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Estado e Políticas Públicas no Brasil - Luis Estenssoro

Estado e Políticas Públicas no Brasil - Luis Estenssoro

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Análise do Estado e das Políticas Públicas no Brasil em perspectiva histórica até 2005.
Análise do Estado e das Políticas Públicas no Brasil em perspectiva histórica até 2005.

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Categories:Types, Research, History
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Estado e Políticas Públicas no Brasil: Questões Pendentes
Luis Estenssoro
1
 
As políticas públicas no Brasil atravessaram diversos avatares de acordo com odesenvolvimento histórico da economia, da sociedade e, particularmente, do Estadobrasileiro. Assim, tomando como base os textos de Keinert (1994) e Medeiros (2001),podemos repartir a evolução do Estado de Bem-Estar Social, das políticas públicas e daadministração pública no Brasil em diversos períodos de acordo com as metamorfoses docaráter do Estado e os estágios de desenvolvimento econômico e desenvolvimento social danossa história republicana, a saber:
 
1889-1929 – República Velha –
Trata-se de uma forma singular deorganização do poder correspondente à economia primário-exportadora que pode serchamada de
 Estado oligárquico
. Devido à regionalização da política e ao caciquismo local,a administração pública era muito
clientelista
. Havia também um enfoque legalista naadministração pública, fruto da influência do Direito Administrativo, da tradição baseadana legislação romana. Os conflitos entre capital e trabalho eram regulados por legislaçãoesparsa e tratados com o aparato policial. As políticas públicas eram pontuais e muitodistantes das necessidades e realidades da população, causando até revoltas, como a daVacina. Questões de saúde pública eram tratadas pelas autoridades locais. A educação eraatendida por uma rede escolar muito reduzida. A previdência era predominantementeprivada e a questão habitacional não era considerada objeto de política pública.
 
1930-1945 – Estado Novo –
A Revolução de 1930 e a Crise de 1929rompem com a hegemonia do
 Estado oligárquico
e surge um
 Estado burguês
propriamentedito para estruturar o funcionamento da força de trabalho e organizar a economia que seindustrializava cada vez mais. Neste período, monta-se o Estado administrativo central,segundo os princípios da “neutra” ciência administrativa da Escola Clássica, inclusive coma separação dicotômica entre política e administração e com o paradigma da “gestãoempresarial” do Estado. Com o aumento da demanda por capacidade de gestão, ocorre a
1
Administrador Público (FGV) e Mestre em Integração da América Latina (USP) e Doutor em Sociologia (USP).
 
2profissionalização do serviço público: implantação de um sistema de ingresso competitivo,institucionalização do princípio meritocrático de promoção, criação de uma identidade deinteresses dos funcionários, e maior centralização e racionalização da administração,inclusive com a criação do Departamento de Administração do Serviço Público (DASP),em 1938. Nesta passagem da economia primário-exportadora para a economia urbano-industrial, o Estado de Bem-Estar Social Brasileiro dá os seus primeiros sinais de vida, pormeio de decisões autárquicas e com o objetivo de fornecer as condições para odesenvolvimento da indústria. Sua regulamentação se traduz em leis referentes às condiçõesde trabalho e à venda de força de trabalho. O Estado de Bem-Estar Social
 
adquire desde oinício caráter
 populista
,
autoritário
e
corporativista
e permanece voltado apenas para ostrabalhadores urbanos e com carteira assinada. As políticas sociais, por sua vez, têm umprofundo padrão conservador. Pode-se afirmar que, durante este primeiro governo Vargas,não havia tratamento planificado para os setores sociais.
 
1945-1964 – Período Democrático-Desenvolvimentista –
Após aConstituinte de 1946, abre-se um embate entre o projeto de um
capitalismo nacional
,ligado a uma burguesia industrial incipiente, e a
estratégia de
 
desenvolvimento associado,
que unia o latifúndio e o capital estrangeiro. Trata-se de um período democrático muitoinfluenciado pela
ideologia desenvolvimentista
e pelos planos de desenvolvimento, como oPlano de Metas (1956-61) e o Plano Trienal (1963-65). O planejamento assume uma funçãoimportante na administração pública e, para implementar os planos, intenta-se transformaras burocracias em instrumentos de
mudança social
. Inicia-se também a cooperaçãointernacional para a formação de técnicos em administração. Paralelamente ao aumento dopoder da burocracia, o Estado de Bem-Estar Social aumenta a inclusão de grupos sociais,fato decorrente da expansão da indústria e da maior demanda por força de trabalho. Porém,as estruturas corporativistas e populistas permaneceram intactas. A Previdência Social éunificada administrativamente, e os benefícios sofrem um processo de uniformização. Mas,apesar das diversas modificações na legislação trabalhista, a extensão dos benefícioscontinua limitada. Conserva-se, portanto, um
 padrão seletivo, heterogêneo e fragmentado
 de proteção social. Por outro lado, ocorre uma ampliação da assistência médica e umademocratização do ensino. Nos programas referentes aos setores sociais pode-se perceber
 
3características
populistas
, inclusive com exploração política e uma maneira
 paternalista
e
 personificada
 
de
 
manipulação social
em ambiente de
democracia limitada
.
 
1964-1985 – Ditadura Militar –
Com o Golpe de Estado de 1964,consolidou-se a vitória da estratégia econômica de
desenvolvimento associado
, querepresentou o aprofundamento da economia brasileira como um subsistema dependente docapitalismo internacional. Inicia-se um período marcado pelo
centralismo
,
autoritarismo
eexpansão do
intervencionismo
 
estatal
. O conceito de
Segurança Nacional
é aplicado para ocontrole da ordem social, fiscalização das forças sociais e controle político das condutassociais. Há uma exclusão política de grupos contrários e se mantém o controle sobre ossindicatos, ao lado de um fortalecimento do executivo e da máquina decisória impessoal eautoritária. Ocorre um grande crescimento da máquina administrativa, tornando aadministração pública uma questão relativa à gestão de grandes organizações. Procede-seuma Reforma Administrativa por meio do Decreto-Lei 200, que institui o
 planejamentotecnicista
baseado na competência e racionalidade técnica e adota a centralização docontrole na Secretaria do Planejamento (SEPLAN). Há uma expansão e multiplicação das
empresas estatais
, cujo controle somente seria tentado com a criação da Secretaria deEstado das Estatais (SEST), em 1979. Em termos de políticas públicas, é uma fase deconsolidação do Sistema Brasileiro de Proteção Social
 
com as características de
 fragmentação institucional
,
clientelismo, meritocracia, particularismo, tecnocratismo
e
 centralização
política e financeira em nível federal. No entanto, ocorre uma ampliação dacobertura e um reforço das políticas sociais de natureza
assistencialista
dentro de um marco
autoritário
. O Estado de Bem-Estar Social perde muito de seu caráter
 populista
e passa ater políticas de caráter
compensatório
e de caráter
 produtivista
, voltadas para oassistencialismo e para contribuir com o processo de crescimento econômico. Há umaumento do volume de recursos envolvidos e tem curso um processo de
 privatização
daspolíticas sociais, que assumem um caráter
regressivo
e são objeto de uso
clientelístico
. Osistema era ineficiente, ineficaz, com superposições, com altos custos, falta de participaçãopopular, ausência de avaliação e marcado pelo
burocratismo
.
 
1985-2002 – Nova República –
Fase que representa duas décadas perdidasem termos de desenvolvimento, pois o
ajuste estrutural
imposto internacionalizou maisainda a economia sem uma contrapartida em termos de crescimento econômico e às custas

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