Montevideo, 25 de abril de 2011.

MINISTERIO DE VIVIENDA,

ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y

MEDIO AMBIENTE;

Sra. MINISTRO,

Arq. GRACIELA MUSLERA.

Presente.-

ENRIQUE A. VIANA FERREIRA, Fiscal Letrado Nacional en lo Civil

de 3er. Turno, constituyendo domicilio en la calle Sarandí 662, planta baja

(ANTEL 29159566, correo electrónico: fiscaliacivil3@gmail.com), comparece en el

expediente administrativo 2011/14000/02515, en el cual se ha puesto de manifiesto

el llamado instrumento de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible

Directriz Nacional del Espacio Costero, de acuerdo a la Resolución Ministerial, de

30 de marzo de 2011, y que fuera publicada en el Diario Oficial Nº 28.200, de 6 de

abril de 2011.

Al respecto y en cumplimiento de los arts. 47, 29 y 30 de la Constitución de la

República, 42 del C.G.P., 2º, 3º y 10 de la Ley Orgánica del Ministerio Público,

15.365, de 30/XII/1982, 6º de la Ley de Protección del Medio Ambiente, 17.283, de

28/XI/2000, y 2º, 3º, 5º, 6º, 25 y 72 de la Ley de Ordenamiento Territorial, 18.308,

de 18 de junio de 2008, se vienen a hacer las siguientes observaciones.

1. Por el Proyecto puesto de manifiesto, se redacta una ley en blanco, por la

que solo se pretende autorizar una delegación de Poder del Legislativo al Ejecutivo,

edictándose una insconstitucional autolimitación de las competencias del

Legislativo en favor del Ejecutivo. Se construye una suerte de ley de superpoderes,

y, con ello, se conculcan el principio de la Separación de Poderes y el principio de

legalidad o de reserva legal para la previsión de limitaciones o restricciones a los

derechos individuales y colectivos. Se cede al Ejecutivo la facultad genérica o

indeterminada y discrecional de cercenar esos derechos, sin ley específica que lo

ordene.

El texto del Proyecto no se comporta como una verdadera regla de Derecho.

Basta con comprobar que no obliga a conducta alguna. Sin embargo, está constituido

por una serie de expresiones de deseo, grandilocuentes y programáticas, vaguedades

melifluas y carentes de contenido normativo. Hay una repetición de lugares comunes y

con más la expresión, ex profeso, de conceptos vacuos, imprecisos, indeterminados,

indefinidos, inacabados y sin significación jurídica (p.e., el aprovechamiento

democrático de los recursos naturales, la protección armónica del espacio costero, el

control de las expansiones urbanas, la participación ciudadana, -art. 4º), que autorizan

a cualquier interpretación, caprichosa o antojadiza de la Administración Pública. En

puridad, el Proyecto tiene por única finalidad obrar como una suerte de cheque en

blanco, con el que se articula la delegación o transferencia de una estricta competencia

legislativa a simples actos administrativos u otros semejantes, todos de inferior rango a

una ley (Programas Nacionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible,

Estrategias Regionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, etc.). Así,

se delegan: la identificación, caracterización y valoración de los ecosistemas costeros,

así como los objetivos de conservación de los mismos, la identificación de sus

componentes vulnerables, el control de los procesos de ocupación urbana, la

identificación de los paisajes y la identificación de aquellas intervenciones realizadas o

planificadas que hayan provocado o que puedan provocar un potencial impacto

negativo sobre las cuencas hídricas y acuíferos asociados al espacio costero, etc. (arts.
5 y ss.). Se evaden las conductas regladas de la Administración, favoreciéndose la

discrecionalidad, vale decir, la arbitrariedad y el descontrol normativo.

De esta manera, en primer lugar, el Proyecto entra en directo conflicto con lo que

establecen los arts. 7º, 32, 10, 4º, 82 y 85 de la Constitución de la República. Ningún

habitante de la República puede ser privado de sus derechos, sino conforme a las

leyes que se establecieren por razones de interés general. Ningún habitante de la

República será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella

no prohibe. Al Poder Legislativo compete expedir las leyes relativas a la protección

de todos los derechos.

La Constitución así prohibe la previsión de actos administrativos de interés

general o de un orden público administrativo que tienen el antirrepublicano propósito

de facultar, en forma genérica e indeterminada, al Poder Ejecutivo para que, a su

arbitrio, pueda proceder al cercenamiento, la restricción o la limitación de los derechos

de las personas: libertad, propiedad, medio ambiente sano, salud, etc..

En segundo lugar, el Proyecto, con el citado mecanismo de delegación legislativa,

persigue dejar sin efecto o derogar, sin más, toda la normativa de protección ambiental.

Con el repetido empleo del verbo identificar (arts. 5º, 6º, 7º, 8º), con el uso de los

verbos procurar o propender (art. 7º), y con la no previsión de la eliminación de los

impactos ambientales -solo habla de prevención o mitigación (arts. 8º y 11) etc., se

convierte a los deberes fundamentales de protección del medio ambiente y de

abstención de la realización daños ambientales (arts. 47 Const., 4º L. 17.283), en meras

expectativas, posibilidades o facultades, a sola discreción de la voluntad de la

Administración Pública, en clara manifestación de aquello que, en la materia, el alemán

ULRICH BECK describiera como irresponsabilidad organizada. La Administración

Pública se vuelve irresponsable ante los imperativos y las prohibiciones del orden
público ambiental previsto en la Constitución de la República. Mediante un artificio de

inflación normativa, tales preceptos se desvalorizan. Con la sobreabundancia y

fragmentación normativa que se genera a partir del Proyecto cuestionado, se destruye el

orden público ambiental, habilitándose el "caso a caso", la "reingeniería" de las

excepciones, las "islas normativas singulares", vale decir, los privilegios y las

prebendas, violatorios del concepto de República y del axioma de igualdad ante la ley

(arts. 8º Const. y 3º C.C.). Todo para que los temas ambientales no constituyan cuellos

de botella para las inversiones extranjeras, -se ha dicho. Precisamente, el Proyecto

cuestionado conduce a una desregulación camuflada, por intermedio de la cual se

rebajan o reducen las exigencias ambientales y se favorece la ocupación territorial

lucrativa. Con menores exigencias ambientales, se elevan los umbrales o parámetros de

contaminación y de degradación. De esta forma, los principios preventivo y precautorio,

el in dubio pro Uruguay Natural, los deberes fundamentales de protección y de no dañar

el medio ambiente y hasta la evaluación de los impactos ambientales, de reglas

fundamentales se transforman en meras excepciones o bienes negociables, tornándose

letra muerta, Derecho decorativo, Estado Teatral, -como dice ANTONIO

BENJAMIN-, a merced de los poderosos intereses privados de las Corporaciones

Anacionales, como Botnia, Aratirí, Montes del Plata, etc., con quienes la

Administración Pública se dedica a negociar inconstitucionales memorándum de

entendimiento o contratos de inversión.

2. Con lo expresado, además, el Proyecto referido, por sí mismo, no cumple

con ninguno de los designios legales expresamente previstos para este tipo de

instrumentos en la ley marco del ordenamiento territorial (art. 9º L. 18.308).

Confirma con ello, su exclusivo propósito de desregulación y desvalorización

normativa.
 A saber.

No se establecen bases ni principios estratégicos en la protección costera; peor,

se obvian, se soslayan los ya previstos en la normativa existente (§ 47 Const., Ley de

Protección del Medio Ambiente, Ley de Impactos Ambientales, Código de Aguas, etc.),

habilitándose su abrogación encubierta u oblicua.

No se hace definición alguna de la estructura territorial costera ni de

actuaciones territoriales estratégicas de protección o de ordenamiento ambiental

costero; se las delega en actos administrativos subsidiarios.

No se formulan criterios, lineamientos ni orientaciones generales en materia

de protección ambiental costera; en su caso, también se los delega en actos

administrativos subsidiarios.

No se determinan espacios sujetos a un régimen especial de protección

ambiental costera, -a riesgo de estar dejando sin efecto los ya existentes (p.e., la faja

de defensa costera del art. 153 del Código de Aguas).

No se proponen incentivos ni sanciones en materia de protección territorial

ambiental costera.

3. Asimismo, el ámbito territorial indicado en el Proyecto no permite

calificarlo de "Directriz Nacional", sino que más bien conduce a la de

fragmentación regional, en tanto reduce, arbitrariamente, el área y espacio

considerados a las costas del Río de la Plata y del Océano Atlántico, omitiendo,

entre otros espacios costeros de similar trascendencia jurídica a los referidos, el

resto de las "costas del territorio oriental", como bien las define el Código Civil

(art. 478), -por ejemplo-, las del Río Uruguay, del Río Cuareim, del Río Yaguarón,

de la Laguna Merim, etc.. Contribuye de esta manera a la deconstrucción jurídica del

territorio, soslayando diversos y conocidos conflictos ambientales y territoriales, como,

por ejemplo, Fray Bentos, el área de influencia de Botnia y la contaminación de Río

Uruguay, los variados impactos provocados por la operativa del Puerto de Nueva

Palmira, la contaminación de la Laguna Merim, etc.. Y, precisamente, el

fraccionamiento en múltiples estatutos jurídicos también conlleva a una hábil violación

del principio de igualdad ante la ley y a la destrucción de la indivisibilidad del Estado-

Nación.-

*****

Sin otro particular, solicita se le tenga por presentado con las precedentes

observaciones.

Saluda atte. a la Sra. Ministro,