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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •
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Tabla de Contenidos
PRESENTACIÓN .................................................................................................................. 13
1. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................... 15
2. Objetivos de la formulación de una política de Estado para el control,
la investigación y sanción de la corrupción ........................................................... 17
2.1. Objetivo general ................................................................................................. 17
2.2. Objetivos específicos ......................................................................................... 17
3. Metodología .................................................................................................................. 19
3.1. Primera etapa del proceso: información secundaria .................................. 19
3.2. Segunda etapa: información primaria ........................................................... 23
3.3. Tercera etapa: análisis y presentación de la información
y propuesta de una política pública ............................................................... 23
4. Concepto de corrupción para efectos del presente documento ........................ 25
4.1. Aproximación conceptual................................................................................. 25
4.2. Corrupción en Colombia a partir del trabajo con las
Comisiones Regionales de Moralización y la sociedad civil ..................... 26
(a) Contratación pública .............................................................................. 28
(b) Falta eficacia de los organismos de control y de la rama judicial .... 30
(c) La influencia de los movimientos y partidos políticos
en las decisiones administrativas ........................................................ 38
(d) Ausencia de una cultura de lo público ............................................... 39
(e) Ingerencia de los grupos armados ilegales en las decisiones
administrativas y judiciales ................................................................... 40
(f) Vulnerabilidad del control social .......................................................... 40
4.3. Aproximación sectorial de la corrupción en Colombia .............................. 42
(a) Régimen subsidiado de Salud ................................................................... 42
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• ¿Qué porcentaje del valor del contrato cree usted que sus
competidores tendrían que pagar de manera secreta para
asegurar su adjudicación?..................................................................... 129
• En términos generales, para usted los procesos de
contratación con las entidades públicas son ..................................... 129
3. Encuesta Gobernabilidad y Anticorrupción, Banco Mundial,
Vicepresidencia de la República, 2001 ........................................................... 130
• Nivel de captura del Estado / Autoridad indebida de las
elites para influir sobre las decisiones en Colombia ........................ 130
• ¿Qué tanta capacidad y dominio tienen los siguientes
actores para influir a través de sobornos en las decisiones
de las altas autoridades del Estado? ................................................... 130
• Captura del Estado y empresas según empresarios ....................... 131
• Las diez entidades públicas menos honestas ................................... 131
• Evaluando el sector judicial .................................................................. 132
• Transparencia en la administración de personal (rama judicial).
Durante los últimos dos años las decisiones de personal
(contrataciones, cambios, ascensos, aumento de salario) fueron ...... 133
• Baja credibilidad en la lucha contra la corrupción ........................... 133
• No hay una real y sincera voluntad dentro del
gobierno nacional para luchar contra la corrupción ....................... 133
• Se habla mucho pero no se hace nada para combatir
la corrupción ............................................................................................ 133
4. Encuesta de Desempeño Institucional, Vicepresidencia de la
República, Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción,
DNP, DANE y Transparencia por Colombia, 2003 ....................................... 134
• Resultados Encuesta de Desempeño Institucional 2002/2003-2004..... 134
• Ficha técnica de la Encuesta de Desempeño Institucional ............ 140
5. Índice de Integridad de las Entidades Públicas Nacionales, resultados
2002 y 2003 de la Corporación Transparencia por Colombia .................... 142
• Facilidades para atender quejas y reclamos y obtener
información telefónica. Promedio por poder .................................... 142
• Calificación de transparencia y autonomía institucional.
Promedio por poder ............................................................................... 142
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Presentación
E
l Programa Presidencial de rrero Lozano, Ilsa Carlota Alméciga y
Modernización, Eficiencia, Eduardo Salcedo Albarán. Este grupo tam-
Transparencia y Lucha con- bién tuvo a cargo la preparación de la ver-
tra la Corrupción (el "Programa Presiden- sión preliminar del presente documento.
cial") recibió del Vicepresidente de la Repú-
blica la instrucción de adelantar un trabajo En diciembre de 2004 presentamos
que ofrezca al Estado líneas de acción con- un avance del documento a un grupo de
cretas para combatir la corrupción pública. ciudadanos colombianos que desde di-
versas ópticas han estudiado la corrupción
A partir de documentos preparados en Colombia y al profesor Daniel
con el propósito de adelantar una Misión Kauffmann, Director de Gobernabilidad
Anticorrupción,1 de las encuestas y me- Global del Banco Mundial. Este grupo tra-
diciones disponibles en Colombia, y de los bajó con el señor Vicepresidente de la
registros sobre corrupción de los organis- República y con el Programa Presidencial
mos de control y de la rama judicial, el en una aproximación conceptual a la co-
Programa Presidencial diseñó un plan de rrupción, el entendimiento de las medi-
trabajo que tuvo en cuenta la visión re- ciones existentes sobre el fenómeno, la im-
gional, la participación de las institucio- portancia de la generación de confianza
nes públicas, los gremios, las organizacio- y el rigor en el manejo de cifras, el papel
nes sociales y la academia en la prepara- de los partidos políticos y otros temas que
ción del documento que presentamos. tratamos en este documento.
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1. Introducción
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n el presente documento se nes de corrupción que permiten compa-
propone una política de Es rar la situación de Colombia a nivel inter-
tado en materia de lucha con- nacional, en el control a la corrupción, las
tra la corrupción. El documento se divide orientaciones anticorrupción de algunos
en diez capítulos. Los tres primeros capí- países de América Latina y de los orga-
tulos contienen la introducción, la presen- nismos multilaterales. Se resalta la impor-
tación del objetivo general, los objetivos tancia de los indicadores de Goberna-
específicos de esta política de Estado y la bilidad del Banco Mundial como herra-
metodología utilizada para su elabora- mienta para medir la correcta ejecución de
ción, así como una descripción de la in- la política aquí propuesta.
formación que hizo posible el desarrollo
de cada etapa metodológica. En el capítulo octavo se hace una re-
visión de las normas colombianas estable-
En el cuarto capítulo se expone el cidas para prevenir, investigar y sancio-
concepto de corrupción con base en el cual nar actos de corrupción, incluidas las con-
se elaboró el documento y se describió el venciones internacionales de las cuales
problema de la corrupción en Colombia. Colombia es parte. En el capítulo noveno
Esta descripción es el resultado de talleres se exponen algunas estrategias y acciones
regionales en los cuales fueron identifica- anticorrupción adelantas por los últimos
das causas y manifestaciones de la corrup- tres gobiernos, consignadas en los respec-
ción, así como posibles líneas de acción tivos planes de desarrollo. También se pre-
para combatirla. También se utilizó la in- sentan algunas estrategias y acciones
formación de los registros de los organis- implementadas por los organismos de
mos de control, la Fiscalía General de la control, la Fiscalía General de la Nación,
Nación y la rama judicial, y datos de las la rama judicial y por las organizaciones
encuestas de percepción, así como las prin- de la sociedad civil.
cipales características y prácticas de corrup-
ción en asuntos sectoriales de salud, rega- Finalmente, en el capítulo décimo se
lías, vivienda y pensiones, de acuerdo a la proponen líneas de acción que buscan su-
experiencia del Programa Presidencial. perar las dificultades y debilidades
institucionales, jurídicas y políticas del
Los capítulos quinto, sexto y sépti- Estado colombiano, identificadas a lo lar-
mo presentan los indicadores y medicio- go del documento.
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l objetivo de la formulación
de una política de Estado en Aumentar el nivel de transparen-
materia de lucha contra la co- cia en los organismos de control, la Fis-
rrupción y su correspondiente plan de calía General de la Nación, la rama judi-
acción, es contar con instrumentos para cial y las administraciones departamen-
ser utilizados por las instituciones públi- tales, distritales y municipales, para re-
cas, la empresa privada, la ciudadanía, los ducir al máximo la discrecionalidad en
medios de comunicación y las organiza- la toma de decisiones y facilitar el con-
ciones de la sociedad civil en la preven- trol social.
ción, investigación y sanción de actos de
Afianzar la coordinación entre los or-
corrupción pública en el marco de un Es-
ganismos de control, la Fiscalía, la rama
tado Social de Derecho.
judicial y las autoridades de policía judi-
cial, a través de arreglos institucionales
2.2. Objetivos específicos que permitan mayor eficacia en la inves-
tigación, juzgamiento y sanción de actos
Promover sistemáticamente en los
de corrupción pública.
funcionarios públicos y en la sociedad ci-
vil el autocontrol, la cultura de la legali- Establecer la necesidad de reformar
dad y los valores éticos como fundamen- normas para buscar eficacia en materia de
to del uso adecuado de los recursos pú- prevención, investigación y sanción de
blicos, la convivencia y el orden social. actos de corrupción pública.
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3. Metodología
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l estudio adoptó una estrate de control y la rama judicial en el nivel terri-
gia metodológica en la cual torial3 con el propósito de identificar cau-
utilizamos información sas y manifestaciones de la corrupción. Con
combinada de fuentes secundarias diver- el mismo propósito convocamos a miem-
sas, de tipo cuantitativo y cualitativo, así bros de la sociedad civil, gremios, periodis-
como fuentes primarias con énfasis en tas, veedores, y a los miembros del Consejo
técnicas participativas, dirigidas a pobla- Nacional de Planeación. Los resultados del
ción calificada. trabajo adelantado fueron discutidos con
un grupo de expertos nacionales e interna-
En la primera etapa del proceso de
cionales y con miembros de los organismos
formulación de política pública se estudia-
de control del nivel nacional.
ron, analizaron y procesaron (a) estudios
temáticos y analíticos sobre corrupción, (b) En la tercera etapa, la información
registros y bases de datos de los Sistemas recogida en las etapas anteriores fue estu-
de Información de las entidades de con- diada y discutida por el grupo de trabajo
trol y la rama judicial y (c) las encuestas designado por el Programa Presidencial
disponibles en Colombia, de percepción
para preparar el borrador del presente
y victimización de corrupción y la encues-
documento y formular las líneas de acción.
ta de desempeño institucional.
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as múltiples definiciones de Si la ecuación es favorable al beneficio que
corrupción que hay en la li- trae consigo el acto de corrupción, hay un
teratura sobre la materia, estímulo para la comisión del delito.9
dada la naturaleza del presente docu-
mento, no serán revisadas. Se parte de la Generalmente se identifica la co-
idea de que corrupción es el aprovecha- rrupción como el pago de dinero o favo-
miento de los recursos públicos o de la res a servidores públicos e intermediarios
condición de servidor público en benefi- de estos, para que los ciudadanos tengan
cio particular. 8 En la literatura reciente acceso a bienes y servicios que ofrece el
parece haber consenso en esta definición. Estado y que no le corresponderían en au-
Entendemos por recursos públicos los in- sencia de este pago.10 En un ambiente de
gresos de la Nación y de las entidades te- impunidad o de poca confianza en el sis-
rritoriales, los cuales deben ser destinados tema judicial y en los organismos de con-
para el beneficio general de la comunidad, trol, la ecuación tiende a ser favorable a
de acuerdo con las normas legales esta- los beneficios obtenidos por un acto de
blecidas para el efecto y por servidor pú- corrupción, pues la probabilidad de ser
blico, aquella persona que tiene acceso a perseguido, procesado y condenado dis-
información privilegiada y la posibilidad minuye drásticamente. La ausencia de
de decidir sobre el gasto público o la con- sanción social es también condición favo-
cesión de bienes y servicios. rable para la corrupción.
8 Restrepo, Planteamiento teórico. Corrupción política, pág. 2. 10 Rose-Ackerman, When is Corruption Harmful?.
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los beneficiarios de estos permisos o licen- las instituciones. Puede suponerse que el
cias. narcotráfico sólo genera corrupción por
la vía de los sobornos, gracias a su alto
La decisión de constituir una Repú- nivel de recursos económicos. No obstan-
blica administrativa y financieramente te, se encuentra el caso de grupos arma-
descentralizada, trajo consigo una dispo- dos ilegales financiados por el narcotráfico
sición de recursos estatales que privilegia y otras actividades ilegales como el secues-
a las entidades territoriales. Por este moti- tro y la extorsión, que tienen incidencia en
vo, es apenas natural que en estos nive- actos de corrupción. El poder financiero de-
les haya riesgos de corrupción superio- rivado del narcotráfico ha penetrado las
res a los que había antes de la Constitu- instituciones públicas colombianas y la
ción Política de 1991.13 coacción ejercida por grupos armados ile-
gales ha influido en las decisiones contrac-
Ahora bien, la contratación pública
tuales de las administraciones, y en los pro-
es la forma como se ejecuta el gasto pú-
cesos de investigación, juzgamiento y san-
blico. Por este motivo, resulta obvia la exis-
ción de actos de corrupción.
tencia de numerosas denuncias y escán-
dalos de corrupción relacionados con la Colombia tiene constitucionalmente
contratación estatal.14 Esto ocurre en mu- garantizado el derecho a la información.
chos lugares del mundo.
En este aspecto se ha avanzado significa-
Por otra parte en Colombia se en- tivamente, al garantizar el acceso a la in-
cuentra la incidencia del narcotráfico en formación pública a todos los ciudadanos.
A pesar de ello, todavía hace falta garan-
13 Esta información tiene soporte en Nivel territorial de la tizar que la información se haga pública
entidad a la cual pertenece el servidor público implicado en los
procesos disciplinarios por conductas contra el patrimonio del en tiempo real, esté disponible de mane-
Estado 1996-2003 y en Concentración procesos fiscales por ni-
vel territorial de la entidad, 2003 que aparecen en el Anexo 2. ra constante y certificar su calidad. La in-
Estas gráficas muestran claramente que el mayor núme- formación de las instituciones públicas
ro de investigaciones tiene origen en la gestión pública
del nivel municipal y distrital. Para este análisis también debe contener datos sobre su presupuesto
es útil comparar los recursos destinados en 2004 a la in-
versión pública nacional, $11.17 billones frente a los re- y la forma como este se distribuye y eje-
cursos del Sistema General de las Participaciones $14.21
billones, cifras de la Dirección de Inversiones y Finanzas
cuta, la información relativa a su perso-
Públicas del Departamento Nacional de Planeación. nal y la de sus contratistas, así como la in-
14 De acuerdo a los registros de la Procuraduría General de formación sobre los procesos y trámites
la Nación, las conductas disciplinarias más frecuentes en
contra del patrimonio público son irregularidades en la que se adelantan en cada entidad, inclu-
contratación y en la administración del presupuesto. Al
examinar la información del sistema de información
yendo la información de sus procesos ju-
GEDIS, de la Procuraduría General de la Nación , se diciales y conciliaciones.
encuentra que de 81854 casos, clasificados como conduc-
tas contra el patrimonio público, en el período1996-2000,
el 44% corresponde a irregularidades en la contratación De otra parte, en el nivel territorial
y un 21% a irregularidades en el manejo presupuestal.
Según la Fiscalía, las entradas por peculado, descendie- frecuentemente se utiliza la disculpa de
ron de 17861 en el año 2000 a 8435 en el 2003 mientras que
las entradas por celebración indebida de contratos pasa-
que las restricciones en el uso de tecnolo-
ron de 737 a 981 en el mismo período. gías de información y telecomunicaciones
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nancieros auditados de las entidades pú- previstas para los delitos de corrupción,
blicas. no se generaría una disuasión efectiva.
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De otra parte, las elecciones de ma- Por diversos motivos, el sistema ju-
gistrados de la Corte Constitucional y de dicial tiene una capacidad limitada para
Contralor General de la República gene- proceder eficientemente a la demanda
ran un cruce adicional Corte – Congreso creciente de investigación y sanción de
– Contraloría. la corrupción.
gales sin que haya decisión. Se observa 32 Restrepo, Corrupción en la Justicia y Corrupción de la Justicia.
30 Restrepo, Corrupción en la Justicia y Corrupción de la Justicia. 34 Restrepo, Corrupción en la Justicia y Corrupción de la Justicia.
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relevantes en orden de importancia para los casos. Con respecto a los bienes ex-
el éxito 1 son: (i) la constitución de parte propiados, en esta misma muestra se en-
civil, (ii) los informes de inteligencia del contró que el 55% de los bienes eran di-
DAS, (iii) las apelaciones, (iv) los testimo- nero, un 19% bienes inmuebles, un 19%
nios de testigos presénciales, (v) los infor- impuestos o tasas, un 2% títulos valores
mes contables y (vi) los expedientes ini- y un 1% acciones.
ciados por informes de la Fiscalía. Para el
éxito 2 los factores relevantes identifica- Con la información disponible resul-
dos son: (i) la captura del sindicado, (ii) la ta prácticamente imposible determinar
apertura de un expediente en el circuito magnitudes y proporciones de la corrup-
de Bogotá, (iii) los antecedentes discipli- ción al interior de la justicia y de la impu-
narios del sindicado, (iv) los testimonios nidad o incapacidad del sistema para con-
de la entidad afectada, (v) las actuaciones trolar este delito. La literatura y las esta-
del defensor de oficio, (vi) los alegatos de dísticas al respecto son muy pobres.41
conclusión o apelaciones, (v) que el sin-
La rendición de cuentas de los or-
dicado sea identificado por un funciona-
ganismos de control con frecuencia no
rio y (vi) que los bienes apropiados sean
contiene información presupuestal actua-
inmuebles. Para el éxito 3 los factores re-
lizada de su funcionamiento que permita
levantes son: (i) la apertura de un expe-
saber el valor que invierte la Nación en el
diente en Bogotá, (ii) el testimonios de fa-
control fiscal o disciplinario de un depar-
miliares del sindicado, (iii) los reportes de
tamento, municipio o de un sector parti-
la contraloría, (iv) la apertura de un expe-
cular de la administración pública. En el
diente en el circuito de Medellín, (v) los
caso de la Fiscalía, la ausencia de informa-
reportes de inteligencia del DAS y (vi) los
ción es mayor. No hay datos que presen-
reportes de la Procuraduría.
ten el valor invertido en las investigacio-
En este mismo estudio se encontró nes, discriminado por sectores, departa-
que en el 55% de los casos, el sindicado mentos o municipios, y el presupuesto de
fue identificado por un funcionario. De funcionamiento de la Fiscalía, discrimi-
291 sindicados, al 28% se le dictó orden nando la nomina de instrucción e inves-
tigación, por una parte y el valor inverti-
de captura, la cual se hizo efectiva en el
do en la investigación, por otra. Lo mis-
16% de los casos, y se declaró persona
mo podemos decir de la información del
ausente en el 12% de los casos. En la
Consejo Superior de la Judicatura.
muestra de los 323 expedientes, los infor-
mes del CTI resultaron ser pruebas rele- La información contenida en los in-
vantes en el 23% de los casos, los del DAS formes periódicos sobre procesos en cur-
en el 22% de los casos, los de la so no permite determinar si estos no cul-
Contraloría en el 17%, los de la minan por vencimiento de términos, por-
Procuraduría en el 8% y los de la
superintendencia respectiva en el 7% de 41 Restrepo, Corrupción en la Justicia y Corrupción de la Justicia.
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que no tenían el merito suficiente o por- en muchos casos no sea posible atender
que fueron "arreglados". La falta de in- las investigaciones o que se generen in-
formación sobre procesos sin mérito, no vestigaciones contra el funcionario que
permite determinar si hay denuncias in- decide atender un caso con recursos del
justificadas o incompletas o si hay un alto sector privado o en colaboración con otras
grado de impunidad. entidades públicas.42
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lacionar, lo cual es inconveniente ya que miento a cierta clase de procesos que es-
un mismo hecho puede dar lugar a pro- tán interrelacionados. El número único de
cesos de tipo fiscal, disciplinario y penal. noticia criminal, acordado entre la Fisca-
lía y el Consejo Superior de la Judicatura
La documentación de soporte, si es un avance en esta dirección. Así mis-
existe, es inaccesible al ciudadano. Las mo, se podría tener un protocolo único
entidades entregan datos en cuadros, sin para ciertos eventos interrelacionados.
una explicación que permita a la ciuda-
danía interpretar las categorías relevantes. El uso de los medios como internet
es precario y no permite, en general, lle-
No existen series continuas de largo var a cabo análisis estadístico.
plazo que permitan apreciar tendencias
de los diversos fenómenos. De otra par- Este análisis es compartido por el
te, los datos se presentan en algunos ca- mecanismo de expertos creado por la
sos con más de 2 años de retraso, por Convención Interamericana Contra la Co-
cuanto quienes deben entregar esta infor- rrupción (mencionado en el punto 8.1 del
mación no la suministran oportunamen- presente documento), el cual ha señala-
te o la entregan mal diligenciada e incon- do la imposibilidad de determinar el ori-
sistente, según las entidades responsables gen de las investigaciones de peculado.
de la entrega de la información. A continuación se presentan los comen-
tarios efectuados sobre la información
Generalmente, las bases de datos no
provista por las instituciones públicas en-
cuentan con suficiente nivel de detalle,
cargadas de la investigación, juzgamiento
por lo cual no se puede inferir a nivel desa-
y sanción el mecanismo:
gregado aspectos relevantes y clasificacio-
nes. Los registros en muchos casos se en- Fiscalía General de la Nación: (i) los
cuentran incompletos desde la fuente. registros no permiten determinar la can-
tidad de procesos que corresponden a
La calidad de los datos está asocia-
cada modalidad del delito de celebración
da a los débiles mecanismos de monitoreo
indebida de contratos, (ii) no se indica la
y control de la calidad de la información
cantidad de procesos cuya etapa de in-
tanto en la fuente como en las fases de
vestigación concluyó y cuya resolución de
procesamiento.
acusación se encuentra en firme y tam-
Algunos componentes de las bases poco se indica la cantidad de estos proce-
de datos han sido diseñados para que sos que llegaron a juicio ante los jueces
sólo pueda acceder un funcionario com- competentes y (iii) la información no es lo
petente, a pesar de que la información no suficientemente desagregada y no permi-
tenga carácter reservado. te conocer la cantidad de investigaciones
contra funcionarios del nivel nacional, de
Se carece de carátulas y códigos úni- los departamentos y municipios o contra
cos que permitan hacer un mayor segui- particulares.
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pocas veces cuentan con fórmulas para lidad real de que los ciudadanos puedan
hacer seguimiento a los procesos de for- hacer seguimiento a los procesos inicia-
mación y desarrollo del control social. dos con ocasión de sus quejas.
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gen en los presupuestos de los departa- nanciar campañas políticas para alcaldías,
mentos, distritos y municipios. gobernaciones y curules en el Congreso.
En otros casos, menos desafortunados
4.3. Aproximación sectorial de la pero también ilegales, los recursos del Ré-
corrupción en Colombia gimen Subsidiado se destinan para el
pago de acreencias del municipio, diferen-
(a) Régimen Subsidiado de Salud. tes a las previstas para la prestación y co-
bertura de salud.49
El equipo creado en el Programa
Presidencial para tratar el tema del Régi- La ausencia de participación social
men Subsidiado de Salud48 (en adelante en el control del dinero del Régimen
el "Régimen Subsidiado") identificó una Subsidiado ha afianzado prácticas como:
serie de conductas, actores y circunstan- corretaje,50 terminación unilateral de con-
cias regionales que favorecen la corrup- tratos, sobrefacturación de medicamen-
ción en salud. El Régimen Subsidiado está tos, entrega inoportuna de carnés, viola-
lejos de cumplir su propósito principal ción al principio de libre escogencia, lava-
que es lograr una adecuada prestación y do de activos, reporte inexacto en las ven-
cobertura del servicio de salud para la tas de chance y loterías, subregistro de
población más vulnerable en Colombia. venta de licores y manipulación del ingre-
so al SISBEN51 , entre otros.
El sistema de salud está sujeto a las
normas de descentralización. Después de Estas prácticas pueden explicarse
once años de su implementación, podemos por la producción exagerada de regula-
afirmar que era necesaria una mayor pre- ción, la cual conduce a inseguridad jurí-
paración cultural y operativa en los munici- dica tanto para los beneficiarios, como
pios, para la adecuada ejecución, control y
administración de los recursos del Régimen 49 A 31 de diciembre de 2004 la deuda de los municipios
con las ARS's agremiadas en Gestarsalud ascendía a
Subsidiado. Paradójicamente, la descentra- $183.093.745.303. Las ARS's agremiadas en Gestarsalud
tienen en su conjunto un poco más de cinco millones
lización del sistema de salud ha agravado de usuarios.
la deuda social en los municipios. 50 El contrato de corretaje en el régimen subsidiado de
salud ocurre cuando una ARS y un Alcalde acuerdan
La intermediación en el flujo de re- reconocer en favor del Alcalde una suma de dinero por
beneficiarios trasladados a tal ARS. Esta figura ha sido
cursos del Régimen Subsidiado no tiene presuntamente utilizada en varios casos, tal vez el más
conocido es el del ex alcalde de Riohacha y la ARS AIC
un adecuado sistema de control, lo cual del Cauca en 2004 y se estima que la suma reconocida
ha facilitado la destinación indebida de por cada beneficiario trasladado de ARS está entre ocho
y doce mil pesos,
estos recursos.
51 El municipio está cargo de la asignación de cupos para
ingresar al Régimen Subsidiado. En ocasiones, el proce-
En algunos casos los recursos del so es manipulado para ingresar cuotas políticas, sin ob-
servar las normas aplicables y las prioridades estableci-
Régimen Subsidiado se utilizan para fi- das en estas normas, las cuales buscan beneficiar madres
cabeza de familia, indígenas, recién nacidos, menores
48 Programa Social del Estado para atender la salud de la de cinco años, mujeres embarazadas, la tercera edad y
población de estratos 1 y 2. los desplazados, entre otros.
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para las alcaldías y las Administradoras del bramientos se pueden interpretar como
Régimen Subsidiado ("ARS's"). retribución al apoyo político.
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pública; esto permite pensar que el mal 2004, se encuentra a Arauca y Casanare en
manejo de los recursos de regalías está el primero y segundo lugar del país, con
fuertemente relacionado con malas prác- 145 y 132 homicidios por cada cien mil ha-
ticas en la contratación. bitantes, seguidos por Meta, que se ubica
en el quinto lugar con una tasa de 79 homi-
A lo anterior, es necesario sumar la cidios por cada cien mil habitantes.68 Ade-
presencia de grupos armados ilegales y más, a partir de 1991 se registra un cons-
su capacidad de incidir en las decisiones tante ascenso en el número de homicidios
de los servidores públicos. En los Talleres en Casanare, que fue de 121 para 1992 y
Regionales se señaló que estos grupos no que alcanzó un pico de 331 en el 2001.
acuden generalmente al soborno para in-
fluir en las decisiones contractuales de las Casanare, el departamento que más
administraciones distritales, municipales regalías recibe, para el periodo 1996-2003
y departamentales, ya que ejercen presio- era el departamento con mayor porcen-
nes violentas para tales fines. Estas pre- taje de investigaciones por irregularida-
siones también se ejercen sobre miembros des en la contratación administrativa y es
de veedurías ciudadanas, para que no el departamento con la segunda tasa de
puedan adelantar control social y vigilan- homicidios por cada 100 mil habitantes en
cia, y sobre miembros de los organismos el país entre enero y noviembre del 2004.
de control, la Fiscalía y la rama judicial
El Casanare resulta atractivo para
para desviar investigaciones y sanciones.
grupos armados ilegales por los recursos
La acción de los grupos armados ile- que recibe y su debilidad administrativa.
gales se percibe por parte de los funcio- De hecho, se observa un ambiente de
narios de los organismos de control, Fis- fuerte disputa entre distintos grupos. En
calía y rama judicial en las regiones, como 1997 el número de homicidios aumentó
un problema directamente asociado a la vertiginosamente y se registró el inicio de
corrupción. Específicamente, estos grupos la lucha entre las Autodefensas Unidas
sobornan y ejercen presiones violentas de Casanare 69 y el Bloque Centauros.70
con el propósito de acceder a los recursos Esta disputa se extendió hasta mediados
públicos mediante la concesión de con- del 2004 cuando Miguel Arroyave fue
tratos que se incumplen o no correspon- asesinado.71
den a los requeridos para alcanzar los 68 Esta tasa de homicidio resulta muy alta si se compara la
de Bogotá que es del 19. Esta información tiene soporte
indicadores de cobertura básica. en Homicidios por cada 100.000 habitantes, enero a noviembre
de 2004, que aparece en el Anexo 3.
Por otra parte, la acción y presencia 69 Las Autodefensas Unidas de Casanare son comandadas
de los grupos armados se manifiesta en por alias Martín Llanos.
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5. Indicadores y Mediciones
de Corrupción
E
l Banco Mundial a partir de
1996 publica cada dos años mide la ausencia de políticas hosti-
seis indicadores para medir el les al mercado;
buen gobierno o gobernabilidad (good
(e) rule of law (Estado de derecho) se re-
governance) de un número de países su-
fiere a la calidad de cumplimiento de
perior a cien.73
la ley, acuerdos y contratos por par-
(a) voice and accountability (voz y rendi- te de las instituciones públicas, la po-
ción de cuentas) incluye además del licía, las cortes, así como la indepen-
nivel de rendición de cuentas por dencia judicial y el control al crimen;
parte de las autoridades, la medición
(f) control of corruption (control a la co-
de los derechos humanos, políticos
rrupción) mide la ausencia del abu-
y civiles en relación con tal rendición
so del poder público para el benefi-
y con el derecho de participar en la
cio privado, incluyendo la corrup-
vida pública de la nación;
ción menor y la de gran escala, así
(b) political stability (estabilidad política y como la captura del Estado.
ausencia de violencia) mide la gue-
Estos indicadores son relevantes en
rra civil, los cambios violentos de go-
el contexto internacional ya que también
bierno y la amenaza del terrorismo;
fueron adoptados por el programa
(c) government effectiveness (efectividad Millenium Challenge Account,74 como crite-
de gobierno) mide la competencia rio de elegibilidad para acceder a benefi-
de los servidores públicos y la cali- cios y auxilios destinados a países en vía
de desarrollo. Es importante aclarar que
73 Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatón. Aggregating
Governance Indicators; Kaufmann, Kraay y Zoido-
las encuestas y métodos de medición de
Lobatón, Governance Matters. Para los resultados de los Millenium Challenge Corporation no son las
seis índices a escala global ver Kaufmann, Kraay y
Mastruzzi, Governance Matters IV, Governance Indicators 74 Para una ampliación de este programa, ver. <http://
for 1996-2002. www.mca.gov>
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mismas que utiliza el Banco Mundial; sin cia decreciente que se presentaba
embargo, ambas instituciones utilizan los desde 1996.
mismos indicadores.
• En el indicador de estabilidad Políti-
La información de los indicadores ca, Colombia pasó de 3.8% en 2002
de gobernabilidad para Colombia, publi- a 5.8% en 2004, con lo cual superó la
cada en mayo de 2005 que corresponden tendencia a la baja que se presenta-
al período 2002 – 2004 permite observar ba desde 1996.
lo siguiente:
• En la calificación de Estado Social de
• Colombia mejoró en 5 de los 6 Derecho (Rule of Law) se rompió la
indicadores entre el 2002 y el 2004.75 tendencia a la baja que se observa-
ba desde 1996, al pasar del punto
• En el indicador de Efectividad del más bajo desde que se inició la me-
Gobierno, Colombia pasó de 41.3% dición en el año 2002 con 24% a
en 2002 a 51% en 2004 y en Control 29.5% en el año 2004.
de la Corrupción pasó de 37.8% a
52.2%. La mejoría es de 9.7 y 14.4 • El único indicador del Banco Mun-
puntos respectivamente. Colombia dial en el cual no hubo mejoría de
continúa por encima del promedio Colombia fue Calidad Regulatoria,
latinoamericano en estos dos en el cual la tendencia decreciente
indicadores. continua, pues pasamos del 52%
que había sido obtenido en el 2002 a
• La calificación en materia de corrup- 47.8% en 2004.
ción es la mejor desde 1996, cuando
el Banco Mundial empezó a hacer En general, se observa que Colom-
estas mediciones. bia está por encima del promedio latino-
americano en Participación y Rendición
• La calificación en Efectividad del Go-
de Cuentas, Efectividad del Gobierno y
bierno muestra una mejora sustan-
Control de la Corrupción, y por debajo en
cial, además de que se superó la ten-
los indicadores relacionados con la pre-
dencia a la baja que se observaba
sencia de grupos armados ilegales y
desde 1996.
narcotráfico, como son estabilidad políti-
• En Participación y Rendición de ca y Estado social de derecho.
Cuentas, Colombia pasó de 30.8% a
El Banco Mundial elabora estos
34.5%, con lo cual rompió la tenden-
indicadores a partir de encuestas y son-
75 Los indicadores se presentan en porcentajes que indi- deos, que incluyen entrevistas a expertos
can la posición del respectivo país en relación con los
demás países evaluados. En consecuencia, los valores
nacionales e internacionales. Para calcu-
para Colombia de cada uno de los seis indicadores lar el índice de control a la corrupción se
muestran el porcentaje de países estudiados que está
por debajo de la posición que actualmente ocupa. toman 12 fuentes distintas que incluyen
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8 sondeos en los que hay entrevistas con que miden percepciones de corrupción en
expertos y 4 encuestas.76 cada país, y que se aplican a empresarios,
analistas de riesgos y al público en gene-
En el Anexo 1 se encuentran los ma- ral. La puntuación varía entre 10 y 0; 10
pas que muestran la situación de Colom- representa un alto nivel de percepción de
bia y de los demás países del mundo en transparencia y 0 un nivel de percepción
los seis indicadores de Gobernabilidad de altos niveles de corrupción. Se requie-
definidos por el Banco Mundial, así como re, al menos, tres fuentes distintas de in-
el indicador compuesto que determina la formación para que se construya el índi-
capacidad y calidad de gobierno o Gober- ce en un país.
nabilidad. En estas gráficas se muestra que
Colombia está ubicada en el indicador de El índice publicado en el 2004 se
Control de la Corrupción en el tercio me- basó en 18 encuestas de 12 instituciones
jor calificado de América Latina. independientes, con información recogi-
da entre el 2002 y el 2004. En Colombia se
El Banco Mundial afirma que el utilizaron 10 encuestas.
avance en los indicadores de gobernabi-
lidad conduce a mejores estándares de Colombia ha estado incluida en to-
vida y que la buena gobernabilidad no es dos los índices construidos por Transpa-
un lujo para los países ricos. De otra par- rencia Internacional entre 1995 y 2004. El
te, concluye que los cambios significativos índice de Colombia ha variado entre 3.44
en gobernabilidad pueden darse en un en 1995 y 3.80 en 2004. El promedio ha
lapso de 6 a 8 años. sido 3.16 y el único índice que se repite es
3.80, que es el más alto obtenido en el
5.2. Mediciones internacionales período.
de corrupción La posición ocupada por Colombia
El Índice de Percepción de Corrup- ha variado entre el puesto 31 y el puesto
ción construido por Transparencia Inter- 79. La posición ocupada en el 2004 fue 60,
nacional desde 1995, es tal vez uno de los en comparación a los puestos 59, 57 y 50,
mecanismos de medición de corrupción ocupados en el 2003, 2002 y 2001 respec-
más utilizados en el mundo. Este se cons- tivamente. Debe tenerse en cuenta que el
truye con base en encuestas y sondeos número de países al que se le ha cons-
truido el índice en este periodo ha varia-
76 Las encuestas utilizadas para el cálculo del indicador de do entre 41 y 145. En el Anexo 1 aparece
2004 son: Global Competitiveness Report,
Latinobarometro, Democracy Surveys in Central un cuadro que muestra la evolución del
America/USAID – Vanderbilt University y World
Competitiveness Yearbook. Los sondeos utilizados para índice.
el cálculo del indicador de 2004 son: Business Risk Service,
Country Risk Review, Country Risk Service, Grey Area
Dynamics, Country Policy and Institutional
No obstante, cuando se revisan los
Assessments, International Country Risk Guide, datos latinoamericanos del Índice de Per-
Qualitative Risk Measure in Foreign Lending y World
Markets Online. cepción de Corrupción es difícil saber si
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hay más o menos actos de corrupción en países que registraron el 1.2% y el 1.6%,
un periodo determinado.77 Al comparar como India, en el primer caso, e Israel y
las mediciones de los países de América Noruega en el segundo.80 Globalmente,
Latina para 1999 y 2003, se encuentra que los partidos políticos se perciben como el
los puntajes son prácticamente idénticos.78 sector más afectado por la corrupción.81
En Colombia, frente a la pregunta "Si tu-
La dificultad para determinar la evo- viera una varita mágica y pudiera elimi-
lución de la corrupción lleva a concluir nar con ella la corrupción de una de las
que esta medición, aunque permite una siguientes instituciones, ¿cuál elegiría pri-
aproximación al panorama de corrupción, mero?", el 38% de los encuestados respon-
no sirve de insumo para el diseño de pro- dió que eliminaría la corrupción de los
gramas o política pública.79 partidos políticos, seguido por un 12.9%
que eliminaría la corrupción en el manejo
Transparencia Internacional también
de los ingresos fiscales.
desarrolló un instrumento para medir las
expectativas y percepciones de la pobla- La segunda versión del Barómetro
ción con respecto a la corrupción, deno- con datos del 2003, se publicó el 9 de di-
minado Barómetro Global de Corrupción. ciembre del 2004, e incluyó a 10 países de
Los primeros datos se publicaron en el la región: Argentina, Bolivia, Brasil, Costa
2003, con base en una encuesta aplicada Rica, Ecuador, Guatemala, México, Perú,
por Gallup Internacional en julio de 2002, Uruguay y Venezuela. En esta ocasión, la
a 40.838 personas, en 47 países. Esta pri- encuesta se aplicó en 64 países a cerca de
mera versión incluyó a Colombia junto a 50.000 personas, y consultó percepciones,
Argentina, Bolivia, Costa Rica, República experiencias y expectativas en el compor-
Dominicana, Guatemala, México, Panamá tamiento de la corrupción.82 Esta versión
y Perú. del Barómetro no se aplicó en Colombia;
sin embargo, la mayoría de países de Amé-
En la primera aplicación de este ins-
rica Latina en los que se aplicó la encues-
trumento Colombia aparece como el país
ta respondió que la corrupción afecta la
más optimista con respecto a la situación
vida política interna. Los países más pesi-
futura de la corrupción pues un 32% de
mistas son Ecuador, Costa Rica y Filipinas,
los encuestados respondieron que la co-
pues el 62%, 61% y 54% respectivamen-
rrupción "disminuirá mucho", frente a
te, creen que la corrupción será peor. En
77 Parker, Berthin y Mizrahi, de Michelle, La corrupción en
América Latina: Estudio Analítico basado en una revisión 80 Transparencia Internacional, Transparency International
bibliográfica y entrevistas, pág. 33. publica la primera encuesta del barómetro global de la corrup-
ción de TI.81 Transparency International, Report on the
78 Parker, Berthin y Mizrahi, de Michelle, La corrupción en Transparency International Global Corruption Barometer.
América Latina: Estudio Analítico basado en una revisión
bibliográfica y entrevistas, pág. 34. 81 Transparency International, Report on the Transparency
International Global Corruption Barometer.
79 Parker, Berthin y Mizrahi, de Michelle, La corrupción en
América Latina: Estudio Analítico basado en una revisión 82 Transparency International, Report on the Transparency
bibliográfica y entrevistas, pág. 33. International Global Corruption Barometer.
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Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México de cada país, evaluando prácticas e insti-
y Perú más de la mitad de los encuestados tuciones que los ciudadanos pueden uti-
comparten esta creencia. lizar para exigir rendición de cuentas a los
gobiernos.
El Proyecto Internacional de Presu-
puesto desarrolló el Índice Latinoameri- Estas mediciones evidencian el he-
cano de Transparencia Presupuestaria, cho de que Colombia aún se encuentra
con base en 10 países latinoamericanos, lejos de alcanzar indicadores óptimos que
para evaluar "el grado en que las decisio- la ubiquen entre los países con bajos ni-
nes gubernamentales, así como sus fun- veles de corrupción.
damentos, costos y recursos comprome-
tidos son claros, verificables y se comuni- Otras mediciones en las que se pue-
can a los ciudadanos."83 Colombia apare- de observar el comportamiento de Co-
ce en el bloque de países que se acercan a lombia relacionado con la corrupción y la
niveles aprobatorios de transparencia pre- competitividad global son el Anuario
supuestaria, aunque aún reprueba.84 Mundial de Competitividad del Institute
for Managment and Development, el Repor-
El Índice de Integridad Pública ela- te de Competitividad Global, del Foro Eco-
borado por el Centro para la Integridad nómico Mundial, y el Índice de Opacidad,
Pública, mide el nivel de gobernabilidad de Price Waterhouse Coopers.
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6. Orientaciones anticorrupción
en América Latina
L
as estrategias anticorrupción planteada como mecanismo para mejorar
en América Latina han reco- la gestión pública.87
nocido la importancia de la
publicidad de la información y la trans- Otros enfoques se refieren a la nece-
parencia en las decisiones. Esta perspec- sidad de fortalecer la relación entre los or-
tiva parte del supuesto de que las prácti- ganismos de control, el control social y ciu-
cas relacionadas con la corrupción se ca- dadano y el papel de los medios de comu-
racterizan por información imperfecta. nicación. Esta medida busca superar las
debilidades de los organismos de control
Algunos actores poseen información im-
y utilizar la presión de la opinión pública.88
perfecta, mientras que otros, por razones
circunstanciales, tienen más información, Otras estrategias en América han re-
"cuentan con información perfecta y rea- conocido la importancia de fortalecer la in-
lizan cálculos precisos de costo-beneficio vestigación y sanción de la corrupción,
de la corrupción y, en particular, calculan ampliando los alcances de las sanciones
las garantías de impunidad, antes de ac- a todos aquellos agentes que intervienen
tuar"85 . Por el contrario, "el perjudicado (la en actividades corruptas.
sociedad, el cliente) tiene información im-
perfecta o no cuenta con información o De otra parte, el avance del Meca-
aún más, sufre desinformación"86 . nismo de Seguimiento de la Convención
Interamericana contra la Corrupción
En los intentos por aumentar la (como se define en el capítulo 8), ha he-
transparencia de la administración públi- cho que los países del hemisferio establez-
ca, han sido introducidos los sistemas in- can (i) procedimientos para la declaración
tegrados de información de la administra- jurada de bienes y rentas que permita ser
ción pública. En el marco de la transpa- herramienta para el control y la investi-
rencia, la rendición de cuentas ha sido gación frente a conflictos de intereses y
85 Wesberry y Saltos, Obstáculos para la lucha institucional 87 Wesberry y Saltos, Obstáculos para la lucha institucional
contra la corrupción en América Latina, pág. 40. contra la corrupción en América Latina, pág. 39.
86 Wesberry y Saltos, Obstáculos para la lucha institucional 88 Wesberry y Saltos, Obstáculos para la lucha institucional
contra la corrupción en América Latina, pág. 40. contra la corrupción en América Latina, pág. 40.
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E
l Banco Mundial ha desarro- tal, (c) las campañas se hagan lo menos
llado estrategias contra la co- costosas posible para evitar la financia-
rrupción desde 1996. La es- ción por medios ilegítimos, (d) todo el ám-
trategia del Banco Mundial se fundamen- bito público sea neutral y (e) se limite el
ta en cuatro puntos97 : (a) prevención de tipo de donantes.
fraude y corrupción en los proyectos que
financia, (b) asistencia a los países que re- 7.2. Banco Interamericano de
quieran su apoyo para reducir la corrup- Desarrollo
ción, (c) hacer explícita la corrupción en
cada país y formular estrategias El Banco Interamericano de Desarro-
anticorrupción y (d) colaborar en los es- llo (en adelante "BID") en el año 2001 apro-
fuerzos internacionales para reducir la bó un Marco Sistémico de Lucha contra la
corrupción. Corrupción, el cual definió las medidas
necesarias para fortalecer las acciones con-
El Banco Mundial cuenta con cinco tra de la corrupción.
elementos claves para luchar efectivamen-
te contra la corrupción: (i) aumentar la La mayor parte de países perciben
rendición pública de cuentas, (ii) fortale- la corrupción como un "obstáculo impor-
cer la participación de la sociedad civil, (iii) tante para una asignación correcta y efi-
crear un sector privado competitivo, (iv) ciente de los recursos financieros externos
implementar restricciones institucionales e internos"98 y, por este motivo, el BID de-
y (v) mejorar la gerencia y el manejo del cidió enfrentar la corrupción en el contex-
sector público. to de los préstamos y actividades econó-
micas que realiza.
El Banco Mundial recomienda que
(a) toda donación se haga pública y sus- El BID interpreta la corrupción como
tentable para que sea auditable, (b) las un subproducto de la ineficiencia
98 Banco Interamericano de Desarrollo, Fortalecimiento de
97 The World Bank, Helping Countries Combat Corruption, un marco sistémico contra la corrupción para el Banco Intera-
The Role of the World Bank, pág. 4. mericano de Desarrollo, pág. 9.
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E
n este capítulo revisamos los mentada por la ley.105 Los servidores pú-
preceptos constitucionales y blicos están obligados a presentar decla-
legales para controlar, preve- raciones juradas de bienes y rentas, con
nir, investigar, juzgar y sancionar hechos lo cual se pretende evitar situaciones de
de corrupción. conflicto de intereses y establecer proce-
dimientos para hacer seguimiento a casos
8.1. Disposiciones Constitucio- de enriquecimiento ilícito. Quienes han
nales y Convenios Interna- sido condenados por delitos contra el pa-
trimonio del Estado están inhabilitados
cionales
para desempeñar funciones públicas.106
La Constitución Política garantiza el
La Constitución Política tiene dispo-
acceso a la información, la prevalencia del
siciones para evitar el conflicto de intere-
interés general sobre el particular, la carre-
ses. Los servidores públicos no pueden:
ra administrativa y el principio de morali-
(a) designar como empleados a parientes
dad administrativa en la gestión pública.
hasta el cuarto grado de consanguinidad,
El acceso a la información pública es segundo de afinidad y primero civil para
un derecho fundamental, establecido en trabajar, (b) celebrar, por sí o por interpues-
el artículo 23 de la Constitución Política. El ta persona, o en representación de otro,
privilegio del interés general sobre el inte- contrato con entidades públicas o con
rés particular y los principios de igualdad, personas privadas que manejan o admi-
moralidad, eficacia, economía, celeridad, nistran recursos públicos, (c) tomar parte
imparcialidad y publicidad son base de la en las actividades de los partidos o movi-
función administrativa en Colombia.104 mientos políticos y en las controversias
políticas, (d) utilizar su empleo para pre-
El concepto de servidor público en sionar a los ciudadanos a respaldar una
Colombia cobija a todo aquel que ejerce causa o campaña política, (e) desempeñar
funciones públicas y establece una res- simultáneamente más de un empleo pú-
ponsabilidad especial para ellos regla- 105 Artículos 123 y 124 de la Constitución Política de Co-
lombia.
104 Inciso Primero del Artículo 209 de la Constitución Polí-
tica de Colombia. 106 Artículo 122 de la Constitución Política de Colombia.
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blico o recibir del tesoro público más de la investidura son: (a) violar el régimen de
una asignación, y (f) aceptar cargos, ho- inhabilidades o incompatibilidades o el
nores o recompensas de gobierno extran- régimen de conflicto de intereses, (b) no
jeros u organismos internacionales o ce- asistir a sesiones de plenaria, (c) no tomar
lebrar contratos sin autorización previa del posesión del cargo en el término indica-
gobierno.107 do para el efecto, (d) destinar de forma
dineros públicos y (e) llevar a cabo actos
La carrera administrativa existe por de tráfico de influencias debidamente
expresa disposición constitucional para comprobado.111 La pérdida de la investi-
aquellos servidores públicos que no son dura debe ser decretada por el Consejo
de elección popular, de libre nombramien- de Estado a solicitud de la mesa directiva
to y remoción y que no son trabajadores de la cámara respectiva o de cualquier ciu-
oficiales. El concurso de méritos es el sis- dadano.112
tema de nombramiento para aquellos fun-
cionarios cuyo sistema de nombramiento Los anteriores principios constitucio-
no ha sido determinado por la Constitu- nales, además de los tratados y conven-
ción o la ley. El retiro de la carrera deberá ciones internacionales sobre la materia for-
ser por calificación no satisfactoria o vio- man el marco constitucional colombiano
lación del régimen disciplinario.108 para prevenir y combatir la corrupción.
109 Artículo 270 de la Constitución Política. 111 Artículo 183 de la Constitución Política.
110 Inciso 2 del Artículo 209 de la Constitución Política. 112 Artículo 184 de la Constitución Política.
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ciones que buscan erradicar y sancionar La CICC recomienda contar con me-
la corrupción en la función pública. Estos didas para prevenir el soborno de funcio-
objetivos, junto con las medidas preventi- narios públicos, nacionales y extranjeros.
vas expuestas a continuación, deben ser Para esto, se debe exigir registros exactos
aplicadas siempre que un presunto acto y razonables sobre adquisiciones de acti-
corrupto haya sido ejecutado en el contex- vos, así como controles internos que per-
to nacional de un Estado Parte de la CICC. mitan a los propios funcionarios detectar
actos de corrupción. También recomienda
Para perseguir un hecho de corrup- tipificar el delito de enriquecimiento ilícito.
ción a través de la CICC no es necesario
que exista daño patrimonial de un Esta- Los actos de corrupción reconocidos
do y tampoco es necesario que el acto se en la CICC son (a) el requerimiento o acep-
haya producido con posterioridad a la tación de dádivas a cambio del ejercicio u
celebración de la CICC. omisión de una función inherente a un car-
go público; (b) ofrecimiento u otorgamien-
La CICC compromete a los Estados to de dádivas a un funcionario público con
Parte a formular programas y medidas el mismo objeto del literal anterior; (c) omi-
orientadas a crear, mantener y fortalecer sión o realización de un acto por parte de
mecanismos para (a) promover la partici- un funcionario público con el fin de obte-
pación de la sociedad civil para prevenir ner beneficio personal o para un tercero; (d)
la corrupción y aumentar la transparen- aprovechamiento doloso u ocultación de
cia en los procesos administrativos, (b) bienes provenientes de cualquiera de los
generar sistemas de contratación de fun- actos mencionados anteriormente y (e) la
cionarios públicos y adquisición de bienes participación como autor, co-autor, instiga-
dor, cómplice, encubridor o en cualquier
y servicios por parte del Estado, que ga-
otra forma en los actos mencionados.
ranticen publicidad y eficiencia, (c) gene-
rar normas de conducta para un correcto Los Estados Parte crearon un meca-
ejercicio de la función pública, orientadas nismo de seguimiento de la implementa-
a prevenir conflictos de intereses y pro- ción de la CICC conocido como Mecanis-
mover el buen uso de los recursos públi- mo de Seguimiento de la Implementación
cos, (d) diseñar e implementar sistemas de la Convención Interamericana Contra
para declarar bienes, activos, pasivos y la Corrupción (MESICIC). Este mecanis-
rentas de un grupo de funcionarios pú- mo organizó la revisión del proceso de
blicos y hacer publicidad de tales declara- implementación de la CICC por rondas o
ciones, (e) diseñar e implementar sistemas fases.113
efectivos para la cobranza y recaudo de
impuestos y (f) promulgar legislación para La primera ronda del proceso de
evaluación de los Estados Parte no ha ter-
eliminar beneficios tributarios para quie-
nes han incurrido en violación a las leyes 113 En la primera ronda celebrada entre el 14 y el 18 de
enero de 2002 el Comité decidió analizar la
anticorrupción. implementación de las disposiciones contenidas en los
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párrafos 1, 2, 4, 8 y 11 del Artículo III, Artículo XIV y nes patrimoniales para detectar y prevenir conflictos de
Artículo XVIII. Estas disposiciones se refieren a las nor- intereses y casos de enriquecimiento ilícito, (ii) regular
mas de conducta para prevenir conflictos de intereses, las condiciones y los procedimientos para hacer publi-
los sistemas para la declaración de ingresos, activos y cas las declaraciones de patrimonio, ingresos y pasivos
pasivos, la participación de la sociedad civil y de las de los servidores públicos, y (iii) definir la población
organizaciones no gubernamentales en la prevención objeto obligada a presentar las declaraciones juradas de
de la corrupción y la organización y funcionamiento bienes.
de órganos del control superior.
115 Informe sobre la implementación en Colombia de las
114 Recomienda considerar para este propósito: (i) optimizar disposiciones de la Convención, seleccionadas para ser
los sistemas de análisis del contenido de las declaracio- analizadas en el marco de la primera ronda, pág. 35.
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tar medidas para evitar la corrupción en car medidas para luchar contra el lavado
los funcionarios del poder judicial; formu- de activos, que obliguen a la conservación
lar sanciones civiles, administrativas o de los archivos y registros de las institu-
penales que persuadan al sector publico ciones financieras.
a contar con normas contables y audi-
torias eficientes; fomentar la participación Los funcionarios públicos deberán
de personas y grupos no pertenecientes declarar información sobre su estado fi-
al sector público, que colaboren en la pre- nanciero y los Estados Parte podrán com-
vención y lucha contra la corrupción, y partir esta información con las autorida-
formular y aplicar medidas para prevenir des competentes de otros Estados Parte
el blanqueo de dinero. para la investigación, juzgamiento, san-
ción y medidas preventivas relativas a los
La CNUCC reconoce la necesidad de delitos tipificados en la CNUCC.
tipificar el soborno de funcionarios públi-
cos nacionales y extranjeros, el peculado, Los Estados Parte deberán estable-
la malversación indebida o la desviación cer medidas para recuperar bienes direc-
de bienes públicos, el tráfico de influen- tamente y mediante cooperación interna-
cias, el abuso de funciones, el enriqueci- cional. Adicionalmente, hay una provi-
miento ilícito, el soborno en el sector pri- sión sobre la cooperación internacional
vado, el peculado en el sector privado, el especial para efectos de que un Estado
bloqueo del producto del delito, el encu- Parte entregue a otro sin que medie peti-
brimiento y la obstrucción de la justicia. ción alguna, información que pueda ayu-
Pide además adoptar medidas para exi- dar sobre investigaciones o actuaciones
gir a las instituciones financieras verificar judiciales.
la identidad de sus clientes, determinar la
identidad de los beneficiarios finales de Los Estados Parte estarán dispues-
sus depósitos de montos considerables, tos a hacer análisis y estudios sobre las
intensificar el escrutinio de cuentas de tendencias de la corrupción en su territo-
quienes hayan desempeñado funciones rio, así como de las circunstancias de co-
públicas, sus familiares y sus colaborado- misión de los delitos de corrupción.
res cercanos, para descubrir transacciones Adicionalmente, los Estados Parte debe-
sospechosas. rán estar dispuestos a desarrollar y com-
partir estadísticas y experiencia analítica
Los Estados Parte deberán estable- sobre corrupción con el fin de establecer
cer medidas que impidan el funciona- definiciones, normas y metodología co-
miento de instituciones financieras que no munes cuando esto sea posible.
tengan presencia real en el territorio del
respectivo Estado y que no estén vincu- La CNUC no ha entrado en vigor,
lados a un grupo financiero sujeto a re- requiere de la ratificación de por lo me-
gulación. Los Estados Parte deberán apli- nos 30 Estados Parte.
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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •
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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •
gundo de afinidad o primero civil y (f) ha- En las instituciones públicas no po-
ber ejercido el control fiscal de la respecti- drán ser designadas personas que se ha-
va entidad en el año anterior. llen dentro del cuarto grado de consan-
guinidad, segundo de afinidad o prime-
Los miembros de las juntas o con- ro civil con miembros de juntas o conse-
sejos directivos y los gerentes o directo- jos directivos, gerentes o directores.
res no podrán: (a) aceptar, sin permiso
del gobierno, cargos, mercedes, invitacio- El Código Contencioso Administra-
nes o cualquier clase de prebendas pro- tivo contenido en el Decreto-ley 04 de 1984
venientes de entidades o gobiernos ex- tiene normas tendientes a garantizar la
tranjeros; (b) solicitar o recibir, directa- imparcialidad de los servidores públicos y
mente o por interpuesta persona, grati- en consecuencia, la obligación de declarar-
ficaciones, dádivas o recompensas como se impedidos cuando esta imparcialidad
retribución por actos inherentes a su car- pueda verse afectada.117 El superior del
go; (c) solicitar o aceptar comisiones en funcionario público o el procurador regio-
dinero o en especie por concepto de ad- nal pueden separar al funcionario del co-
quisición de bienes y servicios para el nocimiento de un asunto cuando conside-
organismo. La violación de estas dispo- ren afectada la imparcialidad debida. El
siciones da lugar a la destitución. funcionario que no se declara impedido
Adicionalmente, el Decreto – Ley 128 pro- incurre en causal de mala conducta.118
hibió la participación de particulares en Las causas de inhabilidad que no
más de dos juntas o consejos directivos permiten la elección válida de un congre-
de instituciones públicas. sista119 son: (a) la condena judicial a pena
privativa de la libertad por delitos distin-
Los miembros de las juntas o conse-
tos de los políticos o culposos; (b) el ejer-
jos directivos y los gerentes o directores
cicio del empleo público, jurisdicción o
durante el ejercicio de sus funciones y
durante el año siguiente a su retiro no 117 Las causales para apartarse del conocimiento de un asun-
pueden prestar sus servicios profesiona- to son haber hecho parte de listas de candidatos a cuer-
pos colegiados de elección popular inscritas o integra-
les en la entidad en la cual actúan o ac- das por el interesado, haber sido nombrado o recomen-
dado para el cargo por el interesado, que el interesado
tuaron ni en las que hagan parte del sec- sea la referencia personal del servidor público para acce-
tor administrativo al que aquélla pertene- der al cargo y las causales para la recusación de jueces
que son el interés en el proceso del juez, su cónyuge o
ce, ni podrán ejercer la profesión de abo- sus parientes dentro del cuarto grado de consanguini-
dad, segundo de afinidad o primero civil, haber cono-
gado contra las entidades del respectivo cido el proceso en una instancia anterior, existir pleito
sector administrativo al que pertenece la pendiente del juez o sus relacionados con las partes del
proceso, existir enemistad, haber dado concepto sobre
institución pública. Tampoco podrán en las materias del proceso, de conformidad con lo estable-
cido en el numeral 88 del Artículo 1 del Decreto 2282 de
el mismo término celebrar por sí o por in- 1989.
terpuesta persona contrato alguno y ges- 118 Numeral 9 del Artículo 76 del Código Contencioso
tionar ante estas instituciones negocios Administrativo.
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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •
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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •
sociedad de personas de las cuales éste vo, o el miembro de la junta o consejo di-
forme parte con posterioridad a dicha rectivo, o el cónyuge, compañero o com-
declaratoria.121 pañera permanente o los parientes hasta
el segundo grado de consanguinidad, afi-
Tampoco pueden participar en nidad o civil de cualquiera de ellos, tenga
licitaciones o concursos ni celebrar con- participación o desempeñe cargos de di-
tratos estatales quienes (a) fueron miem- rección o manejo.
bros de la junta o consejo directivo o ser-
vidores públicos de la entidad contratan- La Ley 190 de 1995, llamada el Esta-
te,122 (b) tengan vínculos de parentesco, tuto Anticorrupción, estableció que los as-
hasta el segundo grado de consanguini- pirantes a ser servidores públicos o a ce-
dad, segundo de afinidad o primero civil lebrar un contrato de prestación de servi-
con los servidores públicos de los niveles cios con la administración deben presen-
directivos, asesor, ejecutivo o con los tar el formato único de hoja de vida en el
miembros de la junta o consejo directivo, cual se incluye certificación del aspirante
o con las personas que ejerzan el control de la inexistencia de cualquier hecho o cir-
interno o fiscal de la entidad contratante, cunstancia que implique una inhabilidad
(c) sean cónyuge, compañero o compa- o incompatibilidad del orden constitucio-
ñera permanente de un servidor público nal o legal.123 La responsabilidad de infor-
en los niveles directivo, asesor, ejecutivo, mar una inhabilidad o incompatibilidad
o de un miembro de la junta o consejo sobreviniente es del servidor público. Por
directivo, o de quien ejerza funciones de su parte, las entidades deben hacer cur-
control interno o de control fiscal, (d) sean sos de inducción para garantizar a sus fun-
miembros de juntas o consejos directivos cionarios el conocimiento de los regíme-
de esa entidad o de las entidades del sec- nes de inhabilidades e incompatibilidades
tor y (e) las corporaciones, asociaciones, que les son aplicables.
fundaciones y las sociedades anónimas
cerradas, las sociedades de responsabili- Además del régimen de inhabili-
dad limitada y las demás sociedades de dades e incompatibilidades aplicable a
personas en las que el servidor público cualquier servidor público, los miembros
en los niveles directivo, asesor o ejecuti- de la rama judicial no pueden ser miem-
bros activos de la fuerza pública, ser co-
121 Las inhabilidades de los literales (c), (d) e (i) se extien-
merciantes y desempeñar el ministerio en
den por 5 años contados a partir de la declaratoria de cualquier culto religioso. Los miembros de
caducidad, de la sentencia que impuso la pena, o del
acto que dispuso la destitución; las previstas en los lite- la rama judicial tienen una restricción para
rales (b) y (e), se extienden por cinco años a partir de la la docencia consistente en un máximo de
participación en la licitación o concurso, o de la de
celebración del contrato, o de la de expiración del plazo cinco horas semanales.124
para su firma.
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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •
La ley 489 de 1998 incorporó el régi- para la posesión de los servidores públi-
men de inhabilidades, incompatibilida- cos la declaración jurada de bienes y ren-
des, y responsabilidades previstas en el tas. Esta información deber se actualiza-
Decreto-Ley 128 de 1976 y amplió su co- da anualmente y en el momento del reti-
bertura a las empresas oficiales de servi- ro del servidor público.
cios públicos domiciliarios. De otra parte,
estableció que los delegados de organiza- El formato para esta declaración
ciones privadas en las juntas directivas de contiene la identificación de bienes, cré-
las instituciones públicas no podrán ser ditos y obligaciones del servidor públi-
directivos de empresas privadas que de- co, nombre e identificación de su cónyu-
sarrollen actividades similares a las de la ge y de sus parientes en el primer grado
empresa ante la cual actúan. También ex- de consanguinidad, relación de ingresos
tendió las prohibiciones e incompatibili- del último año, calidad de miembro de
dades aplicables a los servidores públicos, juntas o consejos directivos, carácter de
a los representantes legales de las entida- socio en corporaciones, sociedades o aso-
des privadas que ejercen funciones admi- ciaciones, así como información de su
nistrativas. actividad económica privada.125 La decla-
ración jurada de bienes y rentas debe ser
El Código Disciplinario Único, expe- un instrumento para prevenir conflicto
dido mediante la Ley 734 de 2002, incorpo- de intereses y para instruir posibles ca-
ró las inhabilidades, impedimentos, incom- sos de enriquecimiento ilícito.
patibilidades y conflicto de intereses seña-
La legislación colombiana prevé la
lados en la Constitución y en la ley. Este
acción de extinción de dominio para bie-
Código hace referencia a las inhabilidades
nes que provengan directa o indirecta-
sobrevinientes y estableció otras
mente de actividades que afecten el pa-
inhabilidades como (a) haber sido conde-
trimonio del Estado. Esta acción es autó-
nado a pena privativa de la libertad mayor
noma y en consecuencia, no depende de
a cuatro años por delito doloso en los últi-
los resultados de una acción de carácter
mos diez años, (b) haber sido sancionado
penal, disciplinario o fiscal.126
disciplinariamente tres o más veces en los
últimos 5 años, (c) hallarse en interdicción De otra parte, el delito de enriqueci-
o inhabilitado por una sanción penal o dis- miento ilícito está tipificado y en conse-
ciplinaria, o suspendido del ejercicio de la cuencia, el servidor público que durante
profesión relacionada con el cargo y (d) el ejercicio de su cargo o en los dos años
haber sido fiscalmente responsable. siguientes a su retiro incremente su patri-
monio de manera injustificada tendrá una
Existe un grupo de normas que bus-
125 Este formato es diseñado por el Departamento Admi-
ca prevenir, controlar y sancionar el enri- nistrativo de la Función Pública por disposición del
quecimiento ilícito. El Estatuto artículo 2 del Decreto 2232 de 1995.
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• PROPUESTA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO PARA EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN •
128 Artículos 77 y 78 del Decreto 01 de 1984. 133 Peculado, interés indebido en la celebración de contra-
tos, contrato sin cumplimiento de requisitos legales y
129 Numeral 7 del Artículo 4 de la Ley 80 de 1993. enriquecimiento ilícito.
131 Artículo 50 de la Ley 80 de 1993. 135 Ley 270 de 1996 artículos 65 al 70.
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los servidores públicos cuando en el ejer- pública. En primer término están los deli-
cicio de su gestión fiscal han causado daño tos contra los mecanismos de participa-
al patrimonio del Estado. Este proceso ción democrática, luego los delitos contra
está a cargo de las contralorías y su pro- la administración pública y luego los deli-
pósito es establecer la responsabilidad y tos contra la eficaz y recta impartición de
obtener una indemnización pecuniaria justicia.
que compense el daño del patrimonio
estatal. La acción de responsabilidad fis- Los delitos de constreñimiento y frau-
cal caduca en 5 años y en su ejercicio la de al sufragante consisten en la utilización
contraloría puede ordenar medidas de la fuerza, en el primer caso y de manio-
cautelares. La responsabilidad fiscal es bras en el segundo caso, para lograr de
autónoma e independiente y puede ha- forma indebida el voto de un ciudadano
ber lugar a ella independientemente de en una determinada forma. La corrupción
que haya lugar a responsabilidad discipli- al sufragante es entregar dádivas a un ciu-
naria, civil o criminal.136 dadano para que vote en una determina-
da forma y el voto fraudulento es suplan-
La ley 678 de 2001 estableció dos for- tar a un ciudadano en el ejercicio del voto.
mas para buscar la responsabilidad patri- Estos delitos tienen penas privativas de la
monial de los agentes del Estado, la ac- libertad entre 1 y 6 años.
ción de repetición y el llamamiento en
garantía. En ambas figuras se requiere que El delito de peculado es aquel que
una actuación con culpa grave o dolo. La comete el servidor público que se apode-
acción de repetición es la consecuencia de ra o utiliza bienes o fondos públicos en
beneficio propio. El delito de concusión
la declaración de responsabilidad del Es-
es el que comete el servidor público que
tado. En el llamamiento en garantía aún
induce o constriñe para dar o prometer
no hay una determinación de la respon-
una contraprestación por el cumplimien-
sabilidad del Estado, esta se establece
to de una labor propia de un servidor
durante el proceso al igual que la del ser-
público. El cohecho consiste en pedir o
vidor público.
recibir una contraprestación para hacer o
El Código Único Disciplinario esta- dejar de hacer una labor propia del servi-
blece que el representante legal de una dor público. La celebración indebida de
entidad que no instaura oportunamente contratos consiste en la intervención en
una acción de repetición incurre en falta el proceso contractual en contravía de las
gravísima. disposiciones legales, en provecho pro-
pio o de un tercero o, sin el lleno de los
El Código Penal colombiano tipifica requisitos legales. El tráfico de influencias
una serie de delitos que son comúnmen- consiste en sacar provecho de un cargo
te entendidos como actos de corrupción para influir indebidamente en otro servi-
dor público con el propósito de que se
136 Ley 610 de 1992. tome una decisión pública en su benefi-
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se emiten luego de 7 años en los cuales la cas sus decisiones, sus ingresos, gastos y
Contraloría General de la República se su contratación, así como las decisiones
negó a dar su opinión favorable y mues- de sus tribunales de ética en relación con
tra el progreso de la depuración contable. el comportamiento de sus miembros.
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9. Acciones de Colombia
contra la corrupción
E
n la última década el Estado dio particular importancia a mejorar la
colombiano ha emprendido acción del Estado a través de una ges-
diversas acciones legales y tión pública eficaz y eficiente y a esta-
políticas para prevenir, controlar, investi- blecer relaciones más próximas y trans-
gar y sancionar la corrupción. parentes entre el Estado y la sociedad
civil.143 Para el efecto fueron creados es-
9.1. Planes de desarrollo y pacios institucionales orientados a me-
acciones de gobierno jorar la gestión pública y cumplir los pre-
ceptos constitucionales y legales para
La decisión de revisar en esta sec- combatir la corrupción.
ción las acciones y los planes de desarro-
llo de los tres últimos gobiernos, no pre- El CONPES 2790 de 1995 “Gestión
tende desconocer otros esfuerzos. El úni- Pública Orientada a Resultados” propu-
co propósito es revisar las actuaciones so una visión de largo plazo de las políti-
cas de Estado, delimitar el ámbito de ac-
adelantadas en el marco del Estado So-
ción de las instituciones, establecer obje-
cial de Derecho y de la institucionalidad
tivos comunes dentro de una estrategia
consagrada en la Constitución de 1991.
nacional, articular los procesos de
Los tres últimos gobiernos han dado planeación y presupuestación, promover
gran importancia a la modernización del una cultura de evaluación, garantizar la
Estado, entendida como reformas admi- autonomía de las instituciones y el mane-
nistrativas orientadas a racionalizar la bu- jo adecuado de tecnologías de gestión.
rocracia estatal, expedir normas para abo-
El gobierno del Presidente Samper
lir o evitar trámites e introducir prácticas
creó SINERGIA144 para evaluar las accio-
gerenciales en la administración publica.
nes derivadas del Plan de Desarrollo El
(a) Gobierno de Ernesto Samper
Pizano (1994-1998). 143 Ley 188 de 1995, Plan Nacional de Desarrollo e Inversio-
nes 1994-1998.
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Salto Social. 145 Esta estrategia busca (i) implementación de procesos para luchar
flexibilizar los esquemas de organización contra la corrupción, optimizar los servi-
y gestión pública, (ii) elevar los niveles de cios ofrecidos por las oficinas de quejas
desempeño en la prestación de servicios y reclamos, y armonizar los indicadores
públicos, (iii) mejorar la eficiencia y efecti- de gestión en favor de la transparencia
vidad de la gestión de la administración administrativa.
pública y el uso de los recursos en la pres-
tación de los servicios, (iv) facilitar los trá- El CONPES 2790 de 1995 contiene un
mites en línea, (v) ofrecer un sitio web para aparte llamado “Promoción de la Partici-
luchar contra la corrupción, (vi) recupe- pación de la Sociedad Civil: Del Derecho a
rar credibilidad de la comunidad en el Es- la Participación Efectiva” para desarrollar
tado, las instituciones públicas y los fun- una democracia participativa moderna y
cionarios públicos a través del Plan Trans- descentralizada para mejorar el control so-
parencia “Para volver a creer” y (vii) eva- cial y la gobernabilidad democrática, en el
luar la carrera administrativa y sus refor- marco de la participación ciudadana.
mas, así como el plan nacional de forma-
El gobierno del Presidente Samper
ción y capacitación del servicio público.
también lideró una de las primeras estra-
El Plan Transparencia creó el Con- tegias antitrámites y expidió para el efec-
sejo Nacional Transparente para fortale- to el Decreto 2150 de 1995.
cer la participación de la sociedad civil, los
(b) Gobierno de Andrés Pastrana
gremios y el gobierno, en la lucha contra
Arango (1998-2002).
la corrupción administrativa. Este plan
propuso fortalecer los procesos de inves- El Plan de Desarrollo 1998-2002
tigación y sanción de casos de corrupción Cambio para Construir la Paz146 parte de
en el corto plazo, mejorar los mecanismos la afirmación de que la corrupción no es
jurídicos para el control de la corrupción un problema de personas sino de siste-
en el mediano plazo, y desarrollar proce- mas y mecanismos. La corrupción públi-
sos pedagógicos en principios, deberes y ca se explica como un crimen de cálculo
derechos en el lago plazo. cometido por quien actúa en representa-
ción del interés público.
El Programa Trato Hecho propuso
mejorar la calidad y la cobertura en los El Plan de Desarrollo 1998-2002 con-
servicios ofrecidos por las entidades pú- sidera que los siguientes factores limitan
blicas, mediante la definición de compro- la modernización del Estado y debilitan
misos verificables por los usuarios, facili- la capacidad de acción contra la corrup-
tando la evaluación a la gestión institu- ción: (i) cultura democrática poco arraiga-
cional y la vigilancia a la calidad del servi- da, (ii) formalismo normativo, (iii) ausen-
cio. Dentro de los compromisos estaba la cia de responsabilidad en el ejercicio de
146 Ley 508 de 1999, Plan Nacional de Desarrollo e Inversio-
145 CONPES 2790 de 1995. nes 1998-2002.
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misión del Servicio Civil151 y aseguró el in- El Decreto 3816 de 2003 creó
greso de los servidores públicos por con- COINFO152 para formular políticas públi-
curso y una evaluación anual para conti- cas para la compra, operación, y manejo
nuar en el cargo. de los sistemas de información del Esta-
do. COINFO debe aprobar la compra de
El gobierno del Presidente Uribe ha sistemas de información para las entida-
promovido los procesos de selección por des estatales, lo cual debe garantizar la
méritos de servidores públicos, particular- compatibilidad de los mismos.
mente en la selección de jefes de control
interno, directores o gerentes regionales En desarrollo de una iniciativa parla-
de establecimientos públicos del orden mentaria se promulgó la Ley 962 de 2005
nacional, lo cual ha permitido la provisión que busca facilitar las relaciones de los par-
de 3000 cargos por méritos. ticulares con la administración pública al ra-
cionalizar, estandarizar y automatizar los
El Presidente y sus ministros y un trámites y procedimientos que los ciudada-
número importante de instituciones pú- nos deben adelantar ante la administración.
blicas han celebrado anualmente audien-
cias de rendición de cuentas. El Departa- El Programa Presidencial de Moder-
mento Nacional de Planeación y el Pro- nización, Eficiencia, Transparencia y Lu-
grama Presidencial han trabajado en el cha contra la Corrupción (como se defi-
diseño de un documento CONPES para nió anteriormente el “Programa Presiden-
fortalecer la rendición de cuentas del go- cial”) ha concentrado sus tareas en cinco
bierno nacional a la ciudadanía. áreas: (i) la recepción de información so-
bre hechos de corrupción para ser estu-
El Decreto 2170 de 2002 reglamentó diada y presentada con soportes fácticos
la Ley 80 de 1993 con el propósito de dar y jurídicos a los organismos de control y
publicidad al proceso contractual con la a la rama judicial, concentrándose espe-
publicación de prepliegos, audiencias pú- cialmente en los recursos de la salud, (ii)
blicas para adjudicación de contratos y la promoción del control social y ciuda-
veedurías ciudadanas para verificar eje- dano a través de los Pactos por la Trans-
cución de contratos. Cerca de 710.000 per- parencia153 , (iii) el fortalecimiento del con-
sonas han visitado contratos.gov.co, por- trol interno154 , (iv) la promoción de la cul-
tal único de contratación del Estado en el
152 La Comisión Intersectorial de Políticas y Gestión de
cual se puede consultar la contratación Información.
pública de más de la mitad de las entida- 153 Acuerdos suscritos por los gobernadores de los 32 de-
des públicas nacionales y de un número partamentos del país, los alcaldes de las ciudades capi-
tales de departamentos, los alcaldes de las localidades
importante de entidades territoriales. del Distrito Capital, alcaldes de cerca de 40 municipios
adicionales, los directores de las Corporaciones Autó-
151 La Comisión Nacional del Servicio Civil, prevista en el nomas Regionales, de la Corporación del Río Grande de
artículo 130 de la Constitución Política, fue regulada la Magdalena y del Director de la Licorera de Caldas.
por la Ley de Empleo Público. Esta comisión está inte-
grada por tres miembros, elegidos por medio de un 154 El Decreto 1599 de 2005 adoptó el "Nuevo modelo
concurso público abierto que de forma alterna deben estándar de control interno para las entidades del Esta-
hacer la Universidad Nacional y la ESAP. do colombiano". En el nivel territorial, bajo la coordina-
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blica, (iii) organización de veedurías ciu- DRI, Findeter, Inurbe y Coldeportes, por
dadanas y comités de vigilancia ciudada- un monto superior a los $400.000 millones,
na, (iv) desarrollo de veedurías articula- (iv) adquisición de equipo militar, (v) uso
das con organizaciones de la sociedad ci- del Fondo Interministerial para financiar
vil y (v) desarrollo de distintas herramien- gastos del Congreso de la República en
tas para la recepción de denuncias. condiciones de alto riesgo, (vi) irregulari-
dades en los estados contables de Telecom,
La Contraloría General de la Repú- (vii) problemas serios en los contratos de
blica ha adelantado acciones orientadas a concesión de Ferrovías, (viii) potenciales
prevenir, detectar, sancionar la corrup- problemas en la licitación para la concesión
ción, divulgar sus hallazgos, y cooperar y del Túnel de La Línea, (ix) problemas en el
promover el control social. contrato de joint venture de Telecartagena
con riesgos por más de US$ 20 millones, y
Con respecto a la prevención se en-
(x) serios problemas en la liquidación de
cuentran cuatro herramientas: (i) el con-
las electrificadoras de la costa Atlántica.
trol de advertencia,168 (ii) el sistema de In-
formación de la Contratación Estatal – Para aumentar la divulgación de los
SICE,169 (iii) el sistema de Evaluación del estudios y hallazgos de corrupción la
Riesgo Institucional - SIRI170 y (iv) los es- Contraloría ha establecido las siguientes
tudios macro para detectar fallas e herramientas: (i) la revista Economía Co-
inconsistencias en políticas, planes y pro- lombiana, (ii) informes financieros mensua-
yectos públicos. les con un formato que permite comentar
y analizar diferentes asuntos de control fis-
El control de advertencia ha evitado
cal, (iii) boletines de prensa periódicos en
actos de corrupción en aspectos como: (i)
los cuales se presentan casos de gestión
términos de referencia de la tercera gene-
de entidades públicas en los que hay un
ración de concesiones viales, (ii) asigna-
manejo inadecuado de recursos y (iv) li-
ción de recursos del Fondo Nacional de
bros sobre temas de corrupción.171
Regalías, en condiciones inequitativas
desde el punto de vista regional, (iii) asig- En el marco del plan estratégico
nación de recursos de cofinanciación del “Transparencia contra la Corrupción”, la
168 Esta acción consiste en prevenir a la entidad sujeto de Contraloría General de la República esta-
control sobre el riesgo de detrimento del patrimonio pú- bleció como objetivo primordial aumen-
blico por una decisión que se va a tomar o que se tomó.
tar la eficiencia, calidad y cobertura del
169 Este sistema permite cruzar las demandas de bienes y
servicios del Estado con las ofertas de los potenciales control fiscal. Para cumplir este propósi-
proveedores. to, se han unificado procesos, procedi-
170 Esta herramienta corresponde al control micro o de
auditoría. Consiste en una metodología para determi- 171 Los libros llamados "Crónicas de la Corrupción" versan
nar los ciclos operacionales o áreas de la administración sobre los casos de corrupción más conocidos en los últi-
de cada entidad que muestran el mayor nivel de riesgo mos años en el país, entre sus títulos están Cartagena en
a prácticas irregulares o corruptas. De esta manera, las la Olla Podrida, el Señor de las Dragas, Conspiración en los
comisiones de auditorías pueden llevar una vigilancia Puertos, La Caja de los Amigos y La Ruina de la Banca
más rigurosa. Pública.
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página web de un formato sobre el com- líticas integrales para mejorar y moder-
portamiento de planes, programas y eva- nizar el sector justicia, con acciones en
luación de gestión de la Contaduría Ge- ordenamiento territorial, descongestión
neral de la Nación, y la divulgación de in- judicial, fortalecimiento de jurisdicciones
formación y publicaciones sobre finanzas especiales, capacitaciones a sus funcio-
públicas. narios, fortalecimiento de la carrera judi-
cial, sistematización, arquitectura judicial
La elaboración del mapa de riesgo de y transparencia. En esta última área se
la Contaduría General de la Nación, la iden- resalta la sanción a 628 sujetos disci-
tificación puntual de riesgos institucionales, plinables, entre jueces, magistrados, abo-
la definición del plan de mejoramiento, la gados y fiscales.
ejecución de auditorías al plan de mejora-
miento, y la revisión y divulgación de ma- Para enfrentar la congestión de
nuales de valores han sido desarrollados procesos laborales y penales relaciona-
para fomentar la moralidad pública. dos con Foncolpuertos, se ejecutó un
proceso de descongestión mediante la
9.3. Acciones de la Rama Judicial creación de dos Juzgados Penales del
Circuito y un Juzgado Penal de Circuito
La información sobre las acciones de Especializado. El funcionamiento de es-
la Fiscalía General de la Nación y del Con- tos juzgados estaba previsto para el 2003
sejo Superior de la Judicatura que se en- pero frente a los buenos resultados ob-
cuentran a continuación ha sido tomada de tenidos, su funcionamiento se extendió
informes disponibles al público en general. durante el 2004. También se adelantó
una estrategia de redistribución para
(a) Fiscalía General de la Nación. descongestionar 4480 procesos labora-
les pendientes de tramitar la segunda
La Fiscalía General de la Nación creó
instancia, dando traslado a los tribuna-
la Unidad Nacional Anticorrupción a fi-
les con menores cargas laborales.177
nales del año 2000. Actualmente la uni-
dad cuenta con 27 fiscales, 8 de ellos de- La cantidad de procesos fallados a
dicados a los procesos de Foncolpuertos. favor de la Nación en el caso
La Unidad Nacional Anticorrupción pu- Foncolpuertos, entre el 2003 y el 2004, es
blica en su página de Internet algunas es- diez veces superior a la cantidad de fallos
tadísticas relacionadas con entradas, pro- en contra y ascienden a un valor de $10
cesos pendientes, y tasas de evacuación mil millones.
y judicialización de sus procesos.
(b) Consejo Superior de la Judicatura. 177 De los juzgados laborales de Buga, Buenaventura,
Barranquilla Cartagena, y Santa Marta, se
Para el periodo 2003 – 2004, el Con- redistribuyeron procesos a los tribunales de Armenia,
Cundinamarca, Florencia, Manizales, Pamplona, Pasto,
sejo Superior de la Judicatura adelantó po- Pereira, Popayán, San Gil, Santa Rosa de Viterbo y Tunja.
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E
n este capítulo el Programa tado colombiano y un término de 24 me-
Presidencial, en el ejercicio de ses para adoptarlo.178 La puesta en fun-
su función de secretaría téc- cionamiento de un sistema de control in-
nica de la Comisión Nacional para la terno permitirá la creación de sistemas
Moralización, presenta para su estudio y uniformes de control, la depuración de la
eventual aprobación las siguientes líneas información que producen las entidades,
de acción con las cuales buscamos mejo- así como procedimientos para el control
rar (i) los controles de la administración contable, fiscal y de gestión.
pública, (ii) la respuesta de los organismos
de control para investigar, juzgar y sancio- El Estado colombiano recibió apoyo
nar actos de corrupción, (iii) fortalecer el de USAID a través de su ejecutor de re-
control social y ciudadano, y (iv) acoger las cursos Casals & Associates, para el dise-
recomendaciones efectuadas por el FMI y ño y desarrollo del modelo de control in-
por el MESICIC mencionadas en el presen- terno. Actualmente, el nuevo sistema de
te documento en el punto 7.3 y en el literal control interno está en marcha en la
(a) del punto 8.1 respectivamente. Procuraduría General de la Nación, la
Contraloría General de la República, la
Proponemos evaluar el éxito de las
Auditoría General de la República y en la
políticas de Estado para controlar, inves-
Contaduría General de la Nación.
tigar, juzgar y sancionar actos de corrup-
Adicionalmente, en los departamentos de
ción utilizando los indicadores de
Antioquia, Valle, Nariño, Atlántico y Bolí-
gobernabilidad que cada dos años calcu-
var, sus capitales y en las contralorías de-
la y publica el Banco Mundial, descritos
partamentales y municipales, hay avan-
en el punto 5.1 del presente documento.
ces sustanciales en el desarrollo del mo-
delo único de control interno.
10.1.Líneas de acción para la rama
ejecutiva del poder público
178 La Ley 87 de 1993 estableció las normas para el ejercicio
del control interno el cual es aplicable a todos los orga-
(a) Programa de implementación del nismos y entidades públicas en los diferentes órdenes y
nuevo sistema de control interno. niveles, la organización electoral, los organismos de con-
trol, los establecimientos públicos, las empresas indus-
triales y comerciales del Estado, las sociedades de eco-
El Decreto 1599 de 2005 estableció un nomía mixta en las cuales el Estado posea el 90% o más
de capital social, el Banco de la República y los fondos
modelo único de control interno del Es- de origen presupuestal.
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las entidades del nivel nacional con el fin las hojas de vida de las entidades públi-
de que las audiencias públicas de rendi- cas, por la otra. La primera parte deberá
ción de cuentas cumplan con los adelantarse bajo la coordinación del Minis-
lineamientos a los que se refiere el docu- terio de Hacienda y Crédito Público y el
mento CONPES. orden de prioridades para esta revisión
debe ser el siguiente: (i) entidades que es-
En el nivel territorial se puede avan- tán en proceso de liquidación, (ii) entida-
zar en la difusión de los lineamientos del des que tienen un régimen de pensión es-
documento CONPES a través de las ofici- pecial o de transición, (iii) entidades en las
nas de control interno y en desarrollo de cuales labora personal al cual le es aplica-
lo acordado por los 32 departamentos,
ble un régimen especial o de transición, y
sus capitales y cerca de 20 ciudades más
(iv) entidades en las cuales más del 30%
en los pactos por la transparencia.
de sus funcionarios cumplirá requisitos
El modelo de Bogotá Cómo Vamos, el para pensionarse antes de diciembre 2010.
cual recientemente ha sido lanzado en
El Departamento Administrativo de
Cartagena, ofrece un excelente ejemplo a se-
la Función Pública y el Programa de Re-
guir para una rendición de cuentas efectiva.
novación de la Administración Pública (en
La rendición de cuentas de las enti- adelante "PRAP") deberán diseñar un me-
dades públicas debe incluir la rendición canismo para efectos de que se mejore la
de su cuenta fiscal, así como información calidad del sistema de archivo y el sistema
sobre los indicadores de eficiencia que, de de información relativo a los servidores
conformidad con lo dispuesto en la Ley públicos a través del Sistema Único de In-
190 de 1995, deben tener todas las enti- formación de Personal del Departamento
dades públicas. Administrativo de la Función Pública.
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del Estado colombiano sin que esta im- con las ARS’s los contratos de asegura-
plique desconocimiento de los principios miento y paga su valor, además de ser
de la descentralización. Para el efecto, pro- quien paga a las IPS’s el valor de los ser-
ponemos una reforma legal que le permi- vicios de salud prestados a la población
ta a la Dirección de Apoyo Fiscal del Mi- asegurada. En consecuencia, no hay equi-
nisterio de Hacienda intervenir en librio en las ecuaciones contractuales sino
aquellos municipios en los cuales el gasto una concentración de información, facul-
per capita supere en más de un cincuen- tades y dinero en cabeza del alcalde. De
ta por ciento el promedio del gasto per esta manera, proponemos una reforma al
capita de los municipios de la región. régimen de salud para que haya equili-
brio en los derechos y obligaciones con-
(l) Reforma para permitir inversión de tractuales derivadas del régimen.
regalías en regiones.
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10.5.Líneas de acción para forta- control social para evitar que sea manipu-
lecer el control social y ciu- lado por grupos políticos como forma de
dadano hacer oposición o como forma de buscar
favores de la administración.
(a) Poner en marcha el Plan Nacional
de Control Social. Con este propósito, el Ministerio del
Interior y de Justicia debe liderar la pre-
Las diferentes entidades del Estado paración y puesta en marcha del plan de
encargadas de promover el control social y acción.
ciudadano, generalmente compiten por
atraer la atención del mismo grupo de per- (b) Promoción de los fondos de parti-
sonas que hace control social. Teniendo en cipación ciudadana y concursos
cuenta esta situación, se diseñó el Plan Na- para acceder a tales fondos.
cional de Control Social el cual debe articu- La forma de garantizar recursos pú-
lar el trabajo de la Contraloría y las diferen- blicos para el ejercicio del control social
tes entidades del gobierno nacional que y ciudadano es organizando concursos
promueven el control social, como el Minis- para acceder a tales fondos. El Ministe-
terio del Interior y de Justicia, el Departa- rio del Interior y de Justicia puede dise-
mento Administrativo de la Función Públi- ñar semestralmente la forma como se ad-
ca, la ESAP y los programas presidenciales.
judicarán regional y sectorialmente los
Este plan debe incluir programas de fondos y organizar concursos para que
formación a la ciudadanía para aprender a los grupos de veedores presenten pro-
hacer control social en sectores concretos de yectos. Las propuestas deben contener
la administración pública y organizar así la indicadores claros de seguimiento y eva-
oferta institucional de capacitación. luación, además de que los veedores
deben entregar un informe que permita
El desarrollo de un plan articulado aprender de la experiencia de seguimien-
debe también buscar el fortalecimiento del to y control.
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