Capitolul 1

Analiza politică

Acţiunile guvernelor, motivaţia acestor acţiuni şi ce schimbările implicate

Subiectul acestei cărţi este analiza politică. Aceasta tratează activitatea
guvernelor, motivele acţiunilor lor si schimbările pe care le pot produce. Cartea mai
abordează şi ştiinţele politice şi capacitatea acestei discipline academice de a
descrie, analiza şi explica politica publică.
Definiţie: politica publică este ceea ce guvernele aleg să facă sau să nu facă. (
Vezi Definirea politicii publice: Jocuri de cuvinte ). Guvernele fac o mulţime de
lucruri. Aplanează conflictele din societate; organizează societatea să poată avea
conflicte cu alte societăţi; distribuie o mare varietate de recompense simbolice şi
servicii materiale membrilor societăţii; obţin bani de la societate, în special sub
formă de impozite. Astfel, politica publică poate reglementa comportamentul, poate
organiza birocraţia, poate distribui beneficii sau stabili impozite - sau toate aceste
activităţi concomitent.
Scop: În S.U.A. guvernul alocă aproximativ 35% din produsul intern brut (PIB),
suma tuturor bunurilor şi serviciilor produse în tară în fiecare an. Aproximativ două
treimi din sectorul guvernamental al PIB revine guvernului federal; treimea rămasă
este atribuită guvernelor combinate ale celor 83.000 de state, orase, departamente,
districte orăşeneşti şi alte districte speciale. Angajaţii guvernamentali din S.U.A.
reprezintă aproximativ 16% din forţa de muncă naţională.
Politica publică acoperă o largă varietate de domenii - apărare, energie, mediu,
afaceri externe, educaţie, ajutor social, poliţie, autostrăzi, impozitări, locuinţe,
asigurări sociale, sănătate, oportunităţi economice, dezvoltare urbană, inflaţie şi
recesiune, ş.a.m.d. Problemele pot varia de la vitale până la cele triviale, de la
alocarea a sute de miliarde de dolari pentru sistemul de asigurare socială până la
desemnarea oficială a păsării naţionale.

Ştiinţe politice: politica publică nu este un aspect nou al ştiinţelor politice: cele
mai vechi scrieri ale filozofilor politici indică un interes în politicile guvernamentale, în
forţele care generau aceste politici şi în impactul lor asupra societăţii. Totuşi, centrul
ştiinţelor politice nu a fost niciodată dat de politică însăşi ci, mai degrabă, de instituţii
şi structurile guvernamentale şi de compartimentele politice şi procesele asociate cu
elaborarea politicii.
Ştiinţele politice “tradiţionale” erau centrate în principal pe structura
instituţională şi pe justificarea filozofică a guvernelor. Aceasta implica studiul
aranjamentelor constituţionale cum ar fi: federalismul, separarea puterii si revizuirea
judiciară; puterile şi îndatoririle organismelor sociale cum ar fi Congresul,
preşedintele şi curţile de justiţie, relaţii interguvernamentale; organizarea şi modul
de operare al agenţiilor judiciare, executive şi legislative. Studii tradiţionale au
descris instituţiile în care politica publică era formulată. Dar legăturile dintre
aranjamentele instituţionale şi conţinutul politicii publice erau rareori explorate.
Ştiinţele politice “comportamentale” moderne se concentrau, în principal,
asupra proceselor şi comportamentelor asociate guvernului. Aceasta implica studiul
bazelor sociologice şi psihologice ale comportamentului individual şi de grup,
determinantele votului şi ale altor activităţi politice, funcţionarea grupurilor de interes
şi a partidelor politice, descrierea diferitor procese şi comportamente din domeniile
legislative, executive şi judiciare. Deşi această abordare a descris procesul care
determina politica publică, nu a tratat direct legăturile dintre diferite procese şi
comportamente şi conţinutul politicii publice.
Studii politice: Astăzi, mulţi politologi şi-au mutat centrul de interes asupra
politicii publice - asupra descrierii şi explicării cauzelor şi consecinţelor activităţilor
guvernamentale. Acest lucru implică o descriere a conţinutului politicii publice, o
analiză a impactului forţelor sociale, economice şi politice asupra politicii publice; o
analiză a efectului diferitelor aranjamente instituţionale şi al proceselor politice
asupra politicii publice; şi o evaluare a consecinţelor politicilor publice asupra
societăţii, atât a celor previzibile cât şi a celor imprevizibile.
Definirea politicii publice: Jocuri de cuvinte
Această carte descurajează discursurile academice elaborate de definire a
politicii publice - noi spunem simplu că politica publică e ceea ce guvernul alege să
facă sau să nu facă. Multe cărţi, eseuri şi discuţii despre o definiţie “adecvată” a
politicii publice s-au dovedit inutile, chiar exasperante si adesea au deviat atenţia de
la studiul propriu-zis al politicii publice. Mai mult, cele mai elaborate definiţii ale
politicii publice s-au redus - la o examinare mai atentă - la acelasi lucru. De exemplu,
politologul David Easton defineşte politica publică drept “alocarea autoritativă a
valorilor pentru întreaga societate” - dar se dovedeşte că doar guvernul poate
acţiona “autoritativ” asupra întregii societăţi şi că tot ceea ce guvernul îşi alege să
facă sau să nu facă rezultă în “alocaţia valorilor”.
Politologul Harold Lasswell şi filozoful Abraham Kaplan definesc politica “drept
un program proiectat de scopuri, valori şi practici” şi politologul Carl Friedrick spune
că “pentru conceptul de politică este esenţială existenţa unui scop, obiectiv sau ţel”.
Aceste definiţii implică o deosebire între acţiunile guvernamentale specifice şi
programul general de acţiune înspre un scop anume. Dar problema pusă de ideea
că acţiunile guvernamentale trebuie să aibă un obiectiv pentru a putea fi etichetate
drept “politici” este că niciodată nu putem fi siguri dacă o anumită acţiune are un
obiectiv şi dacă are, care este acesta. Unii pot presupune că dacă un guvern face
ceva trebuie să aibă un scop, obiectiv sau un ţel, dar tot ceea ce putem noi observa
este ceea ce guvernul alege să facă sau să nu facă. Noţiunea noastră de politică
publică trebuie să includă toate acţiunile guvernului şi nu ceea ce guvernele sau
oficialii afirmă că vor face. Ne putem dori ca guvernele să acţioneze într-un mod “plin
de sens, având o ţintă”, dar ştim că adesea nu o fac.
Totuşi, o altă abordare a definirii politicii publice este descompunerea acestei
noţiuni generale în părţi componente. Politologul Charles O. Jones ne întreabă care
este deosebirea între diferite propuneri (mijloace specifice de realizare a scopurilor),
programe (mijloace autorizate de realizare a scopurilor), decizii (acţiuni specifice
pentru implementarea programelor) şi efecte (impactul măsurabil al programelor).
Dar apare iar problema asumării ideii că deciziile, programele, scopurile şi efectele
sunt legate între ele. Desigur, în multe domenii ale politicii vedem că deciziile
guvernului au prea puţine în comun cu “programele” anunţate şi că nu sunt legate de
“obiectivele” naţionale. Este poate păcat că guvernul nostru nu funcţionează prin
unirea scopurilor, programelor, deciziilor şi efectelor, dar este adevărat.
Politologii Heinz Eulau şi Kenneth Prewitt oferă o altă definiţie a politicii publice:
“Politica este definită ca o ‘decizie fermă’ caracterizată prin consistenţa
comportamentului şi repetarea acestora atât de către cei care iau deciziile, cât şi de
către cei care se supun acestora”. Desigur, ar fi minunat dacă activitatea guvernelor
ar putea fi caracterizată prin “consistenţă şi repetiţie”, dar e greu de crezut că am
putea găsi vreodată o “politică socială” în guvern dacă insistăm cu acest criteriu.
Multe dintre acţiunile guvernului sunt inconsistente şi nerepetitive.
 Deci trebuie să ne limităm la simpla noastră definiţie: politica publică este ceea
ce guvernul alege să facă sau nu. Observaţi că ne concentrăm nu doar asupra
acţiunilor guvernului ci şi asupra inacţiunilor lui, adică, asupra a ceea ce acesta
alege să nu facă. Afirmăm că inacţiunea guvernului poate avea un impact social egal
cu cel al acţiunii acestuia.

De ce trebuie studiat[ politica publică?

De ce trebuie ca politologii să acorde o atenţie mai mare studiului politicii
publice?
Explicaţie ştiinţifică. Mai întâi politica publică poate fi studiată din motive pur
ştiinţifice: înţelegerea cauzelor şi consecinţelor deciziilor politice îmbunătăţeşte
cunoştinţele noastre despre societate. Politica publică poate fi percepută ca o
variabilă dependentă, şi ne putem întreba ce condiţii socio-economice şi care
caracteristici ale sistemului politic dau formă conţinutului politicii. Alternativ, politica
publică poate fi percepută ca o variabilă independentă şi ne putem întreba ce impact
are politica publică asupra societăţii şi asupra sistemului politic. Prin aceste întrebări
ne putem îmbunătăţi percepţia asupra legăturilor dintre forţele socio-economice,
procesele politice şi politica publică (vezi fig. 1-1). O înţelegere a acestor legături
contribuie la răspândirea, importanţa, seriozitatea şi dezvoltarea teoretică a ştiinţelor
sociale.
Rezolvarea problemelor. Politica publică poate fi studiată şi din motive
profesionale: înţelegerea cauzelor şi consecinţelor politicii publice ne permite
aplicarea cunoştinţelor ştiinţelor sociale la soluţiile problemelor practice. Cunoştinţele
practice sunt necesare pentru a putea trata maladiile societăţii. Dacă se urmăresc
anumite obiective, problema care politică le-ar implementa cel mai bine rămâne
reală şi necesită un studiu ştiinţific. Astfel spus, studiile politice pot furniza sugestii
profesionale sub forma unor propoziţii de genul “dacă .....atunci....”, despre cum pot
fi realizate obiectivele propuse.
Recomandări privitoare la politică. În fine, politica publică poate fi studiată din
motive politice: pentru a fi siguri că naţiunea adoptă politicile “corecte” pentru a
atinge obiectivele “corecte”. Adesea se afirmă că ştiinţele politice nu ar trebui să fie
tăcute sau neputinciose faţă de marile crize sociale şi politice şi că politologii au
obligaţia morală de a furniza politici publice specifice. O centrare exclusivă asupra
instituţiilor, proceselor sau comportamentelor este adesea privita drept “seacă“,
“irelevantă“ şi “imorală” pentru că nu dirijează atenţia înspre problemele politice cu
adevărat importante cu care se confruntă societatea americană. Studiile politice pot
fi desfăşurate nu doar din motive ştiinţifice şi profesionale, ci şi pentru a informa
discuţiile politice, pentru a spori nivelul înţelegerii politice, şi pentru a îmbunătăţi
calitatea politicii publice. Desigur, există scopuri subiective - americanii nu sunt
întotdeauna de acord asupra politicii “corecte” sau a scopurilor “corecte” - dar
presupunem că a cunoaşte este preferabil lui a ignora, chiar şi în politică.

Întrebări în analiza politică

Ce se poate afla despre politica publică
Descriere: Mai întâi putem descrie politica publică - putem afla ce face (şi ce nu
face) guvernul pentru ajutoare sociale, apărare, educaţie, drepturi civile, sănătate,
mediu, impozitări, ş.a.m.d. O bază practică de informaţii despre politica naţională
este o parte indispensabilă a educaţiei fiecăruia. Ce spune Actul drepturilor civile din
1964 despre discriminarea în angajări? Care a fost hotărârea Curţii supreme în cazul
Bakke despre programele acţiunilor afirmative? Care este situaţia programului de
asistenţă socială naţională? Ce promit programele Medicare şi Medicaid pentru cei
săraci şi bătrâni? Ce acorduri au fost semnate între S.U.A. şi Rusia privitoare la
armele nucleare? Câţi bani se plătesc pentru impozite? Câţi bani cheltuieşte anual
guvernul federal şi pentru ce? Care e datoria naţională şi cu cât creşte în fiecare an?
Acestea sunt exemple de întrebări descriptive.
Cauze. În al doilea rând, putem pune în discuţie cauzele sau determinanţii
politicii publice. De ce este politica publică ceea ce este? De ce fac guvernele ceea
ce fac? Putem chestiona efectele instituţiilor politice, a proceselor şi atitudinilor în
politica publică (legătura B,fig.1-1). De exemplu, apare vreo diferenţă în nivelurile de
consum şi cele ale impozitelor dacă preşedinţia şi Congresul sunt controlate de
democraţi sau de republicani? Care este impactul conflictelor dintre grupurile de
interes asupra ajutorului federal alocat educaţiei? Care este impactul lobby - ului
generat de diverse interese asupra eforturilor de a reforma sistemul federal de
impozitare? Putem pune în discuţie efectele forţelor sociale, economice şi culturale
în elaborarea politicii publice. De exemplu: Care sunt efectele schimbării atitudinii
publice faţă rasă asupra politicii drepturilor civile? Care sunt efectele recesiunii
asupra cheltuielilor guvernului? Care este efectul unei populaţii tot mai vârstnice
asupra asistenţei sociale şi asupra programelor de asistenţă medicală ? În termeni
ştiinţifici, când studiem cauzele politicii publice, politicile devin variabile dependente
şi determinanţii lor politici, sociali, economici şi culturali devin variabile independente.
Consecinţe: În al treilea rând, putem pune în discuţie consecinţele sau impactul
politicii publice. Ce schimbări induce, dacă e cazul, politica publică în vieţile
oamenilor? Putem chestiona efectele politicii publice asupra instituţiilor şi proceselor
politice(legătura F, fig.1-1). De exemplu., care este efectul creşterii impozitelor
asupra posesiunilor Partidului Republican în Congres? Care este impactul eforturilor
de reducere a deficitului asupra popularităţii preşedintelui? Vrem să mai examinăm
şi impactul politicii publice asupra condiţiilor din societate. De exemplu, pedeapsa
capitală duce la descurajarea crimei? Programele de ajutor social descurajează
munca? Beneficiile ajutoarelor sociale liberale duc la creşterea numărului de săraci?
Cheltuielile sporite în educaţie duc la obţinerea unor rezultate superioare la studenţi?
În termeni ştiinţifici, când studiem consecinţele politicii publice, politicile devin
variabile independente, şi impacturile lor politice, sociale, economice şi culturale
asupra societăţii devin dependente variabile.

Analiza politică şi consilierea

Este important de făcut o distincţie clară între analiză politică şi consiliere politică.
Explicarea cauzelor şi consecinţelor diferitelor politici nu este echivalentul prescrierii
politicilor pe care ar trebui să le aplice guvernele. A afla de ce guvernele fac ceea ce
fac şi care sunt consecinţele actelor lor nu este totuna cu a spune ce trebuie să facă
guvernele sau a schimba unele din activităţile lor. Consilierea politică necesită
însuşiri ca retorica, organizarea, persuasiunea şi activismul. Analiza politică
încurajează erudiţii şi studenţii să atace probleme politice grave cu ajutorul
întrebărilor sistematice. În analiza politică se subînţelege că însuşirea unor
cunoştinţe ştiinţifice despre forţele care produc politica publică şi consecinţele
acesteia este, în sine, o activitate socială relevantă şi că această activitate e
necesară pentru a putea prescrie, consilia şi activa.
În mod expres, analiza politică implică :
1. O atenţie specială acordată explicaţiei în detrimentul prescripţiei.
Recomandările politice - atunci când există - sunt subordonate descrierii şi
explicaţiilor. Există o consideraţie implicită ca înţelegerea este necesară prescripţiei
şi că înţelegerea se obţine cel mai bine printr-o analiză atentă mai degrabă decât
prin retorică sau polemici.
2. O cercetare riguroasă a cauzelor şi consecinţelor politicii publice. Această
cercetare implică folosirea standardelor ştiinţifice de concluzionare. Tehnici
cantitative sofisticate pot ajuta în stabilirea concluziilor valide privitoare la cauze şi
consecinţe, dar nu sunt neapărat esenţiale.
3. Un efort pentru dezvoltarea şi testarea afirmaţiilor generale asupra cauzelor
şi consecinţelor politicii publice pentru acumularea prin cercetare a unor constatări
sigure de relevanţă generală. Scopul este dezvoltarea unor teorii generale asupra
politicii publice, care să fie sigure şi aplicabile diferitelor agenţii guvernamentale şi
diferitelor zone politice. Analiştii politici preferă net oferirea unor explicaţii potrivite
mai multor decizii politice sau studii de caz - explicaţii valide timp îndelungat şi în
diferite împrejurări.
Fig. 1-1 Studiul politicii publice. Cauzele şi consecinţele sale.
1. Societate: Condiţii sociale şi economice
2. Sistem Politic: Instituţii, Procese, Atitudini
3. Politică publică: Politici publice

Societate: Include: avere şi venit; inflaţie, recesiune, şomaj, rezultante şcolare;

calitatea mediului; sărăcie; componenta rasială; rezultate religioase şi etnice;
sănătate şi longevitate; inegalitate, discriminare.
Sistem Politic: Include: instituţii; federalism; separarea puterilor; partide;
grupuri de interes; comportament electoral; birocraţie; structura puterii; Congres,
preşedinte, curţi.
Politicăi publică: Include: drepturi civile; politici în educaţie; politici ale asistenţei
sociale; politici de asistenţă medicală; justiţia criminală; impozite; deficit şi cheltuieli;
politici de apărare; reglementări.
Legătura A (de la 1 la 2): Care sunt efectele condiţiilor socio-economice asupra
instituţiilor, proceselor şi atitudinilor guvernamentale şi politice?
Legătura B (de la 2 la 3): Care este efectul instituţiilor guvernamentale şi
politice, al proceselor şi atitudinilor acestora asupra politicii de guvernare?
Legătura C (de la 1 la 3): Care sunt efectele condiţiilor sociale şi economice
asupra politicii de guvernare?
Legătura D (de la 3 la 1): Care sunt efectele (feedback-ul) politicii de guvernare
asupra condiţiilor sociale şi economice?
Legătura E (de la 2 la 1): Care sunt efectele ( feedback-ul) instituţiilor
guvernamentale şi politice, ale proceselor şi atitudinilor lor asupra condiţiilor
economice şi sociale?
Legătura F (de la 3 la 2): Care sunt efectele (feedback-ul) politicii de guvernare
asupra instituţiilor guvernamentale şi politice, asupra proceselor şi atitudinilor lor?

Analiza politică în acţiune: obţinerea oportunităţilor în educaţie

Unul dintre cele mai interesante exemple de analiză politică l-a constituit
cercetarea ştiinţelor politice făcută asupra oportunităţilor egale în educaţie şi cum pot
fi ele obţinute. Oportunităţile în educaţie au constituit unul dintre cele mai
controversate subiecte în politica americană şi ştiinţele politice au avut un rol
important în luarea deciziilor în această zonă a politicii. După cum vedea, cu cât
zona politică e mai controversată, cu atât cercetările sunt mai greu de condus.
 Cercetări iniţiale - raportul Coleman
Punctul de referinţă iniţial în cercetările asupra oportunităţilor în educaţie este
“Egalitatea oportunităţilor în educaţie” a sociologului James S. Coleman., denumită
curent raportul Coleman. Raportul Coleman s-a ocupat cu consecinţele politicii
educaţionale - în special cu impactul şcolilor asupra aspiraţiilor şi nivelelor de
realizare ale elevilor. Deşi studiul lui Coleman a avut criticii săi, a fost prima analiză
completă a sistemului şcolar american şi a inclus informaţii asupra a 600.000 de
copii, 60.000 profesori şi 4.000 şcoli.
Rezultatul Coleman a zguduit multe dintre ideile convenţionale legate de
impactul politicilor din educaţia publică asupra realizărilor şi modului de învăţare ale
studenţilor. Înaintea acestui studiu, legislatorii, profesorii, administratorii şcolari,
membrii consiliilor de conducere şi populaţia în general au asumat că factori ca:
numărul. elevilor dintr-o clasă, suma de bani cheltuită pentru fiecare elev, librărie şi
facilităţi de laborator, salariile profesorilor, calitatea programei şi alte caracteristici ale
şcolilor afectează calitatea educaţiei şi a oportunităţilor în educaţie. Analize
sistematice au arătat că aceşti factori nu au un efect semnificativ asupra realizărilor
şi modului de învăţare al studenţilor. Chiar şi mărimea unei clase s-a dovedit a nu
influenţa modul de învăţare, deşi profesorii au susţinut multă vreme importanţa
acestui factor. Pe scurt, lucrurile “pe care toţi le ştiam” despre educaţie s-au dovedit
a nu fi aşa!
Singurii factori care s-au dovedit a afecta modul de învăţare al elevilor în mod
semnificativ au fost: (1) mediul de provenienţă, (2) mediul din care proveneau colegii
. Mediul de provenienţă afectează abilităţile verbale ale copilului şi atitudinea faţă de
educaţie, şi aceşti factori sunt în strânsă legătură cu realizările şcolare. De
importanţă secundară, dar semnificativă: s-au dovedit abilităţile verbale şi atitudinile
faţă de educaţie ale colegilor de clasă. Influenţa grupurilor de aceeaşi vârstă a avut
cel mai mare impact asupra copiilor din familii aparţinând claselor inferioare. Nivelul
de pregătire al profesorilor a influenţat prea puţin copiii aparţinând claselor sociale
superioare şi de mijloc; aceştia au învăţat bine şi în ciuda unor profesori mediocri
sau slabi. Copiii aparţinând claselor sociale inferioare sunt ceva mai afectaţi de
calitatea predării.

Implicaţii politice - cheltuieli pentru educaţie

Raportul Coleman nu a făcut recomandări în domeniul politicii. Dar ca şi în
cazul multor cercetări politice, recomandările politice rezultau din concluziile sale.
Mai întâi, dacă raportul Coleman a fost corect, părea fără rost doar să se aloce mai
mulţi bani sistemului existent al educaţiei publice - prin creşterea cheltuielilor pentru
un elev, creşterea salariilor profesorilor, diminuarea numărului elevilor dintr-o clasă,
realizarea unor biblioteci şi laboratoare mai bune, adăugarea unor surplusuri
educaţionale sau adoptarea unor inovaţii la materiile specifice. Aceste politici s-au
dovedit a nu avea vreun impact semnificativ asupra rezultatelor şcolare.
Rezultatele raportului Coleman au subliniat logica Articolului 1 al Actului
educaţiei primare şi gimnaziale din 1965 (vezi Cap. 7). Acest element de legislatie a
congresului aloca anual sume mari din fondul de ajutor federal pentru şcolile atinse
de sărăcie. Scopul acestui program era remedierea problemelor de învăţare a
copiilor dezavantajaţi prin sporirea cheltuielilor. Dar raportul Coleman a sugerat că o
creştere a cheltuielilor are un impact asupra realizărilor elevilor. Programele de
educaţie compensatorii pot avea valoare simbolică pentru rezidenţi, sau valoare
politică pentru autorităţile care încearcă să-şi asigure o imagine de preocupare faţă
de cei dezavantajaţi, dar au o mică valoare educaţională pentru copii.
 Reacţia specialiştilor a fost, în general, tăcerea. Poate ei au sperat că raportul
Coleman va dispărea în timp fără să afecteze prea tare presupunerile de lungă
durată privitoare la importanţa banilor, facilităţilor, mărimea claselor, calificarea
profesorilor şi la materii. Poate au sperat ca cercetările viitoare să nege concluziile
raportului Coleman. Daniel Patrick Moynihan (în prezent senator al S.U.A. din New
York) a scris :
“Întreaga raţiune a educaţiei publice americane a fost pe punctul de a se
prăbuşi, şi aşa s-ar fi întâmplat dacă n-ar fi fost un acord aparent general de a
acţiona de parcă raportul n-ar fi existat. Dar a existat şi educaţia publică nu va mai fi
ceea ce a fost. Relaţia dintre alimentarea cu resurse şi rezultatele educaţionale pe
care toate sistemele şcolare, toate legislaturile şi sistemele executive au acceptat-o
ca pe ceva de la sine înţeles, se pare că nu a fost deloc aşa. În cel mai bun caz ceea
ce până acum a fost luat ca atare trebuie să fie de acum dovedit”.

Implicaţiile politicii - echilibrul rasial

Comisia americană a Drepturilor civile a folosit raportul Coleman pentru a-şi susţine
programele politice de anulare a dezechilibrului rasial în şcolile publice. Deoarece
banii, facilităţile şi programele compensatorii au un efect scăzut asupra modului de
învăţare al studenţilor şi pentru că mediul social economic din care provin colegii
afectează procesul de învăţare al elevului, a părut logic să se afirme că plasarea
elevilor negrii din clase de jos în clase de elevi albi din clasa de mijloc le vor spori
oportunităţile în educaţie primilor dintre aceştia. Mai mult, deoarece rezultatele au
arătat că realizările elevilor albi nu erau afectate de prezenţa negrilor în clasă (atâta
vreme cât aceştia nu formau majoritatea), comisia a concluzionat că plasarea
elevilor negrii în şcolile cu elevi predominant albi nu vor dăuna procesului de
învăţare al albilor. De aceea, comisia a cerut să se elimine şcolile de cartier şi să se
plaseze elevii albi şi negri în şcoli echilibrate rasial. Dar cercetări politice ulterioare
au pus sub semnul întrebării ideea plasării ca mijloc de a obţine oportunităţi în
educaţie. Sociologul David Armor a studiat probele disponibile privitoare la efectele
plasării elevilor negrii în şcoli externe cartierului lor şi a concluzionat că acest lucru
nu le îmbunătăţeşte modul de învăţare. (De observat că Armor nu contrazicea
raportul Coleman. Coleman a studiat elevi negri învăţând în şcoli de albi nu datorită
plasării lor acolo, ci datorită vecinătăţii. În schimb, Armor a studiat elevi negri care au
fost plasaţi deliberat în şcoli cu predominanţă albă dinafara vecinătăţii lor). Coleman
însuşi în “Al doilea raport Coleman” din 1975 a arătat că dezechilibrul rasial în şcoli
era asociat cu o pierdere a elevilor albi - “zbor alb”. Reacţia albilor faţă de
desegregare a fost puternică în marile oraşe, cu număr. mare de elevi negri, care
erau înconjurate de districte şcolare suburbane, independente cu predominanţă
albă. Coleman a prezis că efectul de lungă durată a pierderii de elevi albi în aceste
oraşe va dezechilibra eforturile guvernului de a desegrega şcolile publice şi va duce
la o izolare rasială sporită şi nu invers :
“Există numeroase exemple ale politicii guvernului în care rezultatul interacţiunii
dintre politică şi răspuns este evident opusul rezultatului aşteptat de cei care au
iniţiat această politică. Este foarte important în cazul desegregării în şcoli să fie
examinată interacţiunea aceasta, pentru că multe dintre acţiunile individuale şi unele
dintre acţiunile guvernamentale locale, au drept rezultat exact opusul a ceea ce se
aştepta guvernul federal. Cea mai evidentă acţiune individuală de acest fel este o
schimbare de domiciliu pentru a scăpa de integrarea şcolară”.
Coleman nu şi-a abandonat convingerea iniţială în beneficiile integrării şcolare
dar considera că plasarea pe scară largă se anula de la sine ca mijloc de obţinere a
oportunităţilor în educaţie.

Reforma în educaţie - care este soluţia?

O mai veche analiză politică a demonstrat ineficienţa multor politici alternative.
Cheltuirea unor sume mai mari de bani pentru sistemul educaţional existent s-a
dovedit a fi o activitate neproductivă; ajutorul federal acordat educaţiei a crescut în
anii ’70, iar scorurile obţinute de elevi la teste au scăzut. Dezechilibrul rasial a sporit
în multe sisteme şcolare din marile oraşe în ciuda plasărilor şi scorurile obţinute de
elevii negri din interiorul oraşelor nu s-au îmbunătăţit . Dar ştiinţele sociale nu se pot
consola cu faptul că au prezis ceea ce nu va funcţiona. Ştiinţele sociale au
responsabilitatea socială de a găsi politici care să funcţioneze.
În ultimii ani, incitaţi de faptul că studenţii americani obţin rezultate mai proaste
în comparaţie cu studenţii din alte ţări puternic industrializate, sociologii şi cei
însărcinaţi cu elaborarea politicii statelor Unite au încercat să identifice politici
alternative care să îmbunătăţească nivelul cunoştinţelor dobândite ale elevilor (vezi
Cap. 7). Din nou, sociologul James J. Coleman şi asociaţii lui au realizat cea mai
influentă analiză a factorilor şcolari care afectau nivelurile de cunoştinţe.
Deşi cercetările au indicat faptul că toate diferenţele în nivelurile de învăţare ale
studenţilor sunt datorate influenţelor familiei şi grupurilor de prieteni, foarte puţine
dintre ele fiind atribuite diferenţelor din şcolile publice, Coleman a fost bulversat de
rezultatele foarte bune ale elevilor din şcolile catolice. Într-adevăr, a dovedit faptul că
deosebirile generale în cunoştinţele matematice şi în exprimare dintre elevii de clasa
a X-a din şcolile catolice şi cei din şcolile publice erau de două clase. Dar se punea
întrebarea dacă aceste deosebiri erau produsul diferitelor politici educaţionale şi
diferitelor practici din şcolile catolice şi publice sau deosebirilor dintre tipurile de elevi
şi familii care aleg şcolile catolice pentru copiii lor. Coleman a putut controla statistic
diferenţele de rasă, religie, socio-economice, tip de familie şi alte caracteristici ale
mediului din care proveneau elevii, aceasta comparând realizările elevilor din şcolile
catolice şi şcolile publice care proveneau din acelaşi mediu. Pe scurt, chiar dacă
mediul familial este foarte important, şcolile pot determina deosebiri în nivelurile
cunoştinţelor obţinute. Totuşi “efectul şcolii catolice” nu este rezultatul unor clase mai
mici, unor salarii sau facilităţi sporite; dimpotrivă, şcolile catolice s-au dovedit mai
slabe din aceste puncte de vedere ale măsurilor politicilor educaţionale.
Mulţi profesori din şcolile publice au fost supăraţi de implicaţiile afirmaţiei că în
şcolile catolice se obţin rezultate mai bune. Unii au recurs la vechiul argument al
educaţiei “progresive” că rezultatele la matematică şi modul de exprimare nu sunt
relevante pentru nivelul de cunoştinţe al elevului. Alţii au argumentat că şcolile
catolice “iau crema” elevilor şi îi lasă pe cei mai slabi şcolilor publice. Unii au repetat
mitul că şcolile catolice îi exmatriculează pe elevii problemă pe care apoi şcolile
publice trebuie să-i accepte (De fapt, şcolile catolice primesc mulţi copii problemă şi
mulţi delicvenţi din familii care îi trimit acolo pentru că “au nevoie de disciplină”).
De ce şcolile catolice obţin rezultate mai bune decât cele publice? Coleman a
atribuit rezultatele diferite ale şcolilor catolice şi publice “capitalului social” -
legăturilor strânse din familie şi dintre familie şi şcoală. Familiile elevilor din şcolile
catolice aleg în mod deliberat să-şi trimită copiii la şcolile catolice. Când şcoala este
percepută de elev ca o extensie a familiei sau, în cazul în care nu exisă legături
strânse în familie şi şcoala este un substituit al familiei, elevii obţin rezultate foarte
bune.
Cercetări suplimentare au încercat să releve caracteristicile unui mediu şcolar
care produce asemenea performanţe. Rezultatele au sugerat că acesta e asemănat
cu:
(1) pretenţii mari din partea părinţilor, profesorilor şi elevilor; (2) o înţelegere
între părinţi, profesori şi administratori asupra scopurilor urmărite şi a standardelor
disciplinare; (3) accentuarea deprinderilor elementare; (4) o monitorizare atentă a
progresului elevului de către profesori şi părinţi; şi (5) o legătură continuă păstrată
între părinţi, profesori şi directorii şcolilor.

Reforma şcolilor publice

Care pot fi implicaţiile acestei cercetări asupra politicii.publice ? Unii reformişti
folosesc cercetarea pentru a susţine ideea cupoanelor pentru educaţie oferite
părinţilor, ca să fie cheltuite la orice şcoală aleg aceştia, publică sau particulară.
Statul va rambursa echivalentul acestora, sumele reprezentând costul educaţiei
pentru un copil. Şcolile vor fi încurajate să fie în competiţie pentru a obţine elevi,
pentru că fondurile pentru învăţământ vor fi mai mari la şcolile cu mai multe
înscrieri. Competiţia va permite şcolilor “magnet” să acorde libertate directorului şi
elevilor în alegerea scopurilor urmărite, a materiilor, disciplinelor şi structurilor din
cadrul şcolii lor şi în dezvoltarea unor programe atractive pentru părinţii care devin
“clienţii” lor. Cele “mai bune” şcoli vor avea o cerere în exces şi vor fi nevoite să
refuze unele dintre ele; alte şcoli vor trebui să se îmbunătăţească sau să se închidă.
Faptul că familia va alege o şcoală pentru copilul lor şi nu statul va fi cel care va
hotărî, va ajuta la stabilirea unei legături între şcoală şi familie.
Alternativ, un sistem de alegere paralel poate fi limitat la şcolile publice.
Aceasta va fi o reformă mai puţin radicală, dar tot va încuraja implicarea părinţilor în
educaţie şi competiţia între şcoli. Câteva state şi districte şcolare au experimentat
deja astfel de planuri: părinţii aleg o şcoală publică pentru copiii lor şi fondurile de
stat pentru educaţie sunt dirijate înspre acea şcoală pe baza înscrierii (vezi Cap. 6).
Totuşi, nu sunt mulţi în instituţiile publice de învăţământ - administratori ai
districtelor şcolare, autorităţile educaţiei de stat, colegiile de învăţământ, sindicatele
profesorale - cei care sunt gata să susţină aceste reforme. Alegerea părinţilor
ameninţă puterea tradiţională a profesorilor de a desemna elevi, de a alege materiile,
de a stabili scopurile şi de a monitoriza progresul elevilor, cu o implicare minimă din
partea părinţilor. Profesorii susţin că dacă părinţii au dreptul de a-şi muta copiii de la
o şcoală la alta, planificarea învăţământului va fi întreruptă şi viabilitatea şcolilor
percepute drept inferioare va fi ameninţată. Aceasta va duce la o stratificare a
şcolilor în care şcolile magnet populare vor atrage elevii cei mai buni şi şcolile mai
puţin populare vor rămâne cu sarcina de a educa acei copii ai căror părinţi nu sunt
informaţi sau sunt dezinteresaţi de educaţia copiilor. Profesorii se tem, de
asemenea, că alegerea părinţilor va duce la o resegregare pe principii rasiale, etnice
şi de clasă socială. Cupoanele, susţin aceştia vor fi, în special, folosite de părinţii din
pătura de sus şi mijlocie drept “program împuternicit pentru sănătate”. Reformiştii au
contraargumentat că folosirea cupoanelor pentru educaţia în şcolile private vor fi
cele mai eficiente pentru copiii din familii sărace şi dezavantajate care nu au, în
general, aceleaşi opţiuni ca şi familiile bune, de a-şi trimite copiii la şcoli particulare.
Administratorii şcolilor publice se tem că un sistem al cupoanelor va submina
implicarea naţiunii în învăţământul public.

Analiza politică şi conflictul politic

Hotărârile politice sunt dictate nu de analişti, ci de actorii scenei politice -
autorităţi guvernamentale alese sau numite, grupuri de interes şi uneori chiar de
alegătorii înşişi.
 Cercetări ale ştiinţelor sociale adesea nu se descurcă bine în arena politică;
acestea pot fi interpretate corect sau greşit, ignorate sau chiar folosite ca armă de
combatanţii politici. În 1993 alegătorii din California au avut de decis Propunerea
174, Alegerea părinţilor în învăţământ - o iniţiativă populară care ar fi adus “burse”
(cupoane) de 2600 dolari (cam jumătate din cheltuielile statului pe elev în şcolile
publice) pentru părinţi ca să fie folosiţi în orice şcoală privată care îndeplinea
standardele de stat. Iniţiativa a fost puternic combătută de profesori şi sindicatele din
învăţământ. Toate argumentele discutate mai sus au fost parte a dezbaterii politice,
uneori cu un limbaj pasional, alături de multe afirmaţii irelevante şi incorecte. La
urnă, alegătorii din California au respins sistemul cupoanelor şi prin aceasta au tras
înapoi mişcarea naţională a cupoanelor (vezi Cap. 6).
Scopul acestei scurte discuţii este că analiza politică produce uneori rezultate
neaşteptate şi chiar jenante, că politica publică nu funcţionează uneori aşa cum se
aştepta şi că diferite interese politice vor interpreta rezultatele cercetărilor politice
diferit - acceptând, neacceptând sau folosind aceste rezultate după cum o cer
obiectivele lor.

Analiza politică şi căutarea de soluţiilor pentru problemele Americii

Rămâne de văzut dacă analiza politică va putea vreodată furniza “soluţii” pentru
problemele Americii. Ignoranţa, crima, sărăcia, conflictele rasiale, inegalitatea,
locuinţele proaste, sănătatea şubredă, poluarea, aglomeraţia şi vieţile nefericite au
afectat oamenii şi societăţile vreme îndelungată. Desigur, aceasta nu este o scuză
pentru a renunţa să se încerce obţinereanu unei societăţi vindecate de aceste
maladii. Dar străduinţa noastră pentru a obţine o societate mai bună trebuie
temperată de faptul că soluţiile la aceste probleme pot fi foarte greu de găsit. Analiza
politică are multe motive de a ne tempera entuziasmul, unele fiind ilustrate în lupta
pentru politica învăţământului.
Limitarea puterii guvernului. Mai întâi, este uşor de exagerat importanţa
politicilor guvernului, atât în bine cât şi în rău. Nu este clar că politicile guvernului,
oricât de ingenioase, ar putea vindeca toate sau aproape toate relele societăţii.
Guvernele sunt constrânse de multe forţe sociale puternice - modele ale vieţii de
familie, structura păturilor sociale, practici de îndrumare a copiilor, credinţele
religioase, ş.a.m.d. Aceste forţe nu sunt uşor de condus de guverne, şi nici nu pot fi
controlate chiar dacă acest lucru ar fi de dorit. În capitolul final al acestui volum vom
examina impactul politicii, dar e bine să spunem aici că unele din problemele
societăţii sunt de nerezolvat.
Neînţelegeri asupra problemelor. În al doilea rând, analiza politică nu poate
oferi soluţii problemelor, atunci când nu există un acord general asupra naturii
problemelor. Cercetarea lui Coleman a presupus că ridicarea nivelului de cunoştinţe
(măsuri ale capacităţilor de exprimare şi cantitative ) este problema înspre care
eforturile noastre trebuie direcţionate. Dar profesorii au argumentat adesea că
însuşirea abilităţilor de exprimare şi cantitative nu este singurul, şi nici cel mai
important obiectiv al şcolilor publice. Au afirmat că şcolile trebuie să inducă elevilor
de orice rasă şi mediu de provenienţă o imagine pozitivă despre sine, să încurajeze
conştiinţa socială şi aprecierea diferitelor culturi, să le formeze elevilor o conştiinţă a
pericolului drogurilor şi să-i educe în problemele de sex şi boli transmisibile sexual,
ş.a.m.d. Altfel spus, mulţi profesori au definit problemele cu care se confruntă şcolile
mai vast decât ridicarea nivelului de cunoştinţă.
Analiza politică nu poate rezolva conflictele valorice. Dacă există un oarecare
acord asupra căror valori trebuie accentuate în politica învăţământului totuşi
cercetările politice nu pot contribui cu prea multe la elaborarea politicii. În cel mai
bun caz poate indica modul în care anumite rezultate pot fi obţinute, dar nu poate
determina dacă aceste rezultate sunt cel mai valoros produs al sistemului de
învăţământ. Cercetarea politică nu poate determina ce este cu adevărat valoros
pentru societate.
Subiectivismul în interpretare. În al treilea rând, analiza politică tratează
probleme subiective şi trebuie să se bazeze pe interpretarea rezultatelor.
Cercetătorii profesionişti interpretează diferit rezultatele analizelor lor. Cercetarea
ştiinţelor sociale nu poate fi lipsită de subiectivism. Chiar şi alegerea subiectului
pentru cercetare este afectată de valoarea personală a ceea ce e important şi demn
în societate. Acum mulţi ani, sociologul Louis Wirth nota:
“De vreme ce orice afirmare a unui “fapt” şi lumea socială afectează interesele
unui individ sau grup, nu se poate nici măcar atrage atenţia asupra anumitor “fapte”
fără a curta obiecţiile celor a căror raison d’etre în societate se bazează pe o
interpretare divergentă a situaţiilor factuale”.

Limite impuse Planului de cercetare umană. Un alt set de probleme în analiza

politică sistematică se centrează în jurul limitelor inerente impuse planului de
cercetare în ştiinţele sociale. Nu este posibil să conduci forme controlate de
experimente asupra fiinţelor umane. De exemplu, cercetătorii nu-i pot obliga pe copii
să meargă la şcoli sărace pentru câţiva ani doar pentru a vedea dacă acest lucru are
un efect negativ asupra nivelului lor de cunoştinţe. În schimb, cercetătorii sociali
trebuie să găsească situaţii în care lipsa de educaţie a fost produsă “natural” pentru
a face observaţiile necesare asupra cauzelor acestei lipse. Pentru că nu putem
controla toţi factorii dintr-o situaţie reală este dificile de izolat cu precizie cauza
dobândirii cunoştinţelor sau nedobândirii acestora. Mai mult, chiar şi când anumite
experimente sunt permise, fiinţele umane îşi modifică adesea comportamentul
fiindcă ştiu că sunt observate într-o situaţie experimentală. De exemplu, în
cercetarea din învăţământ se dovedeşte adesea că elevii învaţă bine după orice
nouă metodă de predare sau inovaţie. E greu de spus dacă îmbunătăţirile observate
sunt un produs al noii metode de predare sau al inovaţiei în materie sau doar un
produs al situaţiei experimentale.
Complexitatea comportamentului uman. Poate cea mai serioasă rezervă
asupra analizei politice este faptul că problemele sociale sunt atât de complexe încât
sociologii nu pot face previziuni clare cu privire la impactul politicilor propuse.
Oamenii de ştiinţă din sociologie nu cunosc destul despre comportamentul individual
şi de grup pentru a putea oferii sfaturi demne de încredere factorilor de decizie.
Ocazional, aceştia din urmă apelează la sociologi pentru “soluţii”, dar sociologii nu
dispun de ele. Majoritatea problemelor societăţii sunt influenţate de atât de multe
variabile încât o simplă explicare a acestora, sau un remediu pentru ele, sunt rareori
posibile. Faptul că sociologii oferă atât de multe recomandări contradictorii este o
indicaţie a absenţei unor cunoştinţe ştiinţifice serioase asupra problemelor sociale.
Deşi anumiţi erudiţi afirmă că nici un sfat nu e mai bun decât unul contradictoriu sau
incorect, cei care elaborează politica trebuie totuşi să ia decizii şi este probabil mai
bine ca aceştia să acţioneze îndrumaţi de oricât de puţinele cunoştinţe pe care
ştiinţele sociale le pot oferi decât ca ei să acţioneze în absenţa oricăror cunoştinţe.
Chiar dacă sociologii nu pot prevedea impactul politicilor viitoare, ei pot cel puţin să
măsoare impactul politicilor prezente şi trecute şi să furnizeze aceste date celor care
iau decizii.
 Analiza politică - artă şi meşteşug
Înţelegerea politicii de guvernare este o artă şi un meşteşug. Este o artă pentru
că necesită pătrundere, creativitate şi imaginaţie în identificarea problemelor sociale
şi în descrierea lor, în crearea unor politici de guvernare care le-ar putea uşura şi nu
a descoperii dacă aceste politici sfârşesc prin a îmbunătăţii sau a înrăutăţii lucrurile.
Este un meşteşug pentru că aceste îndeletniciri necesită anumite cunoştinţe
economice, politice, de administraţie publică, de sociologie, drept, şi statistici.
Analiza politică este cu adevărat un subdomeniu aplicat al acestor discipline
academice tradiţionale.
Ne îndoim că ar exista vreun “model de opţiune” - adică, un model singular sau
o metodă care să fie preferabilă celorlalte şi care să ofere mereu cele mai bune
soluţii problemelor sociale. În schimb, suntem de acord cu sociologul Aaron
Wildavsky, care a scris :
“Analiza politică este o activitate pentru care nu pot exista programe fixe,
pentru că analiza politică este sinonimă cu creativitatea, care poate fi stimulată de
teorie şi formată de practică, ce poate fi învăţată dar nu poate fi predată”.
Wildavsky continuă prin a avertiza studenţii că nu trebuie să se aştepte la a
găsi soluţii pentru marile întrebări sociale :
“Trebuie să se admită că, în mare parte, cunoştinţele sunt negative. Ne spun ce
nu putem face, unde nu putem merge, unde am greşit, dar nu şi cum să corectăm
aceste erori. La urma urmei, dacă eforturile prezente ar fi judecate drept pe de-a-
ntregul satisfăcătoare, n-ar mai prea fi nevoie de analiză şi cu atât mai puţin de
analişti”.
Nu se va putea găsi în această carte un model de alegere, dar dacă cineva
vrea să înceapă o dispută asupra diferitelor moduri de înţelegere a politicii de
guvernare această carte e un bun început.
 Capitolul 2
Modele de politici

Un ajutor în înţelegerea politicii publice

Modele pentru analiza politică

Un model este o reprezentare simplificată a unor aspecte reale. Poate fi o
reprezentare fizică reală - un avion model, de exemplu, sau macheta construcţiilor
pe care arhitecţii urbani o folosesc pentru a demonstra cum vor arăta lucrurile când
proiectele propuse vor fi completate. Un model mai poate fi o diagramă - harta unui
drum, de exemplu sau un grafic pe care politologii demonstrează cum o propunere
devine lege.
Folosirea modelelor. Modelele pe care le vom folosi în studiul politicii sunt
modele conceptuale. Acestea sunt modele în cuvinte care încearcă:
- să simplifice şi clarifice gândirea noastră despre politică şi politica publică
- să identifice aspecte importante ale problemelor politice.
- să ne ajute să comunicăm între noi, concentrându-ne asupra trăsăturilor esenţiale
ale vieţii politice.
- să dirijeze eforturile noastre înspre o mai bună înţelegere a politicii publice,
sugerându-ne ceae ce esteşi ceea ce nu este important.
- să sugereze explicaţii pentru politica publică şi să îi prevadă consecinţele
Modele politice selectate. În timp ştiinţele politice, ca şi alte discipline
ştiinţifice, au creat un număr de modele care ne ajută să înţelegem viaţa politică. În
acest volum vom încerca să vedem dacă aceste modele sunt utile în studiul politicii
publice. În special vrem să examinăm politica publică din perspectiva următoarelor
modele :
- modele instituţionale
- modele procesuale
- modele de grup
- modele elitei
- modele raţionale
- modele incrementale
- modele ale teoriei jocului
- modelele opţiunii publice
- modelele sistemului.
Fiecare dintre aceşti termeni identifică un model conceptual major care poate fi
găsit în literatură sau în ştiinţele politice. Nici unul din aceste modele nu a fost creat
special pentru studiul politicii publice, totuşi fiecare oferă un mod separat de
înţelegere a politici şi chiar sugerează unele dintre cauzele generale şi consecinţele
politicii publice.
Modelele nu sunt competitive în sensul că unul dintre ele ar putea fi considerat
“cel mai bun”. Fiecare oferă o centrare separată asupra vieţii politice şi fiecare ne
poate ajuta să înţelegem diferite lucruri despre politica publică. Deşi unele politici
par, la prima vedere, să se îndrepte singure înspre un anumit model pentru a fi
explicate, cele mai multe politici sunt o combinaţie între planificare raţională,
incrementalism, activitate ale grupurilor de interes, preferinţe ale elitei, forţe ale
sistemului, jocuri politice, opţiuni ale publicului, procese politice, şi influenţe
instituţionale. În ultimele capitole aceste modele vor fi folosite singular şi în
combinaţie, pentru a descrie, a explica politici specifice. Urmează o scurtă descriere
a fiecărui model, cu o atenţie deosebită, acordată modurilor separate în care politica
publică poate fi privită.
Instituţionalism: politica - produs instituţional
Instituţiile guvernamentale au fost de mult punctul central al ştiinţelor politice.
Tradiţional, ştiinţele politice au fost definite drept studiu al instituţiilor
guvernamentale. Activităţile politice se centrează, în general, în jurul instituţiilor
guvernamentale particulare - Congres, preşedinţie, curţi, birocraţii, municipalităţi,
ş.a.m.d.. Politica publică este determinată, implementată şi aplicată autoritar de
aceste instituţii.
Relaţia între politica publică şi instituţiile guvernamentale e foarte strânsă. Strict
vorbind, o politică nu devine politică publică până când nu este adoptată,
implementată şi aplicată de anumite instituţii guvernamentale. Instituţiile
guvernamentale conferă politicii publice trei trăsături caracteristice. Mai întâi,
guvernul oferă legitimitatea politicilor. Politicile guvernamentale sunt în general
privite ca obligaţii morale care impun loialitatea cetăţenilor. Oamenii pot privi politicile
altor grupuri şi asociaţii din societate - corporaţii, biserici, organizaţii profesionale,
asociaţii civice, ş.a.m.d. - ca importante şi chiar obligatorii. Dar numai politicile
guvernului implică obligaţii legale. În al doilea rând politicile guvernamentale implică
universalitate. Doar politicile guvernamentale se extind asupra tuturor oamenilor
dintr-o societate; politicile altor grupuri şi organizaţii ating doar o parte a societăţii. În
sfârşit, guvernul monopolizează constrângerea în societate - doar guvernul poate să
condamne legitim la închisoare pe cei care îi încalcă politicile. Sancţiunile care pot fi
impuse de alte grupuri sau organizaţii din societate sunt limitate. Aceasta este
capacitatea guvernului de a impune loialitate tuturor cetăţenilor, de a legifera
politicile care guvernează întreaga societate şi de a monopoliza folosirea legitimă a
preferinţelor lor în politică.
Tradiţional, abordarea instituţională în ştiinţele politice nu acordă o mare atenţie
legăturilor dintre structura instituţiilor guvernamentale şi conţinutul politicii publice. În
schimb, studiile instituţionale descriu, de obicei, instituţiile guvernamentale specifice
- structurile lor, organizare, îndatoriri şi funcţii - fără a se întreba în mod semnificativ
despre impactul caracteristicilor instituţionale asupra rezultatelor politicii. Pregătirile
legale şi constituţionale au fost descrise în detaliu, la fel ca şi miile de birouri şi
atenţii guvernamentale de la nivel local, de stat şi federal (vezi fig. 2-1 pentru o
descriere a structurilor constituţionale federale). Totuşi, legăturile dintre structurile
instituţionale şi politică au rămas, în general, neexplicate. În ciuda slabei concentrări
a studiilor instituţionale în ştiinţele politice, abordarea instituţională nu este neapărat
neproductivă. Instituţiile guvernamentale sunt mostre structurale ale
comportamentului individual şi de grup. Prin “structurale” înţelegem că aceste mostre
de comportament tind să persiste în timp. Mostrele stabile de comportament
individual şi de grup pot afecta conţinutul politicii publice. Instituţiile pot fi structurate
pentru a facilita anumite rezultate politice şi pentru a le obstrucţiona pe altele.
Fig. 2-1. Un model instituţional: verificări şi echilibre constituţionale
1. Ramura legislativă: Congres, Camera senatului, Parlament. Parlamentul şi
Senatul pot respinge propunerile celorlalţi.
2. Ramura executivă: Preşedintele, Autorităţile executive, Departamentele
cabinetelor, Agenţii independente
3. Ramura Judiciară: Curtea Supremă,Circuitul curţilor de apel, Curţile
districtelor federale.
(de la 1 la 2): Congresul creează departamente şi alocă bani. Senatul confirmă
numirile şi obligatoriu îşi dă acordul la tratate. Congresul poate refuza veto-ul, poate
chestiona sau demite preşedintele.
(de la 1 la 3): Senatul confirmă numirile pentru curţi. Congresul creează curţile
inferioare şi poate demite judecătorii.
(de la 2 la 1): Preşedintele recomandă legislaţia şi poate convoca Congresul.
Preşedintele are drept de veto asupra legislaţiei.
(de la 2 la 3): Preşedintele numeşte judecători.
(de la 3 la 1): Curţile pot declara legile Congresului neconstituţionale.
(de la 3 la 2): Curţile pot declara actele preşedintelui neconstituţionale.
Instituţiile pot avantaja anumite interese în societate şi pot să nu acorde
avantaje altora . Anumite persoane sau grupuri pot avea un mai mare acces la
puterea guvernamentală datorită unui set de trăsături structurale faţă de alt set. Pe
scurt, structura instituţiilor guvernamentale pot avea importante consecinţe asupra
politicii.
Abordarea instituţională nu trebuie să fie restrânsă sau descriptivă. Ne putem
întreba ce relaţii există între preparativele instituţionale şi conţinutului politicii publice
şi putem investiga aceste relaţii în mod sistematic comparativ. De exemplu, în zona
afacerilor urbane putem întreba; “sunt politicile guvernului federal mai reactive la
preferinţele publicului decât politicile guvernelor locale şi de stat? Cum afectează
diviziunea responsabilităţii între guvernele locale, de stat şi federale, conţinutul
politicii publice?” Aceste întrebări, de care ne putem ocupa sistematic, implică
preparative instituţionale.
E important să ne amintim faptul că impactul preparativelor instituţionale asupra
politicii publice este o problemă empirică ce merită a fi investigată. Prea frecvent,
reformatori entuziaşti au afirmat că o schimbare particulară în structura instituţională
ar provoca schimbări în politica publica fără investigarea adevăratei relaţii între
structură şi politică. Aceştia au căzut în capcana presupunerii că schimbările
instituţionale vor provoca schimbări în politică. Trebuie să fim precauţi cu afirmaţia
asupra impactului structurii asupra politicii. Putem descoperi că atât structura cât şi
politica sunt masiv determinate de forţe sociale sau economice şi că implicarea
neavizată în preparativele instituţionale vor avea un impact independent scăzut
asupra politicii publice dacă forţele implicate rămân constante.

Instituţionalism: Folosirea modelului

Instituţiile guvernamentale şi organizaţiile acestuia sunt menţionate în întreaga
carte. Dar în Cap. 11 - “Federalismul american: structuri Instituţionale şi politica
publică” - vom examina anumite probleme ale federalismului american - distribuirea
de bani şi putere între guvernele locale, de stat şi federale.

Proces: politicile ca activitate politică

Procesele şi atitudinile politice au fost punctul central al ştiinţelor politice pentru
multe decenii. Ştiinţele politice “comportamentale” moderne au studiat, de la al
doilea război mondial, activităţile alegătorilor grupurilor de interes, legislatorilor,
preşedinţilor, birocraţilor, judecătorilor şi altor actori politici. Unul din scopurile
principale a fost descoperirea schemelor de activitate - sau “proceselor”. De curând,
anumiţi politologi au încercat să grupeze diferite activităţi în concordanţă cu relaţia
lor cu politica publica. Rezultatul este un set de procese ale politicii care în general
urmează această schemă:
Identificarea problemelor - se exprimă cereri pentru acţiunea
guvernului
Stabilirea calendarului pentru pentru luarea deciziilor - se decide care
 probleme vor fi hotărâte şi care probleme vor fi abordate
Formularea propunerilor -se dezvoltă propunerile de
politici pentru rezolvarea problemelor.
Legiferarea politicilor - se selectează o propunere
- se construieşte un suport politic
pentru aceasta
- legiferarea ei ca lege
Implementarea politicilor - organizarea birocraţiilor
- furnizarea plăţilor sau serviciilor
- colectarea de impozite
Evaluarea politicilor - studierea programelor
- raportarea rezultatelor
programelor guvernamentale
- Eevaluarea impactelor programelor
asupra ţintelor şi grupurilor nevizate din
societate
- sugerarea de schimbări şi adaptări

Pe scurt, procesul politicii poate fi văzut ca o serie de activităţi politice -

identificarea problemelor, fixarea programului, formularea, legitimarea,
implementarea şi evaluarea. Un exemplu popular al abordării procesului e ilustrat în
tabelul 2 - 1.
S-a argumentat că politologii trebuie să-şi limiteze studiile asupra politicii
publice la aceste procese şi să evite analizele substanţei politicilor.
Conform politologului Charles O. Jones:
“Afirm că scopul special al politologilor este procesul politic şi modul său de
funcţionare. Interesele lor în substanţa problemelor şi politicilor, constă în modul de
interacţiune al acestora cu procesul şi nu neapărat în substanţa însăşi a problemei
....acest lucru sugerând că multe remedii pentru sistemul social tind să fie legate de
varietatea procesului. – un mai mare accent pentru un interes sporit, furnizând critici
şi opoziţii, decizii de publicare şi modul în care sunt luate aceste decizii”.
Această afirmaţie permite studenţilor în ştiinţe sociale să studieze cum sunt
luate deciziile, şi poate chiar cum ar trebui fi luate. Dar nu le permite să comenteze
substanţa politicii publice - cine ce anume primeşte şi de ce. Cărţi privitoare la tema
acestui proces au secţiuni de identificare a problemelor, stabilirea programului
pentru luarea deciziilor, formularea de propuneri, legiferarea politicilor, ş.a.m.d. Nu
conţinutul politicii publice trebuie studiat, ci procesul prin care politica publică se
formează, se implementează şi se schimbă.
În ciuda centrării limitate asupra modelului procesual, acest fapt este totuşi
folositor în a ne ajuta să înţelegem diferitele activităţi implicate în elaborarea politicii.
Vrem să reţinem faptul că elaborarea politicii implică fixarea unui program
(capturarea atenţiei celor care o elaborează), formularea propunerilor (elaborarea şi
selectarea opţiunilor politice), legiferarea politicii (formarea suportului politic;
câştigarea aprobării curţilor, preşedintelui şi Congresului), implementarea politicii
(crearea birocraţiilor, cheltuirea banilor, întărirea legilor), şi evaluarea politicii
(studierea eficienţei politicilor şi a popularităţii acestora).

Tab. 2 - 1. Procesul Politicilor - un cadru de analiză

Activităţi Categorizări în şi ca sisteme cu rezultate
funcţionale guvern
Percepţie Probleme pentru Identificarea Probleme pentru
Definiţe guvern problemei cerere
Agregare
Organizare
Reprezentare
Formulare Acţiune în Dezvoltarea Propunere pentru
Legitimare guvern programului programul bugetar
Apropriere

Organizare Guvern înspre Implemntarea Diverse (servicii, plăţi,

Interpretare Problemă programului facilităţi, controale
Aplicare etc.)
Specificare Program înspre Evaluarea Diverse (justificare,
Măsurare guvern programului recomandare etc.)
Analiză
Rezoluţii Rezoluţia Terminarea soluţie sau schimbare
Terminare problemei sau programului
schimbare

Într-adevăr, se poate chiar întâmpla ca modul în care politicile sunt elaborate să

afecteze conţinutul politicii publice şi vice versa. Cel puţin aceasta este o problemă
care necesită atenţie. Dar, la fel cum i-am avertizat pe cititori în cazul discuţiei
modelului instituţional, nu vrem să cădem în capcana presupunerii că o schimbare în
procesul elaborării politicii va provoca întotdeauna schimbări în conţinutul politicii. S-
ar putea dovedi că unele constrângeri sociale, economice sau tehnologice, asupra
factorilor de decizie sunt atât de mari încât nu prea contează în conţinutul politicii
dacă procesul elaborării politicii este deschis sau închis, competitiv sau nu, pluralist
sau elitist, sau oricum altcumva. Politologilor le place să discute modul în care o
propunere devine lege şi chiar cum diferite interese reuşesc să învingă în probleme
politice. Dar schimbând procesele oficiale sau neoficiale de luare a deciziilor poate
sau nu să schimbe conţinutul politicii publice.
Putem prefera să trăim într-un sistem politic unde fiecare are o influenţă egală
în elaborarea politicii; unde multe interese separate oferă soluţii problemelor publice,
unde discuţiile dezbaterile şi deciziile sunt deschise şi accesibile tuturor, unde toate
deciziile politice sunt luate democratic, unde implementarea este rezonabilă, cinstită
şi înţelegătoare. Dar nu înseamnă că, numai pentru că noi preferăm un astfel de
sistem politic, el va produce politici diferite în apărarea naţională, educaţie, ajutor
social, sănătate sau justiţie criminală. Legăturile între proces şi conţinut trebuie să fie
totuşi investigate.

Teoria de grup: politica - echilibru de grup

Teoria de grup începe cu afirmaţia că interacţiunea dintre grupuri este factorul
central al politicii. Persoane cu interese comune se unesc oficial sau neoficial pentru
a impune guvernului cererile lor. Conform politologului David Truman, un grup de
interes este “un grup cu atitudine comună care are anumite pretenţii de la alte
grupuri din societate”, un asemenea grup devine politic “dacă şi când emite o
pretenţie prin sau asupra unei instituţii sau a unui guvern”. Persoanele fizice sunt
importante în politică doar atunci când acţionează ca parte a, sau în numele unor
interese de grup. Grupul devine puntea de legătură principală dintre individ şi
guvern.
Procese: Aplicarea modelului
Procesele şi atitudinile politice sunt luate în considerare în fiecare din
domeniile politice studiate în această carte. Comentarii adiţionale asupra impactului
activităţii politice pot fi găsite în Cap. 13 - “Procesul elaborării politicii: pătrunderea în
interiorul sistemului”.
Politica este în realitate lupta între grupuri pentru influenţă politică. sarcina
sistemului politic este de a dirija conflictele de grup prin: (1) stabilirea regulilor
jocului în lupta grupurilor, (2) aranjarea compromisurilor şi echilibrarea de interese,
(3) crearea compromisurilor sub forma politicii publice şi (4) impunerea acestor
compromisuri.
Conform unor teoreticieni ai grupului, politica publică, la oricare moment dat,
este echilibrul atins de lupta grupurilor. Acest echilibru e determinat de influenţa
relativă a oricărui grup de interes. schimbările în influenţa relativă a oricărui grup de
interes poate rezulta în schimbări în politica publica; politica se va muta în direcţia
dorită de grupurile care câştigă influenţa şi se va îndepărta de direcţia dorită de cele
care pierd influenţa.
Politologul Earl Latham a descris politica publica din punctul de vedere al
teoriei de grup după cum urmează: “ceea ce poate fi numit politica publica este de
fapt un echilibru atins în lupta între grupuri la un moment dat şi reprezintă un
echilibru pe care fracţiunile sau grupurile respective se luptă în mod constant să-l
alterneze în favoarea lor. . . Legislatura arbitrează lupta grupurilor, ratifică victoriile
coaliţiilor învingătoare şi înregistrează termenii capitulării, compromisurilor şi
cuceririlor sub forma unor statute”.
Influenţa grupurilor este determinată de numărul lor, de bogăţia, puterea de
organizare, conducere, acces la factorii decizionali şi unitatea internă.
Teoria de grup pretinde că poate descrie toate activităţile politice importante
implicate în lupta grupurilor. Factorii de decizie sunt priviţi ca răspunzând în mod
constant presiunii grupurilor - negocieri, tocmelilor şi compromisurilor dintre cererile
competente ale grupurilor de influenţă. Politicienii încearcă să formeze o coaliţie
majoritară a grupurilor. Astfel, au o anumită libertate în a determina care grupuri pot
fi incluse în coaliţia majoritară. Cu cât zona reprezentată de un politician este mai
mare, cu atât numărul diverselor interese este mai mare şi la fel şi libertatea sa în
selectarea grupurilor pentru formarea coaliţiilor majoritare. Astfel, membrii
parlamentului au o mai mică flexibilitate decât senatorii, care reprezintă, în general,
zone teritoriale mai mari şi mai diverse; şi preşedintele are o mai mare flexibilitate
decât membrii Congresului şi senatorii. Agenţiile executive sunt de asemenea
considerate în funcţie de circumscripţiile grupurilor.
Partidele sunt concepute ca şi coaliţii de grupuri. Coaliţia Partidului Democrat
din perioada Roosevelt este constituită, până recent, de grupuri muncitoreşti,
locuitori ai oraşelor centrale, grupuri etnice, catolici, săraci, intelectuali liberali, negri,
sudişti. Problemele partidului democrat pot fi găsite, în majoritate în slăbirea coaliţiei
grupului - de la dezafectarea sudului şi conflictele de grup între grupurile de
muncitori albi şi grupurile etnice de negrii. Coaliţia republicană a constat în rezidenţi
rurali şi ai oraşelor mici, clasa mijlocie, albi, protestanţi, funcţionari şi locuitori ai
suburbiilor.
Întregul sistem al grupurilor de interes - sistemul politic în sine - este ţinut în
echilibru de câteva forţe. Mai întâi, există un grup latent mare, aproape universal, în
societatea americană ce susţine sistemul constituţional şi legile predominante ale
jocului. Acest grup nu este mereu vizibil dar poate fi activat pentru administrarea
admonestărilor copleşitoare la adresa oricărui grup care atacă sistemul şi ameninţă
cu distrugerea echilibrului.
În al doilea rând, extinderea apartenenţei la grup ajută la menţinerea
echilibrului prin prevenirea mutării unui grup prea departe de la valorile predominate.
Persoanele care aparţin unui grup aparţin şi altor grupuri, şi acest fapt moderează
pretenţiile grupurilor care trebuie să evite ofensarea membrilor lor care au afiliaţia la
alte grupuri.
În sfârşit, verificarea şi echilibrul care rezultă din competiţia grupurilor ajuta la
menţinerea echilibrului în sistem. Nici un grup singur nu constituie o majoritate în
societatea americană. Puterea fiecărui grup e verificată de puterea grupurilor
concurente. “Contrabalansarea” centrelor de putere funcţionează pentru a verifica
influenţa oricărui grup unic şi pentru a proteja persoanele de a fi exploatate.

Teoria de grup: aplicarea modelului

În tot acest volum vom descrie luptele pentru politica publică. În Cap. 6 -
“Educaţia: Lupta Grupurilor” - vom examina conflictul grupurilor pentru politica
publică în discutarea problemelor şcolare şi de învăţământ. În Cap. 10 - “Politica
Taxelor: Bătălia în Interesele speciale” - vom observa puterea grupurilor de interes în
obţinerea de tratamente speciale în codul fiscal şi obstrucţionarea eforturilor de a
reforma legile fiscale ale naţiunii.

Teoria elitei: politica - preferinţă a elitei

Politica de guvernare poate fi privită şi ca preferinţe şi valori ale elitei care
guvernează. Deşi se afirmă adesea că politica publica reflectă cererea “poporului”,
acesta este mai degrabă un mit decât o realitate a democraţiei americane. Teoria
elitei sugerează că populaţia este apatică şi prost informată asupra politicii publice,
că de fapt elita formează opiniile de masă asupra problemelor politice mai mult decât
masele formează opinia elitei. Astfel, politica publica se dovedeşte a fi preferinţa
elitelor. autorităţile publice şi administratorii nu fac decât să îndeplinească aceste
politici decise de elita. Politicile urmează un traseu descendent, dinspre elite înspre
mase; ele nu se formează ca urmare a cererii maselor.
Teoria elitei poate fi rezumată după cum urmează :
- societatea este divizată în cei puţini care au puterea şi cei mulţi care nu o au.
Doar un număr mic de persoane alocă valori societăţii; masele nu decid politicii
publice.
- cei puţini care guvernează nu sunt reprezentativi pentru masele guvernate.
Elitele sunt alese în mod disproporţionat din pătura socio-economică superioară a
societăţii.
- mişcarea nonelitelor înspre poziţia elitelor trebuie să fie înceată şi continuă
pentru a menţine stabilitatea şi a evita revoluţia. Doar nonelitele care au acceptat
consensul elitei de bază pot fi admise în cercurile de guvernare.
- elitele împărtăşesc consensul în numele valorilor de bază ale sistemului social
şi al prezervării sistemului. În America, bazele consensului elitelor sunt: respectul
proprietăţii private, libertatea individuală şi guvernarea limitată.
- politica publică nu reflectă cererile maselor, ci mai degrabă valorile
importante ale elitei. schimbările din politica publica vor fi incrementale şi nu
revoluţionare.
- elitele active sunt supuse unei influenţe relativ reduse din partea maselor
apatice. Elitele influenţează masele mai mult decât invers.
Care sunt implicaţiile teoriei elitei în analiza politică? Mai întâi, elitismul
implică faptul că politica publica nu reflectă nevoile populaţiei în aceeaşi măsură cu
valorile elitelor. De aceea schimbarea şi inovaţia în politica publica apar ca rezultat al
predefinirii de către elită a propriilor valori. Datorită conservatorismului general al
elitelor - adică interesul lor în prezervarea sistemului - schimbarea în politica publica
va fi mai degrabă incrementală decât revoluţionară. Politicile de guvernare sunt
adesea modificate dar rareori schimbate. schimbări în natura sistemului politic apar
când evenimentele ameninţă sistemul şi elitele, acţionând în baza propriului interes
călăuzitor, instituie reforme pentru a menţine sistemul şi a-şi păstra locul în el.
Valorile elitelor pot fi foarte “atente la public”. Un simţ de noblesse oblige poate
pătrunde valorile elitei şi bunăstarea maselor poate fi un element important în
elaborarea deciziilor de către elite. Elitismul nu înseamnă că politica publica va fi
dirijată împotriva bunăstării maselor ci doar că responsabilitatea bunăstării maselor
se sprijină pe umerii elitelor şi nu ai maselor.
În al doilea rând, elitismul vizionează masele ca fiind în general pasive,
apatice şi prost informate, sentimentele masei sunt adesea manipulate de elite, mai
degrabă decât valorile elitei influenţate de sentimentele maselor; şi, în general,
comunicarea între elite şi mase este descendentă. De aceea, alegerile populare şi
competiţia dintre partide nu permit maselor să guverneze. Problemele politici sunt
rareori decise prin alegeri sau prin prezentarea alternativelor politice de către
partide. În general, aceste instituţii democratice - alegerile şi partidele - sunt
importante doar pentru valoarea lor simbolică. Ajutorul leagă masele de sistemul
politic, dându-le un rol în ziua alegerilor şi un partid politic cu care să se identifice.
Elitismul contestă faptul că masele au, cel mult, o influenţă indirectă asupra
comportamentului decizional al elitelor.
Elitismul mai afirmă că elitele au un consens cu privire la normele
fundamentale de la baza sistemului social, că elitele sunt de acord asupra regulilor
de bază ale jocului, la fel ca şi asupra continuităţii sistemului social. stabilitatea
sistemului, şi chiar supravieţuirea sa, depind de consensul elitei în numele valorilor
fundamentale ale elitei şi doar alternativele politice care se înscriu în consensul
comun vor primi o atenţie deosebită. Desigur, elitismul nu înseamnă faptul că
membrii elitei nu sunt niciodată în dezacord sau în competiţie cu restul pentru
întâietate. Probabil n-a existat niciodată vreo societate în care să nu existe
competiţie în cadrul elitei. Dar elitismul implică faptul că doar un număr foarte mic de
probleme constituie centrul competiţiei şi că elitele sunt mai mult de acord decât în
dezacord.

Teoria elitei: Aplicarea modelului

Cap. 3 - “Drepturile civile: Elita şi Interacţiunea de Masă” - descrie mişcarea
pentru drepturile civile ca un efort al elitelor naţionale stabilite pentru extinderea
egalităţii oportunităţilor şi pentru negri. Opoziţia la politicile drepturilor civile se
găseşte printre masele de albi din sate.

Raţionalism: Politica - câştig social maxim

O politică naţională este aceea care obţine un “câştig social maxim”; adică,
guvernele ar trebui să aleagă acele politici care aduc câştiguri societăţii care să
depăşească costurile cu mult şi guvernele ar trebui să renunţe la politicile în care
costurile nu sunt depăşite de câştiguri.
De observat că există două linii conducătoare în această definiţie a câştigului
social maxim. Prima e că nici o politică n-ar trebui sa fie adoptată dacă implică
costuri ce depăşesc beneficiile. A doua, printre alternativele de politici, factorii
decizionali trebuie să aleagă acea politică ce produce cele mai mari beneficii
comparate cu costurile sale.
Astfel spus, o politică este raţională când diferenţele între valorile realizate şi
cele sacrificate sunt pozitive şi mai mari decât ale oricărei alte politici alternative.
Raţionalismul nu ar trebui conceput după o schemă îngustă - dolari şi cenţi - în care
valorile sociale de bază sunt sacrificate pentru economisirea dolarilor. Raţionalismul
implică un calcul al tuturor valorilor politice şi economice sacrificate sau câştigate de
o politică de guvernare şi nu doar al acelora care pot fi măsurate în dolari.
Pentru a selecţiona o linie politică raţională, factorii de decizie trebuie:
(1) să cunoască toate preferinţele valorice ale societăţii şi ponderea lor relativă;
(2) să cunoască toate politicile alternative disponibile;
(3) să cunoască toate consecinţele fiecărei alternative;
(4) să calculeze rata beneficiilor faţă de costuri pentru fiecare politică
alternativă şi
(5) să selecteze cea mai eficientă alternativă.
Raţionalismul presupune că preferinţele valorice ale societăţilor ca întreg pot fi
cunoscute şi cântărite. Nu e suficientă doar cunoaşterea şi cântărirea valorilor unor
grupuri şi ale altora nu. Trebuie să existe o înţelegere completă a valorilor societăţii.
Elaborarea raţională a politicii necesita şi o informare asupra politicilor alternative,
capacitatea de prevedere de a prezice cu exactitate consecinţele politicilor
alternative şi inteligenţa de a calcula corect rata costurilor faţă de beneficii. Şi, în
sfârşit, elaborarea raţională a politicii necesita un sistem de luare a deciziilor care să
faciliteze raţionalismul în formarea politicii. Modelul câştigului social maxim este
obţinut şi apoi nu ar mai trebui făcute cheltuieli. Modelul câştigului social maxim este
aplicat elaborării politice în analize beneficiu - cost. Primele aplicaţii au fost făcute de
către Corpul Inginerilor Americani în programe pentru dezvoltarea barajelor şi
bazinelor pe râuri. Astăzi este aplicată tuturor politicilor şi programelor
guvernamentale. Este principala schemă analitică folosită pentru a evalua deciziile
cheltuielilor publice.
Totuşi, există multe bariere în calea luării raţionale de decizii. De fapt, există
atât de multe bariere în calea elaborării raţionale a deciziilor încât rareori acest lucru
se mai întâmplă în guvern. Totuşi, modelul rămâne important pentru scopuri analitice
pentru că ajută la identificarea barierelor în calea raţionalităţii. Se pune întrebarea:
“De ce luarea deciziilor nu este un proces mai raţional? De la început putem avansa
ipoteza câtorva obstacole importante în calea elaborării raţionale a politicii :
- nici un beneficiu social nu este rezultatul unui acord, ci numai beneficiile unor
indivizi şi grupuri specifice, multe fiind conflictuale
- multe beneficii şi costuri conflictuale nu pot fi comparate sau cântărite; de
exemplu este imposibil de comparat sau cântărit valoarea demnităţii individuale faţă
de sporirea impozitelor.
- factorii de decizie nu sunt motivaţi să ia decizii pe baza scopurilor sociale, ci
încearcă să-şi maximizeze propriile răsplăţi - putere, statut, realegeri, bani, ş.a.m.d.
- factorii de decizie nu sunt motivaţi să maximizeze câştigul social net, ci doar
să satisfacă cererea pentru progres; nu caută până când găsesc o alternativă care
funcţionează.
- investiţii mari în programele şi politicile existente (costuri de scufundare)
împiedică factorii de decizie să reconsidere alternativele conţinute de deciziile
anterioare ;
- există nenumărate bariere în calea culegerii tuturor informaţiilor necesare
pentru a cunoaşte toate politicile alternative posibile şi consecinţele fiecăruia,
inclusiv costul culegerii informaţiilor, disponibilitatea informaţiilor şi timpul implicat în
această culegere;
- nici capacităţile de prezicere ale ştiinţelor sociale şi de comportament, nici
acelea ale ştiinţelor fizice şi biologice nu sunt suficient de avansate pentru a permite
factorilor de decizie să înţeleagă toate beneficiile sau costurile fiecărei alternative ;
- cei care elaborează politicile, chiar şi cu cele mai avansate tehnici analitice
computerizate, nu au suficiente informaţii pentru calcularea exactă a costurilor şi
beneficiilor când un mare număr de diverse valori politice, sociale, economice şi
culturale sunt în joc.
- nesiguranţa în privinţa consecinţelor diferitelor politici alternative obligă factorii
de decizie să se menţină alături de fostele politici cât de strâns posibil pentru a
reduce posibilitatea unor consecinţe deranjate şi neanticipate.
- natura segmentată a procesului decizional în marile birocraţii face dificilă
coordonarea luării deciziilor, astfel încât alimentarea venită de la toţi specialiştii
trebuie să dea roade în momentul deciziei.

Raţionalism: Aplicarea modelului

Cap. 4 - “Justiţia Criminală: Raţionalitate şi Iraţionalitate în politica publică” -
arată faptul că politicile raţionale pentru descurajarea criminalităţii - politică pentru a
asigura siguranţa, promptitudinea şi severitatea pedepsei - au fost rareori
implementate şi că rata naţională ridicată a criminalităţii e în parte un produs al
acestei iraţionalităţi. Problemele obţinerii raţionalităţii în politica publică sunt
discutate şi în Cap. 5 - “Sănătate şi Bunăstare: Căutarea unei strategii raţionale “.
Vom avea în vedere planul general al strategiilor alternative tratând sărăcia,
sănătatea şi bunăstarea. Vom studia cum aceste strategii sunt implementate în
politica publică şi vom analiza unele din obstacolele realizării raţionalităţii în politica
publică.

Incrementalism: politica - variaţiuni pe tema trecutului

Incrementalismul consideră politica publică ca o continuare a activităţilor
fostului guvern, doar cu anumite modificări incrementale. Politologul Charles E.
Lindblom a prezentat primul model incremental în cursul unei critici a modelului
raţional tradiţional de luare a deciziilor. După Lindblom, factorii de decizie nu revăd
anual întreaga gamă a politicilor propuse şi existente, nu identifică ţelurile societăţii,
nu studiază beneficiile şi costurile politicilor alternative în realizarea acestor ţeluri, nu
clasifică în ordinea preferinţei fiecare politică alternativă în funcţie de beneficiile nete
maxime şi apoi să treacă la o selecţie pe baza tuturor informaţiilor relevante. Din
contră, constrângeri legate de timp, informaţii şi cost îi împiedică pe cei care
elaborează politica să identifice întregul spectru al politicilor alternative şi
consecinţele acestora. Impedimente politice împiedică situaţia să estimeze dar
ţelurile societăţii şi să calculeze exact costurile şi beneficiile. Modelul incremental
recunoaşte natura lipsită de practicitate a elaborării “obligatoriu raţională” a politicii şi
descrie un proces mai conservator al luării deciziilor.
Incrementalismul este conservator prin faptul că programele existente, politicile
şi cheltuielile sunt considerate drept bază, şi atenţia este concentrată asupra noilor
programe şi politici şi asupra creşterii, descreşterii sau modificării programelor
curente (de exemplu, politica bugetară pentru activitatea sau programul
guvernamental din 1996 poate fi privit incremental. Factorii de decizie acceptă în
general legitimitatea programelor instituţiei şi sunt de acord asupra continuării
politicilor precedente.
Fac acest lucru, în primul rând pentru că nu dispun de timp, informaţii sau bani
pentru a investiga toate alternativele politicii existente. Costul culegerii acestor
informaţii este prea mare. Factorii de decizie în politică nu au suficiente capacităţi de
a prevede, chiar în era computerelor, toate consecinţele fiecărei alternative. Nici nu
pot calcula ratele cost - beneficiu pentru politicile alternative când sunt implicate
diverse valori politice, sociale, economice şi culturale. Astfel, politica total “raţională”
se poate dovedi “ineficientă” (în ciuda contradicţiei în termeni) dacă timpul şi costul
desfăşurării unei politici raţionale sunt excesive.
În al doilea rând, cei care elaborează politica acceptă legitimitatea politicilor
anterioare datorită nesiguranţei legate de consecinţele unor politici diferite sau
complet noi. E mai sigur să păstrezi programe cunoscute când consecinţele noilor
programe nu pot fi prezise. În condiţii de nesiguranţă, factorii de decizie continuă
fostele politici sau programe chiar dacă acestea s-au dovedit sau nu eficiente.
În al treilea rând, în programele existente pot exista investiţii masive (costuri de
scufundare) care exclud orice schimbare radicală. Aceste investiţii pot fi în bani,
construcţii sau alte elemente complexe, sau pot fi de natură psihologică, preţuri
administrative sau structuri organizatorice. Este cunoscut faptul că organizaţiile tind
să persiste în timp, în ciuda inutilităţii lor, că formează rutine dificil de schimbat şi că
persoanele se implică în continuitatea structurilor organizatorice şi a practicilor, toate
acestea făcând schimbarea foarte dificilă. De aceea, nu toate alternativele pot fi
luate serios în considerare, ci doar cele care cauzează dislocări fizice, economice,
organizatorice şi administrative minore.
În al patrulea rând, incrementalismul este eficient politic. Este uşor să se
ajungă la un acord în eliberarea politicii când problemele disputate sunt doar
creşterea sau diminuarea bugetului, sau modificarea programelor existente.
Conflictul se agravează când luarea deciziilor se concentrează asupra schimbărilor
politice majore care implică mari câştiguri sau pierderi sau decizii de genul “totul sau
nimic”, “da sau nu”. Pentru că tensiunea politică implicată în obţinerea de noi
programe sau politici elaborate în fiecare an ar fi foarte mare, politicile victorioase
trecute sunt continuate şi în viitor, dacă nu există o realiniere politică substanţială.
Astfel, incrementalismul este important în reducerea conflictului, în menţinerea şi în
prezervarea sistemului politic însuşi.
Caracteristicile factorilor de decizie înşişi recomandă de asemenea modelul
incremental. Fiinţele umane încearcă rareori să-şi minimizeze valorile: mai des
acţionează pentru satisfacerea cerinţelor particulare. Oamenii sunt pragmatici;
rareori caută “unicul drum drept”, dar, în schimb, se opresc din căutat, atunci găsesc
un “drum care duce undeva”. Căutarea începe, de obicei, cu familiarul - adică cu
politicile alternative apropiate politicilor curente. Doar dacă aceste alternative se vor
dovedi nesatisfăcătoare se vor aventura factorii de decizie înspre o inovaţie politică
mai radicală. În cele mai multe cazuri modificarea programelor existente va
satisface cerinţele particulare şi marile modificări politice necesare maximizării
valorilor vor fi trecute cu vederea.
Şi, în fine, în absenţa unor ţeluri sau valori de lungă durată ale societăţii, e mai
uşor pentru guvernul unei societăţi pluraliste să continue programele existente decât
să se implice în planificări politice totale pentru anumite scopuri ale societăţii.
Incrementalism: Aplicarea modelului
O atenţie specială acordată incrementalismului apare în discuţia privitoare la
bugetarea guvernamentală din Cap. 9 - “Priorităţi şi Etichete de Preţ:
Incrementalismul în acţiune”.
Teoria jocului: politica - alegerea raţională în situaţii competitive
Teoria jocului este studiul deciziilor raţionale luate în situaţii în care doi sau mai
mulţi participanţi au de făcut o alegere şi rezultatul depinde de alegerea făcută de
fiecare. Se aplică zonelor din elaborarea politicii în care nu există nici o alegere
“perfectă” independentă pe care cineva o poate face - în care “cele mai bune”
rezultate depind de ce fac şi ceilalţi.
Ideea de “joc” vine de la faptul că factorii de decizie sunt implicaţi în alegeri
interdependente. “Jucătorii” trebuie să-şi adapteze conduita pentru a reflecta nu doar
dorinţele lor proprii şi abilităţile lor, ci şi aşteptările lor cu privire la acţiunile celorlalţi.
Poate conotaţia de “joc” este nefericit aleasă, sugerând că teoria jocului nu este
tocmai potrivită cu situaţii conflictuale serioase. Dar lucrurile stau chiar pe dos: teoria
jocului poate fi aplicată unor decizii privitoare la război şi pace, la utilizarea armelor
nucleare, în diplomaţia internaţională, în negocieri şi construirea coaliţiilor din
Congresul O.N.U. şi diferitelor alte situaţii politice. Un “jucător” poate fi un individ, un
grup sau un guvern naţional - într-adevăr, oricine cu scopuri bine definite care e
capabil de o acţiune raţională.
Teoria jocului este un model abstract şi deductiv al elaborării politicii. Nu
descrie modul în care deciziile sunt efectiv luate, ci mai curând modul în care
oamenii s-ar comporta în luarea deciziilor în situaţii competitive dacă ar fi complet
raţionali. Astfel, teoria jocului este o formă a raţionalismului, dar aplicabilă în situaţii
competitive în care rezultatul depinde de acţiunile a doi sau mai mulţi participanţi.
Regulile jocului descriu variantele care sunt disponibile tuturor jucătorilor.
Opţiunile sunt adesea descrise într-o “matrice” - o diagramă care prezintă opţiunile
alternative ale fiecărui jucător şi toate rezultatele posibile ale jocului. O matrice doi -
câte doi este cea mai simplă; există doar 2 jucători şi fiecare are doar 2 alternative.

Jucătorul A
Alternativa A1 Alternativa A2
Jucătorul B Alternativa B1 Rezultat Rezultat
Alternativa B2 Rezultat Rezultat

Există patru rezultate posibile pentru acest joc simplu, fiecare reprezentat de o
celulă a matricei. Rezultatul în sine depinde de alegerile ambilor jucători, A şi B.
În teoria jocului, consecinţele se referă la valorile pe care le primeşte fiecare
jucător ca rezultat al alegerilor făcute atât de el cât şi de oponent. Consecinţele sunt
adesea reprezentate de valori numerice; aceste valori numerice sunt plasat în
interiorul fiecărei celule a matricei şi corespund valorilor pe care fiecare jucător le
plasează în fiecare rezultat. Pentru că judecătorii evaluează diferite rezultate în mod
distinct, există două valori numerice în interiorul fiecărei celule - una pentru fiecare
jucător.
Gândiţi-vă la jocul “laşilor”. Doi adolescenţi conduc cu viteză mare două maşini
care se îndreaptă una către alta, fiecare cu o parte pe mijlocul străzii. Dacă nici unul
nu virează se vor izbi. Cel care virează este “laşul”. Amândoi şoferii ar vrea să evite
moartea, dar mai vor să evite şi “dezonoarea” de a fi “laş”. Rezultatul depinde de
ceea ce fac amândoi şoferii şi fiecare şofer trebuie să prevadă ce va face celălalt.
Această formă de “bravadă” este uzuală în relaţiile internaţionale.
fig. 2- 6. O matrice a teoriei jocului pentru jocul laşului.
Rezistă în cursă Virează
Şoferul B Rezistă în cursă A: - 10 A: - 5
B: - 10 B: + 5
 Virează A: + 5 A: - 1
B: - 5 B: - 1

Teoreticianul jocului furnizează valorile numerice ale consecinţelor. Dacă A

alege să stea în curbă şi la fel şi B rezultatul este -10 pentru ambii şoferi şi vor
distruge maşinile. Dar dacă A alege să stea în curbă şi B virează, atunci A primeşte
+5 (curaj) şi B -5 (dezonoare). Dacă A virează şi B rămâne în cursă rezultatul va fi
invers. Dacă virează amândoi, fiecare e uşor “dezonorat” (-1), dar nu ca şi atunci
când unul ar fi rămas în cursă.
O cercetare a consecinţelor matricii sugerează că ar fi mai bine pentru ambii
şoferi să vireze pentru a minimaliza posibilitatea unei pierderi mari (-10).
Dar matricea este prea simplă. Unul sau ambii jucători pot acorda o valoare
diferită rezultatelor faţă de valoarea oferită aici. De exemplu, un jucător poate prefera
moartea unei dezonorări. Fiecare jucător trebuie să încerce să calculeze valorile
celuilalt şi nici unul nu are informaţii complete asupra valorilor oponentului. Ba mai
mult, blufarea sau interpretarea eronată deliberată a valorilor sau resurselor de către
un oponent este întotdeauna posibilă. De exemplu, o strategie posibilă în jocul laşilor
este să permiţi oponentului să vadă că bei mult înainte de începerea jocului, să te
împleticeşti până la maşină şi să murmuri despre prea lunga ta viaţă în lumea asta
nenorocită. Efectul acestei informaţii asupra oponentului poate să-l determine să
considere că vei rămâne mai mult în cursă, şi acest lucru să-l determine să vireze şi
să-ţi permită să câştigi.
Un concept - cheie în teoria jocului este strategia. Aceasta se referă la luarea
raţională de decizii în care un set de mişcări este desemnat să aducă o răsplată
optimă, chiar şi după evaluarea tuturor mişcărilor posibile ale aparenţelor.
Teoreticienii jocului folosesc termenul minimax când se referă la strategia raţională
care sau minimizează pierderea maximă sau maximizează câştigul minim pentru un
jucător, indiferent de ce face oponentul. Strategia minimax este concepută pentru a
proteja un jucător împotriva jocului mai bun al oponentului său. Poate fi privită ca o
strategie conservativă, fiind desemnată să reducă pierderile şi să asigure un câştig
minim, mai curând decât să asigure câştiguri maxime cu riscul unor mari pierderi.
Dar majoritatea teoreticienilor jocului privesc minimax-ul ca fiind cea mai bună
strategie (judecătorul raţional în jocul laşităţii va vira, fiindcă alegerea aceasta
minimizează pierderea maximă a jucătorului).
Din această discuţie trebuie să rezulte clar că teoria jocului acceptă idei atât
foarte simple cât şi foarte complexe. Problema crucială este dacă vreuna dintre ele
este cu adevărat folositoare în studiul politicii publice.
Teoria jocului este mai des propusă ca o unealtă analitică de către sociologi şi
nu ca un ghid practic în elaborarea politicii de către guvernatori. Condiţiile teoriei
jocului sunt rareori aproximate în viaţa reală. Rareori politicile alternative se prezintă
net într-o matrice. Mai important, rareori pot factorii de decizie să cunoască
adevăratele valori ale consecinţelor pentru ei înşişi sau pentru oponenţii diverselor
alternative. În fine, după cum am mai indicat, există multe obstacole în calea
elaborării raţionale a politicii de către guverne.
Şi totuşi teoria jocului furnizează un mod interesant de reflectare clară asupra
poţiunilor politice în situaţii conflictuale. Poate că adevărate utilitate a teoriei jocului
în analiza politică în ziua de azi constă în a sugera probleme interesante şi a oferi un
vocabular care să trateze elaborarea politicii în situaţii conflictuale.
Teoria jocului: Aplicarea modelului
Teoria jocului este frecvent aplicată în conflictele internaţionale. Vom explica
utilitatea teoriei jocului în eforturile noastre de a descrie şi explica, în Cap. 8 -
“Politica apărării: Strategii pentru Jocuri Serioase”.

Teoria opţiunii publice: politica - proces decizional colectiv al indivizilor cu interese

proprii.
Opţiunea publică este studiul economic al procesului decizional dar nu de piaţă,
în special aplicarea analizelor economice în procesul decizional politic. În mod
tradiţional, ştiinţele economice studiază comportamentul pe piaţă şi presupun că
indivizii îşi urmăresc propriile interese; ştiinţele politice studiază comportamentul în
arena publică şi presupun că indivizii urmăresc propriile lor noţiuni de interes public.
Astfel, versiuni diferite asupra motivării umane s-au format în ştiinţele economice şi
politice. Ideea de homo economicus presupune un actor cu interese proprii care
încearcă să-şi maximizeze beneficiile personale; ideea de homo politicus presupune
un actor animat de interese publice încercând să maximizeze bunăstarea socială.
Dar teoria opţiunii publice pune în chestiune ideea că indivizii acţionează diferit în
politică faţă de acţiunile lor pe piaţă. Această teorie presupune că toţi actorii politici -
alegători, contribuabili, candidaţi, legislatori, birocraţi, grupuri de interes, partide,
birocraţii şi guverne - încearcă să-şi maximizeze beneficiile personale în politică la
fel ca şi pe piaţă. James Buchanan, economist laureat al Premiului Nobel şi erudit de
elită al teoriei opţiunii publice moderne, argumentează că indivizii se unesc în politică
pentru beneficiul lor reciproc, la fel cum se unesc şi pe piaţă; şi prin acorduri
(contracte) între ei îşi pot spori bunăstarea personală, la fel ca şi prin comerţ pe
piaţă. Pe scurt, oamenii îşi urmăresc propriul interes atât pe piaţă cât şi în politică,
dar chiar având motivaţii egoiste, pot beneficia reciproc prin luări celebre de decizii.
Guvernul însuşi se formează printr-un contract social între indivizi care sunt
de acord, pentru beneficiul reciproc, să se supună legilor şi să susţină guvernul în
schimbul protecţiei propriilor lor vieţi, a libertăţilor şi corectitudinii. Astfel, teoreticienii
opţiunilor politice pretind a fi moştenitorii intelectuali ai filozofului politic englez John
Locke şi ai lui Thomas Jefferson, care a inclus această noţiune a contractului social
în Declaraţia de Independenţă a Americii. Interesul propriu clar conduce indivizii
înspre un contract constituţional care stabileşte un guvern pentru a proteja viaţa,
libertatea şi corectitudinea.
Teoria opţiunii publice admite că guvernul trebuie să îndeplinească anumite
funcţii cărora piaţa nu le poate face faţă; adică trebuie să remedieze anumite “ratări
ale pieţei”. Mai întâi, guvernul trebuie să furnizeze bunuri publice - bunuri şi servicii
care trebuie furnizate tuturor dacă sunt furnizate cuiva. Piaţa nu poate furniza bunuri
publice pentru că atunci costul acestora şi-ar depăşi valoarea pentru un singur
cumpărător şi un singur cumpărător nu ar putea să-i determine pe necumpărători să-
l folosească. Apărarea naţională este cel mai bun exemplu: protecţia de invaziile
străine este prea costisitoare pentru o singură persoană şi odată de oferită nimeni nu
poate fi împiedicat să beneficieze de ea. Aşa că oamenii trebuie să acţioneze
colectiv prin intermediul guvernului pentru a putea beneficia de apărare comună. În
al doilea rând, externalităţile constituie o altă ratare recunoscută a pieţei şi o
justificare pentru intervenţia guvernului. O externalitate apare atunci când activitatea
unui individ, a unei firme sau a unui guvern local impune costuri necompensate
asupra altora. Cele mai comune exemple sunt poluarea apelor şi a aerului:
eliberarea de apă şi aer poluate impune costuri altora. Guvernele reacţionează fie
prin controlul activităţilor care produc externalităţile, fie prin impunerea de pedepse
(amenzi) asupra acestor activităţi pentru a le compensa costurile pentru societate.
Teoria opţiunii politice ajută la explicarea faptului că partidele şi candidaţii
politici nu reuşesc, în general, să ofere politici alternative clare în campaniile
electorale. Partidele şi candidaţii nu sunt interesaţi de oferirea de principii, ci de
câştigarea alegerilor. Ei îşi formulează poziţiile politice pentru a câştiga alegerile; şi
nu câştigă alegerile pentru a formula politici. Astfel, fiecare partid şi candidat caută
poziţii politice care să atragă cel mai mare număr de alegători. Fiind dat un singur
mod de distribuţie a opiniilor asupra unei probleme de politici, partidele şi candidaţii
se vor mişca înspre centru pentru a-şi maximiza numărul de voturi. Doar “ideologii”
(oameni motivaţi ideologic, iraţionali) ignoră strategia centristă de maximizare a
voturilor.
Dar teoria opţiunii publice şi-a desfăşurat propria critică a modelului alegătorului
mediu prin recunoaşterea intereselor separate ale politicienilor şi birocraţilor în
contrast cu interesele alegătorilor. Interesele politicienilor şi ale birocraţilor sunt
câştigarea realegerilor, adunarea de contribuţii generoase pentru campaniile lor,
extinderea bugetelor agenţilor, câştigarea unei mai mari autorităţi şi prestigii şi
extinderea puterii de guvernare. Regulile constituţionale pentru procesul decizional
guvernamental nu asigură întotdeauna că interesele politicienilor şi ale birocraţilor
coincid cu cele ale alegătorului mediu. Chiar şi autoritate publică altruistă şi total
lipsită de egoism, care încearcă din greu să implementeze preferinţele alegătorului
din circumscripţia sa - alegătorii medii - poate întâmpina multe obstacole. Autorităţile
guvernamentale nu deţin informaţii continue pentru a estima preferinţele
schimbătoare ale contribuabililor - consumatori. Spre deosebire de consumatorii de
pe piaţă, consumatorii alegători nu sunt implicaţi în votări continue. Când politicienii
află ce doresc alegătorii poate fi prea târziu, pentru că alegerile vor fi câştigate sau
pierdute. Chiar şi după înfruntare, autorităţile alese pot doar ghici ce au făcut bine şi
ce rău. Rezultatele voturilor nu sunt întotdeauna informaţionale pentru politici.
În absenţa unei bune informaţii asupra preferinţelor cetăţenilor, “tendinţele
naturale” ale politicienilor şi birocraţilor de a-şi extinde puterea în societate nu pot fi
verificate. Aceştia exagerează beneficiile programelor de consum ale guvernului şi
subestimează costurile. Diferite “iluzii fiscale” - impozite camuflate, deducţii pe
statele de plată şi finanţări deficitare - contribuie la subestimarea costurilor
guvernamentale de către cetăţeni. Aceste “ratări politice” contribuie la furnizarea
exagerată a guvernului de bunuri şi servicii publice şi la supraimpozitarea cetăţenilor.
Teoria alegerii publice ne ajută să înţelegem grupurile de interes şi efectul pe
care îl au asupra politicii publice. Cele mai multe programe ale guvernelor produc
“bunuri cvasi-politice” - servicii de care anumite grupuri din societate beneficiază mai
mult decât altele. Este raţional pentru persoanele ce urmăresc anumite beneficii,
subvenţii, privilegii sau protecţie pentru a se putea organiza aşa încât să facă
presiuni pentru anumite acţiuni guvernamentale. Costul acestor beneficii specifice
poate fi asupra tuturor contribuabililor, nici unul dintre aceştia ne-distribuit suportând
suficient din cost pentru a merita consumul de timp, energie sau bani pentru a
organiza o opoziţie în faţa extinderii. Această concentraţie de beneficii la puţini şi
distribuirea costurilor la cei mulţi rezultă într-un sistem de grup de interes care
favorizează interesele omogene mărunte şi bine organizate, care caută expansiunea
activităţii guvernului pe cheltuiala grupurilor mai mari, dar mai prost organizate ale
cetăţenilor contribuabili. De-a lungul a perioade mari de timp activitatea multor
grupuri de interes speciale, fiecare căutând beneficii concentrate pentru ei şi costuri
dispersate pentru alţii, rezultă într-o supraproducţie de reglementări guvernamentale,
de programe şi servicii. Într-adevăr, efectul cumulativ al activităţii grupurilor de
interes asupra societăţii este o “scleroză organizatorică” - o economie politică atât de
plină de subvenţii, beneficii şi reglementări, protecţii şi tratamente speciale pentru
grupurile de interes organizate încât munca, productivitatea şi investiţia sunt
descurajate.
Pentru a atrage membri şi contribuţii, grupurile de interes trebuie să-şi amplifice
şi să-şi facă cunoscută cauza. Liderii grupurilor de interes trebuie să concureze
pentru membri şi bani prin exagerarea pericolelor societăţii, care le ignora cerinţele.
Chiar şi atunci când guvernele le îndeplinesc cerinţele iniţiale, grupurile de interes
trebuie să genereze noi cereri cu noi avertizări de pericol, dacă vor să rămână în
viaţă. Pe scurt, grupurile de interes, ca şi restul actorilor politici, îşi urmăresc
interesele proprii pe piaţa politică.

Opţiunea publică: Aplicarea modelului

Teoria opţiunii publice este folosită în Cap. 7 - “Politica mediului: Externalităţi şi
Interese” - pentru a ajuta în recunoaşterea poluării mediului drept o problemă în
controlul externalităţilor în activitatea umană. Teoria opţiunii publice ne ajută şi să
înţelegem comportamentul grupurilor de interes concentrate asupra mediului în
dramatizarea şi publicitatea făcută cauzei lor.

Teoria sistemului: politica – rezultat al sistemului

Un alt mod de a concepe politica publica este să o privim ca pe un răspuns al
unui sistem politic în faţa a unor forţe care fac presiuni asupra lui din mediu. Forţele
generate în mediu care afectează sistemul politic sunt privite ca input. Mediul este o
condiţie sau circumstanţă definită ca fiind externă zonelor de legătură ale sistemului
politic. Sistemul politic este acel grup de structuri şi procese interdependente care
funcţionează autoritativ pentru a aloca valori societăţii. Rezultatele sistemului politic
sunt alocările valorice autoritative ale sistemului şi aceste valori constituie politica
publica.
Această conceptualizare a activităţii politice şi a politicii publice poate fi
diagramată ca în figura 2-8. Diagrama este o versiune simplificată a ideii de sistem
politic, descrisă pe larg de politologul David Easton. Noţiunea de sistem politic a fost
folosită, implicit sau explicit, de mulţi erudiţi care au încercat să analizeze cauzele şi
consecinţele politicii publice.
Teoria sistemului descrie politica publica ca pe un rezultat al sistemului politic.
Conceptul de sistem implică un set de identificare de instituţii şi activităţi din
societate care funcţionează pentru a transforma cererile şi deciziile autoritative,
necesitând suportul întregii societăţi. Conceptul de sistem implică şi faptul că
elementele sistemului sunt interdependente şi că sistemul poate răspunde forţelor în
mediul său şi că o va face pentru a se proteja. Alimentările (input – urile) sunt primite
în sistemul politic atât sub forma cererilor, cât şi a sprijinului. Cererile apar când
indivizi sau grupuri, ca răspuns la condiţii de mediu reale sau percepute ca atare,
acţionează pentru a influenţa politica publica. Se primeşte suport atunci când indivizi
sau grupuri acceptă rezultatele alegerilor, se supun legilor, îşi plătesc taxele şi, în
general, se conformează deciziilor politice. Orice sistem absoarbe o varietate de
cereri, dintre care unele sunt în conflict cu altele. Pentru a transforma aceste cereri
în rezultate (output – uri), adică politică de guvernare, trebuie făcute aranjamente şi
acestea trebuie impuse părţilor implicate. Se ştie că rezultatele (politica de
guvernare) pot avea un efect modificator asupra mediului şi cererilor care provin de
aici şi trebuie să mai aibă şi un efect asupra caracterului sistemului politic. Sistemul
se păstrează în timp prin:
(1) producerea unor rezultate satisfăcător de rezonabile;
(2) bazarea pe ataşamente adânc înrădăcinate în sistem;
(3) folosirea sau ameninţarea cu folosirea forţei.
Valoarea modelului sistemelor pentru analiza politică se găseşte în întrebările pe
care le pune:
- care sunt dimensiunile semnificative ale mediului care generează cereri
asupra sistemului politic?
- care sunt caracteristicile semnificative ale sistemului politic ce îi permit să
transforme cererile în politică de guvernare şi să se păstreze în timp?
- cum afectează alimentările (input – urile) din mediu caracterul sistemului
politic?
- cum afectează caracteristicile sistemului politic conţinutul politicii publice?
- cum afectează politica publica prin feedback mediul şi caracterul sistemului
politic?
Teoria sistemului: aplicarea modelului
Modelul sistemelor este în mod special folositor în capitolul 12 “(Input, Output)
Alimentări, rezultate şi cutii negre: O analiză a sistemelor politicilor de stat” în
examinarea politicii publice în statele americane. Comparând statele, vom observa
impactul diferitelor condiţii de mediu – în special venitul asupra nivelelor cheltuielilor,
beneficiilor şi serviciilor în educaţie, bunăstare, autostrăzi, poliţie, corecţii şi finanţe.
Vom observa cum politica federală încearcă uneori să compenseze impactul
variabilelor mediului asupra politicii interne din state. Vom examina impactul
caracteristicilor sistemului politic – în particular competiţia partidelor şi participarea
alegătorilor – asupra nivelului impozitelor, cheltuielilor, beneficiilor şi serviciilor şi
vom compara impactul acestor caracteristici ale sistemului asupra politicii publice cu
impactul condiţiilor de mediu.

Modele: Cum se poate determina dacă sunt eficiente sau nu

Un model este doar o abstractizare a reprezentării vieţii politice. Când ne
gândim la sisteme politice ori la elite sau grupuri ori la procese decizionale, raţionale
sau incrementalism sau jocuri, abstragem lumea reală într-o încercare de a
simplifica, clarifica şi în sau incrementalism sau jocuri, abstragem lumea reală într-o
încercare de a simplifica, clarifica şi înţelege ce este cu adevărat important în
politică. Înainte de a ne începe studiul asupra politicii publice, să expunem câteva
criterii generale pentru evaluarea utilităţii conceptelor şi modelelor.
Ordonează şi simplifică realitatea. Desigur, utilitatea unui model se găseşte
în capacitatea sa de a ordona şi simplifica viaţa politică aşa încât să le putem
concepe mai clar şi să putem înţelege relaţiile pe care le găsim în lumea reală.
Totuşi, o prea mare simplificare poate conduce la inadvertenţe în modul în care noi
percepem realitatea. Pe de o parte, dacă un concept e prea îngust sau identifică
doar fenomenele superficiale, nu putem explica politica publica. Pe de altă parte,
dacă un concept e prea larg şi sugerează legături prea complexe, poate deveni atât
de complicat si de greu de folosit încât nu mai este de folos înţelegerii. Altfel spus,
unele teorii ale politicilor pot fi prea complexe pentru a fi folositoare, în timp ce altele
pot fi prea simpliste.
Identifică aspectele semnificative. De asemenea, un model ar trebui să
identifice aspectele cu adevărat semnificative ale politicii publice. Ar trebui să dirijeze
atenţia de la variabilele sau circumstanţele irelevante înspre cauzele reale şi
consecinţele semnificative ale politicii publice. Desigur, ceea ce e “real”, “relevant”
sau “semnificativ” este, într-o anumită măsură o funcţie a valorilor personale ale unui
individ. Dar putem fi cu toţii de acord că utilitatea unui concept este legată de
abilitatea de a identifica ceea ce e cu adevărat important în politică.
Este congruent cu realitatea. În general, un model trebuie să fie congruent
cu realitatea – adică, trebuie să aibă referiri empirice reale. Am putea avea dificultăţi
cu un concept care identifică un proces care nu există în realitate sau care
simbolizează fenomene care nu există în lumea reală. Totuşi, nu trebuie să ne
grăbim să negăm conceptele ne-realiste dacă acestea reuşesc să ne dirijeze atenţia
către motivele pentru care sunt ne-realiste. De exemplu, nimeni nu contestă că
procesul decizional guvernamental e complet raţional – autorităţile publice nu
acţionează întotdeauna pentru a maximiza valorile sociale şi pentru a minimiza
costurile societăţii. Totuşi conceptul de proces decizional raţional poate fi folositor,
chiar şi ne-realist, dacă ne ajută să ne dăm seama cum este procesul decizional
guvernamental iraţional în realitate şi ne îndeamnă să ne întrebăm de ce.
Furnizează o comunicare semnificativă. Un concept sau un model trebuie
şi să comunice ceva semnificativ. Dacă prea mulţi oameni sunt în dezacord asupra
sensului unui concept, utilitatea lui în comunicare este diminuată. De exemplu, dacă
nimeni nu e de acord asupra a ceea ce constituie elita, conceptul de elită nu
înseamnă acelaşi lucru pentru toţi. Dacă cineva defineşte o elită drept un grup de
autorităţi publice democratic alese, care sunt reprezentative pentru public în general,
se comunică o idee diferită de către cel care foloseşte acest concept faţă de cel care
defineşte elita ca fiind o minoritate ne-reprezentativă care ia decizii pentru societate,
bazându-se pe propriul interes.
Dirijează anchete şi cercetări. Un model ar trebui să ajute la dirijarea
anchetelor şi cercetărilor în politica publica. Un concept ar trebui să fie operaţional –
adică, ar trebui să se refere direct la fenomenele lumii reale, care pot fi observate,
măsurate şi verificate. Un concept sau o serie de concepte inter-dependente (la care
ne referim cu termenul de “model”) trebuie să sugereze relaţii din lumea reală care
pot fi testate şi verificate. Dacă ideile sugerate de un concept nu pot fi dovedite
adevărate sau false, nu e cu adevărat folositor în dezvoltarea unei ştiinţe a politicii.
Sugerează explicaţii. În fine, o abordare-model trebuie să sugereze o explicaţie
pentru politica publica. Trebuie să sugereze ipoteze pentru cauzele şi consecinţele
politicii publice – ipoteze care pot fi testate cu date din lumea reală. Un concept care
doar descrie politica publica nu e la fel de util ca un concept care explică politica
publica sau care cel puţin sugerează nişte explicaţii posibile.
Capitolul 3
DREPTURILE CIVILE
ELITA ŞI INTERACŢIUNILE MASELOR

Atitudinile maselor şi elitei şi problema rasială

Problema rasială a fost punctul central al politicii interne americane de-a

lungul timpului. În descrierea acestei probleme ne-am folosit mult de modelul elitei –
pentru că atitudinile masei şi ale elitei faţă de drepturile civile diferă mult şi politica de
guvernare pare să reflecte mai mult atitudinea elitei decât a maselor. Politica
drepturilor civile este răspunsul unei elite naţionale faţă de condiţiile care afectează o
minoritate americană mai degrabă decât un răspuns al conducătorilor naţionali faţă
de sentimentele majoritare. Politicile elitei naţionale în drepturile civile au întâlnit
diferite nivele de rezistenţă dinspre state şi comunităţi. Vom afirma că politica
naţională a format opinia maselor mai mult decât acestea au influenţat politica
naţională.
Atitudinile maselor albe faţă de negri sunt ambivalente în America. Astăzi cei
mai mulţi albi consideră că există o discriminare foarte redusă faţă de negri în
obţinerea posturilor, a locuinţelor sau a educaţiei şi că toate diferenţele dintre albi şi
negri, în societate, sunt un rezultat al lipsei de motivaţie a negrilor ( vezi Tab. 3-1).
Negrii nu sunt de acord. Majoritatea negrilor consideră că nu sunt trataţi egal la
obţinerea slujbelor, locuinţelor sau educaţiei şi că diferenţele între negrii şi albi în ce
priveşte nivelul de trai sunt “în general datorate discriminării”. Albii constituie o mare
majoritate a populaţiei – peste 87%. Dacă politica de guvernare reflectă părerile
majorităţii, ar exista o legislaţie a drepturilor civile destul de redusă. Acest fapt
sugerează că politica drepturilor civile nu este un răspuns al guvernului faţă de
cererile majorităţii albe.
Opinia se târăşte în urma politicii. Opinia majorităţii albe a urmat politica
drepturilor civile mai degrabă decât să o inspire. Adică, politica de guvernare a fost
cea care a format opinia albilor, nu părerea albilor a format politica de guvernare. Să
evaluăm schimbările de opinie ale albilor în privinţa integrării şcolare de-a lungul
anilor.
Între 1942 şi 1985 eşantioane de americani albi au fost chestionaţi: “Credeţi
că elevii negri şi albi ar trebui să urmeze aceleaşi şcoli sau să meargă la şcoli
separate?” (Vezi Tab. 3-2).

Tab. 3-1: Atitudinea albilor şi negrilor în faţa discriminării

Întrebări Procentajul pro
Albi Negri
Credeţi că, în comparaţie cu albii, negrii sunt plătiţi egal
pentru aceeaşi cantitate de muncă? 72% 31%
Sunt ei trataţi egal de sistemul justiţiei? 51% 17%
În medie, negrii au slujbe, venituri şi salarii mai proaste
decât albii. Credeţi că aceste diferenţe sunt datorate:
abilităţii înnăscute de a învăţa scăzute a negrilor? 21% 16%
lipsei motivaţiei sau voinţei negrilor de a se elibera
de sărăcie? 62% 36%
lipsei educaţiei necesare pentru a se elibera de
sărăcie? 52% 68%
Majoritatea oamenilor sunt de acord că în medie, negrii
au slujbe, venituri şi locuinţe mai proaste decât albii.
Credeţi că diferenţele sunt datorate discriminării? 7% 70%
Sursa: extras din informaţii oferite de The American Entreprise, ian-feb 1990,
p. 96-103.:
În 1942 nici un american alb din trei nu a fost de acord cu integrarea şcolară.
În 1956, la doi ani după decizia istorică a tribunalului în cazul Brown v. Topeka,
atitudinea albilor a început să se modifice, deşi încă aproximativ jumătate dintre albi
preferau segregaţia. În 1964, doi albi din trei erau de acord cu şcolile integrate.
Informaţii oferite de sondajele adiţionale sugerează că albii devin tot mai obişnuiţi cu
ideea drepturilor egale pentru negrii şi în alte domenii. Dar, din nou, opinia albilor
mai degrabă urmează politica de guvernare decât o conduce.
Tab. 3-2. Atitudinea Albă în Schimbare Faţă de Integrarea Şcolară
Întrebare: “Credeţi că elevii albi şi negri ar trebui să meargă la şcoli comune sau
separate?”
Aceeaşi şcoală:
An 1942 1956 1964 1970 1972 1980 1985 1956
Procent 30% 48% 65% 74% 80% 86% 92% -
Sursa: anchete sociale generale şi sondaje Galluppublicate în Harold W. Stanley şi
Richard G, Niemi, Vital Statistics on American Politics, ed. 4, ( Washinton,D.C;: CQ
Press 1993), p; 397;
Diferenţele elită – mase. Există o mare prăpastie între atitudinile maselor şi
ale elitelor asupra drepturilor negrilor. Atitudinile cele mai puţin favorabile faţă de
negri le au cei mai puţin privilegiaţi, cei mai puţin educaţi albi. Albii cu un statut
socio-economic inferior sunt mai puţin dornici să aibă contacte cu negrii faţă de cei
cu statut socio-economic superior, fie că este vorba de a folosi aceleaşi săli de
aşteptare, săli de cinema, un restaurant sau de a fi vecini. Albii bogaţi, cu educaţie
superioară sunt cei mai preocupaţi de discriminare şi sunt cei mai dispuşi să aibă
contacte cu negrii. Implicaţia politică a acestui rezultat este evidentă: opoziţia la
legislaţia drepturilor civile şi la avansarea negrilor în educaţie, slujbe, venit, locuinţe
şi altele pare să fie cea mai puternică printre albii mai puţin educaţi şi mai puţin
influenţi. În cadrul comunităţii albe, suportul pentru drepturile civile va continua să
vină din partea celor educaţi şi bogaţi.
Opoziţia raselor la acţiunile afirmative. În general, albii sunt dispuşi să
suporte legile care elimină discriminarea directă. Dar cum rămâne cu eforturile
compensatorii de a depăşi efectele discriminării anterioare?
Dacă acţiunea afirmative este interpretată ca presupunând un mai mare efort
pentru a asigura oportunităţi egale tuturor – adică asigurarea că educaţia şi locurile
de muncă şi promovările sunt egal disponibile pentru toate rasele şi ambele sexe
dezirabilitatea acesteia este puţin chestionată. Dacă întrebarea se pune simplu, nu
în termeni de suport pentru acţiunile afirmative fără specificarea de preferinţe sau
cote, atunci şi albii şi negrii sunt favorabili, deşi suportul negrilor este semnificativ
mai mare decât cel al albilor (vezi Tab. 3-3). Totuşi, opinia albilor este foarte diferită
de opinia negrilor în ceea ce priveşte întrebarea dacă negrilor şi celorlalte minorităţi.
trebuie să li se acorde “preferinţe” Nu prea există suport din partea maselor albe
pentru vreun tratament preferenţial. Mai mult, majoritatea albilor crede astăzi că
există destule legi federale şi reglementări menite să reducă discriminările.
Dar politica drepturilor civile nu reflectă părerile majorităţii albe. Reflectă, mai
degrabă, părerile elitelor guvernante – Congresul, preşedintele, birocraţia şi în
special Curtea Supremă a Statelor Unite.
 Tab. 3-3. Opinii asupra acţiunii afirmative
General
Una peste alta, sunteţi favorabil sau nu programelor acţiunii afirmării în
afacerii pentru negri şi alte grupuri minoritare?
Albi Negri
Favorabil 55% 82%
Preferinţe
Credeţi că negrii şi alte minorităţi ar trebui să beneficieze de preferinţe:
Albi Negri
- la angajare pentru a compensa fostele inegalităţi? 10% 64%
- la admiterea în colegii, pentru a compensa fostele 16% 58%
inegalităţi?
Nevoia de legislaţie
Credeţi că în Statele Unite există acum destule legi federale şi reglementări
care urmăresc reducerea discriminărilor rasiale, religioase, sexuale sau este nevoie
ca Congresul să elaboreze legi adiţionale şi reglementări către să urmărească
reducerea acestui tip de discriminări?
Albi Negri

Destule legi 58% 30%

Sursa: publicaţii ale diferitelor anchete în American Entreprise, sept-oct 1991,p. 82-
83.

Dezvoltarea politicii drepturilor civile

Scopul iniţial al luptei pentru egalitate din America era eliminarea discriminării
şi segregării practicate de guvern, mai ales în alegeri şi în educaţia publică. Mai
târziu, discriminarea în viaţa publică şi privată – în transport, teatre, parcuri,
magazine, restaurante, afaceri, angajare şi locuinţe – a fost atacată legal.
Amendamentul al 14 – lea. Cel de-al 14–lea amendament, dat de Congres
după Războiul Civil şi ratificat în 1868, declară:
“Toate persoanele născute sau naturalizate în Statele Unite şi supuse
jurisdicţiei acestora, sunt cetăţeni ai Statelor Unite şi ai statului în care îşi au
rezidenţa. Nici un stat nu va elabora şi impune o lege care să lipsească de privilegii
sau imunitate pe cetăţenii Statelor Unite; nici un stat nu va lipsi vreo persoană de
viaţă, libertate sau proprietate, fără un proces cuvenit; nici nu va nega vreunei
persoane din jurisdicţia sa protecţie egală din partea legii”.
Limbajul folosit în acest amendament şi contextul istoric nu lasă îndoieli
asupra faptului că scopul său original era obţinerea de drepturi totale de cetăţenie şi
egalitate pentru negrii americani. În timpul Reconstrucţiei şi al ocupării militare a
Sudului, unii republicani radicali erau hotărâţi să impună revoluţia cuprinsă în acest
amendament în statele din sud. Succesul rapid al Reconstrucţiei a fost vizibil evident
în voturile numeroase ale negrilor în tot sudul şi în alegerea negrilor în funcţii de stat
şi federale. Congresul a încercat chiar să legifereze tratamentul egal în teatre,
restaurante, hoteluri şi transport public în Actul Drepturilor Civile din 1875, dar
Curtea Supremă a declarat efortul neconstituţional în 1883.
În 1877 Reconstrucţia a fost abandonată; guvernul naţional nu era pregătit să
realizeze lunga, dificila şi dezagreabila sarcină de a reconstrui societatea în cele 11
state ale fostei Confederaţii. Prin Compromisul din 1877, guvernul naţional a fost de
acord să încheie ocupaţia militară a sudului, a renunţat la efortul de a rearanja
societatea sudică şi a aprobat tacit supremaţia albilor în sud. În schimb, statele din
sud şi-au declarat suportul faţă de Uniune, au acceptat supremaţia lor naţională şi au
permis candidatului republican Rutherford B. Hayes să-şi asume preşedinţia, deşi
oponentul său democrat Samuel J. Tilden a câştigat voturi mai populare în
disputatele alegeri din 1876.
Segregarea. Curtea Supremă a fost de acord cu termenii compromisului.
Rezultatul a fost o inversare completă a sensului Amendamentului 14,acesta
devenind un bastion al segregaţiei. Legile statelor segregând rasele au fost
susţinute. Argumentul constituţional adus în numele segregaţiei în baza
Amendamentului 14, era expresia “protecţie egală din partea legii” care nu împiedica
separarea oficială a raselor. Şcolile şi alte facilităţi publice care erau “separate dar
egale” au obţinut aprobarea constituţională. Această doctrină “separată - dar - egală”
a devenit interpretarea Curţii Supreme dată Clauzei protecţiei egale din
Amendamentul 14 în cazul Plessy v. Ferguson:
“Obiectivul Amendamentului [14] era, fără îndoială, impunerea unei absolute
egalităţi între cele două rase în faţa legii, dar, ţinând cont de natura lucrurilor nu
putea subînţelege abolirea distincţiei bazate pe culoare sau impunerea socialului ca
formă diferită a politicului, egalităţii sau a amestecării celor două rase, în termeni
nesatisfăcători pentru ambele părţi. Legile care permit şi chiar solicită separarea lor
în locuri unde apare posibilitatea de a veni în contact, nu implică neapărat
inferioritatea unei rase faţă de cealaltă si au fost, în general, dacă nu chiar universal
recunoscute ca fiind de competenţa legislaturilor de stat în exerciţiul puterii lor
politice. Cel mai obişnuit exemplu este legat de instituirea şcolilor separate pentru
copii albi şi de culoare, care a fost considerată drept un exerciţiu valid al puterii
legislative”.
Totuşi, facilităţile segregate, inclusiv şcolile publice, erau rareori, dacă erau,
egale chiar şi în condiţiile fizice. În practică, doctrina segregaţiei era separată şi
inegală. Curtea Supremă a început să observe acest lucru după cel de-al doilea
război mondial. Deşi a refuzat să intervină în interpretarea segregaţionistă a
Amendamentului 14, a început să ordone admiterea negrilor în universităţile publice
ale albilor când probele indicau inferioritatea instituţiilor pentru negri sau chiar lipsa
acestora.
NAACP. Liderii nou apărutei mişcări pentru drepturile civile din anii ’40 şi ’50
nu erau satisfăcuţi de deciziile judecătoreşti care examinau circumstanţele fiecărui
caz pentru a determina dacă facilităţile şcolilor separate erau cu ERAvărat egale.
Condusă de Roy Wilkins, directorul executiv al Asociaţiei Naţionale pentru
Avansarea Persoanelor de Culoare (NAACP) şi de Thurgood Marshall, consilierul
şef al NAACP, mişcarea drepturilor civile a insistat pentru o decizie judecătorească
în care să se spună că segregarea în sine înseamnă inegalitate în sensul
Amendamentului 14, fie că facilităţile sunt sau nu egale în aspectele tangibile. Pe
scurt, doreau o inversare completă a interpretării separate – dar – egale a
Amendamentului 14 şi o decizie că legile separând rasele erau neconstituţionale.
Grupurile pentru drepturile civile au ales locul procesului pentru desegregare
în Topeka, Kansas, unde şcolile segregate pentru albi şi negri erau egale în
construcţii, materii, calificări şi salarii pentru profesori sau alţi factori tangibili. Scopul
era de a opri tribunalul de la ordonarea admiterii negrilor pentru inegalitatea
facilităţilor tangibile şi de a-l forţa să revadă doctrina segregării în sine.
 Brown v. Topeka. Tribunalul a dat verdictul istoric în cazul Brown v. Consiliul
de Învăţământ din Topeka, Kansas, în 17 mai 1954:
“Segregarea copiilor albi şi de culoare în şcoli publice este în detrimentul
copiilor de culoare. Impactul este mai mare când are aprobarea legii, pentru că
politica separării raselor este, de obicei, interpretată ca implicând inferioritatea
grupurilor negre. O formă de inferioritate afectează motivaţia unui copil de a învăţa.
Segregarea cu aprobarea legii are, de aceea, o tendinţă de a întârzia dezvoltarea
educaţională şi mentală a copiilor negri şi de a-i lipsi pe aceştia de unele beneficii pe
care le-ar primi într-un sistem şcolar integrat rasial.”

Decizia originală Brown v. Topeka a avut o mare importanţă simbolică. Deşi

au trecut mulţi ani până ca un număr mare de copii negri să urmeze fostele şcoli
segregate ale albilor, decizia Curţii Supreme a stimulat speranţele şi aşteptările
negrilor. Sociologistul negru Kenneth Clark scrie:
“Această mişcare [a drepturilor civile] probabil n-ar fi existat deloc dacă n-ar fi
existat decizia desegregării şcolare a Curţii Supreme din 1954, care a dat un impuls
moralului negrilor prin afirmaţia clară că pentru drepturile cetăţenilor americani
culoarea este irelevantă. Până atunci negrii din sud erau acomodaţi cu ideea
separării negrilor de societatea albă”.
De observat că primul mare pas înspre justiţia rasială în sec. XX a fost făcut
de ramura neelectivă a guvernului federal. Nouă oameni, stabiliţi în posturi cu numire
pe viaţă, au răspuns argumentelor legale ale liderilor negri cu studii superioare,
dintre care unul - Thurgood Marshall – va deveni judecător al Curţii Supreme.
Decizia a fost luată de o elită juridică şi nu de oameni sau de reprezentanţii lor.

Rezistenţa maselor în faţa desegregării

Deşi Curtea Supremă, în cazul Brown, a declarat cu fermitate segregaţia ca
fiind neconstituţională din punct de vedere politic, bătălia cu segregaţia de-abia
începuse. Segregarea va rămâne o parte a vieţii americane, neţinând cont de
constituţie, până când elita politică va decide să-I pună capăt. Curtea Supremă, în
virtutea sistemului federal american şi a separării puterilor, dispune de o putere
oficială redusă. Congresul, preşedintele, guvernatorii de stat şi legislaturi şi chiar
masele dispun de o putere mai mare decât justiţia federală. Curtea Supremă trebuie
să se bazeze masiv pe restul ramurilor guvernului federal, pe state şi pe persoane
fizice şi organizaţii pentru a impune legea.
Statele segregaţioniste. În 1954 segregaţia era răspândită şi încetăţenită în
viaţa americană. 17 state au cerut segregarea raselor în şcoli publice: Alabama,
Arkansas, Florida, Georgia, Louisiana, Mississippi, Carolina de Nord şi cea de Sud,
Tennessee, Texas, Virginia, Delaware, Kentucky, Maryland, Missouri, Oklahoma şi
Virginia de Vest.
Congresul Statele Unite a cerut segregarea raselor în şcolile publice din
districtul Columbia. Alte patru state – Arizona, Kansas, New Mexico şi Wyoming – au
autorizat segregaţia la alegerea conducerii şcolilor.
Astfel, cu decizia Brown v. Topeka, Curtea Supremă a adus atingere
legii în 21 de state şi în districtul Columbia cu o singură opinie. Asemenea decizie cu
bătaie lungă era supusă dificultăţilor de implementare. Într-o decizie din anul
următor, Curtea Supremă a refuzat să ordone desegregerea naţională imediată şi a
delegat responsabilitatea pentru desegregare statelor şi autorităţilor locale sub
supravegherea tribunalelor districtuale federale. Calea litigiilor era deschisă, la fel ca
şi cea a obstrucţionării şi întârzierii provocate de statele care alegeau să se opună.
 Cele şase state de frontieră cu sistem şcolar segregat – Delaware,
Kentucky, Maryland, Missouri, Oklahoma, Virginia de Vest – împreună cu districtele
şcolare din Kansas, Arizona şi New Mexico, care operaseră sistemul segregaţionist
au ales să nu se opună oficial desegregării. Districtul Columbia a desegregat şcolile
publice în anii următori deciziei Curţii Supreme.
Rezistenţa statelor. Totuşi, rezistenţa faţă de integrarea şcolară a fost
politica aleasă de 11 state ale vechii Confederaţii. Refuzul unui district şcolar de a
proceda la desegregare până când era confruntat cu o înaintare în justiţie era cea
mai obişnuită formă de întârziere. Legile statelor care erau elaborate să se sustragă
responsabilităţilor constituţionale de a pune capăt segregaţiei, erau anulate în
tribunalele federale, dar procesele şi întârzierile au încetinit procesul integrării. În
general, statele care au rezistat desegregării au avut succes în acţiunile lor din 1954
în 1964. Spre sfârşitul lui 1964, la 10 ani după decizia Brown, doar 2% din elevii
negri din 11 state sudice, frecventau şcoli integrate.
Congresul şi puterea fondurilor. Congresul a pătruns în domeniul
drepturilor civile pentru a ajuta desegregarea din Actul Drepturilor Civile din 1964.
Alineatul 4 afirmă că fiecare departament şi agenţie federală trebuie să acţioneze
pentru a pune capăt segregaţiei în toate programele sau activităţile care erau
finanţate federal. Se specifica includerea în acţiunea încetării ajutorului financiar,
dacă statele şi comunităţile care primeau fonduri federale refuzau să îndeplinească
ordinele federale de desegregare. Astfel, pe lângă ordinul tribunalelor care impunea
desegregarea, statele şi comunităţile erau confruntate cu ordine administrative sau
“linii de acţiune”, de la agenţiile federale executive care ameninţau cu pierderea
fondurilor federale în caz de nesupunere.
Folosirea prezidenţială a forţei. Decizia istorică Brown n-ar fi avut nici un
sens dacă preşedintele Dwight Eisenhower n-ar fi decis să apeleze la forţa militară
în 1957 pentru a asigura impunerea hotărârii tribunalului federal de a desegrega
Liceul Central din Little Rock. Guvernatorul Orval Faubus a postat unităţi de stat ale
Gărzii Naţionale Arkansas în liceu pentru a împiedica şerifii federali să îndeplinească
ordinele judecătoreşti federale de a admite elevi negri în şcoala. Preşedintele
Eisenhower a chemat la ordin oficial unităţile Gărzii Naţionale din Arkansas,
ordonându-le să părăseasca liceul şi le-a înlocuit cu unităţi ale Diviziei Aeriene 82 a
Statelor Unite pentru a impune desegregarea. Eisenhower nu s-a pronunţat public în
favoarea desegregării, dar ameninţarea directa a puterii naţionale adusă de un
guvernator de stat a determinat preşedintele să dovedească puterea elitei naţionale.
Preşedintele John F. Kennedy a folosit şi el trupele federale pentru a impune
desegregarea în Universitatea din Mississippi în 1962.
Şcolile unitare. Ultima scuză legală pentru a întârzia implementarea
desegregării şcolare s-a prăbuşit în 1969, când Curtea Supremă a respins o cerere a
conducătorilor şcolilor din Mississippi de a întârzia implementarea desegregării
şcolare în acel stat. Curtea a declarat că fiecare district şcolar era obligat să termine
cu sistemul şcolar dual “de îndata” şi “de acum înainte” pentru a avea doar şcoli
unitare. Efectul deciziei, la 15 ani dupã cazul original Brown, era eliminarea oricãrei
justificari legale pentru continuarea segregării în şcolile publice.
Plasamentul şi echilibrul rasial în şcoli
Deşi şcolile publice naţionale au fost desegregate prin lege de aproape 40 de
ani, segregaţia de facto – copiii negri frecventând şcoli în care mai mult de jumătate
din elevi sunt negri – continuă să caracterizeze educaţia americană. Într-adevăr, în
toata naţiunea aproximativ două treimi din elevii negri frecventează şcoli cu
majoritate neagră. Aproape 40% din elevii negri frecventeaza şcoli cu 90-100%
 înscrieri minoritare. Acum câţiva ani Comisia Drepturilor Civile a Statelor Unite a
raportat că şi atunci când segregaţia era de facto – adică un produs al structurilor de
locuinţe şi al şcolilor de cartier segregate – efectele adverse asupra elevilor negri
rămâneau semnificative.
Sfârşitul izolării rasiale în şcolile publice implică, în general, plasarea elevilor
în şi din cartierele segregate. Obiectivul este obţinerea unui echilibru rasial în fiecare
şcoala publică, aşa încât fiecare să aibă cam acelaşi procentaj de negri şi albi, cum
apar aceştia în populaţia totală a districtului şcolar. Într-adevăr, în unele mari oraşe
unde negrii constituiau majoritatea covârşitoare a elevilor din şcolile publice, sfârşitul
izolării rasiale poate necesita ca elevii din oraş să fie plasaţi în suburbii şi ca elevii
din suburbii să fie plasaţi în centrul oraşului.
Intervenţia tribunalului federal. Judecătorii districtelor federale au libertate
în modelarea remediilor pentru practicile discriminatorii trecute sau prezente ale
guvernelor. Dacă un tribunal districtual federal din Statele Unite consideră că o
acţiune a guvernului sau a conducătorilor şcolilor a contribuit la dezechilibrul rasial
(ex: prin fixarea plafoanelor de înscriere în districtele şcolare), judecătorul poate
ordona adoptarea unui plan de desegregare pentru a depăşi dezechilibrul rasial
produs de acţiunea autorităţilor. Un mare numar de oraşe au primit ordine ale
tribunalului districtual federal de a-şi îmbunătăţi echilibrul rasial prin plasamente.
În cazul important Swann v. Consiliul Educaţiei Districtuale: Charlotte-
Mecklenburg (1971), Curtea Supremă a aprobat:
(1) folosirea cerinţelor echilibrului rasial în şcoli şi înscrierea elevilor în şcoli pe
baza rasei;
(2) un "scrutin atent" al judecãtorilor în şcolile în care predominã o singurã rasã;
(3) împărţirea în circumscripţii a zonelor de frecventare şcolara şi “adunarea” sau
“ gruparea” şcolilor pentru a obţine un echilibru;
(4) plasarea pe baza deciziilor judecãtoreşti a elevilor pentru a realiza echilibrul
rasial. Tribunalul a observat, totuşi, cã dezechilibrul rasial din şcoli nu este un motiv
pentru a ordona aceste remedii, dacă nu se dovedeşte că o decizie guvernamentală
prezentă sau trecută a contribuit la acest dezechilibru.
În absenţa vreunei acţiuni guvernamentale care să contribuie la dezechilibrul
rasial, statele şi districtele şcolare nu sunt silite de Amendamentul 14 să-şi integreze
şcolile. De exemplu, acolo unde şcolile centrale sunt predominant ale negrilor şi
şcolile suburbane predominant ale albilor, datorită distribuţiei rezidenţiale, plasarea
încrucişată nu este necesară, doar dacă o acţiune oficială a cauzat acest
dezechilibru rasial. Astfel, Curtea Supremă a emis un ordin judecătoresc federal
inferior pentru plasarea masivă a elevilor între Detroit şi 52 de districte şcolare
suburbane. Deşi şcolile din Detroit aveau 70% elevi negri, nici un district şcolar din
Detroit nu a segregat elevii în cadrul propriilor limite. Judecătorul Burger, scriind
pentru majoritate a spus: “Doar dacă [autorităţile din Detroit] au trasat limitele
districtuale într-un mod discriminator sau au aranjat ca studenţii albi din Detroit că
frecventeze şcolile din Oakland sau Macomb, ar fi nevoiţi constituţional să impună
acelaşi lucru şi elevilor negri.” În complet dezacord, judecatorul Thurgood Marshall a
scris:” Pe termen scurt pare cel mai simplu să permitem marilor noastre zone
metropolitane să fie divizate în oraşe-unul alb, altul negru-dar este un lucru pe care
prevăd că ai noştri îl vor regreta”. Această decizie importantă înseamnă că oraşele
centrale ocupate în special de negri, înconjurate de suburbii predominant ale albilor,
vor rămâne, de fapt, segregate pentru că nu există destui elevi albi în oraş pentru a
realiza integrarea.
Multe districte şcolare din sud şi din alte părţi au acţionat sub supravegherea
tribunalelor federale pentru mulţi ani. Cât trebuie să continue supravegherea
federală şi ce standarde trebuie folosite pentru a determina când a fost realizată
desegregarea o dată pentru totdeauna? Curtea Supremă condusă de Rehnquist s-a
angajat recent sa elibereze unele districte şcolare de supravegherea directă a
tribunalului federal. Când ultimele vestigii ale discriminării sancţionate de stat au fost
înlăturate “pe cât se poate”, Curtea Supremă a permis unor tribunale federale
inferioare sa dizolve planurile de echilibrare rasialã existente deşi dezechilibrele
datorate structurilor rezidenţiale continuă să existe.

Reacţia maselor faţă de plasamente

Plasamentele s-au bucurat de puţină trecere printre masele albe, în special
când acestea implicau trimiterea copiilor lor în şcoli cu majoritate neagră. Deşi
atitudinile rasiale ale albilor s-au moderat de-a lungul anilor, s-a înregistrat o voinţă
relativ scăzută a părinţilor albi de a-şi trimite copiii la şcoli cu majoritate neagră (vezi
tab. 3-4).
Opoziţia maselor la plasamente a zădărnicit scopul plasamentelor în multe
oraşe (vezi Analiza liniei politice în acţiune: Obţinerea oportunităţilor educaţionale în
capitolul 1). În anumite oraşe cu plasamente excesive “zborul” albilor din şcolile
publice a fost atât de răspândit încât aceste şcoli au devenit mai segregarde decât
înaintea impunerii plasamentelor.

Tab. 3-4. Atitudinea maselor albe faţă de integrarea şcolară prin compoziţia
rasială a şcolii:
Întrebare: “Aţi avea vreo obiecţie să vă trimiteţi copiii la o şcoală în care jumătate din
copii sunt negri?
Obiecţii în procente:
1958 1965 1970 1975 1980 1985 1991
70% 68% 66% 66% 62% 60% 62%
Sursa: anchete sociale generale şi sondaje Galluppublicate în Harold W. Stanley şi
Richard G, Niemi, Vital Statistics on American Politics, ed. 4, ( Washinton,D.C;: CQ
Press 1993), p; 398;

Experimentul din Boston ne arată întinderea rezistenţei maselor la

plasamente şi cu “zborul” alb a zădărnicit obiectivul politicii iniţiale. În 1974
judecătorul tribunalului districtual federal al Statelor Unite W. Arthur Garrity a
constatat că autorităţile şcolare din Boston s-au străduit cu bună ştiinţă să menţină
şcolile segregate social. A ordonat plasamente masive în tot oraşul. Când comitetul
şcolar din Boston a refuzat să coopereze, el a preluat conducerea sistemului şcolar.
Un conflict rasial grav a însoţit încercările iniţiale de a plasa studenţi în şi din licee în
cartiere de muncitori albi. Dar judecătorul Garrity a fost consecvent: “Nici o opoziţie
publică sau a părinţilor nu va scuza evitarea, de către autorităţile şcolare a
obligaţiilor impuse constituţional”.
Înainte de ordinele judecătorului Garrity privitoare la plasamente, din 1973,
Boston avea 94.000 elevi în şcoli publice, 57% fiind albi. Când judecătorul Garrity a
renunţat la caz în 1985 şi a înapoiat controlul şcolilor autorităţilor orăşeneşti votate,
doar 57.000 elevi au mai rămas în şcolile din Boston şi doar 27% erau albi. Nu a
existat nici o dovadă că elevii negri şi-au îmbunătăţit prestaţia la testele standard.
Majoritatea studenţilor albi din zona Boston frecventau sau şcoli suburbane sau şcoli
particulare (judecătorul Garrity locuia în suburbia Wellesley). Totuşi, de-a lungul
timpului, conflictele sociale din Boston s-au diminuat şi politicienii care se opuneau
plasamentelor au fost, în cele din urmă eliberaţi din funcţie.

Mişcarea drepturilor civile

Scopul iniţial al mişcării drepturilor civile din America era prevenirea
discriminării şi segregării de către guverne, în general în state, municipalităţi şi
districte şcolare. Dar chiar şi când s-au înregistrat victorii importante ale mişcării în
prevenirea discriminării de către guverne, mai ales în cazul Brown, mişcarea a
început să-şi lărgească obiectivele pentru a include eliminarea discriminării în toate
segmentele vieţii americane, publice şi private. Guvernele trebuie să înceteze nu
doar practicile discriminatorii proprii ci şi să acţioneze pentru a stopa discriminarea la
firmele private şi indivizi.
Scopul de a elimina discriminarea în viaţa privată creează o obligaţie pozitivă
a guvernului de a acţiona forţat în locurile publice, angajări, la distribuirea locuinţelor
şi multe alte sectoare ale societăţii. Când mişcarea drepturilor civile a început să
combată discriminarea personală, a trebuit să ducă propria luptă în ramura
legislativă a guvernului. Tribunalele federale puteau ajuta la reducerea discriminării
de state, guverne locale şi autorităţi şcolare, dar numai Congresul, legislaturile de
stat şi consiliile orăşeneşti puteau restrânge discriminarea practicată de proprietarii
particulari de restaurante, hoteluri şi moteluri, de patroni, proprietarii de clădiri, agenţi
imobiliari şi alte persoane care nu erau autorităţi guvernamentale.
Boicotul autobuzelor din Montgomery. Conducerea în lupta de a elimina
discriminarea şi segregaţia di viaţa privată a fost preluată de un tânăr preot negru,
Martin Luther King Jr. Tatăl lui era pastorul uneia dintre cele mai mari şi mai influente
congregaţii sudiste, Biserica Baptistă Ebenezer din Atlanta, Georgia. Martin Luther
King Jr. şi-a luat doctoratul la Universitatea din Boston şi a început să profeseze ca
preot în Montgomery, Alabama. În 1955 comunitatea neagră din Montgomery a
început un boicot care a durat un an, cu demonstraţii frecvente împotriva
autobuzelor segregate din statul Montgomery. Apelul dramatic şi apoi succesul
boicotului din Montgomery a atras atenţia naţională asupra conducătorului lor şi a
condus la crearea, în 1957, a Conferinţei Conducerii Creştine Sudiste.
Acţiune directă nonviolentă. Sub conducerea lui King mişcarea drepturilor
civile şi-a dezvoltat şi rafinat tehnicile politice pentru minorităţile din politica
americană, incluzând acţiunea directă nonviolentă, o formă de protest care implica
atacul legilor “injuste” în mod deschis, “iubitor” şi nonviolent. Noţiunea generală de
nesupunere civilă nu este nouă; a jucat un rol important în istoria americană, de la
celebrul Tea Party din Boston până la aboliţioniştii care ascundeau ilegal sclavii
fugari, la sufragetele care au manifestat pentru dreptul la vot al femeilor, la
organizatorii muncii, care au format sindicatele industriale majore ale naţiunii, la
lucrătorii pentru drepturile civile din anii ’60 care au încălcat deliberat legile
segregaţioniste. Scopul acţiunii directe nonviolente este de a atrage atenţia sau de a
“sta mărturie” la existenţa injustiţiei. În cuvintele lui King nesupunerea civilă
“încearcă să dramatizeze problema, aşa încât aceasta să nu mai poată fi ignorată”.
Nu trebuie să existe violenţă în ERAvărata nesupunere civilă şi doar legile
“injuste” sunt încălcate. Mai mult, legea este încălcată “deschis, iubitor” şi cu dorinţa
de a accepta pedeapsa. Pedeapsa este chiar căutată şi nu evitată, de vreme ce
ajută la accentuarea nedreptăţii legii. Scopul este de a stârni conştiinţa elitei şi de a
câştiga suport pentru măsurile care vor elimina injustiţia. Prin acceptarea voită a
pedepsei pentru încălcarea unei legi injuste, se demonstra puterea propriilor
convingeri. Dramatizarea injustiţiei devine centrul atenţiei, simpatia publicului este
câştigată atunci când injustiţiile sunt dezvăluite şi acceptarea voită de demonstranţi a
pedepselor este o probă clară a sincerităţii lor. Cruzimea sau violenţa împotriva
demonstranţilor din partea poliţiei sau a altora este în favoarea protestanţilor prin
accentuarea sporită a injustiţiilor pe care le suferă.
Martin Luther King Jr. În 1963 un grup de preoţi l-au somat pe Martin Luther
King să anuleze demonstraţiile de masă din Birmingham. King, care fusese arestat
la demonstraţie, a răspuns în faimoasa sa “Scrisoare din închisoarea orăşenească
Birmingham”:
“Eu nu susţin în nici un fel sustragerea sau sfidarea legii, cum ar face segregaţioniştii
turbaţi. Aceasta ar conduce la anarhie. Cine încalcă o lege injustă trebuie să o facă
pe faţă, plin de dragoste (şi nu plini de ură, cum au făcut mamele albe din New
Orleans, când au apărut la televizor strigând “negroteilor, negroteilor, negroteilor”) şi
cu o deschidere înspre acceptarea pedepsei. Afirm că un individ care încalcă o lege
pe care conştiinţa sa o consideră injustă şi acceptă de bună voie pedeapsa stând în
închisoare pentru a stârni conştiinţa comunităţii în faţa acestei injustiţii, nu face decât
să-şi exprime cel mai mare respect faţă de lege”.
Este important de observat că tactica lui King făcea apel, în primul rând, la
conştiinţa elitelor albe. Scopul demonstraţiilor era de a atrage atenţia asupra
injustiţiei şi de a stimula elitele să o remedieze prin mijloace legale. Scopul
nesupunerii civile era dramatizarea injustiţiei; doar legile injuste erau încălcate
“deschis şi iubitor” şi pedeapsa era acceptată pentru a dovedi sinceritate. King nu a
cerut maselor negre să remedieze injustiţiile prin mijloacele necesare şi nu a cerut
demisia elitelor existente.
În 1964 Martin Luther King Jr. a primit Premiul Nobel pentru pace, drept
recunoaştere a contribuţiei sale unice la evoluţia metodelor nonviolente pentru
schimbarea socială.
Birmingham, 1963. Poate cea mai dramatică confruntare între mişcarea
drepturilor civile şi segregaţioniştii sudişti a avut loc în Birmingham, Alabama, în
primăvara anului 1963. Ca suport la o cerere de desegregarea localurilor de servire
a mesei din centrul oraşului şi de formare a unui comitet bisocial pentru a rezolva
integrarea şcolilor publice, Martin Luther King a condus câteva mii de negri din
Birmingham într-o serie de marşuri stradale ordonate. Demonstranţii au fost
confruntaţi cu acţiuni puternice ale poliţiei, inclusiv furtunuri cu apă, câini poliţişti şi
dispozitive pentru şocuri electrice. În ziare, imagini de negri atacaţi de poliţie şi
muşcaţi de câini, au făcut înconjurul lumii. Mai mult de 25.000 de demonstranţi,
inclusiv King, au fost închişi.
Anul 1963 a fost probabil cel mai important pentru acţiunea directă
nonviolentă. Acţiunea din Birmingham a stimulat demonstraţii în multe părţi ale ţării;
tema a rămas cea a nonviolenţei şi de obicei albii au folosit violenţa în aceste
demonstraţii. Elitele negre responsabile au continuat mişcarea şi au aşteptat un
mare suport din partea comunităţilor liberale albe.
“Am un vis”. Punctul culminant al filozofiei nonviolente a fost un marş gigant,
dar ordonat, înspre Washington, în 28 august 1963. Peste 200.000 de negri şi albi
au participat la marş, care a fost susţinut de mulţi lideri laburişti, grupuri religioase şi
personalităţi politice. Marşul s-a încheiat la Memorialul Lincoln, unde King a rostit cel
mai elocvent discurs al său, intitulat “Am un vis”: “Am un vis. Este un vis cu rădăcini
adânci în visul american. Visez că într-o zi această naţiune se va ridica şi va trăi în
ERAvăratul sens al crezului său. Avem convingerea că acestea sunt ERAvăruri
evidente, că toţi oamenii sunt creaţi egali”. Drept răspuns, preşedintele Kennedy a
 trimis o propunere de lege fermă pentru drepturile civile Congresului, care a fost
aprobată şi a devenit lege după moartea sa – faimosul Act al Drepturilor Civile din
1964.
Actul al Drepturilor Civile din 1964. Acest act a fost aprobat de ambele
camere ale Congresului, cu mai mult de două treimi pentru; a câştigat suportul
covârşitor al membrilor republicani şi democraţi ai Congresului. A fost ratificat la 4
iulie 1964. Este, alături de Proclamarea Emancipării, Amendamentul 14 şi decizia
Brown v. Topeka, unul dintre cei mai importanţi paşi înspre egalitatea totală a
negrilor cu albii, în America. Printre cele mai importante prevederi ale sale se
numără:
Articolul II: este împotriva legii oricare discriminare sau segregare a
persoanelor pe baza rasei, culorii, religiei sau originii naţionale în orice loc public,
inclusiv hoteluri, moteluri, restaurante, cinematografe, teatre, stadioane, cluburi şi
alte locuri care oferă servicii publicului. Această interzicere se întinde peste toate
instituţiile ale căror operaţii afectează comerţul interstatal sau a căror practici
discriminatorii sunt susţinute de acţiunea de stat.
Articolul VI: Fiecare agenţie şi departament federal trebuie să acţioneze
pentru a pune capăt discriminării în toate programele sau activităţile care sunt
asistate financiar federal în orice formă. Această acţiune va include încetarea
asistenţei financiare.
Articolul VII: Este ilegal ca orice patron sau sindicat muncitoresc să
discrimineze vreun individ în orice fel, în angajare, datorită rasei, culorii, religiei,
sexului sau originii naţionale şi o Comisie a Şanselor de Angajare va fi instituită
pentru a impune aceste lucruri prin investigaţii, conferinţe, consilieri, persuasiune şi,
la nevoie, acţiune civilă în tribunalele federale.
Actul Drepturilor Civile din 1968. Vreme de mai mulţi ani dreptul egal de
rezidenţă a fost considerat cea mai sensibilă arie a legislaţiei drepturilor civile.
Discriminarea în vânzarea şi închirierea caselor a fost problema majoră finală a
drepturilor civile în care Congresul s-a implicat. Discriminarea rezidenţială nu a fost
menţionată in vreo legislaţie anterioară , nici chiar în cuprinzătorul Act al Drepturilor
Civile din 1964. Prohibiţia discriminării în vânzarea sau închirierea de locuinţe a
afectat circumscripţiile membrilor nordici ai Congresului mai mult decât pe foştii
legislatori sudişti.
Perspectivele unei legi egale de rezidenţă nu erau prea luminoase la
începutul lui 1968. Totuşi, când Martin Luther King Jr. a fost asasinat în 4 aprilie,
atitudinea Congresului şi a naţiunii s-a schimbat dramatic. Congresul a dat o lege a
egalităţii rezidenţiale ca tribut uciderii liderului drepturilor civile. Actul Drepturilor
Civile din 1968 a interzis următoarele forme de discriminare:
- refuzul de a vinde sau închiria o locuinţă vreunei persoane din cauza rasei,
culorii, religiei sau apartenenţei naţionale;
- discriminarea împotriva unei persoane în termeni, condiţii sau privilegii ale
vânzării sau închirierii locuinţei;
- reclama făcută închirierii sau vânzării unei locuinţe indicând o preferinţă sau
discriminare bazată pe rasă, culoare, religie sau origine naţională;

Politica de guvernare şi acţiunea afirmativă

Deşi câştigurile mişcării drepturilor civile erau extrem de importante, trebuie
recunoscut că erau câştiguri oportunităţi şi nu în rezultate. Astăzi politica rasială se
centrează asupra inegalităţilor actuale dintre negri şi albi în venituri şi locuri de
muncă, sănătate, educaţie şi alte condiţii de viaţă.
Inegalităţi în continuitate. Problema inegalităţii se pune, de obicei, în
termeni de diferenţe în “şanse ale vieţii” pentru albi şi negri. Cifrele pot arăta doar
imagini generale ale şanselor vieţii negrilor în societatea americană (vezi Tab. 3-5).
Venitul mediu al unei familii negre este mai puţin de 60% din venitul mediu al unei
familii albe. Peste 32% din familiile negre sunt sub limita recunoscută a sărăciei, în
timp ce doar 11% din familiile de albi trăiesc în sărăcie. Şomajul la negri este de
două ori mai mare faţă de cel al albilor. Negrii au şanse mai mici de a obţine posturi
de funcţionari în domeniul profesoral, managerial, cleric sau al vânzărilor. Nu deţin
multe posturi calificate în industrie, dar sunt concentraţi în poziţii operative, în servicii
şi de muncitori. Mişcarea drepturilor civile a deschis noi oportunităţi pentru negrii
americani. Dar egalitatea în oportunităţi nu este acelaşi lucru cu egalitatea
rezultatelor.
Schimbări politice. Care politici de guvernare trebuie aplicate pentru a
realiza egalitatea în America? este destul să spunem că guvernul elimină
discriminarea, garantează egalitatea oportunităţilor şi aplică standarde oarbe la
culoare atât negrilor cât şi albilor? Sau guvernul ar trebui să acţioneze afirmativ
pentru a depăşi rezultatele tratamentului inegal din trecut al negrilor – tratament
preferenţial sau compensatoriu pentru negri, pentru a le favoriza cererile de admitere
în facultate şi pentru burse, angajări şi promovări şi alte oportunităţi pentru avansare
în viaţă?
Oportunităţi contra rezultate. Majoritatea americanilor sunt preocupaţi mai
mult de egalitatea oportunităţilor decât de egalitatea rezultatelor. Egalitatea
oportunităţilor se referă la capacitatea de a face din tine ceea ca poţi; dezvoltarea
talentelor şi abilităţilor şi răsplata muncii, iniţiativei şi realizărilor. Înseamnă că oricine
porneşte din acelaşi punct cu aceeaşi şansă de succes, că orice diferenţe apar în
timp, ca rezultat al capacităţilor, talentelor, iniţiativelor, muncii şi, poate, înfăţişării.
Egalitatea rezultatelor se referă la împărţirea egală a veniturilor, locurilor de muncă,
a contractelor şi răsplatei materiale indiferent de condiţiile de viaţă ale persoanei.
Înseamnă că fiecare porneşte şi termină cursa împreună, indiferent de abilităţi, talent
sau muncă.
Aceasta pentru că programele acţiunii afirmative încearcă să asigure
egalitatea oportunităţii pentru a-I ajuta pe toţi să realizeze maximul posibil în viaţă,
să se asigure că minorităţile sunt luate în considerare şi primesc aceleaşi slujbe,
aceeaşi educaţie şi aceleaşi promovări, pentru a-I situa pe toţi pe aceeaşi linie de
pornire – într-adevăr există un suport răspândit pentru aceste programe. Dar, cum
am observat (vezi tab. 3-3), când programul acţiunii afirmative încearcă să ofere
egalitatea rezultatelor, să distribuie slujbe, educaţie sau promovări în funcţie de
considerente rasiale, să pună rasa înaintea capacităţilor, talentului, experienţei sau
muncii – atunci acţiunea afirmativă pierde suportul albilor.
Oportunităţi egale contra acţiunii afirmative. Accentul iniţial pus asupra
politicii de guvern era în nediscriminare, oportunităţi egale de angajare. “Nu era un
program pentru a oferi privilegii speciale nici unui grup de persoane datorită rasei,
religiei, sexului sau originii naţionale”. Aceasta era în conformitate cu abordarea
iniţială a nediscriminării, începând cu preşedintele Harry Truman şi decizia sa de a
desegrega forţele armate în 1946 şi continuând cu articolele VI şi VII ale Actului
Drepturilor Civile din 1964 pentru a elimina discriminarea în proiectele de ajutor
federal şi angajare particulară.
Treptat, scopul mişcării drepturilor civile a trecut de la ţinta tradiţională a
egalităţii oportunităţii prin nediscriminare înspre acţiunea afirmativă de a stabili
 “scopuri şi programe” pentru realizarea egalităţii absolute între albi şi negri. În timp
ce evitau termenul quota noţiunea acţiunii afirmative testează succesul
oportunităţilor de angajare egale prin observarea dacă negrii primesc posturi,
admiteri, promovări proporţional cu numărul lor în populaţie.
Programele acţiunii afirmative erau, iniţial, produse ale birocraţiei federale. Nu
erau iniţiate de Congres. În schimb erau dezvoltate de agenţiile executive federale
autorizate de Actul Drepturilor Civile din 1964 de a dezvolta “reguli şi reglementări”
pentru desegregarea activităţilor care primesc fonduri federale (Art. VI) şi angajări
private (Art. VII).Preşedintele Lyndon B. Johnson a impulsionat acţiunea afirmativă
cu Ordinul executiv nr. 11246 din 1965, privitor la angajări şi promovări în firme şi
agenţii federale sub contract cu guvernul federal. În 1972, Biroul Învăţământului a
emis principii de acţiune care mandatau “scopuri” pentru admiterea în universităţi,
angajarea negrilor şi femeilor. Comisia Oportunităţilor în Angajare, stabilită de Actul
Drepturilor Civile din 1964 (Art. VII) pentru a elimina discriminarea în angajările în
domeniul privat, a adus noţiunea de acţiune afirmativă dincolo de contractorii federali
şi recipiente ale ajutorului federal în toate sectoarele angajării în domeniul privat.
Autorităţile federale măsoară, în general, “progresul” în acţiuni afirmative în
funcţie de numărul de negri admişi, angajaţi sau promovaţi. Presiunea pentru a
demonstra progresul şi a reţine suportul financiar federal poate avea drept rezultat
tratamentul preferenţial al negrilor. De asemenea, presează măsurile tradiţionale de
calificare – scoruri la teste şi realizări educaţionale.

Curtea Supremă şi acţiunea afirmativă

Programele acţiunii afirmative pun câteva importante probleme
constituţionale. Discriminează aceste probleme împotriva albilor în încălcarea
clauzei protecţiei egale a Amendamentului 14? Discriminează aceste programe
împotriva albilor în încălcarea Actului Drepturilor Civile din 1964, care interzice
discriminarea “pe baza rasei”, nu doar discriminarea împotriva negrilor? Aceste
întrebări sunt puse spre rezolvare Curţii Supreme , dar, din nefericire, Curtea nu a
reuşit să ofere răspunsuri tranşante.
Cazul Bakke. Într-un caz anterior foarte contrariat, Regenţii Universităţii
California v. Bakke (1978), Curtea Supremă a atacat un program special de admitere
pentru minorităţi de la o şcoală medicală de stat, pe motiv că excludea un candidat
alb datorită rasei şi îi încălca drepturile sub clauza protecţiei egale. Allan Bakke s-a
înscris la Universitatea din California, la Şcoala Medicală Davis, pentru doi ani la
rând şi a fost respins; în amândoi anii, candidaţi negri cu un punctaj mult mai mic şi
cu un rezultat al testului de aptitudini medicale scăzut au fost acceptaţi printr-un
program special de admitere care rezerva 16 locuri pentru minorităţi într-o clasă de
100 de locuri. Universitatea California nu a negat că deciziile legate de admitere
erau bazate pe rasă. În schimb a argumentat că, totuşi, clasificarea sa rasială era
“benignă”, adică destinată să ajute minorităţile şi nu să le obstrucţioneze. Programul
special de admitere era desemnat:
(1) să “reducă deficitul istoric al minorităţilor defavorizate, în timp, în şcolile
medicale şi profesiunile medicale”,
(2) “să contrabalanseze efectele discriminării sociale”,
(3) “să sporească numărul medicilor care vor practica în comunităţile în prezent
slab servite”
(4) “să obţină beneficiile educaţionale care decurg dintr-un corp studenţesc
diversificat etnic”.
Curtea a considerat aceste obiective ca fiind legitime şi că rasa şi originea
etnică pot fi luate în considerare în aprecierea candidaţilor la o şcoală de stat fără a
încălca clauza protecţiei egale. Totuşi, Curtea a mai decis că un program de
admitere separat pentru minorităţi, cu o cotă specifică ce să nu fie disponibilă decât
negrilor, încălca clauza protecţiei egale: “Garantarea protecţiei egale nu poate
însemna un lucru atunci când este aplicată unui individ şi cu totul altceva când este
aplicată altuia. Dacă nu primesc ambii aceeaşi protecţie, nu este egalitate.” Curtea a
ordonat ca Bakke să fie admis la şcoala medicală şi ca programul special de
admitere să fie eliminat. A recomandat dezvoltarea în California a unui program de
admitere care să considere dezavantajarea rasială sau mediul etnic drept un “plus”
intr-o evaluare generală a candidatului, dar nu a stabilit cote numerice şi nu a exclus
nici o persoană de la a concura pentru toate locurile.
Cazul Bakke nu a rezolvat controversa acţiunii afirmative. Suporterii acesteia
au accentuat dorinţa Curţii Supreme de a considera statutul minorităţii ca factor
pozitiv; oponenţii au accentuat refuzul Curţii de a permite existenţa cotelor care
excludeau albii de la competiţia pentru anumite locuri. De vreme ce Bakke “a
câştigat” cazul, majoritatea observatorilor au considerat că sistemul cotelor rasiale
nu era permis de Curtea Supremă.
Acţiunea afirmativă – Remediu pentru discriminarea anterioară. Totuşi,
Curtea Supremă pare dornică să aprobe acţiunea afirmativă acolo unde există probe
ale unor discriminări anterioare. În cazul Uniunea Oţelarilor Americani v. Weber
(1979), Curtea a aprobat un plan al unui angajat particular şi al sindicatului de a
rezerva 50% din slujbele calificate, mai bine plătite, pentru minorităţi. Kaiser
Aluminium Corporation şi Sindicatul Oţelarilor au stabilit, sub presiunea guvernului
federal, un program de acceptare a mai multor negri în posturi tehnice calificate;
doar 2% din slujbele calificate erau deţinute de negri în uzina în care lucra Weber,
pe când 39% din forţa locală de muncă era neagră. Când Weber a fost exclud din
programul de calificare şi negrii cu mai puţină vechime şi calificări inferioare au fost
acceptaţi, acesta a deschis un proces, pretinzând că a fost discriminat datorită rasei
cu încălcarea Art. VII al Actului Drepturilor Civile din 1964. (Weber nu putea pretinde
aceleaşi drepturi în baza clauzei protecţiei egale a Amendamentului 14 pentru că
aceasta se referă doar la discriminarea guvernamentală, “de stat”, şi nu a
persoanelor fizice). Art. VII previne toate discriminările în angajare pe baza rasei, nu
specifică doar discriminarea împotriva negrilor sau a minorităţilor.
Curtea Supremă a decis că Art. VII al Actului Drepturilor Civile din 1964 “a
permis patronilor şi sindicatelor din sectorul privat să recurgă la asemenea mişcări
pe baza rasei pentru a elimina dezechilibrele rasiale în categoriile de posturi iniţial
segregate. Afirmăm că Art. VII nu interzice asemenea planuri ……de acţiuni
afirmative”. Încrederea lui Weber in limbajul Art. VII a fost "greşit plasată". Conform
Curţii, ar fi fost “într-adevăr ironic” dacă Actul Drepturilor Civile ar fi folosit pentru a
interzice eforturile voluntare, cu privire la rasă, de a depăşi efectele discriminărilor
anterioare.
În ciuda schimbării componenţei sale în timp, Curtea Supremă nu şi-a
modificat politica relativ la acţiunile afirmative ca remediu la discriminările anterioare.
În cazul Statele Unite v. Paradise (1987) Curtea a menţinut un sistem rigid de 50%
negri in promovările Departamentului Siguranţei Naţionale din Alabama, care
exclusese negrii din rândurile trupelor de stat înainte de 1972 şi care nu promovase
nici un negru peste gradul de caporal înainte de 1984. Într-o decizie de 5 la 4
majoritatea au accentuat lunga discriminare în agenţie drept motiv de menţinere a
sistemul cotelor. Hotărârile impuse asupra părţilor inocente erau contrabalansate de
nevoia de a corecta efectele discriminării anterioare.
 Cazuri care au pus in chestiune acţiunea afirmativă. Totuşi, în absenţa
discriminărilor anterioare, Curtea Supremă şi-a exprimat îngrijorarea în privinţa
albilor care sunt afectaţi direct de acţiunea guvernamentală doar datorită rasei lor. În
cazul Sindicatul Pompierilor v. Stotts (1984) Curtea a decis că un oraş nu poate
concedia pompieri albi în favoarea celor negri cu o vechime mai mică. În cazul
Richmond v. Crosen (1989) Curtea a hotărât că un program special de locuri pentru
minorităţi din Richmond, Virginia, care mandata 30% din toate contractele in
construcţii ale oraşului care trebuie să cuprindă “negri, hispanici, orientali, indieni,
eschimoşi şi aleuţi” încălca clauza protecţiei egale a Amendamentului 14.
Căutarea unui principiu constituţional clar. Deciziile Curţii Supreme
asupra acţiunilor afirmative nu au oferit naţiunii o interpretare clară şi coerentă a
Constituţiei. Nu există nici o interpretare clară a unei legi, a unui text legal sau a unui
principiu constituţional care să ne spună ce este permis şi ce este interzis in
domeniul legilor şi practicilor cu privire la rasă. Fiecare program al acţiunilor
afirmative trebuie judecat separat.
Cu toate acestea, in timp, câteva tendinţe generale ale politicii Curţii Supreme
pot fi identificate. Programele acţiunilor afirmative pot fi găsite constituţionale când:
- sunt adoptate ca răspuns la discriminările anterioare;
- sunt elaborate doar pentru a remedia doar efectele discriminărilor anterioare;
- nu interzic in mod absolut albilor sau bărbaţilor să concureze sau să participe;
- servesc un obiectiv social sau educaţional important.
Curtea Supremă nu a adoptat niciodată doctrina “oarbă-la-culoare” expusă
pentruprima dată de judecătorul John Harlan in atacul său curajos din 1896 asupra
segregaţiei în dezaprobare la Plessy v. Ferguson – “constituţia noastră este oarbă-
la-culoare şi nici nu cunoaşte nici nu tolerează clasificarea cetăţenilor”. Dacă o
clauză a protecţiei egale cere ca legile Statelor Unite şi statele să fie cu ERAvărat
oarbe-la-culoare, atunci nici un principiu, scop sau cotă rasială n-ar fi tolerate. Uneori
acest punct de vedere a fost exprimat în dezaprobările recente ale minorităţilor.

Congresul şi acţiunea afirmativă

Congresul este mai supus constrângerii maselor decât judecătorilor şi
birocraţilor nealeşi prin vot. Deci Congresul a avansat încet şi precaut în politica
drepturilor civile. Rezultate ale sondajelor indică faptul că majoritatea albă acceptă
“acţiunea afirmativă” în abstract, dar respinge “preferinţele” şi “cotele”. Astfel,
Congresul a încercat să găsească o cale de a avansa acţiunea afirmativă evitând
referirile directe la acest termen.
Dovedirea discriminării. Actul Drepturilor Civile din 1964, Art.VII, exclude
discriminarea sexuală sau rasială în angajări. Dar cum pot persoanele care sunt sau
au fost refuzate la angajare sau promovare să dovedească discriminarea? Proba
unei discriminări directe este ERAsea greu de obţinut. Oare poate numărul mic al
minoritarilor sau femeilor din forţa de muncă să fie folosit ca probă a discriminării în
absenţa oricărei probe a practicării discriminării directe? Dacă un patron foloseşte o
cerinţă sau un test care are efect disparat asupra minorităţilor sau femeilor, cine
trebuie să dovedească relevanţa acestei cerinţe sau a acestui test pentru eficienţa în
muncă?
Curtea Supremă a răspuns ambelor întrebări prin interpretarea dată Actului
Drepturilor Civile în cazul Wards Cove Packing Co., Inc. v. Atonio (1989). Cu o
decizie controversată de la 5 la 4, tribunalul a hotărât că dezechilibrele statistice în
rasă sau sex la locul de muncă nu erau o problemă suficientă pentru a demonstra
discriminarea. Tribunalul a mai hotărât că reclamanţii trebuie să demonstreze că un
patron nu a fost motivat profesional pentru cereri sau teste care au un impact advers
asupra minorităţilor sau femeilor. Această decizie a făcut şi mai dificilă sarcina de a
dovedi discriminarea în angajări.
Congresul intră în dispută. Grupările drepturilor civile au fost foarte critice
cu privire la ceea ce considerau ca o “restrângere” a protecţiei în angajare a Actului
Drepturilor Civile de către Curtea Supremă. Au apelat la Congres pentru a rescrie
porţiuni ale Actului Drepturilor Civile pentru restaurarea acestor protecţii. Lobby–urile
oamenilor de afaceri considerau că acceptarea dezechilibrului statistic ca probă a
discriminării sau transferării sarcinii dovedirii asupra patronilor va avea drept rezultat
angajări pe baza “cotelor” doar pentru a evita procesele. După aproape doi ani de
negocieri la Capital Hill şi o schimbare a poziţiei iniţiale a preşedintelui Bush,
Congresul a iniţiat o nouă politică.
Actul Drepturilor Civile şi al Echităţii pentru femei din 1991. Congresul a
încercat să înlăture criticile asupra unei “legi a cotelor” prin includerea unei prevederi
anti-cotă în Actul Drepturilor Civile şi al Echităţii pentru femei din 1991. Acesta afirmă
că nimic din Act nu trebuie “ interpretat pentru a cere, încuraja sau permite unui
patron să adopte cote de angajare sau promovare pe baza rasei, culorii, religiei,
sexului sau originii naţionale şi folosirea unor astfel de cote va fi condamnată ca fiind
o practică de angajare ilegală”. Printre cele mai importante prevederi ale Actului se
numără:
Dezechilibrele statistice. Simpla existenţă a dezechilibrului statistic în forţa
de muncă a unui patron nu este un motiv suficient pentru a dovedi discriminarea.
Totuşi, dezechilibrele statistice pot dovedi practici de angajare (reguli, cerinţe,
calificări academice, teste) care au un “impact disparat” asupra minorităţilor sau
femeilor.
Practici de angajare disparate. Patronii au sarcina de a dovedi că orice
practică având “impact disparat” este necesară şi are “o relaţie semnificativă şi
manifestă cu cerinţele pentru eficienţa în muncă”.
Penalizări. Actul acordă victimelor discriminării premii compensatorii în bani
(de obicei răsplata şi onorariul pentru avocaţi) şi premii în bani din penalizări,
nelimitate pentru discriminări rasiale, dar limitate la 150.000$ pentru discriminări
sexuale (o disparitate în lege pe care grupările feministe au jurat să o remedieze).

Egalitatea genurilor şi Constituţia

Contextul istoric al Amendamentului 14 implică intenţia de a garanta echitatea
pentru sclavii nou eliberaţi. Dar cuvintele clauzei protecţiei egale se referă la “orice
persoană”. Astfel, textul Amendamentului 14 ar putea fi interpretat spre a exclude
orice diferenţieri pe bază de sex în lege. Totuşi, Curtea Supremă a respins expres,
în sec. XIX, argumentul că această clauză face referire la femei; Curtea a aprobat o
lege de stat care interzicea femeilor practicare avocaturii, pretextând că “timiditatea
normală şi naturală şi delicateţea care caracterizează sexul feminin sunt nepotrivite
pentru multe din ocupaţiile vieţii civile.”
Politica feministă iniţială. Primele organizaţii feministe active s-au format din
mişcarea antisclavagistă de dinaintea războiului civil şi aici primele generaţii de
feministe au învăţat să organizeze, să conducă întâlniri publice şi campanii de
solicitări. După războiul civil, femeile au avut succes în schimbarea multor legi de
stat care limitau drepturile de proprietate ale femeilor căsătorite şi le tratau ca fiind
proprietatea soţilor lor. Activistele au mai obţinut anumite drepturi pentru femei la
locul de muncă, inclusiv legi de stat limitând orele de muncă, condiţiile de muncă şi
 cerinţele fizice. În acelaşi timp, aceste legi erau privite ca progresiste.
Cele mai de succes eforturi feministe ale sec XIX se concentrau pe protecţia
femeii în familie. Ameninţările la bunăstarea femeii veneau dinspre faptul că soţii lor
beau, jucau jocuri de noroc şi trăiau cu prostituate. Femeile au condus o Ligă Anti-
Cârciumă şi au reuşit să scoată în afara legii jocurile şi prostituatele în fiecare stat,
cu excepţia Nevadei, şi au constituit principala sursă de suport moral pentru
Amendamentul 18 (Prohibiţia).
La începutul sec. XX mişcarea feministă s-a concentrat asupra votului
femeilor – impulsul pentru garantarea dreptului de vot pentru femei. Primele
sufragete au apelat la demonstraţii de masă, parade, pichetări şi nesupuneri civile
ocazionale – tactici similare celor din mişcarea drepturilor civile din 1960. Punctul
culminant al eforturilor lor a fost legiferarea Amendamentul 19 din Constituţie în
1920: “Dreptul cetăţenilor Statelor Unite de a vota nu va fi negat sau îngrădit de
Statele Unite sau de vreun stat pe considerente de sex”. Mişcarea sufragetelor a dat
naştere la Liga Femeilor Alegătoare; pe lângă dreptul femeilor de a vota, Liga a
urmărit protecţia femeii în industrie, legi pentru bunăstarea copilului şi practici
elective oneste.
Scrutinul juridic al clasificării pe genuri. În anii ’70 Curtea Supremă a
reacţionat la argumente care susţineau că discriminarea sexuală pate încălca clauza
protecţiei egale din Amendamentul 14. A decis că, în cadrul legal, clasificările
sexuale “trebuie să fie rezonabile şi nu arbitrare şi trebuie să se sprijine pe motive de
diferenţă clar şi substanţial legată de … obiective guvernamentale importante. Astfel,
de exemplu, Curtea a hotărât că:
(1) un stat nu mai poate fixa diferite vârste pentru bărbaţi şi femei pentru a deveni
adulţi legal sau pentru a cumpăra băuturi alcoolice;
(2) femeile nu pot fi excluse din forţele poliţieneşti sau de pompieri în funcţie de
greutate sau înălţime;
(3) planurile de asigurare şi de pensionare pentru femei trebuie să plătească
aceleaşi beneficii lunare (chiar dacă, în medie, femeile trăiesc mai mult) şi
(4) şcolile trebuie să plătească antrenori pentru sportul feminin la fel ca pentru cel
masculin.
Amendamentul Drepturilor Egale. În centrul activităţii feministe din anii
’70 s-a aflat Amendamentul Drepturilor Egale (ERA) pentru Constituţie.
Amendamentul afirma că “egalitatea drepturilor prin lege nu va fi negată sau
îngrădită de Statele Unite sau de oricare alt stat pe considerente legate de sex”.
ERA a fost adoptată cu uşurinţă de Congres în 1972 şi a fost trimisă statelor pentru
ratificările necesare de trei pătrimi (38) dintre ele. Amendamentul a fost repede
ratificat în jumătate din state, dar o mişcare în dezvoltare “Stop ERA” a încetinit
progresul şi, în cele din urmă, a învins amendamentul. În 1979 perioada iniţială de 7
ani pentru ratificare – perioadă fixată de obicei de Congres pentru ratificarea
amendamentelor constituţionale – a expirat. Cei care au propus ERA au convins
Congresul să extindă perioada de ratificare pentru încă trei ani, până în 1982. Dar, în
ciuda eforturilor lobby – ului în state şi a sondajelor opiniei publice care arătau că
majoritatea naţională este favorabilă, Amendamentul nu a fost ratificat de necesarul
de 38 de state.* (Până în 1982, 34 de state au ratificat ERA. Trei dintre ele – Idaho,
Nebraska şi Tennessee – au votat “rescindarea” ratificării, dar Constituţia Statelor
Unite nu menţionează rescindarea voturilor. Statele care nu au ratificat ERA până în
1982 erau: Nevada, Utah, Arizona Oklahoma, Illinois, Indiana, Missouri, Arkansas,
Louisiana, Mississippi, Alabama, Georgia, Florida, Carolina de Nord, Carolina de
Sud şi Virginia).
 Cei care propuseseră ERA au afirmat în legislaturile de stat că majoritatea
credit, educaţie ş.a.m.d. depinde de legea federală şi de stat. Garanţia egalităţii
progresului făcut de femei înspre egalitatea in mariaj, proprietate, angajări, sexelor
ar fi mult mai sigură dacă ar face parte din Constituţia Statelor Unite. Mai mult, ERA
va separa necesitatea de a da legi separate în multe domenii pentru a asigura
egalitatea sexelor. ERA, ca parte componentă a Constituţiei Statelor Unite, va oferi o
garanţie fermă pentru egalitate, direct întărită de acţiune judecătorească. Şi, în cele
din urmă, ERA are o puternică semnificaţie simbolică; chiar dacă legile federale şi de
stat interzic acum discriminarea sexuală, este totuşi important pentru mulţi să vadă
ERA ca parte a Constituţiei – “legea supremă a ţinutului”.
Cei care se opuneau la ERA au contraatacat că acesta ar elimina multe
protecţii legale pentru femei, cum ar fi suportul financiar de către soţi, deţinerea unei
părţi din proprietatea soţului, scutirea de serviciul militar ş.a.m.d. Pe lângă aceste
obiective specifice, oponenţii “eliberării femeii” afirmau, în general, că mişcarea
slăbeşte instituţia familiei şi demoralizează femeile care vor să-şi dedice viaţa
familiei, soţului şi copiilor.

Egalitatea genurilor şi economia

Astăzi, participarea femeilor la forţa de muncă (peste 70% femei între 25 şi 65
ani) nu este cu mult mai scăzută decât a bărbaţilor (89%) şi diferenţa se micşorează
în timp. Odată cu mişcarea femeilor în forţa de muncă americană, activitatea politică
a feministelor a trecut in domeniul economic – egalitatea genurilor în educaţie,
angajare, salarii, promovări şi credite.
Legile drepturilor civile. Art. VII al Actului Drepturilor Civile din 1964 previne
discriminarea sexuală (şi rasială) în angajări, salarii şi promovări. Comisia
Oportunităţilor Egale în Angajare (EEOC), care este agenţia federală însărcinată cu
eliminarea discriminării în angajare, a stabilit limite de acţiune, interzicând
clasificarea stereotipă de “slujbe pentru bărbaţi” şi “slujbe pentru femei”. Tribunalele
au anulat adesea legi de stat şi politici ale patronilor care fac diferenţe între bărbaţi şi
femei în ore de muncă, plată, pensionare ş.a.m.d.
Actul Federal al Oportunităţii Creditelor Egale din 1974 interzice discriminarea
sexuală în tranzacţiile cu credite. Legea federală interzice refuzarea de către
sindicatele creditelor, bănci, asociaţii de economii şi împrumut, magazine de
desfacere şi companii de cărţi de credit a creditelor pe baza sexului sau a statutului
marital. Totuşi, aceştia pot refuza credite în condiţii de garanţii scăzute sau
inexistente şi femeile care au avut întotdeauna credite pe numele soţului lor pot avea
probleme cu creditele dacă fac solicitări in numele lor.
Art. IX al Amendamentului Actului Educaţiei din 1972 se ocupă de
discriminarea sexuală în educaţie. Legea federală interzice discriminarea la
admitere, cazare, reguli, ajutor financiar, recrutări de personal şi pentru facultate şi –
cel mai grav – în atletism. Ultima problemă s-a dovedit foarte dificilă deoarece
programele de fotbal şi baschet masculine au furnizat bani pentru finanţarea
celorlalte sporturi şi echipele masculine de fotbal şi baschet au primit cea mai mare
parte din bugetul atletic şcolar.
Diferenţe în câştiguri. În ansamblu, câştigurile femeilor rămân substanţial mai
reduse decât ale bărbaţilor. În 1990, de exemplu, câştigul anual mediu al bărbaţilor a
fost de 29.678$, în comparaţie cu 19.822$ pentru femei, indicând că femeile, în
medie, au câştigat cam 72% din câştigul bărbaţilor. Diferenţa în câştiguri nu este
doar un produs al discriminării directe, adică femeile având aceeaşi slujbă, calificare,
îndemânare, experienţă şi rezultate sunt plătite mai puţin decât bărbaţii. Această
discriminare directă a fost ilegală încă din 1964, prin Actul Drepturilor Civile. Mai
degrabă diferenţa în câştiguri este un produs al diviziunii pe piaţa muncii între
slujbele tradiţionale masculine şi feminine, cu salarii mai mici acordate ocupaţiilor
femeilor.
Eforturile iniţiale ale mişcării femeilor erau direcţionate înspre a se asigura că
femeile au acces egal la posturile de “funcţionari” tradiţional masculine, de exemplu:
medic, avocat şi inginer. Succesul în aceste eforturi ar fi îngustat automat distanţa.
Şi într-adevăr, femeile au avut succes în ultimele decenii în sporirea reprezentării lor
în posturi calificate, de prestigiu (vezi Tab. 3-6), deşi majoritatea acestor domenii de
activitate continuă să fie dominate de bărbaţi.
Piaţa de muncă duală. Cu toate acestea, o piaţă de muncă “duală”, cu bărbaţi
dominând slujbele “masculine” distincte de slujbele “feminine” continuă să fie un
obstacol major în egalitatea economică între bărbaţi şi femei. Un studiu sponsorizat
de Academia Naţională a Ştiinţelor a stabilit că majoritatea deosebirilor în câştigurile
bărbaţilor şi femeilor pot fi atribuite segregării sexuale în profesii. Aceste diferenţe
profesionale erau atribuite stereotipurilor culturale, condiţionării culturale şi pregătirii
şi educaţiei profesionale care micşorează posibilităţile disponibile femeilor. Deşi, în
ultimii ani a fost făcut un progres semnificativ în reducerea segregării profesionale
după sexe, mulţi observatori se îndoiesc că profesiile diferenţiate sexual vor fi
eliminate in viitorul apropiat.

Tab. 3-6. Piaţa de Muncă Duală

“Profesii superioare”
Femeile pătrund tot mai mult în profesiile superioare tradiţional dominate de
bărbaţi.
1960 1983 1991
Arhitecţi 3 13 17
Operatori computer 11 28 34
Profesori universitari şi în colegii 28 36 41
Ingineri 1 6 8
Avocaţi şi judecători 4 16 19
Medici 10 16 20

“Profesii feminine”
Femeile continuă să fie concentrate în domenii tradiţional dominate de femei.
1970 1980 1991
Secretare 98 99 98
Chelneriţe şi chelneri 91 88 82
Asistente 97 96 95
Funcţionari 75 82 81
“Profesii inferioare (necalificate)”

Femeile continuă să fie excluse din majoritatea profesiilor necalificate

tradiţional dominate de bărbaţi, deşi barmanele depăşesc în prezent numărul
barmanilor.
1970 1980 1991
Şoferi de camion 1 2 4
Tâmplari 1 1 1
Muncitori 17 19 19
Mecanici auto 1 1 1
Barmani 21 44 54
Sursa: Departamentul Muncii, S.U.A., Employment in perspective: Working Women
(Washington D.C.:Biroul de presă al guvernului S.U.A., 1983); Consiliul Naţional de
Cercetare, Academia Naţională de Ştiinţe, Women's Work, Men's Work
(Washington, DC: National Academy press, 1985); Statistical Abstract of the United
States 1992,p.393-394.

Valoare comparabilă. Ca urmare a unei recunoaşteri din ce în ce mai

răspândite că diferenţa în salarii este un rezultat al diferenţierii profesionale şi nu al
discriminării directe, anumite organizaţii feministe au apelat la o nouă abordare –
cererea ca nivelele salariilor în diferite profesii să fie determinate de “valoarea
comparabilă” şi nu de piaţa muncii. Valoarea comparată înseamnă mai mult decât
plătirea bărbaţilor şi a femeilor în mod egal pentru aceeaşi muncă; înseamnă plata
aceloraşi salarii pentru slujbe de valoare comparabilă pentru patroni. Înseamnă că,
tradiţional, slujbele femeilor şi bărbaţilor vor fi evaluate de agenţii guvernamentale
sau de tribunale pentru a stabili “cât valorează pentru patron, poate luând în
considerare responsabilitatea, efortul, cunoştinţele şi cerinţele de calificare. Posturile
“comparabile” vor avea salarii egale. Agenţiile guvernamentale sau de tribunalele vor
înlocui piaţa liberă a muncii în determinarea ratei salariilor.
Dar valoarea comparabilă ridică probleme de implementare: Cine va decide
care vor fi salariile pentru diferite slujbe? Ce standarde vor fi folosite pentru a
decide? Dacă agenţiile guvernamentale fixează rate ale salariilor prin lege în locul
pieţei libere, ar putea apărea o piaţă neagră (ilegală) de muncă? Ce penalităţi vor fi
impuse patronilor care plătesc salarii diferite de cele fixate de guvern? EEOC a
respins noţiunea valorii comparabile şi a refuzat să recomande salarii pentru slujbele
masculine şi feminine. Până acum tribunalele federale nu au declarat că salariile
diferite pentru bărbaţi şi femei constituie o probă a discriminării sexuale prin
încălcarea legii federale. Totuşi, anumite agenţii guvernamentale şi patroni privaţi au
decis să-şi revadă statele de plată pentru a determina dacă profesiile tradiţional
feminine sunt plătite mai puţin.
Tavanul de sticlă. Puţine femei au avansat pe scara profesională pentru a
deveni preşedinţi, funcţionari executivi sau directori ai marilor corporaţii industriale
naţionale, ai băncilor, utilităţilor, ziarelor sau revistelor T.V. Un număr mare de femei
intră în avocatură, dar puţine reuşesc să devină parteneri la conducerea marilor
firme de avocaţi din ţară. Femeile pot fi găsite mai degrabă în cabinetul prezidenţial
decât în consiliul de conducere al corporaţiilor.
Barierele în calea avansării femeilor înspre poziţiile superioare sunt atât de
subtile încât dau dreptate expresiei tavanul de sticlă. Pentru a explica “de ce femeile
nu ajung la vârf" un observator afirmă că: “La nivelul superior managerial este nevoie
de competenţă. Ceea ce se caută este o persoană potrivită, cu care să te înţelegi, în
care să ai încredere. Asta este o treabă subtilă. Cum să creadă un grup de bărbaţi
că o femeie este potrivită? Cred că este foarte greu!”
Mai există multe explicaţii şi toate sunt controversate: femeile aleg să facă
parte din personal şi nu din însărcinările care implică decizii operaţionale rapide.
Femeile sunt prudente şi neagresive în politica corporaţiei. Femeile au aşteptări mai
scăzute faţă de câştiguri şi poziţii sociale şi aceste aşteptări le sunt suficiente.
Femeile nasc copii şi chiar în concediile relativ scurte de maternitate, pierd teren în
faţa concurenţilor masculini. Femeile sunt mai puţin dornice de a-şi schimba
domiciliul faţă de bărbaţi, şi directorii imobili sunt mai puţin eficienţi decât cei mobili
 pentru o corporaţie. Femeile – directori în poziţii cheie sunt mai supuse presiunii
decât bărbaţii. Femeile – directori cred că sunt mai supravegheate decât bărbaţii şi
că trebuie să muncească mai greu pentru a reuşi. Şi, în final este important de
observat eforturi de acţiuni afirmative ale guvernelor, mai ales EEOC sunt dirijate în
special spre poziţiile de început şi nu spre posturile manageriale superioare.
Hărţuirea sexuală. În ultimii ani, mişcarea feministă a reuşit să plaseze
problema hărţuirii sexuale pe agenda naţională. Acest efort a fost ajutat de audierile
televizate şi transmise naţional ale Comitetului Judiciar al Senatului din 1991 cu
ocazia confirmării lui Clarence Thomas la Curtea Supremă a Statelor Unite. Art. VII
al Actului Drepturilor Civile din 1964 protejează angajaţii de discriminarea sexuală:
“respectând compensaţiile, termenii, condiţiile sau privilegiile în angajare”. Curtea
Supremă a hotărât în 1986 că “intimidarea discriminatoare” a angajaţilor poate fi
“suficient de gravă” pentru a modifica “condiţiile” de angajare şi, prin urmare, încalcă
Art. VII.
Hărţuirea sexuală poate lua diferite forme. E în general acceptat că aceasta
include:
(1) condiţionarea angajării, promovării sau a privilegiilor în angajare cu favoruri
personale de către un patron
(2) acte “tangibile” de atingere, mângâiere sau relaţii sexuale forţate.
Dar hărţuirea sexuală a fost definită ca incluzând şi:
(3) “un mediu de lucru ostil”.
Această expresie include afirmaţii care ofensează, aluzii sexuale, glume murdare,
afişarea de materiale pornografice şi propuneri nedorite de întâlniri. Anumite
probleme se ivesc cu această definiţie. Mai întâi, pare să includă discursul şi deci
ridică probleme privitoare la Amendamentul 1: Cât de mult discursul personal poate
fi limitat de lege la locul de muncă. În al doilea rând, definiţia depinde de
sentimentele subiective ale angajatului şi de ce consideră “jignitor” şi “nedorit” şi nu
de standarde obiective de comportament care sunt uşor înţelese de toată lumea.
Curtea Supremă s-a luptat cu definiţia unui “mediu de lucru ostil” în Harris v. Forklift
(1993). A decis că reclamantul nu trebuie să arate că afirmaţiile au cauzat traume
psihologice, ci doar că o “persoană rezonabilă” ar percepe mediul respectiv de lucru
ca ostil sau abuziv. Prezumabil, un singur incident va constitui hărţuire; tribunalele ar
trebui să analizeze “frecvenţa atitudinilor discriminatoare”, “gravitatea lor” şi dacă
”intervin irezonabil în realizările profesionale ale angajatului”.

Avortul şi dreptul la viaţă

Avortul nu este o problemă în care se poate ajunge uşor la compromisuri.
Această problemă atinge principii religioase şi morale fundamentale. Susţinătorii
avortului, care adesea îşi spun “pro-alegere” afirmă că o femeie trebuie lăsată să-şi
controleze propriul corp şi nu trebuie forţată de lege să aibă copii nedoriţi. Ei citează
marele tribut de vieţi pierdute în avorturi ilegale şi durerea psihologică şi emoţională
a unei gravidităţi nedorite. Oponenţii avortului, care adesea îşi spun “pro-viaţă” îşi
bazează în general credinţa pe sanctitatea vieţii, inclusiv a vieţii copilului nenăscut
care, ei cred, merită protecţia legii – “dreptul la viaţă”. Mulţi cred că uciderea unui
copil nenăscut pentru orice motiv, altul decât salvarea vieţii mamei, este crimă.
Legi iniţiale ale statelor. În timp, avortul din orice alt motiv decât salvarea
vieţii mamei, era delict criminal după legea statelor. Aproximativ 12 state au acţionat,
înspre sfârşitul anilor ’60, pentru a permite avortul în caz de viol sau incest pentru a
proteja sănătatea fizică a mamei şi, în unele cazuri, şi sănătatea ei mentală. Relativ
puţine avorturi au fost făcute sub aceste legi din cauza implicaţiilor – revederea
fiecărui caz de mai mulţi medici, aprobarea consiliului spitalului ş.a.m.d. Apoi, în
1970, în New York, Alaska, Hawaii şi Washington au fost date legi care permiteau
avortul la cererea femeii implicate şi cu concursul medicului ei.
Roe v. Wade. Curtea Supremă a Statelor Unite (1973) a luat în cazul Roe v.
Wade o decizie dintre cele mai importante şi cu efect mare din istoria curţii. Curtea a
hotărât că garantarea constituţională a “libertăţii” în Amendamentele 14 şi 5 include
decizia unei femei de a duce sau nu o sarcină la bun sfârşit. Curtea a decis că, în
Constituţie, cuvântul persoană nu include copilul nenăscut. De aceea,
Amendamentele 14 şi 5 ale Constituţiei, garantând “viaţă, libertate şi proprietate” nu
protejează “viaţa” fetusului. Curtea a mai hotărât că puterea statului de a proteja
sănătatea şi siguranţa mamei nu pot justifica nici o restricţie asupra avortului în
primele trei luni de graviditate. Între luna a treia şi a şasea, un stat poate fixa
standarde pentru avort pentru a proteja sănătatea femeii, dar un stat nu poate
interzice avortul. Doar în ultimele trei luni poate un stat să interzică avortul pentru a
proteja copilul nenăscut.
Finanţarea guvernamentală a avortului. Decizia Curţii Supreme nu a pus
punct controversei asupra avortului. Congresul a înfrânt eforturile de a da un
amendament constituţional care să reducă avorturile sau să declare că garantarea
vieţii începe de la concepţie. Totuşi, a interzis folosirea fondurilor federale prin
Medicaid (îngrijirea medicală a săracilor) pentru avorturi, cu excepţia protejării vieţii
femeii. Curtea Supremă a susţinut constituţionalitatea legilor federale şi de stat care
refuzau fonduri din impozite pentru avorturi. Deşi femeile aveau dreptul la avort,
curtea a hotărât că nu există o obligaţie constituţională pentru guverne de a plăti
avorturile; decizia de a plăti sau nu pentru avort din veniturile din impozite a rămas
pe seama Congresului şi a statelor.
Eforturile iniţiale ale statelor de a restrânge avorturile au fost confruntate cu
opoziţia Curţii Supreme. Curtea a hotărât că statele şi oraşele nu pot interveni sau
încerca să influenţeze decizia unei femei de a-şi înceta graviditatea. În mod expres
Curtea a hotărât că statele nu pot să ceară ca toate avorturile să fie făcute în spitale,
să ceară consimţământul păr că statele nu pot să ceară ca toate avorturile să fie
făcute în spitale, să ceară consimţământul părinţilor pentru minori, să ceară ca
medicii să informeze femeile de riscurile particulare asociate cu avortul sau să
furnizeze informaţii despre evoluţia fătului şi să solicite o perioadă de reflecţie de 24
de ore între autorizarea şi practicarea avortului.
Avorturile în Statele Unite. Aproximativ 1,5 milioane de avorturi sunt făcute în
fiecare an în Statele Unite. Aceasta reprezintă 43% din numărul naşterilor.
Aproximativ 85% din avorturi sunt făcute în clinici specializate; restul sunt făcute în
cabinete particulare sau în spitale unde preţul este mult mai mare. Majoritatea
acestor avorturi sunt pentru sarcini în primele trei luni; aproximativ 10% din
intervenţii sunt după luna a treia.
Cazul Webster. Oponenţii avortului au obţinut o victorie în cazul Webster v.
Serviciile pentru Sănătatea Reproducerii (1989), când Curtea Supremă a susţinut o
lege din Missouri, reducând avorturile. Dreptul la vot în Roe v. Wade nu a fost
răsturnat, dar Curtea a hotărât că Missouri poate refuza utilizarea fondurilor publice
pentru avorturi care nu sunt necesare pentru viaţa femeii şi poate refuza folosirea
facilităţilor publice sau a angajaţilor săi pentru practicarea sau asistarea avorturilor.
Mai important, Curtea a susţinut necesitatea unui test de “viabilitate” după 20 de
săptămâni şi o interzicere a avortului dacă fetusul este viabil, cu excepţia existenţei
unui pericol pentru viaţa mamei. Curtea a recunoscut “interesul statului în protecţia
 vieţii umane atunci când viabilitatea este posibilă”.
Bătălia avortului. Efectul deciziei Webster a fost relansarea dezbaterilor
contencioase despre avorturi în toate statele. Diferite restricţii legale ale avortului au
fost date în state, inclusiv:
(1) interzicerea finanţării publice a avorturilor;
(2) necesitatea unui test de viabilitate şi interzicerea avortării fetusului viabil;
(3) legi garantând permiterea, pentru doctori şi spitale, a refuzului de a practica avorturi;
(4) legi cerând debarasarea umană şi sanitară de rămăşiţele fetale;
(5) legi cerând medicilor informarea pacienţilor despre evoluţia fetusului şi
disponibilitatea asistenţei gravidităţii;
(6) legi cerând ca părinţii minorelor care avortează să fie informaţi;
(7) legi cerând informarea soţilor;
(8) legi cerând ca avorturile anterioare să fi fost făcute în spitale;
(9) legi stabilind standarde de curăţenie şi grijă sporită în clinicile speciale
(10) legi interzicând avorturile bazate pe genul fetusului.
Reafirmarea cazului Roe v. Wade. Avortul a devenit o problemă atât de
polarizantă încât grupurile pro-alegere şi pro-viaţă sunt adesea împotriva găsirii unei
căi de mijloc. Totuşi, Curtea Supremă pare să fi ales o politică de afirmare a
dreptului femeii de a aborda păstrând totuşi restricţii modeste.
Pennsylvania este un stat unde forţele pro-viaţă au câştigat suportul
guvernatorului şi al legislaturii pentru o serie de restricţii asupra avortului – doctorii
trebuie să informeze femeia asupra riscurilor şi alternativelor, o perioadă de reflecţie
de 24 de ore este necesară, minorii trebuie să aibă consimţământul părinţilor sau al
unui judecător,; soţul trebuie să fie informat. Restricţiile au fost obţinute în Curtea
Supremă în cazul Planificarea familială din Pennsylvania v. Casey (1992).
Judecătoarea Sandra Day O’Connor a fost conducătoarea formării unui bloc
moderat în cadrul curţii; opinia sa majoritară a reafirmat puternic dreptul fundamental
la avort:
“Legea noastră permite protecţia constituţională a deciziei personale privitoare
la mariaj, procreare, contracepţie, relaţii de familie, conducerea copilului şi
educaţie… Aceste probleme implicând cele mai intime şi personale alegeri pe care o
persoană le poate face în viaţă, alegeri care sunt centrul demnităţii şi autonomiei,
sunt centrul libertăţii protejate de Amendamentul 14… Libertatea unei femei nu este
atât de nelimitată, totuşi, încât Statul să nu-şi arate grija pentru viaţa nenăscutului şi,
mai departe, pentru evoluţia fătului. Interesul statului are destulă forţă pentru ca
dreptul femeii de a-şi întrerupe sarcina să poată fi limitat. Hotărâm că linia trebuie
trasă la viabilitate, aşa că înaintea acelui moment femeia are dreptul de a alege
întreruperea sarcinii…”
Judecătoarea O’Connor a stabilit un nou standard pentru restricţiile evaluate
constituţional. Acestea nu trebuie să impună o “povară inutilă” femeilor care vor să
avorteze sau să plaseze “obstacole substanţiale” în drumul ei. Toate restricţiile di
Pennsylvania au fost menţinute, cu excepţia informării soţului.
Suporterii dreptului la avort se străduiesc să determine Congresul să intervină
prin a da o lege care anulează restricţia avortului în state. Administraţia Clinton a
somat Congresul să anuleze amendamentul Hyde, care nu permite statelor să
furnizeze fonduri publice pentru avorturi prin Medicaid. Congresul a răspuns limitat în
1993, acceptând ca avorturile în caz de viol sau incest să fie finanţate prin Medicaid.
 Rezumat
Să încercăm să avansăm nişte afirmaţii care sunt compatibile cu teoria elitei
şi ajută în descrierea evoluţiei drepturilor civile.
1. În America, elitele şi masele diferă în atitudinea faţă de negri. Sprijinul pentru
legislaţia drepturilor civile a venit din partea albilor educaţi, bogaţi, din poziţii de
conducere.
2. Opinia maselor faţă de drepturile civile a urmat, în general, politica publica şi nu a
condus-o. Opinia maselor nu s-a opus şcolilor segregate legal până când elitele nu
au declarat politica naţională în Brown v. Topeka.
3. Cel mai mare impediment în avansarea drepturilor civile din acest secol a fost
decizia Curţii Supreme a Statelor Unite în Brown v. Topeka. Astfel, Curtea Supremă,
nealeasă prin vot şi cu desemnare pe viaţă şi-a asumat iniţiativa în politica
drepturilor civile. Congresul n-a iniţiat nici o acţiune semnificativă decât 10 ani mai
târziu.
4. Rezistenţa la implementarea Brown v. Topeka a fost centrată în state şi comunităţi.
Rezistenţa la politica naţională a fost foarte eficientă pentru mai mult de o decadă;
negrii n-au fost admişi în şcolile albilor în sud până când toate segmentele elitei
naţionale – Congresul şi ramura executivă şi cea judiciară – n-au acţionat în suportul
desegregării.
5. Eliminarea desegregării legale şi garanţia egalităţii oportunităţii în Actul Drepturilor
Civile din 1964 au fost realizate mai ales prin apeluri dramatice ale liderilor negri din
clasa mijlocie la conştiinţa elitelor albe. Liderii negri nu au încercat să răstoarne
ordinea stabilită, ci să sporească posibilităţile negrilor de a se realiza în sistemul
american.
6. Suportul elitelor pentru egalitatea oportunităţilor nu satisface necesităţile masei
negre de egalitate în rezultate. Inegalităţile între albi şi negri în şanse ale vieţii –
venit, educaţie, angajare, sănătate – persistă, deşi distanţa se poate îngusta în timp.
7. Programele acţiunii afirmative sunt impuse guvernelor, universităţilor şi patronilor
particulari prin agenţiile federale, pentru a reduce inegalităţile. Dar masele albe
resping în general preferinţele sau cotele, care, cred ei, pun clasa muncitoare şi
clasa mijlocie albă în dezavantaj.
8. Curtea Supremă a aprobat programele acţiunii afirmative cu cote rasiale acolo unde
există discriminări prezente şi anterioare şi când programul este definit numai pentru
a remedia efectele discriminării anterioare. Curtea a susţinut anumite pretenţii că
preferinţele rasiale ale guvernului încalcă Amendamentul 14 şi garanţia sa de a
asigura protecţie egală din partea legii, când bărbaţii albi sunt excluşi în totalitate
doar în baza rasei lor.
9. Congresul a fost mai încet în abordarea problemelor-cheie puse de programele
acţiunii afirmative pe care judecători care nu au fost desemnaţi prin vot şi birocraţii
din elită. Congresul încearcă să evite suportul public “cotele”, în timp ce permite
“dezechilibrele statistice” să fie folosite ca probă a discriminării şi transferă sarcina
de a dovedi că practicile angajării cu “impact disparat” asupra femeilor şi minorităţilor
sunt cerute de eficienţa muncii, asupra patronilor.
10. Încă de la început, mişcarea feministă s-a bazat adesea pe tactica minorităţilor –
demonstraţii, parade, nesupunere civilă ocazională – pentru a convinge elitele
guvernante să recunoască drepturile femeii. Amendamentul Drepturilor Egale a
câştigat uşor aprobarea Congresului, dar n-a reuşit să obţină ratificarea de către trei
pătrimi din state.
11. Avortul a fost interzis de majoritatea statelor, până când Curtea Supremă a decis în
Roe v. Wade (1973) că femeile au dreptul constituţional de a întrerupe sarcina.
 Astfel, Curtea a stabilit ca drept constituţional ceea ce forţe pro-alegere n-au reuşit
să câştige prin procese politice.
12. În ciuda luptelor încinse asupra politicii avorturilor, Curtea Supremă a stabilit o
politică moderată, afirmând dreptul femeii la avort, menţinând restricţii care nu impun
o “povară inutilă” asupra femeilor.
 Capitolul 4
JUSTIŢIA PENALĂ

Raţionalitate şi iraţionalitate în politica publica

Problema infracţiunii
Infracţiunile, violenţa şi dezordinea socială sunt problemele centrale în orice
societate. La fel şi pentru guvern în cazul politicilor de represiune. Mii de ani filosofii
şi politicienii s-au luptat cu problema echilibrării puterii guvernamentale cu libertatea
individuală. Cât de departe poate merge libertatea individuală fără să submineze
stabilitatea societăţii şi să ameninţe siguranţa celorlalţi?
Măsurarea infracţiunii. Nu este uşor de aflat câte infracţiuni au loc în
societate în fiecare an. Ratele oficiale ale infracţiunilor sunt bazate pe Raporturile
Uniforme ale Infracţiunilor ale Biroului Federal de Investigaţii, dar aceste rapoarte
sunt bazate pe cifre furnizate de agenţiile de poliţie locale şi de stat (vezi Tab 4-
1). FBI a stabilit o clasificare uniformă a numărului infracţiunilor grave la 100.000 de
persoane care sunt raportate poliţiei – crima şi omorul cu premeditare, violul,
jefuirea, atacurile grave, tâlhăria, hoţia, incendiile şi furturile, inclusiv furturile de
automobile. Dar trebuie să fim prevăzători în interpretarea ratelor oficiale ale
infracţiunilor. Acestea depind de câţiva factori:
(1) dorinţa oamenilor de a denunţa infracţiunile;
(2) adecvarea sistemului care înregistrează aceste denunţuri şi
(3) numărul de infracţiuni.
Tendinţa de creştere a ratelor infracţiunilor. Rata naţională a infracţiunilor
a crescut puternic, dar nu constant în ultimele decenii. Din 1960 până în 1975 rata s-
a dublat şi “legea şi ordinea” au devenit o problemă politică importantă. La începutul
anilor ’80 rata infracţiunilor a rămas constantă şi chiar a scăzut faţă de anii record.
Se credea că sporirea iniţială bruscă şi moderarea ulterioară au fost rezultatul
schimbării grupei de vârstă a populaţiei: explozia de copii care a sporit dimensiunile
grupului de vârstă înclinat spre infracţiuni din populaţie, între 15 şi 24 de ani; ratele
infracţiunilor s-au oprit din creştere când acest grup nu mai era un procentaj în
creştere al populaţiei. Chiar până în 1983 mulţi analişti aşteptau descreşterea
graduală în rata infracţiunilor bazate pe grupuri de vârstă cu înclinaţie spre infracţiuni
mult mai mici. Dar, de curând, ratele infracţiunilor au crescut neaşteptat. Noul factor
din ecuaţie pare să fie popularitatea tot mai mare a cocainei ca drog. Poate chiar
jumătate din infracţiunile de azi sunt legate de droguri.

Tab 4-1. Ratele infracţiunii în Statele Unite: Delicte cunoscute poliţiei (rata la
100.000 de persoane)
1960 1965 1970 1975 1980 1983 1988 1990 1992
Crimă 5 5 8 10 10 8 8 9 9
Viol 9 12 18 26 36 34 38 41 43
Tâlhărie 52 61 172 209 244 214 221 257 264
Atac grav 82 107 162 214 291 273 370 424 442
Jefuire 465 605 1068 1429 1668 1334 1309 1236 1168
Hoţie şi furt 1028 1521 2066 2473 3156 2866 3135 3195 3103
Furt auto 179 251 454 461 495 429 583 658 632
Numărul total de infracţiuni
împotriva 148 185 360 459 581 529 637 732 758
persoanei
Numărul total de infracţiuni
împotriva 1672 2177 3588 4363 5319 4630 5027 5089 4903
proprietăţii
Sursa: FBI, rapoarte Uniforme ale Infracţiunilor, în Abstractul Statistic al S.U.A.,1993
Victimizarea. Câte infracţiuni există azi in America? Ştim că rata oficială a
FBI subestimează numărul real de infracţiuni. Multe infracţiuni nu sunt raportate
poliţiei şi deci nu pot fi luate în calcul în rata oficială. Încercând să afle numărul real
al infracţiunilor din naţiune, Departamentul Justiţiei Statelor Unite urmăreşte regulat
un eşantion naţional, întrebând oamenii dacă au fost victime ale unei infracţiuni.
Aceste anchete arată că rata victimizării este cu mult mai mare decât cea oficială.
Numărul violurilor este de 3 -5 ori mai mare decât numărul raportat la poliţie, jefuirile
de trei ori mai multe şi tâlhăriile peste dublul ratei oficiale. Doar furturile auto şi
statisticile crimelor sunt exacte, indicând că majoritatea oamenilor anunţă poliţia
când le este furată maşina sau când cineva a fost omorât.
De ce nu raportează oamenii infracţiunile poliţiei? Cel mai banal motiv furnizat
de cei întrebaţi este convingerea că poliţia nu este eficientă în rezolvarea cazurilor.
Alte motive include sentimentul că infracţiunea este o “problemă personală” sau că
victima nu vrea să-I facă rău infractorului. Teama de represalii este mai puţin
frecventă, apare mai ales în cazul atacurilor sau crimelor în familie.
Infracţiunea violentă. Cam 6 milioane de americani, sau peste 3% din
populaţie, sunt victime ale infracţiunilor violente în fiecare an. Aceste cifre se referă
doar la victimizarea din fiecare an. Procentajul oamenilor care au fost victime pe
toată durata vieţii este mult mai mare. De exemplu, americanii au o şansă la 10.000
de a fi ucişi în fiecare an, dar au o şansă la 133 de a fi omorâţi vreodată.
Negrii sunt victime ale infracţiunilor mai des decât albii. De exemplu riscul pe
durata vieţii unui bărbat negru de a fi victimă a crimei este de 1 la 21, în comparaţie
cu 1 la 31 pentru bărbaţii albi (vezi Tab. 4-2).
Surprinzător, rata victimizării s-a diminuat modest în ultimul deceniu (în 1980
cam 21,4 milioane de persoane şi 18,8 milioane de gospodării s-au declarat victime
ale infracţiunilor; în 1991 doar 18,9 milioane de persoane şi 15,7 milioane de
gospodării au denunţat victimizarea). Cum poate rata victimizării să scadă când rata
infracţiunilor creşte? este posibil ca numărul actual al infracţiunilor săvârşite să fie
moderat, în timp ce oamenii aleg să denunţe mai multe infracţiuni la poliţie.
Infracţiuni minore. Rapoartele Uniforme ale Infracţiunilor ale FBI nu iau în
considerare aşa-zisele infracţiuni “minore”, inclusiv folosirea drogurilor, prostituţia şi
infracţiunile legate den sex, jocurile de noroc, frauda şi falsificarea, conducerea în
stare de ebrietate şi încălcarea legii băuturilor. Aceste infracţiuni depăşesc cu mult
“infracţiunile grave” calculate de FBI (vezi Tab. 4-1) Există de 5 ori mai multe arestări
pentru infracţiuni minore decât pentru cele grave. Totuşi, aceste infracţiuni “minore”
sunt adesea devastatoare pentru victime.

Tab 4-2. Informaţii despre crime: victime, motive, arme

Victime Motive Arme
Rata crimei Procent Procent
(1989) (1990) (1990)
Total 9,2 Total crime 20,5 Pistoale, total 64,1
Albi Tâlhărie 9,2 Pistolete 49,5
bărbaţi 8,2 Narcotice 6,5 Înjunghiere 17,5
femei 2,8 Atac sexual 1,1 Obiecte ascuţite 5,7
Negri Alte crime 3,7 Strangulare 2,0
bărbaţi 61,1 Crime suspectate 0,7 Bătăi 5,5 femei
12,9 Ceartă, total 34,5 Incendiere 1,4
Influenţă alcool,
altele 4,0 Altele 4,1
Proprietate sau bani 2,6
Romantic 2,0
Alte certuri 26,0
Alte motive 19,5
Necunoscute 24,7
Sursa: Abstractul Statistic al S.U.A.., 1992, p. 183
Infracţiune şi Prevenire
O strategie raţională de tratare a infracţiunilor ar fi să se crească costul
comitent al infracţiunilor cu mult peste beneficiile pe care un infractor potenţial le-ar
putea avea din actele lor. Prin cunoaşterea prealabilă a acestor costuri, indivizii
raţionali ar trebui să renunţe la infracţiuni. Prevenirea ar fi sporită de:
- siguranţa că o infracţiune va fi urmată de o pedeapsă aspră; - -
rapiditatea cu care pedeapsa urmează infracţiunea. Amânările lungi între comiterea
actului şi pedeapsă rup legătura din mintea infractorului dintre actul său şi
consecinţe. Şi un răufăcător potenţial trebuie să fie sigur că preţul infracţiunii va
apărea în scurt timp şi nu într-un viitor îndepărtat. Justiţia trebuie să fie rapidă.
- severitatea pedepsei. Pedeapsa privită ca un pericol obişnuit al vieţii pe stradă, pe
care infractorul îl înfruntă oricum, nu va împiedica infracţiunea. Pedeapsa trebuie să
fie mai mare decât beneficiile pe care le poate obţine dintr-o viaţă de infracţiune, în
mintea infractorului potenţial. Pedeapsa trebuie să fie severă.
Aceste criterii pentru o politică preventivă eficientă sunt clasate în
ordinea
importanţei probabile. Adică este mai important ca pedeapsa pentru o infracţiune să
fie sigură. Severitatea pedepsei este probabil mai puţin importantă decât rapiditatea
sau siguranţa.
Dar sistemul penal al justiţiei penale din America nu constituie o prevenţie
serioasă a infracţiunii. Pedeapsa pentru o infracţiune nu este nici sigură, nici rapidă,
nici severă. Vom afirma că justiţia penală în sine, nereuşind să prevină infracţiunea,
este în principal responsabilă pentru faptul că în Statele Unite infracţiunea este mai
obişnuită decât în oricare altă naţiune industrial dezvoltată din lume.
Heterogenitatea socială. Desigur, există multe alte teorii conflictuale ale
infracţiunii în America. De exemplu, uneori se afirmă că rata ridicată a infracţiunii a
acestei naţiuni este un produs al heterogenităţii sociale – caracterul multietnic,
multirasial al populaţiei americane. Nivelul scăzut al infracţiunilor în ţările europene,
Japonia şi China este adesea atribuit populaţiei omogene şi culturii comune. Negrii
din Statele Unite sunt atât victimele cât şi autorii infracţiunilor mai mult decât albii. În
timp ce negrii constituie doar 12%, reprezintă 29% din persoanele arestate pentru
infracţiuni grave. Un segment mare al populaţiei negre face parte din vârsta tânără
predispusă spre infracţiuni (15-24 ani) şi aceşti tineri este probabil că nu trăiesc într-
o familie normală. Se afirmă că străzile oraşelor centrale de negri ale naţiunii produc
o subcultură care încurajează infracţiunea.
Socializare şi control. O altă explicaţie pentru creşterea criminalităţii se
centrează pe erodarea instituţiilor sociale – familie, şcoală, biserică şi comunitate –
care ajută la controlul comportamentului. Acestea sunt instituţii care transmit valori
copiilor şi care supraveghează şi cenzurează social comportamentul nepermis al
adulţilor. Când legăturile cu familia, biserica şi comunitatea sunt slabe sau nu există,
indivizii sunt mai puţin constrânşi de moravurile sociale. Adolescenţii sunt în legătură
cu grupuri de aceeaşi vârstă, inclusiv benzi, pentru statut şi recunoaştere. Sfidarea
autorităţilor, inclusiv arestarea şi detenţia şi alte comportamente “macho” sunt o
sursă de mândrie la tinerii băieţi. Eforturile de prevenire ale justiţiei penale sunt
minimalizate. În schimb, când familia urmăreşte comportamentul şi când tinerii îşi
află statutul şi recunoaşterea în activităţi şcolare, sportive şi recreative sau în
activităţi legate de biserică, morala socială este reîntărită.
Infracţiunile iraţionale. Se mai afirmă şi că infracţiunea este iraţională – că
infractorul nu cântăreşte beneficiile şi costurile potenţiale înainte de a comite actul.
Multe acte de violenţă sunt comise de persoane care acţionează cu furie oarbă –
crime şi atacuri grave între membrii familiei, de exemplu. Multe violuri sunt acte de
violenţă inspirate de ura faţă de femei, nu din dorinţa de a obţine plăcere sexuală.
Mai multe crime au loc în mijlocul unei certuri decât pentru răzbunarea altor
agresiuni (vezi Tab. 4-2). Acestea sunt crime pasionale mai degrabă decât acte
calculate. Astfel, se afirmă că nici o politică raţională nu poate preveni aceste acte
iraţionale.
Agresiunea înnăscută. Anumite persoane pot avea trăsături de personalitate
care predispun la infracţiune. Temperamentul antisocial, impulsivitatea şi
agresivitatea pot determina mulţi oameni să ducă vieţi agitate. Tinerii bărbaţi sunt
mai predispuşi unui temperament agresiv şi unor orizonturi înguste. Ei intră în
conflict cu legea ca rezultat al unor impulsuri agresive şi nu ca urmare a unor calcule
raţionale a beneficiilor şi costurilor.
Infracţiunea juvenilă. În timp ce rata infracţiunii la adulţi pare să se
modereze, infracţiunea juvenilă continuă să crească. Totuşi, sistemul juvenil nu este
desemnat prevenirii. Copiii nu sunt consideraţi responsabili pentru acţiunile lor,
considerând că nu au capacitatea de a înţelege natura consecinţelor
comportamentului lor ori justeţea sau injusteţea lui. Infractorii sub 18 ani sunt
judecaţi într-un sistem juvenil separat, indiferent de seriozitatea infracţiunii lor. Doar
5% din infractorii violenţi tineri sunt judecaţi ca şi adulţi. Foarte puţini adolescenţi
sunt închişi pentru mult timp. Numele lor nu sunt făcute publice, eliminând stigmatul
social asociat cu infracţiunile comise. Dosarele lor juvenile sunt anulate când devin
adulţi, încât să poată să-şi înceapă viaţa cu dosare “curate”.
Oricare ar fi meritele sistemului juvenil în tratarea copiilor, este clar că
absenţa prevenţiei contribuie la comportamentul infracţional la tineri de 15, 16, 17
ani. Într-adevăr, aceştia sunt anii cu cea mai mare predispoziţie la crimă. “Tragedia
sistemului este că pentru că trebuie să plătească atât de rar pentru actul său,
infractorul juvenil nu primeşte mesajul că infracţiunea nu rentează”. În prezent,
anumite legislaturi de stat studiază reforme ale sistemului juvenil, inclusiv mai multe
închisori, “tabere de detenţie” cu o pregătire disciplinară intensivă şi transferul
tinerilor mai mari care comit infracţiuni violente în sistemul juridic pentru adulţi.
Protejarea libertăţii individuale. În final, trebuie să recunoaştem că
reducerea interacţiunii nu este refuzul valorii în societatea americană. Americanii
apreciază libertatea individuală. Libertatea de represiune – de arestări ilegale,
mărturii forţate, restricţii de mişcare, acţiuni impuse, acţiuni arbitrare ale poliţiei,
percheziţii nelimitate sau confiscarea proprietăţii, pedeapsa fără proces, procese
fără juraţi, proceduri necinstite, pedepse brutale ş.a.m.d. – este mai importantă
pentru americani decât liberarea de crime. Mai multe guverne autoritare se laudă cu
o rată scăzută a infracţiunii şi cu sisteme ale justiţiei penale ce asigură siguranţă,
rapiditate şi pedeapsa severă, dar aceste guverne nu protejează libertatea
persoanelor, a cetăţenilor săi. Într-adevăr, dată fiind alegerea pedepsirii tuturor
vinovaţilor, chiar dacă sunt şi câţiva inocenţi pedepsiţi din greşeală, sau asigurarea
ca persoanele inocente să nu fie pedepsite chiar dacă unii vinovaţi scapă, cei mai
mulţi americani ar alege cea de-a doua alternativă – protejarea inocentului.

De ce rentează infracţiunea
În timp ce conştientizăm că există multe explicaţii pentru infracţiuni, vom arăta
că frecvenţa infracţiunii în America e, în general, produsul insuccesului de a adopta
politici raţionale ale justiţiei penale.
Lipsa siguranţei. Cele mai bune estimări ale siguranţei pedepsei pentru
infracţiuni grave sugerează că foarte puţine crime duc la sentinţe cu închisoare
pentru autori. Peste 14 milioane de infracţiuni serioase au fost denunţate la poliţie în
1990 şi doar 2,3 milioane de persoane au fost arestate pentru acestea. Unii din cei
arestaţi au fost acuzaţi de comiterea mai multor infracţiuni, dar se estimează că
poliţia “clarifică” mai puţin de 20% din infracţiuni prin arestarea autorului. Procurorii
nu acuză cam jumătate din persoanele arestate pentru ofense grave. Unii autori sunt
trataţi ca juvenili; unora li se permite să se admită vinovaţi pentru ofense minore; unii
sunt liberaţi pentru că martorii nu se prezintă sau probele sunt insuficiente pentru
tribunal. Dintre persoanele acuzate de infracţiuni grave de către procurori, mai puţin
de 30% sunt condamnaţi la închisoare. Criminalii condamnaţi au o şansă de trei ori
mai mare de a fi eliberaţi pe cuvânt decât de a face închisoare. Astfel, chiar dacă
pedeapsa poate preveni infracţiunea, justiţia noastră penală actuală nu asigură
pedeapsă pentru infracţiune.
(fig. 4-1, Infracţiune şi Pedeapsă; Sursa: Informaţii din Abstractul statistic al Statelor
Unite 1992, pp. 180, 187, 197).
Infracţiuni grave raportate: 14,5 milioane persoane;
Arestări pentru infracţiuni grave: 2,3 milioane persoane;
Persoane acuzate de infracţiuni grave: 1,1 milioane;
Persoane închise: 0,3 milioane).
Lipsa promptitudinii. Efectul preventiv al sistemului justiţiei penale este
pierdut când pedeapsa este atât de mult amânată încât mai rămâne o prea mică
legătură cu infracţiunea. Sistemul de eliberare pe cauţiune, alături de amânarea
procesului, permite infractorilor să scape de consecinţele faptelor lor pentru mult
timp. Majoritatea sunt eliberaţi pe cauţiune imediat după arestare; doar cei acuzaţi
de cele mai grave infracţiuni şi suspectaţi că ar fugi înaintea procesului sunt reţinuţi
în închisoare fără cauţiune. În audierile preliminare, ţinute curând după arestare,
judecătorii îi eliberează pe majoritatea acuzaţilor; chiar şi după proces şi verdictul de
“vinovat”, mulţi sunt liberi pe cauţiune, în funcţie de durata apelului. Constituţia le
garantează persoanelor acuzate de infracţiune faptul că nu vor primi “cauţiuni
excesive” (Amendamentul 18) şi judecătorii nu-i pot reţine pe acuzaţi în închisoare
doar pentru că ei cred că aceştia ar putea comite alte infracţiuni cât sunt liberi pe
cauţiune.
Sistemul tribunalelor acţionează foarte încet şi întârzierile favorizează
infractorii. Acuzaţii cer amânarea procedurilor legale pentru a fi liberi cât mai mult
posibil. Mai mult, ei ştiu că martorii împotriva lor nu vor mai fi interesaţi, vor trece mai
departe, se vor obosi de sâcâială şi chiar vor uita elemente importante, dacă pot
amâna procesul mult timp. Unele cazuri sunt amânate ani de zile .
Amânarea justiţiei distruge efectul preventiv, mai ales în mintea infractorilor
tineri, care au o “orientare prezentă” mai degrabă decât o “orientare viitoare”. Tinerii
de la oraş fără perspective pentru viitor îşi concentrează atenţia asupra prezentului
şi nu a anilor din viitor. În perspectiva lor limitată, ei pot considera efectele infracţiunii
ca imediate, în timp ce costurile sunt atât de îndepărtate încât nu mai au nici un
sens. Sau costurile pot fi estimate a fi doar arestarea în sine şi o noapte în
închisoare înaintea eliberării pe cauţiune. Pentru ca prevenirea să funcţioneze,
costurile percepute ale infracţiunilor trebuie să fie mai mari decât beneficiile
percepute în mintea răufăcătorilor potenţiali.
Problema severităţii. Mai mulţi oameni sunt închişi azi în America decât
oricând în trecut. Nu numai că există mai mulţi veterani ai închisorilor de stat, dar şi
proporţia populaţiei naţionale închise este cea mai ridicată din prezent. În 1970, din
100.000, 97 erau prizonieri de stat sau federali, comparativ cu 295 în 1990).
Creşterea populaţiei închise sugerează că sistemul tribunalelor nu devine mai
indulgent în timp.
Eliberările premature. Totuşi, suprapopularea închisorilor duce la eliberarea
prematură a multor prizonieri. Efectul preventiv al sentinţelor severe se pierde când
infractorii ştiu că nu vor suporta pedeapsa integrală. Infractorii violenţi stau în
închisoare, în medie, jumătate din timpul sentinţei şi infractorii neviolenţi mai puţin de
o treime din timpul decis. În unele state, datorită suprapopulării puternice, prizonierii
rămân în închisoare jumătate din timpul decis. În multe state, programe de liberare
prematură au devenit instituţionalizate. Media naţională a timpului de stat în
închisoare al criminalilor acuzaţi este de 6 ani.
Incapacitarea. Pedeapsa cu închisoarea reduce cu adevărat infracţiunile?
este evident că înlăturarea infractorilor de pe străzi reduce numărul infracţiunilor pe
care le comit aceştia în afara închisorilor pe timpul arestării. Teoretic, sentinţele
lungi pot reduce rata infracţiunilor prin incapacitarea infractorilor obişnuiţi pe
perioade lungi. Dar sistemul juridic penal nu reuşeşte să incapaciteze criminalii
foarte mult. Într-adevăr, se estimează căaproximativ 20% din infracţiunile violente şi
30% din infracţiunile asupra proprietăţii sunt comise de persoane care încă ar mai fi
în închisoare dacă ar fi suportat termenul întrec decis de lege. Aceste infracţiuni care
ar putea fi evitate sporesc în timp, pe măsură ce liberarea prematură este tot mai
folosită pentru a preveni suprapopularea închisorilor.
Recidivism. Pedeapsa nu are efect de discernământ asupra
comportamentului infractorilor recidivişti care au fost condamnaţi şi închişi. Un
procent estimativ de 61% din persoanele din închisori sunt recidivişti, adică
persoane care au mai fost închise în adolescenţă sau ca adulţi sau ambele. Din 39%
prizonieri la prima arestare, aproximativ 60% au fost condamnaţi anterior şi eliberaţi
pe cuvânt. Astfel, un total de 85% din persoanele închise au suferit condamnări
anterioare. În mod clar, sistemul justiţiei penale nu a reabilitat aceşti oameni.

Poliţia şi impunerea legii

Principala responsabilitate pentru impunerea legii în America revine
guvernelor de stat şi locale. Agenţiile de impunere a legii federale majore – FBI şi
Administrarea Impunerii Legii Drogurilor (DEA) din Departamentul Justiţiei şi Biroul
Alcoolului, Tutunului şi Armelor de Foc (ATF) din Departamentul Trezoreriei – au
responsabilitatea de a impune legile federale. Astăzi, rolul guvernului federal în
impunerea legilor creşte, dar guvernele locale şi de stat continuă să fie confruntate
cu probleme legate de protecţia poliţienească, sisteme juridice şi ale închisorilor şi
programe de liberare pe cuvânt. Guvernul federal foloseşte cam 120.000 de oameni
pentru activităţile de impunere a legii, în comparaţie cu 1,5 milioane de oameni
implicaţi în impunerea legii de guvernele federale şi de stat. Închisorile federale
conţin aproximativ 60.000 de puşcăriaşi, în comparaţie cu cei peste 700.000 din
închisorile de stat.
Funcţii ale poliţiei. Cel puţin trei funcţii importante din societate sunt
îndeplinite de poliţie: impunerea legii, păstrarea păcii şi furnizarea de servicii. În
prezent, impunerea legii poate prelua doar o porţiune mică din activitatea zilnică a
unui ofiţer de poliţie. Funcţia serviciului este mult mai obişnuită – prezenţa la locul
accidentelor, dirijarea traficului, escortarea mulţimilor, ajutarea motoriştilor în impas
ş.a.m.d. Funcţia de a păstra pacea e, de asemenea, foarte obişnuită – stoparea
bătăilor, liniştirea celor gălăgioşi, calmarea certurilor din familie şi între vecini
ş.a.m.d. În cadrul acestei funcţii poliţia exercită cea mai mare discreţie în aplicarea
legii . În majoritatea acestor incidente este dificil de determinat vina şi poliţia trebuie
să apeleze la alegerea personală în tratarea fiecărui caz.
Poliţia este prezentă în prima linie în lupta societăţii pentru rezolvarea
conflictelor. Într-adevăr, în locul unui rol de impunere a legii, poliţiştii adoptă mai
degrabă un rol de menţinere a păcii. Sunt, în general, indulgenţi în practicile de
arestare, adică folosesc puterile de arestare mai rar decât le permite legea. Decât să
aresteze oameni, poliţia preferă să restabilească mai întâi ordinea. Desigur, decizia
de a fi mai mult sau mai puţin indulgenţi în impunerea legii dă poliţiei o mare libertate
– ei au puterea de a lua decizii pe stradă.
Libertatea poliţiei. Care factori influenţează procesul decizional al poliţiei?
Probabil că primul factor este atitudinea altor oameni implicaţi în intervenţia poliţiei.
Dacă o persoană adoptă o atitudine de acceptare, arată deferenţă şi respect faţă de
poliţie şi se conformează aşteptărilor poliţiei, este puţin probabil că persoana
respectivă va fi arestată, faţă de cazul unei persoane care arată lipsă de respect sau
foloseşte un limbaj abuziv. Acesta nu este doar un răspuns arbitrar. Poliţiştii află prin
antrenament şi experienţă importanţa impunerii autorităţii lor pe străzi.
Cultura forţelor de poliţie. Sarcina ce revine poliţiei într-o societate urbană
ar uimi şi sociologi bine pregătiţi. Totuşi, doar recent ofiţerii de poliţie au fost recrutaţi
din colegii şi universităţi. Pregătirea oficială a poliţiştilor accentuează autocontrolul şi
atenţia în relaţiile cu publicul, dar experienţele practice reîntăresc neîncrederea în
ceilalţi. Elementul pericolului în slujba unui poliţist îl face să aibă o fire suspicioasă.
Poliţiştii văd “cel mai rău soi de oameni” şi îi văd şi pe cei din “soiul bun” într-o
lumină rea.
Forţele poliţieneşti sunt organizaţii semi-militare angajate în impunerea
regulilor. Ele sunt preocupate de autoritate şi se aşteaptă ca şi alţii să respecte
autoritatea. Un studiu rezumă net “cultura forţelor de poliţie” în termenii atitudinii pe
care poliţia o aduce pe străzi:
“Oamenii nu pot fi crezuţi, ei sunt periculoşi. Experienţa este mai bună decât
regulile abstracte. Trebuie să-I faci pe oameni să te respecte. Toţi urăsc poliţiştii.
Pedeapsa mai grea previne infracţiunea. Sarcina principală a unui poliţist este
prevenirea infracţiunii”.
Poliţia şi prevenirea crimei. Protecţia poliţienească reduce semnificativ
infracţiunile? Presupunerea comună este că prezenţa sporită a poliţiei şi cheltuielile
mari pot reduce infracţiunile în oraşe. Dar, din păcate, este greu să se dovedească
clar această presupunere. Sunt atâţia alţi factori care influenţează rata
infracţionalităţii în oraşe – mărime, densitate, tineret, şomaj, rasă, sărăcie ş.a.m.d. –
încât activitatea poliţiei pare nesemnificativă. O creştere în activitatea poliţiei ar duce
la o mai sporită denunţare a infracţiunilor, care tinde să anuleze orice reducere în
statisticile oficiale.
 Poliţia comunităţii. Majoritatea activităţilor poliţiei sunt “reactive”: o patrulă
de doi ofiţeri într-o maşină a poliţiei, răspunzând unui dispecer radio care avansează
denunţuri de incidente. Secţiile de poliţie se evaluează adesea în funcţie de numărul
şi de frecvenţa patrulelor, de numărul apelurilor la care s-a răspuns şi de timpul
scurs între apel şi sosirea poliţiştilor la locul faptei. Dar, există puţine dovezi că
oricare din aceste măsuri influenţează rata infracţiunii sau chiar teama cetăţenilor de
infracţiuni sau satisfacţia faţă de poliţie.
O strategie alternativă este ca poliţia să devină mai “proactivă”, şi anume:
devenind mai vizibili în comunitate, mergând pe jos sau pe bicicletă pe trotuarele din
zonele cu infracţionalitate ridicată, învăţând să recunoască persoanele pe stradă şi
câştigându-le încrederea şi respectul, prevenind sau alungând traficanţii de droguri,
prostituatele şi pe clienţii lor printr-o prezenţă a poliţiei. Dar această “poliţie a
comunităţii” este adesea prea scumpă şi potenţial mult mai periculoasă pentru
poliţişti.

Eforturi federale pentru controlul infracţiunilor

Publicul cere SĂ SE FACĂ CEVA! în legătură cu infracţiunile şi acest lucru se
aude la Washington şi în capitalele oraşelor. Preşedintele, senatorii, membrii
Congresului, procurorul general şi alte oficialităţi federale sunt constrânşi politic să
răspundă acestei cereri prin crearea de programe noi şi cuprinzătoare de implicare
federală în impunerea legilor. Nici democraţii, nici republicanii din Washington nu
sunt dispuşi să-şi rişte viitorul politic prin restrângerea rolului guvernului federal şi
prin a le spune alegătorilor că un control al infracţiunii e, în general, responsabilitatea
organismelor locale şi de stat.
Federalismul în impunerea legii. Tradiţional, responsabilităţile guvernului
federal erau limitate la impunerea unui număr relativ mic de legi penale federale,
inclusiv legile tratând falsificarea şi încălcarea legilor privitoare la monedă, evaziune
fiscală, inclusiv la taxele pe alcool, tutun şi arme de foc, fraude şi uzul ilegal de bani,
tâlhărie şi furt din fondurile federale, inclusiv bănci, activitate infracţională
interstatală, crimă sau atac asupra unui agent federal şi legile federale cu privire la
droguri. În timp ce anumite legi federale au depăşit legile de stat, majoritatea
activităţii infracţionale – crimă, viol, tâlhărie, atac, jefuire, furt auto, jocuri de noroc,
ofense sexuale ş.a.m.d. – revine jurisdicţiei de stat. Chiar şi azi majoritatea activităţii
de impunere a legii este preluată de autorităţile de stat şi locale (vezi Tab. 4-3).
Aproximativ 10 milioane de oameni sunt arestaţi şi acuzaţi de infracţiuni în Statele
Unite în fiecare an. Dar numai 50.000 sunt acuzaţi de infracţiuni de către autorităţile
federale în tribunalele federale.
Departamentul Justiţiei din Statele Unite, condus de procurorul general, se
ocupă de toate acuzaţiile infracţionale cu privire la încălcarea legii federale. Agenţiile
de investigare principale ale guvernului federal sunt Biroul Federal de Investigaţii
(FBI) şi Administraţia Impunerii Legii Drogurilor (DEA), ambele unităţi ale
Departamentului Justiţiei, şi Biroul Alcoolului, Tutunului şi Armelor de Foc (ATF) de
la Departamentul Trezoreriei. Eforturi de a combina aceste agenţii de impunere a
legilor federale au eşuat adesea în lupte birocratice pentru dominare.
Combaterea federală a infracţiunii. Recent, a crescut presiunea pentru o
mai mare implicare federală în combaterea infracţiunilor. Pentru că naţiunea a ieşit
dintr-o recesie economică, într-un sondaj al opiniei publice din 1993 infracţiunea a
înlocuit economia în răspunsurile la întrebarea “Care este cea mai importantă
problemă a naţiunii?” Preşedintele Clinton şi mulţi democraţi şi republicani din
Congres au insistat pentru un mai mare pachet de legi federale împotriva
infracţiunilor, cu o gamă largă de noi măsuri:
- fonduri federale pentru oraşe pentru un număr de 100.000 de poliţişti, cu
accent pe prevenirea infracţiunii în comunităţi. Liberalii au reuşit să economisească
fonduri pentru tratamentul dependenţilor de droguri din comunităţi, programe
sportive la miezul nopţii şi alternative pentru încarcerare.

Tab.4-3 Activitatea justiţiei penale prin niveluri de la guvern

Federală De stat şi locală
Permanent Personal
(1.000)
impunerea legii 65 735
juridic 22 203
corecţii 22 534
Prizonieri
numărul (1.000) prezent în instituţii
la sfârşitul anului (închisorile locale şi
centrele de detenţie juvenilă excluse) 56,7 732,6
Cheltuieli
Total (1990) Mld. $ 10,1 64,9
Sursa: Statistical Abstract of USA, 1993, p. 202,210.
-fonduri federale pentru state pentru expansiunea închisorilor;
-noi infracţiuni federale supuse pedepsei cu moartea, inclusiv răpirea, luarea de
ostatici, împuşcături în maşini şi jefuirea maşinilor (totuşi, Curtea Supremă nu va
aproba, probabil, pedeapsa cu moartea pentru altceva decât crimă de gradul I).
-Apeluri limitate în cazul pedepsei cu moartea, la o petiţie federală habeas corpus,
avansată în decurs de un an de la apelul de stat final.
“Trei greşeli şi eşti gata”. Cea mai mediatizată măsură a planului anti-
infracţiune federal din 1994 mandatează închisoare pe viaţă pentru oricine la a treia
infracţiune violentă. A treia infracţiune violentă trebuie judecată într-un tribunal
federal pentru a determina sentinţa pe viaţă, dar judecătorii federali sunt instruiţi să
ia în considerare condamnările anterioare din oricare stat sau tribunal federal pentru
regula celor trei greşeli. Argumentaţia pentru lege s-a centrat pe pretenţia că un
număr relativ mic de ofense repetate duc la un număr disproporţionat de infracţiuni.
Chiar dacă o lege a celor trei greşeli nu ajută la prevenire, sentinţa mandatară pe
viaţă îi va incapacita pe aceşti infractori. Oponenţii afirmă că această lege este prea
rigidă, că judecătorii pot decide mai bine în cazuri individuale care să primească
sentinţa pe viaţă şi că închisorile federale vor fi pline cu prizonieri geriatrici care nu
vor mai comite alte infracţiuni. Dar “trei greşeli şi eşti gata” este foarte populară în
America. Multe state au adoptat măsuri similare şi închisorile federale încurajează şi
alte state la acelaşi lucru.

Infracţiunea şi armele
Multe infracţiuni implică folosirea armelor. În special FBI raportează că 29%
din atacurile grave, 40% din tâlhării şi 64% din crime au fost comise cu ajutorul
armelor. Ar putea înregistrarea pistoalelor, acordarea armelor doar pe bază de
permis sau interzicerea pistoalelor să reducă numărul infracţiunilor?
Legislaţia pentru controlul armelor este o iniţiativă politică obişnuită ce survine
ca urmare a unui număr mare de crime şi încercări de asasinare a personajelor
politice. Actul Federal pentru Controlul Armelor (1968) a venit ca răspuns la
 asasinarea senatorului Robert F. Kennedy şi a lui Martin Luther King Jr., în acel an,
şi eforturile de a legifera restricţii adiţionale au apărut după încercarea de a-i asasina
pe preşedinţii Gerald Ford şi Ronald Reagan. Ideea care stă la baza restrângerii
cumpărărilor de arme este că mai puţine infracţiuni ar fi comise cu arme dacă armele
ar fi mai greu disponibile. Crimele, în special crimele pasionale între membrii familiei
sau vecini ar fi reduse, dacă nu din alt motiv, măcar pentru că este, firesc, mai greu
să ucizi pe cineva cu un cuţit, cu un ciomag sau cu mâinile goale. Promotorii
controlului armelor au observat că Statele Unite au o restricţie mai redusă asupra
armelor mai decât alte naţiuni avansate şi că au cea mai mare rată a crimei.
Legea federală. Actul Federal pentru Controlul Armelor (1968), amendat,
conţine următoarele:
- interzicerea vânzărilor de pistoale între state sau prin poştă;
- interzicerea vânzării oricărei arme de foc unui criminal, evadat sau bolnav
psihic;
- cerinţa ca toţi vânzătorii de arme de foc să aibă permis de la ATF al
Departamentului Trezoreriei;
- cerinţa ca producătorii să înregistreze printr-un număr de cod toate armele şi
ca toţi vânzătorii să înregistreze toate vânzările (vânzătorii trebuie să solicite dovada
identităţii şi a rezidenţei cumpărătorilor, iar cumpărătorii trebuie să semneze o
declaraţie care să arate că au dreptul de a cumpăra);
- continuarea restricţiei posesiunii private de arme automate, arme militare şi
arme grele.
Reglementările federale interzic şi importul armelor de asalt care sunt, în
general, definite ca arme de atac.
Legea Brady. Eforturi recente în controlul armelor s-au centrat pe “Legea
Brady”, necesitând o perioadă de aşteptare de 7 zile pentru cumpărarea unui pistol.
Legea naţională este numită după James S. Brady, fost secretar de presă al lui
Ronald Reagan, care a fost grav rănit în încercarea de asasinat a preşedintelui din
1981. Brady şi soţia sa, Sarah, au susţinut propunerea mulţi ani până când a fost
adoptată, în 1993. Conform legii, vânzătorii de arme trebuie să trimită secţiilor de
poliţie un formular completat de cumpărător (care este deja cerut în mai multe state).
Secţiile de poliţie au la dispoziţie 7 zile pentru a se asigura că cel care cumpără nu
este criminal, evadat, dependent de droguri sau bolnav psihic. Suporterii cred că
legea va fi un pas modest în interzicerea armelor persoanelor periculoase.
Oponenţii, inclusiv lobby–ul Asociaţiei Naţionale a Armelor, cred că legea este un
gest politic gol de semnificaţie în combaterea infracţiunii, care erodează dreptul
garantat al Amendamentului 2 de a purta armă.
Legile de stat. Legile de stat, multe ordonanţe locale guvernează posesia de
arme. Legile privitoare la pistoale sunt comune. Majoritatea statelor cer ca un dosar
al vânzărilor de stat să fie înmânat agenţiilor guvernamentale locale; unele state
solicită o cerere şi o perioadă de aşteptare înainte de a cumpăra un pistol; puţine
state solicită un permis sau o autorizaţie de cumpărare; majoritatea statelor cer
autorizaţie de a purta o armă secretă; 4 state (Illinois, Massachusetts, New Jersey şi
New York) interzic posesia de arme, cu excepţia persoanelor autorizate de
oficialităţi.
Posesia de arme. Posesia de arme este foarte răspândită în Statele Unite.
Estimările variază, dar există aproximativ 200 de milioane de arme de foc în mâinile
celor 250 de milioane de cetăţeni. Jumătate din familiile americane admit, în sondaje
publice, că posedă pistoale. Majoritatea posesorilor de arme spun că acestea sunt
pentru vânătoare şi sporturi şi o treime susţin că le au pentru autoapărare. Proporţia
de posesori de arme care le-au folosit vreodată în legitimă apărare este
infinitezimală. Într-adevăr, probabilitatea de a fi rănit cu propria armă este mult mai
mare decât aceea de a răni un infractor. Interesant este că, atât cei care sunt pentru
interzicerea armelor de foc, cât şi cei care se opun invocă infracţiunea ca motiv
principal. Aceia care vor să interzică armele spun că ele contribuie la infracţiuni şi
violenţe. Aceia care se opun interzicerii simt că au nevoie de protecţie împotriva
infracţiunilor şi a violenţei.
Legea armelor şi infracţiunea. Nu există nici o probă că legile care
controlează posesia de arme pot reduce infracţiunile violente. Dacă vom compara
ratele infracţiunilor violente în jurisdicţii cu legi foarte restrictive (în special New York,
Massachusetts, New Jersey şi Illinois) cu cele din jurisdicţii cu legi mai permisive nu
vom observa nici o deosebire în rata infracţiunilor violente care nu pot fi atribuite
condiţiilor sociale. Legile pentru arme, inclusiv permisele de cumpărare, perioade de
aşteptare, permise port-armă şi prohibiţia completă, nu par a avea efect asupra
infracţiunilor violente sau chiar a infracţiunilor comise cu arme. Într-adevăr, legile
pentru arme nu par să aibă vreun efect asupra posesiei de arme. Chiar şi
interzicerea pistoalelor în Massachusetts, care atrage o condamnare mandatorie la
închisoare pentru cetăţenii care posedă arme de foc fără licenţă, nu a redus numărul
infracţiunilor cu arme. Numărul total al persoanelor închise pentru crime e, în esenţă,
neschimbat. Totuşi, mai multe persoane fără dosar penal au fost arestate şi acuzate
de încălcarea legii armelor. Desigur, se poate argumenta că legile locale şi de stat
sunt inadecvate şi că doar o lege federală impusă riguros poate interzice eficient
posesiunea de arme. Dar trebuie să concluzionăm că “puţine lucruri demonstrează
că posesiunea de arme e, în sine, o cauză importantă a violenţei infracţionale”.
Comparaţii între naţiuni. Politicile publice ale Statelor Unite sunt rareori
combătute din punctul de vedere al comparaţiei cu alte naţiuni, dar controlul armelor
este o excepţie. O atenţie surprinzător de mare este acordată comparaţiei între
Statele Unite şi alte naţiuni. Promotorii controlului armelor citează experienţa Marii
Britanii şi a Japoniei, unde posesia de arme este interzisă şi infracţiunile violente
sunt foarte rare (deşi în Marea Britanie situaţia se deteriorează). Oponenţii
controlului armelor pot cita experienţa naţională din Israel, unde rezerviştii militari
(între 18 şi 50 de ani) au arme automate acasă şi infracţiunile violente practic nu
există. Pe scurt, factori culturali alterează orice lecţie pe care comparaţiile între
naţiuni o pot oferi referitor la valoarea controlului armelor.
Dreptul de a purta armă. Dezbaterea privitoare la controlul asupra armelor
implică şi probleme constituţionale. Amendamentul 2 al Constituţiei Statelor Unite
afirmă: “O miliţie bine reglată, necesară securităţii unui stat liber, dreptul oamenilor
de a avea şi purta arme nu va fi interzis”. Oponenţii controlului armelor privesc
dreptul de a avea şi purta armă ca pe un drept constituţional individual, la fel ca şi
libertatea cuvântului sau a presei din Amendamentul 1. Promotorii controlului
armelor afirmă că Amendamentul 2 protejează doar dreptul colectiv al oamenilor de
a forma o miliţie a statului, dreptul statului de a menţine unităţile Gărzii Naţionale.
Fiecare interpretare poate părea justă.
Oponenţii controlului armelor afirmă că toate drepturile prezentate în
Declaraţia Drepturilor sunt interpretate ca drepturi individuale. Faptele relative la
adoptarea Amendamentului 2 dezvăluie grija concetăţenilor faţă de încercarea unui
guvern despotic de a le confisca armele şi de a-i face neajutoraţi în faţa tiraniei.
James Madison scrie în The Federalist, nr. 46. Că “avantajul de a fi înarmat pe care
îl au americanii faţă de cetăţenii aproape oricărei alte naţiuni … formează o barieră
în calea înălţării oricărei ambiţii îtiraniceâ”. Retorica politică americană iniţială este
plină de laude la adresa unor cetăţeni înarmaţi, capabili de a-şi proteja libertatea cu
forţa, dacă ar fi nevoie. Şi miliţia a fost definită drept fiecare bărbat liber capabil să
poarte o armă. Orice lege obişnuită din Anglia recunoştea iniţial dreptul indivizilor “de
a avea şi de a folosi arme pentru autoapărare şi defensivă”.
Promotorii controlului armelor citează decizia Statelor Unite în Statele Unite v.
Miller (1939). În acest caz curtea a considerat că Actul naţional al armelor de foc
(1934), care, printre altele, interzicea transportul armelor cu ţeavă scurtă în comerţul
interstatal. Acuzatul a pretins că Congresul nu-I putea interzice dreptul de a avea şi
purta arme. Dar Curtea a răspuns că o armă cu ţeavă scurtă nu are “nici o legătură
cu apărarea sau eficienţa unei miliţii bine organizate”. Implicaţia clară a acestei
decizii este că dreptul de a purta arme se referă doar la dreptul statului de a menţine
în funcţie o miliţie.
Conflictul Etic. Poate că disputa privitoare la controlul armelor nu are nimic
în comun cu reducerea infracţionalităţii sau cu interpretările constituţionale. În
schimb, două etici vin în conflict. Pe de o parte etica liberală a clasei superioare a
unei societăţi bine organizate, educate, civilizate, care poate rezolva conflictele prin
lege, tribunal şi instituţii. Mai există însă şi etica individualistă, care accentuează
responsabilitatea personală în protecţia familiei şi a proprietăţii într-o lume dură şi,
uneori, periculoasă. Eticile contrastante din America sunt evident în conflict în ceea
ce priveşte problema controlului armelor.

Războiul cu drogurile
Politicile de guvernare sunt ambivalente în privinţa folosirii drogurilor în
America. Alcoolul şi ţigările sunt produse legale, deşi Biroul direcţiei medicale a
Statelor Unite a iniţiat campanii pentru a reduce utilizarea acestora şi Congresul a
interzis publicitatea pentru alcool şi ţigări la radio şi T.V. Marijuana a fost
“decriminalizată” în câteva state, făcându-se din posesia sau folosirea ei o
infracţiune mult mai puţin gravă decât încălcarea regulilor de circulaţie; majoritatea
statelor au păstrat totuşi sancţiuni penale pentru posesia de marijuana, iar
producerea şi distribuirea acesteia sunt interzise peste tot. Vânzarea sau posesia de
cocaină sau heroină constituie infracţiuni grave pe tot cuprinsul Statelor Unite.
Folosirea drogurilor. Este greu de estimat câte forme de folosire a drogurilor
există. Potrivit Institutului Naţional al Statelor Unite, pentru abuzul de droguri există
între 12 şi 14 milioane de “băutori problemă” sau aproximativ 6% din populaţie.
Numărul de fumători este estimat la 47 de milioane sau aproximativ 28% din
populaţia adultă (cu mult mai puţin decât 45% - care fumau în anii ’40 şi ’50).
Numărul consumatorilor obişnuiţi de marijuana este de 12 milioane sau aproximativ
6% din populaţie, deşi mult mai mulţi au fumat cel puţin o dată.
Marijuana. Politica publică privitoare la marijuana ilustrează unele din
contradicţiile politicii antidrog. Rezultatele medicale privitoare la efectul marijuanei
asupra sănătăţii sunt mixte; au fost publicate rapoarte conflictuale care au studiat
dacă marijuana este sau nu este mai periculoasă decât alcoolul. Statele Unite au
interzis fabricarea şi consumul de alcool pentru 13 ani, în timpul Prohibiţiei, din 1920
până în 1933. Astăzi fabricarea şi vânzarea alcoolului sunt legale în majoritatea
jurisdicţiilor Statelor Unite, dar marijuana nu este acceptată de lege. Numărul estimat
al “băutorilor problemă” şi al celor care folosesc regulat marijuana sunt foarte
apropiate. O explicaţie a politicilor diferite faţă de alcool şi marijuana se centrează
asupra diferenţelor de generaţie în utilizarea drogurilor. Marijuana a devenit foarte
populară în statele Unite în anii ’60 şi cei care o foloseau erau mai ales tinerii.
Americanii mai în vârstă, mai obişnuiţi cu alcoolul, au privit marijuana ca pe un drog
mai periculos. Totuşi, pe măsură ce generaţia anilor ’60 a crescut, mişcarea de
“decriminalizare” a marijuanei s-a înteţit. “Decriminalizarea” marijuanei nu face ca
producerea sau vânzarea să fie legale, dar face ca posesia de marijuana (în general
o uncie sau mai puţin) să fie un delict minor, asemănător unei încălcări a regulilor de
circulaţie. Oregon a fost primul stat care a decriminalizat posesia de marijuana în
1973.
Heroina. Politicile publice faţă de heroină au fost mai consistente şi mai
restrictive în timp. De la Actul Harrison împotriva Narcoticelor din 1916, consumul de
heroină a fost considerat o problemă gravă a impunerii legilor. În schimb, în Marea
Britanie a fost considerat, din 1920, o problemă medicală şi heroina este distribuită
persoanelor dependente prin medici ai Serviciului Naţional al Sănătăţii. În timp, în
Statele Unite extinderea consumului de heroină a variat în funcţie de succesul sau
insuccesul impunerii legilor. În anii ’30 – ’40 după o impunere puternică a legii
(aproximativ o treime din prizonierii federali din 1928 erau cei care au încălcat Actul
Harrison) consumul de heroină a fost mai scăzut, dar a crescut din nou în anii ’60. La
începutul anilor ’70 Statele Unite au reuşit să impună guvernului Turciei interzicerea
cultivării seminţelor de opium, aplicarea legii a crescut din nou, în timp ce consumul
de heroină a scăzut. Recent, cocaina a înlocuit heroina ca principal drog de
contrabandă în Statele Unite. Totuşi, autorităţile care aplică legea nu cred că traficul
cu heroină sau cocaină va putea fi eliminat vreodată prin impunerea legii. După cum
notează Schroeder, “e nevoie de doar 10 mile pătrate de seminţe pentru a
aproviziona întreaga piaţă a heroinei din America şi ele cresc peste tot”.
Cocaina. Se consideră că, deşi nevoia psihologică de a continua să o
foloseşti este puternică, cocaina nu dă dependenţă fizică. Este făcută din frunze de
cacao şi importată în Statele Unite. La început, costul ridicat şi faptul că era folosită
de celebrităţi a făcut-o apreciată de clasele sociale superioare. Totuşi, cocaina s-a
răspândit repede pe străzi după introducerea “crack”-ului în anii ’80. Cocaina crack
poate fi fumată şi o singură doză poate fi cumpărată cu câţiva dolari. Problemele de
sănătate asociate cu cocaina sunt destul de serioase, după cum raportează Institutul
Naţional al Abuzului de Droguri. Moartea poate fi provocată – destul de rar, totuşi –
chiar de o singură ingestie. Pudra din frunză de cacao este cunoscută de sute de
ani. Iniţial şi Coca-Cola conţinea cocaină, dar drogul a fost eliminat din populara
băutură în 1903.
Traficul. Infracţiunea asociată cu traficul de droguri este o problemă naţională
gravă, oricare ar fi efectele diferitelor droguri asupra sănătăţii. Lumea traficului de
droguri este plină de violenţă. Vânzătorii îi fură şi îi ucid pe cumpărători şi vice-versa
şi nimeni nu poate solicita protecţia poliţiei sau a tribunalelor. Deşi anumiţi cetăţeni
ar putea dori să permită vânzătorilor şi cumpărătorilor să se elimine reciproc,
frecvenţa cu care trecători inocenţi sunt implicaţi trebuie luată în considerare.
E foarte greu de estimat mărimea totală a pieţei drogurilor, dar sume între 20
şi 25 de miliarde de dolari pe an sunt obişnuite. Aceasta ar sugera că afacerea
drogurilor este comparabilă, în mărime, cu una dintre cele mai mari 10 corporaţii
industriale americane. Mai important este faptul că drogurile produc profituri imense:
un kilogram de cocaină cumpărat în Columbia poate costa 3.600$, iar la vânzare, în
Statele Unite, acelaşi kilogram costă între 80.000 şi 120.000 de dolari. Preţul
contrabandei cu un singur kilogram, uşor de ascuns, poate ajunge la 15.000 de
dolari. Aceste preţuri uriaşe permit traficanţilor de droguri să corupă poliţişti şi
autorităţi, ca şi cetăţeni obişnuiţi din Statele Unite şi din alte ţări.
Politica drogurilor. Eforturile antidrog pot fi divizate în trei categorii:
interdicţie, impunere şi educare.
 Interdicţia: Eforturile de a închide graniţele Statelor Unite în faţa importului
de droguri au fost zădărnicite de volumul contrabandei. În fiecare an un număr tot
mai mare de transporturi de droguri sunt interceptate în Statele Unite de
Administraţia Impunerii Legilor, Serviciul vamal al Statelor Unite, Garda de Coastă,
de agenţii locale şi de stat. Şi totuşi, volumul drogurilor care intră în ţară pare să fie
tot mai mare în fiecare an. “Capturile” de droguri sunt considerate doar un preţ
adiţional pentru afacerile traficanţilor. Este puţin probabil că folosirea forţelor militare
americane pentru creşterea forţei celorlalte agenţii federale poate duce la închiderea
graniţelor noastre. Presiunea Statelor Unite asupra guvernelor din America Latină
pentru a distruge culturile de cacao şi a ajuta la interdicţie au dus deja la tensionarea
relaţiilor. Ţările din vecinătatea noastră se întreabă de ce guvernul Statelor Unite îşi
dirijează eforturile înspre furnizori, când cererea de droguri apare tocmai în Statele
Unite.
Impunere: FBI şi agenţiile locale şi de stat de impunere a legii afectează deja
eforturi mari combaterii drogurilor; un număr estimativ de 40% din toate arestările din
Statele Unite sunt legate de droguri. Închisorile federale şi de stat conţin acum un
procentaj al populaţiei mai mare ca niciodată. Sentinţele pentru traficul de droguri
sunt mai lungi şi închisorile sunt suprapopulate, ca rezultat al condamnărilor pentru
droguri. Testarea împotriva drogării în angajările particulare şi de stat este din ce în
ce mai răspândită, dar dacă este întâmplătoare nu este foarte folositoare şi anumite
tribunale au interzis testarea aleatoare a persoanelor fără consimţământul lor.
Educaţie: Eforturi pentru a educa publicul cu privire la pericolul prezentat de
droguri au inspirat multe campanii publice şi private, începând cu fosta primă-
doamnă Nancy Reagan şi campania sa - “Doar spune NU” - până la campania lui
Jesse Jackson - “Să sperăm, să nu ne drogăm” - şi programul local sponsorizat de
poliţie – Educaţia Rezistenţei la Abuzul de Droguri (DARE). Dar efectele acestor
eforturi sunt greu de evaluat.
Responsabilităţile impunerii legii. Administraţia impunerii legii drogurilor
(DEA) din Statelor Unite din Departamentul Justiţiei a fost creată de Congres în
1973. Pentru că au autoritatea de a impune legi federale împotriva drogurilor atât în
Statele Unite cât şi în străinătate, autorităţile DEA pot colecta informaţii
internaţionale şi pot coopera cu autorităţi străine. Serviciul vamal al Statelor Unite
are responsabilitatea de a stopa intrarea narcoticelor la graniţele Statelor Unite.
Garda de Coastă cooperează la interceptarea de droguri. FBI monitorizează traficul
de droguri care contribuie la alte infracţiuni federale. Supravegherea vânzătorilor şi
cumpărătorilor de droguri la nivel mai scăzut este lăsată, de obicei, pe seama
autorităţilor locale. Congresul a creat o poziţie de “ţar-al-drogurilor” în 1988 (oficial:
Directorul politicii controlului naţional al drogurilor) pentru a dezvolta şi coordona o
politică antidrog în Statele Unite.
Evaluarea politicii. Este dificil de afirmat cu exactitate care este eficienţa
politicilor antidrog. Institutul Naţional al Abuzului de Droguri a publicat date arătând
anumite diminuări recente modeste în folosul drogurilor recunoscute. DEA
raportează numărul crescând de confiscări de cocaină şi arestări pentru droguri în
fiecare an. Totuşi, nu apare nici o reducere semnificativă în disponibilitatea drogurilor
pe stradă.
Campaniile educaţionale împotriva drogurilor ar putea reduce numărul
utilizatorilor cazuali, ori aceste campanii pot semnala faptul că consumul de droguri
este social inacceptabil şi astfel îi inhibă pe cei chestionaţi, care nu vor admite că
folosesc droguri nici într-o anchetă anonimă. Poate că reducerea raportată în folosul
drogurilor reflectă ambele efecte.
 Cea mai obişnuită interpretare a rezultatelor sondajelor opiniei publice care
indică un consum scăzut al drogurilor şi informaţiile privitoare la impunerea legii care
arată volumul continuu al disponibilităţii este că folosirea întâmplătoare este redusă,
dar consumul zilnic al dependenţilor rămâne ridicat.
Deşi sondajele de opinie arată că americanii situează curent drogurile ca fiind
una dintre cele mai importante probleme ale naţiunii, nici o politică publică efectivă
nu pare să fie adoptată. Naţiunea americană a şi bogată şi liberă, două condiţii care
o fac perfectă pentru drogurile ilicite. Costurile impunerilor cu adevărat eficiente, atât
în cheltuielile în dolari cât şi, mai important, în pierderea libertăţii individuale pot fi
mai mari decât societatea noastră este dispusă să plătească.
Legalizare. Eşecul politicilor antidrog în producerea unei reduceri
semnificative în furnizarea şi cererea de droguri cuplată cu costurile ridicate ale
impunerii legii şi cu pierderea libertăţilor civile, au dat naştere propunerii de
legalizare a drogurilor şi a controlului guvernamental al producerii şi vânzării
acestora. Prohibiţia a eşuat, în secolul trecut, în a pune capăt consumului de alcool,
infracţiunilor, corupţiei autorităţilor, iar costul enorm al eforturilor futile de a opri
indivizii să bea a forţat naţiunea ca, în cele din urmă, să pună capăt Prohibiţiei. Se
afirmă, de asemenea, că legalizarea drogurilor va pune capăt monopolului profitului
crimei organizate în comerţul cu droguri, va strânge milioane de dolari prin
impozitarea legală a drogurilor, va duce la încetarea relaţiilor tensionate cu naţiunile
Americii Latine, cauzate de eforturile de a eradica drogurile şi va economisi
miliardele necesare costului impunerii legilor, miliarde ce ar putea fi folosite pentru
educaţie şi tratamentul dependenţilor de droguri. Dacă drogurile ar putea fi obţinute
legal, sub supraveghere guvernamentală, se afirmă că multe din problemele
societăţii ar putea fi înlăturate: infracţiunile şi violenţele asociate cu comerţul de
droguri, corupţia autorităţilor publice, răspândirea bolilor asociate cu consumul de
droguri şi multele încălcări ale libertăţilor personale, asociate cu lupta antidrog.
Dar chiar numai sugerarea legalizării drogurilor îi ofensează pe americani,
care cred că aceasta ar duce la o mare răspândire a consumului de droguri în ţară.
Drogurile ieftine şi uşor disponibile ar creşte numărul persoanelor dependente,
creând o “societate de zombi”, care ar distruge ţesutul social al naţiunii. Cocaina şi
heroina dau o mai mare dependenţă decât alcoolul şi legalizarea lor ar încuraja
dezvoltarea unor droguri sintetice noi, mai puternice şi care dau o dependenţă mai
mare. Oricare ar fi costurile însănătoşirii dependenţilor astăzi, se afirmă că
legalizarea ar produce probleme de sănătate publică de o magnitudine enormă.
Cocaina este foarte ieftină pentru producători, costul curent între5 şi 10$, al unei
“prize” este foarte profitabil pentru vânzător; legalizarea, chiar şi impozitată, ar duce
la o “priză” de 50 de cenţi. Oricare ar fi daunele cauzate societăţii de infracţiunile
legate de droguri şi de eforturile de interzicere a acestora, daunele cauzate de
droguri ieftine, disponibile, ar fi mult mai mare”.

Infracţiunea şi tribunalele
Dezvoltarea politicilor naţionale în justiţia penală este complicată de valori
conflictuale – implicarea noastră în procesul necesar al legii şi determinarea noastră
în a lupta cu infracţiunea. Opinia publică afirmă de multă vreme că sistemul
tribunalelor este prea preocupat de drepturile infractorilor acuzaţi. Majoritatea
americanilor consideră că s-a mers prea departe, la Curtea Supremă, în protejarea
drepturilor acuzaţilor în procesele penale şi că tribunalele sunt mai preocupate de
protejarea acestor drepturi decât de drepturile victimelor (vezi tab. 4-4).
Totuşi, deşi societatea necesită protecţia poliţiei, este la fel de important ca
societatea să fie protejată faţă de poliţie. Percheziţiile arbitrare, arestările şi reţinerile
fără motiv, închiderea fără audieri sau procese, mărturiile forţate, bătăile şi tortura,
martorii influenţaţi, pedepsele excesive şi violarea altor drepturi ale omului sunt
destul de obişnuite în toată lumea. Tribunalele funcţionează pentru a proteja
cetăţenii acuzaţi de infracţiuni şi pentru a impune pedepse pentru comportamentul
infracţional.
Probe insuficiente şi acţiunea în anulare. Aproximativ jumătate din
arestările pentru crimă rezultă în anularea acuzaţiilor împotriva acuzatului. Decizia e,
de obicei, luată de procuror (procuror de stat, districtual sau procurorul tribunalului,
cum este postul desemnat adesea în state sau un avocat al acuzării din
Departamentul Justiţiei Statelor Unite într-un caz penal federal). Procurorul poate
hotărî că ofensa nu este gravă sau că acuzatul nu este periculos pentru societate
sau că resursele biroului ar fi mai bine cheltuite în alte cazuri. Dar cel mai banal
motiv pentru anularea acuzaţiilor este cel al probelor insuficiente.
Percheziţii şi reţineri irezonabile. Persoanele sunt protejate prin
Amendamentul 4 de “percheziţii şi reţineri irezonabile” ale “persoanelor, caselor,
documentelor şi efectelor personale”. Amendamentul stabileşte reguli precise pentru
percheziţii şi reţineri de probe: “Nu va fi eliberat mandat decât pentru cazuri
pertinente, susţinute de jurământ sau afirmaţie şi prin descrierea particulară a locului
de cercetare şi a persoanelor şi lucrurilor de reţinut”.

Tab. 4-4. Opinia Publică asupra Infracţiunilor şi Tribunalelor.

Întrebare: “În general, credeţi că tribunalele sunt sau nu prea dure cu
infractorii?
Prea dure Nu suficient de dure Cum trebuie
1972 7 66 16
1975 4 79 10
1985 3 83 8
1990 3 83 9
1991 4 80 11
sursa: Centrul Naţional de Investigare a Opiniei Publice, The American
Entreprise, iul.-aug. 1991, p.28
Întrebare: “A mers Curtea Supremă prea departe în protejarea drepturilor
acuzaţilor în cazurile penale?”
Da Nu Nu ştiu
56 37 7
sursa: Sondaj Gallup, The American Entreprise, iul.-aug. 1991, p.78
Întrebare: “Sunt legile şi tribunalele prea preocupate de protecţia drepturilor
acuzaţilor faţă de protecţia drepturilor victimelor?
Da Nu Nu ştiu
70 24 6
sursa: Sondaj Gallup, The American Entreprise, iul.-aug. 1991, p.78
Judecătorii nu pot emite un mandat doar pentru a permite poliţiei să verifice
dacă o persoană a comis o crimă; trebuie să existe “o cauză pertinentă” pentru o
asemenea emitere. Percheziţia nediscriminată a întregii vecinătăţi sau a grupurilor
 de oameni este neconstituţională şi împiedicată de cerinţele Amendamentului 4 ca
locul de cercetat să fie descris specific în mandat. Această cerinţă are rolul de a
împiedica “controalele aleatorii” în casa unui individ şi în lucrurile personale doar
pentru că ar putea apărea vreo probă a unei activităţi ilegale. Singura excepţie apare
atunci când poliţiştii, în cursul unei percheziţii valide pentru un lucru anume, găsesc
alte lucruri, a căror posesie este o infracţiune, cum ar fi drogurile ilicite.
Totuşi, tribunalele permit poliţiei să întreprindă multe alte percheziţii
“rezonabile”, fără mandat: percheziţii în legătură cu o arestare validă, pentru a
proteja siguranţa ofiţerilor de poliţie, pentru a obţine probe în apropierea imediată şi
în controlarea suspectului pentru prezervarea probelor de pericolul de a fi distruse
imediat, cât şi percheziţii cu acordul unui suspect. Într-adevăr, majoritatea
percheziţiilor poliţiei au astăzi loc fără mandat, pe baza uneia din aceste condiţii.
Curtea Supremă a mai permis percheziţionarea automobilelor şi a câmpurilor
deschise fără mandate în multe cazuri. Cerinţa “cauzei pertinente” are o definiţie
foarte largă; chiar şi “un pont de la un colaborator anonim parţial coroborat” este
considerat cauză pertinentă pentru percheziţie, reţinere sau arest. Şi dacă poliţia, în
timp ce emite un mandat sau alte acte legale la locul faptei şi “observă probe ale
infracţiunii la vedere”, poate reţine aceste probe fără autorizaţie.
Autoacuzarea şi dreptul de consiliere. Ilegitimitatea autoacuzării îşi are
originea în legea comună engleză; iniţial avea rolul de a preveni torturarea
persoanelor pentru a-şi confesa vina. este şi o extensie logică a noţiunii că indivizii
nu trebuie forţaţi să contribuie la propria lor acuzare, că dovada trebuie adusă de
stat. Amendamentul 5 protejează oamenii de constrângerea fizică şi psihică.
Protejează nu numai persoanele acuzate în propriul lor proces, ci şi martorii care
depun mărturie în procesele altora, în procese civile, audieri congresionale ş.a.m.d.
Astfel, “apelarea la 5” a devenit o expresie standard în cultura noastră: “refuz să
răspund la această întrebare pentru că ar putea să mă incrimineze”. Protecţia mai
înseamnă şi că judecătorii, procurorii şi juraţii nu pot considera refuzul oamenilor de
a depune mărturie la propriul proces drept probă a vinovăţiei. Într-adevăr, un
judecător sau un avocat nu are voie nici măcar să sugereze asta juraţilor, iar un
judecător este obligat să instruiască juriul să nu deducă vina din refuzul acuzatului
de a depune mărturie.
Curtea Supremă sub conducerea judecătorului Earl Warren a întărit protecţia
dată de Amendamentul 5 împotriva autoincriminării şi a dreptului de consiliere într-o
serie de hotărâri din anii ’60:
- Gideon v. Wainwright (1963) – Protecţia egală dată de Amendamentul 5
necesită numirea unui consilier legal, gratuit, pentru toţi acuzaţii, în toate cazurile
penale.
- Escobedo v. Illinois (1964) – Suspecţii au dreptul la consiliere de îndată ce
atenţia poliţiei este concentrată asupra lor sau o dată ce “procesul devine, din unul
de investigaţie, unul de apărare".
- Miranda v. Arizona (1966) – Înaintea interogării suspectului, un poliţist
trebuie să-i aducă la cunoştinţă toate drepturile constituţionale, inclusiv dreptul la
avocat (numit din oficiu, gratuit dacă este necesar) şi dreptul de a păstra tăcerea.
Deşi suspectul poate folosi cu bună ştiinţă aceste drepturi, poliţia nu poate interoga
pe cineva care, la un moment dat, cere un avocat sau refuză “cu orice chip” să fie
interogat.
Regula excluziunii. Probele obţinute ilegal, ca şi mărturiile asemănătoare, nu
pot fi folosite în procesele penale. Dacă poliţia găseşte o probă a unei infracţiuni într-
o percheziţie ilegală sau dacă obţine afirmaţii de la suspecţi fără a-I informa asupra
dreptului de a păstra tăcerea sau de a solicita un avocat, proba sau mărturia nu pot fi
admise într-un proces. Această regulă a excluziunii este unul din cele mai
controversate drepturi procedurale pe care Curtea Supremă le-a adus pentru
protejarea inculpaţilor acuzaţi. Regula e, de asemenea, unică, existând numai în
Statele Unite; în Marea Britanie probele obţinute ilegal pot fi folosite împotriva
acuzatului, deşi acesta poate depune plângere împotriva poliţiei pentru daune.
Regula furnizează impunerearea Amendamentului 4 şi garantarea protecţiei
împotriva percheziţiilor iraţionale şi a sechestrărilor, ca şi garantarea, prin
Amendamentul 5, împotriva autoincriminării impuse şi garanţia unui avocat. Iniţial
aplicată doar în cazurile federale, în Mapp v. Ohio (1961) Curtea Supremă a extins
regula excluziunii asupra tuturor cazurilor penale din Statele Unite. O excepţie "cu
bună credinţă” este făcută “când autorităţile care aplică legea au acţionat cu bună
credinţă obiectivă sau transgresiunea lor a fost minoră”.
Regula excluziunii este o politică controversată a tribunalelor. Multe proceduri
ale tribunalelor nu se preocupă azi de vina sau de inocenţa acuzatului, ci se
concentrează asupra posibilelor erori procedurale ale poliţiei sau procurorilor. Dacă
avocatul apărării poate dovedi că a fost comisă o eroare, acuzatul este liber,
indiferent de vina sau inocenţa sa. Fostul judecător al Curţii Supreme Felix
Frankfurter a scris, cu mulţi ani în urmă că: “Istoria libertăţii a fost, în general, istoria
siguranţei procedurale”. Aceste măsuri ne protejează de abuzul puterii poliţiei. Dar
fostul judecător şef Warren Burger a atacat regula excluziunii pentru “preţul mare pe
care îl extrage din societate – liberarea a nenumăraţi infractori vinovaţi”. De ce să fie
eliberaţi infractorii pentru greşeli ale poliţiei? De ce să nu fie poliţia pedepsită direct,
poate prin măsuri disciplinare impuse de tribunalele care descoperă erori
procedurale, în loc de a fi eliberate persoanele vinovate? Liberarea infractorilor
datorită erorilor pedepseşte societatea şi nu poliţia.
Negocierea pledării. Multe condamnări sunt obţinute pledându-se vinovat.
Într-adevăr, aproximativ 90% din cazurile penale aduse la proces sunt încheiate de
la început, pledând vinovat împotriva judecătorului şi nu mai are loc un proces cu
juriu. Constituţia garantează acuzatului un proces cu juraţi (Amendamentul 6), dar
pledările ca vinovat depăşesc procesele cu juriu în raport de 10 la 1.
Negocierea pledării, unde acuzarea reduce gravitatea acuzaţiilor, elimină
unele capete de acuzare, dar nu pe toate, sau este de acord să recomande pedepse
mai uşoare în schimbul pledării vinovat de către acuzat, este foarte obişnuită. Unii
critici ai pledării vinovat o privesc ca pe o formă de indulgenţă în justiţia penală, care
îi reduce efectele preventive. Alţi critici consideră pledarea ca vinovat o încălcare a
protecţiei împotriva autoacuzării şi a garanţiei unui proces cu juraţi cinstit – drepturi
acordate de Constituţie. Procurorii, spun aceştia, îi ameninţă pe acuzaţi cu acuzaţii
grave şi pedepse rigide pentru a-I forţa să pledeze vinovat. Alţi critici ai acestei
proceduri o consideră o procedură “pe sub tejghea”, care subminează respectul faţă
de sistemul juridic penal.
În timp ce decizia de a pleda vinovat sau de a merge la proces revine
acuzatului, această decizie este puternic influenţată de politicile birourilor
procurorilor. Un acuzat poate pleda vinovat şi să accepte siguranţa condamnării cu
reducerile pe care procurorul i le oferă şiţsau să accepte promisiunea procurorului de
a recomanda o pedeapsă mai uşoară. Sau acuzatul poate alege procesul,
confruntând acuzaţiile grave şi pedepsele rigide cu speranţa de a fi găsit inocent,
Totuşi, posibilitatea verdictului inocent într-un proces cu juraţi este de 1 la 6. Acest
număr mare de condamnări apare deoarece procurorii au renunţat deja la acuzaţiile
în care probele sunt insuficiente sau obţinute ilegal. Astfel, majoritatea acuzaţilor
confruntaţi cu cazuri puternice împotriva lor decid să aleagă "calea negocierii".
E foarte benefic pentru sistemul tribunalelor naţiunii că majoritatea acuzaţilor
pledează vinovat. Sistemul tribunalelor ar ceda repede supraaglomerării dacă o
proporţie substanţială a acuzaţilor ar insista asupra proceselor cu juraţi.

RICO versus LIBERTATE

Multe guverne autoritare din lume se laudă cu o rată scăzută a infracţionalităţii
şi cu un sistem al justiţiei criminale care îndeplineşte criteriile promptitudinii şi
severităţii pedepse. Dar cât de departe vrem să mergem în restrângerea libertăţii
individuale pentru a combate infracţiunea?
Congresul a dat Actul Practicilor Corupte şi Influenţate de Gangsteri (RICO) în
1970, ca urmare a campaniei prezidenţiale în care preşedintele Richard Nixon şi
candidatul independent George C. Wallace s-au concentrat în principal asupra
“combaterii dure a infracţiunii”. RICO a fost desemnat să combată infracţiunea
organizată şi traficul de droguri. Printre alte reglementări, RICO permite
Departamentului Justiţiei Statelor Unite să confişte banii şi proprietăţile persoanelor
suspectate de infracţiuni. Sloganul popular a fost: “Faceţi ca infracţiunile să nu mai
fie rentabile!”
Pierderile infracţionale. Pe baza RICO, autorităţile federale pot confisca
bani, conturi bancare, case, maşini, bărci, afaceri şi alte câştiguri, pe baza unei
“cauze pertinente” de suspectare a faptului că proprietăţile erau folosite în activităţi
infracţionale sau au fost obţinute ca profit din activităţi criminale. Oamenii pot fi opriţi
într-un aeroport, staţie de autobus sau pe stradă când sunt suspectaţi de trafic de
droguri, iar banii şi maşina le pot fi confiscate de agenţii care aplică legea. Bărcile şi
avioanele sunt, de asemenea, ţinte favorite ale confiscărilor, dar RICO permite şi
confiscarea conturilor bancare, a caselor şi afacerilor.
Proprietăţile sunt pierdute în favoarea agenţiilor federale de impunere a legii –
FBI, DEA, Serviciul Vamal, Departamentul Justiţiei şi al Trezoreriei – şi sunt de
obicei reţinute de aceste agenţii (sau profiturile din vânzarea proprietăţilor la licitaţie)
şi adesea împărţite cu statul şi cu agenţiile locale de aplicare a legii care au cooperat
la investigaţie. Astfel, există un puternic impuls birocratic pentru agenţiile care
urmăresc eliminarea “rentabilităţii infracţiunii” şi care se concentrează asupra
cazurilor care ar duce la o pierdere a proprietăţilor infractorilor – mai ales cazurile cu
droguri. Există dovezi tot mai clare că acest impuls a plasat impunerea legilor
antidrog înaintea altor activităţi de impunere a legii în agenţiile federale, de stat şi
locale.
Cauze pertinente şi necesitatea probelor în confiscări. RICO permite
guvernului să confişte proprietatea înaintea deciziei de vinovăţie. Într-adevăr, un
verdict de vinovăţie într-un proces penal nu este necesar pentru ca guvernul să
reţină proprietăţile confiscate. Singura cerinţă este ca agenţii care aplică legea să
aibă “cauze pertinente” de a crede că o infracţiune a fost comisă şi că proprietatea
confiscată a fost folosită în infracţiune sau a fost cumpărată cu profituri din
infracţiune. “Cauză pertinentă” este un standard foarte larg; include ponturi anonime,
comportament “suspicios” şi persoane care se potrivesc descrierii claselor de
infractori .
Oamenii a căror proprietate este confiscată pe baza RICO au sarcina de a
face apel la Departamentul Justiţiei şi de a dovedi că sunt inocenţi şi, mai important,
că poliţiştii n-au avut nici o cauză pertinentă pentru a le confisca proprietatea.
Sarcina litigiului, inclusiv angajarea unui avocat pentru iniţierea procedurilor de
restituire a proprietăţii, revine cetăţeanului şi nu guvernului. Procedurile sunt
considerate proces civil al unui individ împotriva guvernului şi nu un caz penal al
guvernului împotriva individului. Astfel, guvernul nu trebuie să demonstreze “dincolo
de orice dubiu” că persoana a fost implicată în activitatea infracţională sau că şi-a
folosit proprietatea în acest scop. Mai degrabă, persana trebuie să-şi demonstreze
inocenţa şi lipsa cauzei pertinente a guvernului de a-I confisca proprietatea.
Standardul cauzei pertinente permite guvernului să confişte proprietatea pe baza
celor spuse mai sus şi pe baza altor “probe” care nu ar fi admise într-un proces
penal.
Legea pierderii proprietăţii depăşeşte profiturile infracţiunii. RICO permite
guvernului să confişte conturi bancare, afaceri, case şi proprietăţi – obţinute legal
sau nu – dacă acestea au oferit acuzatului “o sursă de influenţă în întreprinderea
infracţională”. Astfel, conturile bancare şi afacerile legitime pot fi confiscate pe baza
afirmaţiei guvernului că sunt doar camuflaje pentru activităţi ilegale.
Reforma. Eforturile Congresului de a reduce reglementările de pierdere a
proprietăţii şi de confiscare a RICO au venit în conflict cu puternica opoziţie a
Departamentului Justiţiei Statelor Unite, a Asociaţiei Procurorilor Generali, a
Asociaţiei Procurorilor Districtuali, Naţionali şi a multor autorităţi locale şi de stat. Mai
mult, Curtea Supremă s-a dovedit potrivnică intervenţiei, hotărând că în cazul
confiscărilor guvernamentale este vorba de cazuri civile şi, de aceea, acuzaţii nu au
dreptul la protecţia unui proces al legii garantată de Amendamentul 5, oferită
acuzaţilor în cazurile penale.

Închisori şi politici corecţionale

Cel puţin patru teorii separate ale infracţiunii şi pedepsei luptă pentru
proeminenţă în conducerea politicilor corecţionale.
Justiţia. Mai întâi, există o veche idee iudeo-creştină de a considera indivizii
responsabili pentru actele lor vinovate şi de a-I obliga să-şi plătească datoria
societăţii. Plata este o expresie a ultragierii morale a societăţii şi micşorează
impulsul victimelor şi familiilor acestora de a se răzbuna.
Prevenirea. O altă filozofie afirmă că pedeapsa trebuie să fie sigură, rapidă,
pe măsura crimei, suficient de izbitoare pentru a preveni infracţiunile viitoare.
Incapacitarea. O altă filozofie a politicii corecţionale este protejarea publicului
de infractori sau de cei care încalcă legea segregându-I în spatele zidurilor
închisorilor.
Reabilitarea. În fine, există teoria că infractorii sunt, total sau în parte, victime
ale circumstanţelor sociale dincolo de controlul lor şi că societatea le datorează un
tratament inclus în forma de reabilitare.
Creşterea populaţiei închisorilor. Peste 2 milioane de americani sunt anual
prizonieri într-o închisoare, secţie de poliţie, casă de corecţie sau penitenciar. Marea
majoritate sunt liberaţi într-un an. Totuşi, există peste 750.000 de prizonieri de stat
sau federali în Statele Unite. Aceşti prizonieri sunt închişi pentru ofense grave:
aproape toţi au un dosar infracţional dinainte de a comite actul care a dus la detenţia
prezentă. Populaţia închisorilor a crescut puternic în ultimii ani. Atât numărul total al
prizonierilor, cât şi rata încarcerărilor (prizonieri la 100.000 de locuitori) s-au triplat
aproape, în 20 de ani.
Suprapopularea închisorilor. Rata ridicată a infracţiunilor şi sentinţelor mai
lungi au creat o suprapopulare serioasă a închisorilor. Suprapopularea influenţează
direct condiţiile de viaţă periculoase şi neigienice şi este asociată cu atacuri, violuri,
omucideri, suicide şi răzmeriţe. Personalul închisorilor e, de asemenea, confruntat
cu riscurile şi violenţa produse de suprapopulare. Tribunalele federale au hotărât că
suprapopularea închisorilor este o încălcare a Amendamentului 8 al Constituţiei
Statelor Unite, care interzice “pedeapsa crudă şi neobişnuită”. (Supraaglomerarea în
sine nu este neconstituţională; tribunalele federale trebuie să ofere probe ale
efectelor adverse ale acesteia). Virtual, toate statele sunt confruntate cu ordinele
tribunalelor federale de a reduce suprapopularea în una sau mai multe închisori sau
în tot sistemul detenţional. Majoritatea sistemelor închisorilor de stat ajung la limită
sau trec peste capacitatea maximă. Prin programele de liberare prematură,
sentinţele sunt reduse automat şi prizonierii care se apropie de limita termenului sunt
liberaţi primii. Unele state refuză liberarea prematură a unor prizonieri violenţi. Cu
toate acestea, infractorii violenţi sunt închişi, în medie, jumătate din timpul sentinţei
şi infractorii neviolenţi mai puţin de o treime.
Sentinţe mandatorii. Indignarea mare faţă de aceste practici “deschizătoare
de uşi” au condus cetăţenii şi legiuitorii să legifereze termene de detenţie minime
mandatorii pentru infracţiuni repetate şi sentinţe determinate sau principii pentru
sentinţe (termeni de detenţie specifici prescrişi pentru infracţiuni specifice). Aceste
reforme limitează libertatea juridică şi fac politicile de pedepsire mai explicite. Totuşi,
aceste politici cresc şi populaţia închisorilor. Dacă cetăţenii şi legiuitorii nu doresc să
cheltuiască din impozite şi să construiască mai multe închisori, aceste politici nu pot
fi implementate.
Eşecul reabilitării. Dacă sistemele corecţionale ar putea fi făcute să
funcţioneze – adică să reabiliteze prizonierii în cetăţeni care se supun legii –
beneficiile naţiunii ar fi enorme. 80% din crime sunt comise de recalcitranţi, indivizi
care au avut deja contact cu justiţia penală, dar nu au fost “corectaţi”. Reformatorii
recomandă, în general, un mai mare accent pus pe educaţie şi pe pregătirea
profesională, facilităţi sporite şi superioare, închisori mai mici, case de pregătire
unde cei care au încălcat legea se pot pregăti pentru viaţa civilă înainte de liberare,
mai mulţi poliţişti care să îi supravegheze pe cei liberaţi pe cuvânt şi un mai mare
contact între prizonieri şi familiile şi prietenii lor. Dar, după cum arată Daniel Glaser,
“din păcate nu există probe concludente că acestea ar reduce ceea ce specialiştii
numesc “recidivism”, întoarcerea infractorului înspre noi infracţiuni”. Pe scurt, nu
există probe că persoanele pot fi reabilitate, indiferent de ce s-ar face. Dar politicile
închisorilor combină acum filozofii conflictuale într-un mod care nu duce la realizarea
nici unuia din ţelurile societăţii. Acestea nu pedepsesc eficient şi nu previn comiterea
infracţiunilor. Nu reuşesc să reabiliteze infractorii. Nici măcar nu protejează populaţia
îndepărtând infractorii de pe străzi. Chiar şi menţinerea ordinii în închisori şi protecţia
vie. Pe scurt, nu există probe că persoanele pot fi reabilitate, indiferent de ce s-ar
face. Dar politicile închisorilor combină acum filozofii conflictuale într-un mod care nu
duce la realizarea nici unuia din ţelurile societăţii. Acestea nu pedepsesc eficient şi
nu previn comiterea infracţiunilor. Nu reuşesc să reabiliteze infractorii. Nici măcar nu
protejează populaţia îndepărtând infractorii de pe străzi. Chiar şi menţinerea ordinii
în închisori şi protecţia vieţilor gardienilor şi prizonierilor au devenit probleme
serioase.
Viaţa în închisori nu este prea încurajatoare pentru un comportament corect,
după cum observa John DiIulio: “În mare parte, prizonierii adulţi şi juvenili ai naţiunii
noastre îşi trec timpul în lenevie punctată de mese, violenţă şi ridicare de greutăţi.”
Programele semnificative de educare, pregătire profesională sau de consiliere sunt
rare. Prizonierilor puternici li se permite să-i domine pe cei slabi pentru: sex, droguri
şi bani. Bande organizate pe rase şi etnii sunt adesea adevăratele “suverane ale
celulelor”.
 Insuccesul perioadei de testare. Pe lângă populaţia închisorilor naţionale,
de 750.000 de persoane, mai există peste 2 milioane de oameni care au comis
infracţiuni grave şi care se află în perioada de testare. Dar acest sistem s-a dovedit
la fel de ineficient ca şi închisorile în reducerea infracţiunilor, deşi oamenii care nu au
fost închişi la prima încălcare a legii sunt consideraţi mai puţin periculoşi pentru
societate decât cei închişi. Studiile indică faptul că aproape două treimi din aceştia
vor fi arestaţi şi peste jumătate vor fi condamnaţi pentru o infracţiune comisă în
timpul perioadei de testare.
Insuccesul liberării pe cuvânt. Peste două treimi din prizonierii liberaţi sunt
liberaţi pe cuvânt. Penologia modernă, cu preocuparea pentru reformă şi reabilitare,
pare să favorizeze liberarea pe cuvânt faţă de cea necondiţionată Rolul acesteia şi
al supravegherii după liberare este de a procura informaţii asupra comportamentului
celor liberaţi şi de a facilita şi grada tranziţia între închisoare şi libertatea completă.
Se presupune că aceste funcţii sunt orientate înspre protecţia publicului şi
reabilitareacelui care a încălcat legea.Totuşi, studii asupra recidivismului indică
faptul că până la trei pătrimi din numărul persoanelor eliberate pe cuvânt vor fi
rearestate pentru infracţiuni serioase. Nu există diferenţe între această rată ridicată a
recidivismului şi rata în cazul persoanelor eliberate necondiţionat. Astfel, eliberarea
pe cuvânt nu pare a reuşi să realizeze obiectivele propuse.
Reconsiderarea costurilor de detenţie. Contribuabilii sunt supăraţi, pe bună
dreptate, pe ideea de a cheltui între 50.000 şi 70.000 dolari pentru fiecare nou pat
din închisori şi între 15.000 şi 25.000 dolari pe an pentru a ţine un prizonier după
gratii. Dar dacă aceste costuri ale încarcerării sunt considerate în raport cu
beneficiile, contribuabilii ar putea fi mai deschişi faţă de ideea de construire şi
întreţinere a unor noi închisori. Cazierul unui prizonier poate conţine doar 3 sau 4
condamnări şi 12 arestări. Dar chestionarea infractorilor sugerează faptul că profilul
tipic al infractorului include comiterea a sute de infracţiuni. Diferite studii au încercat
să estimeze pierderea, în dolari, a societăţii datorită infracţiunilor comise de un
condamnat într-un an. Estimările variază între 200 şi 400 dolari, ceea ce înseamnă
că un an de infracţiuni poate fi de multe ori mai scump pentru societate decât un an
de încarcerare.
Acum sunt lansate eforturi, în multe state, pentru a micşora costurile
facilităţilor închisorilor. Nu toţi prizonierii necesită detenţie în condiţii de securitate
maximă; infractorii care nu sunt violenţi pot fi deţinuţi în facilităţi cu condiţii de
securitate minimă, în siguranţă. "Privatizarea" poate să diminueze mult costurile cu
detenţia prizonierilor. Statele şi departamentele pot încheia contracte cu companii
private pentru a construi şi întreţine închisori la costuri mult mai scăzute decât cele
necesare guvernului pentru a face faţă aceluiaşi lucru. Mai mult, evaluări iniţiale
sugerează că, în închisorile particulare, condiţiile sunt mult mai bune decât în
închisorile guvernului. {ntr-adevăr, chiar şi prizonierii preferă închisorile particulare.

PEDEAPSA CAPITAL+
Pedeapsa capitală a fost punctul central al unei dezbateri naţionale
înflăcărate. Oponenţii pedepsei cu moartea afirmă că e o pedeapsă crudă şi
neobişnuită, încălcând amendamentul 8 al Constituţiei. Aceştia mai afirmă că
pedeapsa cu moartea e aplicată inegal. O mare proporţie a celor executaţi au fost
săraci, needucaţi sau "nealbi". {n scimb, la majoritatea americanilor, simţul justiţiei
cere răsplata crimelor - o via:ă pentru o viaţă. O simplă condamnare la închisore
pentru un criminal în serie sau pentru un violator - criminal pare injustă în comparaţie
cu ceea ce acesta a cauzat societăţii sau victimei. {n majoritatea cazurilor, o sentinţă
pe viaţă înseamnă mùai puţin de 10 ani în închisoare, ţinând cont de politicile de
liberare pe cuvânt şi de termenele de probă din multe state. Criminalii condamnaţi au
fost eliberaţi şi unii dintre ei au ucis din nou.
Interzicerea aplicării inegale. {nainte de 1972, pedeapsa cu moartea a fost aplicată
oficial în jumătate din state şi prin legea federală. Totuşi, nimeni nu a fost condamnat
la moarte din 1967 datorită numeroaselor pârghii legale şi provocărilor faţă de
constituţionalitatea pedepsei cu moartea.
{n cazul Furman v. Georgia (1972), Curtea Supremă a decis că pedeapsa
capitală impusăîn acest caz încălca interzicerile amendamentelor 8 şi 14 împotriva
pedepsei crude şi neobişnuite -i procesul adecvat al legii. Judecarea cazului e foarte
complexă. Doar doi judecători, Brennan şi Marshall, au declarat că pedeapsa
capitală în sine e crudă şi neobişnuită. Restul judecătoriolor, în general, au
considerat că pedeapsa cu moartea a fost aplicată inegal: câteva persoane au primit
pedeapsa cu moartea pentru crime pentru care mulţi alţii au primit sentinţe mai
uşoare. Aceşti judecători au lăsat deschisă posibilitatea ca pedeapsa capitală să fie
constituţională, dacă ar fi specifică pentru anumite crime şi aplicată uniform.
După această decizie, majoritatea statelor şi-au rescris legile privitoare la
pedeapsa cu moartea pentru a încerca să asigure aplicarea egală şi uniformă. {n
general, aceste legi mandatau pedeapsa cu moartea pentru crime asociate cu viol,
tâlhărie, răpire sau deturnare de avion, şi pentru crime în serie. Două procese vor
avea loc - unul pentru a determina culpabilitatea sau inocenţa şi altul pentru a
determina pedeapsa. {n al doilea proces vor fi prezentate probe de "agravare" şi
"atenuante"; dacă există factori care "agraveaz"ă şi nu există circumstanţe atenuante
pedeapsa cu moartea va fi aplicată.
Reintroducerea pedepsei cu moartea.{ntr-o serie de cazuri din 1976 (Gregg v.
Georgia, Profitt v. Florida, Jurek v. Texas) Curtea Supremă a decis că "pedeapsa cu
moartea nu încalcă invariabil Constituţia". Curtea a susţinut pedeapsa cu moartea
utilizând următoarea raţiune: cei care au elaborat Carta Drepturilor au acceptat
moartea ca pe o pedeapsă obişnuită pentru crimă. Este adevărat că Amendamentul
8 interzice pedeapsa crudă şi neobişnuită dar aceasta trebuie interpretată într-un
mod dinamic, reflectând la valorile morale în schimbare. Dar decizia a mai mult de
jumătate din legislaturile de stat de a reinstala pedeapsa cu moartea din 1972 şi
decizia juraţilor de a aplica pedeapsa cu moartea în sute de cazuri pe baza acestor
legi noi constituie probe că "o mare parte a societă:ii americane continuă să
privească pedeapsa capitală ca fiind potrivită şi necesară ca sancţiune penală". Mai
mult, a hotărât Curtea Supremă, scopurile sociale ale sancţiunii şi prevenţiei justifică
folosirea pedepsei cu moartea. Această sancţiune capitală este "o expresie a
indignării moralei sociale faţă de comportamentul particular ofzensiv". Curtea a
afirmat că Furman v. Georgia a refuzat pedeapsa cu moartea doar când aceasta era
impusă într-un "mod arbitrar şi capricios". Curtea a susţinut pedeapsa cu moartea în
cazurile în care procesele aveau două părţi şi când în a doua parte judecătorul sau
juriul primeau informaţii la standarde relevante. Curtea a susţinut consideraţia
"circumstanţelor agravanta sau atenuante". A mai susţinut şi revederea automată a
tuturor sentinţelor la moarte de către tribunalele supreme de stat pentru a se asigura
că aceste sentinţe au fost impuse sub influenţa pasiunulor sau prejudecăţilor, că
factorii agravanţi erau sus:inuţi de probe şi că sentinţa nu a fost disproporţională în
raport cu crima. Totuşi, curtea a dezaprobt legile statelor care mandatau pedeapsa
cu moartea în cazurile unor crime de gradul I, susţinând că asemenea legi erau
"nemotivat de dure şi inacceptabil de rigide". Curtea a anulat şi legile care mandatau
pedeapsa cu moartea pentru o crimă comisă de un prizonier care era deja
 condamnat pe viaţă fără pobilitatea eliberării pe cuvânt.
Părtiniri rasiale.Pedeapsa cu moartea a fost contestată şi ca fiind o încălcare a
clauzei protecţiei egale a Amendamentului 14, datorită părtinirii rasiale în aplicarea
pedepsei. Criminalii albi sunt la fel de susceptibili de a fi condamnaţi la moarte ca şi
cei negri. Totuşi, anumite statistici arată că dacă victima e albă există o posibilitate
mai mare ca crimionalul să fie condamnat la moarte decât dacă victima e neagră. Cu
toate acestea, Curtea Supremă a hotărât că disparităţile statistice în rasa victimelor
nu exclud pedeapsa cu moartea în toate cazurile. Trebuie să existe probe ale unei
părtiniri rasiale împotriva unui acuzat anume pentru ca reversarea sentinţei de către
Curtera Supremă să poată fi posibilă.
Execuţiile.Astăzi există peste 2000 de prizonieri în toată naţiunea care aşteaptă
aplicarea pedepsei cu moareta, adică persoane care au fost judecare şi condamnate
la moarte. Dar numai aproximativ 20 de execuţii sunt finalizate în fiecare an.
Strategia prizonierilor condamnaţi la moarte şi a avocaţilor lor este, desigur,
amânarea indefinită a aplicării pedepsei cu moartea prin amânări şi apeluri
nesfârşite. Pe măsură ce judecătorii şi juriile continuă să impună pedeapsa cu
moartea şi curţile de appel continuă să accepte amânarea execuţiei, numărul
prizonierilor care îşi aşteaptă moartea creşte. Puţinii prizonieri care au fost executaţi
au mai aşteptat, în medie, 10 ani între proces şi execuţie.
Habeas corpus are petiţiile garantate prin Constituţia S.U.A.. Dar câte petiţii
habeas corpus ar trebui permise unui prizonier ~ Pedeapsa cu moartea e ireversibilă
şi nu trebuie impusă dacă există cel mai mic dubiu cu privire la vinovăţia acuzatului.
Dar la câte oportunităţi şi amânări au dreptul prizonierii condamnaţi la moarte pentru
a-şi combate condamnarea şi sentinţa ~ Recent, Curtea Supremă a limitat petiţiile
habeas corpus în tribunalele federale pentru prizonierii care au mai naintat şi alte
petiţii şi au pierdut sau care nu au avut succes la apel. Dacă sunt descoperite probe
noi după ce toate apelurile legale au fost epuizate, Curtea Supremă a arătat că
apelul depinde de puterea de absolvire a guvernatorului.
Valoarea preventivă. Pedeapsa cu moartea, cum e ea folosită astăzi - aplicată
atâtor de puţini condamnaţi şi atât de târziu după comiterea crimei - are un pre mic
efect preventiv. Totuşi, aceasta serveşte anumitor scopuri. Oferă procurorului
mijloace de presiune în negocieri cu infractorii criminali. Acuzatul poate alege să
pledeze vinovat în schimbul unei sentinţe pe viaţă când e confruntat cu posibilitatea
ca procurorul să câştige o condamnare la moarte în procesul. Mai important, poate,
pedeapsa cu moartea este simbolică pentru valoarea pe care societatea o acordă
vieţilor victimelor inocente. Este o dovadă clară a faptului că societatea nu scuză nici
ntrece cu vederea curmarea unor vieţi inocente. Simbolizează potenţialul pentru
sancţiunea din partea societăţii pentru comiterea unei crime grave. Opinia publică
favorizează pedeapsa cu moartea în raport de 3 la 1 ( doar pentru câţiva ani, la
jumătatea anilor '60, opinia publică s-a opus pedepsei cu moartea). Pe măsură ce
rata criminalităţii creşte, un procent tot mai mare al societăţii americane este în
favoarea pedepsei cu moartea.

Rezumat
Infracţiunea e o problemă centrală a societăţii noastre. Ne confruntăm cu un conflict
între dorinţa de a ne păstra libertatea individuală şi dorinţa de a asigura siguranţa
poporului nostru.
1. Ratele infracţiunilor au sporit inconstant în ultimii 20 de ani. După echilibrarea de
la începutul anilor '80 datorită decluinului grupurilor de vârstă predispuse la
infracţiune, infracţiunile au sporit odată cu răspândirea cocainei. Rata victimizării e
 de câteva ori mai mare decât rata infracţiunilor raportate. Statisticile sugerează că
sistemil curent al justiţiei penale nu asigură o prevenire serioasă a infracţiunilor.
2. O politică raţională faţă de infracţiuni ar duce la costuri care ar depăşi cu mult
beneficiile sale şi, în teorie, ar preveni potenţialele fărădelegi. Prevenirea eficientă
necesită o pedeapsă sigură, promptă şi severă. Totuşi, siguranţa şi promptitudinea
sunt , probabil, mai importante pentru prevenire decât severitatea.
3. Dar pedeapsa pentru infracţiuni nu este nici sigură nici promptă în S.U.A..
posibilitatea ajungerii la închisoare pentru o infracţiune anume este, probabil, mai
mică de 1 la 1000. Procesele rapide şi pedepsele prompte sunt rare; acuzaţii
infracctori reuşesc, de obicei, să obţină amânări lungi între arestare şi proces şi
majoritatea sunt eliberaţi pe cauţiune.
4. Poliţia furnizează multe servicii societăţii, pe lângă aplicarea legii. {ntr-adevăr,
aceasta afectează doar o mică parte din timp combaterii infracţiunilor. Este greu de
demonstra clar că o protecţie sporită din partea poliţiei ar reduce rata reală a
infracţiunilor.
5. Armele sunt folosite n număr mare în infracţiunile violente. Politica de guvernare
este variabilă, în funcţie de state, cu privire la controlul armelor. Totuşi, statele cu un
control strict asupra armelor nu au o rată a infracţiunilor violente mai coborâtă dec}t
statele fără asemenea legi.
6. Politicile de guvernare din domeniul alcoolului şi drogurilor sunt ambivalente.
Deşi pericolul prezentat pentru sănătate de ţigări, alcool, marijuana, cocaină şi
heroină este universal cunoscut, producerea, vânzarea şi consumul fiecăreia dintre
aceste substanţe este tratat diferit de lege.
7. Sistemul judiciar nu reuşeşte să prevină comportamentul infracţional.
Aglomerarea tribunalelor, litigiiile numeroase, amânările excesive, apelurile
nesfârşite, variaţiile în sentinţe şi negocierile excesive se combină în anularea
efectului preventiv.
8. Regula excluziunii, care interzice folosirea, în tribunal, a probelor obţinute ilegal,
a generat controverse din momentul anunţării ei de către Curtea Supremă în Mapp
v. Chio (1961).
9. Aproximativ jumătate din toate acuzaţiile serioase sunt anulate de procurori
înaintea procesului. Dar majoritatea condamnărilor sunt obţinute prin pledarea
vinovat fără procese cu juraţi. Negocierea pledării este cea mai obişnuită metodă de
rezolvare a cazurilor penale.Fără aceste negocieri, sistemul tribunalelor ar ceda în
faţa supraaglomerării.
10. {nchisorile şi eliberările pe cuvânt nu au reuşit să reabiliteze prizonierii.
{nchisorile pot reduce numărul infracţiunilor prin incapacitarea infractorilor pentru o
perioadă de timp. Majoritatea prizonierilor sunt recidivişti - persoane care au fost
condamnate şi închise înaintea unei noi condamnări. Cei eliberaţi pe cuvânt -
persoane eliberate de autorităţi pentru bună purtare - sunt la fel de susceptibili să
comită noi infracţiuni ca şi cei eliberaţi la terminarea sentinţei.
11. Pedeapsa capitală aplicată în prezent - asupra câtorva persoane după amânări
foarte lungi - nu constituie o prevenire eficientă.
 Lipsa de adăpost şi politica publica
Pentru unii, bolile, greutăţile şi abandonul au sporit în America în ultimii ani.
Aceştia sunt oameni fără adăpost, "oamenii străzii", ai naturii, suferind de expunere,
alcoolism, abuz de droguri şi boli mintale cronice, care colindă străzile celor mai mari
oraşe ale naţiunii. Nimeni nu cunoaşte numărul total al celor fără adăpost, dar cea
mai bună estimare e de 250.000 până la 350.000. În majoritatea oraşelor mari,
oamenii străzii sunt cea mai vizibilă problemă a programului de bunăstare socială.
Problema lipsei de adăpost a devenit atât de politicizată încât o abordare
clară a problemei şi o strategie naţională de eliminare a ei au devenit aproape
imposibile. Termenul fără adăpost e folosit pentru a descrie multe situaţii diferite.
Există oameni ai străzii care dorm în staţii de metrou, staţii de autobus, în parcuri
sau pe străzi. Unii sunt într-o călătorie temporară pentru a găsi o slujbă; unii au
părăsit casa pentru câteva zile sau sunt tineri fugari; alţii bântuie străzile de luni şi
chiar ani de zile. Există oameni fără casă, adăpostiţi în locuri oferite de guvern sau
organizaţii caritabile particulare. Pe măsură ce numărul adăposturilor a crescut, în
ultimii ani şi numărul celor fără casă, dar adăpostiţi, a crescut. Dar majoritatea celor
adăpostiţi vin din alte adăposturi şi nu de pe străzi. Aceştia sunt oameni care au fost
recent evacuaţi din locurile închiriate sau care au trăit cu familia ori prietenii. Adesea
e vorba de familii cu copii, dar cei fără adăpost sunt, în general, oameni singuri.
Rândurile celor lipsiţi de adăpost de pe străzi se lărgesc sau se restrâng în funcţie
de anotimp. Cei fără adăpost sunt nişte subiecţi dificili pentru supravegherea
sistematică; mulţi nu vor să recunoască faptul că sunt alcoolici, dependenţi de
droguri sau bolnavi psihic. Reţelele de televiziune sporesc senzaţionalul problemei,
exagerează numărul celor fără adăpost şi îi înfăţişează, incorect, drept familii din
clasa mijlocie – victime ale unor nenorociri economice.
Cine sunt oamenii fără casă. Studii serioase indică faptul că aproape
jumătate din oamenii de pe străzi sunt alcoolici sau drogaţi cronici şi, în plus, de la o
pătrime la o treime din ei, sunt bolnavi psihic. Drogaţii, mai ales cei dependenţi de
cocaină, constituie grupul care creşte cel mai repede dintre cei fără casă. Mai mult,
dependenţii de droguri şi alcool şi cei bolnavi psihic sunt susceptibili de a rămâne pe
străzi pentru perioade lungi de timp. La cei 15 sau 20% din cei fără adăpost, care nu
sunt nici bolnavi psihic nici dependenţi de alcool sau droguri, această stare e
probabil să fie temporară.
Politica publica – o cauză a lipsei locuinţei. Actualele probleme ale celor
lipsiţi de casă rezultă, în principal, din diferite "reforme" în politica publica, mai ales
în "dezinstituţionalizarea" îngrijirii bolnavilor psihici, "scoaterea din ilegalitate" a
vagabondajului şi a drogării în public şi eliminarea apartamentelor cu chirie mică şi a
hotelurilor ieftine.
Dezinstituţionalizarea. Dezinstituţionalizarea a fost o reformă propusă de
profesionişti din domeniul îngrijirii mentale şi de activiştii programelor de bunăstare
socială în anii '60 şi '70 pentru a elibera pacienţii suferind de boli psihice cronice din
spitalele de stat. Este general cunoscut că, în afară de medicamente, nici un alt
tratament psihiatric nu are prea mare succes la bolnavii suferind de boli psihice
cronice. Terapia cu medicamente poate fi administrată şi în afara spitalului;
spitalizarea nu e absolut necesară. Aşa că s-a afirmat că nimeni nu poate fi ţinut,
legal, într-un spital, împotriva voinţei sale; oamenii care nu sunt infractori şi nu
prezintă un pericol pentru ceilalţi trebuie eliberaţi. Banii furnizaţi de guvernul federal
şi de stat pentru îngrijirea bolnavilor psihici trebuie direcţionaţi înspre facilităţile
pentru bolnavii psihici ai comunităţii, care îi va trata pe bază voluntară. Spitalele
psihiatrice au fost golite de toţi pacienţii, cu excepţia celor periculoşi. Populaţia
acestor spitale a scăzut cu peste 80% între 1960 şi 1980.
Scoaterea din ilegalitate. Vagabondajul (lipsa unei locuinţe) şi drogarea în
public nu mai sunt infracţiuni. Reţinerea împotriva voinţei a fost abolită pentru cei
bolnavi psihic şi pentru cei dependenţi de droguri, dacă persoane nu e declarată
oficial "un pericol pentru sine şi pentru ceilalţi", ceea ce înseamnă că trebuie să fi
comis un act grav de violenţă înainte ca tribunalul să intervină. Pentru mulţi oameni
fără casă, aceasta înseamnă "libertatea de a muri având drepturi". Aceştia sunt
victime ale frigului, expunerii, foamei, alcoolului şi drogurilor, precum şi ai
infracţiunilor violente de pe străzi, pe lângă ravagiile bolilor în sine.
Eşecul îngrijirii comunitare. Îngrijirea comunitară e destul de irelevantă
pentru problemele celor suferind de boli psihice cronice şi pentru dependenţii de
alcool şi de droguri de pe străzi. Mulţi sunt "necooperanţi"; sunt izolaţi de societate,
nu au nici un membru al familiei sau un doctor care să-I călăuzească sau la care să
apeleze. Pentru ei, îngrijirea comunitară înseamnă haine şi hrană de la Armata
Salvării, o noapte într-un adăpost pentru cei care nu-l au sau o scurtă trecere pa la
spitalul de psihiatrie, pentru o "supraveghere" scurtă, după care sunt din nou pe
străzi. Vastul sistem pentru bunăstare socială al naţiunii oferă un mic ajutor. Ei pierd
cecurile de la asistenţa socială, programele de bunăstare şi pentru handicapaţi
pentru că nu au o adresă fixă. Nu pot face faţă formularelor, întâlnirilor sau
interviurilor; birocraţia programului de bunăstare îi intimidează. Angajaţii acestui
program rareori oferă o gospodărire agresivă a îngrijirii şi a sănătăţii psihice, de care
aceşti oameni au nevoie.
Politica adăposturilor. Astfel, pentru majoritatea celor fără locuinţe
problemele lor sunt mult mai complexe decât disponibilitatea unor locuinţe ieftine. Cu
toate acestea, politicile guvernamentale creează în multe oraşe o criză de asemenea
locuinţe. Controlul chiriilor ajută câtorva familii mai în vârstă din clasa mijlocie, care
au ocupat apartamentele când controlul era impus, dar controlul descurajează
construirea de noi case şi astfel duce la lipsa acestora îşi la creşterea chiriei în
câţiva ani. Reînnoirea urbană distruge apartamentele cu chirie mică şi hotelurile
ieftine, cu camere pentru o singură persoană (SRO) şi "locuinţele mobile". Codurile
de construire şi de adăpostire fac să fie cât mai avantajos, din punct de vedere
economic, pentru proprietar, să abandoneze clădirile decât să le închirieze la sume
mici. Contrar retoricii politice obişnuite, lipsa de case nu este un rezultat al diminuării
numărului adăposturilor publice. Unităţile de adăpost public ocupate s-au mărit de la
1,2 milioane la 1,4 milioane din 1980 până în 1990 şi numărul gospodăriilor care au
primit asistenţă pentru locuinţă s-a dublat.

Îngrijirea medicală în America. Nu există o mai bună ilustrare a dilemei luării

deciziilor politice în America decât cea dată de domeniul medical. Din nou, primul
obstacol în calea raţionalismului e definirea problemei. Oare scopul nostru este o
sănătate bună – adică dacă trăim (mortalitatea infantilă), cum trăim (zile pierdute din
cauza bolii) şi cât trăim (durata vieţii şi mortalitatea la adulţi)? Sau scopul nostru este
să avem o bună îngrijire medicală – consultaţii medicale frecvente, spitale accesibile
şi bine dotate şi acces egal la îngrijire medicală pentru bogaţi şi săraci?
Poate prima lecţie în politica medicală e înţelegerea că o îngrijire medicală
bună nu înseamnă neapărat o sănătate bună. Sănătatea bună se corelează cu
factori asupra cărora medicii şi spitalele nu au control: ereditatea, stilul de viaţă
(fumatul, mâncarea, băutura, exerciţiile, grijile) şi mediul fizic (instalaţiile sanitare,
calitatea apei, condiţiile de muncă etc.) Majoritatea lucrurilor negative care afectează
sănătatea oamenilor sunt dincolo de puterea de control a medicilor şi spitalelor. Pe
termen lung, mortalitatea infantilă, afecţiunile şi bolile şi durata vieţii sunt influenţate
foarte puţin de calitatea îngrijirii medicale. Dacă doreşti o viaţă lungă şi sănătoasă,
alege-ţi părinţi care au o viaţă lungă şi sănătoasă şi fă tot ceea ce mama ta ţi-a spus
să faci: nu fuma, nu bea, fă exerciţii şi odihneşte-te, nu mânca prea mult, relaxează-
te şi nu-ţi face griji.
Cauzele principale ale morţii. În timp, majoritatea diminuărilor în rata
mortalităţii la copii şi adulţi au rezultat din îngrijirea sănătăţii publice şi igienă, inclusiv
împotriva varicelei, furnizarea de apă curată, instalaţii sanitare adecvate, regimuri şi
standarde de trai îmbunătăţite. Multe dintre cauzele principale ale morţii, astăzi, (vezi
tab.5-6), inclusiv bolile de inimă, infarcturile, cirozele ficatului, accidentele şi
sinuciderile sunt strâns legate de obiceiuri personale şi de stilul de viaţă al fiecăruia,
dincolo de controlul doctorilor.
Rata totală a mortalităţii în S.U.A. (nr. De morţi la 100.000 de oameni)
continuă să descrească. Un progres considerabil este făcut de naţiune în reducerea
ratei morţii cauzata de factori majori – boli de inimă, infarct, pneumonie, diabet şi
emfizem. Totuşi, rata morţii cauzate de cancer continuă să crească, în ciuda
cheltuielilor medicale sporite.
Accesul la îngrijirea medicală. Americanii privesc în prezent accesul la
îngrijirea medicală ca pe un drept. Nimănui care suferă de durere sau boli curabile
nu trebuie să I se refuze accesul la îngrijire medicală pe motivul lipsei resurselor
financiare. Există un consens general asupra acestui principiu al eticii. Problema mai
gravă apare când se caută strategii raţionale pentru implementarea acestui principiu.
Medicaid: Îngrijire medicală ca bunăstare. Medicare este cel mai mare
program de ajutor social al guvernului federal pentru săraci. Costurile sale depăşesc
acum costurile tuturor celorlalte programe de asistenţă publică – inclusiv AFDC, SSI
şi programul de tichete de masă. Medicare a început în 1965 şi a crescut rapid,
devenind cel mai mare program de bunăstare al naţiunii.

Tab. 5-6. Cauzele principale ale morţii (morţi la 100.000 de oameni pe an)
1960 1970 1980 1990
Toate cauzele 954,7 945,3 883,4 866,3
Boli de inimă 369,0 362,0 334,3 289,0
Infarct (cerebro-vascular) 108,0 101,9 80,5 57,9
Cancer 142,9 162,8 181,9 201,7
Accidente 52,3 56,4 48,4 37,3
Pneumonie 37,3 30,9 26,7 31,3
Diabet 16,7 18,9 15,5 19,5
Ciroză 11,3 15,5 13,8 10,2
Sinucidere 10,6 11,6 12,5 12,3
Homicid 4,7 8,3 9,4 10,2
SIDA - - - 9,6

Medicaid este un program medical combinat, de stat şi federal. Statele

exercită puteri administrative destul de mari şi suportă aproape jumătate din povara
financiară. Medicaid este un program de bunăstare destinat persoanelor cu
probleme: nu este necesară o contribuţie anterioară, banii vin din veniturile din
impozitele generale şi majoritatea beneficiarilor sunt deja cuprinşi în circuitele pentru
bunăstare. Deşi statele diferă în cerinţele pentru eligibilitate, ele trebuie să acopere
toate familiile AFDC şi majoritatea statelor cuprind şi beneficiari SSI. În plus,
majoritatea se extind şi asupra altor persoane "cu probleme medicale" – indivizi care
nu se califică pentru asistenţă publică, dar ale căror venituri sunt destul de mici
pentru a fi calificate "cu probleme". Aproximativ jumătate dintre state extind Medicaid
şi la familiile al căror cap primeşte o compensaţie pentru şomaj. Statele mai ajută şi
la stabilirea beneficiilor. Tuturor statelor li se cere de către guvernul federal să
furnizeze îngrijire medicală în spitale pentru cei care sunt internaţi şi pentru cei care
nu sunt; la fel şi servicii medicale, planificare familială, servicii de laborator şi raze x,
ca şi îngrijire pentru copii şi îngrijire la domiciliu. Acestea mai trebuie să adopte un
program periodic de supraveghere, diagnosticare şi tratament precoce pentru copii,
tot prin Medicaid. Totuşi, statele sunt cele care decid rata rambursării pentru spitale
şi medici. Ratele mici pot descuraja spitalele şi medicii de la organizarea unui
tratament temeinic. Pentru a compensa plăţile mici, aceştia pot programa prea mul a
compensa plăţile mici, aceştia pot programa prea mulţi pacienţi într-un timp prea
scurt, pot prescrie teste şi proceduri ce nu sunt necesare, pentru a face tratamentul
mai costisitor, sau pot transfera costurile incluse în Medicare în tratamentul altor
bolnavi, mai bogaţi, cu asigurare particulară.
Medicare: Îngrijirea medicală ca asigurare guvernamentală. Medicare, ca
şi Medicaid, a fost legiferat în 1965, ca un amendament la Actul Asistenţei Sociale .
Medicare furnizează asigurare medicală gratuită şi asigurare medicală voluntară la
costuri mici, pentru cei bătrâni, direct sub administraţie federală. Medicare include HI
– un plan de asigurare medicală pe bază obligatorie, acoperind costurile de
spitalizare pentru cei bătrâni, care e finanţat din impozitele pe salarii, colectate prin
sistemul asistenţei sociale – şi SMI – un program de asigurare medicală suplimentar,
voluntar, care plăteşte 80% din taxele "permise" pentru servicii şi alte cheltuieli
medicale, finanţat, în parte, din contribuţia vârstnicilor şi, în parte, din veniturile din
impozitele generale.
Doar persoanele în vârstă sunt acoperite de fondurile Medicaid. Eligibilitatea
nu depinde de venit; toate persoanele în vârstă, eligibile pentru asistenţa socială,
sunt eligibile pentru Medicare. Nu este necesară o preexaminare medicală şi
condiţiile preexistente sunt acoperite. Costurile SMI sunt şi ele scăzute pentru
beneficiari, aşa că participarea celor în vârstă e aproape universală.
Atât condiţiile HI, cât şi cele ale SMI cer pacienţilor să plătească taxe iniţiale
mici sau "deductibile". Scopul este descurajarea spitalizării sau a îngrijirilor medicale
inutile. HI plăteşte, în general, sumele totale pentru primele 60 de zile de spitalizare,
în fiecare an, după o taxă deductibilă echivalentă unei zile de spitalizare; dar mulţi
doctori cer taxe mai mari decât cele permise de SMI. Într-adevăr, se estimează că
doar jumătate din doctorii naţiunii acceptă plăţi stabilite de SMI ca taxe totale.
Medicare nu plăteşte pentru medicamentele prescrise, ochelari, aparate pentru auz
şi examinări medicale de rutină.
Asigurare medicală privată. Peste 85% din populaţia S.U.A. are fie
asigurare medicală guvernamentală, fie privată. Aproximativ 64% din americani sunt
cuprinşi în planurile asigurărilor private, de obicei făcute printr-un angajat. asigurarea
medicală Medicaid pentru bătrâni şi cea pentru săraci acoperă un procent adiţional
de 21%. Doar aproximativ 15% din populaţie nu are asigurare medicală. Majoritatea
celor neasigurati sunt muncitori americani şi familiile lor – oameni care nu sunt nici
suficient de săraci, nici suficient de bătrâni, pentru a se califica pentru Medicaid.
Costurile îngrijirilor medicale. Guvernul plăteşte aproximativ 41% din toate
costurile îngrijirilor medicale – prin Medicare, Medicaid şi alte programe, inclusiv
îngrijiri medicale pentru veterani. Asigurările private plătesc aproximativ 34% din
taxele naţionale pentru îngrijire medicală, iar pacienţii contribuie cu restul de 24%.

Evaluare: Costul şi accesul la îngrijirea medicală

S.U.A. cheltuieste din resursele sale, pe îngrijire, mai mult decât oricare altă
naţiune industrializată, şi totuşi, se situează cu mult în urma altor naţiuni în ceea ce
priveşte măsurile cheie pentru sănătatea poporului său. S.U.A. cheltuieste peste
12% din PIB pentru îngrijire medicală, în comparaţie cu aproximativ 6% în Japonia şi
Marea Britanie şi 8% în Germania. Totuşi, speranţa de viaţă în S.U.A. e mai mică, iar
rata mortalităţii infantile e mai ridicată decât la aceste naţiuni. S.U.A. oferă cea mai
avansată şi sofisticată îngrijire medicală din lume, atrăgând pacienţi din ţările care se
situează înaintea noastră în aceste măsuri obişnuite pentru îngrijirea medicală.
S.U.A. este sediul celor mai avansate cercetări medicale din lume, atrăgând
cercetători din toată lumea. Acest paradox aparent – îngrijirea medicală cea mai
avansată, combinată cu statisticile proaste relativ la sănătatea populaţiei –
sugerează că problemele naţiunii noastre relativ la îngrijirea medicală se centrează
mai mult pe accesul la îngrijire şi pe educaţie şi prevenirea problemelor de sănătate,
decât pe calitatea îngrijirilor disponibile.
Accesul la îngrijire medicală. În timp ce Medicare cuprinde bătrânii şi
Medicaid săracii, mulţi muncitori americani şi cei care depind de ei nu au asigurări
medicale. Oamenii pot amâna sau pot merge fără ca o asigurare medicală să fie
necesară sau să li se poată refuza îngrijirea medicală de către spitale şi medici, cu
excepţia urgenţelor. Confruntaţi cu boli grave, pot fi obligaţi să sărăcească pentru a
deveni eligibili pentru Medicaid. Notele neplătite, pentru medic, trebuie preluate de
spitale sau trecute asupra pacienţilor care plătesc şi asupra companiilor lor de
asigurare. Mulţi oameni neasigurati lucrează pentru firme mici, pentru ei înşişi sau
sunt şomeri.
Lipsuri în acoperire. Chiar şi oamenii care au asigurare medicală au adesea
motive să se teamă că nu vor mai fi acoperiţi. (Poate chiar 30% din populaţie poate
să nu aibă asigurare pentru cel puţin o lună, pe o perioadă de 28 de luni).Şomajul
temporar sau schimbarea slujbei poate determina refuzul acoperirii pentru "condiţii
preexistente" din partea planului pentru îngrijire medicală al noului patron. Puţine
planuri private sunt "transportabile": muncitorii trebuie să îşi facă altele noi când îşi
schimbă slujba.
Cum numărul şi proporţia populaţiei vârstnice a S.U.A. creşte (cei de 80 de
ani şi peste constituie grupul de vârstă care creşte cel mai repede), nevoia de îngrijiri
medicale în sanatorii creste. Medicare nu plăteşte pentru medicamente sau ochelari,
îngrijiri stomatologice sau de rutină sau pentru îngrijiri medicale pe termen lung şi
boli catastrofice; acoperă doar primele 60 de zile de spitalizare şi îngrijire medicală
în sanatoriu pentru 100 de zile, dacă pacientul este trimis acolo de spital. În 1988,
Congresul a încercat să remedieze această problemă prin includerea acoperirii
îngrijirilor medicale pentru boli foarte grave în Medicare. Programul a fost, totuşi,
abandonat în faţa unui protest puternic din partea bătrânilor, care s-au opus
supraîncărcării celor înscrişi în Medicare (cei vârstnici), care ar fi trebuit să finanţeze
această acoperire. Aparent, cetăţenii vârstnici au dorit ca plăţile în plus să fie făcute
de muncitori; dacă ar fi fost forţaţi să plătească ei înşişi, ar fi preferat mai bine să nu
participe. Asistenţa Medicare pentru cei cu probleme e plătită pacienţilor din
sanatorii, dar oamenii din clasa mijlocie nu se pot califica pentru Medicaid fără ca,
mai întâi, "să-şi irosească economiile". Îngrijirea în sanatorii, pe termen lung,
ameninţă averea şi moştenirea copiilor lor. Poliţele de asigurare privată care acoperă
îngrijirea pe termen lung se spune că sunt prea scumpe. Aşa că grupuri de cetăţeni
vârstnici au făcut un lobby puternic, pentru ca îngrijirea în sanatorii să fie plătită de
contribuabili, prin Medicare.
Nici o constrângere asupra costurilor. Nici un sistem de îngrijire medicală
nu poate oferi atât cât ar cheltui oamenii, fără unele limite. Fiecare individ,
considerând că viaţa sa e în joc, va dori cea mai minuţioasă analiză, cea mai
constantă îngrijire şi cel mai avansat tratament, iar doctorii nu au nimic care să-i
determine să economisească; ei vor cele mai avansate diagnostice şi facilităţi pentru
pacienţii lor. În situaţia neasistenţei într-o situaţie medicală – şi întotdeauna există o
anumită neasistenţă – medicii pot întotdeauna găsi încă ceva de analizat: încă o
consultaţie, încă un test, încă o terapie. Pacientul vrea ce e mai bun – la fel şi
doctorul. Orice încercare din partea medicului de a limita testele şi tratamentele e
ameninţată de posibilitatea unui proces juridic pentru îngrijire necorespunzătoare;
întotdeauna e mai uşor să comanzi mai multe teste şi proceduri, decât să rişti să
ajungi la proces. Aşa că, atât pacienţii, cât şi medicii, ridică costul îngrijirii medicale,
mai ales atunci când e plătită de asigurările private sau publice.
Plătitori ca terţă parte. Există puţine constrângeri impuse preţurilor de către
medici sau pacienţi când aceştia ştiu că "o terţă parte" va plăti nota. Atât asigurările
private, cât şi guvernul, au recurs la eforturi serioase pentru a controla costurile.
Reglementările lor de control al costului şi restricţiile au creat un munte de formulare
pentru medici şi spitale şi au cauzat frustrare şi furie, atât din partea celor care
îngrijesc, cât şi din partea pacienţilor. Prin urmare, aceste eforturi nu au avut mare
succes în limitarea costurilor medicale totale.
Inflaţia îngrijirilor medicale. Costurile îngrijirilor medicale în S.U.A. au
crescut mult mai repede decât preţurile, în general. Costurile medicale s-au triplat în
ultimii 10 ani. Cheltuielile medicale totale depăşesc 12% din PIB.
Anumite plăţi ale terţei părţi, din partea guvernului sau a asigurărilor private
au contribuit la această inflaţie, dar mai există şi alte cauze. Progresul în tehnologia
medicală a produs echipamente elaborate şi costisitoare. Spitalele au investit
puternic în aceste echipamente şi trebuie să le folosească cât mai des posibil.
Medicii pregătiţi în proceduri şi tehnici înalt specializate doresc să le folosească.
Ameninţarea cu procesul forţează doctorii să practice o "medicină defensivă" – să
ceară teste şi consultaţii multiple, pentru a verifica cea mai vagă posibilitate
medicală. Sistemul încurajează furnizarea de teste şi servicii inutile. O expansiune
inutilă a facilităţilor spitalelor din toată ţara a contribuit, de asemenea, la ineficienţă.
Făcând faţă costurilor medicale. Îngrijirea medicală e o resursă insuficientă.
Niciodată nu va fi suficientă pentru a satisface cererile nelimitate ale fiecărui individ
din societate. Dacă îngrijirea medicală nelimitată e privită ca un drept şi, pentru
pacienţi, toate costurile sunt eliminate, fiecare pacient şi fiecare doctor poate cere
cele mai elaborate proceduri de diagnosticare (muncă de laborator extensivă,
scanări CAT, consultaţii de specialitate, tratamente extraordinare – dializă renală,
transplant de organe – spitalizări lungi, îngrijiri îndelungate, vizite medicale frecvente
ş.a.m.d. Cu o cerere potenţial nelimitată, îngrijirea medicală trebuie raţionalizată
cumva.
Diferite eforturi au fost făcute pentru a preveni creşterea costurilor. Agentii de
asigurare privaţi au negociat reduceri cu grupuri de medici şi cu spitale (aşa-numitele
"organizaţii preferenţiale") şi au implementat reguli de conduită pentru medici pentru
când anume pacienţii trebuie sau nu să primească îngrijiri medicale costisitoare
(aşa-numita "îngrijire dirijată"). Guvernul a înlocuit plăţile pentru spitale prin
Medicaid, bazate pe costurile atrase cu plata unor onorarii fixe pe diagnosticări
primare şi secundare în momentul admiterii (grup relativ la diagnostic sau sistemul
DRG). Agentii de asigurare guvernamentali sau privaţi au încurajat expansiunea
organizaţiilor de menţinere a sănătăţii (HMOs), care promit să furnizeze o listă
stipulată de servicii pentru pacienţi pentru o taxă fixă şi care pot furniza îngrijire la un
cost total inferior faţă de cel al altor furnizori.
Aceste eforturi duc totuşi, la apariţia unui munte de formulare pentru medici şi
spitale şi adesea determină frustrarea şi furia medicilor şi a pacienţilor. Doctorii şi
spitalele afirmă că costurile administrative impuse de aceste măsuri de control al
costurilor, depăşesc cu mult economiile făcute.
Anumite costuri ale îngrijirii medicale au continuat să crească. Dacă această
tendinţă reflectă eşecul eforturilor de controlare a costurilor sau întărirea forţelor care
cresc costurile, nu este încă prea clar. Evident este că plătitorii publici sau privaţi
consideră costurile îngrijirii medicale din ce în ce mai împovărătoare şi adesea
insuportabile.

Strategiile de reformă a îngrijirii medicale

Reforma îngrijirii medicale se centrează pe două probleme majore: costurile
controlate şi lărgirea accesului. Aceste probleme sunt legate între ele: lărgirea
accesului americanilor care sunt, în prezent, neasiguraţi şi eliminarea lipsurilor în
acoperire necesită o creştere a costurilor chiar şi atunci când scopul central al
reformei e reducerea costurilor îngrijirilor medicale totale.
Planul Clinton de îngrijire medicală.
În campania electorală preşedintele Clinton a promis reforma sistemului naţional de
îngrijire medicală, prin lărgirea accesului şi controlarea costurilor. Se ajunge mai
uşor la o înţelegere asupra acestor scopuri generale ale politicii medicale decât
asupra unor detalii specifice. După luni de studiu ale unui comitet condus de prima
doamnă – Hillary Rodham Clinton – s-a găsit un plan elaborat de restructurare
completă a sistemului naţional de îngrijire medicală. Elementele cheie ale planului
Clinton sunt:
Alianţe pentru sănătate. Încorporând noţiunea de "competiţie dirijată", planul
va stabili alianţele de cumpărare a îngrijirii medicale din ţară, pentru ca firmele şi
persoanele să cumpere în comun îngrijiri medicale de la HMOs, spitale, grupuri de
medici, sanatorii ş.a.m.d. Se aşteaptă ca puterea de negociere a alianţelor să forţeze
furnizorii îngrijirii medicale să ofere îngrijiri ieftine şi de calitate. Angajaţii, patronii şi
alţii vor plăti primele de asigurare alianţei lor, care va fi fixată de state. Companiile cu
mai mult de 5.000 de angajaţi vor putea să-şi cumpere direct propriile îngrijiri
medicale.
Pacienţi şi medici. Toţi cetăţenii şi rezidenţii legal vor primi asigurare
medicală. Nimeni nu o va pierde la schimbarea slujbei sau dacă devine şomer; toate
"condiţiile preexistente" vor fi acoperite. Patronii vor plăti 80% din costurile asigurării
pentru angajaţii lor şi pentru familiile acestora, până la 7,9% din salar. Patronii mici
(cu 15 sau mai puţini angajaţi) vor plăti rate reduse. Subvenţiile guvernamentale vor
fi disponibile pentru muncitorii cu salarii mici şi pentru şomeri, iar Medicaid va plăti
asigurările pentru săraci. Dar planul Clinton lasă programul intact din punct de
vedere politic, Medicare pentru vârstnici.
Deşi serviciile medicale cu plată nu vor fi complet eliminate, alianţele vor tinde
să aleagă HMOs, clinici şi alte grupuri de medici, care cer preţuri mai mici.
Majoritatea medicilor vor sfârşi prin a deveni angajaţii acestor organizaţii.
Beneficii. Consumatorii vor avea de ales între planurile de îngrijire medicală
 ieftine şi cele scumpe. În partea celor ieftine nu vor exista deducţii şi o vizită la medic
va costa doar 10$. Dar dacă se alege consultarea unui medic care nu e pe listă,
40% din onorariu va trebui plătit de pacienţi. Planurile scumpe vor plăti 20% din
onorariul doctorilor care nu sunt în reţea. Toţi consumatorii vor fi protejaţi împotriva
costurilor medicale catastrofale; costurile achitate personal vor fi limitate la 1.500$
pe an pentru indivizi şi la 3.000$ pentru o familie.
Planul se mândreşte cu beneficii "elaborate", inclusiv medicamente transmise,
tratamente pentru bolnavii psihici sau pentru dependenţii de droguri sau alcool,
vaccinuri pentru copii şi consultaţii pentru sugari, diferite controale preventive,
tratamente stomatologice şi ochelari pentru copii, toate serviciile legate de sarcină,
inclusiv avortul, terapie fizică şi profesională.
Costuri. Majoritatea costurilor planului vor fi plătite de patroni. Aceia care
asigură deja asigurări medicale pentru angajaţii lor nu vor înregistra o creştere mare,
dar cei care nu o fac vor fi confruntaţi cu poveri substanţiale. Se aşteaptă ca pentru
asigurarea unei familii costurile iniţiale să ajungă la 3.600$ pe an. Majoritatea
patronilor vor plăti 80% din prime, cu o limită de 7,9% din salar.
Partea de costuri ce revine guvernului trebuie să vină din "economiile" din
Medicare şi Medicaid, deşi estimările acestor economii sunt foarte nesigure şi
controversate. În plus, administraţia Clinton intenţionează să sporească impozitele
"pe păcate" – impozite pe alcool, droguri şi arme.
Conţinutul costurilor. Un nou comitet al îngrijirii medicale va fixa un buget
pentru îngrijiri medicale pe plan naţional şi apoi va aloca sumele pentru alianţele
pentru sănătate din ţară. Probabil că alianţele se vor încadra în aceste limite prin
negocierea cu furnizorii, poate hotărând ce tipuri de servicii trebuie eliminate pentru
a se încadra în buget.
Provocarea grupului de interes. Strategiile de reformă raţionale se
confruntă întotdeauna cu încrederea grupurilor politice şi cu bătăliile grupurilor de
interes asupra detaliilor reformei îngrijirii medicale. Teoretic, oricine are o miză
economică în reorganizarea sistemului naţional de îngrijire medicală:
Patronii, în special cei cu firme mici, se tem de costurile suplimentare.
* Medicii se opun controlului preţurilor şi tratamentelor direcţionate, ca şi
programelor care nu lasă pacientul să-şi aleagă medicul. În general, susţinerea e
mai puternică la medicii care pot beneficia de pe urma planului – medicii de familie
generalişti – şi mai slabă la cei care pot pierde – medicii generalişti.
* Psihiatrii, psihologii, consilierii dependenţelor de alcool şi droguri, terapiştii,
ortopezii, opticienii şi stomatologii vor toţi acoperirea propriilor servicii.
* Companiile de medicamente vor ca medicamentele prescrise să fie plătite,
dar se opun controlului preţului medicamentelor.
* Spitalele vor ca toţi pacienţii să fie asiguraţi, dar se opun programărilor
plătite de guvern.
* Organizaţiile de menţinere a sănătăţii şi organizaţiile preferenţiale se
aşteaptă să câştige de pe urma reformei.
* Specialiştii medicali şi producătorii tehnologiei medicale pot pierde în urma
propunerii supravegherii îngrijirii medicale.
* Lobby-ul puternic al vârstnicilor vrea beneficii suplimentare, inclusiv
acoperirea costului medicamentelor, ochelarilor, îngrijirii stomatologice şi în sanatorii,
dar se teme de extinderea Medicare într-un sistem mai mare.
* Grupurile de veterani vor să păstreze Administraţia Veteranilor (VA)
separată în spitale şi servicii medicale
* Oponenţii dreptului la avort sunt gata să se bată pentru a preveni
acoperirea naţională de la includerea acestor proceduri, în timp ce mulţi suporteri ai
dreptului la avort afirmă că acestea trebuie incluse.
Deşi sondajele arată că majoritatea americanilor sunt dispuşi să plătească impozite
mai
mari pentru îngrijiri medicale mai complexe, mulţi sunt dornici să vadă doar sporiri
ale impozitelor pe "păcate". Dar aceste taxe nu cresc prea mult venitul şi înţelegerea
relativă la finanţarea reformei îngrijirilor medicale nu pare să se atingă uşor sau
repede.

Strategii alternative de îngrijire medicală

Alternativele de reformă ale planului Clinton pot fi grupate în trei categorii:
1). planuri cu un singur plătitor, care cer guvernului federal să impună
impozite pe asigurările medicale şi să administreze direct beneficiile îngrijirii
medicale pentru toţi;
2). planuri de asigurare medicală universale, care elimină alianţele de
cumpărare, dar cer patronilor să plătească 80% sau mai mult din costul asigurării
angajatului şi oferă subvenţii guvernamentale pentru săraci, neasiguraţi şi unele
firme mici; şi
3). planuri cu acces liber care mandatează acoperirea tuturor persoanelor, dar
cer companiilor de asigurare să-i accepte pe toţi care fac cerere şi să extindă
Medicaid şi asupra muncitorilor neasiguraţi sau cu salarii mici.
Planurile cu un singur plătitor. Liberalii au cerut insistent în Congres un
sistem de îngrijire medicală asemănător celui canadian, în care guvernul ar furniza
asigurări medicale pentru toţi americanii pe baza unui plan naţional unic, plătit din
sporirea impozitelor. De fapt, un astfel de plan ar extinde Medicare, acum disponibil
doar bătrânilor, pentru toată lumea. Planul se mândreşte cu simplicitate, economii în
costurile administrative pentru asigurări multiple şi control federal direct asupra
preţurilor de plătit pentru spitalizare, servicii medicale şi medicamente. Acoperirea
universală de către un singur plătitor ar necesita impozite majorate.
Planuri bazate pe patroni. Moderaţii din Congres au susţinut acoperirea
universală prin asigurări bazate pe patroni pentru majoritatea muncitorilor, combinate
cu subvenţii guvernamentale pentru a plăti costurile de asigurare pentru oamenii
care trăiesc sub limita sărăciei şi pentru a ajuta pe alţii în cumpărarea de asigurări.
Unele planuri bazate pe patroni seamănă cu propunerea preşedintelui Clinton, dar
nu hotărăsc ca muncitorii să se alăture alianţelor de cumpărare a îngrijirii medicale
finanţate de guvern. Aceste planuri interzic, în general, companiilor de asigurare să
renunţe sau să respingă oamenii cu situaţii medicale costisitoare sau să le ceară
preţuri prea mari. Adesea aceste planuri au renunţat la ideea preşedintelui Clinton –
aceea a unui Consiliu Naţional care să supravegheze costurile naţionale ale îngrijirii
medicale. Raza de acoperire extinsă a asigurărilor pentru săraci ar necesita impozite
adiţionale; promotorii au avut dispute relativ la cel mai bun mod de realizare a
acestei acoperiri.
Planul accesului liber. Conservatorii au fost îngrijoraţi de propunerile care
cereau guvernului federal să preia sistemul de îngrijire medicală al naţiunii. Ei au
afirmat că majoritatea americanilor sunt satisfăcuţi cu propriile asigurări. Aceştia nu
cred că sistemul e în "criză" şi cred că problemele actuale din domeniul sănătăţii pot
fi rezolvate prin reforme modeste. Planurile accesului liber nu garantează acoperirea
universală, ci garantează asigurări oricui doreşte să le cumpere. Nimeni nu va fi
forţat să compere asigurări şi patronii pot să nu fie obligaţi să asigure angajaţii.
Angajaţii cu salarii minime, care nu au asigurare, pot intra în Medicaid la o rată
 redusă. Companiile de asigurare vor trebui să ofere asigurări pe care să şi le poată
permite toţi, indiferent de condiţiile preexistente. Costurile asigurărilor pentru
acoperirea de bază, atât pentru indiviz, cât şi pentru patroni, vor fi deductibile din
impozite. (În prezent indivizii nu au deducţie). Costurile vor fi diminuate prin
mandatarea adoptării formelor de rambursare uniformă şi, mai important, prin
reformarea legilor pentru incompetenţă medicală şi limitarea daunelor pentru "durere
şi suferinţă".

Rezumat
O abordare raţională a politicii ajutorului social necesită o definiţie clară a
obiectivelor, dezvoltarea strategiilor alternative pentru realizare acestora, o
comparaţie atentă şi o cântărire a costurilor şi beneficiilor fiecăruia. Dar, se pare că
există probleme insurmontabile în elaborarea unei politici complet raţionale:
1. Definiţii contrastante ale sărăciei constituie un obstacol în calea politicii raţionale.
Sursele oficiale guvernamentale definesc sărăcia în termeni de sume minime de
dolari necesare existenţi. Recent, între 12 şi 14% di populaţie a rămas sub linia
oficială a sărăciei.
2. Sărăcia latentă se referă la oameni care s-ar situa sub limita sărăciei, în absenţa
ajutorului guvernamental. Sărăcia latentă a crescut în ultimii 25 de ani, pe măsură ce
tot mai mulţi oameni devin dependenţi de guvern.
3. Explicaţiile contrastante ale sărăciei fac dificilă formularea unei politici raţionale.
Oare sărăcia e un produs al lipsei de cunoştinţe, calificare şi pregătire? Sau a
recesiunii şi şomajului? Sau a culturii sărăciei? Desigur, dezintegrarea familiei
tradiţionale soţ-soţie e strâns asociată cu sărăcia. Cum poate guvernul elabora o
politică raţională pentru a păstra familiile unite sau, cel puţin, pentru a nu încuraja
destrămarea lor?
4. Politicile guvernamentale pentru ajutor social pot fi o cauză semnificativă a sărăciei.
Sărăcia în America s-a diminuat treptat, cu dezvoltarea programelor Marii Societăţi,
relaxarea cerinţelor pentru eligibilitate pentru ajutor, pentru ajutor social şi cu
creşterea rapidă a cheltuielilor pentru ajutor social în anii '70. În ce măsură
programele guvernamentale încurajează dependenţa socială şi diminuează
perspectivele pe termen lung ale săracilor?
5. Conceptul asigurării sociale a fost elaborat ca o strategie preventivă pentru a asigura
oamenii împotriva pericolelor, care apoi, odată cu bătrâneţea, moartea capului
familiei sau handicapul fizic. Dar "fondul de rezervă" al asistenţei sociale rămâne
doar o idee. Astăzi, fiecare generaţie de muncitori trebuie să plătească beneficiile
pentru fiecare generaţie de pensionari. Totuşi, după anul 2000, rata dependenţei va
creşte aşa încât va deveni tot mai dificil pentru muncitori să-i susţină pe pensionari.
6. Guvernul federal urmează şi o strategie alternativă în ajutorarea săracilor, cu diferite
programe băneşti şi de bunuri. Programul SSI furnizează plăţi directe în bani pentru
bătrâni, orbi şi handicapaţi. Ca program pentru bunăstare, SSI este plătit din
veniturile din impozitele generale şi beneficiarii trebuie să dovedească faptul că au
probleme. Guvernul federal mai oferă şi asistenţă statelor pentru programul AFDC.
Cele mai mari programe de bunăstare, în bunuri sunt programul federal de tichete de
masă şi programele Medicaid.
7. Strategiile "raţionale" produc, uneori, consecinţe neintenţionate.
Dezinstituţionalizarea bolnavilor psihici şi scoaterea din ilegalitate a drogării în public
au determinat apariţia multor persoane fără locuinţă. E adesea dificil de ajuns la
aceşti oameni prin programe convenţionale de ajutor social.
8. Obiectivul major în politica sănătăţii naţionale nu a fost niciodată clar definit. Este
 oare o bună sănătate, definită prin rate scăzute ale mortalităţii, mai puţine boli şi o
viaţă mai lungă? Sau este accesul la o bună îngrijire medicală? Dacă o sănătate
bună este obiectivul, eforturile de prevenire pentru a schimba obiceiurile oamenilor şi
stilul de viaţă pot îmbunătăţi sănătatea mai bine decât orice altceva.
9. Medicare pentru vârstnici şi Medicaid pentru săraci, împreună cu asigurările private
şi furnizate de patroni, garantează accesul la îngrijire medicală pentru aproximativ
85% din populaţie. Dar aproximativ 15%, inclusiv mulţi muncitori şi familiile lor, nu au
asigurare medicală; mulţi alţi americani se îngrijorează pentru pierderea asigurării în
caz de şomaj sau de schimbare a muncii.
10. S.U.A. alocă mai multe resurse sănătăţii decât alte democraţii avansate şi totuşi se
situează cu mult în urma altor naţiuni în măsurile obişnuite pentru sănătatea
cetăţenilor săi. Inflaţia costurilor îngrijirii medicale e o povară crescândă atât pentru
guvern cât şi pentru patroni.
11. Reforma îngrijirii medicale se centrează pe două scopuri conflictuale – acces extins
tuturor americanilor, concomitent cu controlarea costurilor. Administraţia Clinton a
ales restructurarea sistemului naţional de îngrijire medicală şi nu folosirea unor
reforme incrementale modeste. Dar reforma elaborată, raţională, e ameninţată de
cereri multiple din partea grupurilor de interes.
 Capitolul 6
EDUCAŢIA
Lupta grupurilor

Scopuri multiple în politica învăţământului

Probabil cea mai recomandată "soluţie" pentru problemele cu care se confruntă
societatea americană este o şcolarizare mai lungă şi mai bună. Dacă vreodată a
existat un timp în care de la şcoli se aşteaptă doar combaterea ignoranţei şi
analfabetismului, timpul acela a trecut. Astăzi şcolile trebuie să facă mai multe
lucruri: să inspire patriotism şi să facă buni cetăţeni; să furnizeze valori, aspiraţii şi
un sens al identităţii copiilor dezavantajaţi; să ofere diferite forme de recreaţie şi
distracţie (jocuri de fotbal, formaţii, coruri, majorete ş.a.m.d.); să reducă conflictul în
societate învăţând copii să se înţeleagă unii cu alţii şi să se adapteze vieţii în grup;
să reducă numărul accidentelor, învăţând copiii să fie buni şoferi; să lupte cu bolile şi
sănătatea proastă prin educaţie fizică şi chiar tratamente medicale; să elimine
şomajul prin pregătirea elevilor pentru profesiile viitoare; să pună capăt malnutriţiei şi
foamei prin prânzuri şcolare şi programe de distribuire a laptelui; să lupte cu abuzul
de droguri şi să educe copii pentru viaţa sexuală; să acţioneze ca tutori ai
adolescenţilor pe care nu-i interesează şcoala dar cărora nu le permitem să lucreze
sau să umble pe străzi nesupravegheaţi. Altfel spus, aproape toate problemele
naţiunii sunt reflectate în cerinţele plasate asupra şcolilor naţionale şi, desigur,
aceste cereri sunt adesea conflictuale.
Politica învăţământului afectează o mare varietate de interese şi stimulează o
mare parte a activităţii de grup. Vom descrie interesele majore implicate în politica
federală de învăţământ şi vom examina cauzele constituţionale şi politicile care se
ocupă de religie în şcolile publice. Vom observa cum atât interesele rasiale cât şi
cele de grup sunt mobilizate în elaborarea politicii învăţământului şi vom observa
importanţa rezolvării conflictului de grup în dezvoltarea politicii învăţământului. Vom
mai descrie şi structura luării deciziilor în educaţie şi multiplele puncte care rezultă
din accesul în grup într-un sistem de învăţământ fragmentat federal - de stat - local.
Vom examina marile categorii de grupuri interes - profesori, contribuabili, membri ai
consiliului de conducere, administratori şcolari, părinţi – implicate în politica
învăţământului la nivel local. În final, vom discuta guvernarea şi finanţarea educaţiei
publice superioare – investiţia naţională în colegiile şi universităţile de stat.
Putem observa ca rezultat, că înscrierile totale în şcolile elementare şi
gimnaziale cresc din nou, după un uşor declin în anii ’80 (vezi fig. 6-1). Generaţia
exploziei de copii a pus la grea încercare şcolile naţionale în anii ’60; înscrierile în
aceste şcoli au culminat în anii ’70. Astăzi, aproximativ 50 de milioane de elevi
urmează şcoli gimnaziale şi licee – din care 44 de milioane la şcoli de stat şi 6
milioane la şcoli particulare. Înscrierile în colegii şi universităţi, care sau oprit în anii
’80, cresc din nou. Astăzi aproximativ 15 milioane de studenţi sunt înscrişi în institute
de învăţământ superior – colegii ale comunităţii, colegii şi universităţi.

Bătălia pentru elementele de bază

Grupuri de cetăţeni interesaţi de educaţie – părinţi, contribuabili şi patroni – i-au
confruntat pe cei de profesie – administratori şcolari, autorităţi ale învăţământului de
stat şi sindicatele profesorilor – cu problema vitală a ceea ce trebuie predat în şcolile
publice. Opinia publică e puternic în favoarea predării celor “celor trei R” (“reading”,
“’riting” and “’rithmetic”) (citit, scris, aritmetică) prin întărirea standardelor minime cu
teste şi chiar prin testarea profesorilor pentru verificarea cunoştinţelor lor. Într-adevăr
există un suport puternic pentru testele naţionale standardizate pentru toţi elevii
S.U.A., ca şi în Japonia (vezi tab. 6-1). Părinţii sunt mai puţin entuziaşti decât
profesorii privitor la creşterea emoţională, “înţelegerea cu alţii”, “exprimarea,
imaginea de sine, îmbogăţirea culturală, buni cetăţeni” şi alte programe de educaţie
“inovative”.
Controversa asupra performanţelor SAT. Vreme de mulţi ani, criticii educaţiei
publice moderne au citat rezultatele scăzute la testele standard, mai ales la Testul
Aptitudinilor Şcolare (SAT), cerut în multe colegii şi universităţi, ca probă a eşecului
şcolilor în predarea celor trei R. Performanţele SAT au scăzut puternic în anii ’60 şi
’70, chiar şi atunci când cheltuielile pentru educaţia fiecărui copil au crescut şi a fost
iniţiat şi ajutorul federal pentru învăţământ. Criticii afirmau că naţiunea dă bani unui
sistem de învăţământ falit; ei au presat pentru o întoarcere la elemente de bază.
Când a fost observată o încetare a declinului în 1982, ei au atribuito unei accentuări
a elementelor de bază şi a testelor standardizate (vezi tab. 6-2).
Totuşi probabil că schimbările în rezultatele obţinute depindeau de numărul de
studenţi care au dat testul. În timpul anilor de declin ai rezultatelor, proporţii tot mai
mari de studenţi dădeau testul – studenţi care, în trecut, nu se gândeau la colegii şi
ale căror rezultate la teste nu erau pe măsura celor ale unui grup mai mic de studenţi
care se pregăteau pentru colegii.

Tab. 6-1. Opinia publică asupra standardelor şcolare

Favora Contrar
bile e
Aţi favoriza sau v-aţi opune unei accentuări a predării 98% 2%
elementelor de bază?
Da Nu
Toţi elevii trebuie să dea un test de bază standardizat 79% 21%
înainte de a absolvi.
Da Nu
Profesorii ar trebui să dea un test standard din 90% 10%
materiile pe care le vor preda, înainte de a putea profesa în
şcolile publice.
Şcolile publice din comunitate ar trebui să folosească 77% 14%
programele de testare naţionale standard pentru a măsura
realizările şcolare ale elevilor.
Toţi elevii din licee trebuie să dea un examen naţional 72% 21%
standard pentru a obţine o diplomă.

Rezultatele s-au menţinut mai mult sau mai puţin constante în ultimul deceniu;
cea mai mare îmbunătăţire a apărut printre elevii negri şi hispanici. Tab. 6-2.
Controversa asupra testului SAT.
Media tuturor studenţilor Medii pe grupuri
An Limbă Matematică Rezultate combinate
1963 478 502 Negri 1978 1993
1965 473 498 Mexicani-americani 686 741
772 802
1970 460 488 Albi 931 938
 1975 437 473
1980 424 466
1981 424 466
1982 426 467
1985 431 475
1989 427 476
1990 424 476
1991 422 474
1992 423 476
1993 424 478

O naţiune în pericol. Mişcarea populară pentru reforma “întoarcerii la baze” în

învăţământ a fost impulsionată de în raport influent al Comisiei Naţionale pentru
Excelenţa în Educaţie, intitulat “O Naţiune în Pericol”.
“Naţiunea noastră e în pericol. Proeminenţa noastră, odată necontestată, în
comerţ, industrie, ştiinţă şi inovaţie tehnologică este depăşită de competitori în toată
lumea…
Dacă o putere neprietenoasă ar fi încercat să impună în America performanţele
mediocre în educaţie care există azi, poate am fi privit acest lucru ca pe o provocare
la război”.
Comisia a citat următoarele dovezi pentru declinul naţional al realizărilor în
educaţie:
comparaţii internaţionale ale realizărilor elevilor din ţările industrializate adesea
situează elevii americani ultimii, niciodată primii
declinuri marcate în realizările elevilor în ultimii 20 de ani
înscrieri tot mai puţine în licee la cursurile de ştiinţe, matematică şi limbi străine
şi înscrieri sporite la orele de gospodărie, căsătorie, condus, sănătate şi de recreaţie
o cantitate tot mai mică de teme de casă
note tot mai mari, în ciuda rezultatelor slabe
recrutarea noilor profesori dintre absolvenţii de colegii cu note mici
concentrarea burselor colegiale pentru viitorii profesori în cursurile practice,
reducând timpul pentru materiile teoretice
lipsa de profesori de matematică şi ştiinţe.
Recomandările comisiei au fixat programul pentru dezbaterile din politica
învăţământului. Printre multele recomandări se numără:
predarea pentru minimum 4 ani a englezei, 3 ani pentru matematică, 3 ani
pentru ştiinţele sociale şi o jumătate de an de informatică în licee
între 4 şi 6 ani de studiu al unei limbi străine, începând din şcoala elementară
teste standard pentru rezultatele la toate aceste materii
mai multe teme, o zi de şcoală de 7 ore şi între 200 şi 220 de zile de şcoală pe
an
note adecvate şi teste standard pentru promovare şi absolvire
salarii “bazate pe realizări “ pentru profesori şi premii pentru învăţământul
superior
Testarea. Multe legislaturi de stat au răspuns la raportul comisiei şi la
cererea pentru realizări superioare în domeniile de bază, cerând testare pentru
competenţă minimă (examinări MCT) în şcoli. Aceste teste pot fi folosite pentru
diagnosticarea necesităţilor, pentru educaţia de remediu; rezultate minime pot fi
cerute pentru promovare sau absolvire. În prezent, aproximativ jumătate din state
cer elevilor să dea un test de competenţă minimă pentru a primi o diplomă de
absolvire a liceului. Aceste teste cer, de obicei, cunoştinţe de clasa a VIII-a sau a IX-
a.
Profesorii au fost mai puţin entuziasmaţi de teste decât grupurile de cetăţeni
şi autorităţile locale. Profesorii au arătat că MCT conduce la o educaţie limitată doar
la teste şi nu la o mai largă pregătire pentru viaţă. Adică, cere profesorilor să
petreacă mai mult timp la pregătirea elevilor pentru teste decât la pregătirea lor
pentru viaţa de după absolvire. Dar cea mai fermă opoziţie la MCT a venit din partea
liderilor minorităţilor care au afirmat că testele fac discriminări rasiale. Rezultatele
medii ale elevilor negri sunt adesea mai mici decât cele ale elevilor albi şi un mare
procent de negri sunt împiedicaţi să promoveze şi să absolvească, faţă de procentul
de albi. Anumiţi lideri negri au afirmat că discriminarea rasială în examinare, ca şi
izolarea rasială în şcoli, contribuie la diferenţele de rezultate la examene între albi şi
negri. Refuzând unui număr disproporţionat de negri o diplomă, datorită eşecului la
testele de bază, poate fi privit ca o formă de discriminare. Totuşi, până azi tribunalele
federale au refuzat să decidă că MCT este discriminator, de vreme ce timp şi
oportunităţi suficiente au fost oferite tuturor studenţilor pentru a se pregăti pentru
examene.
Testarea profesorilor. Grupuri ale educatorilor profesionişti ţ-au opus testelor
de competenţă pentru profesori, afirmând că testele standard nu pot măsura
competenţa în clasă. Asociaţia Educaţiei Naţionale s-a opus oricărei testări a
profesorilor; Federaţia Americană a Profesorilor e dispusă să accepte testele de
competenţă doar pentru profesorii noi. Serviciul de Testare Educaţională (care
pregăteşte SAT, GRE, LSAT şi alte examene naţionale standard) oferă o Examinare
Naţională a Profesorilor (NTE), care măsoară cunoştinţele de bază şi cunoştinţele în
matematică. Astăzi doar puţine state au adoptat testele pentru profesori, dar
rezultatele au fost îngrijorătoare. Mari numere de profesori testaţi nu au putut trece
testul, ridicând din nou problema echităţii rasiale în testări.
Plată şi recrutare. O altă preocupare a Comisiei Naţionale pentru Excelenţă în
Educaţie e inabilitatea profesiei de profesor de a atrage cei mai buni studenţi.
Comisia a observat că rezultatele medii SAT ale specializărilor în educaţie erau mai
mici decât cele ale altor studenţi. Salariile iniţiale medii pentru profesori sunt mai
puţin de 75% din salariul iniţial al altor absolvenţi. În trecut, când femeile erau
excluse din multe alte posturi, profesoratul atrăgea mulţi oameni foarte capabili, chiar
şi cu salarii mici. Dar astăzi, cu lărgirea oportunităţilor pentru femei, profesoratul nu
mai poate atrage persoane foarte bine pregătite fără să ofere salarii competitive.
Plata pe merit. Puţine state sunt dispuse sau capabile să ridice salariile
profesorilor la nivelul meritelor lor. Recomandarea comisiei de a adopta salarii
pe merit oferă o opţiune mai puţin costisitoare dar care promite răsplătirea
profesorilor buni. Ideal, salariile după merit ajută la reţinerea profesorilor excepţionali
şi la răsplătirea educaţiei de calitate fără să răsplătească mediocritatea prin creşteri
generale (în toată ţara) a salariilor profesorilor. Dar profesorii se tem că salariile pe
merit vor deveni un substituent pentru salarii adecvate pentru profesori. Ei mai
afirmă că nu există criterii obiective pentru determinarea “meritelor” în predare.
Folosirea testelor elevilor şi a rezultatelor acestora ar însemna o penalizare a acelor
profesori care au avut elevi mai slabi şi rezultatele profesorilor la teste nu măsoară,
cu adevărat, evoluţia lor în clasă. Desigur, alocarea plăţilor pe merit de către directori
şi supraintendenţi e atacată ca arbitrară. Pe scurt, planurile plaţilor pe merit au dus la
apariţia unei mai vechi întrebări: Ce înseamnă a preda bine?

Grupurile educaţionale
 Activitatea grupurilor de interes include multe organizaţii ale drepturilor civile,
muncii, religioase, rasiale, ca şi grupuri educaţionale.
Educatorii de profesie. Educatorii de profesie pot fi împărţiţi în cel puţin trei
grupuri distincte. Numeric, cel mai mare grup (2,5 milioane) e format din profesori de
şcoală. Dar, probabil cel mai puternic grup e cel al administratorilor şcolari, mai ales
al supraintendenţilor din şcoli. Un al treilea grup constă în facultăţile din colegiile
pentru profesori şi departamentele de educaţie din învăţământ. Acest grup are
contacte cu departamentele de stat ale educaţiei, inovaţii educaţionale difuze şi
ideologii pentru fiecare generaţie de profesori, precum şi cerinţe pentru certificarea
profesorilor în state.
Sindicatele din învăţământ. Majoritatea profesorilor naţionali sunt organizaţi
fie în vechea şi marea Asociaţie Naţională a Educaţiei (NEA) cu 2 milioane de
membri, fie în mai mica, dar activa Federaţie Americană a Profesorilor (AFT). NEA
deţine un birou mare în Washington şi contribuie substanţial la candidaturile politice.
AFT are mai putini membri, concentraţi în districtele şcolare din marile oraşe, dar ca
filieră a AFL – CIO poate cere asistenţă de la organizaţie. Ramurile de stat şi
districtuale ale ambelor sindicate au obţinut un statut social de negociere în
majoritatea statelor şi în marile districte şcolare. Acestea au închis şcoli pentru a
forţa concesiuni din partea supraintendenţilor, membrilor consiliilor de conducere şi
contribuabililor, nu doar pentru salarii şi beneficii, dar şi pentru condiţiile din clase,
disciplina şcolară şi alte programe educaţionale. Lobby-urile ambelor grupuri la
Congres Si la Casa Albă, precum şi la cele la alte ramuri executive sunt importante,
mai ales cele la Departamentul Educaţiei (DOE). Într-adevăr, DOE a fost creat în
1979, mai ales datorită promisiunii făcute în campania electorală de preşedintele
Carter de a crea un departament separat pentru educaţie.
Alegători şi contribuabili. Politicile şcolare la nivel local diferă de la o comunitate
la alta, dar e posibil de identificat un număr de grupuri politice care apar aproape
peste tot. Mai întâi, micul grup de alegători care apar la alegerile şcolare. În medie,
doar 25-35% din alegătorii eligibili se obosesc să voteze pentru alegerile şcolare.
Rezultatele voturilor la obligaţiunile şcolare şi alegerile pentru impozite
demonstrează lipsa de interes în problemele şcolare. Poate e mai interesantă
concluzia că cu cât numărul alegătorilor într-un referendum şcolar e mai mare, cu
atât mai sigur propunerile vor fi refuzate. În general, cel mai bun mod de a pierde la
referendumul şcolar e obţinerea unei prezenţe mari. Promotorii cheltuielilor şcolare
sunt sfătuiţi să nu caute un număr mare de persoane, ci un electorat mai bine
informat şi orientat înspre educaţie.
Comitetele de conducere şcolare. Membrii comitetelor de conducere din şcoli
constituie un alt grup important de actori în politica locală. Aceştia sunt selectaţi mai
ales dintre părinţii implicaţi (adesea cu legături cu profesorii şi administratorii), ca şi
dintre liderii civici locali. Există unele dovezi că persoanele interesate de educaţie şi
cu anumite cunoştinţe privitoare la activitatea şcolară tind să susţină educaţia mai
mult decât cetăţenii mai puţin informaţi.
Grupuri religioase şi rasiale. Datorită apariţiilor frecvente ale problemelor
rasiale şi religioase în educaţie, grupuri ca Asociaţia Naţională pentru Avansarea
Persoanelor de Culoare (NNACP), Conferinţa Educaţiei Catolice Naţionale,
Congresul Evreilor Americani, Americanii Uniţi pentru Separarea Bisericii de Stat şi
Uniunea Libertăţilor Civile Americane ţ-au implicat în politica învăţământului. Aceste
organizaţii bine stabilite duc de multă vreme bătălii în tribunalele federale pe tema
segregării şi a altor probleme rasiale din şcoli (vezi Cap. 3), pentru rugăciuni şi cititul
Bibliei în şcoli şi pentru finanţarea şcolilor religioase (vezi mai jos).
 Grupurile religioase bazate pe comunitate activează adesea în numele
restaurării valorilor morale tradiţionale pe tema segregării şi a altor probleme rasiale
din şcoli (vezi Cap. 3), pentru rugăciuni şi cititul Bibliei în şcoli şi pentru finanţarea
şcolilor religioase (vezi mai jos).
Grupurile religioase bazate pe comunitate activează adesea în numele
restaurării valorilor morale tradiţionale în şcolile locale. Printre problemele bine
mediatizate din aceste lupte ale comunităţilor sun cursurile de educaţie sexuală, care
implică acceptarea sexului premarital, distribuirea contraceptivelor în şcoli şi
predarea teoriei evoluţiei omului şi excluderea “creaţiei”.
Cetăţeni versus profesionişti. Teoria democratică presupune că şcolile sunt
instituţii publice care trebuie guvernate de membrii comunităţii prin reprezentanţii lor
aleşi. Acesta a fost conceptul originar în educaţia publică americană, care a apărut
în sec. XIX. Dar, pe măsură ce problemele şcolare au devenit tot mai complexe,
problemele cu care şcolile erau confruntate – inovaţii în învăţământ, schimbări în
programă, programe de milioane de dolari, programe speciale de educaţie ş.a.m.d.
În secolul XX supraintendentul şcolar şi asistenţii săi administrativi au exercitat tot
mai mult control asupra operaţiilor şcolare zilnice. Teoretic, supraintendentul
implementează doar politicile comitetului, dar în practică îşi asumă o mare parte din
elaborarea politicilor educaţionale. Supraintendentul e un administrator permanent,
care primeşte sfaturi de la avocaţi, arhitecţi, contabili şi consultanţi în educaţie şi, în
general, stabileşte programul pentru întâlnirile consiliilor de conducere.
“Profesionalismul” care rezultă în educaţie vine în conflict direct cu noţiunea
democratică a controlului poporului asupra şcolii. Există puţine întâlniri ale
comitetului de conducere care să nu conţină cel puţin câteva certuri între membrii
comitetului şi supraintendent. Educatorii de profesie susţin adesea ideea că “politica”
nu trebuie implicată în educaţie. Aceasta înseamnă că membrii aleşi ai comitetului
trebuie să intervină în deciziile privitoare la educaţie.
Tab. 6-3. Surse ale Fondurilor pentru Educaţie în S.U.A.
Procentaj al cheltuielilor şcolare pe sursă

1960 1970 1980 1990

Elementare şi Gimnaziale
Federale 3,9 7,4 9,1
5,8 De stat 31,1 34,6 43,3
45,4 Locale 53,3 47,7 40,3
40,4 Particulare 11,7 10,3 7,3
8,4 Educaţie Superioară
Federale 7,5 9,7 8,6
6,6 De stat 23,9 25,5 30,7
27,9 Locale 3,0 3,0 2,4
2,3 Altele (inclusiv cu taxă) 22,4 25,5 24,5
27,4 Private 43,3 36,0 33,6
35,8

Dar membrii comitetelor de conducere şi cetăţenii interesaţi consideră că un

control popular al educaţiei e o componentă vitală a democraţiei. Şcolile ar trebui să
răspundă nevoilor şi dorinţelor comunităţii. Frecvent, critica cetăţenilor s-a centralizat
asupra eşecului şcolilor de a preda deprinderile de bază – citit, scris şi aritmetică.
Aceste probleme au ridicat următoarea întrebare – cine ar trebui să ne conducă
şcolile, profesorii sau cetăţenii interesaţi?
 Rolul guvernului federal în educaţie
Tradiţional, educaţia în S.U.A. a fost o responsabilitate a comunităţii. Dar în
timp guvernele de stat şi-au asumat o responsabilitate tot mai mare în educaţia
publică. Guvernul federal rămâne, în mare parte, un spectator interesat în domeniul
politicii învăţământului. În timp ce Curtea Supremă a preluat conducerea în
garantarea egalităţii rasiale în educaţie şi în separarea religiei de şcolile publice,
Congresul S.U.A. nu şi-a asumat niciodată un rol important în costul educaţiei.
Contribuabilii de stat şi locali au furnizat întotdeauna peste 90% din costurile
învăţământului elementar şi gimnazial; partea federală n-a depăşit niciodată 10%
(vezi tab. 6-3). La fel, cheltuielile federale pentru educaţie superioară n-au depăşit
niciodată 10% din costurile totale.
Cu toate acestea, implicarea guvernului federal în educaţie e de lungă durată.
În faimoasa Ordonanţă de Nord - Vest din 1787, Congresul a oferit terenuri pentru
şcolile publice din noile teritorii şi a îndrumat generaţiile următoare să urmeze cu
regularitate şcolile generale: “Religia, moralitatea şi cunoştinţele fiind necesare unei
bune guvernări şi fericirii umanităţii, şcolile şi mijloacele de educaţie trebuie să fie
mereu încurajate”. Primii democraţi credeau că cel mai sigur adăpost pentru puterile
esenţiale ale societăţii se găseşte chiar în oameni. Dacă oamenii fac greşeli,
remediul nu constă în retragerea puterii din mâinile lor, ci în formarea unei judecăţi
personale prin educaţie. Dacă oamenilor simpli li se dă dreptul de vot, ei trebuie
educaţi pentru aceasta. Aceasta înseamnă că educaţia publică trebuie să fie
universală, gratuită şi obligatorie. Educaţia obligatorie a apărut în Massachussettes
în 1852 şi a fost apoi adoptată de Mississippi în 1918.
Ajutorul federal iniţial. În 1862 Actul Acordării de Terenuri Morrill oferea părţi din
pământul federal fiecărui stat, pentru construirea de colegii specializate în agricultură
şi mecanică. Acestea au devenit cunoscute drept colegii cu teritoriu oferit. În 1867
Congresul a stabilit un Birou al Învăţământului al S.U.A., în 1979 a fost creat un
cabinet separat: Departamentul Educaţiei. Actul Smith – Hughes din 1917 a fixat
primul program de ajutor federal în burse pentru a promova pregătirea profesională,
permiţând şcolilor să ofere pregătire în agricultură, economie internă, comerţ şi
industrie. Programe Naţionale de Hrană pentru Elevi au fost iniţiate în 1946, au fost
făcute donaţii în marfă şi lapte pentru prânzurile şcolare şi laptele era oferit atât în
şcoli particulare, cât şi în şcoli publice. În programul Ajutorului Ariilor cu Impact
Federal, început în 1950, ajutorul federal era autorizat pentru ariile “cu impact
federal” ale naţiunii. Acestea sunt arii în care activitatea federală a creat o sporire
substanţială în numărul înscrierilor în şcoli sau o reducere a surselor impozabile
datorită proprietăţilor federale. Ca răspuns la succesul Uniunii Sovietice în lansarea
primului satelit în spaţiu în 1957, Congresul era preocupat de faptul că sistemul de
învăţământ american ar putea să nu ţină pasul cu celelalte naţiuni, în special în
ştiinţă şi tehnologie. În Actul Educaţiei Apărării Naţionale din 1958, Congresul a
furnizat ajutor financiar districtelor şcolare locale şi de stat pentru a îmbunătăţi
educaţia în domeniile ştiinţelor, matematicii şi limbilor străine. Congresul a mai
stabilit şi un sistem de împrumuturi pentru elevi şi studenţi, burse pentru studenţii
absolvenţi şi fonduri pentru colegii – toate într-un efort de a îmbunătăţi pregătirea
profesorilor în America.
ESEA. Actul Învăţământului Primar şi Gimnazial (ESEA) din 1965 a stabilit cel
mai mare ajutor federal dat programului educaţiei. Şcolile “atinse de sărăcie” erau
principalii beneficiari ai ESEA, primind materiale didactice şi cercetări şi pregătire
profesională. Articolul 1 din ESEA (acum denumit capitolul 1) stabilea asistenţă
financiară federală “agenţiilor locale de învăţământ care deservesc arii cu copii din
familii cu venit mic” pentru programe “care contribuie mai ales la rezolvarea
problemelor speciale ale copiilor lipsiţi de educaţie”.
Burse – bloc pentru educaţie. La începutul administraţiei Reagan, Actul
Îmbunătăţirii şi Consolidării Educaţiei din 1981 a consolidat ESEA şi alte programe
de burse federale, în burse-bloc, unice pentru state şi comunităţi. Scopul era să se
ofere districtelor şcolare locale o mai mare libertate în folosirea ajutorului federal.
Ajutorul pentru educaţie prevăzut în capitolul 1 a fost reţinut, dar o mai mare
flexibilitate în folosirea lui a fost oferită autorităţilor şcolare locale.
Preşedintele Reagan a încercat, prin administraţia sa, să limiteze rolul
guvernului federal în educaţie. La un moment dat, chiar a propus abolirea DOE
pentru a accentuat că educaţia trebuie să fie responsabilitatea guvernelor de stat şi
locale şi nu a celor federale. Dar implicaţiile în învăţământ erau prea bine organizate
în Congres pentru a permite ca DOE să fie dizolvat. Ministrul educaţiei – William
Bennett – (mai târziu coordonatorul principal al războiului cu drogurile al
preşedintelui Bush), credea că rolul guvernului federal ar trebui să se limiteze la
consilierea statelor şi la stimularea şi încurajarea reformei învăţământului.
Majoritatea reducerilor ajutorului federal pentru şcoli, recomandate de preşedintele
Reagan, au fost restaurate de Congres, dar preşedintele a reuşit să limiteze
creşterea procentului federal din finanţarea totală a educaţiei din naţiune (vezi tab. 6-
3).
Head Start. Cel mai popular program de ajutor federal dat educaţiei este “Head
Start”, care a apărut din “Războiul împotriva sărăciei” al preşedintelui Lyndon B.
Johnson în anii ’60, pentru a furniza o pregătire preşcolară specială pentru copiii
dezavantajaţi, înainte ca aceştia să intre la grădiniţă sau în clasa întâi. În timp, s-a
bucurat de o mare popularitate printre părinţi, membri ai Congresului şi preşedinţi,
inclusiv republicanul George Bush şi democratul Bill Clinton. Totuşi, în ciuda unei
avalanşe de cercetări făcute de profesionişti pentru a dovedi valoarea programului,
rezultatul poate fi descris ca fiind mixt, în cel mai bun caz. Majoritatea valorii
pregătirii “Head Start” dispare după câţiva ani de şcolarizare; elevii dezavantajaţi,
care au fost pregătiţi cu “Head Start”, nu au rezultate mult mai bune, după câţiva ani
de şcoală, decât elevii care nu au fost pregătiţi. Cu toate acestea, “Head Start”
rămâne foarte popular din punct de vedere politic.
Ajutorul Federal şi Calitatea Învăţământului. E greu de demonstrat că ajutorul
federal îmbunătăţeşte calitatea educaţiei în America. Într-adevăr, în timpul anilor în
care ajutorul federal a crescut, rezultatele obţinute de elevi au scăzut (vezi tab. 6-2).
În raportul “O Naţiune în Pericol”, Comisia Naţională a Excelenţei în Educaţie a
reafirmat că “autorităţile locale şi de stat, inclusiv membrii consiliului de conducere,
guvernatorii şi legislatorii au responsabilitatea primară de a finanţa şi conduce
şcolile”. Ridicarea nivelurilor rezultatelor şcolare ale tinerilor americani depinde mai
puţin de cât de mult se cheltuieşte şi mai mult de cum se cheltuieşte.
Stabilirea scopurilor educaţiei. Preşedintele George Bush a organizat o serie de
“întâlniri referitoare la educaţie” cu guvernatorii naţiunii, inclusiv cu, pe atunci
guvernatorul de Arkansas, Bill Clinton, care au fost foarte bine mediatizate. Aceste
întâlniri au adus acordul general asupra unui set de scopuri ale educaţiei în S.U.A.:
Fiecare copil trebuie să înceapă şcoala gata pentru a învăţa.
Rata absolvenţilor de liceu va spori cu cel puţin 90%.
Studenţii din S.U.A. vor deveni primii din lume la matematică şi ştiinţe.
Fiecare adult american va şti să scrie şi să citească.
Fiecare şcoală din S.U.A. va fi “curăţată” de droguri şi violenţă şi va oferi un
mediu disciplinat care va stimul învăţarea.
Nu este clar cum pot fi realizate aceste scopuri. Atât preşedintele Bush,
cât şi Clinton au recomandat fonduri federale adiţionale pentru “Head Start”
pentru a ajuta la realizarea primului scop preşcolar. Dar ceea ce rămâne sunt
principalele responsabilităţi ale statelor, comunităţilor, şcolilor, cetăţenilor şi
profesorilor.
Clinton şi Educaţia. Bill Clinton a fost admirat pentru politica învăţământului
aplicată în Arkansas, inclusiv pentru introducerea testării elevilor şi profesorilor (în
ciuda opoziţiei sindicatului profesorilor). Clinton s-a exprimat pentru dreptul părinţilor
de a alege şcoala publică pe care o vor urma copii lor. Ca preşedinte, principala
iniţiativă în învăţământ a lui Clinton a fost Scopuri 200: Actul Educaţi America, care
ar transforma primele scopuri în legi şi ar furniza bani pentru a încuraja statele să
adopte standarde naţionale şi teste pentru a monitoriza progresul înspre atingerea
scopurilor. Actul refuză specific “controlul’ federal asupra programei, procesului de
predare şi a alocării resurselor locale şi de stat pentru învăţământ.

Lupta pentru finanţarea învăţământului

Cheltuielile pentru educaţie variază enorm pe cuprinsul S.U.A.. Ca
responsabilitate de stat şi locală, cheltuielile variază de la un stat la altul, de la un
district la altul şi de la un district şcolar la altul, chiar în acelaşi stat. De exemplu, în
1992 cheltuielile publice pentru un elev, pentru şcoala elementară şi gimnazială , a
variat de la 9159$ în New Jersy, la 2993$ în Utah (vezi tab. 12-1). Bunăstarea
regională e principalul determinant al sumei de bani cheltuite pentru educarea
fiecărui copil.
Variaţiile în cheltuielile pentru educaţie sunt şi mai mari la nivel local.
Majoritatea veniturilor şcolilor locale provin din taxele pe proprietăţi locale. În fiecare
stat, cu excepţia statului Hawaii, consiliile şcolare locale trebuie să strângă bani din
taxele pe proprietate, pentru a-şi finanţa şcolile. Aceasta înseamnă că în
comunităţile care nu au multe proprietăţi taxabile finanţarea şcolilor e redusă, faţă de
cazul comunităţilor care au o avere mai mare. Frecvent, comunităţile bogate pot oferi
o educaţie mai bună, pentru rate mai mici ale taxelor, decât comunităţile sărace care
pot oferi educaţie pentru o rată mai mare a taxelor, datorită disparităţilor în valoarea
proprietăţilor taxabile intre o comunitate şi alta.
Reprezentanţii grupurilor de săraci, negrii şi hispanici au afirmat că bazarea pe
taxarea proprietăţilor locale pentru finanţarea şcolilor duce la o discriminare a
comunităţilor sărace. Curtea Supremă din California a hotărât că, sistemul de
finanţare a şcolilor publice din acest stat, “cu dependenţă substanţială de taxele
proprietăţilor locale şi disparităţile mari ce rezultă în veniturile şcolilor, încalcă clauza
protecţiei egale a Amendamentului 14 (Constituţia Statelor Unite)”. Totuşi, Curtea
Supremă a S.U.A. a refuzat să intervină în lupta pentru finanţarea educaţiei. În 1973,
Curtea a hotărât că, disparităţile în valoarea proprietăţilor între jurisdicţii, bazate pe
taxele pe proprietăţi, pentru a finanţa educaţia, nu încalcă clauza protecţiei egale a
Amendamentului 14. Curtea a refuzat să impună propria hotărâre cu privire la modul
în care şcolile trebuie finanţate, deciziilor luate în 49 de state.
Totuşi, recent, tribunalele de stat au devenit tot mai active în mandatarea unei
mai mari egalităţi în cheltuielile pentru educaţie între multe districte şcolare din statul
lor. Cel puţin o duzină de curţi supreme de stat au contestat decizia anterioară a
Curţii Supreme a S.U.A., că inegalitatea în finanţarea educaţiei nu încalcă
garantarea constituţională a protecţiei egale oferite de lege. Aceste tribunale de stat
au hotărât că inegalităţile în cheltuielile şcolare între districtele sărace şi cele bogate
din cadrul unui stat, încalcă garantarea protecţiei egale din constituţia statului lor.
(Deşi curţile supreme pot interpreta înţelesul propriei constituţii de stat, aceste decizii
nu răstoarnă direct decizia Curţii Supreme a S.U.A., potrivit căreia cheltuielile egale
nu sunt mandatate de Constituţia S.U.A.). tot mai multe guverne de stat au fost
obligate să impună programe de egalizare şcolilor din statul lor.

Reforma învăţământului şi alegerea părinţilor

Cercetările din ştiinţele sociale sugerează, că performanţa în educaţie e sporită
când şcolile sunt privite de copii ca fiind extensii sau substitute pentru familiile lor
(vezi Cap. 1, Analiza politică în acţiune). Rezultatele şcolare şi ratele de absolvire se
îmbunătăţesc pentru toţi elevii, dar în special, pentru studenţii din medii
dezavantajate, în şcolile unde rezultatele bune sunt considerate normale şi
domneşte un mediu ordonat şi disciplinat, favorabil învăţării. Se pune bază pe
materiile importante, se supraveghează frecvent progresul elevilor, se susţine o
legătură profesor-părinte şi există acord asupra valorilor şi normelor. Când părinţii
aleg şcoli pentru copii lor, ca şi în cazul şcolilor catolice şi particulare, aceste valori
sunt întărite.
Alegerea părinţilor. Alegerea pe care părinţii o fac între şcoli şi competiţia care
rezultă la înscriere nu numai că îmbunătăţesc realizările elevilor şi ratele de
absolvire dar cresc şi satisfacţia părinţilor şi ridică moralul profesorilor. Directorii şi
profesorii sunt încurajaţi să lucreze direct cu părinţii pentru a stabili scopuri clare,
pentru a elabora o programă specializată, a impune disciplina şi a cere mai mult de
la elevi. Planurile de alegere sunt un beneficiu doar pentru părinţii care ştiu şi pot
alege şcoala potrivită pentru copii lor. Ele mai constituie şi un mesaj pentru profesori,
pentru a-şi structura şcolile aşa încât să ofere părinţilor ce îşi doresc pentru copii lor
sau, altfel, riscă să piardă elevi şi fonduri.
Opoziţia. Totuşi, există o opoziţie puternică la ideea alegerii. Cea mai puternică
opoziţie vine din partea administratorilor şcolilor şi a agenţiilor de învăţământ de stat.
Aceştia afirmă că oferind părinţilor dreptul de a-şi muta copii de la o şcoală la alta
întrerupe programa şcolară şi ameninţă viabilitatea şcolilor percepute ca fiind
inferioare. Ar putea duce la stratificarea şcolilor în şcoli populare, magnet care ar
atrage cei mai buni elevi şi şcoli mai puţin populare , care ar avea sarcina de a
educa elevii ai căror părinţi nu au cunoscut opţiunile disponibile sau nu au fost
interesaţi de educaţia copiilor lor. Alţi oponenţi ai planului de alegere se tem că,
învăţământul public ar putea fi subminat dacă opţiunile disponibile părinţilor ar
include şcoli particulare, legate de biserică.
Cupoane pentru învăţământ. Cel mai controversat plan de alegere implică şi
cupoanele pentru învăţământ, care vor fi date părinţilor pentru a fi cheltuite la şcoala
pe care o aleg, publică sau particulară. Guvernele de stat vor rambursa cupoanele
prezentate de şcoli, plătind sume specifice. Toate şcolile publice şi particulare ar
concura în mod egal pentru elevi şi fondurile învăţământului de stat vor curge înspre
acele şcoli care au mai mulţi elevi. Competiţia va încuraja toate şcolile înspre
satisfacerea pretenţiilor părinţilor. Dar, permiţând şcolilor particulare să concureze la
egalitate cu şcolile publice, s-ar putea submina vechea tradiţie naţională a
învăţământului public. Chiar dacă discriminările religioase sau etnice ar fi strict
interzise într-un sistem al cupoanelor, ar mai rămâne o tendinţă ca elevii să fie izolaţi
social de cei diferiţi de ei.
Californienii votează în problema alegerii. Mişcarea pentru alegere în
învăţământ a înregistrat un regres major în 1993 când alegătorii californieni au
înfrânt puternic o iniţiativă cetăţenească ce era cunoscută ca Propunerea 174,
Alegerea Părinţilor în Învăţământ. Profesori, sindicate şi grupuri de liberali s-au unit
pentru a lansa o campanie extrem de mediatizată, pentru a respinge măsura.
Propunerea 174 promitea să “împuternicească părinţii” prin garantarea unei “burse”
(cupon) pentru fiecare copil, egală cu aproximativ jumătate din suma medie din
ajutorul local şi guvernamental pentru un elev din California (cam 2600$). Banii
trebuiau plătiţi direct şcolii în care părinţii alegeau să-şi înscrie copii. Atât şcolile
publice cât şi cele particulare se puteau califica drept “şcoli independente cu
rambursarea burselor”; şcolile în care existau discriminări rasiale, etnice, bazate pe
culoare sau origine nu ar fi fost eligibile.
Grupurile de opoziţie, inclusiv puternica Asociaţie a Profesorilor Californieni, au
afirmat că propunerea ar crea “ un sistem şcolar cu două nivele, unul pentru cei care
au şi unul pentru cei care nu au”. Ei au descris cupoanele ca “un program de drepturi
care ar oferii familiilor bogate o subvenţie pentru şcolile particulare, plătită de
contribuabili”, observând că nu există nici un mod de testare al cupoanelor.
Aproximativ 10% din elevii californieni erau deja în şcoli particulare; părinţii lor se vor
bucura de un beneficiu imediat din partea programului. Oponenţii au avertizat că în
învăţământul public va suferi puternic dacă atât banii cât şi elevii dotaţi vor fi
îndepărtaţi din şcolile publice. Oponenţii păreau să fie de acord că şcolile publice nu
puteau să concureze cu şcolile particulare din punct de vedere al eficienţei. Deşi
doar jumătate din costul educării unui elev într-o şcoală publică ar constitui un
cupon, s-a afirmat că şcolile publice ar avea de înfruntat dificultăţi financiare în urma
implementării programului. Costurile iniţiale ale cupoanelor pentru elevi care erau
deja la şcoli particulare au pus o problemă financiară majoră. Nu se poate estima
corect câţi elevi s-ar transfera din şcolile publice în cele particulare. În fine, oponenţii
au sensibilizat electoratul avertizând că banii contribuabililor ar merge la şcolile
religioase şi observând că aspectul instrucţiei şi referinţelor profesorilor nu a fost
abordat în propunere.
Suporterii Propunerii 174 erau mai slab organizaţi şi finanţaţi decât cei din
opoziţie. Ei au afirmat în van că învăţământul public e un drept al tuturor elevilor,
serveşte celor bogaţi ca şi celor săraci şi e finanţat din impozite. Deci cupoanele nu
pot fi refuzate părinţilor bogaţi. Mai mult, au afirmat că beneficiarii majori vor fi părinţii
săraci care “vor avea dreptul” să-şi trimită copii la şcolile particulare la fel ca şi
părinţii bogaţi. Ei au mai afirmat că şi şcolile publice vor păstra jumătate din suma
necesară educării fiecărui copil înscris în şcolile particulare. În timp ce acest lucru ar
duce la o creştere a finanţării şcolare pe elev, pentru elevii rămaşi în şcolile publice.
Dar susţinătorii au fost obligaţi să admită că şcolile particulare ar fi mult mai
omogene decât cele publice şi că şcolile publice ar avea de educat mai mulţi elevi
“dificili”.

Politica de guvernare şi educaţia superioară

Guvernele de stat au fost implicate în educaţia superioară încă din perioada
colonială. Guvernele de stat din nord-est au acordat frecvent contribuţii colegiilor
particulare din statele lor şi această practică mai continuă şi astăzi. Prima
universitate de stat înfiinţată de legislaţia unui stat a fost Universitatea din Georgia,
în 1974. Înainte de Războiul Civil, statele din nord-est se bazau pe colegii particulare
şi statele sudice îşi asumaseră conducerea în educaţia publică superioară.
Programa universităţilor sudiste de dinaintea războiului semăna cu studiile clasice
rigide ale colegiilor particulare iniţiale – greaca şi latina, istoria, filozofia şi literatura.
Creşterea Universităţilor Publice. Abia după Actul Morrill din 1862, a început să
se dezvolte învăţământul superior public în majoritatea statelor. Interesant e că
statele estice au răspuns mai greu oportunităţilor oferite de Actul Morrill pentru
dezvoltarea universităţilor publice; acestea continuau să se bazeze, în principal, pe
colegiile şi universităţile particulare. Statele sudice erau într-o depresie economică
după Războiul Civil şi conducerea în domeniul învăţământului superior public a fost
preluată de statele central – vestice. Filozofia actului Morrill accentua studiile în
agricultură şi mecanică şi nu programa clasică a colegiilor din est. Mişcarea pentru
“A şi M” s-a dezvoltat rapid în statele agricole. Grupurile iniţiale ale universităţilor de
stat central – vestice erau strâns legate de învăţământul în domeniul agriculturii,
inclusiv servicii extinse în agricultură. Universităţile de stat şi-au asumat
responsabilitatea pentru pregătirea profesorilor pentru şcolile publice şi pentru
colegii. Universităţile de stat au introdus o gamă largă de subiecte moderne în
programa lor – administraţia afacerilor, agricultură, economie internă, educaţie,
inginerie. De-abia în anii ’60 statele estice au început să pună accent pe
învăţământul superior public, fapt dovedit de dezvoltarea imensei Universităţi de Stat
din New York, cu mai multe campusuri.
Astăzi, învăţământul public superior cuprinde trei pătrimi din studenţii din colegii
şi universităţi (vezi tab. 6-4). Poate cel mai important e că universităţile de frunte ale
naţiunii pot face faţă instituţiilor particulare în ceea ce priveşte rezultatele.
Universitatea Berkeley din California şi Universitatea din Michigan sunt clasificate
alături de Harvard, Yale, Prinston, Stanford şi Chicago.
Ajutor federal. Ajutorul federal pentru colegii şi universităţi s-a prezentat într-o
varietate de forme. Totuşi, în general, partea de ajutor federal în învăţământul
superior rămâne sub 10%. Guvernele de stat duc partea cea mai grea a
învăţământului superior în America, prin suportul pe care îl oferă colegiilor şi
universităţilor de stat.

Tab. 6-4. Învăţământul superior în America

197 19 19
0 80 90
Instituţii (mii)
Colegii de 4 ani 166 19 35
5 57 35
Colegii de 2 ani 891 12 21
74 27
Facultăţi (mii) 573 84 82
6 4
Înscrieri (mii)
Total 858 12 13
1 097 457
Colegii de 4 ani şi universităţi 629 75 83
0 71 74
Colegii de 2 ani 163 45 50
0 26 83
Publice 580 94 10
0 57 515
Particulare 212 21 29
0 40 42
Absolvenţi 103 13 15
1 43 18
 Studenţi 737 10 11
6 457 666

În timp, Actul Morrill din 1862 a oferit fundalul necesar asistenţei federale în
învăţământul superior. În 1890, Congresul a activat câteva fonduri federale pentru a
susţine operaţiile colegiilor cu teren cedat şi acest ajutor, deşi foarte modest,
continuă şi azi. Legile GI de dopă cel de-al doilea război mondial şi Războiul din
Coreea (dată în 1944, respectiv 1952) nu erau, strict vorbind, legi care ajutau
învăţământul, ci o formă de asistenţă pentru veterani, pentru a-i ajuta să se adapteze
vieţii civile. Cu toate acestea, aceste legi au avut un mare impact asupra
învăţământului superior, datorită milioanelor de veterani care s-au putut înscrie în
colegii. Congresul continua să ofere beneficii în educaţie veteranilor, dar la un nivel
mult mai scăzut decât cel al legilor GI din timpul războiului. Actul Educaţiei Apărării
Naţionale din 1958 a afectat învăţământul superior oferind asistenţă studenţilor, mai
ales în domeniile ştiinţelor, matematicii şi limbilor moderne.
Astăzi, guvernul federal oferă asistenţă directă mai multor colegii şi universităţi
prin burse şi împrumuturi pentru constituirea şi îmbunătăţirea facilităţilor şi sprijină şi
Academia Militară a S.U.A. (West Point), Academia Navală a S.U.A. (Annapolis),
Academia Forţelor Aeriene a S.U.A. (Colorado Springs), Academia Pazei de Coastă
a S.U.A., Academia Marinei Comerciale, Colegiul Gallaudet şi Universitatea Harvard.
Asistenţa pentru studenţi. Principala sursă a ajutorului federal pentru
învăţământul superior ajunge la colegii şi universităţi sub diferite forme ale asistenţei
pentru studenţi. Bursele pentru Oportunităţi în Învăţământul de Bază (numite Burse
Pells, conform numelui sponsorului principal, senatorul Clairbone Pell) furnizează
studenţilor emeriţi burse de până la 2.000$ pe an minus ceea ce ar putea plăti
familiile lor. Un program de împrumut garantat pentru studenţi (împrumuturi Staford)
încurajează băncile private să acorde împrumuturi studenţilor prin garantarea
rambursării federale, în cazul în care studentul nu poate face faţă. Multe dintre
aceste împrumuturi sunt făcute acum direct studenţilor de guvernul federal, prin
colegii şi universităţi, eliminând rolul de intermediar al băncilor. Împrumutul mediu e
de 3.000$. Rambursarea nu începe, de obicei, decât după ce studentul termină sau
părăseşte colegiul. Un program de împrumuturi Perkins extinde aceste garanţii şi
asupra studenţilor din familii cu v3enituri mici. Un program de burse pentru
Oportunităţi Suplimentare în Educaţie permite studenţilor să împrumute de la
birourile pentru ajutor financiar din propriile universităţi. În fine, programul de Studii
pentru Colegiu foloseşte fondurile federale pentru a permite colegiilor şi
universităţilor să angajeze studenţi, cu jumătate de normă, cât timp mai sunt încă în
şcoală.
Majoritatea acestor subvenţii federale sunt dirijate înspre studenţii din clasa de
mijloc şi familiile lor. Programele sunt foarte populare, deşi nici o administraţie nu
poate oferi atâtea fonduri câte sunt cerute de studenţi. Rata nerambursării ajunge la
15% din toate împrumuturile, o cifră care ar duce rapid la faliment, industria creditului
privat al naţiunii (rata neachitării ipotecilor pe case e de 1%). Departamentul
Educaţiei S.U.A. încearcă, de mult timp, să găsească un remediu pentru aceste
nerambursări.
Suportul federal pentru munca de cercetare. Suportul federal acordat cercetării
a avut întotdeauna un impact important asupra învăţământului superior. În 1950,
Congresul a înfiinţat Fundaţia Naţională a Ştiinţelor (NSF), pentru a promova
cercetarea ştiinţifică şi educaţia. NSF a oferit burse pentru învăţământul post-
universitar în domeniul ştiinţelor, a susţinut multe proiecte de cercetări ştiinţifice şi a
mai susţinut şi construirea şi întreţinerea centrelor ştiinţifice. În 1965, Congresul a
înfiinţat o Finanţare Naţională a Artelor şi o Finanţare Naţională a Actelor Umanitare,
dar a finanţat aceste domenii doar cu o mică parte din suma acordată NSF. În plus,
pe lângă NSF, multe alte agenţii federale au încheiat contracte de cercetare pentru
proiecte specifice cu diferite universităţi. Astfel, cu un suport federal, cercetarea a
devenit un element foarte important al vieţii universitare.

Grupuri de interes în învăţământul superior

Există multe grupuri de interes în învăţământul public superior – pe lângă
guvernatori şi legislatori, care trebuie să voteze fondurile în fiecare an.
Administratorii. Mai întâi, există comitetele de administratori (adesea numiţi
regenţi) care conduc colegiile şi universităţile publice. Autoritatea lor variază de la un
stat la altul, dar în fiecare stat ei nu doar fixează direcţiile generale ale politicii în
învăţământul superior ci şi izolează învăţământul de influenta directă a guvernatorilor
şi legislatorilor. Cetăţenii de frunte care sunt numiţi în aceste comitete trebuie să
susţină puternic învăţământul superior în faţa publicului şi a legislaturii.
Tab. 6-5. Programele Federale Majore de Asistenţă a Studenţilor
Număr de Fonduri Suma
beneficiari utilizate medie anuală
(milioane)
Burse Pell 3017 5760$ 1909$
Împrumuturi Perkins 566 707$ 1250$
Împrumuturi Stafford 4140 11700$ 2826$
Studii pentru colegiu 752 710$ 945$

Preşedinţii. Un alt grup important în învăţământul superior e format din

preşedinţii universităţilor şi colegiilor şi primii lor asistenţi administratori. În general,
preşedinţii universităţilor sunt principalii purtători de cuvânt ai învăţământului
superior şi ei trebuie să convingă publicul, regenţii, guvernatorul şi legislatura de
valoarea colegiilor şi universităţilor de stat. Rolul crucial al preşedintelui e
menţinerea suportului pentru învăţământul superior în stat; acesta mandatează
adese responsabilităţi administrative pentru operaţiunile interne ale universităţii
vicepreşedinţilor şi decanilor. Suportul pentru învăţământul superior din partea
publicului şi a reprezentanţilor acestuia pot fi afectate de un spectru larg de activităţi
universitare, dintre care unele nu sunt legate de obţinerea de cunoştinţe. O echipă
de fotbal câştigătoare poate stimula entuziasmul legislativ şi poate duce la obţinerea
unei noi clădiri pentru săli de cursuri. Cercetările orientate înspre servicii ale
universităţilor – dezvoltarea unor noi recolte sau surse de hrană, estimarea
resurselor minimale ale statului, consilierea agenţiilor guvernamentale de stat şi
locale asupra problemelor administrative, analizarea economiei statului, consilierea
autorităţilor şcolare locale ş.a.m.d. – pot ajuta la convingerea publicului de beneficiile
practice ale cunoştinţelor. Facultăţile universităţilor pot fi interesate de cercetările
avansate şi de educarea viitorilor doctoranzi, dar legislatorii şi constituenţii lor sunt
mai interesaţi de calitatea şi eficienţa predării în facultate.
Facultăţile. Facultăţile celor 3500 de colegii şi universităţi ale naţiunii sau
identificat, în timp, ca profesionişti cu legături strânse cu instituţiile lor. Modelul istoric
al conducerii colegiilor şi universităţilor includeau participarea facultăţilor la
elaborarea politicii – nu doar în domeniul academic şi al bugetului, personalului,
programelor de construcţii ş.a.m.d. Dar conducerea de către facultăţi ţ-a dovedit a fi
şi greoaie, deranjantă şi consumatoare de timp, într-o perioadă a înscrierilor masive,
a bugetelor de mai multe milioane de dolari şi a sporirii mărimii şi complexităţii
administraţiei. În timp, concepte ale contabilităţii publice, managementul academic,
controlul costurilor şi centralizarea bugetară au transferat puterea din colegii şi
universităţi de la facultăţi la administratori.
Sindicatele. Organizaţia tradiţională a facultăţilor a fost Asociaţia Americană a
Profesorilor Universitari (AAUP); în timp, acest grup ţ-a limitat la publicarea
informaţiilor privitoare la salarii şi la cenzurarea oficială a colegilor sau universităţilor
care încălcau noţiunile consacrate ale libertăţii şi îndreptăţirii academice.
(Îndreptăţirea este o tradiţie conform căreia un membru al unei facultăţi, care şi-a
demonstrat competenţa în serviciile aduse într-o anumită funcţie pentru 3-7 ani, nu
poate fi demisionat decât pentru “cauză” – încălcarea serioasă a regulilor sau
abandonarea postului – de dovedit în audieri publice). Recent Federaţia Americană
a Profesorilor (AFT) a reuşit să convingă anumiţi membri ai facultăţilor că modelele
tradiţionale ale negocierii particulare pentru salarii, norme şi condiţii de lucru în
colegii şi universităţi ar trebui înlocuită cu negocierea colectivă, la fel ca în producţie.
Dezvoltarea AFT a stimulat mult AAUP din campusuri să-şi asume o atitudine mai
militantă în numele intereselor facultăţilor. AAUP rămâne cea mai mare organizaţie
naţională a facultăţilor, dar majoritatea facultăţilor naţiunii nu sunt afiliate la AAUP
sau la AFT. Negocierea colectivă e complicată de faptul că facultăţile continuă să
aibă un rol de conducere în guvernarea academică – de exemplu, în alegerea
decanilor şi a şefilor de departamente şi stabilirea comitetelor de salariere.
Studenţii. Cele 15 milioane de studenţi ai naţiunii constituie cel mai numeros,
şi totuşi, cel mai puţin influent grup, direct implicat în învăţământul superior. Studenţii
pot fi comparaţi cu alte grupuri de consumatori din societate, care sunt, în general
mai puţin bine organizate decât grupurile care furnizează bunuri şi servicii.
Activismul politic al studenţilor americani a fost sporadic şi direcţionat înspre
probleme naţionale. Majoritatea studenţilor îşi privesc condiţia ca una pe termen
scurt; organizarea unor activităţi de grup efective necesită timp şi energie, la care
majoritatea studenţilor nu sunt dispuşi să renunţe. Cu toate acestea, plângerile
studenţilor sunt adesea filtrate prin părinţi înspre legislatorii de stat sau autorizaţiile
universitare.

Cititul, scrisul şi religia

Primul amendament al constituţiei S.U.A. conţine două garanţii importante a
libertăţii religioase: (1) “Congresul nu va elabora nici o lege cu privire la religie…” şi
(2) “…sau interzicerea liberului exerciţiu al acestora”. Clauza adecvată a
Amendamentului 14 face posibilă aplicarea acestor garantări a libertăţii religioase
statelor şi subdiviziunilor lor, ca şi Congresului.
“Liberul exerciţiu”. Majoritatea dezbaterilor privitoare la predarea religiei în
şcolile publice se centrează pe clauza “neimpunerii” a Amendamentului 14 şi nu
asupra clauzei “liberului exerciţiu”. Totuşi, respectul pentru clauza “liberului exerciţiu”
a determinat Curtea Supremă, în 1925, să declare drept neconstituţională o
încercare a unui stat de a interzice şcolile parohiale şi particulare şi de a forţa toţi
elevii să se înscrie la şcoli publice. În cuvintele Curţii Supreme “Teoria fundamentală
a libertăţii pe care toate guvernele din S.U.A. se bazează, exclude orice putere
generală a statului de a standardiza educaţia, forţând elevii să accepte educaţia doar
de la profesori de stat. Copilul nu este doar o creaţie a statului”. Această decizie
protejează întreaga structură a şcolilor particulare religioase din această naţiune.
Neimpunerea. O mare parte a conflictului religios din America s-a centrat
asupra înţelesului clauzei “neimpunerii” şi şcolile publice au fost scene principală a
conflictului. O interpretare a clauzei afirmă că nu împiedică guvernul să ajute şcolile
religioase sau să încurajeze credinţa religioasă în şcolile publice, atâta timp cât nu
discriminează nici o religie. O altă interpretare e aceea că această clauză creează
“un zid de separare” între biserică şi stat în America, pentru a împiedica guvernul să
ajute direct şcolile religioase sau să încurajeze credinţa religioasă în orice fel.
Ajutorul guvernamental dat şcolilor legate de biserică. Întrebarea cât de mare
trebuie să fie ajutorul guvernamental acordat şcolilor religioase şi în ce scop, este
încă fără răspuns. Promotorii ajutorului public pentru şcolile religioase afirmă că
aceste şcoli pot aduce un serviciu public valoros prin instruirea a milioane de copii
care ar trebui educaţi de stat, cu cheltuieli mari, dacă şcolile religioase ar fi închise.
Par a exista multe precedente pentru suportul public acordat instituţiilor religioase:
proprietatea bisericii a fost întotdeauna scutită de impozite, contribuţiile bisericeşti
sunt deductibile din impozitele federale pe venit, fondurile federale au fost folosite
pentru construirea unor spitale conduse de biserică, în forţele armate există capelani
şi la fel şi în Congres, programele pentru veterani permit acestora să utilizeze
subvenţiile pentru educaţie pentru a-şi finanţa educaţia universitară în universităţi
legate de biserici ş.a.m.d.
Oponenţii ajutoarelor oferite bisericii afirmă că şcoli publice gratuite sunt
disponibile tuturor, indiferent de religie. Dacă părinţii religioşi nu sunt mulţumiţi cu
şcolile de stat, atunci ei trebuie să plătească pentru şcolile religioase. Statul nu are
nici o obligaţie de a finanţa preferinţele lor religioase. Oponenţii mai afirmă că e
nedrept să impui contribuabililor să plătească pentru religie, direct sau indirect.
Dirijarea unor sume substanţiale din fondurile publice înspre şcolile religioase ar
slăbi sistemul şcolilor publice. Şcolile publice reunesc copii din diferite medii
religioase şi astfel încurajează toleranţa şi înţelegerea. În schimb, şcolile religioase
separă copiii din diferite medii religioase şi nu e în interesul public să se încurajeze o
astfel de separare. Şi astfel, disputa continuă.
“Zidul de separare”. Aceia care sunt în favoarea unui ajutor guvernamental
acordat şcolilor religioase se referă la termenii unor cazuri judecate de Curtea
Supremă, care par să susţină ideea că un guvern poate, în mod limitat, să suporte
activităţile şcolilor religioase. În cazul Everson v. Consiliul Educaţiei (1974), Curtea
Supremă a hotărât că transportul cu autobuzul pentru elevii şcolilor parohiale pe
cheltuiala publică este corectă, pe motivul că “zidul de separare între biserică şi stat
nu interzice statului să adopte un program general, care să ajute toţi copiii”.
Interesant în acest caz e că, deşi Curtea a permis cheltuirea fondurilor publice
pentru copii care merg la şcolile parohiale, a sugerat că acea clauză a “neimpunerii”
a Amendamentului 1 constituie un “zid de separare” între biserică şi stat. Conform
Curţii:
“Nici un stat sau un guvern federal nu poate înfiinţa o biserică. Nici nu pot da
legi care să ajute o religie, să ajute toate religiile sau să favorizeze o religie. Nici nu
poate forţa sau influenţa o persoană să meargă sau să nu meargă la biserică
împotriva voinţei sale, sau să o forţeze să profeseze o credinţă sau lipsă de credinţă
în vreo religie. Nici o persoană nu poate fi pedepsită pentru că are sau împărtăşeşte
convingeri religioase sau nu, pentru că merge sau nu la biserică. Nici un impozit,
mare sau mic, nu poate fi impus pentru a susţine activităţi sau instituţii religioase,
oricum s-ar numi acestea, sau în orice formă ar practica religia. Nici un stat sau
guvernul federal nu pot, pe faţă sau nu, să participe la afacerile oricărei organizaţii
sau oricărui grup religios şi viceversa”.
Aşa că acel caz Everson poate fi citat de cei interesaţi de susţinerea alocării
fondurilor publice pentru ajutarea copiilor din şcolile parohiale, ca şi a celor ale căror
interese se opun suportului public, direct sau indirect, acordat religiei.
Evitarea “implicării excesive”. Una dintre cele mai importante decizii ale Curţii
Supreme în istoria relaţiei dintre stat şi biserică din America a fost luată în 1971, în
cazul Lemon v. Kurtzman. Curtea Supremă a hotărât că era neconstituţional pentru
un stat (Pennsylvania) să plătească salariile profesorilor sau instructorilor din şcolile
parohiale. Curtea Supremă a recunoscut că aprobase anterior finanţarea cărţilor şi
transportului pentru elevii şcolilor parohiale. Dar a hotărât că plăţile de stat pentru
şcolile parohiale implicau: “o implicare excesivă între stat şi religie” şi încălcau atât
clauza “neimpunerii”, cât şi pe cea a “liberului exerciţiu” ale Amendamentului 1.
Plăţile de stat pentru şcolile religioase, a spus Curtea Supremă, ar necesita control
guvernamental excesiv şi o supraveghere continuă pentru a se asigura că fondurile
sunt folosite doar pentru educaţie. Mai mult, Curtea Supremă şi-a exprimat teama că
ajutorul statului dat şcolilor parohiale ar crea “o divizare politică de-a lungul liniilor
religioase… unul din principalele rele împotriva căruia Amendamentul 1
intenţionează să ofere protecţie”. Totuşi, în Romer v. Maryland (1976), Curtea
Supremă a acordat fonduri publice generale colegiilor legate de biserici: “Instituţiile
religioase nu trebuie izolate de beneficiile publice care sunt neutru disponibile pentru
toţi”.
Rugăciunea în şcolile publice. Conflictul religios se centrează şi asupra
problemei rugăciunilor şi citirii Bibliei în şcolile publice. Acum câţiva ani, începerea
zilei şcolare cu asemenea ceremonii era o practică răspândită în şcolile publice. De
obicei, rugăciunea era varianta protestantă a rugăciunii “Tatăl Nostru” şi se citea din
versiunea Regelui James a Bibliei. Pentru a evita aspectele nominale ale
ceremoniei, Consiliul de Regenţi ai Statului New York a înlocuit-o cu rugăciunea
nenominală care trebuia spusă cu voce tare în fiecare clasă, în prezenţa
profesorului, la începutul fiecărei zile şcolare: “Dumnezeule Atotputernic, suntem cu
toţi supuşii Tăi şi Te rugăm să ne binecuvântezi pe noi, pe părinţii şi pe profesorii
noştri şi ţara noastră”.
New York-ul a afirmat că această rugăciune nu încălca clauza “neimpunerii”
pentru că era neutră şi pentru că participarea elevilor era voluntară. Totuşi, în Engle
v. Vitale (1962), Curtea Supremă a afirmat că “interzicerea constituţională a legilor
care să respecte impunerea unei religii înseamnă că în această ţară nu e de
competenţa guvernului să compună rugăciuni oficiale pe care orice grup de
americani să le recite ca parte a unui program religios iniţiat de guvern”. Curtea
Supremă a arătat că dând rugăciunii un caracter voluntar nu se reuşea eliberarea de
interzicerea clauzei “neimpunerii”; mai observa că clauza interzicea iniţierea unei
ceremonii religioase de către o agenţie guvernamentală, indiferent dacă ceremonia
era voluntară sau nu:
“Nici faptul că rugăciunea trebuie să fie nominal neutră, nici faptul că elevii
acţionează voluntar nu servesc eliberării ei de limitările clauzei impunerii, cum ar
putea fi cazul clauzei liberului exerciţiu a Amendamentului 1, ambele fiind operative
împotriva statelor în virtutea Amendamentului 14… Clauza impunerii, spre deosebire
de cea a liberului exerciţiu, nu depinde de demonstrarea obligativităţii
guvernamentale şi e încălcată de legiferarea legilor care stabilesc o religie oficială,
fie că acele legi operează direct pentru forţarea indivizilor, fie că nu”.
Un an mai târziu, în cazul Abbington Township v. Schempp, Curtea Supremă
a luat în considerare constituţionalitatea ceremoniilor de citire a Bibliei în şcolile
publice. Aici, din nou, deşi copiii nu trebuiau să participe, Curtea Supremă a
considerat citirea Bibliei, ca exerciţiu de începere a zilei “ca fiind o ceremonie
religioasă”. Curtea Supremă a avut anumite dificultăţi în a demonstra că nu “arunca
Biblia afară din şcoli”, pentru că arăta în mod expres că studiul bibliei sau al religiei,
prezentat ca o parte a programului obişnuit de învăţământ, nu încalcă
Amendamentul 1, dar că ceremoniile religioase, care implică citirea Bibliei sau
rugăciunea, stabilite de stat sau de districtul şcolar, făceau acest lucru.
Eforturile statelor de a încuraja “rugăciunea voluntară” în şcolile publice au
fost anulate de Curtea Supremă ca fiind neconstituţionale. Când statul Alabama a
autorizat o perioadă de tăcere pentru “meditaţie sau rugăciune voluntară” în şcolile
publice, Curtea Supremă a hotărât că era o “impunere a religiei”. Curtea Supremă a
spus că legea nu are scopuri laice, că transmite “un mesaj de susţinere a statului şi
de promovare a rugăciunii” şi că intenţia sa reală este încurajarea rugăciunii în
şcolile publice. În profundă opoziţie, Judecătorul Şef Warren Burger a observat că
tocmai Curtea Supremă s deschis sesiunea cu o rugăciune, că ambele camere ale
Congresului îşi încep activitatea cu rugăciuni conduse de capelani oficiali, plătiţi de
guvern. “Să sugerezi că un moment de tăcere a cărui denumire include cuvântul
rugăciune impune neconstituţional religia nu e o manifestare de neutralitate, ci de
ostilitate faţă de religie”.

Rezumat
Să rezumăm problemele politicii educaţiei, cu referiri particulare la conflictele
de grup implicate:
Învăţământul american reflectă toate nevoile conflictuale ale societăţii. Şcolile
trebuie să abordeze toate problemele naţiunii, de la conflictul rasial la abuzul de
droguri şi accidente de circulaţie. Mai trebuie să îmbunătăţească nivelul cunoştinţelor
de limbă şi de matematică ale elevilor pentru a pregăti mai bine forţa de muncă
naţională pentru o competiţie globală. Diverse interese conferă diferite priorităţi
acestor variate şi, uneori, conflictuale scopuri.
În ultimii ani, grupurile de cetăţeni, părinţi, contribuabili şi angajaţi au generat o
mişcare a întoarcerii la baze în şcoli, accentuându-se cititul, scrisul şi realizările
matematice şi testându-se frecvent abilităţile studenţilor şi competenţa profesorilor.
Educatorii de profesie – administratorii şcolari, autorităţile învăţământului de stat şi
sindicatele profesorilor – au avut tendinţa de a rezista reformelor orientate înspre
testare, accentuând în schimb educaţia generală.
Conflictul între cetăţeni şi educatorii de profesie e reflectat în controversele
dintre “profesionalism” şi “reacţiile” în şcolile publice. Părinţii, contribuabilii şi membrii
aleşi ai comitetelor de conducere tind să accentueze reacţia la cererile cetăţenilor;
supraintendenţii şcolari şi agenţiile învăţământului de stat tind să accentueze
administrarea profesională a şcolilor. Sindicatele profesorale, mai ales ramurile
locale ale NEA şi AFT reprezintă un alt grup de interes în educaţie – profesorii
organizaţi.
Grupurile educatorilor de profesie şi sindicatele profesorilor au făcut lobby
multă vreme în Washington pentru o sporire a finanţării federale. Ajutorul federal
acordat învăţământului a crescut prin Actul Învăţământului Elementar şi Gimnazial
din 1965, dar contribuţia federală în cheltuielile pentru învăţământ nu a depăşit
niciodată 10%. Guvernele locale şi de stat continuă să suporte cheltuielile majore din
învăţământ. Crearea unui Departament al Educaţiei în 1977 reflectă influenţa
educatorilor de profesie.
Există puţine probe directe pentru a dovedi că o sporire a finanţării şcolilor
îmbunătăţeşte performanţele elevilor. Grupuri de cetăţeni şi comisii independente de
studiu, ca şi administraţiile Reagan şi Bush, au accentuat reformele în educaţie şi nu
sporirea cheltuielilor federale. Preşedintele Clinton a promis un mai mare efort
federal în pregătirea programelor preşcolare, cum ar fi “Head Start”.
Reformele actuale în educaţie se bazează pe planuri de alegere. Alegerea va
împuternici părinţii şi va pune capăt monopolului administratorilor şcolilor publice.
Dar planurile prin care părinţilor li se permite să aleagă şcoli particulare în favoarea
celor de stat ameninţă învăţământul public tradiţional. Alegerile din cadrul şcolilor
publice sunt mai puţin controversate şi diferite state s-au angajat să experimenteze
sistemul înscrierilor limitate şi al şcolilor magnet.
Învăţământul superior implică diverse grupuri – guvernatori, legislatori, regenţi,
preşedinţi de colegii, universităţi şi facultăţi. Guvernele de stat, prin suportul acordat
colegiilor şi universităţilor de stat, suportă partea cea mai mare a cheltuielilor pentru
învăţământul superior din S.U.A.. Sprijinul federal pentru cercetări plus diferite
programe de împrumuturi pentru studenţi sunt o contribuţie importantă adusă
învăţământului superior.
Grupurile religioase, cei care apără interesele şcolilor private şi apărătorii
şcolilor publice se luptă frecvent pentru locul religiei în educaţie. Curtea Supremă a
S.U.A. a devenit arbitru în lupta de grup pentru religie şi educaţie. Curtea Supremă
trebuie să interpreteze înţelesul clauzei “neimpunerii” din Amendamentul 1 al
Constituţiei pentru că aceasta influenţează ajutorul guvernamental oferit şcolilor
legate de biserici şi rugăciunea în şcolile publice.
Capitolul 7
POLITICA MEDIULUI
Externalităţi şi interese implicate

Optiunea publicului şi mediul

Orice activitate umană produce deşeuri. Cei care susţin protecţia mediului,
mass-media, politicieni şi birocraţi pot descrie poluarea ca pe un “rău normal", dar de
fapt este un cost al producţiei. Nu putem “opri poluarea" la fel cum nu putem opri
funcţiile naturale ale costului nostru. De îndată ce vom înţelege că poluarea nu poate
fi situată în afara legii şi o vom privi ca pe un cost al activităţii umane, putem începe
să elaborăm politicile mediului.
Externalităţile mediului. Teoria alegerii publicului consideră poluarea ca
problemă când nu este un cost pentru producător - adică atunci când producătorii
pot ignora costurile poluării şi le trec asupra societăţii în general. O externalitate
apare când un individ, o firmă sau un guvern desfăşoară o activitate care impune
altora costuri nedorite. O firmă producătoare sau un guvern local, care descarcă
deşeuri într-un râu, îşi transferă costurile asupra indivizilor, firmelor sau guvernelor
locale situate în josul râului, care trebuie să folosească râul în scopuri recreative sau
ca sursă de apă, şi deci trebuie să suporte costurile curăţării apei. O uzină electrică
ce funcţionează cu combustibil solid şi care elimină deşeurile în aer îşi transferă
costurile asupra celorlalţi, care trebuie să suporte smog-ul. Prin transportarea
acestor costuri asupra altora, firmele poluante îşi micşorează costul producţiei, fapt
care le permite să practice preţuri mai mici şi/sau să-şi sporească profiturile.
Guvernele care polueaza au costuri mai mici la eliminarea deşeurilor comunităţii,
fapt care le permite să diminueze impozitele pentru proprii cetăţeni. Atâta timp cât
aceste costuri ale producţiei pot fi transferate asupra altora, persoanele, firmele şi
guvernele poluante nu simt nevoia să-şi diminueze cantitatea deşeurilor sau să
folosească tehnici de producţie alternative. Şi pentru că preţurile firmelor şi
guvernelor poluante sunt mai mici decât ar trebui, oamenii sunt încurajaţi să
cumpere mai multe bunuri şi servicii de la aceştia, sporind astfel poluarea.
Costurile reglementării. Politica mediului este costisitoare. Aceste costuri
sunt adesea ignorate când se discută reglementările mediului. Cheltuielile directe ale
firmelor şi guvernelor pentru controlul şi reducerea poluării au crescut rapid în ultimii
ani (vezi tab. 7-1) şi astăzi depăşesc 100 miliarde $ pe an. Totuşi, guvernele
federale, de stat şi locale, combinate, plătesc mai puţin de un sfert din cheltuielile
pentru mediu. Firmele şi consumatorii plătesc peste trei sferturi din aceste cheltuieli.
Guvernul îşi poate transfera costurile politicii proprii asupra indivizilor şi asupra
firmelor, elaborând reglementări care cer controlul poluării.

Tab. 7-1. Cheltuielile pentru reducerea şi controlul poluării.

1975 1980 1990
Total (miliarde $) 28,4$ 51,5$ 90,0$
Procent guvernamental 24,3 21,8 23,5

Bugetul guvernului este neafectat de aceste reglementari dar costurile sunt

plătite de societate. Într-adevăr, pe măsură ce cheltuielile pentru protejarea mediului
se multiplică pentru firmele americane, costurile produselor lor cresc pe piaţa
mondială. Dacă alte naţiuni nu impun costuri similare propriilor firme, firmele S.U.A.
sunt confruntate cu un dezavantaj în competiţie. Altfel spus, poluarea este o
problemă mondială, nu doar pentru că aerul şi apa poluate traversează graniţele
naţionale, dar şi pentru că naţiunile poluante pot ”călători gratuit" pe seama protejării
mediului întreprinsă de alte naţiuni.
Beneficiile în raport cu costurile. Teoria alegerii publice cere ca politica
mediului să fie evaluată în raport cu beneficiile nete pe care le aduce societăţii;
costul politicii mediului nu trebuie să depăşească beneficiile aduse societăţii. E mai
puţin costisitor să reduci, mai întâi între 50-75 % din poluarea mediului, decât să o
reduci la zero. Pe măsură ce poluarea şi riscurile sunt reduse, costurile reducerilor
consecutive cresc şi beneficiile nete pentru societate scad. Într-adevăr, înlăturarea
ultimelor urme ale poluării mediului este extrem de costisitoare. Este imposibil să fie
înlăturate toate riscurile de poluare a mediului, cum e imposibil să fie înlăturate toate
riscurile legate de accidente sau boli. Pe măsură ce ne apropiem de limita zero a
poluării sau a riscurilor legate de mediu, beneficiile adiţionale sunt tot mai mici dar
costurile adiţionale sunt astronomice. Ignorând aceste realităţi economice, se
reuşeşte doar irosirea resurselor societăţii, diminuarea standardului de trai şi pe
termen lung, se diminuează capacitatea noastră de a trata eficient orice problema
sociala, inclusiv protecţia mediului.
Comanda şi control. Tradiţional, reglementările privitoare la mediu s-au
bazat pe costurile centralizate şi uniforme - reguli legislative sau administrative şi
reglementări care necesită folosirea instalaţiilor de control a poluării sau care aplică
standardele rigide de emisie pe locurile şi sursele poluării. Dar această abordare a
comenzii şi controlului nu a reuşit să creeze impulsurile necesare pentru ca indivizii,
firmele particulare şi guvernele locale să cureţe mediul. Mai întâi, birocraţii şi
legislatorii care impun reglementările specifice nu beneficiază de cunoştinţe legate
de procesul de producţie sau de metodele alternative de reducere a poluării. Mai
mult, indivizii, firmele şi guvernele locale care reuşesc să reducă poluarea, riscă să
fie ţinta unor reglementări şi mai severe (şi mai costisitoare). Acest lucru
descurajează iniţiativele în controlul poluării - o descurajare care sporeşte
ineficacitatea în timp. În fine, controlul specific îi impulsionează pe cei care poluează
să îndeplinească cerinţele legii sau reglementărilor dar nu şi să reducă poluarea.
Impulsuri pe piaţă. Când este necesară acţiunea guvernamentală pentru a
diminua externalităţile mediului, teoreticienii optiunii publicului afirmă că e mai bine
să se stabilească impulsuri economice particulare pentru a reduce poluarea, decât
să se bazeze pe reglementări specifice, uniforme şi centralizate. Abordările bazate
pe piaţă, care oferă flexibilitate, încurajează inovaţia şi susţin dezvoltarea
economică, sunt mult mai eficiente, din punct de vedere al costurilor, în realizarea
protecţiei mediului decât reglementările emise de Washington. Aceste abordări pot
implica stabilirea unor limite generale ale poluării, permiţând totuşi, industriilor,
serviciilor publice şi guvernelor locale şi de stat să-şi stabilească modul de
respectare a acestor limite. Mai pot implica şi acceptarea ca sursele specifice de
poluare - fabricii, rafinării, servicii publice, guverne - să negocieze între ele limita de
poluare permisă pentru a realiza cea mai eficientă utilizare a acestora. Totuşi, astăzi
poluarea mediului în S.U.A. se bazează, în principal, pe comanda şi controlul
centralizat, Agenţia de Protecţie a Mediului din S.U.A (EPA) având o putere mare
asupra oricărui segment al activităţii economice din naţiune.

Externalităţile mediului
Apa şi aerul sunt astăzi mult mai curate în S.U.A. decât în deceniile
anterioare. Acest lucru este adevărat, în ciuda creşterii numărului populaţiei şi a unei
şi mai mari creşteri a cantităţii de deşeuri. Cu toate acestea, îngrijorarea legată de
externalităţile mediului e cauzată mai ales de depozitarea deşeurilor solide (mai ales
a celor periculoase), de poluarea aerului şi a apei.

Depozitarea deşeurilor solide

Fiecare american produce în medie 2kg de deşeuri solide pe zi (vezi tab. 7-
2.). Cantitatea anuală de deşeuri aruncate în mediu cuprinde 48 miliarde cutii de
conserve, 26 miliarde sticle şi borcane, 2 miliarde de lame de ras uzate, 16 miliarde
de scutece folosite şi 4 milioane de automobile şi camioane. Naţiunea cheltuieşte
anual miliarde de dolari pentru îndepărtarea acestora de lângă case şi sediile
firmelor. În timp, tipurile de deşeuri solide, numite gunoi municipal, s-au schimbat,
plasticul şi hârtia înlocuind metalul în deşeuri.

Tab. 7-2. Creşterea cantităţii de deşeuri solide.

1960 1970 1980 1985 1990
Deşeuri brute 87,50 120,50 142,60 164,40 195,70
(milioane tone)
Deşeuri 1,2 1,35 1,43 1,66 2
pe persoană / zi(kg)

Există trei metode de depozitare a deşeurilor solide - acoperire cu pământ,

incinerare şi reciclare. Mai nou, îngroparea în pământ a înlocuit terenurile de
dispunere a deşeurilor aproape în toate oraşele. Gropile sunt, de obicei, căptuşite cu
argilă, aşa încât eventualele deşeuri toxice să nu pătrundă în apa oraşului. Chiar şi
aşa, deşeurile periculoase sunt separate de cele care nu prezintă nici un pericol şi
sunt tratate separat. Cu o locaţie rezonabilă, nu este nimic rău în existenţa unei gropi
de deşeuri acoperite cu pământ, dar care să nu conţină deşeuri periculoase. Totuşi,
oamenii nu doresc asemenea gropi în apropierea caselor lor. Locurile în care
deşeurile sunt îngropate trebuie să îndeplinească anumite standarde (de exemplu nu
pot fi în pantă). Aceste condiţii fac şi mai dificile operaţiile de îngropare a deşeurilor.
Şi noi gropi de deşeuri - sau alte soluţii - sunt întotdeauna necesare, pe măsură ce
cele existente sunt umplute. Unele comunităţi recurg astăzi la plăţi făcute pentru a
folosi gropile de deşeuri ale altor comunităţi - la sute de kilometri depărtare - dar
nimeni nu poate considera acest lucru o soluţie pe termen lung.
O altă metodă este arderea gunoaielor. Metode moderne de incinerare sunt
folosite în uzine speciale, de obicei echipate cu mecanisme care separă gunoiul în
tipuri diferite, cu filtre pentru a reduce poluarea aerului rezultată din ardere şi,
adesea, cu generatoare electrice alimentate de căldura rezultată din ardere.
Deşeurile sunt trecute printr-un mecanism de tocare pentru a stimula arderea rapidă;
metalul este separat cu ajutorul unor magneţi şi apoi deşeurile trec mai departe,
pentru a fi separate. La acest nivel, aproximativ jumătate din deşeuri au fost
înlăturate şi transportate înspre o groapă de deşeuri. Gunoiul care rămâne este tocat
în continuare, până ajunge ceea ce se numeşte “puf” sau este comprimat în bucăţi
mici. Acest material este ars de obicei în alt loc şi apoi pus împreună cu cărbune
pentru a produce electricitate. Cenuşa este preluată de serviciile de salubritate şi se
foloseşte ca orice altă cenuşă, adică e adesea vândută oraşelor pentru a fi folosită
pentru drumuri.
Problema acestei metode este dată de substanţele emise pe coş prin
incinerare. O instalaţie de incinerare în masă poate elimina următoarele deşeuri:
cenuşă sau fum, dioxid de sulf, oxizi de nitrogen, clorură de hidrogen, fluorură de
hidrogen, monoxid de carbon, arsenic, cadmiu, crom, plumb, mercur, dioxin şi alte
substanţe de cuptor. În fine, pentru că încă trebuie să se elimine deşeurile care au
fost selectate, problema diminuării terenurilor cu gropi pentru deşeuri este doar
redusă, nu eliminată.
O a treia metodă de eliminare a deşeurilor solide e reciclarea. Reciclarea
înseamnă convertirea deşeurilor în produse utile. În general, deşeurile nu pot fi
reciclate ca acelaşi produs din care provin, ci sub o altă formă. Ziarele sunt reciclate
în carton, materiale pentru izolat şi pentru construirea de adăposturi pentru animale,
dar, ca excepţie de la regulă, sunt reciclate uneori şi ca ziare.
În total, se refoloseşte aproximativ 17% din cantitatea de deşeuri solide din
S.U.A.. Aceasta este o îmbunătăţire notabilă faţă de cele doar 7% care erau
reciclate acum 20 ani. Unele materiale se pretează uşor reciclării (exemple: 38% din
cutiile de aluminiu, 29% din produsele de hârtie) şi altele sunt mai greu de reciclat
(2% din produsele din plastic). În prezent, există mai multe materiale disponibile
pentru reciclare decât pot folosi uzinele; milioane de tone de ziare reciclabile sunt
stivuite drept materiale în exces în morile pentru hârtie, aruncate sau arse. Cu toate
acestea, reciclarea are un rol modest în reducerea cantităţilor care trebuie arse sau
îngropate.
Contrar credinţei populare, nu există o criză a gropilor pentru deşeuri;
naţiunea nu şi-a epuizat tot terenul. Totuşi, atât agenţiile guvernamental cât şi
firmele particulare de depozitare a deşeurilor sunt presate de puternica organizaţie
NIMBYs (“nu în curtea mea”). Terenurile de gropi pentru deşeuri sunt numeroase,
dar opoziţia locală este întotdeauna puternică. Politicienii timizi nu pot face faţă
acelor NIMBYs, aşa că sfârşesc prin a încerca fostele terenuri sau prin a căuta alte
locuri de depozitare.

Deşeurile periculoase
Deşeurile periculoase sunt acelea care prezintă o ameninţare serioasă pentru
sănătatea publică sau pentru mediu, datorită “cantităţii, concentraţiei sau
caracteristicilor lor fizice, chimice sau infecţioase”. Actul Recuperării şi Conservării
Resurselor din 1976 a acordat organizaţiei EPA autoritatea de a determina care
substanţe sunt periculoase şi EPA a stabilit câteva sute de substanţe. Eliminarea
unei cantităţi mai mari decât cea specificată trebuie raportată Centrului de
Răspundere Naţională. Substanţele sunt considerate periculoase dacă sunt ignifuge,
corozive sau reacţionează uşor în contact cu alte substanţe chimice. Multe substanţe
sunt declarate toxice de EPA datorită faptului că dozele masive administrate zilnic
cobailor cauzează apariţia cancerului.
Eliminarea de substanţe toxice trebuie raportată anual şi substanţele extrem
de periculoase necesită planuri de urgenţă. Până acum, S.U.A. a evitat scurgerea de
substanţe toxice comparabile cu accidentul din Bhopal, India, care a ucis aproximativ
3000 de oameni. Totuşi, scurgeri mai mici de substanţe toxice au cauzat moartea
sau rănirea unor persoane.
Deşeurile nucleare creează probleme speciale. Există deşeuri provenite din
reactoare de fuziune nucleară şi uzine de arme nucleare. Unele există de aproape
50 ani. Pentru că deşeurile sunt radioactive, şi unele rămân radioactive mii de ani,
depozitarea lor s-a dovedit foarte dificilă. Planurile actuale de depozitare a unor
asemenea deşeuri la mare adâncime s-au izbit de opoziţia locală. Majoritatea
deşeurilor nucleare din S.U.A. sunt depozitate în locurile de unde provin, aşteptând
elaborarea unor planuri pe termen lung pentru dispunerea lor.
 Deşeurile periculoase din vechile locuri de depozitare constituie şi ele o
problemă. Aceste deşeuri trebuie mutate în locuri mai sigure. Altfel, pot afecta
sănătatea oamenilor care locuiesc lângă aceste terenuri, adesea ajungând în
rezerva de apă. EPA a hotărât să cureţe aceste locuri cu ajutorul fondurilor acordate
prin legile din 1980 şi 1986. Ca prim pas, au elaborat o Listă a Priorităţilor Naţionale
cuprinzând terenurile care trebuie avute în vedere, bazată pe un sistem de
clasificare a periculozităţii. Din 1992, EPA a înscris pe listă peste 1200 terenuri cu
deşeuri periculoase.

Poluarea apei
Resturile de materiale şi lichide, deşeurile organice şi substanţele chimice
sunt cele trei tipuri majore de poluare a apelor. Acestea provin din:
(1) instalaţiile de canalizare domestice,
(2) deşeuri industriale,
(3) scurgerile de îngrăşăminte şi pesticide din agricultură şi
(4) procesele “naturale", inclusiv depozitarea şi sedimentarea nămolului, care pot fi
sporite de construcţiile din apropiere. Un standard comun de măsurare a poluării
apei e cererea de oxigen biochimic ( BOD) care identifică procentul de oxigen
consumat de deşeuri. Aceasta măsură nu ia în considerare substanţele chimice care
pot fi toxice pentru oameni sau pentru peşti. Se estimează că instalaţiile de
canalizare reprezintă 30% din BOD şi deşeurile industriale şi agricole 70% din BOD.
Tratamentul primar al canalizării - care foloseşte ecrane şi camere de stocare
unde mizeria cade din apă sub formă de nămol - e destul de obişnuit. Tratamentul
secundar al canalizării are rolul de a îndepărta deşeurile organice, de obicei trecând
apa peste un pat de piatră, adânc de la 0,9m la 3m, unde bacteriile consumă materia
organică. Germenii care rămân sunt distruşi prin clorinare. Un tratament terţiar al
canalizării foloseşte un proces de filtrare chimică şi mecanică pentru a înlătura
aproape toate deşeurile din apă.
Multe oraşe din nord-est, inclusiv New York, deversează reziduurile din
canalizări în ocean după doar un tratament primar sau chiar fără tratament. Deşi
legile federale interzic deversarea reziduurilor brute în ocean, s-a dovedit dificil să se
asigure cooperarea oraşelor de pe coastă. Acţiunile federale pentru reducerea
poluării apei pot fi sprijinite prin folosirea tratamentului secundar în toate comunităţile
americane. În majoritatea uzinelor industriale va fi solicitat şi un tratament terţiar
pentru a elimina poluanţii chimici. Dar tratamentul terţiar este costisitor; construirea
şi punerea în funcţiune a unei uzine cu tratament terţiar costă de două sau chiar de
trei ori mai mult decât acelaşi lucru pentru uzina cu tratament secundar. Chiar şi
astăzi, o treime din americani trăiesc în comunităţi în care se foloseşte doar
tratamentul primar pentru canalizare.
Fosfaţii constituie poluanţi majori ai apelor, care suprastimulează viaţa
plantelor în ape, care, la rândul lor, omoară peştii. Fosfaţii provin din terenurile
agricole fertilizate. Agricultura e principala sursă de poluare a apei în S.U.A.
Malurile apelor şi ţărmurile mărilor şi oceanelor sunt resurse naturale.
Numărul tot mai mare de case de pe malul apei, al centrelor de divertisment, al
porturilor pentru nave şi iahturi, alterează mediul din zonele coastelor. Mlaştinile şi
estuarele sunt esenţiale producţiei de peşte şi scoici şi totuşi se restrâng treptat,
odată cu dezvoltarea zonelor industriale – comerciale - rezidenţiale. Scurgerile de
petrol sunt neplăcute. Deşi poluarea este mai mare în Europa decât în America,
zonele de coastă ale Americii necesită protecţie. Legea federală face companiile de
ţiţei să fie susceptibile de a plăti costurile curăţării scurgerilor de petrol şi a materiei
provenite din instalaţiile de canalizare ale bărcilor. Scurgerea de petrol EXXON
Valdez din Alaska, în 1989, a centrat atenţia asupra riscurilor pentru siguranţa
mediului prezentate de transportarea a miliarde de tancuri de petrol naţional sau din
import, în fiecare an în S.U.A.
Guvernul federal a oferit asistenţă financiară statelor şi oraşelor pentru a
construi uzine de tratament pentru instalaţiile de canalizare, începând cu anii ‘30.
Eforturile de a stabilii standarde naţionale pentru calitatea apei au început în anii ‘60
şi au culminat cu Actul Controlului Poluării Apei din 1972. Acest act a fixat
“obiectivele naţionale" pentru eliminarea deşeurilor şi a tuturor poluanţilor în apele
navigabile; acesta cerea industriilor şi municipalităţilor să instaleze “cea mai bună
tehnologie disponibilă"; a acordat autoritate EPA pentru a iniţia acţiuni legale
împotriva poluării cauzate de firme şi guverne, a sporit fondurile federale disponibile
municipalităţilor pentru construirea de uzine de tratament pentru canalizare.
EPA este autorizată de Actul Protectiei Apei Potabile din 1974 să stabilească
standardele minime pentru calitatea apei în întreaga naţiune. EPA nu a stabilit un
standard zero pentru bacteriile fecale sau pentru fosfaţi sau alţi poluanţi; acest lucru
ar însemna obligarea naţiunii la aplicarea unor proiecte cu costuri astronomice
pentru apa “curată" şi oricum, ar fi imposibil de realizat. EPA are o putere
considerabilă de a ridica sau coborî standardele şi deci, de a creşte sau diminua
costurile.
Calitatea apei în S.U.A. s-a îmbunătăţit semnificativ în ultimele două decenii
(vezi tab. 7-3). Problema, desigur, e că înlăturarea tuturor poluanţilor nici nu e
eficientă din punct de vedere al costurilor şi nici nu e posibilă. Există o lege de
diminuare a rebuturilor ca formă a eforturilor de protejare a mediului, care ne spune
că înlăturarea ultimului procent al poluării e mai costisitoare decât înlăturarea
celorlalte 99 de procente. Stabilirea unor standarde nerealiste pentru apă şi aer curat
duce la o înfrângere a eforturilor înainte de a fi iniţiate.

Poluarea aerului
Aerul pe care îl respirăm este compus din o cincime oxigen şi mai puţin de 4
cincimi hidrogen, cu urme de alte gaze, vapori de apă si deşeuri din apă. Poluarea
aerului e cauzată în special de motoarele cu combustie internă, care funcţionează cu
motorină,motoarele maşinilor, camioanelor şi autobuzelor. Majoritatea
autovehiculelor elimina peste 56% din totalul materiilor poluante care ajung în
atmosferă în fiecare an. Cei mai mari poluanţi industriali sunt rafinăriile de petrol,
topitoriile (de aluminiu, cupru, zinc şi plumb) şi turnatoriile de oţel. Uzinele electrice
contribuie la poluarea aerului prin arderea de cărbune şi petrol pentru energia
electrică. Încălzirea e o altă sursă majoră de poluare; casele, apartamentele şi
birourile folosesc cărbune, gaz şi petrol pentru încălzire. O altă sursă de poluare este
incinerarea gunoaielor, metalelor, sticlei şi a altor rebuturi ale industriei şi societăţilor
guvernamentale.
Tab.7-3. Îmbunătăţirea calităţii apei
Poluant (standard) 1975 1980 1985 1992
Bacterii coliforme fecale
(peste 200 celule la 100ml) 36 21 28 25
Oxigen dizolvat (permis5mg/l) 5 5 3 0
Fosfor (peste 1mg/l) 5 4 3 2
Plumb (peste 50mg/l) NA 5 0 0
 Sursele de poluare a aerului se împart în două categorii majore: particule şi
gaze. Particulele includ cenuşă, funingine, plumb, substanţe din benzină care nu ard.
Apusurile de soare spectaculoase, al căror roşu îl admirăm adesea, sunt cauzate de
particulele din aer. Mai puţin evidente, dar mai periculoase sunt gazele:
(1) dioxid de sulf, care în combinaţie cu umiditatea poate forma acid
sulfuric;
(2) hidrocarbonul - orice combinaţie dintre hidrogen şi carbon;
(3) oxidul de nitrogen, care se poate combina cu hidrocarbonul şi razele
ultraviolete pentru a forma smog-ul; şi
(4) monoxidul de carbon, care e produs prin arderea motorinei.
În prezent e greu de evaluat impactul total al poluării aerului asupra sănătăţii.
Ştim că atunci când smog-ul sau poluarea sunt mai ridicate într-un anume oraş, se
înregistrează mai multe morţi cauzate de emfizem pulmonar decât în mod obisnuit.
Pe străzile anumitor oraşe, la orele de vârf ale traficului, monoxidul de carbon poate
lipsi corpul de oxigen; oamenii care îl inhalează pot fi afectaţi de dureri de cap,
ameţeli, pierderea temporară a vederii, lipsa coordonării şi o capacitate de reacţie
scăzută. Oxidul de azot irită ochii, nasul, gâtul şi sistemul respirator, distruge
plantele, clădirile şi statuile. În fine, locuitorii oraşelor sunt de două ori mai
susceptibili să cadă pradă cancerului pulmonar faţă de cei de la sate.
Totuşi, se ştie că fumatul e mult mai periculos decât cea mai severă poluare.
Conform mărturiei unui expert: “Dacă vreţi să daţi toate aceste reglementări pentru
că smog-ul miroase urât, sau irită ochii sau vă împiedică să vedeţi munţii - e în
regulă. Dar dacă motivul e că smog-ul e dăunător sănătăţii, lăsaţi-o baltă pentru că
nu e".
Aerul pe care îl respirăm e mult mai pur astăzi decât acum 20 de ani. Toate
sursele majore de poluare a aerului sunt în scădere (vezi tab. 7-4). Legislaţia
federală pentru purificarea aerului (descrisă în acest capitol) este, în general, cea
care a dus la aceste îmbunătăţiri.
Tab. 7-4 Diminuarea surselor de poluare a aerului
1970 1980 1985 1991
SO (oxizi de sulf ) 28,4 23,9 21,7 20,7
NO ( oxizi de azot) 19,0 23,6 19,4 18,8
CO ( monoxid de carbon ) 123,6 100,0 83,1 62,1
Substanţe particulare 19,0 9,1 7,9 7,1
Plumb 0,20 0,07 0,02 0,01

Efectele grupurilor de interes

Americanii trăiesc mai mult şi mai sănătos astăzi decât oricând altcândva de-
a lungul istoriei ţării. Speranţa de viaţă la naştere este acum de 75 de ani, cu 5 ani
mai mare fata de 1970. Concentraţiile de pesticide din ţesuturile umane au scăzut cu
75% în aceeaşi perioadă şi concentraţia de plumb din sânge a scazut cu 40%.
Moartea cauzată de cancer a înregistrat o uşoară creştere, dar nu datorită
pericolelor din mediu: Institutul Naţional Oncologic estimează că doar 2% din morţile
cauzate de cancer pot fi atribuite surselor din mediu. Cauzele primare ale morţii
premature sunt aceleaşi ca întotdeauna : fumatul, alimentatia bogata în grăsimi şi
săraca în fibre, lipsa de exerciţiu şi abuzul de alcool. Totuşi, opinia publică percepe
mediul ca fiind tot mai contaminat şi mai periculos şi această percepţie influenţează
politica de guvernare.
Economia grupurilor de interes. Grupurile de interes pentru protejarea
mediului trebuie să recruteze membri şi contribuţii (vezi tab. 7-5 ). Acestea trebuie
să-şi justifice activitatea mediatizând şi exagerând ameninţările din mediu. Când
bărcile organizaţiei Greenpeace întrerup un exerciţiu naval al S.U.A. , atrag
publicitatea necesară unei strângeri de fonduri prin poştă. Mass-media, în special
televiziunea, întâmpină cu bucurie aceste acţiuni care captează şi menţin atenţia
publicului. Subiectele sunt alese pentru impactul emoţional pe care îl au şi pentru
ameninţarea pe care o reprezintă pentru viaţa personală şi siguranţă satisfac nevoia
de cazuri dramatice din jurnalele T.V. Statisticile care indică riscuri neglijabile sau
dovezile ştiinţifice care minimalizează ameninţările acestora sau prezintă descoperiri
ambigue, nu constituie subiecte bune pentru jurnalele T.V. Politicienii vor să fie
percepuţi ca acţionând agresiv pentru a proteja cetăţenii de orice risc, oricât de
minor ar fi el. Politicienii vor să fie văzuţi ca apărători “curaţi" ai zonelor sălbatice şi
birocraţii guvernamentali înţeleg că pe masura ce publicul se simte mai ameninţat de
pericolele din mediu, puterea tot mai mare şi bugetele extinse sunt mai uşor de
justificat.
Tab. 7-5. Organizaţiile de protecţie a mediului, clasate în funcţie de bugetul
anual
Federaţia Naţională a Vieţii Sălbatice Greenpeace
Buget: 85 milioane $ Buget: 34 milioane $
Membri: 5,6 milioane Membri: 1,4 milioane
Personal: 700 Personal: 1200

Societatea Naţională Audubon Clubul Sierra

Buget: 33 milioane $ Buget: 28 milioane $
Membri: 0,5 milioane Membri: 0,5 milioane
Personal: 337 Personal: 185
Consiliul Apărării Resurselor Naturale
Buget: 20 milioane $ Buget: 13 milioane $
Membri: 0,3 milioane Membri: 0,1 milioane
Personal: 130 Personal: 125
Fondul Apărării Mediului
Buget: 13 milioane $
Membri: 0,1 milioane
Personal: 100

Formarea Opiniei Publice. Activitatea grupurilor de interes şi atenţia mass-

media concentrată asupra acestor ameninţări ale mediului au reuşit să-i convingă
pe majoritatea americanilor că poluarea mediului e tot mai gravă. Dovezile că aerul
şi apa naţiunii sun mult mai putin poluate în 1990 fata de 1970 sunt ignorate.
Previziunile catastrofale ale unui blestem inevitabil al mediului creează un climat de
opinie care împiedica discutarea raţională problemelor legate de costurile şi
beneficiile politicii de protecţie a mediului. Sondajele de opinie arată că, în prezent,
74% din americani sunt de acord cu afirmaţia: “Protecţia mediului e atât de
importantă încât cerinţele şi standardele nu pot fi prea mari şi în protecţia mediului
trebuie aduse îmbunătăţirile continue indiferent de costuri". Dacă o asemenea
atitudine ar fi luată în serios, opiniile ştiinţifice şi economice din politica publica ar fi
înlăturate. Protecţia mediului ameninţă să devină o cruciadă morală care
îndepărtează ştiinţa şi aspectele economice ca fiind irelevante sau chiar dăunătoare.
Într-un asemenea climat, absolutismul moral înlocuieşte o politica publica raţională.
Informaţii ştiinţifice serioase şi demne de atenţie, referitoare la protecţia
mediului, sunt greu de găsit la posturile de televiziune. Oamenii de ştiinţă nu acorda
interviuri spectaculoase; ei folosesc un limbaj de specialitate, citează statistici,
vorbesc de complexităţi şi nesiguranţe şi rareori abordează doar o variantă a
problemei. În schimb, activiştii protecţiei mediului, de la Robert Redford la Barsy
Comminer şi Carl Sagan simplifică şi dramatizează problemele şi exagerează
ameninţările. Politica pare să tolereze riscurile familiare şi comune mai uşor decât
riscurile necunoscute şi neobişnuite ale contaminării mediului. De exemplu, indivizii
tolerează mai uşor riscurile foarte mari care pot fi evitate, cum ar fi schiatul sau
alpinismul, precum şi riscurile care le sunt familiare, cum ar fi fumatul. Dar oamenii
nu par dispuşi să tolereze nici chiar riscurile minore, atunci când sunt expuşi
involuntar, de exemplu radioactivitatea nucleară, sau atunci când riscurile au efecte
întârziate sau necunoscute, cum ar fi cazul substanţelor chimice sau insecticidelor.
Politica grupurilor de interes. Toata lumea se opune poluării. E greu să te
opui public legilor de purificare a aerului şi a apei - cine ar susţine mizeria? Astfel,
cei care susţin protejarea mediului încep cu un avantaj psihologic şi politic; ei sunt
“curaţi" şi oponenţii sunt “murdari". Mass-media, Congresul şi agenţiile executive pot
fi determinate să susţină politica de protecţie a mediului acordând puţină atenţie
costurilor - în pierderea de slujbe, creşterea preţurilor, nesatisfacerea cererii
clienţilor, dependenţa sporită de sursele străine de energie. Industria - mai ales
companiile de energie electrică, companiile de cărbune - trebuie să lupte cu o
acţiune de combatere, căutând continuu amânări, amendamente şi ajustări ale
standardelor federale. Trebuie să se străduiască să scoată în evidenţă costurile
sporite ale standardelor nerezonabil de ridicate ale societăţii în legislaţia pentru
protecţia mediului. Dar industria este perceputa ca fiind suspecta; luptătorii pentru
protecţia mediului pot susţine că opoziţia industriei la protecţia mediului este
motivată de lăcomia pentru profituri cât mai mari. Şi acest lucru este parţial adevărat
- deşi majoritatea costurilor eforturilor de eliminare a poluării sunt transferate asupra
consumatorilor, sub forma unor preturi mai mari.
Cei care susţin protecţia mediului sunt, în general, persoane din clasa mijlocie
şi superioară, ale căror venituri şi averi sunt sigure. Preferinţele lor estetice pentru un
mediu curat, nepoluat, sunt mai importante decât slujbele şi veniturile pe care noile
industrii le pot produce. Muncitorii si oamenii cu firme mici, ale căror slujbe şi venituri
depind de producţia de energie, rafinarea petrolului, pădurit, minerit, topitorii sau de
producţie sunt mai puţin susceptibili de a deveni protectori ardenţi ai mediului. Dar
există un impuls psihologic pentru noi toţi să păstrăm frumuseţea peisajelor, să
protejăm viaţa sălbatică şi să conservăm resursele naturale. E uşor să percepem
industria şi tehnologia ca fiind eroi negativi şi ideea "omului împotriva tehnologiei"
are un conţinut foarte umanist.
Puterea NIMBY. Grupurile pentru protecţia mediului au aliaţi puternici în
organizatiile NIMBY, care sunt deranjate sau ameninţatei de anumite proiecte. Chiar
şi oamenii care recunosc nevoia generală pentru noi dezvoltări comerciale sau
industriale, autostrăzi, aeroporturi, uzine electrice, conducte sau terenuri pentru
depozitarea deşeurilor, se alătură protestului “nu în curtea mea”, care şi-a câştigat
eticheta de NIMBY. Deşi ei pot constitui doar un mic grup într-o comunitate, ei sunt
foarte activi când e vorba de elaborarea unor politici - se întâlnesc, se organizează,
fac petiţii, defilează şi demonstrează. Organizatiile NIMBY sunt, frecvent, cele mai
puternice interese care se opun proiectelor specifice de dezvoltare şi sunt prezente
aproape peste tot. Ele preiau adesea ideile grupurilor de protecţie a mediului,
folosind argumentele acestora pentru a proteja propriile investiţii în proprietăţi.
Protecţia radicală a mediului. La polul opus al mişcării pentru protecţia
mediului se află o puternică opoziţie în calea dezvoltării economice, avansărilor
ştiinţifice, şi chiar umanităţii. Potrivit Clubului Romei (o organizaţie radicală pentru
protecţia mediului) “Adevăratul duşman, atunci, este umanitatea însăşi". Mişcarea
“verde" este o miscare internaţională, cu grupuri de interes bine organizate şi chiar
cu partide politice, în naţiunile vest-europene. Programul său de a “Salva Planeta"
include dezindustrializarea naţiunilor occidentale, reducerea populaţiei umane,
eliminarea oricărei întrebuinţări a combustibilului fosil, inclusiv a automobilelor,
eliminarea puterii nucleare şi încetarea creşterii bovinelor, a exploatării terenului
agricol, ş.a.m.d. , precum şi transferul bogăţiilor din ţările industrializate în cele
subdezvoltate.

Ştiinţa versus Protecţia mediului

O abordare raţională a alegerii publicului în domeniul problemelor de protecţie
a mediului necesită o evaluare atentă a tuturor datelor ştiinţifice legate de riscurile
din mediu, aşa încât să fie puse în balanţă cu costurile reducerii lor. Dar grupurile de
interes care susţin protecţia mediului trebuie să câştige de partea lor opinia publică
şi să preseze pentru acţiune din partea autorităţilor politice. Pentru aceasta, ei sunt
tentaţi să selecteze anumite date ştiinţifice, să le ignore pe altele şi să îi citeze pe
acei oameni de ştiinţă care sunt de acord cu poziţia lor (chiar şi atunci când sunt o
minoritate redusă a comunitatii ştiinţifice) şi îi ignoră pe cei care nu sunt de acord cu
ei sau spun că nu există destule cercetări ştiinţifice pentru a putea oferi răspunsuri
clare. Pentru comunitatea ştiinţifică, sondajele opiniei publice sunt inutile; doar
faptele contează. Pentru mişcarea ecologistă, sondajele opiniei publice sunt cele mai
importante.
Încălzirea globală. Prevestirile sumbre referitoare la o încălzire catastrofală a
suprafeţei terestre au fost făcute de mass-media şi grupurile de interes ecologiste
pentru a susţine eforturi masive pentru elaborarea unor noi reglementări. Încălzirea
generală a planetei este, spun aceştia, un rezultat al eliminării de bioxid de carbon şi
a altor gaze care păstrează căldura solară în atmosferă.
Pe măsură ce procentul de bioxid de carbon din atmosferă creşte, ca rezultat
a unei activităţi umane sporite, tot mai multă căldură e reţinută. Distrugerea pădurilor
contribuie la sporirea cantităţii de bioxid de carbon prin eliminarea copacilor care, îl
absorb şi produc oxigen. Revista Times a ales “Omul anului" pentru 1988 o Planetă
Pământ care piere ca urmare a eliminării deşeurilor umane şi a “efectului de seră".
Totuşi, în ciuda popularităţii mari a teoriei efectului de seră, există puţine fapte
care să dovedească încălzirea Pamântului. E adevărat, desigur, că atmosfera
Pământului creează un efect de seră; în caz contrar temperaturile terestre ar fi ca şi
cele de pe lună - frig insuportabil (-270F) noaptea şi călduri insuportabile (+ 212F)
ziua. Gazele care produc efectul de seră, inclusiv bioxidul de carbon, sunt în
creştere în atmosferă, sporind cu 25% de la începutul Revoluţiei Industriale din
1850. Este adevărat şi că diferite simulări pe computer ale efectului creşterii
bioxidului de carbon în atmosferă au prezis creşteri între 1 si 8 grade pentru
temperatura medie. Dar temperaturile medii de pe Pământ au crescut cu mai puţin
de 0,5 grade de la Revoluţia Industrială, în ultima sută de ani. Temperatura
oceanelor a rămas constantă încă de la primele măsurători clare care au fost făcute
la începutul secolului şi măsurări sofisticate cu ajutorul sateliţilor au demonstrat că
temperaturile globale din ultimii 10 ani nu arată nici o creştere. Ultima epocă
glaciară, când temperaturile erau cu 9 grade mai coborâte, s-a încheiat acum 15000
de ani; temperatura Pământului se schimbă extrem de încet. Încălzirile estimate prin
simulări pe computer sunt nesigure: variază între gradul 1 (nesemnificativ) şi gradul
8 (semnificativ doar dacă apare rapid).
Puţini oameni de ştiinţă cred că efectul de seră poate fi detectat în variaţii ale
climatului normal de la un an la altul. (În anii '70 ecologiştii s-au folosit de o modestă
scădere a temperaturii în toată lumea pentru a avertiza împotriva unei răciri – “o
nouă epocă poate fi, de acum considerată, împreună cu războiul nuclear, ca sursă a
morţii generale, a nenorocirii pentru omenire". Există dovezi numeroase ale unor
mari variaţii de temperatură. Când vikingii au descoperit Groenlanda, aceasta avea o
vegetaţie verde şi nu era acoperită de gheaţă, ca azi. Ştiinţa nu pretinde că ar
cunoaşte cauzele epocilor glaciare preistorice sau ale încălzirii ulterioare a
Pământului, dar suntem siguri că aceste perioade nu s-au datorat industrializării
sau arderii combustibilului.
Bioxidul de carbon e un produs al respiraţiei tuturor fiinţelor vii, precum şi al
putrezirii vegetaţiei şi al arderii combustibilului fosil. Activitatea umană e
răspunzătoare pentru aproximativ jumătate din producţia de bioxid de carbon.
Hidrocarbonul contribuie la efectul de seră; acesta este produs de plantele în
creştere, de regulă brazii (care cauzează aura albastră a Munţilor Great Smoky) şi
mai apare şi în gazele de eşapament şi în cele din industrie. Metanul, un alt gaz care
contribuie la efectul de seră, e produs de vegetaţia care putrezeşte şi de materiile
fecale ale vacilor.
Oricare ar fi meritele reducerii eliminării gazelor rezultate din arderea
combustibilului fosil - degajate de automobile, sau prin arderea cărbunilor, în uzinele
electrice - prezicerile unei încălziri globale a Pământului sunt bazate mai mult pe
speculaţii decât pe realitate. Cu toate acestea, credinţa populara în “încălzirea
globală" - întăreşte influenţa intereselor ecologiştilor şi birocraţilor care cer reduceri
drastice ale degajărilor de gaze.
Tratatul Rio pentru “Salvarea Planetei”. Ecologiştii afirmă că este necesară
o “acţiune drastică" acum pentru a preveni o încălzire globală “catastrofală".
Vicepreşedintele Al Gore este un exponent de frunte al ideii conform careia guvernul
nu-şi poate permite să aştepte până când probele ştiinţifice vor demonstra încălzirea
globală, ci trebuie să impună imediat un sistem de reglementări globale privitoare la
mediu, pentru a salva planeta. Pentru că naţiunile din lumea a treia de-abia încep
procesul industrializării, acestea prezintă cel mai mare pericol, ca noi surse ale
poluării mondiale. Dar naţiunile industrializate sunt responsabile pentru “subminarea
sistemului vieţii pe Pământ” (S.U.A. este, de obicei, considerata principalul vinovat)
şi de aceea trebuie să ofere compensaţii naţiunilor sărace, în schimbul promisiunii
lor de a nu contribui la poluarea mondială. Programul ecologist internaţional include
un transfer masiv de fonduri din naţiunile industrializate în cele mai puţin dezvoltate.
Tratatul Rio încorporează aceste idei. Este un produs al “Întâlnirii la vârf a
Pământului”, numită oficial Conferinţa Naţiunilor Unite pentru Problemele Mediului şi
Dezvoltării, desfăşurată la Rio de Janeiro, Brazilia, în 1992. Au participat 178 de
naţiuni, sute de grupări ecologiste, denumite oficial “organizaţii nonguvernamentale”.
Conferinţa a dat naştere unui “Tratat pentru schimbarea climatului globa”l, semnat
de preşedintele Bush şi ratificat de Senatul S.U.A., care declară, printre altele, că
“lipsa unei certitudini ştiinţifice nu va fi folosită ca motiv pentru a amâna măsurile
eficiente din punct de vedere al costurilor pentru prevenirea degradarii mediului”.
Afirmaţia este, desigur, o contradicţie: fără informaţii ştiinţifice e imposibil de
determinat eficienţa costurilor. Specialiştii au avut o contribuţie redusă la întâlnirea
 de la Rio. Din contră, un grup format din 250 din cei mai buni oameni de ştiinţă din
lume, inclusiv 27 de laureaţi ai Premiului Nobel, au lansat un apel liderilor mondiali,
ca răspuns la Tratatul de la Rio:
“Suntem îngrijoraţi, acum, în ajunul sec. XXI, de apariţia unei noi ideologii,
care se opune progresului ştiinţific şi industrial şi care împiedică dezvoltarea
economică şi socială… Umanitatea a progresat întotdeauna prin adaptarea naturii la
nevoile sale şi nu invers… cele mai mari rele de pe Pământ sunt ignoranţa şi
opresiunea şi nu ştiinţa, tehnologia şi industria”.
Ploaia acidă. Orice apă are un oarecare conţinut de acid. Apa de ploaie e,în
mod normal, puţin acidă, la fel ca şi apa din lacuri şi râuri. Aciditatea e mai mare în
unele zone decât în altele. O creştere a acidităţii poate schimba vegetaţia şi viaţa din
lacuri şi cursuri de apă. Într-adevăr, dacă aciditatea ar avea acelaşi nivel cu cea din
piscinele oamenilor, multe forme de viaţă animală ar disparea. Efectul acidului
azotic, care se găseşte în majoritatea îngrăşămintelor, este stimularea creşterii
plantelor în apă. Creşterea excesivă a algelor în apele care străbat terenuri fertilizate
poate duce la sufocarea peştilor.
Termenul de ploaie acidă se referă la o creştere peste normal a nivelului
acidităţii, datorită degajării de gaze de eşapament, datorita deseurilor uzinelor de
energie electrică şi ale altor industrii. Apa de ploaie din anumite părţi din nord-estul
S.U.A. şi Canadei e puţin mai acidă decât apa de ploaie din alte părţi. (Aciditatea şi
alcalinitatea se măsoară pe o scară a pH-ului de la 0 la 14, 7,0 fiind neutru. PH-ul
mediu al apei de ploaie e 5,0; apa de ploaie din zonele afectate a fost măsurată ca
având un pH de 4,2). Se crede că această creştere a acidităţii e un produs al
degajării de sulf şi azot din uzinele electrice, care funcţionează prin ardere de
cărbuni. Dar lacurile şi râurile nu “mor din cauza ploii acide”. Într-adevăr, e greu de
demonstrat că vreun efect negativ apare în râuri, lacuri sau păduri, sau chiar în
sănătatea oamenilor, ca urmare a acidităţii sporite în apa de ploaie.
Grupurile de ecologişti şi mass-media au ignorat studii serioase, care arătau
efectul acidităţii apei de ploaie. Un studiu masiv, care a durat 10 ani şi a costat 500
milioane $, a dat naştere Proiectului Evaluării Precipitaţiilor Acide Naţionale
(NAPAP) şi a fost cel mai complex studiu referitor la o singură problemă legată de
mediu. S-a arătat că:
(1) nu există nici o dovadă că ploaia acidă a afectat pădurile americane, cu
excepţia cazului molizilor de la înălţimi mari, în munţii estici;
(2) nu există dovezi ale unor daune aduse de ploile acide recoltelor;
(3) nu există nici o dovadă a periclitării sănătăţii umane de aceste ploi, dar ar
putea fi periculoase pentru asmatici, oamenii cu boli de inimă şi de plămâni, şi pentru
vârstnici;
(4) în general, mai puţin de 5% din lacuri şi 10% din râurile naţiunii au un nivel
ridicat de aciditate. Raportul NAPAP a conchis că ploaia acidă nu e o problemă
gravă pentru mediu şi că “un program scump de accelerare a reducerii ploii acide e
nejustificat”. Cu toate acestea, preşedintele Bush şi Congresul au ignorat raportul
NAPAP şi au elaborat multe reglementări noi şi costisitoare, destinate reducerii ploii
acide, în Actul purităţii aerului din 1990.
Gaura din stratul de ozon. Ozonul este un gaz asemănător oxigenului.
Anumite substanţe chimice din gazele de eşapament pot cataliza oxigenul din
aer, determinând descompunerea în ozon, care e principalul ingredient al smogului:
Acesta face aerul ceţos şi chiar maroniu. În concentraţii mari şi în anumite condiţii
meteo, poate cauza iritarea ochilor şi a plămânilor. Anumite oraşe declară “alertă la
smog” când nivelul de ozon devine prea ridicat. Persoanele cu afecţiuni respiratorii,
copiii şi vârstnicii sunt sfătuiţi să rămână în casă pentru a evita inflamarea
plămânilor. Nu există nici o îndoială că producţia de ozon e o “externalitate”.
Un subiect mai recent, foarte mediatizat, e acela că nivelul ozonului în
atmosfera superioară e în scădere. Se presupune că ozonul din straturile superioare
ale atmosferei reflectă o parte din razele ultraviolete, pentru ca acestea să nu ajungă
pe Pământ. Lumina ultravioletă poate contribui la cancerul de piele. Fluorocarbonii
(inclusiv freonul din aerul condiţionat) descompun ozonul în oxigen. Astfel, s-a
avansat teoria conform careia eliminarea de fluorocarboni creează o “gaură în stratul
de ozon” din atmosferă, permiţând razelor ultraviolete să ajungă pe Pământ şi să
cauzeze cancer de piele.
Deşi e adevărat că fluorocarbonii descompun ozonul, nu este clar dacă
aceştia contribuie la un declin al nivelului de ozon din atmosferă sau dacă ozonul din
atmosfera superioară e în scădere. O “gaură în stratul de ozon” există în timpul verii
antarctice. O reducere minimă a timpului expunerii la soare ar fi de mii de ori mai
eficientă în reducerea cancerului de piele, decât eliminarea fluorocarbonilor. Totuşi,
convingerea generală asupra efectelor “găurii în ozon” conduce politica mediului.

Topirea industriei nucleare

Energia nucleară e cea mai curată şi mai sigură formă de energie disponibilă.
Dar lupta politică cu privire la puterea nucleară a distrus aproape total ideea că
energia nucleară ar putea reduce dependenţa S.U.A. de combustibilul fosil. Energia
nucleară furnizează acum 18% din curentul electric în S.U.A.. Multe studii au
recomandat ca S.U.A. să lupte pentru ca 50% din energie să fie nucleară până în
1990. Dar, date fiind politicile actuale, e puţin probabil ca puterea nucleară să poată
furniza mai multă energie. Industria nucleară e într-o fază de “topire” şi cauza acestei
topiri este politică şi nu tehnologică.
În stadiile iniţiale puterea nucleară era monopolul guvernului. Actul Energiei
Atomice din 1946 a creat Comisia Energiei Atomice (AEC), care a stabilit un control
mai degrabă civil decât militar asupra energiei nucleare. AEC era responsabilă
pentru cercetare, dezvoltare şi producţie în domeniul armelor nucleare, ca şi
dezvoltarea întrebuinţărilor pacifiste ale energiei nucleare. AEC a încheiat un
contract cu Westinghouse Corporation pentru construirea unui reactor şi un contract
cu Compania Electrică Duquesne pentru a opera prima uzină nucleară din lume, în
Shippingport, Pennsylvania, în 1957. Conform Actului Energiei Atomice din 1954,
AEC a permis construirea şi a acordat licenţa de începere a activitatii uzinei
nucleare; AEC deţinea şi controlul asupra combustibilului nuclear.
AEC a promovat dezvoltarea industriei nucleare pentru mai mult de 20 de ani.
La sfârşitul anilor ’70 existau 70 de uzine nucleare cu licenţă şi fuseseră acordate 85
de permise. Dar oponenţii energiei nucleare au reuşit, prin Actul Reorganizării
Nucleare din 1974, să separe funcţia de control a energiei nucleare de funcţiile de
dezvoltare şi cercetare. Astăzi, o agenţie separată, Comisia Controlului Nuclear
(NRC), controlează toate aspectele puterii nucleare. Dar 104 uzine nucleare
operează astăzi în S.U.A.. Multe uzine au fost anulate în faza de proiect şi nici o
uzină nouă nu a fost proiectată în ultimele două decenii.
Energia nucleară a fost constant atacată de numeroase grupări “antinuke”.
Centrul opoziţiei se află printre grupurile de activişti pentru protecţia mediului. Dar cel
mai important rol în politica nucleară îl deţine frica. Norul sub formă de ciupercă care
a devastat Japonia la sfârşitul războiului e încă viu în memorie. Mass-media nu
poate rezista relatărilor dramatice ale accidentelor nucleare. Publicul e captivat de
 povestea “Sindromului China” – un centru nuclear supraîncălzit care topeşte
instalaţiile şi uzina însăşi, emanând o radioactivitate care ucide milioane de oameni.
Energia nucleară oferă mijloace de generare a energiei fără eliminarea de
poluanţi în aer sau în apă. E cea mai curată sursă de energie. Nu diminuează
rezerva mondială de petrol, gaze sau cărbune. Totuşi, combustibilul pentru reactoare
rămâne activ sute de ani şi există probleme potenţiale în arderea acestor deşeuri
radioactive. Combustibilul uzat e stocat acum în rezervoare de apă special
amenajate şi pe terenuri din apropierea uzinelor nucleare. Când aceste depozite vor
fi complet pline, combustibilul uzat va trebui să fie transportat altundeva, creând noi
plângeri privitoare la pericolul deşeurilor radioactive. Există multe alternative tehnice
pentru tratarea acestor deşeuri, dar nu există un consens politic asupra unei singure
alternative.
Industria energiei nucleare din S.U.A. are în urmă 40 de ani de siguranţă.
Nimeni nu a murit sau nu a fost serios afectat de radioactivitatea unei uzine nucleare
din S.U.A.. Acest lucru include cale 107 uzine nucleare în funcţiune şi sutele de nave
şi submarine din marina S.U.A., care operează cu energie nucleară, în schimb,
morţile din minele de cărbuni se situează la o medie de 200 pe an. În ciuda unei
mediatizări senzaţionale, accidentul de la reactorul nuclear din Three Mile Island din
Pennsylvania, din 1979, nu a rănit pe nimeni şi nu a cauzat distrugeri în afara uzinei.
Există peste trei sute de uzine nucleare în funcţiune în afara S.U.A.. Franţa
generează peste 65% din electricitate prin mijloace nucleare. Cel mai grav accident
nuclear din istorie s-a întâmplat la Cernobâl, în Ucraina, în 1986; a dus la 31 de
morţi de pe urma radiaţiei. Riscul 0 este un standard imposibil şi costurile eforturilor
pentru a ajunge la riscul 0 sunt astronomice. Sub presiunea publicului, pentru a
ajunge la un risc apropiat de 0, NRC a impus necesitatea unei licenţe care face
acum ca uzinele nucleare să constituie cea mai scumpă sursă de energie electrică.
Nici o uzină nucleară nu a fost proiectată în ultimii 20 de ani şi serviciile publice au
anulat zeci de uzine nucleare în faza de proiect. Cel mai mare complex nuclear
naţional, Serviciul Naţional Public al Energiei Nucleare, a fost adus la faliment. Într-
adevăr, industria actuală a energiei nucleare din S.U.A. poate fi distrusă de costurile
tot mai mari ale reglementărilor politice pentru realizarea riscului 0. Politica
guvernului naţional poate păstra activă opţiunea energiei nucleare, dar efectul
reglementărilor nucleare este eliminarea acestei opţiuni.

Politicieni şi birocraţi: reglementarea mediului

Politica federală pentru protecţia mediului a început în anii ’70 cu crearea unei
Agenţii pentru Protecţia Mediului (EPA) şi cu elaborarea actelor pentru purificarea
apei şi a aerului. Din punct de vedere al potenţialului, EPA e cea mai puternică şi
cea mai mare birocraţie din Washington, având autoritate legală asupra oricărei
activităţi din naţiune care afectează aerul, apa sau solul.
Agenţia pentru Protecţia Mediului. EPA a fost creată prin decizia executivă
a preşedintelui Richard Nixon, în 1970, pentru a reorganiza birocraţia federală în
vederea consolidării responsabilităţii pentru:
(1) poluarea apei
(2) poluarea aerului
(3) direcţionarea deşeurilor solide;
(4) controlul radiaţiei;
(5) controlul substanţelor periculoase şi toxice.
EPA e o agenţie de control, având puterea de a stabili şi aplica politici.
 Actul Naţional al Protecţiei Mediului. În 1970, Congresul a creat Consiliul
Calităţii Mediului (CEQ) pentru a consilia preşedintele şi Congresul asupra
problemelor mediului. CEQ e o agenţie de consiliere. Totuşi, actul care cere tuturor
agenţiilor federale, cât şi celor de stat şi locale şi organizaţiilor private finanţate
federal să “prezinte rapoarte cuprinzând declaraţii privitoare la impactul asupra
mediului”. Dacă CEQ vrea să amâne sau să împiedice un proiect, poate solicita
revizii nesfârşite, schimbări sau suplimentări ale declaraţiilor. CEQ nu poate opri un
proiect, dar poate conduce audieri publice pentru presă, poate solicita alte agenţii
guvernamentale şi poate face recomandări preşedintelui. Tribunalele au hotărât că
solicitarea unei declaraţii privitoare la impactul asupra mediului poate fi impusă
juridic.
Actul purificării aerului din 1970. Actul purificării aerului din 1970 a autorizat
EPA la identificarea poluanţilor aerului care constituie o ameninţare pentru sănătate
şi la stabilirea şi impunerea standardelor pentru degajarea poluanţilor. EPA a început
prin a se concentra asupra gazelor de eşapament, cerând instalarea unui
echipament împotriva poluării la fiecare maşină. EPA a comandat eliminarea
plumbului din combustibil şi reproiectarea motoarelor pentru a funcţiona cu
combustibil fără plumb. A mai impus şi instalarea unor dispozitive de control pentru
gazele degajate, la fiecare automobil. Soluţii mai radicale ale EPA (de exemplu
oprirea traficului auto în anumite oraşe) au fost blocate de tribunale şi de Congres.
EPA a fost şi mai agresivă în depistarea surselor staţionare de poluare a aerului cu
solicitarea unor “filtre de fum”, folosirea cărbunelui puţin sulfuros şi a altor dispozitive
foarte costisitoare. Opoziţia din partea industriei a dus la o anumită relaxare a
acestor cerinţe prin Amendamentul Actului purificării aerului din 1977.
Actul controlului poluării aerului din 1972. O lege antipoluare, Actul
controlului poluării aerului din 1972, a fixat un scop lipsit de realism: “ca deversarea
materiilor poluante în apele navigabile să fie eliminată până în 1985”. După o serie
de procese, EPA a fost forţată să abandoneze standardul 0 al deversării. Obligarea
guvernelor municipale la curăţarea deşeurilor s-a dovedit încă şi mai dificilă decât în
cazul industriei. Multe municipalităţi au rămas în ilegalitate faţă de standardele
federale pentru calitatea apei.
Actul controlului substanţelor toxice din 1976. Actul controlului
substanţelor toxice din 1976 a autorizat EPA să desemneze substanţele periculoase
şi toxice şi să stabilească standarde pentru eliminarea lor în mediu.
Actul reacţiei complexe a mediului din 1980. Acest act a stabilit un
superfond pentru curăţarea terenurilor de deşeuri vechi şi toxice. Din 20.000 terenuri
potenţiale, EPA a plasat 1.200 pe Lista priorităţilor naţionale. Dar curăţarea totală a
tuturor terenurilor ar putea costa multe milioane de dolari, mult mai multe decât sunt
dispuşi să pretindă preşedinţii sau Congresele.
Mai multe reglementări din Washington. Deşi aerul şi apa naţiunii sunt mult
mai pure astăzi decât în deceniile precedente (vezi tab. 7-3 şi 7-4), americanii sunt
convinşi de contrariu – calitatea generală a mediului scade. Ca răspuns la
întrebarea: “În ultimii 20 de ani, calitatea mediului s-a îmbunătăţit, înrăutăţit sau a
rămas aceeaşi?” 73% din americani au răspuns: “S-a înrăutăţit.” Şi doar 9% au
răspuns: “S-a îmbunătăţit.”. Aceste rezultate ale sondajelor nu au trecut neobservate
de politicieni. “Înverzirea” peisajului politic a fost ajutată de subiectele tratate de
mass-media privitoare la “ploaia acidă”, “încălzirea globală” şi “gaura în ozon” şi de
politicienii care încercau să câştige suportul alegătorilor înfricoşaţi de aceste
aspecte. George Bush s-a declarat un “preşedinte ecologist” şi a trimis Congresului
un nou set masiv de reglementări ale controlului poluării aerului în 1990.
 Actul purificării aerului, 1990. Amendamentele din 1990 la Actul purificării
aerului au impus multe noi reglementări care ţineau o seamă de aspecte percepute
ca ameninţări pentru mediu:
“Ploaia acidă. Eliminarea de bioxid de sulf trebuie redusă de la 20 la 10
milioane tone anual şi eliminarea de oxid de azot trebuie redusă la 2 milioane tone.
Reţelele de salubrizare din centru-est care ard cărbune, trebuie să folosească un
cărbune cu conţinut redus de sulf şi să instaleze echipamente de filtrare a fumului,
sporindu-şi costurile pe seama consumatorilor.
Gaura în stratul de ozon. Producţia de clor-fluorocarbonaţi şi de
hidroclorofluorocarbonaţi (spray-uri cu aerosoli; materiale izolante) e ilegală şi noi
reglementări sunt în funcţiune pentru folosirea substanţelor chimice în aparatele de
aer condiţionat şi frigidere.
Smogul urban. E necesară existenţa unui echipament adiţional pentru
controlul poluării în noile automobile. Companiile petroliere trebuie să producă
combustibil cu ardere curată. Mai există şi o cerinţă specială pentru companiile
producătoare de automobile să producă un set experimental de maşini care să fie
vândute în California de Sud.
Poluanţii toxici ai aerului. Noi definiţii şi reglementări sunt fixate asupra a
două sute de substanţe, considerate “poluanţi toxici ai aerului”, care sunt eliminate în
aer din variate surse, de la staţiile de benzină la curăţătoriile chimice. EPA are
autoritate şi drept de a solicita tuturor acestor surse să-şi instaleze “cea mai bună
tehnologie de control disponibilă” şi să furnizeze o “amplă marjă de siguranţă” pentru
rezidenţii învecinaţi.
E greu de estimat care sunt costurile totale impuse societăţii de aceste
standarde rigide (Administraţia Bush a pretins că ar costa numai 16 miliarde $ pe an,
dar Masa Rotundă a Afacerilor, constituită din directorii celor mai mari industrii ale
naţiunii, au estimat costurile ca depăşind 100 miliarde $). E şi mai dificil să se
estimeze beneficiile aduse societăţii de reducerile adiţionale ale poluanţilor aerului.
Poate că aerul mai pur va îmbunătăţi sănătatea şi va reduce costurile îngrijirilor
medicale, dar nici o estimare demnă de încredere nu poate fi făcută asupra
numărului acestor beneficii, dacă ele există.

Soluţii alternative
Economiştii privesc poluarea ca pe un cost al producţiei, un cost pe care
producătorii pot încerca să-l transfere asupra factorilor externi. Odată ce avem
această concepţie despre poluare, e posibil să se găsească o serie de politici ale
mediului bazate pe piaţă, care ar oferi mai multe promisiuni de succes decât ordinele
şi reglementările guvernamentale. Dacă se acordă mai multă atenţie poluării decât
controlului acesteia, dacă poluarea devine un cost pentru producător, va fi redusă
prin operaţiile obişnuite ale economiei de piaţă.
Problemele reglementărilor. Abordarea actuală “comandă şi control” a
problemelor mediului e ineficientă. Preţurile de reducere a poluării sunt numeroase şi
variate, cea mai bună practică depinde de circumstanţe care variază de la o uzină la
alta. Costul reducerii poluării variază enorm: unele surse pot reduce poluarea la
costuri mici, iar altele doar cu nişte cheltuieli mari. O birocraţie guvernamentală,
centralizată în Washington, nu poate supraveghea eficient practicile din fiecare zonă
a naţiunii. Noile metode de reducere a poluării sunt descurajate de regulile
guvernamentale care solicită vechile metode.
Mai mult, reglementările guvernamentale încurajează grupurile de interes să
urmărească avantaje speciale în influenţarea acţiunii guvernului. Cei care fac lobby
pentru diferite industrii, companii, sindicate şi regiuni ale ţării, vor încerca să câştige
avantaje asupra competitorilor, impunându-le costuri de control şi reuşind ca ei să
evite asemenea costuri. Congresul impune frecvent reglementări noilor uzine sau
produse, acordând avantaje firmelor deja existente. Uzinele care există deja au un
impact politic mai mare decât uzinele care nu există. Efectul este o descurajare a
dezvoltării.
Taxele poluării. O alternativă mai eficientă este impozitarea poluării. Taxele
impuse pe poluare pentru acele firme care o generează, vor furniza impulsuri
economice pentru indivizi, firme şi guverne locale, pentru a găsi varianta cea mai
ieftină. O taxă impusă fiecărei firme care contribuie la poluare, bazată pe cantitatea
şi tipul de poluare generată, ar oferi impulsurile economice necesare reducerii
poluării pentru agenţiile centrale ale birocraţiilor centraliste. Impunând o taxă unitară
pe eliminarea de poluanţi, cum ar fi bioxidul de sulf, orice nivel al reducerii poate fi
obţinut în funcţie de nivelul taxei. Fiecare factor poluant ar deţine informaţiile şi
motivaţia necesară reducerii poluării cât mai ieftin şi mai eficient posibil, pentru a
suporta o taxă cât mai mică. Aceia care vor reuşi acest lucru vor fi impozitaţi cu
sume mai mici şi vor obţine profituri mai mari. Cei care nu vor face acest lucru vor fi
obligaţi să transfere impozitele asupra consumatorilor sub forma unor preţuri mai
mari. Clienţii vor fi astfel impulsionaţi să-şi reducă consumul de produse poluante şi
vor căuta alternative.
Taxele pe poluare oferă o alternativă mult mai ieftină pentru politica mediului
faţă de regulile şi reglementările centralizate. Birocraţiile guvernamentale şi costurile
aplicării legilor vor fi reduse. Taxele pot fi impuse nu doar pe poluarea aerului şi apei,
ci şi pe bunurile de consum care creează probleme de depozitare ca deşeuri. Când
consumatorii vor fi obligaţi să plătească pentru costurile totale ale protejării mediului,
alegerile pe care le vor face vor încorpora întregul cost al producţiei. Transferând
politica mediului de la controlul birocraţiilor centralizate înspre impulsurile de piaţă
descentralizate, e posibil să se obţină în acelaşi timp o îmbunătăţire a mediului şi o
promovare a dezvoltării economice.
Permise de emisie negociabile. O evoluţie în propunerile recente
privitoare la politica mediului o constituie marea atenţie acordată permiselor de
emisie negociabile. Totalul emisiilor de poluanţi permise reflectă ţelul general al
politicii mediului, de exemplu e permisă o emisie de 10.000.000 tone de SO2.
Permisele de emisie ar fi distribuite reţelelor de salubrizare existente, rafinăriilor şi
altor surse de poluare. Proprietarii uzinelor ar fi liberi să cumpere sau să vândă
aceste permise între ei. Astfel, rata emisiei de poluanţi ar varia între diferite uzine,
dar emisiile totale ar fi menţinute la nivelul dorit. Permisele negociabile ar reduce
toate costurile adaptărilor obligatorii, făcându-le mai flexibile. Ele încurajează
inovaţiile în tehnologie; uzinele inovative îşi pot vinde permisele în exces şi pot
obţine un profit. Uzinele care şi-ar putea reduce poluarea doar la un cost foarte
ridicat pentru clienţii lor ar putea să cumpere permise şi să-şi continue activitatea.
Impunerile birocratice vor fi minime, reduse la măsurarea gradului de poluare şi nu la
controlul activităţii uzinelor.
Impozite pe deşeuri. O altă alternativă eficientă e taxarea firmelor şi
gospodăriilor pentru cantitatea de gunoi colectată. Guvernele reflectă rareori
costurile reale ale colectării gunoiului şi ale operaţiilor de depozitare şi îngropare a
acestuia, în preţurile serviciilor sale. Taxele directe, bazate pe volumul de deşeuri
colectate ar determina firmele şi gospodăriile să cumpere mai puţine ambalaje inutile
şi să iniţieze voluntar eforturi de reciclare.
 Dezvoltarea economică. Politicile care încetinesc dezvoltarea economică
sunt, de obicei, contraproductive pentru protecţia mediului. Cei mai mari poluanţi ai
lumii sunt naţiunile subdezvoltate. Pe măsură ce venitul creşte, oamenii fac eforturi
mai mari pentru a îmbunătăţi calitatea mediului. Economiile de piaţă sunt mai
eficiente în protecţia mediului decât cele socialiste. Economiile socialiste ale Europei
produc grave degradări ale mediului pentru că nu există impulsuri de piaţă care să
coordoneze producţia.

Rezumat
Teoria optiunii publice priveşte poluarea mediului ca pe o externalitate a
activităţii umane. Indivizii, firmele şi guvernele impun adesea costuri nedorite asupra
altora. Mediul, în special aerul şi apa, e o resursă comună: Accesul este nelimitat, nu
există drepturi de proprietate strict definite asupra lui, nimeni nu are
responsabilitatea personală de a avea grijă de el; indivizii, firmele şi guvernele îl
folosesc pentru a-şi elimina deşeurile, generând astfel costuri în plus şi externalităţi
transferate asupra celorlalţi. Teoria optiunii publice oferă principii valoroase în
tratarea acestor probleme.
1. Dezvoltarea economică nu e incompatibilă cu protecţia mediului. Din contră,
sporirea bunăstării şi avansările făcute în tehnologie oferă cea mai bună speranţă
pentru un mediu curat.
2. Controlul eficient al poluării şi reducerea riscului trebuie să fie contrabalansate
de costuri. Politicile de protecţie a mediului ale căror costuri sunt mai mari decât
beneficiile, vor diminua capacitatea societăţii de a aborda eficient problemele legate
de mediu.
3. Costurile eliminării riscurilor şi poluanţilor adiţionali cresc odată cu apropierea
de limita de toleranţă 0. Eliminarea totală a poluării din aer, apă şi sol implică nişte
costuri astronomice şi irosirea resurselor societăţii.
4. Determinarea raţională a costurilor şi beneficiilor necesită date ştiinţifice.
Respingerea deliberată a acestor date referitoare la mediu şi acţiunile ideologice sau
emoţionale, în absenţa informaţiilor ştiinţifice, fac imposibilă o luare a deciziilor
politice eficiente din punct de vedere al costurilor.
5. Abordările tradiţionale de comandă şi control privitoare la protecţia mediului
sunt mai puţin eficiente decât impulsurile de piaţă. Legislaturile şi birocraţiile care se
străduiesc să elaboreze legi şi reglementări pentru reducerea poluării sunt mai puţin
eficiente decât indivizii, firmele şi guvernele locale stimulate de puternice impulsuri
de piaţă pentru a reduce poluarea în mod eficient din punct de vedere al costurilor.
6. Aerul şi apa din S.U.A. sunt mai pure astăzi decât în 1970, când au fost
iniţiate primele politici de protecţie a mediului. Îmbunătăţirea calităţii apei şi aerului s-
a înregistrat în ciuda creşterii poluării şi a cantităţii de deşeuri.
7. Cu toate acestea, majoritatea americanilor cred că poluarea e mai ridicată.
Activitatea grupurilor de interes şi atenţia mass-media acordată “crizelor” mediului,
împreună cu prosperitatea economică şi sfârşitul Războiului rece au adus
problemele legate de mediu în centrul atenţiei politicii americane. Previziuni ale unui
blestem mondial creează un climat opinie care împiedică o analiză raţională a
costurilor şi beneficiilor politicilor de protecţie a mediului.
8. Iniţiativele politice actuale se centrează asupra emisiilor de bioxid de sulf şi a
oxidului de azot prin arderea cărbunelui, emisiei de ozon şi de monoxid de carbon de
automobile şi sursele staţionare şi a poluanţilor toxici ai aerului eliberaţi de o
varietate de surse.
9. Dacă firmele ar fi impozitateate pe baza poluării pe care o cauzează, s-ar
crea un puternic impuls de piaţă pentru reducerea poluării. O taxă de poluare ar lua
în considerare toate externalităţile şi i-ar forţa pe consumatori să încorporeze în preţ
costurile totale pentru protecţia mediului. Ar încuraja factorii poluanţi să găsească
metode proprii de a reduce poluarea şi nu i-ar obliga doar să se conformeze
reglementărilor guvernamentale. Taxele pe deşeuri vor încuraja consumatorii să-şi
reducă la minimum consumul de bunuri producătoare de deşeuri.
Capitolul 8
POLITICA DE APĂRARE NAŢIONALĂ
Strategii pentru jocuri serioase

Securitatea naţională ca joc serios

Teoria jocului furnizează un mod interesant de a reflecta asupra politicii de
apărare. Politicile de apărare ale marilor puteri mondiale sunt interdependente.
Fiecare naţiune trebuie să-şi adapteze propriile politici de apărare pentru ca acestea
să reflecte nu numai obiectivele sale naţionale, ci şi aşteptările în ceea ce priveşte
acţiunile posibile ale altor puteri. Rezultatele depind de combinaţia de alegeri care se
face în capitalele lumii, Mai mult, este rezonabil să presupunem că naţiunile luptă
pentru raţionalitate în conceperea politicii de apărare. Naţiunile aleg strategii de
apărare (politici) care sunt concepute pentru a ajunge la o valabilitate optimă chiar şi
după luarea în considerare a tuturor strategiilor posibile ale opozanţilor lor. Astfel,
conceperea politicii de apărare naţională se conformează noţiunilor de bază ale
teoriei jocului. Modul în care noi utilizăm teoria jocului este limitat totuşi, la sugerarea
de întrebări interesante, la ridicarea de dileme şi la furnizarea unui vocabular pentru
a face faţă conceperii de politici intr-o lume competitivă şi interdependentă.
O abordare raţională a formulării politicii de apărare începe cu o estimare
atentă a seriei de ameninţări adresate naţiunii şi intereselor sale. După ce
ameninţările majore au fost identificate, pasul următor este de a dezvolta strategii
concepute pentru a le contracara şi pentru a proteja interesele naţiunii. După ce
strategiile au fost inventate, conceperea politicii de apărare trebuie să determine
forţele militare potrivite (unităţi militare, personal, arme, pregătire etc.) necesare
implementării lor. În cele din urmă trebuie calculate bugetele necesare finanţării
nivelurilor de forţe necesare. Astfel, un plan de joc raţional porneşte de la :
Estimările ameninţării
înspre
Strategii
înspre
Niveluri de forţă
înspre
Cereri bugetare
Desigur, diferenţe şi nesiguranţe apar la fiecare etapă a acestui proces –
estimări diferite ale naturii şi mărimii ameninţărilor cu care se confruntă naţiunea,
strategiile adecvate pentru a confrunta aceste ameninţări, nivelurile de forţă
necesare implementării strategiilor şi fondurile necesare pentru a furniza aceste
forţe.

Confruntarea cu ameninţările nucleare

Timp de mai mult de 40 de ani, după sfârşitul celui de-al doilea Război
mondial în 1945, Statele Unite şi fosta Uniune Sovietică (URSS) s-au confruntat într-
una din cele mai intense lupte ale superputerilor care au existat în istoria naţiunilor.
Într-adevăr, armamentul nuclear a făcut Războiul rece mai puternic decât orice altă
confruntare între naţiuni din trecut. Arsenalele nucleare ale Statelor Unite şi ale fostei
URSS au ameninţat cu un holocaust uman. Totuşi, în mod paradoxal, chiar puterea
de distrugere a armelor nucleare i-a determinat pe conducătorii ambelor părţi să fie
extrem de prudenţi în relaţiile lor reciproce. Diferite tipuri de războaie, mari sau mici,
au fost duse de diferite naţiuni în timpul Războiului rece, totuşi, trupele americane şi
sovietice nu s-au angajat niciodată în luptă directă unele împotriva celorlalte.
Forţa de disuasiune. Pentru a menţine pacea nucleară, S.U.A. s-a bazat în
principal pe politica de disuasiune. Disuasiunea este bazată pe noţiunea conform
căreia o naţiune poate determina un inamic raţional să nu atace menţinându-şi
capacitatea de a distruge societatea inamicului chiar şi după ce naţiunea a suferit un
atac surprinzător, bine executat, al inamicului. Aceasta presupune că ceea ce e mai
rău se poate întâmpla – un prim atac surpriză împotriva propriilor noastre forţe
nucleare. Se accentuează capacitatea unui al doilea atac – abilitatea forţelor unei
naţiuni de a supravieţui unui atac surpriză al inamicului şi de a cauza un nivel
inacceptabil de distrugere pe teritoriul inamicului ce replică. Forţa de disuasiune este
într-adevăr, o apărare psihologică împotriva atacului; nici astăzi nu există vreo
metodă de apărare fizică eficientă împotriva unui atac cu rachete balistice.
Strategia disuasiunii menţine pacea prin intermediul fricii de represalii. Se
bazează pe interesul propriu raţional al conducătorilor naţiunii. Nu depinde de
dragostea lor de pace, de frica lor de Dumnezeu sau de simţul lor umanitar. Dacă
America şi-ar pierde forţa de disuasiune – abilitatea de a ameninţa cu represalii –
pacea ar depinde de speranţa fragilă că duşmanii noştri vor fi miloşi, amabili sau
compătimitori. Nici un conducător naţional nu îşi poate permite să îşi asume un astfel
de risc.
Echilibrul terorii MAD. Până la începutul anului 1970 a existat un echilibru
nuclear între superputeri. Nici una dintre părţi nu îşi putea permite să lanseze un
atac nuclear datorită consecinţelor teribil pe care cealaltă parte le-ar fi putut provoca
în chip de represalii. Deoarece nici una dintre părţi nu putea fi sigură că va distruge
rachetele de represalii ale celeilalte părţi într-un prim atac, un echilibru necesar al
terorii menţinea pacea nucleară. Comentatorii au numit acest echilibru disuasiune
prin “distrugerea reciproc asigurată” (MAD). MAD a avut ca efect menţinerea
populaţiei fiecărei naţiuni ca ostatică împotriva posibilităţii unui prim atac. Populaţia
U.R.S.S. putea fi distrusă de un atac de represalii din partea S.U.A., iar populaţia
S.U.A. putea fi distrusă de un atac de represalii din partea U.R.S.S.. Astfel, ambele
naţiuni erau ameninţate cu anihilarea propriilor populaţii, în cazul în care ar fi lansat
un prim atac nuclear.

Răspunsul flexibil şi opţiunile nucleare limitate

Dar, de-a lungul timpului, echilibrul MAD s-a erodat, mai ales după 1975,
când U.R.S.S. a fabricat o rachetă foarte mare, precisă şi cu multe capete de război
– SS-18. Aceasta le-a dat sovieticilor capacitatea de a distruge ţinte greu de atins –
adică abilitatea de a distruge forţele noastre ICBM cu bază terestră, în adăposturile
subterane, printr-un prim atac surpriză. La începuturile sale, strategia MAD ameninţa
sovieticii cu represalii masive având ca ţintă populaţiile şi centrele industriale. Dar
era o astfel de ameninţare într-adevăr credibilă, mai ales ca răspuns la un atac
limitat numai la rachetele de ofensivă şi la bazele de bombardament? Astfel de
represalii masive i-ar fi determinat cu siguranţă pe sovietici să răspundă în mod
asemănător, folosind orice rachete le-ar mai fi rămas pentru a ucide milioane de
americani. În anul 1970, strategii politicii ai apărãrii au început să se preocupe tot
mai mult de ameninţarea unui atac sovietic limitat împotriva forţelor noastre nucleare
ofensive. Unele personalităţi politice credeau că un răspuns masiv al S.U.A. la un
astfel de atac limitat ar fi iraţional şi, mai important, că Uniunea Sovietică nu
considera estimabilă ameninţarea unui atac represiv masiv din partea S.U.A.. S-a
considerat că, pentru a-i împiedica pe sovietici să declanşeze un atac limitat asupra
forţelor nucleare ofensive americane, S.U.A. trebuiau să creeze un răspuns strategic
mai flexibil, incluzând “opţiunile nucleare limitate”:
“Avem nevoie de o serie de răspunsuri chibzuite la agresiunea care poate fi corelată
cu provocarea, cu izbucnirea unui război nuclear şi cu posibilităţi de restabilire a
disuasiunii. Pentru a putea fi luatã în considerare, şi deci pentru a fi eficientă în orice
eventualitate, disuasiunea trebuie să se sprijine pe mai multe opţiuni şi pe un spectru
larg de posibilităţi de a sprijini aceste opţiuni. Flexibilitatea răspunsului este
esenţială”.
În 1980 preşedintele Jimmy Carter confirma această schimbare în strategia
S.U.A. îIntr-o directivă prezidenţială (PD-59) de revizuire a planului de război nuclear
pentru includerea de opţiuni multiple şi limitate.
Triada armelor strategice. Pentru a implementa o strategie de disuasiune,
S.U.A. s-au bazat pe o TRIADĂ a sistemelor de armament: rachete de bază terestră
(ICBM) rachete lansate submarin (SLBM) şi bombardiere echipate militar. Conceptul
TRIADEI includea ideea că oricare dintre cele trei seturi de forţe religios asigura
Statelor Unite o putere de distrugere prin represalii: dacă ICBM - urile ar fi fost
distruse în adăposturile lor subterane de către un prim atac al duşmanului şi toate
bombardierele echipate ar fi fost distruse, Statele Unite ar fi putut totuşi să răspundă
cu un atac cu SLBM - uri, care ar fi provocat numai el singur pagube inacceptabile
duşmanului. Fiecare “picior” al TRIADEI trebuia să fie o forţă independentă şi
supravieţuitoare pentru un al doilea atac. Astfel, fiecare picior punea probleme
separate şi unice unui inamic care ar fi vrut să conceapă un mod de a distruge forţa
S.U.A. de disuasiune la un al doilea atac.
ICBM – urile. Statele Unite au construit 1000 de ICBM – uri Minuteman la
începutul anilor 1960. Aproximativ jumătate di forţele Minuteman purtau vehicule de
reîncărcare cu ţinte independente multiple (MIRV); capetele de atac care se separă
de rachetă pot fi direcţionate cu acurateţe spre ţinte separate. Pentru a le mări şansa
de supravieţuire, ambele părţi şi-au plasat ICBM-urile în adăposturi subterane
întărite (ciment şi oţel), concepute şi construite astfel încât puteau fi distruse numai
printr-o lovitură directă. Sovieticii au creat o rachetă foarte mare în 1975, SS-18,
care este capabilă să poarte 10 capete de atac MIRV foarte distructive (o
megatonă). SS-18 a dat Uniunii Sovietice posibilitatea de a “distruge ţintele dificile” –
abilitatea de a distruge rachetele Minuteman în adăposturile lor. Ca răspuns, S.U.A.
a creat racheta MX; aceasta este mai mică decât SS-18, dar este capabilă să poarte
10 capete de atac MIRV. Racheta MX a corectat parţial dezechilibrul creat de SS-18.
Totuşi, problema centrală rămânea aceea de a se găsi un mod de supravieţuire la
baza rachetelor MX şi Minuteman. Congresul a refuzat să cumpere mai mult de 50
de MX-uri deoarece ele erau vulnerabile la atacuri. Timp de mai mult de un deceniu,
Congresul şi Departamentul Apărării au dezbătut diferite planuri pentru a face
rachetele cu bază terestră să supravieţuiască. Cercetările au continuat cu un ICBM
mic, numit Midgetman, care ar lansa o singură rachetă, de pe un vehicul mobil care
s-ar putea mişca deasupra teritoriului naţional, şi astfel duşmanului i-ar fi greu să o
ţintească cu succes. Sovieticii au creat atât o rachetă mobilă grea, pe şine (SS-24),
cât şi o rachetă mobilă mai mică şi terestră (SS-25). Dar sfârşitul Războiului rece l-a
făcut pe preşedintele George Bush să anuleze proiectul Midgetman.
Avionul strategic cu echipă. Al doilea picior al TRIADEI este bombardierul
intercontinental. Bombardierele cu echipă pot supravieţui unui prim atac dacă sunt în
aer. Dacă se ia în considerare atenţionarea adecvată, ştiindu-se că inamicul a
atacat cu ICBM-uri şi SLBM-uri, un procent important din bombardierele în stare de
alertă pot să decoleze înainte ca rachetele anunţate să ajungă. Spre deosebire de
rachete, bombardierele cu echipă pot fi chemate înapoi dacă alerta este greşită; ele
pot fi redirecţionate înspre alte ţinte în zbor şi pot fi folosite în războaie nucleare
convenţionale, la nevoie. Forţa aeriană americană, reprezentată de bombardierele
intercontinentale cu echipă, se compunea, în principal, din B-52-uri mari, încete şi
vechi. Acest tip de bombardier a fost creat în 1952, ca un avion de mare putere de
penetraţie (un avion care putea zbura cu mult deasupra forţelor aeriene de apărare
inamice), acoperirind o suprafaþã de 6.000 de mile şi având capacitatea de a purta
un mare număr de arme nucleare. Dar avionul B-52 este subsonic, adică zboară la
o viteză maximă de 550 mile pe oră. este mare şi reprezintă o ţintă uşoară pe
radarul unor rachete terestro-aeriene (SAM) sau pentru avioane de intercepţie. A
fost produs între 1952 şi 1962 şi s-a prezis că va ieşi din funcţiune în anul 1980. Într-
adevăr, o mare parte din forţa originală a 600 de B-52-uri a fost folosită de-a lungul
anilor pentru a menţine 140 de avioane în funcţiune în anii ’90. Dezvoltarea
rachetelor de croazieră, în anul 1970 a ajutat extinderea capacităţilor de disuasiune
ale B-52-urilor. Rachetele de croazieră sunt rachete ghidate, mici, consumatoare de
aer, subsonice, cu zbor la joasă înălţime, ce pot fi lansate de pe avioane (ALCM), de
pe vase de suprafaţă sau de pe submarine aflate la adâncime (rachete de croazieră
tomahawk). Echiparea B-52-urilor cu ALCM-uri le-a dat acestora capacitatea de “a
se ţine la distanţă” – abilitatea de a ataca ţinte de la distanţă fără a zbura deasupra
celor mai grele apărători aeriene inamice.
Un bombardier cu echipaj mai avansat, B-1, a fost creat şi testat la mijlocul
anilor ’70 ca un înlocuitor pentru învechitele B-52. B-1 este un bombardier
supersonic mic, intercontinental, conceput pentru pătrunderea la joasă altitudine a
apărărilor aeriene moderne. Dar preşedintele Jimmy Carter a anulat producerea
acestui avion în 1977, spunând că programul era prea scump şi că rachetele de
croazieră ar putea creşte perioadele de folosire a B-52-urilor. Congresul şi armata au
criticat această decizie. Preşedintele Ronald Reagan a recreat mai târziu finanţarea
avioanelor B-1, dar numai 100 dintre ele au fost construite. Avioanele B-1 menţin şi
acum capacitatea S.U.A. de a pătrunde în apărările aeriene moderne şi de a zbura
deasupra zonelor ţintă.
Pătrunderea cu succes în apărarea aeriană inamică va necesita în viitor
avioane foarte sofisticate, care să utilizeze cea mai avansată tehnologie “de furişare”
(de evitare a radarului). Tehnologia de furişare se referă la designul modelului de
avion şi la materialele de construcţie care să minimalizeze reflectarea avionului pe
ecranele radar. Deşi nici un avion nu poate fi invizibil, un semnal radar foarte mic
sau un “punct” poate trece neobservat în dezordinea din fundal sau poate face foarte
dificilă urmărirea exactă sau ţintirea cu rachete terestro-aeriene. Începând cu
sfârşitul anilor ’70, S.U.A. a făcut progrese rapide în cercetarea acestei tehnologii.
Un luptător “pe furiş” – F117A – a fost construit fără a se aduce prea multe la
cunoştinţa publicului. În 1989 Forţa Aeriană a scos primul bombardier “pe furiş”, B-2,
cu aripa lui zburătoare revoluţionară. Sfârşitul Războiului rece, împreună cu costul
ridicat al noului bombardier, l-au determinat pe primul secretar al apărării, al
preşedintelui Clinton – Les Aspin – să oprească producţia avioanelor B-2 la 20 de
avioane.
SLBM-uri. Al treilea picior al TRIADEI este racheta balistică lansată de pe
submarin (SLBM). Aceasta este cea mai “supravieţuibilă” forţă şi, de aceea, cea mai
bună componentă a TRIADEI. Cei mai mulţi analişti ai apărării cred că
echipamentele de război anti-submarine nu sunt şi nici nu vor fi în viitorul apropiat,
capabile să distrugă o parte semnificativă a forţei noastre SLBM în timpul unui prim
atac surpriză.
Primele submarine purtătoare de SLBM (SSBN) au ieşit în larg în 1960.
SSBN-urile sunt submarine nucleare, ele pot rămâne sub apă perioade îndelungate
şi pot lansa rachete de sub apă. În anul 1960 S.U.A. a afişat o forţă de 41 SSBN-uri,
fiecare purtând 16 rachete, adică o forţă totală de 656 de SLBM –uri. Aceste SLBM-
uri de la început aveau o acoperire relativ mică, şi de aceea submarinele au trebuit
să patruleze lângă ţărmurile sovietice. În anul 1970 S.U.A. a creat SLBM-uri cu
acoperire mai mare, astfel că SSBN-urile s-au putut ascunde pe o suprafaţă mai
mare de ocean, iar timpul de patrulare al fiecărui submarin a crescut.
Programul de submarine Trident din prezent înlocuieşte primele SSBN-uri cu
vase mai noi, mai silenţioase, fiecare cu 24 de tuburi de lansare. Un total de 18
submarine Trident, purtând 432 SLBM-uri, va deveni principala forţă nucleară de
represalii a Americii, în viitor.

Jocuri de controlare a armelor

Statele Unite şi Uniunea Sovietică s-au angajat în negocieri asupra armelor
strategice timp de mai mulţi ani. Acestea au început în 1970, în timpul preşedintelui
Richard Nixon şi al consilierului său de securitate naţională – Henry Kissinger – şi la
început au fost numite sarcini de Limitare a armelor strategice (“Strategic Arms
Limitation Tasks” - SALT).
SALT I. SALT I în 1972 au fost un punct de referinţă, deoarece au marcat
primul efort al superputerilor de a limita armele nucleare strategice. Aceasta a
constat într-un tratat oficial, care oprea dezvoltarea sistemelor de rachete
antibalistice (ABM) şi un acord executiv care stabilea limite numerice la rachetele
ofensive. Tratatul ABM reflectă teoria MAD, conform căreia populaţiile fiecărei
naţiuni ar rămâne neapărate în faţa unui atac cu rachete balistice pentru a fi ţinute
ostatice împotriva unui prim atac al oricăreia dintre naţiuni. Tratatul ABM limita
fiecare parte la un centru ABM pentru apărarea capitalei şi la un centru ABM pentru
apărarea faţă de un câmp ICBM ofensiv. Numărul total de ABM-uri permise era de
200 de fiecare parte, 100 în fiecare regiune (Rusia îşi menţine ambele centre ABM;
S.U.A. au avut un centru la Grand Forks, North Dakota, Minuteman field, care a fost
dezactivat în 1975). În ceea ce priveşte acordul asupra armelor de ofensivă, fiecare
parte a rămas la numărul total de rachete ofensive construite sau în curs de
construcţie la momentul respectiv. Uniunii Sovietice i s-a permis să rămână cu 1618
rachete cu bază terestră, iar S.U.A. şi-a păstrat 1.054. Ambele părţi s-au limitat la
submarinele purtătoare de rachete care erau operaţionale sau în curs de construire
la momentul acordului. Fiecare naţiune a fost de acord să nu se amestece în
activităţile de supraveghere electrică sau prin satelit ale celeilalte.
SALT II. După alţi şapte ani de negocieri dificile, S.U.A. şi U.R.S.S. au
semnat lungul şi complicatul tratat SALT II în 1979. Acesta stabilea o limită generală
asupra “vehiculelor strategice lansate nuclear” (ICBM-uri, SLBM-uri şi bombardiere
cu rachete de croazieră) la 2.500 de fiecare parte. De asemenea, el limita numărul
rachetelor care ar putea avea capete de atac multiple (MIRV-uri) şi interzicea noile
tipuri de ICBM, cu excepţia câte unui tip de ICBM de fiecare parte. Dar sovieticilor li
s-a permis să-şi păstreze rachetele SS-18, pentru care S.U.A. nu avea echivalent.
Când Uniunea Sovietică a invadat Afganistanul, preşedintele Carter a retras Tratatul
SALT II din discuţia Senatului. Totuşi, Carter şi, mai târziu, preşedintele Reagan, au
anunţat că S.U.A. se va supune prevederilor neratificat SALT II atâta timp cât
U.R.S.S. va face la fel.
Un nou START. În negocierile cu sovieticii, administraţia Reagan a stabilit trei
principii centrale ale controlului de armament – reduceri, egalitate, şi verificare. Noul
scop era reducerea rachetelor şi a capetelor de război, nu numai limitarea numărului
şi a tipului de arme, ca în precedentele discuţii SALT. Pentru a simboliza această
nouă direcţie , preşedintele Reagan a re-numit negocierile “Discuţii asupra reducerii
armelor strategice”. Preşedintele a arătat, de asemenea, că un nou tratat trebuie să
ducă la reducerea armelor strategice la nivele egale de ambele părţi. În cele din
urmă, S.U.A. au insistat pentru prima dată asupra prevederilor pentru verificare la
faţa locului, pentru a suplimenta supravegherea prin satelit. Totuşi, sovieticii au
obiectat puternic la eforturile de cercetare ale S.U.A. în domeniul apărării cu rachete
balistice (SDI). În 1983 sovieticii au părăsit discuţiile START, încercând să
folosească armele nucleare europene. Dar, în 1985, după realegerea lui Ronald
Reagan şi numirea lui Mihail Gorbaciov ca preşedinte al U.R.S.S., sovieticii s-au
reîntors la masa tratativelor.
Tratatul INF. Tratatul forţelor nucleare cu rază medie de acţiune (INF) din
1987 a fost primul acord între puterile nucleare care a dus într-adevăr la reducerea
armelor nucleare. Acesta a eliminat o întreagă clasă de arme nucleare – rachetele
cu rază medie de acţiune între 300 şi 3.800 de mile.
A fost primul tratat care a dus la niveluri egale (0) de arme pentru S.U.A. şi
U.R.S.S.. Pentru a ajunge la un nivel egal, sovieticilor li s-a cerut să distrugă un
număr mai mare de arme decât S.U.A.. În cele din urmă, INF a fost primul tratat care
a prevăzut inspecţia la faţa locului pentru verificare. Proporţia armelor nucleare
acoperite de fiecare parte de către tratatul INF a fost mică, dar a stabilit un model
pentru acordurile viitoare de controlare a armelor prin prevederile sale asupra
reducerii, egalităţii şi a verificării.
START I. Mult aşteptatul acord asupra armelor nucleare strategice cu rază
lungă de acţiune a fost în cele din urmă semnat la Moscova, în 1991, de preşedinţii
George Bush şi Mihail Gorbaciov. Tratatul START I a redus numărul total al
sistemelor de lansare nucleară strategică (ICBM, SLBM şi bombardiere cu echipaj)
la nu mai mult de 1.600, o reducere de 30% faţă de nivelul SALT II.
U.R.S.S. s-a angajat să reducă la jumătate forţele sale de SS-18 ICBM
(păstrând 54). Numărul total al capetelor de atac nucleare strategice s-a redus la nu
mai mult de 6.000, o reducere de aproape 50%. Verificarea includea inspecţii la faţa
locului şi “mijloace tehnice naţionale” (supravegheri prin satelit). De la căderea
U.R.S.S.-ului, Ucraina, Bielorusia şi Kazahstan - ţările unde se aflau armele
nucleare sovietice – s-au angajat toate să respecte acordul START I.
START II. Sfârşitul Războiului rece a fost confirmat de acordul pe termen lung
START II, între preşedintele George Bush şi preşedintele rus, Boris Elţân. Acest
acord încoronează 20 de ani de negocieri asupra controlului armelor nucleare,
promiţând să elimine ameninţarea unui prim atac nuclear de ambele părţi. Cea mai
importantă prevedere este înţelegerea de a elimina toate rachetele cu bază terestră
şi cu capete de război multiple, până în anul 2003. Ruşii vor trebui să desfiinţeze
puternicele rachete SS-18, cea mai periculoasă ameninţare la echilibrul nuclear al
puterii. Statele Unite vor trebui să desfiinţeze rachetele MX şi să transforme
rachetele Minuteman III, cu trei capete de ataci, în rachete cu un singur cap de atac.
START II cere de asemenea reducerea capetelor de atac strategice generale la
3.500, reducând arsenalul nuclear al ambelor naţiuni cu mai mult de 2/3 faţă de
nivelele din timpul Războiului rece.

Forţa de disuasiune şi apărarea nucleară după Războiul rece

Dezvoltarea democraţiei în Rusia a schimbat radical estimările noastre asupra
intenţiilor conducătorilor ei, dar capacităţile lor nucleare rămân uimitoare. Mai mult
de 27.000 de arme nucleare sunt încă depozitate în “republicile nucleare” ale fostei
 U.R.S.S. – Rusia, Ucraina, Belarus şi Kazahstan. S.U.A. a fost asiguratã că liderii
responsabili şi raţionali vor deþine comanda şi controlul asupra acestei enorme forţe
distructive şi că armele nucleare strategice vor fi desfiinţate după program, conform
tratatelor START. Totuşi, strategii politicilor de apărare în timpul administraţiilor Bush
şi Clinton au sfătuit menţinerea în continuare a unor forţe nucleare strategice
suficiente pentru a replica unui atac sau unei intimidări din partea oricăror grupuri de
conducere care ar putea să obţină într-o zi controlul arsenalului uimitor al fostei
U.R.S.S..
Forţa de disuasiune minimă. Sfârşitul Războiului rece a produs o reevaluare
modică a forţelor necesare pentru disuasiune. Forţele nucleare strategice vor scădea
cu 2/3 faţă de nivelurile din timpul Războiului rece până în 2003. Producţia
americană de capete nucleare de atac a fost stopată. Toate MIRV-urile şi ICBM-urile
vor fi eliminate din arsenalurile ambelor ţări. În cazul S.U.A. aceasta înseamnă
desfiinţarea a 50 de rachete MX şi transformarea a 500 MIRV Minuteman III în
rachete cu un singur cap de atac. Toate rachetele mai vechi Minuteman II se
desfiinţează, iar programul de rachete mobile Midgetman a fost anulat. Toate
bombardierele strategice S.U.A. au fost scoase din stare de alertă. Cele mai multe
bombardiere B-52 şi B-1, care au rămas, sunt retransformate pentru a purta arme
convenţionale (nenucleare). Programul bombardierelor B-2 s-a oprit la 20 de
avioane. Numai programul submarinelor Trident este relativ neafectat de reducerile
de armament strategic. Se vor construi în total 18 astfel de submarine purtătoare de
rachete balistice.
Manifestări irepresibile. Dar, deşi ameninţarea cu un atac nuclear la scară
mare dispare, ameninţările provenind din surse “irepresibile” sunt în creştere. În
prezent, principalele ameninţări nucleare irepresibile sunt estimate a fi:
(1) rachetele lansate de o naţiune teroristă;
(2) lansările neautorizate de rachete de către elemente din interiorul U.R.S.S. în
timpul perioadelor de crize interne şi dezordine;
(3) lansări de rachete accidentele.
Proliferarea globală a rachetelor balistice şi nucleare creşte în mod constant de-a
lungul timpului posibilitatea apariţiei acestor tipuri de ameninţări. Lansările
accidentale, teroriste sau neautorizate sunt considerate “irepresibile”, deoarece
ameninţarea cu răzbunare nucleară este în mare parte fără sens.
Înmulţirea armamentului de teroare în masă. Ameninţarea armelor de
teroare în masă – arme nucleare, chimice şi biologice, în special cele purtate de
rachete cu rază medie şi lungă de acţiune – va creşte dramatic în secolul următor.
Iranul, Irakul şi Libia, de exemplu, vor achiziţiona cu siguranţă armament de teroare
în masă şi sisteme de lansare cu rază lungă de acţiune, în absenţa vreunei acţiuni
din partea S.U.A., care să prevină acest lucru. Coreea de Nord este cunoscută ca
deţinătoare de arme nucleare şi ca fabricantă de rachete cu rază lungă de acţiune
pentru transportul acestora.
Apărarea de rachete balistice – “Războiul Stelelor”. Timp de jumătate de
secol, de la sensibilele explozii nucleare de la Hiroshima şi Nagasaki, din Japonia
(1945), omenirea a evitat războiul nuclear. Pacea a fost menţinută din disuasiune –
prin ameninţarea cu atacuri nucleare devastatoare, care ar putea fi lansate ca
răspuns la un prim atac al inamicului. Dar în 1983, preşedintele Reagan a arătat că
în locul războiului de disuasiune prin intermediul fricii, ar trebui să se promoveze o
apărare tehnologică împotriva rachetelor nucleare, care ar putea în cele din urmă, să
le facă impotente şi perimate. Iniţiativa de apărare strategică a lui Reagan (SDI),
supranumită “Războiul Stelelor” de către mass-media, era un program de cercetare
conceput pentru a explora modalităţile de distrugere a rachetelor nucleare ale
inamicului înainte ca acestea să ajungă la ţintă. Distrugerea unei rachete sau a unui
cap de atac în zbor este o reuşită tehnică de performanţă comparabilă cu “lovirea
unui glonte cu un alt glonţ”. Programul SDI a inclus cercetări ale razelor laser,
supraveghere prin satelit, sisteme computerizate de conducere a luptei şi arme
“inteligente”.
Succesul rachetelor anti-balistice Patriot în distrugerea rachetelor irakiene
Scud, cu rază scurtă de acţiune, în timpul Războiului din Golf, a demonstrat că
rachetele inamice puteau fi interceptate în zbor. Racheta Patriot este o armă
“tactică”, cu bază terestră, concepută pentru a proteja obiective militare specifice.
Aceasta nu poate proteja întreaga populaţie a S.U.A., dar ea a redus la tăcere
criticile care au pretins că o interceptare de succes a unei rachete deja lansate e
imposibilă (vezi tab. 8-1).
Tab. 8-1. Forţele Strategice ale S.U.A.
1990 2003
ICBMs
Minuteman I 450 0
Minuteman II 500 500 (cap unic)
Peacekeeper (MX) 50 0

SSBNs
Submarine Trident (SLBMs) 288 432
Submarine Poseidon (SLBNs) 352 0
Avioane
Bombardierele-52 G&H 210 100
B-1 96 95
B-2 20
Capete nucleare 11.766 3.500

Viitorul apărării de rachetele balistice. În ciuda Războiului din Golf, în

Congres opoziţia faţă de SDI a continuat. Deoarece era o iniţiativă din perioada
Reagan, poziţiile partizane au început să îngreuneze dezbaterea. Deşi Congresul
controlat democratic, a finanţat cea mai mare parte a sumei cerute de preşedinţii
Reagan şi Bush pentru SDI, acesta a început să redirecţioneze tot mai mult banii de
la cercetările asupra interceptorilor cu bază spaţială înspre sistemele cu bază
terestră. În 1993, primul Secretar al apărării din timpul lui Clinton, Les Aspin, a
anunţat încetarea organizaţiei separate SDI, dar a asigurat naţiunea că vor continua
cercetările asupra sistemelor de apărare cu rachete balistice cu bază terestră.
Totuşi, planuri de desfăşurare reală a acestor sisteme de apărare pentru a proteja
populaţia S.U.A. au fost amânate pe termen nedefinit.

NATO şi securitatea europeană.

Păstrarea democraţiei în Europa occidentalã a fost punctul central al politicii
militare şi externe a S.U.A. aproapepe tot parcursul secolului XX. S.U.A. a luptat în
două războaie mondiale şi a suferit 2,5 milioane pierderi în lupte pentru a păstra
democraţia în vestul Europei. Nicãieri altundeva în lume nu se preocupă mai mult
S.U.A. de păstrarea independenţei naţionale şi a guvernelor democratice decât în
Europa occidentalã.
 Originile NATO. Ca răspuns la mişcările agresive ale sovieticilor în Europa,
după cel de-al doilea Război Mondial, S.U.A., Canada, Belgia, Anglia, Danemarca,
Franţa, Irlanda, Italia, Luxemburg, Olanda, Norvegia şi Portugalia s-au alăturat
Organizaţiei Tratatului Atlanticului de Nord (NATO). Fiecare naţiune s-a angajat “să
considere un atac armat împotriva uneia… ca fiind un atac împotriva tuturor”. Grecia
şi Turcia s-au alăturat în 1952 şi Germania de vest în 1953. Pentru a da credibilitate
acestui angajament, s-a stabilit o conducere militară unită pentru NATO, cu un
comandant american (primul a fost generalul Arny Dnright D. Eisenhower). După
formarea NATO, sovieticii nu au mai avansat atacurile asupra Europei occidentale.
Sovieticii înşişi, ca răspuns la NATO, au creat un tratat similar între ţările lor satelit
din Europa de est – pactul de la Varşovia. Acesta includea Polonia, Ungaria,
România, Bulgaria şi R.D.G..
Jocurile Războiului rece. Confruntată cu superioritatea copleşitoare a
sovieticilor şi a Pactului de la Varşovia în ceea ce priveşte forţa convenţională –
trupe, tancuri, artilerie şi avioane de luptă – NATO a fost obligat să se bazeze pe
ameninţarea cu arme nucleare pentru a replica agresiunii sovietice. O strategie a
“răspunsului flexibil” prevedea că forţele convenţionale ale NATO vor încerca să
oprească o primă pătrundere sovietică, până când rezerve din partea S.U.A. şi a
Europei ar fi puse în acþiune. Dar dacă forţele sovietice ar fi depăşit puterea de
apărare a NATO, comandamentul NATO ar fi fost autorizat să folosească arme
nucleare împotriva coloanelor blindate şi a concentrărilor de trupe. De remarcat că
această strategie implică utilizarea “prima oară” de arme nucleare tactice de către
NATO împotriva armelor sovietice convenţionale.
Pentru a contracara strategia NATO, sovieticii au desfăşurat peste 400 de
rachete nucleare cu rază medie, mai ales la sfârşitul anilor 1970 (în special SS-20-
urile mobile, cu capete multiple de atac), rachete îndreptate înspre oraşe importante
din vestul Europei. Această ameninţare sugera faptul că orice încercare de a rezista
agresiunii sovietice cu arme nucleare ar determina distrugerea masivă a oraşelor
europene. Dar răspunsul NATO a fost desfăşurarea de noi rachete americane
Pershing II şi de rachete de croazieră cu bază terestră în Europa, pentru a neutraliza
ameninţarea sovietică. În acelaşi timp NATO oferea sovieticilor “opţiunea 0” – adică
NATO va anula desfăşurarea acestor rachete dacă sovieticii îºi vor retrage SS-20-
urile. Iniţial, sovieticii au pus la îndoială soluţia NATO şi au lansat mişcările de
“îngheţare nucleară” în Europa pentru a preveni desfăşurarea de noi rachete
americane. Ei au părăsit negocierile în 1983, protestând faţă de desfăşurarea de
forţe, dar s-au întors la masa tratativelor, confruntaţi fiind cu opoziţia fermă a NATO.
În 1987, Tratatul INF a inclus opţiunea 0 – eliminarea tuturor armelor nucleare medii
de ambele părţi. Astfel, soluţia NATO a reuşit să producă primul tratat mondial de
reducere a armamentului.

Căderea comunismului în Europa de est

Căderea dramatică a guvernelor comuniste în Europa de est, în 1989 –
Polonia, Ungaria, România, Bulgaria şi Germania Democratã – a redus considerabil
ameninţarea unui atac militar asupra Europei occidentale. Desfiinţarea guvernelor
comuniste a apărut ca rezultat direct al deciziei preşedintelui Gorbaciov de a renunţa
la utilizarea forţei armate pentru a le menţine la putere. Timp de mai mult de 40 de
ani, guvernele comuniste din Europa de est fuseseră sprijinite de tancurile sovietice;
operaţiuni militare sângeroase ale U.R.S.S. au înăbuşită revoltele civile din Ungaria
în 1956 şi din Cehoslovacia în 1968. Ameninţarea cu intervenţia armată sovietică a
distrus mişcarea Solidaritatea din Polonia în 1981, şi totuşi, aceeaşi mişcare a
 devenit guvernul Poloniei în 1989. În prezent, orice efort din partea vreunui
conducător rus de a reimpune controlul asupra naţiunilor est-europene ar produce
probabil puternice vărsări de sânge.
Germania Unită. Căderea zidului de la Berlin în 1989 şi unificarea oficială a
Germaniei în 1990 a rearanjat echilibrul puterii militare în Europa Centrală. Fosta
Germanie de vest, cu 61 milioane de locuitori, este puternică din punct de vedere
economic. Unirea cu 17 milioane de locuitori mai puţin prosperi din fosta Germanie
de est a cauzat perturbări economice temporare; dar pe termen lung, o Germanie
unită poate să devină cea mai mare putere din Europa. Germania rămâne membră a
NATO.

Căderea Pactului de la Varşovia şi a U.R.S.S.

Pactul de la Varşovia a căzut ca urmare a căderii guvernelor comuniste din
Europa de est şi a fost oficial dizolvat în 1991. Foştii membri ai pactului au cerut
retragerea trupelor de pe teritoriile lor; guvernul Rusiei s-a conformat, deşi retragerile
au fost încetinite de condiţiile economice din aceste ţări.
În acelaşi timp, puternicele mişcări de independenţă apărute în ţările fostei
U.R.S.S.: Lituania, estonia şi Letonia – ţările de la Marea Baltică ce au fost
încorporate forþat în U.R.S.S. în 1939 – au dus la apariţia independenţei în 1991.
După puţin timp, republicile şi-au declarat independenţa şi U.R.S.S. a încetat să
existe oficial după 31 decembrie 1991. Preşedintele rus Boris Elţân a preluat funcţia
fostului preşedinte al U.R.S.S., Mihail Gorbaciov. Steagul roşu, cu secera şi ciocanul
de pe Kremlin a fost înlocuit cu steagul Republicii Rusia.
Stabilitatea în Rusia şi Europa de est. Rusia are şansa istorică de a trece
cu succes la o democraţie stabilă şi la o economie proprie de piaţă. Preşedintele
Boris Elţân s-a angajat la un program de reforme orientate înspre economia de piaţă.
În ciuda problemelor pe care aceste reforme le pot cauza pe termen scurt, Elţân
pare să înţeleagă că ele sunt singura cale spre o Rusie democrată şi prosperă. Deşi
Rusia şi celelalte noi republici ale fostei U.R.S.S. se îndreaptă înspre democraţie, ele
îşi clarifică acum relaţiile reciproce. Elţân a sprijinit ideea unui Commonwealth de
state independente, totuşi nu este clar ce relaţie multilaterală, economică sau politică
implică acest Commonwealth, dacă într-adevăr noţiunea de Commonwealth rămâne
valabilă. Aranjamentele militare între aceste naţiuni sunt de importanţă vitală pentru
S.U.A. şi aliaţii din vest. Cele patru “republici nucleare” pe ale căror teritorii rămân
forţele nucleare –Rusia, Ucraina, Belarus şi Kazahstan – şi-au arătat la început
dorinţa de a transfera toate forţele nucleare în Rusia şi toate patru au acceptat
acordul START I. Dar Ucraina a început să aibă rezerve în ceea ce priveşte
renunţarea la armele nucleare de pe teritoriul său, probabil pentru a asigura
recunoaşterea independenţei sale din partea Rusiei sau, probabil, pentru a folosi
acest element în negocierile pentru a câştiga mai mult ajutor economic din vest.
Rezerva faţă de schimbările de situaţie. Dacă Rusia, Ucraina şi celelalte
republici reuşesc o tranziţie deplină spre democraţie şi capitalism, secolul următor
promite mai multă pace şi prosperitate pentru popoarele lumii decât acest secol. Dar
dacă nu reuşesc, S.U.A. şi alte naţiuni vestice se vor confrunta cu mari pericole. De
exemplu:
• Continuarea degradării economice în Rusia poate subruina tradiţia dată democraţiei.
Perspectiva unei “Rusii Weimar”, în care avansările iniţiale spre democraţie dau
greş, dând naştere la apariţia unor conducători autoritari, îngrijorează Europa, care
îşi aminteşte de eşecul scurtei democraţii Weimar, în Germania, înainte de
ascensiunea lui Hitler.
• Prăbuşirea mişcării democratice poate da naştere în Rusia unui regim militar,
naţionalist şi autoritar. Un astfel de regim poate încerca să-şi reafirme controlul
asupra noilor republici sau chiar să-şi reafirme dominaţia în Polonia şi în alte naţiuni
din estul Europei.
• Diferenţele continue dintre republicile fostei U.R.S.S. şi reapariţia vechilor
sentimente de ură între grupurile etnice naţionale. Datorită armelor nucleare,
dezastrul posibil în acest caz este mult mai mare decât în Bosnia sau în alte regiuni
ale lumii în care există conflicte etnice.
• O prăbuşire a comenzii şi controlului nuclear poate determina vânzarea armelor
nucleare teroriştilor sau regimurilor teroriste.
S.U.A. în NATO. Restul de ameninţare de către Rusia a Europei de vest,
chiar sub un regim ostil, este foarte slab. Armata rusă, care cuprindea mai mult de 4
milioane de oameni în 1990, a scăzut la 2 milioane, un număr mai mic decât forţele
NATO europene (fără forţele S.U.A.). Mai mult, moralul soldaţilor ruşi este scăzut şi
echipamentul deteriorat. Chiar dacă ar apărea un regim anti-vestic la Moscova, ar fi
nevoie de un timp îndelungat pentru a se reconstrui forţa rusă capabilă să ameninţe
Europa de vest.
Cât timp S.U.A. va continua angajamentele sale politice faţă de NATO,
problema principală cu care se confruntă strategii politici este nivelul trupelor
desfăşurate în Europa. O retragere totală a forţelor armate ale S.U.A. ar însemna
probabil, sfârşitul alianţei NATO. S.U.A. şi-au redus deja “prezenţa de înaintare” în
Europa la jumătate. Susţinătorii unei prezenţe militare continue în Europa a S.U.A.
au arătat că aceasta furnizează siguranţă şi stabilitate odată cu apariţia noilor
democraţii în Europa de est. Ei artă de asemenea că atât vechii noştri aliaţi, cât şi
noii prieteni din Europa, au îndemnat S.U.A. să rămână implicată în securitatea
europeană. Oponenţii contraargumentează, spunând că ţările Europei de vest sunt
acum capabile să-şi asigure propria securitate.
NATO trebuie să decidă acum ce rol va trebui că aibă în securitatea
europeană. Polonia, Ungaria şi Republica Cehă au cerut intrarea în NATO, sperând
să obţină protecţia alianţei împotriva oricărei reînnoiri a expansiunii ruse. Ar trebui ca
NATO să-şi extindă protecţia asupra acestor ţări din Europa de est. În mod
tradiţional, forţele NATO nu au fost niciodată desfăşurate în afara Europei de vest.
Ar trebui ca NATO să se gândească la folosirea forţelor sale în afara regiunii? Ar
trebui ca forţele NATO să fie desfăşurate pentru a opri războaiele etnice ca cele
dintre sârbi, croaţi şi musulmani din provinciile fostei Iugoslavii?
Timp de 4 decenii, ameninţarea sovietică a determinat politica americană de
apărare, planificarea forţelor, antrenamentul, strategia şi tactica, cercetarea şi
procurarea armelor, desfăşurarea de trupe şi finanţarea apărării. Schimbarea
fundamentală în echilibrul mondial al puterii a determinat o reexaminare completă a
politicii de apărare timp de câţiva ani. Dacă strategii politici sunt de acord asupra
necesităţii unei reevaluări complete a politicii de apărare, ei nu sunt de acord tot
timpul asupra forţelor necesare în viitor.
Ameninţări regionale. Cele mai posibile ameninţări actuale vin din partea
agresorilor regionali. Irakul lui Saddam Hussein este modelul unei noi ameninţări
regionale. Fostul Secretar al apărării – Les Aspin – a propus structurarea nivelurilor
de forţă ale S.U.A. pe baza experienţei înfrângerii Irakului în război.
• Irak. Armata de 1 milion de oameni şi 5.000 de tancuri a lui Saddam Hussein a fost
redusă la o treime în Războiul din Golf. Blocada economică sponsorizată de O.N.U.,
impusă asupra Irakului a împiedicat eforturile ţării de a reconstrui aceste forţe
convenţionale la numărul iniţial. Totuşi, Irakul continuă să afişeze rachetele Scud şi
 îşi continuă eforturile de a achiziţiona arme de distrugere în masă – nucleare,
chimice şi biologice.
• Iran. Iranul şi-a refăcut armata de 1 milion de oameni de la sfârşitul războiului cu
Irakul, cumpărând atât arme convenţionale, cât şi componente nucleare de pe
pieţele de armament mondiale. China şi fosta U.R.S.S. au furnizat rachetele sol-sol.
Iranul a achiziţionat de asemenea, forţe submarine pentru operaţiunile din Golful
Persic şi o forţă aeriană considerabilă. Iranul sprijină grupurile teroriste din Orientul
Mijlociu îşi furnizează un semnal de alarmă pentru fundamentalismul islamic.
Israelienii consideră Islamul principala ameninţare a păcii şi stabilităţii în regiune.
• Siria. Forţele militare siriene sunt impresionante, având 70.000 de oameni şi 4.000
de tancuri. Dar din cauza căderii U.R.S.S., principalul ei furnizor, aceasta va trebui
să plătească acum armele în valută – care nu se prea găseşte în Siria. Siria rămâne
oficial în război cu Israelul, iar trupele ei ocupă cea mai mare parte a Libanului.
• Libia. Forţele militare ale lui Muummar Khodafy nu sunt o ameninţare majoră.
Totuşi, Libia rămâne o bază importantă de activitate teroristă internaţională.
• Coreea de Nord. Coreea de Nord rămâne regimul cel mai autoritar şi militarizat din
lume. O mare parte a economiei şi populaţiei sale este ocupată în armată. Coreea
de nord are o armată de 1 milion de oameni, 4.000 de tancuri, o puternică forţă
aeriană şi submarină. Programul de arme nucleare al Coreei de Nord este foarte
avansat. “Marele Conducător”, Kim Il Sung, nu a renunţat niciodată la ideea de a
reuni Coreea prin forţă. Fiul său, “Iubitul Conducător”, Kim Jong III, îl va înlocui pe
acesta. Ca recunoaştere a creşterii economice şi a întăririi progresive a forţelor
armate ale Coreii de Sud, S.U.A. au redus treptat forţele lor terestre în această ţară.
Totuşi, câteva din forţele S.U.A. vor rămâne lângă graniţă pentru a opri o invazie a
Coreei de Nord. Armata sud-coreeană este numai jumătate din armata nord-
coreeană; în caz de război, S.U.A. ar trebui să ofere sprijin aerian imediat.
• China. Republica Populară Chineză deţine în prezent cele mai mari forţe armate din
lume – mai mult de trei milioane de soldaţi, aproape 10.000 de tancuri şi mai mult de
4.000 de avioane de război. China are ICBM-uri cu capete de atac nucleare multiple,
capabile să ajungă în S.U.A.. China susţine, de asemenea, că Taiwanul este o
provincie chineză, deoarece există un guvern al Republicii Chineze în Taiwan;
Beijingul continuă să-şi declare intenţia de unificare. Acesta afirmă preferinţa pentru
o unificare pacifistă, dar ameninţarea cu forţa a fost întotdeauna prezentă. Politica
guvernului de la Beijing în ceea ce priveşte Hong-Kongul, fosta colonie britanică
prevăzută a fi încorporată în Republica Populară Chineză în 1997, va arăta drumul
Chinei în viitor. Beijingul continua să proclame sprijinul faţă de reformele de piaţă ale
economiei sale, dar a acţionat cu forţa pentru a suprima mişcarea democratică din
piaţa Tien-an-men în 1989.
Terorismul. Ameninţarea cu terorismul creează două cerinţe militare.
Prima este aceea de a pedepsi ţările care sprijină terorismul şi de a împiedica alte
naţiuni de a continua sprijinirea terorismului. În 1986, S.U.A. au atacat Libia într-un
atac aerian limitat, car răspuns la diferite acte teroriste internaţionale, sprijinite de
Libia. În 1993 S.U.A. au atacat centrul de spionaj din Bagdad ca răspuns la un
complot de asasinare a preşedintelui George Bush. Aceste tipuri de operaţiuni sunt
îndeplinite de forţe militare convenţionale. Cea de-a doua cerinţă se referă la
capacitatea de a ataca direct teroriştii pentru a-i captura, a-i ucide sau pentru a
elibera ostaticii luaţi. Aceste operaţiuni sunt îndeplinite de echipe special echipate,
bine antrenate.
Ameninţări neanticipate. S.U.A. a anticipat foarte puţine din zecile de crize
care au necesitat folosirea forţei armate în ultimul deceniu. Puţini ar fi prevăzut că
trupele americane vor fi angajate în luptele din Granada în 1984, din Panama în
1990 şi chiar din Golful Persic în 1991. Generalul Collin Powell a încercat să
convingă Congresul că “adevărata ameninţare este necunoscutul, nesiguranţa. În
adevăratul sens, ameninţarea primară la securitatea noastră este instabilitatea şi
nepregătirea pentru a face faţă unei crize sau unui război neaşteptat sau
neprevăzut”. Dar este greu să convingi plătitorii de taxe sau pe reprezentanţii lor
aleşi să se pregătească pentru necunoscut.

Determinarea nivelurilor de viaţă militară

Nivelurile de forţă militară în S.U.A. sunt conforme ameninţărilor, adică sunt
determinate de mărimea şi natura ameninţărilor percepute asupra securităţii
naţionale. Este adevărat că sistemele speciale de arme şi deschiderile sau
închiderile de baze pot fi determinate de forţe politice ca influenţa furnizorilor armatei
apărării din Congres sau de puterea unui membru al Congresului dintr-un district
puternic afectat de cheltuieli pentru apărare. Şi nu toată lumea de la Casa Albă şi din
Congres, sau chiar din Departamentul apărării este de acord asupra ameninţărilor cu
care S.U.A. se confruntă acum sau în viitor. Totuşi, politica de apărare şi
“dimensionarea “ forţelor armate ale S.U.A. începe cu estimarea ameninţărilor cu
care se confruntă naţiunea.

Tab. 8-2. Nivelurile forţei militare după Războiul rece.

Sfârşitul Forţa de bază Bilanţ ascendent
Războiului rece – Bush – Cluney Clinton – Aspin
1990
Personal activ
aflat în timpul 2,1 1,6 1,4
serviciului militar
(milioane)
Diviziuni de 18 12 10
armată
Grupe de luptă
aflate pe 15 12 10
transportoare
marine
Forţe de
expediţionare 3 3 2
marine
Aripi de luptă
aeriene 24 15 10

Forţa de bază. Reducerea forţei militare după Războiul rece a început în

1990, în timpul exerciþiului Secretarului apărării – Richard Cluney – din administraţia
Bush. Un plan al “forţei de bază” cerea reducerea personalului militar american de la
2,1 la 1.6 milioane în 1995 (vezi tab. 8 – 2). Acest plan prevedea continuarea
“prezenţei de înaintare” în NATO, dar reducea forţele S.U.A. în Europa cu mai mult
de jumătate. În concordanţă cu opinia conform căreia agresorii regionali ar fi
ameninţările cele mai probabile la adresa intereselor S.U.A. în viitor, forţele nautice
şi maritime, concepute în principal pentru a face faţă ameninţărilor regionale, au fost
reduse mai puţin.
Bilanţul ascendent. Dar chiar şi pe când era preşedinte al Comitetului
serviciilor armamentului de casă, Les Aspin era satisfăcut de planul “forţei de bază”
al administraţiei Bush. El a afirmat că sfârşitul Războiului rece cerea un “bilanţ
ascendent” complet al ameninţărilor cu care se confruntă naţiunea şi o
redeterminare a strategiilor, forţelor şi bugetelor necesare în perioada de după
Războiul rece. Ca Secretar al apărării în administraţia lui Clinton, Aspin a procedat
imediat la aplicarea ideilor sale asupra acestui bilanţ. “Războiul rece este în spatele
nostru. U.R.S.S. nu mai există. Ameninţarea care a determinat deciziile noastre de
apărare timp de 4 decenii şi jumătate – care a determinat strategia şi tacticile
noastre, doctrina, mărimea şi forma forţelor, concepţia armelor şi mărimea bugetelor
de apărare – a dispărut”.
În viziunea lui Aspin, Rusia nu mai reprezintă o ameninţare majoră la
securitatea S.U.A. sau NATO. Contribuţia militară americană la NATO poate fi
redusă la niveluri simbolice, la un efectiv de mai puţin de 100.000 de oameni. Orice
ameninţări militare ar apărea în Europa, ele pot fi tratate ca şi conflicte regionale.
Ameninţări regionale majore “similare Irakului”. Nivelurile forţei militare
din viitor vor fi concepute pentru a înfrunta ameninţările regionale majore. Forţele
militare necesare S.U.A. se bazează pe noţiunea de ameninţare regională “similare
Irakului” – forţele militare necesare S.U.A. pentru a înfrânge rapid şi decisiv Irakul în
Războiul din Golf. Dar planificarea din prezent ia în considerare şi posibilitatea ca un
al doilea agresor să decidă să provoace S.U.A. altundeva în lume, în timp ce forţele
noastre ar fi implicate într-un război similar Irakului. De exemplu, dacă S.U.A. ar fi
implicate în războiul din Golful Persic împotriva Irakului sau Iranului, Coreea de Nord
ar putea profita de situaţie pentru a invada Coreea de Sud. S.U.A. planifică în
prezent forţe americane adiţionale suficiente pentru “ a lupta şi a ieşi învingători în
două conflicte regionale majore aproape simultane”. Exprimarea ambiguă “aproape
simultane” admite faptul că S.U.A. s-ar putea să nu fie în stare să desfăşoare
suficiente forţe aeriene sau maritime pentru a lupta şi a câştiga două războaie
regionale în acelaşi timp. Forţele americane vor fi obligate să ţină pe loc un agresor
(în principal prin forţă aeriană) în timp ce l-ar învinge pe celălalt; iar după învingerea
primului S.U.A. ar putea desfăşura forţe suficiente pentru a-l învinge pe al doilea.
Nivelurile viitoare de forţă. Estimările revizuite ale ameninţărilor din Bilanţul
ascendent raţionalizează reduceri masive ale forţelor militare şi ale bugetului Apărării
în administraţia Clinton. Nivelurile forţelor şi ale bugetului vor fi cu mult sub cele
prevăzute de preşedintele Bush în Planul forţei de bază. Armata va avea 10 divizii
de luptă active, iar forţa aeriană 13 aripi luptătoare (o divizie a armatei S.U.A.
cuprinde între 15.000 şi 18.000 de trupe; o aripă de luptă a Forţei Aeriene cuprinde
aproximativ 72 de avioane de luptă). Flota va desfăşura 11 grupe de luptă pe
transportoare marine active (un transportor cuprinde un port-avion cu 75-85 de
avioane, plus nave de război, distrugătoare, fregate, submarine de atac şi nave de
sprijin). Corpurile marine vor avea toate trei Forţe Marine Expediţionare (fiecare FME
include o divizie marină, o aripă aeriană marină şi serviciile adiţionale.
Păreri critice. Bilanţul ascendent a generat multe controverse. Dacă mulţi
experţi ai apărării sunt de acord asupra estimărilor ameninţării – asupra necesităţii
de pregătire pentru a lupta şi învinge în două conflicte regionale majore simultane -
mulţi cred că nivelurile de forţă proiectate de Secretarul Aspin nu sunt adecvate
acestor cerinţe. Opozanţii consideră că numărul redus al unităţilor de luptă ale
armatei şi ale Forţei Aeriene şi serviciile limitate de transport şi sprijin disponibile
militarilor nu sunt corespunzătoare pentru două conflicte regionale majore.
Evenimentele neprevăzute pot fi reduse numai dacă o forţă armată copleşitoare este
utilizată rapid şi decisiv, ca şi în Operaţiunea Furtună în Deşert. Se pierd multe vieţi
când în luptă se trimit forţe minime, când acestea nu au un suport aerian adecvat
sau când sunt extinse pe un front prea larg. Inamicii regionali potenţiali – de exemplu
Iranul sau Coreea de Nord – pot desfăşura forţe moderne de artilerie şi artilerie grea.
S.U.A. au beneficiat de o perioadă de 6 luni pentru a-şi pregăti forţele grele în
regiunea Golfului înainte de Operaţiunea Furtună în Deşert; o astfel de perioadă de
pregătire probabil nu va mai fi posibilă într-un viitor conflict. În plus, probabil că
nivelurile minime de forţă proiectate prin Bilanţul ascendent vor taxa serios
capacitatea ţării de a răspunde simultan la două conflicte, la capete opuse ale
planetei. Criticii acuză “bilanţul ascendent” că ar fi în realitate un “plan descendent”
pentru a justifica reducerile din bugetul apărării.

Utilizarea forţei: Războiul din Golf

Preşedinţii au admis adesea că deciziile cele mai greu de luat au fost cele
care au trimis poporul american în luptă, decizii care în mod inevitabil au necesitat
pierderi de vieţi. Nu există criterii sau recomandări politice clare care să determine
când trebuie folosită forţa militară. Fiecare criză cuprinde circumstanţe politice şi
militare diferite.
Prea des conducătorii politici au trimis forţe armate în regiuni ostile fără o
misiune militară precisă. Forţele armate sunt concepute pentru a distruge forţele
inamice şi pentru a ocupa teritoriul inamic. Când li se dă o altă misiune, vagă sau
prost definită – “menţinerea păcii”, “stabilizarea guvernului”, trimiterea de semnale
diplomatice” ş.a.m.d. – forţele armate sunt greşit folosite.

Invazia Kuweitului de către Saddam Hussein.

Invazia Kuweitului de către Saddam Hussein la 2 august 1990 a fost, se pare,
destinată să restabilească prestigiul său militar după un război lung şi indecis cu
Iranul; să asigure veniturile petroliere adiţionale pentru continuarea construirii puterii
militare irakiene şi să intimideze (şi probabil să invadeze) Arabia Saudită şi statele
din Golf, asigurând astfel controlul asupra unei mari părţi din rezervele mondiale de
petrol. Pe hârtie, Irakul era a patra putere militară în lume, cu 1 milion de trupe,
întărite în războiul de 8 ani cu Iranul. Armatele irakiene includeau 5.000 de tancuri,
10.000 de alte vehicule armate, 4.000 de piese de artilerie şi 700 de avioane de
luptă şi rachete sol-aer. În plus, Irakul avea arme chimice mortale pe care le folosise
anterior împotriva Iranului şi a propriei populaţii Kurde.
Invazia Iranului a provocat un răspuns surprinzător, imediat, din partea
O.N.U., rezoluţiile Consiliului de Securitate condamnând invazia şi cerând retragerea
imediată si impunerea unui embargo şi a unor sancţiuni economice. Preşedintele
Bush a procedat imediat la crearea unei forţe militare care urma să includă 30 de
ţări.
Obiective politice şi militare precise. La începutul crizei preşedintele Bush
a angajat forţele americane în regiunea din Golf pentru apărarea militară a Arabiei
Saudite în Operaţiunea Scutul Deşertului. Preşedintele se temea că Saddam
Hussein va ordona trupelor sale să îşi continue ofensiva în Peninsula Arabă şi că va
forţa Arabia Saudită şi celelalte state din Golf să irepresibile se supună.
Preşedintele a descris primele desfăşurări militare americane ca fiind “defensive”.
Dar el a ajuns în curând la concluzia că nici diplomaţia şi nici o blocadă economică
 nu-l vor determina pe Saddam Hussein să se retragă din Kuweit şi că Saddam va
folosi resursele adiţionale de petrol pentru a-şi întări puterea militară, incluzând
achiziţia de arme nucleare, şi că agresiunea lui rămasă nepedepsită, va intimida
ţările din Golf, conducerea politică a regiunii revenind astfel nemilosului autocrat.
Preşedintele Bush a formulat obiective strategice clare pentru comandanţii lui
militari, ordonându-le să pregătească un plan “ofensiv” care va:
(1) forţa retragerea imediată şi necondiţionată a forţelor irakiene din Kuweit;
(2) ostraciza facilităţile oferite de armele chimice şi nucleare ale lui Saddam
Hussein;
(3) asigura că forţele militare irakiene nu vor mai fi capabile să ameninţe
regiunea.
Forţa militară decisivă şi copleşitoare. Comandanţii militari americani
de elită – inclusiv preşedintele Comandamentului General, generalul Collin Powell şi
comandantul pe câmpul de luptă, generalul Nonnon Schwarzkopf – fuseseră ofiţeri
în Vietnam şi erau hotărâţi să nu repete greşelile acelui război. Ei nu au fost de
acord să înceapă bătălia fără sprijinul deplin al poporului american. Dacă li s-a
ordonat să lupte, ei au dorit să utilizeze o forţă militară decisivă şi copleşitoare; ei
voiau să evite escaladarea treptată, conflictele prelungite, obiectivele limitate şi
interferenţa politică în desfăşurarea războiului. Aşadar ei i-au prezentat
preşedintelui un plan care necesita o putere militară foarte mare. Un efectiv de mai
mult de 500.000 de militari au fost trimişi în Golf, incluzând elemente din 6 divizii de
armată şi două de marină, cu 1.400 de tancuri, 930 de piese de artilerie, 500 de
elicoptere de atac şi mai mult de 1.000 de avioane de luptă. Forţele coaliţiei au
inclus de asemenea unităţi blindate engleze şi franceze şi forţe egiptene, siriene, din
Arabia Saudită şi alte ţări arabe.
Dezbateri asupra utilizării forţei. Când preşedintele Bush a anunţat
această imensă adunare de forţe în 8 noiembrie, totuşi, el a fost imediat supus
criticilor, acasă, pentru că abandonase poziţia iniţială, defensivă. Senatorul Sam
Nurin, membru respectat al Comitetului Forţelor armate din Senat, a cerut audienţe
în care l-a sfătuit pe preşedinte să continue sancţiunile economice şi să evite
pierderile care s-ar putea ivi ca urmare a unui război terestru. Dar Bush era convins
că sancţiunile nu vor da rezultate, că Saddam se va menţine pe poziţie ani de zile şi
că, în cele din urmă, coaliţia care sprijinea embargo-ul se va destrăma. El credea că
Saddam va deveni un opozant tot mai puternic care va domina în scurt timp Lumea
Arabă şi rezervele de petrol din Orientul Mijlociu. Mai mult, dacă nu ar fi fost oprit
repede, Saddam ar fi achiziţionat în scurt timp arme nucleare.
La 24 noiembrie 1990, Secretarul de Stat James Boker a câştigat sprijinul
membrilor Consiliului de Securitate O.N.U., inclusiv al U.R.S.S. (cu abţinerea Chinei
) pentru o rezoluţie care autoriza forţele de coaliţie să folosească “toate mijloacele
necesare” împotriva Irakului, dacă acesta nu se retrăgea din Kuweit până la 15
ianuarie. Ca urmare a unei lungi dezbateri în Congres, la 12 ianuarie preşedintele
George Bush a obţinut o rezoluţie similară în Senat (52-47) şi în camera Deputaţilor
(251-183).
Operaţiunea Furtună în Deşert. La Bagdad, reporterii CNN – Bernard Shoe
şi Peter Arnet – au fost uimiţi în noaptea de 16 ianuarie când Operaţiunea Furtună în
Deşert a început cu un atac asupra instalaţiilor cheie ale oraşului. Forţele irakiene au
fost de asemenea surprinse, în ciuda sincronizării corecte a atacului. Saddam le
asigurase că S.U.A. nu aveau aprobarea să lupte şi că, chiar dacă războiul ar
izbucni, opinia publică americană ar forţa terminarea acestuia odată cu apariţia
primelor pierderi umane.
 Succesul forţei aeriene a coaliţiei a fost spectaculos. Mai mult de 110.000 de
misiuni de luptă au fost lansate în aer, cu numai 39 de pierderi de avioane, nici una
în luptă. Cele mai multe avioane irakiene au fost obligate să rămână la sol, deoarece
posibilităţile de control şi de fugă au fost distruse; 38 de avioane irakiene au fost
distruse în luptă şi 140 au fugit în Iran. Obiectivele strategice, inclusiv facilităţile
nucleare, controalele chimice de armament, centrele de comandă şi comunicaţii
militare – au fost atacate repetat. Armele “inteligente” S.U.A. s-au comportat superb.
Spectatorii T.V americani au refuzat înregistrări ale bombelor ghidate cu laser care
intrau pe uşile şi pe canalele de aer ale buncărelor inamice. După 5 săptămâni de
război aerian, serviciile de informaţii estimau că aproape jumătate din tancurile şi
artileria irakiană de pe câmpul de bătaie fuseseră distruse, că trupele demoralizate
se ascundeau în adăposturi adânci şi câmpurile de bătaie fuseseră izolate şi
pregătite pentru operaţiuni terestre.
Planul generalului Schwarzkopf pentru războiul terestru se baza pe manevre.
El dorea ca irakienii să creadă că atacul direct va fi la graniţa nordică a Kuweitului şi
că va fi sprijinit de o acostare marină la ţărm. În timp ce irakienii se pregăteau de un
atac dinspre nord şi est, Schwarzkopf a trimis coloane blindate într-un şir de tipul
“Hail Mary” – cu un altul, spre est, flancând şi forţând forţele irakiene înspre zona de
luptă. Trupele irakiene, orbite de atacul aerian şi obligate să stea în buncărele lor, nu
puteau să ştie sau să răspundă la atacul flancat. Din noaptea de 24 februarie a
început atacul terestru. Atacurile elicopterelor de armată au ajuns până în mijlocul
ţării; coloanele blindate au traversat deşertul înspre nord, pentru a flanca trupele
irakiene şi pentru a le ataca dinspre vest; acestea au rămas în buncărele lor. Trupele
irakiene au fost înconjurate de pe şoselele din Kuweit, iar oraşul a devenit o mare de
vechituri plină cu vehiculele irakiene. Forţele irakiene care au încercat să lupte au
fost distruse. După 100 de ore de luptă terestră, preşedintele Bush a ordonat
încetarea focului.
Rezultatele războiului. S.U.A. a obţinut o victorie militară decisivă, repede şi
cu pierderi omeneşti foarte puţine. Preşedintele nu a extins obiectivele iniţiale ale
războiului spre a ajunge, de exemplu, la capturarea Bagdadului, la distrugerea
economiei irakiene, la încurajarea dezintegrării naţiunii irakiene sau la uciderea lui
Saddam, deşi era de aşteptat ca înfrângerea să ducă la astfel de rezultate. Deşi
războiul a lăsat nerezolvate multe probleme politice, a fost rezultatul militar cel mai
decis al americanilor, după primul război mondial. preşedintele Bush a hotărât să
declare victoria şi să sărbătorească întoarcerea trupelor americane.
În retrospectivă, decizia preşedintelui de a termina războiul după numai 100
de ore de operaţiuni terestre pare prematură. Nu toate obiectivele iniţiale fuseseră
îndeplinite. Câteva unităţi ale Gărzii republicane a lui Saddam, care ar fi putut fi
înconjurate şi distruse după încă o zi de luptă, au scăpat fugind la Bagdad. Cu
aceste forte supravieţuitoare, Saddam şi-a menţinut puterea de constrângere asupra
ţării, atacând opozanţii regimului, mai ales minoritatea kurdă din nordul Irakului.
Investigaţii ulterioare au arătat că armele lui nucleare nu au fost complet distruse. În
cele din urmă, rămânerea la putere a lui Saddam pare să ia în derâdere sacrificiile
omeneşti cerute de război.
Lecţiile Războiului din Golf. Războiul din Golf a dat naţiunii câteva lecţii
despre utilizarea eficientă a puterii militare.
• Folosirea rapidă de forţe copleşitoare este superioară atât politic cât şi militar
escaladării treptate şi folosirii unei forţe minime. Această forţă rapidă reduce
pierderile totale şi duce la o victorie mai rapidă şi mai decisivă.
• Conducerea politică a ţării este mult mai eficientă dacă se concentrează asupra
dezvoltării şi menţinerii sprijinului intern şi extern pentru un război, lăsând
planificarea şi execuţia operaţiunilor militare comandamentului militar.
• Încheierea rapidă a ostilităţilor înseamnă că sprijinul populaţiei nu scade în timp şi că
luptele prelungite şi un număr stabil de pierderi nu va alimenta sentimente împotriva
războiului.
• Forţa militară poate captura teritoriu şi poate distruge toată economia, dar nu poate
garanta pacea. Chiar dacă e slăbit din punct de vedere militar, Saddam Hussein
rămâne o ameninţare în Orientul Mijlociu.
• Probabil cea mai importantă lecţie, totuşi, arată că sfârşitul Războiului rece nu
înseamnă că S.U.A. nu mai are nevoie de putere militară.

Evaluare: preţul păcii

Inerţia doveditã de S.U.A. în apărarea naţională în ultima jumătate de secol şi-a atins
scopul principal – împiedicarea unui război mondial în prima jumătate a sec. XX.
Scăderea puterii militare americane după războiul din Vietnam în anul 1970, a dus
direct la expansiunea regimurilor militare marxiste în lume – nu numai în Vietnam,
Laos şi Cambogia, ci şi în Angola, Etiopia, Mozambic, Somalia, Yemenul de Sud şi
Cuba, Nicaragua şi Granada. Dimpotrivă, reîntărirea puterii militare a S.U.A. în anii
’80 a încurajat U.R.S.S. să caute relaţii mai constructive cu vestul, având în vedere
condiţiile negocierilor pentru veritabile reduceri de armament şi a încurajat şi forţele
democratice din întreaga lume.
Orientări istorice în cheltuieli pentru apărare. La începutul războiului rece
cheltuielilepentru apărare reprezentau o parte importantă din resursele naţiunii. În
1955 aceste cheltuieli reprezentau 58% din toate cheltuielile federale şi echivalau cu
10,5% din PIB. În 1965 acestea au scăzut la 40,1% din cheltuielile federale şi 7,5%
din PNB. Războiul din Vietnam a cauzat o creştere temporară, dar ca urmare a
deciziei preşedintelui Nixon de a re trage treptat forţele americane din acel conflict,
cheltuielile pentru apărare au avut o evoluþie descendenãt. Până în 1968 ele
scăzuseră la 235 din cheltuielile federale şi la 4,5% din PNB. Acesta era nivelul cel
mai scăzut al acestor cheltuieli în S.U.A. de dinaintea celui de-al doilea război
mondial. Pe la sfârşitul administraţiei Carter, cheltuielile cu apărarea, ca procentaj al
PNB, au început să crească. Întărirea apărării în timpul lui Reagan de a ridica la
6,5% din PNB şi la 29% din totalul cheltuielilor federale până în 1986. Dar în timpul
celui de-al doilea mandat al său preşedintele Reagan şi Secretarul Apărării – Kaspar
Weinberger – au pierdut în faţa Congresului, care dorea limitarea cheltuielilor
militare.
Cheltuielile generale de apărare reflectă destul de bine opinia poporului
american despre ameninţările asupra securităţii naţionale şi asupra ratei de creştere
sau scădere a cheltuielilor militare. Cei mai mulţi americani au fost de acord, la
sfârşitul anilor ’70 şi începutul anilor ’80 asupra nevoii de a reîntări puterea de
apărare a ţării. După ce programul de reîntărire începuse, nici un american nu mai
credea că cheltuielile cu apărarea erau “aproximativ corecte”. Sfârşitul războiului
rece a convins un număr mic de americani că aceste cheltuieli pot fi reduse.
Cheltuielile cu apărarea după Războiul rece. Îndeplinirea mai multora
dintre obiectivele politicii de apărare naţională duce la un rezultat binevenit şi totuşi
paradoxal – reducerea ameninţărilor asupra securităţii naţionale şi reducerea
nevoilor de apărare naţională. Cheltuielile cu apărarea ale S.U.A. au scăzut în mod
constant în $ din 1986 şi se prevede că vor scădea la mai puţin de 15% din
cheltuielile federale şi mai puţin de 3% din PNB. Aceste cifre se pot compara în mare
 cu cele existente înainte ca Pearl Harbour să fie atacat în 1941.

Rezumat
Deciziile asupra politicii de apărare din Washington şi din alte capitale ale
lumii sunt interdependente – strategiile, nivelele de forţă şi cheltuielile depind de
ameninţările percepute din partea altor mari puteri. Teoria jocului furnizează un mod
de gândire raţional asupra luării deciziilor în situaţii competitive şi interdependente.
1. Strategia de disuasiune încearcă să prevină războiul nuclear prin crearea
unor consecinţe inacceptabile pentru un inamic raţional în cazul unui atac nuclear.
Cheia asigurării unei forte de disuasiune distructive este puterea de supravieţuire a
forţelor proprii – ce se poate face ca răspuns printr-un al doilea atac, după rezistarea
cu succes la un prim atac surpriză din partea inamicului. Disuasiunea pune accentul
pe posibilitatea unui al doilea atac – capacitatea forţelor naţiunii de a supravieţui unui
prim atac şi de a provoca distrugerea atacatorului, ca răspuns.
2. Ca urmare a desfăşurării de către U.R.S.S. a unei mari forţe de rachete
nucleare intercontinentale în anii 1960, strategia S.U.A. a reflectat doctrina MAD,
distrugerea reciprocă asigurată. Fiecare parte va fi nevoită să nu lanseze un atac
nuclear ştiind că forţele supravieţuitoare ale celeilalte părţi ar putea provoca daune
inacceptabile în zonele cu populaţie densă. Populaţiile fiecărei ţări erau ţinute
ostatice împotriva unui atac nuclear şi se spunea că există un “echilibru al terorii”.
3. Dar cu timpul doctrina MAD şi-a pierdut valabilitatea, deoarece U.R.S.S. a
obţinut posibilitatea de a ajunge la ţintele dificile din cadrul forţei americane de
rachete cu bază terestră. Cauzate de ameninţarea unui atac nuclear asupra
centrelor sale militare, strategia S.U.A. s-a schimbat la sfârşitul anilor ’70 într-o
strategie a răspunsului flexibil – represiunea unui atac nuclear printr-o ameninţare
mai credibilă de a ataca o serie de obiective militare, inclusiv modulele inamice în
rezervă.
4. Pentru a-şi implementa strategia de disuasiune , S.U.A. şi-au menţinut o
TRIADĂ de forţe strategice – rachete cu bază terestră, rachete lansate sub mare şi
bombardiere cu echipă. Când dezvoltările tehnologice sovietice din anii ’70 au
ameninţat supravieţuirea rachetelor cu bază terestră şi a bombardierelor mai vechi
cu echipaj, un program strategic de modernizare a armelor americane a început
pentru a crea o armă cu capacitatea de a distruge ţinte dificile – racheta MX. Au fost
create bombardiere intercontinentale noi - B-1 şi B-2 – care erau capabile să
pătrundă în apărările aeriene moderne. Rachetele cu baza pe submarin rămân forţa
de disuasiune nucleară cu cea mai mare putere de supravieţuire.
5. Sfârşitul Războiului rece a determinat scăderea cu 2/3 a forţelor nucleare
strategice generale. Acordurile START reduc capetele de război nucleare totale de
ambele părţi şi cer eliminarea tuturor rachetelor cu bază terestră MIRV. Nivelurile de
forţă care rezultă de ambele părţi vor elimina astfel probabilitatea lansării unui prim
atac raţional.
6. Strategiile nucleare în prezent se conturează asupra ameninţărilor irepresibile
– rachete lansate de o naţiune teroristă, lansări neautorizate, de către elemente ale
fostei U.R.S.S. şi lansări accidentale. Proliferarea nucleară globală creşte
posibilitatea unor astfel de ameninţări. Preşedintele Reagan a început un program
de cercetare la scară largă, Iniţiativa Apărării Strategice (SDI) sau “Războiul
Stelelor”, pentru a crea posibilitatea interceptării şi distrugerii rachetelor balistice deja
lansate. Concepută iniţial pentru a contracara un atac sovietic masiv, SDI a fost
reproiectat mai târziu, împotriva ameninţărilor mai limitate. Organizaţia SDI şi-a
 încetat activitatea, dar cercetările continuă asupra apărării de rachete cu bază
terestră.
7. Păstrarea democraţiei în Europa de vest a fost scopul central al politicii S.U.A.
în sec. XX. Din cadrul alianţei NATO, S.U.A. şi ţările vest-europene se angajează să
considere un atac asupra uneia ca fiind un atac împotriva tuturor. Un comandament
militar unit al NATO a fost desemnat să menţină acest angajament.
8. Căderea guvernelor comuniste în Europa de est, unificarea Germaniei şi
destrămarea U.R.S.S. au redus puternic ameninţarea asupra securităţii europene.
Aceste dezvoltări necesită reconsiderarea rolului de securitate al alianţei NATO şi a
scopului si a numărului trupelor S.U.A. care staţionează în Europa.
9. Politica de apărare a S.U.A. după Războiul rece este determinată în principal
de ameninţările din partea potenţialilor agresori regionali. Terorismul, ca şi
necesitatea de a răspunde crizelor neanticipate, influenţează şi ele această politică.
10. În bilanţul ascendent nivelurile de forţă militară S.U.A. sunt concepute să
înfrunte două conflicte regionale similare Irakului şi aproape simultane. Această
evaluare a ameninţării se spune că justifică reducerile drastice ale unităţilor de luptă.
11. Cheltuielile generale cu apărarea reflectă de-a lungul timpului ameninţările la
securitatea S.U.A.. La începutul Războiului rece, aceste cheltuieli reprezentau mai
mult de 1 din cheltuielile federale şi mai mult de 10% din PNB. După războiul din
Vietnam, aceste cheltuieli au scăzut dramatic, dar au crescut din nou după invazia
sovietică în Afganistan. Sfârşitul Războiului rece a redus cheltuielile proiectate la mai
puţin de 15% din cheltuielile federale totale şi la mai puţin de 3% din PNB.
Capitolul 9
Politica economică
Incrementalismul în acţiune

Incrementalismul în politica fiscală şi monetară

Politica economică a guvernului se exercită în principal prin politici fiscale – deciziile
acestuia asupra impozitelor, cheltuielilor şi nivelurilor de deficit – şi prin politicile
monetare – deciziile acestuia în ceea ce priveşte oferta de monedă şi ratele
dobânzilor. Politica fiscală se determină în pregătirea anuală a bugetului federal de
către preşedinte şi de Biroul de Management şi Buget şi în luarea în considerare,
anual, de către Congres a actelor de apropriere şi a legilor impozitelor. Aceste decizii
determină atât cheltuielile generale federale, cât şi cheltuielile prioritare din cadrul
programelor federale; împreună cu deciziile asupra politicii impozitelor (vezi Cap.
10), aceste decizii de cheltuieli determină mărimea deficitelor anuale federale
guvernamentale (cheltuielile federale au depăşit veniturile în fiecare an începând cu
1960). Politica monetară este determinată de Comisia de Rezerve Federale – “FED”
– care poate mări sau micşora oferta de monedă prin controlul asupra băncilor.
Dacă crearea politicii economice ar fi complet raţională, ea ar fi strâns legată
de o teorie coerentă economică. Scopurile general acceptate ale politicii economice
sunt: creşterea producţiei şi a nivelului de viaţă, utilizarea deplină şi productivă a
forţei de muncă şi preţuri stabile cu inflaţie mică. Dar există o varietate de teorii
economice care concurează pentru a fi considerate ca fiind modalităţile principale de
atingere a acestor scopuri. La intervale diferite de timp, politica economică naţională
s-a ghidat după teorii diferite sau, mai rău, a fost ghidată simultan de teorii
contradictorii.
În practică, politicile fiscale şi monetare sunt realizate progresiv; adică cei
care iau decizii se concentrează asupra schimbărilor modeste – creşteri sau scăderi
ale impozitelor, cheltuielilor sau nivelurilor de deficit – şi asupra ofertei de monedă şi
a ratei dobânzilor. “FED” se opune total deciziilor care ar putea cauza schimbări
majore în activitatea economică, preferând în schimb să modifice politica monetară
pe fracţiuni de procentaje. Mai mult, incrementalismul este mai prezent în alcătuirea
anuală a bugetului federal. Cei care alcătuiesc bugetul nu reiau în considerare
valoarea tuturor programelor existente în fiecare an şi nici nu sunt foarte atenţi la
nivelul cheltuielilor stabilite anterior. Mai degrabă cheltuielile anului precedent sunt
luate ca bază pentru cheltuielile fiecărui program, iar consideraţiile active ale
programelor de buget se concentrează asupra noilor probleme sau asupra creşterilor
faţă de nivelul anului trecut.
Incrementalismul descrie procesul de realizare a politicii economice şi
furnizează foarte bune prevederi pe termen scurt asupra politicilor guvernului. Nivelul
cheltuielilor anului precedent pentru orice program guvernamental este cel mai bun
indicator al nivelului cheltuielilor pe anul următor. Incrementalismul este şi o teorie
aplicată – el explică de ce programele, politicile şi cheltuielile guvernamentale
persistă şi cresc chiar şi după ce valoarea lor pentru societate s-a micşorat sau a
dispărut. Dar înainte de a examina acest lucru, să analizăm câteva dintre teoriile
naţionaliste cele mai importante, care îşi dispută poziţia de ghid al politicii
economice.

Teoriile economice ca ghid al politicilor economice

Teoriile macroeconomice, aplicate asupra influenţei guvernului asupra economiei, se
concentrează asupra sumelor totale ale cheltuielilor, impozitelor, împrumuturilor şi
monedei. Teoriile macroeconomice încearcă atât să explice ciclurile economice cât
şi prescrie politici guvernamentale pentru combaterea inflaţiei şi a recesiunii.

Teoria clasică. Economişti clasici văd în general economia de piaţă ca un

mecanism care se autoreglează şi care ar ajunge la un echilibru de maximă utilizare
a forţei de muncă, de maximă productivitate şi la preţuri stabile dacă ar fi lăsat liber
de către guvern. Mecanismul preţurilor modifică deciziile a milioane de americani
pentru a duce la un echilibru cererea şi oferta de bunuri şi forţă de muncă. În ceea
ce priveşte secesiunea, dacă muncitorii rămân în şomaj temporar pentru că oferta de
muncă depăşeşte cererea, salariile (preţul muncii) scad; în cele din urmă este din
nou mai profitabil să aibă mai mulţi muncitori cu salarii mai mici şi astfel să pună
capăt şomajului. În acelaşi mod, dacă cererea de bunuri (automobile, case,
îmbrăcăminte) scade, stocurile cresc şi oamenii de afaceri reduc preţurile (adesea
prin rabaturi, vânzări) până când cererea creşte din nou. În ceea ce priveşte inflaţia,
creşterile generale de preţuri reduc cererea şi automat o aduc la nivelul ofertei, dacă
guvernul nu intervine. Pe scurt, teoria clasică se bazează pe mişcarea liberă a
preţurilor care combate recesiunea şi inflaţia.
Teoria Keynesiană. Dar marea Depresiune din anul 1930 a zdruncinat încrederea
populaţiei în economia clasică. În deceniul 1930 rata medie a şomajului era de 18%,
crescând la 25% în cel mai rău an, 1933. Chiar în 1936, la 7 ani după căderea bursei
în 1929, rata şomajului era încă de 18%, ridicând astfel problema capacităţii pieţei
de a se auto-stabiliza şi de a asigura o bună utilizare a forţei de muncă şi
productivitate.
Conform economistului englez John Maynard Keynes instabilitatea
economică este rezultatul fluctuaţiilor cererii. Atât şomajul, cât şi salariile mici au
redus cererea de bunuri : întreprinderile şi-au oprit producţia şi au dat afară mai mulţi
muncitori, pentru a se adapta cererii scăzute, dar aceste măsuri au redus şi mai mult
cererea şi au accelerat evoluţia descendentă a spiralei. Teoria Keynesiană
sugerează că economia ar putea cădea şi rămâne într-o perioadă de recesiune.
Numai guvernul ar putea face pasul necesar în sens invers ciclului, mărind cererea
prin cheltuieli guvernamentale mai mari şi prin reducerea taxelor. Desigur, guvernul
nu poate adăuga nimic cererii agregate dacă aceasta echilibrează bugetul. Mai mult,
în timpul recesiunii el trebuie să controleze deficitul pentru a-l putea adăuga cererii,
cheltuind mai mult decât venitul său. Pentru a contracara tendinţele inflaţioniste,
guvernul ar trebui să aplice exact măsurile opuse.
“Toţi suntem Keynesieni.” Ideile Keynesiene au dominat conceperea politicii timp
de jumătate de secol. Politicile contra-ciclice au fost menţionate în Textul Forţelor de
Muncă din 1946, care angaja în mod specific guvernul federal “să promoveze o
utilizare maximă a forţei de muncă şi o putere de cumpărare sporită” prin impozite şi
cheltuieli. Actul a creat Consiliul Consultanţilor Economici pentru a “crea şi
recomunica preşedintelui politici economice naţionale” şi a cerut preşedintelui să
prezinte Congresului un raport economic anual care să evalueze starea economiei.
În timp ce încă se mai discuta dacă politica economică ar trebui să combată
recesiunea sau inflaţia, în 1970 preşedintele Richard Nixon a anunţat că “toţi suntem
Keynesieni”.
Totuşi, cu timpul a devenit tot mai clar că politicienii nu erau capabili să pună
capăt cheltuielilor deficitare după terminarea recesiunii. Politicienii se temeau mai
mult de şomaj decât de inflaţie şi din moment ce teoria lui Keynes descria aceste
evenimente ca fiind puncte opuse ale unei oscilaţii, ei aveau un motiv să continue
 cheltuielile deficitare. În plus, prin înlăturarea restricţiilor morale împotriva deficitelor,
politicienii erau încurajaţi să îmbuneze actuala generaţie de alegători şi să transfere
costurile asupra generaţiei viitoare.
Alte probleme ale analizei economice Keynesiene au apărut în 1970, când
şomajul şi inflaţia au apărut simultan, în ciuda teoriei lui Keynes. 40 de ani de eforturi
Keynesiene de a manipula cererea agregată au produs “stagflaţia”; inflaţia cu rate
mari ale dobânzilor, şomaj şi rate de creştere economică stagnante. Continuarea
cheltuielilor deficitare de către guvern în timpul recesiunii şi inflaţiei au produs rate
ale inflaţiei în creştere, de peste 10% şi rate în scădere ale dezvoltării economice.
Economia Keynesiană a fost numită de preşedintele Reagan “politici eronate ale
trecutului”.
Economia ofertei. Economiştii ofertei afirmă că preocuparea faţă de creşterea
economiei pe termen scurt este mai importantă decât manipularea cererii pe termen
scurt. Creşterea economică, care necesită o expansiune a capacităţii productive a
societăţii, măreşte oferta generală de bunuri şi servicii şi de aceea menţine preţurile
scăzute. Astfel, inflaţia se reduce sau se elimină. În plus, nivelul de viaţă al tuturor
creşte datorită mai multor bunuri şi servicii disponibile la preţuri fiabile. Creşterea
economică măreşte chiar şi veniturile guvernului pe termen lung.
Cei mai mulţi economişti ai ofertei cred că o piaţă liberă este mai bine
echipată decât un guvern pentru a crea preţuri mici şi oferte mai mari. Ei spun că
guvernul este problema, nu soluţia. Impozitele, cheltuielile şi politicile monetare ale
guvernului au promovat consumul imediat în locul investiţiilor de viitor. Impozitele
ridicate influenţează negativ munca, creativitatea, invenţiile şi economiile. Guvernul
ar trebui să ofere reduceri de impozite pentru a încuraja investiţiile şi economiile,
munca şi întreprinderile. Cheltuielile guvernamentale ar trebui verificate, dacă e
posibil, proporţia guvernamentală a PIB ar trebui redusă în timp. Reglementările
guvernului ar trebui minimizate pentru a mări producţia şi dezvoltarea. În general,
guvernul ar trebui să acţioneze pentru a stimula producţia şi oferta, nu consumul şi
cererea.
Economia Reagan. Politica economică în anii ’80, în timpul preşedintelui Reagan,
reflectă aceste puncte de vedere. După Reagan, cea mai importantă cauză a
problemelor naţionale – inflaţie, şomaj, productivitate scăzută – era însuşi guvernul.
După ce şi-a preluat funcţia, administraţia Reagan a creat un set de planuri
economice complexe:
• Reforma bugetului pentru a reduce rata creşterii cheltuielilor federale;
• Reducerea impozitelor, scăderea impozitelor de vârf marginale şi reducerii adiţionale
de taxe pentru a încuraja investiţiile în afaceri;
• Eliberarea de reglementările guvernamentale care costă industria sume enorme
pentru creşteri mici ale siguranţei sau protecţiei mediului;
• Creşterea mai lentă a ofertei de monedă, cu ajutorul Comisiei de Rezerve Federale.
Este foarte greu de evaluat cu acurateţe efectele politicii economice Reagan,
sau a oricărui alt guvern de fapt. Problema este că economia se schimbă constant,
independent de politica guvernului. Pe de altă parte, administraţia Reagan a obţinut
cea mai lungă perioadă de creştere continuă a PIB din istoria modernă. Rata anuală
a inflaţiei a scăzut de la 13,5% la 4,1%, o performanţă impresionantă. Şomajul a
scăzut de la 9,7% la 5,5%, în timp ce economia a absorbit 10 milioane de noi
muncitori. Rata participării la forţa de muncă a crescut de asemenea. Creşterea
reală a PIB (măsurată în $) a evoluat de la lâncezeala anilor 1970 la aproximativ 3%
pe an.
Dar administraţia Reagan nu a reuşit să reducă cheltuielile guvernamentale.
Dimpotrivă, acestea au continuat să crească în acea perioadă, deşi rata creşterii a
încetinit. Reducerile de impozite nu au dus la mari creşteri ale veniturilor. În schimb,
acestea au încetinit rata creşterii venitului guvernului. Cheltuielile nu au fost reduse
suficient pentru a echilibra veniturile pierdute, iar cheltuielile cu apărarea au crescut.
Rezultatul a fost cea mai mare serie de deficite bugetare federale anuale din istorie
şi o explozie a datoriei naţionale de la 1 la 4 trilioane de $ în anii Reagan – Bush.
Aceste deficite continuă să ameninţe viitorul economiei, deoarece guvernul
împrumută sume enorme pentru a-şi finanţa datoriile, tot mai puţin capital e
disponibil pe piaţa privată pentru creşterea economică.
Economia monetaristă. Teoria Keynesiană recomanda nu numai cheltuieli
guvernamentale crescute, taxe reduse şi deficite mai mari în timpul recesiunii, ci şi
creşterea ofertei de monedă. Se aştepta ca această creştere, prin uşurarea cererilor
de rezerve bancare şi prin scăderea ratelor dobânzii, se va adăuga cererii. La fel, în
timpul perioadelor de inflaţie, guvernul trebuia să restrângă oferta de masă monetară
prin creşterea cererilor de rezerve bancare şi a ratelor dobânzii. Astfel, prin creşterea
sau descreşterea ofertei totale de monedă, guvernul putea să “regleze” economia.
Comisia de Rezerve Federale independentă, “FED”, poate să mărească sau
să micşoreze oferta de monedă prin vederea de ansamblu pe care o are asupra
operaţiunilor băncilor care participă la Sistemul Rezervelor Federale. FED este
condusă de un consiliu format din 7 guvernatori numiţi de preşedinte pe termen de
14 ani. Controlând sumele pe care băncile le pot împrumuta, FED poate regla oferta
de monedă şi poate influenţa ratele dobânzilor. Mulţi economişti consideră cauza
inflaţiei galopante din anii 1970 ca fiind politica austeră a fostului preşedinte, Fed
Chair Paul Volker. În ciuda presiunilor politice din partea Congresului şi celor
ocazionale din partea administraţiei Reagan, Volker a practicat o politică monetară
extrem de strânsă la începutul anilor ’80, lăsând ratele dobânzilor să crească peste
rata deja inimaginabilă de 20%. Această măsură drastică a agravat probabil,
recesiunea din 1981-1983, dar a menţinut inflaţia sub control.
Totuşi, teoria economică monetară arată că se poate ajunge la stabilitatea
economică numai prin menţinerea ratei creşterii monetare la acelaşi nivel cu
economia. Conduşi de economistul câştigător al Premiului Nobel, Milton Friedman,
monetariştii au lansat ideea că manipularea ofertei de monedă poate să influenţeze
eficient activitatea economică. Ei arată că venitul real pe termen lung este o funcţie a
producţiei economice propriu-zise. Creşterea ofertei de monedă mai rapidă decât
cea a producţiei, creează inflaţie. Valoarea fiecărui dolar scade deoarece sunt mai
mulţi bani pentru a cumpăra aceeaşi cantitate de mărfuri. Manipularea de către
guvern a ofertei de monedă nu poate produce decât efecte pe termen scurt.
Monetariştii cred că ratele ridicate ale dobânzilor sunt un produs al fricii investitorilor
de inflaţie continuă. De îndată ce investitorii vor crede că FED îşi va menţine politica
noninflaţionistă, ratele dobânzilor vor scădea. Pe scurt, monetariştii cred că
guvernele care se ating de oferta de monedă sunt problema, nu soluţia.
Clinton şi economia de întreprindere. Recesiunea de la începutul anilor 1990 şi
continuarea deficitelor bugetare au alimentat campania electorală a lui Clinton.
Acesta a ridiculizat public noţiunea de economie a ofertei, numind-o “economie de
scurgere” eronată. În schimb, Clinton a îmbrăţişat “economia de întreprindere”
neoliberală, care accentuează responsabilitatea guvernului de a stimula creşterea
economică. Această teorie arată că guvernul federal trebuie să-şi asume rolul
conducător în combaterea eroziunii pe termen lung a economiei americane în
competiţia globală. Din 1970, salariul mediu săptămânal pe oră al muncitorilor a
scăzut în dolari reali (ajustaţi la inflaţie). Cu alte cuvinte, omul muncii are o putere de
 achiziţie mai mică în prezent decât acum două decenii (venitul mediu pe familie a
crescut numai pentru că tot mai mulţi membri ai familiei muncesc, dar fiecare
muncitor câştigă mai puţin). În plus, există o inegalitate mai mare în distribuţia
veniturilor familiale decât în 1970, adică o diferenţiere mai mare între familiile cu
venit crescut şi cele cu venit scăzut.
“Economia Clinton” pretinde că respinge atât accentuarea conservatoare a
economiei ofertei asupra stimulării capitalului pentru investiţii private, cât şi
accentuarea liberală Keynesiană asupra stimulării cererii. În schimb, aceasta cere
“investiţii” (cheltuieli) guvernamentale în:
(1) "capitalul uman" – educaţie şi pregătire profesională a muncitorilor;
(2) tehnologie – în special comunicaţii şi transport;
(3) infrastructură – drumuri, poduri, porturi, aeroporturi.
Administraţia Clinton s-a ferit de politica industrială – direcţionarea
subvenţiilor guvernamentale înspre industrii specifice, pe cale de apariţie – temându-
se că subvenţiile de la guvern pentru aceste industrii vor face din grupuri politice
interesate forţe conducătoare ale economiei. În schimb, subvenţiile vor fi direcţionate
înspre resurse comune tuturor activităţilor economice.
Incrementalismul şi cheltuielile guvernamentale
Cheltuielile guvernamentale au crescut dramatic în toate administraţiile prezidenţiale
moderne, indiferent de credinţele pe care acestea la profesau în teorii economice.
Cheltuielile tuturor guvernelor din S.U.A. – guvernul federal împreună cu 50 de
guverne de stat şi cu mai mult de 83 de guverne locale – au crescut de la 480
miliarde $ în 1959 la mai mult de 2 trilioane $ în 1992 (vezi tab. 9-1 – Creşterea
cheltuielilor guvernamentale). Aceasta înseamnă că guvernele au cheltuit o sumă
echivalentă cu 35% din PIB – suma tuturor bunurilor şi serviciilor produse în S.U.A.
într-un an. Astăzi, numai guvernul federal cheltuieşte mult peste 1,5 trilioane $ în
fiecare an, mai mult de 23% din PIB.
Incrementalismul în alcătuirea bugetului. Modul progresist de concepere a politicii
publice poate ajuta la înţelegerea procesului de alocare a bugetului şi de creştere a
cheltuielilor guvernamentale. Alocarea bugetului este progresivă, deoarece cei care
iau deciziile consideră cheltuielile anului precedent ca bază şi ca limită activă de
considerare a propunerilor de noi alocări sau de măriri cerute peste bază. Astfel,
atenţia preşedinţilor, membrilor Congresului, guvernatorilor, legislatorilor, primarilor
şi consilierilor se concentrează asupra unei serii înguste de creşteri sau scăderi ale
bugetului. Un buget nu este aproape niciodată revăzut în întregime în fiecare an, în
sensul reconsiderării valorii programelor existente. Foarte rar li se cere
departamentelor să-şi apere sau să explice cererile de buget care nu depăşesc
creditele bugetare cerute; numai cererile de mărire a acestor credite necesită
explicaţii.
Deciziile asupra bugetului sunt progresive pentru că strategii politici nu au
timpul, energia sau informaţiile necesare pentru a revizui fiecare dolar, al fiecărei
cereri, în fiecare an. De asemenea, ei nici nu doresc să ducă din nou, în fiecare an,
fiecare bătălie politică pentru stabilirea unui program. Reformatorii au propus bugetul
“de la nivelul 0” pentru a obliga agenţiile să justifice fiecare penny cerut, nu numai
măririle cerute. În teorie, acest buget ar elimina cheltuielile inutile, protejate de
incrementalism. Dar în practică, aceasta ar cere atât de mult efort pierdut pentru a
justifica programe deja acceptate, încât agenţiile executive şi comitetele legislative ar
obosi şi, cu timpul, s-ar întoarce la incrementalism.
Expresionismul birocratic. Atât birocraţii, cât şi legislatorii care decid asupra
bugetelor lor sunt personal interesaţi în a extinde bugetele guvernamentale.
Birocraţii sunt interesaţi de creşterea sumei de bani pe care o pot cheltui şi de
numărul de angajaţi pe care îi pot avea. Legislatorii vor să mărească resursele
asupra cărora au putere juridică şi să majoreze capacitatea guvernului de a face faţă
constituenţilor lor. Grupuri interesate vor, de asemenea, să mărească programele
guvernamentale de care beneficiază membrii lor. Beneficiile sunt vizibile, iar
costurile, chiar dacă depăşesc beneficiile, se împart între toţi contribuabilii.
Tab. 9-1 Creşterea cheltuielilor guvernamentale
Cheltuielile tuturor guvernelor Cheltuielile guvernului
federal
Anul Miliarde Procent din Miliarde Procent din
Miliarde

1959 480,2 131,9 27,5 92,1 19,2

1965 671,0 185,8 27,6 118,2 17,6
1970 985,4 311,2 31,6 195,6 19,8
1975 1509,8 530,6 35,2 332,3 22,0
1980 2644,1 861,0 32,6 590,9 22,3
1985 3967,7 1342,2 33,8 946,4 23,8
1992 5868,6 2068,6 35,2 1381,8 23,5

Sursa: Raportul economic al preşedintelui 1993. Washington DC: U.S. Government

Printing Office, 1993
Elaborarea fragmentată a deciziilor. În teorie, Biroul managementului şi Bugetului
(OMB) din ramura executivă şi Biroul Bugetului Congresului (CBO) din ramura
legislativă trebuie să centralizeze cererile de buget şi să le adapteze într-un tot
coerent, legându-le în acelaşi timp de estimarea veniturilor. Dar e foarte dificil pentru
preşedinte şi aproape imposibil pentru Congres să estimeze impactul politic total al
bugetului. Caracterul fragmentar al procesului de decidere a bugetului ajută la
crearea acordului politic asupra bugetului şi reduce greutatea calculării acestuia.
Dacă fiecare subcomitet al Congresului ar contesta rezultatul la care au ajuns
ceilalţi, conflictul ar fi atât de mare încât nu s-ar ajunge la nici un rezultat. E mult mai
uşor să se ajungă la consens asupra unei mici sporiri sau diminuări a unui singur
program decât să se compare valoarea unui program cu aceea a celorlalte. Totuşi,
pentru a preveni fragmentarea bugetului federal, Congresul a desemnat nu doar
CBO, ci şi comitetele de buget ale Parlamentului şi Senatului pentru examinarea
bugetului ca întreg (vezi secţiunea următoare). E interesant de observat că scopul
lor e înlăturarea fragmentării din elaborarea federală a bugetului.
Elaborarea neprogramatică a deciziilor. Reformatorii cer adesea “stabilirea
bugetului pe programe” – alocarea fondurilor pentru programe, cu o calculare atentă
a costurilor şi beneficiilor opţiunilor politice specifice. Dar factorii de decizie
evaluează rareori programele în întregime şi aproape niciodată nu elimină programe
în totalitate. Wildavsky arată că anumite funcţii politice sunt deservite de bugete
nonprogram:
"Acordul se obţine mult mai uşor când problemele pot fi tratate în dolari şi nu
în diferenţe esenţiale în politică. Calcularea bugetelor în bani sporeşte capacitatea
de negociere şi transfer. Devine posibilă o sporire într-un loc pe seama unei reduceri
în altă parte sau o sporire într-un domeniu, fără a fi neapărat necesară calcularea
utilităţii extreme a programului într-o competiţie dură."

Cheltuieli guvernamentale “incontrolabile”

Bugetul guvernamental creşte, în parte, datorită “factorilor incontrolabili” din bugetul
federal. Aceştia sunt determinaţi de fostele politici ale Congresului şi reprezintă
angajări făcute în contul viitoarelor bugete federale. Majoritatea cheltuielilor federale
sunt “incontrolabile”, adică bazate pe decizii anterioare ale Congresului şi nu uşor de
integrat în elaborarea anuală a bugetului. Sursele cheltuielilor incontrolabile includ
următoarele:
Programe de împuternicire. Programele federale care conferă claselor de cetăţeni
drepturi aplicate prin lege se numesc programe de “împuternicire” şi constituie peste
jumătate din cheltuielile federale, inclusiv siguranţa socială, programele de
bunăstare, Medicare, Medicaid, tichete de masă, pensiile angajaţilor federali şi
beneficiile veteranilor. Aceste împuterniciri sunt beneficii pe care fostele Congrese s-
au obligat să le facă în numele guvernului. Îndreptăţirile nu sunt cu adevărat
incontrolabile. Congresul poate amenda oricând legile de bază care le-au stabilit; dar
e dificil din punct de vedere politic şi poate fi privit ca o diminuare a încrederii.
Indexarea beneficiilor. Un motiv al sporirii anuale a cheltuielilor este acela că în
Congres sunt autorizate automat sporiri ale beneficiilor în legătură strânsă cu
creşterea preţurilor. Beneficiile sunt "indexate" conform Indexului Preţurilor de
consum pentru siguranţa socială, SSI, tichete de masă şi pensiile veteranilor. Aceste
indexări cresc costurile programelor de împuternicire în fiecare an, chiar şi când
numărul beneficiarilor e constant. Desigur că indexările contrabalansează eforturile
guvernamentale de a restrânge inflaţia. Mai mult, Indexul Preţului de Consum (care
include plata dobânzilor pentru noi case şi costul noilor maşini şi aparaturi)
supraestimează nevoile beneficiarilor, generate de sporirea costului vieţii.
Sporirea costurilor beneficiilor în bunuri. Sporirea costurilor beneficiilor în bunuri,
mai ales costurile medicale ale Medicaid şi Medicare, garantează, de asemenea,
creşterea cheltuielilor federale. Aceste programe de bunuri şi servicii au sporit mai
repede din punct de vedere al costurilor, decât programele de beneficii băneşti.
Dobânda datoriei naţionale. Plăţile dobânzilor au crescut rapid ca procent din
cheltuielile federale totale. Guvernul federal are experienţă în deficit. Doar într-un
singur an din ultimii treizeci a reuşit guvernul să echilibreze bugetul. Rezultatul e o
datorie naţională care ajunge la 6 trilioane $. În fiecare an deficitul creşte şi cresc şi
dobânzile. Acestea din urmă cresc şi cu creşterea ratei dobânzilor. Plăţile pentru
dobânzi au ajuns acum la 14% din cheltuielile federale totale.
Cheltuieli ascunse. Anumite cheltuieli federale nu apar în buget. De exemplu
cheltuielile serviciului poştal nu sunt incluse. Nici o regulă clară nu explică de ce
unele agenţii apar în buget, iar altele nu. Dar agenţiile “în afara bugetului” au
aceleaşi efecte economice ca şi alte agenţii guvernamentale. O altă formă de
cheltuială ascunsă se găseşte în împrumuturile garantate de guvern. Iniţial, guvernul
garantează pentru împrumuturi – locuinţe FHA, împrumuturi garantate pentru
studenţi, pentru veterani ş.a.m.d. – şi acest lucru nu necesită bani din buget.
Guvernul doar promite să ramburseze împrumutul, dacă cel care l-a făcut nu o face.
Totuşi, aceste împrumuturi creează o obligaţie pentru guvern.
Garanţii ale împrumuturilor. Garantarea guvernamentală a împrumuturilor nu e
gratuită, după cum o demonstrează dezastrul financiar din industria economiilor şi
împrumuturilor. Ca rezultat al garantării federale a depunerilor făcute la Corporaţia
Federală de Asigurare a Împrumuturilor şi Economiilor, guvernul S.U.A. are acum un
deficit de miliarde ca urmare a nerambursării împrumuturilor. Corporaţia Trustului de
Control Federal a preluat obligaţiile băneşti ale companiilor de economie şi
împrumut, care au dat faliment, din întreaga naţiune. Costul garanţiilor enorme e
exclus din buget pentru a scuti Congresul şi preşedintele de neplăcerea unor deficite
anuale şi mai mari.

Schimbarea priorităţilor bugetare: incrementalism provocator

Incrementalismul poate ajuta la explicarea procesului de luare a deciziilor bugetare,
dar se pare că nu poate explica schimbările majore în priorităţile bugetare de-a
lungul timpului. Incrementalismul priveşte politica publică în chip de continuare a
activităţilor guvernamentale din trecut, cu modificări progresive de la an la an. Totuşi,
modificările se aduc în timp; unele programe, ca cel de securitate socială şi
Medicare, se extind de-a lungul anilor, ocupând parte tot mai mare din cheltuielile
bugetare; alte programe, ca cel de apărare naţională, se micşorează treptat.
Teoria incrementalistă nu anticipează revoluţii ale modelelor de cheltuieli. Cu
toate acestea, S.U.A. au cunoscut o revoluţie în priorităţile de cheltuieli în anul 1970.
Într-un singur deceniu, priorităţile naţionale în ceea ce priveşte apărarea şi
bunăstarea socială s-au inversat. În 1965, cheltuielile cu apărarea naţională
reprezentau 43,0% din bugetul federal, în timp ce cheltuielile totale pentru securitate
socială şi bunăstare reprezentau 22,1% (vezi tab. 9-2). În timp ce mass-media se
concentra asupra războiului din Vietnam şi asupra afacerii Watergate, aceste
priorităţi s-au inversat. În 1975, la numai un deceniu, apărarea reprezenta 26,0%
din buget, în timp ce cheltuielile sociale au crescut la 34,6%. Aceste inversări au
avut loc atât în timpul unei administraţii democrate (Johnson), cât şi în timpul uneia
republicane (Nixon şi Ford) şi în timpul celui mai lung război al naţiunii. Pe scurt,
ceea ce credeam că ştim despre efectele politicii asupra bunăstării sociale s-a
dovedit a fi greşit.
Alocaţiile bugetului federal pentru programele cele mai importante timp de
două decenii sunt arătate în tabelul 9-2, atât în dolari, cât şi în procente din bugetul
federal. De remarcat cum cheltuielile pentru apărare au scăzut foarte rapid ca
procentaj al cheltuielilor federale. Întărirea apărării în timpul lui Reagan, în anii ’80, a
crescut aceste cheltuieli la numai 27% din cheltuielile federale totale, cu mult sub
nivelul de la începutul Războiului Rece, în timpul preşedinţilor Eisenhower, Kennedy
şi Johnson. Sfârşitul Războiului Rece a precipitat scăderea rapidă a cheltuielilor cu
apărarea (vezi cap. 8). Aceste tendinţe contrazic aşteptările progresiste tradiţionale.
Astăzi securitatea socială este obiectivul unic cel mai larg al bugetului.
Medicare (pentru cei vârstnici) şi Medicaid (pentru săraci) sunt obiectivele bugetare
care se dezvoltă cel mai rapid. Creşterea acestor programe de îngrijire medicală nu
poate fi descrisă ca fiind progresivă.

Poverile datoriei guvernamentale

Deceniile de deficit – peste 35 de ani în care guvernul federal a cheltuit mai mult
decât a realizat ca venituri – au condus la acumularea datoriei guvernului S.U.A. la
peste 4 trilioane $. Datoria naţională depăşeşte acum 16.000$ pentru fiecare
cetăţean sau peste 60.000$ pentru fiecare din cele 66 milioane de familii americane.
Tab 9-2. Priorităţile Bugetului Federal în Timp
Miliarde de dolari
Siguranţa 3,7 9,1 15,6 50,2 86,5 128,2 136,0 170,8 215,0
venitului
Siguranţa 4,3 16,4 30,3 64,7 118,5 188,6 232,5 269,0 320,7
socială

Medicare - - 6.2 12,7 32,1 65,8 85,0 104,5 147,4

Sănătate 0.8 1,8 5,9 12,9 23,2 33,5 48,4 71,2 117,8
Agricultură 3,3 4,8 5,2 3,0 8,8 25,6 16,9 15,2 17,1
Resurse 1,0 2,1 3,1 7,3 13,9 13,4 16,2 18,6 20,8
naţionale
Energie 0,5 0,7 1,0 2,9 10,2 5,7 3,7 1,7 3,9
Beneficii 5,4 5,1 8,7 16,6 21,2 26,3 30,1 31,3 37,9
pentru veterani
Dobânzile 8,3 10,4 14,4 23,2 52,5 129,4 169,1 144,5 309,7
datoriilor
Altele 9,0 15,3 23,5 52,3 90,0 68,1 100,1 172,9 -
Total 92,2 118, 195,6 332,3 590,9 912,8 1141,6 1323,0 1515,
3 3

Distribuţia procentuală
Funcţie 196 1965 197 1980 1985 198 1991 1994
0 197 5 9
0
Apărare 22,7 20,6 18,3
naţională 55,8 43,0 41,8 26,0 26,7 26,6
Asigurarea 4,5 9 15,1 14,6 13,5 11,9 12,9 14,2
veniturilor 8,0
Asistenţa 5,2 14,2 19,5 20,1 14,4 20,4 20,3 21,2
socială 15,5
Medicare 0,0 0,0 3,8 5,4 7,0 7,4 7,4 9,7
3,2
Sănătate 0,9 1,5 3,o 3,9 3,9 3,5 4,2 5,4 7,8
Agricul 4,0 4,2 2,7 0,9 1,5 2,7 1,5 1,1 1,2
tură
Resurse 1,2 1,8 1,6 2,2 2,4 1,4 1,4 1,4 1,4
naţionale
Energie 0,6 0,6 0,5 0,9 1,7 0,6 0,3 0,1 0,3
Beneficii 6,6 4,4 4,4 5,0 3,6 2,8 2,6 2,4 2,5
pentru
veterani
Dobânzile 10,1 9,0 7,4 7,0 8,9 13,7 14,8 14,7 13,4
datoriilor
Altele 11,0 13,3 12,0 15,7 15,3 8,2 10,6 13,2 11,3
Total 100, 100,0 100, 100, 100,0 100,0 100, 100,0 100,0
0 0 0 0
Sursa: Statistical Abstract of USA 1992 şi Bugetul guvernului S.U.A. - Anul fiscal
1994
 Datoria e cauzată, în general, de băncile americane şi instituţiile financiare şi
de cetăţenii care cumpără obligaţiuni de stat. Doar aproximativ 13% sunt deţinute de
bănci străine, firme şi persoane fizice. Pe măsură ce noile datorii ajung la termen,
departamentul tezaurului vinde noi obligaţiuni pentru a le achita; adică se continuă
“alunecarea” sau “plutirea” datoriei. Datoria e azi mai redusă ca procent a decât în
trecut. Într-adevăr, pentru a plăti costurile angajării în cel de-al doilea război mondial,
guvernul S.U.A. a contractat o datorie de 110% din ; datoria actuală e cea mai mare
din istoria S.U.A. (exprimată în dolari), dar reprezintă doar 70% din PIB. Acest fapt
sugerează că datoria este încă sub control, datorită mărimii şi puterii economice a
S.U.A..
Capacitatea de plutire a unei asemenea datorii depinde de încrederea
publicului în guvernul S.U.A., încredere va continua să plătească dobânda datoriei
care va achita principala emisie de obligaţiuni când acestea vor apărea şi care va
face ca valoarea obligaţiunilor să nu scadă în timp datorită inflaţiei.
Împovărarea generaţiilor viitoare. Plata dobânzilor datoriei naţionale se face din
impozitele curente, deturnând bani dinspre alte programe guvernamentale. Chiar
dacă guvernul federal reuşeşte să echilibreze bugetul anual , aceste plăţi vor
rămâne ca obligaţii pentru copiii şi nepoţii actualei generaţii de factori de decizie şi
contribuabili. Pe scurt, cheltuielile şi impozitele ridicate de azi transferă povara
datoriei dinspre generaţia actuală asupra generaţiilor viitoare.
Încetinirea dezvoltării economice. Imensa datorie federală şi nevoia de a vinde tot
mai multe obligaţiuni de stat, în fiecare an, pentru a acoperi sporirea anuală a
datoriei (noi deficite) obligă Departamentul de Tezaur să împrumute mari sume de
bani în fiecare an. Aceşti bani sunt atraşi din sectorul privat, unde ar fi, altfel,
disponibili pentru împrumuturi, pentru a iniţia noi afaceri, pentru a le extinde pe cele
existente, pentru a moderniza uzinele şi echipamentul industrial şi pentru a finanţa
cumpărarea de case, maşini, aparatură şi alte credite pentru consumatori. Altfel
spus, împrumutul guvernului federal “aglomerează” pieţele de capital. Cu cât e mai
puţin capital disponibil în sectorul privat, cu atât mai încet se dezvoltă economia.
Limitarea iniţiativelor politice. Deficitele guvernamentale continue şi costul sporit
al dobânzilor limitează capacitatea preşedintelui şi a Congresului de a aborda alte
probleme cu care se confruntă naţiunea. La oricare noi iniţiative de sporire a
cheltuielilor pentru sănătate, şcoli, cercetare sau infrastructură se adaugă deficitul
federal, încetinind dezvoltarea economică. Astfel, dacă guvernul federal încearcă să
stimuleze economia prin sporirea cheltuielilor, sporeşte simultan şi deficitul
împovărător. Se iau mai mulţi bani de la sectorul privat şi astfel se ameninţă cu
anularea oricărui efect stimulativ care ar fi existat iniţial.
Întârziere şi superinflaţie. Nimeni nu se aşteaptă ca S.U.A. să întârzie cu plata
datoriilor – deşi alte naţiuni au făcut acest lucru în trecut şi multe o mai fac şi în
prezent. Dar există întotdeauna o posibilitate ca o viitoare administraţie în
Washington să-şi “monetarizeze” datoria, adică pur şi simplu să tipărească noi
bancnote şi să le folosească pentru a rambursa obligaţiunile. Desigur, moneda va
invada naţiunea şi, în curând, nu va mai avea valoare. Hiperinflaţia şi
incrementalismul ar lăsa pe deţinătorii obligaţiunilor S.U.A. cu bani fără valoare.
Aceste dezastre financiare – întârzierea sau hiperinflaţia – sunt puţin probabile, dar
existenţa unui mare deficit federal înseamnă că nu sunt total excluse.
Tratarea deficitelor. Soluţia simplă şi responsabilă pentru deficitul federal este ca
preşedintele şi Congresul să pregătească şi să hotărască doar bugete echilibrate.
Dar această soluţie a fost evitată de oamenii politici pentru aproape 40 de ani. Nici
preşedinţii, nici Congresele, democrate sau republicane, nu au fost dispuşi să-şi
reducă unele cheltuieli sau să sporească impozitele pentru a echilibra bugetele.
Politicile americane au ajuns la un nivel de iresponsabilitate în care solicitarea unui
buget echilibrat este considerată “naivă” şi “nerealistă”. Aşa că Washington-ul caută
remedii politice nedureroase.
Amendamentul Constituţional pentru un Buget Echilibrat. Constituţia
guvernează guvernul. Ipotetic, dacă oamenii vor să disciplineze guvernul, o pot face
prin amendarea Constituţiei, limitând acţiunile autorităţilor. Preşedintele Ronald
Reagan a făcut un efort nereuşit de a determina Congresul să valideze un
amendament pentru un buget echilibrat şi să-l trimită statelor pentru ratificare.
Totuşi, chiar şi în anii în care preşedintele republican a propus amendamentul, el a
propus şi bugete cu cel mai mare deficit pe timp de pace din istorie! Democraţii din
Congres au privit amendamentul ca pe o încercare a lui Reagan de a transfera
atenţia de la propriile greşeli.
Întâlniri la nivel înalt, fum şi oglinzi. Preşedintele şi Congresul au adoptat frecvent
“planuri de reducere a deficitului”, dar nici unul nu s-a dovedit a fi eficient. În 1985
Congresul a elaborat planul Gramm – Rudman – Hollings pentru o reducere
“automată şi mandatorie” a deficitului federal anual până la realizarea unui buget
echilibrat în 1991. Dar, desigur, nici un Congres nu poate mandata ceea ce vor face
viitorii preşedinţi sau următoarele Congrese; cele mai mari deficite din istoria naţiunii
s-au înregistrat în perioada planului Gramm – Rudman. În timpul anilor Reagan –
Bush, preşedinţii republicani şi Congresul democrat au oferit soluţii alternative la
buget. În timpul anilor Reagan – Bush, preşedinţii republicani şi Congresul democrat
au oferit soluţii alternative la buget. Preşedinţii Reagan şi Bush au încercat să
reducă deficitul prin reducerea cheltuielilor interne şi prin creşterea impozitelor.
Congresele democratice au încercat să reducă deficitul prin reducerea cheltuielilor
pentru apărare şi prin creşterea impozitelor. Pentru că sistemul constituţional
american permite atât preşedintelui cât şi Congresului să se verifice reciproc, e
necesară încheierea unui acord pentru a putea realiza reduceri ale bugetului. Totuşi,
“întâlnirile la nivel înalt” pentru a discuta bugetul, între preşedinţii Congresului şi
preşedinţii ţării nu au reuşit să se finalizeze printr-o reducere semnificativă în deficitul
anual. În 1990, preşedintele Bush, a fost nevoit să-şi retracteze promisiunea făcută
în campania electorală “Fiţi atenţi la ce vă spun: Nici un impozit nou!” şi să fie de
acord cu o creştere a ratei impozitului de la 28% la 31% (vezi Cap. 10). Dar
veniturile obţinute din creşterea impozitelor au fost anulate de o seamă de greşeli şi
Bush a fost respins de alegători în alegerile din 1992.
Clinton şi reducerea deficitului. Planul lui Clinton de a reduce deficitul se
centrează pe creşterea impozitelor pentru americanii cu venit mare, în combinaţie cu
mici creşteri în impozitul pe venit, pe benzină şi pe beneficiile siguranţei sociale.
Acest plan a avut o victorie strânsă în Congres în 1993. Rata marginală a impozitului
a fost ridicată de la 31% la 39,6%; rata corporală a fost ridicată de la 34% la 35%, iar
impozitul pe benzină de la 4 la 8 cenţi pe 3,7 litri; cei care beneficiau de asistenţă
socială erau obligaţi să plătească impozite pe 85% din beneficii, până la 50% din
sumă. Totuşi, planul lui Clinton nu reduce deficitul sub 200 miliarde $ pe an; datoria
naţională va creşte cu încă un trilion de dolari în primul trimestru al administraţiei
Clinton! Mai mult, previziunile pe termen lung indică creşteri ale deficitului după
1998. În fine, planul Clinton nu discută sporirea costurilor extinderii îngrijirilor
medicale (vezi Cap. 5).
Deficit şi împuternicire. Programele de împuternicire cauzează peste jumătate din
cheltuielile federale totale (vezi fig. 9-2). Teoretic, oricine a examinat bugetul
guvernului federal – economişti, politicieni şi cetăţeni – înţelege că limitarea
împuternicirilor e singurul mod de împuternicire a creşterii cheltuielilor federale.
Problema o constituie dezbaterile politice nesfârşite asupra căror programe trebuie
reduse sau limitate.
De observat că majoritatea plăţilor pentru împuterniciri nu ajung la săraci. Cea
mai mare parte din acestea – asistenţă socială, Medicare, pensii pentru veterani şi
pensionari – ajung la pensionari. Aceste programe constituie două treimi din toate
plăţile pentru împuterniciri. Plăţile făcute săracilor şi pensionarilor – ajutor social,
Medicaid şi ajutor de şomaj – constituie mai puţin de o treime din cheltuielile pentru
programele de împuterniciri.
Fig. 9-2 Împuterniciri în cadrul bugetului federal
Totalul împuternicirilor, 54,1%, din care: asistenţă socială 20,7%; Medicare 9,7%;
Medicaid 6,9%, Pensii federale 4,2%, programe de ajutor social 8,2%, veterani
2,5%, ajutor de şomaj 1,9%. Restul: Apărare 18,3%, Interne 12,3%, Dobânzi 14%,
Internaţional 1,3%.
Sursa: Bugetul Guvernului Statelor Unite, 1994
Politica deficitului. În ciuda tuturor discursurilor referitoare la necesitatea
“echilibrării bugetului”, finanţarea deficitară le convine politicienilor. Le permite să
ofere niveluri ridicate ale beneficiilor guvernamentale, evitând sarcina dificilă de a
mări ei impozitele. Mai exact, sarcina plătirii viitoarelor dobânzi e trecută în seama
tinerilor şi generaţiilor viitoare. Dar politicienii de azi ştiu că ei vor fi dispărut cu mult
înainte ca aceste sarcini să fie complet realizate; pentru ei viitorul durează doar până
la alegerile viitoare. De asemenea, politicienii nu vor să-şi creeze probleme cu
alegătorii în vârstă, principalii beneficiari ai programelor de împuternicire.

Procesul bugetar oficial

Preşedintele, prin Biroul managementului şi Bugetului (OMB), localizat în
Biroul Executiv, are responsabilitatea cheie pentru pregătirea bugetului. În plus,
OMB are responsabilităţi adiacente pentru îmbunătăţirea organizării şi conducerii
agenţiilor executive, pentru coordonarea serviciilor statistice extensive ale guvernului
federal şi pentru analizarea şi revizuirea legislaţiei propuse, pentru determinarea
efectelor ei asupra administraţiei şi finanţelor.
Constituţia nu acordă preşedintelui puteri oficiale asupra impozitării şi
cheltuielilor. Din punct de vedere constituţional, ceea ce poate preşedintele este să
“facă recomandări” Congresului. E greu de imaginat că înainte de 1921 nu a avut un
rol direct în procesul elaborării bugetului. Secretarul Tezaurului înregistra estimările
agenţiilor individuale şi acestea erau trimise, fără a mai fi revizuite, Congresului,
pentru a fi examinate. De-abia după 1921, prin Actul Bugetului şi Contabilităţii,
preşedintele a primit responsabilităţi în formularea bugetului şi astfel a obţinut
posibilitatea de a influenţa direct politicile cheltuielilor.
OMB. Pregătirea bugetului prezidenţial. Pregătirea bugetului fiscal începe cu mai
mult de un an înaintea începutului anului fiscal pentru care bugetul e destinat. După
o consultare preliminară cu agenţiile executive şi în acord cu politica prezidenţială,
OMB elaborează ţinte sau plafoane până la care agenţiile îşi pot ridica pretenţiile.
Lucrul începe cu 16 sau 18 luni înaintea începerii respectivului an fiscal (altfel spus,
pentru bugetul anului fiscal 1 octombrie 1996 – 30 septembrie 1997, lucrul începe în
ianuarie 1995). Bugetele sunt denumite în funcţie de anul fiscal în care se termină,
aşa că acest exemplu a descris lucrul pentru Bugetul Guvernului S.U.A., anul fiscal
1997, sau, mai simplu, FY97.
Materialele şi instrucţiunile pentru buget ajung la agenţii cu cerinţa ca
formularele să fie completate şi returnate la OMB. Cererea e urmată de aproape 3
luni de muncă sârguincioasă a funcţionarilor agenţiilor pentru buget, directorilor de
departament şi a birocraţiei din Washington, după care urmează lansarea.
Funcţionarii din birourile pentru buget verifică cererile unităţilor mai mici, le compară
cu estimările anilor trecuţi, ţin conferinţe şi fac ajustări. Procesul verificării, revizuirii,
modificării şi discutării se repetă pe scară largă, la nivel de departamente.
Directorii agenţiilor trebuie să-şi prezinte cererile complete la OMB până la
jumătatea lui septembrie – începutul lui octombrie. Ocazional, o listă a aspectelor
“depăşind plafonul” (cereri situate deasupra plafonului sugerat) va fi inclusă.
Odată având cererile pentru cheltuieli ale agenţiilor, OMB începe revizuirea
propriului buget. Se acordă audieri fiecărei agenţii. Conducerea acestor agenţii îşi
susţine cererile cât mai convingător posibil. Rareori, agenţiile nesatisfăcute por cere
directorului bugetului să prezinte cazul preşedintelui.
În decembrie, preşedintele şi directorul OMB vor acorda timp studierii
documentului care se apropie acum de stadiul finale. Ei şi echipele lor vor corecta,
revizui şi face schimbări de ultimă oră şi vor pregăti mesajul preşedintelui cu care
acesta va prezenta Congresului bugetul. După ce bugetul e în mâinile celor din
legislativ, preşedintele poate recomanda viitoare schimbări, după caz.
Deşi documentul complet include un plan al veniturilor, cu estimări generale
pentru impozite şi alte venituri, în primul rând e un buget pentru cheltuieli. Personalul
care se ocupă de venit şi politica impozitelor îşi concentrează munca în
Departamentul Tezaurului şi nu în OMB. La sfârşitul lunii ianuarie, preşedintele
prezintă Congresului Bugetul Guvernului S.U.A. pentru anul fiscal care începe la 1
octombrie (vezi fig. 9-3).
Comitetele bugetului Senatului şi Camerei deputaţilor. Făcând efortul de a
considera bugetul ca pe un întreg, Congresul a stabilit comitete pentru bugetul
Senatului şi a Camerei Deputaţilor şi un Birou al Bugetului Congresului (CBO) pentru
a revizui bugetul preşedintelui după ce a fost prezentat Congresului. Aceste comitete
elaborează o listă de rezoluţii pe buget (în 15 mai) stabilind scopurile propuse pentru
ghidarea acţiunii comitetelor conform unei măsuri specifice pentru venit şi apropiere.
Dacă măsurile de apropiere depăşesc scopurile rezoluţiilor bugetare, se revine la
măsuri de reconciliere. O a doua rezoluţie bugetară (în 15 septembrie) stabileşte
cifre obligatorii pentru comitetele şi subcomitetele care analizează apropierea. În
practică, aceste două rezoluţii pentru buget au fost contopite într-o singură măsură
pentru că în Congres nu se doreşte rediscutarea aceloraşi probleme.
Actele de apropriere. Aprobarea Congresului pentru cheltuielile fiecărui an e
divizată în 13 acte separate de apropriere, fiecare acoperind largi categorii separate
de cheltuieli. Aceste acte de apropriere sunt elaborate de Cameră şi de Senat prin
comitetele şi subcomitetele lor specializate pentru apropriere. Într-adevăr,
subcomitetele pentru apropriere ale Camerei funcţionează ca supraveghetori ai
agenţiilor incluse în actele lor de apropriere. Comitetele de apropriere trebuie să se
situeze în cadrul totalurilor generale fixate în rezoluţiile bugetare adoptate de
Congres. Toate actele de apropriere trebuie validate de ambele camere şi semnate
de preşedinte mai înainte de 1 octombrie, data începutului anului fiscal. Totuşi,
rareori se întâmplă ca să se respecte aceste termene limită în Congres. Guvernul se
trezeşte, de obicei, la începutul anului financiar fără buget. Legal, guvernul S.U.A.
este obligat să se dizolve dacă Congresul nu ia o măsură de apropriere. Totuşi,
Congresul rezolvă această problemă prin adaptarea unei “rezoluţii de continuare”
care autorizează agenţiile guvernamentale să cheltuiască bani pentru o perioadă
anume, de obicei la acelaşi nivel ca şi în anul fiscal anterior.
Un act de apropriere furnizează bani pentru cheltuieli şi nici un fond nu poate
 fi cheltuit astfel. O autorizare e un act al Congresului care stabileşte un program
guvernamental şi defineşte suma de bani care poate fi cheltuită. Autorizaţiile pot fi
date pentru câţiva ani. Totuşi, autorizaţia nu furnizează banii care au fost autorizaţi;
doar un act de apropriere poate face acest lucru.
Actele de apropriere sunt aproape întotdeauna pentru un singur an fiscal.
Congresul are propriile reguli care nu permit aproprieri pentru programe care nu au
fost autorizate. Totuşi, aproprierile furnizează frecvent mai puţini bani pentru
programe decât autorizaţiile anterioare.
Actele de apropriere includ autoritatea şi sumele. O obligaţie a autorităţii
permite agenţiei guvernamentale să încheie contract pentru plăţile făcute în viitor
(noi autorităţi obligate). Sumele trebuie cheltuite în anul fiscal în care sunt aprobate.
Comitetele de apropriere. Luarea în considerare a măsurilor specifice de
apropriere, revine comitetelor de apropriere din ambele camere. Munca depusă de
comitete în Camera Reprezentanţilor e mai elaborată decât cea din Senat; Comitetul
din Senat tinde să fie o “curte de apel” pentru agenţiile care se opun acţiunilor
Camerei. Fiecare comitet are aproximativ 10 subcomitete mari pentru a revizui
cererile unei anumite agenţii sau grup. Actele specifice de apropriere sunt preluate
de subcomitete în audieri. Funcţionarii departamentelor rezolvă problemele
referitoare la conducerea programelor lor şi îşi susţin cererile pentru viitorul an fiscal;
cei care fac lobby şi alţi martori depun mărturie.
Actele pentru venituri. Comitetul Camerei pentru Metode şi Mijloace şi Comitetul
Financiar al Senatului sunt instrumentele principale prin care Congresul analizează
măsurile de impozitare. De-a lungul timpului acestea şi-au menţinut cu mândrie
independenţa faţă de Comitetele de apropiere, contribuind la fragmentarea
consideraţiilor legislative legate de buget.
Vetoul prezidenţial. În termenii legaţi de sumele totale, Congresul nu face regulat
schimbări majore legate de bugetul executiv. E mai probabil să se transfere bani
între proiecte şi programe. Bugetul e aprobat de Congres sub forma actelor de
apropriere, de obicei 13 acte, fiecare furnizând sumele necesare câtorva
departamente şi agenţii. Numărul măsurilor legate de venit e mai mic. La fel ca şi în
cazul celorlalte acte validate de Congres, preşedintele are 10 zile pentru a aproba
sau a respinge legislaţiile de apropriere. Preşedintele nu are drept de veto pentru
fragmente ale actului şi rareori îşi exercită dreptul de veto pentru acte de apropriere
în întregime.

Rezumat
Politica economică a guvernului e concepută mai ales prin politici fiscale –
decizii legate de impozite, cheltuieli şi niveluri ale deficitului – şi politica monetară –
decizii legate de furnizarea de bani şi rate ale dobânzilor. Deşi o seamă de teorii
macroeconomice concurează pentru a conduce politica economică şi practică,
deciziile fiscale şi monetare fiind înspre incrementalism. Incrementalismul nu numai
că descrie procesul elaborării politicii economice dar şi oferă o explicaţie asupra
motivelor pentru care nivelurile cheltuielilor, programelor şi politicilor persistă şi cresc
în timp.
1. Teoria economică a lui Keynes cere manipularea guvernamentală a cererii totale
prin ridicarea cheltuielilor, diminuarea impozitelor şi atragerea datoriilor în timpul
recesiunii şi aplicarea politicii opuse în perioada inflaţiei. Dar economiştii ofertei din
administraţia Reagan au considerat aceste cicluri opuse tradiţionale ale politicilor
impozitelor şi cheltuielilor ca fiind “politicile nereuşite ale trecutului” care produc
inflaţie, rate ridicate ale dobânzilor şi o economie în stagnare. Niveluri mai ridicate
 ale impozitelor şi cheltuielilor guvernamentale promovează consumul imediat în
schimbul investiţiei în viitor şi penalizează munca sârguincioasă, creativitatea şi
economisirea. Programul pentru Însănătoşirea Economiei al preşedintelui Reagan a
redus rata creşterii cheltuielilor guvernamentale, a redus ratele impozitului pe venitul
personal, reglementările guvernamentale şi a încetinit creşterea ofertei de monedă.
2. În campania sa prezidenţială, Bill Clinton a etichetat politicile Reagan şi Bush ca
economii “de reducere eşuate”. El a vorbit de noi “economii de întreprinderi" care
accentuează responsabilitatea guvernului de a stimula dezvoltarea economiei prin
“investiţii” (cheltuieli) pentru ”capitalul uman, tehnologic şi infrastructură”.
3. Cheltuielile guvernamentale au crescut în toate administraţiile moderne, atât în
dolari, cât şi în procente din mărimea economiei. Astăzi, guvernul federal cheltuieşte
echivalentul a 23% din PIB şi toate guvernele combinate - federale, de stat locale -
cheltuiesc aproximativ 35%.
4. Procesul de elaborare a bugetului e incremental, fragmentat şi neprogramatic.
Factorii de decizie iau în considerare cheltuielile anului trecut ca bază şi punct de
centralizare al atenţiei lor pe baza unei sporiri reduse. Evaluarea dezirabilităţii
fiecărui program guvernamental în fiecare an poate crea conflicte de nerezolvat şi
poate irosi energia celor care elaborează bugetul.
5. Gama de decizii disponibile factorilor de decizie în elaborarea bugetului anual e
destul de redusă. Aspectele “incontrolabile” constituie peste două treimi din bugetul
federal. Programele de împuternicire, cu creştere automată anuală a beneficiilor şi
cu costuri sporite ale beneficiilor în bunuri, constituie majoritatea creşterilor
incontrolabile din cheltuielile federale.
6. Programele actuale de împuternicire constituie peste jumătate din cheltuielile
federale. Asistenţa socială e cel mai mare program din bugetul federal. Cheltuielile
pentru apărare, care constituiau odată cea mai mare parte a cheltuielilor federale,
sunt acum mult mai mici decât cheltuielile pentru programele federale. Transferul în
priorităţile naţionale a apărut între 1965 şi 1875, în timpul administraţiilor
democratice şi republicane şi al celui mai lung război al naţiunii. Această inversare a
priorităţilor bugetare a ridicat problema dacă bugetul e cu adevărat incremental.
7. Decenii de deficite federale anuale au dus la acumularea datoriei naţionale până la 4
trilioane $, în prezent 14% din bugetul federal. Această datorie împovărează
generaţiile viitoare cu plata unor dobânzi uriaşe. Aceasta încetineşte dezvoltarea
economiei şi limitează iniţiativele politice în toate domeniile preocupărilor
guvernamentale.
8. În ciuda unei polemici privitoare la nevoia de a echilibra bugetul, deficitul persistă şi
datoriile se acumulează. “Planurile de reducere a deficitului", "întrunirile la nivel înalt"
pentru elaborarea bugetului şi creşterea impozitelor nu au reuşit să limiteze
creşterea cheltuielilor federale.
9. Limitarea sau plafonarea programelor de împuternicire trebuie să reducă deficitul,
dar politicienii nu sunt dispuşi să se confrunte cu beneficiarii acestor programe. E
mai uşor să se transfere povara asupra generaţiilor viitoare.
 Capitolul 10
Politica Impozitelor
Lupta intereselor speciale

Fiscul (IRS) estimează că plătitorul mediu cheltuieşte cam 11 ore pentru adunare de
dovezi, citirea indicaţiilor şi pregătirea pentru completarea formularului 1040 al
S.U.A. pentru Impozitul pe Venitul Individual.

Grupurile de interes şi politica impozitelor

Interacţiunea grupurilor de interes în elaborarea politicii e adesea denumită
“pluralism”. Politologul Robert A. Dahl, de exemplu, a proclamat “linia centrală de
dirijare a evaluării constituţionale a S.U.A.” a fi “evoluţia unui sistem politic în care
toate grupurile active şi legitime se pot face auzite, la un anumit moment, în procesul
decizional.” Politica de guvernare este descrisă prin teoria grupurilor de interes ca
fiind echilibrul din lupta între grupurile de interes (vezi Cap. 2). În timp ce echilibrul
nu e acelaşi cu preferinţa majorităţii, e totuşi considerat de pluralişti a fi cea mai
bună aproximaţie a interesului public într-o societate superior organizată.
Dar dacă numai o mică parte a americanilor se organizează în grupuri de
interes eficiente din punct de vedere politic? Dacă sistemul grupurilor de interes
reprezintă grupuri de producători puternici din punct de vedere economic şi bine
organizate care urmăresc beneficii imediat tangibile din partea guvernului? Dacă
sistemul grupurilor de interes exclude majoritatea americanilor, mai ales pe cei mai
puţin organizaţi, dispersaţi economic, contribuabili şi consumatori care urmăresc
ţeluri politice mai largi, cum ar fi onestitatea, simplicitatea şi bunăstarea economică
generală Nu există o mai bună ilustrare a influenţei grupurilor de interes
organizate în procesul decizional decât politica naţională a impozitelor. Fiecare carte
de economie ne spune că interesul public e cel mai bine servit de un sistem al
impozitelor care e universal, simplu şi cinstit şi care promovează dezvoltarea
economică şi bunăstarea. Dar sistemul federal de impozitare e tocmai contrariul: e
complex, neonest şi neuniversal. Aproape jumătate din venitul personal din S.U.A.
nu e impozitat datorită diferitelor scutiri, deduceri şi interpretări speciale ale legii.
Legile impozitelor tratează diferit diferitele tipuri de venituri. Influenţează negativ
munca, economiile şi investiţiile şi dirijează investiţiile de capital înspre activităţi
neproductive, dar şi neimpozabile şi înspre o economie subterană ilegală.
Lipsa de onestitate, complexitatea şi ineficienţa legilor impozitelor poate fi, în
general, atribuită grupurilor de interes organizate. Factorii de decizie aleşi de naţiune
sunt perfect conştienţi de acest lucru. Reprezentantul Dan Rostenkowski din
Chicago, preşedintele Comitetului Camerei pentru Metode şi Mijloace care concepe
legile naţionale privitoare la impozite, a recunoscut că:
“Avem companii petroliere suficiente pentru industria noastră. Avem
impulsurile necesare pentru a construi mai multe case. Ne-am dezvoltat tehnologia
prin credite acordate cercetării şi dezvoltării. Oferim scutiri de la plata impozitelor
pentru a încuraja oamenii să economisească. Acumulăm beneficiile din impozite
unul peste altul – fiecare susţinut de bune intenţii.
Din păcate n-a durat prea mult până când cei care au contabili pricepuţi şi
avocaţi buni să reuşească să înşele sistemul… şi costul a fost transferat asupra
familiilor ca şi cele din vecinătatea casei mele care nu au viclenia de-a se juca de-a
v-aţi ascunselea cu fiscul…
În cele din urmă, reforma impozitelor se reduce la o luptă între interesele celor
puţini şi marile interese ale familiilor de oameni ai muncii americani.”
Şi totuşi, interesele speciale nu câştigă întotdeauna în politica impozitelor.
Printr-o întorsătură teatrală a Actului Reformei Impozitelor din 1986, interesul
particular a suferit o înfrângere neobişnuită. Şi-au unit forţele pentru a elabora o
reformă drastică a legilor naţionale privitoare la impozite.
Totuşi, grupurile de interes nu au abandonat câmpul de luptă după înfrângere.
Mai degrabă au rămas în luptă, pentru a minimiza costurile înfrângerii şi pentru a
lansa contraatacuri în scopul de a-şi restaura privilegiile, scutirile de taxe şi
tratamentele preferenţiale. Ei ştiu că interesul publicului pentru impozite se
diminuează în timp şi că neatenţia publicului faţă de detaliile politicii de guvernare e
cel mai mare aliat al lor.
În acest capitol vom descrie mai întâi sistemul de impozitare actual, apoi vom
revizui unele din aspectele de bază ce dirijează politica impozitelor şi finalmente vom
examina influenţa grupurilor de interes în formarea politicii impozitelor. Vom descrie
cum a fost realizată reforma în ciuda opoziţiei intereselor speciale la Actul Reformei
Impozitelor din 1986 şi apoi, cum aceste reforme au fost diminuate prin decizii
politice ulterioare, mai ales prin Actul Complet al Reconcilierii Bugetului din 1993
care includea şi planul “de reducere a deficitului” al preşedintelui Clinton.

Sistemul federal de impozite

Guvernul federal îşi formează veniturile dintr-o varietate de surse – impozitul pe
venitul individual, deduceri din plăţile pentru asistenţa socială, impozitul pe venitul
corporat, accize pe benzină, băuturi alcoolice, tutun, telefoane, călătorii cu avionul şi
pe alte bunuri de consum, taxe vamale, taxe pe proprietăţi imobiliare şi cadouri şi o
largă gamă de taxe şi impozite (vezi fig. 10-1). Şi, pentru că veniturile obţinute din
acestea nu se ridică la nivelul cheltuielilor totale, guvernul federal e obligat să
împrumute sume adiţionale în fiecare an (vezi Poverile la datoria guvernului din Cap.
9). Într-adevăr, guvernul federal ia cu titlu de împrumut aproape unu din fiecare cinci
dolari pe care îi cheltuieşte.
Impozite pe venitul individual. Impozitul pe venitul individual e cea mai mare
sursă de venituri a guvernului federal. Venitul individual e impozitat în 5 rate
separate – 15, 28, 31, 36 şi 39,6%. Aceste rate se aplică progresiv nivelurilor
veniturilor sau ‘parantezelor” care sunt indexate anual pentru a reflecta inflaţia. (În
1993, pentru cuplurile căsătorite, care plăteau împreună, primii 36.900$ erau
impozitaţi cu 15%, venitul între 36.900$ şi 89.150$ era impozitat cu 28%, venitul
între 89.150$ şi 140.000$ cu 31%, venitul între 140.000$ şi 250.000$ cu 36%, iar
venitul peste 250.000$ cu 39,6%). Rata scutirii personale de impozite pentru cei cu
venituri mari împinge rata marginală la peste 40%.
Impozitul federal pe venit e dedus automat din salariile tuturor angajaţilor, cu
excepţia fermierilor şi a celor care lucrează la domiciliu. Sistemul de reţinere e
coloana vertebrală a impozitelor pe venit. Nu există reţineri pentru veniturile care nu
provin din salarii, dar contribuabilii cu astfel de venituri trebuie să completeze o
Declaraţie a Impozitelor Estimate şi să plătească această estimare în patru rate.
Înainte de data de 15 aprilie a fiecărui an, toţi americanii care au venituri trebuie să-
şi declare venitul impozabil Fiscului, prin formularul 1040.
Americanii sunt, în general, surprinşi să afle că jumătate din venitul personal
nu este taxat. Ca să înţelegem de ce, trebuie să ştim ce deosebiri face legea
impozitării între venitul brut ajustat (care constituie venitul total al unei persoane
minus cheltuielile făcute pentru a-l câştiga) şi venitul impozabil (partea din venitul
brut ajustat supusă impozitării). Ratele impozitului federal se aplică doar venitului
impozabil. Legile impozitului federal permit multe reduceri ale venitului brut ajustat
pentru calcularea venitului impozabil.
Cheltuielile de impozitare constituie un termen care are rolul de a identifica
veniturile obţinute în urma impozitării pe care guvernul federal le pierde datorită
scutirilor, deducerilor şi tratamentelor preferenţiale acordate conform legilor
impozitării. Tabelul 10-1 enumeră cheltuielile de impozitare majore din legea
federală a impozitelor. Există o luptă continuă între promotorii scutirilor speciale de
impozite în vederea realizării unor scopuri sociale şi cei care cred că legile
impozitelor trebuie simplificate şi că scopurile sociale trebuie atinse prin cheltuieli
directe.
Familiile de muncitori cu venituri mici nu plătesc impozite pe venitul personal,
deşi impozitele pentru asistenţa socială sunt deduse din valoarea veniturilor lor. O
combinaţie a deducerilor personale (2.300$ pentru fiecare membru al familiei în
1993) cu deducerile standardizate (3.000$ pentru fiecare contribuabil şi 6.000$
pentru un cuplu de oameni căsătoriţi în 1993) asigură faptul că familiile cu venit sub
12.000$ nu plătesc impozit pe venit. Mai mult, aceste familii au dreptul la un credit
de impozit pe venitul câştigat – o plată directă (maximum 3.500$ în 1996) făcută în
favoarea contribuabililor cu venit mic care o solicită.
Contribuabilii cu venituri mari îşi detaliază deducerile (aproximativ 75% dintre
contribuabili acceptă reducerile standardizate; cei 25% care detaliază sunt
contribuabilii cu venituri medii şi mari care au deduceri depăşind suma
standardizată). Dar un impozit minim alternativ (AMT) e elaborat pentru a se asigura
că acei contribuabili care pretind numeroase deduceri plătesc un impozit minim.
AMT aplică o rată de 26% (28% la peste 175.000$) pe venitul unui contribuabil
supus doar la câteva scutiri.
Tab 10-1. “Cheltuieli de impozitare" majore în politica federală de impozitare
Scutiri personale şi deduceri standardizate
Deducerea dobânzii ipotecii pentru casele locuite de proprietar
Deducerea impozitelor pe proprietate pentru reşedinţa principală şi secundară
Amânarea câştigurilor de capital din vânzarea de case
Deducerea contribuţiilor pentru acte de caritate
Credite pentru cheltuieli cu îngrijirea copiilor
Scutirea patronilor de la plata contribuţiei la planurile de pensionare şi
asigurare medicală
Scutirea beneficiilor asistenţei sociale
Scutirea de la plata dobânzilor în cazul obligaţiunilor de stat şi locale
Deducerea impozitelor locale şi de stat pe venit
Scutirea de impozit a unui venit câştigat în străinătate
Deprecierea accelerată a maşinilor, echipamentului şi structurilor
Cheltuieli medicale de peste 7,5% din venit
Impozitele pe venitul corporaţiilor. Aceste impozite furnizează doar 8% din venitul
total al guvernului federal. Actul Reformei Venitului din 1986 a redus impozitul pe
venit colectiv de la 46% la 34%. Totuşi, înaintea acestui act, corporaţiile au avut
multe posibilităţi de a-şi reduce venitul impozabil, adesea la zero. Rezultatul a fost că
multe corporaţii mari şi profitabile nu au plătit impozite. Unele dintre cele mai
importante dintre aceste neajunsuri ale legii impozitelor au fost modificate sau
eliminate prin Actul Reformei Impozitelor din 1986. Congresul a ridicat impozitul pe
venitul corporaţiilor la 35% în 1993.
Cine plăteşte impozitul pe venitul corporaţiilor? Părerile economiştilor
alternează între “transferul” impozitului asupra consumatorilor şi suportarea poverii
de corporaţii şi abonaţii lor. Dovezile pentru incidenţă – adică pentru cine suportă, cu
adevărat povara – impozitului pe venitul corporaţiei sunt neconcludente.
Organizaţiile religioase, caritabile şi de învăţământ, ca şi sindicatele
muncitoreşti, sunt scutite de impozitele pe venit colectiv, cu excepţia venitului care îl
pot obţine din “activităţi necorelate cu scopul organizaţiei.”
Impozitele pe asistenţa socială. Cea de-a doua sursă, ca mărime, a venitului
federal sunt impozitele pe asistenţa socială, care furnizează acum 31% din venitul
guvernului federal. Impozitele pe asigurările sociale includ asistenţa socială (OASDI
– Asigurarea pentru Urmaşi în Vârstă şi pentru Handicapaţi) şi Medicare (HI sau
asigurare medicală). Patronii plătesc jumătate din aceste impozite direct şi jumătate
prin reţineri din salariile angajaţilor. În timp, impozitele pe asistenţa socială au
crescut în două feluri: o creştere graduală a ratei impozitului combinat pentru patron-
angajat (în procente) şi o creştere graduală a bazei de câştiguri maxime a
impozitului (vezi Tab. 10-2). Astăzi impozitul OASDI (12,4%) şi HI (2,90%) sunt
diferenţiate, profiturile fiind dirijate înspre “fonduri de rezervă” separate OASDI şi HI,
din trezoreria federală. Impozitul OASDI este limitat la 55.500$ pentru impozitul pe
venit, salariile care depăşesc această sumă şi veniturile care nu provin din salarii
(profituri, dobânzi, dividende, chirii etc.) nu sunt supuse acestui impozit. Astfel,
impozitul OASDI este “regresiv” – adică atrage o mai mare parte a venitului
americanilor cu salarii mici faţă de americanii cu salarii mari. În schimb, impozitul HI
se aplică tuturor veniturilor.
Impozitele colectate prin asistenţa socială sunt destinate (prin numărul de
asistenţă socială) contului fiecărui contribuabil. De aceea, muncitorii simt că primesc
beneficiile ca un drept din partea guvernului. Totuşi, beneficiile sunt doar în mică
parte legate de câştigurile muncitorului; ambele sunt niveluri maxime şi minime care
nu permit beneficiilor să corespundă plăţilor. Într-adevăr, pentru beneficiarii actuali ai
asistenţei sociale, mai puţin de 15% din beneficii pot fi atribuite contribuţiilor lor
anterioare. Contribuabilii actuali plătesc peste 85% din beneficiile primite în prezent
de pensionari.
Tab. 10-2.Impozite pentru asistenţa socială
An Impozit combinat (Rată) Salariu de bază
Angajat – Patron Maxim
OASDI şi HI OASDI
1937 2,0% 3.000$
1950 3,0% 3.000$
1960 6,0% 4.800$
1970 9,6% 7.800$
1980 12,26% 25.900$
1985 14,1% 39.600$
1992 15,3% 55.500$
Sursa: Statstical Abstract of the United States 1993
Astăzi, majoritatea contribuabililor plătesc mai multe impozite pentru asistenţa
socială decât pentru venit. Într-adevăr, impozitele pentru asistenţa socială combinate
patron-angajat se ridică acum la 8.500$ anual la nivelul maxim al salariului de bază.
Doar presupunem că partea patronului de impozit provine din salariul său, altfel, ar fi
trebuit dată angajatului; peste 75% din contribuabili plătesc mai mult pentru asistenţa
socială decât pentru impozitele pe venit.
Impozite pe proprietăţi imobiliare şi pe venit. Impozitele pe proprietăţile lăsate
moştenire sunt cea mai veche formă de impozitare din lume. Impozitele federale pe
 bunuri imobiliare se aplică la proprietăţi în valoare de peste 600.000$ şi au o valoare
de 37% până la 55%. Pentru că impozitele în momentul decesului pot fi uşor evitate,
lăsând proprietatea moştenire cât timp proprietarul mai e încă în viaţă, a fost impus
şi un impozit federal pe cadouri. Există o scutire anuală de 10.000$ pentru cel care
primeşte cadouri.
Accize şi taxe vamale. Taxele federale pe băuturi alcoolice, tutun, benzină,
telefoane, călătorii cu avionul şi altele, numite bunuri de lux reprezintă între 1% şi 2%
din totalul venitului federal. Taxele vamale la import furnizează alte 1 sau 2 procente
din venitul federal.

Impozitare şi echitate
Scopul fiecărui sistem de impozitare e nu numai strângerea de venituri pentru ca
guvernul să-şi poată îndeplini sarcinile ci şi de a acţiona simplu, eficient şi echitabil,
aşa încât să nu împiedice dezvoltarea economică. Argumentul în favoarea reformei
impozitelor e că sistemul de impozitare federal nu îndeplineşte nici unul din aceste
criterii:
* formularele de completat sunt atât de complexe încât majoritatea
contribuabililor angajează profesionişti; o armată de contabili şi avocaţi îşi câştigă
existenţa în acest fel.
* legile nu tratează echitabil diferite surse de venit diferenţiate; multiplele
deduceri, scutiri şi tratamente speciale sunt privite ca portiţe de scăpare prin care se
evită impozitarea;
* legile încurajează evitarea impozitării, direcţionând investiţiile dinspre
activităţile productive înspre unele ineficiente dar care scutesc de impozite; când
oamenii iau decizii privitoare la investiţii, bazate pe legile impozitelor şi nu pe
aspectele productive, întreaga economie are de suferit;
* legile impozitelor încurajează înşelăciunile şi reduc încrederea în guvern;
încurajează dezvoltarea unei economii subterane şi a tranzacţiilor care nu sunt
niciodată declarate;
* ratele impozitelor marginale superioare descurajează munca şi investiţia;
dezvoltarea economică e diminuată când indivizii sunt confruntaţi cu rate de 50%
sau mai mult (impozite combinate: federale, de stat, locale) pentru venitul adiţional
pe care îl obţin din activităţi secundare, economii sau investiţii.
Dar scopurile de echitabilitate, simplicitate şi de asigurare a dezvoltării economice
sunt adesea pierdute în lupta intereselor speciale. Diverse interese definesc
“echitatea” diferit; cer, mai degrabă, tratament special decât o universalitate a legii
impozitelor şi produc un cod S.U.A. al impozitelor de câteva mii de pagini cu clauze,
definiţii şi interpretări.
Să decidem ce înseamnă echitabil. O problemă centrală în politica impozitelor e
întrebarea cine suportă, de fapt, povara impozitelor – adică ce grupări de venituri
trebuie să-şi aloce cea mai mare parte din sumă plătirii impozitelor. Impozitele care
cer grupelor cu venituri mari să plătească o parte mai mare din venit pentru impozite
faţă de grupele cu venituri mici se numesc progresive şi impozitele care preiau o
parte mai mare de la cei cu venituri mici se numesc regresive. Impozitele care cer
tuturor grupelor de venituri aceeaşi sumă se numesc proporţionale. De observat că
procentajul de venit de plătit pentru impozite e factorul determinant. Majoritatea
impozitelor preiau mai mulţi bani de la săraci decât de la bogaţi, dar impozitele
progresive sau regresive se diferenţiază prin procentul de venit preluat de la
diferitele grupe.
Impozitul federal pe venit are o structură progresivă: ratele impozitelor se
ridică de la 15% la 39,6% prin cinci niveluri de impozitare (de observat că aceeaşi
rată se aplică venitului de la fiecare nivel, pentru fiecare contribuabil. Astfel, un
contribuabil cu 300.000$ venit impozabil plăteşte rata maximă de 39,6% , dar pentru
suma de 250.000$ acelaşi contribuabil plăteşte doar 15% pe primii 36.900$, la fel ca
şi restul ratelor pentru venitul ulterior. Un contribuabil cu un venit impozabil de
300.000$ nu plăteşte 39,9% pentru venitul total; va plăti aproximativ 95.300$ sau
31,8% din venitul total). Structura ratei înainte de 1981 era şi mai progresivă, cu
numeroase niveluri de impozitare, de la 14% la 70%; După Actul Reformei
Impozitelor din 1986, structura ratei a fost redusă la două niveluri: 15% şi 28%.
Preşedintele Bush a fost de acord cu un nivel de 31% în 1990 şi preşedintele Clinton
a introdus şi nivelurile de 36% şi 39,6%, prin Congres, în 1993. Astfel,
progresivitatea ratei, care a fost redusă pe timpul lui Reagan, a fost treptat
restaurată în anii recenţi.
Diferitele scutiri şi deduceri din legea impozitelor pot fi considerate progresive
sau regresive, în funcţie de cine beneficiază de ele, săracii sau bogaţii. De exemplu,
o scutire personală de 2.300$ e considerată progresivă. Deşi atât bogaţii cât şi
săracii pot pretinde scutiri personale, patru scutiri de 2.300$ pentru o familie al cărei
venit este de 20.000$ îi afectează 46% din venit, în timp ce aceeaşi scutire
reprezentând de 4 ori 2.300$ pentru o familie cu un venit de 100.000$ îi afectează
doar 9.2% din venit. În schimb, deducerile de la taxele locale şi de stat sunt
considerate regresive pentru că acei contribuabili bogaţi care plătesc impozite mari
pentru venit şi proprietate sunt mai susceptibili să pretindă deduceri masive pentru
acestea, decât contribuabilii săraci.
Argumentul progresivităţii. Impozitarea progresivă e, în general apărată pe baza
principiului capacităţii de a plăti; presupunerea că grupele cu venit mare îşi pot
permite să plătească un procent mai mare din venit fără să facă un sacrificiu mai
mare decât cel făcut de grupele cu venit mic care alocă un procent mai mic din venit.
Această presupunere e bazată pe ceea ce economiştii numesc teoria utilităţii
marginale, aplicându-se banilor: fiecare dolar adiţional e mai puţin valoros pentru un
individ decât dolarii anteriori. De exemplu, o sporire cu 5.000$ a venitului unei
persoane care deja câştigă 100.000$ preţuieşte mai puţin decât o sporire de 5.000$
pentru cineva câştigând 10.000$ sau pentru cineva fără venit. Astfel, dolarii adiţionali
în venit pot fi impozitaţi la rate mai mari fără a încălca principiile echităţii.
Argumentul proporţionalităţii. Oponenţii impozitării progresive afirmă că echitatea
poate fi obţinută doar impozitând cu acelaşi procent orice venit, indiferent de
mărime. Un impozit care pretinde ca toate grupele de venituri să plătească acelaşi
procent din venit e numit proporţional sau impozit plat. Aceşti critici consideră că
progresivitatea influenţează negativ iniţiativa, acţiunea şi riscul şi reduce impulsul de
a extinde şi a dezvolta economia naţională. Mai mult, luând din veniturile mari,
guvernul ia bani care ar fi investiţi în afaceri şi ar stimula dezvoltarea economică.
Impozitele puternic progresive limitează dezvoltarea şi îi fac pe toţi mai săraci.
Universalitatea. O altă problemă generală în politica impozitelor e universalitatea,
care înseamnă că toate tipurile de venituri trebuie supuse aceloraşi rate ale
impozitelor. Aceasta implică faptul că venitul din investiţii poate fi impozitat la
aceeaşi rată ca şi venitul din salarii. Dar legile impozitelor federale tradiţionale fac
deosebire între “venitul obişnuit” şi câştigurile din capital – profituri din cumpărarea şi
vinderea de proprietăţi, inclusiv capitaluri, obligaţiuni şi proprietăţi imobiliare. În
prezent, rata marginală superioară a câştigurilor din capital e de 28%. Argumentul
investitorilor, al agenţiilor imobiliare şi al industriilor asigurărilor este acela că o rată
mai scăzută de impozitare a câştigurilor din capital încurajează investiţiile şi
dezvoltarea economiei. Dar majoritatea americanilor sunt greu de convins că venitul
câştigat prin muncă trebuie impozitat cu mai mult decât venitul din investiţii. E
adevărat că rata superioară a impozitului descurajează investiţiile, dar descurajează
şi munca şi, atât munca, cât şi capitalul, sunt necesare producţiei şi dezvoltării
economice.
Principiul universalităţii e încălcat şi de miile de scutiri, deduceri şi tratamente
speciale aplicate conform legii impozitelor. E adevărat că majoritatea oamenilor vor
să păstreze multe posibilităţi de a evita aplicarea impozitelor – deduceri pentru opere
de caritate, pentru îngrijirea copiilor şi pentru ipoteci. Promotorii acestor tratamente
populare afirmă că servesc scopuri sociale valoroase – încurajează contribuţiile
pentru caritate, ajută la îngrijirea copiilor şi încurajează oamenii să-şi cumpere case.
Dar reformatorii afirmă că legile impozitelor nu trebuie folosite pentru a promova
obiectivele politicii sociale printr-o largă gamă de tratamente preferenţiale în cazul
impozitării.
Dezvoltarea economică. Ratele mari ale impozitelor descurajează dezvoltarea
economică. Ratele excesiv de mari determină investitorii să caute “scutiri de
impozite” – să-şi folosească banii nu producând mai multe afaceri şi locuri de
muncă, ci creând posibilităţi de evitare a legii. Ratele mari ale impozitelor
descurajează munca, economiile şi investiţiile productive; încurajează şi “evitarea
costisitoare a impozitelor” (metode legale de reducere sau eliminare a impozitelor) şi
“evaziunea fiscală” mijloace ilegale de reducere sau eliminare a impozitelor).
Simplicitatea. În fine, simplicitatea în impozitare e recunoscută atât ca mijloc de
reducere a costului plătirii impozitelor, cât şi ca mod de reasigurare a contribuabililor
că structura impozitelor e echitabilă, rezonabilă şi uşor de înţeles.

Reagan şi reforma impozitelor

Când echipa Reagan a ajuns la Washington, în 1981, prioritatea numărul 1 a fost
reducerea ratelor marginale superioare ale impozitării în speranţa stimulării
dezvoltării economice. Potrivit economiştilor ofertei (vezi Teoriile economice ca
principii politice, din Cap. 9), o dezvoltare economică înceată şi o inflaţie mare au
fost cauzate în mare parte de ratele mari ale impozitelor. Ratele mari descurajau
americanii de la muncă şi investiţii; producţia scăzută care rezulta cauza inflaţia.
Dacă ratele impozitelor ar fi diminuate, au afirmat susţinătorii ofertei, mai mulţi
americani ar lucra, economisi şi investi şi o mai mare ofertă de bunuri ar fi
disponibilă. Această ofertă sporită ar controla preţurile şi ar reduce inflaţia.
Curba Laffer. Oare impozitele reduse ar crea un deficit guvernamental? Nu
neapărat, au afirmat susţinătorii ofertei. Dacă ratele impozitelor ar fi reduse, au spus
ei, rezultatul paradoxal ar putea fi o sporire a venitului guvernamental, pentru că mai
mulţi oameni ar lucra mai mult şi ar deschide noi firme, ştiind că pot păstra o mai
mare parte din câştig. Reducerile impozitelor ar stimula activitatea economică sporită
şi aceasta ar produce un venit guvernamental mai mare, deşi ratele ar fi mai mici.
Economistul Arthur Laffer a elaborat o diagramă arătată în fig. 10-2. Dacă
guvernul ar impune o rată zero a impozitului, n-ar avea nici un venit. Iniţial, veniturile
guvernului cresc cu creşterea ratei impozitului. Totuşi, când impozitele devin prea
mari, descurajează muncitorii şi firmele de la producţie şi investiţie. Când aceste
descurajări apar, economia e în declin şi veniturile guvernului scad. Într-adevăr, dacă
guvernul ar impune o rată a impozitului de 100% (dacă ar confisca tot ce se
produce) toată lumea ar înceta să mai lucreze şi veniturile guvernului ar fi din nou la
zero. Laffer nu a pretins că ar şti exact care e rata optimă a impozitării, dar el (şi
administraţia Reagan) considera că S.U.A. se situau în “partea prohibitivă” de-a
lungul anilor ’70.
Actul reducerii impozitelor şi redresării economiei. Acest act din 1981, introdus
în Congres de preşedintele Reagan, a redus impozitele pe venitul personal cu 25%
în trei ani. Ratele impozitelor marginale au fost reduse de la cele între 14 şi 70% la
cele între 11 şi 50%; aceasta a fost doar o reducere mică a marginilor inferioare şi
superioare ale nivelurilor de impozitare, dar o reducere semnificativă a veniturilor de
impozitare a veniturilor mai mici. Deşi aceasta a fost cea mai mare reducere a
impozitelor, nici o schimbare semnificativă nu a fost făcută în scutirile tradiţionale, în
deduceri şi tratamente speciale. Interesele speciale au fost, în mare, neafectate şi
reducerea impozitelor a fost apreciată atât de democraţi, cât şi de republicani.
Administraţia Reagan a sperat că reducerea impozitelor va stimula munca,
productivitatea, investiţia şi dezvoltarea economică.
Impactul reducerii impozitelor de către Reagan. Recesiunea din 1981-1982 a fost
cea mai mare de la Marea Criză din anii ’30. Când reducerile Reagan şi-au făcut
efectul, naţiunea a cunoscut o redresare şi o expansiune economică importantă. Într-
adevăr, cea mai lungă perioadă continuă în care PIB a crescut, în acest secol, a
durat 9 ani. Dar reducerea impozitelor nu a produs sporirea veniturilor prezisă de
Laffer. În schimb, a încetinit rata creşterii venitului federal. Reagan a promis un
buget echilibrat, dar s-a dovedit imposibil să reducă impozitele, să sporească
cheltuielile pentru apărare şi să menţină asistenţa socială şi alte programe de
îmbunătăţiri fără să sporească deficitul federal anual. Într-adevăr, în timpul
conducerii Reagan – Bush, guvernul federal a cunoscut cel mai mare deficit din
istorie, pe timp de pace (vezi Poverile la datoria guvernamentală în Cap. 9).
Reagan şi Reforma. Deşi Actul Reducerii Impozitelor pentru Redresarea
Economică din 1981 a fost cea mai mare reducere cunoscută, nu a implicat o
reformă semnificativă a codului federal al impozitelor, menţinând, practic, toate
scutirile tradiţionale, deducerea şi tratamentele speciale apreciate de grupurile de
interes puternice. Dar, în urma realegerii sale din 1984, preşedintele Reagan a
lansat o campanie pentru extinderea reformei impozitelor.
“De dragul echităţii, al simplicităţii şi al dezvoltării, trebuie să schimbăm
radical structura sistemului de impozitare, care încă ne mai tratează câştigurile ca pe
o proprietate personală a Fiscului; să schimbăm radical un sistem care încă tratează
veniturile similare foarte diferit. Şi, într-adevăr, trebuie să schimbăm radical un
sistem care determină oamenii să investească banii nu pentru a câştiga mai mult, ci
pentru a evita capcana impozitării”.
În centrul propunerii lui Reagan era o negociere – o reducere a ratelor
impozitelor în schimbul eliminării multor posibilităţi de sustragere de la impozitare.
Negocierea a fost încorporată într-o lege elaborată, care urma să devină Actul
Reformei Impozitelor din 1986 (vezi tab. 10-3). Structura ratei urma să fie redusă de
la 14 niveluri, de la 11% la 50%, la două niveluri, de 15 şi 28%. Pentru a compensa
veniturile împuţinate, multe scutiri şi tratamente speciale urmau a fi reduse sau
eliminate.

Lupta cu interesele speciale

Reforma impozitelor s-a dovedit a fi legislaţia pentru care s-a făcut cel mai mare
lobby din istoria Congresului S.U.A.. Sarcina a revenit mai întâi Comitetului Camerei
Metodelor şi Mijloacelor, pentru a încerca să modeleze propunerea de reformă a
preşedintelui Reagan într-o lege. Comitetul a fost condus de democratul din
Chicago, Dan Rostenkowski, un om deosebit de determinat şi de capabil din punct
de vedere politic şi un suporter al reformei impozitelor. Totuşi, Rostenkowski ştia că
vor trebui realizate o serie de înţelegeri cu puternicele grupuri de interes, pentru a
putea valida legea impozitelor. Într-adevăr, unii ar putea afirma că Rostenkowski a
făcut atât de multe înţelegeri, încât versiunea finală a legii reformei impozitelor mai
conţinea puţine “reforme”. Cu toate acestea, fără priceperea lui Rostenkowski şi fără
implicarea sa n-ar fi existat nici o lege a impozitelor.
Industria. Oponenţii reformei impozitelor erau conduşi de Camera Comerţului
S.U.A., de Asociaţia Naţională a Producătorilor şi de Masa Rotundă a Afacerilor.
Industria grea s-a opus eliminării creditului impozitului pe investiţii, deprecierii
accelerate şi clauzelor creditului impozitului extern din legile existente. Diminuarea
ratei impozitului pentru corporaţii de la 46% la 34% n-a fost pe placul marilor
producători, pentru că puţini dintre ei plăteau impozite datorită multelor portiţe de
scăpare de la lege.
Proprietăţi imobiliare şi locuinţe. Asociaţia Naţională a Constructorilor de Locuinţe
s-a opus puternic eliminării deducerii dobânzilor pentru reşedinţe secundare şi de
vacanţă, ca şi eliminării scutirii de impozite pentru proprietăţi imobiliare care
încurajau investitorii să-şi investească banii în proiecte imobiliare care aduceau un
venit mic sau deloc. Industria proprietăţilor imobiliare mai dorea şi protejarea
deducerilor pentru impozitele pe proprietate.

Tab. 10-3 Evoluţia Reformei Impozitelor.

Clauze Legi anterioare Actul Reformei Impozitului din
1986
Rata impozitului 11-50% 15 şi 28%; 2 niveluri ( o rată de
individual 14 niveluri 33% pentru cei cu venituri medii
şi mari e creată prin eliminarea
deducerilor)
Scutiri personale 1.040 $ 2.000 $, dar eliminate pentru
contribuabilii cu venituri mari
Plata de dobânzi Deduceri Deduceri pentru reşedinţele
nelimitate principale şi secundare, fără
deduceri pentru dobânzi de
consum
Deduceri pentru opere de Deductibile Deductibile
caritate
Beneficii adiţionale de la Netaxabile Netaxabile
locul de muncă
Deprecierea Scurtă: 3-19 ani Mai lungi: 3-3,5 ani; plus mai
plus pierderi puţine pierderi accelerate
accelerate
Câştiguri din capital 20% La fel ca şi la venit: 15 şi 28%
Rata impozitului pentru 46% 34%
corporaţii
Creditul impozitului 10% Eliminat
pentru investiţii
Cheltuieli de protocol Deduceri Deduceri de 80% din toate
nelimitate mesele şi activităţile de protocol
Consumul de petrol şi Deduceri permise Deduceri permise
benzină şi deduceri ale
costurilor intangibile
Impozite de stat şi locale Total deductibileDeduceri totale pentru impozite
pe proprietate şi pe venit; nici o
deducere pentru impozite pe
vânzări
Contul pensionării 2.000 $ deductibili Contribuţiile deductibile sunt
individuale (IRA) în fiecare an; eliminate, cu excepţia familiilor
câştigurile IRA cu venituri mici.
scutite de impozit

Corporaţiile multinaţionale. Firmele implicate în comerţul internaţional au depus

eforturi pentru a elimina creditul impozitului extern, care permite companiilor din
S.U.A. să folosească impozitele plătite altor ţări, pentru a-şi reduce responsabilitatea
pentru impozite a S.U.A..
Petrol şi benzină. Institutul American Petroleum, reprezentând puternicele companii
petroliere, a luptat convins împotriva oricărei reduceri a consumurilor permise sau a
deducerilor pentru costurile intangibile. Argumentul cel mai des folosit a fost că orice
schimbare în statutul lor privilegiat în codul impozitelor ar inhiba investiţiile de capital
în energie şi ar reduce producţia. Dar, după cum observa aripa veche din
Washington, “există trei motive pentru a menţine consensul permis de petrol –
Texas, Oklahoma şi Louisiana”.
Firmele de investiţii de pe Wall Street. Asociaţia Industriilor de Asigurare, Consiliul
American pentru Formarea Capitalului şi cele mai mari firme de investiţii ale naţiunii
au făcut un lobby puternic pentru a menţine un tratament preferenţial pentru
câştigurile din capital – profituri din vânzarea de acţiuni şi obligaţiuni. Firmele de
investiţii s-au unit cu băncile în lupta pentru menţinerea scutirii de impozite a
Conturilor Individuale de Pensionare (IRAS).
Actele de caritate şi fundaţiile. Chiar înainte ca preşedintele Reagan să-şi trimită
propunerile pentru reforma impozitelor către Congres, fundaţiile principale ale
naţiunii au cerut preşedintelui să menţină deducerile pentru contribuţiile caritabile.
Restanţe şi cheltuieli de protocol. Preşedintele a propus limitarea veniturilor din
afaceri pentru mese la 25$ / persoană şi eliminarea deducerilor pentru protocol –
cluburi de noapte, concerte, bilete la meciuri ş.a.m.d. Asociaţia Naţională a
Restaurantelor, reprezentând restaurantele de lux, au convins Congresul că
afacerile ar avea de pierdut dacă nu ar avea voie la mese de 100$ şi trei martini;
chiar şi sindicatele angajaţilor restaurantelor au susţinut acelaşi lucru. Liga
Fotbalistică Naţională, Asociaţia Baschetbalistică Naţională şi Liga Hocheistică
Naţională au declarat că firmele cumpără majoritatea biletelor la meciuri pentru
deduceri din impozite.
Sindicatele. AFL-CIO nu a fost impresionată de ideea de-a reduce şi simplifica
ratele impozitelor. În schimb, s-a concentrat asupra respingerii propunerii de a
impozita beneficiile suplimentare, inclusiv asigurările medicale plătite de firme şi
asigurările pe viaţă pentru grupuri. Sindicatele au încercat să obţină deduceri şi
pentru cotizaţii.
Băncile. Grupurile care apără interesele băncilor conduse de Asociaţia Bancherilor
Americani, doreau să continue aplicarea deducerilor nelimitate pentru plata
dobânzilor. Acest lucru face ca împrumutul să fie mai simplu, transferând o parte din
costuri de la debitori asupra guvernului şi contribuabililor care trebuie să recupereze
venitul pierdut. Deducerile pentru dobânzi aduc mai mulţi clienţi băncilor.
Industria Auto. Industria auto a luptat pentru a menţine deducerile pentru dobânzile
plătite şi împrumuturi pe maşini.
Lobby-uri guvernamentale. Lobby-iştii din guvernele de stat, zonale şi orăşeneşti,
mai ales cei din oraşele cu impozite mari, au căzut de acord, în Washington, să facă
lobby împotriva reformei impozitelor. Organizaţiile de lobby ale guvernelor locale şi
de stat erau Asociaţia Naţională a Guvernatorilor, Liga Naţională a oraşelor,
Conferinţa Naţională a Legislaturilor de Stat, Conferinţa S.U.A. a Primarilor, Consiliul
Guvernelor de Stat şi Asociaţia Internaţională a Managerilor Urbani. Lor li s-au
adăugat sindicatele reprezentând muncitorii publici, mai ales Federaţia Americană a
Angajaţilor Municipali, Departamentali şi de Stat.
Aceste lobby-uri au înţeles că deductibilitatea federală a veniturilor, vânzărilor
şi proprietăţilor locale din impozite reduce costurile directe ale propriilor decizii din
domeniul impozitării. Altfel spus, când aceste autorităţi locale şi de stat au votat
pentru impozite mai ridicate ei ştiau că propriii contribuabili puteau să dea aceste
impozite din plăţile pentru impozitul federal pe venit, de fapt transferând o parte a
costurilor asupra guvernului federal.
Puterea PAC. Se estimează că o treime din toate contribuţiile pentru campaniile
electorale pentru Congres vine din partea Comitetelor pentru Acţiune Politică sau
PAC, care îşi distribuie contribuţiile în numele firmelor, asociaţiilor comerciale şi
sindicatelor. Interesele specifice sunt puternice în Congres. Majoritatea contribuţiilor
lor merg la membrii permanenţi ai Congresului. PAC încearcă rareori să negocieze
diferite legislaţii, adică, “să cumpere voturi” pentru că mita e ilegală. Dar fiecare
membru al Congresului ştie cine a contribuit la campania sa în trecut şi cine ar
putea-o face în viitor. Când aceste interese îl solicită să voteze pentru ei, cel puţin
trebuie să le acorde o atenţie deosebită.

Negociere şi compromis
Reprezentantul Dan Rostenkowski a alocat două luni din sesiunea – cu uşile închise
a Comitetului Metodelor şi Mijloacelor pentru a scrie o lege a reformei impozitelor.
Entuziasmul popular pentru reforma impozitelor a început să scadă, chiar şi
preşedintele s-a dovedit incapabil de a stârni interesul maselor, deşi a anunţat că
reforma impozitelor a fost prioritatea numărul unu a celui de-al doilea mandat.
Rostenkowski a făcut numeroase compromisuri pentru interesele speciale din
Congres, restabilind multe deduceri populare. “Nu am scris o lege perfectă” a admis
el, “dar politica e un proces imperfect”. El a afirmat că legea Camerei este, totuşi, “o
îmbunătăţire enormă a legii actuale”. A limitat multe deduceri ale impozitelor şi multe
credite (vezi Tab. 10-3) şi a transferat o parte a poverii impozitelor de la persoane
asupra corporaţiilor. Toţi participanţii la reforma impozitelor au fost de acord că noile
legi trebuie să fie neutre faţă de venit; adică nu trebuie să crească sau să reducă
impozitele generale. Camera Deputaţilor, controlată de democraţi, a reuşit să
valideze legea reformei impozitelor a lui Rostenkowski. Dacă legea reformei
impozitelor ar fi fost respinsă în Senatul controlat de republicani, democraţii ar fi
putut da vina pe republicani.
În Senat, principala responsabilitate pentru reforma impozitelor a revenit
preşedintelui Comitetului de Finanţe, Robert Packwood (R. – OR.). Iniţial, Packwood
a fost neutru faţă de reformă: “Mie îmi cam place codul actual al impozitelor”, a spus
el, apărând diferitele iregularităţi ale impozitelor speciale ca o metodă disponibilă
guvernului pentru a modela societatea. El a mai anunţat că doar tratamentele
speciale pentru industria lemnului din Oregon nu sunt menţinute; se va opune
reformei impozitelor. Cei care făceau lobby s-au concentrat asupra Comitetului lui
Packwood. Iniţial, el a încercat să-i mulţumească, incluzând atâtea tratamente
preferenţiale în lege, încât au mai rămas puţine resurse. Rezultatul a fost “o orgie a
negocierii intereselor speciale”. Packwood conducea comitetul care scria legea în
mod tradiţional – negociind tratamente speciale pentru diferitele grupuri de interes,
pentru a le obţine suportul. Într-adevăr, negocierile intereselor speciale au devenit
jenante pentru membrii comitetului. Legea a acumulat mai multe tratamente
preferenţiale decât legea în vigoare; reforma impozitelor era pe moarte. Principalul
obiectiv legislativ al preşedintelui părea să fie pierdut şi democraţii erau gata să
condamne Senatul controlat de GOP pentru eşecul reformei impozitelor naţionale.
Când a fost clar că însuşi Packwood era responsabil pentru mare parte a eşecului,
acesta a devenit un susţinător al reformei.
Cheia depăşirii opoziţiei intereselor speciale era să ofere acestora o rată a
impozitului suficient de scăzută pentru ca majoritatea oamenilor să fie dispuşi să
renunţe la deduceri şi tratamente preferenţiale. Packwood a decis să scape de
vechea lege şi să o ia de la capăt cu o lege “curată”. Noua lege avea mai puţine
deduceri şi rate mai mici decât legea Camerei. Pentru a menţine ratele superioare
scăzute – 28% pentru persoane şi 34% pentru corporaţii – şi pentru a menţine legea
“neutră faţă de venituri”, senatorii au fost nevoiţi să respingă amendamentele
intereselor speciale. Strategia a funcţionat, spre surpriza tuturor. Comitetul
Finanţelor din Senat a votat 20 la 0 pentru a trimite legea perfecţionată întregului
Senat. Într-o atmosferă de lipsă de colaborare, întregul Senat a validat legea cu un
vot de 97 la 3. Un “miracol” politic s-a înregistrat: democraţii şi republicanii, liberalii şi
conservatorii, s-au unit împotriva intereselor speciale.
Cu toate aceste, interesele speciale au reuşit să menţină multe din scutirile lor
favorite, deduceri şi tratamente speciale (vezi Tab. 10-3). Afacerile au pierdut lupta
pentru a menţine creditul impozitelor pentru investiţii şi listele deprecierilor au fost
lungite pentru a reduce “deprecierile rapide ale impozitelor”. Industria proprietăţilor
imobiliare – constructori, întreprinzători şi cei care acordă ipoteci – au reuşit să
menţină deducerile pentru casele de vacanţă. Dar deprecierea investiţiilor în locuinţe
a fost prelungită şi investitorilor nu li s-a permis să folosească pierderile de pe hârtie
din deprecierea proprietăţilor imobiliare pentru a “compensa” veniturile din alte părţi.
Într-adevăr, scutirile de impozite au fost eliminate; acest lucru nu a permis
contribuabililor să folosească pierderile “pasive” generate din investiţii, pentru a
reduce alte venituri impozabile. Industria petrolului şi a benzinei a reuşit să menţină
majoritatea preferinţelor speciale din cadrul impozitelor, inclusiv “consumurile
acceptabile” şi costurile de forare “intangibile”. Dar industria auto şi cea bancară au
pierdut în încercarea de a menţine deducerile pentru dobânzi ale împrumuturilor
pentru maşini şi de consum. AFL – CIO a respins propunerea de a impozita
beneficiile suplimentare plătite de patroni, dar nu a reuşit să menţină cotizaţiile
medicale deductibile. Industria restaurantelor şi a protocolului a restaurat 80% din
deducerile favorite. Guvernele locale şi de stat au reuşit să menţină scutirea de
impozite a dobânzilor primite din obligaţiunile de stat şi locale şi au mai reuşit şi să
menţină deducerile pentru majoritatea impozitelor de stat şi locale. Dar, în final,
interesele speciale au suferit cea mai mare înfrângere din ultimele decenii.
Reîntoarcerea intereselor speciale
În campania sa electorală din 1988, George Bush a făcut o promisiune emfatică: Fiţi
atenţi la ce vă spun! Nici un impozit nou!” Dar promisiunea preşedintelui nu a durat
până în al doilea an al mandatului său. La o întâlnire cu liderii Congresului condus
de democraţi, pentru a discuta bugetul, preşedintele Bush şi-a anunţat
disponibilitatea de a suporta o sporire a impozitelor, ca parte a unei înţelegeri pentru
reducerea deficitului. Odată ce liderii democraţi ai Congresului au detectat
nehotărârea preşedintelui republican, au început să legifereze propriile programe de
cheltuire şi impozitare, plasând răspunderea politică asupra lui Bush. Planul de
buget care a rezultat a redus puternic cheltuielile pentru apărare şi cheltuielile
interne şi a majorat impozitele principale.
“Scufundaţi bogaţii”. Reversând tendinţa de diminuare a ratelor marginale ale
impozitelor, bugetul din 1990 a ridicat rata impozitului pe venit de la 28% la 31%.
Structura care a rezistat era de trei niveluri – 15%, 28% şi 31%. (Totuşi, eliminarea
diferitelor scutiri pentru contribuabilii cu venituri mari, a ridicat ratele marginale reale
la 33% sau mai mult.) Democraţii au primit cu bucurie întoarcerea la o structură mai
progresivă a ratei. Argumentele economiştilor ofertei au fost ridiculizate de ei ca fiind
“economii de reducere” – şi anume că ratele marginale ridicate ar încetini
dezvoltarea economică. Republicanii din Congres, preluând semnalul de la
preşedintele Bush, păstrau tăcerea cu privire la sporirea ratelor impozitelor. În
schimb, ei şi-au concentrat atenţia asupra reinstituirii unui tratament special pentru
bogaţi – tratamentul special al venit
ului din câştiguri de capital.
Controversa câştigurilor din Capital. O reformă centrală a Actului Reformei
Impozitelor din 1986 a fost eliminarea tratamentului special pentru câştigurile din
capital (acest câştig e un profit obţinut din cumpărarea şi vânzare unei proprietăţi –
proprietăţi imobiliare, obligaţiuni, acţiuni). Înainte de 1986, venitul din acumulările din
capital a fost impozitat la o rată mai mică decât venitul din salarii. Dar George Bush
nu a fost niciodată un mare suporter al reformei impozitelor. Ca vicepreşedinte, el a
insistat să se menţină tratamente speciale pentru industria petrolului şi benzinei, şi,
după ce a devenit preşedinte, a insistat pentru a restaura tratamentul preferenţial
pentru venitul din câştiguri din capital. O explicaţie rezonabilă ar fi că definiţia
câştigurilor din capital trebuie să excludă efectele inflaţioniste ale creşterii preţurilor
în timp. Adică, dacă o creşterea preţurilor unor proprietăţi la vânzare e atribuită
inflaţiei, nu adevăratului câştig în valoare, n-ar trebui să fie nici un impozit pe
“câştigul” din capital. Câştigurile din capital ar trebui indexate pentru inflaţie;
proporţia câştigului din capital care rezultă din inflaţie ar trebui dedusă din câştigurile
nominale din capital. Dar Actul Reformei Impozitelor din 1986 nu a oferit asemenea
indexări.
Reinstalarea tratamentului preferenţial. Tratamentul special pentru câştiguri din
capital surâde unei largi varietăţi de interese, în special agenţiilor de brokeraj de pe
Wall Street şi firmelor de investiţii şi industriei proprietăţilor imobiliare. Reducerea
impozitelor pe câştigurile din capital sporeşte circulaţia (cumpărarea şi vânzarea) de
acţiuni, obligaţiuni şi proprietăţi imobiliare şi, deci, venitul obţinut din acestea.
Desigur, reduce semnificativ povara impozitului suportată de contribuabilii cu venituri
mari – aceia care, probabil, au venituri din vânzarea acestor bunuri.
Mulţi americani privesc tratamentul preferenţial pentru acumularea de capital
ca pe o imperfecţiune a legii în favoarea celor bogaţi. În timp ce preşedintele Bush
susţinea politic propunerea, mulţi democraţi din Congres încercau să favorizeze
interesele speciale, fără a atrage prea mult atenţia publică. Aşa că sporirea
impozitelor din 1990, ridicând rata marginală superioară la 31%, a fost aplicată în
tăcere doar asupra venitului câştigat. Venitul din acumularea de capital a continuat
să fie impozitat cu maximum 28%. Acest lucru a reuşit să restaureze tratamentul
preferenţial pentru câştigurile din capital. Aceeaşi tactică a fost folosită în 1993, când
preşedintele Clinton a câştigat aprobarea Congresului pentru sporiri adiţionale ale
ratei marginale superioare pentru venitul câştigat, de la 36 la 39,6%. Impozitul pe
venitul din câştigul din capital a rămas de 28%.
 Clinton, deficitul şi impozitele
Bill Clinton a fost ales preşedinte în 1992, mai ales datorită promisiunii sale de a
revigora economia – prin stimularea dezvoltării economice, crearea de noi posturi şi
reducerea deficitului anual. În primul său discurs adresat Congresului, a cerut un nou
plan economic, cu mari sporiri ale impozitelor, diminuări ale cheltuielilor pentru
apărare, sporiri ale cheltuielilor federale pentru infrastructură, sănătate, educaţie şi
dezvoltare locală, precum şi un plan pentru diminuarea deficitului federal anual.
Impozitele propuse de Clinton. Planul lui Clinton de a reduce deficitul s-a centrat
pe sporiri ale impozitelor aplicate americanilor cu venituri mari, în combinaţie cu o
creştere a impozitului pe venitul corporaţiilor şi noi impozite pe energie. În campania
sa a promis “o reducere a impozitelor pentru clasa mijlocie”, promisiune lăsată,
deocamdată, deoparte. Clinton a propus creşterea impozitelor pentru:
* Bogaţi: rata impozitelor pentru familii cu venit peste 140.000 $ pe an, să fie ridicată
de la 31% la 36% şi pentru cei cu venit peste 250.000 $, la 39,6%. Impozitele pe
proprietăţi imobiliare să fie ridicate la 55% şi cei bogaţi să plătească mai mult pentru
impozitele de Medicare.
* Vârstnici: cuplurile de pensionari cu venit peste 44.000 $ pe an şi persoanele cu
venit peste 34.000 $ să plătească impozit pe venit pentru 85% din beneficiile din
asistenţa socială; premiile de asigurare pentru Medicare vor creste.
* Corporaţii: rata impozitului pentru corporaţii să se ridice la 36%, firmele să plătească
impozite pe salariile executive de peste 1 milion $ pe an; costurile lobby-urilor să nu
mai fie deductibile din cheltuielile pentru protocol.
* Energie: un impozit mare pe toate formele de energie bazate pe căldură, măsurate
în BTU.
Satisfacerea intereselor speciale. Cu un nou preşedinte democrat şi o Cameră şi
un Senat controlat de democraţi, era politică a “îngrădirii” era pe sfârşite. Şi, într-
adevăr, conducerea democrată a Congresului a ignorat minoritatea republicană în
elaborarea noului program de impozite. Dar conducătorii Congresului n-au putut
ignora interesele speciale care s-au năpustit în camerele de audiere ale Comitetului
Camerei Metodelor şi Mijloacelor, condus de Dan Rostenkowski şi ale Comitetului
Finanţelor din Senat, condus de Daniel Patrick Moynihan. Reţeaua de grupuri de
interes a ameninţat să înlocuiască reţeaua de paritate şi să împiedice trecerea
programului preşedintelui. După trei luni de negocieri, înţelegeri şi compromisuri, s-a
elaborat Actul Reconcilierii Bugetului din 1993, care cuprindea cea mai mare
creştere a impozitelor din ultimii ani.
Grupurile de interes care făceau lobby s-au concentrat asupra principalilor
membri democraţi ai celor două comitete de elaborare a impozitelor – Camera
Mijloacelor şi Metodelor şi Finanţele din Senat – precum şi asupra ultimului comitet
de conferinţe care a acceptat să rezolve problemele dintre legile impozitelor
elaborate de Cameră şi de Senat. Dar, pentru că republicanii erau uniţi împotriva
oricărei sporiri a impozitelor, fiecare vot al membrilor democraţi a cunoscut un lobby
puternic. Poate că cel mai intens lobby a fost la Casa Albă. Bill Clinton ştia că
succesul politic al preşedinţiei sale se baza pe câştigarea aprobării pentru planul său
economic şi pentru creşterile impozitelor, care constituiau centrul planului.
Principalele grupuri de interes din luptă includeau:
* Grupurile din domeniul petrolului, benzinei şi instalaţiilor făceau lobby puternic
împotriva impozitului BTU pe energie. În timp ce Camera a inclus impozitele în legea
sa, Senatul a abandonat ideea când principalii senatori democraţi din statele
producătoare de petrol au ameninţat să renunţe la întreg planul. Substituentul
propus a fost o creştere cu 4,3% a impozitului federal pe benzină.
* Corporaţiile s-au luptat împotriva propunerii de sporire a impozitului pe venitul
corporaţiilor. Au câştigat un compromis – o creştere de la 34% la 35%, în locul
creşterii la 36% propuse de Clinton. Au mai câştigat şi multe alte concesii, inclusiv
anularea impozitelor pe obiecte de lux – bărci, avioane, blănuri şi bijuterii (legiferate
în 1990) şi a obţinut creşterea deducerilor pentru cumpărarea de echipament.
* Interesele din domeniul proprietăţilor imobiliare au obţinut o redeschidere
parţială a “pierderilor pasive” (închise prin Actul Reformei Impozitelor din 1986),
permiţând investitorilor să-şi asigure scutirea de impozite pentru venitul din închirieri.
* Puternicul lobby al seniorilor, condus de Asociaţia Naţională a Persoanelor
Pensionate, a reuşit să protejeze milioane de pensionari de impozitări prin ridicarea
pragului pentru impozitele pe beneficiile din asistenţa socială şi au înfrânt orice efort
de controlare a cheltuielilor pentru asistenţa socială şi Medicare. Au mai înlăturat şi
limita de venit pentru impozitele Medicare impuse muncitorilor.
* Firmele de investiţii şi agenţiile de brokeraj au reuşit să menţină rata coborâtă
de 28% pentru câştigul din capital.
Promisiuni, promisiuni. Pe lângă multele compromisuri din clauzele impozitării şi
cheltuielilor ale actului respectiv, preşedintele a fost obligat să încheie multe acorduri
suplimentare pentru a câştiga voturile individuale ale membrilor Congresului (un
membru care s-a împotrivit mai tare în Cameră, democratul din Pennsylvania,
Marjorie Marjolies – Merzvinsky, care promisese alegătorilor săi să nu susţină
niciodată o sporire a impozitelor, a fost convinsă de promisiunea preşedintelui de a
ţine o conferinţă în districtul ei, pe tema reducerii cheltuielilor pentru împuterniciri.
Clinton şi-a ţinut promisiunea de a veni în districtul respectiv, dar a folosit prilejul
pentru a apăra împuternicirile. Preşedintele a promis democraţilor conservatori să
susţină reducerile cheltuielilor adiţionale în acel an, dar când a trebuit să voteze o
lege riguroasă de diminuare a bugetului, preşedintele şi conducătorii democraţi ai
Camerei au putut câştiga voturi suficiente (213-219) pentru a o elimina. În cele din
urmă, preşedintele a câştigat la limită. Camera a înaintat raportul final al comitetului
de conferinţe – Actul Reconcilierii Bugetului din 1993 – cu un vot strâns de 218 la
216 şi vicepreşedintele Al Gore a obţinut aprobarea în Senat cu 51 de voturi la 50.

Rezumat
Pluralismul modern apreciază virtuţile sistemului grupurilor de interes în care politica
de guvernare reprezintă echilibrul luptei de grup şi cea mai bună apreciere a
intereselor publice. Totuşi, e clar că sistemul grupurilor de interes dezavantajează
largi segmente ale publicului american, mai ales contribuabilii individuali.
1, Reforma impozitelor pentru a obţine echitate, simplicitate şi dezvoltare
economică este un ţel greu de atins. Sistemul grupurilor de interes, desemnat
protejării privilegiilor speciale, mai ales în codul impozitelor, frustrează eforturile de a
realiza o adevărată reformă.
2, Interesele speciale pot profita de dificultăţile date de definirea echităţii.
Oare echitatea e proporţionalitate, fiecare trebuind să plătească acelaşi procent din
venit şi impozite? Sau echitatea e progresivitate, procentajul din venit plătit pentru
impozite sporind odată cu venitul?
3, Peste jumătate din totalul venitului personal naţional scapă de impozitare
prin scutiri, deduceri şi tratamente speciale. Majoritatea contribuabililor individuali nu
reuşesc să-şi detalieze deducerile. Cei care fac acest lucru sunt contribuabilii cu
venituri mijlocii şi mari.
4, Impozitul pe venitul corporaţiilor reprezintă 8% din totalul veniturilor
federale. Impozitul pe venitul individual (37%) şi impozitul pe salariu (31%)
furnizează majoritatea venitului guvernului federal. Dar aproape 1$ din fiecare 5$
cheltuiţi de guvernul federal (17%) trebuie împrumutat.
5, Economiştii ofertei sunt îngrijoraţi de impactul ratelor marginale ridicate
asupra comportamentului economic (care include diminuarea impulsului de a munci,
economisi şi investi) şi asupra ineficienţelor create de activitatea de evitare a
impozitelor. Potrivit curbei Laffer, reducerea ratelor marginale mari creşte veniturile
guvernului prin încurajarea productivităţii.
6, Ideile care susţin oferta au stat la baza politicii impozitării din administraţia
Reagan. Actul Reducerii Impozitelor pentru Revigorarea Economică din 1981 a
coborât rata marginală superioară de la 70% la 50% şi Actul Reformei Impozitelor
din 1986 a coborât-o, din nou, la 28%.
7, Actul Reformei Impozitelor din 1986 a cunoscut unul dintre cele mai
puternice lobby-uri din istoria Congresului. Interesele puternice care s-au opus
reformelor importante cuprindeau cei mai mari producători ai naţiunii, industriile
proprietăţilor imobiliare şi ale locuinţelor, corporaţiile multinaţionale, companiile
petroliere, de benzină şi lemn, sindicatele, industriile bancare, restaurantelor şi de
divertisment şi multe guverne de stat şi locale. Deşi aceste interese speciale au
câştigat câteva lupte importante, în final au pierdut războiul pentru reforma
impozitelor.
8, Dar interesele speciale n-au abandonat câmpul de luptă. Au câştigat o
victorie importantă în 1990, când preşedintele Bush, împreună cu Congresul
democratic, a ridicat rata marginală superioară a impozitului pe venitul câştigat, dar a
menţinut impozitul pe acumularea de capital la 28%. Preşedintele Clinton şi
Congresul au continuat acest tratament preferenţial pentru acumularea de capital.
9, Preşedintele Clinton, prin planul său de reducere a deficitului, s-a
concentrat asupra sporirii impozitelor, inclusiv sporirea ratei marginale superioare la
36%, respectiv la 39,6%, crescând şi impozitul pe venitul corporat, impozitând
beneficiile din asistenţa socială ale pensionarilor bogaţi şi consumul de energie.
Preşedintele a câştigat o victorie limitată în Congres, dar numai după luni de
negocieri, înţelegeri şi compromisuri cu reprezentanţii intereselor speciale.
Capitolul 11
FEDERALISMUL AMERICAN
ARANJAMENTE INSTITUŢIONALE ŞI POLITICA PUBLICĂ

Federalismul american
Practic toate naţiunile lumii au anumite forme de guvernare locală – state,
republici, provincii, regiuni, oraşe, departamente, sate. descentralizarea
politică este necesară aproape peste tot. Dar ţările nu sunt într-adevăr federale
decât dacă ambele guverne – cel naţional şi cel subnaţional – exercită
autorităţi separate şi autonome, dacă ambele îşi aleg propriile oficialităţi şi
dacă ambele percep impozite de la cetăţeni pentru furnizarea de servicii
publice. Mai mult, federalismul cere ca puterile guvernului naţional şi al celui
subnaţional să fie garantate de o constituţie care să nu poată fi schimbată fără
consimţământul populaţiei de la nivel atât naţional, cât şi subnaţional (Alte
definiţii ale federalismului în ştiinţa politică americană: “Federalismul
înseamnă un sistem politic în care există forme de guvern atât locale –
teritoriale, regionale, provinciale, statale sau municipale – cât şi naţionale, care
pot lua decizii definitive în ceea ce priveşte cel puţin o parte a autorităţilor
guvernamentale şi a căror existenţă este protejată în mod special.” James Q.
Wilson, Guvernul american. “Federalismul este modul de organizare politică
ce uneşte forme mai mici de guvernare într-un sistem politic general,
distribuind puterea între formele generale şi cele componente într-un mod care
protejează existenţa şi autoritatea sistemului naţional şi subnaţional, dându-le
tuturor capacitatea de a participa la procesele executive şi decizionale ale
sistemului general.” Daniel J. Elazar, American federalism: A View from the
States).
Statele Unite, Canada, Australia, India, Germania şi Elveţia sunt considerate
sisteme federale, dar Marea Britanie, Franţa, Italia şi Suedia nu sunt. Cu toate că
acestea din urmă au guverne locale, aceste guverne sunt dependente de guvernul
naţional. Ele sunt considerate mai degrabă sisteme unitare decât federale,
deoarece guvernele lor locale pot fi schimbate sau chiar abolite numai prin decizia
guvernului naţional. In schimb, un sistem este considerat confederal dacă puterea
guvernului naţional depinde de formele locale de guvern. Dacă aceşti termeni –
federal, unitar şi confederal – pot fi definiţi teoretic, în practica elaborării politice nu
este uşor să facem distincţia între guvernele care sunt într-adevăr federale şi cele
care nu sunt. Într-adevăr, nu este clar dacă în prezent guvernul SUA îşi păstrează
caracterul federal.
Există mai mult de 86.000 de guverne separate în SUA, din care mai mult de
60.000 au puterea de a-şi colecteze propriile taxe. Există autorităţi la nivelul statelor,
al oraşelor, regiunilor, satelor, al zonelor administrative, districtelor speciale şi
districtelor şcolare. (vezi Tab. 11-1). Totuşi, numai guvernul naţional şi cele statale
sunt recunoscute de Constituţia SUA; toate celelalte guverne sunt subdiviziuni ale
statelor. Statele pot crea, modifica sau aboli aceste guverne prin amendarea legilor
sau constituţiilor acestora.
Tabelul 11.-1. Guvernele în Statele Unite
Guvernul SUA 1
Guverne de stat 50
Departamente 3043
Municipalităţi 19.296
 Oraşe 16.666
Districte şcolare 14.556
Districte speciale 33.131
Total 86.692
Sursa: Statistical Abstract of the United States, 1943, p. 291

De ce federalism?
Totuşi, de ce să avem guverne naţionale şi locale? De ce să nu avem un sistem
politic centralizat cu un singur guvern ales de majorităţile naţionale în alegeri
naţionale – un guvern capabil de implementarea unor politici uniforme în toată ţara?
Protecţia împotriva tiraniei. Fondatorii naţiunii au înţeles că “principiile republicane”
– alegeri periodice, guvern reprezentat, egalitate politică – nu vor fi numai ele
suficiente pentru a proteja libertatea individuală. Aceste principii pot face elita de la
conducere mai receptivă la grijile populaţiei, dar ele nu protejează minorităţile sau
indivizii, ”părţile mai slabe sau orice individ.” Într-adevăr, după cum spun Fondatorii,
“marele scop” al redactării constituţiei a fost atât să păstreze guvernul popular, cât şi
să protejeze indivizii de majorităţile “nedrepte şi interesate”. ”Dependenţa de popor
este, fără îndoială, modul principal de controlare a guvernului, dar experienţa a
învăţat omenirea că e nevoie de precauţii auxiliare”.
Printre cele mai importante “precauţii auxiliare” concepute de Fondatori se
află şi federalismul. Acesta era privit de Fondatori ca o sursă de constrângere a unui
guvern mare. Ei au căutat să construiască un sistem guvernamental care să
incorporeze noţiunea de “interese rivale şi opuse”. Guvernele şi oficialităţile
guvernamentale puteau astfel să fie constrânse de către competiţia cu alte guverne
şi oficialităţi guvernamentale.
Diversitatea politică. În prezent, federalismul continuă să permită diversitatea
politică. Întreaga naţiune nu este astfel îngrădită de o politică uniformă căreia toate
statele şi comunităţile trebuie să i se supună. Guvernele locale şi de la nivelul
statelor sunt probabil mai potrivite pentru a face faţă problemelor locale specifice.
Funcţionarii din Washington nu ştiu întotdeauna cel mai bine ce este de făcut în
Commerce, Texas.
Stăpânirea conflictelor. Federalismul ajută la stăpânirea conflictelor politice. Faptul
că li se permite statelor şi comunităţilor să-şi urmeze propriile politici reduce
opresiunea care s-ar crea dacă guvernul naţional ar trebui să decidă asupra tuturor.
Federalismul le permite cetăţenilor să decidă multe lucruri la nivelul guvernelor
locale.
Dispersarea puterii. Federalismul dispersează puterea. Distribuirea largă a puterii
este în general privită ca o protecţie în plus împotriva tiraniei. În măsura în care
federalismul s-a dezvoltat în Statele Unite, guvernele locale şi de stat au contribuit la
succesul acestuia. De asemenea, ele furnizează o bază politică pentru
supravieţuirea partidului de opoziţie când acesta pierde la alegerile naţionale.
Participare crescută. Federalismul creşte participarea politică. Acesta permite mai
multor oameni să candideze şi să deţină funcţii politice. Aproape un milion de
oameni deţin o funcţie politică în departamente, oraşe, municipii, districte şcolare
sau speciale. Aceşti oameni sunt adesea mai aproape de populaţie decât oficialităţile
de la Washington. Sondajele de opinie arată că americanii cred că guvernele locale
sunt mai abordabile şi mai receptive decât guvernul naţional.
Eficienţă îmbunătăţită. Federalismul îmbunătăţeşte eficienţa. Chiar dacă noi
considerăm că cele 86.000 de guverne constituie un sistem ineficient, guvernarea
întregii naţiuni de le Washington ar fi şi mai rea. Imaginaţi-vă birocraţia, încetineala,
amânările şi confuzia care ar exista, dacă activitatea fiecărui guvern din fiecare
comunitate – poliţie, şcoli, drumuri, pompieri, salubritate, iluminarea străzilor ş.a. – ar
fi controlată de guvernul central de la Washington.
Asigurarea receptivităţii politice. Federalismul încurajează receptivitatea politică.
Guvernele multiple, concurente, sunt mai sensibile la părerile cetăţenilor decât un
guvern de monopol. Existenţa unor guverne multiple, care să ofere pachete diferite
de beneficii şi costuri, permite o mai bună potrivire între preferinţele cetăţenilor şi
politica de guvernare. Persoanele şi întreprinderile se pot muta şi vota în acele state
sau comunităţi care se conformează cel mai bine preferinţelor lor. Mobilitatea nu
numai că facilitează o potrivire mai bună între preferinţele cetăţenilor şi politicile
publice, ea şi încurajează competiţia între state şi comunităţi pentru a oferi servicii
îmbunătăţite la costuri mai scăzute.
Încurajarea inovaţiei politice. Federalismul încurajează experimentarea şi inovaţia
politică. Poate că în prezent federalismul este perceput ca o idee conservatoare, dar
el era văzut înainte ca un instrument al progresismului. Un argument puternic poate
fi acela că munca de bază pentru New Deal a fost făcută în cadrul unei
experimentări a politicii de stat din Epoca progresistă. Diferite programe federale ca
impozitul pe venit, compensarea şomajului, muncile publice contraciclice, asistenţa
socială, legislaţia muncii şi asigurarea depozitului bancar au avut toate antecedente
la nivelul statelor. O mare parte din programul politic neoliberal – asigurarea de
sănătate, programe de îngrijire a copiilor, închiderea de centrale, sprijinirea cercetării
şi dezvoltării de către guvern – a fost îmbrăţişată de diferite state. Într-adevăr,
expresia relevantă “laboratoare ale democraţiei” este atribuită marelui jurist
progresist, judecătorul de Curte Supremă Louis D. Brandeis, care a folosit-o în
apărarea experimentării la nivelul statelor a noii soluţii la problemele sociale şi
economice.

Politica şi aranjamentele instituţionale

Conflictul politic asupra federalismului – asupra împărţirii responsabilităţilor şi
finanţelor între guvernul naţional şi cele statale/locale – tinde să urmeze separările
politice tradiţionale între liberali şi conservatori. În general, liberalii caută să
mărească puterea guvernului naţional. Liberalii cred că vieţile oamenilor pot fi
schimbate prin exercitarea puterii guvernului de a pune capăt discriminării, de a
elimina sărăcia şi cartierele sărace, de a asigura locuri de muncă, de a educa
masele şi de a-i vindeca pe cei săraci. Guvernul de la Washington are mai multă
putere şi resurse decât guvernele locale şi statale, iar liberalii se bazează pe el
pentru a vindeca neregulile Americii. Guvernele locale şi statale sunt considerate
prea încete, slabe şi nereceptive. Este greu să se ajungă la o schimbare când
cetăţenii care doresc reforma trebuie să aibă de a face cu 50 de guverne statale şi
cu 86.000 de guverne locale. Mai degrabă schimbarea poate fi realizată de un
guvern puternic. Mai mult, liberalii susţin că guvernele locale şi statale contribuie la
inegalitate în societate, stabilind nivele diferite de servicii în educaţie, asistenţă
socială, sănătate şi alte funcţii publice. Un guvern naţional puternic poate să asigure
uniformitatea standardelor în toată ţara. Guvernul de la Washington este văzut ca
principalul instrument pentru reforma economică şi socială liberală.
Conservatorii caută să redea putere guvernelor locale şi statale. Ei sunt mai
sceptici în privinţa binelui pe care îl poate face guvernul unic. Adăugarea de putere
guvernului naţional nu este un mod eficient de a rezolva problemele societăţii.
Dimpotrivă, conservatorii susţin că “guvernul este problema, nu soluţia”.
Reglementările guvernamentale excesive, impozitele grele şi cheltuielile
guvernamentale crescânde se combină pentru a restrânge libertatea individuală,
pentru a influenţa negativ munca şi economiile şi pentru a distruge impulsurile
dezvoltării economice. Guvernele ar trebui să rămână mici, controlabile şi apropiate
de oameni.
Arenele instituţionale şi preferinţele politice. Discuţiile despre federalism sunt rar
discuţii despre constituţie; ele sunt mai degrabă discuţii despre politică publică.
Oamenii decid care nivel de guvernare – naţional, statal sau local – ar putea să
aplice politica pe care ei o preferă. Apoi, ei arată că acel nivel respectiv de
guvernare ar trebui să responsabilitatea aplicării politicii. Omul de ştiinţe politice
David Nice explică “arta politicii interguvernamentale” ca fiind “încercarea de a
readuce, de a menţine sau de a scădea scopul conflictului pentru a produce deciziile
politice dorite”. Dezbaterile abstracte asupra federalismului sau a altor aranjamente
instituţionale, lăsând la o parte implicaţiile politice, prezintă puţin interes pentru cei
mai mulţi cetăţeni sau politicieni. “Cei mai mulţi oameni sunt puţin interesaţi de
dezbaterile abstracte care vor să stabilească nivelul de guvernare care ar trebui să
fie responsabil pentru o anumită sarcină. Oamenii vor, de fapt, să obţină politicile
publice dorite.”
Astfel, în cazul centralizării deciziilor politice, la Washington se înlocuiesc
aproape întotdeauna preferinţele politice ale oficialităţilor locale şi statale cu cele ale
elitelor naţionale. Nu se susţine în mod serios pe baze constituţionale că elitele
naţionale reflectă mai bine preferinţele decât poporul american. Intervenţia federală
este apărată mai degrabă pe baze de politică publică – prin afirmarea faptului că
scopurile şi priorităţile care prevalează la Washington ar trebui să prevaleze în
întreaga naţiune.
Concentrarea beneficiilor asupra intereselor organizate. Guvernul naţional
reflectă mai mult preferinţele grupurilor de interes celor mai puternice şi mai bine
organizate decât cele 86.000 de guverne locale şi statale. Acest lucru este adevărat,
deoarece costul “căutării de bani” prin lobby la guvern pentru subvenţii speciale,
privilegii şi protecţii – este mai scăzut la Washington în raport cu beneficiile
disponibile prin legislaţia naţională decât costurile combinate ale aceleiaşi acţiuni în
86.000 de centre subnaţionale. Grupurile de interes organizate, care caută beneficii
concentrate pentru ele sau costurile dispersate în tot restul societăţii îşi pot
concentra resursele la Washington. Chiar dacă guvernele statale şi locale sunt mai
vulnerabile individual la eforturile de lobby ale grupurilor de interes bogate şi bine
organizate, perspectiva influenţării tuturor celor 50 de guverne separate se stat sau,
mai nou, a celor 86.000 de guverne locale este descurajantă pentru aceste grupuri.
Costurile acţiunilor întreprinse în acest scop în 50 de capitale de state, în 3000 de
tribunale şi în zeci de mii de primării sunt cu siguranţă mai mari decât costul acţiunii
într-o singură capitală naţională.
Mai mult, beneficiile unei legislaţii naţionale sunt complete. un singur act al
congresului, o reglementare federală sau un regulament al curţii de apel federale
poate realiza ceea ce ar necesita acţiunea combinată a sute, dacă nu mii de agenţii
guvernamentale locale. Astfel, beneficiile căutării de fonduri la Washington sunt mai
mari în comparaţie cu costurile. Organizarea de lobby-uri la Washington este
eficientă.
Costurile dispersate la contribuabili neorganizaţi. Probabil mai important,
mărimea electoratului le permite grupurilor de interes să disperseze costurile unor
beneficii concentrate, specializate asupra unui număr mare de oameni. Dispersarea
costurilor este cheia succesului grupurilor de interes. Dacă aceste costuri sunt larg
dispersate, este ilogic pentru indivizi, care suportă fiecare dintre ei numai o fracţiune
infimă din aceste costuri, să cheltuiască timp, energie şi bani pentru a se împotrivi
cererilor acestor grupuri. Dispersarea costurilor asupra naţiunii întregi convine mai
mult strategiilor grupurilor de interes speciale decât electoratele mai mici de la nivelul
guvernelor locale şi statale.
Dimpotrivă, existenţa guvernelor statale şi locale micşorează electoratele în
cadrul cărora costurile trebuie împărţite, crescând astfel povara asupra
contribuabililor individuali şi posibilitatea ca acestea să-şi dea seama şi să se opună
impunerii. Economistul Randall G. Holcombe explică: “Un mod de a contracara acest
efect (al grupurilor de interes) este de a furniza bunuri şi servicii publice la cel mai
mic nivel de guvernare posibil. Acesta concentrează costurile asupra unui grup mai
mic de posibili contribuabili, şi astfel furnizează costuri mai concentrate, dar şi
beneficii mai concentrate.” El continuă afirmaţia întrebându-se dacă subvenţiile
pentru cultivarea tutunului acordate de Washington fermierilor din Carolina de Nord
ar fi fost votate de locuitorii acelui stat, în cazul în care ei ar fi trebuit să suporte
costurile integral. Organizarea de lobby-uri la Washington dispersează costurile.
Eficienţa lobby-urilor la Washington în ceea ce priveşte obţinerea de fonduri
este bine cunoscută grupurilor de interes organizate. Ca rezultat, politica guvernului
naţional va reflecta cel mai probabil preferinţele grupurilor celor mai puternice şi mai
bine organizate.

Federalismul american: Variaţiuni asupra temei

Federalismul american a cunoscut multe schimbări de-a lungul celor 200 de ani de la
Constituţia din 1787. Cu alte cuvinte, înţelesul şi practica federalismului a cunoscut
mai multe transformări.
Federalismul bazat pe state (1787 – 1865). De la adoptarea Constituţiei din 1787 şi
până la sfârşitul Războiului Civil, statele au fost componentele cele mai importante
ale sistemului federal american. Oamenii aşteptau din partea statelor rezolvarea
celor mai multe probleme de strategie politică şi furnizarea celor mai multe servicii
publice. Chiar şi problema sclaviei s-a decis la nivelul guvernelor statale. Supremaţia
guvernului naţional era pusă la îndoială adesea, mai întâi de către antifederalişti
(inclusiv Thomas Jefferson), iar apoi de către John C. Calhoun şi alţi apărători ai
sclaviei şi ai secesiunii.
Federalismul dual (1865 – 1913). Supremaţia guvernului naţional s-a decis pe
câmpurile de luptă ale Războiului Civil. Totuşi, pentru aproape jumătate de secol
după acel conflict, guvernul naţional nu şi-a exercitat pe deplin puterile desemnate,
iar statele au continuat să decidă asupra celor mai multe probleme de politică
internă. Modelul rezultat a fost descris ca federalism dual, în care statele şi naţiunea
îşi împărţeau cele mai multe funcţii guvernamentale. Guvernul naţional îşi concentra
atenţia asupra puterilor desemnate – apărarea naţională, afacerile externe, tarifele,
comerţul, graniţele statale, banii, unităţile de măsură standard, poşta şi admiterea de
noi state. Guvernele statale decideau asupra problemelor importante de politică
internă – educaţie, bunăstare, sănătate şi justiţie penală. Separarea
responsabilităţilor politice a fost comparată în acest caz cu o “prăjitură cu mai multe
straturi”, cu guvernele locale la bază, ale statelor la mijloc şi cel naţional deasupra.
Federalismul cooperant (1913 – 1964). Distincţia între responsabilităţile naţionale
şi cele statale s-a şters treptat în prima jumătate a secolului al XX-lea. Federalismul
american s-a transformat ca urmare a Revoluţiei industriale şi a dezvoltării
economiei naţionale, a impozitului federal pe venit din 1913 – care aducea resursele
financiare înspre guvernul naţional şi a încercărilor celor două Războaie Mondiale şi
a Marii Depresiuni. Ca răspuns la Marea Depresiune din anii 1930, guvernatorii de
state au aprobat proiectele federale masive de activităţi publice cunoscute ca New
Deal, în timpul preşedintelui Franklin Roosevelt. În plus, guvernul federal a intervenit
direct în problemele economice, în relaţiile de muncă, în afaceri şi agricultură. Prin
acordarea de ajutor, guvernul naţional a cooperat cu statele în domeniul asistenţei
publice, serviciilor forţelor de muncă, al îngrijirii copiilor, adăposturilor publice,
reînnoirii urbane, construirii de autostrăzi şi al educaţiei profesionale.
Acest nou model de relaţii federal – statale a fost numit federalism cooperant.
Atât guvernul naţional, cât şi cele statale aveau responsabilităţi în domeniul sănătăţii,
educaţiei, justiţiei penale, al bunăstării şi transporturilor. Această contopire a
responsabilităţilor politice a fost comparată cu o prăjitură mozaic. “Aşa cum sunt
amestecate culorile într-o prăjitură mozaic, sunt amestecate şi funcţiile în sistemul
federal american.”
Dar chiar şi în această perioadă de împărţire a responsabilităţilor între stat şi
naţiune, guvernul naţional punea accent pe cooperare în scopul atingerii unor
scopuri comune naţiunii şi statelor. Congresul a recunoscut că nu avea autoritate
constituţională directă pentru a reglementa sănătatea publică, siguranţa sau
bunăstarea. Acesta se sprijinea în principal pe puterea lui de a impozita şi de a
cheltui pentru bunăstarea generală, cu scopul de a oferi asistenţă financiară
guvernelor statale şi locale pentru îndeplinirea obiectivelor comune. Congresul nu
avea putere legislativă directă asupra problemelor locale. De exemplu, Congresul nu
cerea educaţie profesională în liceele publice, deoarece educaţia publică nu era o
“putere enumerată” a guvernului naţional în Constituţia SUA. Dar Congresul putea
oferi bani statelor sau districtelor şcolare pentru a sprijini educaţia profesională, şi
putea chiar ameninţa cu retragerea banilor dacă standardele federale nu erau
respectate. Astfel, guvernul federal s-a implicat în probleme “rezervate” guvernelor
statale.
Federalismul centralizat (1964 – 1980). În timp, a devenit tot mai greu să se
menţină ideea că guvernul naţional asistă numai guvernele statale în exercitarea
responsabilităţilor lor interne. Până la lansarea de către preşedintele Lyndon B.
Johnson a Marii Societăţi în 1964, guvernul federal îşi exprima deja propriile
obiective “naţionale”. În general, toate problemele cu care se confruntă societatea
americană – de la eliminarea deşeurilor solide şi poluarea aerului şi a apei până la
siguranţa consumatorului, delicvenţa stradală, educaţia preşcolară şi chiar controlul
şobolanilor – au fost declarate probleme naţionale. Congresul avea putere de
legislaţie directă asupra oricărei probleme dorea, fără legătură cu “puterile lui
enumerate” şi fără pretenţia unor asistenţe financiare. Curtea Supremă nu se mai
preocupa de puterile “rezervate” statelor, iar Al Zecelea Amendament aproape că şi-
a pierdut înţelesul. Modelul relaţiilor naţional – statale a devenit unul centralizat. Cât
despre analogia cu prăjiturile, un comentariu observa: “Glazura se mutase deasupra,
ceva ca un tort de ananas pus invers.”
Rolul statelor în federalismul centralizat este acela de a duce la bun sfârşit
mandatele federale. Rolul administrativ al statelor rămâne important, ele ajută la
implementarea politicilor federale în domeniul asistenţei sociale, a sănătăţii,
protecţiei mediului, al forţelor de muncă şi adăposturilor publice. Dar, rolul statelor nu
este determinat de ele însele, ci de guvernul naţional.
Birocraţia de la nivelul federal, statal şi local devine tot mai asemănătoare.
Coaliţiile de funcţionari profesionişti – din educaţie, asistenţă publică, pregătirea
forţelor de muncă, reabilitare, resurse naturale, agricultură sau orice altceva –
lucrează împreună în numele obiectivelor comune, chiar dacă ele sunt oficial
angajate ale guvernului federal, statal sau ale autorităţii locale. Un comentator se
referea la acest tip de strategie politică sub numele de “federalism funcţional”.
Funcţionarii locali şi din agenţiile statale care primesc o mare parte din fonduri de la
guvernul federal se simt puţin loiali faţă de guvernatorul sau de legislaţia statului lor.
Noul federalism (1980 – 1985). Eforturile de a inversa afluxul de putere de la
Washington şi de a înapoia responsabilităţile guvernelor locale şi statale au fost
denumite Noul federalism. Expresia a apărut în timpul administraţiei lui Richard M.
Nixon, care o utiliza pentru a descrie împărţirea venitului general, adică împărţirea
venitului de pe impozite între guvernul federal şi cele statale şi locale, cu câteva
condiţii. Mai târziu, această expresie a fost utilizată de preşedintele Ronald Reagan
pentru a descrie o serie de propuneri concepute pentru a reduce implicarea federală
în problemele interne şi pentru a încuraja statele şi oraşele să preia responsabilităţi
mai mari. Aceste eforturi includeau consolidarea multor programe de alocări pe
categorii în mai puţine alocări în bloc şi se terminau cu împărţirea venitului general şi
cu o mai mică dependenţă a statelor de venitul federal (vezi subcapitolul “Afluxul de
bani şi putere la Washington”).
Federalismul coercitiv (1985 – prezent). Înainte de 1985 se considera că
Congresul nu putea legisla direct modul în care guvernele locale şi statale ar trebui
să-şi exercite funcţiile tradiţionale. Congresul era atent să nu dea ordine directe
statelor; în schimb, acesta s-a însărcinat să ofere şi să retragă ajutorul financiar
federal în funcţie de modul în care statele şi oraşele se supuneau “condiţiilor”
ataşate acestor ajutoare financiare. Teoretic, cel puţin, statele erau libere să ignore
condiţiile stabilite de Congres pentru finanţările federale şi să renunţe la bani.
Totuşi, prin decizia Garcia din 1985, Curtea Supremă a SUA a îndepărtat
toate barierele din calea puterii de legislaţie directă a Congresului în probleme care
în mod tradiţional erau “rezervate” statelor. Acest lucru s-a întâmplat după ce
Congresul ordonase direct guvernelor locale şi statale să plătească salariul minim
angajaţilor. Curtea a schimbat deciziile anterioare prin care Congresul nu avea
putere de legislaţie directă în probleme ale guvernelor locale sau statale. S-a spus
că singura protecţie a puterilor statelor se găsise în rolul acestora de a alege
senatorii, membrii Congresului şi Preşedintele – un concept cunoscut ca “federalism
reprezentativ”.
Federalismul reprezentativ. Ideea de bază a acestui federalism este că nu există o
diviziune constituţională a puterilor între state şi naţiune – federalismul fiind definit de
rolul statelor în alegerea membrilor Congresului şi a preşedintelui. Se spune că
Statele Unite păstrează un sistem federal deoarece oficialităţile naţionale sunt alese
din subunităţi de guvernare – preşedintele, prin alocarea voturilor Colegiului
Electoral către state, iar Congresul prin alocarea a două locuri în Senat fiecărui stat
şi prin proporţionarea reprezentanţilor în funcţie de mărimea populaţiei fiecărui stat.
Protecţia care există pentru puterile statelor şi pentru independenţa lor se găseşte cu
siguranţă în procesul politic naţional – în influenţa pe care o au alegătorii de district
şi din state asupra senatorilor şi membrilor Congresului.
Curtea Supremă a aprobat sistemul federal prin decizia Garcia, dar a lăsat la
latitudinea Congresului naţional mai degrabă decât a Constituţiei sau a tribunalelor
să decidă ce puteri vor exercita guvernele statale şi cel naţional. Într-o opinie
puternic exprimată, judecătorul Lewis Powell spunea că, dacă trebuie menţinut
federalismul, atunci Constituţia, şi nu Congresul, trebuie să dividă puterile. “Rolul
statelor în sistemul nostru de guvernare este o chestiune de lege constituţională şi
nu de compasiune legislativă... [Această decizie] respinge astăzi aproape 200 de ani
înţelegere a statutului constituţional al federalismului”.
Banii şi afluxul de putere la Washington
Banii şi puterea merg împreună. Pe măsură ce obţin resurse financiare, instituţiile
devin mai puternice. Centralizarea puterii la Washington a apărut în mare parte ca
urmare a creşterii resurselor financiare ale guvernului naţional – a capacităţii
acestuia de a impozita, de a cheltui şi de a împrumuta bani.
Centralizarea Guvernului. La începutul secolului al XX-lea, cea mai mare parte a
activităţii guvernului SUA se desfăşura la nivel local. Tabelul 11-2 arată că mai
demult cheltuielile guvernelor locale reprezentau 59% din toate cheltuielile
guvernamentale în SUA, în comparaţie cu 35% pentru guvernul federal şi 6% pentru
guvernele statale. Dar Marea Depresie din anii 1930 şi al Doilea Război Mondial în
anii 1940 au dus la centralizarea sistemului federal. În ultimele decenii, cheltuielile
federale au crescut la 55–60% din cheltuielile guvernamentale totale.

Tab.11-2. O comparaţie a cheltuielilor guvernelor federale, statale şi locale

timp de 8 decenii (procente din cheltuielile guvernamentale generale totale).
Federal Statal Local
1902 35 6 59
1927 31 13 56
1936 50 14 36
1944 91 3 7
1950 60 16 24
1960 60 15 25
1970 62 18 20
1980 64 18 18
1985 61 20 19
1990 57 23 20
Sursa: Departamentul Comerţului al SUA; Statistical Abstract of the United States
1988, p. 257, şi Statistical Abstract of the United States 1993, p. 292.
Ajutoarele financiare federale. Ajutoarele financiare federale au devenit principalul
instrument al extinderii puterii naţionale. Până în 1952, transferurile federale
interguvernamentale se ridicau la 10% din veniturile guvernelor locale şi statale.
Transferurile federale au crescut încet în următorii ani şi apoi s-au mărit semnificativ
după 1957 cu Programul de autostrăzi interstatale şi cu o serie de programe
educaţionale de după Sputnik; după aceea, s-au direcţionat înspre asistenţă socială,
sănătate, adăposturi publice şi domenii de dezvoltare a comunităţilor în perioada
Marii Societăţi (1965 – 1975). Preşedintele Nixon nu numai că a extins transferurile
în timpul Marii Societăţi, dar a şi adoptat un program propriu de împărţire a venitului
general. Intervenţiile financiare federale au continuat să crească în ciuda discuţiilor
ocazionale de la Washington despre responsabilitatea locală şi statală. În 1980, mai
mult de 25% din întregul venit local şi statal venea de la guvernul federal (vezi
tabelul 11-3). Guvernele statale şi locale deveniseră atât de dependente de
mărinimia federală încât argumentul cel mai adesea invocat pentru continuarea
programelor de ajutor federal era că statele şi comunităţile se obişnuiseră cu banii
federali şi nu mai puteau supravieţui fără aceştia.

Tabelul 11-3. Evoluţia ajutoarelor financiare federale

FINANŢĂRI FEDERALE CA PROCENTAJ DIN:
Total Cheltuielile Cheltuielile Produsul
 (miliarde $) federale locale şi naţional brut
generale statale
1950 2,3 5,3 10,4 0,8
1960 7,0 7,6 14,6 1,4
1970 24,1 12,3 19,2 2,4
1975 49,8 15,0 22,7 3,3
1980 91,5 15,5 25,8 3,4
1985 105,9 11,2 21,1 2,7
1990 136,9 10,9 17,9 2,5
1991 152,0 11,5 20,5 2,7
Sursa: Statistical Abstract of the United States 1993, p. 295.

Reducerea dependenţei statelor de ajutorul federal. Preşedintele Ronald Reagan

a pus în discuţie mişcarea naţiunii înspre un guvern centralizat.
“Cetăţenii noştri simt că au pierdut controlul asupra celor mai de bază decizii
luate în privinţa serviciilor esenţiale oferite de guvern, cum ar fi şcolile, nivelul de trai,
drumurile şi chiar salubritatea. Ei au dreptate. Cetăţeanul obişnuit se confruntă cu un
labirint de jurisdicţii şi nivele guvernamentale în încercarea lui de a rezolva chiar şi
cele mai simple probleme. El nu ştie cui să ceară răspunsuri, pe cine să tragă la
răspundere, pe cine să laude, pe cine să învinovăţească, cu cine sau împotriva cui
să voteze. Principala cauză a acestui lucru este creşterea prea puternică a
programelor de ajutor financiar federal în ultimele decenii.’
Washington mai auzise acest tip de discurs din partea preşedinţilor
republicani, dar Reagan a acţionat într-adevăr pentru reducerea dependenţei
guvernamentale locale şi statale de banii federali. Transferurile interguvernamentale
federale au scăzut de la 25% din venitul local şi statal la un procentaj mai modest de
18% în 1990. Cea mai mare parte a realizărilor lui Reagan în această privinţă a avut
loc în primii ani ai preşedinţiei lui.
Administraţia Reagan a reuşit să elimine împărţirea venitului general (GRS),
să consolideze multe programe de finanţare pe categorii în finanţări mai mari în bloc,
să permită un control local mai mare asupra alocării veniturilor şi să reducă rata
creşterii plăţilor prin transfer interguvernamental federal. Cele mai multe fonduri GRS
au mers la serviciile tradiţionale (poliţie, pompieri, întreţinerea străzilor, salubritate,
parcuri şi recreere), pe care Reagan spunea că ar trebui să le finanţeze chiar
contribuabilii. Timp de câţiva ani, oficialităţi ale guvernelor locale şi federale au făcut
cu succes lobby la Congres pentru restabilirea fondurilor GRS, dar presiunile
datorate deficitului federal au desfiinţat în cele din urmă GRS în 1986. Administraţia
Reagan a consolidat şi multe finanţări pe categorii în mai puţine programe de
finanţare în bloc. O finanţare în bloc este o plată către un guvern local sau statal
pentru a îndeplini o funcţie generală, ca de exemplu dezvoltarea comunităţii sau
educaţie. Oficialităţile de stat sau locale pot utiliza aceste fonduri pentru scopurile
propuse fără a fi nevoie de aprobarea agenţiilor federale pentru proiecte specifice.
Reafirmarea puterii naţionale. Este puţin probabil ca tendinţele centralizatoare ale
sistemului federal american să poată fi în permanenţă verificate sau oprite. Deşi
publicul general dă note mai bune guvernelor locale şi statale decât guvernului
federal (vezi tabelul 11-4), în mod paradoxal acelaşi public favorizează implicarea
federală mai mare în domenii politice alocate în mod tradiţional guvernelor locale sau
statale. Probabil că preşedinţii sau membrii Congresului nu vor încerca niciodată să
restrângă puterea naţională. Oamenii se aşteaptă din partea lor “să facă ceva” în
aproape orice problemă cu care se confruntă indivizii, familiile, comunităţile, statele
sau naţiunea. Politicienii nu pot pur şi simplu răspunde spunând că o anume
problemă nu interesează guvernul federal.
Bill Clinton a venit la Washington promiţând “schimbarea”, iar cele mai multe
schimbări la care se referea cuprindeau iniţiative noi la nivel federal. Ca guvernator
al statului Arkansas, Clinton se plânsese adesea în legătură cu directivele federale şi
a propus o flexibilitate mai mare a programelor de finanţare federală. Dar, în general,
toate iniţiativele importante ale administraţiei Clinton – de la concedii de familie
acordate de patroni, până la asigurările naţionale de sănătate – se bazează în
principal pe autoritatea naţională şi nu pe puterea locală sau statală.

Tabelul 11-4. Atitudinile populaţiei în ceea ce priveşte guvernele locale,

statale sau federal.

În care dintre următoarele tipuri de guvern aveţi cea mai mare încredere?
Guvern federal 19
Guvern statal 22
Guvern local 37
Care dintre guverne credeţi că risipeşte cea mai mare parte a banilor pe care îi
plătiţi prin impozite?
Federal 66
Statal 14
Local 8
Ar trebui să existe o singură politică naţională stabilită de guvernul federal, sau
cele 50 de state ar trebui să aibă propriile reguli?
Federală Statală
În controlarea poluării 49 46
În stabilirea pedepselor pentru crimă 62 34
În înregistrare şi votare 64 31
În selectarea manualelor pentru şcolile publice 35 61
În stabilirea standardelor de siguranţă în 65 31
întreprinderi
În stabilirea limitelor de viteză pe şosele 42 56
Sursa: The New York Times, 26 mai, 1987.

Instituţiile şi politica publică

În politică, deciziile constituţionale nu sunt niciodată separate de rezultatele politice.
Oamenii ştiu care vor fi consecinţele politice ale diferitelor aranjamente instituţionale.
Atât cetăţenii, cât şi liderii politici subordonează problemele constituţionale
rezultatelor politice imediate. Istoria cunoaşte multe exemple de lideri politici care au
susţinut o anume idee de federalism la un moment dat pentru a-şi îndeplini
obiectivele politice imediate, pentru ca apoi să se schimbe şi să susţină o idee de
federalism opusă, când aceasta se potrivea unui nou scop politic. Nici un om politic
american de la Thomas Jefferson până în prezent nu a susţinut vreun punct de
vedere asupra federalismului atât de puternic, încât din cauza acestui fapt să piardă
o bătălie politică.
Tipuri de politici. Să analizăm impactul competiţiei interguvernamentale pentru
diferite tipuri de decizii politice. Strategiile politice au fost clasificate în alocaţionale,
de dezvoltare şi redistributive. Politicile alocaţionale produc şi distribuie bunuri şi
servicii publice consumatorilor contribuabili. Aceste politici cuprind furnizarea unei
serii largi de servicii ale guvernelor locale şi statale, incluzând educaţia, sănătatea,
nivelul de trai, străzile şi şoselele, poliţia şi pompierii, salubritatea, apa şi utilităţile,
parcurile şi recreaţie ş.a. Politicile de dezvoltare sunt cele care măresc direct
bunăstarea economică a statelor sau a comunităţilor. Aceste politici sunt direcţionate
înspre creşterea economică; ele includ atragerea industriei, crearea de facilităţi de
transport, furnizarea de utilităţi, reînnoirea zonelor urbane, pregătirea forţei de
muncă ş.a. Politicile redistributive sunt concepute pentru a redirecţiona bunurile în
beneficiul unor segmente ale societăţii, pentru a se ajunge la o anumită echitate.
Aceste politici includ serviciile tradiţionale de asistenţă socială, de îngrijiri medicale
pentru cei săraci, de compensări de şomaj, de cazare a celor cu venituri reduse şi de
impozite progresive. De notat că acestea sunt distincţii analitice între diferitele tipuri
de politici; orice activitate guvernamentală specifică poate avea elemente
alocaţionale, de dezvoltare sau redistribuire.
Politica alocaţională. Federalismul întăreşte direct funcţiile alocaţionale ale
guvernului. Descentralizarea permite guvernelor să-şi adapteze serviciile variaţiilor
cererii. O satisfacţie generală mai mare a cetăţenilor se poate obţine cu guverne
multiple care să ofere pachete diferite de servicii publice la preţuri diferite.
Competiţia forţează guvernele să devină mai eficiente în activităţile lor de alocare, să
furnizeze servicii mai bune la costuri mai scăzute. De asemenea, aceasta forţează
guvernele să fie mai receptive la preferinţele cetăţenilor decât ar fi un guvern de
monopol. Paul E. Peterson, unul dintre puţinii oameni de ştiinţă politică care au
cuprins noţiunea de competiţie într-o teorie coerentă a federalismului, este de acord:
“Alocarea este funcţia pe care guvernele locale o pot îndeplini mai eficient
decât guvernele centrale, deoarece descentralizarea permite o potrivire mai exactă
între oferta de servicii publice şi cererea variabilă. Cetăţenii migrează înspre acele
comunităţi în care alocarea se potriveşte cel mai bine cu curba cererii lor.”
Politica de dezvoltare. Federalismul şi competiţia interguvernamentală fac ca
guvernele locale şi statale să fie preocupate de impactul politicilor lor de impozite şi
cheltuieli asupra dezvoltării economice şi să se implice direct în activităţile de
dezvoltare economică. Rolul statelor în dezvoltarea economică s-a centrat în mod
tradiţional pe furnizarea infrastructurii fizice, în special a transportului. Într-adevăr,
timp de mulţi ani creşterea economică a statelor era direct corelată cu cheltuielile
statului respectiv pentru transport. Dar e foarte probabil ca dezvoltarea economică
viitoare să depindă mai mult de investiţiile statului în infrastructura intelectuală. Însă
se pare că dezvoltarea economică depinde oricând şi oriunde de creativitatea
umană. În termeni practici, investiţia în educaţie la toate nivelurile – şcoli primare şi
secundare, şcoli profesionale, universităţi de stat şi particulare, centre şi instituţii de
cercetare – va deveni cheia avantajului competiţional în economia viitorului. Din
fericire pentru viitorul Americii, educaţia este o funcţie a guvernelor locale şi statale
aflate în competiţie, şi nu a unui guvern monopolist, centralizat. Competiţia
economică între state poate deveni forţa care să propulseze îmbunătăţirile în
educaţie şi cercetare. Peterson arată clar că guvernul federal ar trebui să lase
politica de dezvoltare economică în seama guvernelor locale şi statale:
“Deoarece guvernele locale şi statale sunt bine dotate pentru a urmări
obiectivele de dezvoltare, cele mai multe eforturi publice de acest tip ar trebui lăsate
în seama lor. Lăsând responsabilitatea pentru cele mai multe programe de
dezvoltare în seama guvernelor statale şi locale, guvernul federal şi-ar recunoaşte
sincer incapacitatea de a folosi acele programe pentru a ajuta categoriile cu nevoi
speciale ale populaţiei.”
Politica redistribuitivă. Cea mai serioasă problemă cu care se confruntă competiţia
interguvernamentală este creată de politica redistribuitivă. Pot guvernele multiple,
aflate în competiţie, să preia politici de redistribuire fără a-şi crea probleme cauzate
de libera circulaţie? Vor fi afectate şi comunităţile obligate să nu mai furnizeze
servicii de ajutor social pe care ar dori să le ofere din cauza ameninţării migraţiei de
oameni săraci dinspre jurisdicţii mai puţin benefice? Va aştepta fiecare stat sau
comunitate ca alte state sau comunităţi să ofere servicii de ajutor social, sperând ca
săracii din zona lor să migreze spre jurisdicţii mai generoase? Se poate ca
impozitele mari pentru a sprijini servicii de ajutor social generoase să-i încurajeze pe
cei mai puţin săraci – atât familii, cât şi întreprinderi – să migreze înspre jurisdicţii
care impun impozite mai uşoare pentru că oferă servicii mai slabe?
Ideea conform căreia competiţia interguvernamentală dăunează săracilor
rămâne o problemă de liberă circulaţie: guvernele locale şi statale aflate în
competiţie vor stabili beneficiile sociale sub nevoile reale ale cetăţenilor, de teamă ca
săracii să nu migreze înspre jurisdicţiile cele mai generoase. În consecinţă,
guvernele îşi limitează oferta de servicii de ajutor social la nivelul celei din statele
vecine sau sub acest nivel. Posibilitatea ca această competiţie între state să reducă
beneficiile de ajutor social i-a determinat pe unii oameni de ştiinţă politică să ceară
“federalizarea” politicii de ajutor social.

Rezumat
Federalismul american creează probleme şi ocazii unice în politica publică. Timp de
200 de ani, începând cu clasicele dezbateri între Alexander Hamilton şi Thomas
Jefferson, americanii au analizat meritele unei politici centralizate în comparaţie cu
una descentralizată. Discuţia continuă şi în prezent.
1. 86.000 de guverne separate – state, departamente, municipii, oraşe, regiuni
administrative, sate, districte speciale, districte şcolare şi autorităţi – elaborează
politica publică.
2. Susţinătorii federalismului, începând cu Thomas Jefferson, au arătat că acesta
permite diversitatea politică într-o naţiune mare, ajută la reducerea conflictelor,
dispersează puterea, măreşte participarea politică, încurajează inovaţia politică şi
îmbunătăţeşte eficienţa guvernului.
3. Opozanţii federalismului au arătat că acesta permite grupurilor cu interese
speciale să-şi păstreze poziţiile privilegiate, că frustrează politica naţională, că
distribuie sarcinile de guvernare inegal, că dăunează statelor şi comunităţilor mai
sărace şi că obstrucţionează activităţile desfăşurate în vederea atingerii obiectivelor
naţionale.
4. Creşterea puterii Washington-ului este arătată de cifre care demonstrează că
guvernul federal colectează aproape 60% din întregul venit guvernamental.
Aproximativ 1/5 din veniturile tuturor guvernelor statale şi locale vine din finanţări
federale.
5. În ultimii ani, guvernele locale şi statale şi-au redus dependenţa de ajutorul
federal, care a scăzut de la 25 la 20% din venitul local şi statal total. Noul federalism
în timpul administraţiei lui Reagan a însemnat sfârşitul GRS, consolidarea mai multor
programe de finanţare individuală în finanţări în bloc şi o rată mai mică a creşterii
ajutorului federal.
6. Politicile se pot împărţi în politici alocaţionale (care distribuie bunuri şi servicii
publice), de dezvoltare (care măresc dezvoltarea economică) şi redistributive (care
transferă bunuri sau venituri între grupuri). Cei mai mulţi analişti cred că guvernele
locale şi statale sunt mai bine pregătite din punct de vedere instituţional să decidă şi
să implementeze politicile alocaţionale şi cele de dezvoltare.
 7. Guvernul federal poate fi mai bine poziţionat din punct de vedere
instituţional pentru a prelua politica redistribuitivă. Competiţia între state şi comunităţi
poate dăuna săracilor. Fiecare stat sau comunitate poate să aştepte ca alte state
sau comunităţi să ofere servicii de ajutor social, sperând astfel că populaţia săracă
va migra către acele jurisdicţii generoase şi va elibera astfel propriii contribuabili de
povara ajutorului social.
 Capitolul 12
INVESTIŢII ŞI REZULTATE

O analiză a sistemelor politicilor de stat

Compararea politicilor publice ale statelor americane. Statele americane
constituie o bază excelentă pentru o analiză comparată şi pentru testarea
ipotezelor legate de determinarea politicii publice. Politicile din învăţământ,
bunăstare, sănătate, transport, resurse naturale, siguranţa publică şi multe alte
domenii variază puternic de la un stat la altul diferenţele sunt importante în
analiza sistemelor pentru că ne permit să identificăm relaţiile dintre diferitele
condiţii socio-economice, caracteristicile sistemului politic şi politicile publice.
Naţionalizarea statelor. Diferenţele economice dintre state s-au diminuat în timp –
un proces care a fost etichetat drept “naţionalizarea statelor”. Pe măsură ce
industria, oamenii şi banii s-au mutat din nord-est şi centru-vest înspre sud,
dezavantajele istorice ale sudului s-au estompat. Pe măsură ce oamenii se mută în
diferite părţi ale unei ţări, diferenţele culturale şi etnice dintre regiuni se estompează
şi ele. Chiar şi accentul regional devine mai puţin pronunţat. Impactul televiziunilor
naţionale, al filmelor şi industriei muzicii contribuie la “omogenizarea” culturilor
regiunilor şi statelor.
Continuitatea variaţiei liniilor politice ale statelor. Cu toate acestea, deşi statele
devin din ce în ce mai similare în multe privinţe, există suficiente variaţii care merită
o analiză comparată. E interesant faptul că variaţia liniilor politice între state nu pare
să se diminueze în timp. Nu există probe concludente care să dovedească faptul că
preferinţele politice ale statelor se omogenizează sau măcar că intervenţia federală
le impune direcţii politice uniforme. De exemplu, tabelul 12-1 arată că diferenţele
dintre cheltuielile statelor pentru educaţie şi bunăstare sunt foarte mari: unele state
cheltuiesc aproape de trei ori mai mult pentru educaţia unuia singur decât altele;
unele state furnizează familiilor din programe AFDC plăţi lunare de patru ori mai mari
decât alte state.

Reacţia politică şi alegătorul mediu

Un criteriu important în evaluarea sistemelor politice democratice – incluzând statele
americane – îl constituie reacţia lor la preferinţele cetăţenilor. Testul reacţiei arată
dacă politicile statelor reflectă sau nu preferinţele “alegătorului mediu”.
Modelele alegătorului mediu au oferit economiştilor şi politologilor seturi
simplificate de prezumţii legate de sisteme politice democratice. În modelul de bază,
fiecare alegător individual încearcă să maximizeze capacitatea de schimb între
diferite bunuri şi servicii publice şi venitul personal disponibil. Fiecare alegător vrea
să echilibreze “serviciile” obţinute de la nivelurile superioare ale serviciilor publice cu
“deserviciile” impozitelor ridicate pentru a alege un nivel “optim” al beneficiilor. După
ce fiecare alegător a ales în funcţie de propriile preferinţe, gusturi, nevoi, ş.a.m.d.,
opţiunea alegătorului mediu din oricare sistem politic democratic trebuie să
determine politica publică.
 Tab. 12-1. Variaţia politicii în state
Plata medie lunară AFDC, 1991 Cheltuieli publice pentru un
(în dolari) elev – Educaţie primară şi
gimnazială, 1992
1 AK 691 1 NJ 10.561
2 CA 632 2 AK 9.551
3 HI 613 3 CT 8.835
4 CT 565 4 NY 8.738
5 NY 550 5 VT 7.669
6 MA 532 6 RI 6.878
7 MN 524 7 WI 6.725
VT 524 8 MA 6.544
9 RI 510 9 PA 6.445
10 WA 492 10 MD 6.437
11 WI 466 11 DE 6.272
12 NH 443 12 OH 6.247
13 MI 424 13 MI 6.235
14 ME 416 14 OR 6.210
15 OR 401 15 ME 6.090
16 IA 380 16 WY 5.939
PA 380 17 IN 5.786
18 MD 372 18 HI 5.746
19 ND 360 19 WV 5.686
20 UT 359 20 NH 5.653
21 WY 351 21 WA 5.582
22 MT 347 22 KS 5.425
23 IL 346 23 IL 5.317
24 PA 342 24 MN 5.305
25 KS 341 25 FL 5.279
26 NE 332 26 IA 5.243
27 OH 325 27 VA 5.242
28 CO 322 28 MT 5.181
29 NM 304 29 CO 5.175
30 OK 301 30 AZ 5.156
31 AZ 299 31 KY 5.128
32 DE 291 32 NC 5.126
33 SD 286 33 GA 5.001
34 NV 287 34 NE 4.995
35 MO 280 35 NV 4.990
36 ID 276 36 TX 4.831
37 VA 270 37 LA 4.739
38 FL 267 38 NM 4.721
GA 267 39 CA 4.621
IN 267 40 SC 4.619
41 WV 252 41 SD 4.524
42 NC 238 42 MO 4.449
43 KY 217 43 ND 4.423
44 SC 203 44 OK 4.017
45 AR 191 45 TN 4.009
46 TN 187 46 AR 3.928
 47 LA 170 47 ID 3.847
48 TX 166 48 AL 3.778
49 AL 125 49 MS 3.521
50 MS 122 50 UT 3.128
Sursa: Statistical Abstract of the United States 1993, pp. 164, 382.
O versiune simplă a modelului alegătorului mediu tratează sistemul politic ca
fiind un mecanism de conversie neutru care transformă necesităţile, cererile şi
preferinţele alegătorului mediu în politică publică. Modelul este similar modelului
sistemelor iniţiale din literatura de specialitate. S-a presupus că procesele politice
democratice vor da naştere unor politici publice care să reflecte puternic preferinţele
alegătorilor – contribuabili. Aceste preferinţe erau, de regulă, specificate în studii ale
politicii de stat în termeni ai caracteristicilor mediane sau medii ale populaţiei – de
exemplu, venitul mediu al familiei, nivelul mediu de şcolarizare sau procentul
populaţiei vârstnice, tinere, negre, urbane, ş.a.m.d. Acest lucru necesită o
interferenţă a caracteristicilor populaţiei care determină preferinţele alegătorului
mediu şi, deci, preferinţele politice ale comunităţii. S-a demonstrat că variabilele
politicilor publice dintre state se corelează cu variaţiile caracteristicilor populaţiei,
modelul alegătorului mediu a câştigat suport empiric. Literatura tradiţională care
tratează determinantele impozitării guvernamentale locale şi de stat şi politicile de
distribuire a fondurilor se bazează implicit pe acest model.
Astfel, modelul alegătorului mediu presupune că preferinţele alegătorului
individual determină, într-o democraţie, deciziile guvernului. Politicienii aleşi reflectă
preferinţele celor din respectiva circumscripţie, pentru că doresc să maximizeze
bunăstarea comunităţii şi să fie din nou aleşi. Politicienii caută acele pachete de
servicii publice şi impozite care sunt dorite de alegătorul mediu a cărui curbă a
indiferenţei e considerată curba de indiferenţă a statului. Cheltuielile publice vor spori
atâta vreme cât numărul de voturi câştigate prin aceste sporiri va depăşi numărul de
voturi pierdute prin sporirea costurilor finanţării acestor cheltuieli. Politicienii trebuie
să estimeze numărul şi preferinţele alegătorilor în rolul lor separat de consumatori şi
contribuabili. Sarcina lor e să echilibreze voturile câştigate prin fiecare decizie de a
cheltui, cu numărul voturilor pierdute prin luarea fiecărei decizii legate de venit şi să
încerce să se asigure că numărul voturilor câştigate va depăşi numărul celor
pierdute.

Resursele economice şi politica publică

Economiştii au contribuit mult la analiza sistematică a politicii publice. Cercetările
economice au sugerat că activitatea guvernului e strâns legată de nivelul resurselor
economice ale societăţii. Ne putem imagina relaţia dezvoltând un “scenariu” între
venitul personal pe cap de locuitor şi cheltuielile din şcolile publice pe cap de elev.
Venitul pe cap de locuitor e măsurat pe orizontală, pe axa x, şi cheltuielile pe cap de
elev sunt măsurate pe verticală, pe axa y. Fiecare stat e inclus în grafic în funcţie de
valorile acestor două elemente. Imaginea care rezultă – statele aranjate din stânga
jos, înspre dreapta sus – arată că sporirile venitului sunt asociate cu sporuri ale
cheltuielilor pentru educaţie. În măsura în care statele sunt deasupra liniei,
cheltuiesc pentru educaţie mai mult decât se presupune; statele care sunt sub linie
cheltuiesc mai puţin decât se presupune. În general, statele tind să se situeze în
jurul liniei, indicând un suport considerabil adus acestei ipoteze.

Orientarea politică şi politica publică

Sistemul politic transformă cererile generate de mediu în politică publică. Literatura
tradiţională din politica americană spune studenţilor că unele caracteristici ale
sistemului politic, în special competiţia dintre două partide şi participarea alegătorilor,
au o influenţă directă asupra politicii publice. Pentru că politologii îşi petreceau
majoritatea timpului studiind ce se întâmplă în interiorul sistemului politic, a fost uşor
pentru ei să creadă că procesele politice şi instituţiile pe care le-au studiat erau
determinante importante ale politicilor publice. Mai mult, credinţa că participarea şi
competiţia au consecinţe importante asupra politicii publice au reîntărit valoarea
plasată asupra acestor valori în ideologia pluralistă dominantă.
Prezumţia că variabilele politice, cum ar fi competiţia între partide şi
participarea alegătorilor, ar afecta politica publică se baza mai ales pe o raţionalitate
a priori decât pe o cercetare sistematică. Părea rezonabil să se considere că o
competiţie sporită între partide ar creşte cheltuielile pentru învăţământ, beneficiile
programelor de asistenţă socială, numărul de beneficiari ai acestora, îngrijirile
medicale şi cele din spitale, pentru că partidele competitive vor încerca să
supraliciteze pentru a obţine acordul publicului legat de aceste aspecte şi că efectul
general al unei astfel de competiţii ar fi ridicarea nivelurilor cheltuielilor şi serviciilor.
A părut, de asemenea, raţională convingerea că o participare sporită a alegătorilor
va influenţa politica publică, posibil într-o direcţie mai liberală.
Modelul competiţiei politice. Modelul iniţial al sistemelor din domeniul politicii de
stat era un model al competiţiei politice în care resursele economice determinau
nivelurile competiţiei partidelor şi participarea alegătorilor, şi aceşti factori politici
determină la rândul lor politici publice legate de bunăstare, învăţământ, sănătate,
autostrăzi, impozite şi cheltuieli. Mulţi ani nu au existat probe empirice care să
contrazică acest model. Statele sărace, rurale, agrare aveau mai puţine partide
competitive (sisteme de un singur partid, faţă de restul sistemelor de două partide) şi
o participare mai redusă la vot şi aceleaşi state cheltuiau mai puţin pe cap de locuitor
pentru educaţie, bunăstare, sănătate şi alte servicii sociale.
Totuşi, pentru a estima efectul independent al orientării politice asupra politicii
publice, e important să se controleze efectele intervenţiei variabilelor socio-
economice. De exemplu, dacă se arată că, în general, statele mai bogate cunosc o
mai mare competiţie între partide decât cele sărace, s-ar putea ca diferenţele dintre
nivelurile beneficiilor programelor de bunăstare ale statelor competitive şi
necompetitive să fie, cu adevărat, un produs al faptului că primele sunt cu adevărat
bogate şi cele din urmă sunt sărace. Dacă e aşa, diferenţele politice între state pot fi
atribuite mai degrabă bogăţiei decât competiţiei între partide.
Modelul resurselor economice. Într-adevăr, ultimele cercetări au demonstrat că
“variabilele dezvoltării economice sunt mai influente decât caracteristicile sistemului
politic în ceea ce priveşte modelarea politicii publice în state”. Majoritatea asociaţiilor
dintre diferitele variabile politice (de ex. competiţia dintre partide, participarea la
alegeri şi controlul democrat sau republican asupra guvernului de stat) şi rezultatele
politice sunt un produs al faptului că dezvoltarea economică influenţează atât
caracteristicile sistemului politic, cât şi rezultatele politice. Când factorii politici sunt
controlaţi, dezvoltarea economică are în continuare un impact semnificativ asupra
politicii publice. Dar, când efectele dezvoltării economice sunt controlate, factorii
politici au o mică influenţă asupra rezultatelor politice.
Modelul resurselor economice care rezultă poate avea forma:
Participarea la competiţie
Resurse economice
Politica publică
În această imagine, resursele economice modelează atât caracteristicile
sistemului politic (competiţie şi participare), cât şi politica de publică, dar
caracteristicile sistemului politic nu au un efect direct asupra politicii de publice.
Orientarea politică versus dezbaterile economice. Aceste concluzii – privite ca un
lucru obişnuit de către economişti – au fost foarte neplăcute pentru politologi, care
erau adepţii unei ideologii pluraliste care afirma importanţa competiţiei şi a
participării în politică. Desigur, cei mai mulţi dintre noi ar prefera să trăiască într-un
sistem politic cu niveluri înalte ale competiţiei şi participării, de vreme ce aceste
condiţii sunt apreciate în oricare democraţie. Dar, rămâne întrebarea ştiinţifică dacă
aceste condiţii politice produc politici diferite faţă de sistemele politice necompetitive
şi cu participare redusă. Nu putem presupune că participarea şi competiţia vor
produce o politică publică mai bună doar pentru că preferăm noi un sistem politic
competitiv, cu participare ridicată. Nu e nimic rău în încercarea de a găsi relevanţa
politică a diferitelor structuri guvernamentale sau a diferitelor procese politice, dar nu
ar trebui să insistăm în ideea că variabilele politice influenţează politica publică doar
pentru că pregătirea noastră tradiţională în ştiinţe politice susţine că variabilele
politice trebuie să fie importante.
Modelul hibrid. Cu toate acestea, provocarea politologului să demonstreze că
“orientarea politică are importanţă” în modelarea politicii publice, a inspirat o nouă
reexaminare sistematică a propriilor determinante. Un model interesant al
determinării politice care s-a ivit din această cercetare a fost “modelul hibrid” ilustrat
în această diagramă:
Participarea la competiţie
Politica
Resurse economice publică
În acesta, resursele economice modelează politica publică direct şi indirect,
afectând competiţia şi participarea, care, la rândul lor, afectează politica publică.
Acest model pare să fie mai adecvat pentru studiul politicii de bunăstare faţă de
gama mai largă a politicilor educaţiei, sănătăţii, autostrăzilor, cheltuielilor,
impozitelor, ş.a.m.d. Politica de bunăstare sporeşte conflictul dintre “a avea” şi “a nu
avea” şi , deci, sporeşte efectul competiţiei şi participării. Totuşi, majoritatea studiilor
continuă să raporteze că resursele economice sunt determinanţi mai puternici ai
politicii de bunăstare faţă de competiţia partidelor sau participarea la vot.

Partidele politice în state

Politologii au, de multă vreme, încredere în guvernarea partidelor. E. E.
Schattschneider şi-a exprimat această încredere când a scris: ‘Evoluţia partidelor
politice este, fără îndoială, unul dintre semnele distinctive ale guvernului modern...
partidele politice au creat democraţia modernă şi democraţia modernă nu poate fi
gândită decât în termeni de partide”. Sarah McCally Morehouse şi-a reafirmat
încrederea în centralitatea partidelor politice din statele americane: “Cel mai
important factor în politica statelor e partidul politic. Nu e posibil să fie înţelese
diferenţele dintre modurile în care statele suverane îndeplinesc procesul de
guvernare fără a înţelege tipul de partid ai cărui reprezentanţi iau deciziile care
afectează educaţia, sănătatea şi bunăstarea cetăţenilor.”
De ce s-ar putea ca partidele să nu conteze prea mult? Totuşi, teoriile spaţiale
ale partidelor au sugerat că au o mică importanţă din punct de vedere politic dată
fiind distribuţia unimodală normală a opiniei legate de majoritatea problemelor
politice. Anthony Downs a explicat: “La mijlocul scalei, unde sunt majoritatea
alegătorilor, fiecare partid îşi întinde politica de-o parte şi de alta a centrului.
Încearcă să facă fiecare alegător din această zonă să simtă că se centrează exact
pe poziţia lui. Normal că aceasta cauzează o trecere masivă peste poziţia
moderată”. Downs a recunoscut că un partid de dreapta sau de stânga ar putea
“îmbrăţişa aceste politici moderate, cu câteva excepţii extreme, pentru a mulţumi
alegătorii”, dar, în general, “ambele tipuri de partide încearcă să fie cât de
ambiţioase posibil” în ceea ce priveşte poziţia politică. “Raţionamentul politic
conduce partidele înspre un sistem cu două tipuri pentru a învălui orientările politice
într-o ceaţă a ambiguităţii.”
De exemplu, dacă majoritatea alegătorilor dintr-un stat s-ar situa la mijlocul
unei scale a opiniilor legate de probleme politice, partidele din acel stat ar fi
încurajate să adopte poziţii politice moderate asemănătoare între ele. Ambele
partide ar fi în competiţie pentru majoritatea alegătorilor de centru. De vreme ce
ambele partide ar adopta o poziţie moderată, o schimbare de partid în conducerea
guvernamentală (guvernator, legislatura de stat sau altele) nu ar duce la nici o
schimbare semnificativă a politicii publice. Doar dacă alegătorii ar fi separaţi în două
tabere faţă de o problemă politică, ne-am putea aştepta ca partidele să adopte poziţii
politice diferite. Partidele ar fi constrânse de numărul mare de alegători din fiecare
tabără să se depărteze de centru.
În acest caz, o schimbare de partid în conducerea guvernamentală ar putea
duce la o schimbare semnificativă a politicii publice.
Competiţia partidelor din state. Cheia pentru un sistem competitiv al partidelor
este existenţa partidelor politice care să fie, în mare, echilibrate ca putere. Dar,
competiţia partidelor în America e destul de limitată. Partidul democratic domină într-
o asemenea măsură, încât rareori se pot înregistra schimbări la nivelul conducerii
guvernului de stat. Mai ales, rar se întâmplă ca partidul republican să preia controlul
camerelor superioare şi inferioare ale legislaturii de stat şi a guvernului în acelaşi
timp. Tabelul 12-2 grupează statele potrivit procentului de timp dintre 1968 şi 1992 în
care republicanii au deţinut controlul sau la guvernare, sau în camera superioară sau
inferioară a legislaturii de stat. De observat că puţine state pot fi clasificate ca fiind
cu adevărat competitive, partidele republican şi democrat câştigând între 41 şi 60%
din timp.
În căutarea partidelor relevante politic. Pentru ca partidele să fie cu adevărat
relevante politic într-un stat, ambele partide ar trebui să reprezinte grupuri socio-
economice clar diferenţiate; fiecare partid ar avea o şansă rezonabilă de a câştiga
controlul guvernării de stat, şi astfel, fiecare partid s-ar obliga să schimbe politica
publică în favoarea propriilor circumscripţii. Astfel, partidele sunt mult mai
susceptibile să fie relevante din punct de vedere politic în statele unde Partidul
Democrat reprezintă circumscripţiile din centrul oraşelor, cele cu venituri mici, cele
etnice şi rasiale şi Partidul Republican reprezintă circumscripţiile suburbane şi cele
din oraşele mici sau cu venituri mici.
Competiţia partidelor nu asigură, prin sine, relevanţa politică. Nu există nici un
motiv teoretic pentru a crede că partidele competitive vor oferi neapărat politici
alternative. Într-adevăr, dacă Downs are dreptate şi dacă electoratul din multe state
se grupează în jurul punctelor centrale a opiniilor respective asupra problemelor
politice, partidele competitive nu vor fi deloc impulsionate să ofere politici puternic
diferite. Doar dacă partidele reflectă circumscripţii cu clase diferite de cetăţeni, şi
activiştii partidelor sunt preocupaţi de problemele politice şi partidul lui “a avea” sau
al lui “a nu avea” câştigă controlul în guvernul se stat, ne putem aştepta ca politica
partidelor să influenţeze politica publică.
Identificarea partidelor relevante politic din state. O clasificare a sistemului politic
de stat bazată atât pe competitivitatea propriilor partide, cât şi pe relevanţa politică a
partidelor e arătată în tabelul 12-3. Aprecierea dacă sistemele partidelor sunt politic
relevante e bazată pe observarea schimbărilor din cheltuielile pentru bunăstare şi din
controlul partidelor asupra guvernului de stat în 30 ani.

Tab. 12-2. Competiţia partidelor în state

Procentajul victoriilor republicane, 1968 - 1992
0-20 21-40 41-60 61-80 81-100
Alabama Illinois Alaska Arizona New
Hampshire
Arkansas Maine Delaware Colorado Wyoming
California Michigan Iowa Idaho
Connecticut Montana Nebraska Indiana
Florida Nevada New York Kansas
Georgia New Jersey Ohio North Dakota
Hawaii Oregon South Dakota
Kentucky Pennsylvania Utah
Louisiana Washington Vermont
Maryland Wisconsin
Massachusetts
Minnesota
Mississippi
Missouri
New Mexico
North Carolina
Oklahoma
Rhode Island
South Carolina
Tennessee
Texas
Virginia
West Virginia
Sursa: Harold W. Stanley şi Richard G. Niem, Statistici vitale în politicile americane,
ediţia a patra (Washington DC: CQ Press, 1994); citat al Comitetului Naţional
Republican, Almanahul republican, 1987: Profile politice ale Statului (Washington
DC: Comitetul Naţional republican 1987); 1987-1992: Congressional Quarterly
Weekly Report (1998), p. 3298; (1990), p. 3840, (1992), p. 3599; Conferinţa
naţională a legislaturilor de Stat, date nepublicate.
Dacă într-un stat cheltuielile pentru bunăstare cresc mai mult în timpul
administraţiei democrate decât a celei republicane, sistemul politic e considerat
relevant din punct de vedere politic. Dar dacă nu există diferenţe semnificative în
cheltuielile pentru bunăstare între administraţia democrată şi cea republicană,
sistemul partidelor e considerat nerelevant din punct de vedere politic. Anumite
sisteme politice ale statelor din sud sunt clasificate ca fiind nerelevante politic pentru
că republicanii n-au câştigat niciodată controlul în guvernul de stat şi, deci, n-avut
posibilitatea de a schimba politica.

Tab. 12-3. Partidele şi politica în SUA

Partidele relevante politic Partidele nerelevante politic
State competitive
California Alaska
Hawaii Connecticut
Iowa Illinois
Maine Indiana
Michigan New York
Minnesota
Nebraska
New Jersey
North Dakota
Ohio
Oregon
Pennsylvania
South Dakota
Winsconsin
State cu competitivitate modificată
Idaho Colorado
Massachusetts Kansas
Montana New Hampshire
Nevada Vermont
Utah Washington
Wyoming
State necompetitive
Rhode Island Alabama Mississippi
Arizona Missouri
Arkansas New Mexico
Delaware North Carolina
Florida Oklahoma
Georgia South Carolina
Kentucky Tennessee
Louisiana Texas
Maryland Virginia
West Virginia
Sursa: Thomas R. Dye, “Party and Policy in the States,” Journal of Politics, 46
(decembrie 1984), 1097-1116.
Trebuie observat că majoritatea statelor sunt posesoarele unor sisteme ale
partidelor nerelevante politic. Unele din aceste state (de exemplu New York) au
sisteme de partide competitive, dar alegerea guvernatorilor democraţi sau
republicani sau a legislaturilor de stat nu afectează semnificativ cheltuielile pentru
programele de bunăstare din aceste state. (Cheltuielile pentru bunăstare au sporit la
fel de repede în New York sub guvernatorul republican Rockefeller ca şi pe timpul
guvernatorilor democraţi Carey şi Cuomo). Deci, sistemele lor de partide sunt
nerelevante politic. Desigur, majoritatea sistemelor partidelor nerelevante politic se
găsesc în statele necompetitive, mai ales în sud. Dar chiar şi atunci când în aceste
state e ales un guvernator republican, cheltuielile pentru bunăstare sunt neafectate;
adică, nu au crescut mai încet decât în cazul guvernării democrate. Rhode Island, cu
lunga sa istorie de dominaţii ale partidului republican în politica de stat, e singurul
stat necompetitiv în care partidele sunt clar deosebite pe baza orientărilor
conservatoare sau liberale. Idealul pluralist – partidele competitive oferind alternative
politice alegătorilor – se înregistrează în mai puţin de o treime din state.

Sistemul politic – mecanism de conversie

 Poate că ar trebui să privim sistemul politic ca pe un mecanism de conversie şi nu ca
pe o cauză directă a politicii publice.
Dacă acceptăm această idee, nu ne putem aştepta ca variaţiile din sistemele
politice – variaţii în competiţie, participarea alegătorilor sau în controlul republican
sau democrat al guvernului – să fie cauza directă a politicii publice. În schimb, putem
aştepta ca variaţiile din sistemele politice să afecteze relaţiile dintre cereri şi resurse
şi politica publică. De exemplu, nu ne putem aştepta ca sisteme politice puternic
competitive să producă politici diferite de cele ale sistemelor necompetitive; în
schimb, ne aşteptăm ca relaţiile dintre caracteristicile populaţiei şi politica publică să
fie mai strânse în cazul sistemelor competitive faţă de cele necompetitive. Atenţia
noastră se transferă înspre impactul variabilelor sistemului politic asupra relaţiilor
dintre condiţiile mediului (măsurători ale cererilor şi resurselor socio-economice) şi
politica publică.
Pe scurt, ne aşteptăm că sistemele politice cu partide responsabile,
competitive şi echilibrate şi alegătorii activi şi implicaţi să reacţioneze mai prompt la
cererile populaţiei decât ar face-o sistemele politice cu un singur partid dominant şi
un electorat apatic.

Rezumat
Am utilizat un model al sistemelor şi variaţiile pe care le generează pentru a descrie
legăturile dintre resursele economice, caracteristicile sistemului politic şi politica
publică din statele americane. Unele afirmaţii generale legate de politica publică,
care sunt sugerate de modelul sistemelor noastre include următoarele:
1. Resursele economice sunt o determinantă importantă a nivelurilor totale ale
impozitării, cheltuielilor şi serviciilor guvernamentale din state. Diferenţele dintre
state s-au diminuat în timp, dar diferenţele politice semnificative s-au menţinut.
2. Ajutorul federal, considerat ca fond “extern” guvernelor locale şi de stat, ajută la
eliberarea acestor guverne de dependenţa de condiţiile economice din jurisdicţia lor
şi le permite să cheltuiască mai mult decât ar putea, altfel, să o facă. Ajutorul federal
reduce impactul resurselor economice ale unui stat asupra nivelului de cheltuieli şi
servicii oferite.
3. Literatura tradiţională din domeniul politic american a afirmat că unele caracteristici
ale sistemelor politice – mai ales competiţia şi participarea alegătorilor – are un
impact important asupra politicii publice. Dar cercetările sistematice a sugerat că
aceste caracteristici ale sistemelor politice nu sunt la fel de importante ca şi
resursele economice în modelarea politicii publice. Majoritatea corelaţiilor dintre
variabilele sistemului politic şi măsurile politicii publice sunt un produs al faptului că
resursele economice modelează atât sistemul politic, cât şi politica publică.
4. Testarea modelelor cauzale alternative în determinarea politică sugerează că
resursele economice pot afecta direct politica publică, indiferent de caracterul
sistemului politic. Totuşi, în anumite zone ale politicii, mai ales în cadrul programelor
pentru bunăstare, resursele economice modelează politica publică atât direct, cât şi
indirect, prin variabilele politice.
5. Sistemele politice de stat pot fi clasificate atât în funcţie de competitivitate, cât şi în
funcţie de relevanţa politică a anumitor partide. Observând în ce măsură cheltuielile
pentru bunăstare se modifică semnificativ odată cu schimbările în controlul partidului
asupra guvernării statului, putem estima relevanţa politică a partidelor din state. Doar
în puţine state o schimbare de partid la guvernare duce la schimbări semnificative în
cheltuielile pentru bunăstare. În majoritatea statelor, sistemul partidelor e nerelevant
politic.
6. Decât să credem că sistemul politic e cauza politicii publice, mai bine ne-am gândi
că facilitează politica publică. Competiţia şi participarea pot să nu afecteze politica
publică, dar aceste variabile politice pot afecta relaţia dintre cererile socio-economice
şi resurse, pe de o parte, şi politica publică, pe de altă parte. Competiţia şi
participarea pot intensifica reacţia politicilor publice faţă de condiţiile mediului.
 Capitolul 13
Procesul de realizare a politicii
Înţelegerea sistemului

Procesul politic: cum sunt elaborate politicile

Studiile politice se concentrează adesea mai mult asupra modului de elaborare a
politicilor decât asupra conţinutului, cauzelor sau concinţelor.
• Formularea propunerilor de politică de guvernământ prin iniţierea şi dezvoltarea lor
cu ajutorul organizaţiilor de planificare a strategiei politice, a grupurilor de interes, a
membrilor guvernului, a preşedintelui şi al Congresului
• Legitimarea politicilor prin acţiuni politice ale partidelor, grupurilor de interes,
preşedintelui şi Congresului
• Implementarea politicilor prin organizaţii oficiale, cheltuieli publice şi activităţi ale
agenţiilor executive
• Evaluarea politicilor de către agenţiile guvernamentale, în afara consultanţilor, a
presei şi a publicului
Deşi este mai simplu să ne gândim la elaborarea politicilor de guvernare în
acest mod, în realitate, aceste activităţi se desfăşoară rar în exact aceeaşi ordine.
Este mai probabil ca unele dintre ele să se desfăşoare simultan sau să se
întrepătrundă. E posibil ca diferiţi factori şi diferite instituţii politice – politicieni,
grupuri de interes, legiuitori, conducători şi angajaţi, reporteri şi comentatori, avocaţi
şi judecători – să fie angajaţi în procese diferite în acelaşi timp, chiar în cadrul
aceluiaşi domeniu politic. Elaborarea politicii de guvernare este rareori la fel de clară
ca şi modelul. Cu toate acestea, este adesea foarte util ca, în scopuri analitice, să se
descompună acest proces în unităţi componente, pentru a înţelege mai bine modul
în care politica este elaborată.

Identificarea problemelor politice: opinia publică

Influenţa opiniei publice asupra politicii guvernului este subiectul unor mari
controverse în literatura clasică despre democraţie. Edmund Burke credea că
reprezentanţii democraţi ar trebui să servească interesul poporului, dar nu neapărat
în modul în care aceştia ar dori să se decidă problemele de politică publică.
Dimpotrivă, alţi teoreticieni ai democraţiei evaluează succesul instituţiilor
democratice prin modul în care facilitează sau nu controlul asupra politicii publice.
Problema filozofică ridicată de dilema: dacă opinia publică ar trebui sau nu să
constituie o influenţă independentă importantă asupra politicii publice, s-ar putea să
nu se rezolve niciodată. Dar chestiunea empirică dacă opinia publică constituie într-
adevăr sau nu o influenţă independentă importantă asupra politicii publice, poate fi
abordată prin cercetare sistematică. Totuşi, şi această chestiune empirică s-a
dovedit a fi greu de rezolvat.
Legătura în opinie şi politică. Problema estimării efectului independent al
opiniei de masă asupra acţiunilor factorilor de decizie este aceea că acţiunile
acestora modelează opinia de masă. Politica publică poate fi în acord cu opinia de
masă, dar nu putem fi niciodată siguri dacă opinia publică a influenţat politica publică
sau invers.
În cartea lui – “Opinia publică şi democraţia americană”- distinsul om de
ştiinţă şi politician american V. O. Key Junior a scris: “Guvernul, după cum vedem,
încearcă să influenţeze opinia publică pentru ca aceasta să sprijine programele şi
politica pe care guvernul o îmbrăţişează. Datorită acestei încercări, o congruenţă
perfectă între politica publică şi opinia publică ar constitui o guvernare a opiniei
publice, mai degrabă decât o guvernare prin opinia publică”. Deşi Key însuşi era
convins că opinia publică are un efect independent asupra politicii publice, el nu a
putut demonstra acest lucru în mod convingător. Cu toate acestea, el a grupat o
serie de factori de circumstanţă, care sprijină ideea că alegerile, partidele şi grupurile
de interes într-adevăr instituţionalizează canalele de comunicare între cetăţeni şi
factorii de decizie.
Efectele politicii. Politica publică modelează opinia publică mai des decât
opinia publică modelează politica, din mai multe motive. În primul rând, mulţi oameni
au o opinie asupra mulţimii de probleme politice cu care se confruntă factorii de
decizie ai naţiunii. Apoi, opinia publică este foarte instabilă. Ea se poate schimba în
câteva săptămâni, ca răspuns la evenimentele de actualitate precipitate de către
conducători. În al treilea rând, conducătorii nu au o percepţie clară a opiniei publice.
Cele mai multe comunicaţii primite de factorii de decizie vin de la alte vârfuri –
prezentatorii de ştiri, conducătorii grupurilor de interes şi alte persoane influente – şi
nu de la cetăţenii de rând.
Efectele mass-media. Nu trebuie să considerăm că opiniile exprimate de
mijlocele de transmitere a ştirilor constituie opinia publică. Persoanele care lucrează
în mass-media cred că ei sunt opinia publică şi adesea îşi confundă propria opinie
cu opinia publică. Uneori ei chiar îi spun publicului de masă care este opinia lui,
modelând-o astfel după propriile lor credinţe. Factorii de decizie pot să acţioneze ca
răspuns la ştirile transmise sau la opiniile persoanelor cu influenţă din mass-media,
crezând că răspund opiniei publice.
Sondajele de opinie. Cei mai mulţi oameni nu au opinii asupra celor mai multe
probleme politice. Sondajele de opinie adesea creează opinii întrebându-i pe subiecţi
lucruri la care ei nu se gândiseră până atunci. Puţine persoane admit cu uşurinţă
faptul că nu au o opinie. Ei cred că trebuie să răspundă cumva, chiar dacă nu-şi pot
susţine opinia sau dacă aceasta nu exista înainte ca întrebarea să fi fost pusă.
Specialiştii în sondaje de opinie creează opinii “de prag”. Dar este puţin probabil ca
mulţi americani să se gândească serios sau să se informeze asupra unor probleme
specifice cum ar fi costul programului Medicaid, plafonul reducerii deficitului,
creditele pentru impozitele în investiţii sau alte probleme specifice similare.
Instabilitatea opiniei. Opinia publică este, de asemenea, foarte instabilă.
Opinia masei asupra unei probleme specifice are adesea o bază foarte slabă. Dacă
sunt întrebaţi acelaşi lucru la o dată ulterioară, mulţi subiecţi uită ce au răspuns
prima dată şi dau exact răspunsul opus. Aceasta nu reprezintă adevărate schimbări
de opinie, dar sunt înregistrate în acest mod.
Formularea întrebărilor. Opiniile variază în funcţie de modul de formulare a
întrebărilor. Este relativ uşor de formulat aproape orice întrebare asupra politicii
publice astfel încât să se obţină aprobarea sau dezaprobarea în masă. Astfel,
întrebări formulate diferit asupra aceleiaşi probleme pot obţine rezultate
contradictorii. Sondajele de opinie care întreabă exact acelaşi lucru de mai multe ori
în timp sunt mai de încredere decât cele care se fac o singură dată. Cei care
răspund la acest tip de sondaj s-ar putea să răspundă la formularea întrebării. Dar,
dacă aceeaşi formulare e folosită mai târziu, imparţialitatea formulării rămâne
constantă şi se pot observa astfel schimbările de opinie. Astfel, o formulare exactă
folosită constant în timp va da informaţii de mai mare acurateţe asupra opiniei
publice.
Comunicarea cu factorii de decizie. În cele din urmă, factorii de decizie pot
foarte uşor interpreta greşit opinia publică, deoarece comunicările pe care le primesc
adesea sunt modificate la un anumit nivel. Membrii opiniei publice le scriu rar sau
vorbesc rar la telefon cu senatorii şi reprezentanţii lor, şi cu atât mai puţin discută cu
ei la dineuri, cocteiluri sau alte ocazii. Cele mai multe comunicări pe care le primesc
factorii de decizie vin din partea oamenilor din mass-media, a conducătorilor
grupurilor organizate, a persoanelor influente, a contribuabililor bogaţi sau a
prietenilor – oameni care, în mare parte, împărtăşesc aceleaşi opinii. De aceea nu
este surprinzător faptul că mulţi oameni ai Congresului spun că cea mai mare parte
a corespondenţei lor este în concordanţă cu punctul lor de vedere; opinia publică pe
care ei o cunosc este una de auto-reîntâlnire. Mai mult, persoanele care iau iniţiativa
unei comunicări cu factorii de decizie scriindu-le sau sunându-i sunt, cu siguranţă,
mai educaţi şi mai influenţi decât cetăţenii de rând.

Identificarea problemelor politice: opinia elitei

Când V. O. Key se confrunta cu problema dezbătută aici – şi anume
determinarea impactului preferinţelor populaţiei asupra politicii publice – el a ajuns la
concluzia că “piesa care lipseşte din puzzle” este “acel strat subţire de persoane
numite în mod diferit elită politică, activişti politici, eşalonul de conducere sau
persoanele cu influenţă”.
“ Cu cât ne preocupă mai mult problema complicată a modului în care
regimurile democratice reuşesc să funcţioneze, cu atât mai plauzibilă este ideea că o
mare parte a explicaţiei poate fi găsită în motivele care activează eşalonul de
conducere, în valorile pe care le reprezintă, în regulile jocului politic la care aderă,
în aşteptările pe care le creează în ceea ce priveşte statutul său în societate şi
probabil în unele circumstanţe obiective, atât materiale cât şi instituţionale, în care
funcţionează.”
Având în vedere dificultatea de a găsi legături directe între politica publică şi
preferinţele populare, este de preferat să ne întrebăm dacă preferinţele elitelor sunt
reflectate mai direct în politica publică decât preferinţele maselor. Afectează oare
opinia elitelor în mod independent politica publică? Sau atitudinile elitelor sunt atât
de strâns legate de condiţiile socio-economice încât elitele au o flexibilitate relativ
mică în elaborarea politicii şi de aceea o influenţă independentă mică asupra
conţinutului politicii publice?
Este mult mai probabil ca preferinţele elitelor să fie de acord cu politica
publică decât cu preferinţele maselor. Politica publică este contrară opiniei maselor
în proporţie de cel puţin o treime din cazuri. Desigur, aceasta nu dovedeşte faptul că
această politică este determinată de preferinţele elitelor. Este posibil ca guvernanţii
să acţioneze raţional, ca răspuns la unele evenimente şi condiţii şi ca elitele bine
educate şi informate să înţeleagă acţiunile guvernului mai bine decât masele. De aici
se poate deduce fie că elitele sprijină politica guvernului deoarece o înţeleg mai bine
şi au o mai mare încredere; ele pot citi mai mult şi înţelege explicaţiile guvernanţilor.
Pe de altă parte, concordanţa între opinia elitelor şi politica publică poate să indice şi
faptul că într-adevăr opinia elitelor, şi nu opinia maselor determină politica de
guvernare.

Stabilirea programului şi “nondeciziile”

Cine decide ce se va decide? Definirea problemelor societăţii şi oferirea de
soluţii alternative – stabilirea programului – este cea mai importantă etapă a
procesului de elaborare a politicii publice. Condiţiile sociale care nu sunt definite ca
probleme şi pentru care nu se propun soluţii alternative nu devin niciodată probleme
de luat în considerare de către guvern. Cu alte cuvinte, ele nu vor face parte
niciodată din “programul” factorilor de decizie. Guvernul nu face nimic, iar condiţiile
rămân aceleaşi. Dacă anumite condiţii din societate sunt definite ca probleme şi se
oferă soluţii alternative, aceste condiţii devin probleme de luat în considerare.
Guvernele sunt obligate să decidă ce este de făcut.
Este clar că puterea de a decide ce anume va deveni o problemă a politicii de
guvernare este importantă în procesul de elaborare a acestei politici. Să se decidă
care vor fi problemele este mai important decât să se decidă care vor fi soluţiile.
Omul de ştiinţă politic E.E. Schattschneider scria: “cel care determină cu ce se
ocupă politica va conduce ţara, deoarece definirea alternativelor în alegerea
conflictelor conferă putere”.
Multe manuale de educaţie civică arată că stabilirea programului “se
întâmplă” pur şi simplu. Se afirmă uneori că într-o societate deschisă ca a noastră,
canalele de acces şi de comunicare cu guvernul sunt întotdeauna deschise, astfel
încât orice problemă poate fi discutată şi introdusă în programul de decizii naţionale.
Se spune că persoanele individuale şi grupurile se pot organiza ele înseşi pentru a-şi
asuma sarcina definirii problemelor şi sugerării soluţiilor. Oamenii îşi pot defini
propriile interese, se pot organiza şi îi pot convinge pe alţii să le sprijine cauza, pot
obţine accesul la guvernanţi, pot influenţa luarea de decizii şi pot supraveghea
implementarea politicilor şi programelor guvernamentale. Într-adevăr, se spune
uneori că absenţa unor astfel de activităţi politice este un indicator al satisfacţiei.
Dar, în realitate, problemele politice nu “se întâmplă”. Crearea unei probleme,
atragerea atenţiei asupra ei şi presiunile asupra guvernului pentru ca acesta să
acţioneze sunt tactici politice importante. Aceste tactici sunt utilizate de persoane
influente, de grupuri de interes organizate, de organizaţii de planificare politică, de
candidaţi politici şi, probabil cel mai important, de mass-media. Acestea sunt tactici
de “stabilire a programului”.
Mai mult, prevenirea anumitor condiţii sociale de a deveni probleme politice
este, de asemenea, o tactică importantă. “Elaborarea nondeciziilor“ apare când
persoane influente sau grupuri sau însuşi sistemul politic acţionează pentru a
preveni apariţia unor contestaţii ale valorilor sau intereselor dominante ale societăţii.
După cum spun oamenii de ştiinţă politici, Peter Bachrach şi Morton Baratz,
“O nondecizie este o decizie care are ca rezultat suprimarea sau prevenirea
unei contestaţii latente sau manifeste ale valorilor şi intereselor factorilor de decizie.
Pentru a fi mai clar, elaborarea de nondecizii este o metodă prin care cererile de
schimbare a alocării prezente de beneficii şi privilegii în comunitate pot fi sufocate
înainte de a fi exprimate sau ţinute în ascuns sau ucise înainte de a avea acces la
factorii de decizie relevanţi; sau modificate sau distruse în stadiul de implementare a
deciziilor din procesul de elaborare a politicii”.
Elaborarea de nondecizii poate apărea când elitele dominante acţionează pe
faţă sau în ascuns pentru a suprima o problemă, deoarece ele se tem că dacă
atenţia publică se concentrează asupra acesteia, se vor lua măsuri, iar măsurile
luate nu vor corespunde intereselor lor.
Acest lucru se poate întâmpla şi când candidaţii politici sau oficialităţile
administrative anticipează faptul că elitele nu vor favoriza un anumit domeniu.
Aceste oficialităţi renunţă la idee pentru că nu vor să “tulbure apele”. Elitele nu
trebuie să facă nimic. Oficialităţile acţionează anticipând ce ar putea acestea să
facă.
În cele din urmă, elaborarea de nondecizii apare deoarece însuşi sistemul
politic e organizat astfel încât să rezolve un anumit tip de probleme şi să împiedice
rezolvarea altora. Există o “modificare a prejudecăţilor” în cadrul sistemului politic,
adică “un set de valori, credinţe, ritualuri şi proceduri instituţionale predominante…
care operează sistematic şi constant în beneficiul altora”. De exemplu, mulţi analişti
cred că sistemul de grupuri de interes este cheia înţelegerii modului în care
problemele sunt identificate, a modului în care se propun soluţii şi se adaptează
politicii. Totuşi, se ştie că sistemul politic răspunde bine unor grupuri de interes
active, bogate, bine organizate şi mari, care au un acces ridicat la oficialităţile
guvernamentale. Acest sistem răspunde mai slab la grupuri de interes inactive, mai
sărace şi neorganizate, având la dispoziţie puţine canale de comunicare cu
oficialităţile guvernamentale. Aceleaşi observaţii se pot face asupra sistemului de
partide – partidele răspund indivizilor sau grupurilor cunoscute, active, bogate, bine
organizate, mai degrabă decât celor inactive, sărace şi slab organizate. Într-adevăr,
organizaţiile guvernamentale – alese sau numite, legislative, executive, federale, de
stat sau locale – au aceleaşi prejudecăţi.
Astfel, este greu de susţinut ficţiunea conform căreia într-o democraţie oricine
poate ridica orice problemă politică, oricând doreşte. Cine este atunci responsabil
pentru stabilirea programului? Cine decide ce se va decide?

Stabilirea programului şi mobilizarea opiniei; mass-media

Televiziunea este sursa principală de informaţii pentru cei mai mulţi americani.
Mai mult de două treimi din populaţie spune că primeşte toate sau cele mai multe
ştiri de la televizor. Televiziunea este, într-adevăr, prima formă de comunicare în
masă, adică de comunicare care ajunge la aproape toată lumea, inclusiv la copii.
Spectatorul T.V. trebuie să se uite la ştiri sau să închidă televizorul; cititorul de ziar
poate trece rapid la sport sau la glume, fără a se confrunta cu ştirile politice. În plus,
televiziunea prezintă o imagine vizuală, nu numai cuvinte tipărite. Calitatea vizuală a
televiziunii – impactul emoţional transmis prin imagini – dă posibilitatea reţelei T.V.
de a transforma atât emoţiile, cât şi informaţiile.
Puterea mass-mediei. Controlul asupra mijloacelor de comunicare ale unei
societăţi conferă o putere imensă. În jocul politic există atât jucători, cât şi arbitri. Ei
nu numai se raportează la oameni în lupta lor pentru putere, dar sunt şi participanţi
în această luptă. Ei constituie grupurile de elită, care concurează pentru putere,
împreună cu grupurile conducătoare tradiţionale din afaceri, guvern şi alte sectoare
ale societăţii. În calitate de jurnalist politic, Theodore White observa: “Puterea presei
în America este primordială. Ea stabileşte programul discuţiilor publice; iar această
putere copleşitoare nu este restrânsă de nici o lege. Ea determină ce vor crede şi ce
vor discuta oamenii – o autoritate care în alte ţări este rezervată tiranilor, preoţilor,
partidelor şi oficialităţilor înalte.”
Puterea mass-mediei este concentrată în mâinile unui număr relativ mic de
oameni: editori, producători, reporteri şi redactori ai principalelor canale de
televiziune (ABC, CBS, NBC şi CNN) şi ai presei de prestigiu (The New York Times,
The Washington Post, The Wall Street Journal, Newsweek, Time şi US News and
World Report). Producătorii şi editorii lucrează, în general, în spatele scenei, iar mulţi
jurnalişti cu influenţă sunt cunoscuţi numai după semnăturile din ziar. Dar cei mai
mulţi americani recunosc acum principalii reporteri ai canalelor T.V.: Dan Rather,
Tom Brokaw, Peter Jennings, Ed Bradley, Sam Donaldson, Mike Wallace, Dianne
Sawyer şi alţii. Aceşti oameni sunt curtaţi de politicieni, trataţi ca celebrităţi, studiaţi
de analişti şi cunoscuţi de milioane de americani, după imaginea lor de la televizor.
Oamenii de televiziune care decid care probleme, evenimente şi personalităţi
vor fi prezentate interacţionează zilnic cu corespondenţii lor din presa naţională,
directorii şi editorii de la The New York Times, The Washington Post, Time,
Newsweek şi aşa mai departe. Chiar şi la nivel de lucru, reporterii T.V. şi ziariştii
interacţionează cu corpul de presă de la Washington. Această interacţiune
reîntăreşte deciziile în legătură cu ştirile ce vor fi transmise. Ca urmare, nu va exista
o mare diversitate în ştirile transmise. Toate canalele, ca şi principalele ziare şi
reviste, vor transmite ştiri despre aceleaşi subiecte, în acelaşi timp.
Elaborarea de ştiri. Elaborarea de ştiri presupune decizii importante asupra a
ceea ce reprezintă “ştirile” şi asupra a ceea ce reprezintă fapte “demne de ştiri”.
Conducătorii televiziunilor, producătorii şi editorii de ziare şi reviste trebuie să decidă
căror oameni, organizaţii şi evenimente li se va acorda atenţie – atenţie care va face
din aceste subiecte probleme de atenţie publică generală şi de acţiune politică. Fără
acoperire media, publicul general nu ar şti nimic despre aceste personalităţi,
organizaţii sau evenimente. Ele nu ar deveni subiecte de discuţie politică şi nici nu ar
fi considerate importante de către guvernanţi.
Atenţia mass-mediei poate crea subiecte şi personalităţi. Neatenţia mass-
mediei poate condamna subiecte şi personalităţi la obscuritate. Camera T.V. nu
poate fi “un tablou al lumii” deoarece lumea întreagă nu poate să încapă în acest
tablou. Cei care decid asupra ştirilor trebuie să sorteze un surplus enorm de
informaţii şi să decidă ce urmează să devină “ştire”.
Pe lângă decizia asupra a ce este şi ce nu este ştire, aceştia furnizează şi
sugestii publicului de masă asupra importanţei unui subiect, a unei personalităţi sau
a unui eveniment. Unele probleme sunt prezentate masiv de mass-media, ele fiind
prezentate în primul rând la buletinul de ştiri sau pe prima pagină a ziarelor, cu litere
mari şi cu imagini. Modul de prezentare ne spune ce e important şi ce nu.
Desigur, politicienii, profesioniştii din domeniul relaţiilor cu publicul, purtătorii
de cuvânt ai grupurilor de interes şi celebrităţile ştiu că deciziile mass-mediei sunt
vitale succesului lor. Astfel, ei încearcă să atragă atenţia mediei angajându-se
intenţionat în acte sau provocând situaţii care vor câştiga această atenţie. Rezultatul
este un “eveniment mass-media” – o activitate organizată în principal pentru a
stimula acoperirea media şi astfel, a atrage atenţia publicului asupra unui subiect
sau a unei persoane. În general, cu cât acesta este mai ciudat, mai dramatic sau mai
senzaţional, cu atât mai mult va atrage mass-media. Un eveniment mass-media
poate fi o conferinţă de presă la care reporterii şi ziariştii sunt invitaţi de către
persoane publice – chiar dacă nu există de fapt ştiri de anunţat - sau poate fi o
dezbatere, o confruntare sau o ilustrare a unei nedreptăţi. Candidaţii politici pot vizita
mine de cărbuni, ghetouri sau locuri ale unor dezastre. Uneori, protestele,
demonstraţiile şi chiar violenţa au fost puse în prim-plan ca evenimente media pentru
a se dramatiza sau comunica unele nemulţumiri.
Parţialitatea mass-mediei. În exercitarea judecăţii lor în ceea ce priveşte
subiectele cărora li se va acorda spaţiu la T.V. sau în ziare, directorii din media
trebuie să se bazeze pe propriile lor valori politice şi economice. În general, aceste
persoane sunt mai liberale în vederile lor decât alţi conducători ai ţării. Există
subiecte alese cu câteva săptămâni în avans, care, pentru a fi prezentate în media,
reflectă sau chiar creează probleme federale curente: grija faţă de săraci, faţă de cei
de culoare şi faţă de autorităţi; probleme ale femeilor, opoziţia faţă de cheltuielile
pentru apărare, probleme ale mediului înconjurător ş.a.m.d. Dar liberalismul nu este
sursa principală a parţialităţii în mass-media.
Principala sursă a distorsionării ştirilor este nevoia de dramatism, acţiune şi
confruntare, pentru a menţine atenţia publicului. Televiziunea trebuie să fie un
divertisment. Pentru a menţine atenţia unui public plictisit, ştirile trebuie selectate pe
 baza unei retorici emoţionale, a unor incidente şocante, conflicte dramatice sau
stereotipuri încălcate. Rasele, sexul, violenţa şi corupţia în guvern sunt subiectele
preferate, datorită interesului popular. Probleme mai complexe, ca inflaţia,
cheltuielile guvernului şi politica externă trebuie simplificate, dramatizate sau
ignorate. Pentru a dramatiza un subiect, creatorii de ştiri trebuie să găsească sau să
creeze un incident dramatic, să-l înregistreze, să transporte, să proceseze şi să
editeze caseta, apoi să scrie scenariul pentru introducere, “dublarea” şi
“recapitularea”. Toate acestea înseamnă că “ştirile” trebuie create cu mult înainte de
transmiterea programată.
Efectele mass-mediei. Efectele mass-mediei pot fi categorisite în:
(1) Identificarea problemelor şi stabilirea programului pentru factorii politici de decizie;
(2) Influenţarea atitudinilor faţă de problemele politice;
(3) Schimbarea comportamentului alegătorilor şi al factorilor de decizie.
Aceste categorii sunt determinate de gradul de influenţă pe care mass-media
îl poate avea asupra publicului. Puterea televiziunii nu constă în convingerea
telespectatorilor de a fi de o parte sau de alta a problemei. Puterea televiziunii
constă în stabilirea programului pentru luarea deciziilor – adică în deciderea căror
probleme li se va acorda atenţie şi care vor fi ignorate.
Mass-media poate crea noi opinii, mai uşor decât poate schimba unele deja
existente. Ele pot adesea să ne sugereze ce să simţim despre evenimente sau
probleme noi – în cazul în care nu avem sentimente sau experienţe anterioare.
Mijloacele mass-media pot şi să reîntărească valori şi atitudini pe care le îmbrăţişăm
deja. Contrar aşteptărilor realizatorilor T.V., concentrarea lor asupra scandalurilor de
la guvern – Watergate, activităţi ilicite ale agenţiilor guvernamentale, scandaluri
legate de viaţa sexuală a unor politicieni şi lupta pentru putere între Congres şi
ramura executivă – au produs neîncredere generală în politică şi cinism faţă de
guvern şi de sistem. Aceste sentimente au fost numite boala televiziunii: o
combinaţie de neîncredere socială, cinism politic, sentimente de neputinţă şi
dezafectare faţă de partide şi de politică, toate acestea fiind provocate de
accentuarea de către televiziune a aspectelor negative ale vieţii americane.
Producătorii T.V. nu au intenţia să creeze aceste sentimente în rândul maselor. Dar
scandalurile, sexul, abuzul de putere şi corupţia, atrag într-adevăr publicul şi cresc
popularitatea canalului.

Formularea politicii
Formularea politicii constă în dezvoltarea de alternative politice pentru
rezolvarea unor probleme ale programului politic. Aceasta se face în birourile
guvernamentale ale grupurilor de interes, în camerele comitetelor legislative, în
cadrul întâlnirilor emisiilor speciale, ale organizaţiilor de planificare politică –
cunoscute sub numele de “grupuri de reflexie”. Detaliile propunerilor politice sunt de
obicei formulate mai degrabă de către personal, decât de către şefi, dar personalul
este ghidat de ceea ce ştie că vor conducătorii.
Casa Albă. Preşedintele şi ramura executivă se presupune că sunt “iniţiatorii”
propunerilor politice, membrii Congresului având rolul de “arbitri” ai alternativelor
politice. Aceeaşi diviziune a muncii se utilizează la nivelul statelor şi local, unde
guvernatorii, primarii şi conducătorii oraşului formulează propuneri politice, iar
puterea legislativă de la nivelul statului şi Consiliul orăşenesc le aprobă, le
amendează sau le respinge. Constituţia S.U.A. formulează acest aranjament în
Articolul II, Secţiunea 3: “[Preşedintele] va prezenta Congresului informaţii asupra
stării Uniunii şi va recomanda spre considerare măsurile pe care le va considera
necesare şi utile”. În fiecare an, principalele afirmaţii politice ale preşedintelui apar în
mesajul State of Union şi în Bugetul Guvernului S.U.A., alcătuit de Biroul de
Management şi Buget (vezi Cap.9). Multe alte propuneri politice sunt dezvoltate de
departamentele de conducere în domeniile lor; aceste propuneri sunt, de obicei,
transmise la Casa Albă pentru a primi aprobarea preşedintelui înainte de a fi trimise
la Congres.
Grupurile de interes. Grupurile de interes pot să-şi formuleze propriile
propuneri de politică, probabil în asociaţie cu membrii Congresului sau cu personalul
care are aceleaşi interese. Personalul acestor grupuri adesea aduce cunoştinţe
tehnice valoroase la formularea politicii, precum şi informaţii politice asupra poziţiei
grupului lor în acea problemă. Deoarece membrii Congresului iau în considerare
ambele feluri de informaţie, grupurile de interes pot adesea formula exact cum vor
ele legile sau amendamentele. Astfel, personalul acestor grupuri adesea sporeşte
munca personalului din Congres. Aceste grupuri sunt, de asemenea, martore la
audierile din Congres şi la rapoartele şi analizele tehnice folosite de personalul
Congresului.
Personalul legislativ. Personalul din Congres şi cel din legislaturile din state s-
au dezvoltat rapid în ultimii ani, astfel că aceste noi birouri legislative au devenit ele
înseşi o sursă importantă de formulare politică. Membrii comitetelor şi ai conducerii
legislative şi ajutoarele legiuitorilor sunt toţi numiţi şi, în general, reflectă opiniile
politice ale şefilor lor. În timp, unii dintre membrii acestui personal cunosc atât de
bine unele domenii specifice de strategie politică, inclusiv detalii complexe asupra
bugetului, încât ei îşi păstrează slujba chiar şi după ce sponsorul lor original pleacă
din capitală. Aceşti oameni participă la subiecte de cercetare, planifică audierile
legislative, aleg experţi şi grupuri de interes pentru a verifica, se menţin la curent cu
starea legilor şi a măsurilor luate, pe măsură ce înaintează în ramura legislativă,
menţin contactul cu agenţiile executive, scriu şi rescriu legi. Pe măsură ce oamenii
legii se bazează tot mai mult pe personalul din subordinea lor, acest personal devine
un puternic formulator de politici. Sfatul acestor oameni poate distruge o lege sau o
alocaţie de fonduri sau munca lor poate amenda o lege sau modifica o alocaţie de
fonduri, fără ca vreun om al legii să fie măcar implicat direct. Oamenii care fac parte
din personalul serios al conducătorilor din Congres sau al comitetelor importante au
o mare influenţă asupra elaborării politicii.
Grupurile de reflecţie. Organizaţiile de planificare politică sunt puncte
coordonatoare centrale în procesul de elaborare a politicii. Anumite grupuri de
planificare politică – de exemplu Consiliul pentru Relaţii Externe, Institutul American
Heritage, Fundaţia Heritage şi Institutul Brookings – au influenţă asupra unui
domeniu larg de probleme politice cheie. Alte grupuri – Institutul Urban de Resurse
pentru Viitor, Consiliul Populaţiei – sunt specializate în anumite domenii politice.
Aceste organizaţii adună la un loc conducerile instituţiilor financiare, ale
fundaţiilor, întreprinderilor, mass-mediei, intelectualii de elită şi personalităţi din
guvern. Ele examinează cercetările universitare sau sprijinite de fundaţii asupra unor
subiecte de interes şi, în plus, ele încearcă să ajungă la un consens asupra acţiunilor
care trebuie întreprinse în anumite probleme naţionale aflate în studiu. Scopul lor
este să ofere recomandări de activitate – strategii politice explicite sau programe
desemnate să rezolve probleme naţionale. Aceste recomandări politice ale grupurilor
de planificare sunt apoi distribuite către mass-media, agenţiile executive federale şi
Congres. Scopul este de a realiza munca de bază pentru aplicarea strategiilor
politice prin legi.
 În continuare sunt prezentate cele mai importante grupuri de reflecţie de la
Washington.

Institutul Brookings
Institutul Brookings este de multă vreme cel mai important grup de planificare a
politicii interne în America, în ciuda influenţei crescânde a unor grupuri concurente
de-a lungul anilor. Angajaţilor de la Brookings le displace reputaţia grupului lor de
grup liberal de reflecţie şi ei neagă faptul că Brookings încearcă să stabilească
priorităţile naţionale. Totuşi, Institutul Brookings a avut o mare influenţă în
planificarea luptei împotriva sărăciei, a reformei sănătăţii, a politicilor de apărare
naţională,a politicilor de impozite şi cheltuieli. Redactori la The New York Times şi
membri ai echipei de istorici de la Harvard, Leonard şi Mark Silk descriu Brookings
ca fiind locul central al “reţelei politice” de la Washington, unde se produce
“comunicarea: la prânz, în mod neoficial, la barul din Brookings, sau în mod oficial, la
obişnuitul prânz de vineri, în jurul unei mese ovale la care angajaţii şi invitaţii lor
analizează evenimentele săptămânii ca un cor al unei tragedii antice greceşti; prin
consultanţe, plătite sau nu, acordate guvernului şi companiilor în timpul conferinţelor
sau în programul de studii aprofundate; şi, în afara programului, în orice problemă pe
care o are guvernul.”

The American Enterprise Institute

Timp de mai mulţi ani, Republicanii au visat la un “Institut Brookings pentru
Republicani”, care să echilibreze punctul de vedere liberal al însuşi Institutului
Brookings. La sfârşitul anilor ’70, acest rol a fost asumat de American Enterprise
Institute (AEI). AEI apelează atât la Democraţii, cât şi la Republicanii care pun la
îndoială guvernul central. Preşedintele William Baroody Jr. a făcut distincţia între AEI
şi Brookings astfel: “În confruntarea cu problemele sociale, cei care tind să graviteze
pe orbita AEI, vor fi înclinaţi să caute mai întâi o soluţie de piaţă… în timp ce
persoanele de pe cealaltă orbită vor căuta o soluţie guvernamentală”.

Fundaţia Heritage
Ideologiştii conservatori nu au fost niciodată bineveniţi la Washington. Totuşi,
oamenii de afaceri conservatori importanţi au înţeles treptat că fără o bază
instituţională la Washington, nu şi-ar putea niciodată stabili o influenţă continuă şi
puternică în reţeaua politicii. Aşa că şi-au propus să “construiască o bază
instituţională solidă” şi să “stabilească o reputaţie pentru burse generoase şi o
rezolvare ingenioasă a problemelor”. Rezultatul eforturilor lor a fost Fundaţia
Heritage.

Consiliul Relaţiilor Externe

Politologul Lester Milbraith a observat că influenţa Consiliului Relaţiilor Externe
(CFR) în guvern e atât de răspândită încât e greu să distingi programele CFR de
cele guvernamentale: “Consiliul Relaţiilor Externe, nefiind finanţat de guvern,
lucrează într-o colaborare atât de strânsă cu acesta încât e dificil să distingi acţiunile
stimulate de guvern de acţiunile autonome.” CFR neagă desigur că ar exercita vreun
control asupra politicii externe a S.U.A.. Într-adevăr, în legislaţia sa se afirmă:
“Consiliul nu va adopta nici o poziţie referitor la o problemă de politică externă şi nici
o persoană nu e autorizată să vorbească sau să intenţioneze să intenţioneze să
vorbească în numele Consiliului în asemenea cazuri.” Dar iniţiativa politică şi
realizarea unui consens nu cere ca CFR să adopte o poziţie politică specifică.
 Inovaţii politice în state
Inovaţia politică, o problemă centrală pentru cei care studiază procesul politic, e
disponibilitatea guvernului de a adopta noi programe şi politici. Acum câţiva ani,
politologul Jack L. Walker a realizat un “scor al inovaţiei” pentru statele americane,
bazat pe timpul scurs între momentul adoptării unui program de primul stat şi
adoptarea acestuia de restul statelor. Apoi a cercetat relaţiile dintre scorurile
inovaţiei ale celor 50 de state şi variabilele regionale, politice şi socio-economice. S-
a dovedit că inovaţia e mai des întâlnită în statele urbane, industrializate şi bogate.
Totuşi, într-un studiu ulterior al inovaţiei politice, politologul Virginia Gray a
încercat să ne convingă că nu există o tendinţă generală înspre inovaţie – că statele
care sunt inovatoare într-un domeniu al politicii nu sunt aceleaşi cu statele
inovatoare în alte domenii. Ea a examinat adoptarea a 12 inovaţii specifice în
domeniul dreptului civil, al bunăstării şi al învăţământului, inclusiv adoptarea legilor
pentru adăposturi publice de stat, pentru locuinţe adecvate şi a unor legi care să
asigure egalitatea la angajare, egalitatea sistemelor de merit şi a obligativităţii
învăţământului. Statele inovatoare în învăţământ nu au fost la fel în cazul drepturilor
civile sau al bunăstării. Cu toate acestea, a descoperit că “cei care adoptă primii”
majoritatea inovaţiilor tind să fie statele mai bogate.
De ce bunăstarea, urbanizarea şi educaţia sunt asociate cu inovaţia politică?
Mai întâi, bunăstarea permite unui stat să-şi ofere luxul experimentării. Veniturile
mici reduc capacitatea autorităţilor de a aduna venituri şi a plăti noi politici sau
programe. Veniturile mari oferă sursele din impozite necesare adoptării unor noi
direcţii. Ne putem imagina că urbanizarea duce la inovaţii politice. Urbanizarea
implică schimbări sociale şi creează cereri pentru noi programe şi politici şi implică o
concentrare a resurselor creative în marile centre cosmopolitane. Societăţile rurale
se schimbă mai încet şi sunt considerate mai puţin deschise inovaţiilor. În fine, nu e
neobişnuit ca educaţia să faciliteze inovaţiile. O populaţie educată trebuie să fie mai
receptivă la inovaţiile din politica publică şi poate chiar să solicite inovaţii prin
sprijinul pe care îl acordă candidaţilor politici. Pe scurt, bunăstarea, urbanizarea şi
educaţia împreună pot oferi un mediu socio-economic care să conducă la inovaţie
politică.
Ne mai putem aştepta ca atât competiţia dintre partide cât şi participarea
alegătorilor să afecteze inovaţia politică. Alegerile cu rezultat strâns încurajează
partidele şi candidaţii să avanseze programe inovative şi idei asemănătoare pentru a
captura imaginaţia şi suportul alegătorilor. Statele competitive sunt mai dispuse să
experimenteze schimbarea în conducerea partidelor sau a guvernului de stat şi
inovaţiile în politică sunt mai posibile când se instalează o nouă administraţie.
Mediul decizional în sine – caracteristic ramurilor executive şi legislative ale
guvernului de stat – poate influenţa inovaţia politică. În mod concret, ne aşteptăm ca
etica “profesionalismului” la legiuitori şi birocraţi să fie un stimul puternic pentru
inovarea politică. Profesionalismul implică, printre altele, acceptarea grupurilor de
referinţă profesională ca surse de informaţie, standarde şi norme. Birocratul
profesionist participă la conferinţe naţionale, citeşte ziarele naţionale şi poate chiar
aspiră la o reputaţie care să se întindă dincolo de graniţele statului său. Astfel,
acesta întâlneşte constant idei noi şi e motivat să caute inovaţiile pentru a se
distinge într-un anumit domeniu. Mai mult, putem afirma că birocraţii profesionişti
încearcă să propună programe inovatoare pentru a-şi extinde autoritatea în
birocraţie – “clădire imperială”.
Toţi aceşti factori – venit, urbanizare, educaţie, venituri din impozite,
competiţia dintre partide, participarea alegătorilor, serviciile civile şi profesionismul
legislativ – sunt legate de inovaţia politică. Tab. 13-1 arată coeficienţii simpli de
corelaţie între fiecare dintre aceste variabile şi scorurile inovaţiei politice.
Analize ulterioare arată că profesionismul din ramurile executive şi legislative
ale guvernelor de stat pare să fie sursa directă a inovaţiei politice. Putem specula că
profesionismul legiuitorilor şi birocraţilor încurajează dezvoltarea standardelor
naţionale pentru administraţia guvernamentală. Profesioniştii cunosc dezvoltările
programatice din alte zone prin întâlniri, ziare, ştiri etc. Mai important e că ei se
consideră administratori şi lideri guvernamentali profesionişti şi încearcă să adopte
aceste noi reforme şi inovaţii în propriile state.
Tab. 13-1. Corelări ale inovaţilor politice în statele americane.
Cifrele sunt simpli coeficienţi de corelare în relaţie cu indexul inovaţiei, al lui
Walker
Venit 0,56 Competiţia între partide
0,34 Urbanizare 0,54 Participarea alegătorilor
0,28 Educaţie 0,32 Serviciile civile
0,53 Venit din impozite 0,28 Profesionismul legislativ
0,62

Legitimarea politicii
Care este rolul “factorilor de decizie proximi”? Expresia factori de decizie
proximi vine de la omul de ştiinţă politic Charles E. Lindbloom, care foloseşte acest
termen pentru a face distincţia între cetăţeni şi cei aleşi: “Cu excepţia unor sisteme
politice reduse, care pot fi conduse de ceva asemănător unor adunări ale oraşului
New England, nu toţi cetăţenii pot fi strategi politici imediaţi sau proximi. Ei lasă
sarcina deciziei imediate (proxime)unei minorităţi reduse”. Vezi Charles E.
Lindbloom, The Policy – Making Process (Englewood Cliffs, N): Prentice Hall, 1968,
p.30. Activităţile acestor factori de decizie politică – preşedintele, Congresul,
agenţiile federale, comitetele congresionale, personalul de la Casa Albă şi grupurile
de interes – au fost în mod tradiţional punctul central al ştiinţei politice şi ei sunt de
obicei descrişi ca alcătuind întregul proces de elaborare politică. Dar ideea noastră
de elaborare a politicii publice consideră factorii de decizie proximi ca fiind numai
faza finală a unui proces mai complex. Această fază finală este faza deschisă,
publică, a procesului şi ea atrage atenţia mass-media şi a oamenilor de ştiinţă
politici. Activităţile factorilor de decizie proximi sunt mai uşor de studiat decât
acţiunile private ale corporaţiilor, fundaţiilor, ale mass-mediei sau ale organizaţiilor
de planificare politică.
Mulţi analişti îşi concentrează atenţia asupra acestei faze finale a elaborării
politicii publice şi ajung la concluzia că acesta este un proces de negociere, de
competiţie, de persuasiune şi de compromis între grupurile de interes şi oficialităţile
guvernamentale. Fără îndoială, aceste evenimente continuă de-a lungul acestei faze
finale de alcătuire a legilor din cadrul procesului de elaborare politică. Conflictele
între preşedinte şi Congres, între democraţi şi republicani, între liberali şi
conservatori, pot amâna sau modifica acţiunile finale ale factorilor proximi de decizie.
Dar programul de luat în considerare se stabileşte înainte ca aceşti factori să
se implice activ în procesul de elaborare politică – direcţiile principale ale
schimbărilor în politică se determină înainte, iar mass-media pregăteşte publicul
pentru noile politici şi programe. Procesul formal de alcătuire a legilor se preocupă şi
de detaliile de implementare: cine va obţine creditul politic, ce agenţii vor controla
programul, ce sumă de bani se va cheltui. Acestea nu sunt probleme lipsite de
importanţă, dar ele sunt radicale şi hotărâte în contextul scopurilor şi direcţiilor
politice deja stabilite. Deciziile factorilor proximi se vor centra asupra mijloacelor, mai
degrabă decât asupra finalităţilor politicii publice.

Influenţa partidelor asupra politicii publice

Partidele sunt o instituţie importantă în sistemul politic american, dar
supraestimarea impactului lor asupra politicii publice ar fi o greşeală. Dominarea
scenei politice de către Republicani sau de către Democraţi schimbă destul de mult
direcţia majoră a politicii publice. Partidele americane sunt, în mare parte, organizaţii
de “brokeraj”, care încearcă mai mult să obţină funcţii publice, decât să furnizeze
poziţii politice. Atât Partidul Democrat, cât şi cel Republican, împreună cu candidaţii
lor, îşi modelează poziţiile politice în funcţie de condiţiile sociale.
Totuşi, există diferenţe între cele două partide, care se pot observa în
procesul de elaborare a politicii publice. Bazele sociale ale celor două partide sunt
puţin diferite. Ambele partide sunt sprijinite de toate tipurile de grupuri sociale din
America, dar Democraţii au în special sprijinul alegătorilor etnici, de la oraş,
muncitori, de culoare, evrei sau catolici; Republicanii au în special sprijinul oamenilor
de afaceri şi al profesioniştilor, al protestanţilor din suburbii, din oraşe mici şi de la
ţară. În măsura în care orientările politice ale acestor două grupuri reduse diferă,
diferă şi modul de implementare a ideologiei. Totuşi, această diferenţă nu este foarte
mare.
Conflictele între partide apar mai ales în ceea ce priveşte programele de
asistenţă socială, impozitele, dezvoltarea urbană şi imobiliară, programele de
sănătate şi împotriva sărăciei şi reglementări ale afacerilor şi ale muncii. În unele
probleme, cum ar fi drepturile civile şi alocările, voturile vor fi separate pentru fiecare
partid în timpul chemărilor la apel asupra unor moţiuni preliminare, amendamente şi
alte chestiuni, iar apoi se va trece la un vot bipartit, odată cu trecerea la legislaţia
finală. Aceasta înseamnă că partidele nu au fost de acord asupra anumitor aspecte
ale legii, dar, în final, au ajuns la un compromis.
Care sunt subiectele care creează conflicte între partidul Republican şi cel
Democrat? În general, Democraţii favorizează acţiunile federale care oferă asistenţă
categoriilor de cetăţeni cu venituri scăzute, prin cazare, programe împotriva sărăciei
şi, în general, un rol mai mare al guvernului federal în lansarea de noi proiecte
pentru remedierea proiectelor interne. Dimpotrivă, Republicanii favorizează mai puţin
implicarea guvernului în afacerile interne, impozitele mai scăzute şi se bazează mai
mult pe acţiunile particulare (vezi tab. 13-2).

Implementarea politicii: birocraţia

“Implementarea este continuarea politicii cu alte mijloace. Elaborarea politicii nu
se termină odată cu aprobarea unei legi de către Congres şi cu semnarea ei de către
preşedinte. Mai degrabă, acest proces trece de la Capitol Hill şi Casa Albă în
birourile – departamentele, agenţiile şi comisiile ramurii executive.
Tab. 13-2. Diviziunea partidelor pe baza voturilor din Congres
VOTURILE CAMEREI
DEPUTAŢILOR
REPUBLICANI
DEMOCRAŢI
Da Nu Da
Nu
 Medicare (1965) 65 73 248
42
Stabilirea Departamentului de Locuinţe şi
dezvoltare urbană (1965) 9 118 208
66
Fără fonduri pentru avort în cadrul
Medicaid (1979) 119 23 116
132
Reducerile din programul de buget
intern sub Reagan (1981) 191 0 62
182
Reducerile impozitelor pe venit
sub Reagan (1981) 189 1 48
196
Ajutorul federal pentru îngrijirea
copiilor (1990) 47 119 218
26
Amendamentul constituţional pentru
interzicerea pângăririi steagurilor
(1990) 159 17 95
160
Creşterea bugetului şi a impozitelor
sub Clinton (1993) 0 175 218
38
Reduceri adiţionale ale
cheltuielilor (1993) 156 18 57
200
Legea Brady, controlul asupra
deţinerii de arme (1993) 56 116 182
70
_______________________________________________________________
_
VOTURILE SENATULUI
REPUBLICANI
DEMOCRAŢI
Da Nu Da
Nu
Medicare (1965) 13 14 55
7
Creşterea timbrelor pe alimente (1976) 13 18 39
4
Reducerile impozitului pe venit sub
Reagan (1981) 51 0 20
26
Reducerea impozitului pe câştigurile
din capital (1989) 45 0 6
47
Amendamentul constituţional pentru
interzicerea pângăririi steagurilor (1989)33 11 18
37
 Programul naţional Clinton de servicii
(1993) 7 37 51
4
Creşterea bugetului şi impozitelor sub
Clinton (1993) 0 44 50
6
Legea Brady, controlul asupra
deţinerii de arme (1993) 16 28 47
8
Sursa: Congressional Quarterly, “Key Votes” în diferite ediţii, 1965-1994
Democraţia nu este în mod constituţional împuternicită să decidă cu privire la
problemele politice, dar o face totuşi, pe măsură ce duce la îndeplinire sarcina sa de
implementare.
Implementarea şi elaborarea politicii. Implementarea antrenează toate
activităţile necesare pentru a duce la îndeplinire politicile elaborate de ramura
legislativă. Aceste activităţi constă în crearea de noi organizaţii - departamente,
agenţii, birouri - sau atribuirea de noi responsabilităţi organizaţiilor deja existente.
Aceste organizaţii trebuie să traducă legile în reguli şi reglementări operaţionale. Ele
angajează personal, întocmesc contracte, cheltuiesc bani şi execută diverse sarcini.
Toate activităţile implică decizii luate de birocraţi - decizii care determină politica.
Pe măsură ce societatea a crecut în mărime şi complexitate, birocraţia a
câştigat şi ea un rol în procesul de elaborare a politicii. Explicaţia standard pentru
existenţa puterii birocratice este aceea că preşedintele şi Congresul nu posedă
energia sau experienţa tehnică pentru a se ocupa de detalii privind protejarea
mediului, protecţia muncii, sau egalitatea şanselor la angajare ori alte multe sute de
aspecte ale guvernării într-o societate modernă. Acestea trebuie să hotărască ele
înseşi cu privire la detaliile importante ale politicii. Acest lucru înseamnă că o bună
parte din procesul actual de elaborare a politicii are loc în cadrul Agenţiei pentru
Protecţia mediului (EPA), Administraţiei Sănătăţii şi Protecţiei Muncii (OSHA),
Comisiei de Şanse Egale la Angajare (EEOC), Comitetului Naţional pentru Siguranţa
Transportului şi altor sute de agenţii birocratice.
Puterea birocratică în elaborarea politicii se explică de asemenea prin
deciziile politice din Congres şi de la Casa Albă de transfer al responsabilităţii pentru
multe politici birocraţiei. Congresul şi preşedintele îşi pot asuma meritul politic pentru
legi care promit medicamente “sigure şi eficiente”, “şanse egale la angajare”,
eliminarea practicilor “necinstite” de muncă şi pentru alte scopuri la fel de elevate,
vagi şi neclare. Atunci, responsabilitatea de a conferi un înţeles practic acestor
măsuri simbolice revine de exemplu Administraţiei Alimentelor şi Medicamentelor
(FDA), EEOC şi Comitetului Naţional privind Relaţiile cu Sindicatele (NLRB). Într-
adevăr, dacă politicile acestea dezvoltate de către agenţiile respective se dovedesc
nepopulare, Congresul şi preşedintele pot da vina pe birocraţi.
Elaborarea reglementărilor şi politicilor. Implementarea politicii necesită
adesea dezvoltarea de reguli şi reglementări formale de către birocraţii. Agenţiile
executive federale publică în jur de 60.000 de pagini de reguli în Registrul Federal în
fiecare an. Procesul de elaborare a regulilor este stabilit prin Actul privind
Procedurile Administrative, care le solicită agenţiilor să:
• anunţe în Registrul Federal că s-a propus o nouă regulă sau reglementare.
• organizeze audieri pentru a permite grupurilor de interes să prezinte dovezi şi
însărcinări cu privire la regula propusă.
• îndrume activităţi de cercetare cu privire la impactul asupra economiei, asupra
mediului ş.a.m.d. al regulii propuse.
• solicite “opinia publică” (de obicei opiniiile grupurilor de interes).
• se consulte cu oficialităţile înalte inclusiv cu Biroul Managementului şi Bugetului.
• publice noua regulă sau reglementare în Registrul Federal.
Elaborarea de reguli de către birocraţi este vitală pentru procesul de elaborare
a politicii. Regulile formale care apar în Registrul Federal au statut de lege. Agenţiile
birocratice pot percepe amenzi şi penalităţi pentru violarea acestor reglementări, iar
aceste amenzi şi penalităţi sunt aplicabile în instanţă. Însuşi Congresul poate doar
amenda sau respinge o reglementare formală prin adoptarea unei noi legi şi prin
obţinerea semnăturii preşedintelui. Reglementările (politicile) birocratice
controversate pot rămâne în continuare valide atunci când Congresul acţionează
lent, când legislaţia este blocată de către congresmeni cheie ai comitetului sau când
preşedintele îi sprijină pe birocraţi şi refuză să semneze acte care să înlăture
reglementările. De obicei tribunalele înlătură reglementările birocratice numai dacă
acestea depăşesc autoritatea atribuită agenţiei prin lege sau dacă agenţia nu a
urmat procedura potrivită la adoptarea acestora.
Adjudecarea şi elaborarea politicii. Implementarea politicii de către birocraţi
implică adesea adjudecarea cazurilor individuale. (În timp ce elaborarea regulilor
este asemănătoare procesului legislativ adjudecarea este asemănătoare procesului
judiciar). În cazul adjudecării birocraţii trebuie să decidă dacă persoanele, firmele
sau companiile au respectat legile şi reglementările şi, dacă nu, ce pedepse sau
acţiuni corecţionale trebuie aplicate. Agenţiile federale de reglementare – de
exemplu EPA, EEOC, Internal Revenue Service (IRS), Federal Trade Commission
(FTC) şi Security Exchange Commission (SEC) – sunt implicate în judecarea
neregulilor. Ele au stabilit proceduri de investigare, de notificare, de audiere, de
decidere şi de recurs; indivizii şi firmele implicate în aceste procese angajează
adesea avocaţi specializaţi în acest domeniu. Audierile administrative sunt mai puţin
formale decât procesele de la tribunal, iar “judecătorii” sunt angajaţi ai agenţiilor. Cei
care pierd, pot face recurs la tribunalul federal, dar succesele repetate ale agenţiilor
în aceste tribunale descurajează recursurile. După cum deciziile anterioare ale
tribunalului reflectă politica judiciară, deciziile administrative anterioare reflectă
politica administrativă.
Discreţia birocratică şi elaborarea politicii. Este adevărat că o mare parte
din munca birocraţilor este rutină administrativă – eliberarea de cecuri de asistenţă
socială, colectarea de impozite, trimiterea corespondenţei. Dar birocraţii au la
discreţie mai multe posibilităţi aproape întotdeauna, chiar şi în îndeplinirea unor
sarcini de rutină. Adesea, cazurile individuale nu corespund exact regulilor stabilite şi
adesea pot fi aplicate mai multe reguli pentru acelaşi caz, cu rezultate diferite. De
exemplu, IRS administrează codul impozitelor S.U.A., dar fiecare agent de control
are o mare discreţie în deciderea regulilor care trebuie aplicate asupra veniturilor
persoanei respective, a reducerilor, a cheltuielilor de afaceri ş.a.m.d. Într-adevăr,
dacă se prezintă aceleaşi informaţii fiscale mai multor agenţii IRS, rezultatele
deciziilor lor asupra impozitelor de plătit vor fi aproape întotdeauna diferite. Dar chiar
şi în sarcini de rutină, de la analiza cererilor pentru Medicare şi până la înmânarea
corespondenţei, birocraţii pot fi prietenoşi şi de ajutor sau ostili şi obstructivi.
Distorsiuni politice realizate de birocraţi. În general, birocraţii cred în
valoarea programelor lor şi în importanţa sarcinilor lor. Angajaţii EPA sunt puternic
implicaţi în mişcarea ecologistă; angajaţii CIA (Central Intelligence Agency) cred în
importanţa unui bun sistem de apărare pentru securitatea naţiunii; angajaţii
 Administraţiei Asistenţei Sociale doresc menţinerea beneficiilor sistemului de pensii.
Dar, pe lângă aceste motive profesionale, birocraţii, ca oricine altcineva, doresc
salarii mai mari, o mai mare siguranţă a slujbei, precum şi satisfacţie, putere şi
prestigiu.
Motivele profesionale şi cele personale se unesc pentru a-i determina pe
birocraţi să-şi extindă puterea, funcţiile şi bugetul agenţiilor lor. (Aşa cum încearcă şi
să-şi protejeze “ograda” de reducerea funcţiilor, a autorităţii sau a bugetului.)
“Maximizarea bugetului” – extinderea bugetului agenţiei cât de mult posibil – este o
forţă conducătoare a birocraţiilor guvernamentale. Aceasta este cu atât mai adevărat
în ceea ce priveşte fondurile aflate la discreţie în bugetul agenţiei – fonduri în
legătură cu care birocraţii au flexibilitate în deciderea modului în care vor fi cheltuite.
Distorsiunile birocratice înspre noi funcţii şi creşterea autorităţii, a personalului şi a
bugetului explică şi creşterea guvernului în timp.

Evaluarea politicii: impresionistă sau sistematică

Modelul procesului de elaborare politică arată că evaluarea este etapa finală a
acestui proces. Se presupune că factorii de decizie – Congresul, preşedintele,
grupurile de interes, birocraţii, mass-media, grupurile de reflecţie – încearcă să afle
dacă politica lor şi-a atins sau nu scopul propus, cu ce preţ şi cu ce efecte –
intenţionate sau nu – asupra societăţii. Versiunile sofisticate ale modelului descriu o
legătură de tip “feedback”: evaluările politicii actuale identifică noi probleme şi pun
din nou în mişcare procesul de elaborare a politicii.
Cele mai multe evaluări la Washington, în capitalele statelor şi la primării sunt
nesistematice şi impresioniste. Ele se prezintă sub forma unor plângeri ale unor
grupuri de interes în ceea ce priveşte legile şi bugetele care le protejează şi sprijină
interesele, a unor prezentări în mass-media care descriu pierderile, fraudele sau
proasta conducere a unor programe sau incapacitatea politicii guvernamentale de a
face faţă unor anumite crize, unor audieri legislative, sau, uneori, chiar sub forma
unor plângeri ale cetăţenilor către membrii Congresului, Casa Albă sau mass-media.
Totuşi, aceste “evaluări” reuşesc adesea să stimuleze reforma – schimbările politice
sunt create pentru a remedia greşelile observate, inadvertenţele, cheltuielile inutile
sau alte lipsuri ale politicii existente. Dar, aşa cum vom observa în capitolul următor,
evaluarea sistematică a politicii se face relativ rar de către guvern. Prin evaluare
sistematică noi înţelegem estimările ştiinţifice atente şi obiective ale efectelor curente
şi pe termen lung ale politicii guvernului, atât asupra grupurilor şi situaţiilor vizate, cât
şi asupra celor neluate în considerare; de asemenea, ne referim la evaluarea
raportului dintre costurile prezente şi pe termen lung şi orice beneficii identificate.

Rezumat
Modelul procesului de elaborare a politicii se concentrează mai degrabă asupra
modului în care aceste politici sunt realizate, decât asupra substanţei şi conţinutului
lor. Modelul identifică o varietate de activităţi care apar în cadrul sistemului politic,
incluzând identificarea problemelor şi stabilirea programului, formularea de propuneri
politice, legitimarea politicilor, implementarea acestora şi evaluarea eficienţei lor.
Deşi ştiinţa politică s-a preocupat de descrierea instituţiilor şi proceselor politice, ea a
examinat foarte rar în mod sistematic impactul proceselor politice asupra conţinutului
politicii.
1. Este greu de estimat efectul independent al opiniei publice în modelarea politicii
publice. Această politică poate fi în acord cu opinia publică, dar nu putem fi niciodată
siguri dacă opinia de masă modelează politica publică sau invers. Publicul nu are
 opinii asupra multora dintre problemele politice importante, opinia publică este
instabilă, iar factorii de decizie pot uşor interpreta greşit sau manipula opinia publică.
Este mai probabil ca politica publică să se conformeze opiniei elitei decât opiniei
maselor.
2. Decizia asupra a ceea ce se va decide – stabilirea programului – este o etapă
crucială în procesul politic. Problemele politice nu “se întâmplă” pur şi simplu.
Împiedicarea unor condiţii sociale de a deveni probleme de luat în considerare de
către guvern – luarea de nondecizii – este o tactică politică importantă a intereselor
dominante.
3. Mass-media, în special cele mai importante trei canale de televiziune, joacă un rol
important în stabilirea programului politic. Prin faptul că decide ce anume va constitui
o ştire, mass-media stabileşte programul pentru discuţii politice, indiferent dacă pot
sau nu să convingă alegătorii să fie de partea unui candidat sau a altuia.
Concentrarea continuă asupra aspectelor dramatice, violente şi negative ale vieţii
americane poate să creeze neintenţionat apatie şi retragere – boala televiziunii.
4. O mare parte din formularea politicii guvernamentale se realizează în sfera
procesului guvernamental formal. Organizaţii private prestigioase de planificare
politică – precum Consiliul de Relaţii Externe – cercetează alternativele politice,
sfătuiesc guvernul şi creează consensul politic; ele chiar furnizează lideri
guvernamentali de elită. Aceste organizaţii adună laolaltă conducerile lumilor
financiare şi de afaceri, ale mass-media, ale fundaţiilor, intelectualii de elită şi
înaltele oficialităţi guvernamentale.
5. Inovaţia politică – pregătirea guvernului de a adopta noi programe şi politici – este
legată de urbanizare, educaţie şi sănătate, ca şi de competiţie, participare şi
profesionism. Mai exact, inovaţia politică este produsul profesionismului din
domeniul legislativ şi al unei populaţii educate şi active politic.
6. Activităţile factorilor de decizie proximi – preşedintele, Congresul, agenţiile executive
– atrag atenţia celor mai mulţi comentatori şi analişti politici. Dar conducătorii
neguvernamentali din afaceri şi finanţe, fundaţii, organizaţii, mass-media şi alte
grupuri de interes pot stabili programul politic şi pot selecta principalele scopuri
politice înainte. Activităţile factorilor de decizie proximi tind să se concretizeze
asupra mijloacelor mai degrabă decât asupra finalităţilor politicii de guvernare.
7. Partidul Democrat şi cel Republican sunt de acord asupra ideilor de bază ale politicii
americane interne şi externe, începând cu al doilea Război Mondial. Totuşi, există
câteva diferenţe importante între partide. Aceste diferenţe se manifestă în special în
ceea ce priveşte impozitele, cheltuielile sănătatea, dezvoltarea urbană, lupta
împotriva sărăciei şi reglementările muncii.
8. Implementarea politicii este o componentă importantă a procesului de elaborare
politică. Birocraţii fac politica deoarece ei sunt angajaţi în sarcini de implementare a
acesteia – crearea reglementărilor, judecarea de cazuri şi aplicarea unor reguli la
discreţie. Motivele personale şi profesionale se combină pentru a le permite
birocraţilor să distorsioneze politica înspre extinderea puterii şi funcţiilor agenţiilor lor,
creşterea bugetelor şi, în special, a fondurilor care sunt la discreţia lor.
9. Cele mai multe evaluări politice sunt nesistematice şi impresioniste. Ele sunt făcute
în special de grupuri de interes, de mass-media, de membri ai Congresului şi de
angajaţii acestora şi, ocazional, de cetăţeni.
Capitolul 14
Ce se întâmplă după ce o lege este validată

Ştie guvernul ce face?

Cetăţenii americani adesea presupun că după ce o lege este validată, după ce se
creează un cadru oficial şi se alocă o sumă, scopul legii, al cadrului oficial şi al
cheltuielilor este îndeplinit. Se presupune că atunci când Congresul adoptă o
politică, alocă bani pentru aceasta şi că atunci când ramura executivă organizează
un program, angajează oameni, cheltuieşte bani şi îndeplineşte activităţi necesare
pentru implementarea politicii, efectele acesteia vor fi simţite de societate şi de cei
vizaţi. Din păcate, aceste presupuneri nu se adeveresc întotdeauna. Experienţele
naţionale cu mai multe programe publice indică necesitatea unei evaluări atente a
impactului real al politicii publice.
Ştie oare guvernul într-adevăr ce face? În general, nu. De obicei, guvernele ştiu
câţi bani cheltuiesc. Câtor persoane (“clienţi”) li se oferă diferite servicii, cât costă
aceste servicii, cum sunt organizate, conduse şi realizate aceste programe şi
probabil modul în care ele sunt percepute de către grupurile importante. Dar chiar
dacă aceste programe ar fi bine organizate, realizate eficient, utilizate pe larg,
finanţate adecvat şi în general, sprijinite de grupuri de interes importante, ne putem
totuşi pune întrebările: Ei, şi?, Are vreun rost?, Au aceste programe efecte benefice
asupra societăţii?, Sunt efectele lor imediate sau pe termen lung? Pozitive sau
negative?, Care este relaţia între costul programului şi beneficiile pentru societate?,
Nu am putea face ceva mai benefic pentru societate cu banii şi munca implicate în
acest program?. Din păcate, guvernele fac foarte puţin ca să răspundă la aceste
întrebări.
Merită să cităm aici un raport sincer asupra evaluărilor federale:
“Cea mai impresionantă descoperire despre evaluarea programelor sociale în
cadrul guvernului federal este că o mare parte a muncii în acest domeniu nici nu a
existat măcar…
Nu există nimic care să semene cu un sistem de evaluare generală la nivel
federal. Nici în cadrul agenţiilor nu s-au stabilit operaţiuni de evaluare ordonate şi
integrale…
Impactul activităţilor care costă populaţia milioane, chiar miliarde de dolari, nu
s-a măsurat. Nimeni nu poate arăta cu încredere vreo schimbare pe care cea mai
mare parte a programelor sociale ar fi produs-o în vieţile americanilor”.
Aceasta este o estimare critică. Ea este la fel de adevărată astăzi, pe cât era
cu 25 de ani în urmă. Guvernul nu ştie cum să arate dacă cea mai mare parte a
acţiunilor pe care le întreprinde merită sau nu să fie făcute.

Evaluarea politicii: estimarea impactului politicii publice

Evaluarea politicii înseamnă aflarea consecinţelor politicii publice. Există şi alte
definiţii, mai complexe; “Evaluarea politicii reprezintă estimarea eficienţei generale a
unui program naţional în satisfacerea obiectivelor sale sau estimarea eficienţei a
 două sau mai multor programe în satisfacerea unor obiective comune”; “Evaluarea
politicii este examinarea obiectivă, sistematică şi empirică a efectelor pe care
politicile existente şi programele publice le au asupra ţintelor lor, prin analizarea
scopurilor pe care trebuie să le atingă “.
Unele definiţii leagă evaluarea de “scopurile” afirmate în program sau politică.
Dar, deoarece nu ştim întotdeauna care sunt într-adevăr aceste scopuri şi deoarece
ştim că unele programe sau politici urmăresc “scopuri” aflate în conflict, nu vom
limita ideea de evaluare politică la îndeplinirea acestora. În schimb, ne vom
preocupa de toate consecinţele politicii publice, adică de “impactul politic”.
Impactul unei politici reprezentând toate efectele acesteia asupra condiţiilor
sociale include
1. Impactul asupra situaţiilor sau grupurilor avizate
2. Impactul asupra situaţiilor sau grupurilor – altele de cât cele avizate (efecte în plus)
3. Impactul asupra condiţiilor imediate şi viitoare
4. Costurile directe, incluzând resursele utilizate în cadrul programului
5. Costurile indirecte, incluzând pierderea oportunităţilor de a face alte lucruri
Toate beneficiile şi costurile, atât imediate, cât şi viitoare, trebuie măsurate
atât în efecte tangibile, cât şi simbolice.
Măsurarea impactului, nu a rezultatelor. “Impactul politic” nu este acelaşi lucru cu
“rezultatul politic”. În evaluarea impactului politic nu ne putem limita numai la
măsurarea activităţii guvernului. De exemplu, numărul de dolari cheltuiţi pe membru
al unui grup vizat (cheltuielile educaţionale pe cap de elev, cheltuielile sociale pe cap
de locuitor, cheltuielile cu sănătatea pe cap de locuitor) nu este o măsură reală a
impactului unei politici pentru acel grup. Aceasta este numai o măsură a activităţii
guvernului, adică o măsură a rezultatului politic. Din păcate, multe agenţii
guvernamentale produc teancuri de statistici care măsoară rezultate – ca de
exemplu beneficiile sociale plătite, arestările şi condamnările, plăţile de ajutor
medical, înscrierile şcolare. Dar această “numărare a boabelor de fasole” ne spune
puţine despre realizările în domeniul social, al sănătăţii, al criminalităţii şi în cel
educaţional. Nu putem să fim mulţumiţi numărând de câte ori o pasăre dă din aripi.
Trebuie să ştim cât de departe zboară. În descrierea politicii guvernului şi chiar în
explicarea determinantelor acesteia, măsurarea rezultatelor politice este importantă.
Dar pentru evaluarea impactului acestei politici trebuie să găsim schimbările din
societate care sunt determinate de activitatea guvernului.
Grupurile vizate. Identificarea grupurilor vizate înseamnă definirea acelei părţi a
populaţiei pentru care un program este conceput – de exemplu săracii, bolnavii, cei
fără adăpost. Apoi trebuie determinat efectul dorit asupra membrilor acelui grup.
Care este impactul unei politici asupra unui grup vizat în raport cu nevoile totale ale
acelui grup? În general, nu sunt disponibile datele exacte asupra nevoilor
nesatisfăcute ale naţiunii, dar este important să se estimeze o descriere a nevoilor
totale, astfel încât să ştim cât de adecvate sunt programele. În plus, o astfel de
estimare ar ajuta la evoluarea beneficiilor şi costurilor simbolice; un program care
promite să satisfacă o nevoie naţională, dar de fapt satisface o mică proporţie a
acesteia, poate fi aprobat şi lăudat la început, dar apoi va crea amărăciune şi
frustrare când se va afla această discrepanţă.
Grupurile nevizate. Toate programele şi politicile au efecte diferite asupra diferitelor
segmente ale populaţiei. Identificarea grupurilor nevizate de către o anumită politică
este un proces dificil. De exemplu, care este impactul reformei bunăstării sociale
asupra altor grupuri decât cel al săracilor – funcţionarii guvernamentali, asistenţii
sociali, politicienii locali, familiile din clasa muncitoare sau alţii? Efectele nevizate pot
fi exprimate ca beneficii sau costuri, cum ar fi de exemplu beneficiul pe care
proiectele de construire a unor adăposturi publice îl aduc industriei construcţiilor.
Efecte pe termen scurt şi pe termen lung. Când se vor simţi beneficiile sau
costurile? Este programul conceput pentru urgenţe pe termen scurt? Sau este un
efort de dezvoltare pe termen lung? Dacă este pe termen scurt, ce va împiedica
procesele de incrementalism şi birocraţie să-l transforme într-un program pe termen
lung, chiar şi după ce nevoia imediată este satisfăcută? Multe studii ale impactului
arată că programele noi şi inovative au efecte pozitive pe termen scurt – de exemplu
Operaţiunea Head Start şi alte programe educaţionale. Totuşi, efectele pozitive
dispar adesea odată cu noutatea şi entuziasmul se perimează. Alte programe se
confruntă cu dificultăţi la început, ca şi în primele zile ale programului de securitate
socială şi Medicare, dar se dovedeşte apoi că au efecte retroactive, ca de exemplu
acceptarea largă a asistenţei sociale în prezent. Nu toate programele îşi doresc
acelaşi grad de schimbare permanentă sau tranziţie.
Costuri şi beneficii indirecte şi simbolice. Programele se măsoară adesea prin
costurile lor directe. Se ştie, în general, câţi dolari merg în anumite domenii ale unui
program şi se poate chiar calcula (vezi Cap. 9) proporţia dintre sumele
guvernamentale totale alocate diferitelor programe. Agenţiile guvernamentale au
creat diferite metode de analiză a costurilor şi beneficiilor pentru a stabili costurile
directe (de obicei – dar nu întotdeauna – în dolari) ale programelor guvernamentale.
Dar este greu de identificat costurile indirecte şi simbolice ale programelor publice.
Aceşti factori pot fi rareori cuprinşi toţi într-un model oficial de luare a deciziilor.
Tehnicile de calculare a costurilor utilizate în afaceri au fost create în jurul unităţilor
produse – automobile, avioane, tone de oţel şi altele. Dar cum identificăm şi
măsurăm unităţile de bunăstare socială? Adesea intuiţia politică este cel mai bun
ghid aflat la dispoziţia factorilor de decizie în această privinţă.

Tab. 14-1. Evaluarea impactului politic.

Beneficii Costuri
Prezent Viitor Prezent Viitor
Grupuri şi situaţii vizate Simbolice Simbolice Simbolice Simbolice
Tangibile Tangibile Tangibile Tangibile
Grupuri şi situaţii nevizate Simbolice Simbolice Simbolice Simbolice
(restul) Tangibile Tangibile Tangibile Tangibile
Suma Suma Suma Suma
beneficiilor beneficiilor costurilor costurilor
prezente viitoare prezente viitoare
Suma tuturor Suma tuturor
beneficiilor minus costurilor
Impactul politic net

Calcularea costurilor şi a beneficiilor nete. Sarcina calculării impactului net al

unei politici publice este într-adevăr dificilă. Acest impact ar reprezenta beneficiile
simbolice şi tangibile, atât imediate, cât şi pe termen lung, minus toate costurile
simbolice şi tangibile, atât imediate, cât şi viitoare (vezi tab. 14-1). Chiar dacă aceste
costuri şi beneficii sunt cunoscute (şi toată lumea este de acord asupra a ceea ce
este un “beneficiu” şi un “cost”) este totuşi greu să se alcătuiască o balanţă netă.
Multe dintre componentele ambelor părţi ale balanţei nu se pot compara – de
exemplu cum se scade un cost tangibil în dolari dintr-o recompensă simbolică, în
sensul bunăstării resimţite de indivizi sau de grupuri?
Impactul simbolic al politicii
Impactul unei politici include atât efectele simbolice, cât şi pe cele tangibile. Impactul
simbolic se referă la percepţiile pe care indivizii le au în ceea ce priveşte acţiunile
guvernului şi atitudinea lor faţă de acestea. Chiar dacă politicile publice nu reuşesc
să readucă dependenţa socială, să elimine sărăcia, să prevină crimele, aceasta ar
putea fi o obiecţie minoră dacă eşecul guvernului în încercarea lui de a face aceste
lucruri ar duce la ideea că “societatea nu merită să fie salvată”. Indivizii şi grupurile
judecă adesea politica publică după intenţiile bune ale acesteia, mai degrabă decât
după realizările sale tangibile.
Popularitatea generală şi aprobarea publică a unui program poate să nu aibă
legătură cu impactul real al acestuia. Acest lucru arată că unele programe foarte
populare pot avea un impact pozitiv scăzut şi viceversa.
Politicile publice ne pot spune mai multe despre aspiraţiile unei societăţi şi ale
conducătorilor ei, decât condiţiile reale. Aceste politici fac mai mult decât să schimbe
condiţiile unei societăţi; ele menţin poporul laolaltă şi ajută la menţinerea unui stat de
ordin. De exemplu, “războiul împotriva sărăciei” dus de un guvern poate să nu aibă
nici un impact semnificativ asupra săracilor, dar el asigură persoanele morale, atât
pe cei bogaţi, cât şi pe cei săraci că guvernului ‘îi pasă” de sărăcie. Chiar dacă
programele care combat sărăcia au suferit eşecuri în privinţa rezultatelor tangibile,
valoarea simbolică a acestora poate fi mai mult decât satisfăcătoare. De exemplu,
chiar dacă prevederile Codului Civil din 1968 în privinţa alocărilor corecte de locuinţe
pot sau nu să fie respectate, faptul că există o politică naţională care interzice
discriminarea în vânzarea şi închirierea de locuinţe, asigură persoanele de toate
rasele că guvernul nu permite astfel de acte. Mai există şi alte exemple ale politicii
publice care servesc ca simbol al aspiraţiilor societăţii.
Mai demult, politica era descrisă astfel: “cine, ce obţine, unde şi cum”. Astăzi
se pare că politica se conturează pe “cine, ce simte, unde şi cum”. Camerele pline
de fum, unde se împărţeau patronajele şi carnea de porc, au fost înlocuite de
camere pline de discuţii, unde se împart discursurile şi imaginile. Ceea ce fac
guvernele este la fel de important ca şi ceea ce spun. Televiziunea a făcut ca
imaginea politicii publice să fie la fel de importantă ca şi politica însăşi. Analiza
politică sistematică se concentrează asupra a ceea ce fac guvernele, asupra
motivelor pentru care fac acest lucru şi asupra schimbărilor pe care le provoacă. Ea
acordă mai puţină atenţie celor spuse de guverne. Poate că acesta este un punct
slab în analiza politică. Atenţia noastră s-a concentrat mai mult asupra activităţilor
guvernelor decât asupra discursurilor acestora.

Evaluarea programului; ce fac guvernele de obicei

Cel mai multe agenţii guvernamentale fac eforturi pentru a evalua eficienţa propriilor
lor programe. Aceste evaluări iau de obicei una din următoarele forme:
Audieri şi rapoarte. Cel mai obişnuit tip de evaluare implică audieri şi rapoarte.
Administratorilor guvernamentali li se cere de către conducători sau de către
legiuitori să depună mărturie (oficial sau neoficial) asupra realizării programelor lor.
În mod frecvent, administratorii de program oferă rapoarte scrise. Dar mărturiile şi
rapoartele acestora nu constituie metode foarte obiective de evaluare a programului.
De multe ori, ei amplifică beneficiile şi micşorează costurile programului.
Vizite la locul acţiunii. Ocazional, nişte echipe formate din administratori înalţi,
consultanţi, experţi, legiuitori sau o combinaţie între aceştia, decid să viziteze
agenţiile şi să facă inspecţii pe teren. Aceste echipe pot culege impresii asupra
modului în care aceste programe sunt conduse, dacă ele urmează nişte linii
specifice, dacă au personal competent şi, uneori, dacă clienţii (grupurile vizate) sunt
mulţumiţi de servicii.
Măsurători ale programului. Datele oferite chiar de agenţiile guvernamentale
acoperă în general măsurători ale rezultatelor politicii: numărul de beneficiari ai
diferitelor programe de asistenţă socială, numărul persoanelor înscrise în programe
de pregătire a forţei de muncă, numărul paturilor de spital disponibile, al tonelor de
gunoi colectat sau al elevilor înscrişi la şcoli. Dar aceste măsurători indică rareori
impactul pe care aceste cifre îl au asupra societăţii: condiţiile de viaţă cu care se
confruntă cei săraci, succesul celor care au participat la programe de pregătire în
găsirea şi menţinerea unor slujbe calificate, sănătatea naţiunii, curăţenia oraşelor şi
capacitatea absolvenţilor unei şcoli de a citi, a scrie şi a funcţiona în societate.
Comparaţia cu standardele profesionale. În unele domenii de activitate ale
guvernului asociaţiile profesionale au creat standarde de calitate. Aceste standarde
se exprimă de obicei printr-un nivel dorit al rezultatelor: de exemplu, numărul de
elevi pentru fiecare profesor, numărul de paturi de spital la mia de locuitori, numărul
de cazuri pentru fiecare asistent social. Rezultatele reale ale guvernului pot fi
comparate cu cele ideale. Deşi acest lucru poate fi de ajutor, el se bazează totuşi pe
rezultatele şi nu pe impactul activităţilor guvernamentale asupra grupurilor vizate sau
nevizate. În plus, chiar aceste standarde sunt create de către profesionişti care
încearcă să ghicească nivelul ideal al beneficiilor şi al costurilor. Nu există vreo
dovadă care să arate că nivelul ideal ar avea vreun impact semnificativ asupra
societăţii.
Evaluarea plângerilor cetăţenilor. O altă abordare obişnuită a evaluării unui
program este analiza plângerilor cetăţenilor. Dar nu toţi cetăţenii aduc plângeri sau
remarci voluntare la adresa programelor guvernamentale. Criticile asupra acestor
programe se autoselectează şi ele sunt rareori reprezentative pentru părerea
generală sau chiar şi pentru grupurile vizate de program. Nu există vreun mod de a
judeca dacă plângerile celor care se exprimă sunt împărtăşite de cei mai mulţi car nu
zic nimic. Uneori administratorii alcătuiesc chestionare pentru participanţii la
programul lor, pentru a afla nemulţumirile acestora. Dar aceste chestionare testează
opinia publică şi nu impactul real al acestuia asupra vieţilor celor care participă la el.

Evaluarea programului: ce pot face guvernele

Nici una dintre metodele de evaluare obişnuite, menţionate mai înainte, nu încearcă
într-adevăr să măsoare costurile faţă de beneficii. Într-adevăr, administratorii
calculează rar raportul costurilor faţă de servicii – dolarii necesari pentru pregătirea
unui muncitor, pentru furnizarea unui pat de spital, pentru colectarea şi debarasarea
de o tonă de gunoi. Costul realizării unor schimbări specifice în societate – dolarii
necesari ridicării nivelului de alfabetizare al elevilor cu o notă, scăderii ratei
mortalităţii infantile cu un punct sau a reducerii ratei criminalităţii cu un procent –
este şi mai greu de calculat. Pentru a afla impactul real al programelor
guvernamentale asupra societăţii sunt necesare metode de evaluare mai scumpe şi
mai complexe.
Evaluarea sistematică a programelor presupune comparaţii destinate estimării
schimbărilor din societate care pot fi atribuite programului şi nu unor factori din afara
lui. În mod ideal, aceasta înseamnă să se compare “ce s-a întâmplat în realitate” cu
“ce s-ar fi întâmplat dacă programul nu ar fi fost implementat”. Nu este greu de
măsurat ce s-a întâmplat în realitate; din nefericire, o mare parte din evaluare se
opreşte aici. Adevărata problemă este măsurarea a ceea ce s-ar fi întâmplat fără
program şi apoi compararea celor două condiţii ale societăţii. Diferenţa trebuie să
poată fi atribuită programului, şi nu altor schimbări care se produc în societate în
acelaşi timp.
Comparaţii înainte şi după. Există câteva modele de cercetare în evaluarea
programelor. Cel mai obişnuit este studiul înainte şi după, care compară rezultatele
în două momente – înainte ca programul să fie implementat şi după. De obicei sunt
examinate numai grupurile vizate. Aceste comparaţii înainte şi după sunt concepute
pentru a arăta impactul programului, dar este greu de ştiut dacă schimbările
observate, dacă e cazul, apar ca rezultat al programului sau ca rezultat al altor
schimbări care au apărut în societate în acelaşi timp.
Direcţia proiectată şi comparaţiile post-program. O estimare mai bună a ceea ce
s-ar fi întâmplat fără program se poate face prin proiectarea direcţiilor din trecut
(dinainte de program) într-o perioadă de timp ulterioară programului. Apoi aceste
proiecţii se pot compara cu ceea ce s-a întâmplat în realitate în societate după ce
programul a fost implementat. Diferenţa între proiecţiile bazate pe direcţiile
anterioare programului şi datele propriu-zise ulterioare programului poate fi atribuită
acestui program. De notat că datele asupra grupurilor sau a condiţiilor vizate trebuie
obţinute în mai multe reprize înainte de iniţierea programului, astfel încât să se poată
stabili o direcţie. Acest model este mai bun decât modelul “înainte şi după”, dar
necesită mai mult efort din partea evaluatorilor programului.
Comparaţii între domeniile cuprinse în program şi cele neinfluenţate de acesta.
Un alt model de evaluare este acela de a compara indivizii care au participat la
program cu cei care nu au participat sau de a compara oraşe, state sau naţiuni care
au un program cu acelea care nu îl au. Uneori aceste comparaţii se fac în momente
ulterioare programului; de exemplu, comparaţii ale înregistrărilor locurilor de muncă
ale celor care au participat la programe de pregătire cu cele ale celor care nu au
participat sau a ratelor omuciderilor în statele care au pedeapsa cu moartea faţă de
cele care nu au această pedeapsă. Dar există atât de multe diferenţe între indivizi
sau domenii, încât este greu de atribuit aceste diferenţe condiţiilor lor sau
programelor guvernului. De exemplu, persoanele care se înscriu voluntar la un
program de pregătire profesională pot fi mai motivate să găsească o slujbă , decât
cele care nu fac acest lucru. Statele care au pedeapsa cu moartea sunt în general
state rurale, care au rata omuciderilor mai scăzută decât în statele urbane, indiferent
dacă acestea au sau nu pedeapsa cu moartea.
Câteva din problemele care apar în compararea domeniilor cuprinse în
program cu acelea care nu sunt cuprinse, pot fi rezolvate dacă ambele sunt
observate atât înainte, cât şi după introducerea programului. Acest lucru ne dă
posibilitatea să estimăm diferenţele între cele două situaţii, înainte de începerea
programului. După ce acesta este iniţiat, putem observa dacă diferenţele între cele
două situaţii s-au mărit sau nu. Acest model de evaluare implică atribuirea
diferenţelor unui program anume, în cazul în care în realitate, diferenţele socio-
economice pronunţate între cele două situaţii, sunt de fapt responsabile pentru
rezultatele diferite.
Comparaţii între grupuri de control şi experimentele înainte şi după
implementarea programului. Modelul clasic de cercetare presupune selectarea
atentă a unor grupuri de control şi experimentale care sunt identice în toate
privinţele, aplicarea programului numai în cazul grupurilor experimentale şi
măsurarea schimbărilor din grupul experimental faţă de cele din grupul de control
după aplicarea programului. Iniţial, cele două grupuri trebuie să fie identice, iar
comportarea de dinainte de program trebuie să fie aceeaşi. Programul trebuie aplicat
numai grupului experimental. Diferenţele post-program între grupul experimental şi
cel de control trebuie măsurate cu atenţie. Acest model clasic de cercetare este
preferat de oamenii de ştiinţă deoarece oferă cea mai bună posibilitate de a evalua
schimbările ce derivă din efectele altor forţe în societate.
Evaluarea federală: Oficiul de Contabilitate Generală
Oficiul de Contabilitate Generală (GAO) este o ramură a Congresului. Acesta are o
autoritate largă în expertiza operaţiunilor şi finanţelor agenţiilor federale, în
evaluarea programelor acestora şi în raportarea rezultatelor către Congres. Până nu
de mult, GAO se limita la audiţii financiare şi la studii administrative şi de
management. Totuşi, în ultimii ani acesta a preluat din ce în ce mai mult studiile de
evaluare a programelor guvernamentale.
GAO a fost creat de Congres ca o agenţie independentă în 1921,prin acelaşi
Act al Contabilităţii şi Bugetului care a creat şi primul buget director; autoritatea GAO
de a prelua studii de evaluare i-a fost conferită prin Actul Controlului Confiscării şi al
Bugetului din 1974, acelaşi act care a stabilit şi Comitetele Bugetare ale Senatului şi
Camerei Deputaţilor, precum şi Biroul Bugetului Congresului (vezi Cap.9). GAO este
condus de un controlor general al S.U.A.. Cele mai multe rapoarte GAO sunt cerute
de Congres, dar oficiul poate iniţia propriile studii.
Conform GAO, “un program de evaluare – când este disponibil şi de înaltă
calitate – oferă informaţii corecte despre ce oferă în realitate programele, cum sunt
ele conduse şi gradul în care sunt eficiente din punct de vedere al costurilor”. GAO
este de părere că eforturile de evaluare ale agenţiilor federale nu sunt deloc
îndeajuns pentru a oferi ceea ce este necesar luării unei decizii raţionale. GAO a
adus critici severe Departamentului Apărării pentru că nu a reuşit să testeze adecvat
sistemele de armament sau să-şi ajusteze planurile de viitor la reducerile aşteptate
în cheltuielile cu apărarea (vezi Cap.8). GAO a criticat Agenţia de Protecţie a
Mediului pentru că şi-a măsurat succesul după măsurile luate – numărul de inspecţii
realizate şi numărul de întăriri – şi nu după îmbunătăţirile reale aduse mediului
înconjurător – cum ar fi calitatea apei sau a aerului (vezi Cap. 7). De asemenea,
GAO a făcut rapoarte asemenea fondurilor pentru asistenţă socială şi a pericolului
cheltuirii banilor din aceste fonduri pentru operaţiuni guvernamentale uzuale (vezi
Cap. 5). A mai făcut rapoarte şi asupra costului ridicat şi tot mai mare al îngrijirilor
medicale în S.U.A., în special Medicare şi Medicaid şi a observat lipsa de corelaţie
între cheltuielile medicale şi măsurile luate pentru sănătatea naţiunii (vezi Cap.5). În
plus, a sfătuit Congresul şi pe preşedinte să reducă deficitele anuale şi a furnizat
informaţii asupra deficitelor bugetare oficiale, cât şi asupra datoriilor adiţionale în
afara bugetului (vezi Cap. 9). GAO s-a însărcinat să evalueze impactul general al
politicii de controlare a drogurilor (vezi Cap. 4), a studiat rata neplăţilor la
împrumuturile pentru studenţi şi a recomandat colectarea de împrumuturi neplătite,
prin menţinerea plăţii impozitelor (vezi Cap. 6). Pe scurt, GAO a fost implicat în
aproape toate problemele politice majore cu care se confruntă ţara.
Cercetarea politică experimentală
Mulţi analişti politici afirmă că experimentarea politică oferă cea mai bună ocazie de
a se determina impactul politicilor publice. Această oportunitate se datorează
principalelor caracteristici ale cercetării experimentale: selectarea sistematică a
grupurilor experimentale şi de control, aplicarea politicii sub studiere numai asupra
grupului experimental şi o comparaţie atentă a diferenţelor între grupurile
experimentale şi de control după aplicarea acestei politici. Dar o cercetare
experimentală a politicii sponsorizată de guvern ridică o serie de probleme
importante.
O modificare spre obţinerea de rezultate pozitive. În primul rând sunt proiectele
de cercetare sponsorizate de guvern, predispuse să producă rezultate care sprijină
propunerile de reformă populară? Apoi, sunt oamenii de ştiinţă din domeniul social,
care au în general vederi politice personale, liberale şi reformiste, înclinaţi să
producă rezultate care sprijină măsurile de reformă liberale? Mai mult, experimentele
de succes – în care politicile propuse obţin rezultate pozitive – vor primi mai multe
laude şi le vor da mai multe posibilităţi de avansare sociologilor şi administratorilor
de programe decât experimentele lipsite de succes – în care politica respectivă se
dovedeşte ineficientă. Sociologii liberali, susţinători ai reformei, aşteaptă ca
reformele liberale să producă rezultate pozitive. Când se întâmplă aşa, rezultatele
cercetării sunt acceptate şi publicate imediat; dar când rezultatele sunt negative,
cercetătorii sunt înclinaţi să revină asupra datelor, să reproiecteze cercetarea şi să
reevalueze datele, deoarece ei cred că trebuie să se fi făcut “o greşeală”. Tentaţia
de a “ ignora datele”, de a “reinterpreta” rezultatele, de a-i îndemna pe participanţi ce
anume să spună, va fi mare. În ştiinţele fizice şi biologie, tentaţia de a “trişa” în
cercetare este redusă de faptul că cercetarea poate fi reprodusă, iar pericolul de a fi
descoperit şi denigrat este foarte mare. Dar experimentele sociale pot fi foarte rar
reproduse, iar reproducerea va da aceeaşi distincţie cercetătorului ca şi cercetarea
originală.
Efectul Hawthorne. Oamenii se comportă în mod diferit dacă ştiu că sunt priviţi.
Elevii, de exemplu, se prezintă, în general, la un nivel mai înalt când ceva – orice –
nou şi diferit este introdus în rutina sălii de clasă. Acest “efect Hawthorne” poate face
ca o reformă sau un program nou să pară mai de succes decât unul vechi, dar este
noutatea însăşi cea care produce îmbunătăţirea. Termenul este preluat din primele
experimente făcute la uzina Hawthorne a Companiei Western Electric Company din
Chicago în 1927. S-a observat că randamentul muncitorilor a crescut cu orice
schimbare în rutină, chiar şi odată cu scăderea iluminării uzinei.
Generalizarea rezultatelor la scară naţională. O altă problemă a cercetării unei
politici este aceea că rezultatele obţinute cu experimente la scară redusă pot să
difere substanţial de cele care s-ar obţine dacă programul ar fi adoptat pe scară
largă, naţională. De exemplu, cu câţiva ani în urmă, un experiment restrâns,
cuprinzând un număr mic de familii, intenţiona să arate că un venit garantat de
guvern nu schimbă comportamentul subiecţilor; ei au continuat să se comporte la fel
ca şi vecinii lor – îşi căutau slujbe şi acceptau posturi când acestea li se ofereau.
Studii ulterioare al efectului unui venit garantat de guvern au pus la îndoială chiar şi
aceste rezultate ale grupului experimental, dar au şi prezis faptul că un program
naţional ar produce mult mai multe schimbări în comportamentul de muncă. Dacă
toată lumea ar avea garanţia unui venit anual minim, standardele generale s-ar
putea să se schimbe la nivel naţional; faptul că munca ar fi descurajată astfel, ar
putea “minimiza considerabil costul aşteptat al unui program economic”.
Probleme etice şi juridice. Strategiile experimentale din cercetarea impactului
politic mai ridică şi alte probleme. Au oare cercetătorii guvernamentali dreptul să
priveze nişte persoane de unele servicii publice numai pentru a furniza un grup de
control pentru experimentare? În domeniul medical, unde acordarea sau privarea de
un tratament poate cauza moartea sau boala, problema este clară şi s-au făcut mai
multe încercări de a se formula un cod etic. Dar în domeniul experimentelor sociale,
ce li se poate spune celor din grupurile de control, care au fost aleşi în mod similar
celor din grupurile experimentale, numai că lor li se neagă nişte beneficii pentru a
putea servi ca bază de comparaţie? Lăsând la o parte problemele etice şi juridice,
este totuşi dificil din punct de vedere politic să li se ofere servicii numai unor
persoane.
Interpretări politice ale rezultatelor. În cele din urmă, trebuie să recunoaştem că
mediul politic influenţează cercetarea politicilor. Politica va ajuta să se decidă care
strategie politică şi care alternative politice vor fi studiate mai întâi. Politica poate să
influenţeze chiar şi rezultatele, iar interpretările şi utilizările cercetărilor sunt, cu
siguranţă, motivate politic.
În ciuda acestor probleme, avantajele experimentării politice sunt
substanţiale. Este mult prea costisitor pentru o societate să se angajeze la programe
şi strategii pe scară largă în domeniul educaţiei, asistenţei sociale, sănătăţii şi altele,
fără a şti exact ce anume poate da rezultate.

Evaluarea programului: de ce eşuează atât de des

Uneori agenţiile guvernamentale încearcă nişte strategii proprii de evaluare. Analiştii
guvernului şi administratorii de programe descriu condiţiile grupurilor vizate, înainte
şi după participarea acestora la noul program, şi se fac eforturi pentru a se observa
schimbările care apar în structura programului. Strategiile experimentale sunt mai
puţin frecvente; se întâmplă rar ca guvernul să selecteze sistematic grupuri de
control şi experimentale, să introducă un nou program numai în cadrul grupului
experimental şi apoi să compare cu atenţie schimbările care apar în grupul
experimental faţă de grupul de control care nu a beneficiat de program. Dar să ne
întoarcem la unele probleme cu care se confruntă evaluarea politică:
1. Prima problemă în evaluarea unui program public este determinarea
scopurilor programului. Care sunt grupurile vizate şi care sunt efectele dorite? Dar
guvernele adesea urmăresc scopuri incompatibile pentru a satisface grupuri foarte
diverse. Planificarea şi evaluarea politicii generale ar putea revela inconsistenţa în
politica publică şi ar putea obliga la reconsiderarea scopurilor fundamentale. În cazul
în care nu există un acord în privinţa scopurilor unui program public, studiile de
evaluare pot da naştere la conflicte politice. Agenţiile guvernamentale preferă, în
general, să evite conflictele şi de aceea vor să evite studiile care ar putea să ridice
astfel de probleme.
2. Multe programe şi strategii au o valoare simbolică primară. Ele nu
schimbă, în realitate, condiţia grupurilor avizate, doar le creează acestor grupuri
sentimentul că guvernul “se preocupă”. O agenţie guvernamentală nu va agrea un
studiu care arată faptul că eforturile ei nu au efecte tangibile. O astfel de revelaţie, în
sine, ar putea reduce valoarea simbolică a programului prin faptul că informează
grupurile avizate de inutilitatea lui.
3. Agenţiile guvernamentale sunt interesate personal în “dovedirea” faptului
că programele lor au un impact pozitiv. Administratorii văd adesea încercările de a
evalua impactul programului lor ca încercări de a limita sau distruge acel program,
sau de a pune la îndoială competenţa lor.
4. De obicei, agenţiile guvernamentale investesc serios – din punct de
vedere organizatoric, financiar, fizic şi psihologic – în programele şi strategiile în
curs. Ele sunt predispuse să se opună rezultatelor care ar arăta că aceste politici nu
funcţionează.
 5. Orice studiu scris asupra impactului politic realizat de o agenţie
guvernamentală s-ar interfera cu activităţile programelor în curs. Presa afacerilor
cotidiene în general acordă prioritate studiului şi evaluării. În plus, realizarea unui
eveniment necesită privarea unor indivizi şi grupuri (grupurile de control) de serviciile
la care sunt îndreptăţiţi prin lege; acest lucru este dificil, dacă nu imposibil.
6. Evaluarea programului necesită fonduri, facilităţi, timp şi personal, pe care
agenţiile de guvernare nu sunt dispuse să le ia de la programele în curs. Studiile
impactului politic, ca orice altă cercetare, costă bani. Ele nu pot fi făcute în afara
slujbei sau ca activităţi cu jumătate de normă. Alocarea unor resurse pentru studii ar
putea însemna un sacrificiu al resurselor unui program pe care administratorii nu vor
să-l facă.

Cum explică funcţionarii rezultatele negative

Administratorii guvernului şi cei care sprijină un program găsesc întotdeauna motive
ingenioase pentru a explica de ce rezultatele negative trebuie respinse. Chiar şi în
faţa unor dovezi clare, care arată că programele lor preferate sunt nefolositoare sau
neproductive, ei vor argumente că:
1. Efectele programului sunt pe termen lung şi nu pot fi măsurate în prezent.
2. Efectele programului sunt difuze şi de natură generală; nici un criteriu unic sau
indiciu unic nu poate măsura ce s-a realizat.
3. Efectele programului sunt subtile şi nu pot fi identificate prin măsuri sau statistici
neprocesate.
4. Cercetările experimentale nu pot fi realizate eficient deoarece ar fi incorect să se
priveze unele persoane de anumite servicii, numai pentru a se observa impactul unei
asemenea privaţiuni.
5. Faptul că nu s-a observat vreo diferenţă între persoanele care beneficiază de
serviciile programului şi cele care nu beneficiază de ele înseamnă că programul nu
este suficient de intensiv şi indică necesitatea de a se cheltui mai multe resurse
pentru program.
6. Eşecul în identificarea unor efecte pozitive ale programului se poate atribui faptului
că cercetarea însăşi este inadecvată sau parţială, nu programul.
Profesorul de la Harvard, James Q. Wilson, a formulat două legi generale
care acoperă toate cazurile de cercetare socială asupra impactului politic:
Prima lege a lui Wilson. Orice intervenţie politică în problemele sociale
produce efectul scontat dacă cercetarea este realizată de cei care implementează
această intervenţie sau de prietenii lor.
A doua lege a lui Wilson. Nici o intervenţie politică în problemele sociale nu
produce efectul scontat dacă cercetarea se face de către persoane independente din
exterior, mai ales dacă acestea sunt sceptice în privinţa acelei politici.
Wilson neagă cum că aceste legi ar fi cinice. În schimb, el argumentează că:
“Studiile care corespund primei legi vor accepta datele proprii ale agenţiei în
privinţa a ceea ce se întâmplă şi a efectelor; vor adopta o perioadă de timp (lungă
sau scurtă) care să maximizeze probabilitatea observării efectului dorit şi vor
minimiza cercetarea altor variabile care ar putea să conteze pentru efectul observat.
Studiile care se conformează celei de-a doua legi, vor obţine datele independent de
agenţie, vor adopta o perioadă de timp scurtă care ori minimizează şansa ca efectul
dorit să apară, ori, dacă acesta apare, permite observaţia că rezultatele sunt
“temporare” şi probabil se datorează “efectului Hawthorne” (adică reacţia subiecţilor
la faptul că fac parte din experiment) şi maximizează căutarea altor variabile, care ar
putea explica efectele observate”.
De ce programele guvernamentale sunt rar întrerupte
Programele guvernamentale sunt rar întrerupte. Chiar dacă studiile evaluative arată
rezultate negative, chiar dacă factorii de decizie îşi dau seama de fraude, de pierderi
şi de ineficienţă, chiar dacă raportul beneficii – costuri este mult disproporţionat,
programele guvernamentale reuşesc să supravieţuiască. Odată ce strategia este
instituţionalizată în cadrul guvernului, acesta este greu de întrerupt.
De ce le este atât de greu guvernelor să întrerupă programe şi strategii
eşuate? Răspunsul la această întrebare diferă de la un program la altul, dar câteva
generalizări sunt posibile.
Beneficii concentrate şi costuri dispersate. Probabil motivul cel mai des întâlnit
pentru continuarea programelor şi strategiilor guvernamentale eficiente este acela că
beneficiile lor limitate sunt concentrate în nişte componente mici, bine organizate, în
timp ce costurile mai mari sunt dispersate într-un public mare, neuniform şi
neorganizat. Deşi puţini la număr, beneficiarii unui program sunt puternic angajaţi la
acesta; ei sunt preocupaţi, bine informaţi şi activi în sprijinul lor. Dacă costurile
programului sunt dispersate între toţi plătitorii de taxe, nimeni nu are o motivaţie
puternică de a deveni informat, organizat şi activ pentru a se opune programului.
Deşi costurile unui program care eşuează pot fi enorme, dacă acestea sunt
dispersate destul de mult, astfel încât nici un individ sau grup să nu simtă o povară
prea mare, va exista o motivaţie scăzută pentru organizarea unei opoziţii eficiente).
Să considerăm cazul unui program de subvenţii de la guvern pentru cultivatori de
alune. Dacă s-ar distribui 250 milioane dolari pe an la 5.000 de cultivatori, fiecare ar
avea, în medie, un venit de 50.000 $ din subvenţii. Dacă fiecare cultivator ar
contribui cu 10% din subvenţii pentru un fond politic care ar răsplăti legiuitorii
prietenoşi, acest fond ar putea distribui 25 milioane $ în contribuţii, în campanie.
Dacă însă costul programului s-ar dispersa în mod egal între 250 milioane de
americani, fiecare ar plăti numai un dolar. Nimeni nu ar avea motive suficiente să se
informeze, să se organizeze sau să acţioneze în opoziţie cu programul de subvenţii.
Astfel, acesta ar continua, indiferent de beneficiile limitate şi de costurile extinse
pentru societate. Dacă aceste costuri ale unui program sunt larg dispersate, este
iraţional pentru orice individ, care suportă doar o fracţiune infimă din aceste costuri
să cheltuiască timp, energie şi bani pentru a se opune sprijinirii programului de către
cei care sunt beneficiari.
Interese legislative şi birocratice. Printre americanii oricărui program
guvernamental se află şi cei care îl administrează şi îl supraveghează. Posturile
birocratice depind de continuarea programului. Poziţiile guvernului, cu toate
beneficiile, plăţile şi prestigiul lui, sunt în joc. Funcţionarii au motivaţii puternice de a
se opune şi de a submina evaluările negative ale programelor lor, de a răspunde
criticilor publice prin crearea de schimbări marginale numai asupra programului şi
chiar şi de a pretinde că programele dau greş pentru că nu se cheltuiesc destui bani.
Sistemele legislative, atât din Congres, cât şi din capitalele de stat, sunt
structurate astfel încât oamenii legii, care au controlul cel mai direct asupra
programelor, sunt, de obicei, cei care le aprobă cel mai mult. Sistemul de comitete,
cu fragmentarea puterii şi invitaţia la serviciu contra serviciu (“Dacă sprijini raportul
comitetului meu, o să-l sprijin şi eu pe al tău”) favorizează menţinerea programelor şi
strategiilor existente. Oamenii legii din comitetele care au de obicei sub jurisdicţie
programul, primesc cele mai multe contribuţii la campanie din partea beneficiarilor
organizaţi ai programului. Aceşti oameni îşi pot utiliza poziţia în comitet pentru a
proteja programe eşuate, pentru a minimiza reforma şi pentru a bloca întreruperea.
Chiar şi fără motivaţiile funcţionarilor şi ale puterii legislative, nici o oficialitate nu
vrea să facă public eşecul.
Utilizarea incrementalismului. Rareori guvernele se însărcinează să considere un
program ca fiind terminat într-un anumit an. Pe marginea programului se fac
consideraţii active – adică se acordă atenţie schimbărilor propuse la programul
existent şi nu valorii programului ca entitate. De obicei, această atenţie apare în
timpul procesului bugetar (vezi Cap. 9), când se discută măririle sau micşorările de
fonduri. Studiile evaluative negative pot juca un rol în procesul bugetar – limitarea
măririlor pentru programele eşuate sau, probabil, stabilirea încheierii programului
pentru tăierea de la buget. Dar, de obicei, se acordă atenţie schimbărilor şi
reformelor, creşterilor şi micşorărilor, şi nu terminării complete a programelor. Chiar
şi mandatarea unei legislaţii “a declinului”, folosită în multe state (li se cere
legiuiturilor să reconsidere şi să reautorizeze periodic întregul program) duce de
puţine ori la terminarea programului.
Programele eşuate mai pot fi “reîmpachetate” – li se dă un nume nou şi noi
titluri de agenţii, în timp ce scopurile, birocraţia şi prevederile strategice rămân
aceleaşi. Multe dintre programele lui Lyndon Johnson, de război împotriva sărăciei,
din 1960, au fost reîmpachetate şi plasate în diferite departamente federale, având
ca denumire oficială finală Biroul de Oportunităţi Economice. După multă publicitate
adversă, programul eşuat de forţe de muncă CETA (Actul Complet de Formare şi
Angajare) a fost reîmpachetat de senatorii Edward Kennedy şi Dan Quayle sub
denumirea de JTPS (Serviciul de Plasament şi Pregătire Profesională), cu modificări
foarte mici.
Încheierile complete de programe sunt foarte rare la Washington. Printre cele
mai importante încheieri se numără reglementările aeriene ale drumurilor şi
călătoriilor aeriene interstatale din 1978 şi Consiliul Aeronautic Civil, împărţirea
venitului general (împărţirea veniturilor din impozitele generale între guvernele
statale şi cel federal) în 1986; controlarea preţului petrolului în 1980. Toate aceste
încheieri au generat mari controverse şi fiecare dintre ele a implicat circumstanţe
diferite. Schimbările marginale de strategie sunt mai uşor de îndeplinit decât
încheierile de program.

Politica – substitut al analizei

Analiza strategiilor, inclusiv evaluarea sistematică a acestora este un proces raţional.
Acesta necesită un acord asupra căror probleme ar trebui să se angajeze guvernul
că le va rezolva, un acord asupra naturii beneficiilor şi costurilor sociale, precum şi
asupra importanţei care trebuie să li se acorde , un acord asupra formulării unui
model de cercetare, a măsurării beneficiilor şi costurilor şi a interpretării rezultatelor.
Conflictele de valoare apar aproape în orice moment al procesului de evaluare, dar
analiza politicii nu poate rezolva conflictele de valoare.
Politica înseamnă managementul conflictului. Oamenii au idei diferite asupra
problemelor cu care se confruntă societatea şi asupra a ceea ce ar trebui să facă
guvernul. Conflictele de valoare explică de ce factorii politici de decizie se bazează
atât de puţin pe analiza politică în formularea, selectarea şi evaluarea strategiilor. În
schimb, ei trebuie să se bazeze pe procesele politice.
O abordare politică a analizei strategiilor subliniază:
• Căutarea de interese comune, care ar putea forma o bază pentru identificarea
problemelor sociale.
• Compromisurile rezolvabile între valorile aflate în conflict la fiecare etapă a
procesului de elaborare a politicii.
• Moderarea în propunerile politice, pentru a evita reacţii adverse puternice.
• Căutarea de rezultate benefice reciproce pentru diferite grupuri; încercarea de a
satisface diferite cereri.
• Compromisul, concilierea şi dorinţa de a accepta câştiguri nete modeste, mai
degrabă decât de a suferi pierderea unor propuneri complete.
• Negocierea între participanţi, chiar făcând parte din domenii politice diferite, pentru a
câştiga aliaţi. (Îţi voi sprijini propunerea dacă o sprijini şi tu pe a mea.)
În cel mai bun caz, analiza politicii joacă numai un rol secundar în procesul de
elaborare a strategiei politice. Dar acesta este un rol important. Politologul Charles
E. Lindbloom explică “inteligenţa democraţiei” astfel:
“Analiza strategică şi modelarea reciprocă între participanţii politici reprezintă
procesele principale prin care sistemele democratice ajung la nivelul de acţiuni
inteligente la care sunt.
Nu există nici un moment în care gândirea, cercetarea, acţiunea să fie
“obiectivă” sau “nedistorsionată”. De la început până la sfârşit, acestea sunt
părtinitoare, ca orice activitate umană, în sensul că aşteptările şi priorităţile celor
care comandă şi execută analiza o modelează, iar cei care utilizează informaţiile,
modelează interpretarea şi aplicarea ei.
Căutarea şi modelarea de informaţii trebuie să se întrepătrundă în mod
inextricabil cu acţiunea judecată şi interacţiunea politică. Deoarece timpul, energia şi
puterea intelectuală sunt limitate, analiza strategică trebuie să se centreze pe acele
aspecte ale unei probleme, care sunt considerate de participanţii partizani ca fiind
cele mai importante pentru a se convinge reciproc. Nu există un mod pur analitic
pentru a se realiza această centrare, este însă nevoie de judecată politică: în
legătură cu necunoscutele cele mai importante, cu tipul de dovezi care ar putea fi
convingătoare pentru nişte aliaţi potenţiali sau cu seria de alternative care ar fi
fezabile din punct de vedere politic.”

Limitele politicii publice

Niciodată nu au aşteptat americanii atât de mult de la guvernul lor. Încrederea
noastră în ceea ce pot face guvernele pare nemărginită. Am ajuns să credem că ele
pot elimina sărăcia şi rasismul, că pot asigura pacea, preveni delincvenţele, că pot
restaura oraşe şi curăţa mediul înconjurător cu singura condiţie de a adopta politicile
potrivite.
Probabil încrederea în eficienţa potenţială a politicii publice este de dorit, mai
ales dacă ea ne inspiră să continuăm căutarea de noi moduri pentru a rezolva
problemele sociale. Dar orice studiu serios al politicilor publice trebuie să
recunoască şi limitele acestor politici.
1. Unele probleme sociale nu se pot rezolva din cauza modului în care ele sunt definite.
Dacă problemele sunt definite în termeni relativi şi nu absoluţi, ele s-ar putea să nu
fie niciodată rezolvate de politicile publice. De exemplu, dacă limita sărăciei este
definită ca o linie care plasează o cincime din populaţie sub ea, sărăcia va fi
întotdeauna printre noi, indiferent de cât de bine le va fi “săracilor”. Disparităţile
relative din societate s-ar putea să nu fie niciodată eliminate. Chiar dacă diferenţele
de venit dintre clase ar deveni foarte mici, acestea ar putea avea o mare importanţă
simbolică şi problema inegalităţii ar rămâne.
2. Aşteptările pot pune la încercare capacităţile guvernelor. Progresul în orice domeniu
politic poate să dea naştere la mişcări ascendente ale aşteptărilor în legătură cu
ceea ce poate realiza politica publică. Educaţia publică nu a trebuit niciodată să facă
faţă problemei renunţării la şcolarizare până în anii ’60, când, pentru prima oară,
majoritatea băieţilor şi fetelor au absolvit liceul. La sfârşitul secolului, când educaţia
superioară era rară, problema renunţării la şcolarizare nici nu era menţionată.
3. Politicile care rezolvă problemele unui grup din societate pot crea probleme altor
grupuri. Într-o societate pluralistă, soluţia unei persoane poate fi problema alteia. De
exemplu, rezolvarea problemei inegalităţii sociale poate însemna o politică de
redistribuire a impozitelor şi cheltuielilor care să ia de la persoanele cu stare
materială peste medie pentru a da celor sub medie. Cei din urmă pot vedea acest
lucru ca o soluţie, dar cei dintâi vor considera aceasta o problemă serioasă. Nu
există politici care să poată atinge simultan scopuri reciproc exclusiviste.
4. Este posibil ca unele forţe sociale să nu poată fi utilizate de guvern, chiar dacă ar fi
de dorit să se întâmple astfel. Se poate întâmpla ca guvernul să nu poată împiedica
modelele de amplasare urbană a albilor şi a negrilor, chiar dacă ar vrea să facă
acest lucru. Negrii şi albii se pot separa indiferent de politica guvernului care sprijină
integrarea. Unii copii s-ar putea să nu reuşească să înveţe prea mult în şcolile
publice, indiferent de ce s-ar face. Cu alte cuvinte, guvernele s-ar putea să nu fie în
stare de a aduce nişte schimbări sociale.
5. În mod frecvent, oamenii se adaptează politicii publice într-un mod care face politica
respectivă inutilă. De exemplu, putem rezolva problema sărăciei prin garantarea de
către guvern a unui venit anual ridicat, dar, făcând acest lucru, se reduce motivaţia
oamenilor de a lucra şi astfel, numărul de familii dependente creşte mult peste
capacitatea financiară a guvernului de a furniza garanţii. Există întotdeauna
posibilitatea unui tratament adaptativ care să blocheze politica guvernului.
6. Problemele sociale pot avea cauze multiple, iar o politică specifică s-ar putea să nu
fie capabilă de a eradica problema . De exemplu, pregătirea profesională s-ar putea
să nu afecteze un număr anume de şomeri, dacă posibilitatea de angajare este
afectată şi de o stare de sănătate slabă.
7. Soluţia la unele probleme poate necesita politici care sunt mult mai costisitoare de
cât problemele înseşi. De exemplu, se poate ca unele nivele de dezordine publică –
inclusiv revolte, perturbări ale liniştii publice sau violenţe ocazionale – să nu poată fi
eradicate fără adoptarea unor măsuri represive – desfiinţarea forţată a partidelor
revoluţionare, restricţii asupra publicului, suprimarea literaturii violente şi creşterea
numărului de forţe de securitate. Dar aceste strategii s-ar dovedi prea costisitoare în
cadrul valorilor democratice – libertatea exprimării şi a presei, libertatea de a forma
partide de opoziţie. Astfel, un anumit nivel de dezordine poate constitui preţul pe
care îl plătim pentru democraţie. Fără îndoială, mai există şi alte exemple de
probleme sociale care sunt pur şi simplu prea costisitoare pentru a fi rezolvate.
8. Sistemul politic nu este structurat pentru a facilita luarea de decizii raţionale şi
complete. Soluţiile problemelor generale presupun, în general, un model raţional, dar
guvernul s-ar putea să nu fie capabil să formuleze o politică într-un mod raţional. În
schimb, sistemul politic poate reflecta interese de grup, preferinţele elitelor, forţele
instituţionale şi o schimbare incrementală mai mult decât raţionalismul. Sistemul
democratic este structurat pentru a reflecta influenţele maselor, indiferent dacă
acestea sunt raţionale sau nu. Oficialităţile alese răspund cererilor alegătorilor lor şi
acest lucru ar putea inhiba abordările raţionale ale politicii publice.