APOYO Y FINANCIACIÓN

AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL

Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL - ACCIÓN SOCIAL
Luis Alfonso Hoyos Aristizábal Director General

PROYECTO DE PROTECCIÓN DE TIERRAS Y PATRIMONIO PARA LA POBLACIÓN

DESPLAZADA DE ACCIÓN SOCIAL - PPTP
Myriam Hernández Sabogal
Luís Horacio Muñoz Criollo
Rodrigo Arteaga Madrigal
Sonia Uribe Kafure
María Carmenza Posada Acevedo
Juan Antonio Espinosa Moreno
Lina Marcela Correa Montoy
Liliana Calderón Ramírez
Leonor Marina Restrepo
Mariela Ríos López
Isabel Cristina Correa Tamayo
Octavio Giraldo Osorio
Gerente del Proyecto
Coordinador Área jurídico
Equipo Formalización
Equipo Formalización
Coordinadora Regional Antioquia
Asesor Catastral
Asesora jurídica
Asesora jurídica
Asesora social
Asistente Administrativo
Consultora Baldíos
Topógrafo

INCODER
Rodolfo Campo Soto Director General
Gerardo Gil Ochoa Director INCODER Antioquia
Francisco Javier Ochoa Cadavid Coordinación Técnica
Diana Maria Montoya Betancur Coordinadora Planeación
Gustavo de Jesús Gonzáles Técnico Operativo
Miguel Odin Palacios Tafur Atención al Ciudadano
María Elena Rubio Escobar Abogada

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

Moisés Wasserman Rector
Oscar Almario García Vicerrector
Juan Carlos Ochoa Botero Decano Facultad de Arquitectura

GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA
Luis Alfredo Ramos Botero Gobernador de Antioquia

Departamento Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y

Recuperación de Desastres – DAPARD
John Fredy Rendón Roldán Director
Luz Patricia Correa Secretaria Técnica del Comité de
Atención a la Población
Desplazada
Claudia Milena Giraldo Gestora Comunitaria de Granada
Martha Edilia Vélez Sánchez Asesora Generación de Ingresos

Secretaria de Agricultura
Edgar Arrubla Cano Secretario
Diana Taborda Díaz Profesional Universitaria

3
 Sistemas de Información y Catastro Departamental
Rafael Gutiérrez Mejía Director
Lina María Valencia Díaz Profesional Universitaria
María Inés Cardona Bedoya Profesional Universitaria
Alba Luz Rodríguez Cruz Profesional Universitaria

COMITÉ TECNICO DEL CONVENIO

Luís Carlos Agudelo Patiño Universidad Nacional de
Colombia sede Medellín
Germán Ríos Arias Universidad Nacional de
Colombia sede Medellín
María Carmenza Posada Acevedo PPTP
Luz Patricia Correa DAPARD
Luz Dary Giraldo Vélez Secretaria Técnica del Comité de
Atención a la Población
Desplazada – DAPARD hasta
diciembre de 2008
Diana Taborda Díaz Secretaria de Agricultura
Gerardo Gil Ochoa INCODER

EJECUTORES
EQUIPO TÉCNICO
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA SEDE MEDELLÍN

Coordinador del Proyecto

Profesor Luís Carlos Agudelo Patiño
Escuela de Planeación Urbano-Regional

Equipo Jurídico
Germán Ríos Arias Abogado Coordinador
Isabel Cristina Correa Tamayo Abogada
Andrea Román Abogada
Jairo Montoya Jiménez Abogado

Cartografía. SIG y Proyectos

Joaquín Guillermo Hincapié Pérez Ingeniero Agrónomo Coordinador
Liliana Patricia Serna Yepes Ing. Forestal
Samuel Esteban Padilla Llano Arq.

Equipo Social
Gonzalo Castro Hernández Antropólogo Coordinador
María Migdonia Pérez Botero Trabajo Social
Jader Augusto Ortiz Gallego Estudiante Antropología U de A
Campo Elías Galindo Ocampo Historiador
Catherine Arboleda Antropóloga

Política Pública
Carolina María Horta Gaviria Politóloga

4
 Apoyo Administrativo
Leidy Marcela Hincapié Arango
Cindy Paulina Pulgarín

INFORMACIÓN Y APOYO LOGÍSTICO

Administraciones Municipales
Alcaldía de Granada
Nelson García Amaya Alcalde Municipal
Oscar Aristizábal Director Oficina Catastro
Gladis Elena Hoyos Giraldo Secretaria de Gobierno
Fernando Márquez UMATA
Alcaldía de Angelópolis
Elkin Marín Henao Alcalde Municipal
Alcaldía de Apartado
Osvaldo Cuadrado Simanca Alcalde Municipal
Henrry Uribe Secretario de Agricultura
y Medio Ambiente – SAMA

APOYO COMUNITARIO
Por La Vereda El Edén (GRANADA)
Junta de Acción Comunal de la Vereda El Edén
Grupos Legiones de María de la Vereda El Edén
Grupo Juvenil de la Vereda El Edén
Comunidad Educativa El Edén
Asociación de Padres de Familia de la Vereda El Edén
Administración del Acueducto de la Vereda El Edén
Flor María López Botero

Maestras Centro Educativo Rural El Edén (GRANADA

Claudia Milena Yepes Morales
Álvaro Sepúlveda

Líderes Comunitarios Vereda El Edén (GRANADA)

Blanca Oliva Hoyos Salazar
Gildardo de Jesús Giraldo Giraldo
Albeiro López López
Giovanni Salazar Gómez
Sandra Quintero
(Líder Desplazados Municipio de Santiago de Cali)

Asociación de Campesinos de Antioquia - ACA

Nicolás Castrillón Sánchez Director
Luis Fernando Madrigal Abogado

5
 Líderes Comunitarios Vereda Promisión (ANGELOPOLIS)
Jesús María Cano
Octavio Velásquez

INFORMACIÓN Y CARTOGRAFÍA
CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONALDEL RIONEGRO - NARE - CORNARE
Oscar Antonio Álvarez Gómez Director General

CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE URABÁ

Gabriel Ceballos Echeverri Director General

CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA

– CORANTIOQUIA–
Luis Alfonso Escobar Director General

RECONOCIMIENTO
Alcaldía de Granada
Diego Iván Aristizábal Hoyos Alcalde Municipal (2004 - 2007)

Alcaldía de Angelópolis
Jaime Alberto Gómez Gómez Alcalde Municipal (2004 - 2007)

INCODER
William de Jesús Rojas Ruenes (+) Jefe de la Oficina de Enlace
Territorial Antioquia
(octubre 2006 - diciembre 2007)
Idalia Amparo González Directora Territorial Antioquia
(febrero - noviembre 2008)

Procuraduría Agraria y Ambiental de Antioquia

Fanny Henríquez Gallo Procuradora
Julia Rosa Palacio Hincapié Procuradora

Colegio de Registradores de Antioquia

Martha Cecilia Angarita Pineda Presidenta del Colegio de
Registradores Regional
Antioquia - Choco

Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín y Marinilla

Wilman Antonio Rojo Zapata Registrador
Luis Enrique Giraldo Duque Registrador

Honorables diputados de la Asamblea Departamental de Antioquia

Comisión de Tierras del Comite Departamental de Atencion Integral

a la Poblacion Desplazada de Antioquia

6
CONTENIDO
PRESENTACIÓN ................................................................... 11

INTRODUCCIÓN ................................................................... 15

1. CAUSAS DE LA INFORMALIDAD
DE LA TENENCIA RURAL CAMPESINA Y
ENFOQUES PARA LA FORMALIZACIÓN ......... 17
1.1. Acerca de las causas de la informalidad ..................... 19
1.2. Sobre el enfoque actual y el enfoque propuesto
para avanzar en la formalización ............................... 21

2. ENTORNO PARA LA TITULACIÓN DE

PREDIOS BALDÍOS A LA POBLACIÓN EN
SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO ................. 25

3. VIAS PARA LA TITULACIÓN

DE PREDIOS BALDÍOS .......................................... 29
3.1 INCODER .................................................................... 31
3.2 Delegación de funciones .............................................. 31

4. ANÁLISIS DE COSTOS PARA

LA ADJUDICACIÓN DE BALDÍOS ...................... 33

5. CARÁCTER ESPECIAL DEL

PROCEDIMIENTO DE TITULACIÓN DE
BALDÍOS A POBLACION AFECTADA
POR EL DESPLAZAMIENTO FORZADO........... 39
5.1 Normas esenciales ....................................................... 41
5.2 Características especiales del procedimiento de
titulación de baldíos a la población afectada por
el desplazamiento forzado ........................................... 42

6. RUTA PARA LA TITULACIÓN DE BALDÍOS.... 43

6.1 Protección de predios – informe de predios,
aval y ubicación de ocupantes. .................................... 46

7
 6.2 Parámetros para la selección del territorio. ............... 46
6.3 Preparación para la titulación de baldíos................... 47
Instrumentos ................................................................ 47
6.4 Consensos institucionales y acuerdos
con la comunidad ......................................................... 50
6.5 Recolección de Información ......................................... 52
6.5.1 Información jurídica .................................................... 54
a. Ocupaciones de baldíos ............................................ 55
b. Posesiones ................................................................ 56
6.5.2 Información Comunitaria ............................................ 57
6.5.2.1 Recomendaciones para la búsqueda
de destinatarios por fuera de la zona seleccionada .... 62
6.5.3 Información territorial y levantamiento
de certificado plano ...................................................... 64

7. TRAMITE PARA LA ADJUDICACION

DE BALDIOS ............................................................. 65
7.1. La solicitud de adjudicación de baldíos: ..................... 67
7.1.1. Baldíos Inadjudicables ................................................ 71
7.1.2. No Pueden ser Adjudicatarios de Baldíos
según la Ley 160 de 1994: ........................................... 71
7.1.3 Dificultades del formato de Solicitud .......................... 73
7.2 Radicar solicitudes en el INCODER ........................... 73
7.3 Examen previo de la petición de solicitud .................. 74
7.4 Incumplimiento de los requisitos ................................ 74
7.5 Iniciación del procedimiento ....................................... 74
7.6 Publicidad del Auto de Aceptación ............................. 75
7.7 Inspección ocular ......................................................... 76
7.8 Traslado y contradicción del dictamen ....................... 77
7.9 Fijación del negocio en lista ........................................ 78
7.10 Oposición a la adjudicación ......................................... 78
7.11 Trámite a la oposición ................................................. 78
7.12 Decisión de la oposición ............................................... 79
7.13 Resolución de adjudicación de baldíos ........................ 79
7.14 Pago de los derechos de adjudicación
de baldíos al INCODER ............................................... 80
7.15 Pago de impuesto de registro al departamento e
inscripción en la oficina de registro
instrumentos públicos ................................................. 80

8. PARTICIPACIÓN MUNICIPAL Y
COMUNITARIA EN EL PROCEDIMIENTO
DE SOLICITUD Y ADJUDICACIÓN
DE BALDÍOS ............................................................. 83
8.1 Solicitud en formato oficial .......................................... 85
8.2 Etapa previa de estudio de la solicitud....................... 86
8.3 Auto de aceptación o negación de la solicitud ............ 87

8
8.4 Notificación del auto anterior,
comunicaciones y avisos .............................................. 87
8.5 Publicación en emisora ................................................ 87
8.6 Elaboración del plano .................................................. 88
8.7 Inspección ocular ......................................................... 89
8.8 Traslado y contradicción del dictamen, trámite
de oposición, fijación en lista, revisión jurídica final,
y resolución .................................................................. 90
8.9 Notificación de la resolución, pago de tarifas de
titulación al INCODER, publicación de la resolución
en el Diario Oficial, pago de boleta fiscal
departamental o trámite de la exención, pago y
registro ante Instrumentos Públicos y entrega
final de la constancia de registro al Campesino ......... 90

9. FORMALIZACIÓN DE PREDIOS
DE POSEEDORES Y DE OTRAS
SITUACIONES DE INFORMALIDAD .................. 93
9.1. Justificación ................................................................. 96
9.2. Algunos aspectos jurídicos .......................................... 97
9.3. Tipos de posesión y alternativas de formalización
como propiedad ............................................................ 101
9.3.1. Negocios de compraventa, permuta, donación y
pagos en especie con bienes raíces .............................. 101
9.3.2. Sucesiones ilíquidas ..................................................... 103
9.3.3. Otros tipos de posesiones ............................................ 104
9.4. Costos de la formalización ........................................... 105
9.4.1. Costos por caso ............................................................. 105

ANEXOS ................................................................................... 113

ANEXO 1. Régimen jurídico de la delegación ............ 115

Etapas para la delegación de funciones...................... 115

ANEXO 2. Propuesta Proceso Técnico Alternativo

para la Elaboración del Certificado Plano .................. 119

9
 INDICE DE TABLAS

Tabla 1. Costo para trámites de titulación de baldíos

a las personas en condiciones de desplazamiento
sin delegación de funciones .................................... 37

Tabla 2. Normas asociadas al procedimiento especial en

el caso de los desplazados por la violencia ............. 41

Tabla 3. Principales normas que regulan el trámite

administrativo de titulación de baldíos .................. 67

Tabla 4. Requisitos para el diligenciamiento de

la solicitud de adjudicación de baldíos.................... 69

Tabla 5. Costos boleta fiscal y registro en la Oficina

de Instrumentos Públicos ........................................ 81

Tabla 6. Análisis de costos para la formalización

de propiedades ......................................................... 109

INDICE DE FIGURAS

Figura 1. Ruta para la adjudicación de baldíos.................... 16

Figura 2. Tipo de información a colectar para el proceso .... 16

Figura 3. Información jurídica a colectar ............................. 16

Figura 4. Información comunitaria ....................................... 16

Figura 5. Etapas del trámite administrativo

de titulación de baldíos.......................................... 16

10
PRESENTACIÓN

Este manual está dirigido a equipos interdisciplinarios

conformados por las distintas áreas del saber, intere-
sados en los procesos de formalización de la propiedad
rural.

El presente documento, muestra los aprendizajes y

propuestas, especialmente desde el ámbito jurídico,
que se han venido elaborando, como producto de la
experimentación con procesos de formalización de la
tenencia de la propiedad rural en las veredas El Edén
del Municipio de Granada, Promisión del Municipio de
Angelópolis y San José de Apartado del Municipio de
Apartado, entre el año 2007 y 2009. Este surge como
resultado de un convenio firmado entre La Goberna-
ción de Antioquia a través del DAPARD Coordinador
del Comité Departamental de Atención Integral a la
Población Desplazada - CDAIPD, El INCODER (Re-
gional Antioquia), El Proyecto de Protección de Tierras
(PPTP) de la Alta Consejería Presidencial de ACCIÓN
SOCIAL y Cooperación Internacional y la Universi-
dad Nacional de Colombia - a través de la Facultad de

11
 Arquitectura Escuela de Planeación Urbano Regional
(sede Medellín)1.

Esta experiencia buscó realizar una oferta institucio-

nal a favor de la titulación de baldíos y garantizar a
los campesinos, a través de recursos técnicos y econó-
micos satisfacer el derecho constitucional de acceso a
la propiedad privada y garantizar el cumplimiento de
todos los requisitos establecidos en la ley. Además se
formularon propuestas para que la titulación de bal-
díos a la población campesina pudiera ser ofrecida en
el marco de un proceso interinstitucional.

Inicialmente el Convenio tenía como propósito traba-

jar en el ámbito de la adjudicación de baldíos ya que
en ambas veredas se detectó la existencia de un alto
porcentaje de informalidad en la relación jurídica con
la tierra por parte de los campesinos afectados por el
desplazamiento forzado, pero durante la ejecución del
mismo, se vio la necesidad de ampliar el universo hacia
otras situaciones como la de posesión que se presenta
con mucha frecuencia y los campesinos reclaman con
urgencia procesos de formalización para esta calidad
jurídica. Adicionalmente, se observó que los procesos
de formalización son atractivos para la población y es
difícil para los campesinos comprender la diferencia
entre una calidad y otra de relación con la tierra.

1. Ver convenios 2007 C026233 y 2008 CF26071, que reposan en los archivos
del Comité Departamental de Atención Integral de la Población Desplazada
del Departamento de Antioquia.

12
En este sentido se avanzó, en una recolección de infor-
mación exploratoria de los tipos de informalidad de la
propiedad, se analizaron y definieron algunos aspectos
jurídicos en esta materia, se identificaron tipologías
de casos y se elaboró un presupuesto que da cuenta del
valor para llevar a cabo este ejercicio.

El proyecto se inició en vigencia de la Ley 1152 de

2007 y de la legislación reglamentaria que la siguió.
Dicha Ley fue declarada inconstitucional por la Cor-
te Constitucional a través de la Sentencia C-175 de
2009 de abril de 2009. Aunque los escritos que siguen
inicialmente se referían a dicha Ley, hemos hecho la
adaptación a la Ley 160 de 1994 y la legislación que la
reglamenta – que había sido derogada por la Ley 1152
de 2007- ya que la Ley 160 recobra vigencia jurídica.

13
INTRODUCCIÓN

Todos los colombianos tienen derecho al acceso a la

propiedad privada, así lo establece el artículo 58 de la
Constitución Nacional y es deber del Estado promover
el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios.

Un gran porcentaje de la población campesina colom-

biana se ha visto obligada a desplazarse como conse-
cuencia del conflicto armado, lo que le genera pérdi-
das, entre otras, de tipo patrimonial, en muchos casos
irreparables.

Se han creado algunas herramientas y procedimientos,

de los cuales se da cuenta en este Manual, para que la
población en situación de desplazamiento proteja su
patrimonio y los inmuebles en los cuales han tenido
algún tipo de derecho como propietarios, poseedores,
ocupantes o tenedores.

La población campesina tradicionalmente ha adquiri-

do sus bienes inmuebles a través de negociaciones ver-
bales y la entrega material del bien y en muchos casos
no han introducido en sus costumbres los requisitos

15
 para la formalización de la tenencia. Adicionalmente,
muchas veces la gente campesina desconoce si el bien
del que se considera dueño es un baldío o una propie-
dad privada, lo que dificulta la aplicación de las herra-
mientas para la protección de su patrimonio.

Al realizarse la protección de predios a la población

en situación de desplazamiento, se encuentra un gran
número de ocupantes de predios baldíos de la Nación
que no han solicitado la adjudicación y de poseedores
sin formalizar.

En el caso de los ocupantes de predios baldíos, un gran

número de familias campesinas han vivido varias ge-
neraciones en el mismo predio, conformando una si-
tuación muy especial, ya que estas ocupaciones inme-
moriales de baldíos demuestran la construcción de un
patrimonio, una cultura y un arraigo con el territorio,
lo cual permitiría que la titulación de baldíos, más que
un acto de constitución de derechos, sea un reconoci-
miento de los mismos.

En relación a la formalización de la propiedad privada

se encuentran en la zona rural diferentes situaciones,
las más comunes son las siguientes:

• Posesiones: negocios de compraventa, permuta,

donación y pagos en especie con bienes raíces que
no fueron elevados a escritura pública y por tanto
no fueron registrados en el Folio de Matricula In-
mobiliaria.
• Sucesiones ilíquidas.

16
1.1. Acerca de las causas de la informalidad

La informalidad de la tenencia de las tierras rurales

en Colombia es una constante, ya que diferentes fac-
tores a lo largo de la historia de la actividad rural han
predispuesto esta realidad.

Algunas de las situaciones que inciden en que la po-

blación campesina realice la gran mayoría de tran-
sacciones inmobiliarias de manera informal, son las
siguientes:

El desconocimiento: la costumbre transmitida de

generación en generación le ha mostrado a la po-
blación rural que no es necesario acudir a los trá-
mites y ante las instituciones oficiales a formalizar
la transacción. En este punto se detecta que en los
tiempos de normalidad, cuando no hay presencia
de grupos armados ilegales, y cuando no hay situa-
ciones económicas complicadas, han tenido la cos-
tumbre de cancelar los impuestos del predio que
ocupan sin importar que este figure a nombre de
otra persona.

Los costos: en muchos casos las transacciones inmo-

biliarias de predios las realizan por estrategias de
producción, ejemplo: adquirir un predio para sem-
brar el producto que más demanda tiene en el mo-
mento, pero en cuanto baje la demanda se desea
cambiar el predio por otro que cumpla las condicio-
nes para cambiar de producto. Por lo tanto no es

19
 importante incurrir en costos del trámite para for-
malizar la propiedad. Igualmente, en economías
de subsistencia, la formalización de la propiedad
se convierte en un costo suntuario.

Existen dos tipos de costos:

• Los costos directos (derechos notariales, registro
en la Oficina de Registro Instrumentos Públicos,
retención en la fuente, impuesto departamental de
registro, paz y salvos, derechos de adjudicación y
en algunos casos pagos de abogados y de procedi-
mientos judiciales); y
• Los costos indirectos (tiempo y transporte).

Con respecto al tiempo, que a simple vista no parecie-

ra que tuviera tanta repercusión en la informalidad de
la propiedad, es un costo que desanima y no estimula
la realización de estos trámites.

El cúmulo de requisitos: Para la población campe-

sina la palabra ha tenido un gran valor, incluso
en el momento de realizar las transferencias in-
mobiliarias solo se hace necesaria la entrega ma-
terial del bien, lo que genera el alto porcentaje de
informalidad, de ahí que el cúmulo de requisitos
formales no haga parte de las negociaciones y las
transferencias de los predios.
Los procedimientos: el desconocimiento de los pro-
cedimientos para formalizar la propiedad y en al-
gunos casos la necesidad de asesoría profesional
ha influido en que la comunidad campesina decida
no realizar los trámites.

20
Distancia de las autoridades: Percibimos que para
una parte importante de la población campesina
no solo existen grandes distancia físicas que los
alejan de las instituciones estatales, sino que tam-
bién dicha población encuentra o percibe obstácu-
los en la interacción con los funcionarios públicos:
problemas de información, de comprensión, de cor-
tesía, de comunicación, de solidaridad y en general
de identidad.

Un caso especial es el de los procedimientos de per-

tenencia, según el artículo 16 del Código de Procedi-
miento Civil Colombiano, se establece que la juris-
dicción para conocer estos trámites son los jueces del
circuito, quienes no se encuentran en todos los muni-
cipios colombianos y para acceder a ellos hay que des-
plazarse a los pocos municipios donde se encuentran
estos juzgados.

1.2. Sobre el enfoque actual y el enfoque propuesto

para avanzar en la formalización

El procedimiento de titulación de baldíos se ha rea-

lizado tradicionalmente como función del INCODER
anteriormente INCORA con un enfoque de demanda
por parte de los campesinos, la experiencia realizada
en las veredas en las que se desarrolló el proyecto, es-
tuvo animada por un enfoque de oferta institucional
para acceder al derecho de formalización de la tenen-
cia rural sobre la tierra. Este cambio de enfoque surge
gracias a la comprensión de los siguientes aspectos:

21
 • Las gentes campesinas tienen derecho a la tierra y
por lo tanto el Estado en sus diferentes expresiones
debe ser un promotor y un realizador activo de los
derechos y no un simple “notario” de los mismos.
• El derecho a la tierra en el contexto del desplaza-
miento forzado y de otras expresiones de la violen-
cia que vive Colombia, reclama la acción urgente y
por ende acciones especiales para la protección de
ese derecho.
• La formalización opera, ante el desplazamiento
forzado, como expresión de restitución a las víc-
timas del conflicto. Esta característica, que tiene
rango legal, ni una sola vez ha sido respetada. Se
procuró con esta experiencia sentar un precedente
en Colombia, planteando una metodología para su
multiplicación.
• En general, en tiempos de paz y más aún en tiem-
pos de conflicto, la población campesina no ha cons-
truido la capacidad para demandar o solicitar los
procesos de formalización de su derecho a la tierra:
los requisitos, costos, lejanía y complejidades de
esos procesos hacen necesaria la amplia interven-
ción interinstitucional y la decidida participación
de la comunidad para que el derecho a la tierra
se convierta en una realidad y no siga siendo una
simple constancia.
• Si las dificultades de llegar a la difícil y lejana ins-
titucionalidad se presentan en las gentes campe-
sinas que están en su tierra, que decir de las fa-
milias desplazadas por la violencia, para muchas
de las cuales aún ha sido imposible encontrar un
lugar donde asentarse.

22
A partir de los aspectos señalados, el enfoque propues-
to de oferta desde las instituciones y con participación
de la comunidad, parte de una consideración esencial:
formalizar no sólo es un asunto de interés privado de
cada familia campesina, también es un asunto de inte-
rés público, dado el alto volumen de las situaciones de
informalidad, el contexto de la protección patrimonial
y de la obligación de la restitución por parte del Estado
en los casos de violencia; y dados los múltiples bene-
ficios que puede representar la formalización para las
familias campesinas, para la sociedad, para los entes
territoriales y para el Estado en general.

La oferta institucional entonces presenta las siguien-

tes características:

• Trabajo interinstitucional y participativo: Las

instituciones, en particular las del Sistema de Aten-
ción Integral a la Población en situación de despla-
zamiento forzado, el Municipio en especial y las or-
ganizaciones sociales, de común acuerdo, toman la
iniciativa y organizan el proceso de formalización.
En derecho ello es actuar de oficio, sin tener que
esperar a que la gente lo tenga que solicitar.
• Focalización y delimitación territorial: A par-
tir de criterios que en otro lugar de esta cartilla
se proponen (ver 6.2), se adoptan prioridades y se
delimita territorialmente el trabajo.
• Oferta masiva y atención caso a caso: se pro-
cura llegar al mayor número de personas, en su lu-
gar, ganar en economía de escala, sentar bien que el
derecho a la tierra y a la formalización es de todos,

23
 a la vez que cada caso merece atención y cuidado
especial. Se busca superar el enfoque en que “cada
cual debe ir a formalizar” por un enfoque en que
“todos podemos organizarnos para formalizar”.
• Disminución de costos: se busca disminuir cos-
tos, ya sea removiéndolos o buscando que las insti-
tuciones estatales los aporten. Un ejemplo impor-
tante lo da el Departamento de Antioquia, quien
el año pasado autorizó la exención del impuesto
departamental de registro para procesos de forma-
lización hasta de dos UAF para los casos que estén
vinculados a sus programas2.
• Acompañamiento durante todo el procedi-
miento: con el enfoque tradicional los campesinos
deben estar pendientes de sus procesos ante el IN-
CODER para estar cumpliendo con los diferentes
pasos, aportar requisitos y pagos. El cambio de
enfoque implica acompañamiento interinstitucio-
nal para esos trámites. Igual ocurre frente a los
procesos de formalización vinculados a posesiones
y a otras situaciones de informalidad, sobre todo si
se tiene en cuenta que en muchos de estos trámites
se requiere la representación mediante abogados,
cuyo costo en muchos casos escapa a las posibilida-
des económicas de la población rural.

2. En el Departamento de Antioquia a través de la Ordenanza 24 de 2008 de la

Asamblea Departamental se exoneró el pago del impuesto de registro, más
conocida como Boleta Fiscal, a los pequeños productores rurales y la pobla-
ción afectada por el desplazamiento forzado a causa de la violencia.

24
Para realizar un procedimiento adecuado para la ad-
judicación de baldíos en el contexto del desplazamien-
to forzado por la violencia, se debe efectuar un trabajo
interdisciplinario e interinstitucional, en el cual la co-
munidad destinataria juega un papel fundamental.

Las entidades relacionadas en Colombia con la adju-

dicación de baldíos que deben participar activamente
son las siguientes:

• Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCO-

DER: esta entidad tiene la competencia por Ley
160 de 1994.
• Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC: es la
autoridad catastral nacional y es responsable di-
rectamente de los catastros en la mayor parte del
país.
• Catastros Descentralizados: existen algunos con
delegación tales como el de Antioquia, Medellín,
Cali y Bogotá.
• Oficina de Registro de Instrumentos Públicos: es
la autoridad encargada de certificar la propiedad
encargada.
• Ministerio Público Agrario o Procurador Agrario:
es la autoridad que verifica en interés público la
legalidad de los trámites.
• Personería Municipal: hace las veces de Ministerio
Público por delegación o encargo del Procurador.
• Corporación Autónoma Regional y de Desarrollo
Sostenible: es la autoridad ambiental encargada
de verificar el cumplimiento de las normas am-
bientales.

27
 • Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de
la Población Desplazada: es un programa a cargo
de la Alta Consejería para la Acción Social que se
encarga de impulsar las medidas de protección pa-
trimonial a la población desplazada.
• Entes Territoriales: los departamentos y los mu-
nicipios pueden impulsar y apoyar a la población
campesina en las solicitudes y trámites; además
pueden ser delegatarios de la adjudicación de bal-
díos.
• Comité Territorial para la Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia - CLAIPD:
el informe de predios y el aval de protección son a
la vez un requisito y un insumo informativo nece-
sario para focalizar el trabajo con población rural
desplazada.

Los perfiles profesionales de las personas capacitadas

para llevar a cabo los procedimientos de adjudicación
de baldíos son:

• Profesionales del derecho.

• Experto en sistemas de información geográfica o
catastral.
• Profesional en ciencias sociales con experiencia en
trabajo con la comunidad campesina.

También podrían concurrir otras profesiones, expertos

y auxiliares según sea la dimensión del trabajo.

28
3.1 INCODER

El INCODER es la entidad que por ley es responsable

de adjudicar los predios baldíos a los ocupantes que
lo soliciten. El Instituto puede realizar convenios con
instituciones y organizaciones para adelantar estos
trámites.

Por regla general, por esta vía las personas interesadas

deben gestionar todo el trámite ante el INCODER3.

3.2 Delegación de funciones

Existe un marco legal favorable a la delegación de

funciones administrativas, donde el INCODER pue-
de delegar a un ente territorial sus funciones para
que adjudiquen los predios baldíos a quien lo solicite.
La delegación es una de las estrategias de adecuada
articulación entre el Gobierno Nacional y los entes
territoriales y una posibilidad concreta de mejorar
los indicadores de realización de los objetivos de de-
sarrollo rural4 .

Con recursos, adecuados entrenamiento, monitoreo y

un adecuado ambiente de trabajo interinstitucional,

3. Se recuerda que en la situación especial de la población afectada por el des-

plazamiento forzado, el INCODER de forma oficiosa debe realizar todo el
trámite administrativo de titulación de baldíos de los predios identificados
como tal en el aval de protección, incluyendo la búsqueda de la población
destinataria según los establece el Decreto 2007 de 2001, reglamentario de
la Ley 387 de 1997.
4. Marco Normativo, Problemas y Propuestas. Formalización de la Tenencia de
Predios en el Contexto del Desplazamiento Forzado por la Violencia. Escuela
de Planeación Urbana y Regional Facultad de Arquitectura Universidad Na-
cional de Colombia – Sede Medellín. Página 53. Mayo 2008

31
 el ente territorial podría cumplir la labor de titula-
ción, liberando al INCODER de gran parte de labores
operativas que le permitirían concentrarse en tantas
otras funciones y tareas como le corresponde5.

La delegación se debe realizar con destinación presu-

puestal para que los entes territoriales puedan llevar
a feliz término la tarea delegada y los recursos pueden
acopiarse de diferentes fuentes institucionales.

Teniendo en cuenta que dicha delegación se haga en

el marco de la protección patrimonial a la población
afectada por el desplazamiento forzado, ello permiti-
ría responder de manera más oportuna a las necesida-
des de seguridad jurídica que reclama las circunstan-
cias de violencia y sería consecuente con el carácter
especial del procedimiento de titulación de baldíos a
la población afectada por el desplazamiento, según lo
consagran las ley 387 de 1997 y el decreto 2007 de
2001.

Sobre el régimen jurídico de la delegación ver el anexo 1.

5. Ídem.

32
Los elementos para tener en cuenta en la elaboración
de un presupuesto para la titulación de baldíos a la
población en situación de desplazamiento son:

• El carácter oficioso: el INCODER6 debe realizar

el trámite tan pronto se realiza la declaratoria de
protección patrimonial por parte del Comité Terri-
torial, por lo tanto se deben estimar los costos para
contactar los eventuales beneficiarios.

• Organizar la oferta: las instituciones deben orga-

nizar la oferta del servicio de titulación de baldíos
a la población en situación de desplazamiento, lo
cual incluye la ubicación de los ocupantes destina-
tarios y los recursos necesarios tales como: tarifas
de titulación, levantamiento cartográfico, personal
de apoyo, entre otros costos necesarios para culmi-
nar los trámites.

• Trámites colectivos: se deben realizar estos trá-

mites por municipios y veredas priorizados, utili-
zando como herramienta de análisis el aval o la
adopción del informe de predios. Lo que se busca
con ello es una economía de escala, pues el tramite
caso a caso resulta más costoso que el que se pueda
organizar para un grupo numeroso de personas.

• Ubicación territorial: al calcular los costos, tam-

bién es necesario tener en cuenta las distancias de

6. En el caso de delegación de funciones de la adjudicación de baldíos por parte

del INCODER la institución delegataria igualmente deberá de oficio realizar
el trámite.

35
 los predios y de los beneficiarios con el lugar de
operación de los trámites de titulación.

• La extensión de los predios: el INCODER cobra

para predios de 0 a 5 hectáreas derechos de titu-
lación de baldíos equivalentes a un 35% del salario
mínimo; de 5 a 15 hectáreas se cobra el 50%; y de
15 hectáreas hasta el límite de la UAF se cobra el
75% del salario mínimo.

El Acuerdo 102 de 2007 del INCODER establece que

cuando se aporta el plano del predio y éste se encuen-
tre ajustado a las normas técnicas exigidas, el valor
que debe pagarse como tarifa será en cualquier caso,
el equivalente al (25%) de 1 s.m.l.v.7

• Los costos propios por trámite individual: la tabla

1 muestra los costos estimados por persona, en
trámites individualmente considerados, para lle-
var a cabo el proceso completo de una titulación,
sin tener en cuenta los costos de honorarios de los
profesionales, viáticos, comunicaciones, ni equipos
de oficina.

7. Esta es una oportunidad para que las instituciones aporten el certificado pla-
no, con fundamento en la información catastral. De esta manera se ahorran
costos que de otra forma tendría que asumir el trabajo interinstitucional que
lidere la oferta de titilación.

36
 Tabla 1. Costo para trámites de titulación
de baldíos a las personas en condiciones
de desplazamiento sin delegación de funciones

Valor
ACTIVIDADES
Unitario
1. Levantamiento predial
Levantamiento predial8 350.000
Subtotal 350.000
2. Aviso de trámite
Avisos emisora 20.000
Subtotal 20.000
3. Impuestos y otros gastos legales
Pago de boletas fiscales 35.0009
Inscripción de la resolución en la Oficina
11.800
de Registro de Instrumentos Públicos.
Promedio derecho de titulación 124.225
Subtotal 173.225

TOTAL 543.225

Para hacer un proyecto de costos se deben tener en

cuenta los costos de la tabla 2 y los criterios que la
preceden.

8. El costo puede variar. Una forma de reducirlo es la producción del certificado

plano con fundamento en la información catastral con apoyo interinstitucio-
nal.
9. La Ordenanza 24 de 2008 de la Asamblea Departamental de Antioquia, exo-
nero de este pago a la población desplazada por la violencia y a los pequeños
productores rurales, cuando la formalización de la propiedad se haga en el
marco de un convenio con la Gobernación de Antioquia

37
La red institucional que apoya la protección patrimo-
nial de la población afectada por el desplazamiento for-
zado por la violencia, coincide en la vigencia de un pro-
cedimiento especial de adjudicación de baldíos cuando
median declaratorias de protección patrimonial.

A la fecha se tienen unas características especiales

para la adjudicación de baldíos a la población afectada
por la violencia, además de que existe un fundamento
normativo que establece el derecho de esta población
a recibir un tratamiento especial y la necesidad de ga-
rantizarles un procedimiento acorde con su situación.

5.1 Normas Esenciales.

Tabla 2. Normas asociadas al procedimiento especial en el caso

de los desplazados por la violencia

  

     

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      
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  
        
      
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    
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 


41
 5.2 Características especiales del procedimiento de titula-
ción de baldíos a la población afectada por el desplazamien-
to forzado

El Decreto 2007 de 2001 por el cual se reglamentan

parcialmente los artículos 7°, 17 y 19 de la Ley 387 de
1997, en lo relativo a la oportuna atención a la pobla-
ción rural desplazada por la violencia, establece:

• El procedimiento debe ser oficioso.

• El procedimiento debe ser imperativo.
• El procedimiento debe iniciarse con la comunica-
ción de la declaratoria de desplazamiento o inmi-
nencia de desplazamiento.
• La autoridad agraria (INCODER o su delegatario)
debe actuar dentro de los 30 días siguientes a la
comunicación de la declaratoria.
• El procedimiento debe hacerse con preferencia de
otros trámites.
• Acumulación de tiempos de efectiva ocupación y de
desplazamiento.
• La condición de ocupante y de baldío adjudicable
se prueba con el aval o la adopción del informe de
predios por parte del Comité Local de Atención In-
tegral a la Población Desplazada por la Violencia
- CLAIPD.10

10. El aval y la declaratoria constituye el producto de una acción interinstitucio-

nal de la cual hace parte la autoridad agraria. Por ello el aval tiene valor
probatorio de la condición de ocupante, con lo cual se puede dar inicio al
trámite de adjudicación de baldíos.

42
 Protección de predios –
Informe de predios, aval y
ubicación de ocupantes

Definición de Consensos
prioridad territorial institucionales y con la
comunidad

Preparación para la Recolección de

titulación de baldíos información

Figura 1. Ruta para la adjudicación de baldíos

45
 La figura 1 esquematiza los pasos y la ruta para efec-
tuar la titulación de los predios baldíos.

6.1 Protección de predios – informe de predios, aval y ubica-

ción de ocupantes.

Para determinar la condición de ocupante de un predio

baldío, es indispensable hacer un estudio técnico – ju-
rídico que comprende el análisis y el cruce de informa-
ción de catastro, de registro de Instrumentos Públicos,
de INCODER y de la información recolectada con la
comunidad en el proceso de protección de predios, con
el fin de rastrear y de ubicar aquellos que se presumen
baldíos.

6.2 Parámetros para la selección del territorio.

La informalidad de la propiedad en el territorio co-

lombiano es de grandes proporciones, por esto es im-
portante priorizar y seleccionar adecuadamente los
territorios considerando las áreas que pueden ser más
vulnerables.

Algunos de los criterios para priorizar son los siguien-

tes:

• Zonas declaradas en inminencia de riesgo de des-

plazamiento.
• Zonas afectadas por el desplazamiento forzado.
• Zona con posible despojos.

46
• Zonas donde se identifiquen un gran número de
posibles baldíos.
• Zonas de altos niveles de pobreza y bajos niveles
de desarrollo.
• Zonas donde exista retorno o esté en proceso.
• Zonas que sirvan de corredores estratégicos.
• Zonas donde se establezcan cadenas productivas.
• Zonas consideradas priorizadas por los entes terri-
toriales a través de las realidades de la violencia
política.
• Territorios donde el INCODER esté adelantando
procesos de titulación y programas para el desa-
rrollo rural.
• Zonas donde existan procesos de desmovilización.
• Zonas relacionadas con proyectos para la protec-
ción de la población campesina en parques natura-
les y reservas forestales.
• Municipios que muestren interés, iniciativa y dis-
posición para apoyar la formalización de la propie-
dad.
• Zonas donde la situación de orden público permita
realizar los trámites.

6.3 Preparación para la titulación de baldíos.

Instrumentos

Fuentes de información:

• Informe de predios y aval de protección emitido

por el Comité Territorial de Atención a la Pobla-
ción Desplazada.

47
 • Plano catastral o carta predial de la zona seleccio-
nada (en físico y en magnético).
• Base de datos catastral (en físico y en magnético).
• Fichas catastrales de los predios de la zona selec-
cionada (en físico y en magnético).
• En lo posible otros mapas de la zona (IGAC – Au-
toridad Ambiental).
• Reporte de seguridad (Comité Territorial – Alcal-
día – Ejército).

Cuando el informe de predios y la adopción del aval de

protección hayan sido realizados un tiempo atrás, es
necesaria una actualización del estudio de cada uno de
los predios que conforman el universo territorial prio-
rizado y que son objeto de protección patrimonial a la
población desplazada, ya que la dinámica inmobiliaria
se mantiene.

Para el estudio de cada predio del territorio se utilizan

dos fuentes de información: la base del informe de pre-
dios avalada magnética e impresa, suministrada por
el Comité de Atención a la Población Desplazada y las
cartas catastrales impresas facilitadas por la oficina
municipal de catastro.

Se recomienda una vez suministradas las fuentes de

información arriba mencionadas, comparar predio a
predio, con el fin de determinar las calidades y las re-
laciones de tenencia con la tierra (propiedad privada,
posesión, ocupación, tenencia). Este estudio prelimi-
nar tiene por objeto hallar posibles actualizaciones en
la tenencia de la tierra que en la realidad de las co-

48
munidades rurales se realizan continuamente y que
al momento de la declaratoria de protección no fue
posible prever en el informe de predios del Comité Te-
rritorial.

Definida la cantidad de predios baldíos y de propie-

dades privadas o posibles situaciones de posesión, se
realiza un inventario de los números de matrículas
inmobiliarias encontradas para pedir su expedición
en la oficina de instrumentos públicos del municipio
correspondiente.
Con respecto a los números de matrículas inmobilia-
rias, deben identificarse dos situaciones:

• La equivalencia en la base de datos catastral de

las matriculas inmobiliarias cuya nomenclatura
corresponde al sistema manual de libros, tomos y
folios que fue utilizado por Instrumentos Públicos
anteriormente.
• La identificación de las matriculas ficticias y la ra-
zón de ser de ellas en cada caso. Tales “matriculas”
corresponden a convenciones propias de la organi-
zación catastral, que generalmente no tienen que
ver con las matriculas inmobiliarias que asignan
las Oficinas de Instrumentos Públicos.

Verificación en campo de las relaciones jurídicas de la

tenencia de la tierra
• Propiedad privada
• Posesiones
• Ocupaciones
• Tenencia

49
 Acopiados todos los folios de matriculas inmobiliarias
y con la ayuda del mapa de la zona se identifican los
predios a los cuales corresponde cada una de estas ma-
trículas y las personas que aparecen con algún vinculo
jurídico sobre los predios. En campo, se procede a la
confrontación de la información contenida en los folios
de matriculas inmobiliarias con las situaciones reales
que se presentan en las relaciones jurídicas de la te-
nencia de la tierra.

En este proceso pueden obtenerse varios tipos de re-

sultados:

• Confirmación de la existencia de la propiedad pri-

vada efectivamente ejercida.
• Existencia de situaciones de posesión.
• Adecuada identificación y delimitación de los bal-
díos.
• Información para la actualización catastral o para
el informe de predios que se hace necesaria debido
a la dinámica rural.

6.4 Consensos institucionales y acuerdos con la comunidad

Se deben realizar acuerdos interinstitucionales res-

pecto a responsabilidades y tareas frente a los trámi-
tes de formalización de la propiedad, algunos de los
acuerdos son:

• Responsabilidades en la entrega de la información

relevante para el proyecto que cada institución tie-
ne a su disposición.

50
• Asesorías y capacitaciones que cada institución va
a prestar a las personas encargadas de realizar los
trámites de formalización de la propiedad.
• Compromisos institucionales frente a la ejecución
de los trámites.
• Recursos económicos y humanos que cada institu-
ción aporta a la ejecución.
• Cronograma de reuniones para planear, coordinar
y evaluar las actividades que se realicen.

Se propone realizar una jornada de trabajo interinsti-

tucional en el municipio, tipo seminario, para precisar
conceptos y análisis de las situaciones particulares.

Igualmente se debe articular a la comunidad benefi-

ciara en el proceso de formalización de la propiedad y
realizar acuerdos de trabajo con estos, en los siguien-
tes puntos:

• Acordar los métodos que se emplearán para man-

tener una comunicación fluida entre la comunidad,
las instituciones y los responsables de la formali-
zación de la tenencia.
• Establecer un perfil y un método para elegir uno
o varios representantes, voceros y líderes de la co-
munidad que ayuden en la búsqueda de datos y
sirvan de enlace entre la comunidad y las institu-
ciones, luego de recibir capacitación sobre el trámi-
te de adjudicación de baldíos.
• Explicar el alcance de los trámites de formaliza-
ción de la tenencia, la importancia de cada miem-
bro de la comunidad en el proceso y la relevancia

51
 del aporte de la información necesaria para llevar
a cabo el análisis y los trámites de formalización
de la tenencia.
• Escuchar a la comunidad sobre las normas locales
o comunitarias que se deben cumplir.

6.5 Recolección de Información

Como pudo verse en la etapa de preparación para la

titulación de baldíos, la recolección de información es
esencial para determinar la calidad de los predios y
realizar una planeación del trabajo. (Ver figura 2)

Es fundamental organizar unas herramientas y pro-

cedimientos claros para el manejo de la información
recolectada, con el fin de que esta sea correctamente
almacenada y que se puedan realizar las copias de se-
guridad correspondientes.

La información que se recolecta para la titulación de

baldío tiene como fuente principal la comunidad be-
neficiaria, por esto es importante crear mecanismos
retroalimentación y evaluación permanentes, puesto
que la información es dinámica y cambiante.

Se recomienda el uso de los siguientes métodos:

• Realizar con la comunidad educativa ejercicios de
cartografía social de la vereda y aprovechar mate-
riales como mapas, fotografías, historia y relación
jurídica con la propiedad, para capacitar a esta co-
munidad sobre la importancia de formalizar y pro-
teger sus propiedades y patrimonio.

52
 Recolección de
  información y devolución

Información Información Información

jurídica comunitaria territorial

Caracterización Identificación y Expresión cartográfica

de la tenencia búsqueda de la y determinación
población espacial del catastro

Figura 2. Tipo de información a colectar para el proceso

53
 • Realizar exposiciones de las fotografías tomadas
en el proceso, donde la comunidad se identifique
en función de la formalización de la tenencia y la
apropiación del territorio.
• Comunicar de manera oral y escrita las etapas y
los hechos que ocurren en los trámites que se ade-
lantan, tanto en la adjudicación de baldíos como en
la formalización de las posesiones.

Esto con el fin de capacitar y retroalimentar a la co-

munidad con base en la información recolectada.

6.5.1 Información jurídica

En esta etapa ya se tiene identificada la calidad de

cada predio, pues que en el primer momento del infor-
me de predios solo se identifican los posibles baldíos y
posesiones y luego en la preparación para la titulación
se confirma esta información con el estudio predio a
predio. (Ver figura 3)

Para la actualización del informe de predios, debe rea-

lizarse un análisis de este con la junta de acción comu-
nal o los líderes de la comunidad, en el caso de que en
el informe de predios avalado no figure el titular del
derecho actual, se debe proceder a avalarlo.

Herramientas para esta etapa:

• Formato de recolección de información comunita-
ria de protección de predios.
• Base de datos predio a predio.
• Mapa de la zona con los predios.

54
 Información
jurídica

Caracterización de la
tenencia

Ocupaciones Posesiones

Trámite Estudio de
administrativo de casos de
adjudicación de posesiones
baldíos

Figura 3. Información jurídica a colectar

a. Ocupaciones de baldíos

Por definición, un predio baldío nunca ha salido de la

propiedad del Estado y por tanto, no puede estar regis-
trado como propiedad privada. Se pueden encontrar
baldíos que tengan número catastral asignado, esto
ocurre porque los terrenos rurales baldíos deben ser
inventariados e identificados. Así mismo se pueden
encontrar algunos baldíos con matrícula inmobiliaria
registrada en la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos anterior al año 1972, ya que hasta este año se
registraban mejoras sobre baldíos de la Nación.

55
 Los predios baldíos son bienes públicos de la Nación,
catalogados dentro de la categoría de bienes fiscales
adjudicables en razón de que la Nación los conserva
para adjudicarlos a quienes reúnan las condiciones es-
tablecidas en la ley11.

Los ocupantes de los predios baldíos crean unos fuertes

lazos con el terreno, que se convierte en la base de su
sustento y, en muchas ocasiones, en el lugar de reco-
gimiento familiar. La titulación de baldíos rurales es
una herramienta con la que cuenta el Estado para ga-
rantizar la seguridad jurídica de aquellos campesinos
colombianos que han explotado económicamente y han
destinado a actividades agrícolas dichos terrenos.

La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables sólo

puede adquirirse mediante trámite administrativo
ante el INCODER, en los términos establecidos en la
ley o por las entidades territoriales en las que delegue
esta facultad.

El trámite de adjudicación de baldíos se explicara en

el capítulo 7.

b. Posesiones

En el ordenamiento jurídico se entiende por posesión

el derecho real que permite la tenencia de una cosa o el
disfrute de la misma por una persona con la intención
de tener la cosa como propia. Por principio general la

11. Sentencia No. C-595/95 Corte Constitucional Colombiana, Demandante: En-

rique José Arboleda Perdomo, Magistrado Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ. Santa fe de Bogotá, D.C., 7 de diciembre de 1995.

56
posesión es protegida por la legislación colombiana, ya
que el poseedor tiene derechos sobre el bien.

Es importante impulsar la formalización de los pre-

dios rurales que se encuentran en posesión por parte
de la población campesina, para brindar así, una ma-
yor seguridad jurídica sobre el patrimonio de estos.
Algunos de los aspectos a tener en cuenta para la for-
malización de las propiedades se tratarán en el capí-
tulo 8

6.5.2 Información Comunitaria

La etapa de búsqueda de información y de verificación

de las situaciones específicas en campo con relación
a la tenencia de la tierra debe dar como resultado un
panorama claro y concluyente de las tierras baldías,
es decir, una adecuada identificación y delimitación de
los baldíos, para poder adelantar de manera efectiva
la recolección de solicitudes a los ocupantes de los pre-
dios.

El primer paso es entonces la presentación del proyec-

to a la comunidad, momento que debe aprovecharse
como una posibilidad de retroalimentación; es decir,
la presentación de un proyecto en el que va a incluirse
a la población, es a su vez la oportunidad de llegar a
consensos y afianzar la construcción de confianzas con
ellos. (Ver figura 4)

Luego de la socialización y aceptación del proyecto por

la comunidad, del acercamiento de los representantes

57
 Información
comunitaria
 
Inventario de Instituciones y
organizaciones

Presentación a la Comunidad y
consensos

Selección y formación de líderes

Búsqueda de la población

Visitas domiciliarias

Figura 4. Información comunitaria

de las instituciones con la comunidad, se deben buscar

los mecanismos de selección de uno o dos líderes de
la comunidad para que apoyen el proceso. Preferible-
mente personas con conocimiento del territorio y con
información sobre los vecinos que actualmente habi-
tan o tienen derechos sobre los predios.

Es necesaria inicialmente la permanencia en la zona

de trabajo, de una persona con los conocimientos téc-

58
nicos jurídicos requeridos, que se involucre con la lo-
calidad y la comunidad, que explore las condiciones y
posibilidades del lugar y la población; que aprehenda
el contexto de la comunidad demarcando el derrotero
de las actividades a realizar.

Los siguientes son los pasos esenciales en la búsqueda

de la recolección de la información:

1. Realizar inventario de las instituciones públicas,

privadas y las organizaciones que se relacionan con la
comunidad.

2. Presentación del proyecto

Presentación y búsqueda de consensos con la adminis-

tración municipal y con la comunidad: es importante
tener en cuenta para la convocatoria las instituciones,
organizaciones y fuerzas vivas de la comunidad:

• Alcaldía Municipal
• Notaría
• Registraduría del Estado Civil
• Oficina de Instrumentos Públicos
• Personería Municipal
• Catastro Municipal
• Tesorería Municipal
• Corporación Autónoma Regional
• Comité Local de Atención a la Población Desplazada
• Iglesias
• Comunidad Educativa
• Organizaciones de victimas y desplazados

59
 • Organizaciones comunitarias de la zona de influencia
• Junta de Acción Comunal de la zona de influencia

Se debe presentar la iniciativa de titulación de baldíos

y formalización de la propiedad ante las instituciones
y la comunidad seleccionada, indicando cuales fueron
los motivos para desarrollar el proyecto en la zona. Es
indispensable escuchar a la comunidad y resolver las
inquietudes que se presenten sobre la ejecución del
proceso.

Un primer objetivo es elaborar un plan de trabajo, un

segundo objetivo es diseñar el perfil para la elección de
los representantes de la comunidad que acompañaran
el trabajo, algunos elementos para tener en cuenta en
la elaboración del perfil:
• Conocimiento del territorio
• Conocimiento sobre la comunidad
• Interés en la formalización de la propiedad
• Facilidad para comunicarse en los diferentes espacios
• Nivel básico de escolaridad (saber escribir)
• Disposición a ser capacitado en las diferentes labo-
res del trámite
• Reconocimiento y aceptación por parte de la
comunidad
• No haber tenido vinculo con grupos armados al
margen de la ley

3. Capacitación de los líderes comunitarios

La capacitación debe enfocarse en aspectos como:
• Conceptos legales básicos de las formas de la te-
nencia de la tierra

60
• Diligenciamiento de los formatos en la etapa de la
recolección de datos

La presencia continua del equipo en la zona y el de-

sarrollo de múltiples actividades dirigidas al fortale-
cimiento integral del proceso, da como resultado la
disposición de la población para la entrega de la in-
formación personal y de la información de parientes
y amigos desplazados. Esta presencia de las personas
del equipo en la zona facilita la recolección de otra in-
formación requerida:

• Diligenciamiento de la solicitud de adjudicación de

baldío con sus respectivas firmas por parte de los
cónyuges solicitantes

• Diligenciamiento del formulario de protección (en

caso de no estar incluido en el informe de predios)

4. Búsqueda de la población se debe buscar a la

población identificada con derechos sobre los predios
tanto en la zona, como en otros sitios del municipio,
del departamento y del país.

5. Visitas domiciliarias estas son necesarias para

afianzar el proceso comenzado en las socializaciones
preliminares, presentar los alcances del proceso, di-
ligenciar las solicitudes de adjudicación de baldíos y
recolectar la información necesaria para los trámites.
Estas se deben realizar en compañía de los líderes ca-
pacitados.

61
 6. Reuniones para diligenciar y recoger informa-
ción: se deben programar reuniones periódicas para
continuar con la recoger de la información, retroali-
mentar a la comunidad sobre los avances del proceso y
continuar en la búsqueda de las personas por localizar.

7. Contactos telefónicos con las personas iden-

tificadas y sus cónyuges que se encuentren por
fuera de la zona: estas llamadas permiten informar
sobre el proceso que se está realizando e indagar sobre
el interés para hacer parte del mismo, así mismos se
puede indagar por datos de otras personas que no se
han ubicado. Estas llamadas dan lugar a la progra-
mación de nuevas visitas domiciliarias.

6.5.2.1 Recomendaciones para la búsqueda de destinatarios

por fuera de la zona seleccionada

• Radicados en la zona de protección y formalización

de la tenencia

Deben programarse jornadas de recolección masi-

va de solicitudes en un espacio que sea un punto
de referencia para la comunidad. Así mismo es una
buena idea organizar jornadas diarias de registros,
es decir, visitas predio a predio teniendo en cuenta
que es más fácil iniciar por los predios más aleja-
dos, las zonas más pobladas y aprovechando las
actividades diarias de la comunidad.

• Radicado en el municipio donde se encuentra el

predio

62
 El Comité Local de Atención a la Población Des-
plazada, la Personería Municipal y las organiza-
ciones de desplazados son fundamentales para la
búsqueda de esta población, con la cual se puede
utilizar la metodología propuesta para las perso-
nas radicadas en la zona de trabajo.

• Radicado en otro municipio o por fuera del depar-

tamento

Se debe realizar una lista de instituciones relacio-

nadas con la población desplazada de la respec-
tiva zona como el Comité Departamental para la
Atención a la Población Desplazada, Colonias de
desplazados, organizaciones de la sociedad civil,
cooperativas, entre otras. Muchas de estas organi-
zaciones cuentan con base de datos de contactos.

También es posible generar una base de datos de

las personas desplazadas a lo largo de todo el terri-
torio nacional y que estén interesadas en la forma-
lización de la propiedad, a partir de información
suministrada por la misma comunidad, con el fin
de que el equipo jurídico, por fuera de la vereda,
retome los contactos y se entreviste caso a caso
con los posibles solicitantes.

Deben efectuarse llamadas telefónicas a las fami-

lias interesadas en el diligenciamiento de las de so-
licitudes de adjudicación de baldíos, e informarles
acerca del proyecto, haciendo referencia a la fuente
primaria por la que se obtuvo la información de su

63
 ubicación. Posteriormente se debe ejecutar la visi-
ta domiciliaria.

6.5.3 Información territorial y levantamiento de certificado

plano

El trámite administrativo de titulación de baldíos exi-

ge la elaboración de un certificado plano del predio
solicitado, este puede ser otorgado por el solicitante
o elaborado por el INCODER. Con el ánimo de rea-
lizar una oferta adecuada institucional de titulación
de baldíos se recomienda que el certificado plano sea
aportado con recursos de las instituciones, con lo cual
se agilizaría el trámite.

Actualmente en la Universidad Nacional se viene tra-

bajando en una propuesta de un proceso técnico alter-
nativo que facilitaría tanto el trabajo en campo como
la elaboración del certificado plano12, toda vez que es
se podrían reducir los costos en el proceso de titula-
ción. Ver anexo 2.

12. El certificado plano contiene el croquis del predio e incluye la nomenclatura

vial y domiciliaria, la identificación del predio, las áreas de terreno y cons-
trucción, las coordenadas planas de los linderos ligadas a la red oficial y la
fecha de expedición. Sustituye la descripción literal de linderos en las escri-
turas públicas.

64
 Tabla 3. Principales normas que regulan
el trámite administrativo de titulación de baldíos
Norma
Ley 387 de 1997 (artículo 19,
numeral 1, primer inciso)
Decreto 2007 de 2001 (artículos 3 y
7)
Ley 160 de 1994
Decreto 2664 de 1994
Decreto 982 de 1996
Resolución 17 de 1995 de la Junta
del INCORA
Resolución 041 de 1996 de la Junta
del INCORA
Acuerdo 14 de 1995 de la Junta del
INCORA
Resolución 1612 de 2005 del Gerente
General del INCODER*
Acuerdo 102 de 2007 del Consejo
Directivo del INCODER
Ley 388 de 1997
Ley 99 de 1993
Planes o esquemas municipales de
Ordenamiento Territorial
Objeto
Adopta medidas sobre desplazamiento interno
Reglamentario de la protección patrimonial de la
población afectada por el desplazamiento
Creación y regulación del sistema nacional de
reforma agraria
Fija procedimientos para la adjudicación de
terrenos baldíos y su recuperación
Modifica procedimiento de titulación de baldíos
previsto en el Decreto 2664 de 1994
Fija la metodología para calcular la UAF
Fija los tamaños de la UAF de acuerdo a
metodología de la Resolución 17 de 1995
Establece excepciones a tamaños de las UAF para
titulación de baldíos
Establece las normas técnicas para los trabajos de
topografía, cartografía y fotogrametría en los
diferentes programas del INCODER
Establece las tarifas del servicio de titulación de
baldíos
Establece los contenidos del ordenamiento
territorial municipal, entre ellos la clasificación del
suelo (en urbano, rural, suburbano, de expansión y
protección), y los usos del suelo
Crea el Sistema Nacional Ambiental, del que hacen
parte los municipios y las corporaciones
Clasifican el suelo, regulan los usos y fijan el tipo
de intervenciones propias del suelo rural

La figura 6 presenta los pasos a seguir para realizar el

trámite de titulación de baldíos:

7.1. La solicitud de adjudicación de baldíos:

El diligenciamiento de la solicitud de adjudicación de

baldíos es el punto de partida de todo el trámite admi-
nistrativo y de esto depende la culminación efectiva
del trámite. Se recomienda vincular a la comunidad
para el llenado de la solicitud, especialmente a la co-
munidad educativa.

67
 Examen
previo de la NO
Diligenci Radicar
solicitudes en petición de
ar
el INCODER solicitud
Solicitud

2 meses
SI de plazo
para
subsanar
Auto de aceptación de Inicio del requisitos
Comunicación la solicitud procedimiento sino se
ordena
archivo

Fijación
del
Inspección Traslado y negocio
Publicidad
Ocular contradicción en lista
del dictamen

Resolución de Oposición a
Decisión de la Tramite a la
adjudicación la
oposición oposición
adjudicación

Pago de los Pago de Inscripción en la

derechos de Publicación impuesto de Oficina de Registro
adjudicación en el diario registro al de Instrumentos
de baldíos al oficial departamento Públicos
INCODER

Figura 5. Etapas del trámite administrativo

de titulación de baldíos

Requisito para el diligenciamiento de la solicitud: (Ver

tabla 4)

Herramientas necesarias para diligenciar las solicitu-

des de adjudicación de baldíos:

• Solicitud de titulación de baldíos para personas

naturales. (se puede obtener en www.incoder.
gov.co)

68
 Tabla 4. Requisitos para el diligenciamiento de la solicitud
de adjudicación de baldíos
REQUISITO SUSTENTO LEGAL
Ocupación previa del terreno a solicitar no
inferior a 5 años (la población desplazados
Artículo 69 de la Ley 160 de
podrá acumular el tiempo de explotación
1994 y artículo 7 del Decreto
efectiva con el de duración del
2007 de 20001.
desplazamiento).

Tierras con aptitud agropecuaria. La

producción económica debe corresponder a
la aptitud del suelo establecida por el
INCODER en la visita de inspección
ocular. Si no corresponde a dicha aptitud, Artículo 69 de la Ley 160 de
la titulación queda condicionada a: 1994.
• La adopción y ejecución de un plan
gradual de reconversión, o
• A un concepto previo favorable de la
autoridad ambiental.
Acreditar condición de persona natural,
empresa comunitaria o cooperativa. La Articulo 68, 69 y 70 de la Ley
adjudicación puede hacerse conjuntamente 160 de 1994, Decreto 2664 de
a cónyuges mayores de 16 años de edad en 1994 articulo 4.
ciertas condiciones.
Extensiones por regla general del tamaño
de la UAF13. No obstante el Consejo
Directivo del INCODER podrá fijar
excepciones y regular los casos de UAF
Artículo 66 de la Ley 160 de
especial. Si el ocupante explota más de
1994.
una UAF está en situación de indebida
ocupación y deberá pagar según avalúo lo
que exceda de la UAF sin que pueda
excederse de dos UAF.
La explotación del predio debe estar
cumpliendo con la función ecológica y social
de la propiedad. Ello implica:
• Conformidad de la utilización con las
normas sobre protección y utilización
racional de los recursos naturales
renovables.
• Que se estén utilizando
Artículo 69 de la Ley 160 de
productivamente. Es decir, al menos
1994.
2/3 del predio solicitado debe estar en
producción económica. Se
contabilizará en esa porción las áreas
destinadas a conservación de
vegetación protectora o uso forestal
racional, siempre y cuando se garantice
en el plan o proyecto que esta
destinación no será intervenida.
Nombre y número de cedula de solicitante Artículo 11 del Decreto 2664 de
y cónyuge y nombre de hijos los menores 1994.
Preguntas si el solicitante, cónyuge o hijos
13. Unidad
menores Agrícola
han tenido laFamiliar
condiciónes de
la empresa básica de producción agrícola, pe-
cuaria, acuícola
funcionario, o forestal
contratista cuya extensión,
o miembro de las conforme a las condiciones agroeco-
lógicas
Juntas de la zona
o Consejos y con tecnología
Directivos de las adecuada, permite
Artículo 11 a laDecreto
del familia 2664
remunerar
de
su trabajo
entidades y disponer
públicas de un excedente
que integran los capitalizable
1994. que coadyuve a la forma-
ción de subsistemas
diferentes su patrimonio. del Sistema
Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo
Rural Campesino.
Nombre y ubicación del terreno indicando 69
el departamento, municipio, corregimiento
o vereda, área aproximada, los colindantes
 destinadas a conservación de
vegetación protectora o uso forestal
racional, siempre y cuando se garantice
en el plan o proyecto que esta
destinación no será intervenida.
Nombre y número de cedula de solicitante Artículo 11 del Decreto 2664 de
y cónyuge y nombre de hijos los menores
REQUISITO 1994. SUSTENTO LEGAL
Ocupación
Preguntas si previa del terreno
el solicitante, a solicitar
cónyuge no
o hijos
inferior
menoresahan5 años (la la
tenido población
condicióndesplazados
de
Artículo 69 de la Ley 160 de
podrá acumular
funcionario, el tiempo
contratista de explotación
o miembro de las
1994 y artículo 7 del Decreto
efectiva con
Juntas o Consejos elDirectivos
de duración
de las del Artículo 11 del Decreto 2664 de
2007 de 20001.
desplazamiento).
entidades públicas que integran los 1994.
diferentes subsistemas del Sistema
Nacional de
Tierras conReforma
aptitudAgraria y Desarrollo
agropecuaria. La
Rural Campesino.
producción económica debe corresponder a
la aptitud
Nombre del suelodelestablecida
y ubicación por el
terreno indicando
INCODER en lamunicipio,
el departamento, visita de inspección
corregimiento
ocular.
o vereda,Siárea
no corresponde
aproximada,alos dicha aptitud,
colindantes Artículo 69 de la Ley 160 de
la
deltitulación quedareferencia
predio con condicionadaa losa: puntos Artículo 11 del Decreto 2664 de
1994.
cardinales,
• La adopciónclase dey explotación
ejecución de adelantada
un plan 1994.
en el inmueble
gradual con la determinación
de reconversión, o del
porcentaje de la zona
• A un concepto cultivada
previo favorable y de
de lala
inculta.
autoridad ambiental.
Acreditar condición de persona natural,
•empresa
Formato
comunitariade recolección
o cooperativa. La de información comunita-
Articulo 68, 69 y 70 de la Ley
adjudicación puede hacerse conjuntamente 160 de 1994, Decreto 2664 de
ria para
a cónyuges mayores la de
protección
16 años de edad deenpredios.
1994 articulo 4.
ciertas condiciones.
•Extensiones
Base de datos del informe de predios protegidos.
por regla general del tamaño
•de Base
la UAF .
de datos
13
predio a predio.
No obstante el Consejo
Directivo del INCODER podrá fijar
• Mapa de la zona
excepciones y regular los conde la
casos UAFidentifi
Artículocación
66 de lade los160pre-
Ley de
especial. Si el ocupante explota más de
1994.
unadios.
UAF está en situación de indebida
ocupación y deberá pagar según avalúo lo
•que Formato
exceda de la deUAF
solicitud
sin que de titulación de baldíos.
pueda
excederse de dos UAF.
•La Huelleros.
explotación del predio debe estar
cumpliendo con la función ecológica y social
•de laLapicero.
propiedad. Ello implica:
• Conformidad de la utilización con las
• Cámara
normas sobrefotográfi
protección ca.
y utilización
racional de los recursos naturales
• Grapadora.
renovables.
• Perforadora.
• Que se estén utilizando
productivamente. Es decir, al menos
Artículo 69 de la Ley 160 de
1994.
• Carpetas.
2/3 del predio solicitado debe estar en
producción económica. Se
• Legajadores.
contabilizará en esa porción las áreas
destinadas a conservación de
• Saca ganchos.
vegetación protectora o uso forestal
racional, siempre y cuando se garantice
• Transporte
en el plan o idóneo proyecto para
que estala zona de trabajo.
destinación no será intervenida.
•Nombre
Presentación
y número de cedula del deproyecto.
solicitante Artículo 11 del Decreto 2664 de
y cónyuge y nombre de hijos los menores 1994.
• Volantes
Preguntas informativos
si el solicitante, cónyuge o hijos del proyecto.
menores han tenido la condición de
• Chaleco o medio para identificación institucional.
funcionario, contratista o miembro de las
Juntas o Consejos Directivos de las Artículo 11 del Decreto 2664 de
entidades públicas que integran los 1994.
Se recomienda
diferentes subsistemasusar una lista
del Sistema
Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo
de chequeo con los ele-
mentos anteriores.
Rural Campesino.
Nombre y ubicación del terreno indicando

70
el departamento, municipio, corregimiento
o vereda, área aproximada, los colindantes
del predio con referencia a los puntos Artículo 11 del Decreto 2664 de
cardinales, clase de explotación adelantada 1994.
en el inmueble con la determinación del
7.1.1. Baldíos Inadjudicables

Se prevén tres casos según el parágrafo del artículo

67 de la ley 160 de 1994: No serán adjudicables los te-
rrenos baldíos situados dentro de un radio de cinco (5)
kilómetros alrededor de las zonas donde:
• Se adelanten explotaciones de recursos naturales
no renovables.14
• Existan Parques Nacionales Naturales15 y
• Las seleccionadas por entidades públicas para ade-
lantar planes viales u otros de igual significación
económica y social para el país, cuya construcción
pueda incrementar el precio de las tierras por fac-
tores distintos a su explotación económica.

7.1.2. No Pueden ser Adjudicatarios de Baldíos

según la Ley 160 de 1994:

1. No podrá ser adjudicatario de baldíos la persona

natural o jurídica cuyo patrimonio neto sea supe-
rior a mil salarios mínimos mensuales legales16,
salvo lo previsto para las empresas especializadas
del sector agropecuario en el Capítulo XIII de la
presente Ley. Para determinar la prohibición con-
tenida en esta norma, en el caso de las sociedades
deberá tenerse en cuenta, además, la suma de los

14. La Ley 1152 de 2007 (letra a del parágrafo del artículo 156) preveía 500 me-
tros, norma que parece mucho más razonable.
15. La Ley 1152 de 2007 (letra b del parágrafo del artículo 156) imponía 5 kiló-
metros de distancia, además de los Parques Nacionales, también a “reservas
ambientales”, norma que al integrar con el Decreto 3600 de 2007 haría prác-
ticamente inadjudicable las porciones útiles de todo territorio.
16. La Ley 1152 de 2007 (artículo 160) había reducido el tope patrimonial a la
mitad, es decir a 500 salarios mes, lo que a primera vista parecía progresivo.

71
 patrimonios netos de los socios cuando éstos supe-
ren el patrimonio neto de la sociedad.
2. Tampoco podrán titularse tierras baldías a quie-
nes hubieren tenido la condición de funcionarios,
contratistas o miembros de las Juntas o Consejos
Directivos de los organismos y entidades públicas
que integran los diferentes subsistemas del Sis-
tema Nacional de Desarrollo Rural, dentro de los
cinco (5) años anteriores a la fecha de la solicitud
de adjudicación. Esta disposición también será
aplicable a las personas jurídicas cuando uno o va-
rios de sus socios hayan tenido las vinculaciones o
las calidades mencionadas con los referidos orga-
nismos públicos.
3. Personas naturales o jurídicas que sean propie-
tarias o poseedoras, a cualquier título, de otros
predios rurales en el territorio nacional, salvo lo
dispuesto para las zonas de desarrollo empresarial
(artículo 72). Esta regla sin embargo debe enten-
derse, en virtud del principio de interpretación
sistemática de la Ley 160 de 1994, que ello es así
siempre y cuando la suma de la posesión y de la
propiedad supere a UAF (ver el apartado dedicado
a este tema más adelante), de tal forma que la ad-
judicación podrá realizarse por la fracción restan-
te para completarla. Tal fue la solución que con
esa lógica acogió el decreto 982 de 1996 (artículo
11). Como pregunta, queda definir el tamaño de la
UAF de referencia, cuando los diferentes predios
en posesión y en propiedad correspondan a regio-
nes para los que se prevean diferentes tamaños de
UAF.

72
7.1.3 Dificultades del formato de Solicitud

• Identificación de los cónyuges solicitantes. La ubi-

cación de estos se puede volver una situación di-
fícil, con frecuencia se presenta que las familias
que han vivido desplazamiento forzado a causa de
la violencia, en muchos casos enfrentan rupturas
familiares.
• Con respecto a la pregunta por los hijos menores
de edad. Algunas personas no recuerdan el año de
nacimiento de los hijos; sin embargo esta informa-
ción no repercute en el trámite de adjudicación.
• Información sobre el Predio. En los municipios
donde no se han realizado actualizaciones catas-
trales es complicado ubicar el número catastral de
predio.
• Firma del Funcionario: El INCODER exigen este
requisito17.

7.2 Radicar solicitudes en el INCODER

• Se debe organizar cada solicitud, acompañada de

una carta remisoria con la lista correspondiente
donde se identifique el nombre del solicitante con
el número de cédula y el número de solicitudes
que radica cada persona. En la copia de dicha
carta debe tomarse constancia de recibido ante
el INCODER.

17. Requisito no es esencial y pensando en un proceso de titulación de baldíos

a la población desplazada en el marco de un convenio interinstitucional se
debe flexibilizar y en términos generales la solicitud de adjudicación de bal-
díos debe entender como una petición que el ciudadano hace al Estado

73
 7.3 Examen previo de la petición de solicitud

Una vez recibida la solicitud, el INCODER verifica la

información de la solicitud en las siguientes entida-
des:

• Si es poseedor o propietario rural en el territorio

nacional de predios.
• Si son o han sido adjudicatarias de terrenos bal-
díos.
• Si son o han sido beneficiarios de terrenos baldíos
efectuados a las personas jurídicas a las cuales se
encuentran asociadas.
• Si están afectados por alguna prohibición, limita-
ción o inhabilidad dispuesta en la ley.

7.4 Incumplimiento de los requisitos

Si la solicitud no cumple con los requisitos, se advierte

al interesado para que los subsane en el transcurso de
los dos meses siguientes, de lo contrarios se archiva-
rá la petición mediante providencia que se le notifica
personalmente.

7.5 Iniciación del procedimiento

Si se establece que se cumple con los requisitos, se pro-

cede a expedir un auto motivado de aceptación de la
solicitud.

Con este documento, se procede a comunicar al inte-

resado, al Agente del Ministerio Público Agrario (Pro-

74
curador Agrario), a los colindantes y al Director de la
Corporación Autónoma Regional con jurisdicción en el
municipio done se halle ubicado el inmueble.

La comunicación a los colindantes y al interesado se

efectuará mediante oficio que se entregará personal-
mente o se remite a los respectivos predios y a la di-
rección indicada por el solicitante, de todos los proce-
dimiento anteriores se dejará constancia. Cuando en
el predio no se encuentre ninguna persona que reciba
el oficio, éste se fijará en la edificación que allí se en-
cuentre o, en su defecto, en un lugar de acceso a dicho
predio, de esto también se dejara constancia.

La comunicación a los funcionarios públicos se rea-

lizará mediante oficio enviado a sus respectivos des-
pachos, acompañado de una copia de la solicitud de
adjudicación.

7.6 Publicidad del Auto de Aceptación

El aviso del auto de aceptación contendrá el nombre

de peticionario y su identificación, el nombre y número
del predio, su ubicación, colindantes, área aproximada
y la fecha en la que se realizará la inspección ocular.

Con este aviso se procede a realizar las publicaciones,

así:

• El INCODER publicará por cinco (5) días hábiles el

aviso en un lugar visible de la dependencia donde
se adelante el procedimiento y en un lugar visible

75
 de la alcaldía en cuya jurisdicción se encuentre el
inmueble.
• El peticionario publica simultáneamente el aviso
por dos (2) veces, con un intervalo no menor de
cinco (5) días hábiles, en una emisora radial con
cubrimiento en el lugar de ubicación del inmueble
entre las 7 de la mañana y las 10 de la noche o en
su defecto en un periódico de amplia circulación en
la región donde se encuentra ubicado el bien.

En el expediente se dejará constancia de estas

diligencias.

7.7 Inspección ocular

En esta etapa un funcionario del INCODER visita el

predio y verifica que los requisitos exigidos por la ley
respecto al predio y al solicitante sean cumplidos.18

En el desarrollo de esta etapa pueden identificarse co-

lindantes diferentes a los determinados en la solicitud.
En este caso el funcionario encargado procede a darles
aviso sobre la existencia del trámite de titulación que
se lleva a cabo para que estén presentes.

El INCODER realiza examen y reconocimiento del

predio.

18. Con la puesta en práctica de la metodología propuesta por la Universidad

Nacional de Colombia sede Medellín para la recolección de la información
territorial, se lograrían grandes avances en esta etapa y reducción de costos
ya que mucha de la información que se requiere se habrá recolectado previa-
mente, así que la inspección ocular se haría prácticamente para la identifica-
ción de colindantes y para recibir testimonios de estos.

76
Dentro de las diligencias se recibirán los testimonios
de los colindantes, los documentos que se presenten y
cualquier otra prueba conducente, teniendo en cuenta
que todas ellas deben referirse a los hechos objeto de
la inspección ocular.

En el curso de la diligencia de inspección ocular cual-

quier tercero podrá formular oposición a la adjudica-
ción, en forma verbal o escrita, de todo lo cual se dejará
constancia en el acta. El funcionario deberá indicar al
opositor que durante el término correspondiente, pre-
sente por escrito los fundamentos y las pruebas que
acrediten su pretensión.

De la diligencia se dejará constancia en un acta, en

la cual se indicarán las personas que intervinieron,
los hechos y casos examinados y se incorporarán los
testimonios, documentos, constancias y oposiciones
que se formulen. El acta será firmada por quienes
tomaron parte en la diligencia, dejando anotación de
quienes no asistieron habiéndoles sido comunicada la
actuación.

7.8 Traslado y contradicción del dictamen

Del dictamen que se produzca de la inspección ocular

por parte del INCODER, se dará traslado por tres (3)
días hábiles al peticionario, a los interesados y al Mi-
nisterio Público, quienes pueden solicitar que se acla-
re o se complemente.

77
 7.9 Fijación del negocio en lista

Vencido el término anterior se fijará en lista en las

oficinas del INCODER por cinco días hábiles.

7.10 Oposición a la adjudicación

Desde el inicio del trámite administrativo con el otor-

gamiento del auto de aceptación, se pueden presentar
oposiciones hasta el vencimiento del término de fija-
ción en lista, vencido este término precluye la oportu-
nidad de oponerse.

Se puede oponer un tercero que se considere con de-

rechos, debe hacerlo por escrito y presentar la prueba
donde fundamente la reclamación.19

7.11 Trámite a la oposición

Con fundamento en las oposiciones, el INCODER or-

denará, mediante auto, dar traslado al interesado y
al Ministerio Público Agrario por tres (3) días hábiles
para que presenten los alegatos y aporten o soliciten
las pruebas correspondientes.

Cumplido este plazo se procede a decretar las pruebas

que fueren admisibles y las que le INCODER consi-
dere de oficio necesarias, por un término de diez (10)
días hábiles.
19. El tercero que se considere con derecho debe presentar prueba documental
de sus relación con el predio solicitado, la prueba que acredite la propiedad
privada es el folio de matricula inmobiliaria y la de la ocupación es un certi-
ficado de un proceso penal, policivo o civil que se adelanta para clarificar la
situación en el predio.

78
7.12 Decisión de la oposición

Se rechazará la oposición cuando:

• Los documentos aportados no demuestren propie-

dad privada, en caso contrario se negará la solici-
tud y se ordenará archivar el expediente.
• Cuando la providencia de las acciones penales,
policivas o civiles que adelante el opositor que se
considere con derechos de ocupación, se encuentre
ejecutoriada y sea favorable al solicitante.

7.13 Resolución de adjudicación de baldíos

Conforme a la ley agraria, constituye título traslati-

cio del dominio y prueba de la propiedad, la que será
notificada en forma personal al Agente del Ministe-
rio Público Agrario, al peticionario y al opositor, si lo
hubiere, en la forma prevista en los Artículos 44 y si-
guientes del Código Contencioso Administrativo.

Contra esta providencia procede únicamente y por la

vía gubernativa20, el recurso de reposición, que deberá
interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a
su notificación.

20. Es el procedimiento que se sigue ante la administración para controvertir sus

propias decisiones, cuando una persona no está de acuerdo con un acto de la
administración, la ley le ha dado la oportunidad de manifestar a la adminis-
tración las razones de su desacuerdo, y que la administración tenga, a su vez,
la oportunidad de revisar sus propios actos, con el fin de revisar, modificar,
aclarar e inclusive revocar el pronunciamiento inicial, dándole así la oportuni-
dad de enmendar sus errores y proceder al restablecimiento de los derechos.

79
 7.14 Pago de los derechos de adjudicación
de baldíos al INCODER

El adjudicatario del baldío debe cancelar al INCODER

los derechos de adjudicación que se especificaron en el
apartado 4. Sin embargo el Acuerdo 102 del 2007 del
INCODER exige que dicho pago lo hagan los peticio-
narios tan pronto se produzca el auto de aceptación de
la solicitud, lo cual va en contravía de la Ley 160 de
1994 y del Decreto Reglamentario 2664 de 1994.

7.15 Pago de impuesto de registro al departamento

e inscripción en la oficina de registro instrumentos públicos

Expedida la resolución se debe proceder al pago del

impuesto de registro departamental, (conocido como la
Boleta Fiscal), que en el caso de Antioquia está exenta
para aquellas situaciones de formalización que se pro-
ducen en el marco de programas insertos dentro del
Plan de Desarrollo Departamental 2008 – 2011.

Después de cancelado el impuesto de registro departa-

mental o de tramitada la exención respectiva, se pro-
cede a registrar la resolución de adjudicación del bal-
dío ante Instrumentos Públicos, quien deberá abrir un
nuevo folio de matricula inmobiliaria. (Ver tabla 5)

80
 Concepto Costo Sustento legal Mora y excepciones

1% de la base
Ordenanza 3E de
gravable +
Pago del impuesto 1996. 2.13% a partir de dos
0.05% por 100
de registro al meses de elaborada la
departamento $2300 Servicios escritura
Informáticos.
Se exonera del impuesto a
los pequeños productores
agropecuarios y a la
Exoneración del población en situación de
impuesto de Ordenanza 24 de desplazamiento forzado
$0
registro al 2008 por el conflicto cuando la
departamento formalización haga parte
de un proyecto en
convenio con la
Gobernación de Antioquia
Acto sin Resolución 35 de
Pago del
cuantía valor 2009 de la
registro en
$14000 Superintendencia de
Instrumentos
Notariado y
Públicos
Registro
Tabla 5. Costos boleta fiscal y registró en la Oficina de Instrumentos Públicos

81
El Municipio y la comunidad pueden participar en las
etapas del trámite de adjudicación de baldíos, facili-
tando y acercando este trámite a un mayor número de
beneficiarios, algunas de las formas de participar son
las siguientes:

8.1 Solicitud en formato oficial

Es potestad del campesino diligenciarla, aunque le

pueden ayudar los funcionarios o cualquier otra per-
sona.
• El apoyo del Municipio y de líderes entrenados es
definitivo. No se requiere autorización ni conve-
nio con ninguna institución. Es libre. Por lo tanto
aquí depende de la iniciativa del Municipio y de
las organizaciones campesinas si lo quieren hacer.
Preferiblemente sería mejor hacerlo en Convenio
con el INCODER y con otras instituciones, pero no
es estrictamente necesario. Con Convenio o sin
convenio el INCODER tiene la obligación legal de
tramitar y de resolver todas las solicitudes.

• Los únicos gastos que genera es de fotocopias de

los formatos de las solicitudes y naturalmente el
tiempo de los recolectores.

• Los recolectores pueden ser líderes campesinos

entrenados y la Dependencia Municipal interesa-
da deberá realizar seguimiento y monitoreo a las
acciones.

85
 • El principal cuidado a tener en cuenta es que el
predio solicitado efectivamente sea un baldío. Es
sencillo de resolver: en un mapa predial de la ve-
reda, ojalá superpuesto con un fotomosaico, deben
identificarse todos los predios que tienen matrícu-
la de Instrumentos Públicos. El resto de predios
son los baldíos. Por lo tanto todas las solicitudes
se llenarán sólo respecto de estos predios.

• Los campesinos y los funcionarios aprenden fá-

cilmente a ubicarse en dichos fotomosaicos
prediales.

• Cada vez que se identifique la localización de un

predio se debe anotar en el espacio “observaciones”
el número predial y de la vereda. Ello facilitará la
elaboración posterior de los certificados planos y
de la inspección ocular.

8.2 Etapa previa de estudio de la solicitud

Esta etapa es exitosa si el formulario de solicitud

quedó bien diligenciado. Normalmente la realiza un
abogado de INCODER, pero en realidad cualquiera lo
podría hacer mediante convenio, aunque no haya dele-
gación. Su costo es el de una persona que revisa todas
las solicitudes para verificar que cumple los requisi-
tos. Si el Municipio fuera autorizado por un Convenio
para hacer esta tarea, el abogado del Municipio podría
hacer la tarea en conjunto con dos o tres de los recolec-
tores de las solicitudes.

86
8.3 Auto de aceptación o negación de la solicitud

Si la solicitud no llena requisitos se dicta auto requi-

riéndolos, esto lo hace el INCODER. Si llena los requi-
sitos se dicta auto de aceptación de la solicitud. Esta
tarea la hace un abogado de INCODER pero realmen-
te es un formato muy sencillo que se puede hacer me-
diante convenio – sin necesidad de delegación- en la
forma anterior (Ver 8.2).

8.4 Notificación del auto anterior, comunicaciones y avisos

La comunicación es una carta sencilla parecida a la

notificación y se envía al solicitante, a los colindantes,
a la Procuraduría y a la Corporación Autónoma Regio-
nal. El Municipio podría convenir con el INCODER
la entrega de estas cartas, asumir su responsabilidad
de hacerlo, apoyándose en los recolectores campesinos
y funcionarios de la Dependencia Municipal. El costo
es el tiempo de los que intervienen haciendo las comu-
nicaciones, llevándo y trayendo las constancias de las
mismas. Es un valor de mensajería.

También se fijan avisos en las carteleras del INCO-

DER y del Municipio.

8.5 Publicación en emisora

Son dos avisos de radio que los prepara el INCODER

y que los podría preparar el Municipio mediante con-
venio. Aproximadamente tienen un costo de $15.000.
oo. (A la fecha). Podría ser que se asumieran a tra-

87
 vés de algún programa de la alcaldía para evitar este
costo. Aunque no haya ni siquiera Convenio, la Alcal-
día puede hacer esta tarea y acreditar en los trámites
ante INCODER las constancias de las transmisiones
radiales. Lo importante es que se hagan en las fechas
correctas que indique INCODER.

8.6 Elaboración del plano

El plano puede elaborarse y entregarse en cualquier

momento antes de la resolución definitiva. Puede ha-
cerse mediante CERTIFICADO PLANO gracias a la
existencia del catastro, la cartografía predial digital
y las aerofotos. Su costo por plano es mucho más ba-
rato que una topografía convencional. En terreno los
recolectores de formatos de solicitud podrían apoyar
la elaboración de estos planos, tomando ciertos puntos
con el GPS para los casos que se requiera precisar lin-
deros, o porque se dividen predios que en la cartogra-
fía catastral están sin dividir, etc.

El GPS es un instrumento que también los campesi-

nos lo podrían utilizar, con cierto entrenamiento.

En todo caso el apoyo a los campesinos mediante la

elaboración del certificado plano es una de las tareas
más importantes que puede hacer el Municipio sin ne-
cesidad de convenio con el INCODER. Si a los cam-
pesinos les tocara pagar por el plano les saldría tan
costoso como imposible. Al aportar el plano, la tarifa
de titulación se reduce al 25% del salario mínimo men-
sual. Si no se aporta el plano, se supone que lo con-

88
tratará el INCODER –algo que en realidad es remoto,
inseguro y costoso.

En todo caso, el Municipio debe verificar con Catastro

Departamental - y eventualmente suscribir un conve-
nio con esta dependencia y con Secretaría de Agricul-
tura Departamental - para tener seguridad jurídica en
el uso de la información catastral con destino a certifi-
cados planos. Es importante que el INCODER conozca
de manera formal sepa que el Municipio está llevando
a cabo este proceso.

8.7 Inspección ocular

Normalmente la hace un funcionario con formación

profesional o tecnológica agropecuaria. A veces son
funcionarios, otras veces contratistas del INCODER.
Busca verificar colindancias, verificar que el predio
este esté siendo explotado en las proporciones que dice
la solicitud y verificar que haya adecuado manejo am-
biental.

El INCODER podría hacer un convenio –que no im-

plica delegación- con el Municipio para que adelante
esta tarea con los funcionarios de la Dependencia Mu-
nicipal. En esta forma además sería una oportunidad
para tomar puntos con el GPS que permitan precisar
datos prediales, aunque estrictamente esta no es una
tarea de la inspección ocular.

Aunque el formato de inspección ocular pide muchos

datos, la mayor parte de ellos se pueden diligenciar en

89
 la oficina gracias a la buena información cartográfica,
al conocimiento previo del terreno, a la información
del censo agropecuario u otras fuentes secundarias.

8.8 Traslado y contradicción del dictamen, trámite de oposi-

ción, fijación en lista, revisión jurídica final, y resolución

Son trámites a cargo del INCODER que normalmente

los hace un abogado, existen formatos que los hacen
sencillos. Se requeriría convenio para que el munici-
pio prepare los borradores, en cuyo caso los podría ha-
cer un abogado contratado por el Municipio con apoyo
de los recolectores de formularios.

8.9 Notificación de la resolución, pago de tarifas de titulación

al INCODER, publicación de la resolución en el Diario Oficial,
pago de boleta fiscal departamental o trámite de la exención,
pago y registro ante Instrumentos Públicos y entrega final de
la constancia de registro al Campesino

Todos estos trámites los puede realizar el Municipio

como apoyo a los campesinos. Son trámites o “vueltas
sencillas”. Se deben tener en cuenta los costos según
el tamaño del predio:

• Derechos de titulación al INCODER: (Acuerdo 102

de 2007)

90
Si no se aporta plano del predio solicitado las tarifas
son:

Tamaño predio
Tarifa
(en hectáreas)
0 hasta 5 35% smmlv.
Más de 5 y hasta 15 50% smmlv.
Más de 15 y hasta 100 75% smmlv.
Más de 100 y hasta 250 1 smmlv.
Más de 250 y hasta 800 1.5 smmlv.
Mas de 800 2 smmly

Si se aporta plano del predio solicitado la tarifa es el

25% de salario mínimo mensual vigente.

• El impuesto de Registro Departamental o Boleta

fiscal: este costo está fijado según los parámetros
departamentales.

En Antioquia el costo a la fecha alcanza un valor

de $35.000, en el Plan de Desarrollo Departamen-
tal 2008 – 2011 existe por el Acuerdo 24 de 2008 de
la Asamblea Departamental una exoneración, solo
para los trámites inmersos en el Plan de Desarrollo.

• Registro de Instrumentos Públicos: a la fecha tiene

un valor de $14.000.

• En resumen, en un escenario probable y optimista

el desembolso de gastos legales por predio es de
$130.000 aproximadamente.

91
Los siguientes son algunos elementos que buscan
aportar a la construcción de propuestas sobre formali-
zación de la propiedad de poseedores y de otras situa-
ciones de informalidad de la propiedad privada.

Para facilitar la comunicación, en adelante sólo se

mencionarán los poseedores. En esta expresión com-
prenderemos los casos de posesión propiamente dichos
y aquellas situaciones “límite” como la de herederos
que, sin ejercer directamente la posesión, son recono-
cidos como tales y se les tiene en cuenta en las decisio-
nes sobre los predios.

Al realizar trabajos de promoción de las adjudicacio-

nes de baldíos se encontró que la atención a los posee-
dores constituía una faceta necesaria por derecho a la
igualdad y para cumplir realmente con los propósitos
de protección patrimonial.

El apoyo a la formalización de los poseedores de pre-

dios rurales privados, constituye una prioridad en el
marco de la protección patrimonial a la población en
situación de desplazamiento o riesgo de desplazamien-
to forzado por la violencia.

Hay dos situaciones particulares que se presentan en

este ámbito de trabajo:

• Por un lado el conflicto entre las partes: en torno a

los predios privados se presentan conflictos sobre
la propiedad. Entre dichos conflictos se destaca el
del patrimonio familiar y los derechos de hombres

95
 y mujeres que pueden resultar afectados como pro-
ducto de la disolución de la sociedad marital. Para
atender estos conflictos se requieren conocimien-
tos, destrezas y recursos específicos, cuya cabal
identificación y formulación no hace parte de este
Manual, pero es evidente que se requieren pro-
puestas en este sentido.

• Por otro lado la vía judicial: a diferencia de la ad-

judicación de baldíos que se hace por vía adminis-
trativa, la vía judicial implica varias estrategias
jurídicas para la formalización de la tenencia ru-
ral campesina, esta implica previsiones y conside-
raciones que tampoco se formulan en su plenitud
en este Manual.

Es importante considerar en este punto la coopera-

ción con organismos no gubernamentales, con uni-
versidades, con la cooperación internacional y con
las propias organizaciones campesinas, pues con su
concurso deberá construirse la iniciativa y en buena
medida conseguir los recursos para hacerlo.

9.1. Justificación

Las siguientes son algunas de las razones que justi-

fican iniciar procesos de formalización de predios de
poseedores y otras situaciones de informalidad:

• Es un derecho de los poseedores, por regla general y

cumpliendo ciertos requisitos, acceder a la propiedad,
máxime en un contexto de desplazamiento forzado.

96
• Los poseedores, sobre todo en un contexto de des-
plazamiento forzado, son vulnerables patrimo-
nialmente, debido a la informalidad de su derecho
frente a los impactos que les pueda causar el des-
plazamiento.
• El apoyo debe brindarse para los poseedores que
tengan hasta dos Unidades Agrícolas Familiares
–UAF.
• Se debería asumir por parte del Estado en sus dife-
rentes manifestaciones todos o algunos de los cos-
tos de formalizar para los predios privados, como
una forma de garantizar el derecho a quienes pro-
tegieron el patrimonio como víctimas del desplaza-
miento forzado.
• Es muy alto el número de poseedores y por ende es
necesario que tanto a ellos como a los ocupantes
de baldíos, brindarles la posibilidad de formalizar
su derecho pues se ha dicho reiteradamente que
para la gente campesina esas diferencias entre
ocupación y posesión no es comprendida.
• La Propuesta de Formalización de los predios pri-
vados debe hacerse con un sentido experimental.
como una experiencia a sistematizar, con el objeto
de que las enseñanzas que brinde se puedan comu-
nicar los interesados y las autoridades competen-
tes.

9.2. Algunos aspectos jurídicos

Dado que la propuesta de apoyar la formalización de

los poseedores surge en un contexto de protección pa-
trimonial por desplazamiento forzado, existe plena

97
 legitimidad para que el INCODER y las demás insti-
tuciones del Sistema Nacional de Atención Integral a
la Población Desplazada –SNAIPD puedan participar
como cofinanciadores o realizando otro tipo de aportes
tendientes a que los poseedores puedan formalizarse
como propietarios.

La Ley 1152 de 2007 declarada inconstitucional por la

Corte Constitucional, se destaca el numeral 18 del ar-
tículo 21 de la, en el cual se asignaba como función al
INCODER implementar mecanismos de apoyo y ase-
soría a los procesos de pertenencia judicial por pres-
cripción adquisitiva del dominio que deban adelantar
poseedores que tengan la condición de pequeños pro-
ductores campesinos.

Esta norma la destacamos como una de las pocas reno-

vaciones importantes que trajo dicha Ley en relación
con la Ley 160 de 1994 –que hoy cobra vigencia-.

Su antecedente en materia agraria se remonta al De-

creto 508 de 1974, cuyo artículo 4 preveía todo el apo-
yo jurídico y financiero a cargo del INCORA a favor de
los poseedores que debían adelantar proceso de perte-
nencia. Igualmente fue una emulación de las leyes de
reforma urbana 9 de 1989 (artículo 52) y 388 de 1997
(artículo 94) que le asignó similares funciones a los
municipios en relación con la posesión de las viviendas
de interés social –VIS, sean urbanas o rurales.

Igualmente el Decreto 2007 de 2001 en el artículo

6, establece que cuando los desplazados opten por la

98
reubicación rural, el INCORA hoy INCODER recibirá
los inmuebles abandonados por causa de la violencia,
aplicando su valor al pago total o parcial de la Unidad
Agrícola Familiar, UAF y se le adjudique, en las si-
guientes condiciones:

1. Cuando el predio abandonado constituya una Uni-

dad Agrícola Familiar, el INCORA hoy INCODER
lo recibirá y le entregará otra Unidad Agrícola Fa-
miliar, ubicada en zona que ofrezca condiciones
para la reubicación del desplazado.

2. Si el desplazado posee más de una Unidad Agrícola

Familiar, el INCORA entregará una UAF a título
de permuta y sobre el excedente podrá adelantar
o no el proceso de adquisición de tierras, con base
en los procedimientos y criterios establecidos en la
Ley 160 de 1994 y su normatividad.

3. Si el desplazado posee menos de una Unidad Agrí-

cola Familiar, el INCORA le recibirá el terreno y
a cambio le adjudicará una Unidad Agrícola Fami-
liar.

El fundamento normativo de la anterior conclusión se

puede encontrar en:

• La Ley 387 de 1997, sobre protección a población

afectada por el desplazamiento previó:

“Artículo 3º De la responsabilidad del Estado. Es

responsabilidad del Estado colombiano formular

99
 las políticas y adoptar las medidas para la preven-
ción del desplazamiento forzado; la atención, pro-
tección y consolidación y estabilización socioeconó-
mica de los desplazados internos por la violencia.

Para efectos del inciso anterior, se tendrán en

cuenta los principios de subsidiaridad, comple-
mentariedad, descentralización y concurrencia en
los cuales se asienta la organización del Estado co-
lombiano.”

“Artículo 19-2. El Ministerio de Agricultura y De-

sarrollo Rural, a través de la Dirección de Desarro-
llo Social y de la Oficina de Mujer Rural, diseñará
y ejecutará programas para la atención y consoli-
dación y estabilización socioeconómica de la pobla-
ción desplazada.”

“Artículo 22. Del objeto. El Fondo Nacional para la

Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia tiene por objeto financiar y/o cofinanciar
los programas de prevención del desplazamiento,
de atención humanitaria de emergencia, de retor-
no, de estabilización y consolidación socioeconómi-
ca y la instalación y operación de la Red Nacional
de Información.”

Respecto de esos artículos, es válido señalar que es

evidente que la formalización de la posesión con-
tribuye a la protección, consolidación y estabiliza-
ción socioeconómica.

100
• Las normas constitucionales que les asignan las
funciones a los departamentos y municipios (artí-
culos 298 y 311) los comprometen en general con
la promoción del desarrollo económico y social, una
de cuyas facetas actuales es el de garantizar los
derechos que les corresponden a la población rural
en general y a las personas afectadas por el despla-
zamiento.

Lo anterior legitima el apoyo por parte del Estado

y las entidades competentes el estimulo a la for-
malización de los predios privados.

9.3. Tipos de posesión y alternativas de formalización

como propiedad

A partir de la experiencia se han establecido algunas

situaciones de posesión rural, que pueden agruparse
en los siguientes tipos:

9.3.1. Negocios de compraventa, permuta, donación y pagos

en especie con bienes raíces

Pueden presentarse al menos estos casos:

9.3.1.1. Posesión proveniente de actos de compraven-

ta, permuta, donación o pagos en especie que no fue-
ron elevados a escritura pública y por tanto no fue-
ron registrados en el Folio de Matrícula Inmobiliaria.
Este caso a su vez puede presentar estas variantes: se
trató de un negocio verbal o consignado en documento
de carácter privado, en algunos casos con constancia

101
 de autenticación notarial de firmas y que, por ende, no
podían ser ni fueron registrados en el Folio de Matrí-
cula Inmobiliaria.

En el caso anterior, sea que exista o no algún tipo de

documento escrito en el que conste el negocio jurídico,
se presentan estas situaciones:

El vendedor está vivo:

• Cuando el comprador y vendedor aún están vivos

y acepten formalizar el negocio. Si no se ponen de
acuerdo estaríamos avocados a un proceso de per-
tenencia judicial, que se realiza mediante trámite
abreviado y ante el Juez del Circuito. También
podría pensarse en una acción judicial tendiente a
hacer valer las cláusulas del contrato de compra-
venta verbal o escrito pero parece una vía menos
certera que la pertenencia.

• Cuando el comprador esté muerto y que, por ende,

la posesión haya pasado de mano por las reglas
de la herencia (lo cual está previsto en el Código
Civil Colombiano). En este caso la vía podría ser
igualmente expedita: el vendedor podría aceptar
extender la escritura directamente a los suceso-
res para evitar el trámite de herencia que es más
dispendioso, lento y costoso y que de todos modos
no resuelve de fondo pues liquidada una sucesión
con bienes en situación de posesión, implica que
luego habría que tramitar la pertenencia por vía
judicial.

102
El vendedor está muerto:

• Podría ser que sus sucesores adelanten la sucesión

y luego formalicen voluntariamente a los poseedo-
res. O igualmente, que enajenen a los poseedores
la acción y derecho en la herencia para que los ad-
quirentes tramiten la sucesión directamente a su
nombre.
• Podría ser que los poseedores, de acuerdo no con
los sucesores, opten por adelantar el trámite judi-
cial de pertenencia.

9.3.1.2. Posesión proveniente de actos de compraven-

ta, permuta, donación o pagos en especie que a pesar
de que fueron elevados a escritura pública no fueron
registrados en el Folio de Matrícula Inmobiliaria. En
el presente caso basta cumplir con el registro en el
Folio.

Resulta legítimo que en todos los casos anteriores las

instituciones intervengan y apoyen de forma oficial.
En el derecho urbano –Ley 9 de 1989- la norma incluso
exige a las autoridades apoyar los procesos judiciales
de pertenencia del lado de poseedores de viviendas de
interés social.

9.3.2. Sucesiones ilíquidas

Es el caso en que el propietario falleció y sus herederos

tomaron posesión de los bienes, hicieron o no partición
y no han hecho el trámite de sucesión. Se presenta dos
alternativas para formalizar:

103
 • Trámite voluntario y de común acuerdo de los
herederos. En ese caso la alternativa es ágil,
poco costosa pues se realiza ante notario y final-
mente se registra la liquidación que este aprue-
be. Tiene algunas contingencias que lo pueden
retrasar un poco y que hay que preverlas entre
los costos: corregir partidas de iglesia o registros
civiles, algo que es frecuente en la práctica debi-
do al descuido en anotar nombres y apellidos en
dichos documentos.
• Trámite judicial si existe pleito o diferencias que
no se puedan conciliar entre los herederos. Es
costoso, muy demorado y poco o nada viable el
apoyo que pueda brindar el proyecto oficial ya
que implica hacerse de un lado del conflicto en-
tre poseedores.

9.3.3. Otros tipos de posesiones

La posesión puede provenir además de otros casos en

que el poseedor aprovecha económicamente el inmue-
ble:

• Buena fe: aprovechamiento de inmuebles en cuya

posesión se entró en virtud de que el poseedor no
conoce el dueño, o este está muerto y no se cono-
cen herederos. Es viable que oficialmente se apoye
estos casos que se resuelven a través de procesos
judiciales de pertenencia.
• Mala fe: aprovechamiento de inmuebles en cuya
posesión se entró a pesar de que no media otra si-
tuación que la fuerza o el engaño o el abandono del

104
 inmueble por desplazamiento forzado. Este tipo de
posesiones nunca alcanzan la prescripción. No es
viable que oficialmente se apoye estos poseedores.
Incluso, en el caso del poseedor que se ha hecho a
un bien a la fuerza sería todo lo contrario de apo-
yarlo. Habría que denunciarlo.

Para adelantar los procesos judiciales de pertenencia

no basta la posesión sino que es necesario un conjunto
de requisitos adicionales tales como tiempo mínimo de
la posesión de buena fe y prueba del aprovechamiento
del inmueble.

9.4. Costos de la formalización

9.4.1. Costos por caso

9.4.1.1. Costos específicos regulados por normas de or-

den nacional, departamental y municipal

Del ítem anterior podemos apreciar que las alternati-

vas para formalizar como propiedad a las posesiones
se pueden agrupar en cuatro:

• Adelantar las gestiones del registro de escrituras.

Los costos de orden legal corresponderían a:
o Pago del impuesto departamental más mora.
o Pago del registro en Instrumentos Públicos
más mora.
o Valor del certificado de paz y salvo de impuesto
predial.
o Valor del certificado de paz y salvo de
valorización.

105
 o Delimitación y cuantificación de área. Aunque
este no es un requisito ni estrictamente se re-
quiere, se tendrá en cuenta en estos y en todos
los casos ya que contribuye a la seguridad ju-
rídica y territorial, previene conflictos y desde
todo punto de vista es una práctica ineludible
si se desea generar una buena administración
y gestión territorial.

• Escritura directa de propietarios a favor de los posee-

dores ante notario. Los costos corresponderían a:
o Expensas notariales.
o Pago del impuesto departamental sin mora.
o Pago del registro en Instrumentos Públicos
sin mora.
o Valor del certificado de paz y salvo de im-
puesto predial.
o Valor del certificado de paz y salvo de valori-
zación.
o Delimitación y cuantificación de área. El valor
se calcula por hectárea.

• Trámite de la sucesión ilíquida cuando existe

acuerdo entre herederos o es un solo heredero. Los
costos son:
o Costo de publicación en diario de amplia circu-
lación.
o Expensas notariales del trámite.
o Pago del impuesto departamental sin mora.
o Pago del registro en Instrumentos Públicos sin
mora.
o Valor del certificado de paz y salvo de impuesto

106
 predial. No incluye el pago del impuesto que le
corresponde al beneficiario.
o Valor del certificado de paz y salvo de valoriza-
ción No incluye el pago de la contribución que
le corresponde al beneficiario.
o Delimitación y cuantificación de área. El valor
se calcula por hectárea.

Advertencia: Para una solución cabal en estos casos se re-

quiere además que cuando la sucesión se liquide a favor de
varios herederos estos otorguen al poseedor la escritura,
por lo cual hay que agregar tal cual los costos señalados
en el ítem anterior, salvo el de delimitación y cuantifica-
ción de área pues se trata de un mismo predio.

• Acción judicial de pertenencia. Supone una ac-

ción sin oposición efectiva, en la que la otra parte
será un curador pues no aparece el propietario o
sus herederos no se interesan en el trámite este se
adelanta ante el Juez del Circuito siempre con se-
gunda instancia (o consulta) ante el Tribunal Su-
perior. Los costos son:
o Honorarios del curador.
o Honorarios del perito (eventual).
o Costos de publicidad (emplazamiento, otros).
o Pago del impuesto departamental sin mora.
o Pago del registro en Instrumentos Públicos sin
mora.
o Valor del certificado de paz y salvo de impuesto
predial.
o Valor del certificado de paz y salvo de valoriza-
ción.

107
 o Delimitación y cuantificación de área. El valor
se calcula por hectárea.

9.4.1.2. Costos operativos

Los costos comunes operativos en los trámites anterio-

res son los siguientes:

• Papelería
• Comunicaciones
• Transporte
• Honorarios profesionales de abogado. Estos deben
estimarse distinguiendo al menos dos grupos:

o Los procesos de pertenencia: implica una forma

de compromiso que garantice la permanencia en
la atención al caso, una cuestión difícil de logar
en el marco de convenio ínteradministrativo.
o Los demás trámites: podrían ejecutarse me-
diante convenios ínteradministrativos, la du-
ración de estos trámites puede oscilar entre
tres y diez meses.

9.4.1.3. Ponderación de costos totales

de formalización

Se presenta la siguiente tabla en donde se especifican

los costos de origen legal o normativo, indicando la
fuente y el valor, con el fin de facilitar la elaboración
concreta de presupuestos en posibles procesos de for-
malización.

108
 Tabla 6. Análisis de costos
para la formalización de propiedades
Mora y
Concepto Costo Sustento legal
excepciones
1% de la base 2.13% a partir de
Ordenanza 3E de
gravable + 0.05% dos meses de
1996.
por 1000 elaborada la
escritura.
Exoneración por el
Pago del Acuerdo 24 de 2008
impuesto de de la Asamblea
registro al Departamental de
Ordenanza 15 de Antioquia para las
departamento $ 2.300 2005 servicios formalizaciones de
informáticos. la propiedad
realizadas en
Convenios con la
Gobernación de
Antioquia
Resolución 35 de 2009
Pago del
de la
impuesto de $ 14.000
Superintendencia de
registro
Notariado y Registro
Valor del
certificado de
paz y salvo de $ 10.000 + IVA
impuesto
predial

Valor del
certificado de Ordenanza 12 del 13
$ 8.300
paz y salvo de de agosto de 2003.
valorización

Resolución 9500 de
2.9 por 1000 + 2008 de la
1950 *3 + 6930. Superintendencia de
Expensas
Si el monto es Notariado y Registro
notariales
inferior a Artículo 1 - b.2,
$22.897.670 Artículo 4, Artículo
52
$13.880 por los
Resolución 9500 de
primeros
2008 de la
Expensas $108.680 +
Superintendencia de
notariales 3.5/1.000 + 1950 *
Notariado y Registro
sucesión 3 + 6930. para
Artículo 13 C1,
ilíquida cuantía igual o
Artículo 4, Artículo
inferior
52
11.448.830

Costo de
publicación en Aproximadamente
diario de amplia $150.000
circulación

Cuando la cuantía
es mínima (+o-
7.455.000) entre 2
Acuerdo 1852 de
y 20 salarios
junio 4 de 2003,
mínimos legales
Honorarios del Artículo. 3 La Sala
diarios vigentes.
curador Administrativa del
Menor cuantía Consejo Superior de
(7.456.000 – la Judicatura
44.730.000) entre
10 y 100 salarios
mínimos legales

109
 9.4.1.4. Costos de promoción y consensos interinstitu-
cionales y comunitarios

Estos costos deben calcularse teniendo en cuenta que

se trata de una operación de interés general, que re-
quiere validación y apoyo social e interinstitucional,
Incluye:

• Convocatorias, talleres, y estrategias de difusión,

• Sistematización de la experiencia,
• Socialización de le experiencia a través de manua-
les y cartillas,
• Instalar el tema de la formalización de los dere-
chos sobre los predios en la localidad a través de
las instituciones y la comunidad mediante proce-
sos de sensibilización y formación.
• Acercamientos al poder judicial (Juez del Circuito,
Tribunal Superior y Consejo Seccional de la Judi-
catura) sobre:
o la prioridad de las acciones judiciales por ocu-
rrir en el marco de la protección patrimonial
o de ofertas institucionales de formalización a
pequeños propietarios rurales, y
o mecanismos operativos para agilizarlas, entre
otras.

Recomendación: en el momento de costear el proyecto

en su totalidad se deberán tener en cuenta los costos
específicos de formalización, los costos operativos, los
costos de promoción y consenso, los de sistematización
y difusión de la experiencia.

110
El costo total se debe garantizar, no obstante que par-
te de la gestión que podría hacerse en el curso de su
ejecución es buscar descuentos o exenciones de las ins-
tituciones públicas que intervienen en los trámites de
formalización de la posesión como propiedad, así como
de los medios de comunicación que deben hacer publi-
caciones de interés jurídico durante los trámites. Esta
iniciativa permite:

• Mejorar la viabilidad económica de la experiencia

y de sus réplicas futuras.

• Ampliar el compromiso y la sensibilidad institucio-

nal y social con la protección patrimonial en el con-
texto del desplazamiento forzado por la violencia.

El Gobierno Departamental de Antioquia con el apoyo

técnico del Proyecto de Protección de Tierras de la Alta
Consejería Presidencial de Acción Social y la Secreta-
ria Técnica del CDAIPD promovió y sacó adelante la
Ordenanza Departamental 24 de 2008 que exoneró del
impuesto departamental de registro (boleta fiscal) los
títulos relacionados con la formalización de tenencia
rural de hasta dos unidades agrícolas familiares. La
exoneración se hizo en el marco de los programas ins-
critos en el Plan de Desarrollo Departamental 2008
– 2011. Este es un aporte importante que señala, ade-
más, un derrotero para otras autoridades.

111
 Manual elaborado por:

• Isabel Cristina Correa Tamayo consultora Proyec-

to de Protección de Tierras y Patrimonio para la
Población Desplazada de Acción Social y Universi-
dad Nacional de Colombia sede Medellín
• Germán Ríos Arias consultor Universidad Nacio-
nal de Colombia sede Medellín
• Gerty Andrea Roman consultora Universidad Na-
cional de Colombia sede Medellín

Revisado por:

• María Carmenza Posada Acevedo Secretaria Téc-

nica del Comité de Atención Integral a la Pobla-
ción Desplazada - CDAIPD de Antioquia
• Leonor Marina Restrepo Cadavid Enlace Antio-
quia Proyecto de Protección de Tierras y Patrimo-
nio para la Población Desplazada - PPTP Acción
social

Junio 10 de 2009.

112
 ANEXO 1.
Régimen jurídico de la delegación

La Constitución Nacional en su artículo 211 prevé el

mecanismo de la delegación entre funcionarios y entre
diferentes autoridades, en cuyo caso la responsabili-
dad recaerá en el delegatario, cláusula prevista para
facilitar que en efecto se desarrollen las delegaciones.
Existen dos ámbitos normativos legales a tener en
cuenta en la construcción de un proceso de delegación:
uno específico, previsto en la legislación agraria y otro
general, previsto en la Ley 489 de 1998, como se obser-
va en la tabla. (Ver tabla 8)

Etapas para la delegación de funciones

La delegación de funciones del INCODER a un ente terri-

torial requiere de la generación de consensos interinsti-
tucionales para planear la ejecución de la posible función
delegada, para lo cual se debe tener en cuenta la transfe-
rencia tecnológica y la formación jurídica, cartográfica y
social al interesado en la delegación. (Ver figura 6)

115
116
Tabla. Ámbitos legales para la delegación de tierras.

Norma Articulo Descripción

12 Cofinanciar con las entidades territoriales programas de
Ley 160 de 1994 numeral titulación de baldíos nacionales, cuando les delegue esa
19 función conforme a las disposiciones de la presente Ley.
El INCODER podrá delegar en otros organismos de derecho
público, preferencialmente del sector agropecuario,
Ley 160 de 1994 13 funciones de las que le estén encomendadas, cuando ello le
pareciere conveniente para asegurar la mejor ejecución de
sus atribuciones.
Las autoridades administrativas podrán mediante acto de
delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus
Ley 489 de 1998 9
colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o
complementarias.
Ley 489 de 1998 10 Requisitos de la delegación.
Ley 489 de 1998 12 Régimen de los actos del delegatario.
Ley 148 de 1998 14 Delegación entre entidades publicas
 Formación y
1. Consenso acompañamien
Interinstitucion to al ente
 
territorial

2. Convenios
Interinstitucion
Jurídica

Cartográfica
3. Acto Administrativo
expedido por el Min. Transferencia
Agricultura delegando Tecnológica
al ente territorial Social

4. Acto Administrativo
aceptando la delegación 5. Ejecución de la
(ente territorial) delegación

Figura. Etapas del proceso de delegación.

117
 Anexo 2.
Propuesta Proceso Técnico Alternativo
para la Elaboración del Certificado Plano

La Universidad Nacional de Colombia sede Medellín

se propuso experimentar un proceso técnico alterna-
tivo que facilitaría tanto el trabajo en campo como la
elaboración del certificado plano21, toda vez que se po-
dría reducir los costos en el proceso de titulación, el
cual ha dado excelentes resultados. La figura 2 mues-
tra la secuencia de la información que debe colectarse
en esta etapa del proceso:

• Se acopia una cartografía básica que recoge infor-

mación gráfica y alfanumérica. Esta debe compren-
der aspectos tanto físicos como sociales del área de
estudio y se presenta en formato análogo y digital.

La cartografía digital puede ser suministrada por la

Corporación Autónoma Regional en formato ARC-GIS 22
9.1. Básicamente se trata de curvas de nivel, usos del
suelo, coberturas vegetales, red hídrica y demás re-
cursos naturales por un lado. Por otro lado contiene la
ubicación de viviendas, asentamientos, escuelas, vías,
21. El certificado plano contiene el croquis del predio e incluye la nomenclatura vial
y domiciliaria, la identificación del predio, las áreas de terreno y construcción,
las coordenadas planas de los linderos ligadas a la red oficial y la fecha de expe-
dición. Sustituye la descripción literal de linderos en las escrituras públicas.
22. Nombre de un conjunto de productos de software en el campo de los Sistemas
de Información Geográfica

119
 puentes, redes de energía y demás obras civiles de im-
portancia para el desarrollo.

La cartografía análoga puede ser suministrada por

Catastro Departamental o el IGAC, aunque en mu-
chos casos se encuentra desactualizada. Dicha carto-
grafía exhibe el tamaño y la distribución de los predios
rurales de la zona.23

Información territorial

Estandarización información

Acopio de cartografía

Valoración fotografía aérea

Sintetizar, manipular información en

programa ERDAS

Sobreponer mapas al ortofotomosaico digital

Figura. Información territorial y certificado plano

23. Para profundizar en este procedimiento técnico se debe recurrir al documen-

to sobre cartografías, levantamiento predial, la emisión del certificado plano
y el modo de conciliar versiones espaciales de la geografía local. El caso de la
experiencia piloto en la vereda El Edén-Granada (Antioquia) está descrito en
el Tomo I de los productos presentados por este proyecto en el Convenio 2007
C026233

120
• Complementariamente se valoraron fotografías
aéreas en una escala alrededor de 1:12.000. Cuan-
do las fotografías aéreas no están disponibles en
las Corporaciones Autónomas Regionales - CARs,
es necesario consultar las firmas contratadas para
este tipo de aerovuelos.

• Se estandariza la información suministrada,

tanto análoga como digital, es decir, se lleva
al mismo formato de trabajo –Arc-GIS – y a la
misma escala.

Para ello es necesario que la información en for-

mato análogo (mapa catastral) y las aerofotogra-
fías se lleven a formato digital. Estas últimas se
procesan en un scanner A3 de alta resolución pro-
porcionado.

• La información digitalizada se analiza, ma-

nipula, interpreta y sintetiza en el programa
ERDAS24. A partir de las fotografías aéreas se
procede a la construcción de un ortofotomosaico
digital controlado.

• Al ortofotomosaico digital elaborado se le sobreponen

mapas temáticos de los predios facilitados por catas-
tro, previamente digitalizados. Se le agregan además
las vías, las viviendas y la red hídrica, todo ello en am-
biente Arc-GIS. Esto se convierte en el mapa básico de
trabajo y la fuente permanente de consulta en campo.
24. Aplicación informática comercial desarrollada por Leica Geosystems para el tra-
bajos de teledetección y su conexión con sistemas de información geográfica

121
 Las herramientas empleadas para el trabajo en la ve-
reda El Edén se presentan en la tabla:

Tabla. Herramientas utilizadas para el caso del proyecto

de titulación de baldíos en la vereda El Edén del municipio
de Granada Antioquia (2007 – 2008)

Herramienta Tema Escala Año Institución

Topografía.
1:10.000 IGAC.
Curvas de nivel. El que sea.
1:25.000 CARs.
Geomorfología.
Cartografía
análoga y Usos del suelo.
digital. Coberturas. Lo más IGAC.
1:10.000
Red hídrica. reciente CARs.
1:25.000
Otros recursos posible. POT municipales.
naturales.
Viviendas.
Cartografía 1: 5.000
Asentamientos. IGAC.
análoga y 1:10.000 El que sea.
Vías. POT municipales.
digital. 1:25.000
Otras obras civiles
Planeación
Departamental.
Cartografía Lo más
Hacienda.
análoga y Catastro. 1:10.000 reciente
Planeación
digital. posible.
Municipal.
Catastro.
Lo más
Planos Catastro
Catastro. Variada reciente
catastrales departamental
posible.
IGAC
Aeroestudios
Fotografías 1:10.000
Las más FAL
aéreas 1:25.000
recientes Cars.
Otros.
Iconos.
Máxima Landsat.
Imágenes Las más
resolución Spot.
satelitales recientes.
posible. Google Heart.
Otros.

Anexo 2 fue elaborado con la colaboración de Joaquín

Guillermo Hincapié Pérez. Ingeniero Agrónomo. Msc.
Estudios Urbano - Regionales

122