ANEXO 3 

MARCO CONCEPTUAL 

PLAN DE INNOVACIÓN ESTRUCTURAL DEL PODER EJECUTIVO 

13
 CONTEXTO GENERAL Y ASPECTOS CONCEPTUALES 
DEL PROYECTO DE INNOVACIÓN ESTRUCTURAL DEL PODER EJECUTIVO 

Problemática detectada 
La  necesidad  de  mejorar  la  gestión  del  Estado  aumenta  en  la  medida  que  este  asume  su 
responsabilidad  de  atender  las  grandes  demandas  sociales  insatisfechas.  Para  ello,  el  aparato 
estatal  debe  ser  capaz  de  facilitar  el  crecimiento  económico  y  de  garantizar  los  servicios  que 
requiere  la  ciudadanía.  Cuando  esto  no  sucede,  hay  impedimentos  para  la  solución  de  la 
pobreza  y  las  desigualdades  económicas  y  sociales,  lo  que  pone  en  cuestionamiento  y  hace 
vulnerable el sistema democrático. 
El aparato administrativo del sector público paraguayo denota profundas falencias, debidas en 
general a un crecimiento desordenado. Entre las mismas es importante reconocer las siguientes: 
• Base legal desactualizada y desordenada: instituciones creadas por leyes o decretos, sin 
una lógica que responda a criterios definidos, e incluso incoherente. 
• Superposición  de  funciones  entre  instituciones  o  falta  de  claridad  sobre  roles  de  las 
instituciones públicas. 
• Áreas de acción sin responsables específicos. 
• Organización administrativa obsoleta, más que gerencia de políticas públicas moderna, 
con  sistemas  de  gestión  pública  caracterizados  por  la  discrecionalidad  en  la  actuación 
gubernamental, con sistemas de control y evaluación poco desarrollados.   
Además, de la estructura del Estado necesaria para brindar los servicios públicos que garanticen 
mejores  condiciones  de  vida  a  la  población,  aparece  la  necesidad  de  la  implementación  de 
sistemas de gestión que resuelvan los problemas de coordinación y programación de esfuerzos y 
enfoquen la satisfacción de necesidades.  
En este marco, se impone la necesidad de realizar una profunda  transformación de la estructura 
organizacional  estatal  para  atender  en  forma  más  eficiente  y  eficaz  los  compromisos 
fundamentales que tienen los Gobiernos en materia de educación, salud, seguridad y justicia y 
bienestar  social,  además  del  desarrollo  de  acciones  para  promover  la  transformación 
productiva,  la  generación  de  empleo,  y  atender  las  necesidades  de  inversión  pública    en 
infraestructura y logística. 
 
Mandato 
El Gabinete Social, en reunión de ministros y ministras de fecha 21 de septiembre de 2009 ha 
encomendado  a  un  equipo  constituido  por  representantes  de  la  Secretaría  Técnica  de 
Planificación, la Secretaría de la Función Pública, la Secretaría de la Mujer de la Presidencia de la 
República    y  el  Gabinete  Civil  de  la  Presidencia  de  la  República,  elaborar  una  propuesta  que 
oriente  al  Gobierno  Nacional  sobre  las  acciones  a  seguir  para  desarrollar  una  propuesta  de 
innovación  en  la  estructura  general  de  la  administración  pública  paraguaya.    Ello  implica  el 
diseño  de  un  Plan  de  Trabajo  que,  de  forma  participativa,  conceptual  y  metodológicamente 
rigurosa,  brinde  como  resultado    el  planteamiento  de  un  nuevo  organigrama  del  Estado 
paraguayo que contemple una estructura organizativa funcional a los objetivos estatales y a la 
garantía del pleno ejercicio de los derechos ciudadanos. 
Articulación con los Planes de Desarrollo 

La  presente  propuesta  se  enmarca  en  los  diversos  Planes  de  Desarrollo  nacionales  que, 
convergentemente,  han  delineado  la  necesidad  de  impulsar  acciones  de  modernización  o 
reingeniería del Estado.  
Los  planes  considerados  para  la  elaboración  de  este  documento  son  los  siguientes:  el  Plan 
Estratégico Económico y Social (PEES), elaborado en el año 2008 por el gabinete designado por 
el  Presidente  Lugo  antes  de  la  toma  de  posesión  del  15  de  agosto,  el  Plan  Estratégico  del 
Gobierno  Nacional  y  los  Gobiernos  Departamentales,  elaborado  en  el  Taller  de  Planificación 
Estratégico denominado Cerrito 1 en el mes de enero de 2009  y el Plan Nacional de Desarrollo 
Social Paraguay 2020.  
El  PEES  plantea  impulsar  una  reforma  de  la  organización  del  Estado  en  materia  de 
responsabilidades de la política económica y adopta como medida la elaboración de un Proyecto 
de  Ley  sobre  Reforma  Organizacional  del  área  económica  para  ser  remitido  al  Congreso 
Nacional.  Por  su  parte,  el  Plan  Estratégico  del  Gobierno  Nacional  y  los  Gobiernos 
Departamentales  estableció  como  prioridad  en  el  ámbito  político  institucional  la  necesidad  de 
Implementar  una  Política  de  Modernización  y  Fortalecimiento  Operativo  del  Estado,  que 
permita la optimización y el  rediseño de su administración. 
Finalmente,  el  Plan  Nacional  de  Desarrollo  Social  (PNDS),  plantea  la  necesidad  de  mejorar  la 
coordinación  interinstitucional  para  la  implementación  de  políticas  sociales,  a  través  de  
programas y proyectos integrales dirigidos a la entrega de productos y servicios destinados a la 
satisfacción de las demandas de la sociedad, principalmente dirigidas a la población en situación 
de pobreza, para un mejor abordaje territorial de las acciones gubernamentales. 
En este contexto de múltiples planificaciones que establecen como prioridad un rediseño de la 
administración pública, la presente propuesta se delinea con un enfoque que tiene como nota 
distintiva el fortalecimiento de la  capacidad de respuesta estatal a las necesidades y demandas 
ciudadanas,  para  la  vigencia  plena  de  los  derechos  económicos,  sociales,  culturales  y 
ambientales,  con  participación  de  la  ciudadanía  en  las  decisiones.  Es  así  que  la  idea  de 
construcción  de  ciudadanía  permea  toda  la  propuesta  y  se  entiende  como  una  habilitación 
sustancial  para  el  desarrollo  de  capacidades  organizativas,  productivas  y  de  influencia  de  los 
diversos sectores sociales, en particular de los sectores históricamente excluidos de la  sociedad 
paraguaya.  
Iniciativas previas y actuales de Modernización de la Administración y Gestión Pública 
La Administración Pública del Paraguay ha registrado un importante crecimiento en las últimas 
dos  décadas.  La  ingeniería  del  Estado  registra  una  ola  expansiva  en  la  transición  democrática  
con  el  marco  constitucional  de  1992  que  crea  nuevas  institucionalidades  de  control  como  la 
Contraloría  General  de  la  República,  de  organización  y  juzgamiento  electoral  como  el  Tribunal 
Superior  de  Justicia  Electoral  y  de  conformación  y  juzgamiento  del  Poder  Judicial  como  el 
Consejo  de  la  Magistratura  y  el  Jurado  de  Enjuiciamiento  de  Magistrados,  entre  otras.    En  el 
ámbito del Poder Ejecutivo, específicamente en la esfera de la Presidencia de la República, en las 
dos últimas décadas se han creado, hasta agosto de 2008, 12 (doce) Secretarías Ejecutivas con 
rango ministerial, que se sumaron a la Secretaría Técnica de Planificación, entidad que data de 
1962.  
 
También  a  partir  de  1992  se  inicia  un  incipiente  proceso  de  descentralización  con  el 
otorgamiento  de  autonomía  política  a  los  gobiernos  municipales  y  la  creación  de  las 
gobernaciones departamentales.  
 
En  tanto  se  producía  este  proceso  de  generación  de  una  nueva  institucionalidad  estatal  que 
indudablemente  implicó  un  crecimiento,  se  inició  un  proceso  de  privatización  de  empresas 
públicas bajo presión en la región de la ola de las reformas denominadas de primera generación, 
o  de  ajustes  estructurales.  Con  la  sanción  de  la  Ley  1615/2000  General  de  Reorganización  y 
Transformación  de  Entidades  Públicas  Descentralizadas  y  de  Reforma  y  Modernización  de 
Organismos de la Administración Central  se produjo la privatización de 4 empresas públicas: LAP 
(Líneas Aéreas Paraguayas, CAPASA (Cañas Paraguayas), FLOMERES (Flota Mercante del Estado) 
y  ACEPAR  (Aceros  Paraguayos),  de  las cuales  LAP  es  la  única  cuya  privatización  es  considerada 
exitosa  por  algunos  sectores.  Dos  años después,  y  luego  de  sistemáticas  protestas  de  sectores 
campesinos y obreros fue sancionada la Ley 1932/2002 Que suspende los efectos de la Ley 1615; 
en  virtud  a  la  misma,  las  demás  empresas  públicas  que  estaban  incluidas  en  el  proceso 
adquirieron  las  características  de  sociedades  anónimas  pero  no  se  produjo  la  venta  de  las 
mismas por lo que el Estado paraguayo continúa siendo propietario del 100% de su patrimonio. 
Entre  estas  entidades  se  encuentran  la  COPACO  SA  (antigua    ANTELCO),  la  ESSAP  SA  (antigua 
CORPOSANA), entre otras.  
El indudable crecimiento del aparato del Estado a que condujeron estos procesos de reforma se 
produjo,  en  muchos  casos,  de  forma  desordenada,  y  contradiciendo  los  componentes 
emblemáticos de los procesos de reforma de los años 80 y 90 que se focalizaban de forma muy 
importante  en  lograr  un  Estado  mínimo,  achicando  estructuras  y  la  envergadura  del  empleo 
público; de  hecho, el objetivo de instalar una nueva institucionalidad del periodo democrático 
que  suplantara  a  la  vigente  en  época  de  la  dictadura  stronista  trajo  aparejado,  además  del 
crecimiento de la estructura,  un aumento en el empleo público.  
Los  procesos  mencionados  tuvieron  también  como  consecuencia  divisiones  territoriales  poco 
coordinadas (división política, regiones sanitarias, militares, supervisiones educativas, judiciales, 
entre  otras),  además  de  superposiciones    de  programas  y  proyectos,  lo  que  obstaculiza  la 
coordinación    de  acciones  y  la  búsqueda  de  una  mejora  en  la  prestación  de  los  servicios 
públicos, lo que a su vez genera ineficacia e ineficiencia en el accionar gubernamental. 
Por  otra  parte,  es  necesario  mencionar  que  existen  actualmente  una  serie  de  iniciativas  de 
modernización  de  la  Gestión  Pública  en  diversas  instituciones.  La  Unidad  Técnica  de 
Modernización  de  la  Administración  Pública  (UTMAP),  el  Ministerio  de  Hacienda,  la  Secretaría 
de  la  Función  Pública,  la  Secretaría  Técnica  de  Planificación  y  otros  organismos  del  Estado 
ejecutan acciones de fortalecimiento institucional con el apoyo de la cooperación internacional. 
Finalmente,  cabe  decir  que  la  organización  actual  del  Poder  Ejecutivo  carece  de  criterios 
definidos  para  una  clasificación  que  permita  un  análisis  de  las  modificaciones  que  deben 
realizarse.  
Marco conceptual básico de la propuesta  

Las bases conceptuales sobre las que se asienta la presente propuesta se anclan en el contenido 
que  se  otorga  a  los  paradigmas  de  democracia  y  gobernabilidad    pues  ambos  conceptos 
constituyen pilares del sistema que defiende y apuntala este gobierno.   
En este marco, la democracia es entendida como el sistema que comprende elementos formales 
y  sustantivos  que  garantizan  el  ejercicio  pleno  de  los  derechos  ciudadanos.  Los  aspectos 
formales  como  la  vigencia  de  las  leyes,  la  realización  de  elecciones  para  el  recambio  de  los 
gobiernos,  la  separación  de  poderes,  se  complementan  con  aspectos  sustantivos  como  la 
implementación de procesos participativos y  el reconocimiento y la valoración de la diversidad 
existente  en  las  sociedades.  De  esta  forma,  y  con  el  marco  establecido  en  la  Constitución 
Nacional de 1992, la democracia es entendida como democracia representativa, participativa y 
pluralista. 
En  cuanto  a  la  gobernabilidad,  el  concepto  clave  es  el  de  gobernabilidad  democrática.  Ello 
implica que la capacidad de ejecutar proyectos por parte de los gobiernos debe  estar sujeta a 
cuánto responden los mismos a las demandas y necesidades de las sociedades. 
La Gestión Pública  
La administración pública del siglo XXI demanda transformaciones dinámicas y profundas, y en 
este  sentido,  se  entiende  que  el  cambio  pasa  por  la  modernización  de  las  ideas,  los 
pensamientos, para renovar las prácticas y construir instituciones confiables, amables, cercanas 
a  la  gente,  transparentes,  honestas  y  capaces  de  dar  cuenta  de  las  necesidades  reales  de  la 
sociedad. Se plantea entonces un renovado paradigma, tanto en cuanto al concepto de Estado y 
de lo público, como de la democracia y del desarrollo, que necesariamente implica un cambio de 
las actitudes y las formas de hacer las cosas. 
Una  reforma  moderna  requiere  entonces  inteligencia,  flexibilidad,  sensibilidad  y  creatividad, 
esta no es tarea de expertos/consultores internacionales, sino de los liderazgos emprendedores 
de diversos ámbitos de la vida colectiva (política, sindical, empresarial, social, religiosa, cultural, 
etc.) y fundamentalmente de quienes orientan los cambios institucionales, los y las directivos/as 
públicos,  quienes  deben  recrear  su  rol  provocando  y  dirigiendo  la  acción  y  el  aprendizaje 
colectivo al interior de la administración pública. 
Es  así  que  la  administración  pública  debe  convertirse  en  un  ámbito  creador  de  valor,  de 
seguridad  jurídica,  promotora  y  garante  de  la  imparcialidad,  la  transparencia,  la  flexibilidad,  el 
pragmatismo y la armonización de intereses, como valores que preceden a la capacidad técnica 
e incluso a la estricta legalidad. En todo esto es imprescindible la colaboración público‐privada, 
no  se  trata  de  un  trabajo  aislado,  meramente  tecnocrático,  sino  por  el  contrario,  incluyente, 
crítico, ampliamente participativo. 
Estas  transformaciones,  también  conllevan  procesos  de  instalación  o  reformas  del  servicio 
público, llamados profesionalización, acciones inevitables cuando se apuesta a la transformación 
social,  pues  definen  las  posibilidades  de  responder  a  las  demandas  y  necesidades  de  las 
sociedades, por cuanto apuntan a quienes deben formular, implementar y evaluar las políticas 
públicas que se desarrollan. 
Principios orientadores de la propuesta  
La Innovación de la Administración Pública:  
• Forma parte de los cambios sociales y por tanto no se produce en el vacío. No es posible 
desarrollar cambios al margen del sistema político y económico al cual se circunscribe la 
administración pública, concebida como un subsistema de la sociedad en general y del 
sistema político en particular. La Innovación de la Administración Pública propuesta se 
asocia a reformas de tipo político, cultural, social, económico y legal. 
• Está orientada al desarrollo económico y social, así como a la protección ambiental. No 
constituye un fin en sí mismo. 
• Está  estrechamente  vinculada  con  la  planificación  y  programación  económica  y  social. 
Por  consiguiente,  esta  propuesta  tendrá  como  eje    fundamental  al  Sistema  de 
Planificación,  Programación,  Presupuestación,  Monitoreo  y  Evaluación,  puesto  que  la 
necesaria    vinculación  de  la  reforma  administrativa  al  proceso  de  desarrollo  exige  su 
indispensable relación en la función de planificación. 
• Constituye  un  proceso  planificado  y  evaluado.  No  es  sólo  un  buen  propósito,  es  una 
actividad programada. Su concepción y desarrollo obedecen a un Plan de Acción. 
 • Será global en su concepción pero gradual y selectiva en su implementación, sustentada 
en los principios de integralidad y universalidad. 
• Será circunscripta a los ámbitos jurisdiccionales  que el marco político administrativo y 
legal establezcan. Aunada al principio de simultaneidad es posible realizar reformas en 
los distintos niveles de Gobierno, en los órganos de los poderes del Estado, así como en 
las  dependencias  e  instituciones  de  la  administración  pública  centralizadas  y 
descentralizadas. 
• En  cuanto  a  su  dimensión  temporal  debe  ser  un  acto  constante  y  renovado  de 
modernización y mejoramiento continuo. 
• Será participativa y democrática,  al mismo tiempo  que se sustentará en la voluntad y 
apoyo  político.  Sólo  una  acción  iniciada  desde  los  más  altos  niveles  de  Gobierno  y 
consensuada podrá brindar resultados efectivos en la tarea de reformas. 
• Evitará  los  cambios  meramente  formales  y  racionalistas  adoptando  también  enfoques 
conductuales. 
• Se  llevará  a  cabo  en  base  a  criterios  técnicos  y  científicos,  partiendo    de  un  estudio 
cuidadoso y lo más completo posible de la realidad existente. 
Alcances de la propuesta 
Esta propuesta tiene como objetivo básico promover la innovación de las instituciones del Poder 
Ejecutivo a través del rediseño de su estructura y organización. 
En tal sentido, se propone realizar inicialmente este proceso en el ámbito de la Presidencia de la 
República y de los Ministerios del Poder Ejecutivo considerando que el mismo puede apuntalar 
la    coordinación  de  las  políticas  públicas  en  la  extensa  red  de  organismos  y  entidades 
dependientes  de  este  poder  del  Estado,  abordando  así  la  fragmentación  de  las  acciones  y  la 
superposición de funciones, competencias, programas y emprendimientos. 
La  ejecución  de  este  programa  de  innovación  institucional  es  un  tema  central  de  las  políticas 
públicas que impulsa el Gobierno, y  requiere un Acuerdo para la Gobernabilidad y el Desarrollo, 
que  debe  ser  suscrito  por  las  fuerzas  políticas  representadas  en  los  Poderes  del  Estado, 
respaldado  por  los  sindicatos,  organizaciones  gremiales,  empresariales  y  de  la  sociedad  civil, 
entre otras,  reafirmando así que el  accionar de las instituciones no depende de los intereses de 
grupos  minoritarios,  que  el  gobierno  es  incluyente  y  reconoce  que  a  partir  de  marcadas 
diferencias es posible la articulación social para alcanzar el bienestar común.