dificultades en apariencia insuperables que es preciso dejar atras, que nadie quiere 0 puede ejercer un liderazgo 'efectivo. EI caso de China, desde la decadencia de la dinastia manchu hasta Sun Yat-sen, 0 de Turquia hasta Mustafa Kemal, son ejemplos tipicos. Tambien son buenos ejemplos la larga crisis de Francia hasta el regreso de de Gaulle, 0 las formas consolidades de regimen fascista, como las de Salazar y Franco, durante las cuales no se perrnitio la aparicion de otro liderazgo politico. Junto con las largas ausencias de un liderazgo adecuado, . resulta particularmente inquietante que las sociedades, de ese modo privadas de condiciones para promover su desarrollo, puedan ser y al cabo sean empujadas a formas irreversibles de deterioro 0 disgregacion.

La cuarta condicion del desarrollo politico, conueniencia del modelo, fue analizada en detalle en el capitulo I) de este volumen, Como vimos, la promocion exitosa del desarrollo politico depende por fuerza de la conveniencia del modelo politico explicita 0 implicitamente adopt ado para la estructuracion del nuevo regimen de poder y el correspondiente regimen politico, en funcion de las condiciones estructurales de la sociedad. En el plano intrinseco, un modelo no es mejor 0 peor que otro, aunque en principio, en terminos tipologicos, implique una mayor 0 menor base inicial de consenso. Como instrumentos para lograr determinados resultados en determinadas condiciones, solo se puede juzgar a los modelos por su conveniencia estructural, y en Iuncion de ello, si las demas condiciones son iguales, producen resultados exitosos 0 infructuosos.

La quinta condicion general, coherencia del motlelo, es una necesidad mas bien evidente por si misma. No basta con haber optado por el modelo conveniente para una sociedad, y con implantarlo. Ademas, resulta indispensable aplicarlo en forma coherente, mediante la adopcion de la estrategia politica adecuada y el empleo de la tactica que esa estrategia requiera en las distintas situaciones de su ejecucion. La falta de coherencia del modelo ha sido la falacia mas a menudo responsable de los intentos infructuosos de desarrollo politico. Como se analizara en el volumen III, tal fue en especial el caso de los frustrados esfuerzos de capitalismo nacional emprendidos por Peron y Frondizi en Argentina, y por Vargas y sus sucesores en Brasil. Lo mismo puede decirse en cuanto al Iracaso del capitalismo de Estado de Paz Estenssoro en Bolivia.

La sexta y ultima condicion general del desarrollo politico, relativa a la inexistencia de impedimentos extrasocietales insuperables, y en especial a la obtencion de la permisiuidad internacional para el desarrollo de determinada sociedad, tiene que ver con dos 6rdenes distintos de problemas. EI pr imero, como los cataclismos 0 epidemias naturales, a despecho de la amplitud potencial de los perjuicios que en ocasiones pueden producir las catastrofes Iisicas, como terremotos y erupciones volcanicas, tiende a hacerse menos importante en funci6n de las gigantescas dimensiones, en constante crecimiento, de la poblacion, In economia y el territorio de las sociedades modernas, En cambio, la condicion de pennisividad internacional se deteriora constantemente en el sistema internacional que poco a poco (y

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ahora con cierla rapidez} ocupa el Iugar del sistema de equilibrio de poder con centro en Europa, que predomino hasta la Primera Guerra Mundial y, mas en general, hasta la Segunda. Esle aspecto se estudiara en forma especifica en el capitulo 12 de esle volumen, por 10 cual aqui solo diremos unas pocas palabras al respecto. Por permisioidad intemacional se enlien de la medida y las condiciones en que, en delerminadas circunstancias, y en Iuncion de sus recurs os y su capacidad, su situacion geopolitica, las consecuencias politicas y economicas internacionales de su desarrollo nadonal en general y en particular -en Iuncion del tipo de modelo que pueda haber adoptado-, se Ie permitira a una sociedad promover en forma concreta su desarrollo nacional, sin la intervencion insuperable de una 0 mas potencias extranjeras.

En el pasado, las condiciones de permisioidad internacional fueron alectadas principalmente por factores geopoliticos. Dado el equilibrio de poder peculiar -con sus cambiantes combinaciones- del sistema internacional que en terminos generales predomino desde el Congreso de Viena hasta la Segunda Guerra Mundial, ningun pais 0 combinacion de paises llego nunca a un nivel de primacia general. Entre las consecuencias de esle hecho, sefialemos que las muchas polencias median as 0 pequefias, protegidas por el equilibrio de poder conlra insuperables desafios de una de las grandes potencias de la epoca, pod ian gozar de suliciente independencia internacional para conservar su autonomia interna y sus posibilidades de crecimienlo, en 10 fundamenlal endogene. Por consiguienle, una insuficiente permisividad internacional era la excepcion, y no la regia, para las potencias pequefias y medianas, y estuvo vinculada anle todo con ubicaciones geopoliticas especialmenle desfavorables.

Como ya se destaco, aunque no a costa de su viabilidad nacional, PoIonia fue la victima de su uhicacion enlre Prusia y Rusia. Pequefias potencias, como los ducados de Schleswig y Holstein, dinasticamente asociados a Dinamarca, fueron militarmente anexadas por Bismarck a Prusia, con argumentos de realpolitik, debido a su importancia geopolitica. Lo mismo ocurrio, en la primera Iase de la Segunda Guerra Mundial, con las tres naciones balticas, Estonia, Letonia y Lituania, que hablan mantenido un dificil equilibrio enlre las presiones aleman as y rusas, y que en el estallido de la Segunda Guerra Mundial fueron ocupadas por lropas sovieticas, como una medida de realpolitik para impedir su posible ocupacion por los alemanes. Razones geopoliticas, aunque en un contexto mas bien dislinto, fueron tambien las responaables de la primera (anexion de lerritorios mexican os] y la segunda (anexion de posesiones coloniales antes espafiolas] oleadas de expansionismo norleamericano Iuera de sus Ironteras. EI surgimienlo del imperialismo norteamericano.P concomitante con la segunda ole ada expan-

11 Por 10 general 108 historiadores norteamericanos han considerado imperialistas los dos movimientos expanslonistas a que se hace referencia arriba, en tanto que el proceso verdaderamente imperialista que ee desarrolla eli la actualidad no rue reconocido con amplitud como tal. Cf. Richard van Alstyne, 1965, H. Wayne Morgan, 1967 y Ernest

R. May (1968), entre otros. '

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sionista, tuvo tarnhien al comienzo un caracter geopolitico, ya que entonces oriente su red de controles econ6mico-diplomatico.militares hacia America Central y las Islas del Caribe.

EI problema que hoy tienen ante si las potencias pequeiias y medianas -como se estudiara en el capitulo 12 de este volumen- consiste en que las condiciones negativas de permisiuidad internacional ya no se relacionan en primer termino con aituaciones geopoliticas especialmente des favor ables, sino con la estructura interna y la dinamica propias del nuevo sistema internacional en movimiento, que deja de ser internacional para ser inter imperial. -

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Texto preparado en el Centro de Documentaci6n (CEOO) Coordinaci6n Programas de Perfeccienamiente Educacional Uoiversidad de Los Lagos - Puerto Moott

Junio de 2000

DHC/igh