Professional Documents
Culture Documents
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL
FUNCŢIONARILOR PUBLICI
LIVIU COMAN-KUND
Galaţi - 2011
Departamentul pentru Învăţământ la Distanţă
şi cu Frecvenţă Redusă
CAPITOLUL 1
PRECIZĂRI CONCEPTUALE PRIVIND MORALA, ETICA ŞI
DEONTOLOGIA 1
1.1. Semnificaţia comună a termenului „morală” 2
1.2. Semnificaţia comună a termenului „etică” 3
1.3. Câteva consideraţii privind înţelesul comun al termenilor „morală” şi „etică” 4
1.4. Înţelesul comun actual al cuvântului deontologie 5
Întrebări de autoevaluare 6
Teste de autoevaluare 6
CAPITOLUL 2
DEONTOLOGIA PROFESIUNILOR LIBERE CLASICE 9
2.1. Deontologia medicală 10
2.1.1. Scurt istoric 10
2.1.2. Valorile apărate de deontologia medicală actuală 12
2.1.3. Organizarea şi deontologia profesiunii medicale în România 14
2.2. Deontologia profesiunii de avocat 20
2.2.1. Valorile apărate de deontologia profesiei de avocat 20
2.2.2. Organizarea şi deontologia profesiunii de avocat în România 22
2.3. Caracteristicile deontologiei actuale 27
2.4. Câteva concluzii general-valabile privind deontologia, în actualul său stadiu de
dezvoltare 31
Întrebări de autoevaluare 33
Teste de autoevaluare 33
CAPITOLUL 3
DEONTOLOGIA FUNCŢIONARILOR PUBLICI 39
3.1. Consideraţii generale 40
3.1.1. Noţiunea de “funcţionar public” 40
3.1.2. Apariţia şi evoluţia funcţionarilor publici 40
3.1.3. Se poate vorbi de o deontologie a funcţionarilor publici? 43
3.2. Deontologia magistraţilor 43
3.2.1. Principiile deontologice specifice magistraţilor 43
3.2.2. Deontologia magistraţilor în România, potrivit reglementărilor actuale 44
3.3. Analiza elementelor constitutive ale deontologiei, în cazul funcţionarilor din
administraţia publică 51
3.3.1. Definiţia funcţionarului din administraţia publică 51
3.3.2. Profesionalizarea funcţionarilor din administraţia publică 52
3.3.3. Organizarea funcţionarilor din administraţia publică 53
3.3.4. Principiile deontologiei administrative 53
3.3.5. Dreptul deontologic al funcţionarilor din administraţia publică 54
3.4.6. Concluzii privind deontologia administrativă 55
3.4. Deontologia funcţionarilor publici în România 56
3.4.1. Elementele constitutive 56
3.4.2. Valoarea deontologică a Codului de conduită a funcţionarilor publici instituit prin
Legea nr.7/2004 61
3.4.3.Realităţi şi perspective ale deontologiei funcţionarilor publici 64
CAPITOLUL 4
STATUTUL FUNCŢIONARILOR DIN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ÎN
ROMÂNIA 72
4.1. Scurt istoric 73
4.2. Aspecte privind funcţia publică şi funcţionarii publici 76
4.2.1. Câteva definiţii şi precizări 76
4.2.2. Clasificarea funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici 79
4.2.3. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici 79
4.3. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici 81
4.3.1. Drepturile funcţionarilor publici 81
4.3.2. Îndatoririle funcţionarilor publici 82
4.4. Cariera funcţionarilor publici 83
4.4.1. Recrutarea funcţionarilor publici 83
4.4.2. Promovarea funcţionarilor publici 85
4.4.3. Modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de serviciu 86
4.5. Răspunderea funcţionarilor publici 92
Întrebări de autoevaluare 95
Teste de autoevaluare 96
Anexa 1 100
Bibliografie selectivă 102
Cheia testelor de autoevaluare 103
CAPITOLUL 1
OBIECTIVE
După parcurgerea acestui capitol veţi şti:
Care este conţinutul conceptului „morală”;
1
ACADEMIA REPUBLICII POPULARE ROMÂNE, Dicţionar enciclopedic român, vol.III. K
– P, EDITURA POLITICĂ, Bucureşti – 1965, pp.418, 419.
2
Conştiinţa socială sau conştiinţa colectivă este ansamblul credinţelor (convingerilor) şi
sentimentelor comune majorităţii membrilor unei societăţi (Durkheim).
3
F. MARCU, C. MANECA, Dicţionar de neologisme, ediţia a III-a, EDITURA ACADEMIEI
REPUBLICII SOCIALISTE ROMÂNIA, Bucureşti – 1978, p.705.
2 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
PRECIZǍRI CONCEPTUALE PRIVIND MORALA, ETICA ŞI DEONTOLOGIA
Potrivit Dicţionarului enciclopedic1, vol. IV, editat în anul 2001, morala
este ansamblul convingerilor, atitudinilor, sentimentelor reflectate şi fixate în
principii, norme, reguli determinate istoric şi social, care reglementează
comportarea şi raporturile indivizilor între ei, precum şi dintre aceştia şi
colectivitate (familie, grup, clasă, naţiune, patrie, popor, societate) în funcţie
de categoriile bine – rău, datorie, dreptate - nedreptate şi a căror respectare
se întemeiază pe conştiinţă şi pe opinia publică.
În sens mai larg, morala cuprinde şi fenomenele care ţin de conştiinţa
morală individuală2, calităţile şi defectele morale, judecăţile şi sentimentele
morale, moravurile, valorile morale etc.
În final se afirmă că morala este sinonimă cu etica.
1
Dicţionar enciclopedic, vol.IV L – H, EDITURA ENCICLOPEDICĂ, Bucureşti – 2001,
p.470.
2
Conştiinţa individuală este cunoaşterea reflexivă pe care o are fiecare despre propria
existenţă şi mediul care îl înconjoară.
3
ACADEMIA REPUBLICII POPULARE ROMÂNE, Dicţionar enciclopedic român, vol.II D –
J, EDITURA POLITICĂ, Bucureşti – 1964, pp.302 – 303.
4
F. MARCU, C.MANECA, op.cit., p.412.
5
Dicţionar enciclopedic, vol.II D – G, EDITURA ENCICLOPEDICĂ, Bucureşti – 1996,
p.250.
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI 3
PRECIZǍRI CONCEPTUALE PRIVIND MORALA, ETICA ŞI DEONTOLOGIA
1.3. Câteva consideraţii privind înţelesul comun al
termenilor „morală” şi „etică”
Din examinarea celor prezentate, ajungem la următoarele consideraţii:
1. Morala este un fenomen social, formă a conştiinţei sociale, iar etica
este ştiinţa care studiază acest fenomen, este doctrina despre morală. Deci
diferenţa dintre ele este diferenţa dintre obiectul de studiu şi instrumentul de
cunoaştere.
Totuşi, după cum am văzut, potrivit dicţionarelor, cuvintele „morală” şi
„etică” au şi un sens în care sunt considerate sinonime şi anume pe acela de
ansamblu de norme de conduită considerate „bune”. Se produce astfel o
confuziune între cuvântul care desemnează ştiinţa şi cuvântul care
desemnează obiectul de studiu al acesteia. De altfel, lipsa de precizie a
limbajului se întâlneşte şi în cazul altor ştiinţe. Astfel, cuvântul „drept”
desemnează şi ansamblul normelor juridice şi ştiinţa care îl studiază. În toate
aceste situaţii, contextul este cel care ne poate ajuta să stabilim sensul exact
al cuvântului care ne interesează. Rezultă că, dacă vrem să înţelegem
sensul exact în care sunt folosiţi termenii “morală” şi “etică”, doar contextul
ne poate indica dacă este vorba de fenomenul morală sau de un studiu
ştiinţific despre morală, ceea ce nu este întotdeauna evident.
2. Convenim că morala poate fi caracterizată prin următoarele
elemente:
- este un fenomen social, formă a conştiinţei sociale;
- cuprinde ansamblul normelor care reglementează comportamentul
oamenilor în societate, atât la nivel interindividual, cât şi în relaţiile
cu diferite grupuri sau instituţii;
- norma morală nu se poate impune prin constrângere statală, ci doar
prin educaţie, tradiţii, opinie publică;
- tot în sfera moralei se înscriu relaţiile morale, în cadrul cărora se
remarcă moravurile, adică relaţiile morale relativ stabile care
caracterizează un grup social, o clasă, o societate;
- morala cuprinde şi aprecierea faptelor şi moravurilor oamenilor prin
raportarea la un sistem de valori socialmente recunoscut, exprimată
prin judecăţi şi sentimente morale;
- tot de morală ţine şi atitudinea oamenilor faţă de normele existente
în societatea dată.
3. Din cele mai vechi timpuri şi până astăzi, filozofi de toate calibrele şi
toate orientările au abordat în diferite modalităţi, potrivit curentelor filozofice
din care făceau parte, problemele moralei. S-a ajuns astfel la o diversitate de
doctrine privind etica şi procesul de diversificare va continua, probabil, cât
lumea.
Există, totuşi, o serie de categorii care reflectă problematica moralei,
ca fenomen, de uz general în etică, chiar dacă diversele etici le interpretează
în mod diferit. Este interesant de remarcat că aceste categorii au intrat în
limbajul comun, având relativ acelaşi înţeles, într-o anumită societate, dintr-
un anumit moment istoric.
Dintre aceste categorii menţionăm: datoria, conştiinţa morală,
fericirea, onoarea, dreptatea - nedreptatea, echitatea, demnitatea, virtutea,
responsabilitatea – indiferenţa, liberul arbitru, onestitatea (cinstea),
corectitudinea, încrederea, buna-credinţă, principialitatea. Observăm că toate
acestea se raportează, în ultimă instanţă, la categoriile de referinţă bine şi
rău.
1
B. DUŢESCU, Etica profesiunii medicale, EDITURA DIDACTICĂ ŞI PEDAGOCIGĂ,
Bucureşti-1980, p.13.
2
Dicţionarul explicativ al limbii române, ediţia a II-a, Ed. UNIVERS ENCICLOPEDIC,
Bucureşti-1996, p.278.
3
Encyclopedia Universalis, vol.7, Paris-1993, p.188-189.
4
B. DUŢESCU, op.cit., p.9
5
Prin „ordine publică” se înţelege starea considerată ca normală într-un stat, din punct de
vedere politic, economic şi social, care se traduce prin funcţionarea corespunzătoare a
organelor de stat, asigurarea liniştii şi securităţii cetăţenilor, precum şi asigurarea respectării
celorlalte drepturi ale acestora. Menţinerea ordinii publice este una dintre raţiunile de
existenţă ale statului. Din acest motiv, statul est obligat să edicteze reglementările juridice şi
să ia măsurile imperios necesare pentru realizarea acestei stări de normalitate.
ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE
1. Ce este morala ?
2. Ce este etica ?
3. Prezentaţi şi comentaţi semnificaţiile cuvintelor „morală” şi „etică”.
4. Prezentaţi semnificaţiile cuvântului „profesiune”.
5. Prezentaţi etimologia, evoluţia şi sensul comun actual al cuvântului
„deontologie”.
6. Prezentaţi şi explicaţi regulile care formează obiectul deontologiei.
TESTE DE AUTOEVALUARE
3. Moravurile sunt:
a. ansamblul cunoştinţelor despre morală;
b. relaţiile morale, cu un caracter relativ stabil, care caracterizează o
societate dată;
c. normele de convieţuire socială.
4. Etica este:
a. un fenomen social, formă a conştiinţei sociale;
b. doctrina despre morală;
c. ansamblul relaţiilor morale;
d. ansamblul judecăţilor şi sentimentelor morale.
CAPITOLUL 2
OBIECTIVE
1
Dicţionarul limbii române moderne, EDITURA ACADEMIEI REPUBLICII POPULARE
ROMÎNE, Bucureşti-1958, p.455; Le petit Larousse en couleurs, Ed. LAROUSSE, Paris-
1995, p.599; Dicţionarul explicativ al limbii române, apărut sub egida Academiei Române –
Institutul de lingvistică IORGU IORDAN, Ed. UNIVERS ENCICLOPEDIC, Bucureşti-1996,
p.570; Dicţionar enciclopedic vol. IV L-N, Ed. ENCICLOPEDICĂ, Bucureşti-2001, p.99.
2
Este vorba de liber-profesionistul care face parte dintr-o profesiune liberă. Există şi liber-
profesionişti care nu fac parte dintr-o profesiune liberă, în sensul de grup profesional
organizat. De exemplu meditatorii şi artiştii liber-profesionişti.
3
B. DUŢESCU, Etica profesiunii medicale, EDITURA DIDACTICĂ ŞI PEDAGOGICĂ,
Bucureşti-1980, p.25.
10 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA PROFESIUNILOR LIBERE CLASICE
istoric de laicizare a medicinei şi s-au conturat unele dintre cele mai nobile
precepte ale profesiunii medicale.1
Se pare că, datorită marii autorităţi profesionale a faimosului
Hipocrate, tot ceea ce a produs bun epoca sa, în domeniul teoriei şi practicii
medicale, al eticii acestei profesiuni, i s-a atribuit lui, fiind supranumit
"părintele medicinei"2.
Din această perioadă se presupune că datează cunoscutul "Jurământ
al lui Hipocrate" - primul document unitar de etică medicală.
Astfel, mai întâi sub formă de jurământ, mai târziu sub formă de coduri
s-a transmis de la o epocă la alta fondul de aur al eticii profesiunii medicale3.
Primele reguli privind profesiunea medicală, receptate în dreptul
pozitiv, se referă îndeosebi la răspunderea medicilor4 şi au apărut încă în
antichitate.
În Egiptul antic, legea faraonică mergea până la pedeapsa capitală
pentru cel ce recomandase o terapie nereuşită.
Codul lui Hammurabi5 conţine mai multe articole referitoare la
onorariile medicului şi la sancţiunile aplicabile în caz de culpă medicală,
sancţiuni atât de natură civilă, cât şi penală.
În Regatele lui Iuda şi Israel medicii trebuiau să posede diplomă,
având obligaţii care nu se regăseau la alte popoare din vremea aceea. Astfel,
1
Ibidem.
2
B. DUŢESCU, op.cit., p.32.
3
Prima formă modernă a jurământului profesional pentru absolvenţii facultăţilor de medicină,
care a adaptat la cerinţele vremii Jurământul lui Hipocrate, a fost adoptată la Reuniunea din
1948 de la Geneva a Asociaţiei Medicale Mondiale şi are următorul conţinut :
"În clipa în care sunt admis printre membrii profesiunii medicale, îmi iau
angajamentul solemn de a-mi consacra viaţa în serviciul umanităţii.
Voi păstra maeştrilor mei respectul şi recunoştinţa care li se cuvin. Îmi voi exercita
meşteşugul cu conştiinţă şi demnitate. Voi considera sănătatea pacientului drept prima mea
grijă. Voi respecta secretul celui care mi-l va încredinţa. Voi susţine din toate puterile
onoarea şi nobilele tradiţii ale profesiunii medicale.
Colegii mei vor fi fraţi. Nu voi îngădui ca diverse considerente de religie, de
naţionalitate, de rasă, de partid sau de clasă socială să se interpună între datoria mea şi
pacientul meu. Voi arăta un respect deosebit faţă de viaţa omenească, încă de la concepţie.
Nici sub ameninţare nu voi îngădui să se folosească cunoştinţele mele medicale împotriva
legilor umanităţii.
Fac acest legământ solemn, liber, pe cuvânt de onoare."
Această formulă a fost apoi îmbunătăţită prin Declaraţia de la Geneva din 1975, a
Asociaţiei Medicale Mondiale, ajungându-se la următorul text:
“Odată admis printre membrii profesiunii de medic:
Mă angajez solemn să-mi consacru viaţa în slujba umanităţii;
Voi păstra profesorilor mei respectul şi recunoştinţa care le sunt datorate;
Voi exercita profesiunea cu conştiinţă şi demnitate;
Sănătatea pacienţilor va fi pentru mine o obligaţie sacră;
Voi păstra secretele încredinţate de pacienţi chiar şi după decesul acestora;
Voi menţine prin toate mijloacele onoarea şi nobila tradiţie a profesiunii de medic;
Colegii mei vor fi fraţii mei;
Nu voi îngădui să se interpună între datoria mea şi pacient consideraţii de naţionalitate,
rasă religie, partid sau stare socială;
Voi păstra respectul deplin pentru viaţa umană de la începuturile sale chiar sub
ameninţare şi nu voi utiliza cunoştinţele mele medicale contrar legilor umanităţii.
Fac acest jurământ în mod solemn, liber, pe onoare!”
Precizăm că acesta este conţinutul jurământului pe care îl depun medicii din
România, potrivit reglementărilor actuale (art.378 din Legea nr.95/2006 privind reforma în
domeniul sănătăţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.372 din
28.04.2006).
4
A.B. TRIF, V. ASTĂRĂSTOAE, Responsabilitatea juridică medicală în România – Premise
pentru un viitor drept medical, Ed. POLIROM, Iaşi-2000, pp.13 – 19.
5
Rege al Babilonului între 1793 – 1750 î.e.n.
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI 11
DEONTOLOGIA PROFESIUNILOR LIBERE CLASICE
suprema obligaţie a medicului era să apere viaţa bolnavului, până la limita
extremă a posibilităţilor. Medicul nu putea executa o operaţie fără
consimţământul bolnavului şi era responsabil, în caz de eşec, faţă de bolnav
şi familia acestuia. De asemenea, medicul răspundea dacă ucidea un bolnav
în stare de agonie. Culpa medicală nu se putea stabili fără participarea
medicilor, în calitate de experţi. Nu se practica legea talionului.
Responsabilitatea medicului era de natură civilă.
În India antică, Legile lui Manu, redactate cu puţin înaintea erei
creştine, prevedeau amenzi pentru tratamentele nereuşite, al căror cuantum
depindea de casta căreia îi aparţinea bolnavul.
În dreptul roman, Lex Aquillia, din sec.III î.e.n., prevedea pedeapsa
capitală pentru provocarea morţii unui om liber, de către un medic, prin
nepricepere, şi despăgubiri civile pentru moartea unui sclav.
Pe parcursul evului mediu sunt menţinute sancţiunile, de natură civilă
şi penală, pentru culpa medicală, un exemplu în acest sens fiind Constituţia
Carolina, din 1532, a lui Carol Quintul1. Aceasta conţinea texte care
sancţionau medicul care a cauzat moartea bolnavului din neglijenţă sau
nepricepere, dacă se constata că a folosit în mod imprudent medicamentele
sau a utilizat remedii neautorizate sau interzise de profesiunea medicală.
După Revoluţia franceză, accentul responsabilităţii medicale a căzut
pe despăgubirile civile.
În fine, sec.XX marchează organizarea prin lege a profesiunii
medicale. Legea de organizare a profesiunii stabileşte condiţiile de acces în
profesiune şi principalele obligaţii ale medicilor; reglementează organizarea
şi funcţionarea organelor profesiunii şi le recunoaşte acestora puterea de a
elabora coduri deontologice şi de a aplica sancţiuni disciplinare; stabileşte
sancţiunile disciplinare şi procedura de aplicare a acestora.
1
Carol Quintul (1500 – 1558) – Împărat al Sfântului Imperiu Romano-German.
2
B. DUŢESCU, op.cit., pp.49,50.
12 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA PROFESIUNILOR LIBERE CLASICE
6. În cadrul misiunii sale umanitare şi sociale, medicul trebuie să
manifeste permanent o atitudine morală exemplară şi să respecte
imperativele profesiunii sale;
7. Medicul nu poate să îndeplinească un act medical motivat de
beneficiul personal;
8. Sunt nedeontologice:
a) orice procedeu de reclamă şi publicitate, altele decât cele care
sunt autorizate prin uzanţe şi coduri de etică naţionale;
b) orice colaborare cu o instituţie de îngrijire în care medicul nu îşi
păstrează independenţa profesională;
c) acceptarea oricărei remuneraţii pentru tratamentul aplicat unui
bolnav, fără ca acest tratament să fi fost justificat de patologia
acestuia;
d) acceptarea unui comision, din partea fabricantului de
medicamente, pentru utilizarea produselor sale, oricare ar fi titlul
acestuia;
9. Este interzis medicului să dea un sfat sau să comită un act
medical profilactic, diagnostic sau terapeutic, care să nu fie justificat
de interesul direct al pacientului şi mai ales, care să slăbească
rezistenţa fizică sau psihică a unei fiinţe umane, fără necesitate
terapeutică;
10. Medicul trebuie să uzeze cu cea mai mare prudenţă de
divulgarea descoperirilor sau procedeelor noi de tratament, atâta timp
cât valoarea lor n-a fost expres recunoscută.
11. Medicul nu trebuie să certifice decât ceea ce poate constata
personal;
12. Medicul trebuie să se abţină de la orice deturnare de clientelă şi,
la modul general, să evite tot ceea ce ar putea dăuna material sau
moral confraţilor săi.
Cerinţele etice generale enumerate au fost receptate, într-o formă sau
alta, prin norme deontologice naţionale, în fiecare ţară care dispune de un
personal medical cât de cât organizat.
Codului internaţional de etică medicală cu caracter general i-au
succedat o serie de alte documente, în care este exprimat punctul de vedere
al profesiei medicale mondiale în diverse domenii specializate ale medicinei.
O importanţă deosebită, în acest sens, prezintă : Declaraţia de la Helsinki,
din 1964, îmbunătăţită de Adunarea Medicală Mondială de la Tokyo din
1975, privind cercetarea medicală care utilizează subiecţi umani; Declaraţia
de la Sidney, din 1968, privind determinarea momentului morţii; Declaraţia de
la Tokyo, din 1976, privind atitudinea medicilor faţă de deţinuţi şi prizonieri.
Pe plan naţional, au apărut recent, alături de codul general al
profesiunii medicale, o serie de coduri sectoriale, cum sunt: codul medicului
generalist, codul medicului stomatolog, codul medicului legist, codul
medicului de familie etc.
Trebuie să arătăm că deontologia medicală se confruntă în prezent cu
o serie de provocări noi.
Dezvoltarea explozivă, în ultimele două decenii, a tehnologiilor
utilizate în medicină, mai ales a celor din domeniul biologiei şi al ingineriei
genetice, a generat o serie de probleme, pe cât de complexe pe atât de
delicate, pentru deontologia medicală.
”Viaţa poate fi creată în eprubetă în laborator. Natura vieţii poate fi
alterată prin chirurgie genetică. Aceia care sunt pe punctul de a muri prin
deteriorarea unui organ vital îşi pot prelungi vieţile prin transplant de organe,
1
A.B. TRIF, V. ASTĂRĂSTOAE, op.cit., p.7.
2
Ibidem, p.16.
3
Ioan Gheorghe Caragea a fost Domnul Ţării Româneşti, în perioada 1812-1818.
4
A.B. TRIF, V. ASTĂRĂSTOAE, op. cit., p.17.
5
Publicat în Monitorul Oficial nr.110/21.05.1927.
14 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA PROFESIUNILOR LIBERE CLASICE
principiile deontologice cari vor conduce profesiunea medicală” 1. Ca urmare,
a fost adoptată Legea sanitară şi de ocrotire nr.236/1930, rămasă în vigoare,
cu modificări, până în anul 1978. Odată cu intrarea în vigoare a acestei legi,
profesiunea medicală a dobândit o organizare legală, organelor profesiei le-a
fost recunoscută competenţa de a stabili norme deontologice şi de a
sancţiona încălcarea acestora, profesiunea medicală a dispus de jurisdicţie
disciplinară proprie.
Baza reglementării juridice a profesiunii medicale, în timpul regimului
socialist autoritar, se regăseşte în Legea nr.3/1978 privind asigurarea
sănătăţii populaţiei. Această lege permitea exercitarea profesiunii medicale
numai în regim public, stabilea gratuitatea asistenţei medicale, care se
asigura de personalul sanitar cu pregătire superioară (medici, dar şi
farmacişti, biologi, chimişti etc.), personal sanitar mediu (asistente medicale,
surori medicale, laboranţi) şi personal sanitar auxiliar (infirmiere, îngrijitoare).
Legea nr.3/1978 reglementa detaliat condiţiile ce se impuneau pentru
practicarea profesiunii medicale, misiunile acestor profesionişti, drepturile şi
obligaţiile lor şi răspunderea disciplinară. Prevederile de natură deontologică
respectau în mare măsură documentele internaţionale în materie, însă
autonomia profesiunii medicale a fost suprimată, instaurându-se conducerea
şi controlul deplin din partea Ministerului Sănătăţii.
Prima reglementare a profesiunii medicale, intervenită după anul
1989, este Hotărârea Guvernului nr.220/1992 privind aprobarea principiilor
de bază ale statutului medicului în România2. Noutăţile semnificative aduse
de acest act normativ sunt:
- recunoaşte exercitarea profesiunii medicale în regim privat;
- recunoaşte dreptul pacientului de a-şi alege medicul;
- instituţionalizează colaborarea cu cultele şi organizaţiile
neguvernamentale cu scop caritabil şi de binefacere;
- instituie Ordinul Medicilor ca formă de organizare profesională
neguvernamentală, căruia i se recunoaşte competenţa
normativă, administrativă şi jurisdicţională.
Hotărârea de Guvern nr.220/1992 privind aprobarea principiilor de
bază ale statutului medicului în România a fost înlocuită de Legea nr.74/1995
privind exercitarea profesiunii de medic, înfiinţarea, organizarea şi
funcţionarea Colegiului Medicilor din România, care a fost republicată în anul
20003. Această lege avea caracterul de lege-cadru, cuprinzând doar 48 de
articole, grupate în două capitole principale, primul referitor la reglementarea
exercitării profesiunii de medic, iar al doilea privind înfiinţarea, organizarea şi
funcţionarea Colegiului Medicilor din România.
Prevederile acestei legi, care prezintă interes pentru organizarea
profesiei şi pentru deontologie, sunt:
1) Exercitarea profesiunii de medic este avizată de Colegiul Medicilor
din România şi autorizată de Ministerul Sănătăţii. Practicarea profesiei de
medic de către o persoană care nu are această calitate constituie infracţiune
şi se pedepseşte conform Codului penal4. Condiţiile care se cer pentru ca o
persoană să exercite profesiunea de medic sunt:
1
Art.4 lit. d din Statutul Asociaţiei generale a medicilor din România.
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.108/27.05.1992.
3
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.650/12.12.2000.
4
Fapta se încadrează la „Exercitarea fără drept a unei profesii” şi se pedepseşte cu
închisoare de la o lună la un an sau cu amendă. (art.281 al Codului penal din 1968,
republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.65/16.04.1997, cu modificările
ulterioare.)
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI 15
DEONTOLOGIA PROFESIUNILOR LIBERE CLASICE
a) să fie cetăţean român cu domiciliul în România; pe cale de
excepţie, profesiunea de medic poate fi exercitată şi de medici
cetăţeni străini, pe bază de reciprocitate, potrivit convenţiilor la
care România este parte;
b) să fie licenţiat al unei instituţii de învăţământ universitar medical, în
condiţiile legii;
c) să nu se găsească în vreunul dintre cazurile de nedemnitate
prevăzute de lege.
Cazurile de nedemnitate sunt:
I. Medicul a fost condamnat definitiv, chiar dacă a fost reabilitat1,
pentru săvârşirea cu intenţie a unei infracţiuni contra umanităţii sau
vieţii, în împrejurări legate de exercitarea profesiunii de medic, cu
excepţia celor condamnaţi în temeiul Decretului nr.770/1966 privind
reglementarea întreruperii cursului sarcinii;
II. Medicul căruia i s-a aplicat pedeapsa interdicţiei de a exercita
profesiunea, pe durata stabilită prin hotărâre judecătorească sau
disciplinară.
La acestea se adaugă următoarele incompatibilităţi:
a) comerţul cu produse farmaceutice;
b) oricare profesiune sau ocupaţie de natură a aduce atingere
demnităţii profesiunii de medic sau bunelor moravuri;
c) folosirea cu bună ştiinţă a cunoştinţelor medicale în defavoarea
sănătăţii bolnavului sau în scop criminal.
2. La absolvirea instituţiei de învăţământ, medicul va depune un
jurământ, potrivit formulei moderne a jurământului lui Hipocrate, adoptată de
Asociaţia Medicală Mondială în cadrul Declaraţiei de la Geneva din anul
1975.
3. Controlul şi supravegherea exercitării profesiunii de medic se
realizează de către Ministerul Sănătăţii şi de către Colegiul Medicilor din
România.
Legea reglementa înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Colegiului
Medicilor din România, după cum urmează:
Colegiul Medicilor din România se înfiinţează ca organizaţie profesională,
neguvernamentală, cu personalitate juridică, apolitică şi fără scop
patrimonial, care reprezintă interesele profesiunii de medic. Această
organizaţie acţionează pentru dezvoltarea profesiunii de medic şi a
prestigiului ei în cadrul vieţii sociale;
Colegiul Medicilor din România are autonomie instituţională şi îşi exercită
atribuţiile fără posibilitatea vreunei imixtiuni. El se organizează la nivel
naţional şi judeţean, având organe de conducere alese;
Colegiul Medicilor din România cuprinde toţi medicii cetăţeni români
domiciliaţi în România autorizaţi să practice profesiunea de medic.
Membrii Colegiului Medicilor din România pot face parte şi din alte
asociaţii profesionale;
principalele atribuţii ale Colegiului Medicilor din România sunt:
a) apără demnitatea şi promovează drepturile şi interesele membrilor
săi în toate sferele de activitate, apără onoarea, libertatea şi independenţa
profesională a medicului, asigură respectarea de către medici a obligaţiilor ce
le revin faţă de bolnav şi sănătatea publică;
b) asigură aplicarea legilor şi a celorlalte reglementări care
organizează exerciţiul profesiunii;
1
Potrivit reglementării actuale, nedemnitatea încetează dacă intervine reabilitarea.
16 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA PROFESIUNILOR LIBERE CLASICE
c) elaborează, adoptă şi supraveghează respectarea Codului de
deontologie medicală;
d) avizează eliberarea autorizaţiei de liberă practică medicală;
e) colaborează cu Ministerul Sănătăţii pentru formarea, specializarea
şi perfecţionarea pregătirii profesionale a medicilor;
f) organizează judecarea cazurilor de abateri de la normele de
deontologie medicală, în calitate de organ de jurisdicţie profesională;
g) avizează autorizarea de instalare a cabinetelor medicale
particulare.
Precizăm că atribuţiile Colegiului Medicilor din România nu pot fi
exercitate de nici o altă asociaţie profesională medicală.
4. În fine, o ultimă categorie de prevederi se referă la sancţiuni şi la
procedura de aplicare:
Colegiul Medicilor din România judecă litigiile şi abaterile disciplinare ale
medicilor, prin comisia de deontologie şi prin comisiile de specialitate ale
consiliilor judeţeane ale colegiului şi ale consiliului naţional;
Membrii Colegiului Medicilor din România care încalcă jurământul depus,
legile şi regulamentele specifice privind exercitarea profesiunii de medic şi
nu respectă Codul de deontologie medicală, răspund disciplinar şi, în
funcţie de gravitatea abaterii, li se aplică una dintre următoarele sancţiuni:
a) mustrare;
b) avertisment;
c) vot de blam;
d) suspendarea, pe un interval de 6-12 luni, a calităţii de membru
al Colegiului Medicilor din România;
e) retragerea calităţii de membru al Colegiului Medicilor din
România şi propunerea retragerii, de către Ministerul
Sănătăţii, a autorizaţiei de practică a profesiunii de medic.
Aplicarea acestor sancţiuni se face potrivit unor proceduri care au la
bază principiul existenţei a două grade de jurisdicţie profesională. Pentru
sancţiunile prevăzute la lit. “d” şi “e” este posibilă şi contestaţia la judecătoria
în raza căreia îşi desfăşoară activitatea medicul sancţionat.
Răspunderea disciplinară a membrilor Colegiului Medicilor din
România nu exclude răspunderea penală, contravenţională sau civilă,
conform prevederilor legale.
În baza prevederilor Legii nr.74/1995, Adunarea Generală Naţională a
Colegiului Medicilor din România a adoptat în anul 1997 trei acte normative
care vin să întregească dreptul deontologic al profesiunii medicale. Este
vorba de Statutul Colegiului Medicilor din România, Codul de deontologie
medicală şi Codul de procedură a Comisiilor de jurisdicţie disciplinară şi de
litigii. Chiar dacă aceste texte conţineau o serie de imperfecţiuni, ele au fost
concepute într-o manieră evolutivă, în sensul că a fost stabilit obiectivul de a
fi îmbunătăţite permanent1. Aceste acte normative au fost înlocuite prin
Decizia nr.3/2005 a Adunării Generale Naţionale a Colegiului Medicilor din
România, privind adoptarea Statutului şi Codului de deontologie medicală ale
Colegiului Medicilor din România2. Aceasta a fost apoi modificată şi
completată prin Decizia nr.1/2008 a Adunării Generale Naţionale a Colegiului
Medicilor din România3.
1
Art.101 şi 142 din Statutul Colegiului Medicilor din România,
2
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.418/18.05.2005.
3
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.280/10.04.2008.
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI 17
DEONTOLOGIA PROFESIUNILOR LIBERE CLASICE
Legea nr.74/1995 a fost înlocuită prin Legea nr.306/2004 privind
exercitarea profesiunii de medic, precum şi organizarea şi funcţionarea
Colegiului Medicilor din România1.
Această lege păstrează prevederile cu valoare de constantă, privind
exercitarea profesiunii medicale, din Legea nr.74/1995, însă depăşeşte
caracterul de lege-cadru, fiind o reglementare detaliată. Astfel, legea
cuprinde 91 de articole, grupate în trei capitole principale: Exercitarea
profesiei de medic (art.1 – 18); Dispoziţii privind exercitarea profesiei de
medic pe teritoriul României, de către medicii cetăţeni ai unui stat membru al
Uniunii Europene, ai unui stat aparţinând Spaţiului Economic European sau
ai Confederaţiei Elveţiene (art.19 – 30); Organizarea şi funcţionarea
Colegiului Medicilor din România (art.31 – 83).
Principala noutate adusă de Legea nr.306/2004, determinată de
integrarea României în Uniunea Europeană, este reglementarea pe parcursul
unui întreg capitol (Capitolul II) a problematicii privind exercitarea profesiei de
medic în România, de către medicii cetăţeni ai unui stat membru al Uniunii
Europene, ai unui stat aparţinând Spaţiului Economic European sau ai
Confederaţiei Elveţiene.
În ceea ce priveşte organizarea profesiunii medicale, Legea
nr.306/2004 conţine prevederi care detaliază şi precizează organizarea şi
funcţionarea Colegiului Medicilor din România, atât la nivel judeţean, cât şi
central. De asemenea, întăreşte autonomia şi autoritatea Colegiului Medicilor
din România, în următoarele domenii principale:
- apărarea drepturilor, intereselor, onoarei, libertăţii şi independenţei
profesionale a medicilor, precum şi a dreptului de decizie al
acestora, în exercitarea actului medical;
- controlul şi supravegherea exercitării profesiei de medic;
- reprezentarea profesiunii în raporturile cu autorităţile şi instituţiile
publice.
Legea menţionată cuprinde o formulare mai clară şi mai bine
sistematizată a scopului profesiunii medicale şi a obligaţiilor esenţiale ce
revin membrilor ei. Astfel, potrivit art.5 profesia de medic are ca scop
principal asigurarea stării de sănătate prin prevenirea îmbolnăvirilor,
promovarea, menţinerea şi recuperarea sănătăţii individului şi a colectivităţii.
În vederea realizării acestui scop, medicul trebuie să dovedească
disponibilitate, corectitudine, devotament, loialitate şi respect faţă de fiinţa
umană. Deciziile cu caracter medical vor fi luate avându-se în vedere
interesul şi drepturile pacientului, principiile medicale general acceptate,
nediscriminarea între pacienţi, respectarea demnităţii umane, principiile
deontologiei medicale, grija faţă de sănătatea pacientului şi sănătatea
publică.
Obligaţiile esenţiale ale medicului, potrivit art. 40 din lege, sunt: să
respecte şi să aplice, în orice împrejurare, normele de deontologie medicală;
să nu aducă prejudicii reputaţiei corpului medical sau unor membrii ai
acestuia, respectând statutul de corp profesional al Colegiului Medicilor din
România; să acorde cu promptitudine şi necondiţionat îngrijirile medicale de
urgenţă, ca o îndatorire fundamentală profesională şi civică; să acţioneze, pe
1
Legea nr.306/2004 privind exercitarea profesiunii de medic, precum şi organizarea şi
funcţionarea Colegiului Medicilor din România a fost publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.578/30.06.2004. Ea fost modificată şi completată prin: Ordonanţa
nr.53/2004, Ordonanţa de Urgenţă nr.60/2004, Ordonanţa de Urgenţă nr.135/2004, Legea
nr.221/2005. Referirile la această lege au în vedere textul modificat.
18 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA PROFESIUNILOR LIBERE CLASICE
toată durata exercitării profesiei, în vederea creşterii gradului de pregătire
profesională; să respecte drepturile pacientului.
În fine, reglementarea răspunderii disciplinare a medicilor este mult
mai precisă în Legea nr.306/2004 decât în legea anterioară, formând obiectul
Secţiunii a 6-a din „Cap.3. Organizarea şi funcţionarea Colegiului Medicilor
din România”, care cuprinde 10 articole (69 – 78). Ca noutăţi, semnalăm:
apariţia sancţiunii disciplinare a amenzii, cuprinsă între 1.000.000 şi
15.000.000 lei; înlocuirea sancţiunii suspendării, pe un interval de 6 – 12 luni
a calităţii de membru al Colegiului Medicilor din România, cu interdicţia de a
exercita profesia sau anumite activităţi medicale pe o perioadă de la o lună la
un an; înlocuirea posibilităţii contestării sancţiunii aplicate medicului la
judecătoria în raza căreia îşi desfăşoară activitatea medicul sancţionat, cu
posibilitatea formulării unei acţiuni în anulare, împotriva sancţiunii aplicate
medicului, la secţia de contencios administrativ a tribunalului în raza căruia
îşi desfăşoară activitatea medicul sancţionat.
Odată cu intrarea în vigoare a Legii nr.306/2004 privind exercitarea
profesiei de medic, precum şi organizarea şi funcţionarea Colegiului
Medicilor din România, s-a produs desprinderea grupului medicilor dentişti
din corpul medicilor, prin intrarea în vigoare a Legii nr.308/2004 privind
exercitarea profesiei de medic dentist, organizarea şi funcţionarea Colegiului
Medicilor Dentişti din România. Asistăm astfel la o scindare a corpului
medicilor, pe criteriul specializării. Reglementarea profesiei de medic dentist
are la bază principiile aplicabile profesiei de medic, în general, cu unele
adaptări la specificul acestei activităţi. De aceea, reglementările cuprinse în
Legea nr.308/2004 sunt similare, uneori până la identitate, cu cele cuprinse
în Legea nr.306/2004.
Prevederile Legii nr.306/2004 au fost preluate, aproape ad literam, în
Legea nr.95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii1, Titlul XII.
Exercitarea profesiei de medic. Organizarea şi funcţionarea Colegiului
Medicilor din România. De asemenea, Legea nr.95/2006, care se doreşte o
codificare a reglementărilor din domeniul sănătăţii, a înglobat şi Legea
nr.308/2004 privind exercitarea profesiei de medic dentist.
O ultimă reglementare, de interes pentru exercitarea profesiunii
medicale, este Legea nr. 46/2003 privind drepturile pacientului 2. Această
lege consacră în mod explicit drepturile persoanei sănătoase sau bolnave,
care utilizează serviciile de sănătate, concomitent cu obligaţiile corelative ce
revin furnizorilor de servicii medicale şi în special medicilor. Respectarea
acestor obligaţii este asigurată prin angajarea răspunderii disciplinare,
contravenţionale, civile sau penale, a personalului medico-sanitar.
Legea nr. 46/2003 consacră şase categorii de drepturi ale pacientului:
1. Drepturi cu caracter general;
2. Drepturi privind accesul pacientului la informaţia medicală;
3. Consimţământul pacientului privind intervenţia medicală;
4. Confidenţialitatea informaţiei şi protecţia vieţii private a pacientului;
5. Drepturile pacientului în domeniul reproducerii;
6. Drepturile pacientului la tratament şi îngrijiri medicale.
Dintre toate acestea, considerăm că ridică probleme delicate, pentru
integritatea deontologică a medicului, următoarele:
Pacientul are dreptul la îngrijiri medicale de cea mai înaltă calitate
de care societatea dispune, în conformitate cu resursele umane,
financiare şi materiale;
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.372/28.04.2006.
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.51/29.01.2003.
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI 19
DEONTOLOGIA PROFESIUNILOR LIBERE CLASICE
Pacientul are dreptul de a fi respectat ca persoană umană, fără nici
o discriminare. Prin discriminare se înţelege distincţia între
persoane aflate în situaţii similare pe baza rasei, sexului, vârstei,
apartenenţei etnice, originii naţionale şi sociale, religiei, opţiunilor
politice sau antipatiei personale.
Pacientul are dreptul de a cere şi a obţine o altă opinie medicală.
Toate informaţiile privind starea pacientului, rezultatele
investigaţiilor, diagnosticul, prognosticul, tratamentul, datele
personale sunt confidenţiale, chiar şi după decesul acestuia.
Personalul medical sau nemedical din unităţile sanitare nu are
dreptul să supună pacientul nici unei forme de presiune pentru a-l
determina pe acesta să îl recompenseze altfel decât prevăd
reglementările de plată legale din cadrul unităţii respective.
Pacientul poate oferi angajaţilor sau unităţii unde a fost îngrijit plăţi
suplimentare sau donaţii, cu respectarea legii.
1
S. GRIGORE, Codul deontologic al avocatului, ”Palatul de Justiţie” nr. 3/1995, p.11.
2
Ibidem.
3
Capitulaţie = convenţie prin care se stabilea statutul unor categorii de persoane, de regulă,
al străinilor.
4
Canon al Conciliului = decret, regulă ecleziastică privind credinţa sau disciplina religioasă.
Conciliul era o adunare a episcopilor şi teologilor care decidea în probleme de dogmă
religioasă şi disciplină ecleziastică.
20 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA PROFESIUNILOR LIBERE CLASICE
abaţiilor şi al mănăstirilor în faţa judecătorilor laici şi, uneori, la judecata
vasalilor seniorilor1.
A urmat organizarea tribunalelor ecleziastice care a determinat
apariţia unor şcoli, precum cea de la Chartres, care pregăteau specialişti în
jurisprudenţă, unii dintre aceştia fiind şi avocaţi. În cadrul jurisdicţiei
ecleziastice avocaţii erau în acelaşi timp şi membri ai clerului2.
”Redescoperirea Pandectelor romane3 a dat un important impuls
pentru studiul dreptului şi a pregătit revenirea formelor judiciare în care
avocaţii îşi aveau locul lor.”4
Din lucrările Conciliului de la Latran - 1138 - şi ale celui de la Tours -
1163 - rezultă că foarte mulţi avocaţi clerici pledau în faţa tribunalelor laice,
ceea ce dovedeşte că aceştia au profitat de deschiderea şi nevoile societăţii
laice pentru a-şi valorifica serviciile în tribunalele secularizate5.
După Revoluţia franceză, pe fondul teoriei separaţiei puterilor în stat,
apare puterea judecătorească, pe de o parte, iar pe de alta, dreptul la
apărare al cetăţeanului confruntat cu ea.
Dacă privim tabloul sintetic al procesului penal, de o parte este
procurorul care acuză în numele statului, în faţa unui judecător care
reprezintă tot o putere a statului, amândoi fiind profesionişti ai dreptului. De
cealaltă parte este cel trimis în judecată, care de multe ori nu cunoaşte exact
nici măcar conţinutul legii de a cărei încălcare este acuzat6.
În aceste condiţii, pentru a realiza o judecată dreaptă, balanţa justiţiei
trebuie echilibrată de cineva care să poată face faţă cunoştinţelor de
specialitate ale reprezentanţilor autorităţilor implicate în procesul judiciar,
experienţei şi abilităţii acestora. Ei bine, acest rol revine avocatului7.
Din cele prezentate rezultă că misiunea profesiunii de avocat este
apărarea drepturilor persoanelor în faţa autorităţilor publice, cu precădere în
justiţie.
Numai că, profesiunea de avocat, ”pentru a dobândi nobleţea virtuţii”8,
8
virtuţii” , nu poate să se desfăşoare după bunul plac, ci în cadrul unor reguli.
Altfel, din apărător, avocatul ar deveni impostor şi spoliator. Astfel, s-a ajuns
la organizarea profesiei de avocat şi, în cadrul ei, la elaborarea unui drept
deontologic şi la instituirea jurisdicţiei disciplinare.
Valoarea fundamentală a deontologiei profesiunii de avocat este
devotamentul pentru apărarea drepturilor clientului, în faţa autorităţilor
publice, prin utilizarea tuturor mijloacelor legale. Deci, regulile deontologice
ale profesiunii de avocat sunt menite să determine încrederea clientului în
devotamentul avocatului său. Asigurarea respectării regulilor deontologice
constituie pentru client garanţia că avocatul îi este devotat şi că va face toate
diligenţele necesare pentru a-i apăra drepturile.
1
S. GRIGORE, Codul deontologic al avocatului, ”Palatul de Justiţie” nr.3/1995, p.11.
2
Ibidem.
3
Pandectele romane = culegere de hotărâri şi decrete ale vechilor jurisconsulţi romani,
alcătuită la comanda Împăratului Justinian (împărat al Bizanţului între 527 – 565).
4
S. GRIGORE, Codul deontologic al avocatului, ”Palatul de Justiţie” nr. 3/1995, p.11.
5
Ibidem
6
Ibidem.
7
Ibidem.
8
Ibidem.
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI 21
DEONTOLOGIA PROFESIUNILOR LIBERE CLASICE
Concepţia europeană actuală, cu privire la deontologia profesiunii de
avocat, s-a materializat în Codul deontologic al avocaţilor din Uniunea
Europeană1, pe care îl vom numi în continuare Codul european.
Codul conţine cinci capitole, fiecare împărţit în subcapitole şi
paragrafe.
Primul capitol, denumit PREAMBUL, se referă în principal la misiunea
avocatului, finalitatea regulilor deontologice şi obiectivele Codului. În privinţa
misiunii avocatului, se arată că într-o societate fondată pe respectul pentru
justiţie, misiunea avocatului nu se limitează doar la executarea fidelă a unui
mandat în cadrul legii. Într-un stat de drept avocatul este indispensabil
justiţiei şi justiţiabililor pe care trebuie să îi sfătuiască şi să le apere drepturile
şi libertăţile. Tot în preambul, se afirmă că regulile deontologice sunt
destinate să garanteze, prin acceptarea lor liber consimţită, executarea, în
conformitate cu normele etice, a misiunii avocatului. Încălcarea acestor reguli
atrage sancţionarea disciplinară.
Cel de-al doilea capitol al Codului european, PRINCIPII GENERALE,
se referă la: independenţa avocatului; integritatea morală ca bază a încrederii
de care trebuie să se bucure avocatul; secretul profesional, respectarea
deontologiei altor barouri, incompatibilităţi, publicitatea personală şi interesul
clientului.
Al treilea capitol al Codului european, intitulat RELAŢIILE CU
CLIENŢII, reglementează, în principal, următoarele aspecte: începutul şi
sfârşitul relaţiilor cu clienţii, conflictul de interese, onorariul şi asigurarea
profesională.
Al patrulea capitol al Codului european reglementează RELAŢIILE CU
MAGISTRAŢII, impunând avocatului să respecte caracterul contradictoriu al
dezbaterilor, să dea dovadă de respect şi loialitate faţă de activitatea
judecătorului şi să nu furnizeze judecătorului, cu bună ştiinţă, informaţii false
sau de natură să-l inducă pe acesta în eroare. Respectul contradictorialităţii
dezbaterilor impune ca avocatul să nu contacteze judecătorul cu privire la o
cauză sau să-i transmită note ori documente, fără a-l informa, în timp util, pe
avocatul părţii adverse.
Al cincilea capitol, ultimul, al Codului european, intitulat RELAŢIILE
DINTRE AVOCAŢI, reglementează, în principal: confraternitatea, cooperarea
dintre avocaţii aparţinând unor state-membre diferite şi soluţionarea litigiilor
dintre avocaţii aparţinând unor state-membre diferite.
1
Adoptat în Sesiunea Plenară a Consiliului Barourilor din Uniunea Europeană din 28
octombrie 1998, modificat în Sesiunile Plenare din 28 noiembrie 1998 şi din 6 decembrie
2002.
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.116/9.06.1995.
3
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.113/6.03.2001.
22 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA PROFESIUNILOR LIBERE CLASICE
profesiei de avocat, adoptat de Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din
România1.
Legea privind organizarea şi exercitarea profesiei de avocat
reglementează, în principal:
- Principiile generale ale profesiunii;
- Dobândirea calităţii de avocat;
- Drepturile şi îndatoririle avocatului;
- Organizarea profesiei de avocat;
- Asistenţa judiciară;
- Răspunderea disciplinară a avocatului.
Vom analiza reglementările actuale privind avocatura, sub câteva
aspecte semnificative pentru deontologie.
Astfel, reţinem ca trăsături definitorii ale acestei profesii următoarele:
Profesia de avocat este liberă (de principiu, nu e salariată), cu organizare
şi funcţionare autonome, în condiţiile legii şi ale statutului profesiei.
Avocatul se bucură de independenţă profesională, care constă în faptul
că exercitarea profesiei se supune numai Constituţiei, legii, statutului
profesiei, convenţiilor internaţionale la care România este parte şi
normelor deontologice.
În exercitarea profesiei avocatul nu poate fi supus nici unei presiuni din
partea autorităţilor publice sau a altor persoane juridice sau fizice.
Misiunea profesiei de avocat este apărarea drepturilor, libertăţilor şi
intereselor legitime ale persoanelor fizice şi juridice. Avocatul are
dreptul să asiste şi să reprezinte persoanele fizice şi juridice în faţa
tuturor instanţelor, autorităţilor şi instituţiilor, precum şi a altor persoane,
care au obligaţia să permită şi să asigure desfăşurarea nestingherită a
activităţii avocatului, în condiţiile legii. Orice persoană are dreptul să-şi
aleagă în mod liber avocatul. Avocatul este dator să dea clientului său
sfaturi juridice corespunzătoare prevederilor legale şi crezului său
profesional. Avocatul trebuie să depună toată diligenţa pentru apărarea
libertăţilor, drepturilor şi intereselor legitime ale clientului.
Activitatea avocatului se realizează, în principal, prin :
- consultaţii şi cereri cu caracter juridic, asistenţă şi reprezentare
juridică în faţa organelor de jurisdicţie, de urmărire penală şi de
notariat ;
- apărarea cu mijloace juridice specifice a drepturilor şi intereselor
legitime ale persoanelor fizice şi juridice în raporturile cu autorităţile
publice, instituţiile şi orice persoană română sau străină;
- redactarea de acte juridice, cu posibilitatea atestării identităţii
părţilor, a conţinutului şi a datei actelor;
- activităţi de mediere;
- activităţi fiduciare, de primire în depozit, în numele şi pe seama
clientului, a unor fonduri financiare şi bunuri;
- orice alte mijloace şi căi proprii exercitării dreptului la apărare, în
condiţiile legii.
Potrivit art.25 din Legea nr.51/1995 republicată, exercitarea oricărei
activităţi de asistenţă juridică specifică profesiei de avocat, de către o
persoană fizică sau juridică ce nu are calitatea de avocat înscris într-un
barou şi pe tabloul avocaţilor acelui barou, constituie infracţiune şi se
sancţionează potrivit legii penale. De aici rezultă caracterul exclusivist al
profesiei de avocat, care îşi rezervă, sub sancţiunea legii penale, monopolul
1
Publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.45/13.01.2005.
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI 23
DEONTOLOGIA PROFESIUNILOR LIBERE CLASICE
asupra unei sfere vaste a activităţilor de natură juridică, chiar şi faţă de
persoanele care posedă calificarea necesară, dar nu au calitatea de avocat.
Organizarea profesiei de avocat cunoaşte două niveluri: baroul şi
Uniunea Naţională a Barourilor din România (UNBR).
Baroul este constituit din toţi avocaţii dintr-un judeţ, respectiv din
municipiul Bucureşti. Baroul are personalitate juridică, patrimoniu şi buget
propriu. Organele de conducere ale baroului sunt: adunarea generală,
consiliul, decanul.
Al doilea nivel de organizare a profesiei de avocat este Uniunea
Naţională a Barourilor din România. Aceasta este formată din toate barourile
din România şi are sediul în Bucureşti. Nici un barou nu poate funcţiona în
afara Uniunii. Uniunea este persoană juridică de interes public, are
patrimoniu şi buget propriu. Organele de conducere ale Uniunii Naţionale a
Barourilor din România sunt: Congresul avocaţilor, Consiliul Uniunii Naţionale
a Barourilor din România, Comisia permanentă a Uniunii Naţionale a
Barourilor din România şi Preşedintele Uniunii Naţionale a Barourilor din
România.
În ceea ce priveşte accesul în profesie, arătăm că poate fi membru al
unui barou din România cel ce îndeplineşte următoarele condiţii:
a) are exerciţiul drepturilor civile şi politice;
b) este licenţiat al unei facultăţi de drept sau este doctor în drept;
c) este apt din punct de vedere medical pentru exercitarea profesiei;
d) nu se găseşte în vreunul din cazurile de nedemnitate prevăzute de
Legea nr.51/1995 republicată. Aceste cazuri de nedemnitate, conform art.13
din lege, sunt:
- a fost condamnat definitiv prin hotărâre judecătorească la pedeapsa
cu închisoarea pentru săvârşirea unei infracţiuni intenţionate, de
natură să aducă atingere prestigiului profesiei;
- a săvârşit abuzuri prin care au fost încălcate drepturi şi libertăţi
fundamentale ale omului, stabilite prin hotărâre judecătorească sau a
săvârşit abuzuri împotriva profesiei de avocat, stabilite prin procedura
prevăzută de Statutul profesiei;
- i s-a aplicat pedeapsa interdicţiei de a exercita profesia, pe durata
stabilită prin hotărâre judecătorească sau disciplinară;
- a fost declarat falit fraudulos, chiar dacă este reabilitat.
Exercitarea profesiei de avocat este incompatibilă cu:
- activitatea salarizată în cadrul altor profesii decât cea de avocat;
- ocupaţiile care lezează demnitatea şi independenţa profesiei de
avocat sau bunele moravuri;
- exercitarea nemijlocită a faptelor materiale de comerţ.
Nu constituie caz de incompatibilitate:
- calitatea de deputat sau senator1, consilier în consiliile locale sau
judeţene;
- activităţile şi funcţiile didactice în învăţământul juridic superior;
- activitatea literară şi publicistică;
- calitatea de arbitru, mediator, conciliator sau negociator, consilier
fiscal, consilier în proprietate intelectuală sau industrială, traducător
1
Totuşi, senatorii şi deputaţii nu pot exercita profesia de avocat pentru anumite cauze şi în
faţa anumitor parchete şi instanţe judecătoreşti, expres prevăzute de Ordonanţa de urgenţă
nr. 77 din 4 septembrie 2003 privind completarea Legii nr. 51/1995 pentru organizarea si
exercitarea profesiei de avocat, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 640
din 9 septembrie 2003, aprobată cu modificări prin Legea nr.280/2004, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.574/29.04.2004.
24 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA PROFESIUNILOR LIBERE CLASICE
autorizat, administrator sau lichidator în cadrul procedurilor de
reorganizare şi lichidare judiciară, în condiţiile legii.
Dreptul de primire în profesia de avocat se obţine pe baza unui
examen, organizat conform prevederilor Legii nr.51/1995 republicată şi ale
Statutului profesiei.
La înscrierea în barou avocatul depune în faţa consiliului baroului, într-
un cadru solemn, următorul jurământ:
"Jur să respect şi să apăr Constituţia şi legile ţării, drepturile şi
libertăţile omului, să exercit profesia de avocat cu cinste şi demnitate. Aşa
să-mi ajute Dumnezeu!". Jurământul poate fi depus şi fără formula religioasă,
caz în care se încheie prin propoziţia: „Jur pe onoare şi conştiinţă.”
Membrul unui barou dintr-o altă ţară poate exercita profesiunea de
avocat în România dacă îndeplineşte condiţiile prevăzute de legea română.
Exercitarea profesiunii de avocat în România, de către membrul unui
barou dintr-o altă ţară, este supusă următoarelor restricţii:
- nu poate acorda consultanţă juridică privind dreptul românesc,
decât dacă a promovat un examen de verificare a cunoştinţelor de
drept românesc şi de limba română, organizat de U.N.B.R.;
- nu poate pune concluzii scrise sau orale în faţa instanţelor
judecătoreşti şi a celorlalte organe jurisdicţionale şi judiciare, cu
excepţia celor de arbitraj internaţional.
Se remarcă, şi în privinţa accesului în profesie, exclusivismul
avocaturii, restricţiile fiind mai severe decât în cazul profesiei medicale.
Astfel, nu este suficientă absolvirea unei facultăţi de profil, impunându-se o
serie de condiţii suplimentare.
Referitor la obligaţiile de natură deontologică ale avocaţilor, prevăzute
de legea şi statutul profesiei, învederăm:
păstrarea secretului profesional privitor la orice aspect al cauzei
încredinţate avocatului, cu excepţia cazurilor prevăzute expres de
lege;
interdicţia de a comite orice fapte, în legătură cu profesia sau în
afara acesteia, care sunt de natură a prejudicia onoarea şi prestigiul
profesiei;
interdicţia exercitării profesiei de avocat la instanţele judecătoreşti,
precum şi la parchetele de pe lângă acestea, unde soţul avocatului
sau ruda ori afinul1 său până la gradul al treilea inclusiv, îndeplineşte
funcţia de judecător sau procuror; o interdicţie similară funcţionează în
cazul Curţii de Conturi şi al Curţii Constituţionale;
obligaţia de a respecta solemnitatea şedinţei de judecată, de a nu
folosi cuvinte sau expresii de natură a aduce atingere autorităţii,
1
PRECIZĂRI PRIVIND RUDENIA ŞI AFINITATEA (a se vedea şi exemplele de la Anexa
1) RUDENIA: Este legătura de sânge, întemeiată pe faptul naşterii, reglementată de
art.45,46 din Codul familiei şi art.660-663 din Codul civil. Şirul de persoane între care există
rudenie se numeşte linie de rudenie. Rudenia în linie dreaptă este legătura dintre persoanele
care coboară unele din altele. Rudenia în linie colaterală este legătura dintre persoanele
care au un autor comun. Gradul de rudenie se stabileşte după numărul naşterilor intervenite.
AFINITATEA: Nu este definită de lege şi nu se bazează pe legătura de sânge. Se admite că
este legătura dintre soţ şi rudele celuilalt soţ. Are următoarele caracteristici:
- un soţ este afinul rudelor celuilalt soţ în acelaşi fel şi în acelaşi grad;
- Concubinajul nu dă naştere la afinitate;
- Afinitatea nu există între rudele unui soţ şi rudele celuilalt soţ, de exemplu între cuscri;
- Legătura de afinitate încetează odată cu încetarea căsătoriei.
- Proba afinităţii se face prin dovada căsătoriei şi a rudeniei.
PRECIZARE : Între soţi nu există nici rudenie nici afinitate.
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI 25
DEONTOLOGIA PROFESIUNILOR LIBERE CLASICE
demnităţii şi onoarei completului de judecată, procurorului, celorlalţi
avocaţi şi părţilor ori reprezentanţilor acestora în proces;
obligaţia de a studia temeinic cauzele încredinţate, de a se
prezenta la fiecare termen de judecată sau la organul de urmărire
penală, de a manifesta conştiinciozitate şi probitate profesională, de a
pleda cu demnitate faţă de judecători şi părţile în proces;
obligaţia de a acorda asistenţă juridică în cauzele în care a fost
desemnat din oficiu sau gratuit de către barou;
obligaţia de a restitui actele ce i-au fost încredinţate, persoanei de
la care le-a primit;
interdicţia de a asista sau reprezenta părţi cu interese contrare în
aceeaşi cauză sau în cauze conexe;
interdicţia de a pleda împotriva părţii care l-a consultat în legătură
cu aspectele litigioase concrete ale unei pricini;
interdicţia de a fi ascultat ca martor cu privire la cauza care i-a fost
încredinţată, dacă nu există dezlegarea prealabilă din partea tuturor
clienţilor interesaţi în cauză;
calitatea de martor are întâietate faţă de calitatea de avocat, cu
privire la faptele şi împrejurările pe care avocatul le-a cunoscut înainte
de a fi devenit apărător sau reprezentant al vreunei părţi în cauză;
dacă a fost ascultat ca martor, avocatul nu mai poate desfăşura nici
o activitate profesională în acea cauză;
interdicţia folosirii, în mod nemijlocit sau prin persoane interpuse, a
oricăror procedee incompatibile cu demnitatea profesiei, în scopul
dobândirii clientelei, precum şi interdicţia utilizării reclamei sau a
publicităţii, în acelaşi scop.
În fine, ultimul aspect determinant privind deontologia profesiei de
avocat se referă la răspunderea şi jurisdicţia disciplinară. Această materie se
bucură de o reglementare amănunţită, Legea nr.51/1995 republicată şi
Statutul profesiei de avocat conţinând în acest sens patru categorii de
prevederi. Acestea se referă la: definirea abaterii şi a răspunderii, instanţele
disciplinare, sancţiunile disciplinare şi procedura de aplicare a sancţiunilor.
În ceea ce priveşte abaterea disciplinară, aceasta este definită ca fiind
fapta săvârşită de avocat prin care se încalcă dispoziţiile legii sau ale
statutului profesiei, deciziile obligatorii ale organelor de conducere ale
baroului în care avocatul este înscris sau ale Uniunii Naţionale a Barourilor
din România, precum şi orice fapte săvârşite în legătură cu profesia sau în
afara acesteia, care sunt de natură a prejudicia onoarea şi prestigiul profesiei
sau ale corpului avocaţilor.
Răspunderea disciplinară a avocatului nu exclude răspunderea civilă,
penală sau administrativă a acestuia.(art.253 alin. (1) din Statut) Dacă pentru
fapta respectivă avocatul este supus urmăririi penale sau judecăţii, procedura
disciplinară se suspendă, urmând a fi reluată după soluţionarea definitivă a
cauzei de către instanţa judiciară.(art.269 din Statut)
Instanţele disciplinare sunt: Comisia de disciplină a baroului, Comisia
Centrală de Disciplină şi Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România,
în plenul său. Ultima instanţă de recurs este Secţia de contencios a Curţii de
Apel Bucureşti.
Sancţiunile disciplinare care pot fi aplicate avocaţilor, prevăzute în
mod expres şi limitativ de lege (art.73), sunt:
a) mustrarea;
b) avertismentul;
1
Am utilizat sinteza lui René SAVATIER publicată în ENCYCLOPEDIA UNIVERSALIS,
PARIS-1993, vol.7 pag.188-191.
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI 27
DEONTOLOGIA PROFESIUNILOR LIBERE CLASICE
În general, deontologia caută să dea, într-o manieră prescriptivă,
soluţiile practice şi precise ale cazurilor întâlnite în mod curent de către
profesionişti în activitatea lor, definind îndatoririle de natură etică ale
profesioniştilor, abaterile disciplinare, sancţiunile ce le pot fi aplicate, de către
cine, precum şi procedura de aplicare. Reglementarea acestor aspecte,
împreună cu reglementările privind organizarea profesiunii - inclusiv drepturi,
obligaţii, condiţii de acces - au fost preluate în dreptul pozitiv, alcătuind
împreună dreptul profesiunii. Remarcăm că deontologia a intrat în dreptul
pozitiv în mare parte sub forma dreptului disciplinar profesional, adică a
reglementărilor care stabilesc abaterile disciplinare, sancţiunile disciplinare şi
procedura de aplicare a acestora. Acest drept apare ca o modalitate de
autoapărare prin mijloace juridice a grupurilor sociologice constituite pe
criteriul profesiei comune. Trebuie să precizăm că deontologia nu se
confundă cu dreptul disciplinar: pe de o parte, stabilirea obligaţiilor şi regulilor
deontologice excede sfera dreptului disciplinar, iar pe de alta, sfera dreptului
disciplinar excede deontologia, deoarece are în vedere şi încălcarea altor
obligaţii decât cele de natură etică. Mai observăm că dreptul disciplinar nu
este prezent numai în cazul profesiunilor. Definirea şi sancţionarea abaterilor
se regăseşte, ca regulă, în toate organizaţiile.
Ideea de bază, ce rezultă din analiza textelor legale care
reglementează profesiuni, este că, atunci când o profesiune are o organizare
oficială, consacrată prin lege, textele care reglementează această organizare
nu omit principalele aspecte deontologice.
A doua caracteristică a deontologiei este imposibilitatea unei
codificări complete
Existenţa îndatoririlor necodificabile, dar a căror respectare este
esenţială pentru o profesie, este recunoscută de codurile şi regulamentele
care stabilesc normele deontologice. Un exemplu în acest sens este formula
„fapte de natură a prejudicia onoarea şi prestigiul profesiunii”, întâlnită în
cuprinsul art.70 din Legea pentru organizarea şi exercitarea profesiei de
avocat1. „Prejudicierea onoarei” şi „prejudicierea prestigiului” sunt noţiuni
nedeterminate, deoarece au un conţinut vag, prea general şi relativ. De
aceea, ele nu pot fi strict definite prin texte normative, nu se poate găsi o
ipoteză care să precizeze toate situaţiile posibile. De aici, necesitatea ca
instanţele disciplinare să concretizeze exigenţele morale, pentru fiecare caz
în parte, atunci când apreciază comportamentul profesioniştilor care ar
putea compromite încrederea şi respectul de care are nevoie profesiunea.
Alte îndatoriri necodificabile privesc actele imorale, întrucât acestea
pot să compromită profesionistul, în ceea ce priveşte exerciţiul profesiei,
chiar dacă nu sunt legate direct de activitatea sa profesională. Din acest
motiv, o serie de reguli generale ale eticii pot fi încorporate în deontologia
profesională, dacă sunt legate de situaţii care afectează imaginea profesiunii.
Deontologia conţine, de asemenea, anumite reguli destinate să
menţină ordinea în interiorul profesiei şi care vizează relaţiile profesioniştilor
între ei. Aceste reguli formulează îndatoriri atât de natură patrimonială, căt şi
nepatrimonială, dar fără a putea ajunge la nivelul codificării complete,
datorită generalităţii şi relativităţii unor termeni preluaţi din sfera eticii, la care
nu se poate renunţa.
A treia caracteristică a deontologiei este aceea că pentru
încălcarea regulilor deontologice se pot aplica numai sancţiuni
disciplinare.
1
Legea nr.51/1995 republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.113/6.III.2001.
28 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA PROFESIUNILOR LIBERE CLASICE
Printre sancţiunile disciplinare, există cenzuri cu caracter pur moral
care afectează onoarea profesioniştilor ce se abat de la anumite îndatoriri.
Este vorba, în aceste cazuri, de diminuarea respectului de care aceştia au
nevoie din partea confraţilor şi a mediului social, pentru a fi profesionişti de
succes. În această categorie se înscriu blamul şi mustrarea. Şi avertismentul
poate fi o pedeapsă disciplinară, dar el are mai ales un caracter cominatoriu,
fiind destinat să împiedice comiterea altor violări ale regulilor deontologice.
În anumite profesiuni, cum sunt medicina şi avocatura, se admite şi
aplicarea de amenzi membrilor care încalcă anumite reguli stabilite de
organele profesiunii.
În fine, pedepsele disciplinare cele mai grave constau în suspendarea
sau excluderea profesionistului din grupul respectiv. În cazul profesiunilor
care nu sunt reglementate prin lege, suspendarea sau excluderea priveşte
numai apartenenţa la grupul care a pronunţat pedeapsa disciplinară. Însă, în
cazul profesiunilor a căror organizare şi disciplină au fost legiferate, organele
profesiunii sunt autorizate să interzică, printr-o sancţiune disciplinară, însuşi
exerciţiul profesiunii. În acest fel, vinovatul este înlăturat din profesie. Este,
spre exemplu, cazul medicilor şi avocaţilor.
Mai trebuie precizat că textele care enumeră pentru o profesiune
pedepsele disciplinare sunt limitative, în sensul că nici o altă pedeapsă
disciplinară nu poate fi aplicată.
A patra caracteristică a deontologiei are în vedere existenţa
jurisdicţiilor profesionale
Autoritatea profesiunii asupra deontologiei sale implică recunoaşterea
competenţei de jurisdicţie profesională. Jurisdicţiile profesionale, alese în
cadrul profesiunii, sancţionează atingerile aduse deontologiei lor numai prin
pedepse disciplinare. Ele se bucură, în această privinţă, de o largă
autonomie întrucât aceste jurisdicţii emană însăşi de la profesiune.
Profesiunea nu are calitatea de a pronunţa direct, împotriva unui membru,
condamnări executorii prin forţa publică vizând constrângerea acestuia
pentru a-şi executa obligaţiile. Jurisdicţia profesională poate ca, prin
avertismente, să reamintească unui profesionist îndatoririle sale şi, dacă este
vorba de obligaţii legale, să determine intervenţia puterilor publice.
Deciziile adoptate de jurisdicţiile profesionale pot fi anulate de
instanţele judiciare dacă ele contravin prevederilor legale. Acest control
îmbracă mai multe aspecte. Pe de o parte, instanţele judiciare veghează la
respectarea dreptului la apărare al profesionistului inculpat. Protecţia
dreptului la apărare, inclusiv prin utilizarea unui pledant, ţine de ordinea
publică şi este comună tuturor jurisdicţiilor. Pe de altă parte, o condamnare
disciplinară va fi anulată dacă regula deontologică pentru a cărei încălcare a
fost pronunţată este incompatibilă libertăţilor garantate de stat. În fine, în
anumite cazuri, instanţele judiciare îşi asumă dreptul de a controla realitatea
faptei şi chiar a calificării ei ca încălcare a unei reguli deontologice.
Profesionistul sancţionat pe nedrept poate nu numai să ceară
anularea sancţiunii, ci şi să pretindă instanţei judiciare condamnarea grupului
profesional, care a comis o injustiţie, la acordarea de despăgubiri.
A cincea caracteristică a deontologiei constă în faptul că dreptul
deontologic se aplică doar în cadrul profesiunii şi este relativ
independent de dreptul comun.
Numim drept deontologic totalitatea normelor de natură deontologică
receptate în dreptul pozitiv, fie direct, fie prin intermediul codurilor
deontologice adoptate de organele profesiunii, în baza legii. Dreptul
deontologic cuprinde reglementările privind: obligaţiile şi regulile de natură
1
Independenţa este relativă, pentru că şi dreptul deontologic face parte din sistemul
dreptului, intrând astfel inevitabil în relaţii cu alte norme juridice.
2
Principiul unicităţii pedepsei impune aplicarea unei singure sancţiuni de aceeaşi natură
pentru comiterea unei fapte ilicite. Dacă prin aceeaşi faptă s-au încălcat mai multe categorii
de norme juridice, se aplică sancţiunile prevăzute de toate aceste norme.
30 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA PROFESIUNILOR LIBERE CLASICE
disciplinare universitare. Deciziile celor trei autorităţi disciplinare vor fi
independente unele faţă de altele.
Independenţa dreptului deontologic nu împiedică, bineînţeles, ca
fiecare jurisdicţie sesizată să ţină cont, moralmente, de îndatoririle comune
ale profesionistului, atât faţă de profesiunea sa, cât şi faţă de societate.
Astfel, în cadrul unei acţiuni în responsabilitate civilă, intentată unui
profesionist, îndatoririle pe care i le impun regulile deontologice, faţă de
clienţii săi, vor fi cu siguranţă luate în considerare de instanţa judiciară. Dar,
de principiu, regulile deontologice nu constituie norme obligatorii pentru
judecarea speţei nici pentru jurisdicţia civilă, nici pentru jurisdicţia penală.
1
Prevăzută la art.21 din Legea nr.51/1995 privind organizarea şi exercitarea profesiei de avocat,
precit.
32 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA PROFESIUNILOR LIBERE CLASICE
Exemple de valori comune sunt: independenţa profesională
(excluderea presiunilor în legătură cu exercitarea profesiunii), excluderea
caracterului comercial al profesiunii şi secretul profesional. Evident, ele
cunosc modalităţi şi nuanţări diferite de la profesiune la profesiune.
În fine, valorile specifice sunt determinate de funcţia, de misiunea
socială a profesiunii. Astfel, în cazul medicinei, care are ca misiune apărarea
vieţii şi sănătăţii omului, valori specifice sunt: subordonarea activităţii
intereselor bolnavului, nediscriminarea între bolnavi, interdicţia utilizării
cunoştinţelor medicale împotriva legilor umanităţii, protecţia subiecţilor
experimentelor medicale pe om etc. În cazul avocaturii, care are ca misiune
apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanei (fizice
sau juridice) în faţa autorităţilor publice, cu precădere în justiţie, valorile
specifice sunt: identificarea cu interesele clientului, o cât mai bună
reprezentare a clientului în faţa autorităţilor publice, corectitudinea gestionării
fondurilor clientului, evitarea conflictului de interese etc.
Rezultă că deontologia fiecărei profesiuni se individualizează prin
valorile specifice pe care le apără, valori determinate de misiunea care îi
revine.
ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE
1. Prezentaţi sintetic apariţia şi evoluţia profesiunii medicale.
2. Prezentaţi şi comentaţi formula modernă a Jurământului lui Hipocrate.
3. Când şi în ce fel s-a produs receptarea în dreptul pozitiv a regulilor privind
profesiunea medicală?
4. Care sunt valorile apărate de deontologia medicală actuală?
5. Prezentaţi sintetic organizarea şi deontologia profesiunii medicale în
România.
6. Prezentaţi sintetic şi explicaţi concepţia europeană actuală cu privire la
deontologia profesiunii de avocat.
7. Prezentaţi sintetic organizarea şi deontologia profesiunii de avocat în
România.
8. Care sunt caracteristicile deontologiei actuale?
9. Ce înseamnă cuvântul „deontologie” în sens larg (comun) şi ce înseamnă
în sens restrâns (strict) ?
10. Enunţaţi şi explicaţi elementele constitutive ale deontologiei, în sensul
strict al termenului.
TESTE DE AUTOEVALUARE
1. Liber-profesionistul :
a. are calitatea de angajat cu contract de muncă;
b. are calitatea de angajat prin act unilateral de numire;
c. îşi câştigă, în principiu, existenţă pe cont propriu;
d. are o remuneraţie cu caracter comercial.
6. Normele deontologice:
a. nu diferă de normele etice general valabile;
b. diferă de normele etice general valabile, însă nu le exclud;
c. diferă de normele etice general valabile şi exclud aplicarea
acestora.
24. Indicaţi cea mai gravă sancţiune dintre cele enumerate mai jos:
a. avertismentul;
b. blamul;
c. suspendarea exerciţiului profesiei.
CAPITOLUL 3
OBIECTIVE
1
V. PRISECARU, Funcţionarii publici, Ed. All Beck, bucureşti – 2004, p.7.
2
J.-F. LEMARIGNIER, La France médiévale – Institutions, et société, Ed. ARMAND COLIN,
Paris – 1970, p.45.
3
F. CHAMBON, O. GASPON, La déontologie administrative, L.G.D.J., Paris – 1996, pp.11-32.
40 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA FUNCŢIONARILOR PUBLICI
Începând cu sec.XII, regii capeţieni, cu ajutorul ”legiştilor” care îi slujeau,
şi care pot fi consideraţi predecesorii jurisconsulţilor şi funcţionarilor publici, îşi
asumă eforturile de edificare a statului de drept public.
Pornind de la principiul suzeranităţii regale1, la mijlocul sec. al XIII-lea,
regele se plasează deasupra ierarhiei feudale şi autoritatea sa îşi manifestă
independenţa faţă de relaţiile de vasalitate. Astfel, prin înlăturarea relaţiei
personale din cadrul autorităţii suzerane regale, ia naştere suveranitatea
abstractă, care proclamă autoritatea regelui asupra tuturor supuşilor, fie ei vasali
feudali sau nu. Din acest moment, problemele regatului încep să fie tratate în
regim de drept public, adică într-un regim de autoritate întemeiat pe legitimitatea
şi autoritatea statului, diferit de dreptul de dispoziţie al unui proprietar,
abandonându-se treptat gestiunea lor în regim patrimonial civil. Astfel, se
recunoaşte existenţa unui interes (a unei raţiuni) superior faţă de interesele
particulare, interes care aparţine formei de agregare politico-socială care era
regatul şi regalitatea devine o funcţie politică, nu mai reprezintă un atribut al
dreptului de proprietate.
Desprinderea statului de dreptul civil avansează odată cu enunţarea
principiului perpetuităţii. Potrivit acestuia, statul este o persoană juridică
perpetuă, independentă de forma sa de organizare şi de individul care o
reprezintă. În consecinţă, actele juridice, drepturile şi datoriile statului se
transmit de la un rege la altul, fără vreo procedură succesorală. Acest principiu
deschide calea apariţiei funcţiilor publice permanente, la sfârşitul secolului XIII.
Astfel, o mare parte dintre servitorii regelui, legaţi iniţial de acesta prin relaţii
contractuale şi personale, se transformă în agenţi ai Coroanei sau, cu alte
cuvinte, în agenţi ai unei instituţii, în sensul de organizaţie ierarhică, nu ai unei
persoane, ai unui anumit rege.
La începutul sec.XIV legiştii definesc principiile unităţii şi inalienabilităţii
domeniului regatului. Acesta dobândeşte astfel un regim de drept public,
deoarece este unul dintre elementele esenţiale ale statului suveran. Teritoriul
regatului nu poate fi împărţit, deoarece suveranitatea este indivizibilă prin natura
ei. În consecinţă, regatul va fi dobândit în totalitate de primogenitură, dreptul civil
succesoral devenind inaplicabil. De asemenea, regele nu poate înstrăina
teritoriul regatului, întrucât acesta nu-i aparţine, ci aparţine unei persoane
juridice, pe care el o reprezintă, căreia Henric al III-lea i-a dat denumirea de
“Stat”.
Pe parcursul sec.XV se cristalizează două principii care separă şi mai
clar funcţia regală de titularul său temporar şi anume: indisponibilitatea coroanei
şi continuitatea regalităţii.
Potrivit primului principiu, regele nu-şi poate înstrăina coroana
(prerogativele regalităţii), întrucât aceasta aparţine statului, el deţinând-o doar
cu titlu viager.
Cel de-al doilea principiu separă regalitatea de destinul personal al
regelui. Moartea regelui determină prin ea însăşi preluarea coroanei de către fiul
său, imediat, fără a fi condiţionată de vreo ceremonie religioasă sau laică2.
Pe baza celor arătate putem afirma că într-o primă formă
funcţionarul public reapare în evul mediu, odată cu formarea suveranităţii
1
Suzeranitatea regală se caracterizează prin faptul că regele nu poate avea un suzeran, cel
puţin în interiorul regatului. Deci suzeranitatea regală este supremă în interior.
2
În acest sens, a fost concepută faimoasa formulă Le Roi est mort, vive le Roi !
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI 41
DEONTOLOGIA FUNCŢIONARILOR PUBLICI
ca instituţie a dreptului public, care face ca slujitorul suveranului să se
transforme în slujitorul statului.
Un pas important pentru evoluţia funcţionarilor publici a fost făcut, în
cazul Franţei, în secolele XIV şi XV, când justiţia regală, sprijinită pe specialiştii
în drept care formau parlamentul regelui, înlătură justiţia seniorială şi
ecleziastică.
Urmează separarea, în sec.XVI, a afacerilor private ale regelui de cele
ale statului. Promotorul acestei separări, în domeniul deosebit de important al
finanţelor, a fost Colbert1. El introduce bugetul naţional, contabilitatea publică şi
controlul trezoreriei, prin intermediul unei administraţii financiare formată din
agenţi subordonaţi regelui.
Evoluţia agenţilor regelui spre calitatea de funcţionari publici, în sensul
actual al termenului, este marcată de exigenţele tehnice care se manifestă în
sec.XVIII. Acestea determină profesionalizarea agenţilor regelui prin forme de
învăţământ riguroase. Apar astfel primele corpuri de tehnicieni, recrutaţi prin
concurs şi remuneraţi din fonduri publice, pregătiţi în şcoli speciale cum sunt
Şcoala de poduri şi şosele înfiinţată în anul 1756 şi Şcoala de mine, înfiinţată în
1783. Această profesionalizare a agenţilor regelui va permite Franţei să
parcurgă cu succes revoluţia industrială din sec.XIX.
Declaraţia drepturilor omului şi cetăţeanului din 26 august 1789, expresie
a Revoluţiei franceze, este un moment important al evoluţiei concepţiei privind
funcţionarul public. Astfel, conform art.6 din acest act, legea este declarată
expresia interesului general, iar funcţia publică accesibilă tuturor, singurul
criteriu de preferinţă fiind meritul personal. Potrivit art.15 din Declaraţie, fiecare
agent public trebuie să dea socoteală societăţii pentru activitatea sa.
Progresul liberalismului politic, din a doua jumătate a sec.XIX, conduce la
edificarea “Statului de drept”, care este în esenţă un sistem de guvernare care
asigură supunerea puterilor publice faţă de lege, considerată a exprima interesul
general, sub controlul unor instanţe jurisdicţionale independente. Astfel,
legitimitatea acţiunii administraţiei publice, implicit a activităţii funcţionarilor
publici, este dată de realizarea interesului general.
Pe de altă parte, începând cu a doua jumătate a sec.XIX, interesul
general determină statul să intervină activ în economie. Această intervenţie se
manifestă în două direcţii principale:
1. Statul intervine ca regulator al pieţei pentru a asigura un echilibru
social minimal. Astfel reglementează, de exemplu, timpul de muncă şi
de odihnă. De asemenea, stabileşte reguli juridice pentru a atenua
fluctuaţiile pieţei care ar determina falimentul producătorilor şi
insecuritatea consumatorilor.
2. Statul devine principalul promotor al infrastructurilor de comunicaţii
sau de producţie. Este vorba de reţeaua rutieră şi de căi ferate, de
producţia şi distribuţia electricităţii şi a gazelor naturale etc. Astfel,
statul dobândeşte şi calitatea de prestator de servicii de interes
colectiv.
Dezvoltarea economică şi socială din sec.XX duce la adâncirea diviziunii
sociale a muncii, generând astfel o multitudine de categorii de funcţionari publici
1
Jean-Baptiste Colbert (1619-1683) – ministru proeminent al lui Ludovic al XIV – lea. A rămas în
istorie ca reformator al administraţiei potrivit principiilor centralismului monarhic.
42 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA FUNCŢIONARILOR PUBLICI
cu misiuni foarte diverse. Acestea au totuşi o componentă generală comună:
realizarea interesului general prin intermediul unui serviciu public.
1
Magistrat este termenul generic care desemnează atât judecătorii cât şi procurorii, cu toate că
statutele lor sunt diferite. Studiul nostru are în vedere mai ales judecătorii, datorită statutului lor
special de independenţă.
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI 43
DEONTOLOGIA FUNCŢIONARILOR PUBLICI
Funcţia socială a justiţiei determină valorile supreme ale profesiunii de
magistrat şi anume: independenţa şi imparţialitatea judecătorilor.
Este evident că, pentru a-şi îndeplini în mod credibil misiunea, judecătorii
trebuie să se remarce prin competenţă profesională şi ţinută morală ireproşabile.
Aşa se face că, profesionalizarea, în sensul instituirii unui învăţământ de
specialitate, s-a produs încă din perioada justiţiei regale, şi odată cu cristalizarea
concepţiei moderne privind magistratura au apărut corpurile de magistraţi şi
regulile de conduită specifice.
La ora actuală magistratura este organizată în mod detaliat, atât prin
tratate internaţionale (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Curtea de Justiţie
a Uniunii Europene etc.), cât şi prin legi naţionale. De asemenea, există coduri
deontologice amănunţite, adoptate atât de organizaţiile internaţionale ale
magistraţilor, cât şi de cele naţionale. Corpul magistraţilor posedă un drept
deontologic consistent şi organelor profesiunii le este recunoscută competenţa
de a sancţiona încălcarea normelor deontologice.
Valorile universale ale activităţii judiciare au generat principiile specifice
ale deontologiei judiciare. Potrivit unui autor1, acestea sunt:
1. Magistratul trebuie să apere supremaţia legii;
2. Magistratul trebuie să apere independenţa puterii judecătoreşti;
3. Magistratul trebuie să apere prestigiul puterii judecătoreşti;
4. Magistratul trebuie să promoveze imparţialitatea justiţiei;
5. Magistratul trebuie să apere egalitatea cetăţenilor în faţa legii;
6. Magistratul trebuie să respecte şi să apere demnitatea justiţiabililor;
7. Magistratul trebuie să asigure exercitarea dreptului de apărare al
justiţiabililor;
8. Magistratul trebuie să apere respectarea prezumţiei de nevinovăţie;
9. Magistratul trebuie să promoveze proporţionalitatea măsurilor
coercitive, privative sau restrictive de drepturi, pe care le ia în virtutea
legii;
10. Magistratul trebuie să promoveze celeritatea procedurilor pentru
restabilirea cât mai grabnică a ordinii de drept încălcate.
Din cele prezentate rezultă că, în cazul magistraţilor, suntem în prezenţa
unei deontologii, în sensul strict al termenului, deoarece: profesiunea este
organizată prin lege; organelor profesiunii le este recunoscută capacitatea de a
stabili reguli deontologice şi de a sancţiona încălcarea lor; există un drept
deontologic.
Caracteristic pentru deontologia magistraţilor este reglementarea strictă a
obligaţiilor profesionale şi exigenţa deosebită faţă de conduita membrilor acestei
profesiuni.
1
N. COCHINESCU, Introducere în deontologia judiciară, DREPTUL Nr.4/1995, p.6.
44 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA FUNCŢIONARILOR PUBLICI
Reglementările fundamentale privind judecătorii se găsesc în
Constituţie1. Acestea sunt:
- judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii (art.124 alin.3);
- judecătorii numiţi de Preşedintele României sunt inamovibili, în
condiţiile legii (art. 125 alin.1);
- propunerile de numire, precum şi promovarea, transferarea şi
sancţionarea judecătorilor sunt de competenţa Consiliului Superior al
Magistraturii, în condiţiile legii sale organice (art.125 alin.2);
- funcţia de judecător este incompatibilă cu orice altă funcţie publică
sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior
(art.125 alin.3);
- judecătorii nu pot face parte din partide politice (art.art.40 alin.3).
În prezent, profesiunea de magistrat este reglementată detaliat de Legea
nr.303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată 2, care are
următoarea structură:
TITLUL I – DISPOZIŢII GENERALE (conţine 11 articole)
Capitolul I – Noţiuni şi principii (conţine 4 articole)
Capitolul II – Incompatibilităţi şi interdicţii (conţine 7 articole)
TITLUL II – CARIERA JUDECĂTORILOR ŞI PROCURORILOR (conţine
63 articole)
Capitolul I – Admiterea în magistratură şi formarea profesională
iniţială a judecătorilor şi procurorilor (conţine 9
articole)
Capitolul II – Judecătorii şi procurorii stagiari (conţine 10 articole)
Capitolul III – Numirea judecătorilor şi procurorilor (conţine 4
articole)
Capitolul IV – Formarea profesională continuă şi evaluarea
periodică a judecătorilor şi procurorilor (conţine 9
articole)
Capitolul V – Promovarea judecătorilor şi procurorilor şi numirea în
funcţiile de conducere (conţine 14 articole)
Secţiunea 1 – Promovarea la tribunale, curţi de apel şi la
parchete (conţine 5 articole)
Secţiunea 2 – Numirea în funcţiile de conducere din cadrul
judecătoriilor, tribunalelor, curţilor de apel şi
parchetelor corespunzătoare (conţine 4
articole)
Secţiunea 3 – Promovarea în funcţia de judecător la Înalta
Curte de Casaţie şi Justiţie şi numirea în
funcţiile de conducere din cadrul Înaltei Curţi
de Casaţie şi Justiţie, Parchetului de pe lângă
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi
Parchetului Naţional Anticorupţie (conţine 5
articole)
Capitolul VI – Delegarea, detaşarea şi transferul (conţine 5
articole)
1
Constituţia României din 1991, revizuită în 2003, republicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 767/31.10.2003.
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.826/13.09.2005. Avem în vedere
textul republicat al Legii nr.303/2004, cu modificările aduse până la 01.12.2008.
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI 45
DEONTOLOGIA FUNCŢIONARILOR PUBLICI
Capitolul VII – Suspendarea din funcţie şi încetarea funcţiei de
judecător şi procuror (conţine 5 articole)
Capitolul VIII – Magistraţii asistenţi ai Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie (conţine 7 articole)
1
Este vorba de art.133 şi art.134 din Constituţia României, republicată în 2003.
2
Legea nr.317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.827/13.09.2005.
48 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA FUNCŢIONARILOR PUBLICI
publice, potrivit Constituţiei actuale a României :”Cât priveşte Guvernul, este imposibil să se facă
o departajare a atribuţiilor preponderent politice de atribuţiile preponderent administrative, pentru
simplul motiv că în Constituţia noastră, la fel ca în majoritatea constituţiilor moderne, nu este
înscris un tablou al atribuţiilor sale. Legiuitorul constituant s-a limitat doar la precizarea rolului
Guvernului (…) asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea
generală a administraţiei publice (art.101)”. ( A.IORGOVAN, 2001, op.cit. p.68.)
1
Prin ”carieră” înţelegem modalitatea de încadrare care asigură posibilitatea ascensiunii
profesionale, sub condiţia îndeplinirii anumitor cerinţe, în cadrul unei grile ierarhizate pe grade
profesionale.
2
V. VEDINAŞ, Statutul funcţionarului public, Ed. ”Nemira”, Bucureşti – 1998, pp.30,31.
3
F. CHAMBON, O. GASPON, op.cit.,p.9.
52 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA FUNCŢIONARILOR PUBLICI
3.3.3. Organizarea funcţionarilor din administraţia publică
În Europa, organizarea funcţionarilor din administraţia publică începe în
sec.XVIII, prin intermediul reglementărilor juridice privind corpurile de
funcţionari şi statutele acestora.
Spre deosebire de profesiunile libere, care se organizează singure şi la
un moment dat statul le recunoaşte organizarea, prin acte normative,
organizarea corpurilor de funcţionari se face mai întâi de autorităţile publice,
legislative sau executive. Abia mai târziu apar şi se dezvoltă diverse asociaţii ale
funcţionarilor publici, de natură profesională sau sindicală.
În cadrul corpurilor de funcţionari, reglementate prin lege, există organe
cu caracter profesional, dar rolul lor este de regulă consultativ, decizia
aparţinând conducerii autorităţilor sau instituţiilor din care fac parte funcţionarii
respectivi.
Principalele drepturi şi obligaţii ale funcţionarilor publici sunt prevăzute de
legi denumite statute, deontologia administrativă exprimându-se prin obligaţiile
înscrise în aceste statute sau chiar prin legi distincte. Deci regulile deontologice
nu se stabilesc de organele profesiunii, ci de autorităţile publice.
În cazul funcţionarilor publici operează un drept disciplinar riguros şi
detaliat, iar sancţiunile se aplică de superiorii ierarhici.
1
Avem în vedere administraţia publică din ţările Europei Occidentale continentale.
54 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA FUNCŢIONARILOR PUBLICI
În ceea ce priveşte sancţiunile disciplinare, ele sunt expres şi limitativ
prevăzute de statute, şi sunt de gravităţi diferite, potrivit principiului general al
proporţionalităţii pedepselor. Sancţiunea disciplinară cea mai uşoară are doar un
caracter de atenţionare (mustrarea). Urmează sancţiunile ce vizează diminuarea
salariului, apoi cele ce afectează cariera, fie prin retrogradarea în funcţie, fie prin
suspendarea dreptului de avansare. În fine, sancţiunea cea mai gravă este
destituirea din funcţie.
Procedura de aplicare a sancţiunilor disciplinare are la bază o anchetă
administrativă menită să conducă la stabilirea exactă a faptelor, a
circumstanţelor în care acestea s-au produs şi a vinovăţiei. Respectarea
prezumţiei de nevinovăţie şi a dreptului la apărare a funcţionarului în cauză este
imperativă. De regulă, ancheta administrativă este condusă de o comisie
formată din funcţionari publici din aceeaşi instituţie, independentă de
conducerea acesteia, în faţa căreia se aplică principiul contradictorialităţii.
Lucrările comisiei se încheie printr-o propunere adresată conducerii instituţiei,
care aplică sancţiunea. Sancţiunea astfel aplicată poate fi contestată, ca regulă,
la instanţa de contencios administrativ, ceea ce constituie o altă specificitate a
regimului juridic al funcţionarilor din administraţia publică.
1
F.CHAMBON, O.GASPON, op.cit., passim.
56 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA FUNCŢIONARILOR PUBLICI
I. Funcţia publică constituie o profesiune?
II. Există un drept profesional al funcţionarilor publici?
III. Există organe ale corpului funcţionarilor publici şi, în caz afirmativ, au
ele competenţa de a stabili norme deontologice şi de a sancţiona
încălcarea acestora?
IV. Corpul funcţionarilor publici posedă un drept deontologic şi, în caz
afirmativ, acesta cuprinde principii specifice ?
I. După cum am arătat, prin profesiune înţelegem grupul social organizat
compus din persoanele care desfăşoară o anumită activitate specializată, ce
necesită un ansamblu de cunoştinţe teoretice şi deprinderi practice specifice.
Problema care se pune este dacă funcţia publică, în sensul de grup social
format din totalitate funcţionarilor publici, constituie o profesiune. Ei bine, simplul
fapt că statutul juridic al funcţionarilor publici este reglementat printr-o lege
organică1 demonstrează că suntem în prezenţa unui grup social organizat. Însă
coeziunea acestui grup nu este dată de o specializare comună şi de o activitate
de aceeaşi natură, ci de statutul juridic comun şi de misiunea fundamentală
comună, care este realizarea interesului general prin activitatea de administraţie
publică. Potrivit prevederilor Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici2 există o multitudine de categorii de funcţionari publici, clasificate după
mai multe criterii3, cu o diversitate de specializări. Astfel, avem: categoria
funcţionarilor publici care exercită funcţii publice generale şi categoria
funcţionarilor publici care exercită funcţii publice specifice; categoria înalţilor
funcţionari publici, categoria funcţionarilor publici de conducere şi categoria
funcţionarilor publici de execuţie; categoria funcţionarilor pentru care se cer
studii superioare în diverse specializări (administrative, juridice, economice,
inginereşti, medicale) şi categoria funcţionarilor pentru care se cer studii medii;
categoria funcţionarilor care exercită funcţii publice de stat (din cadrul
ministerelor, organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale şi al
autorităţilor administrative autonome), categoria funcţionarilor care exercită
funcţii publice teritoriale (din cadrul instituţiei prefectului, serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice
centrale din unităţile administrativ-teritoriale) şi categoria funcţionarilor care
exercită funcţii publice locale (din cadrul aparatului autorităţilor administraţiei
publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora). Rezultă că funcţia
publică este o profesiune, însă o profesiune integrată prin statutul juridic general
comun, heterogenă sub aspectul specializării şi naturii activităţii, formată din mai
multe subgrupuri, ceea ce conduce la o coeziune redusă. Menţionăm că, spre
deosebire de profesiunile liberale, cum sunt medicina şi avocatura, care s-au
organizat singure, organizarea lor fiind recunoscută ulterior de stat prin acte
normative, organizarea funcţiei publice este opera, ab initio, a statului.
II. După cum am arătat, dreptul profesional este ansamblul normelor
juridice care reglementează o profesiune. La momentul actual, funcţia publică
are o reglementare amplă şi detaliată, alcătuită, în principal, din următoarele
acte normative:
1
Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, precit.
2
Este vorba de Capitolul II:” Clasificarea funcţiilor publice. Categorii de funcţii publice” şi de
Capitolul III:” Categoria înalţilor funcţionari publici”.
3
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2009, pp.528-535.
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI 57
DEONTOLOGIA FUNCŢIONARILOR PUBLICI
- Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici1,
- Legea nr.7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici2,
- Legea nr.340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului3,
- Legea nr.571/2004 privind protecţia personalului din autorităţile
publice, instituţiile publice şi din alte unităţi care semnalează încălcări
ale legii4,
- H.G. nr.1000/2006 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei
Naţionale a Funcţionarilor Publici5,
- H.G. nr.341/2007 privind intrarea în categoria înalţilor funcţionari
publici, managementul carierei şi mobilităţii înalţilor funcţionari
publici6,
- H.G. nr.833/2007 privind normele de organizare şi funcţionare a
comisiilor paritare şi încheierea acordurilor colective7,
- H.G. nr.1344/2007 privind normele de organizare şi funcţionare a
comisiilor de disciplină8,
- H.G. nr.611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi
dezvoltarea carierei funcţionarilor publici9.
Actele normative enumerate reglementează următoarele aspecte
principale: funcţiile publice, condiţiile şi modalităţile de acces în funcţia publică,
principiile generale ale funcţiei publice, managementul funcţiilor publice şi al
funcţionarilor publici, drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici, obligaţiile de
natură etică ce le revin şi principiile deontologice, cariera, modificarea,
suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu, formele de reprezentare a
funcţionarilor publici în raporturile cu administraţia din care fac parte,
răspunderea funcţionarilor publici, abaterile disciplinare, sancţiunile disciplinare
şi procedura de aplicare a acestora. Drept urmare, existenţa dreptului
profesional al funcţionarilor publici este evidentă.
III. Statutul reglementează două forme organizatorice în care este
reprezentat corpul funcţionarilor publici, la nivelul autorităţilor şi instituţiilor
administraţiei publice, şi anume: comisia paritară şi comisia de disciplină.
Potrivit art.73 şi 74 din Statut, în cadrul autorităţilor şi instituţiilor
administraţiei publice se constituie comisii paritare alcătuite dintr-un număr egal
de reprezentanţi desemnaţi de conducătorul acestor autorităţi şi instituţii şi de
sindicatul reprezentativ al funcţionarilor publici sau, în lipsa acestuia, desemnaţi
prin votul majorităţii funcţionarilor publici din respectiva autoritate sau instituţie.
Aceste comisii sunt consultate la stabilirea măsurilor de îmbunătăţire a activităţii
autorităţilor şi instituţiilor pentru care sunt constituite; la stabilirea oricăror măsuri
privind pregătirea profesională a funcţionarilor publici, plătite din fonduri
bugetare; la stabilirea programului de lucru de către conducătorul autorităţii sau
instituţiei; în situaţiile privind realizarea drepturilor de natură sindicală.
Observăm că formula generală „măsuri de îmbunătăţire a activităţii” acoperă şi
1
Pe care o vom invoca în continuare cu denumirea Statutul funcţionarilor publici sau pur şi
simplu Statut.
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.525/2.VIII.2007
3
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.225/24.III.2008.
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.571/17.XII.2004.
5
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.698/15.VIII.2006.
6
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 247/12.IV. 2007.
7
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.565/16.VIII.2007.
8
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 768/13.XI.2007.
9
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 530/14.VII.2008.
58 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA FUNCŢIONARILOR PUBLICI
posibilitatea de a propune norme deontologice. Instrumentul juridic de care
dispun comisiile paritare este avizul consultativ.
Potrivit prevederilor art.79 din Statut şi ale H.G. nr.1344/2007 privind
normele de organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină, în cadrul
autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice se constituie comisii de disciplină.
Acestea sunt structuri deliberative, fără personalitate juridică, independente în
exercitarea atribuţiilor ce le revin, care au competenţa de a analiza faptele
funcţionarilor publici sesizate ca abateri disciplinare şi de a propune modul de
soluţionare, prin individualizarea sancţiunii disciplinare aplicabile sau clasarea
sesizării, după caz. Comisia de disciplină are în componenţă 3 membri titulari,
funcţionari publici definitivi numiţi în funcţia publică pe durată nedeterminată. Doi
membri sunt desemnaţi de conducătorul autorităţii sau instituţiei administraţiei
publice, iar al treilea membru este desemnat de sindicatul reprezentativ al
funcţionarilor publici sau, în lipsa acestuia, prin votul majorităţii funcţionarilor
publici din respectiva autoritate sau instituţie. Comisia de disciplină are
competenţa de a desfăşura procedura disciplinară, activitatea ei fiind supusă
unor principii de funcţionare caracteristice instanţelor jurisdicţionale. Procedura
disciplinară se declanşează odată cu sesizarea comisiei de disciplină, continuă
cu cercetarea administrativă care implică audieri de persoane şi administrarea
de probe, urmează apoi dezbaterea cazului în cadrul comisiei şi procedura se
finalizează cu întocmirea unui raport cu privire la cauză. Raportul conţine
propunerea motivată privind sancţiunea aplicabilă sau, după caz, propunerea de
clasare a sesizării. Acest raport se înaintează persoanei care are competenţa
legală de aplicare a sancţiunii disciplinare, care va emite actul administrativ de
sancţionare. Dacă persoana competentă să aplice sancţiunea aplică altă
sancţiune decât cea propusă de comisia de disciplină, are obligaţia de a motiva
această decizie. În concluzie, comisia de disciplină este o jurisdicţie
profesională, dar are capacitate restrânsă, deoarece ea nu aplică, ci propune
sancţiunile disciplinare.
Din cele prezentate, rezultă că există forme organizatorice interne, la
nivelul autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice, prin care funcţionarii
publici pot contribui la elaborarea unor norme deontologice şi prin care participă
la aplicarea sancţiunilor disciplinare, însă acestea nu au putere de decizie, ca în
cazul profesiunilor liberale clasice, medicina şi avocatura. De asemenea, nu
există garanţii care să le asigure independenţa faţă de conducere.
IV. După cum am arătat, în esenţă, dreptul deontologic este partea
dreptului profesional care cuprinde regulile deontologice menite să asigure
îndeplinirea misiunii profesiunii în conformitate cu normele etice, reguli a căror
respectare este garantată printr-un mecanism sancţionator intern. Pentru a ne
afla în prezenţa unui drept deontologic, dreptul profesiei trebuie să instituie
obligaţii şi principii de natură etică, specifice profesiei respective, să califice
încălcarea acestora ca abatere disciplinară, să stabilească sancţiunile
disciplinare aplicabile şi procedura prin care se aplică şi să instituie jurisdicţii
profesionale. Rezultă că, pentru a demonstra că funcţia publică posedă un drept
deontologic, trebuie să arătăm că dreptul profesiei instituie obligaţii şi principii de
natură etică, prevede că încălcarea acestora constituie abatere disciplinară,
care antrenează aplicarea unor sancţiuni bine definite, după o procedură bine
determinată, de către jurisdicţii profesionale.
Misiunea administraţiei publice şi, totodată, raţiunea sa de existenţă este
realizarea interesului general. Dar cum interesul general dobândeşte expresie
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI 59
DEONTOLOGIA FUNCŢIONARILOR PUBLICI
juridică prin lege, misiunea administraţiei publice este organizarea executării şi
executarea în concret a legii. De aceea în formula jurământului depus de
funcţionarii publici1 apar ca angajamente de natură etică specifice: respectarea
drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului, aplicarea în mod corect şi fără
părtinire a legilor, îndeplinirea conştiincioasă a îndatoririlor corespunzătoare
funcţiei publice deţinute, respectarea normelor de conduită profesională şi
civică. Obligaţii şi principii de natură etică apar atât în Statut, de pildă la art.43,
cât mai ales în Legea nr.7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor
publici, care va fi studiat în următoarea secţiune. La art.77 alin.1 lit.g din Statut
sunt calificate ca abateri disciplinare orice „manifestări care aduc atingere
prestigiului autorităţii sau instituţiei publice”. Aceeaşi calificare o are încălcarea
dispoziţiilor Codului de conduită a funcţionarilor publici, potrivit art.23 alin. 1
din Legea nr.7/2004. În conformitate cu dispoziţiile art.77 alin.3 din Statut,
sancţiunile disciplinare aplicabile funcţionarilor publici sunt: mustrare scrisă,
diminuarea drepturilor salariale cu 5 – 20% pe o perioadă de până la 3 luni,
suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de
promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1 an la 3 ani, retrogradarea în
treptele de salarizare sau retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de până
la un an, destituirea din funcţia publică. În ceea ce priveşte procedura de
sancţionare a abaterilor disciplinare şi jurisdicţiile profesionale, acestea sunt
reglementată în mod detaliat prin H.G. nr.1344/2007 privind normele de
organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină.
Faţă de cele arătate, putem afirma fără nicio reţinere că funcţia publică
posedă un drept deontologic.
Ca urmare a analizării existenţei elementelor constitutive ale deontologiei,
în sensul strict al termenului, în cazul funcţiei publice, putem conchide că
acestea sunt întrunite. Mai precis, funcţia publică este o profesiune, organizarea
profesiunii este reglementată prin lege; există forme organizatorice interne la
nivelul autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice, prin care funcţionarii
publici pot contribui la elaborarea unor norme deontologice şi prin care participă
la aplicarea sancţiunilor disciplinare; profesiunea posedă un drept deontologic.
Aceasta înseamnă că, în cazul funcţiei publice, latura obiectivă a deontologiei
este prezentă. Deontologia funcţionarilor publici diferă însă de deontologia
profesiunilor liberale, în esenţă, prin faptul că formele organizatorice ale
profesiunii au o competenţă limitată. Ele sunt consultate cu privire la regulile
deontologice şi participă la aplicarea sancţiunilor disciplinare, dar decizia, atât în
ceea ce priveşte stabilirea regulilor deontologice, cât şi în ceea ce priveşte
sancţionarea încălcării acestora, aparţine conducerii autorităţilor şi instituţiilor
administraţiei publice. De aici rezultă că deontologia administrativă este
autoritară şi că este mai mult opera funcţionarilor de conducere, decât a
formelor organizatorice ale funcţiei publice. Deontologia administrativă
funcţionează într-un sistem ierarhic, spre deosebire de deontologia profesiunilor
libere care este democratică.
1
Conform art.62 alin.6 din Statut, textul jurământului este următorul: “Jur să respect Constituţia,
drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, să aplic în mod corect şi fără părtinire legile ţării,
să îndeplinesc conştiincios îndatoririle ce îmi revin în funcţia publică în care am fost numit, să
păstrez secretul profesional şi să respect normele de conduită profesională şi civică.”
60 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA FUNCŢIONARILOR PUBLICI
3.4.2. Valoarea deontologică a Codului de conduită a funcţionarilor
publici instituit prin Legea nr.7/20041
Chiar dacă poartă denumirea neutră de „Cod de conduită”, obiectivele
urmărite, precizate la art.2, conferă acestui Cod o incontestabilă încărcătură
deontologică. Aceste obiective sunt:
a) reglementarea normelor de conduită profesională necesare realizării
unor raporturi sociale şi profesionale corespunzătoare creării şi menţinerii la
nivel înalt a prestigiului funcţiei publice, ca grup social, şi al fiecărui funcţionar
public în parte;
b) informarea publicului cu privire la conduita la care este îndreptăţit să
se aştepte din partea funcţionarilor publici în exerciţiul funcţiunii;
c) crearea unui climat de încredere şi respect reciproc între cetăţeni şi
funcţionarii publici.
Pentru realizarea obiectivelor declarate, Codul de conduită stabileşte
principiile care guvernează conduita profesională a funcţionarilor publici, enunţă
normele generale de conduită profesională a acestora şi instituie măsuri de
coordonare, monitorizare şi control privind aplicarea normelor de conduită pe
care le prescrie.
Principiile de natură deontologică ale conduitei profesionale a
funcţionarilor publici, formulate la art.3 din Cod, sunt:
a) prioritatea interesului general, principiu care exprimă conceptul etic de
datorie, conform căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a considera
interesul general mai presus de interesul personal, în exerciţiul funcţiunii;
b) asigurarea egalităţii de tratament a cetăţenilor în faţa autorităţilor şi
instituţiilor publice, care exprimă conceptul etic de echitate, conform căruia
funcţionarii publici au îndatorirea de a aplica acelaşi regim juridic în situaţii
identice sau similare;
c) profesionalismul, principiu conform căruia funcţionarii publici au
obligaţia de a îndeplini atribuţiile de serviciu cu responsabilitate, competenţă,
eficienţă, corectitudine şi conştiinciozitate;
d) imparţialitatea şi independenţa, principiu care exprimă conceptul etic
de nepărtinire, conform căruia funcţionarii publici sunt obligaţi să aibă o atitudine
obiectivă, neutră faţă de orice interes politic, economic, religios sau de altă
natură, în exercitarea funcţiei publice;
e) integritatea morală, principiu conform căruia funcţionarilor publici le
este interzis să solicite sau să accepte, direct ori indirect, pentru ei sau pentru
alţii, vreun avantaj ori beneficiu în considerarea funcţiei publice pe care o deţin
sau să abuzeze în vreun fel de această funcţie;
f) cinstea şi corectitudinea, principiu conform căruia în exercitarea
funcţiei publice şi în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu funcţionarii publici trebuie
să fie de bună-credinţă;
g) deschiderea şi transparenţa, principiu care exprimă conceptul etic de
sinceritate, conform căruia activităţile desfăşurate de funcţionarii publici în
exercitarea funcţiei lor sunt publice şi pot fi supuse monitorizării cetăţenilor.
Cele mai importante norme generale de conduită profesională a
funcţionarilor publici sunt cele care stabilesc loialităţile. Prima loialitate, stabilită
la art. 6 alin.1 din Cod, este faţă de Constituţie şi lege, având următoarea
exprimare: „Funcţionarii publici au obligaţia ca, prin actele şi faptele lor, să
1
Denumit în continuare “Cod de conduită” sau pur şi simplu Cod.
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI 61
DEONTOLOGIA FUNCŢIONARILOR PUBLICI
respecte Constituţia, legile ţării şi să acţioneze pentru punerea în aplicare a
dispoziţiilor legale, în conformitate cu atribuţiile ce le revin, cu respectarea eticii
profesionale.” În legătură cu acest enunţ se impun unele precizări. Sintagma
„legile ţării” exprimă atât dreptul naţional cât şi dreptul comunitar, deoarece
acesta face parte din dreptul intern. În caz de conflict între dreptul naţional şi
dreptul comunitar, ca principiu, are prioritate dreptul comunitar. Utilizarea
sintagmei „etică profesională”, care nu este definită, o considerăm trimitere la
principiile şi obligaţiile deontologice reglementate legal. Este firesc ca prima
loialitate a funcţionarilor publici să fie faţă de Constituţie şi lege, deoarece
acestea sunt cele mai importante expresii juridice ale interesului general, pe
care administraţia are misiunea să-l transpună în realitate.
A doua loialitate, reglementată detaliat la art.7 din Cod, este loialitatea
faţă de autorităţile şi instituţiile administraţiei publice. Loialitatea faţă de acestea
are, în linii mari, următorul conţinut:
I. Funcţionarii publici au obligaţia de a apăra în mod loial prestigiul
autorităţii sau instituţiei în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi de a se
abţine de la orice act ori fapt care poate produce prejudicii imaginii sau
intereselor legale ale acesteia.
II. Funcţionarilor publici le este interzis:
a) să exprime public aprecieri neconforme cu realitatea în legătură cu
activitatea autorităţii sau instituţiei în care îşi desfăşoară activitatea, cu politicile
şi strategiile acesteia ori cu proiectele de acte cu caracter normativ sau
individual;
b) să facă aprecieri neautorizate în legătură cu litigiile aflate în curs de
soluţionare şi în care autoritatea sau instituţia în care îşi desfăşoară activitatea
este parte;
c) să divulge secretul de serviciu, fie prin dezvăluirea unor informaţii care
nu au caracter public, fie prin dezvăluirea unor informaţii la care au acces în
exercitarea funcţiei publice, dacă această dezvăluire este de natură să atragă
avantaje necuvenite ori să prejudicieze imaginea sau drepturile instituţiei sau ale
unor funcţionari publici, precum şi ale persoanelor fizice sau juridice;
d) să acorde asistenţă şi consultanţă persoanelor fizice sau juridice în
vederea promovării de acţiuni juridice sau de altă natură împotriva statului sau
autorităţii ori instiuţiei în care îşi desfăşoară activitatea.
Observăm că loialitatea faţă de autorităţile şi instituţiile administraţiei
publice implică restricţii semnificative ale libertăţii de exprimare.
În legătură cu loialităţile se pune problema delicată a conduitei pe care
trebuie să o urmeze funcţionarul public atunci când loialitatea faţă de
administraţie intră în coliziune cu loialitatea faţă de lege, mai precis, atunci când
în cadrul instituţiei sau în raporturile acesteia cu terţii se încalcă legea. Care
dintre cele două loialităţi are prioritate? Ca principiu şi potrivit ordinii în care au
fost enunţate, loialitatea faţă de lege este mai presus de orice altă loialitate.
Administraţia publică are ca misiune realizarea interesului general prin
intermediul activităţii de organizare a executării legii şi de executare a legii în
concret, de aceea, orice abatere de la lege este o deviaţie de la finalitatea pe
care trebuie să o urmărească, deviaţie care trebuie corectată. Ca atare,
funcţionarul public nu mai datorează loialitate administraţiei atunci când aceasta
încalcă legea şi, mai mult, are dreptul să intervină pentru restabilirea legalităţii.
Această soluţie, la problema conflictului între loialitatea faţă de administraţie şi
loialitatea faţă de lege, este clar exprimată la alin.5 al art.7 din Cod: „Prevederile
62 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA FUNCŢIONARILOR PUBLICI
prezentului cod de conduită nu pot fi interpretate ca o derogare de la obligaţia
legală a funcţionarilor publici de a furniza informaţii de interes public celor
interesaţi, în condiţiile legii, sau ca o derogare de la dreptul funcţionarului public
de a face sesizări în baza Legii nr.571/2004 privind protecţia personalului din
autorităţile publice, instituţiile publice şi din alte unităţi care semnalează încălcări
ale legii.”
Legea nr.571/2004 reglementează unele măsuri privind protecţia
persoanelor care au reclamat ori au sesizat încălcări ale legii, în cadrul unităţilor
componente ale administraţiei publice, săvârşite de către persoane cu funcţii de
conducere sau de execuţie. Fac obiectul acestei reglementări: lista unităţilor
administraţiei publice care cad sub incidenţa legii, definirea unor termeni utilizaţi
în lege, principiile care guvernează protecţia persoanelor care au sesizat
încălcări ale legii, enumerarea faptelor care pot face obiectul sesizărilor,
precizarea destinatarilor posibili ai sesizărilor şi măsurile de protecţie a
funcţionarilor publici care fac aceste sesizări. Aceşti funcţionari, denumiţi
„avertizori”, beneficiază, din oficiu, de protecţia datelor de identitate, atunci când
sesizează infracţiuni de corupţie sau infracţiuni contra intereselor financiare ale
Uniunii Europene. În celelalte situaţii, beneficiază de anumite forme de protecţie
împotriva sancţionării disciplinare abuzive. Astfel, dacă sesizarea încălcării legii
s-a făcut către comisia de disciplină, avertizorul beneficiază de prezumţia de
bună-credinţă şi dacă cel reclamat este şeful ierarhic sau o persoană cu atribuţii
de control, inspecţie şi evaluare a avertizorului, comisia de disciplină este
obligată să ascundă identitatea avertizorului. Dacă avertizorul este cel cercetat
disciplinar, are dreptul să ceară comisiei de disciplină invitarea, la audieri, a
presei şi a unui reprezentant al sindicatului. De asemenea, în cazul unui litigiu
privind raporturile de serviciu, instanţa poate dispune anularea sancţiunii
disciplinare aplicate unui avertizor, dacă sancţiunea a fost aplicată ca urmare a
sesizării unei ilegalităţi, făcută cu bună credinţă. Dacă sancţiunea a fost aplicată
avertizorului pentru o abatere disciplinară, instanţa verifică dacă la aplicarea
sancţiunii s-a respectat principiul proporţionalităţii.
În ceea ce priveşte coordonarea, monitorizarea şi controlul aplicării
normelor de conduită a funcţionarilor publici, rolul principal revine Agenţiei
Naţionale a Funcţionarilor Publici. Aceasta urmăreşte aplicarea şi respectarea
Codului de conduită, în cadrul autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice,
elaborează studii şi analize privind respectarea Codului de conduită,
colaborează cu organizaţiile neguvernamentale care au ca scop apărarea
intereselor legitime ale cetăţenilor în relaţia cu funcţionarii publici. De asemenea,
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are obligaţia să asigure publicitatea
cazurilor de încălcare a normelor de conduită. În acest sens, raportul anual cu
privire la managementul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici, care se
întocmeşte de către Agenţie, trebuie să cuprindă următoarele date:
a) numărul şi obiectul sesizărilor privind cazurile de încălcare a normelor
de conduită profesională,
b) categoriile şi numărul de funcţionari publici care au încălcat normele
de conduită morală şi profesională,
c) cauzele şi consecinţele nerespectării prevederilor Codului de
conduită,
d) evidenţierea cazurilor în care funcţionarilor publici li s-a cerut să
acţioneze sub presiunea factorului politic.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.658/21.VII.2004.
2
Este interesant de remarcat că exerciţiul unui mandat politic, mandatul de parlamentar, este
echivalent, în concepţia autorilor legii, cu un program de formare şi specializare în administraţia
publică.
66 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
DEONTOLOGIA FUNCŢIONARILOR PUBLICI
ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE
1. Prezentaţi sintetic apariţia şi evoluţia funcţionarilor publici.
2. Constituie funcţionarii publici o profesiune?
3. Există o deontologie a magistraţilor? Argumentaţi.
4. Prezentaţi organizarea profesiunii de magistrat în România, potrivit
reglementărilor actuale.
5. Ce se înţelege prin inamovibilitatea judecătorului?
6. Care sunt sancţiunile disciplinare aplicabile magistraţilor?
7. Care sunt cele două accepţiuni ale sintagmei „funcţionar public”?
8. Prezentaţi şi explicaţi principiile deontologiei administrative.
9. Ce este dreptul deontologic al funcţionarilor din administraţia publică?
10. Argumentaţi afirmaţia: funcţia publică posedă o deontologie proprie.
TESTE DE AUTOEVALUARE
CAPITOLUL 4
OBIECTIVE
1
Precizăm că este vorba de statutul general al funcţionarilor din administraţia publică. Pe
lângă acesta mai există o serie de statute speciale, cum sunt: Statutul poliţistului, Statutul
cadrelor militare, Statutul personalului vamal, Statutul personalului silvic etc.
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 293 din 28 iunie 2000.
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 696 din 22 octombrie 2000.
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 706 din 29 decembrie 2000.
5
Legea nr.161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea
demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea
corupţiei, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie
2003.
6
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 251 din 22 martie 2004.
7
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 574 din 4 iulie 2006.
8
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 707 din 7 noiembrie 2001.
9
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 707 din 7 noiembrie 2001.
10
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 710 din 7 noiembrie 2001.
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI 75
STATUTUL FUNCŢIONARILOR DIN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ÎN ROMÂNIA
- H.G. nr. 1086 din 25 octombrie 2001 privind organizarea si
funcţionarea comisiilor paritare1;
- H.G. nr. 1087 din 25 octombrie 2001 privind organizarea şi
desfăşurarea concursurilor şi examenelor pentru ocuparea funcţiei
publice2.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 710 din 7 noiembrie 2001.
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 710 din 7 noiembrie 2001
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 754 din 29 octombrie 2003.
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 754 din 29 octombrie 2003.
5
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.225 din 24 martie 2008.
6
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 247 din 12 aprilie 2007.
7
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.565 din 16 august 2007.
8
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 768 din 13 noiembrie 2007.
9
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 530 din 14 iulie 2008.
76 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
STATUTUL FUNCŢIONARILOR DIN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ÎN ROMÂNIA
funcţionar public se înţelege persoana fizică a cărei carieră constă în
exercitarea unei funcţii în cadrul administraţiei publice.
Legislaţia română actuală în materie defineşte cele două concepte, în
concordanţă cu doctrina, după cum urmează:
- funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi
responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării
prerogativelor de putere publică de către administraţia publică
centrală şi administraţia publică locală;
- funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile legii, într-o
funcţie publică.
Pentru concretizarea definiţiilor citate, legiuitorul a stabilit că activităţile
care implică exercitarea prerogativelor de putere publică, care pot fi
desfăşurate de funcţionarii publici, sunt următoarele:
a) punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative;
b) elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări
specifice autorităţii sau instituţiei publice, precum şi asigurarea
avizării acestora;
c) elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a programelor, a
studiilor, analizelor şi statisticilor necesare realizării şi
implementării politicilor publice, precum şi a documentaţiei
necesare executării legilor, în vederea realizării competenţei
autorităţii sau instituţiei publice;
d) consilierea, controlul şi auditul public intern;
e) gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare;
f) colectarea creanţelor bugetare;
g) reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în
raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public
sau privat, din ţară şi străinătate, în limita împuternicirilor stabilite
de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, precum şi
reprezentarea în justiţie a autorităţii sau instituţiei publice în care îşi
desfăşoară activitatea;
h) realizarea de activităţi în conformitate cu strategia de informatizare
a administraţiei publice.
Statutul prevede expres1, dar nu limitativ, în anexa sa, lista funcţiilor
publice generale şi specifice.
Sunt funcţii publice generale:
A. Funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari
publici:
secretar general şi secretar general adjunct al Guvernului;
secretar general şi secretar general adjunct în ministere şi alte
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale;
prefect şi subprefect;
inspector guvernamental.
B. Funcţii publice de conducere:
director general şi director general adjunct în cadrul autorităţilor
administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale;
secretar al judeţului şi al municipiului Bucureşti;
director şi director adjunct în cadrul autorităţilor administrative
autonome, în aparatul ministerelor şi al celorlalte organe de
1
La data de 01.02.2010, în legătură cu lista funcţiilor publice planează anumite incertitudini.
O serie de funcţii au fost scoase de sub incidenţa Statutului prin O.U. nr.37/2009, abrogată
prin O.U.105, care a fost declarată neconstituţională de Curtea Constituţională a României.
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI 77
STATUTUL FUNCŢIONARILOR DIN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ÎN ROMÂNIA
specialitate ale administraţiei publice centrale, director executiv şi
director executiv adjunct în cadrul serviciilor publice deconcentrate
ale ministerelor şi ale altor organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale, precum şi în cadrul autorităţilor administraţiei
publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora;
secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureşti, al
oraşului şi al comunei;
şef serviciu;
şef birou.
C. Funcţii publice de execuţie:
consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector;
referent de specialitate;
referent.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.698 din 15 august 2006. A fost
modificată prin H.G. nr.1.373/2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.805 din 25 noiembrie 2009 şi H.G. nr.51/2010, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.62 din 27 ianuarie 2010.
80 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
STATUTUL FUNCŢIONARILOR DIN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ÎN ROMÂNIA
4.3. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici
Funcţionarii publici au, în principiu, drepturile şi obligaţiile consacrate
de Constituţia României pentru oricare cetăţean.
Specificul raportului de serviciu face ca anumite drepturi să fie supuse
unor restricţii. Izvoarele acestor restricţii sunt de ordin constituţional sau legal
şi vizează, în principal, unele drepturi politice şi libertăţi cetăţeneşti.
Îndatoririle specifice funcţionarilor publici sunt determinate, de
asemenea, de caracteristicile raportului de serviciu, fiind atât de natură
constituţională, cât mai ales legală.
Vom prezenta în continuare, într-o manieră sintetică, principalele
drepturi şi îndatoriri ale funcţionarilor din administraţia publică, potrivit
concepţiei europene actuale.
1
Aceste fapte sunt: săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra
autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals
ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care implică
incompatibilitate cu exercitarea unei funcţii publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit
reabilitarea.
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI 89
STATUTUL FUNCŢIONARILOR DIN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ÎN ROMÂNIA
Eliberarea din funcţia publică intervine pentru motive neimputabile sau
imputabile funcţionarului. Motivele neimputabile sunt următoarele:
a) autoritatea sau instituţia publică şi-a încetat activitatea ori a fost
mutată într-o altă localitate, iar funcţionarul public nu este de acord
să o urmeze;
b) autoritatea sau instituţia publică îşi reduce personalul ca urmare a
reorganizării, prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public;
c) ca urmare a admiterii cererii de reintegrare în funcţia publică,
ocupată de funcţionarul public, a unui funcţionar public eliberat sau
destituit nelegal sau pentru motive neîntemeiate, de la data
rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de reintegrare;
d) funcţionarul nu mai îndeplineşte condiţiile specifice pentru
ocuparea funcţiei publice;
e) starea sănătăţii fizice sau/şi psihice a funcţionarului public,
constatată prin decizia organelor competente de expertiză
medicală, nu îi mai permite acestuia să îşi îndeplinească atribuţiile
corespunzătoare funcţiei deţinute;
f) refuzul neîntemeiat al înaltului funcţionar public de a accepta
mobilitatea în funcţie.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003
2
Art.52 din Legea nr.330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri
publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.762 din 9 noiembrie 2009.
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI 91
STATUTUL FUNCŢIONARILOR DIN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ÎN ROMÂNIA
4.5. Răspunderea funcţionarilor publici
Potrivit art.75 din Statut: “Încălcarea de către funcţionarii publici, cu
vinovăţie, a îndatoririlor de serviciu atrage răspunderea disciplinară,
contravenţională, civilă sau penală, după caz.”
Răspunderea disciplinară este reglementată la art.77 alin.1 din Statut,
după cum urmează: ”Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a
îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de
conduită profesională şi civică prevăzute de lege, constituie abatere
disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora.”
În continuare, Statutul conţine prevederi referitoare la faptele ce
constituie abateri disciplinare, sancţiunile aplicabile, precum şi unele
dispoziţii procedurale referitoare la aplicarea sancţiunii disciplinare,
contestarea acesteia de către funcţionarul public nemulţumit şi cazierul
administrativ.
Faptele ce constituie abateri disciplinare, limitativ stabilite de Statut,
sunt următoarele:
a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
b) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;
c) absenţe nemotivate la serviciu;
d) nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;
e) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara
cadrului legal;
f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii
lucrărilor care au acest caracter;
g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei
publice în care îşi desfăşoară activitatea;
h) desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu
caracter politic;
i) refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu;
j) încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri,
incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin lege
pentru funcţionarii publici;
k) alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din
domeniul funcţiei publice şi funcţionarilor publici.
Sancţiunile disciplinare, care pot fi aplicate funcţionarilor publici,
pentru abaterile disciplinare, de asemenea, limitativ prevăzute de Statut, la
art.77 alin.3, sunt următoarele:
a) mustrarea scrisă;
b) diminuarea drepturilor salariale cu 5 – 20% pe o perioadă de până
la 3 luni;
c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau,
după caz, de promovare în funcţia publică pe o perioadă de 1 la 3
ani;
d) retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcţia
publică pe o perioadă de până la un an;
e) destituirea din funcţia publică.
La individualizarea sancţiunii disciplinare se va ţine seama de: cauzele
şi gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care a fost săvârşită, gradul
de vinovăţie a funcţionarului public şi consecinţele abaterii, comportarea
generală în timpul serviciului a funcţionarului public, existenţa în
antecedentele funcţionarului public a altor sancţiuni disciplinare care nu au
fost radiate.
1
Este vorba, de fapt, de persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică
deţinută de cel sancţionat. Pentru că, de regulă, această persoană este conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice, vom folosi în continuare această sintagmă, pentru
simplificarea exprimării.
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI 93
STATUTUL FUNCŢIONARILOR DIN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ÎN ROMÂNIA
respectarea drepturilor persoanelor implicate şi a regulilor
prevăzute de lege şi de prezenta hotărâre;
d) contradictorialitatea, care presupune asigurarea posibilităţii
persoanelor aflate pe poziţii divergente de a se exprima cu privire
la orice act sau fapt care are legătură cu abaterea disciplinară
pentru care a fost sesizată comisia de disciplină;
e) proporţionalitatea, principiu conform căruia trebuie respectat un
raport corect între gravitatea abaterii disciplinare, circumstanţele
săvârşirii acesteia şi sancţiunea disciplinară propusă să fie
aplicată;
f) legalitatea sancţiunii, conform căruia comisia de disciplină nu
poate propune decât sancţiunile disciplinare prevăzute de lege;
g) unicitatea sancţiunii, conform căruia pentru o abatere
disciplinară nu se poate aplica decât o singură sancţiune
disciplinară.
ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE
1. Prezentaţi succint istoricul funcţiei publice în România
2. Ce este funcţia publică şi funcţionarul public, potrivit reglementărilor
actuale ?
3. Care sunt clasificările funcţiilor publice şi ale funcţionarilor publici ?
4. Ce este Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici ?
5. Care sunt drepturile funcţionarilor publici ?
TESTE DE AUTOEVALUARE
1. Calitatea de boierie este desfiinţată de :
a. Legiuirea lui Caragea ;
b. Regulamentele Organice ;
c. Convenţia de la Paris din 1858;
d. Constituţia din 1866.
15. Forma scrisă a actului de numire într-o funcţie publică este o condiţie :
a. ad probationem ;
b. ad validitatem ;
c. facultativă;
d. supletivă.
ANEXA 1
RUDENIA1
Este legătura de sânge, întemeiată pe faptul naşterii, reglementată de
art.45,46 din Codul familiei şi art.660-663 din Codul civil. Şirul de persoane
între care există rudenie se numeşte linie de rudenie. Rudenia în linie
dreaptă este legătura dintre persoanele care coboară unele din altele.
Rudenia în linie colaterală este legătura dintre persoanele care au un autor
comun. Gradul de rudenie se stabileşte după numărul naşterilor intervenite.
Ssx
- Fie x persoana a cărei rudenie se
stabileşte ;
Sx - Rudele în linie dreaptă de gradul 1
ale lui x sunt Tx şi Fx.
- Rudă în linie dreaptă de gradul 2
Bx este Bx .
- Rudă în linie dreaptă de gradul 3
este Sx .
Tx - Rudă în linie dreaptă de gradul 4
Ux este Ssx .
1
I.P.Filipescu, Tratat de dreptul familiei, Ed. ALL, Bucureşti – 1998, pp.223-295.
100 DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI
ANEXA 1
AFINITATEA2
- Nu este definită de lege şi nu se bazează pe legătura de sânge;
- Se admite că este legătura dintre soţ şi rudele celuilalt soţ.
Caracteristici:
- Un soţ este afinul rudelor celuilalt soţ în acelaşi fel şi în
acelaşi grad;
- Concubinajul nu dă naştere la afinitate;
- Afinitatea nu există între rudele unui soţ şi rudele celuilalt soţ, de
exemplu între cuscri;
- Legătura de afinitate încetează o dată cu încetarea căsătoriei.
- Proba afinităţii se face prin dovada căsătoriei şi a rudeniei.
PRECIZARE : Între soţi nu există nici rudenie nici afinitate.
Bs
- Socrul(Ts) este afin în linie dreaptă
de gr.1;
- Bunicul soţiei(Bs) este afin în linie
dreaptă de gr.2;
Ts Us - Cumnatul(Fs) este afin în linie
colaterală de gr.2;
- Nepotul soţiei(Ns) este afin în linie
Soţ Soţie colaterală de gr.3;
Fs Vs - Unchiul soţiei(Us) este afin în linie
colaterală de gr. 3;
- Vărul primar al soţiei(Vs) este afin în
Ns linie colaterală de gr.4.
2
I.P.Filipescu, Tratat de dreptul familiei, Ed. ALL, Bucureşti – 1998, pp.300-302.
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL FUNCŢIONARILOR PUBLICI 101
BIBLIOGRAFIE
BIBLIOGRAFIE
(Lucrările sunt prezentate în ordinea apariţiei)
REZOLVAREA TESTELOR
3. Moravurile sunt:
a. ansamblul cunoştinţelor despre morală;
b. relaţiile morale, cu un caracter relativ stabil, care caracterizează o
societate dată;
c. normele de convieţuire socială.
4. Etica este:
a. un fenomen social, formă a conştiinţei sociale;
b. doctrina despre morală;
c. ansamblul relaţiilor morale;
d. ansamblul judecăţilor şi sentimentelor morale.
1. Liber-profesionistul :
a. are calitatea de angajat cu contract de muncă;
b. are calitatea de angajat prin act unilateral de numire;
c. îşi câştigă, în principiu, existenţă pe cont propriu;
d. are o remuneraţie cu caracter comercial.
2. Se dau propoziţiile: A – Cuvântul „deontologie” are două sensuri: sensul
comun şi sensul strict. B – „Deontologia”, în sens strict, este ansamblul de
reguli, de natură sau de sorginte etică, aplicabile unei profesiuni, indiferent
dacă există sau nu un mecanism sancţionator care să asigure respectarea
lor. C - – „Deontologia”, în sens larg, este ansamblul de reguli, de natură sau
de sorginte etică, aplicabile unei profesiuni, receptate în dreptul pozitiv,
precum şi mecanismul sancţionator ataşat.
Alegeţi varianta corectă:
a. propoziţia A este falsă, propoziţia B este adevărată, propoziţia C
este adevărată;
b. propoziţia A este adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C
este falsă;
c. propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este
adevărată.
6. Normele deontologice:
a. nu diferă de normele etice general valabile;
b. diferă de normele etice general valabile, însă nu le exclud;
c. diferă de normele etice general valabile şi exclud aplicarea
acestora.
24. Indicaţi cea mai gravă sancţiune dintre cele enumerate mai jos:
a. avertismentul;
b. blamul;
c. suspendarea exerciţiului profesiei.
15. Forma scrisă a actului de numire într-o funcţie publică este o condiţie :
a. ad probationem ;
b. ad validitatem ;
c. facultativă;
d. supletivă.
DEONTOLOGIA ŞI STATUTUL
FUNCŢIONARILOR PUBLICI
LIVIU COMAN-KUND
Galaţi - 2011
Departamentul pentru Învăţământ la Distanţă
şi cu Frecvenţă Redusă