Derecho y economfa en la Constitucion de 1980

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Resumen

En kls ulliims .jlf(Js, Uii19 ~ ha ~~ho irrietnoc-Drta~lIE'l1IIi1 falT"l{lso por I(;IS h:ibJ~ de- SI.I' rnedslc {!cM~i~ neoibml 'I &J IIL;d:i tl'ansk:~1'1 deede (III ~~i~1'I militar t:.<Id:l un ~~~IO IEIITlCfM!ro, Si bi.!ln er ~~iel'TXl rnililar inlE'nlri transror.root t'::lIf('.ahr~rJ!e- 1:1 sededad ~ 9{;(ImmiR ~rl!c:1 chlM~ an Chils, y sooreh):'l(;I sn oI!l 8.):1~niero, S~ Ita rud'a peca a1~~~r.. 0'11 fund<lIne~ legal e insMtlckiMI-de1 ~k) e{:{Ir(Jil'I'eo, CI pssar !)!j que I~ milt<iMS- .a~rJ!~rl)rl a clmonl~r los C?JIIi)\:Is quo l'Iilbian im..nuo!;WO con una nueva CQIlSlill:oQO", que full" aprooad.;i en 1'900.

Los <llt<:Ilisis {i:! ra Cl)lls~!\Id6.fl d~ 196(1 se han o:.lI~aia en sus. aspaeeas poJili~I)SJ !;!sjX!clalll'llll'i..£I 81'1 "SII:;' ('..iIr.acterfslk:.::is ;3ubJn1':lIi::lS '1.a~i:le-mcaa::cas, i~nl)'allOO en gr':ln mE"diiNI :jIJ signl~e~lIj'o 800nemi~1) en cuante marne (Ii~ella[i'(1 para inc.Eln~'t';1r el l(Jr-emer.(:cll:h. Esle flIarro as irllil"rl?s.3n~ I;'t1 eI' <'1lf.'bill} in1~ma::i:mal O!Jm:Io e,ll!ItllIOo P~li:EIrQ Q.::! la pctSS;e.;:;Ir..'.:I neo~i).!:!r.al ell cl.::1iseft:!. insl~lIciI)ll31,

ET"l ~I pi"eS{!lril i:ill!iculo ~rrlro mi .an1I~::. ".lIl dDS a~~~11)S de La "l)J9'iCI insHIU:;~~rdad" Cllilena, ~1J~a ilfl~rlana.a oil inLerr~lriciOI} so hili! Jajado de- tado: tis t¥e~8S, pare 1i,Jr.oaml}rllil:fs.s pl"lJl.'i::.."on~ ecrIriJm~s, .~~IIIYI?.,m el plioo·pkJ (f1?l"E.Stad'o ~Ub-si~Mo": 'f 81 m~ podcroso. pare ccmradlctorle. rol tlBI pgOI;'I jlJdiclal, r-in<llmenla re~iso las iil.1lL'c.3nci:;.s d!:!-Ia ~fU{;IL'TCi in::.'~lIcil)ll~1 chllena para 1:1 bmuIBci6;1.rre ~f~eas FllibL'cas ~ I~ capiltidad ~lrItolia dol E.s'\aoo. Y roncluyo que I]j' (f~o·l'-.{!conl).'llf~ (Iii!MM~ do Ibre rngrcaoo 5o'br-eslnlll~K::.a la l1Rl.!Jr.al~a rei :PI'~ judk:i.31 r race case Orrtta c!a ~IJ -estred'lil. rotH:;i;l11 eon l~~r!;!s fXIlfUcCtS.

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CARL J. :BAUER .. OrjXllnrgnl glfn .... rcj'lIIeolal S<iCXiI Pclic:~ ?Od rbR~11 ~kLIIi~15f/ ij.situh ~I~~~J, GA, ~E:!16d!tio 1;FiI~~

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Pru·dxK\!BI ~j F~~"SIIIHI~ [j] Ulirlel!.i~~:1 do:! ~~(lI~.:!.!:!~~:.;.Br.;..~.~~ _

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Carl J .. Baue r, Resou rces for the Fulu re, Washingto n IDe" Baue r@rH.org

Introducci6n

Ell los ultimos alios, Chile S(' lia hccho illlcrllacillll;illIlI'llll' lalllo~o por los (:xilos <Ie su modelo economico ncoliheral Y SII rllIida Ir:lllsicil'lIllbdl' 1111 n:gilll('lllllililar hacia un gohlcrno dell iocniti co.

EI gohierno Illil itar estuvo ell 1'1 poder desd« 1')1'; hasta 11)1)0, I;" ISO <Ill rantc l'I cual intenli) translonuar r.ulicalmcntc la socicd.id Y ('COlllllllia polilica chilena. No obstante, y sobre todo en el cxtrauicro. SI' ha dado poel all'lIri(,1I a la eslruclura kg:d e institucional dcl modelo economlco. FslI' descuido ('S SOI'jIl·I·IIIII'III1'. )':1 !jill' es hien sabido que los militates apuntaron a cuncutar los c.uuhios !jill' IlaliLli1 impur-sto mediante una nueva institucionalidad, cstahlecida I'IIUII;I 11IIcva COII~lilll('il)11 !jIll' fu(' aprohada I'll II)XO

Los allalisis de la Constitucki» de limo S(' 11<111 l"I'lII r.ulo ('II SIIS :lslll'rlos "politicos", especialmente ell sus caracterfsticas aulorilari;l~ \ ;1111 idcnu Icr,\li('as: han ignorado en gran medida su signific.mcia "ecouoruica", aparll' de dcstacar 1:1 importancia de la estahil id:rd polftica y de la segllridad del derecho dl' pr(lpil'dad privada, y 110 se hall fijado en el aumento de la autoridad del poder judicial r('spl'l'Io de los asuntos ('COl H) III icos y regulatorios'.

A mediados de los aiios setenta, el gobierno militar adopttJ poliucas ccomunlcas que Iavorecieron el lihre mercado, la propiedad y empresa privada, asf COIllO el lihre flu]o del comercio y del capital en el ambito internacional. Al misruo ticmpo, redu]o drasticamente el rol del Estado en la planificacion y produoiou cconomica y la provision de servicios sociales. A medida que (,1 gohierno reducia las b.un-ras comerciales y desrnantelaha I,l'i politicas de iudustrializacion, basado ('111;1 sustitucion de las importaciones, la econonna chilena comcnzo a enlatizar lal'xplirlacil)1l de productos de recursos naturales.

Desde 1985, la econoinfa ha crecido rapidamentc Y 5(' Ita couvertido ell la envidia de muchos otros pafses en vias de desarrollo, lucgo de un dccenio inicial de politica monetaria de sboce, ajuste estructural, boom 1('lliporal y crisis Iinanciera. Ch: le es ampliamente considerado COIllO lin ejempln de text» ilt' una rclonua exitosa de rnercado lihre.

Ell 1990,1'1 regimen militar traspaso el poder a la COllcertaci<in, la que adopt() 1'1 slogan: "Crecimiento con equidad." I::sta ha mantenido cuidadosamente el modelo economico hcredado, al tiempo que ha aumentado el g,L'ito piihlico en programas socialcs, gracias a la reforma tributaria de 11)90 que fue negoclada con los partidos politicos de derecha. Esta negociacion fue producto, en parte, de duras realidades polfticas: los militares se opusieron a dejar el poder sin una fi rill lsi 111 a garantfa respecto del modelo econonuco, uno de los logros de su gohierno y del que estaban mris orgullosos. En general, el gobierno actual ha mantenido el modelo vuluntariameutc, ya que a pesar de su costo social y ambiental, ha funcionado mejor que las altemativas qlle se visualizan en otros

Algunas referencias utiles acerca de la Constituci6n de 1980 son Blanc et a/ (1990), Bulnes (1981), Cea (1988), Fontaine (1991), Instituto Chileno de Estudios Humanisticos (1985), Nogueira (1988a) y la Constitucion de 1980 (edici6n especial de la Revista de Derecho Publico, 1981). Para comentarios extranjeros. vease Angell (1993), Ensalaco (1994). Loveman (1991), O'Malley (1990). A. Valenzuela (1991). Corbo et a/ (1995) presenta la perspectiva del economista respecto del marco inslitucional. aun cuando incluye un am'ilisis legal y politico un tanto discutible.

lillll!'f Ii,·,,·, I", \ ,·ttJlltlllli:l "1\ 1:1 Ctlll,lililti,ill .h: I'IKIl

pafses de Anuirica Latina. AI adoptar el modelo C0ll10 propio, la Concertacion 10 ha legitimizado, horrando gran parte del estigma que tenia por haber sido creado durante una dictadura.

EI orden institucional tamhien Iue traspasado ell la transicion a la dernocracia.

La Constitucion de 1980 fue everuualmente aceptada por los opositores de los militares como una condicion esencial para d traspaso del poder Muchos han criticado dicha Constituckin, aflrrnando que es ilegflima debido a su naturaleza y origen autoritarios'. Sin embargo, a medlados de la decada de los ochenta, los partidos que posteriormente se unieron en la Concertacion accedieron por razones pragmaticas a dejar de lado el problema de su legitimidad y la reconocieron como "un hecho," mientras esperaban reformarla, posteriormente, bajo condiciones democraticas. Las caracterfsticas polfticas del documento han seguido siendo debatidas fieramente dentro de las Iimitaciones de sus propias reglas de reforma. Algllllas de SIIS caracterfstlcas mas autoritarias fueron eliminadas en 1989 en un paquete de reforrnas negociado entre los militates, la Concertaci6n y Renovacion Nacional, pero elmarco basico permaneci6 intacto'. Desde 1990, ambos gobiernos de la Concertacion han propuesto reformas adicionales que la derecha ha bloqueado repetidarnente en el Senado, Lo extraordinario es que las caracterfsticas economicas de la Constitucion han permanecido intactas y no han sido discutidas.

En el presente articulo, mi argllillenio consiste en que Chile es un ejemplo de texto no solo COil relaciou a la economia neoliberal sino tamhfen con el enfoque "Chicago" del derecho y de I;L'i instituciones. Los campos relacionados de tau-andeconomics y la "escuela de derechos de propiedad" utilizan y modiflcan la teorfa economica neockisica en el analisis del derecho e instituciones, centrandose especialmente en los mercados y los derechos de prnpledad. Tanto el marco legal como el institucional han sido cruciales para el crecimtcuto y desempeiio economico en el pasado y aiin 10 son, como hemos visto en la reciente truusicirin al capitalismo en Europa Oriental. La Constitucion chilena ejemplilica till marco disefiado para estimular una economfa de lihre mercado: amplia los derechos y las libertades economicas privadas, restringe fuertemente tanto la actividad ecomunica estatal como Sll poder regulatorio y refuerza el poder de los trihuuales para hacer rumplir estos principios. Si bien el disefio de la Constitucion tuvo otras inllueucias polfticas, aun asf es 1111 fiel reflejo del lam-andeconomics estilo Chicago '.

En este articulo examine la estructura e implicancias de la Constitucion de 1980 y de la nueva institucionalidad. COillit'I1ZO con lin resumen general de su logica e influencias polfticas. l.uego me ('('IIII'D ell dos aspectos cuya importancia e interrelaci6n SOil ampliamente ignoradas: las hn'vl's pero fundamentales provislones economicas, incluyendo el principio del "Est.ulo subsidiarlo," y el nuevo y mas poderoso papel del poder judicial. Analizo la incapacidad <il' los trihunales de cnrnplir dicho rol y el debate en torno

2 Vease, par ejemplo, Cumplido (1984). Instituto Chilena de Estudios Humanisticos (1985), Rios (1989) V Zaldivar (1995).

3 Bertelsen (1989), Verdugo (1989). Carvallo (1992) pone las reformas de 1989 al centro de su analisis de la Iransici6n. Vease tambien la nota 1 supra

4 Representantes de esta escuela de peusamiento son Alchian V Demsetz (1973), Bever (1992), Coase (1988), Cooter y Ulen (1988), Demsetz (1967), Posner (1986). La importancia para la economia de mercado de los arreglos institucionales se analiza tarnbien en North (1981), North V Thomas (1973). La Constituci6n chilena es muV similar a las reforrnas detendidas par algunos abogados derechistas en los Estados Unidos durante la epoca del Presidenle Reagan. Vease a Darn (1991), Darn y Manne (1987), McKenzie (1984) V Siegan (1980).

1'<'I'.\/lI'clil'iI.\ J:;

a las reformas [udiciales propuestas. Finalmcntc ex.uuiuo 1:ls illlpli(,;IIH"ias dl' 1:1 cstructura institucional chilena para la 100I1a de decisiones rel.nivas « polilic:ls pl'lhliC:ls Y 1:1 capacidad regulatoria del Estado. Y concluyo que eI dcrecilo ) ('("oIl!!II I fa de I ihn: mcrc.nlo sobresimplifica la naturaleza del proccso judicial y han' CISl) olliisli <1(' SII estrccha

relacion COil Iactores polfticos,

Es convcniente destacar varies aspectos (!PI prescllI(' articn!«. l'rimero. Iue escrito originalmente como parte de un estudio IlI{IS aiupli« <lei Uitligo de i\gU:lS y del mercado de aguas en Chile. Por 10 tanto, el anallsis <111(' prcs(,llto ell Inrtua gl'ncr;iI, ell otros trabajos se ilustra en los sectores concretes de rccursos Ilfdric()s y medio arnbiente'. Segundo, el artfculo se hasa Cil una invesligacilln que tcnnino ell 199'1. de modo que no pretende estar complet.unente actualizado. i\ partir d(~ 1l)()'1llan sucedido evenlos importantes que no comento ell este artfnilo. COIiIO la acusacion constitucional al Presidente de la Corte Suprema y 1;1 aprohacirin de algunas refonnas [udiciales adicionales. Sin embargo sostcngo que el argumcnto b.isico continua vigente. Por ultimo, presento este articulo COil el all i 1110 de aportar una vision interdisciplinaria, algo novedosa, y desde afuera del debate publico ell Chile sobre marcos reguladores y la reform a del Estado". COIllO los tenias quo loco son pollticamente sensibles en Chile. al hacerlo espero promover la couu II Ii C;JC i<"i I I entre las distiutas profesiones del derecho y de la economla.

I. EI rol del poder judicial y el marco regulatorio chileno: derecho y economfa en la constituci6n de 1980

A. Orfgenes y polfticas de fa Constituci6n de 1980

La Constitucuin de 1980 es uno de los logros y legatios III{L~ ambiciosos <lei gobierno militar en Chile. Es un documento que combina una vision general kleologlca de la sociedad y del Estado con un detallado program a de accion legal destinado a concretizar dicha vision. Mira tanto hacia atras COIIIO hacia delante, y define eI nuevo orden COII)() reaccion frente al anterior;' tambicn es una sfntesis de las diversas posturas polfticL'i e Ideologicas que sustentaban el gobiemo militar

Los militares y sus asesores y aliados civiles compartran ciertos objelivos hasicos, pero estaban en grail desacuerdo respecto de otros. Durante aiios, los temas mas conflictivos estuvieron relacionados con Iiberalizar el regimen polftico (sf se dehfa y cuando) y adoptar politicas sociales y economicas de llbre mercado (sf se debfa y hasta que punto). Podemos distinguir tres corrientes ideologlcas principales, aun cuando sus limites eran difusos y sus interrelaciones experimentaron variaclones en el transcurso del tiempo: sus representantes eran nacionalistas autoritarios (tamhien denominados "duros''), corporatistas catolicos (generalmente abogados) conocidos como gremialistas y economistas neoliberales"

5 Veass Bauer (1993.1997, 1998a, 1998b).

6 Por ejemplo. Munoz (1992).

7 Barros (1996).

8 Esta secci6n esta basada en una serie de excelentes recuentos de la evoluci6n y poHticas internas del gobierno mititar: Cava110 et at (1989), Constable y Valenzuela (1991, Fontaine (1988). A. Valenzuela (1991), Vergara (1985). Para los antecedentes hist6ricos relativos al pensamienlo conservador chileno en el siglo 20. dividido en las Ires corrienles de nacionalismo. corporatismo y neoliberalismo. vease Crisli y Ruiz (1990a y 1992b).

/Jdll('/lll'll:III\\llllll~IlII;t('IILtlt)n!!illtl()lldl'I\J;';O

Los ncoliheraies y los gn'lIli;i1istas everuualmeute unieron sus luerz.rs para Ionuar el proyecto a largo plazo del regimen. Algunas veces denomiuados "blandos'', cunvencieron a la junta de gobierno para institucionalizar los c.unbios en la socied:ul chilena, de tal modo que el gobierno militar ya 110 luera necesario. 1'01' el contrario, los "duros'' favurvcian la continuacion del gohierno militar

i midi II idamen te.

La nueva Constitucion Iue escrtta, discutida y aprobad« durante los afios en los cuales la idmlogfa neoliheral alcanzo SII mayor predomtnaucia en Chile, antes <jill' la crisis economica, a comienzo de los aiios ochenra, luunillara a los llamados (,/JiCtlJf() bovs y ohligara al gohierno a tomar una postura mris pragmatica. Sell tall as despues del golpe ml litar de 197.), la junta designo IIIIa com ision constituyente compuesta por [uristas y abogados conservadores y centristas, (,Ilya ruision fue asesorar a la junta sobre asuntos constitucionnles y preparar 1111 borr.ulor (conforme a las pautas entregadas por la junta) de una nueva constituclon. Dicha (:( III rision se retu do mas de 4()() veces entre 1l)7.) y 1 ()7~, y produjo un documento que, en la mayorfa de sus aspectos, Iue aprobado poria jill ita" EI constructor principa] file Jaime Guzmrin'"

l.a Constiturion de 1 ()2') hahfa estahlt-cido una democrucia presidencialista: tenia lin ejecutivo fuerte y una lcgislatura n-lativamente fuerte. en I III sisterua politico pluralista don de los p.utldns politicos [ugabau 1111 rol central. Los niilitares, Y muchos de quienes los apoyahau, culpaban ala COIlStitIlCi()1I de 1 <)2S poi' haber sido demasiado debil para prevenir el cn-dnuento de los movinm-ntos radicalrs y del coufllcto social ell la decada de los aiios sesenta Y comlenzos de los anos seteuta. 1-:1 sistema anterior hahfa pennltido que I:L~ organizacioucs partidistas y los aruerdos congresales tuvieran demasiada influencia, 10 <I"I.' condu]o a la demagogia, polariz.ukin y, flnalmente, a la paralizacion. Ill' acuerdo a esta perspectiva, la expansion ililllil:1l1a de la dcruocracia popular, despues de 1 ()20, aumento la prl'si()11 sohn- l'll':stado 1':11';1 Ijlll' incrememara Sll 1'01 en la l'COIl 0 III fa y los servicios sociales. Dehido a SII pluralism», argumentahan los conservadores, el sistema no podia defenderse contra el aumento tI(~ los iuovimientos politicos revolucionartos qlle pretendian derrocarlo.

En contraste, la COlistitlll'ioll tit' Il)XO l'stahll~Cl~ IIlIa "nueva institucioualidad" para sosteucr In que 1'11(' d('f101lIiflad:1 IllIa "deruocracla prot('gida". Separa la sociedad civil de los partldos politicos, a fill d(' J'('<illt'ir la iullueucia de ('StIiS ultimos; hasta P)Kt) pmhibia las organizadones marxistas T;IIlIhit'lI rl'cldill!.' la scparacion de los poderes dentro del gohlerno, COli ('I ohjeio de auruent.ul.t .unoridad tecnocrat«, restrlngir la soherania y participacion popular Asf, rd·lIr!.() all'J'('sidl'lIll' y dl'hilit6:11 Congreso tanto ell asuntos presupuestarios COIlIO ('II la Ion III Jiaci()11 tit: leyes. Para contrarrestar la mayor autondad presidencial, la COIIStitIlCi()ll crea 0 ,l'illl'rza varias institucionex estatales autonomas que se refuerzan unas a otras: las FlIl'rZ;IS Arllladas, 1.'1 'lrihuua] Constitucional, el I'orler

9 Andrade (1984) y Carrasco (1980) preseruan desciipuones cornpletas de los pasos de la conteccion del borrador prelirninar y la aprobacicn de la nueva Constituci6n. La comision constituyente envio primero sus borradores al Consejo de Estado, un grupo asesor compuesto por notables desiqnados por la junta, EI Consejo, dirigido por el ex Presidente Jorqe Alessandri, objet6 y relormul6 muchas secciones del borrador preliminar, pero tue mas tarde denegado par la junta. Bulnes (1981) incluye eltexto de los documentos clave. La Comisi6n tambl(~n era conocda como la Comision de Estudio de la Nueva Constituei6n y como la Comision Ortuzar, por su Presidente Enrique Ortuzar. Sus aetas han sido publieadas como Gobierno de Chile (1983) Y el borrador prelirninar tarnbien ha sido publieado como Cornision de Estudio de la Nueva Constilueion (1978).

10 Los pensamientos y arqumentos de lltlllllJl1 sohre la Constiiucon y otras materias estan eompilados en Fontaine (1991).

Perspectiras zs

Judicial, el Consejo de Seguridad Nacioua] y cl Hauco CI'lllr:d". St' dict' ljlll' tlicllas instituciones son objetivas y "apoliticas'' porque est.iu COllI! 1I11'SUS 1'01' cxpertos que son designados y no elegidos por votacion popular. POI' 10 laillo, IIII l'SUII COl III H'OI nctidas COil partidos politicos. Del mlsmo modo, casi la cuarta parte dl' los uucnrhros del Scnado (1<1 camara mas poderosa del Congreso son "designados''. Ell 1:1 (:IIIIStilIICit'l11 de Il)XO las Fuerzas Armadas han sido dotadas COil el deher constitucioual til' "gar;lIllizar el orden institucional" (art. 90), asi como defender la seguridad narional. Para estos clectos pueden intervenir en el gohleruo civil a traves del Consc]o til' Scglll'idati Nacional

Est;L~ caracterfsticas de la Constitucion rellejan la tr.ulicion nacionalista autoritaria en el pensamicnto conservador chileno: 1111 ftl('rh~ I':slado ceutral es rcsponsahle de mantener el orden social y de haccr cumplir la unidad nacional AI'ln cuandn compartian esta tradicion, los gremialistas dieron al documenlo grail parte de SII vision moral y social. y pusieron al Estado en su lugar: alinnahau que la persona individual y la familia tienen ciertos derechos naturales que son prioritarins y slll'eriores a la ley del Estado, como tambien que la sociedad deberia estar estructurada COIlIO un mosaico de "grupos intennedios'' despolitizados C'intenuediarios" entre l'I indivkluo y PI Estado) que son libres de influencias partidistas. En dichos grupos iucluy-ron a los sindicatos, LL" asociaciones comerciales y profesionales, las universidados. las asociaciones comuuitarias, ICiS iglesias, etc. (10 que mucha genie llamaria la "sociedad civil"). Los gremialistas apuntaban a resguardar la autonomia de los grupos intenucdios de la interferencia del Estado, siempre que evitaran 1<1 polftica. Ellos tambien adoptaron, de la doctrina social catolica, el principio de "Estado subsidiario'' (subsldiario quiere decir que el Estado deberia delegar a las organizaciones 10 mas descentralizadas posihle cuando se Irata de satisfacer las diferentes necesidades sociales, de preferencia ('11 el ambito de la familia 0 comunidad). Adernas argumentaron que la mayoria de los iutereses de las personas estahan mejor representados, y las neccsidades mejor rcsuell as, al interior de dichos grupos intermediaries, sin interferencia de parte de las agendas gubcruamentales ni de los partidos pohticos. Criticaban, en lonna especial, a los partidos pOI' Iomentar el confllcto social en lugar de la armonfa,

Originalmente el prtncipio de subsidiariedad incluia el corolario que el Estado estaba obligado a satisfacer todas las necesidades que los grupos de nivel inferior IlO

pod fan satisfacer; 10 cual lo tome ell Ull concepto progresivo para los reformistas catolicos en Chile, incluyendo los dernocrata cristianos, hasta que los gremialistas y neoliherales lograron redefinirlo de tal modo que dtsminufa las ohligaciones socialcs del Estado y enfatizaba los lfrnites del gasto y regulacion estatales".

La vision de los gremialistas es evidente en el articulo, del capitulo I, "Bases de la institucionalidad", de la Constitucion, escrito porIaime C;lIzlJlan. Ell esc artfculo se establece el marco general y los principios que goblernan el documento complete!'. Calle destacar la [erarquia descendiente del individuo al Estado, <lunque apoyado al final por el poder de este ultimo. (Lets negritas son mfas.)

11 EI Consejo de Seguridad Nacional esta compuesto por los cuatro jefes de las Fuerzas Armadas y cuatro civiles: el Presidente, el Presidente de la Corte Suprema, el Presidente del Senado y el Contralor General (art. 95). Los jueces de la Corte Suprema son nombrados por el Presidente a partir de una lista preparada por la Corte y son invariablemente jueces de las cortes de apelaciones. De los senadores designados, dos son nombrados por el Presidente, tres por la Corte Suprema y cuatro por el Consejo de Seguridad Nacional (art. 45). De los siete miembros del Tribunal Constitucional, tres son nombrados por la Corte Suprema y dos por el Consejo Nacional de Seguridad (art. 18).

12 Vease Clerc (1991), Fontaine (1991), Rozas y O'Shea (1983) y las eitas en la nota 8. 13 Vease la nota 1; asl como Caldera (1990). Solo (1988).

" los hombres nacen libres u ('{IIi1les ell digllidatly derecbos. Lafamilia es ei nucleofundantental de la sociedad.

M E\'/ado reconoce y ampara (I los grupos intermedios a trates de los cuales se organiza y estI'1IC/III'(/ la sociedady les garantiza fa adecuada autonomia para cumplir sus propiosfiues especficos.

EI Estado estd al serricio de la persona bumanav sufinalidad es promoter el bien comtin, pam 10 cual debe contrihuir a crear las condiciones sociales que penni/an a tad os y a carla lOW de los integrantes de la comunidad uacional su mayor realizaaon espiritualy material posible. can plena respeto a los derecbos y garantias que esta ('OllstitUCkJll establece.

RI' deber del Estado resguanlarla seguridad nacional, dar proteccion a fa poblacton .J' a lafamilia, propeiuler al [onalecimiento de esta, pronuner la integracion armonica de todos los sec/ores de fa Naciony asegurar el derecbo de las personas a pal'ticipar COil igualdad de oportunidades en /(/ I'ida nacional".

EI "bien cOIII(ln" es otro conrepto del pensamlento social catolico que se reliere a la armonfa general y unidad orgauic« de los diferentes intereses sociales. Esta vision rechaza el argumeuto marxista que sustenta que la sociedad esta dominada por el conllicto de clases; COIIIO tamhien rechaza la nocion democratica liberal que seiiala que el bien comiin esta determinado pOl' el principio de gobierno de la mayorla. Artfculos posteriores de la Constitucton apuntau a separar los ambitos de la sociedad civil y la polftica partidistu, a fin de reducir la inlluencia de esta ultima!'.

A pesar de haher existido acucnlo dentro del regimen respecto de la necesidad de una autoridad polftica fuerte y centralizada, el papel econ6mico del Estado en este nuevo orden lue debatido COil IIIayOl' fuerza, La II w),orfa de estas luchas II ivieron Ingar en otras arenas fuera de la comlsion constituyent« 1 )eSpUeS del golpe de 197:-5, una de las prirneras prioridades de la junta file revertir las pohticas economicas estatistas y "socializantes" de sus predecesores, los gobieruos de Frei y Allende. Esto implico, ell primer lugat; reafirmar la seguridad de los derechos de propied.rd privada, incluyendo la devoluciou de tierras e industrias que habian sido expropiadus i It~galll1ente 0 sin compensacion; pero mas alia de eso hahia menos consenso. U gobien«: tit' Allende hahia llevado al extremo la propiedad del Estado y SII intervenciou l'l'Ol)()1I1il'a enln: it)70 Y tt)7). Sill embargo, en lin amplio sentido, simplemente hahra wlltillllado!;, It 'litil 'Ilci a existente durante los ')0 anos anteriores, que culmino en las amhiciosas nJOI'III:b dd gobierno de Frei entre 1964 y 1970. Hist6ricamente el Estado ha tenido 1111 fuerte 1'01 en eI (harrollo de la eC0110111la chilena, incluyendo la proteccion de I~L'i ernpresas lIaciollales Irente a la competencia mternaclonal. Muchos de los conservadores, "dl rros" y capitalistas (bl'ahall mantener esc 1'01.

Los Cbimgo h(~)',\' se op"si( 'J'( III encanuzadamente a esta posicion estatista.

Argumentaron lJlIl' Chill' debia ailalltiollar su modelo de desarrollo centrado en eI Estado, lmponer fuertes polflicas monetarias d('slillalh" a controlar la inflacion cronica y abrir la economfa al lihr« comercio e illVl'l'sitJIl internaclonal. A comienzos de los afios setenta, compilaron SIIS diugnost icos y propusicron ref 01'1 II as en uu documento conocido como HEI

14 Veanse los artlculos 19, 1~ Y 23 de tJ Cunstitucion

rerspectioa« 29

l.arlrillo". !jIll' il((, I'IH'SItI:1 tiiSPII\iCillll til' 1:1 JiIIII:I illllll'tii:IIIIIII'IIIi' Ihl'lll'S Ih'l glilpl' I \jIH' S(' convirl!« ('Ilia hase de la politici I'CIIIII'llIlica dl'llIlll'lll gIIIJiITIIIII• 1-:11 11)/'), los IH'olil)('r:ill's ~:I rhuuinahau las polltil':1S ('C(JI 11 ill lic:I'i Ih'l gilhil'rlill I, I'll Ills :11111,'; sigllil'lIll's, ampliarou SII doclrill:1 a IIl1a idl'lllogfa III:IS illlq;r:iI ill' 1:1 '\'lll'icil:IlIIiIJl'('" Y ill' la "ccouonua social de 11 H'rcadIl", 11:ls:lllos en la filosolf:1 p"lilll'a lilwrt:lri:1 tk: Fril'dricil llayek, asi COli 10 I'll l'COIII 1I11istas lrtiss«: {air«. ('01111) ~lillllll Iril'illIl:III, ill'I'l:tr:II'IJlI !jll(' 1:1 libertad individual era l'i prillcipio central de la s(lcil'd:lIl) 1:1 ('COIIOIIII:) Iku)J)od:1I1 !JIll' 1,1 Estadll dl'hla ('si abll'cl'r y lucer curupl i I' las l'I'gl:ls h:ISic:ls ill '11111111 JI 11'1:11 II ieu 10 I'COII('llIico, jll'ro I'll gl'll('ral cstimaron \jill' SII illli'IYellCil'lll ('ra illjllSt:ll1 Jllli'II 1'licil'IIIi'. 1':!llIl'rC:ldlllihrl' (~ra el uniu: ,isll'lIla cconomico que g:lr:lllti/,aba lilll'rl;ld Jlolilic:1 LII~; 1I11'IClilos opl'rail:1I1 sobrl' la base dl' "regl:ls gl'lll'ralcs" !Jill' los Ill'Olil)('ralcs 1'1 IIiSidl rah.m objl'livas y ucutraks, dado que todos d(Nall 1IIIl'dl'cl'rI:IS. I h'r1:111 <jill' 1:1 illli'I"lI'llcil'llIl 'sl:II:" I'St:l1i;1 illlll'rl'llll'III1'IIIc' vici.ula dcilidll :1 <jill' 1:1 disC!'l'ci!'i1lalid:ld politici ) adlllillislr:1I iI a 1'1 II II I 1Ii'i:1I 1 :1 "1'I'gl:ls ('sl)('Cificas" !Jill' 1:1\ ()n'Cf:1I I illt('I'I'sI'S p:lrtil'ldal'l's.L:1 CrJllslill1i ion dl' II)i~O('s ill'1l01 nin:u 1:1 :I VI'C('S COll1l1 "CollstiIIICil)11 de la lihcrt.ul" (,1I110Ilor:d lihro d('II;III'k Ih'llIlislIlll I II III lill"I' If,

La aliallZ:I v fusion parcial de los 11I'olilwrall's l'llll IllS gn'llli:dislas 1111' Cl'lICi:ti en este c.uubto desd(' 1111 mero "ncolihcralismo (,COIH)lIlil'll' :11111 "111'111 iill'r:iI iSIlHI global," I' [aim« {;IIZIll:111 file el P"I'IIIl' Ill:IS illlporl:I1IIt' 1'1111"1' :11111)1 IS gnlplls, ya que adoptcJ muchas de las visionex hayckianas de los neulihcr.ik-s. utros VIIICIIIIlS Iucron los economistas y ministros de gohieT'1lolose l'ifiera y I\liglll'l Kast; ellos .unpliaron 1:1 lcigica de lihr« mercado a las areas til' polfticas p(dllic:ls I' 'illI'iall's qlll~ sicrnpr« SI' hahian cOllsiderados exentas de las Iucrzas dcl mercado. I' :lJllllltaroll a consolidnr 1,1 nuevo mode!o mediante Ia "despolitizacion" de las nd:wi(JIII'S sociales, l1aci(;ndlll:ls 1I1:IS atomizadas v IlIl'1I0S colectivas. Ell 11)7\) (,I goiJil'T'1lo ;11111111"11'1 "sictc modcrnizarioues" qlle translonuarfan areas clave dl' la sociedrul chilena: i'1'i:lI'iOIH'S lahorales. sl'gllritlad social, salud, educacion, 1'1 sector agricola, sisl.clila jlldici:iI y la administracion publica. Fsta ideologia Sl' lorllcJ prcdonunautc dchido a que iucorporaba rasgos til'l pens.uniento conservador tradicional chileno, I'll tanto que, al misnru tierup«. ofrec1a 1111 pl:1I1 maestrn para IIl1a modernizacion radical de la sociedad dlill'lIa.

La alianza entre los neoliherales y gremialistus 1111 IIII' slempre Iacil: los primeros preferfan 1111 individualismo 1lI,IS extreme y una Iransfonnacion m.is revolucionaria d(~ la sociedad: y los scglllHlos, los laws comunitartos y un cufoqu« 1I1:IS graclllai. Pero Sll itlsi!lll fill' crucial en riefilli I' el proyecto idl'Ol(lgico del n'gillll'II, ya \jll(' los IIl'111 ibcrales lelliall 11Il:! vision econ.imica, pl'ro 110 social: y los gn'llli:tlist;L'i, 1'1 revers« !\ fines de 1:1 decada dl' los setcnta, esta "fusion" era Iuertementc neoliberal. COIllIl III illistra el roncepto de "Est:!dll suhsidiario".

1':11 resumen, varias fuerzas politicas e ideo]()giC:ls hicn diferenciadas se unieron para formar 1:1 nueva Constitncion. La contradiccion entre libertad economlca y represkir: politica ha sido ampliamente comentada.Algunos neoliberalcs accptaron la necesidad permancnte de 1I1l Estatlo autoritario que ,L'iegll1"ara condiciones polfticas Iavorahlcs, C1l tanto '1"(' 1I11'11S argumeutahan que la libertad jlolltica dehia aumentarsc a Illi'did:t que los camhios socioecononucos suhyacentes iban echando rakes. 1\ fill de cousolidar estos camhios, las

15 Veass Centra de Estudios Publicos (1992) y Valdes (1989).

16 Vease Centro de Estudios Publicosn (1992), Friedmann (1962), Hayekn (1960), Mont! (1978 y 1983). La distinci6n entre las reg las generales y especificas era de Hayek. En tanto concedia un rol significativo al Estado en la estructuraci6n de la economia. Hayek arguia que el" est ado de derecho" no permite politicas sociales redislributivas por estar basad a inherentemente en discreci6n polltica y "reglas especificas."

17 Los terminos oertenecena Vergara(1985). Vease. tambien.la nota 8.

Disposiciones 'lransitorias de la Constitucion declararon que hahrfa una lenta y gradual "transicion" antes que los militares deiaran el poder, la que tendrfa una duracion de dos perfodos de ocho afios, con una pausa entre ellos para lin plehiscito ell 1988. Los militares perdieron el plebiscite, pero Sll Constitucion determin6 el proceso y el calendario, as! COIllO gran parte dol padron suhsecuente de la actividad polftica y economica".

B. La "constituci6n econ6mica"

Las provisiones economicas dl' la Constitucion son breves, pero fundamentales.

Establecen 10 que se denomina el "orden publico economico", que consiste en amplios derechos economicos privados que van acompafiados de fuertes Iirnitaciones a las actividades economicas y poderes regulatorios del Estado. La rnedula de estas provislones se encuentra en el articulo 19, que enumera todos los derechos constitucionales (especificamente los numeros 21 al 26), los cuales, junto con el articulo 1, expresan el principle del "Estado subsidiario" aun cuando el termlno no es mencionado explfcitarnente'".

EI articulo 19. Nil 21. garantiza la libertad economlca privada como regia general:

"EI derecho a desarrollar cualquiera actividad econornica que no sea contraria a la moral, al orden puhlico 0 a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen".

La I ihertad del sector privado tambien es protegida por la autonomfa de los "grupos sociales intermedios" estahlecida por el articulo 12u. La Iibertad ernpresarial del Estado, sin embargo, es Ill<1S restringida: los organismos estatales pueden emprender 0 participar en actlvidades economicas solo wando sean autorizados por la legislacion especial que requiere de mayorias mas alias que 10 habitual (Ley de Quorum Calificado). Arin asi, no ~ozan de privilegios especiales y dehen competir bajo las misiuas condiciones !]Il{' las empresas puhlicas (a menos que, una vez mas, sean «utorizados pOI' una legtslacidu especial). AI Estado tambien se Ie prohibe la "discriminaclon arbitraria" para otorgar beneficios a sectores, actividades 0 areas geograficas detenu i n alias (W 22)

Los derechos de propiedad privada SOil ampliados y fortalecidos, aun cuando siguen estando limitados por Sll "hu Ici<ll I social". EI articulo 19, N° 23, fue una innovacion ala legislacion chilena. Creaba llli nuevo derecho a "adquirir" propiedad, a fin de limitar la propiedad estatal de los recursos pllbl icos.

1\1 W 24 garalltiza "el den-cho de propiedad en SIIS dlversas especies sohre toda clase de hienes corporales e incorpurales",

Ell 11)67, el gohiemo <ll' Frl'i lIallfa enmendado Ia clausula relativa a propiedad de la Constitucion de 192'i, a fill de ladlitar la Reforma Agraria que fue promulgada ese mismo afio. La emnienda de 11)(,7 estahlccia que la 'funcion social" de la propiedad incluia pr01l10ver su distrihucit)f I I uris amplia denim de la sociedad, y permitfa al gobierno postergar la compensacirin a los terratenieutes expropiados mediante la ernision de bonos a largo plazo. (Dada Ia alta inllackin cronicu de Chile, los bonos a largo plazo a tasas de interes fijas resultaron ell graves p(;rdid;L~ para los terratenientes).

18 Las Disposiciones Transitorias lueron escritas por Sergio Fernandez. quien en ese momento ocupaba el cargo de Ministro del Interior; vease Fernandez (1994).

19 Sobre la "Constituci6n econ6mica" vease Cea (1988a y 1991b), Evans (1986), Guerrero (1979), Monti (1978a y 1983b) e Yrarrazaval (1987).

20 Vease Soto (1988) en particular su discusion de un lallo hito de la Corle Suprema, en 1985, respecto del mercado bursatil chileno

Perspectiras 31

Perspectiras 32

La Constituckin de 19KO redefine "fill Ici<'il I slIci;iI" !II' t:iI Illodo qlH' ya 110 incluye redistribucirin, sino ell cambio: "los iutereses generales dl'la Nacil'lIl. 1:1 s('glll'idad nacional, la util idad y la saluhridad publicas y la COIIS('I"Vacillll .h-l pat rimouio anrhlental". EI N" 25 garantiza los derechos de propiedad inrelcctual. dl'I'I'ri]l)s dl' .uuor l' patentcs".

EI Estado mantiene el podcr para poner lnnitcs sohn: los dl'n~d lOS ecouomtcos privados, desde regular su ejerclcio hasta la expropiacillil <1(,1:1 propi",l:id, l'cro ('stos poderes ahora est an ma .. s restri ngidos: solo pueden SCI' Il('rill)s cfeclivos mediante legislaci6n y no por decreto administrativo. l'ara expropiar, (,I Estado dehe pagar la cornpensacion correspondiente en elective y al dfa. Las p('rsollas plll'dell oponerse a estas acciones estatales en los tribunalcs ordinarios ell vel, <Ie ('II trtbuuales especiales COIllO los establecidos por la Reforma Agraria. los que los propictarios de ticrras consideraban sesgados en su contra, Los trihunalcs SOil fuertcmcutc parci:ti('s a los dercchos de propiedad y ahora cuentan con una herramienta mucho m.is poderosa p;lra ddl'llderios ell el recurso de protecckin (el cual es analizado ell la sigulcntc seccku tl, 1 Ie hecho, los tribunales hall ampliado el alcance de la "propiedad", a fin de protegcr otro tipo de derechns tambk'u: argumentan que I a gente "posee" cstos otros derechos y, por ('1](1(', 1'1 uxlcn delenderlos como propiedad". Adem.is, la legislacion se VI' aiin mas rl'~lringida por la garamfa amplia del articulo 19, N° 26, con relaciou a las limitacioues 0 Ivgltiariolles (las Iwgritas son mias):

"No podran afectar los derechos en Sll esencia IIi i iuponer condiciones, trihutos 0 requisitos que impidan su libre ejercicio".

Esta provision fue considerada demasiado vaga pOI" algunos de los miemhros de la comisi6n constituyente, pero fue adoptada de todas 111 a I )er:ls a fill de atar de rnanos a los futuros legisladores".

Finalmente hay una serie de otras provisiones <111(' coruplctan ('I "onlen publicu economlco". Algunas apuntan a asegurar la disciplina financiera del gohierno y la estabilidad macroeconomlca EI Banco Central se haec alit (II 10 III 0 del resto del gohlerno (articulos 97 y 98), y los poderes presupuestarios del COIIgn'so SOil drasticamente reducidos. Otra de las innovaciones de la Constitucion es el artfculo 19, N" 8, que establece el derecho "a vivir en un ambiente lihre de contarninacidn". Este no es habitualmente considerado como un derecho "economico" y cuenta COil una proteccion judicial mas debil que los derechos economicos comentados. No ohstautc, 1'1 derecho ambiental implica cierta restriccion sobre dichos derecl lOS ,

A pesar de la alianza polftica entre los neollherales y los gremialistas, las provisiones economicas forman una pequeiia parte de la Constituckin de 1980, No fueron discutidas rnuy extensamente por la comlsion constituyente. Esto refle]a la arnplia brecha que separa a los abogados de los economistas en Chile, hrecha que hoy comienza a estrecharse bajo las presiones de la glnhallzackin. Como I'll la mayorfa de los pafses, el

21 Vease Evans (1967 y 1986), Karst y Rosen (1975), Rios (1987), EI art. 19, NQ 23, indica que" La libertad para adquirir el dominic de toda clase de bienes, excepto aquetlos que la naturaleza ha hecho comunes a todos los hombres 0 que deban pertenecer a la naci6n toda y la ley 10 declare ast." EI NQ 24 tarnbien incluye varios parratos sobre la propiedad minera, estableciendo la propiedad "absoluta, exclusiva e inalienable" del Estado de todos los recursos minerales, y estableciendo un sistema de concesiones 0 permisos mediante los cuales el sector privado puede aprovechar la propiedad publica,

22 Otros derechos protegidos como "propiedad" han incluido el derecho de la condici6n de estudiante universitario, el derecho al empleo como funcionario publico, etc, Estas lendencias doctrinarias sstan profunda mente enraizadas: para una critica y defensa; veass Vergara (t991) ,en R, Cortazar y J. Vial. y Soto (1992). Para una explicaci6n te6rica, vease Guzman (1995),

23 Vease Evans (1986), Gobierno de Chile (1983),

ltum», ""Il'cho \ i 1111I(lllIia Vii Lt t.oll:-.littlUOII de I"XU

derecho COL IStitlll'iOi lal \'11 Chilc lra Eslad() trudicionahuente domiu.nlo por ~L'illiIIOS polfticos e institucionales. Las cuestiunes economtcas han Estado bastante ausentes excepto en 10 relative a las reglas basicas sohre derechos de propiedad y expropiacion.

Ell la decada de los setenta, los ahogados, [ueces y academicos del derecho en Chile estaban muy poco famlllarizados con Ia «conomfa, y no tenian una comprension de como incorporarla en terminos legales 0 conslitucionales. Dehido a sus dudas e incertidumbres sohre este nuevo campo, muchos mlemhros de la comision constituyente consideraron pasar pOl' alto las materi.is economicas; pero el ambicioso alcance de la nueva instituclonalidad y la meta de evitar volver al pasado eslatista requerfan hacer al menos una breve menclon de elias. La COl1lision finahnente se abocd a estas materias

en la seslon rnimero 5H4, ell junto de 1l)7X, luego de casi cinco alios de lrabajo. En ese memento, cuaudo ya estaha lista la mayor parte del horrador preliminar; la Comision escucho ILL', propuestas del equipo e('oll!llllico del gohierno y adoptri la mayorfa de SIlS puntos esenciales".

Por Sll parte, los ecouomlstas ciIi lenos carecian de grandes conocimientos 0 intereses sohre materias legales. Ell la ruedkla en que los neoliberalcs consolidaron Sll dominic sohre las politicas economicas a mediados de la decada de los setenta, y preparaban Sll expansion en I;L~ polftiras sociales tamhieu, simplemente dejaron que la comision constituyente siguiera COli SII trabajo, Pensaban que tal preocupacion COli instituciones pollticas formales era prcmatura antes que se huhieran finalizado c.uubios nuis profundos en I,L'i estructuras social y economica. En este sentido, los neoliherales estaban de acuenlo COil sus enemigos ideologicos, los rnarxistas, respecto a que la base material de una sociedad determina SII superestructura, vall' decir; que los sistemas econornlcos determinan la naturale/a de los sistemas legales y polfticos. Cuando lIeg6 eI memento de cousiderar los aspectos v('oll6ll1icos de la Constitucion, la meta de los neoliberales era clara: consagrar algi II I()S principios fundamentales qlle garantizaran las libertades y derechos econonucos privados y que restringteran al Estado, sin muchos detalles. Eligieror: 110 incluir medidas p()lttic;l~ economicas especificas ni metas cuantitatlvas por considerarlas dCIII:lsiado rfgi(h~ como para merecer rango cnnstitucional.

La Constuuciou de Il)XO IHlt'xige explfcit.unente una economia de lihre mercado; en camhlo apuuta a asegurar las coudiciones legales, polftit:as y sociales necesarias para el desarrollo de dich.t ecououua. ElIllIlll'llO~ sentidos es lin documento defensive, mas preocupado de liacer iuconstitucioual el retorno al socialism» que de detallar totalmente el nuevo modele. Para hacer cumplir cl ruodclo, la Constitucion refuerza el sistema judicial

y Ie otorga nuevos poderes para proit'gcr los derechos privados, revisar y controlar las acetones legislativas y admiuistrativas del Estado.

C. EI nuevo y coniradictolJo rol (lui! Juder judicial

El uuevo 1'01 df'l pod('r jlldirial lIa pasado casi desapercihido fuera de Chile, e incluso dentro de Chill' es po('() couorido excepto pOl' especialistas. Los trihunales tienen un papel estratcgico ell 1111 nuxlelo Ieg:tI ccouonuco dominado poria lihertad e iniciativa privada: deben proteger los derechos privarlos de una excesiva regulacion estatal y resolver coullictos entre parks priv.nl.rs dlilldt' los organislllos estatales tienen menos poder de intervencion.

24 Vease Guerrero (1979), Gobierno de Cliliti I 19fJ3), Vial y Causa (1988). Vial y Causa argumentan que los neoliberales estaban parcialmente "flllsliddos" debldo a que terminaron cediendo sabre algunos puntas de su lista origlilal

l'erspectiru» .->.1

Perspectitas .H

La Coustituciou de Il)KO rcluerz« el pod('r jildiciallll:is '111(' alltes, y lc otorga mayor poder de revision sobrc las acetones legislativas y adl1JilJistralivas del Estado. La Corle Suprema tieue mayor inllucncia polilica, asf ("01110 control administrativo sobre el sistema y la profesi6n judicial. EI Tribunal Consutuctonal Iuc esiahlecido separadameutc de dicho sistl'llIa y se le otorg<> la facultad de dccir la ullimn palahra sobre asuntos constitucionales. En el amhiln de las polilicas plihlicas y regulatorias, la Corte Suprema y las Cortes de Apelaciones Sl' veil enln-ntadas COil creciente Irecuencia a Iallar sobre complejos asuntos COil lmport.uucs consecucncias econdmicas y sociales. Ell general, los carnbios constituycu 1111 paso hacia el modelo estadounidense de jueces independientes y orlentados ala politica publica"; pero la capacidad institucional del poder judicial chilcno par:1 rumplir Sll rol ru.is estrategico es dudosa, COIllO 10 discuto Cil 1;1 siguieutc scccion.

llistoricamente los trihuuales chilcuos hall 1!'lJido poco control sohre las actuaciones administrativas 0 legislativas del Estado, i n.lt ISO cuando se veian afectados los derechos constitucionales. to anterior rdll'ja la tradicion del derecho civil seguida por la mayoria de las naciones de Europa routinental y por sus antiguas colonias, incluyendo America Latina (Chile se vio espcclalmente inlluenciado por el Codigo Civil frances), Los sistemas del derecho civil POS('l'l1 lin conceptu llli tanto diferente de la separaclon de los poderes que los SiStl'III:IS :ll1glosajolles del "derecho cornun" (con mayor suhordinacion del poder [udictal :I los poderes legislative y ejecutivo). Los jueces tienen un concepto cstrechamentr definido de su trahajo: mientras los otros dos poderes tienen la autoridad de est.thlecer leyes, la luncion de los jueces es solarnente aplicarlas y 110 innovar. 1111 rcsultado es que los Iallos judiciales no crean precedentes ohligatorios C01ll0 ell ('I derecho conuin. Esta separaclon de poderes se ve reforzada por la tradicional diferenciacion del derecho civil entre el derecho "privado" y cl "publico." EI derecho privado trata COil las relaciones entre los individuos (sohre familia, comercio, propiedad, etc.), en tanto que el derecho publico se refierc al Estado y sus relacioncs con los ciudadanos. El primero cae dentro del ambito judicial. pero no aSI cl Sl');llllllo!('.

Las sospechas respecto del poder judicial Iueron incorporadas en Chile en la Constitucion del Ins y seguidas por el autocontrol dcl mismo poder judicial. l iicha Constitucion reconocio la necesidad de revisar las acetones adrninistrativas del Estado cuando fueran disputadas por partes privadas, y anuncki el establecimieuto de llll nuevo sistema de tribunales especiales, los cnutcnciosoadmlulstrutivos, separados e independientes del sistema judicial existente. Los trihunales ordinaries no podian revisar dichas acciones porque con eso violaban la visiou prevaleciente de la separacion de los poderes. Pero el Congreso nunca prolillilg6 la legislacion necesarla para establecer los tribunales administrativos y, en su ausencia, los tribunales ordinaries se negaron a asumir jurisdiccion aiin cuando eso dejaba un vacio en el derecho administrative. Durante casi cincuenta alios. la Corle Suprema insisli() ell que, sin una mencion constitucional explfcita, las corks ordinarius no pod fall revisar

25 Para el reforzado rol del Poder Judicial, vease J.I. Correa (1991 y 1992). E. Correa (1983), Del Valle (1988).

Gaeeta Jurldica (1988), Instituto Chilena de Estudios Humanisticos (1985). especialmente los trabajos de F Cumplido y S. Diez. La influencia politica de la Corte Suprema incluye 91 poder de elegir tres de los siete miembros del Tribunal Constitucional y dos de los senadores "designados" asi como ocupar un lugar en el Consejo de Seguridad Nacional.

26 Para la tradici6n del derecho civil desde una perspectiva comparativa, vease Merryman (1985), Shapiro (1981), Zweigert y K"tz (1987). Para el derecho y los sistemas judiciales en America Latina, veass Brumm (1992), Karst y Rosenn (1975), Rosenn (1987), Stotzky (1993) y Verner (1984).

11,1/1('1'. I kl n I", \ I" OIlOIII/;( l'lI fa COII,lilllli,"1I tI" I ')XI)

las acciones aduiiuistratlvas. Esto dl:j() a las partes afectadas sin recurso legal durante los decenios de mayor expansion del Estado administrativo moderno".

A medida que la intervencion estatal en los asuntos sociales y economicos fue aurnentando paulatinamente despues de 1 <)25, la falta de control externo sohre los adrnlnistradores estatales se convirtio ell 1111 problema mas agudo. Bajo el gobierno de Frei (1964-1970) los Iuncionarios gubern.unentales comenzaron a reclamar mayores poderes para regular y controlar la propiedad privada. EI ejemplo mas famoso fue 1£1 Reforma Agrarta emprendida en 1967, l.as tensiones aumentaron aiin mas bajo el gohierno de Allende (1970-

J 973); dlcho gohierno fue mundialmente famoso por su compromlso con la Hamada "via chilena al socialismo'', una revoluclon paofica a traves de las instituciones legales capitalistas exlstentes. Esto requiriri del uso creative de leyes que hahfan sido olvidadas por mucho tiempo, ° escritas con otros prupositos, una tactica justificada por la doctrina de los "resquicios legales", Los funcionarios gubernarnentales rnanifestaron tener autoridad discrecionaria para modiflcar 0 desobedecer las ordenes judiciales, 10 cual los llevo

eventual mente a un conflicto directo con los tribunales y agrego una crisis constitucional a la~ crecientes crisis sociales y polfticas. EI proceso culmina en lin amargo intercarnbio de cartas entre el Presidente Allende y la Corle Suprema en 197:'), Allende argurnentaba que las leyes debfan ser interpretadas en forma amplia en vista de las cambiantes condiciones sociales, ell tanto que la Corte respondio que era tarea de la legislatura el cambial' las leyes; pero la legislatura estaba dominada pOl' los opositores de Allende".

EI gohlerno de Allende tr.uuuatizri al poder judicial y explica una gran parte de su subsiguieute lealtad al regimen militar. Muchos de quienes apoyaban el regimen militar estahan convencidos de que el gohlerno de Allende era "aut: [urfdico" y que hahia socavado el cstado de derecho, tnrch-ndo los argumentos legales con fines politicos. Segiin el regimen: "Nadie discute que el goi>ierllo de Allende fue legftirno en su origen (...) pero perdio esa legitimidad durante el t r;tIISCIII'SO de su ejercicio al distanciarse tan grave y reiteradamente de la Constitucion, que el orden institucional chileno fue practicamente destruido'?". Los mllitares y sus aliados considerahan que el golpe fue fonnalmente inconstituclonal pen> moral y polnicamcnte legftimo: si bien violo el derecho positivo, fue fiel £II derecho natural, En los circulus academicos, el interes par las doctrinas del derecho natural revivlo hajo el regimen militar, en tanto los conservadores catclicos buscaban una justificacion legal e ideologica para la situacion'".

Para poner fill ala imuu: iid:ul de los organismos gubernamentales frente a los reclamos de particulares, ell 1<)7(, d gohierno militar creo till nuevo mecanismo legal para aflrmar y defender los derechos coustitucionales (este mecanlsmo luego fue incluido en la Constitucion de I<)RO): ('I "recursn ilt' proteccion", que otorga Lilla amplia plataforma desde la cualla genie puede solicit.rr una revision judicial inmediata cuando ciertos

27 Esta siluaci6n ha sido muy discutida y criticada por los academicos legales ehilenos; por ejemplo, Fiamma (1985 y 1992), Panloja (1987), Pierry (1981), Rios (1981), Solo (1977 y 1982), En este articulo no se discute la Contraloria General, organismo gubernamental que escrutina los detalles de las acetones legales y financieras de otros cuerpos admirustrativos sstatales. En cuanto guardian, sus poderes estan mas estriclamente limitados que la revision judicial (tanto antes como despues de la Constituci6n de 1980), pero su ejercicio mantiene a los funcionarios pubacos muy conscientes del pie de la letra legal. Asi, la Contraloria General refuerza las tendeneias de 105 organismos gubernamentales hacia el comportamiento legalista, como se discute en las conciusiones del presente articulo,

28 Vease "Documenlos: EI derecho chileno y el Presidente Allende", Revista Chilena de Oerecho, 1974:

Volumen 1,414-416 Y 707-732; Novoa (1976 Y 1993), Velasco (1976), Viera-Gallo (1972), 29 Gobierno de Chile (1974: 9-10),

30 Vaase Blumenwitz y Gaete (1981); "Documentos", citado en la nota 28; "Conciusiones de las Primeras Jornadas Chilenas de Derecho Natured", FlttVIsta Chilena de Oerecho, 1974: Volumen 1,281-285.

,Jer;jJecl ilYIS ,3';

Perspectivas 36

derechos SOil violados, ya sea por organismos csl ;11 ;11t-s II 11111" 1)1 I"as 1';II'h's 11l'1 s('clor privado". Uno de los principales proponcutes del f'('l'IIl"slIill('.IaiIlH' <;IIi',llI:'UI, quicn 10 considero "tal vez la creacion [uridic« IliaS uotahlr dl' 1;1 COIISlillll'iI'lll" para relorzar las defensas del individuo ell contra del Esladol!. COli (;sla, los rt'CIII'SOS vall directamente a las cortes de apelacioues regiollales, las que delle II dictar scntencia rapidamente y tienen amplia autoridad para ordenar cualquier mcdida que "juzgue(n) neccsarias para restahlecer el uuperio dl'l d('r('clto y asegm:lr la dehida proteccion del afectado". Esta autoridad es an{tloga al podcr til' IllS trihuuaies estadounidenses para ordenar iujunctire relief, y coustiluyc 1111 nuevo poder para los tribunales chilenos cuyos remedies habian estado tradirionahncute llmitados a ordenar el pago de dafios financieros. Ell teorfa, los fallos sobre los rccursos de proteccitin SOil para corregir LIII dafio iumediato y Ill) para sustilulr los procedimientos civiles mas exhaustivos necesarios para resolver problemas complejos. Pero aun aSI, se ha argumentado que esta nurva fOrtlla de revision judicial ha tornado innecesarios los tribunalcs COIlIl'IICioso administrauvos".

En la practica, el recurso de proteccion Ita teuirlo marcadas [ortalezas y debilidades. A la mayorfa de los abogados chilenos les agrada: con Irecuencin es una forma rapida y efectiva de ohtener una respuesta de LIII sistema le~al plagado por formalidades y dernoras. Su popularidad ha suhido y ha lIegatio a ser conuin en la practica rutinaria del derecho. Esto es, a veces, denominado la "constitucionalizacion" del derecho privado: ahora los ahogados llcvan una copia de la Constituciou a la Corle, en tanto que, anterionuente. !;sta s610 interesaha a los acadernicos. Un experto nacional sohre el recurso argulIll'lIta que Ita causado 11iJa "revoluckin silenciosa" en el desempeiio judicial, ya qu« los [ueces hall comenzado a esgrimir sus poderes ell forma activa y creativa. Otros rxpcrtos legales concuerdan en que el recurso esta efectivamentc creando derccho aduiiuistrativo, a pesar de que tienen diferentes opiniones respecto de los.resultados".

Sill embargo, la rapidez y naturaleza del recurso constituyen tamlucn Sll Ialla C0l110 mecanisme de derecho adnnnistrativo. Las cortes de apelaciones a 10 largo del pafs se han visto enfrentadas COil un creciente mimero de eslos C;L~OS, los que frecuenternente involucran asuntos economicos y regulaiortos con importantes

31 EI recurso de protecci6n fue establecido par primera vez en 1976 en el Acta Constitucional N9 3, Y luego incluido en la Constituci6n de 1980 (articulo 20). Fue modelado sabre la base del recurso de ampara existente (ahara articulo 21), el cual autorizaba la revisi6n judicial inmediata de toda deprivaci6n par parte del Estado de la libertad individual (semejante al habeas corpus de otras sistemas legales). EI recurso de pratecci6n cubre la mayoria de los derechos nombrados en el articulo 19, incluyendo los derechos econ6micos discutidos en la secci6n anterior, pero no los derechos a la salud, educaci6n, a seguridad social. La libertad personal esta cubierta par el recurso de ampara. EI derecho a vivir en un ambiente limpio s610 puede ser defendido mediante un recurso de pratecci6n mas debil y restringido. Para ganar un recurso normal, el demand ante debe demostrar que la "acci6n u omisi6n" del demandado fue "arbitraria a ilegal"; para ganar un recurso ambiental, el "acto" (no la omisi6n) debe ser "arbitraria e ilegal", EI texto clasico sabre el recurso de protecci6n es Soto (1982); veass tambien Cea (1988), Evans (1986), Junta de Gobierno (1981), Soto (1986). Sabre la jurisprudencia, vease Diaz (1989) y Verdugo (1988).

32 Cavallo et al (1989: 313).

33 AI igual que su predecesora, la Constituci6n de 1980 originalmente afirmaba que serian establecidos tribunales administrativos especiales, aunque esta vez estarian ubicados al interior del poder judicial. La comisi6n constitucional habra eliminado la idea a favor de una revision par parte de los tribunales ordinarios, pera la Junta la volvi6 a incluir en la version final. Para mas antecedentes, vease Junta de Gobierno (1981). Sin embargo, al igual que sus predecesores, el gobierno militar nunca lIeg6 a crear los tribunales administrativos y estes lueron linalmente abandon ados en la relorma constitucional de 1989.

34 Vease Soto (1986), Para argumentos en cuanto a que el recurso es un instrumento util, pero no es un sustituto adecuado de los tribunales contencioso-administrativos, vsase Aylwin (1984), Gaceta Jurfdica (1993), Pierry (1981 y 1991), Vergara (1991).

implicancias de politica. Los jueces dehen Iallar sohre una base limitada de informacion () pericia tecnlca, pocas guias constitucionales 0 legislativas y poco tiempo para dellberacion. Si bien sus decisiones SOil a veces creativas y flexibles, no es sorprendente que tambien sean diffci les de predeci r () contradictorias. No obstante, el recurso es tan popular que, a pesar de su propositn y alcance limitados, ha reemplazado niuchos de los lentos procedlmientos declarativos de los tribunales ordinarios. Ni las cortes de apelaciones ni la Corte Suprema 11:111 proporcionado hastu el rnomento una doctrina unlficadora 0 sistematica ell esta area, IIi tampoco hall evolucionado los fallos de los tribunales en la forma que es habitual en los sistemas de derecho conuin, porque en Chile tales Iallos no estahlecen preccdentes obligatorios para otros cases.

O. Oiagn6stico y reforma del sistema judicial

Los pro y los contra del recurso de proteccion reflejan la condicion general del sistema judicial chileno. Pese a las fuertes discrepancias pollticas acerca del desempefio del poder judicial durante el regimen militar; existe un consenso amplio en cuanto a que el sistema legal es dernasiado ohsoleto y poco eficiente para una economia dinamica moderna. Durante decenios el poder judicial ha estado subfinanciado, sin personal suficiente y careute de una infraestructura adecuada y de apoyo administrative. Ha sido 1<1 unica rama del Estado cuyo control 110 file tornado pDf los militares ni sujetada a SLiS modernizaciones. A pesar de que el gobierno militar habia nombrado <II sistema judicial como una de I~L'i "siete modernizaciones", rue la iinica que permanecio basicamente intocada, aparentemente porque la Corte Suprema se resistio y la junta no estaba dispuesta a perder SII apoyo politico". La car~a del sistema legal ha aumentado con el crecimiento economlco del pafs y la glohalizacion, y se ha plagado de largas demoras yengorrosos procedirnientos. liesde 1990, la Conn-rtacion y la oposiciou de derecha han estado de acuerdo en 10 necesario de las refo rill as; pero estas dependeran (primero y principalmente) de la disponihilidad de un presupuestn mas amplio, e incluyen el aumento del sueldo de los funcionarios judiciales, el mejor.uuiento de la capacitacron profesional, la instalacion

y conversion a sistemas computacionales, la creacion de tribunales adicionales y la racionalizacion de los procediuueutos civiles Y criminales".

No ohstant«, los prnhlemas tid sistema son mris profundos que la falta de

recursos; t.uuhicn reflej.m la estrurtura, tradlcion y cultura de las profesiones judicial y legal. En Chile, tal CO III 0 ('II otrns p:lfsl'S del derecho civil, los [ueces son Iuncionarios civiles de por vida. 111~rt's;1I1 al SiStl'III:1 iumediatamente despues de egresar de la escuela de derecho y suhen en 1;1 jeral'qllfa d11L1l11t' d transcurso de SIIS carreras: tienen sueldos mas hajos y meuos prl~stigio social <jIll' II IS aho~ados privados, profesores de derecho () politicos, Por ello el sistema j udicial tiende ;1 at raer graduados de menor amhicion, menos contactos sociales 0 meuores califlcaciones. I.os ahngados ajenos a la prolesion judicial no son incorporados a los tribuualcs sllpt'rillll's, aun cuando en ocasiones juegan un rol auxiliar Lo cerrado del sistema ha ayudad« a perpetuar las Iallas mas profundas de la educacion y pensamiento legal duk-uo: las tl'lIi1l'lH'ias a la meruorlzacior: y a una estrecha

fncalizacion en eI pie de la Id ra ll'g;Ii, asf como la creencia de que el derecho es 1I1la ciencia tecnica has.ula ell 1111 razou.nnieuto altameute fonualista. Los [ueces han sido entrenados en la interpretacion lill'ral y estricta y prefieren toruar decisiones sobre bases

35 Cavallo et a/ (1989)

36 Para diagn6sticos y evaluaciones del sistema jlldicial, vease Comision de Estudios del Sistema Judicial (1991), la cuat es notable por habet side orqamzada por el Centro de Estudios Puoucos: Nogueira (1988b), Pena (1994), Vargas y Correa (tml~i)

I'er.~jlectil"ils 37

Perspectivas 3H

formales 0 de procedim ienlo; se Ilicgall a cousidcr.u' fal'l()rt's 110 Iq~ab Y «vitan entrar ell ternas adrninistrativos (jJolity) y de polflica sustautivos. 1':SlaIH'I'SIH'cliv;J prolesional explica ell grail medida la disposicion del potier [udicinl para aplicar sill cuestionar las leyes del regi men III iI i tar".

Los reformistas judiciales han prcstado especial ai<'llci(1I1 a Ia Corte Suprema", que esta en la cumbre de una estructura hurocrtitica all:lIll('llll' rentralizada. Adenuis mantiene lill estrecho control sohre su administracion y las rrnreras dl~ los [ucces del pafs. En general, I<L~ tendencias hacia el razonamlcnto Ionnallsta y abstracto SOIIIlJ:lS tuertes ell los tribunales superiores y mas aun en la Corte Suprema.

La Corte Suprema ha sido criticada por 110 descllIpcllar una dl' SliS Iuncioncs esenciales: c1arificar y formar sistematicamente a las doctrinas legales. Ell cambio, se ha dedicado a resolver un gran numero de disputas espccillcas sill 1111 significado legal lids amplio, COil frecuencia sin siquiera explicar su razonaruieuto. I':sto haec que las decisiones sean opacas y diffciles de predecir, como lamhien que em'il' sciiales conlusas a los trihunales menores y a las cortes de apelaciones, y que 110 inrentive Sll iudepcndeucia.

Las propuestas de relorma mas ambiciosas hall apuntado a anipliar el enfoque de los jueces con respecto de las leyes, asf COIllO SIl 1'01 ell Sll aplicacitin. Esto disrninulrfa el aislarniento del poder judicial de la vida social y polftica del pafs. Una de dichas propuestas era abrir la profesion, al meuos ell los niveles superiores, a abogados con carreras fuera de la [udicatura"; otra, aumentar la voz del Congreso en algunas designaciones judiciales para que los tribunales reflejaran mas cercanamente las preferencias polfticas nacionales: y otra, estahlecer llli Conse]o Naeional de Justicia en el ambito ministerial para mancjar las polfticas del sistema y sus aspectos administrativos, COIllO tambien una Escucla judici«! que proporcionara capacitaci6n profesional y evaluaci6n, ademas de iruplemcntar estandares de desernpefio mas rigurosos. Subyacente a estas propuestas, estri el argumento hrisico que no es posihle separar el derecho y la polftica en la forma rfgida y artificial tfpica de la tradici6n judicial chilena. Ell tanto los reformislas concuerdan en que la independencia judicial es crucial para la dernocracia y ('I cstado de derecho, argumentan que dicha "indepcndencia" no deberia implicar que los trihuuales SOil puramente objetivos ni que rechazan todo contacto 0 influcncia polftica'". Cahe hacer notar que en gran parte los economistas no han participado IIi seguido de cerca los debates sobre reformas [udiciales. Dado que son los economistas los que dominan el debate sobre materias regulatorias en Chile, esta es una omisirin importante y muestra la brecha que separa a los economistas de los ahogados.

Gran parte de estas propuestas de reformas mas profundas han sido vencida por la oposicion del poder judicial, dirtgida por la Corte Suprema, y de algunos fieles conservadores. Ellos han rechazado los analisis crfticos del comportamiento judicial y han negado la existencia de la Hamada "crisis judicial", manteniendo que el verdadero

37 Existe una gran cantidad de criticas al formalismo judicial en Chile. Vease la nota anterior y tambien Barros (1981 y 1991), Comisi6n Nacional de Verdad y Reconciliaci6n (1991). Hilbink (1997). Ruiz-Tagle (1990), Squella (1992). Las crfticas no son nuevas: en los alios 1960. el Programa Legal de Chile lue un importante esluerzo chileno-estadounidense para relormar los mismos aspectos de la educaci6n legal y de la profesi6n legal: vsase Gardner (1980), Lowenstein (1970).

38 Vease G6mez (1987). E. Valenzuela (1991).

39 La Constituci6n autorlza, pero no requiere, que se incluya a dichos prolesionales en las listas preparadas para lIenar vacantes (art. 75). y son pocas las ocasiones en que esto ha sucedido (a lines de 1997, dos prestigiosos abogados lueron nombrados ministros de la Corte Suprema).

40 Comisi6n de Estudios del Sistema Judicial (1991), J.t. Correa (1992), J. Correa (1993) y Fiss (1993).

problema es simplemerue la Ialta de Il'ClIrSOS'i. Estos opositores son extremadamente sensihles a cualquier intento por "politizar" los tribunales, 10 que, en vista de su exagerada distincion entre derecho y polftica, puede ser casi cualquier tipo de influencia externa. En electo, la Corte Suprema sigue tan hostil a cualquier interfereucia que, con frecuencia, tamhien se ha resistido a las formas m.is tecnicas de modernizacion. La adhesion de los [ueces a esa distlncion explica SII comportamlento bajo el rc~illlen militar tanto COIllO 10 hace Sll formalismo legal". Como consecuencia, s610 las ref o 1'1 nas menos controvertldas han sido, 0 es probable que sean, aprohadas.

Esta conclusion se sostiene aUII cuando es evidente que ha hahido algunas reformas judiciales significativas en los riltimos aiios; por eiemplo, la creacion de la Academia.judicial, cierta reorganizacion de las Iunciones de la Corte Suprema y camhios del procedimiento penal. Son avances importantes, pero no llegan al fondo de los problemas comentados en este articulo.

Conclusiones

En este .utfculo me he centradn en el marco legal e institucional del modele economico chileno. A pesar de la farua internacional del modelo, debido a su exito neoliberal, ese marco es poco conocido en el extranjero. Mi argumento es que la Constitucion chilena de 1980 rnerece m.is atencioncomo plan maestro econorruco que como politico. Ello, porque define un marco legal e institucional que intenta fomentar una economia de lihre mercado, que ounbina amplios derechos de propiedad privada y libertades econouucas COli lin Estado subsidiario, cuyos poderes economicos y regulatorios estan bien restringidos. Ell este sentido, el marco refleja LIlla perspectiva similar ala escuela de Chicago, al lau-and-economics. Al garantizar la seguridad [urfdica de la propiedad y la lihre enipresa, el ruarco indudahlernente ha favorecido la inversion de capital y el crecuniento economico desde medlados de la decada de los aiios ochenta.

Otro rasgo de la nueva instlturionalidad, que ha sido pasado pOI' alto, es el rol llI{l') poderoso y estraregico del poder judicial. Iios tareas son esenciales en Lin modele construido en tOI"110 a la iniciativa priv:lda y las transacciones del rnercado: proteger los derechos privados de la interferencia estatal indebida y resolver los conflictos cuando falla la negociacton privada. Estas tareas perrenecen a los trihunalcs. Gracias a la innovacion del rccurso de protecuon, los trihunales chi 1l'II0S tienen actualmente mayor autoridad para revisar las acciones dd Estado; talll!liell deben dirimir disputas que anterionuente eran vistas por otras ramas del gohien III () arenas polfticas. COIllO resultado de ello, los trihunales se veil Irecueuteuu-nte cllfrl'III:lllas COli dilfciles asuntos de politica cuya resolucion tiene si ~II i Iicat i vas conSCClII'IIl' i as sociales y econom iCL<;. Estos camhios representan lIl1 paso hacia l'i morlelo jlldicial cstadouuidense, de [ueces independientes y pragmaticos. Sill embargo el sistl'nla jll<iirial ('II Chile carece del personal, de los recursos fiuancieros, de la capacttaciou prolt.'silllial y tie la tradicion le~al para desempeiiar este nuevo rol en fonua electiva. Los [ueces rhileuos tieneu un enfoque altarnente formalfstico del derecho: prefieren interpn-tar la ley ('II lonna estricta y literal, y son reacios a

41 Para argumentos a favor de retormas mas lirnitadas, vease Del Vaile (1988), Eyzaguirre (1992), Instituto Ubertad y Desarrollo 11991 y 1992); comparar con Ruiz·Tagle (1990). Las opiniones del ex Presidente de la Corte Suprema pueden encontrarse en Aburlo (1995) Y su informe anual, en el reportaje de Maria Isabel de Martini, "Aburto rechaz6 todas las reform as" , l.a Nacion, 2 de marzo de 1993: 2-3; La Semana Politica, secci6n A: 3; y Soledad Miranda, "Retorma Judicial: Esperando la sentencia", EI Mercurio, 7 de marzo de 1993, secci6n D: 9-10.

42 Vease Hilbink (1997).

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considerar facto res que IlO scan I('gah's, 1':sl() los 11:1 Ciillililililll :11'\ iLlr pr()hll'III:IS sustantivos, hasandose en los procedinucutos. ;1111](1111' I'IIIIII;IS OC:1si()III'S hau usado SIIS amplios poderes de discrecion para [allar sohn: Illal('ri;IS ('II las nl;11t>s ('SI;IIIIII:1I preparados. En fill, los tnhunales SOil parI!' dl' 1111:1 fall:1 1'11111':1 (IPI :WIII:i1I11aITo

i nsti: ucional.

Ell una econoruia ell crecimicnto y 111('1'1('11]('111(' dqll'lldi('IIIi' de 1:1 explolacioll de recursos naturales, los impactos alllhil'lltaiPs tiel desarrollo 11:111 sirlo altos y los conflictos han aumentado entre dilercntes usuarins de recursos. 1':llll:llH'jo il(' ClI('IICIS hidrogrMicas ejernplifica estos problemas, ya que requiere de la co()rdi n.uiuu til' los IISOS IllIiltiplcs de aguas, los cuales estan ligados a distintos intcrescs ('COIII;lllicos 1':11 Ia mcdida que dichos conflictos se han agudlzado, han dcmostrarlo los er('cl()s restrictivos del marco institucional I'll las cnpacidades de 1;1 f0l'111111aci611 de poillicis y til' la rcgulacion. La amenaza de revisirin [udicial ha hecho <jIll' los orgauismus l'slalait>s ohserven COil cuidado, y al pie de la letra, la lev qur describe SlIS podert'\ \ delll'n's, Es III;\S prnhablc que sean legalisias y p.isivos mas qllc .urcvulos y aSl'rli\IIS. ('sp('cialnlt'lIlP cuando S(' \,(,11 enfrentados con dificiles eleccioncs 0 it'yes amhiguas, I() ('(I:d. pOI' SIIPIlI'slo, es [ustamente 10 que los diseiiadores de la Constitucion [>1'('ll'lldfall. La revision [uridica pOI' parte de la Contralorfa General rcfuerza esta tcndencia. Sill t'lllilargo, cuando la falta de discrecion administrativa se comhina con ll11 poder [udici.rl suhfluanclado y formalista. deja un vacfo parcial en la toma de dccisloncs puhllca». bill ticude a reforzar relacioncs disparejas de poder, y Iavorcce a las personas y las organiz.u.ioues <[Ul' tlenen los

recursos y la influencia para actual' ('II difereutes arenas Iq~ab Y politicas.

Para llenar este vacfo se necesitarfa la atencirin cnntinua de los organisruos gubernamentalcs a cargo dl' la fonuulacion de leyes, del l'rcsidcnte y 1'1 Congreso, Sin embargo, para gran cantidad de problemas regulatorios I'sll' proreso es Il'l Ito, torpe 0 polfticamente no viable. Asf, el proceso de revision y resolucion de conllictos tiene I lila falla importante: con frecuencia es incompleto, superficial II opaco; por 10 misruo, carece de una eficacia plena y de una amplia iegituuidad social. Cualquier Organizacion No Guhernamental que intente influeuciar 1:1 lonnulacion de pnliticas gubernarnentales, requiere de ll11 alto grado de pericia legal y tecnica, 10 que es ll1l resultado consisteute COli 1'1 principio general de la Constitucion (favorecer la autoridad tecnocrata y restringir la partictpacion puhlica). Los grtlP(Js iutcrmedios, despl)(~s de todo, no deben meterse ell la politica.

Ell otros trabajos mios aplico estes argumentos al sector especffico del derecho y politica de aguas, tal como se seiiale al comienzo del articulo". El mlsmo analisis institucional puede aplicarse a otros tcmas regulatorios ('II Chile; por ejemplo, las disputas recientes ace rca de las tarilas elcctricas, el rol del Fiscal Economico Nacional y la calificacion de estudios de impacto amhiental,

Una reforma judicial fundamental es mas critica para el exito a largo plazo de las reforrnas economicas neoliberales de 10 que cormuuncute se cree". Es un cornponente esencial de la "modcmizaciou" y "reforrna" del Estado que supuestamente debe acompaiiar 1'1 cambio al libre mercado. Esta conclusion no esta limitada a Chile. Muchos otros pafses latinoamericanos han adoptado politicas economlcas y regulatortas

43 Vease nota 5,

44 EI Banco Mundial recientemente ha reconocido esto, aunque se ha centrado mas en la eficiencia administrativa del poder judicial que en su rol y comportamiento politico, Vease Buscaglia y Dakolias (1996), Dakolias (1996), Rowat et at (1995).

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sellll'jalllt's, sill darse cuenta de las prolundas implicancias para el 1'01 de los tribunales. Min cuando estes pafses no quieran seguir el enfoque de la Constitucion chilena, si desean institucionalizar el modelo neoliberal se venin enfrentados al mismo problema: como estahlecer mecanismos legales que fortalezcan los derechos privados, restrinjan la accion del I':stado y resuelvan los desacuerdos resultantes. Es comprensible que la teorfa economica de libre mercado, predominantemente una tradicion intelectual estadounidense, supondrla 0 tal vez requerirfa de un sistema legal como el estadounldense. Pocos neoliberales han reconocido cuan importante para el modelo de mercado es Ull poder judicial eficaz y orientado a la formulaci6n de polfticas. Hayek es let excepcion mas notable". l'ero los sistemas y tradiciones latinoamericanos son muy diferentes: tienen que ser transformados para cumplir con sus nuevas funciones regulatorlas, 0 no habra otra alternativa que fortalecer otras instituciones del Estado. El dilema debe recordarnos que el campo de lau-and-ecouomics abarca mas que el mero analisis economico del derecho

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