Descentralizacin, herramienta para la modernizacin del Estado

BETTINA HORST

Master en Economa, con mencin en Polticas Pblicas por la Pontificia Universidad Catlica de Chile, sus anlisis se enfocan a la solucin de los problemas de los gobiernos locales y la descentralizacin.

Magister en Economa con mencin en Polticas Pblicas de la Universidad Catlica de Chile. Responsable de temas relacionados con descentralizacin y fortalecimiento de gobiernos locales en el Instituto Libertad y Desarrollo

rimeramente, mencionar dos cosas, a partir de la presentacin del Subsecretario Harboe, cuando se refiri al tema de la modernizacin del Estado y a que la agenda en esa materia incorporaba tambin el tema de la descentralizacin. Creo que ac quizs qued el sabor de que, efectivamente, ha habido un impulso de avanzar en la materia y la verdad es que yo no siento esa motivacin y no siento que haya un compromiso en materia de descentralizacin; creo que hay un discurso, una fuerza retrica en el tema de la descentralizacin, pero en la prctica poco y nada se avanza. Por ejemplo, cuando l planteaba en la agenda de modernizacin el tema de la reforma en las leyes de medio ambiente, una de esas reformas borra de un plumazo todo lo que es la participacin de las instancias regionales, como las COREMAS. Entonces, mientras hablamos de descentralizacin hablamos tambin de quitar representacin en otros organismos desconcentrados a nivel nacional y la verdad es que en el propio discurso uno observa que existe una suerte de antagonismo entre lo que se dice y lo que finalmente se hace. Ac, la batalla no est ganada, hay mucho terreno por recorrer y hay que aunar muchas ms voluntades porque de manera transversal se escucha a mucha gente decir: Siempre que se habla a favor de los municipios nadie ve lo que pasa, los municipios son una caja negra, hay que ser muy irresponsable para plantear que hay que seguir entregndoles recursos siendo que muchos creen que los municipios no son dignos de confianza y no son capaces de desarrollar tareas ms ambiciosas de las que hoy en da estn desarrollando. Creo, entonces, que queda mucho por avanzar, el discurso es ms bien retrico y el mpetu y la conviccin estn ms en el discurso que en la prctica, as es que hay que

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seguir peleando contra el centralismo que tenemos en el pas.

Por qu es importante descentralizar? En forma resumida para no repetir lo que ya se ha dicho, por qu es importante descentralizar? Para acercar las decisiones a la gente, tener menos burocracia y un mejor diseo de las polticas pblicas a nivel local. La equidad y la calidad tambin pasan por el nivel local. Las experiencias internacionales y los estudios de corte transversal que comparan a distintos pases muestran que los pases ms descentralizados observan un mejor ndice en la calidad de sus gobiernos; es decir, los pases con mayores niveles de descentralizacin presentan mejores ndices de desarrollo humano, de manejo econmico, participacin ciudadana, etc. No hay duda que tambin la experiencia internacional avala el porqu hay que descentralizar. Ojo!, tampoco se trata de descentralizar de cualquier forma y en cualquier contexto. Cmo se hace el camino? Importa hacia dnde se pretende llegar y, por eso tambin, cuando hablamos de descentralizacin tenemos que ser responsables y ver cmo se traduce eso en la prctica en gobiernos locales ms empoderados, gobiernos locales con mejores capacidades para solucionar los problemas de la ciudadana, objetivo final de la descentralizacin. El centralismo de la institucionalidad Pero Chile no ha aprovechado las ventajas de la descentralizacin y no slo cuando se habla en trminos de la cantidad de recursos que gasta, sino tambin por las institucionalidades que nos rigen. Hoy en da, no slo importa cuntos recursos se administran a nivel local, sino que tambin quin determina cunto recaudan, cmo recaudan y cmo gastan. Cuando vemos que las plantas municipales estn fijadas por ley a nivel central, eso no se ve reflejado

en las estadsticas de descentralizacin de las finanzas pblicas, pero eso sin duda obedece a un centralismo que va mucho ms all de la cantidad de recursos que manejan, va por el lado de la institucionalidad y por el lado de las atribuciones con las que cuentan los municipios. As es que ojo!, no nos quedemos slo en el porcentaje de gastos en los niveles locales, sino que tambin en lo que, efectivamente, se puede hacer y cules son las atribuciones con las que cuentan. Cuando nos comparamos con pases con niveles similares de desarrollo, como Hungra, Polonia, Israel, etc., Chile presenta niveles de centralismo mayor que los otros pases. Si nos comparamos con pases industriales (Blgica, Francia, Holanda, Noruega, Suecia, Reino Unido) nuestro 6,2% presentado el ao 1997 es muy inferior a los pases industriales y tambin a los pases en desarrollo. Si vemos cmo ha sido la evolucin desde el ao 1987 al ao 2007, el ltimo perodo de 20 aos, cmo ha sido el gasto y los ingresos del nivel local, con respecto al gasto general del gobierno, hemos aumentado en un 9% hasta llegar a un 14%, pero nuevamente volvimos a caer y el nivel de ingresos el ao 2007 fue de un 9%, incluyendo educacin y salud. La verdad es que uno no ve un esfuerzo descentralizador, no se ve en las cifras lo que escuchbamos de Colombia, en cuanto a que los ltimos 20 aos ha dado un paso en materia de descentralizacin; ac, ni la institucionalidad ni las cifras avalan eso. Cuando vamos al nivel regional y vemos cul es la inversin de decisin regional, tampoco vemos mayores avances y, nuevamente, el discurso es ms fuerte de lo que realmente se puede apreciar en la prctica.
Necesidad de una reforma profunda Hemos escuchado hoy da en la maana al Subsecretario Harboe hablar de la importancia

de sacar adelante la aprobacin de la idea de legislar respecto del artculo 121 de la Constitucin, que permite a los municipios fijar las plantas y las remuneraciones a nivel local, pero la verdad es que las agendas con un solo tem no bastan, ac se tiene que hacer una reforma profunda en materia de modernizacin y en materia de gestin de los gobiernos locales. Ese paquete de reformas tiene que incluir a lo menos seis puntos: - Flexibilidad y descentralizacin de la gestin al interior de los municipios. - Caracterstica de los municipios y transferencia de competencias en la gestin de ciudades. - Descentralizacin de la inversin pblica. - Ejecucin de programas del gobierno central. - Fuentes de financiamiento municipal. - Transparencia, rendicin de cuentas, probidad y fiscalizacin. Cada uno de estos temas los vamos a ver en detalle, de manera breve, pero lo importante es sealar que una reforma en materia de modernizacin del Estado no puede centrarse solamente en el artculo 121, como se ha venido planteando en el tiempo, sino que tiene que ser una reforma integral, de lo contrario no va a haber un cambio cualitativo ni una real descentralizacin en el pas.
Flexibilidad y descentralizacin Qu entendemos por flexibilidad y descentralizacin de la gestin al interior del municipio? El Artculo 121, lo que todo el mundo viene planteando y repitiendo. El 20% de las plantas municipales, fijadas hoy por ley, corresponde a destinos profesionales; si eso lo comparamos con el gobierno central veremos que en ste hay un 38% de directivos y profesionales; eso, sin duda, le da una ventaja al gobierno central para hacer las cosas de mejor forma que los municipios, por lo que muchos plantean: por qu vamos a descentralizar si estamos tan bien

en el nivel central? Eso se ha escuchado, incluso, de parte de altas autoridades del gobierno que han sido responsables de un proceso de descentralizacin del Estado. As es que los municipios, mientras no cuenten con las plantas necesarias para ello, va a ser muy difcil poder traspasar mayores recursos y mayores atribuciones. Las plantas de los municipios recientemente creados tienen un 40% de profesionales y directivos; es decir, efectivamente, se manifiesta la necesidad de tener plantas con mayor cantidad de profesionales y directivos. En la prctica, qu va a pasar con el Artculo 121? Creo que va a pasar bien poco. Puede ser que se apruebe, pero vamos a estar legislando bastantes aos ms y despus que se apruebe la ley van a pasar muchos aos ms, hasta que los municipios la puedan implementar. No creo que el 121 sea una varita mgica y solucione los problemas de gestin de los municipios. S creo que algo con mayor impacto en los municipios puede ser en el corto plazo el transparentar el tema de los honorarios. Hoy en da, los municipios han ocupado la figura de la contratacin va honorarios para poder escapar de alguna forma a las rigideces de las plantas, contratando ms y mejores funcionarios; en muchos casos ha sido as, pero en otros casos ha servido para contratar a gente que no necesariamente ha sido ocupada o necesitada para la gestin propia del municipio, por lo que uno debiera flexibilizar el uso de los honorarios, pero con transparencia: qu hacen?, quines son?, cunto ganan? Por otro lado, tambin los niveles de relacin laboral a contrata. Slo el nivel municipal tiene limitantes donde los a contrata no pueden sobrepasar el 20%, el nivel central no tiene esa limitante. Y qu significa esa limitante para las municipalidades? Significa que, por su lado, el nivel central cuenta con herramientas mucho ms flexibles que el nivel local, por lo cual creo que trabajando sobre flexibiliza-

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cin y con mayor transparencia el tema de la contratacin a honorarios, versus a contrata, podramos generar un impacto mucho ms inmediato en la gestin propia de los municipios, entregndoles una mayor flexibilizacin para la contratacin del personal necesario para su propia gestin y no esperar el artculo 121 puesto que su efecto ser conseguido en un largo plazo y no antes. En muchos municipios ese efecto sencillamente no se va a dar.
Municipios y gestiones de ciudades Municipios, ciudades: mucho se habla de diferenciar los municipios en pequeos, grandes, urbanos, rurales, etc., yo creo que lo que hay que hacer es diferenciar los municipios en comunas urbanas, que son parte de un rea metropolitana, y comunas rurales, porque las atribuciones en materia de gestin de ciudad que puede asumir un municipio y que el mismo municipio conforme una ciudad entera (como puede ocurrir con el caso de Arica, por ejemplo), es muy distinto a una comuna como Providencia, que es parte de un rea metropolitana, y tambin es muy distinto a lo que pueda ser una comuna rural. Todo lo que sea gestin de ciudades, gestin de pavimentos, reconversin urbana, etc., es muy distinto en una comuna urbana que en una comuna rural y, hoy en da, una comuna rural tiene las mismas atribuciones que una urbana y eso no debiera ser as. Por ejemplo, hay que avanzar en trnsito, todo lo que es transporte pblico debiera ser materia de un municipio-ciudad y no del SEREMI de Transporte que, finalmente, tiene que llegar a Santiago si hay algn problema de recorrido de transporte pblico. Las comunas como Puerto Montt o Punta Arenas, entre otras, debieran ser comunas que hacen las funciones que, hoy en da, estn en gran parte en la Serema de Transporte o en las Seremas de Vivienda y Urbanismo.

Descentralizar la inversin pblica Qu pasa hoy? Los municipios, prcticamente, no cuentan con recursos de inversin propia. Todos los que han pasado por los municipios y por alguna instancia regional se dan cuenta que una de las principales fuentes de financiamiento de la inversin municipal es el Fondo Nacional de Desarrollo Regional. Qu significa ese Fondo? Significa burocracia, politizacin, entrega de recursos, muchas veces, no en funcin de la calidad de los proyectos de inversin sino en funcin de la cercana que existe con el intendente, la cercana poltica que existe con el consejo o la cercana que existe con el gobernador de turno. Qu se observa, entonces, en este plano? Que, en la prctica, los municipios no saben con cuntos recursos van a contar en los prximos aos a travs del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, por lo cual es muy difcil llevar adelante un programa de inversiones en el mediano plazo. Y, por otro lado, esta burocracia por la cual se pasa para poder postular a estos fondos y para, finalmente, poder adjudicar y poder financiar los proyectos lleva a que se diluyan las responsabilidades. Finalmente, de quin es la culpa cuando un colegio sale mal, cuando un puente no se construye o cuando un camino no se pavimenta? Es culpa del intendente, del gobernador, del consejo regional, del alcalde, del concejo municipal? De quin es la culpa? La ciudadana no sabe a quin responsabilizar. Sin duda, todo esto ha llevado a que las malas gestiones sean amparadas en esta suerte de responsabilidades diluidas que yo planteo. Ejecucin de programas del gobierno central En cuarto lugar, ejecucin de programas del gobierno central. Hoy en da observamos que, de acuerdo a distintos estudios, existen alrededor de 400 programas sociales en

los que participan cerca de 80 instituciones, todas ellas instituciones pblicas. Es muy difcil que una correcta coordinacin o una correcta evaluacin o asignacin de los programas, pueda resultar a partir de eso. Muchos de estos programas llegan a los municipios, tienen que ser implementados a travs de los municipios sin incorporar y sin acoger la realidad local y muchas veces duplicando esfuerzos con el mismo municipio o, simplemente, gastando recursos en programas que no tienen nada que ver con la realidad local. Cunto se ejecuta en cada comuna, cmo se ejecuta, cul es el impacto que existe de estos programas? No se conoce, no existe. Falta una mayor coordinacin, falta una mayor eficacia en el gasto de los recursos tambin desde el nivel central. Nuevamente nos encontramos frente a programas del nivel central que se incorporan en los municipios y se diluyen las responsabilidades y, finalmente, cuando los programas no funcionan todos se echan la culpa entre ellos. Cuando los programas funcionan ah estn todos listos para la foto.

Fuentes de financiamiento municipal Fuentes de financiamiento municipal, estructura de ingresos municipales. Qu observamos ac? Que la gran mayora de los ingresos municipales son impuestos patrimoniales (patentes municipales, permisos de circulacin, impuestos patrimoniales, etc., el Fondo Comn que se financia a travs de estos impuestos), tenemos que el 65% de los ingresos municipales estn fijados por ley, los municipios poco, o nada, pueden hacer al respecto y, por otro lado, gravan el avalo fiscal de un bien raz o de un vehculo, etc., por el cual los municipios no cobran por los bienes y servicios que entregan a la comunidad, sino que se estn financiando va impuestos patrimoniales. A qu nos lleva esto? Dado que existe una concentracin patrimonial en algunas comunas del pas, existen pocos municipios con muchos recursos y muchos municipios con pocos recursos. Lo que habra que hacer es llevar a que el financiamiento municipal sea hecho a partir de una base mucho ms amplia. Hoy en da, el 80% de las viviendas estn exentas del pago de contribuciones; es imposible que un municipio como

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La Florida, Puente Alto o cualquier municipio popular y de gran tamao, como Maip, pueda financiar los servicios que entrega. Por qu? Porque la ciudadana que vive all est exenta. Si queremos, por motivos sociales, que el 80% de las viviendas sigan exentas de pago de contribuciones, entonces que el gobierno central subsidie a esos municipios: as como hoy lo hace en Educacin y Salud, que entrega un subsidio al alumno que va al municipio, que entregue tambin un subsidio por vivienda exenta del pago de contribuciones. A su vez, tambin hay que generar fuentes de financiamiento propias de los municipios, que stos puedan hacer gestin para recaudar recursos. La verdad es que hay muchos alcaldes que dicen no, yo soy pobre, yo no puedo hacer nada, pero muchos otros, siendo igual de pobres, s hacen mucho. Hay que hacer responsables a los alcaldes del nivel de gastos que tienen.
Transparencia, rendicin de cuentas, probidad y fiscalizacin Hay un hecho que no se puede desconocer. Nosotros, en Libertad y Desarrollo, todos los aos hacemos un ranking de corrupcin que mide tanto la percepcin de corrupcin como los hechos de corrupcin conocidos y todos los aos los municipios estn o ltimos, o penltimos y antepenltimos, es una realidad que no se puede desconocer y si queremos avanzar en materia de descentralizacin hay que hacerse cargo de ella. Y cmo nos hacemos cargo de esta realidad? Con ms transparencia y con normas que efectivamente permitan darle al ciudadano confianza que los municipios hacen las cosas bien, que atacan la corrupcin, y no slo es un tema de transparencia. En los ltimos aos hemos visto que se han suscrito convenios con Chile Transparente, pero eso no es suficiente, tambin dice relacin con cmo se asignan los recursos y de qu forma los municipios entregan internamente subsidios, convenios,

contratan a determinadas personas, etc. Por lo tanto, ms all de slo insistir en materia de transparencia, tambin lo que hemos planteado es crear una figura de hechos relevantes. Por ejemplo, que el alcalde informe al concejo de cualquier hecho relevante en la asignacin de, por ejemplo, un contrato o algn convenio con algn amigo, ex amigo o ex socio de alguna otra empresa, porque, hoy en da, hay muchas cosas que son legales, pero cosas que el concejo debiera evaluar si es que, efectivamente, corresponde o no hacer, porque quizs, siendo legales, van por la delgada lnea roja y teniendo la informacin sobre la mesa uno, efectivamente, puede dilucidar si la asignacin se est haciendo sobre la base de la calidad del servicio que se est ofreciendo o en funcin de alguna cercana ya sea familiar, o personal, con las personas involucradas en las empresas. Por todo lo anterior es que creo importante que avancemos tambin en mecanismos que permitan entregar ms informacin, porque la ley no todo lo puede controlar, como se dice por ah: hecha la ley, hecha la trampa. Entonces, hay que buscar mecanismos que obliguen a entregar ms informacin y, en funcin de eso, el alcalde junto con el concejo tomarn las mejores decisiones, pero con toda la informacin sobre la mesa. Y lo que tambin se ha planteado en otras oportunidades es que hay que avanzar en cuanto a crear la figura de notable abandono de deberes de los concejales, porque hay municipios en los cuales los concejos tampoco estn haciendo las labores de fiscalizacin que la ciudadana les ha encomendado. La idea central ac es que cualquier reforma no es suficiente, no basta con una sola reforma aislada, se tienen que realizar un conjunto de reformas y en el futuro el tema de la descentralizacin va a ser un tema que no va a ser prioritario en la agenda, solamente en los discursos, as es que hay que trabajar en eso.