Management şi guvernare urbană

Privire de ansamblu asupra politicilor

publice de locuire
Miruna Zaharia

0. Introducere

Locuirea joacă un rol semnificativ în dezvoltarea oricărei societăţi, fiind un element crucial
pentru progresul economic, social şi cultural. Experienţa a arătat că satisfacerea
corespunzătoare a nevoii de locuinţe a necesitat, pentru toate statele europene, existenţa unor
elemente de politică publică în domeniul locuirii şi a unor intervenţii pe piaţa de locuinţe.

Întrebările actuale în ţările cu economie în tranziţie se leagă mai ales de identificarea

motivaţiei pentru a construi o politică de locuire, de alegerile care trebuie făcute pentru
stabilirea priorităţilor şi obiectivelor unei politici de locuire, de modul de alocare a resurselor
şi nu în ultimul rând de legitimitatea şi nivelul de intervenţie a autorităţii publice pe piaţa de
locuinţe. Cele ce urmează – elemente ce privesc politica de locuire bazate pe generalizarea
experienţei vest-europene – pot deschide discuţiile despre situaţia locuirii purtate de grupurile
importante pentru acest domeniu: administraţia de la nivel central sau local, comunitatea
locală – chiriaşi, proprietari, beneficiari ai locuinţelor proprietate publică – sectorul privat,
grupuri non-profit de suport social.

Obiectivul acestui articol este de a pune la dispoziţia specialiştilor, a factorilor de decizie şi nu

în ultimul rând a publicului larg o serie de elemente definitorii pentru înţelegerea conceptului
de politică de locuire, abordând în principal aspecte care ţin de gestiunea la nivelul
administraţiei publice a situaţiei locuirii în oraşele contemporane.

În capitolele ce urmează vor fi trecute în revistă câteva dintre aspectele importante pentru o
politică de locuire, descriind succint evoluţia conceptului în perioada postbelică şi comentând
elementele principale ale politicii şi ale procesului de implementare. Capitolul final se opreşte
asupra măsurării performanţelor unei politici de locuire şi ale organizaţiei care o pune în
practică, utilizând exemple din ţări vest-europene.

1. Echitate socială / dezvoltare economică. O contradicţie?

Atunci când locuirea concurează cu alte domenii de politică publică la stabilirea priorităţilor
pentru alocarea unor resurse limitate, oficialii care se ocupă de locuire sunt chemaţi pentru a
demonstra beneficiile investiţiei în acest sector. În momentul de faţă autorităţile locale din
toată Europa sunt preocupate de revitalizarea şi restructurarea economiei locale, manifestând
în consecinţă un interes mai scăzut pentru asigurarea unor bunuri şi servicii publice destinate
consumului. Municipalităţile – cu o atitudine nouă, de tip antreprenorial – se concentrează pe
creşterea veniturilor publice şi pe scăderea cheltuielilor. În acest context trebuie promovate

30
Management şi guvernare urbană

argumente solide pentru care promovarea echităţii – inclusiv prin promovarea unei politici
active de locuire – va genera beneficii economice.

Procesele recente de reformă care au ca subiect orientarea antreprenorială a administraţiei

publice răspund la un nou mod în care o comunitate îşi conservă sau schimbă condiţiile de
viaţă şi determină direcţiile majore de dezvoltare ale oraşului. O nouă manieră de
reglementare reflectă modul în care sunt abordate interesele contradictorii ale sectorului
privat, rezidenţilor şi altor utilizatori ai localităţii.

1.1. Evoluţia conceptului

Responsabilitatea pentru furnizarea locuinţelor sociale s-a schimbat de-a lungul timpului. În
anii de început ai industrializării unele companii ofereau locuinţe angajaţilor pentru a-i atrage
şi fideliza în poziţiile pe care le ocupau în fabricile uriaşe. Industriaşi luminaţi şi filantropi au
construit aşezări model pentru a îmbunătăţi condiţiile de locuire ale clasei muncitoare.
Muncitorii au arătat şi ei că este importantă calitatea locuirii, prin înfiinţarea unor asociaţii de
ajutor reciproc pentru locuire. Condiţiile corespunzătoare de locuire au început să fie asociate
cu un standard ridicat al sănătăţii publice, al bunăstării personale şi al productivităţii muncii
(Hall 1999). S-a ajuns treptat la înţelegerea generală a locuirii ca o responsabilitate socială, iar
începând cu secolul XX apare legislaţia dedicată locuirii şi sunt organizate instituţii publice
specializate în acest domeniu, care pun în practică rolul statului în asigurarea locuinţelor
corespunzătoare. În ultima sută de ani au continuat modificările de substanţă în definirea
rolului statului în sectorul locuinţelor sociale.

Schimbările recente de viziune în ceea ce priveşte administraţia publică, orientarea către

abordarea prioritară a restructurării şi revitalizării economice, fac necesară în acest moment
rediscutarea poziţiei municipalităţilor şi statului faţă de sectorul locuirii. Pentru că, la o primă
vedere superficială, poate părea că preocuparea pentru asigurarea unor condiţii de locuire din
ce în ce mai bune pentru cetăţeni nu este producătoare de creştere economică, ci, mai degrabă,
reprezintă cheltuieli semnificative pentru bugetele publice. Acţiunile statelor europene
contrazic însă ipoteza anterioară, din moment ce politica de locuire a urmat ciclurile de
creştere economică, programele ce privesc îmbunătăţirea condiţiilor de locuire fiind adaptate
mereu pentru a ţine pasul cu modificările condiţiilor economice la nivel local sau naţional.
Politicile de locuire se află într-o situaţie specială, fiind încadrate simultan în zona politicilor
sociale şi a celor economie.

Ca răspuns la schimbările fundamentale ale economiei mondiale, administraţiile locale şi

regionale încep să folosească tot mai mult condiţiile de locuire ca un avantaj competitiv
pentru creşterea economică. Oraşele şi regiunile europene sunt angajate activ în competiţia
pentru păstrarea şi atragerea unor activităţi economice, fiind interesate în a se prezenta cât mai
atractiv în faţa unor companii a căror decizie de localizare nu mai este întotdeauna legată de
accesul la resurse sau tehnologie.

Cei doi stâlpi ai economiei moderne sunt producătorii moderni de tehnologie înaltă şi
serviciile avansate pentru afaceri (Weesep 2000). Pe măsură ce această nouă structură a
evoluat, ea a schimbat geografia regiunilor urbane. Vechile zone industriale de la periferie au
fost părăsite, pierzându-şi valoarea pe piaţa imobiliară, locuri până acum izolate s-au integrat
în economia mondială prin intermediul comunicaţiilor dezvoltate, economiile urbane au avut
de suferit de pe urma scăderii importanţei apropierii de nişte centre de putere economică
pentru succesul afacerii şi a dorinţei de a evita problemele generate de trafic, de costurile mari

31
 Privire de ansamblu asupra politicilor publice de locuire

ale terenurilor urbane. Interesul pentru resursele naturale este înlocuit de cel pentru capitalul
uman, mobilitatea fiind şi în acest fel încurajată. În acest context accesul la un mediu de
locuire corespunzător pentru personalul lor este unul din factorii pe care companiile îl iau în
considerare.

Tradiţional, atragerea şi păstrarea activităţilor cu putere economică depinde în mare măsură de

oferta de resurse (terenuri echipate, clădiri, forţă de muncă locală calificată şi resurse specifice
activităţii), de servicii pentru afaceri, accesibilitate şi comunicaţii. Globalizarea economiei,
răspândirea fără precedent a tehnologiei informaţiei şi înlăturarea barierelor politice şi
administrative din calea mobilităţii forţei de muncă fac ca toate elementele ofertei de mai sus
să caracterizeze, la aceeaşi calitate, foarte multe oraşe sau regiuni europene. În acelaşi timp,
pe fondul dezvoltării tehnologiei comunicaţiilor, a fost lansată ipoteza părăsirii oraşelor de
către afacerile de vârf în favoarea constituirii unor parcuri de afaceri cu noi aşezări
rezidenţiale satelit, amplasate departe de toate neajunsurile traiului în mediul urban: poluare,
trafic congestionat, infracţionalitate, terenuri scumpe etc.

Cu toate acestea, oraşele/ regiunile urbane rămân locurile preferate pentru producerea de
bunuri şi servicii specializate. Oraşele sunt un mediu propice dezvoltării noilor activităţi prin
capacitatea de a colecta şi procesa informaţii şi prin concentrarea de servicii şi subcontractori,
ele adăpostind un proces mereu efervescent de formare a unor noi afaceri care, odată ajunse la
maturitate, se mută în altfel de medii. Economia urbană se înnoieşte astfel în permanenţă, iar
această dinamică se răspândeşte şi se răsfrânge asupra întregii regiuni. Activităţile din
interiorul oraşului sunt cele care necesită forţă de muncă înalt calificată, sau cele care sunt
foarte strâns legate de piaţa locală.

Deoarece firmele îşi pot alege amplasamentul dintre multe variante cu avantaje practice
similare, capătă greutate în luarea deciziei o serie de elemente care ţin de: calitatea locuirii,
oportunităţile de recreere, calitatea mediului natural, calitatea grădiniţelor şi şcolilor, gradul
de siguranţă etc, datorită posibilităţii de a atrage angajaţi cu calificare înaltă şi în consecinţă
pretenţii ridicate în ceea ce priveşte locuirea şi datorită legăturii care există între mediul de
locuit şi productivitate. Locuirea este unul din sectoarele ce pot influenţa decizia de localizare
şi în acelaşi timp un domeniu a cărui evoluţie poate fi modelată şi de politicile administraţiei
publice.

Un aspect particular al locuirii este valoarea economică a fondului de locuinţe. Casele

reprezintă un stoc de capital enorm într-un oraş. Investiţiile în locuinţe – prin cumpărare sau
închiriere – reprezintă o mare parte din consumul privat (Weesep 2000). Locuirea implică, de
asemenea, costuri adiacente substanţiale, care creează un efect semnificativ de multiplicare
economică: întreţinere, impozite, utilităţi, finisaje şi multe alte cheltuieli. De asemenea,
investiţiile în construcţia de noi locuinţe reprezintă sume importante provenite din surse
variate. Locuirea tinde să fie (în ţările din Uniunea Europeană) unul din capitolele majore în
bugetele publice, pentru că sunt necesare investiţii publice semnificative pentru a crea,
întreţine şi oferi servicii unei zone rezidenţiale. Datorită dimensiunii investiţiilor publice şi
private în sectorul locuirii, acesta era preferat ca zonă de intervenţie a administraţiei publice
pentru adepţii teoriei economice keynesiene în eforturile lor de controlare a economiei.

Preţul locuinţelor este determinat, într-o situaţie de piaţă, de calitatea acestora şi prin urmare
grupurile cele mai înstărite tind să se concentreze în zonele rezidenţiale considerate cele mai
bune. Se poate spune că locuirea de calitate ridicată atrage oameni din categoria celor cu
venituri ridicate, care sunt în general factori de decizie şi profesionişti foarte apreciaţi, adică

32
Management şi guvernare urbană

tocmai cei care pun în mişcare economia locală. Atunci când aceste grupuri se mută într-o
zonă, atraşi de locuinţele şi serviciile de calitate, de dotările pe care le au la dispoziţie,
afacerile îi urmează pentru a putea valorifica cea mai importantă resursă a prezentului,
capitalul uman.

Toate argumentele prezentate pledează în favoarea utilizării politicilor de locuire ca

instrument pentru stimularea dezvoltării economice a oraşului. În acelaşi timp însă, politicile
de locuire trebuie să creeze un sistem de sprijin social pentru grupurile defavorizate, pentru
că, în timp ce unii indivizi beneficiază şi se dezvoltă în contextul creşterii economice, alţii
sunt marginalizaţi sau excluşi, fără a putea beneficia de bunăstarea oraşului. Segregarea
socială se manifestă şi spaţial, zonele rezidenţiale care polarizează fie locuinţe de lux fie
locuinţe aflate la limita decenţei fiind traducerea în planul oraşului a unor relaţii sociale
nefuncţionale. Prin instrumente ale politicii de locuire se poate promova includerea socială şi
se poate rupe cercul vicios al degradării sociale, economice şi fizice a unor cartiere.
Includerea obiectivului de a asigura accesul tuturor cetăţenilor la locuinţe cu preţuri accesibile
pe lista de priorităţi a unei municipalităţi va promova coeziunea socială la nivelul comunităţii
locale.

1.2. Preocupări în domeniul locuirii la nivel european

În principal datorită naturii lor duale – ocupându-se de echitate socială şi simultan de

dezvoltare economică – politicile de locuire sunt subiect de cercetare şi la nivel suprastatal,
literatura de specialitate anticipând abordarea politică a acestui subiect în Uniunea Europeană
(Kleinman 2002). Este foarte puţin probabil să se dezvolte un stat al bunăstării la nivel
european, iar politicile sociale vor rămâne, conform principiului subsidiarităţii, de competenţa
nivelului naţional sau local, însă aspecte „periferice” ale agendei sociale vor fi preluate de
Uniunea Europeană. Aici sunt incluse şi elemente care ţin de locuire, care se află la intersecţia
dintre politicile economice şi cele sociale.

Carta Uniunii Europene a Drepturilor Fundamentale menţionează, în articolul 34, dreptul la

asistenţă privind locuirea pentru asigurarea unui adăpost decent pentru persoanele care nu
posedă suficiente resurse, în concordanţă cu legile europene şi naţionale.

Cu toate acestea, în majoritatea ţărilor europene responsabile pentru asigurarea accesului la

locuinţe sociale sunt administraţiile locale, recurgându-se însă la furnizori diferiţi:
municipalităţile (în Suedia şi Marea Britanie), organizaţii sociale cu statut special (în Olanda,
Marea Britanie, Franţa) sau investitori privaţi (Germania). În ajutorul acestora vine în general
sprijinul financiar al statului, exprimat în diverse forme: reduceri de impozite, subvenţii
pentru operarea locuinţelor sociale, subvenţii generale pentru locuinţe sociale, împrumuturi,
garanţii, ajutor social pentru locuinţă acordat direct persoanelor.

Putem spune în concluzie că locuirea poate influenţa, direct sau indirect, competitivitatea
oraşelor, fiind astfel unul dintre factorii care contribuie la dezvoltarea economică locală.
Politicile de locuire au, aşa cum anunţă şi titlul acestui capitol, şi o dimensiune care ţine de
asigurarea echităţii sociale, ceea ce dă naştere unei dileme la nivelul obiectivelor publice: prin
măsurile aceleiaşi politici de locuire trebuie găsit un echilibru între ajustarea inegalităţii şi
excluderii sociale şi stimularea dezvoltării economice. Coeziunea socială va pune baza
parteneriatului la scară largă între toţi factorii de decizie din oraş, ale căror eforturi concertate
este foarte probabil să creeze premiza transformărilor economice. O societate echilibrată va

33
 Privire de ansamblu asupra politicilor publice de locuire

oferi stabilitatea socială pe care o apreciază investitorii pentru siguranţa pe termen lung a
afacerilor.

2. Direcţii în elaborarea politicilor de locuire

Fiecare ţară sau fiecare oraş are propriile motive specifice pentru a recurge la formularea şi
implementarea unei politici de locuire, dar, dincolo de acestea, există o serie de argumente
general valabile pentru implicarea administraţiei – locale sau centrale – în sectorul locuirii. În
primul rând este vorba despre importanţa majoră pe care o are accesul la o locuinţă
satisfăcătoare pentru fiecare individ, siguranţa adăpostului fiind una dintre nevoile de bază ale
fiinţei umane şi unul dintre drepturile sale fundamentale, condiţionând în bună măsură
performanţa sa în societate. Un argument cu aceeaşi greutate este dat de legătura între situaţia
sectorului locuirii şi dezvoltarea economică generală a comunităţii. În raportul UNECE 1993,
„consumul” de locuinţe este considerat a fi mult mai favorabil unei societăţi decât consumul
multor alte produse.

Experienţa tuturor ţărilor industrializate arată că accesul corespunzător la locuinţe pentru

întreaga populaţie nu poate fi atins fără intervenţia administraţiei publice pe piaţa de locuinţe
– ca reglementator, sau un jucător cu statut special pe piaţă – şi, mai ales, fără a dezvolta şi
implementa o serie de elemente de politică publică în sectorul locuirii. Satisfacerea cererii de
locuinţe la un nivel adecvat din punct de vedere calitativ are efecte economice şi sociale
benefice asupra societăţii în ansamblu, ducând nu numai la evitarea locuirii în condiţii
sanitare inacceptabile, ci având ca rezultat promovarea integrării sociale şi a educării
indivizilor în spiritul valorilor culturii respective.

2.1. O succintă istorie a politicilor de locuire în Europa postbelică

Imediat după al doilea război mondial intervenţia statelor europene în sectorul locuirii a fost
masivă, administraţia publică asumându-şi rezolvarea unei situaţii de criză profundă prin
construcţia de locuinţe pe scară largă, prin măsuri de control al chiriilor (preţul de închiriere
crescuse exponenţial în contextul lipsei acute de locuinţe), iar în unele ţări prin raţionalizarea
spaţiului de locuit pe persoană. Satisfacerea cantitativă a cererii de locuinţe din prima fază a
fost urmată de o creştere a numărului de locuinţe neocupate, mai ales în marile ansambluri
construite după război.

Acest fapt a condus la o reorientare a obiectivelor administraţiei publice în domeniul locuirii,

interesul concentrându-se acum mai mult pe reabilitarea şi întreţinerea locuinţelor existente,
pe schimbarea structurii fondului de locuit în favoarea locuinţelor individuale construite pe
lot. Se poate vorbi de o fază calitativă a politicilor postbelice privind locuirea, iar lecţia anilor
de construcţii masive de locuinţe este aceea că furnizarea locuinţelor trebuie astfel realizată
pentru a răspunde cerinţelor consumatorilor şi pentru a satisface într-o bună măsură şi
dorinţele generaţiilor viitoare.

Tendinţa politicilor ulterioare este de a sprijini accesul la locuinţe al anumitor segmente ale
populaţiei care trebuie protejate sau sprijinite pentru a avea acces la un adăpost decent. Drept
consecinţă, politicile de locuire de după al doilea război mondial au evoluat în complexitate
de la construcţia de locuinţe la dezvoltarea şi implementarea unui set de măsuri bazate pe
modul de utilizare a locuinţelor, modul de direcţionare a subvenţiilor, felul în care sunt
evaluate nevoile privind locuirea. Au început să fie asamblate sisteme alternative de adresare

34
Management şi guvernare urbană

a aspectelor locuirii, în care autoritatea publică nu mai este protagonist, ci intră în diferite
tipuri de relaţii parteneriale cu sectorul privat sau societatea civilă.

Pe scurt, se poate spune că politicile de locuire au evoluat de la preocuparea faţă de structura

calitativă sau cantitativă a locuinţelor şi satisfacerea nevoilor medii sau general exprimate
către găsirea de soluţii pentru problemele şi dorinţele unor grupuri particulare de indivizi şi
către identificarea celor mai potrivite modalităţi de intervenţie a autorităţii publice pentru
îmbunătăţirea condiţiilor de locuire. De aici decurg o serie de schimbări fundamentale ale
obiectivelor politicii de locuire, ale instrumentelor utilizate în implementarea acesteia şi în
maniera de administrare a locuinţelor proprietate publică.

2.2. Ce elemente atinge o politică de locuire

În Europa Centrală şi de Est, odată cu schimbările politice dramatice survenite în ultimii 20 de

ani, politicile de locuire au trebuit reconsiderate complet, pe baza unor principii noi. Pentru a
sprijini acest proces, Comisia Economică pentru Europa a Naţiunilor Unite a elaborat un ghid
(UNECE 1993) care concentrează experienţa existentă la momentul 1993 în domeniul
politicilor de locuire, reţinând cu precădere aspectele relevante pentru ţările din centrul şi
estul Europei. Acest document va fi utilizat în continuare ca structură suport a prezentării
elementelor politicii de locuire.

Există o serie de aspecte care influenţează situaţia locuirii într-o ţară, regiune sau localitate,
aspecte faţă de care, prin instituirea unei politici de locuire, se exprimă o poziţie. Acestea vor
fi detaliate în continuare şi se referă la furnizarea de locuinţe, la statutul chiriaşilor, sprijinul
pentru grupurile dezavantajate şi existenţa unei pieţe de locuinţe.

Unul dintre cele mai importante aspecte este furnizarea locuinţelor (construirea unora noi sau
valorificarea celor existente) şi modul în care sectorul public şi cel privat se completează în
asigurarea acestui serviciu. Producerea de locuinţe include activităţile de planificare urbană
realizate de municipalitate (coordonarea la nivelul oraşului, în planurile de dezvoltare urbană,
a noilor zone de locuit cu infrastructura necesară, cu locurile de muncă), realizarea montajului
financiar şi asigurarea echilibrului între oferirea de subvenţii şi menţinerea unor costuri
scăzute pentru teren şi construcţie, construirea propriu zisă, alocarea locuinţelor (prin
intermediul pieţei sau în cadrul unei scheme a municipalităţii). La finalul lanţului furnizării de
locuinţe se află administrarea efectivă a acestora, nivel foarte important atât pentru păstrarea
valorii locuinţelor şi a investiţiilor, precum şi pentru atingerea obiectivelor care ţin de
protecţia socială. Administrarea fondului locativ se face pe trei niveluri: din punct de vedere
fizic (întreţinere, reparaţii), financiar (stabilirea nivelului chiriei, administrarea ipotecilor) şi
juridic (contractele de închiriere, vânzare – cumpărare, avizele de evacuare etc.).

Două aspecte importante în domeniul locuirii, care condiţionează succesul unei politici sunt
protecţia chiriaşilor şi sprijinul persoanelor dezavantajate. Aceste grupuri sunt protejate prin
legi speciale şi ambele sunt ţinta unei largi varietăţi de măsuri ale politicii de locuire.
Segmentul locuinţelor sociale este direcţionat spre asigurarea accesului la o locuinţă decentă
pentru membrii comunităţii care nu îşi pot permite preţurile pieţei libere.

O parte din obiectivele politicii de locuire sunt atinse prin intermediul acţiunii directe a
administraţiei publice, dar altele au nevoie de existenţa unei pieţe funcţionale de locuinţe.
Dacă administraţia trebuie, de multe ori, să intervină direct în cazurile dificile din punct de
vedere social, pentru cea mai mare parte a populaţiei soluţia este pe piaţa de locuinţe.

35
 Privire de ansamblu asupra politicilor publice de locuire

Funcţionarea acesteia depinde de o serie de factori, iar evoluţia unora dintre aceştia poate fi
influenţată şi de administraţia publică. Aceşti factori, conform ghidului UNECE (1993), sunt:
- Reglementarea dreptului de proprietate asupra terenurilor şi clădirilor şi a
tranzacţiilor, care să permită schimburile eficiente de terenuri şi locuinţe;
- O piaţă financiară / de capital în care există încredere între investitor şi
consumator;
- O bază contractuală pentru relaţiile dintre diferite părţi;
- O industrie de construcţii viabilă;
- O ofertă corespunzătoare de materiale de construcţie şi unelte;
- O distribuţie adecvată a informaţiei privind toate aspectele sectorului
locuirii;
- Norme care controlează starea fizică a clădirilor şi condiţiile sanitare şi de
siguranţă;
- Suficiente terenuri pe piaţă care să ofere acces la terenuri ieftine pentru
locuinţe;
- (uneori) Implicarea chiriaşilor.

2.3. Implementarea politicii de locuire

Mai ales pentru ţările aflate într-o perioadă de schimbări economice rapide este esenţială
clarificarea ţelurilor politicii de locuire. Deciziile importante, cu efecte pe termen lung, nu
trebuie luate fără a face o serie de alegeri necesare: ţelurile comunităţii sunt legate de mărirea
fondului de locuinţe sau de creşterea calităţii; se ia în calcul schimbarea masivă a tipului de
proprietate asupra locuinţelor sau nu; se urmăreşte diferenţierea locuinţelor existente sau
introducerea unor mecanisme de redistribuire a bunăstării. De compoziţia particulară a tuturor
acestor elemente într-o politică de locuire depinde alegerea manierei de implementare. În
continuare vor fi menţionate aspectele cele mai importante legate de promovarea producerii
de noi locuinţe, de finanţarea locuirii, de alocarea locuinţelor, de statutul chiriaşilor, de
administrarea fondului locativ şi de monitorizarea şi evaluarea politicilor de locuire.

Prima categorie de instrumente se referă la promovarea producerii de noi locuinţe, mai exact
la iniţiativa pentru a dezvolta fondul locativ prin noi construcţii sau renovarea / revitalizarea
unor locuinţe vechi. Pentru o politică care se concentrează pe promovarea producerii de
locuinţe sunt esenţiale răspunsurile la următoarele chestiuni: cine decide ce se va construi,
unde şi când. Instrumentele de planificare urbană se află în general în mâna administraţiei
publice, dar acestea se pot baza într-o oarecare măsură pe iniţiativele existente ale
investitorilor privaţi. În funcţie de asamblarea intereselor publice şi private în fiecare situaţie
particulară, următoarele aspecte pot interveni în mod diferit şi se pot afla în responsabilitatea
unuia sau altuia dintre parteneri: evaluarea situaţiei existente şi anticiparea tendinţelor privind
nevoile şi cererea de locuinţe, planificarea utilizării terenurilor, viabilizarea terenurilor
urbane, asigurarea infrastructurii, calificarea companiilor de construcţii, structura proprietăţii
şi costul terenului, formele de proprietate asupra locuinţelor.

Finanţarea locuirii necesită recurgerea la un alt set de instrumente, care ţin în principal de
împrumuturi, subvenţii şi impozite. În general prin combinarea celor trei tipuri de
instrumente, se urmăresc trei obiective: asigurarea accesibilităţii din punct de vedere financiar
la o locuinţă decentă, contribuirea la crearea unui fond locativ de standard cel puţin decent şi,
în unele situaţii, reducerea diferenţelor dintre cheltuielile familiilor pentru locuire datorate
condiţiei locuinţelor (în clădiri istorice etc.).

36
Management şi guvernare urbană

O componentă centrală a oricărei politici publice de locuire este alocarea locuinţelor sociale,
aici întâlnindu-se cel mai evident nevoia de eficienţă economică cu acordarea fină a
instrumentelor de protecţie socială. Rolul autorităţilor publice este, în acest context, acela de a
compensa lipsurile pieţei, introducând mecanisme de alocare bazate pe nevoie, considerând
în general un reper acceptabil al raportului dintre cheltuielile pentru locuire şi venitul pe
familie. Instrumentele principale pe care autorităţile publice le utilizează în acest scop sunt de
ordin financiar:
- îmbunătăţirea sistemelor de creditare pentru a putea programa mai eficace
cheltuielile de capital (promovarea construcţiilor de locuinţe); şi
- forme de suport bazate pe nevoie (de exemplu ajutorul pentru locuire)
acordate în funcţie de situaţia fiecărei familii (asistarea familiilor nevoiaşe).

Cum în multe sisteme locuinţele sociale sunt locuinţe de închiriat, sunt câteva aspecte cheie
care trebuie tratate şi în legătură cu acest subiect. Este importantă existenţa unui cadru legal
clar, care organizează drepturile şi obligaţiile autorităţilor, ale proprietarilor şi ale chiriaşilor.
Intervenţia autorităţilor publice în piaţa de locuinţe, mai ales pentru a proteja partea mai slabă,
este practicată în toată lumea în diferite forme – chiar şi pe pieţe tradiţional văzute ca fiind
libere de intervenţia statului, ca Marea Britanie sau Statele Unite. Această intervenţie se
manifestă prin controlul chiriilor. Controlul total a fost practicat doar în timpul războaielor din
prima jumătate a secolului, însă un sistem mixt, de combinaţie a instrumentelor de piaţă şi de
control funcţionează acum în toate ţările, totul condus prin intermediul politicii de chirii a
autorităţii. Există trei principii majore pe care se bazează politica de control a chiriilor:
chiriile bazate pe costuri, chiriile bazate pe dimensiunea şi calitatea locuinţei şi chiriile
rezultate pe piaţă.

Ghidul pentru politici de locuire al UNECE (1993) menţionează exemplul Germaniei, unde
funcţionează o serie de reglementări care controlează chiriile (raportat la costuri) doar pentru
locuinţele sociale, care constituie circa 20% din totalitatea locuinţelor de închiriat. Deşi pe
piaţa liberă nu se aplică reglementări privind chiria, există prevederi care stabilesc o limită
pentru rata de creştere a chiriei percepute de la un chiriaş care ocupă locuinţa: proprietarul are
voie să mărească doar chiriile care se află cu mai mult de 25% sub nivelul locuinţelor
comparabile, dar nu cu mai mult de 30% pe parcursul a 3 ani. În acest sistem, chiria este
determinată de nivelul costurilor de construcţie şi operare şi nu este influenţată de fluctuaţiile
cererii şi ofertei, investitorul putând anticipa un profit rezonabil. În ţările vestice politicile
pentru controlul chiriilor se bazează în general pe o combinaţie a celor trei principii enunţate.

O altă discuţie interesantă, care îşi găseşte variate rezolvări în diferite contexte, este legată de
aplicarea sau nu a unor elemente de control pentru chiriile percepute în centrele istorice ale
oraşelor. Sistemul aplicat în rest nu s-a dovedit potrivit în aceste cazuri, ducând la deprecierea
fondului construit valoros şi la apariţia fenomenului închirierii ilegale.

În vestul Europei apare din ce în ce mai pregnantă nevoia încurajării participării chiriaşilor la
constituirea unor asociaţii care să le reprezinte interesele la nivelul elaborării politicilor şi la
luarea deciziilor privind locuinţele pe care le ocupă.

Furnizarea directă de către autorităţile publice a unor locuinţe de închiriat are motivaţii de
ordin social (cu toate că în estul Europei acest instrument a fost utilizat pentru a concentra în
proprietatea statului terenurile şi locuinţele, s-a dovedit imposibilitatea de supravieţuire a
acestui sistem). Ultimii ani însă au arătat diferenţe majore între atitudinea diferitelor ţări vest
europene în această privinţă: în timp ce în câteva stocul de locuinţe publice a devenit

37
 Privire de ansamblu asupra politicilor publice de locuire

majoritar şi e utilizat pentru a determina preţul pieţei, în alte ţări în ultimii ani a fost luată
decizia de a vinde întreg stocul de locuinţe publice către chiriaşi sau chiar către investitori
privaţi. În ciuda acestor diferenţe majore de abordare, în toate situaţiile autorităţile publice şi-
au păstrat o serie de mecanisme pentru asigurarea suportului social necesar.

Unul din seturile de instrumente care contribuie la implementarea unei politici de locuire se
referă la managementul locuinţelor: în procesul de construcţie sau renovare şi în gestionarea
fondului locativ pe parcursul existenţei acestuia.

Etapa mereu prezentă în ciclul de existenţă al unei politici publice este monitorizarea şi
evaluarea. Acest subiect va fi tratat în detaliu în capitolul următor, fiind unul dintre
instrumentele care se află fără excepţie în mâna administraţiei publice, aceasta fiind, în cele
din urmă, responsabilă în faţa comunităţii pentru performanţa politicilor de locuire.

3. Sunt politicile de locuire eficace? Măsurarea performanţelor

Cum putem afla dacă politica şi programele implementate servesc scopului pentru care au fost
elaborate în primul rând? Cum putem şti dacă într-adevăr problemele se diminuează, iar
presiunea asupra grupurilor defavorizate scade?

Aflarea răspunsului la toate aceste întrebări este posibilă prin utilizarea unor sisteme de
monitorizare, evaluare şi măsurare a performanţei adaptate domeniului locuirii. Se poate
urmări astfel îndeaproape evoluţia caracteristicilor locuirii sub influenţa acţiunilor şi a
instrumentelor utilizate şi se poate decide ajustarea politicilor în funcţie de efectele observate.

Monitorizarea şi evaluarea implementării politicilor de locuire constituie componente

importante ale proceselor strategice privind locuirea. În general, monitorizarea se referă la
urmărirea contiuă a evoluţiei stării generale a locuinţelor / locuirii dintr-o localitate, dintr-o
regiune sau dintr-o ţară, în timp ce evaluarea politicilor şi programelor urmăreşte analiza în
profunzime a eficacităţii acestora pe perioade mai mari de timp, de trei sau cinci ani (UNECE
1993).

Procesele recente de reformă a sistemelor administrative din Europa au introdus un concept

nou ce integrează superior eficacitatea şi eficienţa, vorbindu-se acum despre managementul
performanţelor agenţiilor care gestionează procesul elaborării şi implementării politicilor de
locuire.

3.1. Măsurarea performanţei

Măsurarea performanţei a intrat în atenţia administraţiilor locale din întreaga lume în

contextul unei tendinţe generale de a privi guvernarea în raport cu cererea şi oferta de servicii
şi produse urbane (Walker 2000).

Măsurătorile de performanţă indică nu numai cât de mult se lucrează, ci şi cât de eficient, la

ce calitate şi cu ce efect. În contextul administraţiei publice, măsurarea performanţei este utilă
în toate domeniile următoare, de mare interes pentru toţi actorii guvernării locale (Ammons
1996):
- Responsabilizare şi comunicare (în interiorul organizaţiei, dar şi cu privire
la consumatori şi alţi actori relevanţi);

38
Management şi guvernare urbană

- Procesele de planificare şi finanţare (prin conturarea unei imagini clare a

stării curente şi a tendinţelor);
- Motivarea îmbunătăţirii operaţionale (prin detectarea şi descrierea
deficienţelor);
- Evaluarea programelor (atingerea rezultatelor anticipate, evaluarea
personalului etc);
- Realocarea resurselor (înregistrarea cheltuielilor şi a rezultatelor /
impactului obţinut pot constitui o bază pentru realocarea resurselor, mai ales în
eventualitatea unor constrângeri de ordin financiar);
- Operarea serviciului sau contractarea şi monitorizarea.

O municipalitate este caracterizată prin diferite grade ale fiecăruia din elementele de mai sus
în fiecare moment, iar utilizarea eficace a măsurării performanţelor reprezintă un instrument
care poate stimula schimbări sau îmbunătăţiri în fiecare din domeniile menţionate. Măsurarea
performanţei va descrie măsura în care acţiunile întreprinse au avut succesul scontat.

Într-o organizaţie se pot măsura diferite tipuri de performanţă: performanţa financiară –

probabil cel mai greu de contestat – şi performanţa instituţională. Cea de-a doua constituie
preocuparea principală a unor organizaţii cum sunt: EFQM – European Foundation for
Quality Management (Fundaţia Europeană pentru Managementul Calităţii), ISO –
International Organization for Standardization (Organizaţia Internaţională pentru
Standardizare), INK – Netherlands Institute for Quality Management (Institutul Olandez
pentru Managementul Calităţii). EFQM (EFQM 1999) se adresează şi aspectelor specifice
legate de managementul performanţei în sectorul non-profit. Sunt luate în considerare
următoarele criterii: conducerea, politici şi strategii, oamenii, parteneriatele şi resursele,
procesele, satisfacţia clienţilor, satisfacţia angajaţilor, satisfacţia comunităţii şi performanţe
cheie. Acest model (o adaptare a modelului organizaţiei EFQM destinat afacerilor) poate
furniza suportul evaluării performanţei curente şi poate constitui suportul pentru
îmbunătăţirea unei organizaţii.

Ammons (2001) identifică patru tipuri de indicatori de performanţă: încărcarea, eficienţa,

eficacitatea şi productivitatea, în timp ce Walker & Van der Zon (2000) identifică următoarele
măsuri ale performanţei specifice modelului organizaţiilor publice:
- Economia: achiziţionarea cantităţii specificate de resurse, la calitatea
cerută, cu cel mai redus cost.
- Eficienţa: un volum şi o calitate precizate pentru un serviciu obţinute
utilizând cantitatea minimă de resurse.
- Eficacitate: intern: furnizarea serviciului adecvat pentru atingerea ţelurilor
şi obiectivelor organizaţiei / extern: grupul ţintă primeşte serviciul adecvat din partea
organizaţiei.

În timp ce productivitatea este, de fapt, eficienţa şi eficacitatea înglobate în acelaşi indicator,

măsurarea încărcării1 este contestată de Walker & Van der Zon (2000) pentru faptul că nu este
semnificativă, din moment ce nu descrie modul de utilizare a resurselor pentru obţinerea
rezultatelor sau a satisfacţiei clientului. Un sistem comparativ de indicatori de performanţă nu
se poate baza nici el pe măsurarea încărcării, din moment ce încărcarea este specifică unei
organizaţii şi nici o evaluare calitativă nu poate fi făcută prin compararea unor astfel de
indicatori.

1
Cantitatea de muncă prestată sau de servicii primite

39
 Privire de ansamblu asupra politicilor publice de locuire

În aceeaşi ordine de idei, Ammons (2001) arată că “efortul nu înseamnă performanţă”. Figura
care urmează ilustrează logica măsurării efortului depus pentru a furniza un serviciu în relaţie
cu rezultatele obţinute:

Efort Rezultat Efect Eficienţă

Resurse Servicii sau (Eficacitate Costul pe unitate
utilizate produse internă) de rezultat sau pe
furnizate Obiective atinse unitate de efect

În elaborarea unui set de indicatori trebuie să fie clar stabilit de la început cine va colecta
informaţia necesară şi cât va costa colectarea informaţiei. Dincolo de aceste aspecte, un set de
indicatori de performanţă trebuie să răspundă următoarelor criterii (IHS 1999, World Bank
1996):
- Indicatorii trebuie să fie selectiv aleşi, de încredere şi validaţi: alegerea
unui număr relativ restrâns de indicatori2 (manevrabilitate), care măsoară într-adevăr ceea
ce îşi propun şi depind doar în mică măsură de subiectivitatea persoanei care realizează
măsurarea;
- Indicatorii trebuie să fie proprietatea organizaţiei care îi utilizează:
indicatorii trebuie să fie specifici şi elaboraţi de către – sau împreună cu – organizaţia
care îi va utiliza;
- Uşor de înţeles;
- Indicatorii trebuie să poată fi utilizaţi la timpul potrivit: informaţiile pot fi
compilate şi distribuite cu suficientă promptitudine pentru a fi de folos conducerii sau
celor care realizează politicile;
- Rezistenţi la comportamente nedorite: un set de indicatori trebuie să
includă suficiente informaţii care se referă la performanţă din mai multe puncte de
vedere. Un exemplu de comportament nedorit care poate să apară este cel al agenţilor de
poliţie care au tendinţa de a exagera dacă sunt evaluaţi numai după numărul de amenzi
date pe zi;
- Indicatorii trebuie să fie cuprinzători: sunt luate în considerare toate
aspectele majore ale performanţei, iar unele aspecte minore sunt trecute cu vederea;
- Indicatorii trebuie să nu fie redundanţi;
- Indicatorii trebuie aleşi în funcţie de costurile ridicate de colectarea
datelor3: costurile nu trebuie să depăşească valoarea indicatorului;
- Indicatorii trebuie să se concentreze pe faţetele controlabile ale
performanţei: un set bun de indicatori de performanţă subliniază aspecte controlabile prin
acţiuni ale conducerii sau prin iniţiative politice.

Indicatorii de performanţă trebuie, de asemenea, să se găsească în relaţie cu toţi actorii

implicaţi, din moment ce unul din rolurile lor este acela de instrument pentru responsabilizare.
Elaborarea setului de indicatori trebuie să ţină seama de informaţia agregată: planificarea
îmbunătăţirii operării serviciului sau participării (informarea sau consultarea chiriaşilor /

2
Banca Mondială recomandă evaluarea proiectelor sale prin maxim 12 indicatori. În sectorul public, însă,
experienţele sunt diferite: municipalitatea din Tilburg are în prezent 164 de indicatori care îi descriu activităţile,
număr pe care au intenţia să îl reducă.
3
Banca Mondială alocă 3 până la 10 procente din fondurile proiectelor pentru activităţi de monitorizare şi
evaluare; municipalitatea din Tilburg utilizează în acelaşi scop circa 7% din bugetul local.

40
Management şi guvernare urbană

comunităţii în legătură cu performanţa serviciului). În acest sens este oportună elaborarea

unor seturi diferite de indicatori, fiecare cu participarea viitorului grup ţintă.

Sistemul de măsurare a performanţei poate fi implementat în diferite grade. Ca instrument

nou, măsurarea performanţei poate fi introdusă treptat, ceea ce poate presupune utilizarea
uneia dintre cele două metode recomandate de literatura de specialitate:

1 Metoda pilot: sistemul poate fi introdus doar într-un departament sau sector de activitate,
iar în momentul în care apar rezultate vizibile sistemul poate fi extins la întreaga organizaţie;

2 Metoda progresivă: Construirea unui proces pe termen lung, elaborând o strategie care să
cuprindă introducerea, la momentul iniţial, a unor activităţi de măsurare a performanţelor
simple şi cu rezultate vizibile, pentru a ajunge mai târziu, treptat, la utilizarea unor seturi din
ce în ce mai complexe de indicatori.

Ammons (2001) sugerează iniţierea procesului cu nevoia de informaţie manifestată la nivelul

conducerii şi găsirea modalităţilor prin care această informaţie poate servi de asemenea unui
scop mai larg privind responsabilitatea şi responsabilizarea.

Diagrama următoare prezintă o etapizare a procesului de introducere a managementului

performanţei, văzută ca stadiul cel mai complex al sistemului de măsurare a performanţei.

“Treptele spre introducerea managementului performanţei”

Managementul
performanţei
Indicatori de
performanţă
Obiective Multe organizaţii
Misiune / Scopuri Indicatorii de compară indicatorii de
performanţă indică cât performanţă din
Obiectivele sunt prezent (din luna sau
Misiunea este declaraţii clare ale de mult sau cât de bine
lucrează organizaţia. anul prezent) cu
formularea care intenţiilor agenţiei în rezultatele obţinute în
descrie intenţiile pe ceea ce priveşte Ideal, indicatorii
urmăresc progresul trecut. Unele
termen lung ale performanţa, organizaţii compară
organizaţiei, ţelul exprimate în termeni organizaţiei spre
atingerea obiectivelor propriile rezultate cu
acesteia. Deşi aceste măsurabili, de obicei cele ale altor
scopuri generale conţinând referinţe stabilite.
organizaţii, dezvoltând
exprimate în textul explicite sau implicite astfel un sistem
misiunii pot contribui la derularea în timp. comparativ de evaluare
la definirea valorilor şi a performanţei.
culturii organizaţiei,
ele sunt deseori
imprecise şi uneori nu
sunt specifice.
Sursa: Amonns 2001

"Nivelul zero" pentru procesul de mai sus - absolut vital pentru succesul oricăror acţiuni
întreprinse în acest sens - este asigurarea că factorii de decizie sunt în totalitate dedicaţi
atingerii treptei superioare şi că sunt desemnate responsabilităle exacte - unor indivizi sau
echipe - pentru coordonarea eforturilor de implementare. Este de asemenea necesar să existe
alocări de fonduri pentru implementarea activităţilor de management al performanţei.

41
 Privire de ansamblu asupra politicilor publice de locuire

Iniţierea oricărei schimbări într-o organizaţie este de aşteptat să fie întâmpinată cu un oarecare
grad de rezistenţă. Cele mai frecvente reacţii la introducerea măsurării performanţei (Ammons
1996) pot fi abordate prin dezvoltarea creativă, într-o manieră participativă (cu angajaţii şi
conducătorii departamentelor precum şi cu alţi actori relevanţi) a unor indicatori şi metode
directe sau indirecte de măsurare a performanţei.

3.2. Măsurarea performanţei în sectorul locuinţelor sociale

Sistemele de locuinţe sociale au fost restructurate în multe ţări europene pentru a răspunde
principiilor economice ale pieţei (Walker & van der Zon 2000), iar situaţia actuală în acest
sector este produsul implementării unui vast proces de reformă a întregii administraţii publice.
Fără excepţie, toate noile sisteme de locuire socială funcţionează utilizând măsurători de
performanţă.

Această secţiune este structurată pe trei întrebări cărora încearcă să le găsească răspunsuri în
diferite modele abordate în diferite ţări europene:
- De ce (cu ce scop) se măsoară performanţa în domeniul locuirii sociale.
Sunt evidenţiate beneficiile introducerii managementului performanţei în raport cu
particularităţile acestui serviciu.
- Ce se măsoară. Identificarea acelor indicatori care pot scoate în evidenţă
evoluţia caracteristicilor sistemului de locuire socială relevante pentru categoriile de
actori interesaţi de o furnizare a serviciului la o calitate din ce în ce mai bună.
- Cum se măsoară. Metodologia de înregistrare a valorilor este aproape la fel
de importantă ca şi alegerea indicatorilor. De aceasta depinde acurateţea şi relevanţa
informaţiilor obţinute, utilizate în continuare ca termen de comparaţie sau bază de
referinţă pentru un proces de îmbunătăţire.

Introducerea managementului performanţei administraţiei publice în domeniul politicii de

locuire poate fi iniţiată în urma reacţiilor oricăruia dintre actorii relevanţi pentru acest sector.
De partea comunităţii, utilizatorii locuinţelor sociale au nevoie să cunoască eforturile pe care
administraţia le face şi posibilităţile de îmbunătătţire a condiţiilor lor de viaţă; comunitatea
urbană în general trebuie să cunoască modalitatea în care sunt cheltuiţi banii publici în acest
serviciu pentru a putea controla eficienţa administraţiei. Sectorul privat, reprezentat în
domeniul locuirii de constructorii de locuinţe şi de proprietarii sau operatorii de locuinţe, este
direct interesat de felul în care politicile publice de locuire afectează piaţa pe termen mai scurt
sau mai lung. Administraţia centrală, responsabilă pentru elaborarea şi conducerea unor
politici naţionale de locuire, este direct interesată de evoluţia situaţiei locuirii şi de
performanţa administraţiei locale în implementare pentru a putea adapta propriile
instrumentele şi planuri pentru atingerea obiectivelor politicii. În sfârşit, administraţia locală
va folosi managementul performanţei pentru:
- Evaluarea impactului politicilor locale de locuire;
- Comunicarea cu cetăţenii cu scopul de a optimiza impactul propriilor
activităţi (eficacitate);
- Comunicarea în interiorul organizaţiei şi stimularea personalului
(eficienţă);
- Planificarea şi organizarea finanţării serviciilor de locuire socială;
- Monitorizarea subcontractorilor diferitelor servicii (de exemplu operatori
de locuinţe sociale);

42
Management şi guvernare urbană

- Evaluarea relaţiilor între diferite politici locale (politica de locuinţe şi

politica de terenuri, politica de locuinţe şi politicile de dezvoltare economică etc.).

În Marea Britanie au fost identificaţi trei factori care au contribuit în mod special la
reorientarea atitudinii în sectorul locuirii sociale în spiritul conducerii unei afaceri: 1.
privatizarea stocului de locuinţe, care a dus la o situaţie reziduală a sectorului locuinţelor
sociale; 2. introducerea unui nou regim financiar al asociaţiilor pentru locuinţe (care au
crescut importanţa răspunsului la cererile instituţiilor financiare); 3. aplicarea – voluntară sau
obligatorie – a sistemului de subcontractare pentru locuinţele aflate în proprietatea
administraţiei locale (Walker, 2000). În acest caz este de remarcat mai ales convergenţa
acestor condiţii în a stimula acelaşi tip de reacţie în sectorul locuinţelor sociale şi combinaţia
constantă de reglementare coercitivă cu crearea / stimularea unor alternative atractive.

Alegerea indicatorilor de performanţă trebuie legată de grupurile ţintă, care sunt foarte variate
în cazul locuirii sociale. În Olanda, administraţia locală ia în consideraţie o serie importantă
de factori de decizie (Walker & van der Zon 2000): chiriaşi, guvernul central, organizaţiile
care închiriază locuinţele sociale (corporaţii locative autorizate), alţi furnizori de servicii
legate de locuire. Utilizarea indicatorilor de performanţă este legată de măsurarea succesului
şi revizuirea politicilor, precum şi de îmbunătăţirea serviciilor furnizorilor de locuinţe sociale.

Un alt efect al măsurării performanţelor este creşterea transparenţei, a responsabilizării şi

participării în managementul locuinţelor sociale. Aceasta este una dintre utilizările
indicatorilor de performanţă: transmiterea informaţiilor către publicul larg într-o manieră
structurată – adică informarea comunităţii – va permite cetăţenilor să participe într-un grad
mai mare le elaborarea politicilor de locuire şi la procesul de management al locuinţelor
sociale. Într-un studiu4 publicat după ce Compania Britanică pentru Locuire a lansat primul
său „Raport anual către chiriaşi”, Symon & Walker spun următoarele: “pentru a putea
determina cei 3 E5 ai serviciilor publice, cunoaşterea punctului de vedere al utilizatorilor este
crucial”, remarcând în acelaşi timp lipsa perspectivei consumatorilor asupra indicatorilor de
performanţă. Rapoartele către chiriaşi, în primul lor an de apariţie, nu au fost elaborate cu
implicarea grupului lor ţintă şi prin urmare nu toată informaţia distribuită era relevantă pentru
aceştia. Symon and Walker (1995) au găsit următoarele aspecte ca fiind de maxim interes
pentru chiriaşi:
- Cât durează diferite tipuri de reparaţii;
- Câte reparaţii s-au executat peste an la cererea chiriaşilor;
- Pentru fiecare categorie prioritară de reparaţii, proporţia care a fost
executată în timpul estimat;
- Nivelul de satisfacţie al chiriaşilor în legătură cu lucrările de întreţinere şi
reparaţiile realizate;
- Cât se cheltuieşte în fiecare an pentru reparaţiile solicitate de chiriaşi;
- La cât se ridică cheltuielile anuale pentru întreţinerea proprietăţii;
- Cât se cheltuieşte în fiecare an pentru îmbunătăţirea locuirii;
- Cât timp se utilizează în fiecare an pentru administrarea serviciului de
locuinţe;
- Ce face consiliul local pentru a menţine proprietăţile în condiţii bune;

4
Symon, P. & Walker, R.M. 1995, ‘A consumer perspective on performance indicators: the local housing
authority Reports to Tenants regimes in England and Wales’ (Perspeciva consumatorilor asupra indicatorilor de
performanţă: Rapoartele autorităţilor locale către chiriaşi, pentru Anglia şi Ţara Galilor)
5
Economie, eficienţă, eficacitate

43
 Privire de ansamblu asupra politicilor publice de locuire

- Durata medie a perioadei în care o locuinţă este neocupată înainte de a fi

închiriată din nou;
- Câte locuinţe aflate în proprietate publică sunt vacante;
- Durata medie a procedurii de atribuire a unei locuinţe;
- Cum pot lua parte chiriaşii la administrarea locuinţelor.

Aspectele relevante pentru chiriaşi (serviciile de reparaţii, cum cheltuieşte consiliul local
fondurile provenite din chirii, procedurile de consultare şi procesare a plângerilor, alocarea
locuinţelor) oferă punctul de pornire al dezvoltării viitoare a indicatorilor de acest tip.

O altă faţetă a problemei este subliniată de un studiu francez (Cancelieri et al 1990) care
subliniază importanţa măsurării implicării oficialilor cu funcţii superioare în administrarea
locuinţelor sociale: indicatorii ar trebui să descrie participarea nivelului de conducere la
dezvoltarea şi atingerea obiectivelor organizaţiei, la dezvoltarea sistemului informaţional şi la
formarea personalului. Toate aceste aspecte sunt cruciale pentru cultura organizaţiilor publice
franceze şi oferă măsura a două dintre cele mai importante ingrediente ale unui proces de
schimbare: dedicaţia nivelului executiv superior şi maniera de conducere a organizaţiei.

Performanţa organizaţiei care furnizează serviciile de locuire este caracterizată pe următoarele

paliere: cheltuielile salariale, numărul de angajaţi, locuinţele vacante, numărul de unităţi noi
destinate închirierii, nivelul de delegare a administrării fondului locativ, numărul de unităţi
renovate, întreţinerea şi furnizarea de servicii (Cancelieri et al 1990).

Sectorul de locuinţe sociale olandez utilizează evaluarea următoarelor domenii de

performanţă, specificate în Decretul privind sectorul locuinţelor cu chirie din Olanda din 1993
(Walker & van der Zon 2000):
1. Calitatea proprietăţii;
2. Continuitatea financiară a agenţiei care furnizează locuinţele;
3. Implicarea chiriaşilor în administrare şi la nivel de politică de locuire;
4. Calitatea mediului în zonele rezidenţiale;
5. Satisfacerea nevoii de locuire a grupului ţintă vizat de politica de locuire.

Este de asemenea amintită în literatura de specialitate importanţa monitorizării unor factori

externi care au influenţă asupra politicilor de locuire. Cancelieri et al (1990) menţionează
urmărirea evoluţiei următoarelor aspecte: inflaţia, nivelul chiriilor de pe piaţă, puterea de
cumpărare, costurile sociale şi costurile de construcţie. Acest tip de monitorizare se poate
face, evident, în afara structurii organizaţionale destinate furnizării serviciilor de locuire.

Colectarea informaţiei pentru măsurarea performanţei în domeniul locuirii sociale este

realizată în două feluri:
- supunerea organizaţiilor implicate unor proceduri periodice de auditare; şi
- chestionarea chiriaşilor.

De obicei, primul tip de monitorizare este realizat chiar de organizaţiile implicate, în timp ce
pentru al doilea tip se recurge la serviciile unei companii independente, pentru a putea asigura
imparţialitatea cercetării.

Asociaţiile pentru locuire din Marea Britanie şi Olanda trebuie să raporteze nivelul
performanţei în general în aceleaşi domenii: producţia de noi locuinţe sociale, administrarea
fondului locativ şi starea lor financiară. Pe de altă parte, aceste două cazuri se deosebesc

44
Management şi guvernare urbană

semnificativ prin utilizarea rezultatelor măsurătorilor de performanţă şi prin capacitatea lor

diferită de a explica performanţa în sectorul locuinţelor sociale. În Marea Britanie se acordă o
mai mare atenţie eficienţei şi rapidităţii cu care sunt îndeplinite diferite etape, în timp ce
indicatorii de performanţă utilizaţi în Olanda investighează cu mai mare atenţie atingerea
obiectivelor de natură socială ale politicii (Walker 2000).

Concluzia acestei secţiuni este aceea că, dincolo de urmărirea unor linii directoare cu caracter
general în elaborarea şi implementarea sistemelor de management al performanţei, fiecare
sistem de furnizare a serviciului public privind locuirea este un caz aparte care trebuie să urce
în felul său aparte treptele spre utilizarea responsabilă şi în beneficiul comunităţii a oricărui
sistem de monitorizare şi evaluare a performanţelor.

4. Concluzie

Preocuparea din ultimul secol a ţărilor din vestul Europei şi dezbaterile care au loc în jurul
acestui subiect nuanţează schimbările politicilor publice de locuire. În ţările în tranziţie din
centrul şi estul Europei evoluţia particulară a proceselor de luare a deciziei şi mersul
economiei marchează diferit procesele de elaborare şi implementare a politicilor publice de
locuire. Principiile însă rămân aceleaşi, atâta vreme cât ţelurile comunităţilor se înscriu în
sfera creşterii calităţii vieţii pentru toţi membrii săi, iar înţelegerea modelelor occidentale ne
poate oferi cheia înţelegerii complexe a propriei situaţii.

Cheia pentru succesul unei politici publice de locuire este, pe lângă cunoaşterea mecanismelor
şi a factorilor care pot influenţa evoluţia sectorială, o înţelegere a condiţiilor locale şi a
oportunităţilor specifice. Procesul de dezvoltare, implementare şi revizuire a unei politici de
locuire, cu păstrarea unui echilibru între contribuţiile făcute la momentul oprtun de către
politicieni, specialişti şi societatea civilă, este de asemenea important pentru atingerea
eficienţei dorite în furnizarea serviciului şi a vizării cu eficacitate a grupurilor ţintă delimitate.

5. Referinţe

1. Ammons, David N. (1996), Municipal Benchmarks: Assessing Local Performance and

Establishing Community Standards, SAGE Publications, Thousands Oaks, London, New
Delhi

2. Ammons, David N. (2001), Training Programme on Performance Measurement and

Benchmarking in Urban Local Bodies, USERS Project, New Delhi

3. Boelhouwer, Peter (2002), ‘Trends in Dutch Housing Policy and Shifting Position of the
Social Rented Sector’, Urban Studies, vol. 39, no.2, pp. 219 – 236.

4. Cancellieri, A, Foscoso, J, Lemoine, J, Mahut, M & Paoli, R (1990), Urban Public

Housing Management, Oxford and IBH Publishing Co PVT Ltd, London

5. Hall, Peter (1999), Oraşele de mâine, Ed. ALL, Bucureşti

6. Kleinman, Mark (2002), ‘The Future of European Union Social Policy and its
Implications for Housing’, Urban Studies, vol. 39, no.2, pp. 341 – 352.

45
 Privire de ansamblu asupra politicilor publice de locuire

7. Pareja Estaway, M & San Martin Varo, I (2002), ‘The Tenure Imbalance in Spain: The
Need for Social Housing Policy’, Urban Studies, vol. 39, no.2, pp. 283 – 296.

8. Symon, P. & Walker, R.M. (1995), ‘A consumer perspective on performance indicators:

the local housing authority Reports to Tenants regimes in England and Wales’,
Environment and Planning C: Government and Policy, vol.13, no.1, pp. 195 – 216.

9. Walker, Richard M. (2000), ‘The Changing Management of Social Housing: The Impact
of Externalisation and Managerialisation’, Housing Studies, vol.15, no.2, pp. 281 – 301.

10. Walker, R.M. & Zon, F.M.J. Van der (2000), ‘Measuring the performance of social
housing organizations in England and The Netherlands: A policy review and a research
agenda’, Journal of Housing and the Built Environment, vol.15, no.2, pp. 183 – 194.

11. Weesep, Jan Van (2000), ‘Housing policy – the link between welfare and economic
development’, Journal of Housing and the Built environment, vol. 15, pp. 165-181.

12. Zaharia, Miruna (2003), Measuring Performance in Social Housing Services in Romania,
raport final PMUG 1, IHS Rotterdam

13. Comisia Economică pentru Europa a Organizaţiei Naţiunilor Unite (UNECE) (1993),
Housing Policy Guidelines: The experience of ECE with Special Reference to Countries
in Transition, United Nations, Geneva

46