Consideraciones generales sobre la “Propuesta de lineamientos de política de tierras y territorios para la población víctima del

desplazamiento forzado, en riesgo de desplazamiento y de despojo”

Pre encuentro Nacional de Tierra y Territorio MOVICE. Bogotá, Agosto 6,7 y 8 de 2009.

Consideraciones generales sobre la “Propuesta de

lineamientos de política de tierras y territorios para la
población víctima del desplazamiento forzado, en riesgo de
desplazamiento y de despojo”.

Contenido:

CONTENIDO:.............................................................................................................................................................1

INTRODUCCIÓN. .....................................................................................................................................................2

SOBRE LA POLÍTICA EN GENERAL Y SUS OBJETIVOS EN PARTICULAR.............................................3

ACERCA DEL DIAGNÓSTICO. .............................................................................................................................6

SOBRE LAS ESTRATEGIAS..................................................................................................................................12

2
 Consideraciones generales sobre la “Propuesta de lineamientos de política de tierras y territorios para la población víctima del
desplazamiento forzado, en riesgo de desplazamiento y de despojo”
Pre encuentro Nacional de Tierra y Territorio MOVICE. Bogotá, Agosto 6,7 y 8 de 2009.

Por:
John Jairo Rincón García
Bogotá, Agosto 6 de 2009.

Introducción.

R ecientemente el gobierno nacional presentó (no públicamente) el documento titulado

“Propuesta de lineamientos de política de tierras y territorios para la población víctima
del desplazamiento forzado, en riesgo de desplazamiento y de despojo”1. Dicho
documento fue construido por mandato de la Corte Constitucional, quien en el auto 008 de
2009 le ordenó al Estado Colombiano entre otras cosas, reformular la política de tierras con el
propósito principal de esclarecer la magnitud, las modalidades y los efectos del despojo, y de
tramitar y resolver las reclamaciones de restitución de tierras de las víctimas de abandonos o
despojos.

2. El texto contiene de manera general los siguientes aspectos: un diagnóstico sobre el

abandono y el despojo de tierras en Colombia. En este ítem se intenta caracterizar la situación
actual de las tierras que pertenecían a la población desplazada y las de la población en riesgo
de desplazamiento. Igualmente se presentan los elementos generales que componen la
política de tierras del gobierno colombiano para población desplazada y en riesgo de
desplazamiento. En segundo lugar, se presentan los objetivos generales y específicos de la
política de tierras propuesta por el gobierno en materia de tierras y el ámbito de aplicación de
la misma. A renglón seguido se exponen los criterios para la identificación de la población
objetivo; los principios y las estrategias que se emplearán para la implementación de la política
pública.

Con relación a este último tema se desagregan lineamientos de acción referidos a los
siguientes aspectos: mejoramiento de los mecanismos de prevención del despojo; del sistema
de protección de tierras de la población desplazada, de compensación para víctimas y
tenedores que habitan zonas rurales y que hubieran sido afectados por procesos de despojo
y/o abandono; sobre restitución de bienes como medida de reparación; sobre la formalización
de los derechos de propiedad y el otorgamiento de seguridad jurídica; mejoramiento de la
capacidad institucional del Estado como de los sistemas de información en materia de bienes
inmuebles, tierras y territorios.

Atendiendo a esta estructura, presento una serie de consideraciones, tal vez sin mayor
elaboración, que pretenden señalar algunos lineamientos para el debate de las organizaciones
sociales a esta política.

1
El documento fechado en junio 25 de 2009, fue elaborado por las siguientes entidades: Departamento Nacional de Planeación,
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; Ministerio del Interior y de Justicia; Agencia Presidencial para la Acción Social y
la Cooperación Internacional, en consulta con Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural – INCODER –; Instituto
Geográfico Agustín Codazzi – IGAC-; Superintendencia de Notariado y Registro; Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación.

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Sobre la Política en general y sus objetivos en particular.

Anota el documento que la política de tierras,

“… avanzará en la construcción de
mecanismos para mejorar la política actual de
tierras y territorios para la PD [Población
Desplazada] a partir de 7 ejes estratégicos que el
Gobierno Nacional considera centrales y que a
la vez acogen la orden de la Corte
Constitucional…”2

Como objetivo general, la política se

propone:

“Contribuir a restablecer el goce efectivo de los

derechos de la población desplazada o en riesgo
de desplazamiento y de otras víctimas del
despojo de tierras, mediante acciones
integrales dirigidas a la restitución y la
protección de sus derechos sobre la tierra y
territorio y a la recuperación de sus
condiciones de trabajo relacionadas con la
explotación de la tierra.”3

Específicamente, propugna por:

a) “Reparar a través de la
Restitución u otros mecanismos subsidiarios a la PD, PRD y OVD4
b) Proteger las tierras y territorios abandonados por la PD y de las tierras de la PRD y
OVD-
c) Prevenir el despojo de las tierras y territorios abandonados por la PD y de las tierras de
la PRD y OVD
d) Sanear y formalizar los derechos sobre la tierra y los territorios de la PD, PRD y OVD
e) Facilitar el acceso a la tierra y territorios por parte de la PD y OVD que no ejercía
derechos sobre la tierra
f) Mejorar los sistemas de información sobre tierras y territorios para la prevención,
protección, formalización, acceso y restitución de bienes a las PD, PRD y OVD.
g) Mejorar en forma integral la capacidad del Estado, a través del fortalecimiento, ajuste y
diseño institucional necesario para lograr la efectiva implementación y seguimiento de esta
política.”5

4. Partiendo de la lectura de los objetivos, como del documento en general, varios problemas
saltan a la vista. El primero de ellos se refiere a la recurrente utilización como sinónimos de los
conceptos de Tierra y Territorio, lo cual tiene implicaciones serias en la formulación de la
política, en tanto los lineamientos, las apuestas estratégicas y en general los contenidos del
texto, se concentran exclusivamente en acciones sobre la propiedades y los bienes, sin

2
Propuesta de lineamientos de política de tierras y territorios para la población víctima del desplazamiento forzado, en riesgo de
desplazamiento y de despojo. DNP, junio 25 de 2009.
3
Ibídem.
4
PD: Población Desplazada. PRD: Población en riesgo de desplazamiento. OVD: Otras víctimas del despojo.
5
Ibídem.

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distinguir si la acción del Estado se orienta hacia propiedades rurales o urbanas, o ambas. Al
hacer referencia a las propiedades y los bienes, se focaliza exclusivamente en los derechos de
propiedad, partiendo de la base de que la garantía de derechos conduce al goce efectivo de
los mismos, de los bienes y las propiedades de los que fueron despojados los ciudadanos y
ciudadanas desplazados/as. En casos como el de Curvaradó, quedó evidenciado que no basta
garantizar los derechos, pues queda en manos de la población el diseño de estrategias y el
desarrollo de acciones que les posibiliten el goce efectivo y pleno de los derechos, enfrentando
ellos solos a los grupos armados paramilitares y a los empresarios de la palma que se niegan
a abandonar los territorios de las comunidades afrocolombianas.

5. Si bien la tierra y el territorio están relacionados, son diferentes y demandan acciones

distintas. La tierra puede ser asimilada a la propiedad de una parcela, una finca, una casa.
Con ese bien se construyen relaciones jurídicas de propiedad y tenencia, bien sean
consuetudinarias u objetivadas en leyes y códigos. También se construye un carácter de la
relación con ese bien, el cual puede ser público o privado. Privado de uso individual, o privado
de uso colectivo, como sucede con resguardos indígenas y territorios colectivos de
comunidades afrocolombianas. O, como aconteció con las malogradas Zonas de Reserva
Campesina en el caso del campesinado. Las relaciones jurídicas pero en general, las
relaciones sociales y de poder, regulan la propiedad, la tenencia, el uso y la servidumbre.
También regulan los mecanismos de acceso a la tierra, es decir a la propiedad. Aquí se hace
referencia a una dimensión del territorio que involucra una persona o una familia, o ambas. Sin
embargo, estas no son las únicas relaciones que se construyen con el entorno.

Cuando una comunidad se asienta en un espacio determinado, el cual empieza a intervenir y

transformar a través del trabajo, la técnica, la ciencia y la tecnología, se distribuye ese espacio
en lugares particulares, en propiedades. Sin embargo, esas propiedades entran a ser parte de
un complejo entramado se relaciones sociales, culturales, políticas, económicas e incluso
ambientales, que le dan una particularidad a esa comunidad y a la relación que ésta establece
con el espacio. Esa relación particular es reconocida y objetivada en el Territorio, el cual es
producto de esa relación específica, pero a la vez universal. Al constituirse, esa comunidad se
dota de instituciones, en el sentido cultural, para controlar y administrar ese territorio, es decir,
el conjunto social constituido en un espacio determinado, que se configura desde las unidades
más básicas, llamadas lugares, es decir propiedades, pero que en esencia, ya es distinto y
configura una unidad no solo analítica, sino real, por encima del lugar. Ese espacio usado, que
adquiere sentido y significación para esa comunidad local, regional o nacional, se denomina
territorio, el cual controlan, regulan, administran y proyectan en el futuro.

Comprender este aspecto es crucial. Tierra y territorio son dos conceptos distintos. En el caso
del territorio, se demandan políticas de ordenamiento territorial y si se quiere de “desarrollo”,
que en nuestro caso, reconozcan el ordenamiento social y cultural del territorio desde una
perspectiva histórica y etnocultural, (es decir desde una perspectiva social). Se demandan
políticas que permitan a la diversidad social y cultural de nuestra nación, recomponer las
relaciones socio – territoriales devastadas y erosionadas por el despojo y el desplazamiento
forzado.

Hablar de territorio implica el desarrollo de políticas que regulen democráticamente el control y

el acceso de la población nacional a los recursos del suelo como del sub suelo; que preserven
el patrimonio ambiental, que reordenen el uso del suelo; pero también las relaciones sociales y
políticas, es decir el ejercicio del poder y de sus mecanismos de representación, así como la
distribución de los recursos de la sociedad, entre ellos, del presupuesto nacional. También se

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debería hablar de reordenar las relaciones de mercado, la construcción de infraestructura y en

últimas, del modelo de desarrollo y de sociedad. Sin embargo, esto es mucho pedir para una
propuesta de política pública que atendería solamente a la población víctima. En la práctica
debería mostrarse una voluntad política que en la medida en que, hipotéticamente pretende
resolver problemas a las víctimas en materia de tierras y territorio, contribuyera a resolver los
problemas de la sociedad en general.

Desde esta perspectiva, la apuesta de política pública propuesta en el documento de

Planeación Nacional, no se refiere al territorio. Habla exclusivamente de propiedades y bienes,
concentrándose exclusivamente en los derechos de propiedad, predominando un enfoque
jurídico y reduccionista de los problemas del desplazamiento forzado y del despojo. No se
hace referencia a la potencial relación que pudiera existir entre despojo, desplazamiento
forzado y desarrollo rural y regional. Tampoco es evidente la apuesta de ordenamiento
territorial que se propone desde el Estado, para evitar que se siga desplazando forzadamente
población. Sobre este tema no existen referencias ni en los objetivos, ni en los criterios, ni en
el carácter de la ley, ni mucho menos en los lineamientos de política.

6. Otros problemas limitantes de la propuesta están relacionados con la conceptualización de

desplazamiento y su relación con el conflicto armado. Este último, en apariencia inexistente en
el país. Sobre el concepto de desplazamiento, en el documento se dice que:

“Para efectos de esta política se entiende por desplazamiento la migración dentro del territorio
nacional, con el consecuente abandono de la localidad de residencia o del lugar de ejercicio
de la actividad económica habitual, a causa de la violencia armada.”

En esta conceptualización, se omite la noción de desplazamiento forzado, como la relación de

este fenómeno con el Conflicto Armado. Pareciera que el efecto directo de la violencia
derivada de la guerra, es el abandono de la propiedad o de la posesión, en tanto el
desplazamiento forzado termina convertido en una simple migración. Se desconocen las
dimensiones sociales, políticas, económicas y culturales del desplazamiento forzado, e
incluso, la definición internacional de desplazado forzado que habla de las personas que se
ven obligadas a buscar protección en otra parte de su país de origen, en virtud de conflictos
armados, de la violencia, de los
disturbios o tensiones internas e incluso,
por motivo de desastres naturales. Se
desconoce tácitamente la existencia del
conflicto armado.

7. Al definir la población objeto, señala el

gobierno que la política se orientara
hacia la población en riesgo de
desplazamiento y despojo, así como a la
población desplazada que hubiera sido
despojada de propiedades o que las
hubiera abandonado. El carácter general
de la política hace referencia a que se
ocuparan no sólo de la población
desplazada, sino también de aquella
población en riesgo de desplazamiento y
de despojo, estableciendo una única

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relación entre desplazamiento y despojo que parte de considerar que se desplaza

exclusivamente para despojar a la población, o que luego del desplazamiento, existe despojo.
El abandono como el despojo y el desplazamiento, más allá de ser un fin en sí mismos,
pueden constituirse en el paso intermedio para la realización de un fin último, que demanda el
desplazamiento de población y el despojo de las propiedades, en contextos de conflicto
armado interno. Pareciera entonces que se quiere atacar la manifestación de un problema,
más no el problema en sí.

Si se toman los datos sobre municipios afectados por desplazamiento forzado en el País entre
1995 y 2005 propuestos por CODHES, el 87% de los 1119 municipios existentes habían sido
expulsores de población. Esto implicaría que si se quiere atender a la población en riesgo de
desplazamiento y/o despojo, como se anota en la política, habría que pensar mínimo en
atender más del 50% de los municipios del país. Es decir que no se trataría de una política de
acción afirmativa, sino que, se demandaría una política universal, en tanto se trata de un
fenómeno nacional que afecta al grueso de la población rural y urbana del país.

Si bien la Corte ordena ocuparse y redefinir la política de tierras para la población desplazada
el problema es mucho más profundo que la manifestación del desplazamiento forzado. Olvidan
también a la población desplazada por riesgos naturales, así como los problemas de sub
registro en las cifras oficiales e incluso de entidades no gubernamentales, haciendo caso
omiso de la prevalencia del conflicto armado interno, lo cual incide necesariamente en la
definición del universo poblacional a ser atendido.

8. En materia de objetivos, luego de una lectura completa del documento, queda la impresión
que la “restitución subsidiaria” en dinero y especie, es el camino más expedito elegido por el
gobierno para la implementación de esta apuesta, dándole un alto peso a la restitución de
derechos de propiedad, como a la seguridad jurídica de la misma, en una aspiración que tal
vez busca optimizar el mercado de tierras en zonas de conflicto, más allá de resolver el
problema del despojo y del desplazamiento. Esta afirmación se deriva por ejemplo, de la
lectura del aparte titulado “ámbito de esta política”, en el que se habla de la restitución de tierra
y territorios, de la prevención del despojo, la formalización de la tenencia y del acceso a tierra
y territorios. En este último aspecto por ejemplo, la política reconoce la relación jurídica de los
pueblos indígenas como de las comunidades afrocolombianas con territorios colectivos, sin dar
cabida a la relación social y cultural de las comunidades campesinas con el territorio. Desde
una perspectiva netamente jurídica y de reconocimiento y restitución de derechos, en materia
de territorios los campesinos no tendrían esta posibilidad, más allá, de ganar si se puede, la
restitución de un derecho de propiedad, que no de territorio. Sin embargo, a pesar del
reconocimiento de los derechos jurídicos de la población afrocolombiana como de los pueblos
indígenas sobre el territorio, no existen referencia claras a los mecanismos, estrategias,
principios y objetivos que guiarían la restitución de territorios a estas comunidades y pueblos.

Acerca del diagnóstico.

T al vez uno de los primeros aspectos para señalar se relaciona con la indeterminación del
número de hectáreas abandonadas y despojadas, como el empleo univoco de los
términos de despojo y abandono. En el diagnóstico presentado por el gobierno nacional
se hace referencia a que cerca del 5% del área total agropecuaria del país ha sido despojada y
abandonada, correspondiendo este porcentaje a cerca de 3.200.000 hectáreas. Otras
entidades han señalado cifras ampliamente divergentes de esta afirmación, siendo el estudio
más reciente el desarrollado por la Comisión de Seguimiento a la política Pública sobre

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desplazamiento forzado en Colombia – CSPPDF-, quien hace referencia a la usurpación y

abandono de más de 5 millones de hectáreas.

El Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado MOVICE habla de que han sido
despojadas aproximadamente 10 millones de hectáreas. Sobre este aspecto se cierne una
oscuridad que el diagnóstico presentado no apuesta a iluminar; ni siquiera lo debate. De
hecho, el documento parte de establecer una cifra de hectáreas despojadas que,
curiosamente, coincide con el número de hectáreas protegidas por ruta individual y colectiva
del Proyecto de Protección de Tierras del gobierno nacional, diferenciándose por 38.487
hectáreas. Es decir que para la construcción de la política se basan en una línea base que
tiene registradas 87.543 personas, 64.069 por la ruta colectiva y 23.474 por la ruta individual,
de un total aproximado de 4 millones de desplazados.

10. Se emplean como sinónimos los conceptos de abandono y despojo. Esto es complejo,
pues en la práctica son fenómenos diferentes y complementarios. Es de crucial importancia
establecer la cuantificación de tierras despojadas y abandonadas, en tanto las políticas y
programas, así versen sobre restitución y reparación, demandan acciones distintas en cada
caso. En las cifras presentadas no se discrimina abandono ni despojo.

11. Con relación a la determinación del universo poblacional que va a ser objeto de la política,
el documento hace referencia a que se trata aproximadamente de la restitución de 417,039
hogares, 61% del total de hogares desplazados que abandonaron predios. Se parte de
considerar que todos ellos fueron víctimas del despojo y el abandono, sin establecer cuántos
de ellos fueron víctimas de despojo y cuantos de abandono. Por otro lado, no contrastan las
cifras presentadas en el diagnóstico con los estudios y datos aportados por la CSPPDF ni con
los de otras entidades públicas ni privadas.

12. Con relación al diagnóstico y retos en materia de protección de tierras, anota el documento
que:

“el acumulado de hectáreas inscritas6 en el RUPTA se sitúa en 3.238.487, de las cuales,

1.547.279 has. han sido cobijadas por ruta individual y 1.691.208 has. por ruta colectiva”…

sin que se distingan tierras abandonadas de aquellas usurpadas y sin entran a discutir o
considerar las dificultades reales para garantizar la protección real y no solamente jurídica de
la propiedad, pues no se trata solo de pensar en determinaciones jurídicas que contribuyan a
restituir los derechos de propiedad. El problema del despojo no es solo un problema jurídico.
De hecho se recurre a estrategias jurídicas para despojar a los propietarios o para legitimar
despojos.

13. En materia de diagnóstico sobre Política de tierras para la población desplazada, varias
son las ausencias a pesar de enunciar, que no evaluar, las metas propuestas por el Plan
Nacional de Desarrollo 2006 – 2010. Se dice que en materia de tierras de la población
desplazada, les han asignado tierra a 3.824 familias sin hacer referencia al número de
hectáreas. Es decir que si tomamos como base los datos de Acción Social, con corte a
6
Nota: El valor del área representa: i) el área declarada en los procesos de protección, la cual no necesariamente corresponde
con el área geográfica de los predios; ii) cuando se presentan superposición de derechos sobre un mismo predio (ejemplo:
propietario, poseedor) en el RUPTA se registran las áreas de cada una de estas relaciones jurídicas, y iii) en la ruta de protección
colectiva el informe de derechos sobre los predios reporta el área de fuentes institucionales (Catastros) cuando hay información
catastral, en caso contrario se reporta tomando la información suministrada por las comunidades.

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marzo 31 de 2009, de un total de 672.604hogares les han asignado tierra tan solo al 0.6% del
total de hogares desplazados. No se hace referencia a las políticas de acceso determinadas
por el gobierno nacional para la población desplazada en materia de tierras y créditos, como
tampoco a las dificultades de la población desplazada para enfrentar determinaciones
gubernamentales de política pública que privilegian la competitividad, la productividad y el
comercio exterior como criterios para la asignación de recursos públicos y el acceso a tierras,
ni mucho menos el hecho de que en materia de política pública de tierras, el campesinado fue
reemplazado por el empresario; así como los pueblos indígenas y las comunidades
afrocolombianas deben ceñirse a criterios empresariales para concursar de los recursos
públicos. Esto es fundamental, pues a la población desplazada se la pone a “competir” en
igualdad de condiciones con empresarios agro exportadores, privilegiándose desde el
gobierno nacional, la agroindustria, la minería y el turismo a gran escala.

Tampoco se tuvo en
cuenta que en el 49%
de los hogares
desplazados tienen
jefatura de hogar las
mujeres y que muy
probablemente, por su
condición, no tuvieron
una relación jurídica
formal con el predio
del cual fueron
despojadas. Por otro
lado, tampoco se
anotan las dificultades
históricas que en
materia de acceso a la
propiedad han tenido
las mujeres. Ni
siquiera se discrimino socio culturalmente a la población desplazada: el campesinado
representa el 90% del total de población desplazada, son 2.665.595 personas; los indígenas el
2.2% del total, con 66.977. En otras palabras, cerca del 5% del total de la población indígena
ha sido desplazada. Los afrocolombianos representan el 7.7% del total de desplazados y la
población raizal, el 0.09%. En último lugar está el pueblo Room, con una participación en el
desplazamiento del 0.05%. Si bien se hacen algunas anotaciones con relación a las relaciones
de tenencia por sexo y rangos de edad, se basan exclusivamente en la información
suministrada por el Programa de protección de tierras de Acción Social y no en los datos sobre
población desplazada en general.

14. No se hace alusión al camino que tomara el Estado en materia institucional luego de la
derogatoria del Estatuto de Desarrollo Rural, para la formulación de políticas, programas,
planes y proyectos que garanticen el acceso a tierra de la población desplazada en general y
de las mujeres en particular. Parece que la política no apunta a la democratización de la
propiedad de la tierra, en tanto pretende solamente la restitución de derechos de propiedad de
un porcentaje mínimo de propietarios, poseedores y tenedores desplazados, sin conocer el
estado actual de la institucionalidad, ni de las políticas y programas que se han aplicado, como
tampoco de sus conflictos y limitaciones. Mucho menos, sin partir de una línea base que cobije
al total de la población desplazada.

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15. Con relación a la prevención del despojo y el desplazamiento, cifra las expectativas en dos
líneas de acción: Protección de derechos de propiedad sobre la tierra y formalización de las
relaciones de tenencia, partiendo de presupuestos como los siguientes: la informalidad en la
relación de tenencia facilita el despojo; el desconocimiento de las autoridades regionales y
locales como de los funcionarios y la población, de las normas sobre protección de tierras,
favorecen el despojo. La debilidad de la jurisdicción especial indígena como de las
comunidades negras, favorecen el despojo al ser imposible su aplicación a terceros que no
pertenecen a la comunidad.

Efectivamente la informalidad en la relación de tenencia, facilita el despojo. Pero a su vez, la

formalidad no lo impide. Lo que implica es la refinación del método de despojo, por parte del
actor que despoja o de quien lo envía a despojar. Tampoco se trata de hacer valer
judicialmente los derechos de propiedad, pues jurídicamente puedo figurar como propietario,
pero ser incapaz de acceder a mi propiedad, disfrutar y gozar de los beneficios de ser
propietario. Incluso en muchas zonas del país, como sucede en San Onofre, los legítimos
propietarios siguen figurando como dueños de la parcela, pero a pesar de ello, no es suya,
pues fue comprada a bajo precio, siendo obligados a figurar como “testaferros” de su propia
propiedad. El fenómeno del despojo no radica en el desconocimiento de procedimientos de
protección por parte de funcionarios y comunidades; tampoco en la aplicabilidad de normas y
leyes que correspondan a determinada jurisdicción, ni exclusivamente en garantizar los
derechos de propiedad.

Tal vez como sucedió en otras latitudes, se buscan resolver las trabas generadas para el
mercado de tierras, optimizando la venta de propiedades en zonas de conflicto, sin apostarle a
resolver o afectar los factores generadores de desplazamiento forzado y concentración de la
propiedad. Más allá de proteger los derechos de propiedad se demanda por parte de la
población desplazada la restitución de las condiciones de vida como de los atributos sociales,
materiales, culturales, ecológicos, económicas y políticos, en las regiones de las que fueron
expulsados violentamente. Se trataría entonces de pensar en la formulación de políticas de
retorno y recomposición de relaciones socio territoriales, antes que en la reparación subsidiaria
o la reubicación. Se debería pensar también en la redistribución de la tierra, implicando este
hecho, la construcción de modelos de ordenamiento territorial y de “desarrollo rural” que le den
un lugar a las formas de producción campesina como a las comunidades afrocolombianas y
campesinas como a los pueblos indígenas.

16. Por otro lado, con relación a los territorios Colectivos, el problema no radica solo en la
aplicabilidad o no de la jurisdicción indígena a los no indígenas. Se relaciona con otras
dimensiones propias del conflicto armado interno, el desarrollo regional y nacional, la
orientación de las políticas públicas y en últimas, con asumir a cabalidad presupuestos
consagrados en el ordenamiento jurídico y constitucional del país. Como problema, el despojo
no radica solamente en el desconocimiento de las políticas del Estado. Incluso en la actualidad
en zonas donde se solicito protección, la gente está pidiendo que sea levantada esa medida
en virtud de la presión de los grupos armados, para vender las tierras. Tampoco es un
problema solo de las facultades que autoridades locales o regionales pudieran tener, o de la
formación de funcionarios, pues la determinación sobre las tierras que se involucran en
procesos de reparación, la tiene el ejecutivo nacional y no los gobiernos regionales, mucho
menos los locales.

Por ejemplo, los bienes para reparación no han sido entregados por los victimarios al gobierno

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nacional y los pocos que ingresaron al Fondo de Reparación fueron sacados a subasta
pública, abriendo la posibilidad de que testaferros y victimarios pudieran adquirirlos
nuevamente de manera legal, en tanto las víctimas reciben reparación por vía administrativa,
pagada con los dineros de la venta de los bienes, renunciando el gobierno, al retorno, a la
redistribución de la propiedad y la devolución material de los bienes a los legítimos dueños.

Otro elemento de la injerencia nacional del ejecutivo en materia de bienes y restitución, se

relaciona con el impulso dado a la ley de oportunidad, aprobada por el congreso hace tan solo
un par de semanas. En esta ley se abre la oportunidad para que los victimarios que cooperen
con el Estado y la justicia colombianos, conserven y legalicen propiedades obtenidas mediante
la violencia. Los problemas de despojo y desplazamiento se relacionan entre otras cosas, con
las relaciones de poder y dominación; con el modelo de desarrollo y acumulación.

En este aparte, tampoco se realiza un diagnóstico de las dificultades que a nivel institucional y
presupuestal enfrenta el Estado para proteger las propiedades y dar trámite a las solicitudes
de protección de tierras efectuadas por un porcentaje de la población desplazada. Tampoco de
los requerimientos institucionales que demandaría una posible política de protección de tierras
y prevención del despojo y el desplazamiento, a pesar de que entidades como el IGAC, la
Superintendencia de Notariado y Registro, la Procuraduría y en general el Ministerio Púbico,
hayan expresado en diversos escenarios porque no se ha podido dar cumplimiento y
trascendencia a las normas de protección de bienes, más allá de lo jurídico. Esto sin
considerar que la política no solo habla de prevenir el desplazamiento, sino también el despojo
y hace referencia a la restitución de bienes de la población desplazada y en riesgo de
desplazamiento y de despojo.

A parte de las limitantes anteriores, tampoco se hace referencia al papel que han jugado por
los procesos jurídicos de pertenencia a partir de los cuales se ha legalizado el despojo en
diversas regiones del país, en virtud de la presión de grupos armados sobre autoridades civiles
y judiciales, o por la complicidad de funcionarios del poder judicial con actores armados. En
Magdalena, Bolívar, Sucre y Córdoba, por no hablar de otros departamentos, notarios, jueces
y alcaldes de diversos municipios han sido cómplices de procesos de desalojo, despojo y
expropiación de bienes a través de la vía judicial. Incluso, en los últimos años fueron
expedidas las leyes 791 de 2002 y 11882 de 2008, por medio de las cuales se reducían los
términos de prescripción de propiedad en materia civil de veinte a diez años y se establecían
procedimientos especiales para el saneamiento y titulación de propiedades inmuebles en
Colombia.

No debemos olvidar que en muchas regiones del país, los derechos de propiedad han sido
adquiridos mediante el ejercicio de la violencia contra el campesinado, y legalizados a través
de juicios de pertenencia, en los que ganan aquellos que tienen el poder de hecho en una
región, bien a través de las clientelas políticas o del poder económico o incluso de la
combinación de estos con el poder militar. Por otro lado, de cuanta tierra han sido despojados
habitantes afrocolombianos e indígenas, o cuanta tierra se han visto obligados a abandonar
por efectos del conflicto armado interno?

17. En materia de prevención del desplazamiento no se dice absolutamente nada: ¿Que

sucedió con el Sistema de Alertas Tempranas? Qué factores han incidido en que el
desplazamiento siga aumentando? Cuál es papel de las fuerzas de seguridad del Estado en la
prevención efectiva del desplazamiento forzado? Que influencia tienen empresas nacionales y
extranjeras en el desplazamiento forzado? Que está sucediendo con el rearme paramilitar?

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Pre encuentro Nacional de Tierra y Territorio MOVICE. Bogotá, Agosto 6,7 y 8 de 2009.

Que sucede con las guerrillas y su incidencia en el desplazamiento forzado y el despojo?

18. Con relación al saneamiento de la propiedad, nuevamente se deja la responsabilidad de

los trámites como de la demostración de la relación de propiedad a la víctima, a pesar de que
históricamente el costo de los trámites ha incidido en que esto no se haga. Igualmente
mediante la violencia, la falsificación y otra serie de argucias se pueden demostrar derechos
de propiedad. En otras palabras, se trata de una política de restitución de derechos jurídicos
sobre la propiedad a la población desplazada que no se relaciona en apariencia con las leyes
sobre prescripción de propiedad.

19. En materia de restitución y mecanismos subsidiarios, se hace énfasis principalmente en la

restitución de derechos, sin que sean claros los lineamientos y apuestas políticas para
garantizar el goce pleno y cabal de las propiedades que pretenden ser restituidas por el
Estado a la población desplazada. Sobre este aspecto, se anotaron algunas cosas
anteriormente en este ensayo. El documento reconoce las dificultades para la restitución de
las propiedades despojadas y abandonas, tomando como caminos viables la reparación por
vía administrativa y la entrega de dinero o especie a las víctimas, renunciando a la devolución
del predio en virtud de las dificultades de seguridad y violencia, o incluso, hablando de la
reubicación como alternativa. Sobre estos y otros aspectos, ha habido pronunciamientos que
hacen referencia a que el Estado no debe confundir obligaciones constitucionales como la
prestación de servicios sociales a la población, o la formulación de políticas que garanticen el
acceso y la cobertura a dichos servicios por parte de la población en general y de la población
desplazada en particular. No se deben confundir las obligaciones del Estado con las medidas
de verdad, justicia, reparación y restitución.

En la política se hace referencia a que la reubicación como el pago en dinero o especie,

podrían ser una alternativa cuando no exista la voluntad de retorno de la población
desplazada, partiendo de la base de que la gente no quiere regresar. Esto también ha sido
ampliamente discutido, en tanto la voluntad de retorno se asocia con la persistencia de
factores de amenaza a la integridad física de las personas desplazadas, la persistencia del
accionar de grupos armados, las condiciones del retorno como de permanencia en el territorio
y las garantías que el Estado provea en materia económica, política y social a la población.

El documento es concreto en afirmar que serán restituidos bienes inmuebles. Se ha

demostrado que con el desplazamiento y el despojo no solo se perdieron bienes inmuebles, ni
derechos de propiedad. ¿Qué sucederá con las expectativas y demandas de restitución sobre
las otras dimensiones afectadas por el desplazamiento forzado y el despojo? Incluso, si la
discusión se quisiera hacer más compleja, queda explicito que el enfoque de la política es
netamente jurídico, desconociendo dimensiones sociales y culturales de la población que
pretende ser restituida, así como los vínculos que ella estableció con el Territorio. En este
sentido, la política tiene un enfoque de restitución de derechos jurídicos de propiedad, más no
de restitución de relaciones socio territoriales; se ocupa solo de predios, más no de
comunidades, ni mucho menos de territorios. En este contexto, pareciera que el gobierno le da
un alto peso a los mecanismos subsidiarios de reparación, eludiendo incluso, responsabilidad
constitucionales.

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 Consideraciones generales sobre la “Propuesta de lineamientos de política de tierras y territorios para la población víctima del
desplazamiento forzado, en riesgo de desplazamiento y de despojo”
Pre encuentro Nacional de Tierra y Territorio MOVICE. Bogotá, Agosto 6,7 y 8 de 2009.

Pareciera que desde el Gobierno

se quiere contribuir a la
legalización de las tierras
despojadas. Incluso se anota en
el documento que el retorno y la
sostenibilidad de la política
dependerán en grado sumo de la
disponibilidad de efectivos de
fuerza policial y militar como de
recursos financieros para su
sostenimiento, que puedan
garantizar la seguridad de la
población. Y en este contexto,
qué papel juega entonces la
seguridad democrática?

20. Un aspecto relevante del diagnóstico se relaciona con la ausencia de cifras y evaluaciones
que permitan establecer la magnitud del despojo y el abandono de propiedades urbanas. El
despojo como las acciones de violencia no sólo se han desarrollado en zonas rurales: los
habitantes de corregimientos, cascos urbanos e incluso ciudades como Valledupar, Sincelejo,
Montería, Barrancabermeja, Villavicencio, Buenaventura, Medellín, han sido víctimas del
despojo, o se han visto obligados/as a abandonar sus propiedades. ¿Qué acciones se
desarrollaran por parte del Estado en esta materia, en tanto el despojo no es un fenómeno
netamente rural?

Sobre las estrategias.

S
eis son las estrategias propuestas por la Política expuesta en el documento citado. En
esencia se sintetizan en los siguientes caminos de acción: Restitución, Protección,
Prevención; Formalización, Saneamiento de la tenencia; Compensación, fortalecimiento
de la capacidad institucional y mejoramiento del sistema de protección de tierras. De los
elementos enunciados, dos se constituyen en ejes transversales de la Política: formalización y
fortalecimiento de la capacidad institucional.

Con relación al primero, poco se habla de la necesidad de la construcción de sistemas de

información geo referenciados que permitan identificar zonas de despojo, tipologías, actores, y
lógicas de ordenamiento territorial, e incluso, de mecanismos que posibiliten la actualización
catastral o el establecimiento de patrones de cambio de uso del suelo, relaciones de poder, y
en general, que permitan establecer transformaciones de la estructura agraria generadas a
partir del ejercicio de la violencia y de la cooptación de entidades estatales por parte de
agentes armados. Con relación a la formalización de los derechos de propiedad, los
interrogantes giran (entre otros aspectos), en tratar de establecer si la política beneficiara a la
población desplazada o a los victimarios. Al legalizar la propiedad, se puede abrir la puerta
para el despojo de la población a través del mercado: compras con precios por encima del
valor del mercado, legalización de derechos de propiedad bajo presión, y en fin, se posibilitaría
la aplicación de una multiplicidad de métodos de despojo. La formalización de los derechos de
propiedad o en otras palabras la titulación de los predios, puede limitar el despojo, pero no lo
evita. En las zonas de despojo, en las que los propietarios tenían títulos de propiedad, estos

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 Consideraciones generales sobre la “Propuesta de lineamientos de política de tierras y territorios para la población víctima del
desplazamiento forzado, en riesgo de desplazamiento y de despojo”
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no fueron impedimento para el despojo. Por el contrario, los que despojaron recurrieron a
diversos métodos para despojar: desde amputar el dedo del propietario para legalizar la
compra venta de un inmueble, hasta hacerle firmar documentos en blanco a los campesinos
despojados.

22. Con relación a la restitución y devolución de bienes despojados, queda en evidencia que
no existe el interés de contribuir a la democratización de las relaciones de tenencia y
propiedad de la tierra, en tanto este aspecto es visto como algo secundario, en virtud de que la
política, a juicio del Gobierno, debe ocuparse de devolver los derechos de la sociedad civil
sobre la tierra, de los cuales disfrutaban en condiciones de paz. A cual paz se referirá la
política, si la mayoría de despojos y desplazamientos sucedieron en condiciones de violencia y
tienen como mínimo una relación con el pasado reciente de violencia de la sociedad nacional
heredado desde los años 50 y 60? Como pensar en la realización de este aspecto, cuando
existen una serie de dificultades, expuestas algunas de ellas en párrafos anteriores?

23. No se nombran los conflictos derivados de procesos de reforma agraria realizados por los
actores armados, ni la doble y triple titulación con complicidad de autoridades Estatales. Es
decir, pareciera que existe un desconocimiento de los complejos métodos de despojo
empleados por los actores armados, como de los métodos que permiten la legalización de
propiedades. Tampoco se hace referencia a la implicaciones institucionales de la derogatoria
del EDR ni a la prospectiva institucional que debería existir para resolver este problema, o de
los procesos de ajuste institucional que se demandan para modificar la ley 160 de 1994. En
esta materia no se evidencian responsabilidades institucionales.

24. Con respecto a la Protección, se habla exclusivamente de preservar derechos jurídicos, no

de la tierra ni del territorio en sí mismos, ni de las relaciones socio territoriales de la comunidad
con el espacio construido socialmente. Al hablar de territorio, se hace exclusiva referencia a la
relación jurídica reconocida constitucional y legalmente para comunidades afrocolombianas y
pueblos indígenas, sin aludir a la construcción social y cultural, política y económica que
vincula comunidades campesinas con el territorio.

Se dice de cierta forma que el problema de la protección es un problema jurídico de derechos

de propiedad, que en el caso de las comunidades y pueblos afro e indígenas se relaciona con
la aplicabilidad del sistema de justicia propio, y en otros casos, con la debilidad del sistema
judicial ordinario, olvidando que existen mecanismos de coerción y violencia, cooptación,
compra y corrupción de funcionarios estatales que han contribuido a legalizar tierras
despojadas. Dicen también que el problema de la prevención es un tema de capacitación e
información sobre vías de protección de tierras. Sin embargo, ¿qué incidencia tienen las
relaciones de poder, los planes, programas y proyectos de desarrollo en esto del
desplazamiento y el despojo?

En caso de que se puedan proteger derechos de propiedad, quien protege a los líderes de
organizaciones sociales de víctimas que reclaman la devolución de sus tierras. En lo corrido
del año, han sido asesinados y amenazados líderes en Córdoba, Antioquia, Sucre, Urabá y
Valle que se atrevieron a reclamar sus tierras y a liderar lo procesos de restitución, algunos de
ellos, vinculados incluso con la política estatal de reparación?

25. En materia de formalización y saneamiento, se procura según la política, flexibilizar

trámites y procedimientos para regularizar derechos de propiedad, sin hacer referencia a las
condiciones materiales de violencia y poder local y regional reguladas por actores armados

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como guerrillas y paramilitares, incluso narcotraficantes que libran guerras cada vez menos
antisubversivas? Como garantizar que esa flexibilización en los trámites, no favorezca a los
victimarios? Con relación a la compensación, como se anotó anteriormente, existe una
tendencia a confundir servicios sociales de obligatoriedad del Estado con la reparación.

26. Con relación al fortalecimiento institucional, poco desarrollo tiene este aspecto, a pesar de
que entidades como el IGAC y la Superintendencia de Notariado y Registro ya han señalado
los problemas existentes, por lo menos en lo que compete a la protección efectiva y no sólo
jurídica de protección de bienes, sin contar la capacidad institucional para dar trámite a las
solicitudes de protección. Solamente la Superintendencia de Notariado y Registro tenía
represadas al finalizar el año 2008 más de 23.000 solicitudes de protección, en virtud de sus
limitaciones operativas, técnicas y logísticas, asociadas con la modernización tecnológica, la
insuficiencia de personal e infraestructura, como la carencia de recursos presupuestales. En el
caso del IGAC, la desactualización catastral se constituye en uno de los aspectos cruciales
para el desarrollo de este proceso, máxime si dicho proceso debe adelantarse en zonas de
conflicto, en las cuales esta carencia ha sido funcional a la concentración de la propiedad, el
despojo y el desplazamiento forzado de población.

27. E eje relacionado con el mejoramiento del sistema de protección de tierras se propone
mejorar las medidas existentes en materia de protección, crear nuevas pautas de protección e
individualizar los predios. Todas estas acciones orientadas a amparar derechos de propiedad
(de propietarios, poseedores, tenedores) y efectuar un inventario de las tierras despojadas y
abandonadas. Sin embargo, volvemos a discutir la cobertura del ejercicio, pues se pretende
con la política cubrir las zonas en riesgo potencial de despojo y/o desplazamiento. Se propone
también el mejoramiento de la operatividad de las autoridades judiciales en materia de
restitución, buscando garantizar condiciones de no repetición y de justicia, en contextos de
amplio control militar, social, político y económico de “actores armados ilegales”. Si pensamos
que más del 50% de los municipios del país son expulsores de población, cuál será entonces
el universo sobre el cual se fundamenta la formulación de la política, al hacer referencia a la
población de riesgo de desplazamiento y despojo?

Con relación a los principios.

L
a política hace referencia a una serie de principios que deberán regir su construcción y
aplicabilidad, apelando a algunas de las instancias constituidas para el relacionamiento
del Estado con comunidades afrocolombianas y pueblos indígenas, sin determinar el
papel del campesinado o de las mujeres. Se habla de la participación y la igualdad, sin que en
el diagnóstico, ni en los lineamientos estratégicos se propongan elementos que permitan
ordenar la acción gubernamental al respecto. Por ejemplo, en el caso de la igualdad señala
que mujeres, niños y adultos mayores deberán tener condiciones de igualdad que les permitan
tomar parte en este proceso, sin discriminar los problemas particulares ni mucho menos las
acciones gubernamentales que se hubieran podido desarrollar. Tampoco es claro como se
desarrollará la participación de la población desplazada en este proceso. Otro de los principios
señalados es el de la responsabilidad y la eficiencia, de tal suerte que se posibilite la alta
injerencia de gobiernos locales y regionales, en un contexto en el que el ejecutivo es el que
regula, orienta y ordena las acciones en esta materia de manera vertical. Por lo menos así se
diseño en la derogada ley 1152 del 2007. Muchos de esos principios y lógicas, siguen rigiendo
la política en materia de tierras, pues es en cabeza de acción social que sigue ese proceso de
reparación.

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 Consideraciones generales sobre la “Propuesta de lineamientos de política de tierras y territorios para la población víctima del
desplazamiento forzado, en riesgo de desplazamiento y de despojo”
Pre encuentro Nacional de Tierra y Territorio MOVICE. Bogotá, Agosto 6,7 y 8 de 2009.

29. Finalmente, en ninguna parte se hace referencia a rubros y estimados presupuestales que
posibilitaran al menos, construir una línea base financiera de la política. Tampoco se delegan
tareas que posibiliten esta construcción, pues las responsabilidades son vagas en este
sentido, como en muchos otros. No existe referencia, ni a disponibilidades presupuestales
para la construcción de la política, ni para la solución de algunos de los problemas que se
hubieran podido señalar en el documento. Es como si simplemente, hubieran querido cumplir
con el plazo establecido por la Corte Constitucional, sin considerar la complejidad de un
problema, cuyas dimensiones, en apariencia, no son reconocidas en el texto de formulación de
la política de tierras y territorios que presenta Planeación Nacional.