SOCIEDADES COMPLEJAS,  POLÍTICAS PÚBLICAS Y PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA 

Por Miguel Ángel Herrera Zgaib 

Profesor Asociado, Departamento de Ciencia Política 

Facultad de Derecho y Ciencias Políticas y Sociales 

Universidad Nacional de Colombia 

La genealogía de una trayectoria de clases antagónicas 

Precisemos ante todo un punto importante: el Estado (y su existencia en su aparato) no tiene sentido 
más que en función del poder de Estado. Toda la lucha de clases gira en torno al Estado. Entendamos: en 
torno a la posesión, es decir, a la toma y a la conservación del poder del Estado, por cierta clase, o por 
una  alianza  de  clases  o  de  fracciones  de  clases.  Esta  primera  precisión  nos  obliga  pues  a  distinguir  el 
poder  de  Estado  (conservación  del  poder  de  Estado  y  toma  del  poder  de  Estado)  objetivo  de  la  lucha 
política  de  clases  por  una  parte  y  el  aparato  del  Estado  por  otra  parte.  Louis  Althusser.  El  Estado,  en: 
Ideología y Aparatos ideológicos del Estado, pp: 23‐25. 

                                                                                                                     

                                                                En materia de políticas públicas es mucho el trecho 
que se ha recorrido, desde las experiencias pioneras que tuvieron como antecedente 
las reflexiones de Lorenzo Von Stein, y la práctica del Canciller Otto Von Bismarck en la 
conflictiva  arena  alemana  marcada  por  la  emergencia  de  los  grupos  y  clases 
subalternas a lo largo del siglo XIX. 

 Allí  chocaron  el  proyecto  de  unidad  nacional  tardía  y  por  arriba  entre  burgueses  en 
alianza con los Junker prusianos y la masa los obreros organizados como partido en la 
Socialdemocracia  que  bajo  las  directrices  y  poder  persuasivo  de  Ferdinand  Lasalle, 
autor  de  ¿Qué  es  una  Constitución?,  y  la  influencia  crítica  de  Carlos  Marx,  en 
condiciones de hecho abrazaban la causa del socialismo. 

Así las cosas, el referente histórico concreto para la creación y el florecimiento de las 
políticas  públicas  tiene  que  ver,  de  una  parte,  con  la  fortaleza  y  la  actividad  de  las 
masas de trabajadores organizados, y por la otra, con la construcción política y jurídica 
de la forma estado moderna;  pero sobre todo, con el tránsito europeo de la forma de 
estado  liberal  al  llamado  estado  social  de  derecho.  Este  fue  una  respuesta  a  la 
creciente resistencia y demanda de los obreros agravada por el desenlace catastrófico 
del  capitalismo  de  libre  competencia  que  devino  en  la  carnicería  humana  que  fue  la 
guerra de trincheras de la primera guerra mundial.  

Bajo las condiciones del nuevo orden mundial, y la escaramuza de la Sociedad de las 
Naciones  que  promueve  el  presidente  estadounidense  Woodrow  Wilson,    se  crea  en 
Alemania  la  República  de  Weimar,  después    de  la  caída  de  la  monarquía  prusiana 
1 

 
abrumada por la pérdida de la guerra con la impronta del Estado social de derecho que 
busca darle cabida oficial al partido obrero que autorizó los empréstitos para hacer la 
guerra imperialista. Mientras tanto, en Rusia triunfa la revolución proletaria donde la 
vanguardia bolchevique conduce una coalición estratégica entre una minoría obrera y 
millones de campesinos salidos de la servidumbre feudal. Se erige una forma estatal, la 
dictadura democrática del proletariado bajo las premisas de “pan, tierra y paz”. 

Al mismo tiempo, en México  triunfa  la revolución agraria y popular de campesinos y 
peones  conducidos  por  una  pequeña  burguesía  en  rebeldía  contra  el  manejo 
dictatorial y excluyente del presidente Porfirio Díaz. El proceso concluye, por un lado, 
con el asesinato de los líderes de las clases subalternas, Emiliano Zapata y Pancho Villa, 
y  por  el  otro  con    la  promulgación  de  la  Constitución  de  Querétaro  en  1917,  que 
sanciona la defensa de los intereses nacionales, y garantiza el derecho al trabajo y al 
ejido colonial.  

Fue  esta  una  conjunción  de  intereses  que  posibilitó  en  la  América  Latina  una  larga  y 
accidentada hegemonía de la nueva clase burguesa mexicana que articula y potencia 
los suyos con los intereses de los obreros, campesinos y pequeña burguesía urbana, en 
detrimento de la oligarquía terrateniente y de la explotación extranjera de los recursos 
naturales. Así se  hizo posible un proyecto estatal de república social conducido por un 
partido único, el PRI.  En comparación con Europa, el brevísimo ensayo de la República 
social francesa de 1848, liderado por proletarios y burgueses, halló concreción bajo el 
marco de una formación socio‐económica en lo esencial capitalista. 

Tales experiencias de la moderna construcción política estatal  rememoran el intento 
revolucionario  de  la  República  social  francesa,  un  ensayo  breve  de  los  proletarios  y 
burgueses radicales, defendida a sangre y fuego, al final de la primera mitad del siglo 
XIX, así como el directo gobierno de los trabajadores en los pocos meses de existencia 
de la Comuna de París de 1871.  

Peripecias,  incidencias  y  lecciones    magistralmente    descritas  y  analizadas  por  Carlos 

Marx en El 18 de Brumario de Luis Bonaparte(1852), y los subsiguientes textos que él 
escribió sobre el proceso de Las guerras civiles en Francia, explican el modo cómo la 
burguesía europea se hace con el poder del Estado a través de una revolución social y 
política que se extendió entre los años 1789 y 1871.1 

Estos  referentes  históricos,  en  la  apariencia  dispersos,  son  la  antesala  en  la  que  se 
determina  en  la  arena  mundial,  a  grandes  rasgos,  la  existencia  moderna  del  Estado 

                                                             
1
  Consultar,  GRAMSCI,  Antonio.  Análisis  de  situaciones.  Las  relaciones  de  fuerzas,  en:  Los  Usos  de 
Gramsci/ Escritos Políticos, 1917‐1933, editor Juan Carlos Portantiero. Cuadernos de Pasado y Presente 
54.  1ª edición. México, 1977, pp: 342‐351.  

2 

 
como  forma  de  dominación  hegemónica,2  como  quehacer  político  institucional 
productivo,  y  con  esta    condición  activa  de  los  aparatos  estatales,  represivos  e 
ideológicos  articulados,3  se  dan  los  inicios  de  las  después  denominadas  políticas 
públicas.  

Estado Moderno y Políticas Públicas 

Detengámonos un momento a examinar los llamados derechos humanos, los derechos humanos en su 
auténtica forma, en la forma que le confirieron sus descubridores, los norteamericanos y franceses. En 
cierto  modo,  esos  derechos  humanos  son  derechos  políticos,  derechos  que  sólo  pueden  ejercerse  en 
comunidad  con  el  resto  de  los  hombres.  Su  contenido  es  la  participación  en  la  comunidad  y 
concretamente en la comunidad política, en el Estado. Carlos Marx. La cuestión judía, p. 241. 

                                                              Las  consideraciones  histórico‐concretas  sobre  la 

genealogía de clase del moderno Estado, y el carácter de clase de las políticas públicas 
posibilitan no sólo reconstruir los antecedentes, sino a la vez, afirmar que la madre de 
las  políticas  públicas  fue  la  cuestión  social  siempre  en  disputa  antagónica,  abierta  o 
soterrada,    después  de  la  disolución  de  los  órdenes  comunitarios  y  corporativos  pre‐
modernos.  

Dichas políticas públicas aparecen y desaparecen  hegemonizadas en lo posible, como 
un  asunto  de  competencia  de  la  forma  Estado  y  los  aparatos  que  le  dan  existencia 
espacio  temporal.  Estas  obran  siempre  en  un  intento  de  recomposición  del  orden 
social,  alterado  por  las  revoluciones  y  contra‐revoluciones  burguesas  y  proletarias 
hasta el día de hoy.  

La  forma  Estado  es  la  invención  imaginaria,  anónima  de  una  institución  y  una 
organización  de  la  sociedad  de  los  individuos  libres  e  iguales,  en  una  palabra,  de  la 
población,  el  sujeto  de  una  nueva  disciplina,  la  economía  política,  que  refieren  los 
ilustrados  escoceses,  Rousseau,  Marx  y  Foucault,  como  aborda  el  tema  de  la 
Gubernamentalidad,4  en  su  investigación  sobre  Seguridad,  territorio  y  población, 
exposición realizada en el Colegio de Francia en enero de 1978.  

                                                             
2
 Es sabido que Max Weber teorizó, en su doble tarea de economista y sociólogo, la experiencia de la 
tardía  construcción  del  Estado  alemán  bajo  hegemonía  prusiana  a  través  de  la  fórmula  teórica  de  la 
dominación  legítima,  que  es  el  modo  de  universalizar  un  tipo  ideal  que,  de  hecho,  parte  de  la 
singularidad  histórica  de  la  formación  social  alemana,  y  el  modo  como  ésta  hizo  el  tránsito  de  la 
premodernidad a la modernidad capitalista. 
3
  ALTHUSSER,  Louis.  Ideologías  y  aparatos  ideológicos  del  Estado.  Notas  para  una  investigación.  
Cuadernos de la Oveja Negra 3. 1ª edición. Bogotá, julio de 1971, pp: 21‐43. 
4
 FOUCAULT, Michel. La gubernamentalidad, en: Espacios de Poder. Ediciones de La Piqueta. Bogotá, pp. 
9‐26. 

3 

 
Presente  la  población  gana  centralidad  la  cuestión  social,  y  Foucault  lo  indica  en  su 
conferencia, cuando dice que “la introducción de la economía  en el ejercicio político 
será, creo, la baza esencial del gobierno. Y si lo ha sido en el siglo XVI lo será también 
en  el  siglo  XVIII…Gobernar  un  estado  significará,  por  tanto,  poner  en  práctica  la 
economía, una economía a nivel de todo el Estado”.5 La confluencia de poder y saber 
hacen  posible  la  reproducción  de  las  relaciones  de  producción  capitalistas  y  el 
gobierno  sobre  los  grupos  y  clases  subalternas,  derrotadas  o  triunfantes,  entre  los 
siglos XVIII y XXI.  

En  su  actividad  de  armonización  relativa  de  los  intereses  de  clase,  el  Estado  segrega 
“políticas”,  dispuesto  bajo  presión  y  confrontación  permanente.  La  madre  de  las 
políticas públicas, de esta perspectiva, será la política social, habida consideración del 
nuevo sujeto relativamente autónomo que se crea, la sociedad a secas, el sistema de 
las  necesidades  al  que  le  da  existencia  la  población,  que  se  organizará,  disciplinará  y 
controlará  a  partir  del  mercado  capitalista,  el  armazón  de  la  moderna  sociedad  civil, 
die  Bürgerliche  Gesellschaft,  que  nos  conceptualiza  G.W.  Hegel  en  su  Filosofía  del 
Derecho Público Estatal.6  

Dichas  políticas  de  cuño  estatal  hacen  posible  la  existencia  y  garantía  relativa  a  los 
derechos  sociales  de  ciudadanía,  a  los  diversos  modelos  de  bienestar,  de  “buena 
sociedad”,  primero  restringidos  a  las  clases  triunfadoras  y  sus  aliados;  y  extensivos 
luego,  paulatinamente,  a  las  demás  clases  y  grupos.  Ello  ocurre  mediante  la 
universalidad  ideológico  de  los  derechos  del  hombre  y  del  ciudadano,7    bajo  el 
imaginario expansivo de los derechos humanos, cuya moderna prehistoria arranca en 
los finales del siglo XVIII, en las Declaraciones de la revolución francesa y americana, tal 
y como lo registra, por ejemplo, de modo crítico Carlos Marx en su temprano ensayo 
sobre La cuestión judía.8  

                                                             
5
 Op. cit., p. 14. 
6
  KEANE,  John.  Recordando  a  los  muertos,  En:  Democracia  y  sociedad  civil.  Alianza  Editorial.  Madrid, 
pp.51‐92. 
7
 A propósito, Marx les fija a los D.H, a esta universalidad ideológica, su carácter de clase, en su ensayo 
crítico  sobre  La  cuestión  judía  (1843):  “Ninguno  de  los  llamados  derechos  humanos  trasciende,  por  lo 
tanto,  el  hombre  egoísta,  es  decir,  el  individuo  replegado  en  sí  mismo,en  su  interés  privado  y  en  su 
arbitrariedad privada y disociado de la comunidad. Muy lejos de concebir al hombre como ser genérico, 
estos  derechos  hacen  aparecer,  por  el  contrario,  la  vida  genérica  misma,  la  sociedad,  como  un  marco 
externo a los individuos, como una limitación de su independencia originaria”. Op. cit., pp:244,45. 
8
 MARX, Carlos. La cuestión judía, en : Los Anales Franco‐ Alemanes. Karl Marx y Arnold Ruge. Ediciones 
Martínez Roca, S.A. 2ª edición. Barcelona, junio de 1973, pp: 223‐256. 

4 

 
Esta fue una tarea que se repartieron en Europa, en los años ochenta del siglo XIX y el 
siglo XX, Otto Von Bismarck, el canciller de hierro, durante la unificación nacional de 
Alemania;  y  el  Plan  de  Lord  Beveridge  en  Inglaterrra,  cuando  el  laborismo  sindical  y 
político se afianzaba con fuerza indiscutible.9    

El bienestar del que hablamos prosperó desde el final de la II Guerra Mundial haciendo 
necesaria pareja con el modelo del Estado Social; pero, ahora, después que el Estado 
Social colapsó y su ampliación como Estado Providencia  fueron y son impactados, en 
mayor  o  menor  medida,  sus  regímenes  por  las  desregulaciones  y  achatamiento  del 
Estado debido al pensamiento y la praxis neoliberal imperante en América Latina y el 
resto del globo, es necesario examinar con lupa lo nuevo en la situación que vivimos 
que  aparece  como  de  cambio  histórico,  a  lo  cual  también  corresponderá  definirle  su 
naturaleza y sentido específicos. 

La ciencia del Estado en Acción 

El análisis de las políticas públicas…En pocas palabras, se concibe como la ciencia del Estado en acción o, 
más  precisamente,  como  una  metodología  de  investigación  social  aplicada  al  análisis  de  la  actividad 
concreta de las autoridades públicas. André‐Noël Roth Deubel. Politicas Públicas, p. 15 

                                                                  Para hacer el recorrido teórico, y a la vez práctico, 
de las políticas públicas con énfasis en su núcleo fundacional, la política social estatal, 
quiero referirme de modo directo a la obra de dos autores españoles, Manuel Herrera 
Gómez,  y  Pedro  Castón  Boyer,  de  un  libro  nodal  para  esta  discusión  en  términos  
actuales  cuando  la  sociedad  que  nos  es  coetánea  es  definida  como  una  institución  y 
una organización compleja.  

Me  referiré  en  particular  a  su  libro  Las  Políticas  Sociales  en  las  sociedades 
complejas,10que  me  sirve  de  enlace  con  los  demás  textos,  desde  una  perspectiva 
metodológica,  un  rumbo,  y  teórica,  un  horizonte  que  me  sirve  para  estudiar  la 
dinámica  actual  y  naturaleza  de  las  políticas  públicas,    no  sólo  las  sociales,  con 
determinadas consideraciones. Para lo cual quiero tomar como punto de arranque lo 
que ha sido definido como el anarquismo metodológico, como un devenir al interior de 
la propia experiencia subdisciplinar de las políticas públicas en términos de análisis.11 
                                                             
9
  El  Plan  contenía  dos  partes:  una    centrada  en  la  seguridad  social  (1942),  y  la  otra  en  una  política  de 
pleno  empleo  (1944).  La  seguridad  social  era  definida  entonces  como  “seguridad  del  individuo, 
organizada por el Estado, contra los riesgos a que permanece expuesto…” 
10
  HERRERA‐GÓMEZ,  Manuel,  CASTÓN  BOYER,  Pedro.  Las  políticas  sociales  en  las  sociedades  complejas. 
Editorial Ariel. Barcelona, 2003. 
11
  ROTH  DEUBEL,  André‐Noël.  Análisis  de  las  políticas  públicas:  de  la  pertinencia  de  una  perspectiva 
basada  en  el  anarquismo  metodológico.  Fotocopias,  Doctorado  en  Estudios  Políticos.  IEPRI/CPolítica. 
Unal, Bogotá, 2008. 

5 

 
En  la  parte  introductoria  del  ensayo  escrito  por  Roth  Deubel  sobre  el  anarquismo 
metodológico,  en  2007,  él  señalaba:  “la  explosión  numérica  de  estudios  y  análisis 
relativos  a  las  políticas  públicas  de  todo  tipo,  con  gran  énfasis  en  la  presentación  de 
datos  cuantitativos,  no  ha  reflejado  una  preocupación  similar  para  los  aspectos 
epistemológicos y teóricos del análisis”.12  

De dicha consideración parte el estudioso para hacer un examen una disección de las 
posturas  epistemológicas,  en  concreto,  de  lo  cual  concluye,  en  “la  defensa  de  la 
pertinencia  de  una postura epistemológica anarquista  –según la  expresión usada  por 
Feyerabend‐  para  abogar  a  favor  del  pluralismo  metodológico  o  de  una  necesaria  y 
legítima “combinación de todas las formas de lucha” en las actividades relativas a a la 
formación y el análisis de las políticas públicas”.13 

Tal es mi punto de partida, del reconocimiento de la postura crítica sobre el saber de 
las  políticas  públicas  anterior,  para  desembocar  de  algún  modo  en  la  crítica  del 
pluralismo  metodológico,  para  ir  más  allá  de  éste  y  del  individualismo  metodológico 
que  acompañó  el  nacimiento  del  saber  de  las  políticas  públicas,  tal  y  como  quedó 
plasmado de una parte en las revistas, primero, de Emile Durkheim, en Francia, y en 
Alemania, con los Anales para la Investigación Social, orientados por Max Weber. 

 En  ambos  ejercicios  intelectuales,  el  referente  manfiesto  era  la  discusión  con  el 
naciente  socialismo  de  los  grupos  y  clases  subalternas,  y  sus  teóricos  radicales  y 
reformistas. Por lo que en ambas publicaciones periódicas también se dio pie no solo 
ejercicios  aplicados,  sino  también  un  rica  discusión  metodológica  y  ética  bajo  las 
influencias  del  neokantismo  en  boga,  que  separaba  saberes  culturales/sociales  y 
naturales,  en  el  interés  de  fundar  una  ciencia  social  wertfrei,  neutral,  pura  desde  el 
punto de vista valorativa.  

Aquí la perspectiva de análisis del discurso de las políticas públicas es de clase, como 
ya  se  refirió  en  el  excurso  de  la  genealogía  que  precede  este  ensayo,  pero  no  de  un 
modo determinístico, sino en el espíritu del enfoque compartido por Antonio Gramsci, 
quien fuera un crítico del positivismo en todas sus formas, incluidas las de la especie 
desarrollada  por  el  marxismo  oficial  soviético  en  cabeza  de  uno  de  sus  padres 
fundadores, M. Bukharin. 

Ahora bien, mi reflexión no está, ni puede estar centrada, solamente,  en la ciencia del 
Estado en Acción, que para otros, en particular, Michel Foucault, es analizar el hacer 
del  Estado  de  Gobierno,  “ese  Estado  que  centra  especialmente  sobre  la  población  y 

                                                             
12
 ROTH‐DEUBEL, André Noël. Análisis de las políticas públicas. Fotocopias, p. 42. 
13
 Op. cit., p. 44. 

6 

 
que se refiere y utiliza como fundamento el saber económico, (que) corresponde a una 
sociedad controlada por los dispositivos de seguridad”.14  

Este Estado de gobierno, no es cosa diferente a la versión francesa de la experiencia 
original  anglosajona,  estadounidense,  que  se  halla  plasmada  en  la  crítica  explícita 
desarrollada  por  David  Easton  y  la  escuela  sistémica  de  la  política  al  paradigma 
regimentalista  europeo  continental,  del  cual  fue  expositor  de  primera  línea  Maurice 
Duverger en lo nacional, y en lo internacional Raymond Aron.  

David Easton, a partir de los años cincuenta, siendo los Estados Unidos hegemónico en 
Occidente, criticó el potencial explicativo del paradigma estadocéntrico, a la vez que lo 
hacía en relación con los discursos que se centraba en el poder; y en cambio, planteó 
basándose  en  los  paradigmas  de  la  información,  la  comunicación  y  la  biología, 
publicitada  por  los  trabajos  de  Ludwig  Von  Bertelanffy,  y  su  teoría  general  de  los 
sistemas, la alternativa del sistema político, definiéndolo en el marco de la revolución 
behaviorista,  comportamentalista,  así:  “la  asignación  autoritativa  de  valores  al 
conjunto de la sociedad”. 

Posteriormente,  en  los  años  setenta  y  comienzos  de  los  ochenta,  Easton  se  hace 
receptivo  y  crítico  a  la  vez  de  las  respuestas  del  marxismo  de  cuño  althusseriano 
practicado  por  Nicos  Poulantzas,  y  atiende  a  la  vuelta  del  Estado,  que  tiene  cultores 
poderosos en Norteamérica con Theda Skocpol, Rueschmeyer y Peter Evans, para citar 
algunos.  

La  respuesta  se  centra    en  el  examen  que  Easton  hace  de  los  fundamentos 
estructurales  que  subyacen  a  la  existencia  de  los  regímenes  políticos,  y  los  cuales  en 
últimas  remiten  al  anclaje  que  la  política  tiene  en  las  relaciones  de  poder 
efectivamente existente, en últimas a las relaciones sociales de producción asumidas 
en toda su complejidad. 

A  este  enfoque  alude  el  mexicano  Luis  Fernando  Aguilar  Villanueva,  en  el  ensayo 
Estado,  Régimen  y  Sistema  Político,  que  marca  su  tránsito  de  la  filosofía  política  al 
estudio  del  Estado  y  las  Políticas  Públicas,  que  se  revela  en  sus  estudios  y  en  la 
colección universitaria de los clásicos de este saber contemporáneo.  Entonces allí dijo 
Aguilar Villanueva: 

“Por último, analítica, o abstractamente, el Estado como “sistema” político subraya la 
materialidad  social  del  poder,  cuyas  raíces  se  ubican  terrenal  y  fundamental  en  la 
materialidad  del  proceso  de  producción‐acumulación;  mientras  el  Estado  como 

                                                             
14
 FOUCAULT, Op. cit., p. 26. 

7 

 
“régimen”  subraya,  la  formalidad  normativa  (modernamente  jurídico‐formal  y  no 
religiosa o ética‐material)  del poder social y de sus raíces. 

 Desde  este  punto  de  vista,  régimen  y  sistema  se  cancelan  en  una  separación 
meramente abstracta (norma contra poder) y se recuperan en la unidad de esa síntesis 
histórica  de  poder  y  legitimidad,  de  fuerza  y  consenso,  que  es  el  Estado,  la  sociedad 
estatalizada”.15 

No hay duda, es evidente en esta reflexión la resonancia implícita al legado de Antonio 
Gramsci,  quien  había  postulado  la  idea  de  estado  integral,  estado  ampliado  para  dar 
cuenta de la forma estado emergente  antes y después de la crisis de 1929. Puesto que 
él  hablaba  de  la  combinación  de  las  superestructuras  complejas,  sociedad  civil  y 
sociedad política, que cumplían las funciones de dominación y hegemonía, de coerción 
y dirección sobre la moderna población, en ambos mundos el capitalista y el socialista 
bajo la conducción de José Stalin.  

Tal es el paradigma del Estado de  Bienestar o Estado Providencia que se impondrá y 
extenderá en el mundo después del fin de la II Guerra Mundial, y que entrará en crisis 
veinte años después como fruto de las luchas proletarias en el mundo, y los procesos 
de descolonización y liberación, que en el caso de América Latina tiene como notable 
referente a la revolución cubana triunfante al final de 1958. 

Lo social: Políticas Públicas y Sociedades Complejas 

En  particular,  Willke  (1991),  inspirado  en  la  teoría  sistémica  de  Niklas  Luhmann  (1989,1991),  propone 
una  clasificación  de  las  políticas  públicas  en  relación  con  la  concepción  del  “pilotaje”  jurídico  de  la 
sociedad. El autor desarrolla  su propuesta a partir del diagnóstico sobre la incapacidad del Estado y del 
derecho  en  adecuar  y  garantizar  la  gobernabilidad  de  las  sociedades  complejas.  André  Noël  Roth 
Deubel. Políticas Públicas, p. 47 

Contrariamente a esas dos grandes vertientes, aquí se propone mirar críticamente al Estado capitalista 
como  forma  o  relación  social  indisolublemente  adherido  a  la  extorsión  propia  de  este  modo  de 
producción;  no  puede  existir  independientemente  ni  puede  ser  indiferente  a  ella.  Fernando  Rojas. 
Forma Estado y Regímenes Políticos, p.  89 

                                                                  Por lo ya dicho, antes y este epígrafe, queda claro 
que la reflexión  no está centrada de modo excluyente en lo que se dice en  Políticas 
Sociales en las sociedades complejas,  sino en la interrelación específica con un cuerpo 
de  literatura  que  conecta  a  las  políticas  públicas  con  la  participación  ciudadana,  no 
sólo en términos de gestión sino de creación de las políticas mismas.  

                                                             
15
 AGUILAR VILLANUEVA, Luis Fernando. Estado, Régimen y Sistema Política. Notas para una discusión 
sobre la crisis del Welfare State, en: Teoría y Política de América Latina. CIDE. México, 1984, p. 205 

8 

 
Una  discusión  y  una  práctica  que  descentra  el  discurso  de  las  políticas  públicas  del 
quehacer exclusivo y excluyente del Estado como monopolizador de la decisión política 
de carácter vinculante al conjunto de la sociedad.  

El presente es un enfoque de las políticas estatales que va más allá, en el sentido de 
desarrollar  un  cuestionamiento  de  la  separación  histórica  público‐privado,  que  tiene 
que ver con la entronización de la forma política estatal y su pareja la sociedad civil. Es 
un  enfoque  que  toma  en  consideración  la  crisis  del  espacio  político  nacional,  local  y 
globalmente. Todo lo cual resulta de la complexión de proceso capitalista después del 
desastre  histórico  del  socialismo  autoritario  en  1989  y  los  años  siguientes  con  el 
derrumbe, pacífico, de la Unión Soviética, que había hecho su ingreso como revolución 
proletaria violenta contra el orden capitalista mundial.  

El  modelo  que  separaba  funcionalmente  los  aparatos  de  estado,  tanto  los  represivos 
como los de hegemonía constituye un tipo institucionalidad moderna, que permite la 
reorganización de la sociedad liberal y su defensa, de la población de libres e iguales, a 
través de la vigilancia y el control que garantizan, en lo posible, la reproducción de la 
relación  social  capitalista.  Tal  será  la  edad  de  oro  del  Estado  Providencia,  hasta  su 
colapso progresivo, que se cumple en buena parte con la experiencia del desmonte del 
Estado de Bienestar, y que corresponderá al modelo estatal neoclásico que partirá de 
los Estados Unidos.16 

Ahora, cuando asistimos al desmantelamiento de la forma estado nación, tal y como la 
registraban diferentes autores, y en particular Antonio Negri, en su trabajo seminal La 
crisis  del  espacio  político,  antecedente  de  los  trabajos  Imperio  y  Multitud,  hechos  en 
asocio  con  Michael  Hardt;  y  cuando  en  su  lugar  emerge  y  se  consolida  una  nueva 
forma  de  soberanía,  la  soberanía  imperial,  la  sociedad  civil  también  alcanzó  niveles 
planetarios, al modo como lo teoriza Mary Kaldor, y al hacerlo, la referencia ineludible 
es a la existencia de sociedades complejas, y los enfoques de las políticas públicas y del 
estado son impactados y expresados de modo diferente de cara a estas realidades. 

Volviendo a Negri, se señala que estamos en presencia de “una nueva conexión entre 
mundo  y orden…una nueva forma de ordenar el poder político y el espacio físico en el 
mundo”.17 

En el escenario arriba descrito, que halla concreción en los episodios de la guerra de 
Iraq  y  el  ataque  a  las  Torres  Gemelas  en  New  York,  y  la  agresión  al  edificio  del 
                                                             
16
 NORTH, Douglass C. A Neoclassical Theory of the State, en: Structure and Change in Economic History. 
WW Norton & Company.  New York, 1979. 
17
 NEGRI, Antonio. La crisis del espacio político, en: Revista Vientos del Sur N. 17. México, Junio 15 de 
1999, p. 57. 

9 

 
Pentágono en Washington, centros político y financiero del hegemón monárquico del 
orden imperial, no sólo da tránsito ineludible a la existencia de una forma de soberanía 
nueva,  desterritorializada,  para  la  cual  no  hay  más  ya  un  adentro  y  un  afuera;  y  con 
ello la urgencia de pensar en otro enfoque de política pública. 

Ante lo dicho, no es gratuito que los autores españoles Herrera y Castrón en su libro 
Las Políticas  Sociales en  las Sociedades Complejas,  nos  hablen que  “la  política  social 
(también  las  políticas  públicas  ,  digo  yo)  es  la  forma  práctica  mediante  la  que  una 
sociedad observa y busca actuar sobre sí misma desde el punto de vista del control de 
los  procesos  que  generan  pobreza  y  marginación”∙18  A  partir  de  esta  determinación, 
ellos  destacan tres grandes planteamientos para operar en las sociedades complejas 
de hoy.  

Para intervenir sobre los problemas implementando las políticas es necesario, 1) obrar 
según  programas  condicionales,  2)  evolutivo  incrementales,  y  3)  relacionales.  Esto 
último era lo que ocurría al final de los ochenta. Y la evaluación de esta acción estatal, 
concluían los autores era así definida: 

“Quien observe la situación con suficiente realismo crítico, está claro que las políticas 
sociales  sólo  pueden  seguir  el  modelo  de  los  programas  condicionales  en  casos 
excepcionales  y,  por  otra  parte,  los  programas  evolutivo‐incrementales,  …presentan 
graves  inconvenientes  en  cuanto  que  son  poco  eficientes  y  eficaces…el  problema  no 
tiene solución es concretamente su eslogan”.19 

La apuesta de los autores es por el programa relacional, diciendo que “las políticas…no 
pueden  ya  depender  de  uno  o  más  actores  privilegiados  y  perseguirse  linealmente 
(desde  un  centro  hacia  una  periferia),  sino  que  tiene  que  ser  colaboradora  y 
combinatoria  entre  diversos  actores  y  sectores,  e  inspirarse  en  intervenciones  de 
redes”.20   

Lo dicho implica una nueva reconfiguración a partir del planteamiento relacional, que 
implica el reconocimiento de un cambio de época, es la época del Imperio. Este deja a 
un  lado  el  modelo  estatal  que  tenía  a  “las  clases  sociales  definidas  en  relación  al 
mercado capitalista”.21 Ahora estamos en presencia de una ciudadanía universal, que 
protesta en Seattle, y se solidariza con el EZLN en Chiapas, y se organiza en los Foros 

                                                             
18
 HERRERA GÓMEZ, Manuel, et al, op. cit., p. 39 
19
 Op. cit., p. 43. 
20
 Op. cit., p. 44. 
21
 Op. cit., p. 45 

10 

 
Sociales Mundiales, y hace oposición, en lo posible, a las reuniones del Foro de Davos, 
y de la OMC.  

En busca de un nuevo paradigma 

En particular, se trataría de develar, por un lado, las estrategias retóricas que obran tanto en los análisis 
como en las políticas públicas actuales y, por el otro, proponer análisis fundamentados en definiciones 
de  problemas,  soluciones,  datos  y  argumentos  distintos  a  los  usualmente  admitidos.  De  lo  contrario 
tiende a reforzarse sistemáticamente la visión del mundo y la teorías dominantes, es decir, actualmente 
las perspectivas llamadas neoinstitucionalistas y de Public Choice. André Noël Roth Deubel. Análisis de 
las políticas públicas: de la pertinencia de una perspectiva basada en el anarquismo epistemológico, p. 
61. 

El  cambio  de  paradigma  se  centra  en  el  modelo  societario,  el  referente  son  “las 
condiciones  y  los  estilos  de  vida,  con  tendencial  atención  a  la  persona  como 
tal…garantizada mediante nuevos mix y combinaciones de recursos elaborados por el 
Estado, mercado, esferas de solidaridad asociativa (tercer sector) y primaria (familia y 
redes  informacionales).  El  estado  social  disminuye  su  intervención  en  la  gestión 
directa, para asumir el rol de ordenador general y de guía relacional”.22 

Esta  derrota  del  Leviatán,  como  la  denominó  el  abogado  y  politólogo  Víctor  Manuel 
Moncayo,23  no  implica  la  desaparición  de  la  forma  estado.  Tampoco  ocurre  así  para 
Antonio Negri, y para Manuel Castells, quien postula como novedad la existencia del 
Estado  Red,  cuyo  punto  de  toque  y  realización  problemática  es  la  actual  Unión 
Europea.24 

La  novedad  está  dada  por  el  proceso  de  subsunción  formal  y  real  del  trabajo  por  el 
capital, y en esa medida, la globalización del capital conlleva, igualmente, la del trabajo 
asalariado,  material  e  inmaterial.  Ello  tiene  expresión  en  las  nuevas  formas  de 
ciudadanía legales y extralegales.  

En  términos  más  precisos  de  los  autores  españoles,  al  referirse  al  socio‐centrismo 
actual  de  las  políticas  nacionales  y  globales,  ellos  indican  que  “Los  sujetos    de  la 
ciudadanía  son las personas en cuanto pertenecientes a sujetos sociales, es decir, con 
atención a las pertenencias socio‐culturales vistas no como características particulares 
negativas,  sino  como  elementos  a  valorar  en  cuanto  factores  de  movilización  de 
recursos, y como esferas de cohesión social capaces de producir bienes relacionales”.25 
                                                             
22
 Op. cit., p. 46. 
23
 MONCAYO, Víctor Manuel. El Leviatán derrotado. Editorial Norma. Bogotá, 2003. 
24
 CASTELLS, Manuel. Hacia un Estado Red?. INDES, mimeógrafo. Ponencia Seminario  Sociedad y 
Reforma del Estado. Brasil, marzo 1998. 
25
 HERRERA GÓMEZ, et al. Las políticas sociales, p. 46 

11 

 
Para  la  perspectiva  de  Roth  Deubel  la  complejidad  social  en  el  orden  global,  el 
“instrumento  de    regulación  social  principal,  en  este  caso,  es  el  dinero”.26  Y  la 
ciudadanía es interpelada en la sociedad del espectáculo, que tiene como contracara el 
ejercicio  del  Estado  seductor,  según  estudios  del  mediólogo  Regis  Debray,  como  una 
ciudadanía consumidora universal. De esta manera toma cuerpo la concepción jurídica 
reflexiva que responde a la Teoría política del estado de bienestar postulada por uno 
de  sus  más  agudos  críticos,  Niklas  Luhmann.    Se  trata,  en  consecuencia,  de  construir 
también programas relacionales, reductores de complejidad. 

La intención política explícita es la contención de la explosión democrática global, que 
para  los  politólogos  conservadores,  agrupados  en  la  Trilateral  implica  una  crisis  de 
gobernabilidad, por exceso de democracia, por exceso de participación que deberá ser 
constreñida,  limitada  con  ejercicios  de  poder  constituido.  Aconductar,  en  otras 
palabras,  a  la  multitud  que  hace  la  crítica  práctica  de  todas  las  formas    de 
representación de la década de los años sesenta, antes y después de la revolución de 
mayo del 68. 

El modo de producción de la comunicación se coloca al comando de la reproducción 
del capital, y extrema los dispositivos de sujeción como de liberación de la ciudadanía‐
multitud.  La  complejidad  aprehendida  se  traduce,  según  Papadopoulos  en  la 
construcción de una tipología de políticas públicas centradas en la información;27 y la 
economía de la información que les corresponde, que le dio el Nobel a Joseph Stiglitz.  
Cuatro  son  las  estrategias  principales:  “las  políticas  basadas  en  la  negociación 
(convenios  colectivos,  participación),  en  la  delegación  (contratación  externa  a 
empresas  privadas    o  a  ONGS,  en  la  coordinación  y  la  mediación  y,  finalmente,  las 
políticas que descansan sobre el saber”.28 

Aquí,  por  supuesto  no  se  trata  de  moverse  con  las  tipologías  de  la  información,  y  el 
poder  de  autoregulación  sistémica  en  ellas  implicado,  al  modo  como  lo  conciben 
primero Talcott Parson, luego David Easton y Gabriel Almond, después Niklas Luhmann 
y  Jürgen  Habermas,  en  su  disputa  en  torno  al  entendimiento  sociológico  de  las 
sociedades  complejas,  y  en  el  ejercicio  exploratorio  de  la  tercera  vía  de  la 
socialdemocracia europea, del modo como la concibió Anthony Giddens.  

De  lo  que  se  trata,  es  de  construir  una  tipología  de  la  comunicación,  revisando  la 
recuperación  revisionista  del  materialismo  histórico  hecha  por  Habermas,  a  la  luz  de 
los trabajos de Gilles Deleuze y Guattari, y la concepción rizomática de la complejidad 
                                                             
26
 . ROTH, op. cit., p. 47 
27
 PAPADOPOULOS, Yannis. Complexité sociale et politiques publiques. Montchrétien. París, 1995. 
28
 ROTH DEUBEL, op. cit., p. 49. 

12 

 
de  la  sociedad.  Se  trata  en  suma  de  darle  potencia  singular  y  plural  al  modo  de  la 
comunicación en clave de lo común, la potencia constituyente de lo diverso como guía 
relacional de las asociaciones locales, nacionales y globales. 

En  esa  dirección  se  ha  realizado  el  recorrido  que  he  cumplido  en  el  quehacer 
universitario, en un experimento teórico y práctico en curso, con el cual quiero cerrar 
este ensayo. 

Una experiencia personal y grupal 

Todo  lo  dicho  previamente  tiene  que  ver  con  la  confluencia  de  una  reflexión  que  se 
concreta en un primer punto de partida, el libro  La Participación y la Representación 
Política  en  Occidente  (2000)    que  publiqué  durante  el  tiempo  que  fui  docente  en  la 
maestría de Ciencia Política de la Universidad Javeriana, y que continúa en los cursos 
ofrecidos  en  la  especialización  y  maestría  en  Gobierno  Municipal  en  la  Universidad 
Externado de Colombia.  Luego en los cursos de extensión ofrecidos cuando estuve en 
la  dirección  del  Instituto  UNIJUS,  en  particular,  dos,  Gestión  Social  de  lo  Público,  y 
Control Social de la Gestión Público que fueron proyectos pioneros.  

Tales interrogantes y las consiguientes reflexiones, en buena parte colectivas sobre las 
políticas  públicas  fueron  potenciadas  después  en  dos  nuevos  proyectos.  El  primero 
relacionó  al    Grupo  Presidencialismo  y  Participación  que  dirijo  desde  1999,  con  el 
Instituto  de  Investigaciones  de    la  Facultad  de  Ingeniería,  IEI,  dirigido  por  el  profesor 
Carlos  Caicedo29.  Se  realizó  un  análisis  y  una  propuesta  de  Sistema  Unificado  de 
Información de las Relaciones Políticas Estratégicas, SUIRPE (2004‐2005).  

Era  aquel  un  proyecto  contratado  por  la  Secretaría  de  Gobierno  de  la  Alcaldía  de 
Bogotá durante la administración de Luis Eduardo Garzón. Del conocimiento obtenido 
en este proceso  publicaremos un trabajo parcial de la investigación, que maduramos 
en  los  siguientes  años,  denominado  Ingeniería  Política  Compleja.  Las  relaciones 
políticas estratégicas en el Gobierno de Bogotá, que aparecerá en el primer semestre 
de 2009. 

 A partir de la anterior experiencia, inconclusa, como ya dije, porque el SUIRPE tenía en 
la concepción original que ser complementado con un modelo de participación eficaz y 
efectivo  de  la  gente,  y  la  ciudadanía  en  particular.  Así  las  cosas,  sin  embargo,    el 

                                                             
29
  Este  proyecto  fue  pionero  en  materia  de  articular  disciplinas  sociales  e  ingeniería,  pero  quedó 
suspendido, entre otras razones, por el cambio de administración distrital, y  la resistencia que antes y 
ahora  existe  a  los  procesos  participativos  al  interior  de  un  modelo  de  ciudad‐región  (ciudad  global,  lo 
llamaría  Saskia  Sassens),  que  está  montado  sobre  un  esquema  de  producción‐reproducción  socio‐
económico capitalista de inspiración neoliberal 

13 

 
proyecto contribuyó al diseño de un esquema de información al servicio de la sociedad 
política para el gobierno de Bogotá. 30 

A  propósito  de  lo  dicho,  quedó    de  modo  unilateral  visto,  un  esquema  de  análisis 
sistémico  abierto,  pero,  sin  que  se  involucrara  y  reconociera  la  sociedad  civil  como 
variable activa, independiente  en el gobierno, esto es, en la decisión colectiva de los 
asuntos  colectivos  de  la  ciudad  de  Bogotá.  Se  continuaba  preso  del  esquema  de  la 
representación  política  democrático  liberal.  Entonces,  por  nuestra  propia  cuenta  y 
riesgo,  avanzamos  la  investigación  en  dicha  dirección,  sin  más  limitaciones  que  las 
propias.  

El propósito  era la complexión del esquema analítico de inspiración sistémica, dándole 
cabida a la participación radical de las multitudes auto‐organizadas. Tal esquema ha de 
permitir  pensar  el  sistema  político  bogotano  en  su  complejidad  manifiesta,  aunque 
institucionalmente, Bogotá aparezca todavía definida en términos de régimen político. 
Tal y como lo concibió el arquitecto de la reforma político‐administrativa, Jaime Castro, 
formado  por  la  universidad  francesa,  donde  aún  es  hegemónico    el  discurso  de 
Maurice Duverger y sus continuadores. 

En procura del objetivo inconcluso el grupo de investigación que oriento concibió un  
proyecto piloto, a través de la propuesta del semillero de investigación Transpolítica, 
constituido  por  jóvenes  investigadores  y  estudiantes,  principalmente,  de  Ciencia 
Política  de  la  Universidad  Nacional.  El  nombre  escogido,  Transpolítica,  sobre  todo  de 
manera intuitiva,31 recogía en buena parte la experiencia epistemológica del inmediato 
pasado, donde inter y transdisciplina entraban en directa y necesaria interlocución.  

                                                             
30
  Me  refiero  a  la  sociedad  política  como  un  componente  de  las  que  Antonio  Gramsci  denominó 
superestructuras  complejas,  siendo  la  otra  la  sociedad  civil,  esto  es  la  red,  el  entramado  de  los 
organismos privados mediante los cuales se cumple, de modo general, la función de hegemonía, esto es, 
la  dirección  en  todos  los  órdenes  de  la  formación  social  moderna  capitalista  y  socialista.  Consultar  al 
respecto la selección de notas de la Cárcel, aparecida en el volumen Los intelectuales y la organización 
de la  cultura.  Ediciones Nueva  Visión.  Buenos Aires, 1959; así como  Notas sobre Maquiavelo, sobre la 
Política y sobre el Estado moderno. Editorial Nueva Visión. Buenos Aires, 1973. 
31
Hay una aproximación diferente a la intuición y a la filosofía, al modo como la entendía Gilles Deleuze, 
esto  es,  como  creación  de  conceptos,  como  ejercicio  de  la  imaginación  para  aproximarnos  al 
entendimiento  de  lo  real,  que  de  hecho  es  inabordable  de  forma  inmediata.  En  ¿Qué  es  Filosofía? 
Deleuze y Guattari  establecen tres condiciones de la producción de conceptos: el plano de inmanencia, 
la  persona  conceptual,  como  Nietzsche,  or  Kierkegaard,  pensadores  privados  antes  que  filósofos  al 
servicio del Estado, como Hegel o Hobbes; el uso de conceptos existentes como sus medios y materias 
primas, porque el concepto “no tiene referencia: él es auto‐referencial, él se coloca y su objeto al mismo 
tiempo cuando es creado”. Además, los conceptos filosóficos no pueden desaprobarse, sino solamente 
desplazarlos o descartarlos. 

14 

 
Entonces  enfrentábamos  obstáculos  de  traductibilidad  de  los  lenguajes  científicos. 
Requeríamos    superar  diferencias  de  enfoque  y  analfabetismo  mutuo,  era  la  tarea 
inmediata para construir un lenguaje común, híbrido y mixto, por necesidad del objeto 
a estudiar: las políticas públicas locales el modo en su pensamiento e implementación, 
sin ninguna pretensión cientificista. 

 El proyecto piloto que siguió esta saga  resumía  la pregunta abierta por el gobierno en 
la ciudad‐global latinoamericana: la gobernanza era el vocablo y el campo puesto en 
lugar  de  la  gobernabilidad.32  Porque  acentuábamos  el  carácter  democrático  de  la 
relación gobernantes‐gobernados/dominantes‐dominados, puesto que  la expectativa  
era  y  sigue  siendo  ir  extinguiendo  la  doble  dicotomía  que  enmarca  al  saber  político 
como  relación  de  dominio  administrativo.  Toda  vez  que  se  da  el  paso  de  un  Estado 
territorial a un Estado de población que se dedica al “gobierno de los hombres”, a la 
formación  de  una  “gubernamentalidad  política”,  dice  Foucault,  esto  es,  “la 
participación cada vez más notable de la conducción de un conjunto de individuos en 
el ejercicio del poder soberano”. 33  

Con  la  lectura  atenta  del  campo  del  saber  denominado  Investigación  Acción 
Participativa  (Investigación  Acción),  un  campo  construido  internacionalmente  con  el 
concurso  del sociólogo colombiano Orlando Fals Borda,34 concebimos una variante del 
mismo enfoque, que denominamos Investigación Acción Formativa, IAF.  

Esta  estrategia  de  conocimiento  colectivo  responde  al  hecho  que  la  participación  se 
aprende  en  la  praxis  que  abre  cualquier  proceso  investigativo,  antes  que  nada.  
Denominamos al proyecto  Gobernanza y Biosociedad: La Juventud en Bogotá, 2006, el 
cual  sirve  de  base  a  una  propuesta  de  gestión  política  de  lo  común,  con  asiento  y 
centro en la juventud bogotana. Estas reflexiones se publicarán en el libro del mismo 
nombre que aparecerá el año entrante.    

                                                             
32
 La  problemática de la gobernanza y la gobernabilidad resultó de una investigación anterior acerca del 
carácter  del  sistema  político  nacional,  a  partir  de  1991,  que  fue  objeto  de  estudio  en  un  libro  que 
contiene  dos  partes  principales.  El  título  es  Seguridad  y  Gobernabilidad  Democrática. 
Neopresidencialismo  y  Participación  en  Colombia,  1991‐2003.  DIB/UNIJUS.  Universidad  Nacional  de 
Colombia. Bogotá, 2005. 
33
 Michel Foucault nos habla de La Gubernamentalidad, es decir, del Estado de Gobierno en la época del 
Neoliberalismo. A éste asunto Foucault dedicó un ciclo de su Historia de los Sistemas de Pensamiento, 
en concreto, Seguridad, Territorio y Población, 1977‐1978. 1ª. edición. FCE. Buenos Aires, 2006, pp: 411‐
12. 
34
Consultar “Orlando Fals Borda: Investigación y Acción”, y  “La praxis de Orlando Fals Borda. Reforma y 
Revolución de los saberes sociales”, en: Revista Foro N. 65. Bogotá, Octubre de 2008, pp: 15‐24. 

15 

 
Esta  trayectoria  colectiva  y  personal  ha  tenido  una  revisión  puntual  en  el  módulo  de 
Políticas Públicas en el  doctorado de Estudios Políticos de la Universidad Nacional, del 
que  soy  estudiante  regular.  He  podido  contrastar  y  complementar  lo  hecho  en  los 
últimos  18  años  con  la  literatura  actual  y  la  tradición  existente  en  el  campo  de  las 
políticas públicas, tal y como se expresa n los trabajos y enseñanza de los profesores 
Alejo Vargas y André Nöel Roth. Tales antecedentes e intercambios permiten forjar el 
discurso dialógico y la temática que  este ensayo/ponencia contiene.  

El interés fundamental es sopesar su validez, el lugar y el  peso específico del campo de 
la  gestión  social  de  lo  común,  en  el  campo  de  las  Políticas  Públicas  de  la  Ciencia 
Política,  desafiado  hoy  más  que  nunca,  de  una  parte  por  la  realidad  del  capitalismo 
global,  que  trasciende  la  injerencia  soberana  de  los  estados  nación.  Y,    por  la  otra 
parte, en razón de  la resistencia y despliegue creativos de las multitudes gobernadas, 
quienes no confían más en la legitimidad y hegemonía de los anteriores paradigmas de 
gobierno,  sino  que  ellas  se  atreven  a  realizar  ensayos  cada  vez  más  audaces  de 
autonomía, emancipación y liberación.  

Hasta  el  punto  que  la  separación  entre  lo  público  y  lo  privado  se  empieza  a  tornar 
insostenible, inclusive la ingeniosa clasificación de Jürgen Habermas, quien nos habla 
de lo público privado, lo público estatal y lo público‐público. Ahora  emerge con vigor 
otro horizonte social y político en el orden antagónico de lo global. 

Se trata de la construcción de lo común, formal y material, más apropiado al presente 
y  destino  de  las  sociedades  complejas  que  habitamos,  las  cuales  en  mayor  parte 
sufrimos sujetos como estamos a sus lógicas de disciplinamiento y de control,  que se 
entretejen    bajo  el  doble    espejismo  de  la  sociedad  del  espectáculo  y  la  llamada 
“soberanía”  del    ciudadano  consumidor  sometida  a  la  seducción  de  las  pequeñas 
diferencias. Aquí se avanza en el reto de “inventar nuevas armas para la democracia de 
hoy”,  como  lo  reclaman  Antonio  Negri  y  Michael  Hardt,  en  la  segunda  parte  de 
Imperio.35 

Estado de Bienestar,  Welfare Mix  y Participación de lo Común  

“El fenómeno de mayor trascendencia económica, social y política desde la segunda mitad del 
siglo XX ‐ el Welfare State ‐ no puede desmantelarse, sino que debe reorganizarse tanto en sus 
finalidades  como  en  sus  instrumentos”.  Manuel  Herrera  Gómez,  y  Pedro  Castón  Boyer,  Las 
políticas sociales en las sociedades complejas, p. 223. 

                                                                  En  esta  exposición  seleccioné  como  interlocutores  a  los 

dos  autores  españoles  que  cito  en  el  epígrafe,  quienes  vierten  una  experiencia  de  un  buen 

                                                             
35
 Hardt, Michael, Negri, Antonio. Multitud. Guerra y democracia en la era de la globalización. Random 
House. Barcelona, 2004, p. 394. 

16 

 
número de años en el grupo de investigación Los Problemas sociales de Andalucía. Claro, sin 
que  tenga  que  compartir  los  señalamientos  que  hacen,  y  en  particular,  lo  que  tiene  que  ver 
con el rescate del Estado de Bienestar, frente a un mal mayor, la imposición imperial que es la 
cara  política  de  la  globalización  capitalista,  según  lo  esbozan  e  intentan  demostrar  Antonio 
Negri y Michael Hardt en dos voluminosos trabajos, Imperio (2000) y Multitud (2004).  

La periodización de las políticas públicas estatales que proponen los autores españoles 
nos habla de ciclos de las políticas sociales, que yo asocio aquí de modo más general 
con las políticas públicas.36 Los ciclos guardan directa referencia con la discurso de la 
historia  del  comportamiento  de  la  economía  política  burguesa,  puesto  que  obra  con 
cierta regularidad tendencial, a la manera de ciclos de auge y caída industrial, como lo 
registró  Joseph  Schumpeter  en  su  Historia  del  Análisis  Económico,  y  antes  otros 
autores como Parvus y Kondratiev.  

Tal modo de organizar temporalmente las políticas  tiene, igualmente, en términos de 
los procesos políticos sus equivalentes en el discurso de Antonio Gramsci dedicado al 
análisis de situaciones, en términos de relaciones de fuerzas socio‐políticas. Tal y como 
quedó  registrado  en  sus  Cuadernos  de  la  Cárcel,  fruto  de  las  discusiones  de  la  III 
Internacional sobre el carácter expansivo de la revolución rusa en la perspectiva de la 
revolución  mundial;  y  en  la  reflexión  histórica  compleja  Ernest  Mandel,  más 
decantada,  quien  al  estudiar  el  “capitalismo  tardío”  escribió  un  texto  específico 
centrado  en  el  materialismo  histórico,  acerca  de  las  ondas  largas  del  desarrollo 
capitalista.  

A  propósito  de  los  ciclos,  hay  entonces  tres  discernibles,  uno  que  va  desde  los  años 
ochenta  del  siglo  XIX  hasta  finales  de  la  década  de  los  cuarenta  del  siglo  XX.  Uno 
segundo, que se extiende desde fines de los años cuarenta hasta la crisis del Estado de 
Bienestar  en  la  década  de  los  ochenta  del  siglo  XX,  el  cual  correspondió  al  modelo 
keynesiano‐beveridgiano, “ilustrado en la filosofía social de R. Titmuss y en la teoría de 
la ciudadanía de T.H. Marshall”.37 Y un tercer ciclo,  a partir de  las transformaciones 
sufridas  por  el    Estado  de  Bienestar,  que  ponen  en  entredicho  los  derechos  sociales 
conquistados,  amenazados  por  el  desmonte  del  Estado.  A  lo  cual  se  refieren  los 
mismos estudiosos, definiéndolo como “el tránsito a una sociedad postindustrial (crisis 
del  llamado  modelo  fordista),  la  des‐normativización  de  la  sociedad  y  las 
transformaciones del Estado‐nación”.38 

                                                             
36
 En el entendido, claro está, que la política social no abarca el conjunto de la política pública, pero sí se 
encuentra en la génesis de las políticas públicas estatales. 
37
  Herrera  Gómez,  Manuel,  y  Castón  Boyer,  Pedro.  Las  políticas  sociales  en  las  sociedades  complejas. 
Ariel. Barcelona, 2003, p. 16. 
38
 Op. cit., ídem, p. 16. 

17 

 
Es, por supuesto, este tercer ciclo, de rumbo incierto, en que se despliega una nueva 
forma de acumulación capitalista, el posfordismo que implica una forma renovada de 
control social, modelo que el autonomista Paolo Virno define como el comunismo del 
capital.  Aquí  se  produce  un  cambio  entre  las  formas  de  integración  sistémica 
anteriores,  que  se  hacían  desde  arriba,  “racionales,  preceptivas  y  estatales”,  con  las 
formas de integración social desde abajo, que ahora tienden a  confundirse de modo 
equivocado  con  la  participación  tout  court.  En  esta  participación  el  énfasis  principal 
reside en “los procesos de descentralización  y la responsabilidad de los actores  de la 
política social, sin perder de vista los problemas de justicia  y equidad social”.39 

Sin  embargo,  el  cambio  fundamental  obra  en  las  selecciones  y  formas  organizativas, 
esto es, el abandono de los tipos anteriores: piramidal y matricial para pasar ahora a la 
organización reticular. Esta transición cambia la integración sistémica por la social, la 
centralidad del estado por la pluralidad de actores que implica un ejercicio difuso de la 
política  y  la  ciudadanía  misma,  una  autonomía  de  las  instituciones  del  bienestar  a 
todos los niveles, las políticas públicas se vuelven un subsistema, y se reorganizan los 
entes locales de modo reticular, igualmente.   

En  suma,  los  autores  Herrera  y  Castón  postulan,  de  modo  general,  el  tránsito  a  una 
configuración  relacional  policéntrica que contrasta  con el anterior  modelo normativo 
unicéntrico.  En  este  nuevo  modelo  la  eficacia  y  la  eficiencia  tienen  que  ver  con  los 
compromisos entre actores diversos, de una parte; y con la presencia de instrumentos 
adecuados de interacción, de la otra.40 

Definiendo las Políticas 

De modo corriente, las políticas públicas modernas caben en dos corrientes inspiradas 
por las concepciones liberales y socialistas, unas centradas en el individuo y las otras 
en los colectivos; las unas actuaban ex post, y las otras ex ante, en prevención éstas, 
las socialistas, de las necesidades de la sociedad como un todo considerada.  

Ahora  es  corriente  en  insistir  en  una  posición  posideológica,  que  recurre  al  discurso 
crítico posmoderno, que prefiere considerar  a los individuos interactuando en red, y 
no  simplemente  sometidos  a  los  dictados  de  las  estructuras  económico  sociales 
desiguales.  Sin  embargo,  está    a  la  vista  con  el  actual  desastre  del  capitalismo 
financiero  que  ahora  afecta  al  conjunto  de  la  economía  mundial,  qué  tan 
impermeables  siguen  siendo  los  grupos  e  individuos  a  las  condiciones  que  les  fija  el 
contexto estructural del capitalismo global. 

                                                             
39
 Op. cit., ibídem, p. 17. 
40
 Op. cit., pp: 18‐19. 

18 

 
Del  fracaso  de  las  dos  concepciones,  liberal  y  socialista,  se  viene  abriendo  paso  una 
lectura  y  una  apuesta  alternativa,  la  común  democrática  en  un  sentido  nuevo    de 
teorizar y experimentar lo común, en el que se disuelve la separación entre lo privado 
y  lo  público  que  postulaba  la  división  de  competencia  y  funciones  entre  la  sociedad 
civil  y  la  sociedad  política  como  esferas  autónomas,  la  una  regida  en  últimas  por  el 
mercado y la otra por el estado. Sin perjuicio, claro está, de recordar cómo un marxista 
de talento, Antonio Gramsci, en la década de los treinta habló de las superestructuras 
complejas  del  Estado  ampliado,  o  Estado  integral,  esto  es,  la  sociedad  civil  y  la 
sociedad  política  como  una  realidad  existente  en  las  formaciones  capitalistas  y  en  la 
socialista soviética. 

Si nos referimos en lo disciplinario al tópico de las políticas públicas, en sus inicios, de 
lo que se trata es de la política social como tal. Así aparece el vocablo en la obra de W. 
H. Riehl, un profesor de la Universidad de Mónaco, quien publicó en alemán La historia 
natural  del  pueblo  como  base  de  una  política  social  alemana  (1851‐55),  quien  la 
entendía,  frente  al  debate  con  los  socialistas  y  marxistas,  como  “una  doctrina  de  re‐
integración  de  la  sociedad”41  cuyas  medidas  se  toman  desde  un  centro  que  dirige  y 
controla a la periferia, el pueblo. 

Es  Lorenzo  Von  Stein,  discípulo  crítico  de  Hegel,  quien  después,  en  1868,  ofrece  una 
definición  de  política  social  como  administración  social  a  cargo  de  una  burocracia 
estatal  autónoma  que  lograr  manejar  y  conjurar  los  conflictos  de  clase.  Al  mismo 
tiempo  Von  Stein  era  un  agudo  historiador,  estudioso  del  devenir  de  la  revolución 
francesa, sobre la cual publicó un voluminoso trabajo. Pero, quien trabaja la política en 
un  marco  normativo  que  la  operativiza  es  otro  alemán,  Albert  E.  Schäffle,  quien 
arrancó  escribiendo  sobre  los  seguros  de  invalidez  para  los  trabajadores,  y  logra 
receptividad en el programa de la reforma de Bismarck. 

A estos pioneros individuales, les da continuidad la famosa Asociación de Política Social 
creada  en  1873.  Allí  Max  Weber  y  economistas  de  profesión  buscaron  integrar  a  las 
clases trabajadores que venían siendo polarizadas por el discurso socialista del partido 
que lideraban Ferdinand Lassalle, Bebel y Liebneckt. Y la tradición alemana de la que 
hablamos  tiene  cierre  con  el  trabajo  de  Otto  von  Zwiedineck,  quien  sucedió  a  Max 
Weber  en  la  cátedra,  y  publicó  Sozialpolitik  (1911),  definiéndola    así:  “política  que 
pretende  asegurar  la  continua  consecución  de  los  fines  de  la  sociedad”.42Tarea  en  la 
cual puede confluir tanto gobernantes como gobernados, a través de las instituciones 
voluntarias. 

                                                             
41
 Op. cit., p. 29. 
42
 Las políticas sociales, p.  29. 

19 

 
El otro gran laboratorio para las políticas, y en especial la social, durante el siglo XIX es 
Gran  Bretaña,  donde  por  demás  choca  el  liberalismo  y  los  cartistas  de  inspiración 
socialista de diversa filiación, desde fabianos hasta marxistas. Aquí la lucha se centró 
en la ampliación de los derechos sociales de ciudadanía contra la anarquía del mercado 
capitalista,  que  sin  embargo  no  puede  tomar  distancia  definitiva  de  él.  Al  respecto, 
hubo un discurso y un intento de praxis que enfrentaba lo social y la economía, la que 
singularizó a la figura de un reformador, R. Titmuss.  

En síntesis, esta tradición asimila la política social a la administración social estatal. En 
el  marco  de  esta  tradición  anglosajona,  A.  Walker  produce  un  buen  colofón  para  su 
entendimiento:  “la  esencia  de  la  política  social  es  la  producción  y  distribución  de  la 
desigualdad  y  del  bienestar”.  Para  nuestros  autores,  la  política  social  consiste  en  “el 
conjunto  más  o  menos  coherente  de  principios  y  acciones  que  determinan  la 
distribución y el control social de una población por vía política”.43 

Desde la perspectiva de las políticas sociales (públicas de modo general) es necesario 
un nuevo entendimiento de la seguridad, el territorio y la población, para recordar la 
exploración  pionera  de  Michel  Foucault,  Se  trata  de  responder  creativamente  a  los 
siguientes cambios radicales: 

“en a) el ciclo de la vida de los individuos y de las familias, b)en los estilos de la vida 
cotidiana, c) en el número y problemas de las personas que no tienen ciudadanía, y d) 
en los riesgos ambientales”,44 de la llamada por Ulrich Beck, la sociedad del riesgo, es 
decir, las sociedades complejas tardo capitalistas. 

Se trata, en suma, de responder a la sociedad posmoderna, y la forma hegemónica de 
soberanía  imperial,  que  implica  reconocer  nuevos  actores,  y  en  específico,  un  sujeto 
colectivo, la multitud, para lo cual se requieren  nuevos principios‐guía y nuevas reglas. 
Se  trata  en  tomar  el  desafío  de  “regular  la  mayor  autonomía  de  las  formas  de 
protección  (y  seguridad) auto‐gestionadas de  los  diversos actores interesados en  ella 
con la equidad social”.45 

Para  ponerlo  de  manera  resumida,  el  punto  de  bifurcación,  y/o  de  superación  de  las 
políticas  públicas,  para  ser  reemplazadas  progresivamente  por  las  políticas  de  lo 
común, más allá de los modelos liberales y socialistas existentes, implica encontrar un 
nuevo equilibrio entre “las formas de integración sistémica (organizaciones formales) y 

                                                             
43
 Op. cit., p. 35. 
44
 HERRERA et  al, Las políticas sociales, p. 219 
45
 Op. cit., p. 220. 

20 

 
las  formas  de  integración  social  (en  redes  a  escala  de  comunidad  y  en  las  relaciones 
formales e informales)”.46 

Para  trascender  en  términos  concreto  la  división  público‐  privado,  y  el  modelo 
capitalista  global,  con  formas  desconocidas  de  comunismo  democrático,  aptas  para 
proyectar  la  singularidad  y  la  pluralidad  sin  la  pretensión  hegemonista  de  estilos  de 
vida  y  cultura  planetarias.  Todo  lo  cual  conlleva  percibir,  hacer  y  concebir  lo  político 
más  allá  del  paradigma  estatal,  y  avanzar  en  el  ejercicio  de  la  auto‐regulación  de  la 
sociedad  civil,  que  haga  posible  la  autonomía  individual  y  colectiva,  el  despliegue 
constituyente de la potencia democrática de los muchos.  

Se trata de la creación de una nueva ciencia, resultado de la praxis colectiva en curso 
en  el  mundo,  hecha  de  resistencias,  desobediencia  civil,  rebeliones  e  insurrecciones 
contra  los  poderes  políticos  y  económicos  transnacionales.  Esta  es  la  ciencia  de  la 
democracia radical al servicio de la participación decisoria de las multitudes de hoy. Tal 
y como la postulan Hardt y Negri, esta ciencia parte de una provechosa hibridación de 
la teoría y la praxis de Thomas Jefferson, James Madison, Lenin, a quienes le añado la 
contribución de Antonio Gramsci. 

                                                             
46
 Op. cit., p. 220 

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