Noções de Administração

Financeira e Orçamentária

Prof. Lucas Sapucaia

lucassapucaia@hotmail.com

MPU 2010
Orçamento Público
1 – Atividade Financeira do Estado
A atividade financeira é exercida pelo
Estado visando ao Bem Comum da
Coletividade.
Para que o Estado consiga, de fato, cumprir
a sua finalidade é necessário a arrecadação
de recursos.
Esses recursos são , enfim, aplicados na
prestação de serviços públicos (esgotamento
sanitário, segurança pública, etc.).
Orçamento Público
1 – Atividade Financeira do Estado
Essa atividade consistem em:

OBTER RECURSOS (Receita Pública)

APLICAR RECURSOS (Despesas Públicas)
GERIR RECURSOS (Orçamento Público)
CRIAR CRÉDITOS (Empréstimo Público)
Orçamento Público
2 – Teoria das Finanças Públicas
As Finanças Públicas fazem parte da
Economia, portanto é necessário entender
onde e como exatamente o Estado injeta
recursos na Economia.

Podemos dizer que a Intervenção na

Economia é uma das principais
características do Estado.
Orçamento Público
2 – Teoria das Finanças Públicas
Corrigir Falhas de Mercado:
Falhas de Mercado são fenômenos que
impedem que a economia alcance o
estado de Bem-Estar Social, através do
livre mercado (não intervenção estatal na
economia)
Orçamento Público
2 – Teoria das Finanças Públicas
Concorrência imperfeita, externalidades,
informação assimétrica e mercados incompletos,
são manifestações de falha de mercado.
Essa falhas, no contexto normativo, podem ser
corrigidas por políticas públicas, com legislação,
taxação, por exemplo.
Outras formas de correção das falhas que
decorrem da função estatal está o controle dos
preços por meio do tabelamento e fixação do
preço mínimo.
Orçamento Público
2 – Teoria das Finanças Públicas
Existência de Bens Públicos: Bens cujo
consumo é indivisível e não excludente
(Ruas, Praças, Segurança Pública).
Existência de Monopólios Naturais: O
Governo é obrigado a assumir a produção
ou criar agências reguladoras que evitem
a exploração do consumidor (Água,
Energia Elétrica etc.).
Orçamento Público
2 – Teoria das Finanças Públicas
Externalidades: Positivas e Negativas.
Desenvolvimento, Emprego e
Estabilidade: Atenção para regiões não se
desenvolvem sem a ação do Estado -
BNDES
Orçamento Público
3 – Funções Orçamentárias
Para atingir seus objetivos, o governo intervém
na economia, utilizando-se do Orçamento
Público e das suas Funções Orçamentárias.
I – Função Alocativa¹: Relaciona-se à alocação
de recursos afim de oferecer bens e serviços
públicos puros², os meritórios ou semipúblicos³,
criar condições para que bens privados sejam
oferecidos no mercado e corrigir os efeitos
negativos das Externalidades.
Orçamento Público
3 – Funções Orçamentárias

1 – Destinar (fundo orçamentário, verbas, recursos) a

um fim específico ou a uma entidade.
2 – São aqueles serviços que não seriam oferecidos
pelo mercado, ou seriam em condições insuficientes
(rodovias, segurança pública, justiça).

3 – São bens que embora possam ser explorado pelo

setor privado, podem e devem ser produzidos pelo
setor público para evitar que a população de baixa
renda seja excluída do seu consumo (Educação e
Saúde).
Orçamento Público
3 – Funções Orçamentárias

II – Função Distributiva: Visa tornar a

sociedade menos desigual em termos de
riqueza e renda (tributação diferenciada,
transferências financeiras, subsídios,
incentivos fiscais, políticas
assistencialistas).
Orçamento Público
3 – Funções Orçamentárias

III – Função Estabilizadora: É a

aplicação das diversas políticas
econômico-financeiras e fim de ajustar o
nível geral de preços, combater a inflação,
melhorar o nível de emprego, estabilizar a
moeda (instrumentos de política
monetária, cambial e fiscal ou outras
medidas de intervenção na economia).
Orçamento Público
3 – Aspectos Gerais do Orçamento Público
Dimensões:
Dimensão Jurídica – Tem caráter e
força de lei definindo limites a serem
respeitados pelos governantes e agentes
públicos.
Orçamento Público
3 – Aspectos Gerais do Orçamento Público
Dimensões:
Dimensão Econômica – É basicamente
o instrumento por meio do qual o
Governo extrai recursos da sociedade e os
injeta em áreas selecionadas.
A economia é diretamente afetada pela
gestão orçamentária.
Orçamento Público
3 – Aspectos Gerais do Orçamento Público
Dimensões:
Dimensão Política – É um desdobramento da
dimensão econômica e da função distributiva,
uma vez que o processo de elaboração,
aprovação, e gestão do Orçamento Público
embute, necessariamente, perspectivas e
interesses conflitantes que se resolvem em última
estância no âmbito das ações políticas dos
agentes públicos e dos inúmeros segmentos
sociais.
Orçamento Público
3 – Aspectos Gerais do Orçamento Público
Características:
No Brasil o orçamento é do tipo misto
visto que a iniciativa cabe ao Poder
Executivo, mas sua aprovação é
submetida ao Poder Legislativo, bem
como o seu controle e julgamento.
É Técnico, porque utiliza cálculos de
receita e despesa.
Orçamento Público
3 – Aspectos Gerais do Orçamento Público
Características:
Tem caráter autorizativo e não impositivo.
Quando o orçamento anual é aprovado,
transforma-se na LOA, apenas contém uma
autorização do poder legislativo para que, no
decorrer do exercício financeiro, o gestor
público verifique a real necessidade da
despesa autorizada e neste caso, proceda a
sua execução.
Orçamento Público
3 – Aspectos Gerais do Orçamento Público
Competência Legislativa:
A Competência Legislativa orçamentária é
matéria tratada pelo Direito Financeiro – ramo
do Direito Público que, sob o ponto de vista
jurídico, estuda a atividade financeira do Estado.
De acordo com a CF/88, o Direito Financeiro e
o Orçamento Público inserem-se no âmbito da
legislação concorrente, conforme consta no art.
24:
Orçamento Público
3 – Aspectos Gerais do Orçamento Público
Competência Legislativa:
Art. 24. Compete à União, aos Estados
e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro,
penitenciário, econômico e
urbanístico;
II – orçamento;
Orçamento Público
3 – Aspectos Gerais do Orçamento Público
Conceitos:
Conceito Tradicional/Clássico: É uma Lei que
abrange a previsão da receita e a fixação de
despesas para um determinado período de
tempo.
Nesse conceito, não há preocupação com o
planejamento, com a intervenção na economia
ou com as necessidades da população.
O orçamento é apenas um ato que aprova
previamente as receitas e despesas públicas.
Orçamento Público
3 – Aspectos Gerais do Orçamento Público
Conceitos:
Conceito Moderno: É um
programa de Governo proposto pelo
executivo à aprovação do
legislativo. É, ainda, um plano
político de ação governamental para
o exercício seguinte.
Orçamento Público
3 – Aspectos Gerais do Orçamento Público
Conceitos:
Conceito Moderno: O Orçamento
Público é um processo contínuo,
dinâmico e flexível, que traduz em termos
financeiros os planos e programas do
Governo, ajustando o ritmo de sua
execução à efetiva arrecadação dos
recursos previstos em lei.
Orçamento Público
3 – Aspectos Gerais do Orçamento Público
Conceitos:
Conceito Moderno: Nesse conceito, o
orçamento público é um instrumento
do planejamento e da administração
que garante créditos orçamentários
para tornar possível a realização das
ações, alcançando assim os objetivos
dos programas.
Orçamento Público
3 – Aspectos Gerais do Orçamento Público
Conceitos:
A Lei Orçamentária é conhecida
como “Lei dos Meios”, porque é um
meio para garantir créditos
orçamentários e recursos financeiros
para a realização dos planos,
programas e projetos.
Orçamento Público
4 – Tipos/Técnicas Orçamentárias
A) Orçamento Tradicional/Clássico
B) Orçamento Desempenho/Funcional
C) Orçamento Programa
D) Orçamento Base-Zero
E) Orçamento Participativo
F) Orçamento Incremental
Orçamento Público
4 – Tipos/Técnicas Orçamentárias
4.1 – Orçamento Tradicional/Clássico
Finalidade: Controle Político.
Ênfase: Objeto do gasto.
Classificação das Despesas: Institucional e
Elemento de Despesa.
Características: Nenhuma Vinculação com
planejamento; Não utilizava indicadores de
resultado; Valorização do aspecto jurídico;
Neutralidade em relação à economia; Alocação de
recursos para aquisição de meios.
Orçamento Público
4 – Tipos/Técnicas Orçamentárias
4.2 – Orçamento Desempenho/Funcional
Finalidade: Controle Político; Instrumento da
Administração; Instrumento de Intervenção na
Economia.
Ênfase: Desempenho e Resultados (eficácia).
Classificação das Despesas: Institucional; Categoria
Econômica; Por Programas; Por Funções.
Características: Alguma utilização de indicadores;
Não havia vinculação com planejamento;
Preocupação com os custos dos Programas; Apresenta
Propósitos e objetivos para os gastos.
Orçamento Público
4 – Tipos/Técnicas Orçamentárias
4.3 – Orçamento Programa
Finalidade: Mesmo do Anterior.
Ênfase: Realizações e Resultados (eficácia e efetividade).
Classificação das Despesas: Institucional; Funcional;
Natureza da despesa Estrutura Programática; Categoria de
Programação.
Características: Elo de União entre planejamento e
orçamento; Identificação clara de objetivos; Utilização
sistemática de indicadores; Indicação do custo total dos
programas; Avaliação e análise técnica das alternativas.
Orçamento Público
4 – Tipos/Técnicas Orçamentárias
4.4 – Orçamento Base-Zero
Finalidade: Controle dos gastos excessivos ou
desnecessários; Instrumento da Administração para a
seleção das melhores alternativas.
Ênfase: Eficiência na alocação dos recursos.
Classificação das Despesas: Não Considera
importante.
Características: Não valoriza prioridades históricas;
Exige justificativa detalhada para cada despesa;
Análise e avaliação de todas as despesas, Pode
propiciar redução de gastos.
Orçamento Público
4 – Tipos/Técnicas Orçamentárias
4.5 – Orçamento Participativo
Finalidade: Promoção da cidadania;
Fortalecimento da democracia.
Ênfase: Despesas com investimentos.
Classificação das Despesas: Não considera
importante.
Características: Participação direta dos
cidadãos; Decisão das prioridades pela população
local; Não é evolução de outras técnicas – é
experiência nova.
Orçamento Público
4 – Tipos/Técnicas Orçamentárias
4.6 – Orçamento Incremental
Finalidade: Controle político; Manutenção das
atividades.
Ênfase: Itens de despesa; Incremento de dotações.
Classificação das Despesas: Institucional; Elemento
de despesa.
Características: É baseado no orçamento anterior;
Não há comparações com alternativas; Incremento
mediante barganha política; Técnica rudimentar que
foca itens de despesa em vez de objetivos.
Orçamento Público
5 – Princípios Orçamentários
Os Princípios de uma Ciência são as
Proposições Básicas, Fundamentais,
Típicas, que condicionam todas as
Estruturas Subseqüentes.
Os Princípios Orçamentários são regras
válidas para todo o processo orçamentário,
mas não possui o caráter absoluto, mas
relativo, visto que apresenta exceções.
Orçamento Público
5 – Princípios Orçamentários
5.1 – Princípio da Legalidade
5. 2 – Princípio da Anualidade ou Periodicidade
5. 3 – Princípio da Universalidade
5. 4 – Princípio do Orçamento Bruto
5. 5 – Princípio da Exclusividade
5. 6 – Princípio da Unidade/Totalidade
5. 7 – Princípio da Especificação/Especialização
5. 8 – Princípio da Não Afetação das Receitas
5. 9 – Princípio da Publicidade
5. 10 – Princípio do Equilíbrio
5. 11 – Princípio do Planejamento e da Programação
5. 12 – Princípio do Não Estorno
Orçamento Público
5.1 – Princípio da Legalidade
Por esse princípio, o Orçamento Anual,
as Diretrizes Orçamentárias e o Plano
Plurianual devem ser aprovados pelo
Poder Legislativo transformando-se
respectivamente na LOA, LDO e LPP.
Esse princípio foi recepcionado pela
CF/88 no Art. 165 I, II e III.
Orçamento Público
5.2 – Princípio da Anualidade ou
Periodicidade
Estipulado, de forma literal, pelo caput do art. 2º
da Lei nº 4.320, de 1964, delimita o exercício
financeiro orçamentário: período de tempo ao
qual a previsão das receitas e a fixação das
despesas registradas na LOA irão se referir.
Segundo o art. 34 da Lei nº 4.320, de 1964, o
exercício financeiro coincidirá com o ano civil e,
por isso, será de 1º de janeiro até 31 de dezembro
de cada ano.
Orçamento Público
5.3 – Princípio da Universalidade
Estabelecido, de forma expressa, pelo
caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964,
recepcionado e normatizado pelo § 5º do
art. 165 da Constituição Federal, determina
que a Lei Orçamentária Anual de cada ente
federado deverá conter todas as receitas e
despesas de todos os poderes, órgãos,
entidades, fundos e fundações instituídas
e mantidas pelo poder público.
Orçamento Público
5.4 – Princípio do Orçamento Bruto
Previsto pelo art. 6º da Lei no 4.320, de
1964, obriga registrarem-se receitas e
despesas na LOA pelo valor total e bruto,
vedadas quaisquer deduções.
Orçamento Público
5.5 – Princípio da Exclusividade
Previsto no § 8º do art. 165 da Constituição
Federal, estabelece que a Lei Orçamentária
Anual não conterá dispositivo estranho à
previsão da receita e à fixação da despesa.
Ressalvam-se dessa proibição a autorização
para abertura de créditos adicionais e a
contratação de operações de crédito, nos
termos da lei.
 
Orçamento Público
5.6 – Princípio da Unidade/Totalidade
Previsto, de forma expressa, pelo caput do
art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, determina
existência de orçamento único para cada
um dos entes federados – União, Estados,
Distrito Federal e Municípios – com a
finalidade de se evitarem múltiplos
orçamentos paralelos dentro da mesma
pessoa política.
 
Orçamento Público
5.7 – Princípio da Especificação/ Especialização
Essa regra opõe-se à inclusão de valores
globais, de forma genérica, ilimitados e sem
discriminação, e ainda o início de programas
ou projetos não incluídos na LOA.
Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da
despesa far-se-á, “no mínimo”, por elementos.
1º “Entende-se por elementos o desdobramento da
despesa com pessoal, material, serviços, obras e
outros meios de que se serve a administração
pública para consecução dos seus fins”.
Orçamento Público
5.7 – Princípio da Especificação/
Especialização
Art. 5o A Lei de Orçamento não
consignará dotações globais destinadas a
atender indiferentemente a despesas de
pessoal, material, serviços de terceiros,
transferências ou quaisquer outras,
ressalvado o disposto no artigo 20 e seu
parágrafo único.
Orçamento Público
5.8 – Princípio da Não Afetação das Receitas
Estabelecido pelo inciso IV do art. 167
da CF/88, veda vinculação da receita de
impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo
exceções estabelecidas pela própria
Constituição Federal.
Orçamento Público
 5.9 – Princípio da Publicidade
Princípio básico da atividade da administração pública
no regime democrático, é previsto pelo caput do art. 37
da Magna Carta de 1988. Aplica-se ao orçamento
público, de forma expressa, pelas disposições contidas
nos arts. 48, 48-A e 49 da Lei de Responsabilidade
Fiscal – LRF, que determinam ao governo, por exemplo:
Divulgar o orçamento público de forma ampla à
sociedade;
Publicar relatórios sobre a execução orçamentária e a
gestão fiscal; disponibilizar, para qualquer pessoa,
informações sobre a arrecadação da receita e a execução
da despesa.
Orçamento Público
 5.10 – Princípio do Equilíbrio
Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá
o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;

Este Princípio Estabelece que a despesa fixada

não pode ser superior à receita prevista. A
finalidade deste princípio é deter o crescimento
desordenado dos gastos governamentais e
impedir o déficit orçamentário.
Orçamento Público
5.11 – Princípio do Planejamento e da
Programação
Esses princípios são modernos e recentes.
O princípio do Planejamento foi consagrado
pela CF/88 e se refere à obrigatoriedade da
elaboração do PPA.
De acordo com a LRF Art. 1º, § 1º A
responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a
ação planejada e transparente, em que se
previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilíbrio das contas públicas...
Orçamento Público
5.11 – Princípio do Planejamento e da
Programação
O Princípio da Programação diz que o
Orçamento deve evidenciar os Programas de
Trabalho, servindo como instrumento de
Administração do Governo, facilitando a
fiscalização, gerenciamento e Planejamento
Orçamento Público
5.12 – Princípio do Não Estorno
Este Princípio encontra-se expressamente
previsto na CF/88:
Art. 167. São vedados:
VI - a transposição, o remanejamento
ou a transferência de recursos de uma
categoria de programação para outra
ou de um órgão para outro, sem
prévia autorização legislativa;