Drept Administrativ

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist drd. Ana Ranta ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. I Introducere. Administratia centrala.
Suport de curs an universitar 2010/2011
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Capitolul I NOIUNI INTRODUCTIVE 1. Separaia puterilor n stat. Sistemele de drept contemporane consacr, n marea lor majoritate, separaia puterilor n stat, neleas ca delimitarea, n cadrul activitii statale, a funciilor legislativ, executiv i judectoreasc. Funcia legislativ este ndeplinit de Parlament, i const n adoptarea legilor. Funcia executiv are ca obiect organizarea aplicrii i aplicarea n concret a legilor i asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice, i este ndeplinit de administraia public (Preedinte, guvern, ministere, autoriti locale, instituii publice, etc), iar funcia judectoreasc are ca obiect soluionarea conflictelor ce se nasc n societate n legtur cu activitatea de aplicare a legilor i este ndeplinit de instanele judectoreti n frunte cu nalta Curte de Casaie i Justiie. 2. Noiunea de administraie public are dou sensuri: a) Ansamblul autoritilor sau organelor administrative care aplic legea (preedinte, guvern, primar, prefect, consiliu local, poliia, jandarmeria, etc), i b) Activitatea de aplicare a legii, n regim de putere public, n vederea satisfacerii intereselor generale ale societii (emiterea de acte administrative cum ar fi autorizaiile, respectiv efectuarea de operaiuni administrative cum sunt adeverinele, certificatele, colectarea gunoiului, furnizarea apei potabile, etc.). 3. Serviciul public este neles n doctrina de drept administrativ ca fiind o activitate organizat sau autorizat de o autoritate a administraiei publice, pentru a satisface nevoi sociale de interes public. ntr-un prim sens, serviciul public desemneaz organul administrativ nsrcinat cu realizarea unei activiti de interes general, iar n al doilea se refer la activitatea de interes general desfurat de acel organ administrativ. Prin urmare, spre exemplu, prin serviciul public de poliie nelegem att poliia ca instituie, ct i activitatea de asigurare a ordinii i linitii publice, prevenirea i urmrirea infraciunilor. Singura definiie legal a serviciului public o regsim n Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ (art.2): activitatea organizat sau autorizat de o autoritate public, n scopul satisfacerii, dup caz, a unui interes public. 4. Dreptul administrativ cuprinde normele juridice ce reglementeaz organizarea i funcionarea administraiei publice, pe baza i n executarea legii. Izvoarele dreptului administrativ sunt Constituia, legile organice i ordinare, decretele prezideniale, actele administrative emise de Guvern i de alte autoriti centrale, actele administrative ale autoritilor locale, conveniile internaionale ratificate de statul romn. 5. Raportul juridic administrativ este acel raport social, stabilit ntre dou autoriti administrative sau ntre o autoritate administrativ i persoane fizice sau juridice, care confer drepturi i impune obligaii subiectelor ntre care se nate, i este reglementat de normele dreptului administrativ. Raporturi juridice administrative se pot nate din acte administrative individuale, acte administrative normative, fapte materiale juridice, i excepional pe baza legii. 6. Principiile de baz aplicabile dreptului administrativ sunt: a) principiul legalitii, conform cruia activitatea autoritilor administrative trebuie s se desfoare pe baza legii i n conformitate cu legea, urmrindu-se organizarea executrii i executarea n concret a acesteia. n principiu, actele administrative nu pot contraveni sau modifica o lege, deoarece au o for juridic inferioar acesteia. Excepia o constituie ordonanele de urgen ale Guvernului, care, dei sunt acte administrative, pot modifica o lege. b) n dreptul administrativ, interesul public primeaz n faa interesului privat. Explicaia st n faptul c interesele statului sunt interesele colectivitii, deci trebuie s aib ntietate fa de cele ale individului. 7. Principii generale de organizare administrativ. 7.1. Centralizarea administrativ plaseaz n minile puterii centrale conducerea tuturor problemelor administrative. ntr-un regim n care se aplic acest sistem de organizare administrativ, unitile administrativteritoriale nu au personalitate juridic i rmn n strict dependen fa de puterea central, mrginindu-se s-i execute instruciunile. Sistemului centralizrii i este specific controlul ierarhic, exercitat asupra activitilor inferiorilor. n esen, controlul ierarhic este caracterizat prin faptul c: a) d dreptul superiorului ierarhic de a anula, abroga, revoca, i chiar uneori de a modifica actele inferiorului; b) poate fi exercitat oricnd, fie din oficiu, fie la cerere (recurs ierarhic); c) nu trebuie prevzut expres de lege, ci decurge din organizarea centralizat; d) privete ntreaga activitate a inferiorului acte, fapte, operaiuni materiale; e) vizeaz att legalitatea ct i oportunitatea actelor administrative. Ca i exemplu de centralizare avem, n Romnia, subordonarea unor instituii centrale fa de un minister (Agenia Naional a Funcionarilor Publici este subordonat Ministerului Administraiei Publice, de pild). 7.2. Deconcentrarea administrativ este o variant a centralizrii, caracterizat prin faptul c reprezentanii locali ai puterii centrale capt unele drepturi de decizie proprii; n realitate, tot statul decide, ns nu de la nivelul autoritii centrale, ci direct n unitile administrativ-teritoriale. Organele centrale exercit n continuare un control ierarhic asupra celor teritoriale. n Romnia sunt deconcentrate serviciile exterioare ale ministerelor n teritoriu: Direcii generale, inspectorate, agenii, etc. 7.3. Descentralizarea administrativ este de dou tipuri. 7.3.1. Descentralizarea teritorial implic dreptul unei colectiviti locale, nglobat ntr-o colectivitate mai vast, care are dreptul de a se administra prin propriile mijloace. Organele descentralizate se bucur de 1
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------autonomie n gestionarea afacerilor locale, ns nu sunt independente. Asupra lor se exercit un control statal, numit tutel administrativ. Tutela administrativ se exercit, spre deosebire de controlul ierarhic, doar n cazurile prevzute expres de lege, numai de organele indicate expres de lege, i privete doar legalitatea actelor administrative, nu i oportunitatea acestora. n Romnia, tutela administrativ este jurisdicionalizat, adic este redus doar la dreptul organului de control (prefectul) de a sesiza instana de contencios administrativ. 7.3.2. Descentralizarea poate fi i pe servicii, atunci cnd este realizat prin scoaterea unui serviciu public din competena organelor centrale i organizarea lui autonom, atribuirea de organe proprii i a unui patrimoniu distinct de autoritatea din care a fost desprins. 7.3.3. Recent, prin Legea-cadru a descentralizrii nr.339/20041, au fost introduse principiile fundamentale i regulile generale, precum i cadrul instituional pentru desfurarea procesului de descentralizare administrativ i financiar n Romnia. n inelesul acestei reglementri, prin descentralizare se nelege procesul transferului de autoritate si responsabilitate administrativa si financiara de la nivel central la nivel local. Principiile pe baza crora se desfoar procesul de descentralizare n Romania sunt: a) principiul subsidiaritii; b) egalitatea cetenilor n faa autoritilor administraiei publice locale; c) garantarea calitii serviciilor publice oferite cetenilor de ctre autoritile administraiei publice, independent de locul de reziden al acestora; d) stimularea competiiei ca mijloc de cretere a eficienei serviciilor publice; e) exercitarea competenelor de ctre autoritile administratiei publice locale situate pe nivelul administrativ cel mai apropiat de cetatean; f) asigurarea unui echilibru ntre descentralizarea administrativ i descentralizarea financiar la nivelul fiecarei uniti administrativ-teritoriale; g) transparena actului decizional bazat pe accesul cetenilor la informaia public i participarea acestora la luarea deciziei; h) asigurarea descentralizarii financiare bazate pe reguli transparente cu privire la calculul resurselor financiare alocate unitatilor administrativ-teritoriale. Unitile administrativ-teritoriale se administreaz n mod autonom de ctre consiliile locale, consiliile judeene sau Consiliul General al Municipiului Bucuresti, care dispun de autoritate deliberativ, i de ctre presedinii consiliilor judeene i primari, care dispun de autoritate executiva pentru exercitarea competenelor lor. Autoritile administraiei publice locale beneficiaz de dreptul la experiment, n exercitarea cruia pot organiza, pe durat determinat, centre-pilot pentru implementarea deciziilor cu privire la descentralizarea anumitor competene de la nivel central la nivel local, nainte de generalizarea acestora la nivel naional prin legea descentralizrii privind responsabilitile locale. Capitolul al II-lea ORGANIZAREA I FUNCIONAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE CENTRALE DIN ROMNIA Seciunea I PREEDINTELE ROMNIEI 1. Preedintele Republicii este eful statului romn. n acest curs univeristar vorm trata problematica instituiei prezideniale pe scurt, deoarece ea face obiectul de studiu detaliat al disciplinei dreptului constituional2. Dup forma de guvernmnt, n principiu statele pot fi monarhii, unde eful statului este desemnat pe via i cu aplicarea principiului ereditar, respectiv republici, unde eful statului este ales pe o perioad determinat, de corpul electoral, direct sau indirect (republica prezidenial sau semi-prezidenial) fie de Parlament (republic parlamentar). Din analiza doctrinar a formelor de guvernmnt din statele membre ale Uniunii Europene nainte de 2004, rezult faptul c republicile predomin (8 state) asupra monarhiilor (7 state), iar preedintele statului n republici se apropie de statutul monarhului, n sensul c are atribuii restrnse, n principal de reprezentare i de mediere, i ele sunt deseori condiionate de intervenia altor autoriti publice (cu excepia Franei, unde sistemul este semi-prezidenial)3. Preedintele Romniei este, alturi de Guvern, eful executivului, ntre cele dou autoriti publice neexistnd raporturi de subordonare4. 2. Funciile Preedintelui Romniei sunt acelea de ef de stat n exercitarea creia reprezint statul romn n raporturile interne i externe, ncheie tratate internaionale, acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici, etc; ca ef al executivului, alturi de Guvern, Preedintele garanteaz independena naional,
1 2 A se vedea, pentru dezvoltri, Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, tratat elementar, vol.II, Editura Lumina Lex, 1998, p.239 i urm; Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, vol.II, Editura Servo Sat, Arad, 2001, p.333 i urm; Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice, vol.II, editura Lumina Lex, 2001, p.340 i urm; Ioan Muraru, Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, ediia a X-a, Editura Lumina Lex, 2002, p.489 i urm. 3 A se vedea Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol.II, Editura All Beck, 2004, p.100. 4 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ediie actualizat, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p.75.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------integritatea teritorial, exercit atribuii n domeniul aprrii comandant al forelor armate i preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii; este garantul Constituiei i mediator1 ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate (art.80 din Constituie)2. Constituia Romniei reglementeaz un ef de stat cu atribuii ce-l apropie de preedintele dintr-o republic parlamentar, cu singura diferen c este ales direct de corpul electoral 3. Aceast construcie cosntituional este, din perspectiva a peste 15 ani de democraie, discutabil, deoarece determin un clivaj ntre ateptrile corpului electoral de la instituia prezidenial i mijloacele concrete de aciune ale preedintelui; aceast realitate nu a fost luat n considerare, din pcate, la revizuirea legii fundamentale din 2003, care nu a schimbat nimic n acest sens4. Preedintele nu poate fi membru al unui partid politic dup dobndirea funciei (i nici nu poate cumula o alt funcie public sau privat), prin aceast prevedere ncercndu-se o poziionare neutr a instituiei fa de forele politice, n msur s-i confere posibilitatea de a-i exercita funcia de mediator sau de arbitraj ntre puterile statului i ntre acestea i societate. Preedintele Romniei se bucur de imunitate, n sensul c nu poate fi tras la rspundere juridic pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului5. 3. Alegerea Preedintelui Romniei. n conformitate cu art.81 din Constituie i Legea nr.370/2004 privind alegerea Preedintelui Romniei6, eful statului este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Este declarat ales candidatul care a ntrunit, n primul tur de scrutin, majoritatea de voturi ale alegtorilor nscrii n listele electorale. n cazul n care nici unul dintre candidai nu a ntrunit aceasta majoritate, se organizeaz al doilea tur de scrutin, ntre primii doi candidai stabilii n ordinea numrului de voturi obinute n primul tur. Este declarat ales candidatul care a obinut cel mai mare numr de voturi. Rezultatul alegerilor pentru funcia de Preedinte al Romniei este validat de Curtea Constituional. Candidatul a crui alegere a fost validat depune n fata Camerei Deputailor i a Senatului, n edina comun, jurmntul de credin. 4. Mandatul Preedintelui Romniei este, ncepnd cu alegerile din 2004, de 5 ani, i poate fi prelungit numai n caz de rzboi sau catastrof, prin lege organic. Aa cum s-a precizat n doctrin, aici legea fundamental introduce un concept nedeterminat, cel de catastrof, i n consecin o putere discreionar pentru Parlament de a decide prelungirea mandatului Preedintelui7. Modificarea mandatului de la 4 ani la 5 ani se impunea n vederea decalrii alegerilor parlamentare de cele prezideniale i a desprinderii partidelor politice de locomotiva pe care candidatul la preedinie o reprezenta; pe de alt parte, astfel s-a urmrit pstrarea unei continuiti a instituiei prezideniale. n Constituia revizuit s-a pstrat prevederea conform creia nici o persoan nu poate ndeplini funcia dect pentru cel mult doua mandate, care ns pot fi i succesive. Mandatul se exercit de la depunerea jurmntului pn la depunerea jurmntului de ctre noul preedinte ales. 4. Atribuiile Preedintelui Romniei. Atribuiile efului statului romn8 pot fi clasificate dup cum urmeaz: 4.1. Atribuii n relaia cu Guvernul (art.85-87 din Constituie): a) numirea Guvernului - Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de primministru i numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament. b) revocarea i numirea minitrilor n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, la propunerea primului-ministru. Dac ns prin propunerea de remaniere se schimb structura sau compoziia politic a Guvernului, Preedintele Romniei va putea exercita aceast atribuie numai pe baza aprobrii Parlamentului, acordat la propunerea primului-ministru. c) Consultarea Guvernului - Preedintele Romniei poate consulta Guvernul cu privire la probleme urgente i de importan deosebit.
1
Aceast funcie nu poate fi interpretat n conotaia sa juridic (Dana Apostol Tofan, op.cit., p.103) ci doar ca o prerogativ
moral. A se vedea A. Iorgovan, Tratat...,op.cit., 2001, p.290; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.76. Pentru dezvoltri, a se vedea Maria Vesma, Rolul i locul Preedintelui Romniei n sistemul autoritilor publice ale statului romn, n Revista de drept public nr.1/1998, p.69 i urm; Genoveva Vrabie, Rolul i funciile Preedintelui romniei, n Revista de drept publicnr.2/1995, p.69 i urm; Dumitru Brezoianu, Drept administrativ romn, Editura All Beck, 2004, p.30; Victor Duculescu, O tem de dezbatere ntre oamenii politici i juritii romni: modificarea Constituiei, n Juridica nr.7/2000, p.249 i urm. 4 Pentru argumente favorabile actualei construcii constituionale a puterilor statului, a se vedea A. Iorgovan, Tratat....,op.cit., p.294 i urm. 5 Art.83 coroborat cu art.72 alin.1 din Constituie. A se vedea i Corneliu Turianu, Discuie n legtur cu eventuala modificare a reglementrii imunitii parlamentare i a efului statului, n Dreptul nr.7/2001, p.30 i urm. 6 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 887 din 29 septembrie 2004. 7 Florin Vasilescu, n Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, Constituia Romniei comentat i adnotat, Editura Monitorul Oficial, 1992, p.188. 8 A se vedea, pentru o tratare a temei, I.Deleanu, Instituii, op.cit., p.352 i urm; Genoveva Vrabie, Atribuiile Preedintelui Romniei, n Studii de drept romnesc, nr.1-2/1996, p.3 i urm.
3 2
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------d) Participarea la edinele Guvernului. Preedintele Romniei poate lua parte la edinele Guvernului n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea primului-ministru, n alte situaii. Preedintele prezideaz edinele Guvernului la care particip. 4.2. Atribuii n relaia cu Parlamentul. a) Preedintele adreseaz Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme ale naiunii. n principiu, mesajele sunt facultative, dar uneori o astfel de problem este indicat chiar de legea fundamental: este cazul art.92, care impune adresarea unui mesaj de ntiinare a Parlamentului imediat dup ce Preedintele ia, n calitatea sa de ef al forelor armate, msuri urgente pentru respingerea unei agresiuni armate contra rii1. Mesajul preedintelui are rolul de a atrage atenia asupra unor probleme, fr a avea vreun efect juridic asupra Parlamentului, care rmne singurul abilitat s decid luarea unor msuri pe baza mesajului Sub aspectul formei de adresare a mesajului, doctrina apreciaz c el poate fi prezentat direct de ctre Preedinte, printr-un consilier prezidenial sau printr-o scrisoare public2. Credem ns c ar fi lips de respect pentru corpul legiuitor transmiterea unui mesaj prin intermediari, cu att mai mult cu ct cele dou camere legiuitoare se reunesc n edin comun cu acest prilej3. Din jurisprudena Curii constituionale reiese foarte clar faptul c mesajul nu trebuie supus dezbaterii parlamentare, fiind doar un act politic al Preedintelui 4; evident c Parlamentul poate decide dezbaterea aspectelor sesizate prin mesaj, dac se consoder necesar. b) Dizolvarea Parlamentului. Dup consultarea preedinilor celor dou Camere i a liderilor grupurilor parlamentare, Preedintele Romniei poate s dizolve Parlamentul, dac acesta nu a acordat votul de ncredere pentru formarea Guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de investitur. n cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singur dat. De asemenea, Parlamentul nu poate fi dizolvat n ultimele 6 luni ale mandatului Preedintelui Romniei i nici n timpul strii de mobilizare, de rzboi, de asediu sau de urgen. i n acest domeniu Preedintele este condiionat n aciunea sa de votul negativ al Parlamentului, prin urmare el nu poate dizolva Parlamentul n cazul unui alt tip de blocaj instituional. Reglementarea restrictiv face ca aceast instituie juridic a statului de drept, menit a rezolva situaii politice de criz, are foarte puine anse de aplicare n practic. Pe de alt parte, pe parcursul mandatului guvernamental, dizolvarea poate fi decis numai cu participarea Guvernului, care trebuie s-i dea demisia pentru a declana formarea unui nou Guvern. Toate aceste aspecte arat, n definitiv, poziia destul de ubred pe care Preedintele o are n sistemul nostru constituional fa de Guvern i mai ales de Parlament, n flagrant contradicie cu raportul dintre legitimtatea sa democratic, rezultat din alegere, i ce a corpului legiuitor sau a executivului. c) Preedintele convoac Parlamentul nou ales n prima sesiune, i poate cere ntrunirea Parlamentului n sesiune extraordinar. Literatura de specialitate se exprim n sensul c poate fi convocat n sesiune extraordinar i numai o camer, dac sunt motive suficiente pentru aceast opiune5. De asemenea, trebuie remarcat c Parlamentul nu este convocat automat prin solicitarea Preedintelui, i c preedini ai camerelor au competena s convoace camerele n sesiune extraordinar, pe baza solicitrii Preedintelui. Ct despre posibilitatea de a refuza ntrunirea camerelor, n doctrin sunt criticate dispoziiile din Regulamentele celor dou camere, care permit respingerea ordinii de zi n orice situaie i, n consecin, nentrunirea n sesiune extraordinar6. d) Preedintele promulg legea, investind-o astfel cu formul executorie i oblignd autoritile publice s treac la aplicarea ei7. Prin promulgare Preedintele autentific textul legii i atest regularitatea adoptrii sale8. Termenul n care se poate face promulgarea este de 20 de zile de la primirea legii. Tot n acest termen, Preedintele poate retrimite, o singur dat, legea spre reexaminare corpului legiuitor, sau poate sesiza Curtea constituional n vederea verificrii constituionalitii unor dispoziii ale legii. n acest caz, exist dou soluii: - fie legea este retrimis de Parlament spre promulgare sau sesizarea de neconstituionalitate este respins de Curtea constituional, caz n care Preedintele este obligat s promulge legea n termen de 10 zile,
1 A se vedea T. Drganu, op.cit., p.244 ; Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative, Editura Lumina Lex, 2002, p.256. 2 A se vedea Dana Apostol Tofan, op.cit., p.114; A. Iorgovan, Tratat....,op.cit., p.300. 3 Art.65 din Constituie. 4 Decizia nr.87/1994, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, 292 din 14 octombrie 1994. 5 A. Iorgovan, Tratat....,op.cit., vol.I, p.303. 6 Dana Apostol Tofan, op.cit., p.116. 7 A se vedea pentru dezvoltri T. Drganu, Drept constituional, p.239 i urm; I. Deleanu, Instituii, op.cit., p.314 i urm; C. Ionescu, op.cit., p.340 i urm. 8 I. Muraru, Simina Tnsescu, op.cit., p.489; Victor Duculescu, Constana Clinoiu, Georgeta Duculescu, Constitiia Romniei compentat i adnotat, Editura Lumin Lex, 1997, p.251; Mihai Constantinescu, Ioan Vida, Promulgarea legii, n Dreptul nr.6/2000, p.9 i urm.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- fie legea este modificat n sensul criticilor prezideniale i revine spre promulgare, caz n care acelai termen de 10 zile se aplic; - fie, n fine, sesizarea de neconstituionalitate este admis de Curte, caz n care demersul prezidenial a avut succes i legea va fi trimis Parlamentului spre punere de acord cu poziia Curii. Preedintele poate sesiza cu privire la aceeai lege att Curtea constituional, ct i Parlamentul, n primul caz cu aspecte de neconstituionalitate, iar n al doilea caz cu aspecte de oportunitate1. Este de remarcat c Preedintele Romniei nu are iniiativ legislativ, aceasta aparinnd doar Guvernului, parlamentarilor sau unui numr de ceteni (art.74 din Constituie). 4.3. Atribuii n relaia cu corpul electoral. Dup consultarea Parlamentului, preedintele poate cere poporului sa-i exprime, prin referendum, voina cu privire la probleme de interes naional2. Aceast atribuie nu a fost nc exercitat de eful statului. Consultarea alegtorilor prin referendum semnific mbinarea democraiei reprezentative cu procedee ale democraiei semi-directe3. Textul constituional a fost criticat deoarece are un caracter prea general, toate problemele importante militare, politice, economice, fiind de interes naional4. Cu toate acestea, el poate deveni, la nivel informal, o arm de presiune asupra legislativului5. Legea nr.3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului 6 vine s exemplifice cteva probleme care pot fi considerate de interes naional: adoptarea unor msuri privind reforma i strategia de dezvoltare economic i social a rii; adoptarea unor decizii politice deosebite cu privire la: a) regimul general al proprietii publice i private; b) organizarea administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local; c) organizarea general a nvmntului; d) structura sistemului naional de aprare, organizarea armatei, participarea forelor armate la unele operaiuni internaionale; e) ncheierea, semnarea sau ratificarea unor acte internaionale pe durata nedeterminat sau pe o perioada mai mare de 10 ani; f) integrarea Romniei n structurile europene i euroatlantice; g) regimul general al cultelor; h) reforma justiiei i combaterea corupiei. n ceea ce privete consultarea Parlamentului nainte de organizarea referendumului, ea are menirea de a asocia corpul legiuitor la iniiativa prezidenial, necesar n vederea adoptrii ulterior a unei legi care s pun n practic voina popular, tiut fiind faptul c referendumul nu are caracter legislativ iar Preedintele nu are iniiativ legislativ. 4.4. Atribuii n domeniul politicii externe7. a) Preedintele ncheie tratate internaionale n numele Romniei, negociate de Guvern, i le supune spre ratificare Parlamentului, ntr-un termen rezonabil. Celelalte tratate i acorduri internaionale se ncheie, se aprob sau se ratific potrivit procedurii stabilite prin lege. Dup cum s-a remarcat n doctrin, legea fundamental face distincie ntre tratatele internaional mai importante, negociate de Guvern, i alte tratate, de importan mai redus, negociate de experii din ministere i semnate de minitri sau aprobate de Guvern8. b) Preedintele, la propunerea Guvernului, acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei i aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice. Decretele Preedintelui de acreditare i rechemare a reprezentanilor diplomatici trebuie contrasemnate de primul ministru, n conformitate cu art.100 alin.2 din Constituie. De asemenea, reprezentanii diplomatici ai altor state sunt acreditai pe lng Preedintele Romniei. Ei sunt supui ns i unui vot consultativ n Parlament, n comisiile de specialitate ale celor dou Camere, cerin care la nceput a fost cutumiar dar acum este prevzut expres n Regulamentele de organizare i funcionare a Camerelor9. 4.5. Atribuii n domeniul aprrii. Preedintele Romniei este comandantul forelor armate i ndeplinete funcia de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii10. El poate declara, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizarea parial sau total a forelor armate. Numai n cazuri excepionale,
Dana Apostol Tofan, op.cit., vol.I, p.120. Art.90 din Constituie. 3 Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Editura Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, p.63. 4 V. Duculescu, C. Clinoiu, G. Duculescu, op.cit., p.278. 5 T. Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj Napoca, 1992, p.40. 6 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 84 din 24 februarie 2000, cu modificrile i completrile aduse de: Ordonana de urgen nr. 92/2003; Legea nr. 551/2003; Ordonana de urgen nr. 99/2005. 7 Art.91 din Constituie. Pentru dezvoltri, a se vedea Corneliu Liviu Popescu, Autoritile publice competente s participe la elaborarea tratatelor internaionale, n Dreptul nr.7/1996, p.42 i urm. 8 Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Antonie Iorgovan, Revizuirea Constituiei, explicaii i comentarii, Editura Rosetti, Bucureti, 2003, p.77. 9 Dana Apostol Tofan, op.cit., p.130. 10 Consiliul Suprem de Aprare a rii organizeaz i coordoneaz unitar activitile care privesc aprarea rii i securitatea naional, participarea la meninerea securitii internaionale i la aprarea colectiv n sistemele de alian militar, precum i la aciuni de meninere sau de restabilire a pcii (art.119 din Constituie). El este format din preedinte (Preedintele Romniei), vicepreedinte (primul ministru) 10 membri i un secretar ce este consilier prezidenial (Legea nr.415/2002 privind organizarea i funcionarea C.S.A.T.) fiind o autoritate central autonom.
2 1
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------hotrrea Preedintelui se supune ulterior aprobrii Parlamentului, n cel mult 5 zile de la adoptare; aceast prevedere ine seama i de faptul c numai Camerele reunite n edin comun pot hotr declararea mobilizrii totale sau pariale (art.65 alin.2 lit.c din Constituie). n caz de agresiune armat ndreptat impotriva rii, Preedintele Romniei ia msuri pentru respingerea agresiunii i le aduce nentrziat la cunotina Parlamentului, printr-un mesaj. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n 24 de ore de la declanarea agresiunii. n caz de mobilizare sau de rzboi Parlamentul i continu activitatea pe toat durata acestor stri, iar dac nu se afl n sesiune, se convoac de drept n 24 de ore de la declararea lor1. 4.6. Atribuii n situaii excepionale2. Preedintele Romniei instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgen n ntreaga ar ori n unele uniti administrativ-teritoriale i solicit Parlamentului ncuviinarea msurii adoptate, n cel mult 5 zile de la luarea acesteia. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n cel mult 48 de ore de la instituirea strii de asediu sau a strii de urgen i funcioneaz pe toat durata acestora. n acest context, trebuie amintit regimul juridic al strii de asediu i de urgen, guvernat de Ordonana de urgen nr.1/19993; n prezent nu avem o reglementare cadru a strii de rzboi, deoarece art.6 din ordonana de urgen, care prevedea trecerea de la starea de urgen la starea de asediu i apoi la cea de rzboi a fost abrogat n 2004, prin urmare n acest domeniu se aplic doar conveniile internaionale la care Romnia este parte, i dispoziiile speciale disparate din legi speciale4. Starea de asediu i starea de urgen privesc situaii de criz, ce impun msuri excepionale, care se instituie n cazuri determinate de apariia unor pericole grave la adresa aprrii rii i securitii naionale, a democraiei constituionale, ori pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor unor dezastre (art.1). Starea de asediu reprezint ansamblul de msuri excepionale de natur politic, militar, economic, social i de alta natur, aplicabile pe ntreg teritoriul rii ori n unele uniti administrativ-teritoriale, instituite pentru adaptarea capacitii de aprare a rii la pericole grave, actuale sau iminente, care amenin suveranitatea, independena, unitatea ori integritatea teritorial a statului. n cazul instituirii strii de asediu se pot lua msuri excepionale aplicabile pe ntreg teritoriul rii ori n unele uniti administrativ-teritoriale (art.2). Starea de urgen reprezint ansamblul de msuri excepionale de natur politic, economic i de ordine public aplicabile pe ntreg teritoriul rii sau n unele uniti administrativ-teritoriale care se instituie n urmtoarele situaii (art.3): a) existena unor pericole grave actuale sau iminente privind securitatea naional ori funcionarea democraiei constituionale; b) iminena producerii ori producerea unor calamiti care fac necesar prevenirea, limitarea sau nlturarea, dup caz, a urmrilor unor dezastre. Starea de asediu i starea de urgen pot fi instituite i meninute numai n msura cerut de situaiile care le determin i cu respectarea obligaiilor asumate de Romnia potrivit dreptului internaional (art.31). Pe durata strii de asediu i a strii de urgen sunt interzise: a) limitarea dreptului la via, cu excepia cazurilor cnd decesul este rezultatul unor acte licite de rzboi; b) tortura i pedepsele ori tratamentele inumane sau degradante; c) condamnarea pentru infraciuni neprevzute ca atare, potrivit dreptului naional sau internaional; d) restrngerea accesului liber la justiie. 4.7. Atribuii n relaia cu Curtea Constituional. n primul rnd, Preedintele Romniei numete trei dintre judectorii Curii, iar n al doilea rnd, el poate sesiza Curtea cu privire la neconstituionalitatea unei legi nainte de promulgare (art.142 i 146 din Constituie). Dac legea este declarat constituional de ctre Curte,
Art.92 din Constituie. Art.93 din Constituie. 3 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobat i modificat prin Legea nr.453/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1.052 din 12 noiembrie 2004. Aceast reglementare a fost adoptat, aa cum se arat n doctrin, sub presiunea unor evenimente ce puteau avea consecine imprevizibile (ultima mineriad precizarea ns., D.C.D.) - Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, op.cit., p.381, nu urmnd calea fireasc, ce impunea adoptarea unei legi organice, pe cale parlamentar. Pentru o analiz din perspectiv constituional a reglementrii, a se vedea Ioan Poian, Ioan Lascu, Statul de drept i starea de necesitate, n Dreptul nr.10/1999, p.73-78. De asemenea, a se vedea i studiul lui Viorel Siserman, Starea de asediu i starea de urgen n Romnia, n Studii de drept romnesc, nr.1/2002, p.131 i urm. 4 Este vorba de reglementarea unor atribuii specifice ale autoritilor publice pe timp de rzboi spre exemplu, Jandarmeria romn, pe durata strii de rzboi, se subordoneaz operaional autoritii militare naionale la nivel strategic, ndeplinind, pe lng atribuiile obinuite, n calitate de component a forelor armate, i urmtoarele atribuii: a) execut paza, protecia i aprarea obiectivelor stabilite de autoritile militare, altele dect cele la care se asigur paza militar n timp de pace; b) particip la descoperirea, capturarea sau la neutralizarea inamicului desantat ori debarcat pe teritoriul rii, n locurile de dispunere a unitilor sau subunitilor de jandarmi; c) particip la aprarea unor localiti; d) asigur paza bunurilor aparinnd domeniului public sau privat, n cazurile de evacuare impuse de aciunile inamicului; e) particip la aciunile de nlturare a efectelor loviturilor executate de ctre inamic din aer, cu mijloace de nimicire n mas, incendiare sau clasice; f) execut, n cooperare cu alte fore abilitate, aciuni pentru descoperirea, capturarea sau neutralizarea elementelor paramilitare care activeaz pe teritoriul naional; g) particip la aciuni de evacuare a populaiei, control i ndrumare a circulaiei, de escortare a prizonierilor de rzboi i paz a acestora n obiective din zona interioar, de dirijare i ndrumare a refugiailor, paz i aprare a unor zone cu destinaie special; h) particip la anunarea i trimiterea la celelalte uniti ale Ministerului Administraiei i Internelor a personalului necesar pentru completarea acestora, n condiiile legii; i) coopereaz cu celelalte componente ale sistemului de aprare i securitate naional pentru asigurarea i protecia mobilizrii i particip la asigurarea punerii n aplicare a ordonanelor militare, potrivit legii; j) execut orice alte atribuii i misiuni privind aprarea rii, potrivit legii (art.22 din Legea nr.550/2004 privind organizarea i funcionarea jandarmeriei romne).
2
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Preedintele este obligat s o promulge n termen de 10 de zile; dac, dimpotriv, legea este declarat neconstituional, ea se va ntoarce la legiuitor pentru a fi pus n concordan cu opinia Curii constituionale. 4.8. Alte atribuii. Preedintele Romniei ndeplinete i urmtoarele atribuii1: a) confer decoraii i titluri de onoare; b) acorda gradele de mareal, de general i de amiral; c) numete n funcii publice, n condiiile prevzute de lege; de exemplu, Preedintele numete doi membri n Consiliul Naional al Audiovizualului (art.11 alin.1 pct.2 din Legea nr.504/2002 2); de asemenea, Preedintele numete n funcie magistraii (cu excepia celor stagiari), n baza propunerii Consiliului Superior al Magistraturi, la lucrrile cruia eful statului poate participa oricnd, caz n care le i prezideaz (art.134 alin.1 din Constituie). Preedintele poate refuza numirea unor magistrai propui de Consiliu, dar nu poate numi magistrai fr propunerea corespunztoare din partea acestui organ. d) acord graierea individual. e) propune numirea n unele funcii publice: este vorba, spre exemplu, de numirea directorilor serviciilor de informaii, care se realizeaz de ctre Parlament la propunerea Preedintelui (art.65 alin.2 lit.h din Constituie). 5. Actele Preedintelui Romniei. n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele emite decrete, care se public n Monitorul Oficial al Romniei. Sanciunea nepublicrii o constituie inexistena decretului. Decretele sunt acte administrative individuale3, sau normative4, contestabile pe calea contenciosului administrativ. Unele decrete emise de Preedintele Romniei n exercitarea atribuiilor sale trebuie contrasemnate de primul-ministru (cele viznd atribuiile n domeniul politicii externe, al aprrii, n cazul instituirii msurilor excepionale i atunci cnd confer decoraii i titluri de onoare, acord gradele de mareal, de general i de amiral, acord graierea individual). Contrasemnarea decretelor este o condiie de legalitate a acestora, care poate antrena, n lips, nulitatea absolut a decretului 5. Ea antreneaz, totodat, rspunderea primului ministru pentru coninutul decretului. n doctrin s-a observat c majoritatea decretelor trebuie constrasemnate, i c lipsa contrasemnrii constituie excepia, i nu regula6. Alturi de decrete, care sunt actele juridice ale Preedintelui, eful statului emite i acte politice, cum sunt mesajele adresate Parlamentului sau declaraiile. 6. Rspunderea Preedintelui Romniei este n principiu de dou feluri: politic prin suspendarea din funcie de ctre Parlament, urmat de demiterea din funcie prin referendum i penal declanat de punerea sub acuzare pentru nalt trdare de ctre Parlament, i judecarea sa de ctre Curtea Suprem de Justiie. n plus, instituia prezidenial poate fi tras la rspundere n condiiile legii contenciosului administrativ, pentru decretele ilegale emise n exercitarea atribuiilor Preedintelui. 6.1. Rspunderea politic. n cazul svririi unor fapte grave prin care ncalc prevederile Constituiei, Preedintele Romniei poate fi suspendat din funcie de Camera Deputailor i de Senat, n edina comun, cu votul majoritii deputailor i senatorilor, dup consultarea Curii Constituionale. Preedintele are posibilitatea de a da Parlamentului explicaii cu privire la faptele ce i se imput. Propunerea de suspendare din funcie poate fi iniiat de cel puin o treime din numrul deputailor i senatorilor i se aduce, nentrziat, la cunotina Preedintelui. Dac propunerea de suspendare din funcie este aprobat, n cel mult 30 de zile se organizeaz un referendum pentru demiterea Preedintelui7. n cazul n care referendumul este favorabil demiterii, funcia de ef de stat devine vacant; dimpotriv, dac soluia este negativ, Preedintele continu exercitarea mandatului. n doctrin se arat ntr-o opinie8 c votul negativ n cadrul referendumului constituie totodat un vot de blam adresat Parlamentului, care ar putea pune n discuie dizolvarea legislativului. n ce ne privete ne alturm opiniei contrare9, i nu putem fi de acord cu aceast susinere, atta vreme ct Constituia nu o susine printr-un text expres. Legea nr.3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului dezvolt dispoziiile constituionale privind demiterea efului statului, preciznd anumite aspecte tehnice de organizare a referendumului. Astfel, Curtea constituional este cea chemat s constate printr-un raport prezentat Parlamentului desfurarea referendumului n bune condiii i rezultatele acestuia.
Art.94 din Constituie. Legea nr.504/2002 a audiovizualului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 534 din 22 iulie 2002, cu modificrile i completrile aduse de: Legea nr. 591/2002; Legea nr. 402/2003; Legea nr. 510/2004, Ordonana de urgen nr. 123/2005. 3 A. Iorgovan, Tratat....,op.cit., vol.I, p.322; Emil Blan, Drept administrativ i procedur administrativ, Editura Universitar, 2002, p.71; Dana Apostol Tofan, op.cit., p.137. 4 n sensul c decretele pot fi i normative, a se vedea I.Deleanu, Instituii, op.cit., vol.II, p.361; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.84. 5 Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.I, Editura Risoprint, Cluj Napoca, 2002, p.170. 6 Dana Apostol Tofan, op.cit., p.136. 7 Art. 95 din Constituie. 8 A. Iorgovan, Tratat....,op.cit., vol.I, p.332. 9 Dana Apostol Tofan, op.cit., p.140.
2
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Msura demiterii devine efectiv de la publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, a deciziei Curii constituionale de confirmare a rezultatului referendumului (art.45 alin.2 din Legea nr.3/2000), i nu de la data organizrii referendumului, cum se apreciaz ntr-o opinie1. 6.2. Punerea sub acuzare pentru nalt trdare. Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, cu votul a cel puin doua treimi din numrul deputailor i senatorilor, pot hotr punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei pentru nalt trdare. Propunerea de punere sub acuzare poate fi iniiat de majoritatea deputailor i senatorilor i se aduce, nentrziat, la cunotina Preedintelui Romniei pentru a putea da explicaii cu privire la faptele ce i se imput. De la data punerii sub acuzare i pana la data demiterii Preedintele este suspendat de drept. Competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie. Preedintele este demis de drept la data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare. Sintagma nalt trdare este un concept politico-juridic nedeterminat, deoarece nu este prevzut i definit n legislaia noastr penal2. Vom nelege prin urmare prin nalt trdare abuzul de funcie i nclcarea grav a intereselor poporului romn. Probleme de aplicare a dispoziiilor constituionale vor aprea ns cu prilejul judecrii unei astfel de fapte, instana suprem fiind pus n situaia s defineasc att fapta ct i pedeapsa. 7. Vacana i interimatul funciei de Preedinte al Romniei. Vacana funciei de Preedinte al Romniei intervine n caz de demisie, de demitere din funcie, de imposibilitate definitiv a exercitrii atribuiilor sau de deces. n termen de 3 luni de la data la care a intervenit vacana funciei, constatat de Curtea Constituional prin decizie3, Guvernul va organiza alegeri pentru un nou Preedinte. Pe parcursul perioadei n care funcia este vacant sau atunci cnd Preedintele este suspendat din funcie ori se afl n imposibilitate temporar de a-i exercita atribuiile, interimatul se asigur, n ordine, de preedintele Senatului sau de preedintele Camerei Deputailor. Preedintele interimar nu va putea ns adersa mesaje Parlamentului, nu va putea dizolva Parlamentul i nu va putea organiza referendum. De asemenea, dac persoana care asigur interimatul funciei de Preedinte al Romniei svrete fapte grave, prin care se ncalc prevederile Constituiei, se aplic prevederile privind suspendarea din funcie, urmnd ca cealalt persoan s devin preedinte interimar. Constituia se oprete aici cu prevederile, fiind puin probabil ca ambii efi ai camerelor legiuitoare s fie suspendai succesiv sau n imposibilitate de a asigura interimatul. n doctrin se propune, totui, pentru aceast situaie, reglementarea prin Legea guvernului sau a instituiei prezideniale abilitatea primului ministru de asigura interimatul funciei prezideniale4. 8. Administraia prezidenial, insistuie public cu personalitate juridic, este compus din serviciile publice aflate n subordinea Preedintelui Romniei, care se organizeaz pe baza Legii nr.47/19945. n conformitate cu aceast reglementare, personalul administraiei prezideniale este format din persoane detaate, la cererea Preedintelui Romniei, din ministere i alte autoriti publice, precum i din persoane ncadrate direct pe funciile sau posturile pe care urmeaz sa le ndeplineasc, ambele modaliti de angajare fiind discreionare, numai pe baza ncrederii acordate de Preedintele Romniei i cu condiia semnrii unui angajament de loialitate stabilit prin regulamentul funcionrii Administraiei prezideniale. Retragerea ncrederii are ca efect revocarea ncadrrii, precum i ncetarea detarii, eliberarea sau destituirea din funcie ori desfacerea contractului de munca, dup caz. Se desprinde foarte clar caracterul politic al acestei instituii publice6. Funciile de conducere specifice din cadrul Administraiei prezideniale sunt cele de consilier prezidential7, cu rang de ministru, i consilier de stat, cu rang de secretar de stat. Numirea sau eliberarea din funcie a consilierilor prezidentiali se face de ctre Preedintele Romniei. Numirea sau eliberarea din celelalte funcii ale Administraiei prezideniale se face potrivit regulamentului de funcionare aprobat de Preedintele Romniei. Seciunea a II-a GUVERNUL 1. Rolul i funciile Guvernului. Guvernul este definit n Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor 8 ca autoritatea public a puterii executive, care
Dana Apostol Tofan, op.cit., p.140. Pentru o analiz recent a conceptului, din perspectiva dreptului comparat, a se vedea Tudor Drganu, O infraciune controversat: nalta trdare, n Curierul judiciar nr.12/2003, p.89 i urm. 3 Art.146 lit.g din Constituie. 4 Dana Apostol Tofan, op.cit., p.108. 5 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, 210 din 25 aprilie 2001, i modificat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 176/2001, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 839 din 27 decembrie 2001. 6 A se vedea i Verginia Vedina, Regimul juridic al funcionarilor publici din cadrul Administraiei prezideniale, n studii de drept romnesc nr.1/2001, p.57 i urm. 7 Consilierul prezidenial pentru aprare i sigurana naional este membru n Consiliul Suprem de Aprare a arii (art.3 din Legea nr.47/1994).
2 1
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------funcioneaz n baza votului de ncredere acordat de Parlament i care asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Guvernul are rolul de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial, n condiiile promovrii intereselor naionale. Numirea Guvernului se face de Preedintele Romniei pe baza votului de ncredere acordat de Parlament. Guvernul se organizeaz i funcioneaz n conformitate cu prevederile constituionale, avnd la baz Programul de guvernare acceptat de Parlament. Pentru realizarea Programului de guvernare Guvernul exercit urmtoarele funcii: a) funcia de strategie, prin care se asigur elaborarea strategiei de punere n aplicare a Programului de guvernare; b) funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ i instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice; c) funcia de administrare a proprietii statului, prin care se asigur administrarea proprietii publice i private a statului, precum i gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil; d) funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn, reprezentarea pe plan intern i extern; e) funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul aprrii, ordinii publice i siguranei naionale, precum i n domeniile economic i social i al funcionrii instituiilor i organismelor care i desfoar activitatea n subordinea sau sub autoritatea Guvernului. 2. Componena Guvernului n conformitate cu art.2 al Legii nr.90/2001, pot fi membri ai Guvernului persoanele care ndeplinesc urmtoarele condiii: a) au numai cetenia romn i domiciliul n ar, b) se bucur de exerciiul drepturilor electorale, c) nu au suferit condamnri penale i d) nu se gsesc n unul dintre cazurile de incompatibilitate prevzute la art. 4 alin. (1) din lege. Guvernul este alctuit din primul-ministru i minitri. Din Guvern pot face parte i minitri-delegai, cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere. Art.4 din lege prevede incompatibilitile funciei de membru al Guvernului: a) exercitarea altei funcii publice de autoritate, cu excepia celei de deputat sau de senator; b) exercitarea unei funcii de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial; c) exercitarea de acte de comer, cu excepia vnzrii sau cumprrii de aciuni ori alte titluri de valoare; d) exercitarea funciei de administrator ori de cenzor la societile comerciale sau de reprezentant al statului n adunrile generale ale unor asemenea societi ori de membru al consiliilor de administraie ale regiilor autonome, companiilor naionale i societilor naionale; e) exercitarea unei funcii publice n serviciul unei organizaii strine, cu excepia acelor funcii prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este parte. Constatarea strii de incompatibilitate se face de primul-ministru, care va dispune msurile necesare pentru ncetarea acesteia. 3. ncetarea funciei de membru al Guvernului. Funcia de membru al Guvernului nceteaz, n conformitate cu art.5 al legii, n urma demisiei1, a revocrii2, a pierderii drepturilor electorale, a strii de incompatibilitate, a decesului i a demiterii3. n cazul n care ncetarea calitii de membru al Guvernului intervine ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a incompatibilitii, a decesului i n alte situaii prevzute de lege, Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru, ia act de aceasta i declar vacant funcia de membru al Guvernului. Dac primul-ministru se afl n una dintre situaiile prevzute la art. 5 sau este n imposibilitate de a-i exercita atribuiile, Preedintele Romniei va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a ndeplini atribuiile primului-ministru, pn la formarea noului Guvern. Interimatul pe perioada imposibilitii exercitrii atribuiilor, nceteaz dac primul-ministru i reia activitatea n Guvern n cel mult 45 de zile. Prevederile privind interimatul funciei de prim ministru al Guvernului se aplic n mod corespunztor i celorlali membri ai Guvernului, la propunerea primului-ministru, pentru o perioad de cel mult 45 de zile. n
8 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001. Pe data intrrii ei n vigoare a fost abrogat Legea nr. 37/1990 pentru organizarea i funcionarea Guvernului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 137 din 8 decembrie 1990, cu modificrile ulterioare, precum i orice alte dispoziii contrare. 1 Demisia din funcia de membru al Guvernului se anun public, se prezint n scris primului-ministru i devine irevocabil din momentul n care s-a luat act de depunerea ei, dar nu mai trziu de 15 zile de la data depunerii (art.6 al Legii nr.90/2001). 2 Revocarea din funcia de membru al Guvernului are loc n caz de remaniere guvernamental i se face de Preedintele Romniei, prin decret, la propunerea primului-ministru (art.7 din lege) 3 n cazul n care un membru al Guvernului a fost condamnat penal printr-o hotrre judectoreasc definitiv sau averea sa a fost declarat, n tot sau n parte, ca fiind dobndit n mod ilicit, printr-o hotrre judectoreasc irevocabil, el este demis de Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru (art.8 alin.2 din lege)
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------acest caz, nuntrul termenului de 45 de zile, primul-ministru va iniia procedurile prevzute de lege pentru numirea unui alt membru al Guvernului. Numirea n funcia de membru al Guvernului, n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, se face de Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru. 4. Atribuiile Guvernului. n realizarea funciilor sale Guvernul ndeplinete urmtoarele atribuii principale: a) exercit conducerea general a administraiei publice; b) iniiaz proiecte de lege i le supune spre adoptare Parlamentului; c) emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n temeiul unei legi speciale de abilitare i ordonane de urgen potrivit Constituiei; d) asigur executarea de ctre autoritile administraiei publice a legilor i a celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestora; e) elaboreaz proiectele de lege a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat i le supune spre adoptare Parlamentului; f) aprob strategiile i programele de dezvoltare economic a rii, pe ramuri i domenii de activitate; g) asigur realizarea politicii n domeniul social potrivit Programului de guvernare; h) asigur aprarea ordinii de drept, a linitii publice i siguranei ceteanului, precum i a drepturilor i libertilor cetenilor, n condiiile prevzute de lege; i) aduce la ndeplinire msurile adoptate, potrivit legii, pentru aprarea rii, scop n care organizeaz i nzestreaz forele armate; j) asigur realizarea politicii externe a rii i, n acest cadru, integrarea Romniei n structurile europene i internaionale; k) negociaz tratatele, acordurile i conveniile internaionale care angajeaz statul romn; negociaz i ncheie, n condiiile legii, convenii i alte nelegeri internaionale la nivel guvernamental; l) conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa; m) asigur administrarea proprietii publice i private a statului; n) acord i retrage cetenia romn, n condiiile legii; aprob renunarea la cetenia romn, n aceleai condiii; o) nfiineaz, cu avizul Curii de Conturi, organe de specialitate n subordinea sa; p) coopereaz cu organismele sociale interesate n ndeplinirea atribuiilor sale; r) ndeplinete orice alte atribuii prevzute de lege sau care decurg din rolul i funciile Guvernului. Pentru rezolvarea unor probleme din competena sa Guvernul poate constitui organisme cu caracter consultativ. n scopul elaborrii, integrrii, corelrii i monitorizrii de politici Guvernul poate constitui consilii, comisii i comitete interministeriale. Modul de organizare i funcionare a acestor structuri i a serviciilor acestora se stabilete prin hotrre a Guvernului, n limita bugetului aprobat. 5. Primul-ministru. Primul-ministru ndeplinete urmtoarele atribuii, cuprinse n art. 13-19 din Legea nr. 90/2001: conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, cu respectarea atribuiilor legale care le revin. reprezint Guvernul n relaiile acestuia cu Parlamentul, Preedintele Romniei, Curtea Suprem de Justiie, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autoriti i instituii publice, partidele i alianele politice, sindicatele, cu alte organizaii neguvernamentale, precum i n relaiile internaionale. exercit toate atribuiile care deriv din calitatea de vicepreedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii. numete i elibereaz din funcie: a) conductorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului, b) secretarul general i secretarii generali adjunci ai Guvernului, n cazul utilizrii acestor funcii; c) personalul din cadrul aparatului de lucru al primului-ministru; d) secretarii de stat; e) alte persoane care ndeplinesc funcii publice, n cazurile prevzute de lege. prezint Camerei Deputailor i Senatului rapoarte i declaraii cu privire la politica Guvernului i rspunde la ntrebrile ori interpelrile care i sunt adresate de ctre deputai sau senatori. Primulministru poate desemna un membru al Guvernului s rspund la ntrebrile i interpelrile adresate Guvernului de ctre deputai sau senatori, n funcie de domeniul de activitate ce formeaz obiectul interpelrii. contrasemneaz decretele emise de Preedintele Romniei, n cazul n care Constituia prevede obligativitatea contrasemnrii acestora. 10
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- n scopul rezolvrii unor probleme operative primul-ministru poate constitui, prin decizie, consilii, comisii i comitete interministeriale. primul-ministru ndeplinete orice alte atribuii prevzute n Constituie i de lege sau care decurg din rolul i funciile Guvernului. n ndeplinirea atribuiilor ce i revin primul-ministru emite decizii, n condiiile legii. 6. Organizarea aparatului de lucru al Guvernului Aparatul de lucru al Guvernului este alctuit din aparatul de lucru al primului-ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente i alte asemenea structuri organizatorice cu atribuii specifice stabilite prin hotrre a Guvernului. Aparatul de lucru al primului-ministru este alctuit din: a) corpul de consilieri ai primului-ministru; b) corpul de control al primului-ministru; c) aparatul tehnic al corpului de consilieri; d) cabinetul primului-ministru; e) cancelaria primului-ministru; f) compartimentul cu probleme speciale; g) compartimentul documente secrete; h) compartimentul care asigur protocolul primului-ministru. Activitatea corpului de consilieri i a aparatului tehnic al acestuia este coordonat de unul dintre consilieri, desemnat prin decizie a primului-ministru. Atribuiile aparatului de lucru al primului-ministru se stabilesc prin decizie a acestuia. (4) Personalului din aparatul de lucru al primului ministru nu i se aplic prevederile legii privind statutul funcionarului public. Guvernul are un Secretariat General condus de secretarul general al Guvernului, care poate avea rang de ministru, ajutat de unul sau mai muli secretari generali adjunci, care pot avea rang de secretar de stat, numii prin decizie a primului-ministru. Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al Guvernului i asigur derularea operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice i tehnice ale activitii Guvernului, precum i reprezentarea Guvernului n faa instanelor judectoreti. Organizarea i atribuiile Secretariatului General al Guvernului se stabilesc prin hotrre a Guvernului. Secretariatului General al Guvernului i pot fi date n coordonare sau trecute n subordine organe de specialitate ale administraiei publice centrale, cu excepia ministerel Guvernul aprob proiectul bugetului propriu, care se include n bugetul de stat. Ministrul pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului sau, dup caz, secretarul general al Guvernului este ordonatorul principal de credite. Secretariatul general al Guvernului asigur, prin aparatul propriu, continuitatea derulrii operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legtur i stabilitate al guvernrii. Departamentul este o structur organizatoric fr personalitate juridic i fr uniti n subordine, subordonat primului-ministru, avnd rolul de coordonare i sintez n domenii de interes general, n conformitate cu atribuiile Guvernului. Departamentul este condus de un demnitar. n exercitarea atribuiilor ce i revin conductorul departamentului emite ordine cu caracter individual. nfiinarea, modul de organizare i funcionare, precum i atribuiile departamentului se aprob prin hotrre a Guvernului. 7. Funcionarea Guvernului i actele acestuia. edinele Guvernului se convoac i sunt conduse de primul-ministru. Preedintele Romniei poate lua parte la edinele Guvernului n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea primului-ministru, n alte situaii. Preedintele Romniei prezideaz edinele Guvernului la care particip. Guvernul se ntrunete sptmnal sau ori de cte ori este nevoie. n cadrul edinelor Guvernului se dezbat probleme ale politicii interne i externe a rii, precum i aspecte privind conducerea general a administraiei publice, adoptndu-se msurile corespunztoare. La edinele Guvernului pot participa, n calitate de invitai, conductori ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ai unor autoriti administrative autonome, precum i orice alte persoane a cror prezen se apreciaz a fi util, la solicitarea primului-ministru. Dezbaterile din edinele Guvernului i modul de adoptare a actelor acestuia, precum i a oricror alte msuri stabilite, se nregistreaz pe band magnetic i se consemneaz n stenograma edinei, certificat de secretarul general al Guvernului. n exercitarea atribuiilor sale Guvernul adopt hotrri i ordonane. Hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor. Ordonanele se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare sau, n cazuri excepionale, ordonane de urgen, potrivit art. 114 alin. (4) din Constituie. Membrii Guvernului pot propune proiecte de hotrri i de ordonane; de asemenea, pot propune Guvernului proiecte de lege, n vederea exercitrii dreptului de iniiativ legislativ a acestuia. Metodologia de elaborare i naintare la Guvern a acestor proiecte de acte normative se aprob prin hotrre a Guvernului. n cazul ncetrii mandatului su, n condiiile prevzute de Constituie, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern, Guvernul continu s ndeplineasc numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fr a promova politici noi. n aceast perioad Guvernul nu poate emite ordonane i nu poate iniia proiecte de lege.
11
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Guvernul adopt hotrri i ordonane n prezena majoritii membrilor si. Hotrrile i ordonanele se adopt prin consens. Dac nu se realizeaz consensul, hotrte primul-ministru. Prevederile referitoare la cvorum i majoritate sunt aplicabile i n cazul documentelor i al altor msuri dezbtute n Guvern. Hotrrile i ordonanele Guvernului se semneaz de primul-ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Nepublicarea atrage inexistena hotrrii sau a ordonanei. Hotrrile care au caracter militar se comunic numai instituiilor interesate. n realizarea funciei sale de conducere general a administraiei publice Guvernul exercit controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa, precum i asupra prefecilor. n exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul s anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritile administraiei publice din subordinea sa, precum i ale prefecilor. Guvernul se afl n raporturi de colaborare cu autoritile administrative autonome. Guvernul numete cte un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. n aceast calitate prefectul rspunde de aplicarea politicii Guvernului n unitile administrativ-teritoriale, avnd obligaia de a asigura executarea actelor Guvernului, precum i pe cele ale ministerelor i celorlalte organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor. Prefectul conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativteritoriale i exercit controlul asupra legalitii actelor administrative ale consiliului local, ale primarului, ale consiliului judeean i ale preedintelui consiliului judeean. Guvernul organizeaz, prin Regia Autonom "Administraia Patrimoniului Protocolului de Stat" i prin Regia Autonom "Locato"1, administrarea bunurilor proprietate public i privat a statului, destinate unor aciuni de reprezentare i protocol ale Camerei Deputailor, Senatului, Preedintelui Romniei i Guvernului2. Organizarea i funcionarea ministerelor 1. Preliminarii. Ministerele sunt organe de specialitate ale administraiei publice centrale care realizeaz politica guvernamental n domeniile de activitate ale acestora. Ministerele se organizeaz i funcioneaz numai n subordinea Guvernului, potrivit prevederilor Constituiei i Legii nr.90/2001. Organizarea i funcionarea ministerelor privind aprarea naional i ordinea public sunt reglementate prin legi speciale. Restul ministerelor pot fi nfiinate prin hotrre de Guvern, dup aprobarea lor de ctre Parlament, prin acordarea votului de ncredere asupra Programului de guvernare i ntregii liste a Guvernului, la nvestitur. Primul-ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin nfiinarea, desfiinarea sau, dup caz, divizarea ori comasarea unor ministere3. n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a funciei Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru, revoc i numete minitrii, cu respectarea prevederilor art. 7-10 din lege. Ministerele au personalitate juridic i au sediul n municipiul Bucureti. 2. Organizarea ministerelor Rolul, funciile, atribuiile, structura organizatoric i numrul de posturi ale ministerelor se stabilesc n raport cu importana, volumul, complexitatea i specificul activitii desfurate i se aprob prin hotrre a Guvernului. n fiecare minister se va organiza cabinetul ministrului, cu personal propriu, cruia nu i se aplic prevederile legii privind statutul funcionarului public. n funcie de natura atribuiilor unele ministere pot avea n domeniul lor de activitate compartimente n strintate, stabilite prin hotrre a Guvernului. nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice i oficiilor consulare se aprob de Preedintele Romniei, la propunerea Guvernului. Ministerele pot nfiina n subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curii de Conturi, i pot avea n subordinea lor servicii publice, care funcioneaz n unitile administrativ-teritoriale. nfiinarea sau desfiinarea serviciilor publice descentralizate4 ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, obiectul de activitate, structura organizatoric, numrul i ncadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor i funciile de conducere ale acestora se aprob prin ordin al ministrului, respectiv al conductorului organului de specialitate n subordinea cruia aceste servicii sau organe i desfoar activitatea. Ministrul numete i elibereaz din funcie conductorii organelor de specialitate din subordinea ministerului. Conductorii serviciilor publice descentralizate se numesc i se elibereaz din funcie de ctre ministru, cu avizul consultativ al prefectului.
1 n conformitate cu art. 33 alin.2 din lege, Secretariatul General al Guvernului ndeplinete atribuiile de minister de resort fa de Regia Autonom "Administraia Patrimoniului Protocolului de Stat" i fa de Regia Autonom "Locato". 2 Normativele de cheltuieli pentru aciunile de protocol ale Guvernului se aprob prin hotrre a acestuia (art.33 alin.4 din lege) 3 n astfel de situaii prevederile art. 36 din lege se aplic n mod corespunztor, adic se cere aprobarea Parlamentului. 4 Serviciile publice din teritoriu ale ministerelor nu sunt, n fapt, descentralizate, ci doar desconcentrate, deoarece ele funcioneaz n strict dependen de minister.
12
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Atribuiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulamentul de organizare i funcionare a ministerului, aprobat prin ordin al ministrului. 3. Conducerea ministerelor Conducerea ministerelor se exercit de minitri. Ministrul reprezint ministerul n raporturile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele juridice i fizice din ar i din strintate, precum i n justiie. n exercitarea atribuiilor ce i revin ministrul emite ordine i instruciuni, n condiiile legii. Art.37 din lege prevede c n activitatea de conducere a ministerului ministrul este ajutat de unul sau mai muli secretari de stat, potrivit hotrrii Guvernului de organizare i funcionare a ministerului. Secretarii de stat exercit atribuiile delegate de ctre ministru. Secretarul general al ministerului este funcionar public de carier, numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism. Acesta asigur stabilitatea funcionrii ministerului, continuitatea conducerii i realizarea legturilor funcionale ntre structurile ministerului. Principalele atribuii i responsabiliti ale secretarului general sunt urmtoarele: a) coordoneaz buna funcionare a compartimentelor i activitilor cu caracter funcional din cadrul ministerului i asigur legtura operativ dintre ministru i conductorii tuturor compartimentelor din minister i unitile subordonate; b) colaboreaz cu compartimentele de specialitate din cadrul Secretariatului General al Guvernului, cu secretarii generali din celelalte ministere, precum i cu secretarii judeelor i cu directorii generali de prefectur, n probleme de interes comun; c) primete i transmite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniiate de minister i asigur avizarea actelor normative primite de la ali iniiatori; d) transmite Secretariatului General al Guvernului proiectele de acte normative iniiate de minister, pentru a fi discutate n edina Guvernului; e) urmrete i asigur finalizarea actelor normative aprobate de Guvern, care au fost iniiate de minister; f) monitorizeaz i controleaz elaborarea raportrilor periodice, prevzute de reglementrile n vigoare; g) coordoneaz ntregul personal al ministerului, activitatea de elaborare a politicilor de personal i principiile directoare pentru managementul de personal din cadrul compartimentelor; h) Secretarul general al ministerului poate ndeplini i alte nsrcinri prevzute de regulamentul de organizare i funcionare a ministerului ori ncredinate de ministru. n realizarea atribuiilor ce i revin secretarul general poate fi ajutat de unul sau doi adjunci. Secretarii generali adjunci sunt funcionari publici de carier, numii prin concurs sau examen. n cazul n care ministrul, din diferite motive, nu i poate exercita atribuiile curente, va desemna secretarul de stat care exercit aceste atribuii, ntiinndu-l pe primul-ministru despre aceasta. Pe lng ministru funcioneaz, ca organ consultativ, colegiul ministerului. Componena i regulamentul de funcionare a colegiului ministerului se aprob prin ordin al ministrului. Colegiul ministerului se ntrunete, la cererea i sub preedinia ministrului, pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea ministerului. 4. Atribuiile generale ale minitrilor Minitrii ndeplinesc n domeniul lor de activitate urmtoarele atribuii generale: a) organizeaz, coordoneaz i controleaz aplicarea legilor, ordonanelor i hotrrilor Guvernului, a ordinelor i instruciunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate i a principiului autonomiei locale a instituiilor publice i a agenilor economici; b) iniiaz i avizeaz proiecte de lege, ordonane, hotrri ale Guvernului, n condiiile stabilite prin metodologia aprobat de Guvern; c) acioneaz pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului, integrat celei de dezvoltare economico-social a Guvernului; d) fundamenteaz i elaboreaz propuneri pentru bugetul anual, pe care le nainteaz Guvernului; e) urmresc proiectarea i realizarea investiiilor din sistemul ministerului, n baza bugetului aprobat; f) reprezint interesele statului n diferite organe i organisme internaionale, n conformitate cu acordurile i conveniile la care Romnia este parte i cu alte nelegeri stabilite n acest scop, i dezvolt relaii de colaborare cu organe i organizaii similare din alte state i cu organizaii internaionale ce intereseaz domeniul lor de activitate; g) iniiaz i negociaz, din mputernicirea Preedintelui Romniei sau a Guvernului, n condiiile legii, ncheierea de convenii, acorduri i alte nelegeri internaionale sau propun ntocmirea formelor de aderare la cele existente; h) urmresc i controleaz aplicarea conveniilor i acordurilor internaionale la care Romnia este parte i iau msuri pentru realizarea condiiilor n vederea integrrii n structurile europene sau n alte organisme internaionale; i) coordoneaz i urmresc elaborarea i implementarea de politici i strategii n domeniile de activitate ale ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului; j) avizeaz, n condiiile legii, nfiinarea organismelor neguvernamentale i coopereaz cu acestea n realizarea scopului pentru care au fost create; k) colaboreaz cu instituiile de specialitate pentru formarea i perfecionarea pregtirii profesionale a personalului din sistemul lor; l) aprob, dup caz, editarea publicaiilor de specialitate i informare. Minitrii ndeplinesc n domeniul lor de activitate i alte atribuii specifice stabilite prin acte normative. Minitrii i ndeplinesc atribuiile ce le revin folosind aparatul propriu al ministerelor, precum i prin instituiile aflate n subordonarea, coordonarea sau autoritatea ministerelor. Ministrul conduce aparatul propriu al ministerului, stabilit prin hotrre a Guvernului, numete i elibereaz din funcie personalul acestuia. Statele de funcii ale ministerelor se aprob de minitri, n limita numrului de posturi aprobate prin hotrre a Guvernului. Guvernul poate aproba modificrile ulterioare n structura ministerelor, a organelor de specialitate, a serviciilor publice descentralizate i a instituiilor subordonate acestora numai n limita alocaiilor bugetare. 13
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------n conformitate cu art. 56 al legii, Guvernul poate dispune prin hotrre modificri n organizarea i funcionarea ministerelor, precum i transferul unor activiti de la un minister la altul ori la organe de specialitate din subordinea Guvernului. Autoritile centrale de specialitate a) Autoritile centrale de specialitate, altele dect ministerele. Aceste autoriti sunt organizate i funcioneaz n subordinea subordinea Guvernului sau a unui minister. nfiinarea lor a fost determinat fie de necesitatea desfurrii unei activiti coordonate i unitare n rezolvarea unor probleme de specialitate, fie de volumul mai restrns de activitate care nu reclama organizarea unui minister. Este vorba de Oficiul pentru Protecia Consumatorului, Comisia Naional de Statistic, Oficiul Romn pentru Drepturile de Autor, etc. b) Autoritile centrale autonome sunt organizate i funcioneaz ca i celelalte organe ale administraiei publice de specialitate, cu deosebirea c, fiind autonome, nu au organe ierarhice superioare. Asupra lor se exercit, totui, un control din partea unei alte puteri n stat, puterea legiuitoare, care numete conducerea acestora i n faa creia trebuie prezentat un raport anual. Exemple de astfel de autoriti: Consiliul Suprem de Aprare a rii, Serviciul Romn de Informaii, Curtea de Conturi, Avocatul poporului, Consiliul Naional al Audiovizualului.
Seciunea I Aspecte introductive 1. Reglementare legal. Domeniul administraiei publice locale este reglementat n primul rnd n Constituie (art.120.123), care conine dispoziii cu rang de principii de baz, n Legea general a administraiei publice locale nr.215/20011, precum i n numeroase legi speciale, dintre care amintim doar Legea prefectului nr. 340/2004, Legea nr.393/2004 privind statutul aleilor locali, Legea nr.67/2004 privind alegerea autoritilor administraiei locale. 2. Principii de organizare i funcionare a administraiei locale. n conformitate cu art.2 din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, care reia parial textul art.120 din legea fundamental, administraia public n unitile administrativ-teritoriale se organizeaz i funcioneaz n temeiul principiilor descentralizrii, autonomiei locale, deconcentrarii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i al consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. Aplicarea acestor principii nu poate aduce ns atingere caracterului de stat naional, unitar i indivizibil al Romniei. Art.1 din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale definete anumii termeni: a) activiti de administraie social-comunitar - aciunile prin care se concretizeaz relaia autoritilor administraiei publice locale cu asociaiile de proprietari de pe raza unitii administrativ-teritoriale; b) aglomerri urbane - asociaiile de dezvoltare intercomunitar constituite pe baz de parteneriat ntre municipii, altele dect cele prevzute la lit. j), i orae, mpreun cu localitile urbane i rurale aflate n zona de influen; c) asociaii de dezvoltare intercomunitar - structurile de cooperare cu personalitate juridic, de drept privat, nfiinate, n condiiile legii, de unitile administrativ-teritoriale pentru realizarea n comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea n comun a unor servicii publice; d) autoriti deliberative - consiliul local, consiliul judeean, Consiliul General al Municipiului Bucureti, consiliile locale ale subdiviziunilor administrativteritoriale ale municipiilor; e) autoriti executive - primarii comunelor, oraelor, municipiilor, ai subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, primarul general al municipiului Bucureti i preedintele consiliului judeean; f) consilii locale - consilii comunale, oreneti, municipale i consiliile subdiviziunilor administrativteritoriale ale municipiilor; g) organisme prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local sau judeean - denumire generic ce include: 1. instituii publice i servicii publice nfiinate i organizate prin hotrri ale autoritilor deliberative, denumite n continuare instituii i servicii publice de interes local sau judeean; 2. societi comerciale i regii autonome nfiinate sau reorganizate prin hotrri ale autoritilor deliberative, denumite n continuare societi comerciale i regii autonome de interes local sau judeean; 3. asociaii de dezvoltare intercomunitar; 4. furnizori de servicii sociale, de drept public ori privat, care acord servicii sociale n condiiile prevzute de lege; 5. asociaii, fundaii i federaii recunoscute ca fiind de utilitate public, n condiiile legii; 6. operatori de servicii comunitare de utiliti publice locale sau judeene; h) subdiviziuni administrativ-teritoriale ale municipiilor - sectoarele municipiului Bucureti sau alte subdiviziuni ale municipiilor, ale cror delimitare i organizare se fac prin lege; i) uniti administrativ-teritoriale - comune,
1 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu modificrile i completrile aduse de Ordonana de urgen a Guvernului nr. 74/2001; Legea nr. 738/2001; Legea nr. 216/2002; Legea nr. 161/2003; Legea nr. 141/2004; Legea nr. 340/2004; Legea nr. 393/2004; Legea 286/2006.
14
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------orae i judee; n condiiile legii, unele orae pot fi declarate municipii; j) zona metropolitan - asociaia de dezvoltare intercomunitar constituit pe baz de parteneriat ntre capitala Romniei sau municipiile de rangul I i unitile administrativ-teritoriale aflate n zona imediat. 3. Principiul autonomiei locale. 3.1. Concept i definire legal. Principiul autonomiei locale, sau principiul liberei administrri, cum mai este denumit n dreptul comparat1, este consacrat n primul rnd de Constituia Romniei, revizuit n 2003, n art.120 alin.1. n considerarea dispoziiilor Cartei europene a autonomiei locale, ratificat de Romnia prin Legea nr.199/1997, conform crora Principiul autonomiei locale trebuie s fie recunoscut n legislaia intern i, pe ct posibil, n Constituie (art. 2 - Fundamentarea constituional i legal a autonomiei locale), Constituia se rezum doar la proclamarea principiului, lsnd n seama legii organice (la care face trimitere art.73 alin.3 lit.o), reglementarea formelor concrete de realizare a acestuia. Legea organic de care face vorbire Constituia rmne, n msura n care nu contravine dispoziiilor actului fundamental astfel cum a fost revizuit, Legea nr.215/2001. Principiul de rang constituional al autonomiei locale este strns legat de principiul descentralizrii, de asemenea consacrat de Constituie. Principiul descentralizrii se refer la organizarea administraiei publice n general, i, pe de o parte, evoc existena colectivitilor locale autonome (descentralizarea teritorial), iar pe de alt parte denot tendina statului modern de renunare treptat la prestarea serviciilor publice n regim centralizat, n favoarea nfiinrii stabilimentelor publice, sau a prestrii lor de ctre persoane private stabilimentele de utilitate public (descentralizarea funcional, tehnic sau pe servicii). Descentralizarea teritorial implic existena autonomiei locale, prin urmare se poate afirma c descentralizarea este un sistem de organizare administrativ iar autonomia local este un drept al colectivitilor locale, desprins i decurgnd tocmai din principiul descentralizrii. La baza acestor concepte st ideea conform creia cei administrai, care formeaz colectivitatea local, sunt legai ntre ei prin interese comune i, de aceea, afacerile locale vor fi mai bine administrate de la acest nivel, local, de ctre reprezentanii alei ai colectivitii locale. Prin autonomie local se nelege, n viziunea legiuitorului organic, dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice. Colectivitatea local nglobeaz totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial, precizare necesar dac se dorete nelegerea mecanismelor de exercitare a dreptului la autonomie local. Astfel, dreptul la autonomie local aparine colectivitii locale, ns nu poate fi exercitat de aceasta n mod direct, ci doar prin reprezentani, care sunt autoritile administraiei publice locale2. Din acest motiv legea prevede n mod expres faptul c dreptul la autonomie local se exercit de consiliile locale i primari, precum i de consiliile judeene si presedintii acestora, ca autoritati ale administratiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat, nu n nume propriu ci n numele i interesul colectivitii locale3, i c aceste dispoziii nu aduc atingere posibilitii de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice alt form de participare direct a cetenilor la treburile publice (art.3 din Legea nr.215/2001). Se face trimitere, prin urmare, la mijloacele democraiei semi-directe, n spe la referendumul local, reglementat de Legea nr.3/2000.
Dou precizri se impun n legtur cu acest text legal:

a) n primul rnd, observm c, autonomia local implic att un drept, ct i abilitatea, capacitatea autoritilor administraiie publice locale de a gestiona treburile publice locale. Autoritile publice locale vor exercita acest drept n raport cu alte autoriti publice, care trebuie s-l respecte i s se abin de la a-i aduce atingere prin norme juridice inferioare legii, dar i n raport cu colectivitatea local, care nu poate lua n propriile mini decizia la nivel local, ci trebuie s respecte principiul democraiei reprezentative, principiu reliefat i de aceast dispoziie legal. n ce privete capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a gestiona treburile publice locale, din practica administrativ se poate observa c aceasta exist n msur corespunztoare doar la nivelul judeelor, municipiilor i oraelor, lipsind cu desvrire sau fiind destul de slab la nivelul comunelor (cu excepiile pe care le presupune orice afirmaie generalizatoare, i care vin s ntreasc concluzia final). Astfel, la nivelul majoritii covritoare a comunelor nu se poate vorbi de o capacitate a autoritilor locale de a face fa presiunilor centralizatoare de orice fel economice, politice, administrative, prin utilizarea autonomiei locale conferit prin lege. Iat de ce sunt puine cazurile n care, n prezena unor tendine vdit centralizatoare ale statului romn, despre care vom discuta ulterior, primarii comunelor au luat poziie i au atacat n faa instaie de contencios administrativ actele normative care tirbeau aceast autonomie. De asemenea, n condiiile n care autonomia local fie nu este suficient, fie nu este exercitat de ctre cei ndreptii, asistm la discuii privind traseismul politic, despre sancionarea primarilor i consilierilor care i
Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Institutions administratives, 7e edition, Editions Dalloz, 1996, p.109. A se vedea Dacian Cosmin Drago, Principalele elemente de noutate ale Legii nr.215/2001 a administraiei publice locale, Dreptul nr.10/2001, p.3 i urm. 3 A se vedea i Corneliu Liviu Popescu, Autonomia local i integrarea european, Editura All-Beck, 1999, p.170.
2 1
15
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------schimb formaiunea politic n timpul mandatului de ales local, despre stoparea acestor fenomene (justificate de ctre cei n cauz prin imposibilitatea exercitrii atribuiilor conferite de lege n interesul colectivitii locale). Aprecierea capacitii efective a autoritilor administraiei publice locale revine legiuitorului, care prin lege stabilete atribuiile acestora; prin urmare, dac se consider la acest nivel c autoritile locale nu au capacitatea de a realiza anumite atribuii, acestea pot fi date n sarcina unor organisme deconcentrate sau chiar centralizate. Cercul vicios este nchis de fenomenul deja exagerat al nfiinrii unor noi comune prin reorganizarea celor existente. Astfel, n ultimii ani asistm la adoptarea unor noi i noi legi cu acest obiect. Numai n anii 20042005 au fost nfiinate mai mult de 200 de noi comune, multe din ele cuprinznd un singur sat sau dou sate1. Ne ntrebm, dat fiind aceast realitate, cum vor putea noile comune, nfiinate din interese politice (recunotina celor care vor activa n autoritile administraiei publice locale nou formate fa de puterea politic care le-a oferit aceste funcii) sau economice (egoismul de a utiliza anumite resurse aflate doar pe teritoriul satului care devine comun) s aib capacitatea efectiv de a gestiona treburile publice locale, dac nici n organizarea anterioar nu exista aceast capacitate? i, mai departe, care putere politic va avea curajul s-i asume riscul din punct de vedere electoral al reorganizrii administrative a teritoriului naional prin comasarea comunelor astfel formate, atunci cnd se va accepta realitatea c sistemul nu funcioneaz i se va dori cu adevrat reformarea lui? b) exercitarea dreptului de autonomie local aparine doar autoritilor administraiei publice locale autonome, adic primarului, consiliului local, consiliului judeean, deorece, aa cum precizeaz legea, doar ele sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. 3.2. Unitile administrativ teritoriale cadrul teritorial i juridic de manifestare a autonomiei locale. Comunele, oraele i judeele sunt uniti administrativ-teritoriale n care se exercit autonomia local i n care se organizeaz i funcioneaz autoriti ale administraiei publice locale. Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate. Unele orae pot fi declarate municipii, n condiiile legii. Delimitarea teritorial a comunelor, oraelor i judeelor se stabilete prin lege. Orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se poate efectua numai prin lege i numai dup consultarea prealabil a cetenilor din unitile administrativteritoriale respective prin referendum, care se organizeaz potrivit legii. n municipii se pot crea subdiviziuni administrativ-teritoriale, a cror delimitare i organizare se fac potrivit legii, iar autoritile administraiei publice locale se pot constitui i n subdiviziunile administrativteritoriale ale municipiilor. Unitile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridic deplin i patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de nregistrare fiscal i ale conturilor deschise la unitile teritoriale de trezorerie, precum i la unitile bancare. De asemenea, unitile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor i obligaiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparin domeniului public i privat n care acestea sunt parte, precum i din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, n condiiile legii. n justiie, unitile administrativ-teritoriale sunt reprezentate, dup caz, de primar sau de preedintele consiliului judeean. Primarul, respectiv preedintele consiliului judeean, poate imputernici o persoan cu studii superioare juridice de lung durat din cadrul aparatului de specialitate al primarului, respectiv al consiliului judeean, sau un avocat care s reprezinte interesele unitii administrativ-teritoriale, precum i ale autoritilor administraiei publice locale respective, n justiie. Unitatea administrativ-teritorial are dreptul s beneficieze de acoperirea cheltuielilor de judecat stabilite n baza hotrrii instanei de judecat, inclusiv n situaia n care reprezentarea n justiie este asigurat de un consilier juridic din aparatul de specialitate al primarului, respectiv al consiliului judeean. Despgubirile primite de unitile administrativ-teritoriale n urma hotrrilor pronunate de instanele de judecat se constituie n venituri la bugetele locale. Despgubirile pe care trebuie s le plteasc unitatea administrativ-teritorial n urma hotrrilor pronunate de instana de judecat i rmase definitive sunt asigurate de la bugetul local (art. 19). 3.3. ntinderea autonomiei locale. Legea statueaz c autonomia local este numai administrativ i financiar, fiind exercitat pe baza i n limitele prevzute de lege. Reducerea componentelor autonomiei numai la aspecte financiare i administrative are semnificaia excluderii din coninutul acestui concept a autonomiei politice, interzis de Constituie care declar statul romn stat unitar i indivizibil. Importana acordat autonomiei financiare a colectivitilor locale n ansamblul mijloacelor de realizare a autonomiei administrative reiese i din coroborarea art.4 (autonomia este numai financiar i administrativ) cu art.7 alin.3, care consacr dreptul colectivitilor locale la resurse suficiente n cadrul procesului de descentralizare, i cu art.9, care proclam principiul proporionalitii ntre atribuiile legale i resursele financiare alocate pentru exercitarea lor. Astfel, autoritile administraiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabiliti autoritilor administraiei publice locale n procesul de descentralizare a unor servicii publice ori al crerii de noi servicii publice, fr asigurarea mijloacelor financiare corespunztoare pentru realizarea respectivelor responsabiliti. De asemenea, n scopul asigurrii autonomiei locale, autoritile
1 A se vedea, spre exemplu, Legea nr. 84/2004 pentru nfiinarea unor comune, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 310 din 7 aprilie 2004, prin care au fost nfiinate un numr de aproximativ 150 de comune noi, prin desprinderea de comunele existente a unuia sau mai multor sate.
16
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------administraiei publice locale au dreptul s instituie i s perceap impozite i taxe locale, s elaboreze i s aprobe bugetele locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i judeelor, n condiiile legii. Autonomia local privete organizarea, funcionarea, competentele i atribuiile, precum i gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparin comunei, oraului, municipiului sau judeului, dup caz i confer autoritilor administraiei publice locale dreptul ca, n limitele legii, sa aib iniiative n toate domeniile, cu excepia celor care sunt date n mod expres n competenta altor autoriti publice. Autoritile administraiei publice locale exercita, n condiiile legii, competente exclusive, competente partajate i competente delegate. n spiritul Cartei europene a autonomiei locale se precizeaz, n esen, c dreptul autoritilor administraiei publice locale de a avea iniiativ n toate domeniile poate fi limitat doar prin lege, prin includerea expres a unor domenii de activitate n competena altor autoriti publice (art.5 alin.2). Raporturile dintre autoritile administraiei publice locale din comune, orae i municipii i autoritile administraiei publice de la nivel judeean se bazeaz pe principiile autonomiei, legalitii, responsabilitii, cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului jude. n relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i consiliul judeean, pe de o parte, precum i ntre consiliul local i primar, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. 4. Principiul descentralizrii i al deconcentrrii serviciilor publice. Deconcentrarea serviciilor publice este, alturi de descentralizarea acestora, un sistem de organizare administrativ adoptat n sistemul nostru de drept, precum i n alte sisteme de drept, cum este cel francez - care a constituit ntotdeauna o surs de inspiraie pentru legiuitorul romn1. Deconcentrarea presupune acordarea structurilor teritoriale ale statului (agenilor statali din teritoriu) a unor puteri publice pentru a fi exercitate n numele statului, ns la nivel teritorial, fiind prin urmare o variant a centralizrii2. Astfel, textul art.120 alin.1 din Constituia revizuit - administraia public local din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale, i deconcentrrii serviciilor publice - face referire mai nti la principiul descentralizrii, care se aplic att sub aspectul su teritorial, ct i sub cel funcional, iar apoi amintete principiul deconcentrrii servicilor publice. Descentralizarea este, prin urmare, un principiu aplicabil administraiei locale n general, urmnd ca principiul deconcentrrii serviciilor publice s fi aplicabil serviciilor exterioare guvernamentale, ale ministerelor sau ale altor autoriti publice centrale de specialitate din teritoriu. Aceast explicaie ar fi trebuit ns s-i gseasc o consacrare expres n textul constituional, pentru a nu induce confuzii. Concluzia care se desprinde din textul legal este, la o privire mai atent, urmtoarea: serviciile publice din unitile administrativ teritoriale, indiferent c este vorba de extensii ale serviciilor prestate de ctre autoriti centrale sau de servicii exclusiv locale, vor putea fi organizate fie pe baz de descentralizare, fie pe baz de deconcentrare. Descentralizarea este aplicabil ca principiu general de organizare i funcionare a administraiei publice locale, pe cnd deconcentrarea, ca modalitate expres prevzut de actul fundamental pentru organizarea serviciilor publice teritoriale. Serviciul public de transport urban cltori, spre exemplu, sau cel de gospodrire comunal, sunt organizate descentralizat, fiind prestate sub autoritatea consiliilor locale, n timp ce serviciul public de cultur este organizat att deconcentrat, prin inspectoratele de cultur, ct i descentralizat, prin intermediul instituiilor de cultur subordonate consiliului local. Aceast dubl natur juridic a serviciilor publice locale poate duce ns i la abuzuri, tiut fiind faptul c deconcentrarea este o variant a centralizrii, iar legiuitorul romn are un apetit deosebit pentru centralizare. Prin urmare, servicii care ar putea fi prestate n mod eficient descentralizat, pot fi organizate n subordinea unei autoriti centrale i astfel s-i piard din eficacitate. Legea este cea care poate stabili regimul juridic al unui serviciu public, opiunile fiind fie descentralizarea, fie deconcentrarea, cele dou principii consacrate constituional. Nu se poate susine c principiul descentralizrii devine inaplicabil prin consacrarea expres a principiului deconcentrrii, deoarece el se refer la ntreaga organizare a administraiie publice locale, nu exclude serviciile publicle locale; n definitiv, prin consacrarea principiului deconcentrrii, s-a dorit recunoaterea unei realiti a sistemului romnesc din domeniul administraiei publice, care nu a reuit, n decursul a 13 ani de aplicare a Constituiei adoptate n 1991, s transpun n practic principiul descentralizrii totale a serviciilor publice, principiu de rang constituional 3. Sensul textului constituional nu poate fi altul, prin urmare, dect acela c pe lng descentralizare, serviciile
1 A se vedea A. van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2eedition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, p.100. 2 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.51. 3 n acest sens, nc de la adoptarea Legii nr.215/2001, am semnalat (D. C. Drago, art.cit., Dreptul nr.10/2001, p.3 i urm,) alturi de ali autori (Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ediie revzut i adugit, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, p.104; Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, tratat elementar, Editura Lumina Lex, 1998, p.346) contradicia dintre realitatea administrativ i textul legal care consacra descentralizarea serviciilor publice locale, afirmnd c prin consacrarea doar a principiului descentralizrii s-a dorit, probabil, afirmarea unui deziderat al legiuitorului, de a realiza, n timp, o descentralizare real a serviciilor publice, la nivelul colectivitilor locale. De asemenea, ne exprimm satisfacia fa de adoptarea denumirii deconcentrare n textul constituional, n loc de desconcentrare cum era n proiectul de revizuire a alegii fundamentale, soluia fiind n conformitate cu opinia noastr exprimat tot n articolul citat mai sus.
17
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------publice locale pot fi prestate i sub un regim juridic deconcentrat; tendina fireasc ar fi, totui, trecerea treptat a tuturor serviciilor care pot fi prestate mai eficient la acest nivel, sub un regim descentralizat, autonom. Descentralizarea competentelor ctre autoritile administraiei publice locale se face cu respectarea principiilor i regulilor prevzute de legea-cadru a descentralizrii (art. 7). Astfel, Legea-cadru nr. 195/20061 definete descentralizarea ca fiind transferul de competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiei publice locale sau ctre sectorul privat. Aceeai lege definete deconcentrarea ca redistribuirea de competene administrative i financiare de ctre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale ctre propriile structuri de specialitate din teritoriu. Principiile pe baza crora se desfoar procesul de descentralizare sunt stipulate de art. 3 din Legea nr. 195/2006 : a) principiul subsidiaritii, care const n exercitarea competenelor de ctre autoritatea administraiei publice locale situat la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetean i care dispune de capacitate administrativ necesar; b) principiul asigurrii resurselor corespunztoare competenelor transferate; c) principiul responsabilitii autoritilor administraiei publice locale n raport cu competenele ce le revin, care impune obligativitatea realizrii standardelor de calitate n furnizarea serviciilor publice i de utilitate public; d) principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii i reguli obiective, care s nu constrang activitatea autoritilor administraiei publice locale sau s limiteze autonomia local financiar; e) principiul echitii, care implic asigurarea accesului tuturor cetenilor la serviciile publice i de utilitate public; f) principiul constrngerii bugetare, care interzice utilizarea de ctre autoritile administraiei publice centrale a transferurilor speciale sau a subveniilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale. n conformitate cu art.5 alin.(2) din lege, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, n colaborare cu Ministerul Administraiei i Internelor i structurile asociative ale autoritilor administraiei publice locale, organizeaz faze-pilot n vederea testrii i evalurii impactului soluiilor propuse pentru descentralizarea competenelor pe care le exercit n prezent. 5. Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale presupune alegerea direct sau indirect, ns cu respectarea principiilor democraiei reprezentative, a autoritilor locale. Legea romn prevede alegerea direct att a Consilliului local sau judeean, ct i a Primarului si Presedintelui consiliului judetean. Pana la modificarea introdusa prin Legea nr. 35/2008 a votului uninominal2, singurul ales indirect era Preedintele Consiliului judeean, ns aceast modalitate de desemnare nu tirbea cu nimic caracterul democratic i reprezentativ al acestei autoriti locale. Democraia reprezentativ presupune rezolvarea treburilor publice locale de ctre autoritile administraiei publice locale alese, i nu de ctre ceteni, prin referendum. Prin urmare, referendumul poate fi n principiu doar consultativ, nu i decizional3, iar autoritile locale nu pot recurge la el pentru rezolvarea unor aspecte sensibile, pentru care nu vor s-i asume rspunderea. 6. Principiul legalitii. Legalitatea presupune respectarea, n activitatea administraiei publice locale, a Constituiei, legilor i celorlalte acte normative sau individuale cu for juridic superioar.
Actul administrativ, principala form de activitate a administraiei publice, trebuie s fie ntotdeauna conform cu legea, prin acest termen nelegndu-se normele juridice cuprinse n acte juridice cu for superioar, nu doar legea propriu zis, ca act de voin al Parlamentului.
Autoritile locale nu-i pot determina ele nsele competena, deoarece Romnia nu este un stat federal; doar statul are competena de a-i determina propria-i competen, pentru celelalte autoriti publice competena fiind stabilit prin lege. Autoritile administraiei publice sunt puse n situaia de a interpreta anumite acte normative atunci cnd fac aplicarea lor, iar interpretarea trebuie s fie conform cu legea. Problemea care se ridic este riscul interpretrii unei norme legale n mod greit, cu bun credin. Crei autoriti publice i revine obligaia interpretrii unui act normativ n faza premergtoare declanrii unui conflict juridic, deoarece, n acest caz, adus n faa judectorului, actul normativ urmeaz s fie interpretat de acesta din urm? n primul rnd, trebuie s remarcm c nu exist un sistem eficient de interpretare unitar actelor normative: o dispoziie legal poate fi interpretat ntr-un fel de unele autoriti administrative i n alt fel de altele. Soluia la dilema riscului de interpretare este oferit de Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legsilativ, conform creia interpretarea dat de cel care aplic norma (interpretarea administrativ) este valabil dac este fcut cu bun credin pn la momentul cnd intervine o interpretare oficial din partea emitentului sau a altui organ competent (art.67). 7. Principiul consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. Acest principiu vine s confirme afirmaia de mai sus conform creia democraia reprezentativ la nivel local implic doar consultarea cetenilor n privina afacerilor publice locale, nu i transformarea lor n decideni pe plan local, cu excepia ctorva situaii strict determinate prin lege, cnd principiul comport excepii.
1 2
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. . 453 din 25 mai 2006 Publicata in Monitorul Oficial, Partea I nr. 196 din 13/03/2008 3 J-M. Auby, J-B Auby, op.cit., p.108.
18
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Principiul nu trebuie ns privit ca o interdicie pentru organizarea referendumului decizional, ci ca o obligaie a autoritilor locale competente de recurge la acest form de transparen administrativ atunci cnd se pune problema lurii unor decizii de importan deosebit la nivel local, n numele colectivitii locale i care sunt susceptibile de a avea un impact semnificativ asupra respectivei colectiviti. 8. Principiul subsidiaritii. Conform art. 3 din Legea nr. 195/2006, principiul subsidiaritii const n exercitarea competenelor de ctre autoritatea administraiei publice locale situat la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetean i care dispune de capacitate administrativ necesar. Textul legii romne red, n esen, art.4 pct.3 din Carta european a autonomiei locale, conform cruia exerciiul responsabilitilor trebuie, de o manier general, s revin de preferin acelor autoriti care sunt cele mai apropiate de ceteni. Atribuirea unei responsabiliti unei alte autoriti trebuie s in cont de amploarea i de natura sarcinii i de exigenele de eficacitate i de economie1. Legiuitorul romn va fi ndrituit, n consecin, s stabileasc atribuii i competene identice sau asemntoare pentru alte autoriti dect cele care se afl cel mai aproape de cetean, doar dac i n msura n care acestea din urm nu-i pot ndeplini aceste atribuii n condiii de eficien. Principiul subsidiaritii vizeaz relaiile dintre autoritile locale din comune i orae i cele de la nivel judeean, precum i relaiile dintre autoritile locale i cele centrale. 9. Obligaia de consultare a structurilor asociative ale autoritilor locale n procesul normativ desfurat la nivel central. Legea prevede n mod expres (art.8) obligaia autoritilor administraiei publice centrale de a consulta, nainte de adoptarea oricrei decizii, structurile asociative ale autoritilor administraiei publice locale, n toate problemele care le privesc n mod direct. Structurile asociative ale autoritilor administraiei publice locale sunt: a)Asociaia Comunelor din Romnia; b)Asociaia Oraelor din Romnia; c)Asociaia Municipiilor din Romnia; d)Uniunea Naional a Consiliilor Judeene din Romnia; e) alte forme asociative de interes general, constituite potrivit legii. n aplicarea acestei prevederi legale i a dispoziiilor Cartei europene a autonomiei locale, a fost emis Hotrrea Guvernului nr.521/2005 privind procedura de consultare a structurilor asociative ale autoritilor administraiei publice locale la elaborarea proiectelor de acte normative2. Ea se adreseaz ministerelor, organelor de specialitate i autoritilor administrative autonome, care sunt obligate s consulte Asociaia Comunelor din Romnia, Asociaia Oraelor din Romnia, Asociaia Municipiilor din Romnia, Uniunea Naional a Consiliilor Judeene din Romnia i Federaia Autoritilor Locale din Romnia (aceasta din urm nu este amintita in Legea 215/2001 modificat n 2006), ca structuri asociative ale autoritilor locale, ori de cte ori se intenioneaz adoptarea unui act normativ care le privesc n mod direct. Proiectele de acte normative care privesc n mod direct autoritile administraiei publice locale trebuie transmise (prin pot electronic sau fax) preedinilor structurilor asociative ale acestora de ctre autoritatea administraiei publice centrale iniiatoare, cu cel puin 15 zile nainte de prezentarea, spre nsuire, de ctre conductorul acesteia. n cazul proiectelor de acte normative cu caracter urgent, termenul poate fi redus la 5 zile lucrtoare. Punctele de vedere transmise dup mplinirea termenelor legale nu se mai iau n consideraie de ctre iniiator cu ocazia definitivrii proiectului de act normativ. Odat cu transmiterea proiectelor de acte normative, autoritile administraiei publice centrale iniiatoare sunt obligate s informeze structurile asociative ale autoritilor administraiei publice locale cu privire la elementele de identificare a persoanelor sau, dup caz, a structurilor pentru relaia cu mediul asociativ ori a structurilor care asigur procedura de consultare, care pot oferi relaii cu privire la proiectul actului normativ respectiv, precum i adresele la care se primesc punctele de vedere. Punctele de vedere ale structurilor asociative ale autoritilor administraiei publice locale cu privire la proiectele de acte normative asupra crora au fost consultate se motiveaz n concordan cu prevederile legale i se transmit, prin grija preedinilor acestora, n termen de 5 zile lucrtoare de la primire (respectiv 3 zile lucrtoare, n cazurile urgente), la autoritatea administraiei publice centrale iniiatoare a proiectului de act normativ. Punctele de vedere comunicate de ctre structurile asociative ale autoritilor administraiei publice locale se analizeaz i, n funcie de oportunitatea lor, se preiau n coninutul proiectului de act normativ, prin grija conductorului autoritii administraiei publice centrale. Persoanele sau, dup caz, structurile din organele centrale nsrcinate cu relaia cu mediul asociativ sunt obligate s ntocmeasc procese-verbale n care consemneaz: a) structurile asociative ale autoritilor administraiei publice locale care au fost consultate, b) data la care s-a transmis proiectul de act normativ spre consultare, c) datele la care s-au primit punctele de vedere ale acestor structuri, d) precum i modul n care au fost preluate propunerile i observaiile acestora. Un exemplar al procesului-verbal se prezint conducerii
Principiul subsidiaritii, a fost consacrat de dreptul comunitar, iar pe baza lui Comunitatea european poate aciona n domeniile n care au competen i statele membre doar dac obiectivele aciunii nu pot fi realizate satisfctor de acestea din urm - O. Manolache, Drept comunitar, vol. I, Instituii comunitare, Editura All-Beck, 1999, p.74; A.van Lang, G.Gondouin, V.Inserguet-Brisset, op.cit., p.271. 2 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 529 din 22 iunie 2005.
1
19
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------autoritii administraiei publice centrale iniiatoare cu ocazia nsuirii proiectului de ctre conductorul acesteia, iar un exemplar se transmite structurilor asociative ale autoritilor administraiei publice locale, spre informare. n documentele de motivare care nsoesc proiectele de acte normative ce intr sub incidena prevederilor Hotrrii Guvernului nr.521/2005 se includ referiri cu privire la ndeplinirea procedurii de consultare a structurilor asociative ale autoritilor administraiei publice locale i se menioneaz soluiile propuse de aceste structuri care au fost incluse n coninutul proiectelor respective. De asemenea, n cazul n care o structur asociativ a autoritilor administraiei publice locale nu comunic punctul de vedere n cadrul procedurii de consultare, se menioneaz despre aceasta n documentul de motivare. Actul normativ prevede i mijloace de control a respectrii dispoziiilor sale. Astfel, n vederea monitorizrii modului de aplicare a prevederilor Hotrrii Guvernului nr.521/2005, autoritile administraiei publice centrale transmit copii ale proceselor-verbale structurii de specialitate din subordinea secretarului de stat pentru comunitile locale din cadrul Ministerului Administraiei i Internelor. n prima decad a fiecrui trimestru structurile asociative transmit structurii de specialitate din subordinea secretarului de stat pentru comunitile locale din cadrul Ministerului Administraiei i Internelor o informare asupra respectrii procedurii de consultare a structurilor asociative ale autoritilor administraiei publice locale pe perioada trimestrului anterior. Informarea trebuie s prezinte actele normative aprobate fr consultarea structurilor asociative sau n cuprinsul crora nu au fost incluse, n mod nejustificat, propunerile i observaiile comunicate de ctre acestea, precum i consecinele pe care le genereaz aceste situaii asupra domeniului ce vizeaz activitatea autoritilor administraiei publice locale. Netransmiterea informrii n termenul legal este asimilat respectrii procedurii de consultare reglementate de hotrre. n a doua decad a fiecrui trimestru, pe baza datelor cuprinse n documentele amintite mai sus, compartimentul de specialitate din subordinea secretarului de stat pentru comunitile locale din structura Ministerului Administraiei i Internelor ntocmete un raport cu privire la respectarea prevederilor hotrrii referitoare la procedura de consultare pe perioada trimestrului anterior, care se prezint ministrului administraiei i internelor, precum i Guvernului. n fine, tot ca un mijloc de control, pentru asigurarea unui cadru coerent de analiz privind ndeplinirea procedurii de consultare prevzute de Hotrrea Guvernului nr.521/2005, la nivelul Ministerului Administraiei i Internelor se organizeaz trimestrial ntlniri consultative ntre conducerea acestuia i cea a structurilor asociative. 10. Dreptul de cooperare i asociere. Unitile administrativ-teritoriale au dreptul ca, n limitele competenelor autoritilor lor deliberative i executive, s coopereze i s se asocieze i cu uniti administrativteritoriale din strintate, n condiiile legii, prin hotrri ale consiliilor locale sau consiliilor judeene, dup caz. Pentru protecia i promovarea intereselor lor comune, unitile administrativ-teritoriale au dreptul de a adera la asociaii naionale i internaionale, n condiiile legii. Conform art.11 din Legea nr.215/2001 modificat prin Legea 286/2006, dou sau mai multe uniti administrativ-teritoriale au dreptul ca, n limitele compeentelor autoritilor lor deliberative i executive, s coopereze i s se asocieze, n condiiile legii, formnd asociaii de dezvoltare intercomunitar, cu personalitate juridic, de drept privat i de utilitate public. Asociaiile de dezvoltare intercomunitar sunt de utilitate public, prin efectul legii, prin derogare de la prevederile Ordonanei Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaii i fundaii, cu modificrile ulterioare. Asocierea poate lua fie forma contractual, fie o form instituionalizat. n ultimul caz, se va constitui o asociaie sau fundaie n condiiile reglementrilor romne Ordonana Guvernului nr.26/2000 cu privire la asociaii i fundaii1, sau a celor ale unui stat strin. Asociaiile de dezvoltare intercomunitar se constituie, n condiiile legii, n scopul realizrii n comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizrii n comun a unor servicii publice. Zonele metropolitane i aglomerrile urbane constituite cu acordul expres al consiliilor locale ale unitilor administrativ-teritoriale componente au ca scop dezvoltarea infrastructurilor i a obiectivelor de dezvoltare de interes comun. Autoritile deliberative i executive de la nivelul fiecrei uniti administrativ-teritoriale componente i pstreaz autonomia local, n condiiile legii. Asociaiile de dezvoltare intercomunitar se finaneaz prin contribuii din bugetele locale ale unitilor administrativ-teritoriale membre, precum i din alte surse, n condiiile legii. Guvernul sprijin asocierea unitilor administrativ-teritoriale prin programe naionale de dezvoltare. Aceste programe sunt finanate anual prin bugetul de stat i sunt prevzute distinct n cadrul bugetului Ministerului Administraiei i Internelor, n condiiile legii privind finanele publice locale. Consiliile judeene pot iniia i derula programe judeene de dezvoltare, finanate din bugetul local al judeului i prevzute distinct n cadrul acestuia. (art. 111). Asociaiile de dezvoltare intercomunitar sunt conduse de un consiliu de administraie compus din reprezentani ai unitilor administrativ-teritoriale componente, desemnai de consiliul local sau de consiliul judeean, la propunerea primarului, respectiv a preedintelui consiliului judeean, precum i la propunerea consilierilor locali sau judeeni, dup caz. Consiliul de administraie este condus de un preedinte ales cu votul
1
Publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu modificrile aduse de Legea nr.
246/2005.
20
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------majoritii membrilor si. Pentru realizarea obiectivelor proprii, consiliul de administraie poate infiinta un aparat tehnic, finanat din resursele asociaiei de dezvoltare intercomunitar. Organizarea i modul de funcionare a consiliului de administraie i a aparatului tehnic sunt stabilite prin actul de nfiinare i statutul asociaiei de dezvoltare intercomunitar, aprobate prin hotrrile consiliilor locale, respectiv judeene asociate. (art.11^2) 11. Dezvoltarea regional. Legea administraiei publice locale conine doar prevederi de principiu privind dezvoltarea regional, prin precizarea dreptului unitilor administrativ-teritoriale de a ncheia ntre ele acorduri i pot participa, inclusiv prin alocare de fonduri, la iniierea i la realizarea unor programe de dezvoltare zonal sau regionala, n baza hotrrilor adoptate de consiliile locale ori judeene, dup caz, n condiiile legii. (art 12) Problematica dezvoltrii regionale este abordat de o manier mai extins n Legea dezvoltrii regionale nr.315/2004, care, ns, confer doar Consiliilor judeene posibilitatea de a constitui regiuni de dezvoltare. Se recunoate, totui, posibilitatea localitilor din judee care fac parte din regiuni diferite, de a se asocia n scopul realizrii unor obiective de interes comun, interregionale i/sau interjudeene. Regiunile de dezvoltare au fost constituite n Romnia n scopul asigurrii creterii economice i a dezvoltrii sociale echilibrate, mbuntirii competitivitii internaionale a Romniei i a reducerii decalajelor economice existente fa de statele membre ale Uniunii Europene. Prin reducerea acestor decalaje economice i sociale, se creeaz condiiile favorabile pentru Romnia de a participa ca partener egal la schimbul de valori economico-sociale comunitare1. n acest context legal, consiliile locale au posibilitatea s se asocieze, n conformitate cu O.G. nr.26/2000 privind asociaiile i fundaiile, n scopul promovrii dezvoltrii regionale. Asociaiile sau fundaiile nfiinate n scopul sprijinirii dezvoltrii regionale aa zisele microregiuni de dezvoltare2 nu vor putea ns beneficia n mod direct de programele naionale de dezvoltare regional, ci doar prin intermediul Consiliilor judeene care fac parte din regiunea de dezvoltare. Ele vor putea ns acorda consultan i sprijin colectivitilor locale n acest domeniu, sprijinind astfel activitatea Consiliului judeean. O.G.26/2000 precizeaz c dup constituire, asociaiile, fundaiile i federaiile interesate solicit autoritilor administrative autonome, ministerelor, celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i autoritilor administraiei publice locale s fie luate n evidena acestora, n funcie de domeniul n care activeaz, iar autoritile publice sunt obligate s in evidena asociaiilor i fundaiilor care li s-au adresat n acest scop. Prin urmare, asociaiile constituite prin asocierea unor Consilii locale sau/i judeene n scopul dezvoltrii regionale trebuie s se adreseze, pentru luarea n eviden, Ministerului Integrrii Europene, care este autoritatea public central nsrcinat cu politica naional de dezvoltare regional. Cooperarea transfrontalier. Un aspect important al dezvoltrii regionale l constituie cooperarea transfrontalier. Unitile administrativ-teritoriale limitrofe zonelor de frontier pot ncheia ntre ele nelegeri de cooperare transfrontalier cu structuri similare din statele vecine, n condiiile legii. Unitile administrativteritoriale, prin primari, respectiv preedinii consiliilor judeene, transmit Ministerului Afacerilor Externe, spre avizare conform, proiectele de nelegeri de cooperare pe care acestea intenioneaz s le ncheie cu unitile administrativ-teritoriale din alte ri, nainte de supunerea lor spre adoptare de ctre consiliile locale sau judeene, dup caz.
Prin nelegerile de cooperare transfrontalier pot fi create i pe teritoriul Romniei organisme care s aib, potrivit dreptului intern, personalitate juridic. Aceste organisme nu au, n sensul legii administraiei publice locale, competene administrativ-teritoriale. Unitile administrativ-teritoriale care au ncheiat nelegeri de cooperare transfrontalier au dreptul s participe n alte state la organismele create prin respectivele nelegeri, n limita competenelor ce le revin, potrivit legii. (art.13). Dispoziiile principiale ale Legii nr.215/2001 se completeaz cu Ordonana Guvernului nr.120/1998 de ratificare a Conveniei-cadru europene privind cooperarea transfrontalier a colectivitilor sau autoritilor teritoriale, adoptat la Madrid n 1980, i cu dispoziiile Legii nr.315/2004 privind dezvoltarea regional3, conform crora cooperarea transfrontalier reprezint o component a politicii de dezvoltare regional, care are ca scop asigurarea creterii economice i dezvoltrii sociale echilibrate i durabile a regiunilor de frontier (art.2 alin.4).
1 A se vedea, pentru dezvoltri, Nicoleta Diaconu, Coordonatele juridice ale politicilor regionale comunitare, n Revista de drept comercial nr. 12/2005, pag. 110. 2 Spre exemplu, Asociaia de Dezvoltare Microregional Timi - Est (ATE) cuprinde un municipiu, trei orae i 22 de comune. 3 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. nr. 577 din 29 iunie 2004, rectificat prin . Rectificarea nr.315/2004, modificat i completat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr.111/2004.
21
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Cooperarea transfrontalier are ca obiective de baz promovarea cooperrii ntre regiunile, comunitile i autoritile situate de o parte i de alta a frontierelor, n rezolvarea unor probleme comune, prin conceperea i implementarea unor strategii transfrontaliere i a unor proiecte care s contribuie la dezvoltarea comunitilor respective sub aspectul creterii nivelului de trai i al dezvoltrii economice; promovarea bunei vecinti, a stabilitii sociale i progresului economic din regiunile de frontier, prin finanarea unor proiecte cu beneficii vizibile pentru regiunile i comunitile din aceste regiuni; sprijinirea realizrii descentralizrii responsabilitii, prin promovarea iniiativelor locale, realizate n cadrul strategiilor locale (art.3 din Legea nr.315/2004). Convenia referitoare la cooperarea transfrontalier conine scheme de statute, acorduri i contracte ce pot fi ncheiate de autoritile locale, cu respectarea legislaiei naionale. Prin aceste instrumente juridice se constituie asociaii de drept privat sau public, cu personalitate juridic, sau sunt prestate servicii publice. Referitor la procedura de ncheiere a acordurilor de cooperare transfrontalier, legea administraiei locale vine s aduc cteva precizri de ordin juridic, din care reiese c:. a) Iniiativa unitilor administrativ-teritoriale de a coopera i de a se asocia cu uniti administrativteritoriale din strintate, precum i de a adera la o asociaie internaional a unitilor administrativ-teritoriale va fi comunicat Ministerului Afacerilor Externe i Ministerului Administraiei i Internelor. Proiectele de nelegeri de cooperare pe care unitile administrativ-teritoriale intenioneaz s le ncheie cu uniti administrativ-teritoriale din alte ri vor fi transmise spre avizare Ministerului Afacerilor Externe, prin primari, respectiv preedinii consiliilor judeene, nainte de supunerea lor spre adoptare de ctre consiliile locale sau consiliile judeene, dup caz.
b) Aceste avize trebuie emise n termen de 30 de zile de la primirea solicitrii. n caz contrar se va considera c nu sunt obiecii i proiectul respectiv poate fi supus spre aprobare consiliului local sau judeean interesat. c) Hotrrile privind participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier se adopt cu votul majoritii consilierilor locali n funcie.
d) Responsabilitatea privind nelegerile de cooperare ncheiate de unitile administrativ-teritoriale revine n exclusivitate acestora. e) Foarte important este precizarea conform creia doar autoritile din zonele limitrofe zonelor de frontier pot participa la ncheierea de acorduri de cooperare transfrontalier.
f) Prin nelegerile de cooperare transfrontalier pot fi create i pe teritoriul Romniei organisme care s aib, potrivit dreptului intern, personalitate juridic. Aceste organisme nu au, n sensul prezentei legi, competene administrativ-teritoriale. Unitile administrativteritoriale care au ncheiat nelegeri de cooperare transfrontalier au dreptul s participe n alte state la organismele create prin respectivele nelegeri, n limita competenelor ce le revin, potrivit legii.
Cteva observaii se impun n legtur cu aceast procedur: a) avizul Ministerului Afacerilor Externe are natura juridic a unui aviz conform, obligatoriu a fi cerut i de a crui coninut trebuie s se in seama n aprobarea acordului, n sensul c un aviz negativ paralizeaz procedura de asociere, cooperare sau aderare. b) controlul exercitat de minister asupra activitii consiliilor locale sau judeene prin emiterea acestui aviz este un control de tutel administrativ clasic1. c) tcerea administraiei centrale, adic faptul de a nu emite un aviz n termenul legal, constituie un fapt administrativ asimilat prin lege unui aviz pozitiv. d) n cazul unui aviz negativ care poate fi, aa cum am artat, doar explicit, nu i implicit - din partea ministerului, acordul de asociere, cooperare sau aderare nu va putea fi aprobat de consiliul local sau judeean interesat. Problema care se ridic este aceea a efectelor juridice ale unui aviz negativ, emis ulterior expirrii termenului de 30 de zile. Cu alte cuvinte, termenul n discuie este unul imperativ, sau doar un termen de recomandare? Credem c legiuitorul, considernd lipsa unui rspuns n termen ca o dovad a inexistenei obieciilor la proiect, a instituit implicit i o sanciune pentru inaciunea autoritii centrale, care nu mai poate aviza negativ proiectul dup aceast dat. Un astfel de aviz negativ tardiv va fi, prin urmare, lipsit de efecte juridice. Termenul de 30 de zile este un termen imperativ. Aceast abordare nu face ca asocierea s scape oricrui control datorit inaciunii Ministerului, deoarece exist oricum controlul ulterior aprobrii acordului, realizat de prefect, care ns nu va putea aborda aspectul lipsei avizului conform, ci doar alte aspecte de legalitate ale acordului.
Tutela administrativ are dou forme: conform tutelei clasice, organul de tutel are dreptul s aprobe, autorizeze, anuleze actul organului tutelat, pe cnd tutela modern, jurisdicionalizat, confer doar dreptul de a sesiza judectorul administrativ a se vedea J.M.Auby, J.-B.Auby, Institutions administratives, 7e ed., Dalloz, Paris, 1996, p.175; A.van Lang, G.Gondouin, V.Inserguet-Brisset, op.cit., p.282.
1
22
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------12. Constituirea de persoane juridice. Distinct de dreptul de a se asocia n condiiile Ordonanei Guvernului nr.26/2000, consiliile locale i consiliile judeene pot hotr participarea cu capital sau cu bunuri, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, la nfiinarea, funcionarea i dezvoltarea unor organisme prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local sau judeean, n condiiile legii. (art.15) 13. Drepturile minoritilor naionale. Legea nr. 215/2001 promoveaz o nou concepie n ceea ce privete reglementarea raporturilor dintre cetenii aparinnd minoritilor naionale i autoritile administraiei publice. La scurt timp dup adoptarea legii, Guvernul a aprobat prin Hotrrea nr.1206/2001 Norme de aplicare a dispoziiilor din Legea nr.2152001 privitoare la dreptul cetenilor aparinnd unei minoriti naionale de a folosi limba matern n administraia public local1. Avnd n vederea ambele reglementri, textele legale pot fi grupate n mai multe categorii: a) n art. 17 este enunat principiul conform cruia n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd minoritilor naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, autoritile administraiei publice locale, instituiile publice aflate n subordinea acestora, precum i serviciile publice deconcentrate asigur folosirea, n raporturile cu acetia, i a limbii materne, n conformitate cu prevederile Constituiei, ale prezentei legi i ale tratatelor internaionale la care Romnia este parte. Prevederile privind folosirea limbii minoritare n administraie sunt aplicabile i n cazul n care, din diferite motive, ponderea cetenilor aparinnd unei minoriti naionale scade sub procentul de 20%. Observm, n ceea ce privete referirea textului legal la Constituie, c art.6 al actului fundamental, referitor la minoritile naionale, recunoate dreptul la identitate a acestora, ns nu poate fi considerat ca temei pentru asigurarea dreptului la folosirea limbii materne n raport cu autoritile publice. Exprimarea, pstrarea i dezvoltarea identitii etnice, culturale, lingvistice i religioase nu implic, n mod necesar, i dreptul acestor persoane de a se adresa autoritilor publice n alt limb dect cea oficial. Prevederea n discuie i gsete ns corespondent n art. 10 alin.2 din Convenia-cadru privind protecia minoritilor naionale, ratificat de Romnia n 19952, n conformitate cu care, n ariile locuite tradiional sau n numr substanial de persoane aparinnd minoritilor naionale, dac aceste persoane solicit acest lucru i acolo unde aceast cerere este corespunztoare unei nevoi reale, prile se vor strdui s asigure, n msura posibilului, condiii care s permit folosirea limbii minoritare n raporturile dintre aceste persoane i autoritile administrative.
b) Alte texte se refer la folosirea limbii materne n diferite momente ale funcionrii consiliilor locale sau judeene.
Astfel, art. 40 alin. 7 i art.106 alin.8 ale legii prevd c n comunele, oraele i judeele n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale (subl. ns. D.C.D) au o pondere de peste 20 % din numrul locuitorilor, ordinea de zi a edinelor consiliului local se aduce la cunotin public i n limba minoritii respective3. De asemenea, conform art. 43 alin.2 n consiliile locale n care consilierii locali aparinnd unei minoriti naionale reprezint cel puin o cincime din numrul total, la edinele de consiliu se poate folosi i limba matern. n aceste cazuri se va asigura, prin grija primarului, traducerea n limba romn. n toate cazurile, documentele edinelor de consiliu se ntocmesc n limba romn. n astfel de cazuri, primarii i preedinii consiliilor judeene au obligaia s asigure traducerea integral i concomitent a dezbaterilor n limba romn. Traducerea va fi realizat de persoane care cunosc bine i foarte bine att limba roman, ct i limba matern a minoritii respective. n cazuri excepionale, dac traducerea nu poate fi realizat datorit lipsei traducatorului i acesta nu poate fi nlocuit cu o alt persoan n msur s asigure traducerea, lucrrile edinei consiliului local sau judeean se vor desfura n limba romn. Dac situaia se repet i la edina urmtoare, lucrrile acesteia vor fi amnate. Dup o a treia amnare devin aplicabile prevederile privind dizolvarea de drept a consiliului local (art.6 din Normele de aplicare). n sfrit, n temeiul art. 51, n unitile administrativ-teritoriale n care care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20 % din numrul locuitorilor, hotrrile cu caracter normativ se aduc la cunotina public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective, iar cele cu caracter individual se comunic, la cerere, i n limba matern. Responsabilitatea pentru aspectele tehnice ale conformrii cu aceste dispoziii revine, n conformitate cu Nomele de aplicare, secretarului unitii administrativ-teritoriale.
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 781 din 7 decembrie 2001. Legea nr.33/1995, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr. 82 din 4 mai 1995. 3 Normele de aplicare - Hotrrea Guvernului nr.1206/2001, vin s precizeze n art.5 c ordinea de zi a edinei consiliului local sau judeean se aduce la cunotin public prin mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate i n limba lor matern. n acest scop, primarii, respectiv preedinii consiliilor judeene, vor asigura traducerea n limba matern a minoritii naionale a ordinii de zi, iar aceasta va fi adus la cunotina public prin grija secretarului unitii administrativ-teritoriale, prin aceleai mijloace i n acelai termen cu cele ale difuzrii n limba romn. Aducerea la cunostin public, n limba matern, a ordinii de zi a edinei consiliului local sau judeean se consemneaz n procesul-verbal al edinei, iar n dosarul de edin se vor ataa actele doveditoare, inclusiv ordinea de zi n limba oficial i n versiunea tradus n limba matern.
2
23
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------c) n fine, o ultim categorie o reprezint textele art.90, care detaliaz dispoziiile de principiu ale art.17 referitor la posibilitatea oferit persoanelor aparinnd minoritilor naionale de a utiliza limba matern n raporturile cu administraia i instituie cadrul necesar pentru realizarea lor. Astfel, alin.2 prevede c n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, n raporturile lor cu autoritile administraiei publice locale, cu aparatul de specialitate i organismele subordonate consiliului local, acetia se pot adresa, oral sau n scris, i n limba lor matern i vor primi rspunsul att n limba romn, ct i n limba matern. Ca o consecin a prevederilor cuprinse n alin.2 i pentru punerea n practic a acestora, n alineatul urmtor se precizeaz c n posturile care au atribuii privind relaii cu publicul vor fi ncadrate i persoane care cunosc limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective. De asemenea, n alin.4 se reia o prevedere care exista n Ordonana de urgen a Guvernului nr.22/1997 (care s-a aplicat timp de un an, pn la declararea ei ca neconstituional), n conformitate cu care autoritile administraiei publice locale vor asigura inscripionarea numelui localitilor i a instituiilor publice de sub autoritatea lor, precum i afiarea anunurilor de interes public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective1. Normele de aplicare precizeaz c inscripionarea n limba matern a denumirii unor localiti are caracter informativ, neputnd fi folosit n coresponden sau n documentele oficiale. n sfrit, Normele de aplicare vin s completeze dispoziiile din lege, n considerarea aceluiai art.17 cu valoare de principiu, stipulnd c la ceremoniile oficiale organizate de autoritile administraiei publice locale se va folosi limba romn, limba oficial a statului, ns n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, la astfel de ceremonii alturi de limba romn se poate folosi i limba minoritii respective. La fel, oficierea cstoriilor se face de ctre ofierul de stare civil n limba romn, dar ceremonia se poate desfura, la cerere, i n limba matern a persoanelor care urmeaz s se cstoreasc, dac ofierul de stare civil cunoate limba respectiv. Actele i certificatele de stare civil se vor redacta ns ntotdeauna numai n limba romn (art.9). Hotrrea Guvernului nr.1206/2001 prevede i sanciuni pentru nerespectarea dispoziiilor legale. Astfel, constituie contravenii2 urmtoarele fapte, dac nu sunt svrite n astfel de condiii nct, potrivit legii penale, s fie considerate infraciuni: a) refuzul de a traduce n limba matern ordinea de zi i hotrrile consiliului local sau judeean i de a le aduce la cunotina public i n varianta tradus, precum i refuzul de a comunica rspunsurile i n limba matern a solicitantului; b) nentocmirea documentelor originale ale edinelor consiliului local sau judeean n limba oficial a statului; c) refuzul de a traduce n limba romn lucrrile consiliului local sau judeean ori continuarea desfurrii acestora n limba minoritii naionale, dei nu este asigurat traducerea n limba romn; d) nerespectarea prevederilor privitoare la folosirea limbii materne la lucrrile consiliului local sau judeean; e) nerespectarea termenului prevzut pentru montarea inscripiilor bilingve; f) redactarea actelor i certificatelor de stare civil n alt limb dect limba romn; g) inscripionarea altor denumiri dect cele prevzute n anexele Normelor, precum i inscripionarea acestora n alt form dect cea prevzut n anexe; h) folosirea denumirilor de localiti prevzute n anexele Normelor n corespondena sau n documentele oficiale. Constatarea contraveniei i aplicarea amenzii se fac de ctre persoane mputernicite de ministrul administraiei publice, de ctre prefect sau mputerniciii acestuia i se aplic primarului, preedintelui consiliului judeean, secretarului, respectiv secretarului general al unitii administrativ-teritoriale, dup caz. Cteva observaii se impun n legtur cu aceste texte: a) Remarcm, n primul rnd, necorelarea art.17 din lege cu celelalte texte referitoare la minoriti. Astfel, art.17 se refer la ntrunirea de ctre cetenii aparinnd minoritilor naionale a procentului de 20 % din numrul cetenilor unitii administrativ-teritoriale, pe cnd celelalte texte precizeaz c este vorba de ntrunirea acestui procent n rndul cetenilor aparinnd unei minoriti naionale. n ce ne privete, credem c legiuitorul a avut n vedere ntrunirea procentului legal de ctre o singur minoritate naional, i c aceasta este interpretarea corect a legii. De altfel, aceast interpretare se desprinde i din dispoziiile Normelor de aplicare. b) Legea nr. 215/2001 consacr un drept colectiv, n detrimentul unuia individual. Din interpretarea dispoziiilor legale, se poate concluziona c dreptul de a se adresa autoritilor administrative n limba matern nu este recunoscut cetenilor aparinnd minoritilor naionale n acele uniti administrativ-teritoriale n care acestea nu ntrunesc procentul legal. Se face distincie, astfel, n interiorul unei minoriti naionale, ntre ceteni de 19% i ceteni de 20% (ca s folosim o formulare plastic). Aplicarea legii va duce, prin urmare, la situaii injuste, cnd o
1 Aceast prevedere denot, la rndul ei, ncercrile de armonizare a legislaiei interne cu tratatele ratificate de Romnia, deoarece art. 11 alin. 3 al Conveniei-cadru privind protecia minoritilor naionale, conine ndemnul ca n ariile locuite n mod tradiional de un numr substanial de persoane aparinnd unei minoriti naionale, parile s depun eforturi, n cadrul sistemului lor legal, inclusiv, atunci cnd este cazul, n cadrul acordurilor ncheiate cu alte state, i innd seama de condiiile lor specifice, pentru expunerea denumirilor locale tradiionale, a denumirilor strzilor i a altor indicaii topografice destinate publicului, deopotriv n limba minoritar, acolo unde exist o cerere suficient pentru astfel de indicaii. 2 Contraveniile prevzute la alin. (1) lit. a)-d) se sancioneaz cu amend de la 500 RON la 1500 RON, iar cele prevzute la lit. e)-h), cu amend de la 2500 RON la 5000 RON.
24
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------minoritate care constituie 19% din populaia unitii administrativ-teritoriale nu va beneficia de prevederile legii, pe cnd ntr-o alt unitate administrativ-teritorial, o minoritate care ntrunete procentul de 20% va profita de dispoziiile legale. Considerm c era mai avantajos pentru minoritile naionale ca aceast condiionare procentual s nu existe. n acest caz, pe de alt parte, ar fi fost mult mai puin viabile dispoziiile care impun publicarea din oficiu n limba minoritar a actelor administrative normative adoptate de autoritile locale, iar aplicabilitatea textului legal ar fi trebuit restrns la actele individuale ale autoritilor locale. c) n legtur cu prevederea conform creia hotrrile cu caracter individual se comunic, la cerere, i n limba matern, se ridic ntrebarea cnd trebuie fcut acea cerere, dac hotrrea a fost emis din iniiativa autoritii administrative? Ce importan practic are o cerere de acest tip dup ce comunicarea a fost fcut deja n limba romn? Credem c textul n discuie va avea relevan doar n cazul n care cererea de comunicare a actului administrativ individual n limba matern este fcut nainte de emiterea acelui act, odat cu cererea iniial. Este greu de crezut c un cetean aparinnd unei minoriti naionale va reveni cu o cerere de comunicare a actului n limba matern, dup ce acesta i-a fost comunicat deja n limba romn. Pe de alt parte, avem convingerea c, n spiritul bunelor practici administrative, n unitile administrativ-teritoriale n care ponderea unei minoriti naionale respect procentul legal, comunicarea i n limba matern a actelor administrative individuale va fi fcut, de multe ori, din oficiu, avnd n vedere indicii cum ar fi numele celui interesat, chiar dac nu aceasta este litera legii.
Seciunea a II-a Autoritile administraiei publice locale autonome. Prezentare general

Alesii locali sunt primarul, consilierii locali, presedintele consiliului judetean si consilierii judeteni. In asigurarea liberului exercitiu al mandatului lor, acestia indeplinesc o functie de autoritate publica, beneficiind de dispozitiile legii penale cu privire la persoanele care indeplinesc o functie ce implica exercitiul autoritatii de stat. Autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune, orae i municipii sunt consiliile locale, comunale, oreneti i municipale, ca autoriti deliberative, i primarii, ca autoriti executive. Consiliile locale i primarii se aleg n condiiile prevzute de legea privind alegerile locale. Consiliile locale i primarii se aleg n condiiile prevzute de Legea privind alegerile locale nr.67/20041, i funcioneaz ca autoriti ale administraiei publice locale care rezolv treburile publice din comune, orae i municipii n condiiile legii. n fiecare jude se constituie un consiliu judeean, ca autoritate a administraiei publice locale, pentru coordonarea activitii consiliilor comunale, oreneti i municipale, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Consiliul judeean este ales n condiiile Legii privind alegerile locale nr.67/2004, iar autoritatea executiv este asigurat de un preedinte, ales prin scrutin uninominal. Mandatul primarului, consilierului local, respectiv al presedintelui consiliului judetean si al consilierului judetean este de 4 ani. Mandatul se exercita in conditiile legii. Consiliul local sau consiliul judetean, primarul, precum si presedintele consiliului judetean ales in cursul unui mandat, ca urmare a dizolvarii consiliului local sau judetean, respectiv a vacantei postului de primar sau de presedinte al consiliului judetean, incheie mandatul precedentei autoritati a administratiei publice locale. Consiliul local sau consiliul judetean, precum si primarul sau presedintele consiliului judetean, alesi in urma organizarii unor noi unitati administrativ-teritoriale sau in urma dizolvarii unor consilii, respectiv vacantarii unor posturi de primari sau de presedinti ai consiliilor judetene, isi exercita mandatul numai pana la organizarea urmatoarelor alegeri locale generale.
Seciunea a III-a Consiliul local

1 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 271 din 29 martie 2004, cu modificrile i completrile aduse de Ordonana de urgen a Guvernului nr. 8/2005 precum si modificarile si completarile aduse de Legea 35/2008
25
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------1. Compunerea consiliului local. Consiliile locale sunt compuse din consilieri locali alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile stabilite de Legea privind alegerile locale nr.67/2004 cu modificarile si completarile ulterioare. Numrul membrilor fiecrui consiliu local se stabilete prin ordin al prefectului, n funcie de populaia comunei, oraului sau municipiului raportat de Institutul Naional de Statistic la data de 1 ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care preced alegerile. n consecin, un consiliu local poate avea ntre 9 i 31 de consilieri, iar Consiliul General al Municipiului Bucureti este compus din 55 de consilieri. 2. In conformitate cu modificarile aduse Legii 215/2001 prin OUG nr. 66/2008, constituirea consiliilor locale se face n termen de 20 de zile de la data desfurrii alegerilor. Convocarea consilierilor locali alei i validati n funcie se face de ctre prefect. Prin modificarile introduse prin Oordonanta de urgenta nr. 66/20081 se revine la termenul consacrat in formularea initiala a Legii 215/2001, constituirea consiliilor locale realizandu-se in termen de 20 de zile de la data desfasurarii alegerilor, dupa indeplinirea prevederilor art. 38 alin. (1) si (11) din Legea nr. 334/2006 privind finantarea partidelor politice si a campaniilor electorale, cu modificarile si completarile ulterioare2. Convocarea consilierilor declarati alesi pentru sedinta de constituire se face de catre prefect. La sedinta de constituire pot participa prefectul sau reprezentantul sau, precum si primarul, chiar daca procedura de validare a mandatului acestuia nu a fost finalizata. Regulile aplicabile edinei de constituire sunt urmtoarele (art. 30 alin 2, 3, 4, 5)3 : a) edina este legal constituit dac particip cel puin dou treimi din numrul consilierilor alei. n cazul n care nu se poate asigura aceast majoritate, edina se va organiza, n aceleai condiii, peste 3 zile, la convocarea prefectului. b) Dac nici la a doua convocare reuniunea nu este legal constituit, se va proceda la o nou convocare de ctre prefect, peste alte 3 zile, n aceleai condiii. c) n situaia n care consiliul local nu se poate reuni nici la aceast ultim convocare, din cauza absenei, fr motive temeinice, a consilierilor, prefectul va declara vacante, prin ordin, locurile consilierilor alei care au lipsit nemotivat de la cele 3 convocri anterioare, dac acetia nu pot fi nlocuii de supleanii nscrii pe listele de candidai respective, organizndu-se alegeri pentru completare, n termen de 30 de zile, n condiiile Legii privind alegerea autoritilor administraiei publice locale. Ordinul prefectului prin care se declar vacante locurile consilierilor care au lipsit nemotivat poate fi atacat de cei n cauz la instana de contencios administrativ, n termen de 5 zile de la comunicare. Hotrrea instanei este definitiv i irevocabil. Absena consilierilor de la edina de constituire este considerat motivat dac se face dovada c aceasta a intervenit din cauza unei boli care a necesitat spitalizarea sau a fcut imposibil prezena acestora, a unei deplasri n strintate n interes de serviciu sau a unor evenimente de for major. d) Lucrrile edinei de constituire sunt conduse de cel mai n vrst consilier, asistat de 2 consilieri dintre cei mai tineri. 3. Validarea consilierilor n funcie. Pentru validarea mandatelor, consiliile locale aleg prin vot deschis, dintre membrii lor, pe ntreaga durat a mandatului, o comisie de validare alctuit din 3-5 consilieri. Comisia de validare examineaz legalitatea alegerii fiecrui consilier i propune consiliului local validarea sau invalidarea mandatelor. Comisia de validare va propune invalidarea alegerii unui consilier numai n cazul n care se constat nclcarea condiiilor de eligibilitate sau dac alegerea consilierului s-a fcut prin fraud electoral, constatat n condiiile Legii privind alegerea autoritilor administraiei publice locale. Validarea sau invalidarea mandatelor se face, n ordine alfabetic, cu votul deschis al majoritii consilierilor prezeni la edin. Persoana al crei mandat este supus validrii sau invalidrii nu particip la vot. Hotrrea de validare sau invalidare a mandatelor poate fi atacat de cei interesai la instana de contencios administrativ n termen de 5 zile de la adoptare sau, n cazul celor abseni de la edin, de la comunicare. Instana de contencios administrativ se pronun n cel mult 30 de zile. n acest caz, procedura prealabil nu se mai efectueaz, iar hotrrea primei instane este definitiv i irevocabil.
publicata in Monitorul Oficial Partea I, Nr. 409 din 30.05.2008. ART. 38 (1) n termen de 15 zile de la data desfurrii alegerilor, mandatarul financiar este obligat s depun la Autoritatea Electoral Permanent un raport detaliat al veniturilor i cheltuielilor electorale pentru fiecare partid politic, alian politic, alian electoral, organizaie a cetenilor romni aparinnd minoritilor naionale sau candidat independent. (1^1) n termen de 24 de ore de la expirarea termenului prevzut la alin. (1), Autoritatea Electoral Permanent public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, lista partidelor politice, alianelor politice, alianelor electorale, organizaiilor cetenilor romni aparinnd minoritilor naionale i a candidailor independeni pentru care a fost depus raportul detaliat al veniturilor i cheltuielilor electorale. 3 Modificari introduse de ORDONANA DE URGEN nr. 20 din 27 februarie 2008, publicat n MONITORUL OFICIAL nr. 177 din 7 martie 2008.
2
26
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Pentru validarea mandatelor candidailor declarai supleani este aplicabil aceeai procedur. Pot fi validai numai candidaii declarai supleani care, la data validrii, fac dovada faptului c sunt nscrii n partidul politic, aliana politic sau aliana electoral pe a crei list au candidat n alegeri. Consilierii ale cror mandate au fost validate depun n faa consiliului local jurmntul, n limba romn. Consilierii care refuz s depun jurmntul sunt considerai demisionai de drept. n cazul n care consilierul local declarat ales renun la mandat nainte de validare sau refuz s depun jurmntul, se supune validrii mandatul primului supleant nscris pe lista partidului politic, a alianei politice sau a alianei electorale respective, dac pn la validarea mandatului partidele i alianele politice confirm n scris apartenena la partid. n cazul n care locurile rmase vacante nu pot fi completate cu supleani, conform legii, iar numrul de consilieri locali se reduce sub jumtate plus unu, se vor organiza alegeri pariale pentru completare, n termen de 90 de zile. Consiliul local se declar legal constituit dac majoritatea consilierilor locali validai au depus jurmntul. Constituirea consiliului local se constat prin hotrre, adoptat cu votul majoritii consilierilor locali validai. (art.36, alin 2) 4. Atribuiile consiliului local. Consiliul local are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti publice, locale sau centrale. Consiliul local exercit urmtoarele categorii de atribuii (art. 38, alin 2): A) atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes local : a) aprob statutul comunei, oraului sau municipiului, precum i regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local; b) aprob, n condiiile legii, la propunerea primarului, nfiinarea, organizarea i statul de funcii ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local, precum i reorganizarea i statul de funcii ale regiilor autonome de interes local; c) exercit, n numele unitii administrativ-teritoriale, toate drepturile i obligaiile corespunztoare participaiilor deinute la societi comerciale sau regii autonome, n condiiile legii. B) atribuii privind dezvoltarea economico-social i de mediu a comunei, oraului sau municipiului : a) aprob, la propunerea primarului, bugetul local, virrile de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare i contul de ncheiere a exerciiului bugetar; b) aprob, la propunerea primarului, contractarea i/sau garantarea mprumuturilor, precum i contractarea de datorie public local prin emisiuni de titluri de valoare n numele unitii administrativ-teritoriale, n condiiile legii; c) stabilete i aprob impozitele i taxele locale, n condiiile legii; d) aprob, la propunerea primarului, documentaiile tehnico-economice pentru lucrrile de investiii de interes local, n condiiile legii; e) aprob strategiile privind dezvoltarea economic, social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale; f) asigur realizarea lucrrilor i ia msurile necesare implementrii i conformrii cu prevederile angajamentelor asumate n procesul de integrare european n domeniul proteciei mediului i gospodririi apelor pentru serviciile furnizate cetenilor. C) atribuii privind administrarea domeniului public i privat al comunei, oraului sau municipiului : a) hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a comunei, oraului sau municipiului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes local, n condiiile legii; b) hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate privat a comunei, oraului sau municipiului, dup caz, n condiiile legii; c) avizeaz sau aprob, n condiiile legii, documentaiile de amenajare a teritoriului i urbanism ale localitilor; d) atribuie sau schimb, n condiiile legii, denumiri de strzi, de piee i de obiective de interes public local. D) atribuii privind gestionarea serviciilor furnizate ctre ceteni : a) asigur, potrivit competenelor sale i n condiiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind: 1. educaia; 2. serviciile sociale pentru protecia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vrstnice, a familiei i a altor persoane sau grupuri aflate n nevoie social; 3. sntatea; 4. cultura; 5. tineretul; 6. sportul; 7. ordinea public; 8. situaiile de urgen; 9. protecia i refacerea mediului nconjurtor; 10. conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectura, a parcurilor, grdinilor publice i rezervaiilor naturale; 11. dezvoltarea urban; 12. evidena persoanelor; 13. podurile i drumurile publice; 14. serviciile comunitare de utilitate public: alimentare cu ap, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termic, iluminat public i transport public local, dup caz; 15. serviciile de urgen de tip salvamont, salvamar i de prim ajutor; 16. activitile de administraie social-comunitar; 17. locuinele sociale i celelalte uniti locative aflate n proprietatea unitii administrativ-teritoriale sau n administrarea sa; 18. punerea n valoare, n interesul comunitii locale, a resurselor naturale de pe raza unitii administrativ-teritoriale; 19. alte servicii publice stabilite prin lege; b) hotrte acordarea unor sporuri i altor faciliti, potrivit legii, personalului sanitar i didactic; c) sprijin, n condiiile legii, activitatea cultelor religioase; d) poate solicita informri i rapoarte de la primar, viceprimar i de la efii organismelor prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local; e) aprob construirea locuinelor sociale, criteriile pentru repartizarea locuinelor sociale i a utilitilor locative aflate n proprietatea sau n administrarea sa; f)
27
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------poate solicita informri i rapoarte specifice de la primar i de la efii organismelor prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local. E) atribuii privind cooperarea interinstituional pe plan intern i extern : a) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne sau strine, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public local; b) hotrte, n condiiile legii, nfrirea comunei, oraului sau municipiului cu uniti administrativ-teritoriale din alte ri; c) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte uniti administrativ-teritoriale din ara sau din strintate, precum i aderarea la asociaii naionale i internaionale ale autoritilor administraiei publice locale, n vederea promovrii unor interese comune. F) Consiliul local poate conferi persoanelor fizice romne sau strine cu merite deosebite titlul de cetean de onoare al comunei, oraului sau municipiului, n baza unui regulament propriu. Prin acest regulament se stabilesc i condiiile retragerii titlului conferit. G) Persoanele mputernicite s reprezinte interesele unitii administrativ-teritoriale n societi comerciale, regii autonome de interes local, asociaii de dezvoltare intercomunitar i alte organisme de cooperare sau parteneriat sunt desemnate prin hotrre a consiliului local, n condiiile legii, respectndu-se configuraia politica de la ultimele alegeri locale. H) Consiliul local ndeplinete orice alte atribuii stabilite prin lege.
5. Funcionarea consiliului local.

5.1. Comisiile de specialitate. Dup constituire, consiliul local i organizeaz comisii de specialitate, pe principalele domenii de activitate. Pot fi membri ai comisiilor de specialitate numai consilierii locali. Comisiile de specialitate isi aleg cte un preedinte i un secretar. Comisiile analizeaz i avizeaz proiectele de hotrre din domeniul lor de activitate. Activitatea acestora se desfoar n plen i iau hotrri cu votul majoritii membrilor lor. Organizarea, funcionarea i atribuiile comisiilor de specialitate se stabilesc prin regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local respectndu-se configuraia politica rezultat n urma alegerilor locale. Consiliile locale pot organiza, din proprie iniiativ sau la iniiativa primarului, dup caz, comisii speciale de analiz i verificare, pe perioad determinata. Componenta comisiei speciale de analiza i verificare, obiectivele i perioad de desfurare a activitilor acesteia se stabilesc prin hotrre a consiliului local. Membrii comisiei acioneaz n limitele stabilite prin hotrre. 5.2. Preedintele de edin al Consiliului local. Dup declararea ca legal constituit, consiliul local alege dintre membrii si, prin hotrre adoptat cu votul deschis al majoritii consilierilor locali n funcie, un preedinte de edin, pe o perioad de cel mult 3 luni, care va conduce edinele consiliului i va semna hotrrile adoptate de acesta. Consilierul local ales n condiiile de mai sus poate fi schimbat din funcie, la iniiativa a cel puin unei treimi din numrul consilierilor locali, prin votul majoritii consilierilor locali n funcie. 5.3. edinele consiliului local. Consiliul local i exercit mandatul de 4 ani de la data constituirii pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou-ales. Consiliul local se ntrunete n edine ordinare, lunar, la convocarea primarului. De asemenea, se poate ntruni i n edine extraordinare, la cererea primarului sau a cel puin unei treimi din numrul membrilor consiliului. Convocarea consiliului local se face n scris, prin intermediul secretarului unitii administrativteritoriale, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare sau cu cel puin 3 zile nainte de edinele extraordinare. Odat cu notificarea convocrii, sunt puse la dispoziie consilierilor locali materialele nscrise pe ordinea de zi. n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei, oraului sau municipiului sau n alte situaii stabilite de regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local, convocarea consiliului local se poate face de ndat. n toate cazurile, convocarea se consemneaz n procesul-verbal al edinei. Ordinea de zi a edinei consiliului local se aduce la cunotin locuitorilor comunei sau ai oraului prin mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate. n comunele sau oraele n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor ordinea de zi se aduce la cunotin public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective. Ordinea de zi a edinelor se aprob de ctre consiliul local, la propunerea celui care a cerut ntrunirea consiliului. Suplimentarea ordinii de zi se poate face numai pentru probleme urgente, care nu pot fi amnate pn la edina urmtoare, i numai cu votul majoritii consilierilor locali prezeni. Scoaterea unui proiect de hotrre de pe proiectul ordinii de zi se face numai cu acordul iniiatorului sau dac acesta nu ndeplinete condiiile prevzute la art. 45 (nu este nsoit de rapoartele de specialitate). n cazul neaprobrii ordinii de zi, n condiiile prevzute, nu se acord indemnizaia cuvenit consilierilor locali pentru edina respectiv. Proiectele de hotrri nscrise pe ordinea de zi a edinei consiliului local nu pot fi dezbtute dac nu sunt nsoite de raportul compartimentului de resort din cadrul aparatului de specialitate al primarului, care este elaborat n termen de 30 de zile de la nregistrarea proiectului, precum i de raportul comisiei de specialitate a consiliului, cu excepia cazurilor de edine extraordinare cu convocare normal (3 zile), sau convocate de 28
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ndat. Dac rapoartele nu sunt ntocmite n termen de 30 de zile de la nregistrarea proiectului, acestea se consider implicit favorabile (art. 45) edinele consiliului local se desfoar legal n prezenta majoritii consilierilor locali n funcie. Prezena consilierilor locali la edin este obligatorie. Cazurile n care absena este motivat se stabilesc prin regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local. Consilierul local care absenteaz nemotivat de dou ori consecutiv este sancionat, n condiiile regulamentului de organizare i funcionare. edinele consiliului local sunt conduse de un preedinte de edin i sunt publice. Chestiunea limbii n care se desfoar edinele consiliului local este rezolvat prin trei categorii de dispoziii (art.43 alin.2): a) se precizeaz, n primul rnd, principiul conform cruia edinele consiliului se desfoar n limba oficial a statului, adic n limba romn; b) principiul comport i excepii, n acele cazuri n care consilierii aparinnd unei minoriti naionale reprezint cel puin o cincime din numrul total, la edinele de consiliu se poate folosi i limba matern a acestora; n aceste cazuri se va asigura, prin grija primarului, traducerea n limba romn. c) excepia de la principiu nu se aplic ns n cazul documentelor edinelor de consiliu care se ntocmesc n limba romn (este vorba aadar de o excepie de la excepie). Dezbaterile din edinele consiliului local, precum i modul n care i-a exercitat votul fiecare consilier local se consemneaz ntr-un proces-verbal, semnat de preedintele de edin i de secretarul unitii administrativ-teritoriale. Preedintele de edin, mpreun cu secretarul unitii administrativ-teritoriale, i asum, prin semntur, responsabilitatea veridicitii celor consemnate. La nceputul fiecrei edine, secretarul supune spre aprobare procesul-verbal al edinei anterioare. Consilierii locali au dreptul ca, n cadrul edinei, s conteste coninutul procesului-verbal i s cear menionarea exact a opiniilor exprimate n edina anterioar. Procesul-verbal i documentele care au fost dezbtute n edin se depun ntr-un dosar special al edinei respective, care va fi numerotat, semnat i sigilat de preedintele de edin i de secretar, dup aprobarea procesului-verbal. n termen de 3 zile de la terminarea edinei, secretarul unitii administrativ-teritoriale afieaz la sediul primriei i, dup caz, pe pagina de internet a unitii administrativ-teritoriale o copie a procesului-verbal al edinei. 6. Actele consiliului local. n exercitarea atribuiilor ce i revin consiliul local adopt hotrri. Proiectele de hotrri pot fi propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de ceteni. Promovarea unui proiect de hotrre poate fi iniiat de unul sau de mai muli ceteni cu drept de vot, dac acesta este susinut prin semnturi de cel puin 5% din populaia cu drept de vot a unitii administrativ-teritoriale respective. Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului unitii administrativ-teritoriale i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al primarului. Iniiatorii depun la secretarul unitii administrativ-teritoriale forma propus pentru proiectul de hotrre. Proiectul va fi afiat spre informare public prin grija secretarului, iar iniiatorii asigur ntocmirea listelor de susintori1 pe formulare puse la dispoziie de secretar. Listele de susintori pot fi semnate numai de cetenii cu drept de vot care au domiciliul pe raza unitii administrativ-teritoriale respective. Dup depunerea documentaiei i verificarea acesteia de ctre secretarul unitii administrativ-teritoriale, proiectul de hotrre va urma procedurile regulamentare de lucru ale consiliului local sau judeean, dup caz. 6.1. Regula de adoptare a hotrrilor majoritatea simpl. Regula este aceea c hotrrile se adopt cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate. 6.2. Majoritatea absolut. Se adopt cu votul majoritii consilierilor locali n funcie urmtoarele hotrri ale consiliului local: a) hotrrile privind bugetul local; b) hotrrile privind contractarea de mprumuturi, n condiiile legii; c) hotrrile prin care se stabilesc impozite i taxe locale; d) hotrrile privind participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier; e) hotrrile privind organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului; f) hotrrile privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu persoane juridice romne sau strine. Dac bugetul local nu poate fi adoptat dup dou edine consecutive, care vor avea loc la un interval de cel mult 7 zile, activitatea se va desfura pe baza bugetului anului precedent pn la adoptarea noului buget, dar nu mai trziu de 45 de zile de la data publicrii legii bugetului de stat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. 6.3. Majoritatea calificat. Hotrrile privind patrimoniul se adopt cu votul a dou treimi din numrul total al consilierilor locali n funcie. 6.4. Caracterul votului. Consiliul local stabilete ca unele hotrri s fie luate prin vot secret. Hotrrile cu caracter individual cu privire la persoane vor fi luate ntotdeauna prin vot secret, cu excepiile prevzute de lege. Procedurile de votare vor fi stabilite prin regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local. 6.5. Nulitatea de drept a hotrrii. Consacrarea unei aciuni de contencios administrativ obiectiv. n conformitate cu art.47 din legea administraiei locale, nu poate lua parte la deliberare i la adoptarea hotrrilor consilierul local care, fie personal, fie prin so, sotie, afini sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterilor consiliului local. Hotrrile adoptate de consiliul local cu
1 Listele de susintori vor cuprinde numele, prenumele i domiciliul, seria i numrul actului de identitate i semnturile susintorilor (Art.1202 alin.3 din legea administraiei locale).
29
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------nclcarea acestor dispoziii sunt nule de drept. Nulitatea se constat de ctre instana de contencios administrativ. Aciunea poate fi introdus de orice persoan interesat . Textul n discuie consacr o aciune de contencios administrativ obiectiv, ce are ca temei nelegalitatea obiectiv a unui act administrativ, adoptarea lui cu nerespectarea condiiilor legale. Calitate procesual activ are orice persoan interesat, i nu numai cel vtmat n drepturile sale prin adoptarea hotrrii. Deosebirea fa de o aciune n contencios administrativ tipic este dat i de faptul c n acest caz instana doar constat o nulitate de drept, nu pronun ea nsi nulitatea, prin urmare dreptul de apreciere al instanei este substanial redus. 6.6. Semnarea i contrasemnarea hotrrilor. Hotrrile consiliului local se semneaz de preedintele de edin, i se contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre secretar. n cazul n care preedintele de edin lipsete sau refuz s semneze, hotrrea consiliului local se semneaz de 3-5 consilieri locali. Secretarul unitii administrativ-teritoriale nu va contrasemna hotrrea n cazul n care consider c aceasta este ilegal. n acest caz, va depune n scris i va expune consiliului local opinia sa motivat, care va fi consemnat n procesul-verbal al edinei. 6.7. Comunicarea hotrrii. Secretarul unitii administrativ-teritoriale va comunica hotrrile consiliului local primarului i prefectului de ndat, dar nu mai trziu de 10 zile lucrtoare de la data adoptrii. Comunicarea, nsoit de eventualele obiecii cu privire la legalitate, se face n scris de ctre secretar i va fi nregistrat ntr-un registru special destinat acestui scop. n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor hotrrile cu caracter normativ se aduc la cunotin public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective, iar cele cu caracter individual se comunic, la cerere, i n limba matern. Traducerea n limba matern a hotrrilor este asigurat prin grija primarului de ctre funcionarii vorbitori ai limbii minoritare angajai n compartimentele de relaii cu publicul, iar comunicarea/publicarea variantelor astfel traduse n aceleai termene ca i a variantelor n limba oficial cade n sarcina secretarului (Hotrrea Guvernului nr.1206/2001). 6.8. Efecte juridice. Hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale, de la data comunicrii. Aducerea la cunotin public a hotrrilor cu caracter normativ se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect. 7. Delegatul stesc. Din dispoziiile Legii nr.215/2001 i ale Legii nr.393/2004, reiese c locuitorii satelor care nu au consilieri locali alei n consiliile locale sunt reprezentai la edinele de consiliu de un delegat stesc. Delegatul stesc este ales pe perioada mandatului consiliului local de o adunare steasc, convocat cu cel puin 15 zile nainte de primar. Alegerea delegatului stesc se desfoar n prezena primarului sau a viceprimarului i a minimum 2 consilieri desemnai prin hotrrea consiliului local. Alegerea delegatului stesc se face cu majoritatea voturilor celor prezeni la aceast adunare. La adunarea steasc pot participa toi cetenii cu drept de vot i domiciliul n satul respective (art. 53)1. La discutarea problemelor privind satele respective delegaii steti vor fi invitai n mod obligatoriu, ns votul acestora are caracter consultativ. Delegatului stesc i sunt aplicabile, n mod corespunztor, prevederile privind indemnizaia i decontarea cheltuielilor aplicabile consilierilor locali. Expirarea mandatului delegatului stesc are loc o dat cu alegerea unui alt delegat stesc, precum i n caz de demisie, incompatibilitate; imposibilitatea exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de 6 luni consecutive, cu excepia cazurilor prevzute de lege; condamnare, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privativ de libertate; punere sub interdicie judectoreasc; pierderea drepturilor electorale; deces. De asemenea, adunarea steasc poate hotr oricnd eliberarea din funcie a delegatului stesc i alegerea unei alte persoane n aceast funcie. Modul de reglementare al instituiei delegatului stesc este criticabil deoarece ea nu reuete s acopre golul de reprezentare lsat n consiliile locale comunale prin prezena n consilii a unor reprezentani numai ai unor sate componente ale comunei. Sentimentul de frustrare al unor sate componente ale comunei fa de alte sate, care sunt favorizate de procesul decizional, duce la desprinderea satelor nedreptite i formarea de noi comune, fenomen deosebit de nociv pentru capacitatea administrativ la nivel local, aa cum am mai artat. Acest lips de reprezentare nu poate fi rezolvat prin instituia delegatului stesc cu vot consultativ, ci prin alegerea consilierilor prin vot uninominal, pe sate, i acordarea acestora vot decizional proporional n consiliul comunal. 8. Dizolvarea consiliului local. Sanciunea nclcrii dispoziiilor legale sau a blocajului instituional n care consiliul local se poate afla la un moment dat este dizolvarea. Consiliul local se dizolva de drept sau prin referendum local (art.58 alin. 1). 8.1. Dizolvarea de drept. Consiliul local se dizolv de drept n trei cazuri : a) n cazul n care acesta nu se ntrunete timp de dou luni consecutiv, dei a fost convocat conform prevederilor legale; b) n cazul n care nu a adoptat n 3 edine ordinare consecutive nicio hotrre; c) n situaia n care numrul consilierilor locali se reduce sub jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani.
1
art. 53 a fost modificat de articolul unic din LEGEA nr. 375 din 26 noiembrie 2009
30
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Primarul, viceprimarul, secretarul unitii administrativ-teritoriale, prefectul sau orice alt persoan interesat poate s sesizeze instana de contencios administrativ cu privire la cazurile precizate mai sus, referitoare la dizolvarea drept a consiliului local. Instana analizeaz situaia de fapt i se pronun cu privire la dizolvarea consiliului local. Hotrrea instanei este definitiv i se comunic prefectului. 8.2. Dizolvarea consiliului local prin referendum. Consiliul local poate fi dizolvat prin referendum local, organizat n condiiile legii. Referendumul se organizeaz ca urmare a cererii adresate n acest sens prefectului de cel puin 25% din numrul cetenilor cu drept de vot nscrii pe listele electorale ale unitii administrativ-teritoriale. Cheltuielile pentru organizarea referendumului se suport din bugetul local. Referendumul local este organizat, n condiiile legii, de ctre o comisie numit prin ordin al prefectului, compus dintr-un reprezentant al prefectului, cte un reprezentant al primarului, al consiliului local i al consiliului judeean i un judector de la judectoria n a crei jurisdicie se afl unitatea administrativteritorial n cauz. Secretarul comisiei este asigurat de instituia prefectului. Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin jumtate plus unu din numrul total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea consiliului local nceteaz nainte de termen dac s-au pronunat n acest sens cel puin jumtate plus unu din numrul total al voturilor valabil exprimate. 8.3. Alegerea noului consiliu. Stabilirea datei pentru organizarea alegerii noului consiliu local se face de Guvern, la propunerea prefectului. Alegerile se organizeaz n termen de maximum 90 de zile de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului local sau, dup caz, de la validarea rezultatului referendumului. Pn la constituirea noului consiliu local, primarul sau, n absena acestuia, secretarul unitii administrativ-teritoriale va rezolva problemele curente ale comunei, oraului sau municipiului, potrivit competentelor i atribuiilor ce i revin, potrivit legii. Consiliile locale pot organiza, din proprie iniiativ sau din iniiativa primarului, dup caz, comisii mixte formate din consilieri locali, funcionari publici i ali specialiti, pe perioad determinat. Componena comisiilor mixte, obiectivele i perioada de desfurare a activitii acestora se stabilesc prin hotrri ale consiliilor locale. edinele comisiilor mixte sunt publice. 9. Suspendarea mandatului de consilier local. Mandatul de consilier local se suspend de drept numai n cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Msura arestrii preventive se comunic de ndat de ctre instana de judecat prefectului, care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Suspendarea dureaz pn la ncetarea situaiei prevzute mai sus. Ordinul de suspendare se comunic de ndat consilierului local. n cazul n care consilierul local al crui mandat a fost suspendat a fost gsit nevinovat, acesta are dreptul la despgubiri, n condiiile legii. 10. ncetarea de drept a mandatului de consilier local sau judeean (art.9 din Legea nr.393/2004). Calitatea de consilier local sau de consilier judeean nceteaz la data declarrii ca legal constituit a noului consiliu ales. Calitatea de consilier local sau de consilier judeean nceteaz de drept, nainte de expirarea duratei normale a mandatului, n urmtoarele cazuri: a) demisie1 b) incompatibilitate; c) schimbarea domiciliului ntr-o alta unitate administrativ-teritorial, inclusiv ca urmare a reorganizrii acesteia 2; d) lipsa nemotivat de la mai mult de 3 edine ordinare consecutive ale consiliului; e) imposibilitatea exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de 6 luni consecutive, cu excepia cazurilor prevzute de lege3; f) condamnarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privativ de libertate; g) punerea sub interdicie judectoreasc; h) pierderea drepturilor electorale; h^1) pierderea calitii de membru al partidului politic sau al organizaiei minoritilor naionale pe a crei list a fost ales (se aplic i viceprimarului)4; i) deces. ncetarea de drept a mandatului de consilier se constat de ctre consiliul local, respectiv de consiliul judeean, prin hotrre, la propunerea primarului ori, dup caz, a preedintelui consiliului judeean sau a oricrui consilier. n cazurile prevzute la lit. c)-e) i h^1), hotrrea consiliului poate fi atacat de consilier, la instana de contencios administrativ, n termen de 10 zile de la comunicare. Instana se va pronuna n termen de cel mult 30 de zile. n acest caz, procedura prealabil nu se mai efectueaz, iar hotrrea primei instane este definitiv i irevocabil. Prevederile lit. f)-h) devin aplicabile numai dup rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti.
1 Consilierii locali i consilierii judeeni pot demisiona, anuntand n scris preedintele de edina, respectiv preedintele consiliului judeean, care ia act de aceasta. Preedintele propune consiliului adoptarea unei hotrri prin care se ia act de demisie i se declara locul vacant. 2 ncetarea mandatului de consilier n cazul schimbrii domiciliului n alta unitate administrativ-teritorial poate interveni numai dup efectuarea n actul de identitate al celui n cauz a meniunii corespunztoare, de ctre organul abilitat potrivit legii. 3 Prevederile lit. e) nu se aplic n cazul n care consilierul a fost nsrcinat de ctre consiliul din care face parte, de ctre Guvern sau de ctre Parlament cu exercitarea unei misiuni n ar sau n strintate. Pe durata exercitrii misiunii ncredinate exercitarea mandatului se suspend. 4 Secretarul general al judeului, respectiv secretarul general al municipiului Bucureti, este obligat s publice situaia apartenenei politice a aleilor locali n monitorul oficial al judeului, respectiv al municipiului Bucureti,
31
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------n toate situaiile de ncetare a mandatului nainte de expirarea duratei normale a acestuia consiliul local sau consiliul judeean, dup caz, adopt n prima edin ordinar, la propunerea primarului, respectiv a preedintelui consiliului judeean, o hotrre prin care se ia act de situaia aparut i se declar vacant locul consilierului n cauz. Hotrrea va avea la baz, n toate cazurile, un referat constatator semnat de primar i de secretarul comunei sau oraului, respectiv de preedintele consiliului judeean i de secretarul general al judeului. Referatul va fi nsoit de actele justificative. (art. 12) Seciunea a III-a
Primarul i viceprimarul
1. Rolul primarului i viceprimarului n administraia local. Comunele, oraele i municipiile au cte un primar i un viceprimar, iar municipiile reedin de jude au un primar i 2 viceprimari, alei n condiiile legii. Pe durata exercitrii mandatului, viceprimarul i pstreaz statutul de consilier local, fr a beneficia de indemnizaia aferent acestui statut. Primarul ndeplinete o funcie de autoritate public. Primarul asigur respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, a prevederilor Constituiei, precum i punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a hotrrilor consiliului local; dispune msurile necesare i acord sprijin pentru aplicarea ordinelor i instruciunilor cu caracter normativ ale ministrilor, ale celorlali conducatori ai autoritilor administraiei publice centrale, ale prefectului, precum i a hotrrilor consiliului judeean, n condiiile legii. Pentru punerea n aplicare a activitilor date n competena sa, primarul beneficiaz de un aparat de specialitate, pe care l conduce. Aparatul de specialitate al primarului este structurat pe compartimente funcionale, n condiiile legii. Compartimentele funcionale ale acestuia sunt ncadrate cu funcionari publici i personal contractual. Primarul conduce serviciile publice locale. Primarul reprezint unitatea administrativteritorial n relaiile cu alte autoriti publice, cu persoanele fizice sau juridice romne ori strine, precum i n justiie1. Viceprimarul este subordonat primarului i nlocuitorul de drept al acestuia, care i poate delega atribuiile sale. n practica administrativ se observ uneori o reinere a primarilor de a-i delega atribuiile. Viceprimarul este ales cu votul majoritii consilierilor locali n funcie, din rndul membrilor acestuia. Schimbarea din funcie a viceprimaruluise poate face de consiliul local, prin hotrre adoptat cu votul majoritii consilierilor n funcie, la propunerea primarului sau a unei treimi din numrul consilierilor locali n funcie2. Pe durata mandatului, primarul i viceprimarul primesc o indemnizaie lunar, ca unica form de remunerare a activitii corespunztoare funciei de primar, respectiv de viceprimar, i care reprezint baza de calcul pentru stabilirea drepturilor i obligaiilor care se determin n raport cu venitul salarial. Primarul i viceprimarul nu beneficiaz de sporul de vechime n munc i nici de alte sporuri prevzute de lege. Durata mandatului constituie vechime n munc i n specialitatea studiilor absolvite. 2. Validarea n funcie a primarului ales n condiiile Legii nr.67/2004 a alegerilor locale, prin vot uninominal, se face potrivit prevederilor potrivit crora se realizeaz validarea alegerii consilierilor, care se aplic n mod corespunztor. Legea mai precizeaz c rezultatul validrii sau invalidrii alegerii primarului se aduce la cunostina prefectului i se prezint n edina de constituire a consiliului local sau, dup caz, ntr-o edin extraordinar, de ctre un judector desemnat de preedintele judectoriei. Potrivit modificarii introduse de OUG nr. 66/2008 validarea alegerii primarului se face in termen de 20 de zile de la data desfasurarii alegerilor, in camera de consiliu a judecatoriei in a carei raza teritoriala se afla comuna sau orasul, de catre un judecator desemnat de presedintele judecatoriei, dupa indeplinirea prevederilor art. 38 alin. (1) si (11) din Legea nr. 334/2006, cu modificarile si completarile ulterioare3. Invalidarea alegerii primarului se poate proununa n cazurile prevzute pentru consilierii locali, si anume n cazul n care se constat nclcarea condiiilor de eligibilitate sau dac alegerea s-a fcut prin fraud electoral, constatat n condiiile Legii privind alegerea autoritilor administraiei publice locale.
Semnul distinctiv al primarului este o earf n culorile drapelului naional al Romniei. Earfa va fi purtat, n mod obligatoriu, la solemniti, recepii, ceremonii publice i la celebrarea cstoriilor. Modelul earfei se stabilete prin hotrre a Guvernului. 2 Prevederile privind eliberarea din funcie a viceprimarilor, a preedinilor i vicepreedinilor consiliilor judeene se aplica dup alegerile autoritilor administraiei publice locale din anul 2008. 3 ART. 38 (1) n termen de 15 zile de la data desfurrii alegerilor, mandatarul financiar este obligat s depun la Autoritatea Electoral Permanent un raport detaliat al veniturilor i cheltuielilor electorale pentru fiecare partid politic, alian politic, alian electoral, organizaie a cetenilor romni aparinnd minoritilor naionale sau candidat independent. (1^1) n termen de 24 de ore de la expirarea termenului prevzut la alin. (1), Autoritatea Electoral Permanent public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, lista partidelor politice, alianelor politice, alianelor electorale, organizaiilor cetenilor romni aparinnd minoritilor naionale i a candidailor independeni pentru care a fost depus raportul detaliat al veniturilor i cheltuielilor electorale.
32
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Rezultatul validrii sau invalidrii alegerii primarului se aduce la cunotin prefectului i se prezint n edina de constituire a consiliului local sau, dup caz, ntr-o edin extraordinar, de ctre un judector desemnat de preedintele judectoriei. n caz de invalidare a alegerii primarului, Guvernul, la propunerea prefectului, va stabili data alegerilor. Acestea se organizeaz n termen de maximum 90 de zile de la data invalidrii sau, dup caz, de la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti, n condiiile legii. Primarul depune n fata consiliului local un jurmnt, iar refuyul depunerii jurmntului atrage demisia de drept. 3. Atribuiile primarului. Primarul ndeplinete urmtoarele categorii principale de atribuii: A) atribuii exercitate n calitate de reprezentant al statului: ndeplinete funcia de ofier de stare civil i de autoritate tutelar i asigur funcionarea serviciilor publice locale de profil, atribuii privind organizarea i desfurarea alegerilor, referendumului i a recensmntului. Exercitarea acestor atribuii de ctre primar se face nu n calitatea sa de autoritate local autonom, ci n calitate de reprezentant al statului n comuna sau n oraul n care a fost ales; n consecin, asupra acestor atribuii Ministerul Administraiei i Internelor exercit prin intermediul Prefectului un control ierarhic, nu unul de tutel administrativ. n aceasta calitate, primarul poate solicita prefectului, n condiiile legii, sprijinul conductorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale, dac sarcinile ce i revin nu pot fi rezolvate prin aparatul de specialitate. B) atribuii referitoare la relaia cu consiliul local : a) prezint consiliului local, n primul trimestru, un raport anual privind starea economic, social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale; b) prezint, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte i informri; c) elaboreaz proiectele de strategii privind starea economic, social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale i le supune aprobrii consiliului local. C) atribuii referitoare la bugetul local : a) exercit funcia de ordonator principal de credite; b) ntocmete proiectul bugetului local i contul de ncheiere a exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului local; c) iniiaz, n condiiile legii, negocieri pentru contractarea de mprumuturi i emiterea de titluri de valoare n numele unitii administrativ-teritoriale; d) verific, prin compartimentele de specialitate, corecta nregistrare fiscal a contribuabililor la organul fiscal teritorial, att a sediului social principal, cat i a sediului secundar. D) atribuii privind serviciile publice asigurate cetenilor : a) coordoneaz realizarea serviciilor publice de interes local, prestate prin intermediul aparatului de specialitate sau prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local; b) ia msuri pentru prevenirea i, dup caz, gestionarea situaiilor de urgen; c) ia msuri pentru organizarea executrii i executarea n concret a activitilor din domeniile prevzute la art. 38 alin. (6) lit. a)-d); d) ia msuri pentru asigurarea inventarierii, evidenei statistice, inspeciei i controlului efecturii serviciilor publice de interes local prevzute la art. 38 alin. (6) lit. a)-d), precum i a bunurilor din patrimoniul public i privat al unitii administrativ-teritoriale; e) numete, sancioneaz i dispune suspendarea, modificarea i ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n condiiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum i pentru conductorii instituiilor i serviciilor publice de interes local; f) asigur elaborarea planurilor urbanistice prevzute de lege, le supune aprobrii consiliului local i acioneaz pentru respectarea prevederilor acestora; g) emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege i alte acte normative; h) asigur realizarea lucrrilor i ia msurile necesare conformrii cu prevederile angajamentelor asumate n procesul de integrare european n domeniul proteciei mediului i gospodririi apelor pentru serviciile furnizate cetenilor. E) alte atribuii stabilite prin lege. Pentru exercitarea corespunztoare a atribuiilor sale, primarul colaboreaz cu serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale, precum i cu consiliul judeean. Numirea conductorilor instituiilor i serviciilor publice de interes local se face pe baza concursului organizat potrivit procedurilor i criteriilor aprobate de consiliul local, la propunerea primarului, n condiiile legii. Numirea se face prin dispoziia primarului, avnd anexat contractul de management. 4. Delegarea atribuiilor primarului. Legea 215 din 2001 modificat n 2006 prevede posibilitatea delegrii unora dintre atribuiile primarului, deci o delegare facultativ. Astfel art. 70 precizeaz c atribuiile de ofier de stare civil i de autoritate tutelar pot fi delegate i secretarului unitii administrativ-teritoriale sau altor funcionari publici din aparatul de specialitate cu competente n acest domeniu, potrivit legii. 5. Actele primarului. n exercitarea atribuiilor sale primarul emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunotin public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz. Dispoziiile legii privind hotrrile de consiliu local referitoare la contrasemnarea de ctre secretar, comunicarea actului i aducerea la cunotin public a actelor normative se aplic i n cazul dispoziiilor primarului. 6. ncetarea de drept a mandatului de primar. Aceast problematic este reglementat n prezent n art.15 din Legea nr.393/2004 privind statutul aleilor locali i de Legea 215/2001.
33
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Astfel, calitatea de primar nceteaz, de drept, nainte de expirarea duratei normale a mandatului, potrivit Legii 393/2004, n urmtoarele cazuri: a) demisie1; b) incompatibilitate; c) schimbarea domiciliului ntro alt unitate administrativ-teritorial2; d) imposibilitatea de a o fi exercitat pe o perioad mai mare de 6 luni consecutive, cu excepia cazurilor prevzute de lege3; e) condamnarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privativ de libertate; f) punerea sub interdicie judectoreasc; g) pierderea drepturilor electorale; h) deces. n cazurile prevzute la lit. e)-g), ncetarea mandatului poate avea loc numai dup rmnerea definitiv i, dup caz, irevocabil a hotrrii judectoreti. n toate cazurile de ncetare nainte de termen a mandatului de primar, prefectul emite un ordin prin care constat ncetarea mandatului primarului. Ordinul va avea la baz un referat semnat de secretarul comunei sau al oraului, precum i actele din care rezult motivul legal de ncetare a mandatului. Primarul se afl n imposibilitatea exercitrii mandatului n situaiile n care nu se poate prezenta efectiv la primrie din motive de sntate sau din alte cauze, chiar dac acestea nu i sunt imputabile. Mandatul primarului nceteaz de drept i n urmtoarele situaii prevzute de Legea 215/2001: a) dac acesta se afl n imposibilitatea exercitrii funciei datorit unei boli grave, certificate, care nu permite desfurarea activitii n bune condiii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic; b) dac acesta nu i exercit, n mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv. n aceste cazuri prefectul, prin ordin, ia act de ncetarea mandatului primarului. Ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instana de contencios administrativ n termen de 10 zile de la comunicare. Instana de contencios administrativ este obligat se se pronune n termen de 30 de zile. n acest caz procedura prealabil nu se mai efectueaz, iar hotrrea primei instane este definitiv i irevocabil. Data organizrii alegerilor pentru funcia de primar se stabilete de Guvern, la propunerea prefectului. Acestea se organizeaz n termen de maximum 90 de zile de la expirarea termenului de 10 zile n care primarul putea ataca ordinul prefectului sau de la data pronunrii hotrrii instanei, n condiiile prezentate mai sus. 7. ncetarea mandatului primarului prin referendum local. n conformitate cu art.73 din lege, mandatul primarului nceteaz, de asemenea, nainte de termen ca urmare a rezultatului unui referendum local, avnd ca obiect demiterea acestuia, organizat n condiiile legii, conform procedurii prevzute pentru consiliul local. Referendumul pentru ncetarea mandatului primarului se organizeaz ca urmare a cererii 4 adresate n acest sens prefectului de locuitorii comunei, oraului sau municipiului, ca urmare a nesocotirii de ctre acesta a intereselor generale ale colectivitii locale sau a neexercitrii atribuiilor ce i revin, potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercit ca reprezentant al statului. Organizarea referendumului trebuie s fie solicitat, n scris, de cel puin 25% dintre locuitorii cu drept de vot. Acest procent trebuie s fie realizat n fiecare dintre localitile componente ale comunei, oraului sau municipiului. 8. Suspendarea mandatului primarului i a viceprimarului. Mandatul primarului, respectiv al viceprimarului se suspend de drept numai n cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Msura arestrii preventive se comunic de ndat de ctre instana de judecat prefectului, care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Ordinul de suspendare se comunic de ndat primarului. Suspendarea dureaz pn la ncetarea situaiei arestrii preventive. Dac primarul suspendat din funcie a fost gsit nevinovat, acesta are dreptul, n condiiile legii, la plata drepturilor salariale corespunztoare perioadei n care a fost suspendat. Aceste prevederi se aplic i viceprimarului. 9. Vacana funciei de primar i viceprimar. n caz de vacan a funciei de primar, precum i n caz de suspendare din funcie a acestuia, atribuiile vor fi exercitate de drept de viceprimar sau, dup caz, de unul dintre viceprimari, desemnat de consiliul local cu votul secret al majoritii consilierilor locali n funcie (art.82 alin.1). Consiliul local poate delega prin hotrre, din rndul membrilor si, un consilier local care va ndeplini temporar atribuiile viceprimarului n situaia n care sunt suspendai din funcie, n acelai timp, att primarul, ct i viceprimarul, consiliul local deleag un consilier local care va ndeplini att atribuiile primarului, ct i pe cele ale viceprimarului, pn la ncetarea suspendrii (art.82 alin.3). Dac devin vacante, n acelai timp, att funcia de primar, ct i cea de viceprimar, consiliul local alege un nou viceprimar, care va exercita i atribuiile primarului pn la alegerea unui nou primar. Data organizrii alegerilor pentru funcia de primar se stabilete de Guvern, la propunerea
1 Primarul poate demisiona, anunnd n scris consiliul local i prefectul. La prima edina a consiliului, preedintele de edin ia act de aceasta situaie, care se consemneaz n procesul-verbal, urmnd ca prefectul s ia act de demisie. Ordinul prefectului, mpreun cu un extras din procesulverbal al edinei, se nainteaz Ministerului Administraiei i Internelor, care va propune Guvernului stabilirea datei desfurrii alegerilor pentru un nou primar. 2 ncetarea mandatului de consilier n cazul schimbrii domiciliului n alta unitate administrativ-teritorial poate interveni numai dup efectuarea n actul de identitate al celui n cauz a meniunii corespunztoare, de ctre organul abilitat potrivit legii. 3 Prevederile lit. d) nu se aplic n cazul n care primarul a fost nsrcinat de ctre consiliul local, de ctre Guvern sau de ctre Parlament cu exercitarea unei misiuni n ar sau n strintate. Pe durata exercitrii misiunii ncredinate exercitarea mandatului se suspend. 4 Cererea va cuprinde motivele ce au stat la baza acesteia, numele i prenumele, data i locul naterii, seria i numrul buletinului sau ale crii de identitate i semntura olograf ale cetenilor care au solicitat organizarea referendumului.
34
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------prefectului. Alegerile se organizeaz n termen de maximum 90 de zile de la vacantarea funciei de primar (art.82 alin.4). 10. Primria. Primarul, viceprimarul, secretarul unitii administrativ-teritoriale i aparatul de specialitate al primarului constituie o structura funcional cu activitate permanent, denumit primria comunei, oraului sau municipiului, care duce la ndeplinire hotrrile consiliului local i dispoziiile primarului, soluionnd problemele curente ale colectivitii locale (art. 91). Numirea i eliberarea din funcie a personalului din aparatul de specialitate al primarului se fac de primar, iar funcionarii din cadrul instituiilor i serviciilor publice de interes local i din cadrul aparatului de specialitate al primarului se bucur de stabilitate n funcie (art. 89). In conformitate cu prevederile OUG nr. 105/2009, primarii comunelor pot angaja, n limita numrului maxim de posturi aprobate, un consilier personal. Primarii oraelor, municipiilor i ai municipiilor reedin de jude pot nfiina, n limita numrului maxim de posturi aprobate, cabinetul primarului, compartiment distinct format din: a) maximum dou persoane, la orae i municipii; b) maximum 4 persoane, la municipii reedin de jude. Personalul prevzut mai sus este numit i eliberat din funcie de ctre primar i i desfoar activitatea n baza unui contract individual de munc pe durat determinat, ncheiat n condiiile legii, pe durata mandatului primarului. Atribuiile acestora se stabilesc prin dispoziie a primarului. Primarul general al municipiului Bucureti, asimilat demnitarului, poate nfiina, n limita numrului maxim de posturi aprobate, cabinetul primarului general, compartiment distinct, care cuprinde urmtoarele funcii de execuie de specialitate: director de cabinet, asistent de cabinet, consilier personal, secretar personal i curier personal. Numrul maxim de posturi din cabinetul primarului general al municipiului Bucureti este de 13. 11. Administratorul public. n conformitate cu Legea 286/2006 de modificare a Legii 215/2001 la nivelul comunelor i oraelor, primarul poate propune consiliului local nfiinarea funciei de administrator public, n limita numrului maxim de posturi aprobate. Numirea i eliberarea din funcie a administratorului public se face de primar, pe baza unor criterii, proceduri i atribuii specifice, aprobate de consiliul local. Numirea n funcie se face pe baz de concurs. Administratorul public poate ndeplini, n baza unui contract de management, ncheiat n acest sens cu primarul, atribuii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes local. Primarul poate delega ctre administratorul public, n condiiile legii, calitatea de ordonator principal de credite. De asemenea, la nivelul judeelor, preedintele consiliului judeean poate propune consiliului judeean nfiinarea funciei de administrator public, n limita numrului maxim de posturi aprobate. Numirea i eliberarea din funcie a administratorului public se fac de preedintele consiliului judeean, pe baza unor criterii, proceduri i atribuii specifice, aprobate de consiliul judeean. Numirea n funcie se face pe baz de concurs. Administratorul public poate ndeplini, n baza unui contract de management, ncheiat n acest sens cu preedintele consiliului judeean, atribuii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes judeean. Preedintele consiliului judeean poate delega ctre administratorul public, n condiiile legii, calitatea de ordonator principal de credite. n fine, chiar i asociaiile de dezvoltare intercomunitar pot decide desemnarea unui administrator public pentru gestionarea serviciilor de interes general care fac obiectul asocierii. Recrutarea, numirea i eliberarea din funcie a administratorului public al asociaiilor de dezvoltare intercomunitara se fac pe baza unei proceduri specifice de ctre consiliile de administraie ale acestora i sunt aprobate prin hotrri ale consiliilor locale i consiliilor judeene respective. Seciunea a IV-a Consiliul judeean 1. Rolul i componena consiliului judeean. Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice locale, constituit la nivel judeean pentru coordonarea activitii consiliilor comunale, oreneti i municipale, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Consiliul judeean este compus din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile stabilite de Legea privind alegerile locale nr.67/2004. Numrul membrilor fiecrui consiliu judeean se stabilete prin ordin al prefectului, n funcie de numrul locuitorilor judeului, raportat de Institutul Naional de Statistic la data de 1 ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile, i este ntre 30 i 36. Consiliul judetean ales in conformitate cu prevederile legii se completeaza cu presedintele consiliului judetean, care are drept de vot si conduce sedintele acestuia. OUG nr.66/2008 a modificat constituirea consiliilor judetene astfel: constituirea consiliilor judetene se face in termen de 3 zile de la data depunerii juramantului de catre presedintele consiliului judetean. Convocarea consilierilor declarati alesi pentru sedinta de constituire se face de catre presedintele consiliului judetean. La sedinta de constituire pot participa prefectul sau un reprezentat al acestuia.
35
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------edinta este legal constituita daca participa cel putin doua treimi din numarul consilierilor judeteni alesi. In cazul in care nu se poate asigura aceasta majoritate, sedinta se va organiza, in aceleasi conditii, peste doua zile, la convocarea presedintelui consiliului judetean. Daca nici la a doua convocare reuniunea nu este legal constituita, se va proceda la o noua convocare de catre presedintele consiliului judetean, peste alte doua zile, in aceleasi conditii. In situatia in care consiliul judetean nu se poate reuni nici la aceasta ultima convocare, din cauza absentei fara motive temeinice a consilierilor, presedintele consiliului judetean va declara vacante, prin dispozitie, locurile consilierilor alesi care au lipsit nemotivat de la cele 3 convocari anterioare, urmand sa fie completate cu supleanti conform procedurilor prevazute la alin. (2). Daca locurile vacante nu pot fi completate cu supleanti inscrisi pe listele de candidati respective, se va proceda la organizarea alegerilor pentru completarea locurilor vacante in termen de 30 de zile, in conditiile Legii pentru alegerea autoritatilor administratiei publice locale. Dispozitia presedintelui consiliului judetean prin care se declara vacante locurile consilierilor care au lipsit nemotivat poate fi atacata de cei in cauza la instanta de contencios administrativ, in termen de 5 zile de la comunicare. Hotararea instantei este definitiva si irevocabila. Absenta consilierilor de la sedinta de constituire este considerata motivata daca se face dovada ca aceasta a intervenit din cauza unei boli care a necesitat spitalizarea sau a facut imposibila prezenta acestora, a unei deplasari in strainatate in interes de serviciu sau a unor evenimente de forta majora. Lucrarile sedintei de constituire sunt conduse de presedintele consiliului judetean. Pentru validarea mandatelor, consiliile judetene aleg prin vot deschis, dintre membrii lor, pe intreaga durata a mandatului, o comisie de validare alcatuita din 35 consilieri alesi. Comisia de validare examineaza legalitatea alegerii fiecarui consilier judetean si propune consiliului validarea sau invalidarea mandatelor. Comisia de validare va propune invalidarea alegerii unui consilier judetean numai in cazul in care se constata incalcarea conditiilor de eligibilitate sau daca alegerea consilierului judetean s-a facut prin frauda electorala, constatata in conditiile Legii pentru alegerea autoritatilor administratiei publice locale. Validarea sau invalidarea mandatelor se face in ordine alfabetica, cu votul deschis al majoritatii consilierilor judeteni prezenti la sedinta. Persoana al carei mandat este supus validarii sau invalidarii nu participa la vot. Hotararea de validare sau invalidare a mandatelor poate fi atacata de cei interesati la instanta de contencios administrativ in termen de 5 zile de la adoptare sau, in cazul celor absenti de la sedinta, de la comunicare. Instanta de contencios administrativ se pronunta in cel mult 15 de zile. In acest caz, procedura prealabila nu se mai efectueaza, iar hotararea primei instante este definitiva si irevocabila. 2. Atribuiile consiliului judeean. Consiliul judeean, ca autoritate deliberativ a administraiei publice locale constituit la nivel judeean, ndeplinete urmtoarele categorii principale de atribuii: A) atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean: a) alege, din rndul consilierilor judeeni, 2 vicepreedini; b) hotrte nfiinarea sau reorganizarea de instituii, servicii publice i societi comerciale de interes judeean, precum i reorganizarea regiilor autonome de interes judeean, n condiiile legii; c) aprob regulamentul de organizare i funcionare a consiliului judeean, organigrama, statul de funcii, regulamentul de organizare i funcionare ale aparatului de specialitate, precum i ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean; d) exercit, n numele judeului, toate drepturile i obligaiile corespunztoare participatiilor deinute la societi comerciale sau regii autonome, n condiiile legii; e) numete, sancioneaz i dispune suspendarea, modificarea i ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n condiiile legii, pentru conductorii instituiilor i serviciilor publice de interes judeean. B) atribuii privind dezvoltarea economico-social a judeului: a) aprob, la propunerea preedintelui consiliului judeean, bugetul propriu al judeului, virrile de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare i contul de ncheiere a exerciiului bugetar; b) aprob, la propunerea preedintelui consiliului judeean, contractarea i/sau garantarea mprumuturilor, precum i contractarea de datorie public local prin emisiuni de titluri de valoare n numele judeului, n condiiile legii; c) stabilete impozite i taxe judeene, n condiiile legii; d) adopt strategii, prognoze i programe de dezvoltare economico-social i de mediu a judeului, pe baza propunerilor primite de la consiliile locale; dispune, aprob i urmrete, n cooperare cu autoritile administraiei publice locale comunale i oreneti interesate, msurile necesare, inclusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora; e) stabilete, pe baza avizului consiliilor locale ale unitilor administrativteritoriale implicate, proiectele de organizare i amenajare a teritoriului judeului, precum i de dezvoltare urbanistic general a acestuia i a unitilor administrativ-teritoriale componente; urmrete modul de realizare a acestora, n cooperare cu autoritile administraiei publice locale comunale, oreneti sau municipale implicate; f) aprob documentaiile tehnico-economice pentru lucrrile de investiii de interes judeean, n limitele i n condiiile legii. C) atribuii privind gestionarea patrimoniului judeului: a) hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a judeului, dup caz, precum i a serviciilor publice 36
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------de interes judeean, n condiiile legii; b) hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate privat a judeului, dup caz, n condiiile legii; c) atribuie, n condiiile legii, denumiri de obiective de interes judeean. D) atribuii privind gestionarea serviciilor publice din subordine: a) asigur, potrivit competentelor sale i n condiiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes judeean privind: 1. educaia; 2. serviciile sociale pentru protecia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vrstnice, a familiei i a altor persoane sau grupuri aflate n nevoie social; 3. sntatea; 4. cultura; 5. tineretul; 6. sportul; 7. ordinea public; 8. situaiile de urgen; 9. protecia i refacerea mediului nconjurtor; 10. conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor, gradinilor publice i rezervaiilor naturale; 11. evidena persoanelor; 12. podurile i drumurile publice; 13. serviciile comunitare de utilitate public de interes judeean, precum i alimentarea cu gaz metan; 14. alte servicii publice stabilite prin lege; b) sprijin, n condiiile legii, activitatea cultelor religioase;c) emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege; d) acord consultan n domenii specifice, n condiiile legii, unitilor administrativteritoriale din jude, la cererea acestora. E) atribuii privind cooperarea interinstitutionala: a) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne ori strine, inclusiv cu parteneri din societatea civil, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public judeean; b) hotrte, n condiiile legii, infrirea judeului cu uniti administrativ-teritoriale din alte ri; c) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte uniti administrativ-teritoriale din ar ori din strintate, precum i aderarea la asociaii naionale i internaionale ale autoritilor administraiei publice locale, n vederea promovrii unor interese comune. F) Persoanele mputernicite s reprezinte interesele unitii administrativ-teritoriale n societi comerciale, regii autonome de interes judeean, asociaii de dezvoltare intercomunitar i alte organisme de cooperare sau parteneriat sunt desemnate prin hotrre a consiliului judeean, n condiiile legii, respectnd configuraia politic rezultat dup alegerile locale. G) alte atribuii prevzute de lege. 3. Funcionarea consiliului judeean. Consiliul judeean se ntrunete n edin ordinar n fiecare lun, la convocarea preedintelui consiliului judeean. Consiliul judeean se poate ntruni i n edine extraordinare ori de cte ori este necesar, la cererea preedintelui sau a cel puin unei treimi din numrul membrilor consiliului ori la solicitarea prefectului, adresat preedintelui consiliului judeean, n cazuri excepionale care necesit adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum i pentru aprarea ordinii i linitii publice. Convocarea consiliului judeean se face n scris, prin intermediul secretarului general al judeului, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare sau cu cel mult 3 zile naintea celor extraordinare. n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor judeului convocarea consiliului judeean se face de ndat. n invitaia la edin se vor preciza data, ora, locul desfurrii i ordinea de zi a acesteia. n situaia n care preedintele consiliului judeean se afl n imposibilitatea de a convoca consiliul n edin ordinar, aceasta se va face de ctre vicepreedintele consiliului, desemnat n condiiile art.118 din Legea nr.215/2001. n toate cazurile convocarea se consemneaz n procesul-verbal al edinei. Ordinea de zi a edinei consiliului judeean se aduce la cunotin locuitorilor judeului prin massmedia sau prin orice alt mijloc de publicitate. n judeele n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor ordinea de zi se aduce la cunotin public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective. edinele consiliului judeean se desfoar legal n prezenta majoritii consilierilor judeeni n funcie. Prezena consilierilor judeeni la edin este obligatorie. Cazurile n care se consider c absena este determinat de motive temeinice se vor stabili prin regulamentul de organizare i funcionare a consiliului judeean. n situaia n care un consilier judeean absenteaz de dou ori consecutiv fr motive temeinice, el poate fi sancionat n condiiile regulamentului de organizare i funcionare a consiliului judeean. edinele sunt conduse de preedinte sau, n lipsa acestuia, de vicepreedinte. n cazul n care, din motive ntemeiate, lipsete i vicepreedintele, edina va fi condus de cellalt vicepreedinte sau de un consilier judeean, ales cu votul majoritii consilierilor judeeni prezeni. 4. Actele consiliului judeean. n exercitarea atribuiilor ce i revin, consiliul judeean adopt hotrri cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate. Proiectele de hotrri pot fi propuse de consilieri judeeni, de preedintele consiliului judeean, de vicepreedinii consiliului judeean sau de ceteni. Redactarea proiectelor se face de ctre cei care le propun, cu sprijinul secretarului unitii administrativ-teritoriale i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al consiliului judeean. n ceea ce privete iniiativa ceteneasc, sunt aplicabile aceleai prevederi de la consiliul local. Hotrrile se semneaz de preedinte sau, n lipsa acestuia, de vicepreedintele consiliului judeean care a condus edina i se contrasemneaz de secretarul judeului. 37
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Dispoziiile privind actele i funcionarea consiliilor locale art. 43-47, 49-54 i ale art. 56 se aplic n mod corespunztor. 5. Executivul consiliului judeean: preedintele i vicepreedinii. In conformitate cu art. 77 din Legea 35/2008 presedintii consiliilor judetene se aleg pe circumscriptii electorale, prin scrutin uninominal. Art. 89 al Legii 215/2001 in urma modificarii prin Ordonanta de urgenta nr. 66/2008 1 prevede ca validarea alegerii presedintelui consiliului judetean se face in termen de 20 de zile de la data desfasurarii alegerilor, in camera de consiliu a tribunalului, de catre presedintele tribunalului sau inlocuitorul acestuia, dupa indeplinirea prevederilor art. 38 alin. (1) si (1 1) din Legea nr. 334/2006, cu modificarile si completarile ulterioare. Invalidarea alegerii presedintelui consiliului judetean se poate pronunta in cazurile prevazute la art. 31 alin. (4). Rezultatul validarii sau invalidarii alegerii presedintelui consiliului judetean se aduce la cunostinta publica. Hotararea de validare sau invalidare a presedintelui consiliului judetean poate fi atacata de cei interesati la curtea de apel in termen de doua zile de la aducerea la cunostinta publica. Curtea de apel se pronunta in termen de doua zile de la sesizare, hotararea fiind definitiva si irevocabila. In termen de doua zile de la ramanerea definitiva si irevocabila a hotararii de validare, presedintele consiliului judetean care a fost validat depune in fata presedintelui tribunalului si a prefectului, in sedinta publica, urmatorul juramant in limba romana: Jur sa respect Constitutia si legile tarii si sa fac, cu buna-credinta, tot ceea ce sta in puterile si priceperea mea pentru binele locuitorilor judetului _. . Asa sa-mi ajute Dumnezeu! Presedintele consiliului judetean care refuza sa depuna juramantul este considerat demisionat de drept. Juramantul poate fi depus si fara formula religioasa. In caz de invalidare a alegerii presedintelui consiliului judetean sau demisie, se aplica in mod corespunzator prevederile art. 59 alin. (2). Consiliul judetean alege dintre membrii sai 2 vicepresedinti. Vicepresedintii se aleg cu votul secret al majoritatii consilierilor judeteni in functie. Eliberarea din functie a vicepresedintilor consiliului judetean se face cu votul secret al majoritatii consilierilor in functie, la propunerea a cel putin unei treimi din numarul acestora. Eliberarea din functie a vicepresedintilor consiliului judetean nu se poate face in ultimele 6 luni ale mandatului consiliului judetean. Vicepresedintii consiliului judetean isi pastreaza calitatea de consilier judetean. Pe durata mandatului, preedintele i vicepreedinii consiliului judeean primesc o indemnizaie lunar, ca unica form de remunerare a activitii corespunztoare funciilor de preedinte, respectiv de vicepreedinte al consiliului judeean, care reprezint baza de calcul pentru stabilirea drepturilor i obligaiilor care se determin n raport cu venitul salarial. Preedintele i vicepreedinii consiliului judeean nu beneficiaz de sporul de vechime n munc i nici de alte sporuri prevzute de lege. Durata mandatului constituie vechime n munc i n specialitatea studiilor absolvite. Preedintele consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele fizice i juridice romne i strine, precum i n justiie. Presedintele consiliului judetean raspunde in fata alegatorilor de buna functionare a administratiei publice judetene. Aparatul de specialitate al consiliului judeean este subordonat preedintelui acestuia. Functionarii din cadrul aparatului de specialitate al consiliului judeean se bucur de stabilitate n funcie, n condiiile legii. La nivelul judeelor, preedintele consiliului judeean poate propune consiliului judeean nfiinarea funciei de administrator public, n limita numrului maxim de posturi aprobate. Numirea i eliberarea din funcie a administratorului public se fac de preedintele consiliului judeean, pe baza unor criterii, proceduri i atribuii specifice, aprobate de consiliul judeean. Numirea n funcie se face pe baz de concurs. Administratorul public poate ndeplini, n baza unui contract de management, ncheiat n acest sens cu preedintele consiliului judeean, atribuii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes judeean. Preedintele consiliului judeean poate delega ctre administratorul public, n condiiile legii, calitatea de ordonator principal de credite. Preedintele consiliului judeean rspunde de buna funcionare a aparatului de specialitate al consiliului judeean, pe care l conduce. Coordonarea unor compartimente din aparatul de specialitate poate fi delegat, prin dispoziie a preedintelui consiliului judeean, vicepreedinilor sau altor persoane, n condiiile legii. Preedintele consiliului judeean asigur respectarea prevederilor Constituiei, punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a hotrrilor consiliului judeean, precum i a altor acte normative. Atribuiile preedintelui consiliului judeean. Preedintele consiliului judeean ndeplinete, n condiiile legii, urmtoarele categorii principale de atribuii:
38
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------A) atribuii privind funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, a instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i a societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean; a) ntocmete i supune spre aprobare consiliului judeean regulamentul de organizare i funcionare a acestuia, organigrama, statul de funcii i regulamentul de organizare i funcionare a aparatului de specialitate, precum i ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean; b) numete, sancioneaz i dispune suspendarea, modificarea i ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n condiiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate al consiliului judeean. B) atribuii privind relaia cu consiliul judeean; a) conduce edinele consiliului judeean i dispune msurile necesare pentru pregtirea i desfurarea n bune condiii a acestora; b) prezint consiliului judeean, anual sau la cerere, rapoarte cu privire la modul de ndeplinire a atribuiilor sale i a hotrrilor consiliului judeean; c) propune consiliului judeean numirea, sancionarea, modificarea i ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n condiiile legii, pentru conductorii instituiilor i serviciilor publice de interes judeean. C) atribuii privind bugetul propriu al judeului; a) exercit funcia de ordonator principal de credite; b) ntocmete proiectul bugetului judeului i contul de ncheiere a exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului judeean, n condiiile i la termenele prevzute de lege; c) urmrete modul de realizare a veniturilor bugetare i propune consiliului judeean adoptarea msurilor necesare pentru ncasarea acestora la termen; d) iniiaz, cu aprobarea consiliului judeean, negocieri pentru contractarea de mprumuturi i emisiuni de titluri de valoare n numele judeului. D) atribuii privind relaia cu alte autoriti ale administraiei publice locale i serviciile publice; a) ndrum metodologic, prin aparatul de specialitate al consiliului judeean, activitile de stare civil i autoritate tutelar desfurate n comune i orae; b) poate acord, fr plat, prin aparatul de specialitate al consiliului judeean, sprijin, asisten tehnic, juridic i de orice alta natur consiliilor locale sau primarilor, la cererea expres a acestora. E) atribuii privind serviciile publice de interes judeean; a) coordoneaz realizarea serviciilor publice i de utilitate public de interes judeean prestate prin intermediul aparatului de specialitate al consiliului judeean sau prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes judeean; b) ia msuri pentru organizarea executrii i executarea n concret a activitilor din domeniile prevzute la art. 104 alin. (5) lit. a)-d); c) ia msuri pentru evidena, statistic, inspecia i controlul efecturii serviciilor publice i de utilitate public de interes judeean, prevzute la art. 104 alin. (5) lit. a)-d), precum i a bunurilor din patrimoniul public i privat al judeului; d) emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege sau prin hotrre a consiliului judeean; e) coordoneaz i controleaz organismele prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes judeean nfiinate de consiliul judeean i subordonate acestuia; f) coordoneaz i controleaz realizarea activitilor de investiii i reabilitare a infrastructurii judeene. F) alte atribuii prevzute de lege sau sarcini date de consiliul judeean. Preedintele consiliului judeean poate delega vicepreedinilor, prin dispoziie, atribuiile prevzute la lit.E), respectiv atribuiile privind serviciile publice de interes judeean. Preedintele consiliului judeean poate nfiina, n limita numrului maxim de posturi aprobate, cabinetul preedintelui, compartiment distinct, format din maximum 4 persoane. Personalul din cadrul cabinetului preedintelui este numit i eliberat din funcie de preedintele consiliului judeean. Personalul din cadrul cabinetului preedintelui consiliului judeean i desfoar activitatea n baza unui contract individual de munc pe durat determinat, ncheiat n condiiile legii, pe durata mandatului preedintelui consiliului judeean. Atribuiile personalului din cadrul acestui compartiment se stabilesc prin dispoziie a preedintelui consiliului judeean.(art. 116^1). Actele preedintelui consiliului judeean, emise n exercitarea atribuiilor sale sunt dispoziiile cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunostina public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz. Prevederile art. 49 i ale art. 50 alin. (2) se aplic n mod corespunztor. n cazul suspendrii preedintelui, atribuiile acestuia vor fi exercitate de unul dintre vicepreedini, desemnat de consiliul judeean prin votul secret al majoritii consilierilor judeeni n funcie. n celelalte cazuri de absen a preedintelui atribuiile sale vor fi exercitate, n numele acestuia, de unul dintre vicepreedini, desemnat de preedinte prin dispoziie. Vicepreedinii consiliului judeean i pstreaz calitatea de consilier judeean. 6. Dizolvarea de drept a consiliului judeean i ncetarea mandatului de consilier judeean. Consiliul judeean se dizolv de drept n condiiile n care se dizolv de drept consiliul local, sau prin referendum judeean. a) Dizolvarea de drept. Secretarul judeului sau orice alt persoan interesat sesizeaz instana de contencios administrativ cu privire la cazurile de dizolvare. Instana analizeaz situaia de fapt i se pronun cu privire la dizolvarea consiliului judeean. Hotrrea instanei este definitiv i se comunic prefectului. b) Dizolvarea prin referendum judeean. Consiliul judeean poate fi dizolvat prin referendum judeean, organizat n condiiile legii. Referendumul se organizeaz ca urmare a cererii adresate n acest sens prefectului 39
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------de cel puin 20% din numrul cetenilor cu drept de vot, nscrii pe listele electorale ale unitii administrativteritoriale. Cheltuielile pentru organizarea referendumului se suport din bugetul judeean. Referendumul judeean este organizat, n condiiile legii, de o comisie compus din prefect, un reprezentant al consiliului judeean desemnat prin hotrre a consiliului judeean i un judector de la tribunal. Secretariatul comisiei este asigurat de instituia prefectului. Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin jumtate plus unu din numrul total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea consiliului judeean nceteaz nainte de termen dac s-au pronunat n acest sens cel puin jumtate plus unu din numrul total al voturilor valabil exprimate. Stabilirea datei pentru organizarea alegerii noului consiliu judeean se face de Guvern, la propunerea prefectului. Alegerile se organizeaz n termen de maximum 90 de zile de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului judeean sau, dup caz, de la validarea rezultatului referendumului. Pn la constituirea noului consiliu judeean, problemele curente ale administraiei judeului vor fi rezolvate de secretarul judeului, pe baza unei mputerniciri speciale date de Guvern, prin Ministerul Administraiei i Internelor. Mandatul de consilier judeean se suspend n condiiile art. 59.
Seciunea a V-a Statutul aleilor locali 1. Reglementarea legal a statutului aleilor locali este cuprins n Legea nr.393/2004 1, care nlocuiete astfel anumite prevederi ale Legii administraiei publice locale. 2. Aleii locali. Noiune. Alegere. Sub denumirea de alei locali nelegem primarul, viceprimarul, preedintele consiliului judeean, vicepreedinii consiliului judeean, consilierii locali i consilierii judeeni. Este asimilat aleilor locali i delegatul stesc. Consilierii locali i consilierii judeeni, precum i primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat de ctre cetenii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorial n care urmeaz s-i exercite mandatul, potrivit Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, iar viceprimarii, preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene sunt alei prin vot secret indirect, potrivit prevederilor Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare; tot potrivit legii administraiei locale este ales i delegatul stesc. 3. Incompatibilitile aleilor locali sunt reglementate n prezent prin art.87-93 din Legea nr.161/2003. 3.1. Incompatibilitile calitii de primar/viceprimar, preedinte/vicepreedinte al consiliului judeean. Astfel, funcia de primar i viceprimar, primar general i viceprimar al municipiului Bucureti, preedinte i vicepreedinte al consiliului judeean este incompatibil cu: a) funcia de consilier local; b) funcia de prefect sau subprefect; c) calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de munc, indiferent de durata acestuia; d) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraie ori cenzor sau orice funcie de conducere ori de execuie la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, la regiile autonome de interes naional sau local, la companiile i societile naionale, precum i la instituiile publice; e) funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la o societate comercial; f) funcia de reprezentant al unitii administrativ-teritoriale n adunrile generale ale societilor comerciale de interes local sau de reprezentant al statului n adunarea general a unei societi comerciale de interes naional; g) calitatea de comerciant persoan fizic; h) calitatea de membru al unui grup de interes economic; i) calitatea de deputat sau senator; j) funcia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat sau o alt funcie asimilat acestora; k) orice alte funcii publice sau activiti remunerate, n ar sau n strintate, cu excepia funciei de cadru didactic sau a funciilor n cadrul unor asociaii, fundaii sau alte organizaii neguvernamentale. Primarii i viceprimarii, primarul general i viceprimarii municipiului Bucureti nu pot deine, pe durata exercitrii mandatului, funcia de consilier judeean, ns ei pot exercita funcii sau activiti n domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice. 3.2. Incompatibilitile calitii de consilier local/judeean. Funcia de consilier local sau consilier judeean este incompatibil cu: a) funcia de primar sau viceprimar; b) funcia de prefect sau subprefect; c) calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de munc n aparatul propriu al consiliului local respectiv sau n aparatul propriu al consiliului judeean ori al prefecturii din judeul respectiv; d) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de
1 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu modificrile aduse de Legea nr.216/2005, Legea nr. 249 din 22 iunie 2006; Legea nr. 286 din 6 iulie 2006 si Legea nr.35 din 13 martie /2008.
40
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------administraie sau cenzor la regiile autonome i societile comerciale de interes local nfiinate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului judeean respectiv sau la regiile autonome i societile comerciale de interes naional care i au sediul sau care dein filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; e) funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la o societate comercial de interes local ori la o societate comercial de interes naional care i are sediul sau care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; f) funcia de reprezentant al statului la o societate comercial care i are sediul ori care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; g) calitatea de deputat sau senator; h) funcia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat i funciile asimilate acestora. O persoan nu poate exercita n acelai timp un mandat de consilier local i un mandat de consilier judeean. Starea de incompatibilitate intervine: a) numai dup validarea mandatului, dac funcia incompatibil este deinut la data alegerilor; b) dup validarea celui de-al doilea mandat, n cazul alegerii n dou caliti de consilier (local i judeean); c) dup numirea sau angajarea alesului local, ulterior validrii mandatului, ntr-o funcie incompatibil cu cea de ales local. 3.3. Incompatibiliti comune ale aleilor locali. Calitatea de ales local este incompatibil i cu calitatea de acionar semnificativ la o societate comercial nfiinat de consiliul local, respectiv de consiliul judeean. Incompatibilitatea exist i n situaia n care soul sau rudele de gradul I ale alesului local dein aceast calitate. Prin acionar semnificativ se nelege persoana care exercit drepturi aferente unor aciuni care, cumulate, reprezint cel puin 10% din capitalul social sau i confer cel puin 10% din totalul drepturilor de vot n adunarea general. Incompatibilitatea cu calitatea de ales local intervine la data la care alesul local, soul sau ruda de gradul I a acestuia devin acionari. Alesul local poate renuna la funcia deinut: a) nainte de a fi numit sau ales sau b) n cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea n aceast funcie. n situaia n care alesul local aflat n stare de incompatibilitate nu renun la una dintre cele dou funcii incompatibile n termenul legal, prefectul va emite un ordin prin care constat ncetarea de drept a mandatului de ales local la data mplinirii termenului de 15 zile, la propunerea secretarului unitii administrativ-teritoriale. Orice persoan poate sesiza secretarul unitii administrativ-teritoriale. Ordinul emis de prefect poate fi atacat la instana de contencios administrativ competent. n cazul primarilor, prefectul va propune Guvernului stabilirea datei pentru alegerea unui nou primar, iar n cazul consilierilor locali i consilierilor judeeni, se va proceda la validarea mandatului unui supleant, potrivit prevederilor Legii nr.67/2004 privind alegerile locale. 3.4. Interdicia consilierilor de a ncheia contracte cu administraia public local creia i aparin. O alt incompatibilitate este exprimat printr-o obligaie de abinere. Astfel, consilierii locali i consilierii judeeni care au funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor ori alte funcii de conducere, precum i calitatea de acionar sau asociat la societile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei uniti administrativ-teritoriale nu pot ncheia contracte comerciale de prestri de servicii, de executare de lucrri, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritile administraiei publice locale din care fac parte, cu instituiile sau regiile autonome de interes local aflate n subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeean respectiv ori cu societile comerciale nfiinate de consiliile locale sau consiliile judeene respective. Aceast interdicie se aplic i n cazul n care funciile sau calitile respective sunt deinute de soul sau rudele de gradul I ale alesului local. nclcarea interdiciei atrage ncetarea de drept a mandatului de ales local la data ncheierii contractelor. Constatarea ncetrii mandatului de consilier local sau consilier judeean se face prin ordin al prefectului, la propunerea secretarului unitii administrativ-teritoriale. Constatarea nu mai are loc dac, pn la emiterea ordinului de ctre prefect, se face dovada c nclcarea interdiciei a ncetat. Ordinul de constatare emis de prefect poate fi atacat la instana de contencios administrativ competent. Interdicia de ncheiere a contractelor se aplic i persoanelor ncadrate cu contract individual de munc n aparatul propriu al consiliului local sau al consiliului judeean ori la regiile autonome aflate sub autoritatea consiliilor respective sau la societile nfiinate de consiliile locale sau consiliile judeene respective. nclcarea de ctre persoanele ncadrate cu contract de munc a interdiciei atrage ncetarea de drept a raporturilor de munc, constatat prin ordin sau dispoziie a conductorilor autoritilor publice sau ai agenilor economici. Actul de constatare nu se mai emite dac pn la acest moment se dovedete c nclcarea interdiciei a ncetat. 4. Suspendarea mandatului de consilier i a celui de primar/viceprimar, preedinte/vicepreedinte al consiliului judeean. n conformitate cu art.77 i 1191 din Legea nr.215/2001, mandatul alesului local se suspend de drept numai n cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Msura arestrii preventive se comunic de ndat de ctre de instana de judecat prefectului care, prin ordin, constat suspendarea mandatului.
1 Legea 215/2001 n art.119 alin.2 se refer n mod expres, din pcate, numai la preedinte, ns o interpretare sistematic a dispoziiilor legii duce la conluzia c vicepreedinii sunt asimilai, din punctul de vedere al regimului de suspendare i ncetare a mandatului, preedintelui, aa cum viceprimarul este asimilat primarului.
41
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Suspendarea dureaz pn la soluionarea definitiv a cauzei. Ordinul de suspendare se comunic de ndat alesului local. n cazul n care consilierul local suspendat a fost gsit nevinovat acesta are dreptul la despgubiri n condiiile legii, iar n cazul primarului art. 77, alin 4 prevede c dac primarul suspendat din funcie a fost gsit nevinovat, acesta are dreptul, n condiiile legii, la plata drepturilor salariale corespunztoare perioadei n care a fost suspendat (prevederi valabile i pentru preedintele consiliului judeean) 5. Protecia legal a aleilor locali. Potrivit legii nr.393/20041, n exercitarea mandatului, aleii locali sunt n serviciul colectivitii, fiind ocrotii de lege. Libertatea de opinie i de aciune n exercitarea mandatului alesului local este garantat. Aleii locali nu pot fi trai la rspundere juridic pentru opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului, n acelai timp, reinerea, arestarea sau trimiterea n judecat penal ori contravenional a aleilor locali, precum i faptele svrite care au determinat luarea msurilor trebuie aduse la cunotin att autoritii administraiei publice din care fac parte, ct i prefectului, n termen de cel mult 24 de ore, de ctre organele care au dispus msurile respective. Pe ntreaga durat a mandatului, aleii locali se consider a fi n exerciiul autoritii publice i se bucur de protecia prevzut de legea penal. De aceeai protecie juridic beneficiaz i membrii familiei - so, soie i copii - n cazul n care agresiunea mpotriva acestora urmrete nemijlocit exercitarea de presiuni asupra alesului local n legatur cu exercitarea mandatului su. O serie special de prevederi are ca scop protejarea funciilor deinute de autoritile executive de la nivel local nainte de obinerea mandatului i posibilitatea de revenire a acestora pe vechile funcii dup ncheierea mandatului. Astfel, pe timpul exercitrii mandatului, contractul de munc sau actul de numire n cadrul unei instituii ori autoriti publice, respectiv la regii autonome sau la societi comerciale cu capital integral ori majoritar de stat sau ale unitilor administrativ-teritoriale a primarului, viceprimarului, preedintelui sau vicepreedintelui consiliului judeean se suspend. Legea prevede ns c n aceste funcii pot fi numite sau angajate alte persoane, numai pe durat determinat, iar funciile de conducere pot fi ocupate numai prin delegare, pe durata exercitrii mandatului de ctre titular. n cazul n care, pe durata exercitrii mandatului de ctre persoanele care ocup funciile de alei locali au loc reorganizri ale persoanei juridice, acestea sunt obligate s comunice persoanelor ale cror contracte de munc sau acte de numire au fost suspendate noile locuri de munc stabilite, corespunztor celor deinute de acestea, cu respectarea legislaiei n vigoare. Sunt exceptate de la suspendarea contractului de munc sau a actului de numire cadrele didactice, mai puin educatorii i nvtorii, precum i cercettorii tiinifici, ziaritii cu atestat profesional, oamenii de cultur i art. La ncetarea mandatului de primar, de viceprimar, de preedinte sau vicepreedinte al consiliului judeean persoanele n cauz i reiau activitatea n executarea acelorai contracte de munc sau acte de numire; la stabilirea clasei i gradului de ncadrare se vor lua n calcul i perioadele lucrate n funciile de demnitate public alese. n cazul n care conducerea persoanei juridice refuz reluarea activitii n funcia deinut anterior alegerii, persoana n cauz se va putea adresa instanei de judecat competente, cererea fiind scutit de taxa de timbru judiciar. Timp de 2 ani de la data ncetrii mandatului, persoanelor astfel rencadrate nu li se poate modifica sau desface contractul de munc ori acestea nu pot fi eliberate din funcie pentru motive ce nu le sunt imputabile. La ncetarea mandatului, primarii i viceprimarii, preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene, care ndeplinesc condiiile prevzute de lege pentru pensionare sau sunt pensionari, beneficiaz, la cerere, de calcularea sau, dup caz, de recalcularea pensiei, lundu-se n calcul i indemnizaiile lunare primite, n condiiile legii. 6. Grupurile de consilieri. Conform art.24 din Legea nr.393/2004, consilierii se pot constitui n grupuri, n funcie de partidele sau alianele politice pe ale cror liste au fost alei, dac sunt n numr de cel puin 3. Consilierii care nu ndeplinesc aceste condiii pot constitui un grup prin asociere. Grupul de consilieri este condus de un lider, ales prin votul deschis al majoritii membrilor grupului. De asemenea, consilierii independeni pot constitui grupuri n aceleai condiii ca i cei aparinnd partidelor politice. Nu se pot ns forma grupuri n numele unor partide care nu au participat la alegeri sau care nu au ntrunit numrul de voturi necesar pentru a intra n consiliu cu cel puin un consilier. n cazul fuzionrii, dou sau mai multe partide, care sunt reprezentate n consiliu sau care au deja constituite grupuri, pot forma un grup distinct. 7. Drepturile aleilor locali. a) Aleii locali au dreptul de iniiativ n promovarea actelor administrative, individual sau n grup. b) Pentru participarea la lucrrile consiliului i ale comisiilor de specialitate, consilierii au dreptul la o indemnizaie de edin2, n cuantum de pn la 5% din indemnizaia lunar a primarului, preedintelui
1
A se vedea art.20, art.21, art.22, art.23 din lege.
42
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------consiliului judeean sau primarului general al municipiului Bucureti, dup caz. Preedinilor i vicepreedinilor consiliilor judeene nu li se acord indemnizaie de edin. c) Consilierii au dreptul la decontarea cheltuielilor pe care le-au fcut n exercitarea mandatului, n condiiile legii. De acelai drept beneficiaz i delegatul stesc. d) Primarii i viceprimarii, precum i preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene au dreptul la o indemnizaie lunar, stabilit potrivit legii. De asemenea, ei au dreptul la decontarea, n condiiile legii, a cheltuielilor legate de exercitarea mandatului. e) Drepturile bneti cuvenite aleilor locali, potrivit legii, pot fi cumulate cu pensia sau cu alte venituri, n condiiile legii. f) Consilierii i delegatul stesc, care particip la edinele de consiliu organizate n mod excepional n timpul programului de lucru, se consider nvoii de drept, fr a le fi afectat salariul i celelalte drepturi ce le revin potrivit legii, de la locul de munc. g) Primarii i viceprimarii, preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene beneficiaz de concedii de odihn, concedii medicale, concedii fr plat, precum i de concedii pltite n cazul unor evenimente familiale deosebite, potrivit legii. h) pentru a beneficia de concediu fr plat sau de concedii pltite n cazul unor evenimente familiale deosebite, primarii i preedinii consiliilor judeene au obligaia de a informa, n prealabil, consiliul local sau judeean, dup caz, indicnd durata acestora i perioada n care vor avea loc. n cazuri de urgen, informarea se va face n prima edin de consiliu, organizat dup terminarea concediului. Concediile fr plat sau pentru evenimente familiale deosebite, precum i durata acestora, n cazul viceprimarilor i vicepreedinilor consiliilor judeene, se aprob de ctre primar, respectiv de ctre preedinte. i) Durata exercitrii mandatului de primar i de viceprimar, de preedinte i de vicepreedinte al consiliului judeean constituie vechime n munc i n specialitate i se ia n calcul la promovare i la acordarea tuturor drepturilor bneti rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea i la recalcularea pensiei. j) Aleii locali care folosesc autoturismul proprietate personal sau mijloacele de transport n comun pentru a se deplasa din localitatea n care domiciliaz n localitatea n care se desfoar edina consiliului local, a consiliului judeean sau a comisiilor de specialitate vor primi contravaloarea transportului. k) Aleii locali beneficiaz de plata cursurilor de pregtire, formare i perfecionare profesional organizate de instituii specializate, n decursul mandatului, conform hotrrii consiliului local sau judeean. l) Dreptul aleilor locali de a avea acces la orice informaie de interes public nu poate fi ngrdit. Autoritile administraiei publice centrale i locale, instituiile, serviciile publice, precum i persoanele juridice de drept privat sunt obligate s asigure informarea corect a aleilor locali, potrivit competenelor ce le revin, asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes local. m) Dreptul de asociere este garantat aleilor locali. n virtutea mandatului reprezentativ acordat de colectivitile locale, structurile asociative legal constituite ale aleilor locali vor fi consultate de ctre autoritile administraiei publice centrale n toate problemele de interes local. 8. Obligaiile aleilor locali. Obligaiile aleilor locali sunt reglementate de o manier criticabil, fiind plasate att n seciunea referitoare la drepturi ct i n seciunea referitoare la obligaii a Legii nr.393/2004. a) Aleii locali, n calitate de reprezentani ai colectivitii locale, au ndatorirea de a participa, pe durata mandatului, la exercitarea funciilor autoritilor administraiei publice locale din care fac parte sau pe care le reprezint, cu bun-credin i fidelitate fa de ar i de colectivitatea care i-a ales. b) Consilierii locali i consilierii judeeni sunt obligai s respecte Constituia i legile rii, precum i regulamentul de funcionare a consiliului, s se supun regulilor de curtoazie i disciplin i s nu foloseasc n cuvntul lor sau n relaiile cu cetenii expresii injurioase, ofensatoare ori calomnioase. c) Aleii locali sunt obligai s menioneze expres situaiile n care interesele lor personale contravin intereselor generale. n cazurile n care interesul personal nu are caracter patrimonial, consiliile locale pot permite participarea la vot a consilierului. d) Aleii locali sunt obligai la probitate i discreie profesional. e) Aleii locali sunt obligai s dea dovad de cinste i corectitudine; este interzis alesului local s cear, pentru sine sau pentru altul, bani, foloase materiale sau alte avantaje. f) Aleii locali au obligaia de a aduce la cunotina cetenilor toate faptele i actele administrative ce intereseaz colectivitatea local. g) Aleii locali sunt obligai ca, n exercitarea mandatului, s organizeze periodic, cel puin o dat pe trimestru, ntlniri cu cetenii, s acorde audiene i s prezinte n consiliul local o informare privind problemele ridicate la ntlnirea cu cetenii. h) Comisiile de specialitate sunt obligate s prezinte consiliului un raport anual de activitate, care va fi fcut public prin grija secretarului comunei sau oraului, respectiv a secretarului general al judeului sau al municipiului Bucureti
2 Numrul maxim de edine pentru care se poate acorda indemnizaia, este de o edin de consiliu i 1-2 edine de comisii de specialitate pe lun. Plata indemnizaiilor se efectueaz exclusiv din veniturile proprii ale bugetelor locale, respectiv judeene.
43
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------i) Aleii locali au ndatorirea de a-i perfectiona pregtirea n domeniul administraiei publice locale, urmnd cursurile de pregtire, formare i perfecionare organizate n acest scop de instituiile abilitate; j) Consilierii locali i consilierii judeeni, preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene nu pot lipsi de la lucrrile consiliului sau ale comisiilor de specialitate din care fac parte dect n situaiile prevzute n regulamentul de funcionare. k) Nu se consider absent consilierul care nu particip la lucrri ntruct se afl n ndeplinirea unei nsrcinri oficiale, precum i n alte cazuri stabilite prin regulamentul de funcionare a consiliului. l) n urma ndeplinirii unor misiuni oficiale, aleii locali sunt obligai s prezinte, la prima edin ordinar de consiliu, un raport privind deplasrile efectuate. n cazul primarului, viceprimarului i consilierilor locali, termenul maxim de depunere a raportului este de 30 de zile, iar n cazul consilierilor judeeni este de 45 de zile de la data ncheierii misiunii. Nerespectarea acestor prevederi, atrage suportarea cheltuielilor deplasrii de ctre aleii locali. m) Aleii locali nu pot face uz i nu se pot prevala de aceast calitate n exercitarea unei activiti private. n) Primarii i viceprimarii sunt obligai s depun declaraia de avere la prefect, n termen de 3 zile de la validare, n cazul primarului, respectiv de la alegere, n cazul viceprimarului. Preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene depun declaraia de avere n termen de 10 zile de la alegere, la Ministerul Administraiei i Internelor. 9. Rspunderea aleilor locali. Aleii locali rspund, n condiiile legii, administrativ, civil sau penal, dup caz, pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor ce le revin. Consilierii rspund n nume propriu, pentru activitatea desfurat n exercitarea mandatului, precum i solidar, pentru activitatea consiliului din care fac parte i pentru hotrrile pe care le-au votat. n procesul-verbal al edinei consiliului va fi consemnat rezultatul votului, iar, la cererea consilierului, se va meniona n mod expres votul acestuia. nclcarea de ctre consilieri a prevederilor Legii administraiei locale, a Legii statutului aleilor locali i ale regulamentului de organizare i funcionare a consiliului atrage aplicarea urmtoarelor sanciuni: a) avertismentul; b) chemarea la ordine; c) retragerea cuvntului; d) eliminarea din sala de edin; e) excluderea temporar de la lucrrile consiliului i ale comisiei de specialitate1; f) retragerea indemnizaiei de edina, pentru 1-2 edine. Primele patru sanciuni se aplic de ctre preedintele de edin, iar cele de ultimele dou de ctre consiliu, prin hotrre adoptat cu votul a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie. Pe perioada aplicrii sanciunii, consilierii n cauz sunt scoi din cvorumul de lucru. La prima abatere, preedintele de edin atrage atenia consilierului n culp i l invit s respecte regulamentul. Consilierii care nesocotesc avertismentul i invitaia preedintelui i continu s se abat de la regulament, precum i cei care ncalc n mod grav, chiar pentru prima dat, dispoziiile regulamentului, vor fi chemai la ordine. Chemarea la ordine se nscrie n procesul-verbal de edin. nainte de a fi chemat la ordine, consilierul este invitat de ctre preedinte s i retrag sau s explice cuvntul ori expresiile care au generat incidentul i care ar atrage aplicarea sanciunii. Dac expresia ntrebuinat a fost retras ori dac explicaiile date sunt apreciate de preedinte ca satisfctoare, sanciunea nu se mai aplic. n cazul n care dup chemarea la ordine un consilier continu s se abat de la regulament, preedintele i va retrage cuvntul, iar dac persist, l va elimina din sal. Eliminarea din sal echivaleaz cu absena nemotivat de la edin. n cazul unor abateri grave, svrite n mod repetat, sau al unor abateri deosebit de grave, consiliul poate aplica sanciunea excluderii temporare a consilierului de la lucrrile consiliului i ale comisiilor de specialitate. Gravitatea abaterii va fi stabilit de comisia de specialitate care are n obiectul de activitate aspecte juridice, n cel mult 10 zile de la sesizare. Excluderea temporar de la lucrrile consiliului i ale comisiilor de specialitate nu poate depi dou edine consecutive, i are drept consecin neacordarea indemnizaiei de edin pe perioada respectiv. n caz de opunere, interzicerea participrii la edine se execut cu ajutorul forei publice puse la dispoziie preedintelui. Pentru meninerea ordinii n edinele comisiilor de specialitate, preedinii acestora au aceleai drepturi ca i preedintele de edin. Ei pot aplica sanciunile prevzute la lit. a)-d). Preedintelui, vicepreedinilor consiliului judeean i viceprimarilor li se pot aplica dou categorii de sanciuni: a) n calitate de consilier, pentru abaterile svrite n aceast calitate cu prilejul participrii la edinele consiliului, li se aplic sanciunile prevzute de art.57 pentru consilieri. Aplicarea sanciunilor nu are ns nici un efect asupra exercitrii de ctre cei n cauz a mandatului ncredinat de consiliu. b) Pentru abateri grave i repetate, svrite n exercitarea mandatului de viceprimar, de preedinte sau de vicepreedinte al consiliului judeean, li se pot aplica urmtoarele sanciuni, prevzute de art.69 din Legea
1 Pentru aplicarea sanciunilor prevzute la lit. e), cazul se va transmite comisiei de specialitate care are n obiectul de activitate i aspectele juridice, aceasta prezentnd un raport ntocmit pe baza cercetrilor efectuate, inclusiv a explicaiilor furnizate de cel n cauz.
44
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------nr.393/2004: a) mustrare; b) avertisment; c) diminuarea indemnizaiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni; d) eliberarea din funcie1. Primele dou sanciuni se aplic prin hotrre a consiliului, la propunerea motivat a primarului, respectiv a preedintelui consiliului judeean. n cazul preedintelui consiliului judeean, propunerea trebuie fcut de cel puin o treime din numrul consilierilor n funcie i va fi temeinic motivat (motivele care justific propunerea vor fi aduse la cunotina consilierilor cu cel puin 5 zile naintea edinei). n cazul sanciunilor prevzute la lit. a) i b), hotrrea se adopt cu votul deschis al majoritii consilierilor n funcie, iar n cazul sanciunilor prevzute la lit. c) i d), cu votul secret a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie. Aplicarea sanciunilor prevzute la lit. c) i d) poate fi fcut numai dac se face dovada c viceprimarul, preedintele sau vicepreedintele consiliului judeean a nclcat Constituia, celelalte legi ale rii sau a prejudiciat interesele rii, ale unitii administrativ-teritoriale sau ale locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial respectiv. mpotriva sanciunii prevzute la lit. c) i d) persoana n cauz se poate adresa instanei de contencios administrativ competente. Procedura prealabil nu este obligatorie. Consilierii locali sau judeeni, dup caz, primarii, viceprimarii, primarul general al municipiului Bucureti, primarii i viceprimarii subdiviziunilor administrativ-teritoriale, preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene, secretarii unitilor administrativ-teritoriale i personalul din aparatul de specialitate al primarului, respectiv al consiliului judeean, rspund, dup caz, contravenional, administrativ, civil sau penal pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor ce le revin, n condiiile legii (art.154). Contravenii i sanciuni. Constituie contravenii i se sancioneaz cu amend de la 1.000 lei la 5.000 lei urmtoarele fapte: a) nepunerea n aplicare, cu rea-credin, a hotrrilor consiliului local de ctre primar; b) nepunerea n aplicare, cu rea-credin, a hotrrilor consiliului judeean de ctre preedintele consiliului judeean; c) neprezentarea n termenul prevzut de Legea finanelor publice locale a proiectului bugetului unitii administrativ-teritoriale de ctre primar, respectiv preedintele consiliului judeean, din culpa lor; d) neprezentarea de ctre primar sau preedintele consiliului judeean a rapoartelor prevzute de lege, din culpa lor; e) neluarea msurilor necesare, stabilite de lege, de ctre primar sau preedintele consiliului judeean, n calitatea acestora de reprezentani ai statului n unitile administrativ-teritoriale. Constatarea contraveniilor i aplicarea amenzilor se fac de ctre prefect, n calitatea sa de autoritate public, reprezentant al Guvernului pe plan local. Aceste dispoziii se completeaz n mod corespunztor cu prevederile Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 180/2002, cu modificrile i completrile ulterioare (art. 120^10). 10. Registrul de interese. Aleii locali sunt obligai s i fac publice interesele personale printr-o declaraie pe propria rspundere2, depus n dublu exemplar la secretarul unitii administrativ teritoriale. Declaraia privind interesele personale se depune: a) n termen de 15 zile de la data declarrii consiliului ca legal constituit, n cazul consilierilor judeeni i al consilierilor locali; b) n termen de 15 zile de la depunerea jurmntului, n cazul primarilor; c) n termen de 15 zile de la alegere, n cazul preedinilor i vicepreedinilor consiliilor judeene i al viceprimarilor. Aleii locali au obligaia s reactualizeze declaraia privind interesele personale la nceputul fiecrui an, dar nu mai trziu de 1 februarie, dac au intervenit modificri semnificative fa de declaraia anterioar3. Nedepunerea declaraiei privind interesele personale n termenul legal atrage suspendarea de drept a mandatului, pana la depunerea declaraiei. Refuzul depunerii declaraiei ncetarea de drept a mandatului. Att suspendarea sa ct i ncetarea mandatului se constat prin hotrre a consiliului local, respectiv judeean. Un exemplar al declaraiei privind interesele personale se pstreaz de ctre secretar ntr-un dosar special, denumit registru de interese, iar al doilea exemplar se transmite la secretarul general al prefecturii, care le va pstra ntr-un dosar special, denumit registru general de interese. Registrul de interese are caracter public, putnd fi consultat de ctre orice persoan, n condiiile prevzute de Legea nr.554/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public. Aleii locali au un interes personal ntr-o anumit problem, dac au posibilitatea sa anticipeze c o decizie a autoritii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) so, soie, rude sau afini pn la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoan fizic sau juridic cu care au o relaie de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercial la care dein calitatea de asociat unic, funcia de administrator sau de la care obin venituri; d) o alt autoritate din care fac parte; e) orice persoan fizic sau juridic, alta dect autoritatea din care fac parte, care a fcut o plat ctre acetia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociaie sau fundaie din care fac parte. n declaraia privind interesele personale, aleii locali vor specifica: a) funciile deinute n cadrul societilor comerciale, autoritilor i instituiilor publice, asociaiilor i fundaiilor; b) veniturile obinute din
La eliberarea din funcie se aplic n mod corespunztor prevederile Legii nr.215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare. Aceqast sanciune nu are nici un efect asupra mandatului de consilier al preedintelui sau al vicepreedintelui consiliului judeean. 2 Fapta aleilor locali de a face declaraii privind interesele personale, care nu corespund adevrului, constituie infraciunea de fals n declaraii i se pedepsete potrivit Codului penal (art.84 din Legea nr.393/2004). 3 Secretarul unitii administrativ-teritoriale va transmite la rndul su secretarului general al prefecturii, pn la data de 1 martie a fiecrui an, un exemplar al declaraiilor reactualizate.
1
45
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------colaborarea cu orice persoan fizic sau juridic i natura colaborrii respective; c) participarea la capitalul societilor comerciale, dac aceasta depete 5% din capitalul societii; d) participarea la capitalul societilor comerciale, dac aceasta nu depete 5% din capitalul societii, dar depete valoarea de 100.000.000 lei; e) asociaiile i fundaiile ai cror membri sunt; f) bunurile imobile deinute n proprietate sau n concesiune; g) funciile deinute n cadrul societilor comerciale, autoritilor sau instituiilor publice de ctre so/soie; h) bunurile imobile deinute n proprietate sau n concesiune de ctre so/soie i copii minori; i) lista proprietilor deinute pe raza unitii administrativ-teritoriale din ale cror autoriti ale administraiei publice locale fac parte; j) cadourile i orice beneficii materiale sau avantaje fcute de orice persoan fizic ori juridic, legate sau decurgnd din funcia deinut n cadrul autoritii administraiei publice locale1; orice cadou sau donaie primit de aleii locali ntr-o ocazie public sau festiv devin proprietatea acelei instituii ori autoriti; k) orice alte interese, stabilite prin hotrre a consiliului local, n cazul primarilor, viceprimarilor i consilierilor locali, sau prin hotrre a consiliului judeean, n cazul preedintelui i vicepreedintelui acestuia i al consilierilor judeeni. Consilierii judeeni i consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea i adoptarea de hotrri dac au un interes personal n problema supus dezbaterii. n aceste situaii consilierii sunt obligai s anune, la nceputul dezbaterilor, interesul personal pe care l au n problema respectiv. Anunarea interesului personal i abinerea de la vot se consemneaz n mod obligatoriu n procesul-verbal al edinei.
Seciunea aVI-a Secretarul, serviciile publice locale i aparatul propriu de specialitate al autoritilor locale 1. Secretarul unitii administrativ-teritoriale. Fiecare unitate administrativ-teritorial i subdiviziune administrativ-teritorial a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, oraului, municipiului, judeului i al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este funcionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative2. Perioada n care persoana cu studii superioare juridice ocup funcia de secretar, precum i funcii de conducere din aparatul propriu de specialitate al unitii administrativ-teritoriale/subdiviziunii administrativteritoriale constituie vechime n specialitate. Secretarul se bucur de stabilitate n funcie. Secretarul unitii administrativ-teritoriale nu poate fi membru al unui partid politic, sub sanciunea destituirii din funcie. Secretarul unitii administrativ-teritoriale nu poate fi so, soie sau rud de gradul nti cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu preedintele sau vicepreedintele consiliului judeean, sub sanciunea eliberrii din funcie. Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, ncetarea raporturilor de serviciu i regimul disciplinar ale secretarului unitii administrativ-teritoriale se fac n conformitate cu prevederile legislaiei privind funcia public i funcionarii publici. Secretarul unitii administrativ-teritoriale ndeplinete, n condiiile legii, urmtoarele atribuii (art 120^9): a) avizeaz, pentru legalitate, dispoziiile primarului i ale preedintelui consiliului judeean, hotrrile consiliului local, respectiv ale consiliului judeean; b) particip la edinele consiliului local, respectiv ale consiliului judeean; c) asigur gestionarea procedurilor administrative privind relaia dintre consiliul local i primar, respectiv consiliul judeean i preedintele acestuia, precum i ntre acetia i prefect; d) organizeaz arhiva i evidena statistic a hotrrilor consiliului local i a dispoziiilor primarului, respectiv a hotrrilor consiliului judeean i a dispoziiilor preedintelui consiliului judeean; e) asigur transparena i comunicarea ctre autoritile, instituiile publice i persoanele interesate a actelor prevzute la lit. c), n condiiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public; f) asigur procedurile de convocare a consiliului local, respectiv a consiliului judeean, i efectuarea lucrrilor de secretariat, comunic ordinea de zi, ntocmete procesul-verbal al edinelor consiliului local, respectiv ale consiliului judeean, i redacteaz hotrrile consiliului local, respectiv ale consiliului judeean; g) pregtete lucrrile supuse dezbaterii consiliului local, respectiv a consiliului judeean, i comisiilor de specialitate ale acestuia; h) alte atribuii prevzute de lege sau nsrcinri date de consiliul local, de primar, de consiliul judeean sau de preedintele consiliului judeean, dup caz. 2. Serviciile publice ale comunei sau oraului
1 Cadourile i orice beneficii materiale nedeclarate potrivit acestor prevederi sunt supuse confiscrii (art.83 din Legea nr.393/2004) 2 Potrivit art.II din LEGEA nr. 286 din 2006,de modificare a Legii administzraiei publice locale secretarii comunelor care, la data intrrii n vigoare a acestei legi, nu au studii superioare isi pot pstra funcia publica cu obligaia ca, n termen de 3 ani de la data intrrii n vigoare a prezentei legi, sa absolve o forma de nvmnt superior de lung durata n specialitatea tiine juridice sau administraie publica, sub sanciunea eliberrii din funcie. Pana la data de 31 decembrie 2006, sub sanciunea ncetrii raportului de munca, acetia vor prezenta documente care dovedesc situaia lor colar, care sa le permit ndeplinirea n termen a obligaiei prevzute mai sus.
46
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Serviciile publice ale comunei sau oraului se nfiineaz i se organizeaz de consiliul local n principalele domenii de activitate, potrivit specificului i nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale i n limita mijloacelor financiare de care dispune. Vom prezenta, n continuare, pe scurt, cteva dintre ele1, aa cum sunt ele reglementate prin diferite acte normative. 2.1. Serviciile de transport public local de cltori. Ordonana Guvernului nr.86/20012 i Hotrrea Guvernului nr.828/20033 reglementeaz cadrul de organizare, reglementare, control, monitorizare i gestionare a bunurilor publice aferente i a serviciului regulat de transport public local de persoane, cu mijloace rutiere de transport n comun, n conformitate cu reglementrile n vigoare. Sunt exceptate serviciile de transport cu taximetre i serviciile de transport de mrfuri. 2.2. Organizare i principii de funcionare. Serviciul de transport public local de persoane (transport public local de cltori), are la baz urmtoarele principii: a) respectarea drepturilor i intereselor legitime ale cltorilor; b) asigurarea deplasrii n condiii de siguran i de confort; c) protecia mediului; d) tratament egal i nediscriminatoriu pentru toi utilizatorii; e) servicii de calitate n condiiile unor tarife accesibile; f) administrarea eficient a bunurilor i a fondurilor bneti; g) dezvoltarea durabil. Pentru asigurarea dezvoltrii durabile n domeniul serviciului de transport public local de cltori consiliile locale stabilesc strategia de dezvoltare i funcionare pe termen mediu i lung a acestor servicii, innd seama de planurile de urbanism i de programele de dezvoltare economico-social a localitii. Consiliile locale ale comunelor, oraelor, municipiilor, precum i consiliile judeene sunt abilitate s organizeze, s reglementeze, s conduc, s monitorizeze i s controleze servicii de transport public local de cltori. Autoritile administraiei publice locale au obligaia de a ntreprinde msurile necesare pentru extinderea, dezvoltarea i modernizarea transportului public urban i suburban de persoane. 2.3. Gestiunea serviciilor de transport public local de cltori. Raporturile dintre autoritile administraiei publice locale i prestatorii de servicii de transport public local de cltori se bazeaz pe relaii contractuale stabilite n conformitate cu contractul de concesiune a serviciului respectiv. Concesiunea sau delegarea serviciului de transport public local de cltori se face n condiiile stabilite prin contractul-cadru de concesiune i prin regulamentul-cadru de delegare sau de concesiune a serviciilor publice locale de transport local de cltori. 2.4. Operatorii de servicii de transport public local de cltori sunt societile comerciale, regiile autonome i serviciile de interes local autorizate, care presteaz servicii publice n condiiile stabilite de autoritile administraiei publice locale, n temeiul legii. 2.2. Serviciile publice comunitare pentru situaii de urgen (O.G. 88/2001). Serviciile publice comunitare pentru situaii de urgen se organizeaz n subordinea consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti. Serviciile publice comunitare sunt profesioniste i voluntare. Inspectoratul General pentru Situaii de Urgen se nfiineaz i functioneaz ca organ de specialitate al administraiei publice centrale, demilitarizat, cu personalitate juridic n subordinea Ministerului Administraiei Publice. Serviciile publice comunitare i Inspectoratul au ca scopuri principale: aprarea vieii, bunurilor i mediului mpotriva incendiilor i dezastrelor, precum i realizarea msurilor de protecie civil i fac parte din forele de protecie ale sistemului de securitate naional. Serviciile publice comunitare i Inspectoratul asigur ndeplinirea atribuiilor specifice de protecie civil i de prevenire i stingere a incendiilor, potrivit competenelor stabilite prin legile n vigoare. Serviciile publice comunitare profesioniste se nfiineaz n subordinea consiliilor judeene prin preluarea de la Ministerul de Interne a structurilor unificate ale inspectoratelor de protecie civil, a grupurilor i brigzilor de pompieri militari. Serviciile publice comunitare profesioniste funcioneaz ca instituii publice cu personalitate juridic. Serviciile publice comunitare voluntare se organizeaz n subordinea consiliilor locale prin unificarea serviciilor publice de pompieri civili i a formaiunilor de protecie civil din subordinea acestora. Structura organizatoric i dotarea serviciilor publice comunitare se realizeaz pe baza criteriilor minime de performan elaborate de Inspectorat i aprobate prin ordin comun al ministrului administraiei publice i ministrului de interne.Regulamentele de organizare i funcionare ale serviciilor publice comunitare se ntocmesc pe baza metodologiei elaborate de Inspectorat i se aprob prin hotrre de ctre consiliile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, respectiv de consiliile locale ale comunelor, oraelor i municipiilor.
1 A se vedea i Ordonana Guvernului nr.32/2002 privind organizarea i funcionarea serviciilor publice de alimentare cu ap i canalizare, Ordonana Guvernului nr.83/2001 privind organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor 2 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 544 din 1 septembrie 2001, modificat i completat prin Legea nr.284/2002. 3 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 569 din 7 august 2003.
47
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Activitatea serviciului public comunitar este coordonat de preedintele consiliului judeean i de primarul general al municipiului Bucureti, respectiv de primarii comunelor, oraelor, municipiilor i ai sectoarelor capitalei. Numirea i eliberarea din funcie a personalului din serviciile publice ale comunei sau oraului se fac de conductorii acestora, n condiiile legii. Funcionarii din cadrul serviciilor publice ale comunei sau oraului se bucur de stabilitate n funcie, n condiiile legii. 3. Aparatul propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale. Numirea i eliberarea din funcie a personalului din cadrul instituiilor i serviciilor publice de interes local se realizaeaz de ctre conductorii acestora, n condiiile legii. Numirea i eliberarea din funcie a personalului din aparatul de specialitate al primarului se face de ctre primar, n condiiile legii. Funcionarii din cadrul instituiilor i serviciilor publice de interes local i din cadrul aparatului de specialitate al primarului se bucur de stabilitate n funcie, n condiiile legii. n raporturile dintre ceteni i autoritile administraiei publice locale se folosete limba romn. n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, n raporturile lor cu autoritile administraiei publice locale, cu aparatul de specialitate i organismele subordonate consiliului local, acetia se pot adresa, oral sau n scris, i n limba lor matern i vor primi rspunsul att n limba romn, ct i n limba matern. n condiiile prevzute mai sus, n posturile care au atribuii privind relaii cu publicul vor fi ncadrate i persoane care cunosc limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective. Autoritile administraiei publice locale vor asigura inscripionarea denumirii localitilor i a instituiilor publice de sub autoritatea lor, precum i afiarea anunurilor de interes public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective. Actele oficiale se ntocmesc n mod obligatoriu n limba romn. Seciunea aVII-a Administraia public a municipiului Bucureti 1. Aspecte originale ale administraiei capitalei. Municipiul Bucureti este organizat n 6 subdiviziuni administrativ-teritoriale, numite sectoare. Sectoarele municipiului Bucureti au cte un primar i un viceprimar, iar municipiul Bucureti are un primar general1 i 2 viceprimari. Autoritile administraiei publice locale din municipiul Bucureti sunt Consiliul General al Municipiului Bucureti i consiliile locale ale sectoarelor, ca autoriti deliberative, precum i primarul general al municipiului Bucureti i primarii sectoarelor, ca autoriti executive, alese n condiiile Legii privind alegerile locale. Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti se constituie, funcioneaz i pot fi dizolvate n condiiile prevzute pentru consiliile locale, care se aplic n mod corespunztor 2. Atribuiile consiliilor locale de sector. Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti exercit, n principal, urmtoarele atribuii: a) aleg, din rndul consilierilor, consilierul care conduce edinele consiliului, precum i un viceprimar; acetia i pstreaz calitatea de consilier; b) aprob regulamentul de organizare i funcionare a consiliului; c) avizeaz studii, prognoze i programe de dezvoltare economicosocial, de organizare i amenajare a teritoriului i urbanism, inclusiv participarea la programe de dezvoltare regional i zonal, n condiiile legii, pe care le supune spre aprobare Consiliului General al Municipiului Bucureti; d) aprob bugetul local, mprumuturile, virrile de credite i modul de utilizare a rezervei bugetare; aprob contul de ncheiere a exerciiului bugetar; stabilesc impozite i taxe locale, precum i taxe speciale, n condiiile legii; e) aprob, la propunerea primarului, n condiiile legii, organigrama, statul de funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare ale aparatului propriu de specialitate i ale serviciilor publice de interes local; f) administreaz, n condiiile legii, bunurile proprietate public sau privat a municipiului, de pe raza sectorului, pe baza hotrrii Consiliului General al Municipiului Bucureti; g) hotrsc cu privire la concesionarea sau nchirierea serviciilor publice de sub autoritatea lor, n condiiile legii; h) nfiineaz instituii, societi comerciale i servicii publice; instituie, cu respectarea criteriilor generale stabilite prin lege, norme de organizare i funcionare pentru instituiile i serviciile publice, precum i pentru societile comerciale pe care le nfiineaz sau care se afl sub autoritatea lor; numesc i elibereaz din funcie, n condiiile legii, conductorii instituiilor publice i ai serviciilor publice de interes local; i) aprob, n condiiile legii, planurile urbanistice zonale i de detaliu ale sectoarelor, pe care le comunic Consiliului General al Municipiului Bucureti; aprob, n limitele competenelor sale, documentaiile tehnico-economice pentru lucrrile de investiii de interes local i asigur condiiile necesare pentru realizarea lor, n concordan cu prevederile planului urbanistic general al municipiului Bucureti i ale regulamentului aferent; j) asigur, potrivit competenelor sale, condiiile necesare bunei funcionri a instituiilor i serviciilor publice de educaie, sntate, cultur, tineret i sport, aprarea ordinii publice, de interes local; urmrete i controleaz activitatea acestora; k)
1 Validarea alegerii primarului general al municipiului Bucureti se face de preedintele Tribunalului Bucureti, n condiiile legii administraiei publice locale.
48
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------contribuie la organizarea activitilor tiinifice, culturale, artistice, sportive i de agrement; l) contribuie la asigurarea ordinii publice, analizeaz activitatea gardienilor publici i propune msuri de mbuntire a acesteia; m) acioneaz pentru protecia i refacerea mediului nconjurtor, n scopul creterii calitii vieii; contribuie la protecia, conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor i a rezervaiilor naturale; n) contribuie la realizarea msurilor de protecie i asisten social, asigur protecia drepturilor copilului, potrivit legislaiei n vigoare; aprob criteriile pentru repartizarea locuinelor sociale; nfiineaz i asigur funcionarea unor instituii de binefacere de interes local; o) nfiineaz i organizeaz trguri, piee, oboare, locuri i parcuri de distracie, baze sportive i asigur buna funcionare a acestora; p) hotrsc, n condiiile legii, cu acordul Consiliului General al Municipiului Bucureti, cooperarea sau asocierea cu autoriti ale administraiei publice locale din ar sau din strintate, precum i aderarea la asociaii naionale i internaionale ale autoritilor administraiei publice locale, n vederea promovrii unor interese comune; q) hotrsc, n condiiile legii, cu acordul prealabil al Consiliului General al Municipiului Bucureti, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne sau strine, cu organizaii neguvernamentale i cu ali parteneri sociali, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public local; r) asigur libertatea comerului i ncurajeaz libera iniiativ, n condiiile legii; s) sprijin, n condiiile legii, activitatea cultelor religioase. Atribuiile prevzute la lit. c)-h), p) i q) pot fi exercitate numai pe baza mputernicirii exprese date prin hotrre a Consiliului General al Municipiului Bucureti. Consiliile locale ale sectoarelor exercit i alte atribuii stabilite prin lege sau delegate de Consiliul General al Municipiului Bucureti. Primarii i viceprimarii sectoarelor municipiului Bucureti funcioneaz n condiiile prevzute de dispoziiile Legii 215/2001 cu modificrile i completrile ulterioare pentru primarii i viceprimarii comunelor i oraelor i ndeplinesc atribuiile stabilite de lege pentru acetia, cu excepia celor referitoare la consultarea populaiei prin referendum, organizat pentru soluionarea problemelor locale de interes deosebit, i la msurile prevzute de lege pentru desfurarea adunrilor publice, care se exercit numai de ctre primarul general al municipiului Bucureti (art. 97, alin.1). Primarilor i viceprimarilor sectoarelor municipiului Bucureti li se aplic n mod corespunztor dispoziiile prevzute de legiea administraiei publice locale cu privire la suspendare i demitere. Secretarilor sectoarelor municipiului Bucureti i secretarului general al municipiului Bucureti le sunt aplicabile n mod corespunztor prevederile cap. VI^4. Hotrrile Consiliului General al Municipiului Bucureti i dispoziiile cu caracter normativ ale primarului general sunt obligatorii i pentru autoritile administraiei publice locale organizate n sectoarele municipiului Bucureti. Primarul general al municipiului Bucureti mpreun cu primrii sectoarelor municipiului Bucureti se ntrunesc cel puin o dat pe lun, la convocarea primarului general sau la propunerea a cel puin 3 primari de sectoare. La edine se analizeaz modul n care sunt aduse la ndeplinire hotrrile Consiliului General al Municipiului Bucureti i dispoziiile cu caracter normativ ale primarului general i se prezint informri reciproce privitoare la activitatea consiliilor locale de sector, avndu-se n vedere corelarea unor activiti necesare n vederea bunei funcionri a administraiei municipiului Bucureti. La edine particip de drept i prefectul municipiului Bucureti. Primarii sectoarelor particip de drept la edinele Consiliului General al Municipiului Bucureti i pot avea intervenii la dezbaterea problemelor aflate pe ordinea de zi. La edinele comisiilor Consiliului General al Municipiului Bucureti pot participa preedinii comisiilor de specialitate ale consiliilor locale de sector. Preedinii comisiilor de specialitate ale consiliilor locale de sector au dreptul sa intervin la discuii fr a avea drept de vot.
Seciunea aVIII-a Bunuri i lucrri publice de interes local 1. Administrarea bunurilor de interes local. Constituie patrimoniu al unitii administrativ-teritoriale bunurile mobile i imobile care aparin domeniului public al unitii administrativ-teritoriale, domeniului privat al acesteia, precum i drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial. Aparin domeniului public de interes local sau judeean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public naional. Bunurile ce fac parte din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile i insesizabile. Domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri mobile i imobile, altele dect cele din domeniul public, intrate n proprietatea acestora prin modalitile prevzute de lege. Bunurile ce fac parte din domeniul privat sunt supuse dispoziiilor de drept comun, dac prin lege nu se prevede altfel. Donaiile i legatele cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, dup caz, a consiliului judeean, cu votul majoritii consilierilor locali sau judeeni, dup caz, n funcie. Schimbul de imobile din 49
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale se face n condiiile legii, pe baza unui raport de evaluare, insuit de consiliul local. Toate bunurile aparinnd unitilor administrativ-teritoriale sunt supuse inventarierii anuale. Consiliilor locale i judeene li se prezint anual de ctre primar, respectiv de preedintele consiliului judeean, un raport asupra situaiei gestionrii bunurilor. Consiliile locale i consiliile judeene hotrsc ca bunurile ce aparin domeniului public sau privat, de interes local sau judeean, dup caz, s fie date n administrarea regiilor autonome i instituiilor publice, s fie concesionate ori s fie nchiriate. Acestea hotrsc cu privire la cumprarea unor bunuri ori la vnzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judeean, n condiiile legii. Vnzarea, concesionarea i nchirierea se fac prin licitaie public, organizat n condiiile legii. Prin derogare de la aceast regul, n cazul n care consiliile locale sau judeene hotrsc vnzarea unui teren aflat n proprietatea privat a unitii administrativ-teritoriale pe care sunt ridicate construcii, constructorii de buncredin ai acestora beneficiaz de un drept de preemptiune la cumprarea terenului aferent construciilor. Preul de vnzare se stabilete pe baza unui raport de evaluare, aprobat de consiliul local sau judeean, dup caz. Proprietarii construciilor prevzute mai sus sunt notificati n termen de 15 zile asupra deciziei consiliului local sau judeean i i pot exprima opiunea de cumprare n termen de 15 zile de la primirea notificrii. Consiliile locale i consiliile judeene pot da n folosin gratuit, pe termen limitat, bunuri mobile i imobile proprietate public sau privat local ori judeean, dup caz, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public ori serviciilor publice. 2. Lucrrile publice. Consiliile locale sau consiliile judeene pot contracta prin licitaie efectuarea de lucrri i servicii de utilitate public, n limita sumelor aprobate prin bugetul local, respectiv judeean. Lucrrile de construcii i reparaii de interes public, finanate din bugetele comunelor, oraelor, municipiilor sau judeelor, se execut numai pe baza unor documentaii tehnico-economice avizate sau aprobate, dup caz, de consiliul local ori de consiliul judeean i numai pe baza unei licitaii publice, n limitele i n condiiile prevzute de lege. Documentaiile de urbanism i amenajare a teritoriului privind comuna, oraul, municipiul i judeul se elaboreaz, se aprob i se finaneaz n conformitate cu prevederile legii.
Seciunea a IX-a Prefectul

1. Reglementare legal. Instituia prefectului este reglementat n primul rnd n legea fundamental, care n art.123 precizeaz aspectele eseniale ale regimului juridic ce guverneaz funcionarea acestei instituii: Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale. Atribuiile prefectului se stabilesc prin lege organic. ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept. Prevederile textului constituional sunt detaliate n Legea nr.340/2004 privind instituia prefectului1, care arat c activitatea prefectului se ntemeiaz pe principiile: a) legalitii, imparialitii i obiectivitii; b) transparenei i liberului acces la informaiile de interes public; c) eficienei; d) responsabilitii; e) profesionalizrii; f) orientrii ctre cetean. De asemenea, sunt aplicabile, n completare, dispoziiile Legii nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici i Legea nr.215/2001 a administraiei publice locale. 2. Prefectul reprezentant al Guvernului n teritoriu. Guvernul numete cte un prefect, ca reprezentant al su, n fiecare jude i n municipiul Bucureti, la propunerea Ministrului Administraiei i Internelor. Prefectul este ajutat de doi subprefeci, dintre care unul este fostul secretar general al prefecturii. Prefectul i subprefectul fac parte din categoria nalilor funcionari publici. Numirea i eliberarea din funcie a prefecilor se face prin hotrre a Guvernului. Pentru a fi numit n funcie prefectul trebuie s aib studii superioare de lung durat. Numirea i eliberarea din funcie a subprefecilor se fac prin decizie a primului-ministru, la propunerea prefectului i a Ministerului Administraiei Publice. Pentru a fi numit n funcie subprefectul trebuie s aib studii superioare. Ca reprezentant al Guvernului, prefectului n funcie i se acord onoruri militare, n condiiile stabilite prin regulamentele specifice, cu ocazia ceremoniilor militare organizate la nivelul judeului.
1 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu modificrile i completrile aduse de Ordonana de urgen a Guvernului nr. 179 din 14 decembrie 2005.
50
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Prefectul i subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizaii creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice, potrivit legii, sub sanciunea destituirii lor din funcia public. Ei rspund, dup caz, disciplinar, administrativ, civil sau penal pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor ce le revin, n condiiile legii. Prefecii i subprefecii numii n funcii n alt jude dect cel de domiciliu beneficiaz de o indemnizaie de instalare egal cu 3 salarii, precum i de locuin de serviciu corespunztoare, n condiiile legii, n baza unui contract de nchiriere. Cheltuielile privind chiria locuinei de serviciu, cele pentru transportul prefecilor i subprefecilor i al familiilor acestora, la mutarea n localitatea n care i are sediul instituia prefectului, i cele de instalare sunt suportate din bugetul instituiei prefectului. Contractul de nchiriere a locuinei de serviciu se ncheie pe perioada exercitrii funciei de prefect, respectiv de subprefect. La data ncetrii exercitrii funciei de prefect, respectiv de subprefect, contractul de nchiriere nceteaz de drept. Prefecii i subprefecii nu au dreptul la grev (art.201) i nu pot nfiina organizaii sindicale proprii. Prefecii i subprefecii au obligaia s informeze conducerea Ministerului Administraiei i Internelor ori de cte ori cltoresc n afara judeului. 2. Incompatibiliti. Funcia de prefect i subprefect este incompatibil cu: a) calitatea de deputat sau senator; b) funcia de primar i viceprimar, primar general i viceprimar al municipiului Bucureti; c) funcia de consilier local sau consilier judeean; d) o funcie de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial; e) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, precum i la instituiile publice; f) funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la societile comerciale prevzute la lit. e); g) funcia de reprezentant al statului n adunrile generale ale societilor comerciale prevzute la lit. e); h) funcia de manager sau membru al consiliilor de administraie ale regiilor autonome, companiilor i societilor naionale; i) calitatea de comerciant persoan fizic; j) calitatea de membru al unui grup de interes economic; k) o funcie public ncredinat de un stat strin, cu excepia acelor funcii prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este parte. Prefecii i subprefecii pot exercita funcii sau activiti n domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice. Prefectul i subprefectul sunt obligai, la data depunerii jurmntului sau, dup caz, la data numirii n funcie, s declare c nu se afl n unul dintre cazurile de incompatibilitate prevzute de lege. n cazul n care, n timpul exercitrii funciei publice de autoritate apare unul dintre cazurile de incompatibilitate prevzute de lege, constatarea cazului de incompatibilitate se face de ministrul administraiei publice, care l va informa pe primulministru, pentru a dispune msurile necesare. 3. Atribuii. n calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul ndeplinete urmtoarele atribuii principale: a) asigur, la nivelul judeului sau, dup caz, al municipiului Bucureti, aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor, a ordonanelor i a hotrrilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum i a ordinii publice; b) acioneaz pentru realizarea n jude, respectiv n municipiul Bucureti, a obiectivelor cuprinse n Programul de guvernare i dispune msurile necesare pentru ndeplinirea lor, n conformitate cu competenele i atribuiile ce i revin, potrivit legii; c) acioneaz pentru asigurarea climatului de pace social, meninerea unei comunicri permanente cu toate nivelurile instituionale i sociale, acordnd o atenie constant prevenirii tensiunilor sociale; d) stabilete, mpreun cu autoritile administraiei publice locale, prioritile de dezvoltare teritorial; e) verific legalitatea actelor administrative ale consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului; f) asigur, mpreun cu autoritile i organele abilitate, ducerea la ndeplinire, n condiiile stabilite prin lege, a msurilor de pregtire pentru situaii de urgen; g) dispune, n calitate de preedinte al Comitetului judeean pentru situaii de urgen, msurile care se impun pentru prevenirea i gestionarea acestora i folosete n acest sens sumele special prevzute n bugetul propriu cu aceast destinaie; h) utilizeaz, n calitate de ef al proteciei civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat i baza logistic de intervenie n situaii de criz, n scopul desfurrii n bune condiii a acestei activiti; i) dispune msurile corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor i a siguranei cetenilor, prin organele legal abilitate; j) asigur realizarea planului de msuri pentru integrare european; k) dispune msuri de aplicare a politicilor naionale hotrte de Guvern i a politicilor de integrare european; l) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituii similare din ar i din strintate, n vederea promovrii intereselor comune;
51
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------m) asigur folosirea, n condiiile legii, a limbii materne n raporturile dintre cetenii aparinnd minoritilor naionale i serviciile publice deconcentrate n unitile administrativ-teritoriale n care acetia au o pondere de peste 20%. n) prefectul poate verific msurile ntreprinse de primar sau de preedintele consiliului judeean n calitatea lor de reprezentani ai statului n unitatea administrativ-teritorial i poate sesiza organele competente n vederea stabilirii msurilor necesare, n condiiile legii. o) conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului au obligaia s transmit prefectului proiectul de buget. Dup avizarea acestuia, prefectul nainteaz proiectul de buget conductorului instituiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. De asemenea, situaiile financiare privind execuia bugetar, ntocmite de serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, se transmit prefectului pentru avizare. Dup avizare, prefectul nainteaz situaiile financiare conductorului instituiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. n ambele cazuri, avizul prefectului are caracter consultativ. p) Minitrii i conductorii celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului pot delega prefectului unele dintre atribuiile lor de conducere i control cu privire la activitatea serviciilor publice deconcentrate din subordine. Atribuiile care pot fi delegate se stabilesc prin hotrre a Guvernului (aceast hotrre nu a fost nc adoptat). De asemenea, prefectul poate propune ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice centrale msuri pentru mbuntirea activitii serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. La rndul lor, ministerele i celelalte organe ale administraiei publice centrale sunt obligate s comunice de ndat prefecilor actele cu caracter normativ emise n domeniul de activitate al serviciilor publice deconcentrate. r) Din comisia de concurs pentru ocuparea postului de conductor al unui serviciu public deconcentrat face parte obligatoriu i un reprezentant al instituiei prefectului din judeul n care i are sediul serviciul public, desemnat prin ordin al prefectului, n condiiile legii. s) Prefectul poate propune minitrilor i conductorilor celorlalte organe ale administraiei publice centrale organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale sancionarea conductorilor serviciilor publice deconcentrate din subordinea acestora. ) Prefectul poate solicita primarului sau preedintelui consiliului judeean, dup caz, convocarea unei edine extraordinare a consiliului local, a consiliului judeean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti n cazuri care necesit adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum i pentru aprarea ordinii i linitii publice. La fel, n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor unitilor administrativ-teritoriale, prefectul poate solicita convocarea de ndat a consiliului local, a consiliului judeean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti. n situaii de urgen sau de criz autoritile militare i organele locale ale Ministerului Administraiei i Internelor au obligaia s informeze i s sprijine prefectul pentru rezolvarea oricrei probleme care pune n pericol ori afecteaz sigurana populaiei, a bunurilor, a valorilor i a mediului nconjurtor. t) Prefectul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege i de celelalte acte normative, precum i nsrcinrile stabilite de Guvern. Pentru ndeplinirea atribuiilor care i revin prefectul poate solicita instituiilor publice i autoritilor administraiei publice locale documentaii, date i informaii, iar acestea sunt obligate s i le furnizeze cu celeritate i n mod gratuit. 4. Tutela administrativ. n exercitarea atribuiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, va solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia. Aciunea introdus de ctre prefect pentru anularea unui act administrativ al autoritilor administraiei publice locale socotit nelegal este scutit de taxa de timbru i se judec n regim de urgen. Termenele de judecat nu pot fi mai mari de 10 zile. Prile sunt legal citate, dac citaia le-a fost comunicat cel puin cu o zi naintea judecrii. Hotrrile prin care se soluioneaz fondul cauzei se pronun n ziua n care au luat sfrit dezbaterile. n situaii deosebite pronunarea poate fi amnat cel mult dou zile. Dispoziiile Legii nr.340/2004 referitoare la procedura de verificare a legalitii actelor administrative ale autoritilor administraiei publice locale ori judeene se completeaz n mod corespunztor cu prevederile Legii contenciosului administrativ. 5. Actele prefectului. Pentru ndeplinirea atribuiilor ce i revin, prefectul emite ordine cu caracter individual sau normativ; ordinele prin care se stabilesc msuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise 52
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------dup consultarea conducatorului serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unitilor administrativteritoriale. Ordinul prefectului, care conine dispoziii normative, devine executoriu numai dup ce a fost adus la cunotina public prin publicare, iar ordinul cu caracter individual de la data comunicrii ctre persoanele interesate. Ordinele emise de prefect n calitate de preedinte al Comitetului judeean pentru situaii de urgen produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunostin i sunt executorii. Ordinele cu caracter normativ se comunic de ndat Ministerului Administraiei i Internelor, care poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dac le consider nelegale sau netemeinice. Prefecii sunt obligai s comunice ordinele cu caracter tehnic conductorului instituiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. Ministerele i celelalte organe ale administraiei publice centrale pot propune Guvernului msuri de anulare a ordinelor emise de prefect, dac le consider nelegale. 6. Subprefectul ndeplinete atribuiile ce i sunt date prin acte normative (hotrri ale guvernului), precum i sarcinile ce i sunt delegate de ctre prefect prin ordin. n lipsa prefectului subprefectul ndeplinete, n numele prefectului, atribuiile ce revin acestuia. Prefectul este ajutat de 2 subprefeci, iar la Bucureti prefectul este ajutat de 3 subprefeci. 7. Instituia prefectului. Pentru exercitarea de ctre prefect a prerogativelor care i revin potrivit Constituiei i altor legi se organizeaz i funcioneaz instituia prefectului, sub conducerea prefectului. Instituia prefectului este o instituie public cu personalitate juridic, cu patrimoniu i buget propriu. Capacitatea juridic de drept public a instituiei prefectului se exercit n exclusivitate de ctre prefect. Exercitarea drepturilor i asumarea obligaiilor civile ale instituiei prefectului se realizeaz de ctre prefect sau de ctre o persoan anume desemnat prin ordin al acestuia. Prefectul este ordonator teriar de credite. Structura organizatoric i atribuiile instituiei prefectului se stabilesc prin hotrre a Guvernului. Sediul instituiei prefectului, denumit prefectur, este n municipiul reedin de jude, ntr-un imobil proprietate public a statului, a judeului sau a municipiului, dup caz. Activitatea instituiei prefectului este finanat de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Administraiei i Internelor, i din alte surse legal constituite; instituia poate beneficia de programe cu finanare international. n cadrul instituiei prefectului se organizeaz i funcioneaz cancelaria prefectului, compartiment organizatoric distinct care cuprinde ca funcii de execuie de specialitate specifice directorul cancelariei, 2 consilieri, un consultant i secretarul cancelariei. Personalul din cadrul cancelariei prefectului este numit sau eliberat din funcie de ctre prefect. Personalul din cadrul cancelariei prefectului i desfoar activitatea n baza unui contract individual de munc ncheiat, n condiiile legii, pe durata exercitrii funciei publice de ctre naltul funcionar public. Activitatea cancelariei prefectului este coordonat de director, care rspunde n faa prefectului n acest sens. 8. Colegiul prefectural. n fiecare jude funcioneaz un colegiu prefectural compus din prefect, subprefeci i conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, care i au sediul n judeul respectiv. La lucrrile colegiului prefectural pot fi invitate i alte persoane a cror prezen este considerat necesar. Colegiul prefectural se convoac de ctre prefect cel puin o dat pe lun i oricnd se consider c este necesar. Atribuiile colegiului prefectural privesc armonizarea activitii serviciilor publice deconcentrate care au sediul n judeul respectiv, precum i implementarea programelor, politicilor, strategiilor i planurilor de aciune ale Guvernului la nivelul judeului sau al localitilor acestuia i vor fi reglementate prin hotrre a Guvernului. 8. Oficiile prefecturale. Prefectul poate organiza, prin ordin, n cadrul numrului de posturi i al fondurilor aprobate anual, oficii prefecturale. n municipiul Bucureti se pot organiza oficii prefecturale n fiecare sector. Observm c actuala reglementare nu mai impune justificarea dup criteriul teritorial a nfiinrii oficiilor prefecturale, adic cerina ca ele s fie organizate numai n localiti aflate la distan mare de municipiul reedin de jude sau de alte oficii prefecturale. Ordinul prefectului de nfiinare i organizare a oficiilor prefecturale se emite numai cu avizul conform al Ministerului Administraiei i Internelor. Oficiile prefecturale fac parte integrant din instituia prefectului, fiind conduse de ctre un ef al oficiului prefectural, funcie echivalent cu funcia de director executiv. Numirea, modificarea, suspendarea i ncetarea raportului de serviciu al efului oficiului prefectural se fac de ctre prefect, n condiiile legii.
Seciunea I
53
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------PREZENTARE GENERAL Mijloacele de aciune ale autoritilor administraiei publice sunt formele concrete prin care administraia public i ndeplinete misiunea de organizare a aplicrii i de aplicare n concret a legii, precum i de prestare, respectiv organizare a prestrii serviciilor publice. Definiia de mai sus folosete dou sintagme: organizarea aplicrii i aplicarea n concret a legii, respectiv prestarea i organizarea prestrii serviciilor publice. Explicaia dublei naturi a activitii administrative rezid n poziia acesteia de a fi nu numai cea care aplic legile, dar i cea care organizeaz activitatea altor actori ai sistemului juridic de aplicare a legii 1, i, pe de alt parte, n faptul c administraia public nu mai este singura chemat (i capabil) s presteze serviciile publice, tot mai mare importan primind serviciile publice prestate prin ageni privai, sub supravegherea administraiei publice. n doctrina dreptului administrativ2, sunt considerate forme de activitate ale administraiei publice: a) actele juridice actele administrative, contractele administrative, contractele civile. Dintre acestea, dreptul administrativ studiaz doar actele i contractele administrative, actele civile fcnd obiectul de studiu al dreptului civil. b) actele cu caracter exclusiv politic sunt emise fie de autoritile centrale Guvern, Preedinte fie de autoriti locale (Primarul, Consiliul local, Prefectul) i, avnd caracter declarativ, nu sunt studiate de dreptul administrativ. Sunt astfel de acte: declaraiile Guvernului cu privire la anumite evenimente, mesajul Preedintelui Republicii cu prilejul semnrii unui acord internaional, apelul Primarului ctre ceteni cu privire la un aspect de politic public local, etc. Actele cu caracter politic nu produc efecte juridice, eventuala lor autoritate fiind dat de prestigiul i poziia n stat a emitentului3. c) faptele administrative sunt fapte materiale juridice care intervin n sfera administraiei publice, adic transformri n lumea nconjurtoare care produc efecte juridice, independent de existena unei manifestri de voin n acest sens a autoritilor publice (de exemplu, construirea de ctre primrie a unei cldiri pe terenul proprietatea localitii, omisiunea de a rspunde la o cerere de informaii de interes public, etc.), ci doar n baza legii. Legea este, aadar, cea care d valoare unui fapt material, transformndu-l ntr-un fapt juridic, n spe administrativ. Faptele administrative pot fi licite (de exemplu, construirea unei cldiri), sau ilicite (exemplul clasic fiind contravenia). d) operaiunile administrative sunt operaiuni material-tehnice, adic activiti ale administraiei publice care nu produc efecte juridice prin ele nsele4: avize, dri de seam, referate, comunicri, note interne, statistici, etc. Sintetiznd, observm c, spre deosebire de actul administrativ, care produce efecte juridice datorit manifestrii de voin n acest sens a autoritii publice emitente, faptul administrativ produce efecte juridice dei nu exist o manifestare de voin n acest sens, iar operaiunile administrative, dei sunt manifestri de voin ale autoritilor publice, nu produc efecte juridice. Importana distinciei ntre diferitele forme de activitate ale administraiei publice apare din perspectiva efectelor juridice produse n mod direct, dar i a aciunilor n contencios administrativ: astfel, doar actele administrative, contractele administrative i faptul administrativ denumit tcerea administraiei pot fi contestate prin aciune direct, nu i operaiunile administrative. Seciunea a II-a
1 De exemplu, Inspectoratul Teritorial de Munc urmrete aplicare legilor din domeniul raporturilor de munc, controlnd astfel activitatea agenilor economici. 2 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, p.3-17; Idem, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970, p.73 i urm.; Ilie Iovna, Drept administrativ, vol II, Servo Sat, 1997, p.52; Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Accent, Cluj Napoca, 2004, p.275 i urm.; Lucian Chiriac, Activitatea autoritilor administraiei publice, Accent, Cluj Napoca, 2001, p.12; pentru o clasificarea diferit, a se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia a III-a, Editura ALL BECK, 2002, p.8. 3 T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol. I, Lumina Lex, 1998, p.102. 4 T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor...., op.cit., p.77; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.277; pentru definiii din perioada interbelic, a se vedea Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Institutului de arte Grafice Marvan, 1934, p.296, Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ , vol.I, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A., 1929, p.380.
54
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------TEORIA GENERAL A ACTULUI ADMINISTRATIV 1. Definiie. Caracteristici. Actul administrativ poate fi definit ca manifestarea unilateral i expres de voin a autoritilor publice, realizat n scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice1. n acest fel este accentuat att aspectul formal al actului, de a fi emis de autoriti publice, ct i aspectul material al acestuia, referitor la coninutul su, coninut din care trebuie s rezulte emiterea sa n temeiul puterii publice cu care sunt nzestrate autoritile publice. Puterea public poate fi definit ca dreptul derivat din lege pe care-l are o anumit entitate (persoan fizic sau juridic) de a-i impune cu for obligatorie deciziile altor subiecte de drept (persoane fizice sau juridice). Deoarece n principiu autoritile publice dispun de putere public n raporturile cu particularii, nu pot exista situaii n care persoane private, fr nici o atribuie de putere public, s emit acte administrative; pe de alt parte ns, nu toate manifestrile de voin ale autoritilor publice fcute n scopul producerii efectelor juridice sunt acte administrative, ci numai cele ntemeiate pe puterea public de care dispune autoritatea respectiv2. n lipsa unui Cod de procedur administrativ, definiia actului administrativ o gsim n prezent n Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ: actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice. Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin. Prin aceast caracteristic, el se deosebete de actele contractuale ale administraiei, fie ele guvernate de regimul juridic de drept public sau de regimul juridic privat. Actul administrativ i pstreaz caracterul unilateral i n cazul n care este emis n urma unei cereri a particularilor (de exemplu, autorizaia de construcie)3, cnd este adoptat de dou sau mai multe autoriti administrative mpreun (un ordin comun al mai multor minitri, spre exemplu), sau cu participarea mai multor persoane fizice (actele organelor colegiale, cum ar fi Consiliul local, Consiliul judeean, Guvernul). Actul administrativ concretizeaz voina autoritii publice ca subiect de drept special, nvestit cu putere public, i, n consecin, produce efecte juridice care vor fi guvernate de regimul juridic de drept public. Actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intr sub incidena sa (1), pentru autoritatea public emitent sau inferioar (2), precum i pentru autoritatea public superioar (3). Afirmaia necesit ns anumite precizri: - obligativitatea actului administrativ nceteaz n primul caz prin revocare sau anulare; - n cel de-al doilea caz, de asemenea, autoritatea public poate revoca actul, sau el poate fi abrogat sau anulat de autoritatea public superioar, respectiv anulat de instana judectoreasc; - n fine, sub aspectul obligativitii pentru autoritatea public superioar, exist mai multe ipoteze: a) autoritatea superioar este inut la respectarea actelor normative ale autoritilor inferioare pn cnd emite un act normativ cu coninut contrar, care abrog total sau parial actul autoritii inferioare; b) autoritatea superioar va respecta actul individual al autoritii inferioare, pn cnd l anuleaz, emind n locul lui un act propriu, sau, atunci cnd legea nu-i d aceast posibilitate, oblignd autoritatea inferioar s emit un act legal. Actul administrativ este executoriu din oficiu, n sensul c poate fi executat imediat dup aducerea la cunotina persoanelor interesate, respectiv publicarea sa, aadar din momentul din care produce efecte juridice, fr a mai fi nevoie de intervenia unui alt act n acest sens. Din aceast perspectiv, actele administrative se deosebesc de hotrrile judectoreti, care au nevoie de o procedur posterioar, de nvestire cu formul executorie, pentru a putea fi puse n executare. Din alt perspectiv, actul administrativ are for executorie i impune unilateral fr ca, de regul, contestarea sa s aib efect suspensiv de executare. Prin excepie, unele legi pot prevedea efectul suspensiv de executare al recursului administrativ sau al aciunii n contencios administrativ, ns o astfel de soluie nu este mbriat ca un principiu de drept administrativ n sistemul nostru de drept4.
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.287; definiia din ediia 2001 a fost preluat i de Anton Trilescu, Drept administrativ - tratat elementar, Editura ALL BECK, 2002, p.187. Pentru alte definiii, a se vedea T. Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.42; A. Iorgovan, op.cit., vol. II, 2002, p.24; L. Chiriac, op.cit., p.27. 2 De exemplu, achiziionarea unor materiale de construcii sub o anumit valoare, pe baza unui act emis de autoritatea public, n vederea efecturii unor reparaii la cldirea n care funcioneaz aceast autoritate. 3 n acest caz, cererea particularului reprezint doar o condiie pentru emiterea actului administrativ, nu determin ncheierea unui contract; ca efect al acestei constatri, renunarea persoanei fizice sau juridice la dreptul conferit prin act nu determin automat ncetarea efectelor acestuia, ci constituie doar o condiie pentru revocarea actului de ctre emitent - Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.289; autorizaia este emis ca urmare a manifestrii de voin a administraiei publice, nu ca rezultat al unui acord cu particularul. 4 Pentru discuii privind efectul suspensiv de executare al recursului administrativ, a se vedea Dacian Cosmin Drago, Recursul administrativ i contenciosul administrativ, Editura ALL Beck, 2001, p.117; pentru aceeai problematic n contextul aciunii n contencios administrativ, a se vedea Idem, Procedura contenciosului administrativ, Editura ALL Beck, 2002, p..545 i urm.
1
55
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Fora executorie nu trebuie confundat cu executarea forat (din oficiu) a actului administrativ, ce poate aprea doar n anumite condiii, i anume cnd legea o autorizeaz (ex.: expulzarea unui cetean strin, confiscarea anumitor bunuri de ctre agentul constatator al contraveniei, etc.) sau cnd exist anumite circumstane excepionale. n restul cazurilor, executarea silit sau forat se face numai cu ajutorul justiiei. Actele administrative sunt emise pe baza legii, n scopul executrii sau organizrii executrii legilor i a celorlalte acte normative emise de autoritile superioare. Aa cum s-a artat n literatura de specialitate1, aceast trstur este consecina ierarhiei n care se constituie normele juridice: n frunte se afl Constituia (legea fundamental a statului), urmeaz legile organice, legile ordinare, actele administrative normative ale Guvernului cu putere de lege (ordonane) 2, alte acte normative ale Guvernului (hotrri de Guvern) actele administrative normative ale altor autoriti centrale (ordine i instruciuni ale minitrilor, spre exemplu), actele administrative individuale ale autoritilor centrale, actele normative ale autoritilor locale, i, n final, actele administrative individuale ale acestora. Piramida ierarhic a normelor juridice guverneaz eficiena i aplicabilitatea actelor administrative, astfel nct fiecare act administrativ de la un nivel inferior se conformeaz actelor administrative cu for superioar, legilor i Constituiei rii. 2. Clasificarea actelor administrative - criteriul material. Din perspectiva coninutului lor, actele administrative pot fi: a) Acte administrative normative. Actul administrativ normativ cuprinde reglementri de principiu, formulate n abstract, i sunt destinate unui numr nedeterminat de persoane. Sunt astfel de acte, spre exemplu, hotrrea de guvern prin care se stabilesc anumite preuri maximale pentru anumite produse, ordinul unui ministru de stabilire a normelor metodologice de depunere a formularelor tipizate n vederea calculrii impozitului, o hotrre a unui consiliu local de stabilire a taxelor locale, etc. Actele normative pot conine norme juridice imperative (care impun o anumit activitate), prohibitive (care interzic o anumit activitate) sau permisive (care ofer posibilitatea de a realiza o anumit activitate. Astfel, sunt norme imperative dispoziiile art.72 din Legea nr.215/2001, conform cruia, n cazurile enumerate de textul legal, prefectul ia act de ncetarea mandatului primarului. Ca norme prohibitive exemplificm art.84 alin.2 din aceeai lege, care instituie interdicia pentru secretarul oraului sau comunei de a fi so, soie sau rud de gradul nti cu primarul sau cu viceprimarul. n fine, norme permisive cuprinde art.57 alin.1 din Legea nr.215/2001, care prevede posibilitatea Guvernului de a dizolva consiliul local n anumite condiii. b) Acte administrative individuale. Actul administrativ individual este manifestarea de voin care produce efecte juridice cu privire la persoane determinate, sau, ntr-o formul mai explicit, care creeaz, modific sau desfiineaz drepturi i obligaii n beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate3. La rndul lor, actele individuale pot fi clasificate4 n: - acte creatoare de drepturi i obligaii - acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru destinatarii lor (actul de atribuire a unui teren pentru construirea de locuine sau de stabilire a impozitului, de exemplu). Aceste acte pot fi emise n temeiul unei puteri publice legate a autoritii publice (de pild, n prezena tuturor condiiilor prevzute de lege, emiterea autorizaiei de construcie nu poate fi refuzat de primar), n timp ce altele sunt emise n temeiul unei puteri discreionare a autoritii publice (dizolvarea consiliului local prin hotrre guvernamental; modificarea organigramei primriei prin hotrre a consiliului local). Dac primele pot
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.256. n sensul c ordonanele sunt acte complexe, de drept administrativ i constituional, a se vedea Verginia Vedina, Rozalia Ana Lazr, Controlul de constituionalitate al actelor administrative, n Juridica nr.8/2000, p.300 i urm. 3 T. Drganu, Introducere......., op.cit., p.145. 4 A se vedea, pentru aceast clasificare, Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.292 i urm.
2
56
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------fi controlate de ctre autoritile publice superioare numai n ceea ce privete legalitatea lor, cele din a doua categorie pot fi analizate i sub aspectul oportunitii1. - acte atributive de statut personal (diploma de absolvire a unei forme de nvmnt, decizia de pensionare), prin care beneficiarilor li se recunoate o activitate anterioar i li se confer un complex de drepturi, n condiiile prevzute de lege. Emiterea unui act atributiv de statut personal nu asigur prin ea nsi legalitatea unei activiti viitoare desfurate de beneficiar (prestarea unei munci pe un post de studii superioare, de exemplu), ci este necesar s intervin un alt act administrativ sau de alt natur (numirea ntr-o funcie public, respectiv ncheierea unui contract individual de munc)2. - acte de constrngere administrativ (procesul verbal de constatare a contraveniei), prin care se aplic o sanciune administrativ3. - acte administrativ jurisdicionale categorie hibrid de acte juridice, emise de autoriti ale administraiei publice, ns care au ca obiect soluionarea unor litigii i sunt emise dup o procedur ce are caracteristici apropiate de procedura judiciar (contradictorialitate, motivarea deciziei, irevocabilitatea deciziei) - cum ar fi hotrrea comisiei judeene de aplicare a Legii nr.18/1991 a fondului funciar4. n prezent, procedurile administrativ jurisdicionale sunt facultative i gratuite (art.21 alin.4 din Constituia revizuit n 2003), prin urmare petiionarul nu este obligat s recurg la ele, iar dac a sesizat totui o jurisdicie administrativ el va putea s renune la aceast cale de atac n vederea sesizrii instanei de contencios administrativ. - n ce ne privete, credem c putem identifica i o alt categorie de acte administrative, i anume acte administrative prin care se ncheie contracte sunt acele manifestri de voin ale autoritilor publice prin care acestea devin parte a unui contract administrativ sau civil. 3. Clasificarea actelor administrative - criteriul organic. Criteriul organic este utilizat pentru clasificarea actelor administrative n funcie de emitentul acestora, prin urmare avem: a) acte administrative emise de autoritile administrative Guvernul, Preedintele Republicii, ministere, consiliile locale, consiliile judeene, prefectul, primarul, etc. Prin autoritate administrativ se nelege acea autoritate cuprins n puterea executiv a statului, putere denumit generic administraia public. Pentru a nelege aceast sintagm, precizm c autoritile administrative alctuiesc, alturi de autoritatea legislativ i autoritatea judectoreasc, autoritile publice ale statului, adic acele entiti nzestrate cu putere public. Prin urmare, autoritile administrative (sau autoritile administraiei publice) constituie specia, iar autoritile publice, genul5. b) acte administrative emise de alte autoriti publice, aparinnd altor puteri n stat Parlamentul sau instanele judectoreti. De regul, Parlamentul adopt legi, iar instanele judectoreti, hotrri judectoreti; cu toate acestea, n unele cazuri, structurile amintite emit i acte administrative, n realizarea unor sarcini specifice administraiei publice, de gestionare a resurselor materiale i umane, activitate necesar n vederea funcionrii adecvate a acestora. Suntem, astfel, n prezena unui act administrativ de numire n funcie atunci cnd preedintele Camerei deputailor sau al Senatului numete funcionarii din aparatul propriu al Parlamentului6, sau cnd Preedintele Tribunalului sau Curii de apel, nsrcinat i cu atribuii administrative, numete n funcie Directorul executiv i Directorul executiv adjunct al acestei instituii, care este funcionar public. c) acte administrative prin delegaie, emise de persoane private, angajate, sub control statal, n activitatea de prestare a serviciilor publice.
1 2
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.293; I. Iovna, op.cit., 220. T. Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.90. 3 A se vedea reglementarea cadru n materie, Ordonana Guvernului nr.2/2001. 4 A se vedea, pentru mai multe exemple de acte administrativ-jurisdicionale, D. C. Drago, Recursul administrativ i contenciosul administrativ, Editura All Beck, 2001, p. 105 i urm. 5 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.287. 6 T. Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p.143, Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.286
57
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Astfel, statul sau unitile administrativ teritoriale pot gestiona direct serviciile publice necesare satisfacerii nevoilor celor administrai, sau le pot transfera, sub control strict, unor persoane private, care s le gestioneze n interes public dar cu respectarea cerinelor de eficien i eficacitate. Prestnd un serviciu public sub control statal, persoanele private menionate dobndesc atribuii de putere public, i, n consecin, au posibilitatea de a emite acte administrative obligatorii pentru cei care beneficiaz de serviciul public, acte atacabile pe calea contenciosului administrativ1. Pentru a exemplifica, serviciul public de nvmnt este prestat, n principiu, de universiti de stat, dar i de universiti private, aflate sub controlul permanent al Consiliului Naional de Evaluare Academic i Acreditare, precum i al Ministerului Educaiei i Cercetrii; policlinicile de stat sunt dublate de policlinici private, care presteaz acelai serviciu public de sntate, sub controlul ministerului de resort; serviciile publice de transport local cltori pot fi delegate, spre gestionare, unor persoane juridice private, n condiiile legislaiei n vigoare, etc. n acest context, decizia Rectorului unei universiti particulare de numire n funcie a unui preparator, asistent sau lector universitar, este un act administrativ la fel ca i actul omologului su de la o universitate de stat, cu precizarea c regimul lor este reglementat prin lege special, Statutul cadrelor didactice; de asemenea, decizia operatorului de transport urban cltori de a majora preul biletelor de cltorie este un act administrativ, nicidecum un act de drept privat. 4. Condiiile de valabilitate a actului administrativ. 4.1. Enumerare. Pentru a fi valabil, un act administrativ trebuie s ndeplineasc patru condiii: (1) s fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale, (2) s fie emis n forma i cu respectarea procedurii prevzute de lege, (3) s fie conform cu Constituia, legile i actele normative n vigoare, (4) s fie conform cu interesul public urmrit de lege. 4.2. Competena actul administrativ s fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale. Competena unei autoriti administrative este stabilit prin lege, prin urmare ea nu poate fi transmis unei alte autoriti publice dect tot prin lege2, ea este obligatorie n sensul c nu se poate renuna la exercitarea ei3, i are caracter permanent, chiar dac titularii unor funcii sunt alei pentru un mandat determinat4. Exist trei tipuri de competen: a) competena material (ratione materiae). Competena material se refer la domeniul n care autoritatea public i exercit atribuiile conferite prin lege (ex.: Ministerul finanelor publice - finane publice, impozite, taxe; Inspectoratul Teritorial de Munc - raporturi de munc, protecie social, Consiliul local taxe locale, drumurile din ora, etc.; Comisia Naional de Statistic - statistic, etc.). b) competena temporal (ratione temporis). Competena temporal aparine autoritii publice care este investit cu puterea de a emite un act administrativ sau de a efectua o operaiune material la momentul n care actul este emis sau operaiunea efectuat5. Precizarea, dei la prima vedere pare mai dificil de neles, este necesar ntruct autoritatea public s-ar putea s aib competena de a emite actul administrativ n cauz, dar nu la momentul n care acesta este emis (prin moment nelegndu-se ziua emiterii, sau alte uniti de msurare a timpului, dac se poate stabili cu certitudine cnd a ncetat competena de emitere a actului administrativ). Prin urmare, actul administrativ poate fi emis prematur, de o autoritate nc neinvestit legal cu atribuii de putere public n domeniul respectiv, sau, dimpotriv, tardiv, de o autoritate ce nu mai are competena de a-l emite. Astfel, fostul primar nu mai poate oficia cstorii la ora 12,00 dac noul primar ales n funcie a fost validat de judector la ora 10,00 a aceleiai zile. Dac actul prin care competena temporal nceteaz este un act normativ, se ia n calcul data publicrii lui sau aducerii la cunotin public, pe cnd n cazul actului individual se va lua n considerare data sau momentul comunicrii lui. n contextul competenei temporale trebuie discutat ns i teoria funcionarului de fapt. Astfel, se pune ntrebarea ce efecte are actul administrativ sau operaiunea administrativ realizate de un funcionar care nu mai are competen legal de a le realiza, sau nc nu are aceast competen, ns aparent, din perspectiva persoanelor care vin n contact cu acest funcionar, el este competent s emit actul sau s efectueze operaiunea? Exemplul cel mai elocvent rmne cel de mai sus, cu primarul al crui mandat a ncetat, i care oficiaz n continuare cstorii; ce se ntmpl cu aceste cstorii, sunt ele valabil ncheiate? Doctrina dreptului administrativ consider, pe bun dreptate, c teoria funcionarului de fapt, atunci cnd exist aparena legalitii activitii acestuia, coroborat cu aceea a aparenei n drept, acceptat din motive
A se vedea, n acest sens, Agathe Van Lang, Genevive Gondouin, Vronique Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2eedition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, p.10; T. Drganu, Introducere...., op.cit., p.144; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.287; A. Iorgovan, op.cit., vol. II, 2002, p.23. 2 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.297. 3 Spre exemplu, prefectul nu poate refuza numirea n funcie a unei persoane care a ctigat concursul pentru ocuparea funciei publice de secretar al comunei, i nici nu poate refuza constatarea dizolvrii de drept a consiliului local, atunci cnd condiiile legale sunt ndeplinite. 4 Consiliul local i primarul sunt autoriti administrative ce funcioneaz permanent, chiar dac titularii funciilor de consilieri, respectiv persoana care a fost aleas primar se schimb. 5 Martine Lombard, Droit administratif, 3eedition, Editions Dalloz, Paris, 1999, p.183.
1
58
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------de securitate juridic, sunt suficiente pentru a considera actul administrativ sau operaiunea administrativ ca fiind legal, i de a evita repunerea n discuie a situaiei juridice ce face obiectul actului sau operaiunii, i, implicit, obligarea persoanei n cauz de a parcurge procedura administrativ din nou1. Considerarea ca legal a operaiunii sau a actului administrativ are ca scop, prin urmare, doar protejarea celor administrai, i nu antreneaz exonerarea de rspundere a funcionarului public care nu poate dovedi c a fost n eroare atunci cnd a emis actul sau a efectuat operaiunea. Tot n categoria exemplelor privind funcionarii de fapt se ncadreaz situaia funcionarului public cruia i este anulat prin hotrre judectoreasc, cu efecte retroactive, actul de numire n fucia public: actele administrative emise sau operaiunile administrative efectuate de acesta n perioada dintre numire i anularea numirii sunt considerate valide, n virtutea teorii funcionarului de fapt, chiar dac efectul anulrii actului de numire ar fi acela c, teoretic, persoana n cauz nu a fost niciodat funcionar public. c) competena teritorial (ratione loci). Competena teritorial definete cmpul geografic al aciunii administrative al unei autoriti publice: ansamblul teritoriului naional - competen naional, sau numai teritoriul unei comune, ora sau jude competen local. Astfel, Guvernul are competen naional, Cosiliul judeean competen judeean (ce este inclus n sfera mai larg a competenei locale, n sensul de alternativ la competena naional) iar Consiliul local competen local. Principiul paralelismului competenelor. n conformitate cu acest principiu, unanim recunoscut de doctrina i practica de drept administrativ 2, n tcerea legii (adic n lipsa unei prevederi legale exprese care s rezolve situaia), autoritatea public ce are competena de a emite un act sau de a efectua o operaiune administrativ are i competena de a revoca acel act sau de a cere restituirea prestaiei (atunci cnd acest lucru este posibil). Astfel, pentru a exemplifica practic acest principiu, consiliul local poate hotr participarea cu capital sau cu bunuri, n numele colectivitii locale pe care o reprezint, la constituirea de societi comerciale (art.15 din Legea nr.215/2001), prin urmare, prin aplicarea principiului paralelismului competenelor, tot prin hotrre a consiliului local se poate hotr i renunarea la calitatea de asociat sau acionar la societile comerciale respective. Dreptul de revocare este exclusiv numai atunci cnd competena este exclusiv, prin urmare n cazul n care i alte autoriti pot emite actul n cauz revocarea poate fi decis i de aceste autoriti. Caracterul de ordine public al regulilor de competen. Necesitatea asigurrii coerenei activitii administrative ataeaz regulilor de competen un caracter de ordine public; aceasta nseamn c, n cadrul unui litigiu de contencios administrativ, oricare dintre pri i chiar instana de contencios administrativ din oficiu, poate ridica, n orice moment al procesului, excepia de necompeten a autoritii publice prte, motiv de nulitate absolut a actului administrativ atacat. Ilegalitatea datorat necompetenei nu poate fi acoperit prin confirmare, prin urmare autoritatea administraiei publice care era, de fapt, competent s emit actul nu i-l poate nsui, i s considere c este emis cu respectarea competenei. Singura soluie este emiterea unui nou act, cu acelai coninut cu primul, de aceast dat de ctre autoritatea competent, care va produce efecte juridice din momentul emiterii3. Delegarea competenei. Obiectul delegrii de competen l constituie nsrcinarea unei autoriti publice subordonate de a aciona n numele autoritii legal competente, n anumite cazuri determinate. Delegarea poate interveni i n interiorul autoritii publice, ntre funcionarii publici. Imperativul concilierii necesitii de a respecta strict regulile de competen cu necesitatea practic de a construi sisteme de gestionare efectiv a complexei problematici cu care se confrunt administraia public a dus la acceptarea n doctrin a unor reguli mai puin restrictive, la formularea unui compromis4. Astfel, o condiie esenial a delegrii este ca ea s fie autorizat prin lege (n sens larg, ce cuprinde i actele normative de rang inferior legii). n al doilea rnd, actul administrativ de delegare trebuie s precizeze exact ntinderea delegrii, nefiind admisibil delegarea tuturor atribuiilor autoritii publice, i titularul delegrii (autoritatea public delegatar). Exist dou tipuri de delegare: a) delegarea de putere public (de atribuii). Acest tip de delegare presupune ca autoritatea delegant s renune temporar (pn la revocarea expres a delegrii) la atribuia de putere public ntr-un anumit domeniu, prin urmare aceasta pierde posibilitatea de a decide n acel domeniu. Delegarea de putere public vizeaz titularul unei funcii, nu o persoan determinat, prin urmare delegarea rmne valabil chiar dac titularul funciei publice este schimbat. Ea trebuie realizat ntotdeauna n form scris5.
1 2
M. Lombard, op.cit., p.183. A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op.cit., p.17; M. Lombard, op.cit., p.185. 3 I. Iovna, op.cit., p.232. 4 M.Lombard, op.cit., p.183 5 Ibidem, p.191
59
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------De asemenea, autoritatea public delegatar nu poate sub-delega atribuiile de putere public (competena), ci doar dreptul de semntur. Suntem n prezena delegrii de atribuii n cazul viceprimarilor, crora le sunt delegate obligatoriu unele atribuii prevzute de lege n sarcina primarului, iar altele pot fi delegate de primar1 b) delegarea de semntur - permite delegarea semnturii titularului unei funcii publice ctre un colaborator sau subordonat - nu se deleg atribuiile, ci doar semntura, prin urmare titularul funciei publice sau a demnitii publice pstreaz competena i rspunderea n domeniul vizat2. Suntem n prezena unei msuri interne, de organizare optim a serviciului public, aplicabil n practic atunci cnd legea nu prevede posibilitatea delegrii de atribuii. Prin delegarea semnturii se vizeaz o persoan determinat, n consecin pierderea funciei publice antreneaz ncetarea delegrii. La fel se ntmpl i n cazul n care delegantul i pierde funcia. Delegatarul acioneaz n numele delegantului, prin urmare este interzis sub-delegarea semnturii. 4.3. Forma i procedura - s fie emis n forma i cu respectarea procedurii prevzute de lege. 4.3.1. Consideraii introductive. Procedura administrativ necontecioas. Noiune. Procedura administrativ necontencioas desemneaz procedura urmat de autoritile administraiei publice atunci cnd emit acte administrative sau elibereaz diferite certificate, avize, aprobri, etc, n absena unui litigiu3. Exist forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ avizul (facultativ, consultativ i conform), acordul (prealabil, concomitent sau posterior), propuneri, rapoarte, certificate, etc., forme procedurale concomitente emiterii actului cvorum, majoritate, motivarea i semnarea sau contrasemnarea, i forme procedurale posterioare emiterii actului comunicarea, publicarea, aprobarea i confirmarea. Prin aceste forme procedurale, autoritile administraiei publice i asociaz alte autoriti publice la decizie, n vederea fundamentrii ei din punct de vedere legal i al criteriului oportunitii. De asemenea, o importan tot mai mare au primit n ultima vreme procedurile de consultare a celor administrai n procesul de luare a deciziei administrative. Dei dispune de o putere de decizie unilateral, administraia public tinde tot mai mult, fie forat de legi, fie din proprie iniiativ, s in seama de prerea celor vizai prin actul administrativ. O decizie astfel adoptat are avantajul de a fi susceptibil de o aplicare mai facil i de o adeziune mai rapid din partea celor vizai dect decizia luat fr consultare, considerat de multe ori abuziv i fr sens. n fine, o administraie modern nu poate funciona la standarde de calitate ridicate fr respectarea principiului transparenei, conform cruia deciziile administraiei publice trebuie luate n aa fel nct toate persoanele interesate s le cunoasc nc din faza de proiect, iar procedura de emitere i de executare a deciziei administrative s fie deschis, coerent i corect, uor de urmrit de public. n planul contenciosului administrativ, importana distinciei ntre actele administrative i formele procedurale prevzute de lege pentru emiterea actului administrativ const n aceea c doar actul administrativ, adic actul final, poate fi contestat direct pe calea unei aciuni directe n contencios administrativ, nu i avizele, acordurile, propunerile, referatele, aprobrile, etc. Atunci cnd analizeaz legalitatea actului administrativ ns, instana de contencios administrativ se va pronuna i asupra formelor procedurale (actelor interne, cum mai sunt ele denumite), ntruct, de multe ori, ilegalitatea actului administrativ este rezultatul evident al ilegalitii unei forme procedurale care a stat la baza emiterii lui. Unele din aceste forme sunt instituite de lege pentru garantarea drepturilor celor administrai sau pentru informarea autoritilor publice, i pot atrage anularea actului -nulitate relativ, sau nulitatea absolut a acestuia, care trebuie doar constatat de instan. Alte forme, ns, nu atrag nulitatea actului (procedurile facultative). Instana de judecat poate aprecia dac neefectuarea unei proceduri administrative obligatorii este de natur s vicieze actul administrativ. De exemplu, durata mai redus a anchetei publice prevzute de lege nu impietez asupra legalitii actului administrativ, dac cel vizat i-a prezentat punctul de vedere i acesta a fost consemnat. De asemenea, faptul c funcionarul public vinovat de producerea unei pagube patrimoniului instituiei nu a fost lsat s semneze un angajament de plat i a fost emis o decizie de imputare cu acelai coninut ca i angajamentul de plat nu afecteaz legalitatea deciziei de imputare. 4.3.2. Forma scris. Distincia act administrativ - act constatator (adeverin, certificat). Actele administrative trebuie emise n form scris, att ca i o condiie de valabilitate, ct i pentru a facilita dovada existenei lor; cu toate acestea, i un act administrativ verbal poate fi considerat valid, dac este dovedit existena lui, ns n practica administrativ actual nu mai sunt ntlnite astfel de acte4. n acest sens argumentm i cu dispoziiile din Ordonana Guvernului nr.27/2002 privind activitatea de soluionare a petiiilor5, care prevede n mod obligatoriu semnarea i motivarea legal a rspunsului la petiii,
A se vedea art.70 din Legea nr.215/2001. Spre exemplu, viceprimarii nu pot s delege la rndul lor atribuiile pe care li le-a delegat primarul. 3 M. Lombard, op.cit., p.187. 4 Aplicarea verbal a sanciunii avertismentului n condiiile Ordonanei Guvernului nr.2/2001 nu este un act administrativ, ci o operaiune administrativ prin care se execut actul administrativ, adic procesul verbal de sancionare contravenional, act ce trebuie emis n scris; n sens contrar, a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.298. 5 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 296 din 30 aprilie 2002
2 1
60
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------chiar dac acest rspuns este negativ. n aceste condiii, nici mcar refuzul de a soluiona o petiie nu mai poate fi verbal, ci trebuie emis n scris, deoarece o condiie de valabilitate a lui este semnarea de ctre conductorul autoritii publice. n nici un caz, ns, nu este admis dovada cu martori pentru a contesta existena unor acte administrative ce trebuie semnate de autoritatea emitent sau a unor acte care trebuie emise n form scris; dovada cu martori va fi admis doar pentru contestarea faptelor ce au stat la baza redactrii actului administrativ, pentru nscrierea n fals. Sanciunea lipsei formei scrise la emiterea unui act administrativ este nulitatea relativ a actului administrativ, pe cnd lipsa formei scrise atunci cnd legea o prevede n mod expres duce la inexistena actului administrativ. Forma scris nu este suficient pentru a fi n prezena unui act administrativ dac nu este dublat de manifestarea de voin a autoritii publice fcut n scopul de a produce efecte juridice. Astfel, nscrisurile prin care se atest anumite fapte juridice sau drepturi nu sunt acte administrative, ci doar operaiuni administrative certificatele de stare civil, ncheierile de autentificare ale notarilor, etc. Ele nu adaug efecte juridice noi raportului juridic nscut prin voina liber declarat a prilor sau prin faptul administrativ al naterii sau decesului, ci doar constat acest aspect1. Legislativ, soluia doctrinar a fost confirmat prin Ordonana Guvernului nr.33/2002 privind reglementarea eliberrii certificatelor i adeverinelor de ctre autoritile publice centrale i locale2, care prevede c prin certificat se nelege documentul ce confirm exactitatea sau realitatea unui fapt ori atest o anumit calitate n vederea valorificrii anumitor drepturi de ctre persoana care solicit eliberarea acestuia, iar prin adeverin - documentul prin care se atest un drept sau un fapt. Astfel, certificatul de productor nu este un act administrativ, deoarece nu pe baza lui se nate dreptul dreptul productorului agricol de a-i comercializa produsele n piee, trguri sau oboare, ci pe baza faptului c acel productor deine anumite bunuri agricole comercializabile. Prin certificat se atest doar proveniena produselor ca fiind din gospodria proprie a respectivei persoane fizice3. Din pcate, aa cum vom arta mai jos, nu ntotdeauna denumirile actelor administrative reflect natura juridic a acestora, legiuitorul ignornd deseori doctrina i jurisprudena ce consacr anumii termeni. 4.3.3. Formaliti procedurale anterioare emiterii actului administrativ. Procedurile consultative. 4.3.3.1. Consultarea facultativ (avizul facultativ) presupune libertatea de decizie a autoritii publice, n condiiile n care exist posibilitatea solicitrii unei opinii altei autoriti publice, instituii publice, unui funcionar public sau unei persoane fizice sau juridice private. Rmne, aadar, la latitudinea autoritii publice s solicite sau nu avizul, iar dac l-a solicitat, poate ine sau nu seama de coninutul lui la emiterea actului administrativ. Autoritatea public emitent poate modifica i dup consultare proiectul, fr a fi obligat s recurg la o alt consultare. 4.3.3.2. Consultarea obligatorie (avizul consultativ). n acest caz, autoritatea public emitent este obligat prin lege s solicite opinia unei alte autoriti sau publicului, ns nu trebuie s se conformeze acelei opinii atunci cnd emite actul administrativ. Actul final trebuie s corespund proiectului supus consultrii, orice modificare a proiectului antrennd obligativitatea unei noi consultri. Consiliul legislativ, autoritate public autonom, emite, spre exemplu, avize consultative4. n conformitate cu dispoziiile legale ce guverneaz regimul juridic al acestui aviz, Legea nr.24/2000, el este formulat i este transmis n scris, i poate fi: favorabil, favorabil cu obiecii sau propuneri ori negativ. Avizele favorabile care cuprind obiecii sau propuneri, precum i cele negative se motiveaz i pot fi nsoite de documentele sau de informaiile pe care se sprijin. Observaiile i propunerile Consiliului Legislativ privind respectarea normelor de tehnic legislativ vor fi avute n vedere la definitivarea proiectului de act normativ. Neacceptarea acestora trebuie motivat n cuprinsul actului de prezentare a proiectului sau ntr-o not nsoitoare. Observm c, n acest caz, dei avizul rmne un aviz consultativ, autoritatea public emitent va trebui s-i motiveze decizia de ignorare a coninutului avizului. De asemenea, Hotrrea Guvernului nr.50/2005 pentru aprobarea regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului5, prevede c proiectele de acte normative se transmit Ministerului Justitiei n original, mpreun cu o copie i numai dup obinerea avizelor autoritilor publice interesate. Ministerul Justitiei avizeaz proiectele de acte normative exclusiv din punct de vedere al legalitii, ncheind succesiunea operaiunilor din etapa de avizare. n acest caz suntem n prezena unui aviz consultativ, obligatoriu de solicitat dar care nu condiioneaz coninutul actului final.
1 T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate..., op.cit., p.92; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.299; L. Chiriac, Activitatea autoritilor administraiei publice, Editura Accent, Cluj Napoca, 2001, p.47. 2 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 88 din 2 februarie 2002. 3 A se vedea Hotrrea Guvernului nr.661 privind procedura de eliberare a certificatului de productor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 436 din 3 august 2001. 4 A se vedea art.9 alin.2 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 139 din 31 martie 2000; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.300. 5 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005.
61
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Proceduri consultative impuse de imperativul asigurrii transparenei decizionale n administraia public. Legea nr. 52/20031 privind transparena decizional n administraia public stabilete regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenei decizionale n cadrul autoritilor administraiei publice centrale i locale, alese sau numite, precum i al altor instituii publice care utilizeaz resurse financiare publice, n raporturile stabilite ntre ele cu cetenii i asociaiile legal constituite ale acestora. Prin aceast reglementare s-a ncercat apropierea societii civile de activitatea decizional a administraiei publice2. Corobornd aceste dispoziii cu textele Ordonanei Guvernului nr.75/2003, care prevede c prin hotarre a consiliului local sau judeean se vor stabili procedura i modalitile de aducere la cunotin public a msurilor de interes major pentru locuitori i a proiectelor de acte administrative care cad sub incidena prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public, precum i de consultare a cetenilor cu privire la coninutul acestora, rezult c legea stabilete doar un cadru general, ce urmeaz a fi circumstaniat prin acte administrative de la nivel local, n funcie de specificul autoritii administraiei publice locale. Aa cum s-a remarcat n doctrin3, practica reglementrii prin legi i ordonane a diferitelor aspecte ce ar trebui s se regseasc, mpreun, ntr-un Cod de procedur administrativ, ndeprteaz legislaia noastr de coerena i stabilitatea pe termen lung de care are nevoie. Procedurile de asigurare a transparenei decizionale n activitatea autoritilor publice au la baz anumite principii, cum ar fi: a) informarea n prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes public care urmeaz s fie dezbtute de autoritile administraiei publice centrale i locale, precum i asupra proiectelor de acte normative; b) consultarea cetenilor i a asociaiilor legal constituite, la iniiativa autoritilor publice, n procesul de elaborare a proiectelor de acte normative; c) participarea activ a cetenilor la luarea deciziilor administrative i n procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, cu respectarea urmtoarelor reguli: edinele autoritilor i instituiilor publice care fac obiectul legii sunt publice (1); dezbaterile vor fi consemnate i fcute publice (2); minutele acestor edine vor fi nregistrate, arhivate i fcute publice (3). Autoritile administraiei publice obligate s respecte dispoziiile legii sunt: a) autoritile administraiei publice centrale4: ministerele, alte organe centrale ale administraiei publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile publice deconcentrate5 ale acestora, precum i autoritile administrative autonome; b) autoritile administraiei publice locale: consiliile judeene, consiliile locale, primarii, instituiile 6 i serviciile publice de interes local sau judeean. Excepie fac de la aplicarea legii procesul de elaborare a actelor normative i edinele n care sunt prezentate informaii privind: a) aprarea naional, sigurana naional i ordinea public, interesele strategice economice i politice ale rii, precum i deliberrile autoritilor, dac fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii; b) valorile, termenele de realizare i datele tehnico-economice ale activitilor comerciale sau financiare, dac publicarea acestora aduce atingere principiului concurenei loiale, potrivit legii; c) datele personale, potrivit legii. Participarea cetenilor i a asociaiilor legal constituite la procesul de elaborare a actelor normative implic anumite aciuni ale autoritilor publice: a) n cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administraiei publice are obligaia s redacteze un anun referitor la aceast aciune, care va fi adus la cunotina publicului cu cel puin 30 de zile nainte de supunerea spre analiz, avizare i adoptare de ctre autoritile publice7. Anunul va cuprinde o not de fundamentare, o expunere de motive sau, dup caz, un referat de aprobare privind necesitatea adoptrii actului normativ propus, textul complet al proiectului actului respectiv, precum i termenul limit, locul i modalitatea n care cei interesai pot trimite n scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ.
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 70 din 2 martie 2003. Dana Apostol Tofan, Unele consideraii n legtur cu Legea privind transparena decizional n administraia public, n Curierul judiciar nr.3/2003, p.22 i urm. 3 Dana Apostol Tofan, art.supra cit., p.24; Idem, Necesitatea codificrii procedurii administrative, n Revista de drept public nr.1/2002, p.75-94. 4 Din enumerare lipsete, inexplicabil, chiar Guvernul, fapt criticabil - Dana Apostol Tofan, art. cit., Curierul judiciar nr.3/2003, p.27. 5 n urma intrrii n vigoare a Constituiei revizuite, serviciile ministeriale din teritoriu nu mai sunt denumite descentralizate, ci deconcentrate, prin urmare legea a fost modificat implicit. 6 Precizarea este considerat ntr-o opinie inutil, deoarece instituiile publice, avnd o activitate predominant practic, nu emit dect acte administrative individuale, i acelea numai n cazuri expres prevzute de lege Dana Apostol Tofan, art. cit., Curierul judiciar nr.3/2003, p.25. 7 Anunul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevan asupra mediului de afaceri se transmite de ctre iniiator asociaiilor de afaceri i altor asociaii legal constituite, pe domenii specifice de activitate, n termenul prevzut de lege (art.6 alin.3 din Legea nr.52/2003).
2 1
62
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Anunul va fi publicat pe site-ul propriu, afiat la sediul propriu, ntr-un spaiu accesibil publicului, i transmis ctre mass-media central sau local, dup caz. La publicarea anunului autoritatea administraiei publice va stabili o perioad de cel puin 10 zile pentru a primi n scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice. Conductorul autoritii publice va desemna o persoan din cadrul instituiei, responsabil pentru relaia cu societatea civil, care s primeasc propunerile, sugestiile i opiniile persoanelor interesate cu privire la proiectul de act normativ propus. b) Autoritatea administraiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaii. c) Proiectul de act normativ se transmite spre analiz i avizare autoritilor publice interesate numai dup definitivare, pe baza observaiilor i propunerilor formulate de cei interesai. d) Autoritatea public n cauz este obligat s decid organizarea unei ntlniri n care s se dezbat public proiectul de act normativ, dac acest lucru a fost cerut n scris de ctre o asociaie legal constituit1 sau de ctre o alt autoritate public. n toate cazurile n care se organizeaz dezbateri publice, acestea trebuie s se desfoare n cel mult 10 zile de la publicarea datei i locului unde urmeaz s fie organizate. e) Autoritatea public n cauz trebuie s analizeze toate recomandrile referitoare la proiectul de act normativ n discuie. f) n cazul reglementrii unei situaii care, din cauza circumstanelor sale excepionale, impune adoptarea de soluii imediate, n vederea evitrii unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptrii n procedur de urgen prevzut de reglementrile n vigoare. Participarea cetenilor i a asociaiilor legal constituite la procesul de luare a deciziilor va avea loc n urmtoarele condiii: a) anunul privind edina public se afieaz la sediul autoritii publice, este inserat n site-ul propriu i se transmite ctre mass-media, cu cel puin 3 zile nainte de desfurare, i va conine data, ora i locul de desfurare a edintei publice, precum i ordinea de zi. Acest anun trebuie adus la cunotina cetenilor i a asociaiilor legal constituite care au prezentat sugestii i propuneri n scris, cu valoare de recomandare, referitoare la unul dintre domeniile de interes public care urmeaz s fie abordat n edin public; difuzarea anunului i invitarea special a unor persoane la edina public sunt n sarcina responsabilului desemnat pentru relaia cu societatea civil. b) participarea persoanelor interesate la edintele publice se va face n limita locurilor disponibile n sala de edinte, n ordinea de precdere2 dat de interesul asociaiilor legal constituite n raport cu subiectul edinei publice, stabilit de persoana care prezideaz edina public. Ordinea de precdere nu poate limita accesul mass-media la edintele publice. c) persoana care prezideaz edina public ofer invitailor i persoanelor care particip din proprie iniiativ posibilitatea de a se exprima cu privire la problemele aflate pe ordinea de zi. d) adoptarea deciziilor administrative ine de competena exclusiv a autoritilor publice. Punctele de vedere exprimate n cadrul edinelor publice de persoanele invitate au valoare de recomandare. e) minuta3 edinei publice, incluznd i votul fiecrui membru, cu excepia cazurilor n care s-a hotrt vot secret, va fi afiat la sediul autoritii publice n cauz i publicat n site-ul propriu. Autoritile publice sunt obligate s elaboreze i s arhiveze minutele edinelor publice. Atunci cnd se consider necesar, edinele publice pot fi nregistrate. nregistrrile edinelor publice, cu excepia celor prevzute la art. 6 din Legea 52/2003, vor fi fcute publice, la cerere, n condiiile Legii 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public. f) autoritile publice sunt obligate s ntocmeasc i s fac public un raport anual privind transparena decizional, care va cuprinde cel puin urmtoarele elemente: numrul total al recomandrilor primite; numrul total al recomandrilor incluse n proiectele de acte normative i n coninutul deciziilor luate; numrul participanilor la edinele publice; numrul dezbaterilor publice organizate pe marginea proiectelor de acte normative; situaia cazurilor n care autoritatea public a fost acionat n justiie pentru nerespectarea prevederilor legii; evaluarea proprie a parteneriatului cu cetenii i asociaiile legal constituite ale acestora; numrul edinelor care nu au fost publice i motivaia restricionrii accesului. Raportul anual privind transparena decizional va fi fcut public n site-ul propriu, prin afiare la sediul propriu ntr-un spatiu accesibil publicului sau prin prezentare n edin public. Legea nr.52/2003 prevede i anumite sanciuni juridice pentru nerespectarea dispoziiilor sale:
1 Prin asociaie legal constituit se nelege orice organizaie civic, sindical, patronal sau orice alt grup asociativ de reprezentare civic. (art.3 din Legea nr.52/2003) 2 Ordinea de precdere este ordinea care determin prioritatea participrii la edinele publice, n raport cu interesul manifestat fa de subiectul edinei. 3 Minuta este documentul scris n care se consemneaz n rezumat punctele de vedere exprimate de participanii la o edin, precum i rezultatul dezbaterilor.
63
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------a) aciunea n contencios administrativ - orice persoan care se consider vtmat n drepturile sale, prevzute de lege, poate face plngere n condiiile Legii contenciosului administrativ, mpotriva refuzului nejustificat al autoritii administraiei publice de a respecta dispoziiile legii1. Plngerea i recursul se judec n procedur de urgen i sunt scutite de tax de timbru. b) rspunderea disciplinar: constituie abatere disciplinar i se sancioneaz, potrivit prevederilor Legii 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, sau, dup caz, potrivit legislaiei muncii, fapta funcionarului care, din motive contrare legii, nu permite accesul persoanelor la edinele publice sau impiedic implicarea persoanelor interesate n procesul de elaborare a actelor normative de interes public. c) msuri administrative: persoanele care asist la edinele publice, invitate sau din proprie initiaiv, trebuie s respecte regulamentul de organizare i funcionare a autoritii publice. n cazul n care preedintele de edin constat c o persoan a nclcat regulamentul, va dispune avertizarea i, n ultim instan, evacuarea acesteia. 4.3.3.3. Procedura avizului conform este o procedur de excepie2, aplicabil doar cnd legea o prevede expres. Astfel, legea poate cere unei autoriti publice s emit un act administrativ numai dup consultarea prealabil a unei alte autoriti publice, iar actul administrativ emis trebuie s fie n conformitate cu avizul astfel obinut. n cazul n care autoritatea emitent nu accept emiterea actului administrativ cu respectarea avizului conform, are doar opiunea de a nu-l mai emite. Un exemplu n acest sens ni-l ofer art. 7 al Hotrrii Guvernului nr.745/2003 privind organizarea i funcionarea Autoritii Naionale de Control3: regulamentele de organizare i funcionare a autoritilor de control aflate n subordinea sau n coordonarea ministrului delegat pentru coordonarea autoritilor de control se aprob n condiiile legii, numai cu avizul conform al acestuia. n unele cazuri, ns, caracterul conform al avizului reiese dintr-o formulare mai larg a textului legal. Astfel, n anexa 2 la Legea nr.50/1991 se precizeaz c avizarea se concretizeaz printr-un act (aviz favorabil sau nefavorabil) care are caracter tehnic de obligativitate4. n fine, exist avize exprese sau tacite. Un exemplu de aviz tacit este cel prevzut de art.14 alin.2 din Legea nr.215/2001 pentru ncheierea acordurilor de cooperare transfrontalier: n cazul n care avizul nu este eliberat n termenul legal de 30 de zile, el se consider a fi favorabil ncheierii acordului. 4.3.3.4. Acordul este definit de doctrin ca fiind un consimmnt dat de o autoritate public altei autoriti publice n vederea emiterii de ctre aceasta din urm a unui act administrativ 5. Prin urmare, acordul trebuie obligatoriu solicitat atunci cnd legea prevede, iar actul administrativ trebuie s i se conformeze din punct de vedere al coninutului. S-a remarcat, pe bun dreptate, c acordul se deosebete de avizul conform prin faptul c primul produce efecte juridice, actul emis n final fiind rezultatul manifestrii de voin a mai multor organe administrative, un act juridic complex, n timp ce avizul conform este doar un element component al procedurii de elaborare a actului administrativ6. n ce ne privete, considerm c mai sunt necesare cteva precizri: - acordul, spre deosebire de avizul conform, este doar o manifestare de voin a unui alt organ administrativ cu privire la un act administrativ deja elaborat de autoritatea emitent, fr a exista posibilitatea acelui organ de a interveni n coninutul actului; prin urmare, organul emitent al acordului are doar dou opiuni: de a emite acordul sau de a refuza emiterea lui. Dimpotriv, n cazul avizului conform, organul emitent particip, alturi de emitentul actului, la elaborarea acestuia, odat ce autoritatea emitent actului va trebui s in seama n redactarea lui de opinia exprimat pe calea avizului conform. - avizul conform nu implic rspunderea juridic a emitentului su, ns emitentul acordului devine coautor al actului administrativ i va rspunde alturi de autoritatea public ce l-a elaborat7. - n opinia autorilor de specialitate, acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior actului administrativ8. n ce ne privete, ne este greu de imaginat un acord concomitent emiterii actului administrativ; participarea concomitent a dou sau mai multe autoriti publice la emiterea unui act administrativ are ca i consecin faptul c actul va avea doi emiteni (spre exemplu, un ordin ministerial emis de doi minitri). Ct despre acordul posterior, existena lui distinct este subminat de asemnarea pn la identificare cu aprobarea
Dana Apostol Tofan, art.cit., p.31. M. Lombard, op.cit.,p.190. 3 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 496 din 9 iulie 2003 4 Legea nr.50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor de contrucii, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 259 din 24 octombrie 1996, cu modificrile ulterioare. 5 T. Drganu, Actele administrative i faptele....., op.cit., p.104; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.302; 6 T. Dganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.128. 7 A se vedea, n sens contrar, Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.302. 8 T. Dganu, Actele administrative i faptele asimilate lor...., op.cit., p.104; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.306.
2
64
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ambele sunt posterioare emiterii actului administrativ, ambele condiioneaz producerea efectelor juridice ale acestuia, ambele implic doar responsabilitatea autoritii publice emitente. Ca exemplu, Hotrrea Guvernului nr.1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici prevede n art.15 alin.3 necesitatea acordului federaiei sau uniunii la care sunt afiliate organizaiile sindicale din rndul crora se numete reprezentantul n comisia de concurs pentru ocuparea unei funcii publice. 4.3.3.5. Propunerea, ca modalitate de implicare a unei autoriti publice n procesul decizional derulat de o alt autoritate public, implic emiterea actului administrativ numai n urma unei astfel de propuneri; cu alte cuvinte, autoritatea emitent nu poate proceda la adoptarea actului administrativ dect n urma propunerii, lipsa propunerii fiind motiv de nulitate a actului administrativ. Coninutul actului administrativ trebuie s se conformeze propunerii, n caz contrar actul este ilegal; autoritatea public are doar dou opiuni n cazul n care propunerea nu este mulumitoare: de a cere modificarea propunerii sau fomularea uneia noi, sau de a nu adopta actul. Spre exemplu, numirea n funcie public a absolvenilor programului de formare specializat organizat de Institutul Naional de Administraie se face prin act administrativ al conductorului autoritii publice ce a solicitat un astfel de absolvent, la propunerea Institutului Naional de Administraie, iar perioada de stagiu a funcionarilor publici se defoar dup un program aprobat de conductorul autoritii publice la propunerea comun a conductorului compartimentului unde urmeaz s i desfoare acesta activitatea i a compartimentului de resurse umane1. 4.3.4. Formaliti procedurale concomitente emiterii actelor administrative. Emiterea unui act administrativ presupune, ntotdeauna, semnarea acestuia de ctre persoana competent din cadrul autoritii emitente (1), uneori contrasemnarea de ctre o alt persoan (2), n cazul unor acte motivarea lor (3), iar n cazul actelor administrative emise de autoriti colegiale, existena cvorumului (4) i a majoritii (5) prevzute de lege. 4.3.4.(1). Semnarea actului administrativ. Dintre formele substaniale necesare pentru ca actul s fie valid, se desprinde ca importan semnarea actului administrativ, formalitate ce permite verificarea competenei de emitere a actului i este indispensabil pentru dovada existenei deciziei administrative. Aa um am precizat, toate actele administrative trebuie semnate de persoana mputenicit s angajeze autoritatea public emitent: dispoziiile primarului se semneaz de ctre acesta, deoarece este vorba de o autoritate unipersonal, hotrrile consiliului local se semneaz de ctre preedintele de edin2, ordinele prefectului se semneaz de ctre prefect, ordinele i instruciunile ministeriale se semneaz de ctre ministru, hotrrile i ordonanele de guvern se semneaz de ctre primul ministru3, etc. 4.3.4.(2). Contrasemnarea actului administrativ. Prin intermediul contrasemnrii, se autentific semntura persoanei competente i se asociaz rspunderea contrasemnatarului n ceea ce privete legalitatea sau oportunitatea actului administrativ. Lipsa contrasemnturii este considerat un viciu de form, nu de competen, deoarece contrasemnatarul nu este coautor al actului administrativ4. Obligaia contrasemnrii este prevzut, spre exemplu, n Constituie pentru ordonanele i hotrrile guvernamentale, care trebuie contrasemnate de minitrii ce au obligaia punerii loc n executare5, n cazul hotrrilor consiliului local i a dispoziiilor primarului, ce trebuie contrasemnate de secretar6, 4.3.4.(3). Motivarea actului administrativ. Doctrina de drept administrativ s-a pronunat n majoritate pentru consacrarea principiului motivrii actelor administrative ca principiu de drept administrativ i recunoaterea sa jurisprudenial7. Dac lum exemple din statele cu tradiie democratic, constatm c aceast consacrare s-a realizat de cele mai multe ori pe cale legislativ.
1 Art.25 alin.2, respectiv art.29 alin.1din Hotrrea Guvernului nr.1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici; a se vedea i art.5 al Legii nr.550/2002 privind vnzarea spaiilor comerciale proprietate privat a statului aflate n administrarea consiliilor locale sau judeene precum i a celor aflate n administrarea regiilor autonome de interes local, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 803 din 5 noiembrie 2003. 2 Art.48 din Legea nr.215/2001 a administraiei publice locale. 3 Art.108 alin.4 din Constituie 4 A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op.cit., p.10 5 Art.108 alin.4 din Constituia Romniei revizuit n 2003. 6 Art.71 alin.2, art.49, art. 85 din Legea nr.215/2001. 7 Mircea Anghene, Motivarea actelor administrative - factor de ntrire a legalitii i de apropiere a administraiei de ceteni, n Studii i cercetri juridice nr.3/1972, p.504; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.304; Ana Rozalia Lazr, op.ultim.cit., p.95 i urm.
65
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Astfel, n Frana1, legislaia adoptat n 1979 impune motivarea, ca regul general, a tuturor deciziilor nefavorabile destinatarului - sanciuni, decderi, prescripii, refuzarea unui avantaj ce constituie un drept subiectiv al persoanei care ndeplinete condiiile legale (autorizaia de construcie, spre exemplu). De asemenea, necesit motivare deciziile prin care se instituie derogri de la regulile instituite prin legi i acte normative superioare (de exemplu, declararea unei informaii secret de serviciu). Prin excepie, nu vor fi motivate deciziile care ar putea dezvlui un secret protejat prin lege,un secret medical, deciziile luate n situaii de extrem urgen, i, bineneles, decizia implicit de refuz. Cu toate acestea, s-a decis c i n situaii de urgen sau n caz de refuz implicit, administraia este inut s-i motiveze decizia, la cererea celui interesat, n termen de 1 lun de la emitere. n dreptul german2, o dispoziie cu caracter general din Codul procedurii administrative impune motivarea obligatorie a actelor administrative, mai ales a celor emise n urma soluionrii unui recurs administrativ. Interesant de reinut este faptul c termenul de intentare a recursului n anulare este de o lun de la notificarea actului atacat sau de la rspunsul la recursul administrativ, dac actul este complet motivat, ns dac actul atacat sau rspunsul la recursul administrativ nu conine anumite meniuni obligatorii (posibilitile de recurs, instana competent i termenul de exercitare)3, termenul este de 1 an. Prin urmare, administraia public este sancionat prin augmentarea termenelor de contestare pentru incompleta motivare a propriilor decizii. Este o soluie legislativ ce considerm c ar trebui adoptat i n dreptul nostru, unde termenele sunt foarte scurte dei actele administrative nu se motiveaz. n dreptul nostru, motivarea este reglementat de principiu n dou cazuri: a) Motivarea actelor administrative individuale emise la cerere, adic n urma soluionrii unei petiii n temeiul Ordonanei Guvernului nr. 27/2002. Cteva precizri sunt necesare: - motivarea impus de art.13 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002 vizeaz doar motivele de drept, ce permit verificarea legalitii actului administrativ. - o motivarea complet ar presupune motive de drept, motive de fapt (mai ales n cazul exercitrii puterii discreionare), artarea cii de atac i a instanei competente, precum i a termenului de contestare. - din aceste considerente, considerm c motivarea reglementat la noi este incomplet i, dei constiuie un pas nainte pe calea legiferrii principiului motivrii actelor administrative, rmne criticabil sub aspectele enunate. - n consecin, propunem, de lege ferenda, reglementarea printr-un Cod administrativ a motivrii obligatorii a actelor administrative, sub patru aspecte: motive de drept, motive de fapt, precizarea cii de atac i a instanei competente, respectiv termenul de contestare. De asemenea, sub aspectul termenului de contestare, credem c ar fi util preluarea sistemului german, adic stabilirea unor termene scurte (2 luni, spre exemplu) pentru contestarea actelor complet motivate, i termene tot mai lungi pentru contestarea actelor incomplet motivate (6 luni dac lipsete un element al motivrii, 1 an dac lipsesc 2 sau 3 elemente, iar dac actul nu este motivat el s poat fi atacat oricnd). Considerm, de asemenea, c motivarea ar trebui s fie scris, s cuprind de fiecare dat propriile considerente de drept i cele de fapt (fiind excluse motivriletip), i c poate fi realizat i prin ataarea unui document (act cu putere superioar) care expune motivele. Dispoziiile generale din Ordonana Guvernului nr. 27/2002 sunt circumstaniate la cazul informaiilor de interes public prin art.22 din Legea nr.544/2001 care prevede motivarea (nu se arat ce fel de motivare) refuzului de a comunica informaiile de interes public petiionarului. n tcerea legii i n considerarea interesului public care st la baza interpretrii actelor normative ce dau drepturi particularilor, motivarea refuzului comunicrii informaiilor publice trebuie s cuprind toate elementele unei motivri complete, sau cel puin ceea ce Ordonana Guvernului nr. 27/2002 impune, ca lege general, adic motivarea n drept. Motivarea obligatorie o mai ntlnim i n cazul actelor administrative jurisdicionale, acest aspect fiind considerat de doctrin ca relevant pentru calificarea ca atare a acestor acte 4. Astfel, spre exemplu, hotrrile Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci vor fi motivate, de asemenea vor fi motivate deciziile Comisiei de soluionare a ntmpinrilor n cazul exproprierii (Legea nr.33/1994)5. b) Motivarea actelor administrative normative este impus de Legea nr.24/2000 n mod diferit, n funcie de emitentul actului normativ.
Jacqueline Morand-Deviller, Cours de droit administratif, Montchrestien, Paris, p. 342; Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 18e edition, Dalloz, Paris, 2000, p.106; Ren Chapus, Droit administratif gnral, 13e edition, tome 1, Montchrestien, Paris, 1999, p.1086. 2 Hartmut Maurer, Droit administratif allemand, traduit par M.Fromont, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, Paris, 1994, p.246. 3 Jean-Marie Auby, Michel Fromont, Les recours contre les actes administratifs dans les pays de la Communaut conomique Europene, Jurisprudence gnrale Dalloz, Paris, 1971, p.72; Guy Brabant, Nicole Questiaux, Cline Wiener, Le controle de ladministration et la protection des citoyens (etude comparative), Editions Cujas, Paris, 1973, p.63. 4 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.304. 5 Pentru alte exemple, a se vedea D. C. Drago, Recursul administrativ, op.cit., p.120 i urm.
1
66
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Astfel, pentru ordonanele i hotrrile guvernamentale, legea prevede obligaia ntocmirii prealabile a unei note de fundamentare, care nsoete actul normativ n procesul de adoptare i este publicat odat cu acesta n Monitorul oficial sau prezentat pe site-ul de internet al instituiei emitente1. Pentru celelalte acte administrative normative, emise de autoriti centrale, proiectul este nsoit de un referat de aprobare, ns aici nu se mai precizeaz obligativitatea publicrii referatului odat cu actul normativ. Motivarea va face referire, n principal, la: cerinele care reclam intervenia normativ, cu referire special la insuficienele reglementrilor n vigoare, la existena unor neconcordane legislative sau a unui vid legislativ; principiile de baz i finalitatea reglementrii propuse, cu evidenierea elementelor noi; efectele avute n vedere, n funcie de obiectul reglementrii; implicaiile pe care noua reglementare le are asupra legislaiei n vigoare; implicaiile asupra legislaiei interne, n cazul ratificrii sau aprobrii unor tratate ori acorduri internaionale, precum i msurile de adaptare necesare; fazele parcurse n pregtirea proiectului i rezultatele obinute, evideniindu-se studiile, cercetrile, evalurile statistice, specialitii consultai, preocuprile de armonizare legislativ; pentru ordonanele de urgen vor fi prezentate distinct mprejurrile obiective i stringente ce au determinat cazul excepional care justific aceast procedur de legiferare; pentru fiecare proiect de act normativ motivarea trebuie s cuprind o meniune expres cu privire la compatibilitatea acestuia cu reglementrile comunitare i, dac este cazul, msurile viitoare de armonizare care se impun; n situaia n care reglementarea propus se elaboreaz n executarea unui act normativ, motivarea va cuprinde referiri la actul pe baz i n executarea cruia se emite2. n fine, actele normative adoptate de autoritile administraiei publice locale trebuie s cuprind, n preambul, o motivare n drept, adic articolul din Legea nr.215/2001 sau din alt reglementare, n temeiul cruia a fost adoptat actul3. Lipsa motivrii. Sanciune juridic. Legea nr.24/2000 nu conine sanciuni pentru situaia n care motivarea nu este publicat odat cu actul normativ, sau nu este afiat pe site-ul web al instituiei. Cu toate acestea, considerm c sunt deplin aplicabile soluiile doctrinare identificate clar i concis de prof. T. Drganu n 1959: lipsa motivrii consituie viciu de ilegalitate pe motiv de form (nulitate relativ) iar dac motivele sunt ilegale, actul va fi considerat nul din punct de vedere al coninutului (nulitate de fond, absolut)4. Controlul de legalitate al instanei de contencios administrativ se va extinde i asupra motivelor invocate, acestea fiind aspecte de legalitate, numai n cazul n care motivarea este impus prin lege. n celelalte cazuri, cnd legea nu impune motivarea actului administrativ, motivele invocate sunt elemente de apreciere a oportunitii deciziei administrative, i scap controlului instanei judectoreti de contencios administrativ. Obligaia motivrii impus prin legi speciale. Dei n dreptul nostru nu exist obligaia motivrii ca principiu aplicabil tuturor actelor administrative, unele legi speciale impun, n situaii determinate, motivarea unor acte administrative. Astfel, spre exemplu, Legea nr.10/2001 prevede c msurile reparatorii prin echivalent se stabilesc prin dispoziie motivat a primarului5 4.3.4.(4). Cvorumul. n cazul actelor administrative adoptate de organele colegiale, cvorumul reprezint o formalitate legal necesar a fi ndeplinit pentru ca edina n care se adopt actul administartiv s fie legal constituit. Cvorumul reprezint, aadar, numrul de membri, raportat la numrul total al membrilor organului colegial, care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile acestuia s fie valabile6. Astfel, spre exemplu, edinele consiliului local sunt valabil constituite n prezena majoritii membrilor7. Probleme de interpretare au aprut n practic la determinarea cvorumului legal, atunci cnd exist numr impar de membri: astfel, pentru un consiliu local format din 27 de membri, jumtate plus unul reprezint 14 membri sau 15 membri? Cum se calculeaz acel rest rmas prin divizarea numrului total al membrilor, prin rotunjire n lips sau n adaos. Considerm c, dac avem n vedere imperativul asigurrii unei interpretri care s permit desfurarea edinelor, i nu ngreunarea constituirii cvorumului legal, soluia este rotunjirea spre mai puin, cvorumul fiind aadar de 14 membri. 4.3.4.(5). Majoritatea. Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea unui act administrativ de ctre un organ colegial se refer la numrul de voturi necesare pentru ca acel act s fie valabil adoptat. Majoritatea este de trei feluri:
Art.29 alin.1 i art.31 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 777 din 25 august 2004. 2 Art. 29 din Legea nr.24/2000. 3 Art. 80 din Legea nr.24/2000. 4 T. Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.135. 5 Art.33 alin.2 din Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 75 din 14 februarie 2001, cu modificrile ulterioare. 6 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.303. 7 Art.41 alin.1 din Legea nr.215/2001.
1
67
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- simpl jumtate plus unul din membri prezeni la edin, n condiiile n care edina este legal constituit. - absolut jumtate plus unul din numrul total al membrilor organului colegial, bineneles dac edina este valabil constituit. - calificat orice majoritate mai mare de jumtate plus unul, raportat la totalul membrilor organului colegial (dou treimi, trei ptrimi, etc), dac edina este legal constituit. Diferena dintre cvorum i majoritate este dat de scopul n vederea cruia legea le reglementeaz: cvorumul - pentru constiuirea i desfurarea legal a edinei, majoritatea - pentru adoptarea legal a actelor administrative n edina astfel constituit. n practic, apar aceleai situaii ca i la stabilirea cvorumului. Astfel, din 17 membri prezeni (total 27), ci trebuie s voteze pentru adoptarea unei hotrri ce necesit majoritate simpl, 9 sau 10? Din aceleai considerente expuse mai sus, considerm c rspunsul este 9 membri. Dac hotrrea ar necesita majoritate absolut, ar fi necesare 14 voturi favorabile, iar dac s-ar cere majoritate calificat de dou treimi, ar fi necesare 18 voturi. 4.3.5. Formaliti procedurale posterioare emiterii atelor administrative. Din aceast categorie de formaliti procedurale fac parte comunicarea actelor individuale respectiv publicarea actelor normative (1), aprobarea (2) i confirmarea (3). 4.3.5.(1). Comunicarea i publicarea actelor administrative. Actele administrative individuale i produc efectele juridice din momentul comunicrii lor ctre destinatarii respectivului act. Pentru terii actului administrativ individual, adic pentru persoanele care nu sunt destinatarele actului administrativ, ns sunt vizate indirect prin actul administrativ, comunicarea se consider realizat numai atunci cnd persoana n cauz ia cunotin efectiv de act. Aceasta deoarece terilor actului administrativ nu li se comunic actul, prin urmare luarea la cunotin efectiv este singurul moment de care se pot lega efectele juridice ale actului fa de ei. Publicarea este operaiunea administrativ de aducere la cunotina publicului a unui act administrativ, obligatorie pentru actele cu caracter normativ, dar nu sunt excluse situaiile n care actele administrative individuale se public (spre exemplu, hotrrea guvernamental de numire n funcie a unui prefect). Publicarea presupune, practic, una sau mai multe din urmtoarele operaiuni: - publicarea n Monitorul Oficial al Romniei- de exemplu, ordonanele i hotrrile guvernamentale, ordinele minitrilor, anunurile privind achiziiile publice, etc., - publicarea n Monitorul oficial al judeului (al municipiului Bucureti): a) hotrrile i dispoziiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autoritile administraiei publice judeene i a municipiului Bucureti, de cele ale municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti sau oraelor care nu au monitoare proprii, precum i de cele ale comunelor; b) dispoziiile cu caracter normativ ale preedintelui consiliului judeean; c) ordinele cu caracter normativ ale prefectului; d) acte ale serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, precum i, dac este cazul, ale ministerelor sau altor autoriti i instituii publice, care au aplicabilitate n judetul respectiv; e) alte documente i informaii de interes public, cu excepia celor a cror publicitate se face, potrivit legii, prin alte mijloace; f) declaraii de politic judeean i alte asemenea declaraii; g) hotrrile i dispoziiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale din municipii, sectoare ale municipiului Bucureti sau din orae i comune, ale cror prevederi sunt obligatorii i pentru ali ceteni dect cei din unitatea administrativ-teritorial respectiv, prin grija secretarului1. - publicarea n Monitorul oficial al comunei/oraului/municipiului, acolo unde exist, a hotrrilor i dispoziiilor cu caracter normativ adoptate de consiliul local respectiv de primar (art.9 din Ordonana Guvernului nr.75/2003). - afiarea la sediul autoritii publice hotrrile consiliului local, dispoziiile primarului de organizare a concursului pentru ocuparea unei funcii publice, etc. - publicarea n presa central i/sau local, n cotidiane de tiraj semnificativ acte administrative privind organizarea unei licitaii publice2, actele normative adoptate de autoritile locale3. - afiarea pe pagina web a autoritii publice, operaiune ce este echivalent, sub aspect juridic, cu publicarea n pres i afiarea la sediu hotrrea consiliului local de aprobare a organigramei primriei, de aprobare a bugetului local, etc. Termenul de publicare este folosit de legislaia noastr n paralel cu cel de aducere la cunotina public. Astfel, hotrrile normative ale consiliului local se aduc la cunotin public, i de la aceast dat produc efecte juridice4.
1 A se vedea Ordonana Guvernului nr.75/2003, privind organizarea i funcionarea serviciilor publice de editare a monitoarelor oficiale ale unitilor administrativ-teritoriale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 619 din 30 august 2003, cu modificrile i completrile aduse de Legea nr. 534/2003. 2 De exemplu, un anun de participare la licitaie public n condiiile art.17 din Ordonana de urgen a Guvernului nr.60/2001 privind achiziiile publice. 3 Art.80 din Legea nr.24/2000 4 Art.50 alin.1 din Legea nr.215/2001.
68
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Sintagma aducere la cunotina public are o arie de cuprindere mai mare dect publicarea, deoarece cuprinde i alte mijloace de informare public: organizarea unei adunri ceteneti n care s fie prezentat actul administrativ, anunuri de gen publicitar (bannere, postere, transmisiuni radio i tv, afiarea pe pagina web, anunuri prin staii de amplificare mobile sau staionare, fluturai n cutiile potale, etc). Considerm binevenit aceast lrgire a sferei de aciune a mijloacelor de promovare a actelor administrative, deoarece publicarea, chiar i cea din Monitorul Oficial, indiferent dac este cel naional, judeean sau local, are prea puin impact asupra cetenilor, asupra nivelului lor de informare despre afacerile publice. n acest context, amintim i dispoziiile art.8 din Ordonana Guvernului nr.75/2003, care stabilete competena Consiliilor judeene i a consiliilor locale ale municipiilor, oraelor i comunelor stabilirea, prin hotrre, a procedurii i modalitilor de aducere la cunotin public a hotrrilor i dispoziiilor cu caracter normativ ale autoritilor administraiei publice locale sau judeene. Atunci cnd legea prevede expres publicarea unui act administrativ, nepublicarea atrage inexistena actului respectiv, cu excepia cazului cnd chiar legea permite nepublicarea (de exemplu, hotrrile guvernamentale din domeniul militar, care se comunic instituiilor interesate1). Prin aplicarea principiului nemo censetur ignorare legem (nimeni nu este absolvit de necunoaterea legii), ajungem la concluzia c legea n sens larg, adic i actele administrative normative, trebuie aplicat numai atunci cnd poate fi cunoscut de ctre public prin publicare; prin urmare, chiar dac legea nu prevede n mod expres sanciunea inexistenei pentru nepublicarea unui act normativ, ea trebuie considerat a fi aplicabil ca regul general i ca principiu de drept n toate cazurile n care nu sunt publicate actele normative. 4.3.5.(2). Aprobarea. Termenul de aprobare trebuie neles ca o manifestare de voin a unui organ superior prin care se declar de acord cu actul deja emis de un organ inferior, act care, fr aceast manifestare de voin, nu ar putea produce efecte juridice2. Este de fapt vorba de formalitatea procedural corespondent acordului, ns plasat n timp dup emiterea actului administrativ, dar nainte de comunicarea sau publicarea acestuia. n aceast accepiune3, aprobarea este o condiie de form, fr de care actul administrativ nu produce efecte juridice. Ea nu acoper viciile actului administrativ, prin urmare ilegalitatea actului administrativ va putea fi constatat i dup aprobare. Responsabilitatea pentru actul administrativ emis n final revine ambelor autoriti publice, n egal msur, deoarece prin aprobare autoritatea public n cauz devine coautoare a actului administrativ, nsuindui acest act i garantnd pentru legalitatea i oportunitatea lui, chiar dac nu adaug nimic la act. Dac nu am judeca astfel, nu vedem care ar fi justificarea existenei procedurii de aprobare. Pentru exemplificare, locuinele de serviciu realizate n condiiile Legii nr.114/1996 din bugetul de stat sau din bugetele locale pot fi vndute cu aprobarea Guvernului, n situaia n care activitatea care a generat realizarea locuinelor s-a restrns sau a ncetat4. 4.3.5.(3). Confirmarea. Prin confirmare se nelege manifestarea de voin (comunicat, ntiinare, etc) prin care o autoritate public i menine un act administrativ emis anterior. Literatura de specialitate mai reine i un alt sens al confirmrii, i anume de procedur prin care se acoper vicii de ilegalitate ale unui act emis anterior sau ale unui act emis de un organ inferior5. Acest tip de confirmare nu este ntlnit n legislaia romn actual, i nici n practica administrativ. 4.3.6. Inconsecvene n tehnica legislativ privind folosirea termenilor consacrai de doctrin. 4.3.6.1. Avizul i acordul acte administrative. a) n conformitate cu Legea 107/1996, legea apelor, avizul de gospodrire a apelor i avizul de amplasament sunt avize conforme, n timp ce n alt loc se arat c lucrrile prevzute () pot fi executate numai n baza avizului de gospodrire a apelor emis de unitile teritoriale ale Ministerului Apelor, Pdurilor i Proteciei Mediului asupra documentaiei de investiii. Punerea n funciune sau n exploatare a acestor lucrri se face numai n baza autorizaiei de gospodrire a apelor. Din coroborarea celor dou texte, rezult c n cazul avizului de gospodrire a apelor suntem n prezena unui veritabil act administrativ, nu a unui aviz, deoarece el produce efecte juridice nemijlocit.
Art.108 alin.4 din Constituie. T. Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.137; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.307, A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op.cit., p.30. 3 Doctrina reine i un alt tip de aprobare, aa numit substitutiv, adic acea aprobare dat de organul superior unor acte prin care organul inferior acioneaz n domenii de raporturi sociale de competena organului superior, situaie n care se consider c efectele actului de aprobare nlocuiesc efectele actului aprobat - Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.307. Dei construcia teoretic este corect, nu am gsit nc exemple concrete de acte administrative prin care s se aprobe cu efect de substituire alte acte administrative. Hotrrile guvernamentale de aprobare a normelor metodologice dintr-un anumit domeniu sunt acte administrative ce reglementeaz pentru prima dat domeniul respectiv, chiar dac normele au fost elaborate de un minister sau altul; doar emiterea prealabil a normelor de ctre un minister urmat de preluarea lor ntr-o hotrre de guvern s-ar constitui ntr-un exemplu n acest sens. 4 Art.53 alin.4 din Legea nr.114/1996 privind locuinele, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997, cu modificrile ulterioare. 5 Tudor Dganu, Actele administrative i faptele ....., op.cit., p.107; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.314.
2 1
69
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Aceste anomalii au fost semnalate n doctrin1, fr efect ns asupra legiutorului romn, cu toate c nerespectarea unor termeni consacrai de doctrina romn i strin poate duce la confuzii majore n practic2. b) Legea romn definete acordul de mediu ca fiind decizia autoritii competente pentru protecia mediului, care d dreptul titularului de proiect s realizeze proiectul. Acordul de mediu este un act tehnico-juridic eliberat n scris, prin care se stabilesc condiiile de realizare a proiectului din punct de vedere al proteciei mediului 3, prin urmare el este un act administrativ, deoarece produce efecte juridice, nu un acord, aa cum s-ar nelege din denumirea sa. 4.3.6.2. Aprobarea improprie. Unele texte legislative numesc aprobare manifestarea de voin a unui funcionar public de decizie sau a unei autoriti publice, care de fapt reprezint un act administrativ unilateral, emis la propunerea unor funcionari publici inferiori, a unor alte autoriti publice sau n urma unei petiii. Spre exemplu, dac un funcionar din minister face o propunere scris unui ministru, pe care acesta pune rezoluia aprobat; n acest caz nu ne gsim n prezena unei adevrate aprobri, ci a unui act administrativ emis de ministru4. De asemenea, Legea nr.215/2001 prevede n art.38 alin.1 lit.d), atribuia consiliului local de a aproba bugetul local, iar la lit. e) atribuia de aprobare, la propunerea primarului, a organigramei aparatului propriu. n fine, mai amintim doar Hotrrea Guvernului nr.432/2004 privind dosarul profesional al funcionarilor publici gsim prevederea conform creia accesul funcionarului public la propriul dosar profesional, precum i eliberarea unor copii de pe documentele coninute n acesta se aprob de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice5. 4.3.6.3. Procedura aprobrii tacite. Reglementat prin Ordonana Guvernului nr. 27/2003, procedura aprobrii tacite este de fapt o procedur de emitere implicit a unei autorizaii, care produce efecte juridice i care, ulterior, poate fi valorificat n justiie pentru obinerea nscrisului doveditor al autorizrii. i n acest caz, legiuitorul folosete impropriu termenul de aprobare pentru emiterea, e adevrat, implicit, a unui act administrativ individual, creator de drepturi i obligaii. Considerm c mai nimerit ar fi fost termenul de autorizare tacit. 4.3.6.4. Aprobarea i confirmarea titlului de doctor. n conformitate cu art. 35 din Hotrrea Guvernului nr.37/1999 privind organizarea i desfurarea doctoratului6, hotrrea comisiei pentru susinerea tezei de doctorat de a se conferi titlul tiinific de doctor se nainteaz conducerii instituiei organizatoare de doctorat, n vederea acordrii titlului tiinific de doctor. Dup aprobare7, instituia transmite Dosarul de doctorat i un exemplar al Tezei de doctorat la Ministerul Educaiei Naionale n vederea confirmrii de ctre Consiliul National de Atestare a Titlurilor, Diplomelor i Certificatelor Universitare a titlului de doctor propus de comisie i acordat de conducerea instituiei. 4.3.7. Lipsa formalitilor procedurale. Sanciuni. Formaliti procedurale eseniale i neeseniale. Nu toate formalitile procedurale au aceeai valoare juridic, prin urmare i sanciunile ce se impun n cazul nerespectrii lor sunt diferite. Astfel, acele formaliti care urmresc asigurarea legalitii i oportunitii actului administrativ sau garantarea drepturilor ceteneti sunt considerate formaliti eseniale i lipsa lor este sancionat cu inexistena actului sau cu nulitatea absolut a acestuia, pe cnd formalitile instituite doar pentru operativitatea activitii administrative atrag nulitatea relativ actului, fiind considerate neeseniale. Determinarea scopului n vederea cruia au fost stabilite anumite formaliti procedurale are o deosebit nsemntate n dreptul administrativ8.
1 Rodica Narcisa Petrescu, Cu privire la regimul juridic al lucrrilor ce se construiesc pe ape sau au legtur cu apele, n Fiat Justitia nr.2/1998, p.79 i urm; Verginia Vedina, Milena Tomescu, Aspecte actuale privind regimul juridic al acordului i autorizaiei de mediu, n Revista de drept public nr.1-2/1996, p.70 i urm.; Ana Rozalia Lazr, Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Cteva consideraii privind procedura aprobrii tacite, n Revista de drept public nr.3/2003, p.88. 2 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, op.cit., p.301. 3 Art.2 din Hotrrea Guvernului nr. 918/2002 privind stabilirea procedurii-cadru de evaluare a impactului asupra mediului i pentru aprobarea listei proiectelor publice sau private supuse acestei proceduri, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 686 din 17 septembrie 2002. 4 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.138. 5 Art.12 alin.3 din Hotrrea Guvernului nr.432/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 341 din 19 aprilie 2004; a se vedea i art.4 alin.2 din anexa 1 la Ordinul Secreatariatului general al Guvernului i al Ministerului Transporturilor i Locuinei nr. 290/2003 pentru aprobarea normelor metodologice privind modalitatea de acordare a gratuitii transportului urban cu mijloacele de transport n comun de suprafa sau cu metroul i interurban, precum i pentru stabilirea cuantumului acestei gratuiti pentru persoanele cu handicap accentuat i grav, precum i pentru asistenii personali sau nsoitorii acestora, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 358 din 26 mai 2003. 6 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 32 din 27 ianuarie 1999. 7 Dac observm precizarea din finalul textului legal conform creia titlul este acordat de instituie la propunerea comisiei de doctorat, constatm c i termenul aprobare este folosit incorect. 8 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.139.
70
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Astfel, spre exemplu, adoptarea unei hotrri de consiliu local fr majoritatea cerut de lege este o formalitate esenial, ce atrage nulitatea absolut a actului administrativ, pe cnd nesemnarea hotrrii de ctre preedintele de edin este una neesenial, ce poate fi ndeplinit i mai trziu (deci confirmat), dar care atrage totui nulitatea relativ a actului1. n fine, hotrrea de consiliu local normativ este inexistent dac nu a fost adus la cunotina public, respectiv dac nu a fost comunicat destinatarului. 4.3.8. Teoria formalitilor imposibile. Doctrina francez a acreditat aceast teorie pentru cazul n care autoritatea public ce emite un act administrativ este n imposibilitate practic efectiv de a obine formele procedurale necesare pentru emiterea actului2. Astfel, atunci cnd legea cere un aviz conform3, dar organul colegial nu se ntrunete ntr-un termen rezonabil pentru a-l elibera, sau autoritatea public unipersonal refuz sau ntrzie emiterea avizului, emiterea actului administrativ fr avizul n cauz ar trebui considerat legal. Considerm c aceast regul este aplicabil i n dreptul nostru, care abund de situaii similare. Spre exemplu, ce se ntmpl dac o autoritate public solicit avizul ANFP pentru numirea ntr-o funcie public, ns acest aviz nu este emis ntr-un termen rezonabil de ctre instituia competent ? Soluia ateptrii la nesfrit este total inadecvat funcionrii eficiente a administraiei publice, prin urmare, dup trecerea termenului de rspuns la petiii, care este aplicabil i n acest caz, autoritatea public poate trece fie la contestarea refuzului tacit de avizare, fie la numirea n funcia public. Recunoatem c soluia este ndrznea i implic acceptarea ei de ctre jurispruden, dar avem convingerea c numai n acest fel se vor putea surmonta anumite impasuri declanate de politizarea excesiv a administraiei publice romneti. 4.3.9. Caracterul contradictoriu al procedurilor cu caracter sancionator. Contradictorialitatea este un principiu general de drept, derivat din dreptul de aprare al persoanei sancionate, i presupune ca actele administrative prin care se aplic sanciuni disciplinare sau de alt natur s fie precedate de o procedur menit a da posibilitatea celui vizat s discute acuzele ce i se aduc. Doctrina dreptului administrativ consider c procedura contradictorie de emitere a actului administrativ ar trebui s fie aplicabil n cazul msurilor luate contra persoanelor, funcionarilor publici, precum i n cazul autorizrii prestrii unei activiti, atunci cnd autorizaia este emis n considerarea persoanei solicitante4. Astfel, pentru a da numai un exemplu relevant, Statutul funcionarilor publici condiioneaz aplicarea sanciunii disciplinare de efectuarea cercetrii prealabile a abaterii disciplinare, procedur ce implic i audierea funcionarului public n cauz5. 4.4. Legalitatea - actul administrativ s fie conform cu Constituia, legile i actele normative n vigoare. 4.4.1. Consideraii generale. Respectarea legii, a legalitii n general, se impune att particularilor, ct i administraiei publice. Principiul legalitii domin ntreaga teorie a actelor administrative, i nseamn c activitatea administraiei publice este supus regulilor de drept. Prin supunerea activitii administrative dreptului, legii, se dorete instituirea unor garanii pentru ceteni n faa arbitrariului, incorenei sau ineficacitii acestei activiti6. Noiunea de lege trebuie neleas n accepiunea ei larg, de bloc legal, care cuprinde, n afar de legile propriu zise adoptate de Parlament, ansamblul ierarhizat al regulilor juridice edictate fie din exteriorul administraiei publice, fie de ctre administraia public: ordonanele guvernamentale, ce au putere de lege, dar i hotrrile guvernamentale, ordinele ministeriale, hotrrile consiliilor locale sau judeene, etc cu alte cuvinte, toate actele administrative normative i individuale. Este vorba de celebra Piramid a lui Kelsen descris n Teoria pur a dreptului, care exprim ideea pozitivismului juridic, unde se reunesc legitimitatea i legalitatea. n fruntea piramidei se gsete textul sacru al Constituiei, urmat de tratate internaionale, texte legislative sau acte administrative emise de nivelul central sau de nivelurile locale. Principiul ierarhizrii acestor acte este acela c regulile instituite prin acte emise de un nivel ierarhic superior trebuie respectate la emiterea actelor la nivelurile inferioare, aa cum vorm arta n continuare.
Prof. Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.139, i prof. Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.314, consider c lipsa formalitilor neeseniale nu este sancionat n nici un fel, actul fiind valabil. Considerm c, discutnd cazul luat ca exemplu mai sus, precizarea legal conform creia hotrrile consiliului local se semneaz de preedintele de edin este un temei pentru considerarea acestei formaliti ca fiind susceptibil a determina, n lipsa ei, nulitatea relativ a actului administrativ. Este exact situaia dispoziiei unui primar nesemnat de acesta. 2 M. Lombard, op.cit.,p.188. 3 Un alt exemplu ar fi situaia cnd legea condiioneaz numirea unei persoane ntr-o funcie public la propunerea unei alte autoriti publice, dei dreptul de a fi numit n funcie a fost ctigat prin concurs este cazul funcionarilor publici de conducere, care sunt numii de conductorul instituiei la propunerea ANFP (art.52 alin.2 din Statutul funcionarilor publici, Legea nr.188/1999). 4 M. Lombard, op.cit.,p.189. 5 Art.71 alin.4 din Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici. 6 J. Morand Deviller, op.cit., p.235 i urm. Pentru o interesant i judicioas analiz a principiului legalitii, i din perspectiva dreptului comparat, a se vedea Ana Rozalia Lazr, Relaia legalitate-oportunitate n statul de drept, n Curierul judiciar nr.9/2003, p.104 i urm.
1
71
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------4.4.2. Sursele legalitii n dreptul romn. 4.4.2.(1) Constituia Romniei. Revizuit n 2003, Constituia din 1991 conine bazele juridice ale dreptului administrativ i ale activitii administraiei publice, reglementnd domeniile rezervate legii (art.73), i prin aceasta, indirect, domeniile rezervate spre reglementare primar administraiei publice; autonomia colectivitilor locale (art.120 alin.1), etc. Probleme practice apar n primul rnd n situaia aa numitei legi-ecran: un act administrativ emis n temeiul unei legi neconstituionale este la rndul su neconstituional, ns judectorul de contencios administrativ nu poate aprecia acest lucru, fiind mpiedicat de legea-ecran ce se interpune ntre actul administrativ i Constituie; prin urmare, instana nu va putea anula un act administrativ pe acest motiv, ci va trebui s ridice excepia de neconstituionalitate a legii invocate ca temei al actului administrativ, i numai dup declararea ei ca i neconstituional de ctre Curtea Constituional, va putea anula actul administrativ, de data aceasta ca ilegal. n al doilea rnd, exist situaii cnd instanele judectoreti interpreteaz diferit un text constituional, situaie nc nerezolvat i care are doar o soluie: recunoaterea pe cale legal a jurisprudenei naltei Curi de Justiie i Casaie ca izvor de drept. n fine, necesit cteva precizri problematica valorii juridice a drepturilor i obligaiilor cuprinse n Constituie: pot constitui ele temei pentru o cerere adresat administraiei publice, i, mai departe, implic aceast cerere o obligaie de rspuns? Rspunsul ia n considerare dou ipoteze: cnd domeniul respectiv este reglementat prin legi sau alte acte normative, sau cnd domeniul este reglementat doar prin dispoziiile cu caracter general ale Constituiei. Considerm c statuarea unor drepturi pe cale constituional impune obligaii legiuitorului, de a le circumstania prin legi, dar i administraiei publice, care, chiar n lipsa unui text legal altul dect cel constituional, trebuie s le respecte. E adevrat, ns, c n lipsa unei legi detaliate, mijloacele de evitare, de eschivare a administraiei sunt mai variate i mai eficiente, aa cum s-a ntmplat n cazul dreptului de petiionare pn n 2002 cnd a fost adoptat reglementarea cu acest obiect. Prin urmare, obligaia de respectare exist, dar nu are eficien n practic dect dac este dezvoltat prin reguli instituite prin lege. 4.4.2.(2) Tratatele internaionale. Tratatele internaionale au fost considerate, mult vreme, ca aparinnd legalitii internaionale, i nu legalitii interne, deoarece oblig statele fa de alte state, i nu fa de proprii resortisani 1. Odat ns cu semnarea Conveniei Europene a Drepturilor Omului i mai ales cu constituirea Uniunii Europene, situaia s-a schimbat radical. Romnia respect Convenia European a Drepturilor Omului i se pregtete s devin membr a Uniunii Europene, prin urmare discuiile privind aplicabilitatea dreptului internaional i raportul dintre acesta i dreptul intern sunt deosebit de actuale. Astfel, unul dintre motivele revizuirii din 2003 a fost i acela al adaptrii Constituiei rii noastre la cerinele Uniunii Europene, n aa fel nct de la data aderrii dreptul comunitar s poat fi aplicat cu prioritate fa de dreptul intern, naional condiie esenial de funcionare a acestei organizaii europene supranaionale (art.148). Tratatele internaionale sunt superioare legilor, dar, fiind inferioare Constituiei, ele nu vor fi ratificate de Parlament dac vin n contradicie cu Constituia. Singura soluie pentru asigurarea ratificrii tratatului internaional n acest caz este revizuirea Constituiei2. Ct despre actele comunitare, dup aderare, ele vor fi, de asemenea, superioare legilor dar inferioare Constituiei. Avnd n vedere aceste considerente, legislaia romn prevede obligaia ca proiectul de act normativ (i, prin urmare actul adoptat) s fie corelat cu reglementrile comunitare i cu tratatele internaionale la care Romnia este parte3. Tratatele interaionale privind drepturile omului, ratificate de Romnia au o poziie specific n ansamblul surselor normative interne, ele fiind superioare legilor interne, consecina fiind c, n caz de contradicie cu aceste legi, prevaleaz tratatul internaional.. 4.4.2.(3) Legea i ordonana guvernamental. Sistemul de drept romn cunoate dou tipuri de legi: legi organice i legi ordinare, fiecare cu domeniul su de reglementare, precizat de Constituie n art. 73; de asemenea, Constituia recunoate ordonanelor guvernamentale emise n baza unei legi de abilitare, puterea de a modifica sau abroga legile ordinare, iar celor emise n situaii de urgen, puterea de a modifica sau abroga orice categorie de legi. Ordonanele simple (facultativ) i ordonanele de urgen (obligatoriu) sunt supuse unei proceduri posterioare de aprobare de ctre Parlament, prin urmare ele pot fi aprobate sau respinse. Controlul ordonanelor
1 2
J. M. Deviller, op.cit., p.243. Art.11 alin.3 din Constituie. 3 Art.11 din Legea nr.24/2000.
72
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------poate fi realizat numai pe calea excepiei de neconstituionalitate 1, iar n urma declarrii lor ca neconstituionale, se pot cere despgubiri n faa instanei de contencios administrativ n temeiul art.126 din Constituie. Actele administrative adoptate n temeiul ordonanelor pe timpul ct acestea sunt n vigoare rmn ns valabile, chiar dac ordonanele au fost respinse de Parlament2. Oronanele guvernamentale pot fi att normative, ct i individuale3. 4.4.2.(4) Actele administrative normative ale autoritilor centrale. Actele emise de autoritile centrale trebuie s se conformeze Constituiei, legilor, ordonanelor guvernamentale. Chiar i Guvernul trebuie s respecte n hotrrile sale normele cuprinse n propriile ordonane, deoarece au for juridic superioar. n acest sens, legea prevede c ordinele cu caracter normativ, instruciunile i alte asemenea acte ale conductorilor ministerelor i ai celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate sau ale autoritilor administrative autonome se emit numai pe baza i n executarea legilor, a hotrrilor i a ordonanelor Guvernului, trebuie s se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza i n executarea crora au fost emise i nu pot conine soluii care s contravin prevederilor acestora. n preambulul acestor acte se indic expres actul normativ superior pe care se ntemeiaz4. Dac un act administrativ cu executare succesiv n timp (o autorizaie de funcionare, de exemplu) a fost emis cu respectarea legii ce guverna domeniul respectiv la momentul emiterii, i apoi aceast lege este abrogat de o alta, cu care actul administrativ este n contradicie, acesta devine ilegal i se nate obligaia autoritii emitente de a-l revoca, precum i dreptul persoanelor interesate de a-l contesta n justiie. Excepie face situaia n care chiar noua lege prelungete validitatea actelor administrative nscute sub imperiul legii vechi. Studiu de caz 1. Probleme de interpretare pune urmtoarea situaie: prin lege este reglementat componena unei Comisii de concurs; hotrrea Guvernului adaug la componena comisiei stabilit prin lege nc dou persoane. Este aceast prevedere o modificare ilegal a legii sau doar o completare ce poate fi considerat legal? Considerm c ne aflm n prezena unei dispoziii ilegale, deoarece problema componenei comisiei a fost rezolvat definitiv prin lege, orice modificare a ei prin acte inferioare fiind interzis. Situaia ar fi alta dac nsi legea ar permite stabilirea unor condiii suplimentare pentru desfurarea concursului (de exemplu, condiii specifice de participare la concurs), sau dac o alt lege ar veni s precizeze o nou componen a comisiei de concurs. Studiu de caz 2. Dac legea reglementeaz o instituie juridic, dar nu exhaustiv, prin acte administrative se poate interveni i aduce precizri utile n practic. Spre exemplu, reglementnd instituia secretarului comunei, Legea nr.215/2001 nu precizeaz cine are dreptul de numire a secretarului interimar; n lipsa unei astfel de dispoziii legale, se poate interpreta c autoritatea ce are dreptul de numire definitiv are i dreptul de numire interimar, ns dac printr-o hotrre guvernamental se ofer o soluie pentru situaia cnd un post de funcionar public de conducere (cum este secretarul) rmne vacant, aceast soluie va fi aplicabil, deoarece ea nu contravine legii, ci doar o completeaz. i ntre actele normative ale autoritilor centrale exist ierarhii: o hotrre guvernamental este superioar unui ordin ministerial sau unei decizii a Consiliului Naional al Audiovizualului, autoritate central autonom. Actul normativ al autoritii centrale poate fi emis n aplicarea unei legi, cnd are rolul de a circumstania modul de aplicare a acelei legi, sau poate fi emis n mod autonom, pentru reglementarea unor situaii juridice pentru prima dat. Prin legea ce vizeaz tehnica de redactare a actelor normative (Legea nr.24/2000) sunt prevzute reguli clare de gestionare a raportului lege-norme metodologice de aplicare. Reinem aici regula conform creia ntr-un act normativ emis pe baza i n executarea altui act normativ de nivel superior nu se utilizeaz reproducerea unor dispoziii din actul superior, fiind recomandabil numai indicarea textelor de referin. n asemenea cazuri preluarea unor norme n actul inferior poate fi fcut numai pentru dezvoltarea ori detalierea soluiilor din actul de baz (art.14 alin.4). 4.4.2.(5) Actele administrative normative ale autoritilor locale. Aici trebuie s facem distincie ntre autoritile locale subordonate unor autoriti centrale (serviciile deconcentrate ale ministerelor, prefectul, instituii publice de subordonare central), pe de o parte, ale cror acte nu pot contraveni nici actelor emise de autoritile centrale n domeniul lor de activitate, dar nici actelor emise de
A se vedea, pentu problema controlului de constituionalitate a ordonanelor guvernamentale i a reconsiderrii interdiciei de a ataca pe calea contenciosului administrativ aceste acte administrative, Verginia Vedina, Rozalia Ana Lazr, art.cit., Juridica nr.8/2000, p.300 i urm. 2 A se vedea n acest sens, cu referire la Ordonana Guvernului nr.22/1997, Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.272/2002, n Curierul judiciar nr.1/2003, p.96. 3 A se vedea, spre exemplu, Ordonana Guvernului nr.72/1997 privind reorganizarea datoriilor fostei Companii Romne de Petrol, aprobat prin Legea nr.32/1992, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 35 din 28 ianuarie 1999. 4 Art.73 i art.74 din Legea nr.24/2000.
1
73
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------autoritatea central creia i sunt subordonate, i autoritile locale autonome pe de alt parte, ale cror acte se vor conforma doar actelor emise de autoriti centrale cu atribuii n acelai domeniu de activitate; cu alte cuvinte, la aceste din urm autoriti, autonome, subordonarea este strict fa de actul administrativ cu for superioar, fr a fi i o subordonare instituional, fa de autoritatea care a adoptat acel act. Legislaia romn este foarte clar atunci cnd precizeaz c proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelai nivel, cu care se afl n conexiune, i c proiectul de act normativ, ntocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depi limitele competenei instituite prin acel act i nici nu poate contraveni principiilor i dispoziiilor acestuia1. Circumstaniind aceast regul la actele normative ale autoritilor locale, legea cadru arat c la elaborarea proiectelor de hotrri, ordine sau dispoziii se va avea n vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotrrilor i ordonanelor Guvernului i altor acte de nivel superior, iar reglementrile cuprinse n hotrrile consiliilor locale i ale consiliilor judeene, precum i cele cuprinse n ordinele prefecilor sau n dispoziiile primarilor nu pot contraveni unor prevederi din acte normative de nivel superior2. 4.4.2.(6) Acte administrative generale / acte administrative speciale sau derogatorii. Actele administrative generale reglementeaz un anumit domeniu ca act-cadru, adic prevd aspectele eseniale i de principiu ale organizrii activitii din acel domeniu sau ale organizrii i funcionrii unei instituii de drept. n opoziie cu actul normativ ce cuprinde o reglementare general avem actul normativ ce cuprinde reglementri speciale sau derogatorii de la regulile instituite prin actul general. Astfel, o reglementare din aceeai materie i de acelai nivel poate fi cuprins ntr-un alt act normativ, dac are caracter special fa de actul ce cuprinde reglementarea general n materie. Caracterul special al unei reglementri se determin n funcie de obiectul acesteia, circumstaniat la anumite categorii de situaii, i de specificul soluiilor legislative pe care le instituie 3. Astfel, termenul de contestare a unui act administrativ n contencios administrativ este de 6 luni de la efectuarea recursului administrativ prealabil, i este cuprins ntr-o reglementare cu caracter general, Legea nr.554/2004; prin legi speciale sunt prevzute ns alte termene de contestare i alte momente de ncepere a calculului acestor termene de exemplu, art.57 din Legea nr.215/2001 prevede un termen de 10 zile socotite de la publicarea actului administrativ. Reglementarea este derogatorie dac soluiile legislative referitoare la o situaie anume determinat cuprind norme diferite n raport cu reglementarea-cadru n materie, aceasta din urm pstrndu-i caracterul su general obligatoriu pentru toate celelalte cazuri. Spre exemplu, o reglementare derogatorie este cuprins n art.84 alin.2 din Legea nr.215/2001 privind organizarea de ctre primar a concursului pentru funcia de secretar al oraului, n raport cu reglementarea general a concursurilor pentru funciile de conducere, organizate de ANFP, cuprins n art.51 lit b) din Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici. 4.4.2.(7) Actele administrative individuale ale autoritilor centrale i locale. Aici, principiul care guverneaz este acela al superioritii actelor normative asupra actelor individuale; prin urmare, actele individuale ale autoritilor centrale, respectiv locale se vor conforma ntotdeauna actelor normative ale acestora, aadar actele individuale ale autoritilor centrale nu pot contraveni actelor normative ale autoritilor locale4, i, evident, nici invers. 4.4.2.(8) Jurisprudena. Hotrrea judectoresc poate obliga autoritatea public la emiterea unui act administrativ conform cu dispoziiile ei, sau, dimpotriv, oblig la abinerea de a emite un alt act cu acelai coninut ca al actului anulat. nainte de existena unui litigiu, interpretarea prin decizie n interesul legii a naltei Curi de Justiie i Casaie a unei probleme de drept constituie o obligaie pentru autoritile publice de a ine seama de sensul dat dispoziiei legale la emiterea actelor administrative. n alte cazuri, ns, jurisprudena nu joac un rol la fel de important: impunerea unei anumite conduite autoritii publice prin hotrre judectoresc nu este aplicabil i la alte cazuri similare n mod automat, ci doar n urma unui proces. Un pas mare nainte n acest domeniu s-a fcut recent prin introducerea prevederii conform creia hotrrea de anulare a unui act administrativ normativ poate fi publicat, la cererea reclamantului sau instanei de executare, n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, sau n Monitoarele judeene, la fel cum a fost publicat i actul normativ atacat (art.23 din Legea nr.554/2004). Considerm ns c obligaia de publicare trebuia impus, nu lsat la aprecierea instanei sau a reclamantului, sau, mai simplu, publicarea s fie fcut din oficiu de ctre Monitorul oficial, pe baza comunicrii hotrrii de ctre instan. 4.4.2.(9) Doctrina.
Art.12 din Legea nr.24/2000. Art.78 din Legea nr.24/2000. 3 Art.13 din Legea nr.24/2000. 4 n acest sens, a se vedea J. M.Deviller, op.cit., p.268, i jurisprudena francez confruntat cu rezolvarea acestei dileme Decizia Ville de Clamart, 1931.
2 1
74
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Interpretrile date de doctrin sunt importante pentru acele cazuri, din pcate foarte numeroase, cnd legiuitorul folosete o anumit noiune fr a explica ce desemneaz acea noiune. Este cazul, spre exemplu, a noiunii de aviz, folosit deseori cu sensul de acord, i care determin interpretri diferite n practica administrativ. 4.4.3. Conformitatea actului administrativ expres sau asimilat cu norma juridic cuprins n lege presupune verificarea a trei aspecte1: a) conformitatea actului administrativ cu ipoteza normei juridice, care descrie situaia juridic n prezena creia actul administrativ trebuie s fie emis. Suntem n prezena unui act emis n temeiul competenei legate, nu a unei puteri discreionare. n cazul n care condiiile cerute de norma juridic exist, iar actul trebuie s fie emis n prezena acestor condiii, refuzul explicit sau implicit al autoritii competente de a emite actul, respectiv inaciunea acesteia atunci cnd actul trebuie emis din oficiu, constituie un act, respectiv fapt administrativ asimilat prin lege actului administrativ, ilegal. Este cazul, spre exemplu, al refuzului prefectului de a lua act de dizolvarea de drept a consiliului local2. Dac actul administrativ este emis dei nu sunt ntrunite condiiile legale, el este de asemenea ilegal de pild, ntocmirea unui proces verbal de contravenie dei nu s-a svrit o contravenie. b) conformitatea actului administrativ cu dispoziia normei juridice cum ar fi aplicarea unei sanciuni atunci cnd legea prevede mai nti atenionarea celui sancionat n vederea remedierii ilegalitii. Astfel, conform Ordonanei Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobrii tacite, anularea documentului oficial prin care se permite desfurarea unei activiti poate fi decis numai n anumite cazuri precis determinate, dup ce s-a stabilit c ilegalitatea afecteaz interesul public i c ea nu mai poate fi remediat. Prin urmare, anularea actului naintea stabilirii corecte a acestor aspecte constituie o nerespectare a dispoziiei legale. c) n fine, aplicarea unei alte sanciuni dect cea prevzut de lege pentru situaia juridic existent constituie tot o ilegalitate. Spre exemplu, svrirea unei abateri disciplinare grave urmat de declanarea cercetrii administrative pentru un funcionar public poate atrage suspendarea acestuia din funcie pe durata cercetrii, i numai ulterior alte sanciuni. Aplicarea sanciunii trecerii ntr-o funcie inferioar este, prin urmare, ilegal atta vreme ct se desfoar cercetarea administrativ3. 4.4.4. Interpretarea normelor juridice superioare n vederea emiterii actelor administrative legale. Autoritatea public emitent a unui act administrativ este cea care apreciaz, prima, conformitatea actului administrativ cu normele juridice superioare. n prezena unei norme incoerente sau ce poate fi interpretat diferit, precum i n situaia cnd are de-a face cu concepte nedeterminate, autoritatea public emitent a actului este pus ntr-o situaie dificil, aceea de a risca anularea actului i plata unor despgubiri n urma interpretrii cu bun credin date normei legale. Aceasta deoarece instana de judecat sau autoritatea de control ar putea opta pentru o alt interpretare. Pe de alt parte, Legea nr.24/2000 prevede c interveniile legislative pentru clarificarea sensului unor norme legale se realizeaz printr-un act normativ interpretativ de acelai nivel cu actul vizat, prin dispoziii interpretative cuprinse ntr-un nou act normativ sau prin modificarea dispoziiei al crei sens trebuie clarificat. Ce se ntmpl ns ntre momentul n care actul trebuie interpretat de ctre alte autoriti publice i momentul emiterii actului interpretativ de ctre autoritatea competent ? Sunt valabile interpretrile date de autoritile care emit acte administrative cu respectarea actului n cauz ? Rspunsul este evident pozitiv, i are la baz cerina eficienei i eficacitii activitii administrative. Legea nr.24/2000 vine s confirme i ea aceast soluie, stipulnd c interpretarea legal intervenit poate confirma sau, dup caz, infirma ori modifica interpretrile judiciare, arbitrale sau administrative, adoptate pn la acea dat, cu respectarea drepturilor ctigate4. Interpretarea cu bun credin a unei norme legale sau de nivel inferior trebuie luat n considerare de instana de judecat sesizat cu judecarea unei aciuni avnd ca obiect o astfel de interpretare, judectorul urmnd a confirma sau infirma interpretarea, ns numai cu efecte pentru viitor, prin urmare cu respectarea drepturilor ctigate. Ct despre persoanele fizice sau juridice inute s aplice acte administrative5, deoarece ele nu sunt enumerate de Legea nr.24/2000 printre entitile ce pot face interpretarea legii, interpretarea lor nu este valabil dect dac este confirmat, n scris (sau verbal dac se poate dovedi acest lucru) de ctre o autoritate public din domeniul acoperit de actul respectiv sau chiar de autoritatea emitent. 4.5. Oportunitatea - actul s fie conform cu interesul public urmrit de lege. Obligaia de legalitate presupune un raport de conformitate ntre normele juridice, de ne-contrarietate ntre acestea.
A se vedea Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.144. Art.58 alin.2 din Legea nr.215/2001 3 A se vedea Legea nr.188/1999. 4 Art.67 alin.2 din Legea nr.24/2000. 5 Aceleai raiuni se aplic i n cazul interpretrii legilor, singura interpretare legal n lipsa unei alte legi fiind aceea a autoritilor administrative.
2 1
75
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------n unele situaii ns, legea las posibilitatea ca normele juridice inferioare s fie considerate legale chiar dac ele sunt compatibile cu dispoziiile sale. Dac n cele mai multe cazuri, autoritatea public are o competen legat, nu poate aprecia necesitatea emiterii sau circumstanele concrete de emitere ale actului administrativ, uneori, n realizarea interesului public, administraia capt o anumit libertate de apreciere, numit putere discreionar sau dreptul de apreciere a oportunitii. Puterea discreionar1 d dreptul autoritii publice de a alege ntre dou sau mai multe soluii posibile cu ocazia executrii i organizrii executrii legii, toate soluiile fiind legale 2. Autoritatea public va putea astfel aprecia momentul i condiiile concrete de emitere a actului administrativ, asigurnd adaptarea normelor juridice la necesitile n continu transformare a societii3. Prin urmare, atunci cnd textul legal este precis, autoritatea public nu poate avea o atitudine liber, nu poate decide nici asupra necesitii emiterii deciziei, nici asupra momentului de emitere, nici asupra motivelor pentru care decizia trebuie emis (de exemplu, autorizaia de construcie, decizia de pensionare. Pe de alt parte, puterea discreionar, atunci cnd exist, poate avea mai multe grade: astfel, atunci cnd legea instituie o obligaie de rezultat, lsnd administraiei alegerea momentului emiterii deciziei, a formei concrete de emitere sau chiar a coninutului acesteia (de exemplu, sancionarea unui funcionar public), puterea discreionar este mai redus dect atunci cnd legea las n ntregime la latitudinea autoritii publice emiterea deciziei (de exemplu, decizia prefectului de a ataca un act al primarului n contencios administrativ, schimbarea denumirii unei strzi, etc.). Nu trebuie confundat ns puterea discreionar cu puterea arbitrar: posibilitatea de opiune a autoritii publice este recunoscut doar pentru soluii legale, prin urmare administraia va trebui s respecte totui anumite reguli de form, de competen, concordana cu legea, etc4. 5. Intrarea n vigoare a actelor administrative. 5.1. Noiune. Intrarea n vigoare a actelor administrative desemneaz momentul de la care acestea produc efecte juridice, adic se nasc drepturi i obligaii pentru subiectele de drept vizate prin acele acte, de aceea determinarea acestui moment este deosebit de important n dreptul administrativ. Teoretic, simpla existen a unui act administrativ poate face loc executrii sau contestrii lui (pe cale administrativ sau/i jurisdicional), fr s fie necesar notificarea (comunicarea), respectiv publicarea sa. Opozabilitatea actului, ns, funcioneaz numai atunci cnd sunt realizate anumite formaliti de publicitate. Din acest moment se socotete c intr n vigoare actul administrativ. Fr formalitile legale, destinatarul sau beneficiarul actului nu se poate prevala de acesta n faa altor persoane fizice sau juridice. 5.2. Comunicarea, publicarea i aducerea la cunotin public. n principiu, actele normative intr n vigoare de la momentul publicrii sau aducerii la cunotin public, iar actele individuale din momentul comunicrii lor persoanelor interesate. Un alt principiu care guverneaz regimul juridic al actelor administrative i este legat de momentul intrrii n vigoare a acestora este principiul neretroactivitii actelor administrative normative, n sensul c acestea nu pot avea ca obiect de reglementare situaii juridice nscute i ncheiate anterior intrrii lor n vigoare. Pe cale de consecin, actele administrative normative vor reglementa situaii juridice ce exist la momentul intrrii n vigoare, ns numai pentru viitor, precum i situaii juridice nscute ulterior intrrii lor n vigoare. Acest principiu este confirmat i de legea noastr fundamental, care n art.15 alin.2 arat c legea dispune numai pentru viitor. Dei textual se face referire doar la lege, principiul este aplicabil din identitate de raiune i actelor administrative normative. Prin urmare, prin acte normative nu se poate reglementa cu efect retroactiv, deoarece ar fi absurd s i se pretind unui subiect de drept s respecte anumite dispoziii reglementare i s rspund pentru o conduit ce a avut-o anterior intrrii n vigoare a acelui act, care tocmai reglementeaz aceast conduit. Nu este retroactiv decizia de modificare a funcionrii unui serviciu public n timpul gestionrii lui (sau a regulilor de prestare a unei activiti)5. Prin excepie de la regula conform creia actele administrative produc efecte din momentul publicrii, aducerii la cunotin public sau comunicrii, unele acte produc efecte ulterior acestei date. Pentru aceasta este nevoie ca o dispoziie a actului s stabileasc o alt dat de intrare n vigoare, ulterioar momentului publicrii/comunicrii, sau ca o lege s reglementeze acest aspect pentru o categorie mai mare de acte6.
Pentru o cercetare cu caracter monografic a acestei instituii juridice, a se vedea Dana Apostol Tofan, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, Editura All Beck, 1999. 2 M. Lombard, op.cit., p.64. 3 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.317. 4 A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op.cit., p.213. 5 M. Lombard, op.cit., 194. 6 De pild, actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii intr n vigoare n termen de 30 de zile de la data publicrii art.4 din Ordonana Guvernului nr.2/2001.
1
76
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Din pcate, actelor administrative normative ce se public n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nu li se aplic regula instituit de Constituie pentru legi (n sensul restrns de aceast dat, de acte legislative ale Parlamentului), adic intrarea n vigoare la 3 zile de la publicare1. De asemenea, i principiul neretroactivitii actelor administrative comport excepii: actele de anulare (sau de revocare) ale unui act emis anterior produc efecte retroactiv, din momentul n care a fost emis primul act; de asemenea, actele prin care se soluioneaz recursurile administrativ jurisdicionale au efect retroactiv2. Ct despre actele interpretative, care aduc precizri unor acte anterioare sau legi (cum ar fi normele metodologice) considerm c ele nu produc efecte retroactiv, din momentul adoptrii legii sau actului normativ de interpretat, ci doar din momentul publicrii sau comunicrii lor (a actelor interpretative)3, n acest sens avnd ca argument dispoziiile Legii nr.24/2000, unde se precizeaz c interpretarea legal intervenit poate confirma sau, dup caz, infirma ori modifica interpretrile judiciare, arbitrale sau administrative, adoptate pn la acea dat, cu respectarea drepturilor ctigate4. Pn la acest moment, al interveniei actului interpretativ, actul normativ sau legea trebuie aplicate, urmnd ca fiecare subiect de drept s le interpreteze cu bun credin i n considerarea scopului pentru care au fost adoptate. Precizarea i are sensul ei, deoarece n practic deseori legile sau actele normative nu sunt aplicate pn cnd apar normele metodologice de aplicare, conduit ilegal ntruct nu este obligatoriu ca o lege s fie urmat de norme de aplicare; chiar dac n cuprinsul ei se precizeaz obligaia executivului de a elabora norme de aplicare, acest lucru nu constituie temei pentru neaplicarea legii aa cum a fost publicat. 6. ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative. 6.1. Anularea reprezint manifestarea de voin a unei autoriti publice prin care se defiineaz efectele juridice ale unui act administrativ emis de o alt autoritate public. Ne aflm n prezena anulrii atunci cnd sanciunea intervine din exteriorul autoritii publice, propria desfiinare a actului administrativ de ctre autoritatea public emitent fiind numit revocare. De asemenea, o alt diferen ntre revocare i anulare este temeiul acestora, revocarea putnd avea ca temei ilegalitatea sau inoportunitatea actului administrativ, pe cnd anularea este sanciunea ilegalitii actului administrativ. Doar atunci cnd legea prevede expres sau implicit posibilitatea anulrii unui act administrativ pe motiv de inoportunitate, oportunitatea devine parte a legalitii i este sancionat cu anularea. Anularea este o form specific de desfiinare a actelor administrative, ea fiind inaplicabil celorlalte forme de activitate administrativ, faptul administrativ i operaiunea administrativ 5. Starea anterioar unui fapt aministrativ sau a unei operaiuni administrative poate fi renviat tot prin fapte i operaiuni administrative. Anularea poate fi dispus de autoritatea public superioar, de autoritatea public nsrcinat cu anumite atribuii de control specializat, sau de instana de judecat. O caracteristic esenial a actului nul este aceea c el trebuie respectat pn n momentul anulrii sale, deoarece prezint o aparen de legalitate. Conform doctrinei, ilegalitatea sancionat cu nulitatea poate fi de mai multe feluri6: a) ilegalitate rezultnd din nerespectarea unei cerine legale de form, stabilite n vederea asigurrii operativitii activitii administrative ce atrage nulitatea relativ a actului administrativ, adic acea nulitate care se constat la sesizarea unor persoane interesate i poate fi acoperit prin confirmare. b) ilegalitate rezultnd din nerespectarea unor condiii de form stabilite de lege n vederea asigurrii legalitii i oportunitii actului administrativ (de exemplu, lipsa avizului sau acordului), sau din nerespectarea unor condiii de fond cerute de lege (emiterea unei autorizaii de construcie cu nclcarea prevederilor din documentaia de urbanism, spre exemplu); aceast ilegalitate determin nulitatea absolut a actului administrativ, nulitate ce poate fi constatat de oricine i chiar din oficiu de instana de judecat, i care, n principiu, nu poate fi acoperit prin confirmare. Practic, ns, aa cum s-a remarcat, distincia dintre nulitatea relativ i cea absolut este prea puin interesant n dreptul administrativ: instana de contencios administrativ poate fi sesizat n acelai termen pentru ambele nuliti, unele nuliti absolute pot fi confirmate la fel ca cele relative, sesizarea din oficiu a autoritii publice cu atribuia de anulare este posibil i n cazul nulitii relative, etc7.
1 Art.78 din Constituia revizuit n 2003. n acest sens, a se vedea i Ana Rozalia Lazr, Reforma justiiei i contenciosul administrativ, n Curierul judiciar nr.5/2003, p.14, care propune modificarea corespunztoare a Legii nr.24/2000 n vederea consacrrii aceleiai soluii, propunere la care ne raliem. 2 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.318. 3 n sens contrar, T. Drganu, Actele administrative i faptele........, op.cit., p.172; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.318. 4 Art.67 alin.2 din Legea nr.24/2000. 5 T. Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.149; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.319. 6 Pentru teoria tripartit a nulitilor n dreptul administrativ, a se vedea Tudor Drganu, Nulitile actelor administrative individuale, n Studia Napocensia, 1974, p.55, i Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.320. 7 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.160; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.322.
77
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Efectele anulrii actului administrativ sunt att pentru viitor (ex nunc) ct i pentru trecut (ex tunc), adic din momentul emiterii actului administrativ8. Evident c drepturile ctigate cu bun credin prin actul administrativ trebuie respectate, iar efectele sale ce s-au epuizat nu mai pot fi anulate. Pe de alt parte, anularea actului administrativ atrage dup sine obligaia de revocare sau de anulare i a actelor subsecvente acestuia. Prin urmare, dac instana, autoritatea superioar sau de control nu dispun prin acelai act de anulare i desfiinarea actelor administrative subsecvente, revine autoritii publice emitente obligaia de revocare a actului administrativ subsecvent lovit de nulitate. 6.2. Inexistena. Un act administrativ este inexistent atunci cnd el nu prezint nici mcar aparena de legalitate, deoarece nclcarea legii este att de evident, nct oricine o poate sesiza2. Prin urmare, spre deosebire de actul nul, care poate fi pus n executare pn la momentul constatrii nulitii, actul inexistent nu trebuie executat, iar inexistena lui poate fi constatat de orice subiect de drept, nu numai de instana de judecat. Vor fi competente s constate, prin urmare, inexistena unui act administrativ, att autoritatea ierarhic superioar, ct i alte autoriti publice, instana de judecat i chiar persoanele fizice i juridice. n cazul n care se refuz executarea unui act inexistent i persoana respectiv este sancionat, contestarea sanciunii implic ridicarea excepiei de inexisten a actului ce se pretinde a fi fost respectat. Sunt inexistente, spre exemplu, decretele prezideniale sau hotrrile de Guvern nepublicate n Monitorul oficial, sau un act administrativ individual necomunicat persoanei interesate. Sanciunea inexistenei poate fi prevzut expres n lege (de exemplu, n art.100 i art.108 din Constituie) sau poate reiei din anumite formaliti procedurale eseniale, stabilite prin lege, i a cror nerespectare mpiedic producerea efectelor juridice ale actului administrativ (publicarea, comunicarea, semnarea). 6.3. Revocarea actului administrativ este manifestarea de voin prin care autoritatea emitent3 a actului determin ncetarea, cu efect retroactiv, a efectelor actului emis cu nclcarea legii. Revocarea este numit i retractare sau retragere. Revocarea are efect retroactiv i este corespondentul anulrii, doar c aparine chiar autoritii care a emis actul. Prin efectul retroactiv se deosebete fundamental de abrogare, care produce efecte doar pentru viitor. Pentru a nelege deplin regimul juridic al revocrii, trebuie precizate cteva aspecte: a) Revocarea actelor creatoare de drepturi adoptate sau emise cu respectarea legii (legale) este n principiu interzis, aici gsindu-i aplicabilitate regula drepturilor ctigate, necesar pentru asigurarea unei minime securiti juridice; prin excepie, revocarea poate interveni la cererea beneficiarului, pentru a fi nlocuit actul cu o decizie mai favorabil anterioar, i numai n cazul n care nu se prejudiciaz nici un ter, sau atunci cnd legea o autorizeaz n mod expres4. b) Revocarea actelor creatoare de drepturi poate interveni numai pe temeiuri de ilegalitate, nu i de inoportunitate. Pot fi astfel de acte, spre exemplu, actele defavorabile unor persoane, dar favorabile altora (de exemplu, actul de descalificare a unui candidat ce a dat natere dreptului unui alt candidat de a fi numit n funcia public)5. c) Sunt deplin revocabile actele care nu creeaz drepturi, cum ar fi unele acte normative, indiferent dac sunt ilegale sau inoportune. Consecinele revocrii. Revocarea unui act duce la repunerea n funcie a actului anterior ce avea ca obiect aceleai situaii juridice, dac un astfel de act exist; dac se atac n justiie actul de revocare, situaiile juridice n cauz vor fi guvernate tot de actul anterior (n lipsa unei suspendri a actului de revocare) sau de actul revocat (dac decizia de revocare a fost suspendat); n fine, n cazul anulrii actului de revocare, actul revocat
8 n doctrin se arat c anularea pe motiv de inoportunitate are efecte doar pentru viitor - Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.248; Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p.283; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.324. Practica legislativ, administrativ i judiciar din ara noastr contrazic ns aceast afirmaie. Spre exemplu, demiterea viceprimarilor din funcie se face la propunerea motivat a unui numr de consilieri sau a primarului, prin hotrre a consiliului local (art.78 din Legea nr.215/2001). Instana de contencios administrativ sesizat cu o contestaie formulat de un viceprimar demis n aceste condiii va verifica, prin urmare, legalitatea actului administrativ de demitere i din perspectiva motivrii sale (a oprtunitii, prin urmare), nu doar a formelor i a procedurii de emitere; hotrrea instanei de judecat prin care se anuleaz actului de demitere, va avea efect retroactiv, din momentul emiterii actului de demitere, deoarece numai aa se poate decide reintegrarea viceprimarului n funcie i plata drepturilor salariale pe perioada ct acesta a fost lipsit de ele a se vedea, pentru un exemplu concret i pentru discuii aprofundate, Dacian Cosmin Drago, Discuii privind posibilitatea anulrii unui act administrativ pe motiv de inoportunitate, n Dreptul nr.8/2004, p.86 i urm. 2 Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Editura Universala Alcalay & Co., Bucureti, 1936, p.340; T. Drganu, Nulitile actelor administrative individuale, op.cit., p.66; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.322 3 A se vedea, n acest sens, Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.61/2000, n Pandectele romne nr.1/2002, p.92. Pentru opinia contrar, conform creia revocarea poate fi realizat i de o autoritate ierarhic superioar, a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.322. 4 A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op.cit., p.248 5 n cazul n care ne plasm n interiorul organizaiei, nu mai este drept, este interes de a fi avansat n urma demiterii funcionarului superior- suficient interesul? Acum da.
78
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------este considerat ca fiind productor de fecte juridice fr ntrerupere, cu alte cuvinte i pentru perioada ct a fost revocat. Natura juridic a revocrii. Revocarea este un principiu de drept administrativ aplicabil actelor administrative i regimului juridic al acestora, recunoscut de doctrin1 i jurispruden2, ns neconsacrat nc printr-un text legal. Ca propunere de lege ferenda, ne alturm autorilor care propun consacrarea lui expres ntrun Cod de procedur administrativ3. Excepia de la principiul revocabilitii actelor administrative individuale. Sunt exceptate de la principiul revocabilitii actelor administrative individuale, adic sunt irevocabile, actele administrativ-jurisdicionale i actele care au intrat n circuitul civil i au produs efecte juridice. Ele redevin ns revocabile dac au fost obinute prin fraud de ctre beneficiari4, cu alte cuvinte dac ilegalitatea lor deriv din conduita culpabil a beneficiarului, i nu a administraiei. Explicaia acestei soluii de sorginte doctrinar st n faptul c irevocabilitatea vine s protejeze anumite situaii juridice obinute cu bun credin prin act, ori aceast protecie nu subzist atunci cnd actul este obinut prin fraudarea legii. Actele administrativ jurisdicionale mprumut de la hotrrile judectoreti cu care se aseamn caracterul irevocabil, n sensul c autoritatea emitent nu mai poate reveni asupra soluiei date prin actul administrativ jurisdicional, acesta din urm putnd fi anulat doar de o autoritate superioar sau de instana de judecat5. Astfel, Codul de procedur fiscal, principalul act normativ ce consacr recursul administrativ jurisdicional, arat c decizia sau dispoziia de soluionare a contestaiei este definitiv n sistemul cilor administrative de atac, i poate fi atacat n faa instanei de contencios administrativ (art.179 i art.187); dei nu se interzice expres revocarea deciziei, analiznd spiritul reglementrii rezult c singura modalitate de desfiinare este aciunea n instan. Observm, ns, c nu toate reglementrile actuale respect aceast regul de principiu. Astfel, dei art. 52 din Legea fondului funciar prevede fr echivoc caracterul administrativ-jurisdicional al Comisiei judeene de aplicare a legii, art. 55 permite implicit revocarea propriei hotrri de ctre comisie, stipulnd c poate face obiectul plngerii modificarea sau anularea propriei hotrri de ctre comisie 6. Ct despre actele intrate n circuitul civil i care au produs efecte juridice, irevocabilitatea lor reiese indirect din art.1 alin.6 din Legea nr.554/2004, care arat c autoritatea public emitent a unui act ilegal poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, deoarece a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. Este vorba de o reluare a unei opinii mai vechi7, conform creia sunt irevocabile i actele administrative pe baza crora au luat natere raporturi contractuale, civile sau de munc. Explicaia acestei excepii st n natura juridic a contractului civil sau de munc, n faptul c acestea iau natere printr-un acord de voine ntre pri, mprejurare ce are ca i consecin interdicia de a rezilia sau desfiina contractul prin voina unei singure pri contractante. Singura cale de reziliere sau rezoluiune a contractului rmne instana de judecat. Mai nuanat, n jurisprudena anterioar anului 20048 regsim ideea conform creia, n vederea realizrii unei stabiliti a raporturilor juridice, principiul irevocabilitii actelor administrative puse n executare sau a celor care au produs efecte n alte domenii, este un principiu de aplicabilitate general. Prin consacrarea acestui principiu se limiteaz posibilitatea organului administrativ de a reveni asupra actelor ce le-a emis, putndu-se revoca, fie pentru ilegalitate, fie pentru inoportunitate, numai pn n momentul n care actele administrative iau produs efectele prin executare sau prin intrarea lor n circuitul altor raporturi juridice. Pentru ipoteza n care actul administrativ a fost emis prin nclcarea unei norme de drept imperative sau prohibitive, ori a fost emis prin mijloace frauduloase sau ca rezultat al unui viciu de voin, eroare, dol, violen, iar organul administrativ constat aceast situaie dup ce actul i-a produs efectele, prin executare ori prin trecerea lui n sfera altor ramuri de drept, producnd alte efecte juridice, calea legal de desfiinare a actului administrativ ilegal nu mai
1 T. Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.190; Rodica Narcisa Petrescu, Revocarea i suspendarea modaliti de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative, n Dinamica relaiilor sociale reglementate de lege oglindit n teoria i practica dreptului, Cluj Napoca, 1989-1990, p.177 i urm. 2 Curtea Suprem de Justiie, Seciile Unite, decizia nr. III din 21 septembrie 1998, Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 61 din 12 ianuarie 2000, n Buletinul Jurisprudenei naltei Curi de Casaie i Justiie, CD, Editura All Beck. 3 A. Iorgovan, op.cit., vol. II, 2002, p.78. 4 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.327. 5 A se vedea, spre exemplu, Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.2681/2001, n Pandectele romne nr.5/2002, p.52. 6 Legea nr. 18/1991, republicat n Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1 din 5 ianuarie 1998. 7 T. Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.317 i urm; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.327 i urm.
Curtea Suprem de Justiie, Completul de 7 Judectori, decizia nr. 41 din 20 aprilie 1992, Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 113 din 13 februarie 1995, n Buletinul Jurisprudenei naltei Curi de Casaie i Justiie, CD, Editura All Beck; a se vedea i Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1758/2001, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, Jurisprudena Curii Supreme de Justiie, secia de contencios administrativ, 2001, Editura Economic, 2002, p.107; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.334/2002, n Curierul judiciar nr.1/2003, p.95.
79
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------poate fi revocarea actului, ci constatarea nulitii ori anularea lui de ctre instana judectoreasc, la cererea organului administrativ. n ce ne privete, am considerat, alturi de ali autori1, care, ulterior, s-au rzgndit (devenind iniiatori ai Legii nr.554/2004), c, datorit specificului dreptului administrativ, soluia poate fi discutat i nuanat, aceast ramur de drept fiind dominat de preeminena interesului public asupra celui privat, or revocarea unui act administrativ ilegal (nu i inoportun, deoarece, aa cum am precizat mai sus, s-au creat drepturi prin act) este justificat de interesul public. Ilegalitatea care viciaz actul administrativ nu poate fi ns dect una de fond, care s aduc n mod evident atingere interesului general. Pe de alt parte, nu vedem de ce este posibil anularea actului respectiv ntemeiat pe raiuni de interes public, la cererea autoritii publice emitente, dar nu ar fi permis revocarea lui de ctre aceast autoritate, tiut fiind faptul c revocarea este, n esen, tot o decizie de anulare, aflat la dispoziia autoritii emitente a actului. n aceste condiii, se pune chiar problema existenei revocrii ca instituie juridic. Contraponderea deciziei de revocare o constituie naterea dreptului celor care au ncheiat contractul civil de a fi despgubii, dac au fost de bun credin la ncheierea lui, precum i de a ataca n contencios administrativ actul de revocare, pentru verificarea legalitii lui. n concluzie, nu suntem de acord cu aceast soluie legislativ din dou motive: a) momentul intrrii n circuitul civil este greu de precizat i de stabilit, la fel cel al producerii efectelor juridice, putndu-se considera, spre exemplu, c din momentul comunicrii actul nate drepturi i obligaii, deci produce efecte juridice, prin urmare el nu mai poate fi revocat nicicnd. b) nu vedem de ce se poate anula un act administrativ pe motiv de ilegalitate, de ctre o alt autoritate public sau de instana de judecat, dar autoritatea emitent nu-i poate revoca propriul act ilegal. n urma revocrii, tot ceea ce reclamantul mai trebuie s solicite instanei sunt despgubirile, deoarece actul a fost constatat ca ilegal chiar de emitent, i nu mai trebuie dovedit i acest aspect. n fine, trebuie s amintim aici i irevocabilitatea parial a actelor administrative creatoare de drepturi, care, aa cum am mai artat, vor putea fi revocate doar pe motiv de ilegalitate, nu i de inoportunitate. Opinii doctrinare i jurisprudeniale cu privire la irevocabilitatea altor categorii de acte administrative. O alt categorie de acte irevocabile identificat de doctrin este categoria actelor care au dat natere unui drept subiectiv, garantat de lege cu irevocabilitatea actului de baz spre exemplu, actele atributive de statut personal cum ar fi diplomele2. Se arat c revocarea unei diplome este inutil odat ce persoana respectiv poate face oricnd dovada c a urmat forma de nvmnt i c ndeplinete condiiile cerute de lege pentru eliberarea diplomei, solicitnd o nou diplom3. Credem, ns, c exemplul de mai sus este unul de revocare ilegal a unui act administrativ, odat ce persoana n cauz ntrunete condiiile eliberrii diplomei, i c diplomele emise cu nclcarea legii pot fi retrase oricnd. Actele administrative realizate (epuizate) material este o alt categorie de acte discutate de doctrin ca fiind irevocabile. Aici intr actele administrative (de cele mai multe ori autorizaiile) ce se execut prin prestaii determinate ca numr (de exemplu, edificarea unei cldiri sau demolarea unei cldiri), nu i cele care se execut prin prestaii nedeterminate (autorizaia de prestare a unei activiti, spre exemplu). n acest caz, considerm c revocarea este posibil, aa cum este posibil i anularea, ns numai pe motiv de ilegalitate. Revocarea are ca i efecte practice naterea dreptului de a solicita despgubiri, fie autoritii publice, fie instanei de judecat, culpa fiind deja dovedit prin revocare. n doctrin se mai face distincie ntre autorizaiile impuse de lege (cum ar fi autorizaia de construcie), ce trebuie emise n prezena condiiilor legale, i, prin urmare, revocarea lor este inutil, respectiv autorizaiile libere (a cror emitere i meninere rmne la aprecierea emitentului), care pot fi revocate, tiut fiind precaritatea lor4. n ce ne privete, considerm, n primul rnd, c n prezent autorizaiile libere sunt pe cale de dispariie; astfel, chiar i autorizaiile de comer sau de exercitare a unei activiti, folosite ca exemplu pentru a susine opinia de mai sus, trebuie emise dac sunt ntrunite condiiile legale, ele nu rmn la aprecierea autoritii publice emitente5. n al doilea rnd, i autorizaiile libere pot fi retrase, dac sunt ilegale, fiind inutil retragerea lor doar atunci cnd sunt legale, or am precizat mai sus c actele creatoare de drepturi nu pot fi revocate dect pe motiv de ilegalitate.
A. Iorgovan, op.cit., vol. II, 2002, p.87. I. Iovna, op.cit., vol. II, 1997, p.59;. 3 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.328 4 T. Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.238. 5 A se vedea, spre exemplu, art.5 din Ordonana Guvernului nr. 99/2000 privind comercializarea produselor i serviciilor de pia, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 424 din 1 septembrie 2000, i art.9 din Hotrrea Guvernului nr.348/2004 privind exercitarea comerului cu produse i servicii de pia n unele zone publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 269 din 26 martie 2004.
2
80
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------n concluzia celor discutate mai sus, credem c toate aceste exemple sunt situaii n care revocarea este inutil din perspectiva autoritii publice, dei ele rmn utile din perspectiva particularilor, crora le-ar fi n acest fel mai uor s demonstreze ilegalitatea unei decizii administrative i s obin despgubiri. Principiul revocabilitii absolute a actelor normative. Actele normative sunt ntotdeauna revocabile, deoarece aplicarea lor nu se mrginete la una sau mai multe situaii, determinate ca numr, ci se aplic de cte ori o anumit situaie juridic se ncadreaz n prevederile sale, nelimitat n timp. De aceea, raiunile pentru care au fost instituite de ctre doctrin excepiile de la principiul revocabilitii nu subzist n cazul actelor normative. 6.4. Suspendarea este o modalitate de ncetare temporar a efectelor juridice ale actului administrativ, atunci cnd exist dubii n privina legalitii sau oportunitii acelui act1. Spre deosebire de revocare, care este un principiu a regimului juridic al actelor administrative, suspendarea este o excepie a acestuia2. Suspendarea poate fi dispus de autoritatea care poate dispune i revocarea actului administrativ (autoritatea emitent), de autoritatea superioar acesteia, ns numai cnd legea prevede expres aceast putere, de instana de judecat, sau se poate produce de drept. Este evident c autoritatea emitent, ndrituit s-i revoce propriul act administrativ, poate s-l i suspende, avnd dubii fie privind ilegalitatea actului, fie privind oportunitatea acestuia3. Autoritile ierarhic superioare sau autoritile de control specializat pot suspenda actele administrative ale autoritilor inferioare dac exist dubii privind legalitatea sau oportunitatea acestora, atunci cnd legea prevede aceast msur. Astfel, printre sanciunile contravenionale complementare prevzute de Ordonana Guvernului nr.2/2001 se afl i suspendarea avizului, acordului sau autorizaiei de exercitare a unei activiti4. Instana de contencios administrativ sau alte instane judectoreti competente n baza unor legi speciale pot suspenda actul administrativ n temeiul Legii contenciosului administrativ sau a unor alte legi, speciale, dac actul este contestat cu recurs administrativ sau pe calea contenciosului administrativ. n fine, dac legea prevede expres, actul administrativ este suspendat de drept odat cu efectuarea unor acte procesuale sau de alt natur juridic. Spre exemplu, actul administrativ atacat de prefect n contencios administrativ n temeiul Legii 215/2001 este suspendat de drept; de asemenea, hotrrea guvernamental de dizolvare a consiliului local emis n temeiul aceleiai legi este suspendat odat cu contestarea ei pe calea contenciosului administrativ5. Suspendarea actului nceteaz fie odat cu anularea sau revocarea lui, fie odat cu dispariia motivelor de suspendare, cu alte cuvinte la dispariia dubiilor privind legalitatea sau oportunitatea lui. Dac actul a fost suspendat de drept deoarece este contestat, suspendarea nceteaz la finalizarea procesului sau procedurii administrative de verificare. Regulile expuse mai sus sunt de sorginte doctrinar, legislaia romn fiind preocupat doar de actele normative, stipulnd c acestea pot fi suspendate printr-un act normativ de acelai nivel sau de nivel superior, care prevede n mod expres data la care se produce suspendarea, precum i durata ei determinat. La expirarea duratei de suspendare actul normativ sau dispoziia afectat de suspendare reintra de drept n vigoare sau este modificat, abrogat. Prelungirea suspendrii ori modificarea sau abrogarea actului normativ ori a dispoziiei suspendate poate face obiectul unui act normativ sau al unei dispoziii exprese, cu aplicare de la data expirrii suspendrii. 6.5. Modificarea. Modificarea unui act administrativ const n schimbarea expres a textului unora sau mai multor articole ori alineate ale acestuia i n redarea lor ntr-o nou formulare6. Modificarea unui act administrativ duce, prin urmare, la ncetarea efectelor juridice a dispoziiilor modificate, cu ncepere de la publicarea/comunicarea noului act administrativ, astfel cum a fost modificat, sau a actului de modificare. Modificarea nu trebuie confundat cu completarea actului, care este o form de modificare, ns fr efecte asupra dispoziiilor cuprinse n act, i, prin urmare, fr a produce ncetarea unor efecte juridice ale actului administrativ. Modificarea unui act administrativ este util numai atunci cnd sunt afectate mai puin de jumtate din prevederile actului vizat prin modificare, n caz contrar fiind preferabil soluia abrogrii actului i emiterea unuia nou. 6.6. Abrogarea.
1 T. Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.278; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.331; pentru opinia conform creia suspendarea este un caz de excepie a se vedea A. Iorgovan, op.cit., vol. II, 2002, p.112. 2 Verginia Vedina, Consideraii privind regimul suspendrii actului administrativ, n Curierul judiciar nr.3/2003, p.136. 3 n acest sens, a se vedea i V. Vedina, art. cit., p.137. 4 Art.5 alin.3 din Ordonana Guvernului nr.2/2001. 5 Art.135 i art.57 din Legea nr.215/2001 a administraiei publice locale. A se vedea i art.9 din Legea nr.50/1991. 6 Noiunea modificrii o gsim n Legea nr.24/2000 cu referire la actul normativ, dar ea i pstreaz coninutul i n ceea ce privete actele individuale; legea mai arat c procedeul de a se meniona generic, n finalul unui act normativ, c un alt act normativ conex sau texte din acel act "se modific corespunztor" trebuie evitat (art.57 alin.3).
81
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Abrogarea este, n esen, o revocare/anulare a unui act administrativ, cu efect numai pentru viitor1, i poate afecta att actele normative, ct i actele individuale. Competena de abrogare aparine autoritii emitente sau celei ierarhic superioare, precum i autoritii care, dei nu este ierarhic superioar, este situat la un nivel superior din punct de vedere al activitii de legiferare i normativ (de exemplu, minister fa de consiliu local). Abrogarea actelor administrative normative. Legea nr.24/2000 consacr regula conform creia prevederile cuprinse ntr-un act administrativ normativ, contrare unei noi reglementri de acelai nivel sau de nivel superior, trebuie abrogate2. Abrogarea poate fi total sau parial. Abrogrile pariale sunt asimilate modificrilor, actul administrativ abrogat parial rmnnd n vigoare prin dispoziiile sale neabrogate. n cazul unor abrogri pariale intervenite succesiv, ultima abrogare se va referi la ntregul act administrativ, nu numai la textele rmase n vigoare. Abrogarea unei dispoziii sau a unui act normativ are totdeauna caracter definitiv. Nu este admis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior s se repun n vigoare actul normativ iniial. Dac o norm de nivel inferior, cu acelai obiect, nu a fost abrogat expres de actul normativ de nivel superior, aceast obligaie i revine autoritii care a emis prima actul. Abrogarea poate fi, de asemenea, expres sau implicit. a) abrogarea expres. Legea nr.24/2000 prevede c abrogarea poate fi dispus, de regul, printr-o dispoziie distinct n finalul unui act normativ care reglementeaz o anumit problematic, dac aceasta afecteaz dispoziii normative anterioare, conexe cu ultima reglementare. n cadrul operaiunilor de sistematizare i unificare a legislaiei se pot elabora i adopta acte normative de abrogare distincte, avnd ca obiect exclusiv abrogarea mai multor acte normative. b) abrogarea implicit. n cazuri deosebite, n care la elaborarea i adoptarea unei reglementri nu a fost posibil identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma c acestea au fcut obiectul modificrii, completrii ori abrogrii lor implicite. Regula generalia specialibus non derogant - prin excepie de la regula instituit, evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute n cazul actelor normative speciale ale cror dispoziii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea general a materiei, dect dac acest lucru este exprimat expres. Abrogarea actelor administrative individuale. Considerm c instituia abrogrii se aplic, n mod corespunztor, i actelor administrative individuale cu executare continu n timp, chiar dac ea nu este reglementat. Astfel, autorizaiile de funcionare sau de exercitare a unei activiti pot fi abrogate pe motiv de inoportunitate, cu respectarea drepturilor ctigate de beneficiari i a perioadei de valabilitate a autorizaiei. i abrogarea actelor individuale poate fi total, parial, expres sau implicit; astfel, acordarea autorizaiei de exercitare a unei activiti ntr-un anumit spaiu altei persoane dect beneficiara anterioarei autorizaii semnific implicit abrogarea acesteia din urm, iar anularea avizului sau autorizaiei de exercitare a unei activiti, n urma svririi unei contravenii, este de fapt o abrogare a actului administrativ individual, intervenit pentru cauze posterioare emiterii acestuia i avnd efecte doar pentru viitor3. De asemenea, credem c este aplicabil regula conform creia abrogarea unui act este definitiv, nu renvie actul anterior. 6.7. ncetarea efectelor actelor administrative prin intervenia unor fapte administrative. Dac mai sus am prezentat modalitile de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative prin intervenia unor alte acte administrative, trebuie precizat c exist i anumite fapte administrative care au acelai efect. n principiu, actele administrative normative nu pot fi afectate de fapte materiale, deoarece executarea lor se face prin prestaii repetate; prin excepie, actele administrative normative temporare i nceteaz efectele juridice prin mplinirea termenului (fapt material)4. n acest caz, prelungirea termenului de aplicare a unui act normativ temporar trebuie s intervin nainte de expirarea termenului i s indice, cnd este cazul, noul termen5.
A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op.cit., p.7. A se vedea art.60 i art.61 din Legea nr.24/2000. 3 n sensul c n acest caz suntem n prezena unei revocri, a se vedea Ovidiu Podaru, Comentariu la Ordonana Guvernului nr.2/2001, n Pandectele romne nr. 1/2002, p.285; Verginia Vedina, art.cit., Curierul judiciar nr.3/2003, p.136, nota 3. Nu putem fi de acord cu aceast prere, deoarece, n opinia noastr, revocarea are efectele unei anulri, ex tunc i ex nunc, cu simpla deosebire c este manifestarea de voin a emitentului actului, nu a unui organ exterior acestuia. 4 Aa este, de pild, dispoziia primarului prin care se nchide circulaia rutier n zona central a oraului pentru organizarea unui concert a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.334. 5 Art.64 alin.3 din Legea nr.24/2000.
2 1
82
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Actele administrative individuale sunt, pe de alt parte, afectate de fapte materiale cum ar fi decesul subiectului de drept beneficiar al actului administrativ (a unei autorizaii de traductor, spre exemplu) respectiv dizolvarea persoanei juridice. Prescripia executrii actului determin ncetarea efectelor juridice ale acestuia, cum este spre exemplu cazul procesului verbal de sancionare contravenional, care se prescrie n termen de o lun de la aplicarea sanciunii dac nu a fost comunicat contravenientului1. n fine, faptul care determin ntotdeauna ncetarea efectelor actului administrativ individual este executarea acestuia demolarea cldirii pentru autorizaia de demolare, edificarea cldirii pentru autorizaia de construire, plata amenzii n cazul procesului verbal de sancionare contravenional. Seciunea a III-a PROCEDURA DE DREPT COMUN I PROCEDURI SPECIALE DE SOLUIONARE A PETIIILOR 1. Petiiile i procedura de soluionare a acestora. 1.2. Petiia. Noiune. Reglementare. Reglementate de Ordonana Guvernului nr. 27/20022, petiiile desemneaz orice cerere, reclamaie, sesizare sau propunere formulat n scris ori prin pota electronic, pe care un cetean sau o organizaie legal constituit o poate adresa autoritilor i instituiilor publice centrale i locale, serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, companiilor i societilor naionale, societilor comerciale de interes judeean sau local, precum i regiilor autonome, denumite n continuare autoriti i instituii publice.3. Dreptul de petiionare este recunoscut cetenilor i organizaiilor legal constituite, acestea din urm putnd formula petiii n numele colectivelor pe care le reprezint. 1.2. Persoane responsabile de soluionarea petiiilor. Autoritile i instituiile publice sunt obligate s organizeze un compartiment distinct pentru relaii cu publicul, care s primeasc, s nregistreze, s se ngrijeasc de rezolvarea petiiilor i s expedieze rspunsurile ctre petiionari. Compartimentul de relaii cu publicul nainteaz petiiile nregistrate ctre compartimentele de specialitate, n funcie de obiectul acestora, cu precizarea termenului de trimitere a rspunsului, i este obligat s urmreasc soluionarea i redactarea n termen a rspunsului. Repartizarea petiiilor n vederea soluionrii lor de ctre personalul de specialitate se face de ctre eful compartimentului cruia i s-a trimis petiia de ctre compartimentul de relaii cu publicul. Funcionarii publici i persoanele ncadrate cu contract individual de munc sunt obligate s rezolve numai petiiile care le sunt repartizate potrivit procedurii de mai sus, fiindu-le interzis s le primeasc direct de la peteni, s intervin sau s depun struin pentru soluionarea acestora n afara cadrului legal. Expedierea rspunsului ctre petiionar se face numai de ctre compartimentul pentru relaii cu publicul, care se ngrijete i de clasarea i arhivarea petiiilor. Conductorii autoritilor i instituiilor publice sunt direct rspunztori de buna organizare i desfurare a activitii de primire, evideniere i rezolvare a petiiilor ce le sunt adresate, precum i de legalitatea soluiilor i comunicarea acestora n termenul legal 4. Pentru soluionarea legal a petiiilor ce le sunt adresate conductorii autoritilor i instituiilor publice sesizate vor dispune msuri de cercetare i analiz detaliat a tuturor aspectelor sesizate. Semnarea rspunsului se face de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice ori de persoana mputernicit de acesta, precum i de eful compartimentului care a rezolvat petiia. n rspuns se va indica, n mod obligatoriu, temeiul legal al soluiei adoptate 1.3. Petiii greit ndreptate, anonime, cu acelai obiect sau reiterate. Ordonana prevede c petitiile greit ndreptate vor fi trimise n termen de 5 zile de la nregistrare de ctre compartimentul de relaii cu publicul autoritilor sau instituiilor publice care au ca atribuii rezolvarea problemelor sesizate, urmnd ca petiionarul s fie ntiinat despre aceasta. Petiiile anonime sau cele n care nu sunt trecute datele de identificare a petiionarului nu se iau n considerare i se claseaz. n cazul n care un petiionar adreseaz aceleiai autoriti sau instituii publice mai multe petiii, sesiznd aceeai problem, acestea se vor conexa, petentul urmnd s primeasc un singur rspuns care trebuie s fac referire la toate petiiile primite. Dac dup trimiterea rspunsului se primete o nou petiie de la acelai petiionar ori de la o autoritate sau instituie public greit sesizat, cu acelai coninut, aceasta se claseaz, la numrul iniial fcndu-se meniune despre faptul c s-a rspuns.
Art.14 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001. Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 84 din 1 februarie 2002, aprobat i modificat prin Legea nr. 233/2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 296 din 30 aprilie2002. 3 Modul de soluionare a petiiilor adresate Parlamentului i Preedintelui Romniei se face potrivit reglementrilor proprii. 4 Semestrial autoritile i instituiile publice vor analiza activitatea proprie de soluionare a petiiilor, pe baza raportului ntocmit de compartimentul de relaii cu publicul.
2 1
83
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------1.4. Termene de soluionare. Autoritile i instituiile publice sesizate au obligaia s comunice petiionarului, n termen de 30 de zile de la data nregistrrii petiiei, rspunsul, indiferent dac soluia este favorabil sau nefavorabil. Pentru soluionarea petiiilor transmise de la alte autoriti sau instituii publice, termenul de 30 de zile curge de la data nregistrrii petiiei la autoritatea sau instituia public competent. n situaia n care aspectele sesizate prin petiie necesit o cercetare mai amnunit, conductorul autoritii sau instituiei publice poate prelungi termenul cu cel mult 15 zile. 1.5. Incompatibiliti i sanciuni n cazul n care prin petiie sunt sesizate anumite aspecte din activitatea unei persoane, aceasta nu poate fi soluionat de persoana n cauz sau de ctre un subordonat al acesteia. Constituie abatere disciplinar i se sancioneaz potrivit prevederilor Legii 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici sau, dup caz, potrivit legislaiei muncii urmtoarele fapte: a) nerespectarea termenelor de soluionare a petiiilor, b) interveniile sau struinele pentru rezolvarea unor petiii n afara cadrului legal; c) primirea direct de la petiionar a unei petiii, n vederea rezolvrii, fr s fie nregistrat i fr s fie repartizat de eful compartimentului de specialitate. 2. Liberul acces la informaiile de interes public 2.1. Sediul materiei. Legea nr.544/20011 consacr accesul liber i nengrdit al persoanei la orice informaii de interes public, ca fiind unul dintre principiile fundamentale ale relaiilor dintre persoane i autoritile publice, prevederile ei fiind circumstaniate prin normele de aplicare cuprinse n Hotrrea Guvernului nr.123/20022. 2.2. Modaliti de asigurare a liberului acces la informaiile publice. Legea prevede dou modaliti de asigurare de ctre autoritile i instituiile publice a accesului la informaiile de interes public: din oficiu sau la cerere, prin intermediul compartimentului pentru relaii publice sau al persoanei desemnate n acest scop3. 2.3. Comunicarea din oficiu a informaiilor de interes public. Fiecare autoritate sau instituie public are obligaia s comunice din oficiu urmtoarele informaii de interes public: a) actele normative care reglementeaz organizarea i funcionarea autoritii sau instituiei publice; b) structura organizatoric, atribuiile departamentelor, programul de funcionare, programul de audiene al autoritii sau instituiei publice; c) numele i prenumele persoanelor din conducerea autoritii sau a instituiei publice i ale funcionarului responsabil cu difuzarea informaiilor publice; d) coordonatele de contact ale autoritii sau instituiei publice, respectiv: denumirea, sediul, numerele de telefon, fax, adresa de e-mail i adresa paginii de Internet; e) sursele financiare, bugetul i bilanul contabil; f) programele i strategiile proprii; g) lista cuprinznd documentele de interes public; h) lista cuprinznd categoriile de documente produse i/sau gestionate, potrivit legii; i) modalitile de contestare a deciziei autoritii sau a instituiei publice n situaia n care persoana se consider vtmat n privina dreptului de acces la informaiile de interes public solicitate. Comunicarea din oficiu i accesul la informaiile prevzute mai sus se realizeaz prin: a) afiare la sediul autoritii sau al instituiei publice ori prin publicare n Monitorul Oficial al Romniei sau n mijloacele de informare n mas, n publicaii proprii, precum i n pagina de Internet proprie; b) consultarea lor la sediul autoritii sau al instituiei publice, n spaii special destinate. c) un buletin informativ care va cuprinde informaiile prevzute mai sus, publicat i actualizat anual de ctre autoritile i instituiile publice. 2.4. Comunicarea informaiilor de interes public la cerere. Orice persoan are dreptul s solicite i s obin de la autoritile i instituiile publice, n condiiile legii, informaiile de interes public, iar autoritile i instituiile publice sunt obligate s asigure persoanelor, la cererea acestora, informaiile de interes public solicitate n scris sau verbal. Solicitarea i obinerea informaiilor de interes public se poate realiza, dac sunt ntrunite condiiile tehnice necesare, i n format electronic. Solicitarea n scris a informaiilor de interes public cuprinde urmtoarele elemente:a) autoritatea sau instituia public la care se adreseaz cererea; b) informaia solicitat, astfel nct s permit autoritii sau instituiei publice identificarea informaiei de interes public; c) numele, prenumele i semntura solicitantului, precum i adresa la care se solicit primirea rspunsului.
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 663 din 23 octombrie 2001. Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 167 din 8 martie 2002. 3 Pentru asigurarea accesului oricrei persoane la informaiile de interes public autoritile i instituiile publice au obligaia de a organiza compartimente specializate de informare i relaii publice sau de a desemna persoane cu atribuii n acest domeniu. Atribuiile, organizarea i funcionarea compartimentelor de relaii publice se stabilesc, pe baza dispoziiilor legii, prin regulamentul de organizare i funcionare a autoritii sau instituiei publice respective. Autoritile publice sunt obligate s dea din oficiu publicitii un raport periodic de activitate, cel puin anual, care va fi publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a II-a.
2 1
84
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Termene de soluionare. Autoritile i instituiile publice au obligaia s rspund n scris la solicitarea informaiilor de interes public n termen de 10 zile sau, dup caz, n cel mult 30 de zile de la nregistrarea solicitrii, n funcie de dificultatea, complexitatea, volumul lucrrilor documentare i de urgena solicitrii. O prevedere de apreciat a legii este aceea care oblig autoritatea public, n cazul n care durata necesar pentru identificarea i difuzarea informaiei solicitate depete 10 zile, s-l ntiineze pe petent n scris, n cadrul acestui termen de 10 zile, asupra faptului c s-a prelungit termenul de soluionare la 30 de zile. Refuzul comunicrii informaiilor solicitate se motiveaz i se comunic n termen de 5 zile de la primirea petiiilor. Pentru informaiile solicitate verbal funcionarii din cadrul compartimentelor de informare i relaii publice au obligaia s precizeze condiiile i formele n care are loc accesul la informaiile de interes public i pot furniza pe loc informaiile solicitate1. n cazul n care informaiile solicitate nu sunt disponibile pe loc, persoana este ndrumat s solicite n scris informaia de interes public, urmnd ca cererea s i fie rezolvat n termenele precizate mai sus. Informaiile de interes public solicitate verbal se comunic n cadrul unui program minim2 stabilit de conducerea autoritii sau instituiei publice, care va fi afiat la sediul acesteia i care se va desfura n mod obligatoriu n timpul funcionrii instituiei, incluznd i o zi pe sptmn, dup programul de funcionare. n cazul n care solicitarea de informaii implic realizarea de copii de pe documentele deinute de autoritatea sau instituia public, costul serviciilor de copiere este suportat de solicitant. Persoanele care efectueaz studii i cercetri n folos propriu sau n interes de serviciu au acces la fondul documentaristic al autoritii sau al instituiei publice pe baza solicitrii personale, n condiiile legii. Dac n urma informaiilor primite petentul solicit informaii noi privind documentele aflate n posesia autoritii sau a instituiei publice, aceast solicitare va fi tratat ca o nou petiie, rspunsul fiind trimis n termenele legale. 2.5. Cererea de acces la informaii de interes public este o petiie. Pentru a nu se confunda ns regimul juridic al petiiilor avnd ca obiect obinerea de infromaii de interes public cu regimul juridic al petiiilor avnd alt obiect, legea prevede expres c nu este supus prevederilor Legii 544/2001 activitatea autoritilor i instituiilor publice de rspunsuri la petiii i de audiene, desfurat potrivit specificului competenelor acestora, dac aceasta privete alte aprobri, autorizri, prestri de servicii i orice alte solicitri n afara informaiilor de interes public. Cu alte cuvinte, activitatea de soluionare a petiiilor va cuprinde i activitatea de soluionare a cererilor de informaii de interes public, ns nu se reduce la att, obiectul ei fiind mai vast; de asemenea, termenele de soluionare sunt diferite dac este vorba de o petiie simpl (30 de zile cu posibilitate de prelungire cu 15 zile) sau de una care vizeaz obinerea unor informaii de interes public (10 zile cu posibilitate de prelungire la 30 de zile). 2.6. Excepii. Se excepteaz de la accesul liber al cetenilor urmtoarele informaii: a) informaiile din domeniul aprrii naionale, siguranei i ordinii publice, dac fac parte din categoriile informaiilor clasificate, potrivit legii3; b) informaiile privind deliberrile autoritilor, precum i cele care privesc interesele economice i politice ale Romniei, dac fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii; c) informaiile privind activitile comerciale sau financiare, dac publicitatea acestora aduce atingere principiului concurenei loiale, potrivit legii; d) informaiile cu privire la datele personale, potrivit legii; e) informaiile privind procedura n timpul anchetei penale sau disciplinare, dac se pericliteaz rezultatul anchetei, se dezvluie surse confideniale ori se pun n pericol viaa, integritatea corporal, sntatea unei persoane n urma anchetei efectuate sau n curs de desfurare; f) informaiile privind procedurile judiciare, dac publicitatea acestora aduce atingere asigurrii unui proces echitabil ori interesului legitim al oricreia dintre prile implicate n proces; g) informaiile a cror publicare prejudiciaz msurile de protecie a tinerilor. Informaiile care favorizeaz sau ascund nclcarea legii de ctre o autoritate sau o instituie public nu pot fi incluse n categoria informaiilor clasificate i constituie informaii de interes public. Informaiile cu privire la datele personale ale ceteanului pot deveni informaii de interes public numai n msura n care afecteaz capacitatea de exercitare a unei funcii publice. Informaiile publice de interes personal nu pot fi transferate ntre autoritile publice dect n temeiul unei obligaii legale ori cu acordul prealabil n scris al persoanei care are acces la acele informaii. 2.7. Accesul mijloacelor de informare n mas la informaiile de interes public. Legea 544/2001 conine i unele dispoziii speciale privind accesul mijloacelor de informare n mas la informaiile de interes public.
Informaiile de interes public solicitate verbal de ctre mijloacele de informare n mas vor fi comunicate, de regul, imediat sau n cel mult 24 de ore. 2 Activitile de registratur privind petiiile nu se pot include n acest program i se desfoar separat. 3 Aceast prevedere a fost contestat din punct de vedere al constituionalitii ei, ns Curtea constituional a decis c ea este permis chiar de textul constituional al art.31 alin.3 (dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze [..] securitatea naional), iar art.53 din Constituie permite restrngerea unor drepturi pentru aprarea securitii naionale Decizia nr.462/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 63 din 26 ianuarie 2004
1
85
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Astfel, pentru asigurarea accesului mijloacelor de informare n mas la informaiile de interes public autoritile i instituiile publice au obligaia s desemneze un purttor de cuvnt, de regul din cadrul compartimentelor de informare i relaii publice. De asemenea, autoritile publice au obligaia s organizeze periodic, de regul o dat pe lun, conferine de pres pentru aducerea la cunotin a informaiilor de interes public. Ziaritii vor avea acces la informaiile publice pe baza unei acreditri acordate fr discriminare de ctre autoritatea public. Acreditarea se acord la cerere, n termen de dou zile de la nregistrarea acesteia. Autoritile publice pot refuza acordarea acreditrii sau pot retrage acreditarea unui ziarist numai pentru fapte care mpiedic desfurarea normal a activitii autoritii publice i care nu privesc opiniile exprimate n pres de respectivul ziarist, n condiiile i n limitele legii. Refuzul acordrii acreditrii i retragerea acreditrii unui ziarist se comunic n scris i nu afecteaz dreptul organismului de pres de a obine acreditarea pentru un alt ziarist. Autoritile i instituiile publice au obligaia s informeze n timp util mijloacele de informare n mas asupra conferinelor de pres sau oricror alte aciuni publice organizate de acestea, i nu pot interzice n nici un fel accesul mijloacelor de informare n mas la aciunile publice organizate de acestea. Autoritile publice care sunt obligate prin legea proprie de organizare i funcionare s desfoare activiti specifice n prezena publicului sunt obligate s permit accesul presei la acele activiti, n difuzarea materialelor obinute de ziariti urmnd s se in seama doar de deontologia profesional. Mijloacele de informare n mas nu au obligaia s publice informaiile furnizate de autoritile sau de instituiile publice. 2.8. Sanciuni i ci de atac mpotriva refuzului. a) rspunderea disciplinar a funcionarului public desemnat cu aplicarea legii se angajeaz atunci cnd acesta refuz explicit sau tacit s ofere informaiile de interes public. b) recursul administrativ: mpotriva refuzului funcionarului public de a oferi informaiile de interes public se poate depune reclamaie la conductorul autoritii sau al instituiei publice respective n termen de 30 de zile de la luarea la cunotin de ctre persoana lezat. Dac dup cercetarea administrativ reclamaia se dovedete ntemeiat, rspunsul se transmite persoanei lezate n termen de 15 zile de la depunerea reclamaiei i va conine att informaiile de interes public solicitate iniial, ct i menionarea sanciunilor disciplinare luate mpotriva celui vinovat. c) aciunea n contencios administrativ: n cazul n care o persoan se consider vtmat n drepturile sale, prevzute n lege, aceasta poate face plngere la secia de contencios administrativ a tribunalului n a crei raz teritorial domiciliaz sau n a crei raz teritorial se afl sediul autoritii ori al instituiei publice. Plngerea se face n termen de 30 de zile de la data expirrii termenului de soluionare a cererii. Instana poate obliga autoritatea sau instituia public s furnizeze informaiile de interes public solicitate i s plteasc daune morale i/sau patrimoniale. Hotrrea tribunalului este supus recursului la Curtea de apel, iar decizia Curii de apel este definitiv i irevocabil. Att plngerea, ct i apelul se judec n instan n procedur de urgen i sunt scutite de tax de timbru. 3. Procedura de aprobare tacit a autorizaiilor. 3.1. Sediul materiei. Domeniu de aplicare. Sediul materiei l reprezint Ordonana de urgen a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobrii tacite1, care reglementeaz o modalitate alternativ de emitere sau rennoire a autorizaiilor de ctre autoritile administraiei publice, avnd la baz urmtoarele obiective: a) nlturarea barierelor administrative din mediul de afaceri; b) responsabilizarea autoritilor administraiei publice n vederea respectrii termenelor stabilite de lege pentru emiterea autorizaiilor; c) impulsionarea dezvoltrii economice prin oferirea unor condiii ct mai favorabile intreprinztorilor, implicnd costuri de autorizare ct mai reduse; d) combaterea corupiei prin diminuarea arbitrarului n decizia administraiei; e) promovarea calitii serviciilor publice prin simplificarea procedurilor administrative. Dispoziiile ordonanei de urgen se aplic, dup caz: a) procedurilor de emitere a autorizaiilor; b) procedurilor de rennoire a autorizaiilor; c) procedurilor de reautorizare ca urmare a expirrii termenului de suspendare a autorizaiilor sau a ndeplinirii msurilor stabilite de organele de control competente. Procedura aprobrii tacite se aplic tuturor autorizaiilor emise de autoritile administraiei publice, cu excepia celor emise n domeniul activitilor nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, muniiilor i explozibililor, regimul drogurilor i precursorilor, precum i a autorizaiilor din domeniul siguranei naionale. Guvernul poate stabili, prin hotrre, la propunerea motivat a fiecrei autoriti a administraiei publice interesate, i alte excepii de la aplicarea procedurii aprobrii tacite. 3.2. Definirea unor noiuni. n sensul ordonanei de urgen, prin autorizaie se nelege actul administrativ emis de autoritile administraiei publice competente prin care se permite solicitantului desfurarea unei anumite activiti,
1 Publicat n Monitorul Oficial nr. 291 din 04/25/2003 , aprobat prin Legea nr. 486 /2003, publicat n Monitorul Oficial nr. 827 din 11/22/2003.
86
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii; noiunea de autorizaie include i avizele, licenele, permisele, aprobrile sau alte asemenea operaiuni administrative prealabile ori ulterioare autorizrii; De asemenea, prin procedura aprobrii tacite se nelege procedura prin care autorizaia este considerat acordat dac autoritatea administraiei publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaii. Rspunsul negativ al autoritii administraiei publice competente, n termenul prevzut de lege pentru emiterea autorizaiei, nu echivaleaz cu aprobarea tacit. 3.3. Obligaii ale autoritilor administraiei publice. Autoritile administraiei publice care au competenta de a emite autorizaii au obligaia de a afia la sediul acestora sau pe pagina proprie de Internet, pentru fiecare tip de autorizaie, urmtoarele informaii: a) formularul cererii care trebuie completat de ctre solicitant, precum i modul de completare a acesteia; b) lista cu toate documentele necesare pentru eliberarea autorizaiei i modul n care acestea trebuie prezentate autoritii administraiei publice; c) toate informaiile privind modul de intocmire a documentelor i, dac este cazul, indicarea autoritilor administraiei publice care au competena de a emite acte administrative ce fac parte din documentaia ce trebuie depus, precum: adresa, numarul de telefon sau fax, programul de lucru cu publicul. Obligaia se aduce la ndeplinire n termen de 30 de zile de la intrarea n vigoare a ordonanei, iar informaiile vor fi prezentate intr-o form clar, indicandu-se, dac este posibil, exemple concrete. Orice persoan interesat poate obine o copie continnd aceste informaii, autoritile administraiei publice putnd elabora ghiduri privind procedura de autorizare i constituirea documentaiei care st la baza emiterii unei autorizaii. n scopul simplificrii procedurilor administrative, autoritile administraiei publice efectueaz o analiz a tuturor condiiilor cerute pentru emiterea autorizaiilor i identific acele condiii care nu sunt absolut necesare, n vederea eliminrii sau a inlocuirii acestora cu declaraii pe propria raspundere. 3.4. Aprobarea tacit. Este, n fapt, vorba de o emitere, de o acordare tacit a autorizaiei, nu de o aprobare, termenul fiind folosit ntr-un mod inadecvat. Astfel, chiar i ordonana precizeaz c autorizaia se consider acordat sau, dup caz, rennoit, dac autoritatea administraiei publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru emiterea sau rennoirea respectivei autorizaii. Dac legea nu prevede un termen pentru soluionarea cererii de autorizare, autoritile administraiei publice sunt obligate s soluioneze cererea de autorizare n termen de 30 de zile de la depunerea acesteia. Solicitantul autorizaiei depune, o dat cu cererea, documentaia complet, intocmit potrivit prevederilor legale care reglementeaz procedura de autorizare respectiv i potrivit informaiilor furnizate de autoritatea administraiei publice n condiiile descrise mai sus. n cazul n care constat o neregularitate a documentaiei depuse, autoritatea administraiei publice va notifica acest fapt solicitantului autorizaiei cu cel puin 10 zile nainte de expirarea termenului prevzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaii, dac acest termen este mai mare de 15 zile, sau cu cel puin 5 zile nainte de expirarea termenului prevzut de lege pentru emiterea autorizaiei, dac acest termen este mai mic de 15 zile. Autoritatea administraiei publice va preciza totodat i modul de remediere a neregularitii constatate. Pentru aceste situaii, termenul de emitere sau, dup caz, de rennoire a autorizaiei se prelungete n mod corespunztor cu 10 zile, respectiv cu 5 zile. Dup expirarea termenului stabilit de lege pentru emiterea autorizaiei i n lipsa unei comunicri scrise din partea autoritii administraiei publice, solicitantul poate desfura activitatea, presta serviciul sau exercita profesia pentru care s-a solicitat autorizarea. 3.5. Obinerea documentului oficial. Pentru obinerea documentului oficial prin care se permite desfurarea activitii, prestarea serviciului sau exercitarea profesiei, solicitantul se poate adresa autoritii n cauz sau direct instanei judectoreti. n situaia n care solicitantul s-a adresat, autoritii administraiei publice n cauz, acesta i aduce la cunotin existena cazului de aprobare tacit cu privire la autorizaie i solicit eliberarea documentului oficial prin care se permite desfurarea unei activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii. n cazul n care autoritatea administraiei publice respectiv nu rspunde sau refuz s elibereze documentul oficial prin care se permite desfurarea unei activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, solicitantul se poate adresa instanei judectoreti potrivit procedurii stabilite prin ordonana de urgen. n situatia n care solicitantul se adreseaz direct instanei judectoreti, parcurgerea procedurii prevzute la art. 8 nu este obligatorie. Cererea de chemare n judecat a autoritii administraiei publice avnd ca obiect constatarea aprobrii tacite se introduce la instana judectoreasc de contencios administrativ competent. Instana va soluiona cererea n termen de cel mult 30 de zile de la primirea acesteia, cu citarea prilor. Participarea procurorului este obligatorie. Cererea este scutit de taxa de timbru. Reclamantul depune la instan, anexat la cererea de chemare n judecat, copia cererii de autorizare purtnd numrul i data nregistrrii la autoritatea administraiei publice prte, nsoit de ntreaga documentaie depus la aceasta. 87
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Autoritatea administraiei publice poate invoca n aprarea sa existena unui rspuns adresat solicitantului autorizaiei n termenul prevzut de lege sau, dup caz, a notificrii privind lipsa unor documente necesare pentru autorizare. Dac instana constat existena rspunsului autoritii administraiei publice sau, dup caz, a notificrii purtnd data potei de la locul de expediere a corespondenei sau data la care solicitantul a luat cunotin de rspuns, anterioare expirrii termenului legal pentru emiterea autorizaiei, respinge cererea reclamantului. n cazul n care instana constat ndeplinirea condiiilor prevzute de prezenta ordonan de urgen privind aprobarea tacit, pronun o hotrre prin care oblig autoritatea administraiei publice s elibereze documentul oficial prin care se permite solicitantului s desfoare o anumit activitate, s presteze un serviciu sau s exercite o profesie. Hotrrile se redacteaz n termen de 10 zile de la pronunare i sunt irevocabile. Dac, n urma admiterii aciunii, autoritatea administraiei publice nu ndeplinete obligaia n termenul stabilit prin hotrrea judectoreasc, la cererea reclamantului, instana poate obliga conductorul autoritii administraiei publice n sarcina careia s-a stabilit obligaia la plata unei amenzi judiciare reprezentnd 20% din salariul minim net pe economie pentru fiecare zi de ntrziere, precum i la plata unor despgubiri pentru daunele cauzate prin ntrziere. Cererea se judec de urgent i este scutit de taxa de timbru. Hotrrea poate fi atacat cu recurs, n termen de 5 zile de la pronunare. Dac se solicit aplicarea acestei amenzi judiciare, conductorul autoritii administraiei publice poate chema n garanie persoanele vinovate de neexecutarea hotrrii. Pentru recuperarea despgubirilor acordate de instan i suportate de autoritatea administraiei publice, conductorul acesteia poate introduce aciune, potrivit dreptului comun, mpotriva celor vinovai de neexecutarea hotrrii, dac prin lege nu se dispune altfel. 3.6. Sanciuni. a) rspunderea disciplinar: constituie abatere disciplinar, dac nu a fost svrit n astfel de condiii nct, potrivit legii penale, s constituie infraciune, fapta funcionarului public sau a personalului contractual din vina cruia autoritatea administraiei publice nu a rspuns n termenul prevzut de lege, aplicndu-se procedura aprobrii tacite pentru acordarea sau rennoirea unei autorizaii, i se sancioneaz potrivit Legii 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare, sau, dup caz, potrivit legislaiei muncii. Funcionarul public poate rspunde i civil, penal sau material pentru fapta svrit. b) rspunderea penal: fapta unei persoane de a invoca n faa unei autoriti sau instituii publice existena unei autorizri ca urmare a procedurii aprobrii tacite, omind cu tiin prezentarea rspunsului sau a notificrii primite n cadrul procesului de autorizare, constituie infraciunea de fals n declaraii i se pedepsete potrivit Codului penal. Fapta funcionarului public care, avnd cunotin de solicitarea de autorizare i de documentaia acesteia, cu bun tiin nu soluioneaz cererea n termenul prevazut de lege i face s intervin prezumia legal a aprobrii tacite constituie infraciune i se pedepsete cu nchisoare de la 1 la 5 ani. Exercitarea activitilor ce necesit autorizare n afara autorizrii exprese a autoritii publice competente constituie infraciunea prevzut de art. 281 din Codul penal i se pedepsete cu inchisoare de la 2 la 5 ani 3.7. Anularea autorizaiei postfactum. n cazul n care, dup obinerea documentului oficial prin care se permite desfurarea unei activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, autoritatea administraiei publice constat neindeplinirea unor condiii importante prevzute pentru eliberarea autorizaiei, nu va putea anula documentul, ci va notifica titularului, n cel mult 3 luni de la data expirrii termenului legal pentru emiterea autorizaiei, neregularitile constatate, modul de remediere a tuturor deficienelor identificate, precum i termenul n care titularul trebuie s respecte aceast obligaie. Acest termen nu poate fi mai mic de 30 de zile. Autoritatea administraiei publice va anula documentul oficial prin care se permite desfurarea unei activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, acordat potrivit procedurii reglementate de prezenta ordonan de urgen, n cazul n care constat neindeplinirea unor condiii care aduc o grav atingere interesului public, siguranei naionale, ordinii sau sntii publice i care nu pot fi remediate sau n cazul n care deficienele identificate nu au fost remediate n termenul stabilit. mpotriva actului administrativ prin care se anuleaz documentul oficial titularul se poate adresa instanei de contencios administrativ competente. Autoritile administraiei publice competente au obligatia de a controla modul de desfurare a activitilor efectuate pe baza aprobrii tacite i de a lua msurile legale ce se impun. Capitolul III CONTRACTELE ADMINISTRATIVE 1. Originea istoric (doctrinar) a contractelor administrative.
88
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------n dreptul francez s-a ajuns cel mai departe n ceea ce privete conturarea unei doctrine specifice referitoare la contractele administrative, i n definirea regimului juridic specific acestor contracte1. Cu toate acestea, nici celelalte sisteme de drept nu pot fi ignorate. Astfel, sistemele de drept cu jurisdicie unitar, cum ar fi cel din Statele Unite, chiar dac nu utilizeaz noiunea de contract administrativ, recunosc dreptul ageniilor guvernamentale de a insera n contractele pe care le ncheie cu particularii clauze privind rezilierea unilateral, iar litigiile referitoare la aceste contracte sunt supuse n prim instan unei jurisdicii specializate (Cort of Claims), care, n ultimii ani, a dezvoltat un veritabil drept al contractelor administrative, derogator de la dreptul comun2. n Romnia, teoria contractelor administrative a fost mbriat de doctrin nc din perioada interbelic. Dup profesorul E. D. Tarangul, contractele ncheiate de administraie cu particularii n scopul de a colabora mpreun n vederea realizrii unui serviciu public sau a unui interes general sunt contracte administrative (sau de drept public)3. Ca exemplu de astfel de contract, autorul citat amintete, alturi de concesiuni, i mprumuturile. 2. Teoria general a contractului administrativ (public). 1. Preliminarii. Aa cum proprietatea public are caractere specifice n raport cu proprietatea privat, libertatea contractual a persoanelor publice prezint particulariti n raport cu libertatea contractual a persoanelor private. Principala modalitate prin care administraia i exercit libertatea contractual este reprezentat de contractul administrativ. Principala caracteristic a contractelor administrative este inegalitatea de poziie4 n care se gsesc actorii lui: administraia, n calitate de purttoare a prerogativelor de putere public, i n consecin superioar particularului, poate stabili i modifica unilateral unele clauze contractuale i impune sanciuni 5. Aceast trstur nu se regsete ns n contractele administrative ncheiate ntre persoanele publice. Vom reine, prin urmare, pentru nceput, c specificul contractelor administrative n raport cu contractele de drept comun const n inegalitatea prilor (atunci cnd administraia contracteaz cu particularii), inegalitate care se manifest prin dreptul administraiei de a stabili, a priori, unele clauze contractuale (aa numita parte reglementar a contractului), care nu pot fi negociate cu particularul, i, ulterior, de a modifica unilateral clauzele impuse particularului, n concordan cu interesul public. 2. O definiie a contractului administrativ. Contractul administrativ poate fi definit ca un acord de voin ntre o autoritate administrativ sau un alt subiect de drept autorizat de aceasta i un particular, prin care particularul se angajeaz, n schimbul unei sume de bani, s asigure funcionarea unui serviciu public, ori s efectueze o lucrare public a cror organizare reprezint obligaii legale ale administraiei6. 3. Distincia ntre contractul administrativ (public) i contractul privat. Contractele ncheiate de administraia public au anumite caracteristici speciale, impuse de interesul public care st la fundamentul ncheierii i executrii acestora, fiind considerate contracte publice. Contractele publice sunt ntlnite sub diferite forme: achiziii publice, concesiuni, asocieri n participaie, etc.; toate acestea au anumite trsturi comune, care alctuiesc mpreun regimul juridic al contractelor publice, i guverneaz ncheierea, executarea i efectele contractului public, precum i responsabilitatea contractual. Astfel, prile au obligatia de a accepta anumite clauze reglementare stabilite prin lege sau, pe baza legii, prin hotrre de guvern (clauze care formeaz partea reglementar a contractului), ns au i facultatea de a negocia alte clauze contractuale (partea contractual). Cnd interesul public o cere, sau dac executarea contractului este prea grea pentru particular ori acesta nu i-a ndeplinit din culp obligaiile, autoritatea administrativ poate modifica sau rezilia unilateral contractul fr a recurge la justiie. Autoritatea administrativ nu poate ceda drepturile sau obligaiile sale dect unei alte autoriti administrative, iar particularul le poate ceda unei alte persoane doar cu acordul administraiei. n teoria contractelor administrative, se consider, c, atunci cnd legea nu dispune altfel, soluionarea litigiilor nscute n legtur cu aceste contracte sunt de competena instanelor de contencios administrativ. Din
1 A se vedea, pentru evoluia n timp a doctrinei contractelor administrative, Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 18e edition, Dalloz, Paris, 2000, p.115; L. Richer, Droit des contrats administratifs, 2e edition, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, Paris, 1999, p.29; Martine Lombard, Droit administratif, 3e edition, Dalloz, Paris, 1999, p.229. 2 Michael R. Asimow, Administrative Law, 12th edition, Harcourt Brace Legal and Professional Publications, Inc., Chicago, S.U.A., 1992, p.11. 3 Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, p.478. 4 J. Rivero, J. Waline, Droit op.cit., p.107. 5 L. Richer, op.cit., p.23; Ana Vasile, Prestarea serviciilor publice prin ageni privai, Editura All Beck, 2003, p.65. 6 Pentru alte definiii ale contractelor administrative, a se vedea E. D. Tarangul, op. cit., p.477; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.276; Ana Vasile, op.cit., p.66.
89
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------pcate, aa cum vom arta mai jos, jurisprudena noastr nu poate decide asupra competenei dup bunul plac, aplicndu-se regulile procedurii civile, conform crora competena revine judectoriei. Totui, considerm c judectoria, dei nu are secie specializat de contencios administrativ, va trebui s judece litigiul cu aplicarea principiilor de drept public, i nu a celor de drept privat. n concluzie, regimul juridic special cruia i sunt supuse contractele administrative se caracterizeaz, n primul rnd, prin forme speciale necesare ncheierii lor (caietele de sarcini, care cuprind unele din clauzele contractului ce urmeaz a fi ncheiat, particularii avnd doar posibilitatea de a accepta sau a refuza ncheierea contractului n aceste condiii; la clauzele standard se adaug i unele clauze negociate de pri), precum i principii speciale cu privire la executarea lor (rezilierea, sanciuni, decderi)1. Sunt contracte administrative, spre exemplu, contractul de achiziii publice, reglementat n prezent prin O.U.G. 34/2006, i contractul de concesiune, reglementat prin OUG 34/2006 i OUG 54/2006. 4. Modaliti de calificare a unui contract ca i contract administrativ (public). a) Contracte administrative prin determinarea legii. Legea poate califica un anumit contract ca fiind contract administrativ (public) n mod expres, aa cum se ntmpl, spre exemplu, n Frana cu contractele referitoare la execuia lucrrilor publice, sau cu cele referitoare la vnzarea imobilelor statului2. n legislaia noastr, din pcate, nu regsim astfel de calificri, fapt ce denot o anumit reinere a legiuitorului n aceast privin, inexplicabil dac inem seama de faptul c din reglementarea unor anumite contracte reiese cu pregnan caracterul lor public, i c exist o bogat doctrin n domeniu care ar facilita ncadrarea fr ezitare a acestor contracte n categoria juridic de care aparin n fapt. O alt modalitate de calificare legal a contractului administrativ este cea implicit, prin atribuirea litigiilor nscute din contract n competena de soluionare a instanelor de contencios administrativ3. b) Contracte administrative prin determinare jurisprudenial. n lipsa unei prevederi exprese a legii, jurisprudena este cea chemat s califice un contract ncheiat de administraia public din punct de vedere al naturii sale juridice. Calificarea unitar a contractelor administrative este facil n acele sisteme de drept care recunosc jurisprudenei statutul de izvor de drept formal, cum este sistemul francez sau american, ns ntmpin dificulti n sistemul nostru de drept, unde singura cale de a impune o anumit calificare juridic pe ntreg teritoriul rii este o decizie n interesul legii a naltei Curi de Justiie i Casaie. n aceste condiii, putem afirma c exist dou situaii distincte: a) calificarea contractului este realizat de fiecare instan care soluioneaz un conflict juridic nscut n legtur cu acel contract. Calificarea servete la validarea judectoreasc a unor modificri unilaterale a contractului de ctre administraie, la validarea rezilierii unilaterale a contractului n temeiul interesului public, etc. b) calificarea intervine n mod unitar printr-o decizie a naltei Curi de Justiie i Casaie, n urma soluionrii unui recurs n interesul legii. Indiferent de instana care face calificarea, criteriile pe baza crora se poate face aceast calificare ar trebuie s fie urmtoarele: (1) obiectul contractului const n participarea persoanelor private la prestarea unui serviciu public. Cerina ca unul din contractani s fie persoan privat nu este ns decisiv, dat fiind faptul c i contractul ncheiat ntre dou persoane publice este tot contract administrativ (de exemplu, asocierea intercomunal) Importana determinrii naturii juridice a unui contract ncheiat de administraia public reiese i din faptul c, n acest fel, se poate stabili natura raportului juridic dintre agenii ce presteaz serviciul public i autoritile administraiei publice. (2) al doilea criteriu este regimul exorbitant sau clauza exorbitant a contractului. Este vorba de stabilirea pe cale unilateral, de ctre administraie, a unor clauze contractuale, care pot fi doar acceptate de contractantul privat i nu negociate de acesta aa numitul caiet de sarcini al contractului, sau de impunerea unui anumit model de contract, al crui coninut nu poate fi negociat de contractantul privat. Clauza exorbitant este acea clauz impus de administraie n temeiul puterii publice (altfel spus purttoare de putere public), profund diferit de clauzele obinuite din contractele private4. De exemplu, obligaia contractantului privat de a investi o anumit sum de bani dup preluarea prestrii serviciului public, obligaia de a nu depi un anumit tarif de prestare a serviciului public, dreptul autoritii publice de a rezilia unilateral contractul - justificat doar de interesul public i fr a se ine seama de modul n care au fost respectate clauzele contractuale.
E. D. Tarangul, op. cit. p.478; A. Iorgovan, op.cit., p.358, vol. I. M. Lombard, op.cit., p.222. 3 A se vedea i Ana Vasile, op.cit., p. 66. 4 Andr de Laubadre, Jean-Claude Venezia, Yves Gaudemet, Trait de droit administratif, vol.I, 15e dition, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, Paris, 1999, p.745, J. Rivero, M. Waline, op.cit., p.106.
2
90
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Clauza viznd rezilierea unilateral a contractului n condiiile nerespectrii de ctre cellalt contractant a obligaiilor ce rezult din contract nu reprezint o clauz exorbitant, deoarece ea este ntlnit i n contractele de drept privat, i constituie clasicul fundament al rspunderii contractuale din dreptul privat. Contractul administrativ cu regim juridic exorbitant se deosebete de contractul administrativ cu clauze exorbitante prin aceea c, n primul caz, avem de-a face cu un contract tipic privat, dar care este impus de ctre administraie ntr-o anumit form spre a fi semnat de persoanele private sau de alte persoane publice. Aa sunt, de pild, contractul de furnizare a energiei electrice, sau contractul de furnizare a apei. c) criteriul referitor la participarea unei persoane publice la contract. Contractele administrative sunt ncheiate ntre persoane publice sau ntre o persoan public i una privat. n nici un caz nu poate fi considerat ca avnd caracter administrativ contractul ncheiat ntre dou persoane private, fr atribuii de putere public, chiar dac unele clauze avantajeaz o parte a contractului, deoarece situaia de inegalitate juridic rezult din liberul acord de voine, nu din impunerea unor clauze cu putere public. Afirmaia de mai sus nu poate duce la concluzia c persoanele private care presteaz servicii publice ncheie doar contracte private; dimpotriv, ele pot ncheia i contracte administrative, n temeiul puterii publice care le este conferit prin actul administrativ sau contractul administrativ prin care le este delegat serviciul public1. Contractele ncheiate ntre dou persoane publice sunt considerate, de principiu, ca fiind contracte administrative2. Cteva precizri sunt ns necesare: - situaia de inegalitate juridic din contractele administraiei cu persoanele private nu se regsete ca regul n contractele dintre persoanele publice a se vedea, de exemplu, contractul de asociere intercomual n vederea gestionrii serviciilor publice locale privind domeniul public i privat, prezentat mai jos. - caracterul administrativ al contractului trebuie analizat de la caz la caz: astfel, un contract de achiziii publice este contract administrativ, ns dac este sub valoarea prevzut de lege, poate fi un contract civil de vnzare-cumprare; contractul de concesiune este contract administrativ; contractul de asociere n participaiune poate fi ns i administrativ, i civil. 5. Importana distinciei dintre contractele administrative i contractele de drept privat n dreptul romnesc. Dei doctrina administrativ romneasc a susinut dintotdeauna existena i importana categoriei juridice a contractelor administrative, pn nu demult nici legiuitorul, i nici jurisprudena nu au acordat o prea mare importan acestui tip de contract. Calea indirect de a recunoate unui contract natura juridic de contract administrativ era aceea de a conferi instanelor de contencios administrativ, specializate n aprecierea condiiilor specifice n care i desfura activitatea administraia public, competena de a judeca litigiile nscute n legtur cu acel contract. Astfel, n prezent, Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 confer instanelor de contencios administrativ competena de a judeca litigiile nscute n legtur cu contracte ce au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziiile publice (art.2 alin.1 lit.c teza a doua). Acesta competen a fost reiterat de legislaia special n domeniu, OUG 34/2006 privind contractele administrative de achiziie public i concesiune de lucrri i servicii, respectiv OUG 54/2006 privind concesiunea bunurilor proprietate public. 6. ncheierea contractelor administrative. a) Procedura de alegere a contractantului. Aceast procedur poate fi gestionat dup mai multe concepii, diferite n ceea ce privete criteriul utilizat pentru determinarea ofertei ctigtoare3. Astfel, criteriul combinat pre-calitate asigur posibilitatea de a alege oferta care din ambele puncte de vedere corespunde scopului propus: ofer calitate la cel mai mic pre. Dei este cea mai logic dintre opiunile care stau la ndemna autoritii publice contractante, n sistemele de drept din statele aflate n tranziie spre democraie aceast procedur permite atribuirea abuziv a contractului, pe baza unor criterii subiective, i, prin urmare, utilizat cu rea credin, favorizeaz corupia. Criteriul adjudecrii presupune atribuirea contractului ofertantului care propune cel mai mic pre, fr a se ine ns seama de aspectele calitative ale acestei oferte; procedura este abandonat din ce n ce mai mult de administraiile moderne tocmai din acest motiv. A treia procedur este bazat pe criteriul cererii de oferte, i poate fi deschis (oricine poate prezenta o ofert) sau restrns (numai participanii preselectai n baza unor criterii preliminare pot prezenta oferte). A patra procedur este dialogul competitiv, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-i depune candidatura i prin care autoritatea contractant conduce un dialog cu candidaii admii, n
1 n Frana, se manifest tendina de a le considera contracte publice, deoarece se ncheie n numele unei persoane publice Jurisprudena Entreprise Peyrot 1963, n M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolve, B. Genevois, Les grands arrts de la jurisprudence administrative, irey, Paris, 1999, p.615; M. Lombard, op.cit., p.227. 2 Jean Michel de Forges, Droit administratif, PUF, Paris, 1991, p.33. 3 M. Lombard, op.cit., p.235.
91
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------scopul identificarii uneia sau mai multor soluii apte s rspund necesitilor sale, urmnd ca, pe baza soluiei, candidaii selectai s elaboreze oferta final. n fine, criteriul negocierii libere se utilizeaz numai pentru achiziii de valoare mic ori atunci cnd procedurile legale de adjudecare, de atribuire prin licitaie sau prin cerere de oferte au euat. b) Procedura de contestare pre-contractual. Contestaiile pre-contractuale sunt formulate nainte de ncheierea contractului administrativ, de ctre persoanele interesate (de exemplu, persoana care nu s-a calificat n etapa preliminar de evaluare din cadrul procedurii de atribuire prin cerere de ofert i, prin urmare, nu poate prezenta o ofert). Aceste contestaii sunt judecate (n ultim instan) de ctre instanele judectoreti, de contencios administrativ sau de ctre Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor. Admiterea aciunii persoanei interesate poate duce la suspendarea semnrii contractului, a executrii acestuia sau la anularea clauzelor ilegale din coninutul lui. De asemenea, pe aceast cale se poate solicita obligarea autoritii publice la respectarea dispoziiilor legale n faza pre-contractual 1, sau chiar semnarea contractului cu ofertantul ctigtor. c) Forma contractului administrativ. Contractele administrative trebuie ncheiate n form scris2, aceasta deoarece ele conin nu numai acorduri de voin liber exprimate de pri, ci i clauze exorbitante, care nu pot fi dovedite dect prin inserarea lor n contract3. Teoretic, existena contractului poate fi i urmarea unui acord verbal, ns practic soluia este forma scris. Uneori legea impune n mod expres forma scris a contractului, alteori aceast cerin rezult indirect din faptul c n coninutul lui trebuie s se regseasc un caiet de sarcini, cu clauze reglementate prin lege sau elaborate de autoritatea public. Precizarea n cuprinsul contractului a faptului c anumite acte administrative din domeniul n care se ncheie contractul nu semnific limitarea obligaiei contractantului privat la respectarea doar a acestor acte administrative; toate actele administrative, precum i legislaia din domeniu trebuie respectat de cocontractant, precizarea din contract avnd doar rolul de a-i uura acestuia din urm munca de identificare a celor mai relevante acte normative din domeniu. Unele clauze nu pot fi inserate n contract: de exemplu, o clauz ce are ca obiect transferul ctre persoana privat a dreptului de a rezilia unilateral contractul, drept ce aparine autoritii publice4. 7. Executarea contractelor administrative. Executarea contractelor administrative este guvernat la rndul ei de reguli distincte fa de executarea contractelor private, unde se aplic principiul contractul este legea prilor. Amploarea prerogativelor autoritii publice, justificate prin interesul public, este contrabalansat de principiul respectrii echilibrului contractual. n primul rnd, trebuie s precizm c doctrina consider inerente oricrui contract administrativ patru tipuri de prerogative, exercitate de autoritatea public: a) puterea de direcie i control, care confer autoritii publice dreptul de a urmri respectarea clauzelor contractuale i n special a obligaiilor cocontractantului. n virtutea dreptului de direcie i control, autoritatea public poate adresa de asemenea instruciuni i ordine. b) dreptul de sancionare. Sanciunile pot fi pecuniare, impuse datorit ntrzierii executrii prestaiilor, sau coercitive, impuse de neexecutarea contractului substituirea autoritii publice n locul cocontractantului pentru executarea contractului pe cheltuiala acestuia din urm, sau acordarea unui ter a dreptului de a executa contractul, tot pe cheltuiala cocontractantului iniial. c) puterea de modificare unilateral a contractului, n temeiul interesului public (exigenelor serviciului public) este una din caracteristicile fundamentale ale contractului administrativ, spre deosebire de contractele private, care nu pot fi modificate dect prin acordul prtilor. Dreptul de modificare unilateral exist chiar dac el nu este prevzut expres n contract5, dar contractul are regim de drept public. d) rezilierea unilateral a contractului. Rezilierea unilateral a contractului poate interveni numai din iniiativa autoritii publice, cu titlu de sanciune, caz n care cocontractantul nu are drept la despgubiri, sau n temeiul interesului public, cnd autoritatea public trebuie s-l despgubeasc pe cocontractant, deoarece acesta din urm nu are nici o culp. n contrapondere cu prerogativele exorbitante ale autoritii publice, n favoarea contractantului privat este recunoscut principiul echilibrului financiar, care permite sancionarea pe cale judectoresc a situaiei n care autoritatea public, n exercitarea prerogativei de modificare unilateral a contractului, impune obligaii noi, afectnd echilibrul financiar iniial al contractului. Concret, restabilirea echilibrului financiar nseamn:
Ibidem. A se vedea Anton Trilescu, Momentul ncheierii actelor de gestiune ale administraiei publice, n Dreptul nr.10/1999, p.41. 3 OUG nr. 34/2006, art.3, lit.f 4 M. Lombard, op.cit., p.239. 5 Ana Vaile, op.cit., p.75.
2 1
92
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------a) remunerarea prestaiilor suplimentare impuse de autoritatea public prin decizii individuale pe parcursul executrii contractului, sau b) modificarea contractului atunci cnd executarea acestuia este afectat de deciziile autoritii publice emise n domeniul cruia i aparine contractul (spre exemplu, n domeniul transportului urban, decizia de a impune operatorilor luarea unor msuri suplimentare pentru creterea securitii pasagerilor). Este necesar, pentru a fi n prezena unei situaii ce necesit restabilirea echilibrului contractual, ca decizia s aib legtur cu contractul i s fie emis de autoritatea public parte a contractului, nu de alte autoriti publice. n fine, discuiile doctrinare s-au concentrat i asupra aplicabilitii teoriei impreviziunii n domeniul contractelor administrative1, care se traduce prin dreptul cocontractantului unei persoane publice, victim a unei situaii imprevizibile de natur economic, de a obine un ajutor financiar din partea administraiei publice, n vederea continurii executrii contractului administrativ. n lipsa unui astfel de ajutor financiar, contractul ar deveni imposibil de executat n condiii de echilibru financiar ntre cele dou pri2. Doctrina i jurisprudena francez admit aplicarea teoriei impreviziunii n anumite condiii: a) existena unui eveniment cu efecte economice exterior prtilor, b) imprevizibil la ncheierea contractului, pe baza experienei prtilor la acea dat, i c) care s determine bulversarea iremediabil a executrii contractului din punct de vedere financiar sau material3. Efectul aplicrii acestei teorii nu este ns exonerarea co-contractantului de executare, ci, dimpotriv, prtile trebuie s caute mijloace de a adapta execuia contractului la noile condiii aprute, iar indemnitatea de impreviziune (suma de bani cuvenit co-contractantului n vederea reparrii echilibrului financiar al contractului) nu se poate acorda dect atunci cnd executarea contractului nu mai este posibil n condiiile iniiale, dar poate totui continua. n cazul n care executarea nu mai poate continua, se consider c exist o situatie de for major, susceptibil de a justifica rezilierea contractului. 8. Responsabilitatea contractual. Responsabilitatea derivat din neexecutarea contractelor administrative este destul de limitat ca i sfer de manifestare4, deoarece, pe de o parte, autoritatea public are garanii multiple menite a preveni acest lucru, iar n caz de neexecutare se poate dispensa de intervenia judectorului i s sancioneze direct cocontractantul, iar pe de alt parte, cealalt parte a contractului poate destul de greu s demonstreze o culp din partea administraiei publice, care este nzestrat cu prerogative de putere public i i justific aciunile prin interesul public. Exist, totui, cel puin la nivel teoretic, posibilitatea angajrii rspunderii contractuale pentru culp a cocontractantului, atunci cnd acesta nu se supune deciziilor administraiei, sau angajarea rspunderii autoritii publice pentru abuz n exercitarea prerogativelor de putere public cu prilejul executrii contractului. n acest ultim caz, prejudiciul trebuie s rezulte direct din greeala autorittii publice contractante, nu i a altor autoritti publice, i el va fi reparat integral. 3. Principalele contracte administrative din dreptul romn. 1. Contractul de achiziie public. 1.1. Noiune. Sediul materiei. Prin obiectul su, contractul de achiziie public nu se deosebete de contractul de vnzare cumprare de drept comun, ncheiat ntre persoane private. Este vorba, n esen, de procurarea, de ctre administraie, prin cumprare, a unor bunuri, servicii sau lucrri, n schimbul unui pre. Doctrina francez definete contractul de achiziie public ca fiind o categorie particular de contract, ncheiat de administraie pentru nevoile serviciului public5, contractul prin care administraia, pltind un pre, i procur de la particulari bunuri i servicii6, iar Codul achiziiilor publice francez statornicete n art.1 c achiziiile publice sunt contracte ncheiate, n condiiile prezentului cod, de colectivitile publice n vederea realizrii de lucrri, furnituri i servicii7. n Romnia, materia achiziiilor publice este reglementat n prezent de Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii 8, la care ne vom referi n continuare cu denumirea de ordonan de urgen.
A se vedea, pentru detalii, M. Lombard, op.cit., p.240 i urm. Agathe Van Lang, Genevive Gondouin, Vronique Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2eedition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, p.150. 3 J. M. Deviller, op.cit., p.423. 4 A se vedea, n acest sens, M. Lombard, op.cit., p.246. 5 A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2e edition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, p.177. 6 J. Rivero, J. Waline, op.cit., p.116. 7 Code de Marchs Publics, Editions Litec, Paris, 1999, p.10. 8 Publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr.418 din 15 mai 2001, modificat prin Legea nr.337/2006.
2 1
93
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Dup cum rezult cu prisosin din studiile doctrinare 1, Guvernul Romniei s-a inspirat, n concepia reglementrii achiziiilor publice, din Codul achiziiilor publice francez din 1964, cu modificrile ulterioare. Din aceast cauz, i n scopul de a evidenia unele aspecte pe care doctrina i jurisprudena noastr nu a avut rgazul necesar s le identifice, vom face referire de multe ori la doctrina i jurisprudena franceze. Aa cum reiese din formularea segmentat a art.3 din ordonana de urgen, contractul de achiziie public este acel contract cu titlu oneros, ncheiat n form scris ntre una sau mai multe autoriti contractante, pe de o parte, i unul sau mai muli operatori economici, pe de alta parte, avnd ca obiect execuia de lucrri, furnizarea de produse sau prestarea de servicii. Definiia folosete dou criterii pentru a exprima coninutul noiunii: a) primul criteriu este organic: contractul de achiziie public este ncheiat de autoritatea contractant, astfel cum este ea definit prin ordonana de urgen, cu un operator economic numit generic contractant; b) al doilea criteriu este material, i se refer la obiectul contractului: dobndirea unor produse, lucrri sau servicii. La o privire mai atent, ns, reiese c i un al treilea criteriu, unul formal, este aplicabil, i anume ca autoritatea contractant s ncheie contractul de achiziie n temeiul ordonanei, numai n acest fel fiind vorba de o achiziie public supus dispoziiilor acesteia. Criteriul rezult din ntreaga reglementare, care impune autoritilor contractante s foloseasc, n anumite domenii, doar acest tip de contract2. 1.2. Criteriul organic al definirii contractului de achiziie public. Criteriul organic se refer, aa cum am artat, pe de o parte la cel care achiziioneaz, iar pe de alt parte, la prestatorul serviciului, lucrrii sau la vnztorul produselor. (1) Noiunea de autoritate contractant cuprinde, n sensul ordonanei3: a) oricare organism al statului - autoritate publica sau instituie publica - care acioneaz la nivel central ori la nivel regional sau local; b) oricare organism de drept public, altul dect unul dintre cele prevzute la lit. a), cu personalitate juridic, care a fost nfiinat pentru a satisface nevoi de interes general fr caracter comercial sau industrial i care se afl cel puin n una dintre urmtoarele situaii: - este finanat, n majoritate, de ctre o autoritate contractant, sau de ctre un alt organism de drept public, - se afl n subordinea sau este supus controlului unei autoriti contractante sau unui alt organism de drept public, - n componena consiliului de administraie/organului de conducere sau de supervizare mai mult de jumtate din numrul membrilor acestuia sunt numii de ctre o autoritate contractant, sau de ctre un alt organism de drept public; c) oricare asociere format de una sau mai multe autoriti contractante dintre cele prevzute la lit. a) sau b); d) oricare ntreprindere publica ce desfoar una sau mai multe dintre activitile n urmtoarele sectoare de utilitate public:ap, transport, energie i pot, atunci cnd aceasta atribuie contracte de achiziie publica sau ncheie acorduri-cadru destinate efecturii respectivelor activiti; e) oricare subiect de drept, altul dect cele prevzute la lit. a)-d), care desfoar una sau mai multe dintre activitile activitile n urmtoarele sectoare de utilitate public:ap, transport, energie i pot, n baza unui drept special sau exclusiv, acordat de o autoritate competenta, atunci cnd acesta atribuie contracte de achiziie publica sau ncheie acorduri-cadru destinate efecturii respectivelor activiti. Remarcm, n acest loc, folosirea i a criteriului material cel referitor la desfurarea unor activiti relevante pentru a ntregi sfera autoritilor contractante. Criteriul material este ns specializat, deoarece reglementarea identific punctual activitile relevante care au ca efect o atare calificare. Jurisprudena francez a utilizat, n acelai scop, tot criteriul material, ns cu un caracter mai general, preciznd c sunt susceptibile a fi calificate ca achiziii publice i contractele ncheiate de persoane private, dac acestea acioneaz n interes public sau n exercitarea unor prerogative de putere public, conferite prin lege4.
D. C. Drago, art. supra cit.; Idem, Contractul de achizitie public, n Curierul judiciar nr.2/2002, p.20 i urm. Astfel, prin art.9 , Ordonana de urgen nr. 34/2006 stabilete principiul conform cruia aceste norme juridice se aplica pentru atribuirea contractului de achiziie publica, inclusiv a contractului sectorial; ncheierea acordului-cadru; atribuirea contractului de achiziie publica de ctre un operator economic, n cazul n care respectivul contract este finanat/subventionat n mod direct, n proporie de mai mult de 50%, de ctre o autoritate contractant; atribuirea contractului de achiziie publica de ctre o autoritate contractant, n numele i pentru o alta persoana fizic/juridic, n cazul n care respectivul contract este finanat/subvenionat n mod direct, n proporie de mai mult de 50%, de ctre o autoritate contractant; organizarea concursului de soluii. Acelai lucru se ntmpl i n dreptul francez, Codul achiziiilor publice condiionnd achiziiile publice de recugerea la procedurile reglementate prin dispoziiile sale a se vedea L. Richer, op.cit., p.322; G. Fenech, Ph. Petit, La moralisation des marchs publics, Presses Universitaires de France, Paris, 1998, p.12. 3 n Frana, autoritatea contractant este colectivitatea public, noiune considerat identic de doctrin cu cea de persoan public. Sunt exceptate, ns, de la aplicarea dispoziiilor Codului achiziiilor publice stabilimentele publice industriale i comercialeA. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op.cit., p.177; G. Fenech, Ph. Petit, op.cit., p.13; J.-M. Auby, P. Bon, op.cit., p.222. Doctrina i jurisprudena consider, de asemenea, ns nu sunt unitare n acest sens, c ar trebui exceptate, din aceleai raiuni, i stabilimentele publice fr legtur cu o autoritate public, cum ar fi Camera de Comer i industrie - G. Fenech, Ph. Petit, op.cit., p.13; L. Richer, op.cit., p.323. 4 Jurisprudena Entreprise Peyrot (1963) M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolv, B. Genevois, Les grands arrts de la jurisprudence administrative, 9e edition, irey, Paris, 1999, p.615; G. Fenech, Ph. Petit, op.cit., p.18; A. de Laubadre, Y. Gaudemet, Trait de droit administratif, tome 2 droit administratif des biens, 11e dition, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, Paris, 1998, p.371.
2 1
94
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------(2) Contractantul este ofertantul care a devenit, n condiiile legii, parte ntr-un contract de achiziie publica 1. Termenul de ofertant este folosit aici n sens generic, deoarece, n funcie de procedura de atribuire a contractului utilizat de autoritatea contractant, persoanele fizice sau juridice pot avea calitatea de candidat (atunci cnd solicit invitaie de participare la o licitaie restrns sau la o negociere competitiv), ofertant (cnd a depus o ofert) i concurent (cnd a depus o soluie la un concurs de soluii). Prin operator economic se nelege oricare furnizor de produse, prestator de servicii ori executant de lucrri - persoana fizica/juridic, de drept public sau privat, ori grup de astfel de persoane cu activitate n domeniul care ofer n mod licit pe piata produse, servicii i/sau execuie de lucrri; Pluralitatea de contractani. n Frana, n cadrul unei singure proceduri, mai muli ofertani pot fi acceptai s ncheie contractul, dac lucrarea sau serviciul poate fi divizat, sau dac este vorba de achiziionarea mai multor produse. Fracionarea obiectului contractului este permis atunci cnd exist justificri de ordin tehnic i financiar. Persoanele contractante pot ncheia ntre ele, n vederea executrii contractului, o convenie, fr a da natere unei persoane juridice noi2. Contractant poate fi i o persoan public, deoarece definiia operatorului economic include i aceast categorie. Chiar dac, de regul, se vorbete de un contract ntre administraie i particulari 3, doctrina romn admite c acordurile de voin ntre dou persoane publice sunt contracte administrative, supuse dreptului public4. Aceats calificare subzista chiar dac perosoana public particip cu bunuri proprietate privat. 1.3. Criteriul material. Obiectul contractului de achiziie public. n funcie de criteriul material, contractele de achiziie public pot fi de trei feluri: a) contracte de furnizare. Contractul de furnizare (numit n literatura interbelic romn i n cea francez contract de furnituri5) are ca obiect furnizarea unuia sau mai multor produse, aa cum sunt acestea cuprinse n clasificrile statistice oficiale, pe baza cumprrii, inclusiv n rate, a nchirierii sau leasing-ului cu sau fr opiune de cumprare. Contractul de furnizare are, prin urmare, ca obiect bunuri mobiliare, deoarece numai n acest sens poate fi neleas folosirea termenului de produse. Nu pot fi achiziionate prin cumprare, nchiriere sau leasing, bunuri imobiliare6. n ceea ce privete posibilitatea de a achiziiona, cu titlu provizoriu, prin nchiriere sau leasing fr opiune de cumprare, un bun mobil, remarcm pasul nainte pe care-l face legislaia noastr n comparaie cu cea francez, care-i servete deseori ca model, aceasta ntruct n Codul achiziiilor publice din Frana posibilitatea n discuie nu este stipulat, jurisprudena fiind cea chemat s o consacre n practic7. b) contracte de servicii, care au ca obiect prestarea unor servicii, aa cum sunt acestea cuprinse n clasificrile statistice oficiale. Achiziiile de produse reprezint un domeniu n continu i constant diversificare, datorit dezvoltrii pieei serviciilor, pornind de la curarea localurilor publice pn la serviciile informatice. Frontierele dintre aceste contracte i alte tipuri de relaii contractuale nu sunt ns destul de conturate. Astfel, este greu de separat i de identificat contractul de servicii de un contract de antrepriz ce nu are ca obiect bunuri imobiliare. Nici dreptul francez nu este scutit de astfel de probleme de calificare, deoarece limitele de departajare se schimb n timp: un contract de ridicare a deeurilor menajere, considerat n trecut ca lucrare public, n prezent este calificat contract de servicii8. n interiorul categoriei contractelor de servicii se face distincie ntre contracte viznd servicii (sau prestaii) intelectuale, i contracte viznd prestaii materiale 9. Din prima categorie
1 2
Art.3 lit. i) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006. J.-B. Auby, H. Prinet - Marquet, Droit de lurbanisme et de la construction, 5e dition, Montchrestien, Paris, 1998, p.576; J.-M. Auby, P. Bon, op.cit., p.222. 3 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, editie revzut, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, p.306; V. Vedina, Introducere n studiul dreptului administrativ, Editura Era, 1999, p.154; J.-M. Auby, P. Bon, Droit administratif des biens, 3e dition, Dalloz, Paris, 1995, p.218. 4 A se vedea A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Nemira, 1996, p.370; Th. Mrejeru, D. A. P. Florescu, R. Lazr, B. Mrejeru, op.cit., p.237. Doctrina francez susine, de asemenea, teoria conform creia contractele dintre persoanele publice sunt contracte administrative, i intr sub incidena Codului privind achiziiile publice. Consiliul de Stat nu a fost ns de aceeai prere, preciznd n 1998, c acordurile de voin ntre persoanele publice, chiar dac pot fi calificate ca achiziii publice, se plaseaz n afara raporturilor reglementate de Codul achiziiilor publice, ntruct unele din dispoziiile sale nu sunt susceptibile a fi aplicate n astfel de relaii contractuale. Este vorba, evident, de acele dispoziii care confer uneia dintre pri o poziie supraordonat, n msur s-i asigure dreptul de a modifica unilateral partea reglementar a contractului de achiziie public. Cu toate acestea, se consider c soluiile trebuie nuanate, ntruct exist situaii n care un stabiliment public se comport ca o persoan privat prestatoare de servicii, nu i exercit puterea public; n aceste cazuri, Codul achiziiilor publice devine aplicabil - G. Peiser, Droit administratif - fonction publique de ltat, territoriale et hospitalire, domaine public, expropriation, rquiitions, travaux publics, 15e dition, Dalloz, 1999, p.148; L. Richer, op.cit., p.323. 5 M. Lombard, op.cit., p.229; J. Rivero, J. Waline, op.cit., p.116.. 6 Excluderea din sfera contractelor de achiziie public a contractului prin care se achiziioneaz sau nchiriaz terenuri, cldiri sau alte bunuri imobiliare, precum i drepturile asupra acestora, este fcut, de altfel, n mod expres prin Ordonana de urgen nr.34/2006 (art. 13, lit.a). 7 A se vedea G. Fenech, Ph. Petit, op.cit., p.13; L. Richer, op.cit., p.329. 8 L. Richer, op.cit., p.329 9 A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op.cit., p.177.
95
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------fac parte, spre exemplu, achiziiile de cercetri, prin care o persoan public ncredineaz unui organism specializat sau unui cercettor efectuarea unei cercetri pe o tem dinainte stabilit1. c) contracte de lucrri care se refer la execuia, iar uneori la proiectarea i execuia, uneia sau mai multor lucrri de construcii, sau a oricrei combinaii a acestor lucrri de construcii, care conduce sau nu conduce la un rezultat menit s ndeplineasc prin el nsui o funcie tehnico-economic2. Contractul de lucrri publice este echivalentul contractului de antrepriz3 din dreptul privat. Executarea lucrrii publice se face de ctre un antreprenor care lucreaz n contul beneficiarului lucrrii, ns fr a-i fi subordonat acestuia, n schimbul unui pre4. 1.4. Criteriul formal rmne n exteriorul definiiei propriu-zise a contractului de achiziie public, ntruct el are ca singur scop i efect limitarea aplicrii noiunii de achiziie public, prin excluderea din sfera acesteia a anumitor contracte - chiar dac ele sunt ncheiate de autoriti publice n vederea furnizrii unor produse, executrii unor lucrri sau prestrii unor servicii. Excluderea poate avea ca surs fie dispoziiile exprese ale ordonanei de urgen, fie alte acte normative. Astfel, o autoritate contractant din domeniul aprrii naionale, ordinii publice, siguranei i securitii naionale nu are obligaia de a aplica prevederile ordonanei de urgen atunci cnd achiziioneaz produse i servicii n legtur cu producia sau comerul de arme, muniie i sisteme de armament pentru rzboi sau atunci cnd atribuirea contractului de servicii sau de furnizare ar putea conduce la difuzarea de informaii contrare intereselor de aprare i securitate a rii. De asemenea, se consacr dreptul autoritii contractante de a nu aplica prevederile ordonanei de urgen atunci cnd contractul are caracter secret sau ndeplinirea sa implic msuri speciale de securitate, n concordan cu prevederile legale referitoare la aprarea naional, ordinea public, sigurana i securitatea naional; procedurile de atribuire a contractelor de achiziie public sunt stabilite ca urmare a unui tratat sau a unui acord internaional ce vizeaz implementarea sau exploatarea unui proiect, n comun cu unul sau mai muli parteneri strini, a unui tratat, acord internaional sau a altor asemenea referitoare la staionarea de trupe precum i a aplicrii unei proceduri specifice unor organisme financiare internaionale sau a altor donatori/creditori; contractul este contract de servicii i se atribuie unei persoane juridice care este ea nsi autoritate contractant i care presteaz aceste servicii n baza unor drepturi exclusive stabilite conform prevederilor legale; contractul are ca obiect achiziia de servicii n hoteluri i restaurante, servicii de transport pe calea ferat, servicii de transport pe ap, servicii juridice, servicii de selecie i plasare a forei de munc, servicii de nvmnt, servicii de sntate i asisten social, servicii recreative, culturale i sportive, etc.5. Tot o form de excludere, care se detaeaz ca importan din rndul celorlalte ntruct vizeaz toate categoriile de produse, lucrri i servicii, este precizarea expres conform creia autoritatea contractant are dreptul de a proceda la cumprare direct, fr a avea obligaia de a aplica procedurile de achiziie public, n cazul n care achiziioneaz produse, lucrri sau servicii, a cror valoare, nu depete echivalentul n lei a 5.000 euro pentru fiecare achiziie de produse, serviciu sau lucrare (art.19). Este un criteriu cantitativ, ce are ca scop evitarea declanrii procedurilor legale n cazurile care nu necesit un asemenea lucru. 1.5. Este preul un element definitoriu al contractului de achiziie public? Doctrina consider c un contract nu poate avea natur de contract de achiziie public dac nu prevede plata unui pre de ctre autoritatea public6. Nu este, prin urmare, admisibil ca preul unui astfel de contract s fie achitat de beneficiarii unui serviciu public, deoarece n acest caz ne-am afla n prezena unei concesiuni. Dac, ns, preul este achitat de un ter, nu de beneficiarii serviciului achiziionat, contractul poate fi de achiziie public. Astfel, s-a decis c poate fi calificat ca atare contractul care prevedea c antreprenorul, care se angajeaz s instaleze obiecte de mobilier urban (cabine telefonice, de exemplu) pe domeniul public, are dreptul s obin remuneraia care i se cuvine din valorificarea spaiilor publicitare existente pe echipamentele instalate. Ct privete reglementarea din dreptul nostru, constatm c Ordonana de urgen nr.34/2006 nu prevede alte posibiliti de achitare a preului, n afara plii directe, care i ea rezult n mod implicit. ntruct ceea ce legea nu interzice este permis, nu vedem care ar fi impedimentele ca un contract de lucrri, de exemplu, s fie achitat prin acordarea dreptului de a valorifica (temporar) prin publicitate spaiul asupra cruia s-au realizat lucrrile. Deosebirea ntre concesiunea de lucrri i achiziia de lucrri const n aceea c n primul caz autoritatea public acord dreptul concesionarului de a exploata lucrarea realizat o anumit perioad de timp, n schimbul unei redevene, pe cnd n cel de-al doilea caz lucrarea este achiziionat la finalizarea ei de ctre
1 2
J. Rivero, J. Waline, op.cit., p.117. Art.4 din Ordonana de urgen nr.34/2006. 3 A se vedea M. Costin, M. Murean, V. Ursa, Dictionar de drept civil, Editura tiintific i Enciclopedic, Bucureti, 1980, p.111. A. de Laubadre, Y. Gaudemet, op.cit., p.371; G. Peiser, op.cit., p.149. Enumerarea este exemplificativ, i nu exhaustiv, domeniile precizate de reglementarea legal fiind numeroase a se vedea art.12, 13 i 242. 6 L. Richer, op.cit., p.333.
5 4
96
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------autoritatea public, n schimbul unui pre, iar contractantul nu mai pstreaz nici un drept asupra ei1. Dac admitem ipoteza descris mai sus (valorificarea temporar de ctre executant a lucrrii, n contul preului), deosebirile dintre cele dou forme de contract administrativ par s se estompeze. Distincia nu-i pierde ns din importan, deoarece, n cazul achiziiei suntem n prezena unui procedeu de constituire a domeniului public sau privat al autoritii publice2, iar n cazul concesiunii, este vorba de o administrare a acestuia, de o punere n valoare. 1.6. Proceduri pentru atribuirea contractului de achiziie public. Ordonana de urgen nr. 34/2006 cu completrile aduse de Legea nr. 337 din 17 iulie 2006 reglementeaz, procedurile care pot (i trebuie) aplicate de autoritatea contractant n vederea atribuirii contractului de achiziie public: a) licitaia deschis - orice furnizor, executant sau prestator interesat are dreptul de a depune ofert. Autoritatea contractant stabilete prin anunul de participare data limit de depunere a ofertelor, iar numrul de furnizori, de executani sau de prestatori care au dreptul de a depune ofert este nelimitat. n cazul n care numrul de furnizori, executani sau prestatori care au depus ofert este mai mic de 2, autoritatea contractant are obligaia de a repeta procedura de licitaie deschis, iar dac nici n acest caz nu sunt mai mult de 2 ofertani, se poate repeta procedura sau atribui contractul de achiziie public ofertantului care a depus ofert. Obligaia de a repeta procedura nu subzist atunci cnd cel puin o ofert primit este corespunztoare din punct de vedere al tuturor cerinelor solicitate. b) licitaia restrns, care se desfoar n dou etape distincte i prin care numai candidaii selectai de ctre autoritatea contractant n prima etap sunt invitai s depun oferte. La prima etap de selectare are dreptul de a participa orice ofertant; n urma aplicrii unor criterii referitoare la capacitatea tehnic i economicofinanciar, numrul candidailor selectai trebuie s fie ntre 5 i 20. c) dialogul competitiv, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-i depune candidatura i prin care autoritatea contractant conduce un dialog cu candidaii admii, n scopul identificarii uneia sau mai multor soluii apte sa rspund necesitilor sale, urmnd ca, pe baza soluiei/soluiilor, candidaii selectai sa elaboreze oferta finala; Autoritatea contractant are dreptul de a aplica procedura de dialog competitiv pentru atribuirea unui contract de achiziie publica dac se ndeplinesc, n mod cumulativ, urmtoarele condiii: 1) contractul n cauza este considerat a fi de complexitate deosebita; 2) aplicarea procedurii de licitaie deschis sau restrns nu ar permite atribuirea contractului de achiziie publica n cauza. Contractul de complexitate deosebita este considerat acel contract de achiziie publica pentru care autoritatea contractant nu este, n mod obiectiv, n msura sa defineasc specificaiile tehnice capabile sa i satisfac necesitile i exigenele i/sau sa stabileasc montajul financiar i/sau cadrul juridic de implementare a proiectului. d) negocierea, respectiv procedura prin care autoritatea contractant deruleaz consultri cu candidaii selectai i negociaza clauzele contractuale, inclusiv preul, cu unul sau mai muli dintre acetia. Negocierea poate fi: - negociere cu publicarea prealabil a unui anun de participare; - negociere fr publicarea prealabil a unui anun de participare; e) cerere de ofert, o procedur simplificat prin care autoritatea contractant solicit, oferte de la mai muli furnizori, executani sau prestatori3. n cazul n care nu exist mai mult de 2 oferte, procedura se repet, prin transmiterea invitaiei de participare i altor persoane. Dac nici n acest caz nu exist cel puin 2 oferte, autoritatea contractant are de ales ntre repetarea procedurii i atribuirea contractului persoanei care a prezentat singura ofert, dac aceasta este corespunztoare4. ncepnd cu data de 1 ianuarie 2007, cererea de oferte se iniiaz prin publicarea n SEAP (sistemul electronic de achizitii publice) a unei invitaii de participare la procedura de atribuire. e) concurs de soluii - procedur care permite autoritii contractante s achiziioneze, ndeosebi n domeniul amenajrii teritoriului, al proiectrii urbanistice i peisagistice, al arhitecturii sau n cel al prelucrrii datelor, un plan sau un proiect, prin selectarea acestuia pe baze concureniale de ctre un juriu, cu sau fr acordarea de premii concurentului / concurenilor ctigtor/ctigtori. Concursul de soluii poate fi o procedur independent sau parte a unei proceduri care conduce la atribuirea unui contract de achiziie public. Autoritatea
A. de Laubadre, Y. Gaudemet, op.cit., p.371; J.-M. Auby, P. Bon, op.cit., p.221. Un argument n favoarea acestei susineri este i enumerarea achiziiei publice printre modurile de dobndire a proprietii publice, n art.7 al Legii nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr.448 din 24 noiembrie 1998. 3 Procedura de cerere de ofert poate fi folosit numai n cazul n care valoarea estimat, fr T.V.A., a contractului de achiziie public este mai mic dect echivalentul n lei a unor praguri, stabilite n ordonana de urgen (40.000 euro pentru contractul de furnizare i de servicii, respectiv 250.000 euro pentru contractul de lucrri) (art.124). 4 n Frana, cererea de oferte poate fi deschis sau restrns. n cazul cererii deschise, orice candidat poate trimite o ofert. n situaia cererii restrnse, procedura se deschide printr-o faz n care autoritatea public face apel la concurena dintr-un anumit domeniu, pentru a stabili o list de candidai. Criteriile de selecie sunt garaniile profesionale i financiare, precum i alte conditii precizate n anunul prin care se anun concurena. Decizia de excludere a unui candidat de pe list, n urma seleciei, nu trebuie motivat - G. Fenech, Ph. Petit, op.cit., p.46; L. Richer, op.cit., p.335; A. de Laubadre, Y. Gaudemet, op.cit., p.371.
2 1
97
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------contractant are obligaia de a preciza n cadrul documentaiei de concurs orice informaie, cerin, regul, criteriu sau altele asemenea, necesare pentru a asigura potenialilor concureni o informare complet i corect cu privire la modul de aplicare a concursului de soluii (art.132) Sintagma ndeosebi, folosit de textul actului normativ, duce la concluzia c i n alte domenii se poate recurge la aceast procedur, enumerarea legal nefiind limitativ. Astfel, n cazul prestaiilor intelectuale, care intr n categoria serviciilor, se poate apela la cererea de oferte concursul de soluii, n care candidaii nu se mrginesc s analizeze cerinele autoritii contractante i s ncerce s le execute, ci prezint o concepie proprie de executare a contractului, pe baza creia sunt selectai1. De asemenea, exist posibilitatea achiziiei de studii i cercetri, unde primeaz caracterul intuitu personae al contractului, adic sunt apreciate calitilor personale ale celui care realizeaz studiul2. Din dispoziiile exprese (art. 20), ns i din ansamblul reglementrii rezult c licitaia public, cu cele dou forme ale sale deschis i restrns - constituie regula n ceea ce privete atribuirea contractului de achiziie public, iar celelalte trei proceduri reprezint situaii de excepie, aplicabile n condiii speciale. Procedurile particulare sau speciale de atribuire a contractului sunt justificate de obiectul achiziiei sau valoarea acesteia, ns n principal ele au ca scop simplificarea atribuirii i o mai bun adaptare a prestatei la scopul achiziiei. 1.7. Principiile pe care se ntemeiaz atribuirea contractului de achiziie public. Doctrina de specialitate reine patru principii pe care se bazeaz atribuirea contractului: (a) principiul formalismului - atribuirea contractului se face prin intermediul unei proceduri, care cuprinde mai multe faze succesive; (b) principiul publicitii care asigur libera concuren i transparena procedurii; (c) egalitatea de tratament care exclude preferinele n atribuirea contractului i asigur, de asemenea, libera concuren; (d) colegialitatea procedurile cele mai utilizate fac apel la organisme colegiale (comisiile de adjudecare sau de evaluare a ofertelor), care sunt protejate ntr-o mai mare msur de corupie i subiectivism3. Principiile consecrate de Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 pot fi sintetizate astfel (art.2): a) promovarea concurenei ntre operatorii economici: asigurarea condiiilor pentru ca orice furnizor de produse, executant de lucrri sau prestator de servicii, indiferent de naionalitate, s aib dreptul de a deveni, n condiiile legii, contractant4. Libera concuren nu constituie un scop n sine, ci ideea directoare n funcie de care se desfoar i se raionalizeaz aciune administrativ. Din momentul n care libera concuren este obligatorie a fi respectat de ctre autoritatea contractant, aceasta este constrns a-i defini cerinele i de a compara diversele soluii posibile pentru satisfacerea lor, iar ofertanii sunt motivai s fac eforturi pentru a prezenta cea mai bun ofert din punct de vedere calitativ i al preului. De asemenea, publicitatea, care nsoete i d valoare principiul liberei concurene, contribuie la evitarea practicilor oculte n atribuirea contractelor de achiziie public5. Uneori ns, aa cum am artat, principiul liberei concurene sufer anumite limitri, determinate de stricta specializare a anumitor actori ai pieei de produse, servicii i lucrri. Prin urmare, nu ntotdeauna apelarea la libera concuren servete interesului general. O pia poate fi considerat concurenial, i poate, prin urmare, furniza oferte de aceeai factur, dac ndeplinete patru condiii: este atomic (nu este dominat de o anumit firm), produsele sunt omogene (pentru a permite comparaia ntre ele), exist libertate de acces i libertate de circulaie a informaiilor6. n sfera mijloacelor de asigurare a liberei concurene se integreaz i dispoziiile menite a evita concurena neloial (art.75-76): a) nu au dreptul s fie ofertant, ofertant asociat sau subcontractant, sub sanciunea nulitii contractului, persoanele fizice sau juridice care au participat n orice fel la ntocmirea documentaiei pentru elaborarea i prezentarea ofertei sau care fac parte din comisia de evaluare constituit pentru atribuirea contractului de achiziie public; b) contractantul nu are dreptul de a angaja, n scopul ndeplinirii contractului, persoane fizice sau juridice care au participat la ntocmirea documentaiei sau care au fcut parte din comisia de evaluare. Interdicia opereaz pe parcursul unei perioade de cel puin 6 luni de la ncheierea contractului, sub sanciunea rezilierii acestuia de ctre autoritatea contractant. b) garantarea tratamentului egal i nediscriminarea operatorilor economici; ulterior, ordonana explic ce se nelege prin principiul tratamentului egal: aplicarea n mod nediscriminatoriu a criteriilor de
n Frana, achiziia de lucrri de art sau de lucrri care cer o miestrie deosebit, care se refer de exemplu la execuiile arhitecturale, fac obiectul unor reglementri distincte, exterioare Codului achizitiilor publice, cum ar fi Decretul din 29 noiembrie 1993. Aceste reglementri fixeaz condiiile de remunerare a autorului, condiiile de atribuire, etc. n principiu, aceste achiziii sunt supuse negocierii, dup organizarea unui concurs avnd ca obiect concepia i realizarea lucrrilor - L. Richer, op.cit., p.371 2 Spre aceast concluzie ndeamn i interpretarea per a contrario a art.8 alin.1 lit.f, teza a 7-a, n conformitate cu care sunt exceptate de la aplicarea procedurilor prevzute de ordonana de urgen achiziiile ce vizeaz prestarea de servicii de cercetare-dezvoltare remunerate integral de ctre autoritatea contractant i ale cror rezultate nu sunt necesare autoritii contractante n propriul beneficiu. Prin urmare, achiziia unor astfel de servicii care sunt necesare autoritti contractante n propriul ei beneficiu intr n sfera ordonanei de urgen. 3 G. Fenech, Ph. Petit, op.cit., p.39; L. Richer, op.cit., p.351; A. de Laubadre, Y. Gaudemet, op.cit., p.397 4 Autorii de specialitate francezi consider, de asemenea, c o caracteristic fundamental a achiziiilor publice, consecina principal a calificrii ca atare a unui contract, este obligativitatea atribuirii lui cu respectarea principiului liberei concurene - A. de Laubadre, Y. Gaudemet, op.cit., p.397; L. Richer, op.cit., p.342 5 A se vedea, pentru exemplificare, Capitolul III al Ordonanei de urgen nr.60/2001, intitulat chiar transparen i publicitate. 6 L. Richer, op.cit., p.342.
1
98
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------selecte i a criteriilor pentru atribuirea contractului de achiziie public, astfel nct orice furnizor de produse, executant de lucrri sau prestator de servicii s aib anse egale de a i se atribui contractul respectiv. Acest imperativ nu este n contradicie cu dreptul pe care l are autoritatea contractant de a exclude din procedura de atribuire a contractului pe acei candidai care sunt n stare de (sau fac obiectul unei proceduri legale pentru declararea lor n una dintre situaiile de) faliment ori lichidare, afacerile le sunt administrate de un judectorsindic sau activitile lor comerciale sunt suspendate ori sunt ntr-o situatie similar cu cele anterioare, reglementat prin lege1; nu i-au ndeplinit obligaiile de plat exigibile a impozitelor i taxelor ctre stat, precum i a contribuiei pentru asigurrile sociale de stat2; furnizeaz informaii false n documentele prezentate; au comis o grav greeal n materie profesional sau nu i-au ndeplinit obligaiile asumate printr-un alt contract de achiziie public, n msura n care autoritatea contractant poate aduce ca dovad mijloace probante n acest sens (art.30). c) asigurarea transparenei i integritii procesului de achiziie public, care vizeaz punerea la dispoziia tuturor celor interesai a informaiilor referitoare la aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie public. n scopul valorificrii acestui principiu, printr-o serie de dispoziii, ordonana impune autoritilor contractante urmtoarele obligaii: (1) Publicarea inteniei de a efectua achiziii publice, n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a VI-a Achiziii publice. Anunul de intenie trebuie s cuprind cel puin toate contractele de achiziie public previzionate s fie atribuite pn la sfritul anului bugetar i a cror valoare estimat, fr T.V.A., este egal sau mai mare dect echivalentul n lei a 750.000 euro. Pentru contracte a cror valoare estimat, fr T.V.A., este mai mic dect echivalentul n lei a 750.000 euro, publicarea anunului de intenie este opional. Publicarea anunului nu creeaz ns autoritii contractante obligaia de a efectua respectiva achiziie public. (2) Publicarea, n aceleai condiii, a unui anun de participare, n toate cazurile n care se aplic una dintre procedurile prin licitaie deschis, restrns sau prin negociere competitiv, precum i n cazul n care intenioneaz s organizeze un concurs de soluii3. Autoritatea contractant are dreptul, n scopul asigurrii unei transparene maxime, s fac cunoscut anunul de participare i prin alte mijloace de informare local, naionale sau internaional, dar numai dup publicarea anunului respectiv n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a VI-a - Achiziii publice, i cu obligatia de a respecta ntocmai coninutul i forma anunului publicat. (3) Publicarea, tot n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a VI-a - Achiziii publice, a anunului de atribuire a contractului de achiziie public, n condiiile art.18 din ordonana de urgen. Problema transparenei achiziiilor publice este direct i indisolubil legat de aceea a corupiei n aceast materie. Pericolul ca raporturile dintre persoanele care decid n cadrul autoritilor contractante i cei de la care se achiziioneaz s fie individualizate i apropiate, n dauna interesului public este evident, se concretizeaz de nenumrate ori, i, la fel ca i corupia n general, nu poate fi extirpat, ci doar atenuat, diminuat. Singura cale legal de diminuare a acestui flagel este reglementarea n detaliu a procedurilor de achiziie public. Pe de alt parte, complexitatea excesiv a dispoziiilor legale are ca efect uneori descurajarea contractanilor de a participa la procedurile de atribuire i reducerea concurenei4. d) asigurarea utilizrii eficiente a fondurilor publice, prin aplicarea procedurilor de atribuire de ctre autoritile contractante, respectiv prin folosirea sistemului concurenial i a criteriilor economice pentru atribuirea contractului de achiziie public.. e) principiul recunoaterii reciproce; f) principiul proportionalitii; g) principiul asumrii rspunderii. Din pcate, aceste principii nu sunt explicate de ordonan. 1.8. Procedura de atribuire a contractului de achiziie public cuprinde mai multe etape: a) etapa publicitii, reprezentat de anunul de intenie, respectiv de participare i de atribuire, care cade n sarcina autoritii contractante i despre care am discutat mai sus, la principiul transparenei (art.47-58). b) etapa elaborrii i comunicrii documentaiei privind prezentarea ofertelor, care cuprinde, printre altele, criteriile de calificare, caietul de sarcini i criteriile de atribuire a contractului (59-65).
Credem c ar fi fost nimerit exceptarea, dup model francez, de la aceste prevederi a persoanelor juridice care, dei sunt n reorganizare judiciar, primesc din partea judectorului indic abilitarea de a participa la o astfel de procedur a se vedea, pentru dreptul francez, L. Richer, op.cit., p.349 2 A se vedea, n legtur cu aceast problem, i Ordonana Guvernului nr.75/2001 privind organizarea i functionarea cazierului fiscal, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr. 540 din 1 septembrie 2001. 3 Prin excepie, autoritatea contractant nu are obligaia de a transmite spre publicare un anun de participare, atunci cnd aplic procedura prin negociere competitiv, dac n urma aplicrii unei proceduri prin licitaie deschis sau restrns, nu a fost prezentat nici o ofert, sau au fost respinse toate ofertele prezentate; dac n urma organizrii unui concurs de soluii, trebuie s atribuie contractul de achiziie public unuia dintre concurenii ctigtori ai concursului respectiv, sau dac achiziia este realizat exclusiv n scopul cercetrii tiintifice, experimentrii sau dezvoltrii tehnologice iar autoritatea contractant nu urmrete asigurarea unei rentabiliti sau acoperirea costurilor aferente acesteia (art.17 alin.4). 4 Chestiunea corupiei n materia achiziiilor publice este abordat i n doctrina francez, care leag sporirea cazurilor de coruptie de reforma administrativ din 1982, care a consacrat descentralizarea local i a desfiinat regimul autorizrilor prealabile. Noii efi ai executivelor locale primari, preedini de consilii au concentrat n minile lor importante puteri decizionale, pn la acea dat partajate cu alte autoriti administrative. n opinia autorilor de specialitate, corupia n materia achiziiilor publice nu s-a nscut din descentralizare, ns s-a manifestat cu mai mult ostentaie dup punerea sa n practic. Ca o consecin a acestei stri de fapt, s-au nmulit textele legale ce aveau ca scop asigurarea transparenei n viaa public, precum i organele de control investite cu atribuii n acest domeniu - G. Fenech, Ph. Petit, op.cit., p.3.
1
99
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------c) etapa trimiterii de ctre candidai, a ofertelor n cazul licitaiei deschise i a cererii de oferte, respectiv a scrisorii de intenie urmat, ulterior, de oferte, n cazul licitaiei restrnse sau a negocierii competitive (art.62-63) d) etapa evalurii ofertelor. Comisia de evaluare este constituit pentru atribuirea fiecrui contract n parte, prin decizia autoritii contractante1, i se compune din cel puin 5 membri cu pregtire profeional i experien relevant n domeniu, precum i cu probitate moral recunoscut. n cazul concursului de soluii, se constituie un juriu, format din cel puin 3 membri, care trebuie s ndeplineasc aceleai condiii ca i membrii Comisiei de evaluare. n situaia n care concurenilor li s-a solicitat o anumit calificare profesional, cel puin o treime din numrul membrilor juriului trebuie s aib acea calificare sau una echivalent. Nu au dreptul de a fi membri n comisie sau juriu persoanele care dein pri sociale sau aciuni din capitalul social subscris al unuia dintre ofertani, soul, ruda sau afin, pana la gradul al patrulea inclusiv, cu persoane care fac parte din consiliul de administraie, organul de conducere sau de supervizare a unuia dintre ofertani i persoane despre care se constata ca pot avea un interes de natura sa le afecteze imparialitatea pe parcursul procesului de verificare i evaluare a ofertelor. Remunerarea membrilor comisiei sau juriului sau lipsa acesteia este stabilit de autoritatea contractant. Evaluarea ofertelor poate avea ca punct de plecare dou criterii: (1) oferta cea mai avantajoas din punct de vedere tehnico-economic; (2) n mod exclusiv, preul cel mai sczut2. n cazul aplicrii criteriului "oferta cea mai avantajoas din punct de vedere tehnico-economic" (1), oferta stabilit ca fiind ctigtoare este oferta care ntrunete punctajul cel mai mare, rezultat din aplicarea unui algoritm de calcul, ce are n vedere, dup caz, termenul de livrare sau de execuie, costuri curente, raportul cost/eficien, caracteristici privind nivelul calitativ, estetic, tehnic sau funcional, servicii postvnzare i asisten tehnic, angajamente privind livrarea pe termen lung de piese de schimb, subansambluri sau furnituri, condiii referitoare la aplicarea preferinei interne, alte elemente considerate semnificative pentru evaluarea ofertelor, precum i preul. Aceste criterii trebuie s fie definite clar i, dup ce au fost stabilite, nu pot fi schimbate pe toat durata de aplicare a procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie public. Autoritatea contractant este obligat s precizeze n documentaia pentru elaborarea i prezentarea ofertei criteriile de evaluare a ofertei prevzute, n ordinea importanei lor pentru evaluarea ofertei, precum i algoritmul de calcul detaliat care va fi aplicat. n cazul aplicrii criteriului "preul cel mai sczut" (2), cerinele impuse de ctre autoritatea contractant, prin caietul de sarcini sunt considerate cerine minimale. e) etapa comunicrilor ce au ca obiect rezultatul procedurii, i pe parcursul creia se poate face anularea procedurii (art.54-55, 206-207). Dac nu a fost posibil stabilirea unui nivel corespunztor al concurenei, sau candidaii nu ndeplinesc condiiile de calificare prevzute de lege, precum i n alte cazuri expres prevzute de ordonana de urgen, cum ar fi imposibilitatea ncheierii contractului, autoritatea contractant poate decide anularea procedurii. f) etapa ncheierii, executrii i finalizrii contractului de achiziie public (211-216). ncheierea contractului se face cu ofertantul ctigtor; n cazul n care autoritatea contractant nu ajunge s ncheie contractul cu ofertantul a crui ofert a fost stabilit ca fiind ctigtoare, atunci aceasta are dreptul fie de a invita ofertanii, n ordinea descresctoare a clasamentului, n vederea ncheierii contractului, fie de a anula aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie public. 1.11. Natura juridic a contractului de achiziie public. Doctrina de specialitate francez s-a confruntat cu problema de a ti dac exist compatibilitate ntre achiziia public i contractul de drept privat. Cu alte cuvinte, dac natura juridic a contractului de achiziie public poate fi i una de drept comun, nu numai administrativ? O parte a autorilor francezi (Jze, Drago) consider c achiziiile publice sunt n mod necesar realizate prin contracte administrative, n timp ce n alt opinie, care se dovedete a fi majoritar (Llorens, Richer) i care a fost preluat i de jurispruden, nu exist incompatibilitate ntre Codul achiziiilor publice i dreptul privat3. Revenind la sistemul nostru de drept, n temeiul vechilor reglementri (Ordonana Guvernului nr.12/1993 i Ordonana Guvernului nr.118/1999, Ordonana de urgen 60/2001) s-a considerat c suntem n
1 n Frana, compozitia Comisiilor de evaluare este fixat prin decizie ministerial n cazul administraiei centrale, prin decizia prefectului n cazul serviciilor deconcentrate. Pentru stabilimentele publice, compunerea rezult din regulile proprii fiecrui stabiliment, fiind stabilit efectiv fie prin decizie ministerial, fie prin hotrrea consiliului de administraie al stabilimentului public. Pentru colectivitile locale, Codul achiziiilor publice determin n mod expres compunerea comisiei de evaluare: organul executiv al colectivitii preedinte, 5 membri ai organului deliberativ membri, contabilul, reprezentantul serviciului tehnic competent, personaliti competente din domeniu membri consultativi - L. Richer, op.cit., p.347. 2 n Frana, atribuirea contractului ofertantului care propune cel mai mic pre poart denumirea de adjudecare. Aceast procedur este considerat ca fiind caracterizat de automatism, posibil a fi corijat doar prin posibilitatea autoritii publice de a stabili un pre maxim, care rmne secret, i prin posibilitatea de a nu ncheia contractul cu cel care a fost declarat ctigtor. Automatismul procedurii a dus n timp la declinul acesteia, deoarece nu se poate alege oferta cea mai adaptat cerinelor reale ale contractului - G. Fenech, Ph. Petit, op.cit., p.49; L. Richer, op.cit., p.352; G. Peiser, op.cit., p.150; A. de Laubadre, Y. Gaudemet, op.cit., p.390; J.-B. Auby, H. Prinet Marquet, op.cit., p.495. 3 A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op.cit., p.177; L. Richer, op.cit., p.333.
100
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------prezena unui contract administrativ1. Alturndu-ne opiniilor exprimate n literatura noastr, credem c natura contractului de achiziie public este aceea de contract administrativ, cel puin din urmtoarele motive2: - reprezint un acord de voin ntre o autoritate public i un alt subiect de drept, public sau privat; - are un caracter oneros, presupunnd efectuarea de lucrri, furnizarea de servicii sau produse; - unele clauze contractuale, stabilite de autoritatea contractant, prin caietul de sarcini i prin anunurile referitoare la achiziia public, au acelai caracter exorbitant fa de dreptul comun3. - contractul se ncheie n urma utilizrii unor proceduri speciale 4, cum ar fi licitaia public, expres prevzute de Ordonana de urgen 34/2006; - competena de a judeca litigiile nscute pe baza lui aparine instanelor judectoreti de contencios administrativ5. 1.13. Contenciosul achiziiilor publice6. (a) Recursul administrativ. Calea de atac pe cale administrativ a actelor i deciziilor ilegale n materia achiziiilor publice poart denumirea de contestaie. De lege lata, procedura administrativ prealabil este obligatorie i condiioneaz primirea aciunii de contencios administrativ, n consecin reclamantul deczut din dreptul de a face contestaie este deczut i din dreptul de a introduce aciune. Ordonana de urgen a Guvernului nr. 60/2001 distingea ntre mai multe ipoteze, fiecare cu alt termen: a) 5 zile lucrtoare de la data publicrii unui anun de participare sau de la data primirii oricrui document scris transmis de ctre autoritatea contractant, cu excepia comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii; b) 7 zile lucrtoare din momentul lurii la cunotin, n orice mod dovedit, a unui act ori a unei decizii a autoritii contractante; c) 10 zile de la data primirii comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie public. n prezent, aceste termene au fost abrogate, fr a fi nlocuite cu altceva, prin urmare n prezent contestaia poate fi introdus oricnd n condiiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu modificrile ulterioare. Pentru soluionarea contestaiilor, partea care se considera vtmat are dreptul sa se adreseze Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor (art.256). n cuprinsul contestaiei trebuie s fie precizate, sub sanciunea decderii: datele de identificare ale contestatorului, faptul c reprezint o contestaie, actul sau decizia invocat ca nelegal, articolul/articolele din ordonana de urgen i, dup caz, din alte acte normative pe care contestatorul le consider nclcate, interesele lezate i/sau prejudiciile pe care le-a suferit le sufer sau le poate suferi, mijloacele de prob pe care se sprijin contestaia, probele, modul n care ateapt s fie rezolvat cazul n spe. n situaia n care Consiliul apreciaz ca n contestaie nu sunt cuprinse toate informaiile , va cere contestatorului ca, n termen de 5 zile de la ntiinarea prin care i se aduce la cunostinta aceasta situaie, acesta sa completeze contestaia. n cazul n care contestatorul nu se conformeaz obligaiei impuse de Consiliu, contestaia va fi respins. Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor nfiinat prin Ordonana de Urgen nr. 34/2006 este un organism cu activitate administrativ-jurisdicional, care funcioneaz pe lng Autoritatea Naionala pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice. Consiliul funcioneaz pe baza propriului Regulament de organizare i funcionare. n ceea ce privete deciziile sale, Consiliul este independent i nu este subordonat Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice (art. 257). Rspunsul la contestaie se face prin formularea unei decizii motivate, dup consultarea (facultativ) a contestatorului i a tuturor celor care s-au asociat contestaiei; de asemenea, autoritatea contractant poate iniia consultri i cu ceilali participani nc implicai n procedura pentru atribuirea contractului de achiziie public. Dup analizarea fondului contestaiei, autoritatea are din nou dou posibiliti: 1) fie s admit contestaia, caz n care va adopta msuri corective; 2) fie s resping contestaia, n acest ultim caz contestatarul nemulumit putnd aciona n justiie. De asemenea, tcerea administraiei, adic faptul de a nu rspunde contestatarului n termenul legal, este asimilat respingerii contestaiei i ndreptete contestatarul s acioneze n justiie decizia ilegal.
1
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., editia 2001, p.307; V. I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Editura ALL, 1996, Pentru trsturile caracteristice contractelor administrative n general, a se vedea A.Iorgovan, op.cit., p.369; G. Peiser, op.cit.,
p.225.
2
p.149.
3 Sunt astfel de clauze cele incluse n contractele de lucrri, i care se refer la prescripii de proiectare i de calcul, la verificarea, inspecia i condiiile de recepie a lucrrilor sau a tehnicilor, procedeelor i metodelor de construcie, precum i la orice alte condiii cu caracter tehnic pe care autoritatea contractant este capabil s le descrie, n funcie i de diverse acte normative i reglementri, n legtur cu lucrarea final (art.36). 4 n sensul c formele speciale cerute de lege pentru ncheierea contractului reprezint o trstur specific a contractelor adminstrative, a se vedea E.D.Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernuti, 1944, p.478. 5 Competena instanelor de contencios administrativ este expres consacrat n art. 80 alin.3 din ordonana de urgen, i este o caracteristic esenial a calificrii unui contract administrativ ca atare a se vedea, n acest sens, J.-M. Auby, P. Bon, op.cit., p.219. 6 A se vedea, n aceast materie, Dacian C. Drago, Noua reglementare a contenciosului administrativ special n materia achiziiilor publice, n Dreptul nr.1/2001, p.31 i urm, studiu realizat pe baza O.G. 118/1999, care i pstreaz ns parial actualitatea, reglementarea din prezent nefiind esenial diferit.
101
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Consiliul va soluiona contestaia n termen de 10 zile lucrtoare de la data primirii dosarului achiziiei publice de la autoritatea contractant. n cazuri temeinic justificate, termenul de soluionare a contestaiei poate fi prelungit cu nc 20 de zile (art. 276). ] Decizia prin care Consiliul anuleaz n parte sau n tot actul atacat ori obliga autoritatea contractant s emita un act sau s dispun orice alt msur necesar pentru nlturarea actelor ce afecteaz procedura de atribuire este executorie. (b) Recursul jurisdicional aciunea n faa instanei de contencios administrativ. Persoana care se considera vtmat ntr-un drept al sau ori ntr-un interes legitim printr-un act al autoritii contractante, cu nclcarea dispoziiilor legale n materia achiziiilor publice, are dreptul de a contesta actul respectiv pe cale administrativ-jurisdicional, sau n justiie, n condiiile Legii 554/2004 a contenciosului administrativ. Competena material apartine seciei de contencios administrativ i fiscal a Curii de apel, n prim instan. Competena teritorial este, la rndul ei, diferit de cea consacrat de Legea nr. 554/2004. n timp ce legea contenciosului administrativ, consacrnd o competen de favoare, d posibilitatea reclamantului s opteze ntre instana de contencios de la domiciliul su i cea de la sediul autorittii prte, Ordonana de urgen a Guvernului 34/2006 prevede, fr echivoc, competena instanei de contencios administrativ n a crei arie teritorial se afl sediul autoritii contractante (art.283). Termenul de introducere a aciunii este de 10 zile de la de la comunicare a deciziei Consiliului, att pe motive de nelegalitate, cat i de netemeinicie. Se observ c lipsa rspunsului n termen nu constituie refuz, prin urmare se aplic regulile din OG 27/2002, conform creia lipsa unui rspuns n 30 de zile constituie rspuns negativ. Aciunea (plngere) se depune la sediul Consiliului, care va inainta dosarul instanei competente n cel mult 3 zile de la expirarea termenului pentru exercitarea caii de atac. Instanta poate dispune suspendarea procedurii de atribuire, pana la soluionarea plngerii formulate impotriva deciziei Consiliului. La judecarea unei msuri provizorii, instana ia n considerare i efectele probabile ale acesteia, ce vizeaz alte interese, inclusiv interesul public. Dac afectarea interesului public sau privat este considerat mai mare dect beneficiile care decurg din implementarea msurii, instana poate refuza instituirea acesteia, ns aceast opiune nu poate duce la lezarea unui alt drept al persoanei care solicit msura. Hotrrea instanei de contencios administrativ. Soluionnd aciunea, dup caz, instana poate s admit plngerea i, modificnd decizia Consiliului, s dispun anularea n tot sau n parte a actului autoritii contractante, obligarea la emiterea actului de ctre autoritatea contractant,ndeplinirea unei obligaii de ctre autoritatea contractant, sau orice alte msuri ce se impun (art.285). n cazul n care, n mod eronat, Consiliul a soluionat cauza pe excepie, instanta va casa cu reinere i se va pronuna asupra fondului. n situaia n care instanta admite plngerea, modifica decizia Consiliului i constata ca actul autoritii contractante a nclcat prevederile legislaiei n materia achiziiilor publice, iar contractul a fost ncheiat nainte de dispunerea suspendrii procedurii de atribuire potrivit dispoziiilor art. 284 alin. (1), partea vtmat are dreptul la despgubiri. Hotrrea pronunat de instanta este definitiva i irevocabil. Suspendarea procedurii de atribuire a contractului de achiziie public i a executrii deciziei ilegale. Instana poate dispune suspendarea procedurii de atribuire, pana la soluionarea plngerii formulate impotriva deciziei Consiliului. Contractul ncheiat n perioada de suspendare este lovit de nulitate absolut. Efectul suspendrii este prelungirea, de drept, a perioadelor(termenelor) afectate prin suspendare, cu excepia termenelor de exercitare a cilor de atac care, n nelesul Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 34/2006 sunt contestaia i aciunea n justiie. Pentru acordarea despgubirilor , Ordonana de urgen nr. 34/2006 prevede c persoana vtmat trebuie sa fac dovada ca prevederile sale au fost incalcate i c ar fi avut o sansa real de a ctiga contractul, iar aceasta a fost compromisa ca urmare a nclcrii ordonanei de urgenta. Pentru soluionarea litigiilor privind acordarea de despgubiri, este competenta numai instanta de judecata (art. 286). 2. Contractul de delegare a gestiunii serviciului public. 2.1. Noiune. Distincii. Privit n opoziie cu gestionarea n regie proprie a serviciului public, care presupune gestionarea direct, fr interpui, prin intermediul aparatului propriu de funcionari, a serviciului public aflat n atribuiile autoritii publice1, contractul de delegare a serviciului public este acel procedeu prin care autoritatea public confer gestiunea serviciului public unei persoane fizice sau juridice private. Caracteristica esenial a contractului de delegare a serviciului public const n aceea c persoana privat este remunerat din rezultatul exploatrii serviciului public, din sumele colectate de la uzagerii acestui serviciu public, i nu direct de ctre autoritatea public. Aceast caracteristic l deosebete esential de contractul de achiziie public de servicii, unde remunerarea se face direct de ctre autoritatea public, din
1 Spre exemplu, gestiunea serviciilor publice de salubrizare poate fi direct sau delegat. n cadrul gestiunii directe autoritile administraiei publice locale i asum nemijlocit toate sarcinile i responsabilitile privind organizarea, conducerea, administrarea i gestionarea serviciilor publice de salubrizare. Gestiunea direct se realizeaz prin compartimente ale consiliului local, organizate ca servicii publice i autorizate conform legii. Desfurarea activittilor specifice serviciilor publice de salubrizare, organizate i exploatate n sistemul gestiunii directe, se face pe baza unui regulament de organizare i functionare aprobat de ctre consiliul local - Legea 101/2006 privind serviciile publice de salubrizare a localitilor.
102
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------sumele alocate n buget. Spre exemplu, contractul ncheiat de administraia public prin care o persoan privat se angajeaz s colecteze i s transporte deeurile contra unui pre este o achiziie public de servicii, nu o delegare a serviciului public. Tipul cel mai cunoscut de delegare a gestiunii serviciului public este concesiunea, ns exist i alte forme de contracte care pot fi considerate contracte de delegare a gestiunii, reglementate n legi speciale contractul de management, contractul de nchiriere, contractul de parteneriat public privat, etc. Pe de alt parte, dac este adevrat c se pot concesiona servicii publice, concesiunea are o sfer de cuprindere mai larg, nu se rezum doar la servicii publice, ci nglobeaz i bunuri publice, precum i activitti publice. Iat de ce am prezentat concesiunea ntr-o seciune separat, exclusiv dedicat acestui contract. 2.2. Sediul materiei. Spre deosebire de dreptul francez, din care legislaia romn se inspir adeseori, i care consacr n mod expres contractul de delegare a serviciilor publice, n dreptul nostru ntlnim doar reglementri disparate, incidentale, privind acest tip de contract. Este vorba, spre exemplu, de Legea 51/2005 privind serviciile comunitare de utiliti publice, Legea 101/2006 privind serviciul de salubrizare a localitilor, Legea 241/2006 servicii de ap i canalizare, Legea 230/2006 iluminat public, OG 86/2001 transport public local de cltori, etc. 2.3. Trsturile caracteristice ale contractului de delegare a gestiunii serviciilor publice. Natura juridic a contractului. Sintetiznd cele spuse mai sus, contractul de delegare a gestiunii serviciilor publice: nu este la fel de unitar reglementat ca i alte contracte administrative, poate fi concretizat n diferite alte tipuri de contracte administrative existente trsturile sale rezult nu dintr-o lege cadru, ci din nsumarea i sintetizarea trsturilor caracteristice relevate de diferitele legi speciale ce-l reglementeaz. Prin urmare, vom arta, mai nti, c gestiunea serviciilor publice locale se poate organiza ca i gestiune direct, respectiv gestiune indirect sau gestiune delegat. Trstura comun a reglementrilor din domeniu este aceea c acord autoritilor administraiei publice locale dreptul de a alege forma de gestiune a serviciilor publice (n spe, este vorba de organul colegial, deliberativ consiliul local sau judeean, deoarece se precizeaz c este vorba de o hotrre). Gestiunea direct a serviciului public local se realizeaz prin dou modaliti: fie prin compartimente specializate din cadrul aparatului propriu al consiliului local sau judeean (1), fie prin intermediul unor servicii publice nfiinate de consiliul local sau judeean i functionnd n subordinea acestora. Gestiunea indirect, delegat, a serviciului public local, presupune ncheierea unui contract de gestiune a serviciului public, cu urmtoarele caracteristici: a) co-contractant poate fi un operator de servicii publice locale, care la rndul su, poate fi: un compartiment din cadrul aparatului propriu al consiliului local sau judeean sau un serviciu public organizat n subordinea autoritii administraiei publice locale (de exemplu, n cazul serviciului de iluminat public); o societate comercial cu capital public, privat sau mixt (de exemplu, n cazul serviciului public de administrare a domeniului public sau privat). Dac operatorul este un compartiment din aparatul propriu al consiliului local/judeean sau un serviciu public din subordinea acestora, el poate fi privatizat n condiiile legii. b) indiferent de modalitatea de gestiune, direct sau delegat, autoritile administraiei publice locale pstreaz dreptul de a stabili politicile i strategiile n domeniul de activitate supus gestiunii, precum i controlul asupra modului de gestionare. c) contractul de delegare a gestiunii serviciului public local va fi format din dou pri: o parte reglementar, ce va conine clauze reglementare, stabilite prin reglementrile speciale i prin hotrrea consiliului local sau judeean (dintre care enumerm clauzele referitoare la cantitatea i calitatea serviciilor publice locale prestate pentru utilizatori, indicatorii minimali de performan stabiliti prin regulamentul serviciilor publice locale i modul de msurare a acestora, tariful practicat i formulele de actualizare ale acestuia, modul de ncasare a facturilor, rspunderea contractual, fora major, durata contractului, clauze speciale privind meninerea echilibrului contractual dat de rezultatele licitaiei i de prevenire a corupiei, clauze de reziliere a contractului i de administrare a patrimoniului public afectat serviciilor de iluminat public, clauze privind fora de munc), respectiv o parte negociat, cuprinznd clauze liber negociate de prti, dar care nu pot afecta existena clauzelor reglementare, exorbitante. d) prin legi speciale este rezolvat problema regimului juridic al bunurilor afectate serviciului public local, aparinnd domeniului public sau privat al unitii administrativ teritoriale, acestea fiind date n administrare (gratuit sau cu plata unei redevene) operatorului serviciului public local, pe durata contractului de delegare. e) contractul de delegare a serviciului public poate lua forma unui contract-cadru de delegare a serviciului public, reglementat prin legislaie special pentru un anumit domeniu, sau poate lua forma unor contracte deja reglementate: contractul de management, contractul de concesiune, contractul de nchiriere, contractul de parteneriat public privat, contactul de locaie de gestiune, etc. f) procedurile de atribuire a contractului de delegare a gestiunii serviciului public local sunt licitaia public i negocierea direct. 103
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------g) n executarea contractului, relaiile stabilite ntre contractor (operator) i beneficiarii serviciului public (uzageri) sunt de natur contractual. nsumnd aceste caracteristici, pe care le regsim la toate tipurile de contracte de delegare a gestiunii serviciilor publice locale, putem concluziona c acest contract este un contract administrativ, deoarece ntrunete toate premisele pentru a fi calificat ca atare: - este ncheiat ntre autoritile administraiei publice locale i operatori privai sau publici, - ntre pri exist inegalitate juridic n favoarea autoritii administraiei publice locale, care-i pstreaz dreptul de a stabili direcia de dezvoltare a serviciului, precum i prerogativa de control, cu corolarul ei, dreptul de a aplica sanciuni operatorului; - contractul conine clauze exorbitante, reglementare; - procedurile de contractare sunt cele specifice contractelor administrative, n frunte cu licitaia public.
Capitolul al IV-lea FUNCIA PUBLIC I FUNCIONARUL PUBLIC

1. Reglementare legal. Sediul materiei n ceea ce privete regimul juridic al funciei publice i al funcionarului public se gsete n Legea 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici republicat n 2004 1, modificat de Legea nr. 251 din 23 iunie 20062 i completat cu mai multe acte administrative normative: Hotrrea Guvernului nr.1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici3, Hotrrea Guvernului nr. 1210/2003 privind organizarea i funcionarea comisiilor de disciplin i a comisiilor paritare din cadrul autoritilor i instituiilor publice4, Hotrrea Guvernului nr.432/2004 privind dosarul profesional al funcionarilor publici5. Statutul reglementeaz regimul general al raporturilor juridice dintre funcionarii publici i stat sau administraia public local, prin autoritile administrative autonome ori prin autoritile i instituiile publice ale administraiei publice centrale i locale, denumite n continuare raporturi de serviciu, dispoziiile sale completndu-se cu prevederile legislaiei muncii, precum i cu reglementrile de drept comun civile, administrative sau penale, dup caz, n msura n care nu contravin legislaiei specifice funciei publice. Pot beneficia de statute speciale funcionarii publici care i desfoar activitatea n cadrul urmtoarelor servicii publice: a) structurile de specialitate ale Parlamentului Romniei; b) structurile de specialitate ale Administraiei Prezideniale; c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; d) serviciile diplomatice i consulare; e) autoritatea vamal; f) poliia i alte structuri ale Ministerului de Interne; g) alte servicii publice stabilite prin lege. Prin statutele speciale se pot reglementa: a) drepturi, ndatoriri i incompatibiliti specifice, altele dect cele prevzute de Legea 188/1999; b) funcii publice specifice. n cazul statutelor speciale aplicabile serviciilor diplomatice i consulare, precum i polititilor i altor structuri ale Ministerului Administraiei i Internelor, dispoziiile speciale pot reglementa prevederi de natura celor precizate mai sus, precum i cu privire la carier.
n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 251 din 22 martie 2004, modificat prin Legea nr. 344/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 674 din 27 iulie 2004. 2 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei parteaI, nr. 574 din 4 iulie 2006 3 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 757 din 29 octombrie 2003. 4 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 757 din 29 octombrie 2003. 5 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 341 din 19 aprilie 2004.
104
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Prevederile Legii nr.188/1999 nu se aplic: a) personalului contractual salariat din aparatul propriu al autoritilor i instituiilor publice, care desfoar activiti de secretariat, administrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire, paz, precum i altor categorii de personal care nu exercit prerogative de putere public. Persoanele care ocup aceste funcii nu au calitatea de funcionar public i li se aplic legislaia muncii; b) personalului salariat ncadrat, pe baza ncrederii personale, la cabinetul demnitarului; c) corpului magistrailor; d) cadrelor didactice; e) persoanelor numite sau alese n funcii de demnitate public. 2. Delimitarea unor concepte i noiuni. Funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central, administraia public local i autoritile administrative autonome. Funcionarul public este persoana numit, n condiiile legii, ntr-o funcie public. Persoana care a fost eliberat din funcia public i se afl n corpul de rezerv al funcionarilor publici i pstreaz calitatea de funcionar public. Activitile desfurate de funcionarii publici, care implic exercitarea prerogativelor de putere public, sunt: a) punerea n executare a legilor i a celorlalte acte normative; b) elaborarea proiectelor de acte normative i a altor reglementri specifice autoritii sau instituiei publice, precum i asigurarea avizrii acestora; c) elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor i statisticilor necesare realizrii i implementrii politicilor publice, precum i a documentaiei necesare executrii legilor, n vederea realizrii competentei autoritii sau instituiei publice; d) consilierea, controlul i auditul public intern; e) gestionarea resurselor umane i a resurselor financiare; f) colectarea creanelor bugetare; g) reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei publice n raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ar i strinatate, n limita competenelor stabilite de conductorul autoritii sau instituiei publice, precum i reprezentarea n justiie a autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; h) realizarea de activiti n conformitate cu strategia de informatizare a administraiei publice. Totalitatea funcionarilor publici din cadrul autoritilor administrative autonome i din cadrul autoritilor i instituiilor publice din administraia public central i local constituie corpul funcionarilor publici. Principiile care stau la baza exercitrii funciei publice sunt: a) legalitate, imparialitate i obiectivitate; b) transparen; c) eficien i eficacitate; d) responsabilitate, n conformitate cu prevederile legale; e) orientare ctre cetean; f) stabilitate n exercitarea funciei publice; g) subordonare ierarhic. Raportul de serviciu se nate i se exercit pe baza actului administrativ de numire, emis n condiiile legii. Exercitarea raporturilor de serviciu se realizeaz pe perioad nedeterminat. Doar prin excepie, funciile publice pot fi ocupate pe perioad determinat, Astfel, funciile publice de execuie temporar vacante pe o perioad de cel puin o lun pot fi ocupate pe perioad determinat: a) prin redistribuirea funcionarilor publici din corpul de rezerv care ndeplinesc condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice respective; b) prin numire pe perioad determinat, prin concurs n condiiile legii, n situaia n care n corpul de rezerv nu exist funcionari publici care s ndeplineasc cerinele specifice pentru a fi redistribuii. Persoana numit n aceste condiii dobndete calitatea de funcionar public numai pe aceast perioad i nu beneficiaz la ncetarea raportului de serviciu de dreptul de a intra n corpul de rezerv al funcionarilor publici.
105
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Doctrina romn este divizat ntre specialitii de dreptul muncii, care susin c raportul de serviciu este tot o form a raportului de munc1, i specialitii de drept administrativ, crora ne raliem, i care susin natura juridic de drept administrativ a acestui raport juridic2. Astfel, funcionarul public nu-i negociaz drepturile i obligaiile, ci are doar facultatea de a le refuza sau accepta, ele fiind stabilite de ctre autoritatea public, pe baza legii; n principiu, aceast situaie nu se ntlnete la persoanele angajate cu contract de munc n autoritile publice, ns, nclcnd acest principiu din dorina de a mpiedica posibilele abuzuri (salarizarea personalului contractual n condiii mai bune dect a funcionarilor publici) legislaia romn stabilete i limite pentru salariile personalului contractual din autoritile publice. O alt diferen fa de raportul de munc este dat de numirea n funcie a funcionarilor publici prin act unilateral al autoritii publice, diferit fundamental de angajarea n urma unui act bilateral (contract de munc)3. 3. Clasificarea funciilor publice. Categorii de funcionari publici. Funciile publice se clasific dup cum urmeaz: a) funcii publice generale i funcii publice specifice; b) funcii publice din clasa I, funcii publice din clasa a II-a, funcii publice din clasa a III-a; c) funcii publice de stat, funcii publice teritoriale i funcii publice locale. 3.1. Funciile publice generale reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun tuturor autoritilor i instituiilor publice, n vederea realizrii competenelor lor generale (de exemplu expert, consilier, referent, etc). Funciile publice specifice reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter specific unor autoriti i instituii publice, stabilite n vederea realizrii competenelor lor specifice sau care necesit competene i responsabiliti specifice (arhitect, jurist, etc). Echivalarea funciilor publice specifice cu funciile publice generale, n condiiile legii, se face prin statute speciale sau, la propunerea autoritilor i instituiilor publice, de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici4. 3.2. Clasa I cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii universitare de licen absolvite cu diplom, respectiv studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; clasa a II-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de scurt durat, absolvite cu diplom iar clasa a III-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii universitare de licen absolvite cu diplom, respectiv studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent. Funcionarii publici numii n funciile publice din clasele a II-a i a III-a pot ocupa numai funcii publice de execuie.
3.3. Dup nivelul atribuiilor titularului funciei publice, funciile publice se mpart n trei categorii dup cum urmeaz: a) funcii publice corespunztoare categoriei nalilor
1 A se vedea erban Beligrdeanu, Consideraii teoretice i practice n legtur cu Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici, n Dreptul nr.2/2000. 2 A se vedea Anton Trilescu, Un alt punct de vedere asupra naturii juridice a raportului de serviciu, n Juridica nr.6/2000, p.217 i urm. 3 A. Trilescu, art. supra. cit., p. 218. 4 Art. 7, alin 4 din Statut.
106
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
funcionari
publici;
b)
funcii
publice
corespunztoare
categoriei
funcionarilor publici de conducere; c) funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de execuie.
3.3.1. Categoria nalilor funcionari publici cuprinde persoanele care sunt numite n una dintre urmtoarele funcii publice: a) secretar general al Guvernului i secretar general adjunct al Guvernului; b) secretar general din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; c) prefect; d) secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; e) subprefect; f) inspector guvernamental. nalii funcionari publici realizeaz managementul de nivel superior n administraia public central i n autoritile administrative autonome. Pentru a ocupa o funcie public corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici persoana trebuie s ndeplineasc cumulativ urmtoarele condiii1: a) cele prevzute la art. 50 din Statut pentru ocuparea oricrei funcii publice; b) are studii universitare de licen absolvite cu diplom, respectiv studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; c) are cel puin 5 ani vechime n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice; d) a absolvit programele de formare specializat pentru ocuparea unei funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici;
e) a promovat concursul naional pentru intrarea n categoria nalilor funcionari publici.

De asemenea, prin excepie, pot ocupa o funcie public din categoria nalilor funcionari publici persoanele care au promovat examenul de atestare, precum i persoanele care au intrat n categoria nalilor funcionari publici prin concurs n cursul anului 2006 n condiiile n care ndeplinesc condiiile prevzute mai sus la literele a)-c). Acetia, precum i funcionarii publici care ocup o funcie public corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici care la data intrrii n vigoare a Statutului cu modificrile i completrile ulterioare nu ndeplinesc condiia referitoare la absolvirea programelor de formare specializat pentru ocuparea unei funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici, au obligaia de a ndeplini aceast condiie n termen de 2 ani de la data intrrii n vigoare a Legii 251/2006, sub sanciunea eliberrii din funcia public. Intrarea n categoria nalilor funcionari publici se face prin concurs naional. Recrutarea se face de ctre o comisie permanent, independent, format din 7 membri, numii prin decizie a primului-ministru. Membrii comisiei au mandate fixe de 10 ani i jumtate i sunt numii prin rotaie. Persoanele care au promovat concursul naional pot fi numite n funciile publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici. Structura, criteriile de desemnare a membrilor, atribuiile i modul de organizare i funcionare ale comisiei se stabilesc prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Ca soluie tranzitorie, pn la adoptarea hotrrii Guvernului, concursul organizat pentru intrarea n categoria nalilor funcionari publici este gestionat de comisia de recrutare a nalilor funcionari publici numit prin Decizia
1 Pentru ocuparea funciilor de secretar general i secretar general adjunct al Guvernului, secretar general din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale se pot stabili condiii specifice sau proceduri specifice, n condiiile legii (art.15 alin.3).
107
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Primului-Ministru nr. 38/2006 privind numirea Comisiei de concurs i a Comisiei de soluionare a contestaiilor pentru recrutarea nalilor funcionari publici1. Prin excepie de la prevederile referitoare la recrutarea nalilor funcionari publici de ctre o comisie permanent, independent, format din 7 membri, numii prin decizie a primului-ministru, n anul 2006 comisia de recrutare constituita n termen de 60 de zile de la data intrrii n vigoare a Legii nr. 251/2006, va avea urmtoarea componen : a) un membru numit pe o perioad de un an i jumtate; b) un membru numit pe o perioad de 3 ani; c) un membru numit pe o perioad de 4 ani i jumtate; d) un membru numit pe o perioad de 6 ani; e) un membru numit pe o perioad de 7 ani i jumtate; f) un membru numit pe o perioad de 9 ani; g) un membru numit pe o perioad de 10 ani i jumtate. Numirea, modificarea, suspendarea, ncetarea raporturilor de serviciu, precum i sancionarea disciplinar a nalilor funcionari publici se fac, n condiiile legii, de ctre Guvern, pentru funciile publice de secretar general al Guvernului i secretar general adjunct al Guvernului, prefect i subprefect, respectiv de ctre primul-ministru, pentru funciile publice de secretar general din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i inspector guvernamental. Pentru funciile publice de secretar general al Guvernului i secretar general adjunct al Guvernului, secretar general din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale numirea se face dintre persoanele care ndeplinesc condiiile prevzute prin Statut corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici, fiind de asemenea posibil, stabilirea de condiii sau proceduri specifice, n condiiile legii. La eliberarea din funcia public, nalii funcionari publici au dreptul la compensaii materiale, stabilite potrivit legii privind sistemul unitar de salarizare a funcionarilor publici. Evaluarea performanelor profesionale individuale ale nalilor funcionari publici se face anual, n condiiile legii. Evaluarea general a nalilor funcionari publici se face o dat la 2 ani, n scopul confirmrii cunotinelor profesionale, aptitudinilor i abilitilor necesare exercitrii funciei publice. nalii funcionari publici au obligaia de a urma anual cursuri de perfecionare profesional, n condiiile legii. Evaluarea anual i evaluarea general se fac de ctre o comisie de evaluare, ai crei membri sunt numii prin decizie a primuluiministru, la propunerea ministrului administraiei i internelor. 3.3.2. Categoria funcionarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite n una dintre urmtoarele funcii publice: a) director general i director general adjunct din aparatul autoritilor administrative autonome, al ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora; b) director i director adjunct din aparatul autoritilor administrative autonome, al ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora; c) secretar al unitii administrativ-teritoriale; d) director executiv i director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale, n cadrul instituiei prefectului, n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora; e) ef serviciu, precum i n funciile publice specifice asimilate acesteia; f) ef birou, precum i n funciile publice specifice asimilate acesteia.
1
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 314 din 7 aprilie 2006
108
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------n cadrul autoritilor administrative autonome pot fi stabilite i funciile publice prevzute la lit. e) i f), precum i alte funcii publice prevzute n reglementrile specifice. Funciile publice prevzute la lit. a) se pot stabili i n cadrul autoritilor i instituiilor publice din administraia public local care au un numr de minimum 150 de posturi. 3.3.3. Sunt funcionari publici de execuie din clasa I, persoanele numite funcii publice generale de consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora; funcionari publici de execuie din clasa a II-a, persoanele numite n funcia public general de referent de specialitate precum i n funciile publice specifice asimilate acesteia; funcionari publici de execuie din clasa a III-a, persoanele numite n funcia public general de referent precum i n funciile publice specifice asimilate acestora. Funciile publice de execuie sunt structurate pe grade profesionale, dup cum urmeaz: a) superior, ca nivel maxim; b) principal; c) asistent; d) debutant. 3.4. Legea 251 din 23 iunie 2006 propune o nou clasificare, i anume: funcii publice de stat, funcii publice teritoriale i funcii publice locale. Funciile publice de stat sunt funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n cadrul autoritilor administrative autonome. Funciile publice teritoriale sunt funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul instituiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale. Funciile publice locale sunt funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora. Funcionarii publici sunt debutani sau definitivi. Pot fi numii funcionari publici debutani persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcii publice de grad profesional debutant. Pot fi numii funcionari publici definitivi: a) funcionarii publici debutani, care au efectuat perioada de stagiu prevzut de lege i au obtinut rezultat corespunztor la evaluare; b) persoanele care intr n corpul funcionarilor publici prin concurs i care au vechimea n specialitatea studiilor necesare ocuprii funciei publice de minimum 12 luni, 8 luni i, respectiv, 6 luni, n funcie de nivelul studiilor absolvite. 4. Agenia Naional a Funcionarilor Publici. nfiinat n vederea crerii i dezvoltrii unui corp de funcionari publici profesionist, stabil i imparial, agenia este organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu personalitate juridic, aflat n subordinea Ministerului Administraiei i Internelor.
Agenia Naional a Funcionarilor Publici este condus de un preedinte, cu rang de secretar de stat, numit de ctre primul-ministru, la propunerea Ministrului Administraiei i Internelor. n exercitarea atribuiilor care i revin, preedintele Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici emite ordine cu caracter normativ i individual. Agenia este finanat de la bugetul de stat.
109
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Agenia Naional a Funcionarilor Publici are urmtoarele atribuii: a) elaboreaz politicile i strategiile privind managementul funciei publice i al funcionarilor publici; b) elaboreaz i avizeaz proiecte de acte normative privind funcia public i funcionarii publici; c) monitorizeaz i controleaz modul de aplicare a legislaiei privind funcia public i funcionarii publici n cadrul autoritilor i instituiilor publice; d) elaboreaz reglementri comune, aplicabile tuturor autoritilor i instituiilor publice, privind funciile publice, precum i instruciuni privind aplicarea unitar a legislaiei n domeniul funciei publice i al funcionarilor publici; e) elaboreaz proiectul legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcionarii publici; f) stabilete criteriile pentru evaluarea activitii funcionarilor publici; g) centralizeaz propunerile de instruire a funcionarilor publici, stabilite ca urmare a evalurii performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici; h) colaboreaz cu Institutul Naional de Administraie la stabilirea tematicii specifice programelor de formare specializat n administraia public i de perfecionare a funcionarilor publici; i) ntocmete i administreaz baza de date cuprinznd evidena funciilor publice i a funcionarilor publici; j) realizeaz recrutarea i promovarea pentru funciile publice pentru care organizeaz concurs, monitorizeaz recrutarea i promovarea pentru celelalte funcii publice; j^1) organizeaz concursuri sau examene pentru ocuparea funciilor publice de conducere vacante, n condiiile prevzute la art. 58 din statut; j^2) dispune suspendarea organizrii i desfurrii concursurilor, n condiiile legii; k) realizeaz redistribuirea funcionarilor publici crora le-au ncetat raporturile de serviciu din motive neimputabile lor; l) acord asisten de specialitate i coordoneaz metodologic compartimentele de resurse umane din cadrul autoritilor i instituiilor administratiei publice centrale i locale; m) particip la negocierile dintre organizaiile sindicale reprezentative ale funcionarilor publici i Ministerul Administraiei Publice; n) colaboreaz cu organisme i cu organizaii internaionale din domeniul su de activitate; o) elaboreaz anual, cu consultarea autoritilor i instituiilor publice, Planul de ocupare a funciilor publice, pe care l supune spre aprobare Guvernului; p) ntocmete raportul anual cu privire la managementul funciilor publice i al funcionarilor publici, pe care l prezint Guvernului. q) constat contravenii i aplic sanciuni, n condiiile legii; r) ndeplinete orice alte atribuii stabilite prin lege. Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate dispune suspendarea organizrii i desfurrii concursului sau, dup caz, a examenului, n urmtoarele cazuri: a) n situaia n care este sesizat i se constat c nu sunt ndeplinite condiiile legale privind organizarea i desfurarea concursurilor de recrutare i de promovare n funcii publice din cadrul autoritilor i instituiilor publice; b) autoritatea sau instituia public nu a transmis Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici planul de ocupare a funciilor publice, potrivit prevederilor art. 23 alin. (4) i (5); c) autoritatea sau instituia public care organizeaz concursul sau examenul nu a obinut avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, potrivit prevederilor art. 107. Agenia Naional a Funcionarilor Publici are legitimare procesual activ i poate sesiza instana de contencios administrativ competent cu privire la: a) actele prin care autoritile sau instituiile publice ncalc legislaia referitoare la funcia public i funcionarii publici, constatate ca urmare a activitii proprii de control; b) refuzul autoritilor i instituiilor publice de a aplica prevederile legale n domeniul funciei publice i al funcionarilor publici. Actul atacat este suspendat de drept. Preedintele Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici l poate sesiza i pe prefect n legtur cu actele ilegale emise de autoritile sau instituiile publice locale.
110
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Planul de ocupare a funciilor publice stabilete: a) numrul maxim al funciilor publice rezervate promovrii funcionarilor publici; b) numrul maxim al funciilor publice care vor fi rezervate n scopul promovrii rapide; c) numrul maxim al funciilor publice care vor fi ocupate prin recrutare; d) numrul maxim al funciilor publice care vor fi nfiinate; e) numrul maxim al funciilor publice care vor fi supuse reorganizrii; f) numrul maxim de funcii publice pe fiecare clas, categorie i pe grade profesionale; g) numrul maxim al funciilor publice de conducere i al funciilor publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici. Planul de ocupare a funciilor publice se elaboreaz anual, cu consultarea sindicatelor reprezentative ale funcionarilor publici, astfel: a) de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite, pentru autoritile i instituiile publice din administraia public central i se aprob prin hotrre a Guvernului; b) de ctre primar sau, dup caz, de ctre preedintele consiliului judeean, prin aparatul propriu de specialitate, pentru autoritile i instituiile publice din administraia public local i se aprob prin hotrre a consiliului local, respectiv a consiliului judeean. Planul de ocupare a funciilor publice se ntocmete centralizat, pe fiecare ordonator principal de credite i pe fiecare instituie din subordinea acesteia sau finanat prin bugetul sau. Pentru autoritile i instituiile publice din administraia public local, proiectul planului de ocupare a funciilor publice se transmite Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici cu 45 de zile nainte de data aprobrii. n situaia n care Agenia Naional a Funcionarilor Publici constat neregulariti n structura acestuia, autoritile sau instituiile publice au obligaia de a modifica proiectul planului de ocupare a funciilor publice, pe baza observaiilor Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n conformitate cu prevederile legale. Gestiunea curent a resurselor umane i a funciilor publice este organizat i realizat, n cadrul fiecrei autoriti i instituii publice, de ctre un compartiment specializat, care colaboreaz direct cu Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Evidena funciilor publice i a funcionarilor publici. Agenia Naional a Funcionarilor Publici administreaz evidena naional a funciilor publice i a funcionarilor publici, pe baza datelor transmise de autoritile i instituiile publice. Evidena funciilor publice i a funcionarilor publici se ine n cadrul fiecrei autoriti sau instituii publice, potrivit formatului stabilit de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Autoritile i instituiile publice au obligaia de a transmite Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici toate informaiile cuprinse n evidena funciilor publice i a funcionarilor publici din cadrul acestora. n scopul asigurrii gestionrii eficiente a resurselor umane, precum i pentru urmrirea carierei funcionarului public, autoritile i instituiile publice ntocmesc dosarul profesional pentru fiecare funcionar public. Formatul standard al evidenei funciilor publice i a funcionarilor publici, precum i coninutul dosarului profesional se stabilesc prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Autoritile i instituiile publice rspund de ntocmirea i actualizarea dosarelor profesionale ale funcionarilor publici i asigur pstrarea acestora n condiii de siguran. n cazurile de transfer sau de ncetare a raporturilor de serviciu, autoritatea sau instituia public pstreaz o copie a dosarului profesional i nmneaz originalul funcionarului public, pe baz de semntur. Autoritile i instituiile publice au obligaia de a comunica Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n termen de 10 zile lucrtoare, orice modificare intervenit n situaia funcionarilor publici. Persoanele care au acces la datele cuprinse n evidena naional a funciilor publice i a funcionarilor publici, precum i la dosarul profesional al funcionarului public au obligaia de a pstra confidenialitatea datelor cu caracter personal, n condiiile legii.
111
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------La solicitarea funcionarului public, autoritatea sau instituia public este obligat s elibereze un document care s ateste activitatea desfurat de acesta, vechimea n munc, n specialitate i n funcia public. 5. Drepturile i obligaiile funcionarilor publici. 5.1. Drepturile funcionarilor publici. Drepturile funcionarilor publici au fost clasificate de doctrin n drepturi care privesc situaia personal a funcionarului public (salarizare, concediu, protecie social) i n drepturi specifice funciei publice deinute, indiferent de titular1. (1) Dreptul la opinie al funcionarilor publici este garantat. Dreptul la opinie comport dou aspecte: aderarea la opinii, respectiv dreptul de a exprima o opinie2. n ceea ce privete libertatea de a avea o opinie, principiu universal aplicabil, semnificaia sa n cazul funcionarului public vizeaz anumite aspecte specifice: opiniile candidatului la funcia public nu pot justifica un refuz de acces la aceasta; opiniile funcionarului public nu pot atrage lezarea drepturilor sale pe acest motiv3. n fine, exprimarea opiniilor, ntemeiat i pe art.30 alin.1 din Constituie, reprezint o manifestare exterioar i concret a atitudinilor i conduitei funcionarului public. n doctrin4 se face distincie ntre exprimarea opiniilor n timpul serviciului, care este interzis din raiuni ce in de obligaia de neutralitate a funcionarului public, ntemeiat pe dou principii: subordonarea ierarhic i buna funcionare a serviciului public, i exprimarea opiniilor n afara serviciului, care este liber. Dac n ceea ce privete interdicia exprimrii opiniilor personale fa de utilizatorii serviciului public suntem de acord cu opinia doctrinar, nu acelai lucru putem spune despre interdicia de a exprima opinii proprii n cadrul raporturilor de serviciu. Este evident c fucionarul public nu-i poate exprima opiniile referitoare la probleme din afara sferei activitii desfurate n cadrul raportuilor de serviciu, ns el poate s-i exprime opiniile referitoare la atribuiile de serviciu, n sensul oferirii unor soluii alternative superiorilor si, la cerere sau din proprie iniiativ. Dac nu am judeca astfel, ce semnificaie ar avea prevederea din art. 44 alin.3 din Statut, conform creia funcionarul public poate refuza, motivat, executarea unui ordin ilegal al superiorului ierarhic, i s solicite reiterarea ordinului n scris? Nu este aceasta o situaie n care funcionarul public i exercit dreptul la opinie personal? Sau, mai mult, cum ar putea fi susinut ideea c funcionarilor publici le este interzis dreptul de a participa cu opinii personale la dimensionarea corect a activitii din instituia public unde activeaz? De altfel, Codul de conduit al funcionarului public vine s confirme aceast susinere, stipulnd c, n indeplinirea atribuiilor de serviciu, funcionarii publici au obligaia de a respecta demnitatea funciei publice deinute, corelnd libertatea dialogului cu promovarea intereselor autoritii sau instituiei publice n care si desfoar activitatea; de asemenea, se mai prevede c funcionarii publici au obligaia de a respecta libertatea opiniilor i de a nu se lsa influenai de considerente personale sau de popularitate, iar n exprimarea opiniilor, funcionarii publici trebuie s aib o atitudine conciliant i s evite generarea conflictelor datorate schimbului de preri. n concluzie, considerm c trebuie fcut distincie i ntre opiniile exprimate, deoarece opiniile personale referitoare la sarcinile de serviciu sunt admise n cadrul exercitrii acestor sarcini, ns nu sunt admise opiniile ce vizeaz aspecte exterioare competenei autoritii publice respective.
1 A se vedea, pentru dezvoltarea acestei clasificri, Ioan Santai, Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici. Coninutul raportului de serviciu, n Juridica nr.11-12/2000, p.451 i urm. 2 Pentru o tratare exhaustiv a acestui drept, a se vedea Simona Cristea, Libertatea de opinie a funcionarilor din Romnia. Studiu comparat cu Frana., n Curierul judiciar nr. 12/2003, p.107 i urm. 3 S. Cristea, op.cit., p.108. 4 Ibidem, p.109.
112
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Pe de alt parte, n relaia cu utilizatorii serviciului public sau cu publicul n general, nu sunt admise opiniile care ar putea aduce prejudicii instituiei publice (art.......din Codul de conduit al funcionarilor publici 1), indiferent de situaia n care funcionarul public acioneaz n calitatea sa oficial (participarea la o emisiune televizat n calitate de funcionar public, spre exemplu, cnd se consider c el este tot n exercitarea atribuiilor de serviciu), sau de situaia n care fucionarul public dezbrac haina puterii publice i se comport ca simplu cetean. Pot fi considerate ca astfel de aciuni, spre exemplu, fapta unui funcionar public de a distribui, chiar n calitate de simplu cetean, manifeste ce critic activitatea autoritii publice n cadrul creia activeaz, sau refuzul de a participa la o manifestare oficial pe considerente politice. Nu sunt ns interzise opiniile prin care se critic activitatea general a guvernanilor 2 sau legislaia dintr-un anumit domeniu. De asemenea, membrii sindicatelor ar trebui s aib o mai mare libertate de exprimare dect funcionarii publici ce nu fac parte din sindicat3. (2) Este interzis orice discriminare ntre funcionarii publici pe criterii politice, de apartenen sindical, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare sexual, stare material, origine social sau de orice alt asemenea natur. (3) Funcionarul public are dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau n aplicarea statutului i care l vizeaz n mod direct. (4) Dreptul de asociere sindical este garantat funcionarilor publici. Acetia pot, n mod liber, s nfiineze organizaii sindicale, s adere la ele i s exercite orice mandat n cadrul acestora. n situaia n care nalii funcionari publici sau funcionarii publici de conducere sunt alei n organele de conducere ale organizaiilor sindicale, acetia au obligaia ca n termen de 15 zile de la alegerea n organele de conducere ale organizaiilor sindicale s opteze pentru una dintre cele dou funcii. n cazul n care funcionarul public opteaz pentru desfurarea activitii n funcia de conducere n organizaiile sindicale, raporturile de serviciu ale acestuia se suspend pe o perioad egal cu cea a mandatului n funcia de conducere din organizaia sindical. De asemenea funcionarii publici se pot asocia n organizaii profesionale sau n alte organizaii avnd ca scop protejarea intereselor profesionale. (5) Funcionarilor publici le este recunoscut dreptul la grev, n condiiile legii. Funcionarii publici care se afl n grev nu beneficiaz de salariu i alte drepturi salariale pe durata grevei. (6) Pentru activitatea desfurat, funcionarii publici au dreptul la un salariu compus din: a) salariul de baz; b) sporul pentru vechime n munc; c) suplimentul postului; d) suplimentul corespunztor treptei de salarizare (art. 29)4. Funcionarii publici beneficiaz de prime i alte drepturi salariale, n condiiile legii. Salarizarea funcionarilor publici se face n conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcionarii publici.
1 Funcionarilor publici le este interzis: a) s exprime in public aprecieri neconforme cu realitatea n legtur cu activitatea autoritii sau instituiei publice n care i desfsoar activitatea, cu politicile i strategiile acesteia ori cu proiectele de acte cu caracter normativ sau individual; b) s fac aprecieri neautorizate n legtura cu litigiile aflate n curs de soluionare i n care autoritatea sau instituia public n care i desfoar activitatea are calitatea de parte; [...] e) s acorde asisten i consultana persoanelor fizice sau juridice n vederea promovrii de aciuni juridice ori de alt natur mpotriva statului sau autoritii ori instituiei publice n care i desfoar activitatea 2 S. Cristea, op.cit., p.115. 3 Ibidem, p.115. 4 Conform art. XIII din LEGEA nr. 251 din 23 iunie 2006, publicat n MONITORUL OFICIAL nr. 574 din 4 iulie 2006 prevederile art. 29 din Legea nr. 188/1999 intra n vigoare la 1 ianuarie 2007.
113
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------(7) Funcionarii publici care, potrivit legii, sunt obligai s poarte uniforma n timpul serviciului o primesc gratuit. (8). Durata normal a timpului de lucru pentru functionarii publici este, de regul, de 8 ore pe zi i de 40 de ore pe sptmn. Pentru orele lucrate din dispoziia conductorului autoritii sau instituiei publice peste durata normal a timpului de lucru sau n zilele de srbtori legale ori declarate zile nelucrtoare funcionarii publici de execuie au dreptul la recuperare sau la plata majorat cu un spor de 100% din salariul de baz. Numrul orelor pltite cu sporul de 100% nu poate depi 360 ntr-un an. (10) Funcionarii publici pot fi alei sau numii ntr-o funcie de demnitate public, n condiiile legii. nalii funcionari publici i functionarii publici de conducere pot fi numii n funcii de demnitate public numai dup ncetarea, n condiiile legii, a raporturilor de serviciu. nalii funcionari publici i funcionarii publici de conducere pot candida pentru funcii de demnitate public numai dup ncetarea, n condiiile legii, a raporturilor de serviciu. (11) Funcionarii publici au dreptul, n condiiile legii, la concediu de odihn, la concedii medicale i la alte concedii. Funcionarul public are dreptul, pe lng indemnizaia de concediu, la o prim egal cu salariul de baz din luna anterioar plecrii n concediu, care se impoziteaz separat 1. n perioada concediilor de boal, a concediilor de maternitate i a celor pentru creterea i ngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot nceta i nu pot fi modificate dect din iniiativa funcionarului public n cauz. (12) Autoritile i instituiile publice au obligaia s asigure funcionarilor publici condiii normale de munc i igien, de natur s le ocroteasc sntatea i integritatea fizic i psihic. (13) Funcionarii publici beneficiaz de asisten medical, proteze i medicamente, n condiiile legii. (14) Funcionarii publici beneficiaz de pensii, precum i de celelalte drepturi de asigurri sociale de stat, potrivit legii. (15) n caz de deces al funcionarului public, membrii familiei, care au, potrivit legii, dreptul la pensie de urma, primesc pe o perioad de 3 luni echivalentul salariului de baz din ultima lun de activitate a funcionarului public decedat. n cazul n care decizia pentru pensia de urma nu a fost emis din vina autoritii sau a instituiei publice n termen de 3 luni de la data decesului, aceasta va achita n continuare drepturile prevzute mai sus pn la emiterea deciziei pentru pensia de urma. (16) Funcionarii publici beneficiaz n exercitarea atribuiilor lor de protecia legii. Autoritatea sau instituia public este obligat s asigure protecia funcionarului public mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj crora le-ar putea fi victima n exercitarea funciei publice sau n legtur cu aceasta. Pentru garantarea acestui drept, autoritatea sau instituia public va solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit legii. Msurile speciale de protecie pentru funcionarii publici cu atribuii de control i inspecie, executare silit a creanelor bugetare, precum i pentru alte categorii de funcionari publici care desfoar activiti cu grad ridicat de risc profesional se stabilesc prin acte normative, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici sau de ctre autoriti i instituii publice, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. (17) Autoritatea sau instituia public este obligat s l despgubeasc pe funcionarul public n situaia n care acesta a suferit, din culpa autoritii sau a instituiei publice, un prejudiciu material n timpul ndeplinirii atribuiilor de serviciu.
1 Conform Legii 379/2005 a bugetului de stat, aplicarea prevederilor din actele normative n vigoare referitoare la primele ce se acorda cu ocazia plecrii n concediul de odihna se suspenda pana la data de 31 decembrie 2006.
114
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------5.2. Obligaiile funcionarilor publici. (1) Funcionarii publici au obligaia s i ndeplineasc cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea, ndatoririle de serviciu i s se abin de la orice fapt care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici. Profesionalismul se manifest pe multiple planuri: n relaiile de serviciu, cu colegii de compartiment i din instituie, fa de subordonai sau superiorii ierarhici, dar i n exteriorul acesteia, cu persoanele fizice sau juridice cu care autoritatea vine n contact, i include respectul de sine conform poziiei i prestigiului funciei ocupate i a ateptrilor celorlali n acest sens1. (2) Funcionarii publici de conducere sunt obligai s sprijine propunerile i iniiativele motivate ale personalului din subordine, n vederea mbuntirii activitii autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i a calitii serviciilor publice oferite cetenilor. (3) Funcionarii publici au ndatorirea de a respecta normele de conduit profesional i civic prevzute de lege. Este vorba, n primul rnd, de Codul de conduit al funcionarilor publici, adoptat prin Legea nr.7/2004, prezentat la sfritul acestui capitol. (4) Funcionarilor publici le este interzis s ocupe funcii de conducere n structurile sau organele de conducere, alese sau numite, ale partidelor politice, definite conform statutului acestora, ale organizaiilor crora le este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice sau ale fundaiilor ori asociaiilor care funcioneaz pe lng partidele politice. (5) nalilor funcionari publici le este interzis s fac parte din partide politice, organizaii crora le este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice sau din fundaiile ori asociaiile care funcioneaz pe lng partidele politice. (6) Funcionarii publici au obligaia ca, n exercitatea atribuiilor ce le revin, s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor lor politice, s nu favorizeze vreun partid politic sau vreo organizaie creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice. Considerm c aceast dispoziie legal este insuficient pentru asigurarea unei depolitizri reale a administraiei publice romneti. Credem, de aceea, cu convingere, c numai interzicerea expres a apartenenei politice pentru toi funcionarii publici sau cel puin pentru cei de conducere si a nalilor funcionari publici ar putea duce la anumite rezultate din acest punct de vedere. Practica administrativ demonstreaz din pcate o prezen activ la nivel de decizie a factorului politic, a funcionarilor promovai pe criterii politice, fr cunotine temeinice de administraie public, ceea ce duce i la un sentiment de frustrare n rndul funcionarilor publici de carier, bine pregtii, crora li se refuz accesul la funcii de conducere pe baza competenei i a performanei profesionale. Pentru unele categorii de funcionari publici, unii de conducere, alii aparinnd categoriei nalilor funcionari publici, se prevede interdicia de a face parte din partide politice, nu numai din organele de conducere ale acestora; este vorba de secretarul oraului, municipiului, comunei sau de secretarul general al judeului, precum i de secretarul general al prefecturii. Pe de alt parte, prevederea potrivit creia anumii nali funcionari publici nu pot face parte dintr-un partid politic (prefectul, subprefectul) este lipsit de coninut datorit modului n care s-a realizat atestarea pe post a acestora.
I. Santai, art.cit., Juridica nr.11-12/2000, p.453.
115
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------(5) Funcionarii publici rspund, potrivit legii, de ndeplinirea atribuiilor ce le revin n funcia public pe care o dein, precum i a atribuiilor ce le sunt delegate. (6) Funcionarul public este obligat s se conformeze dispoziiilor primite de la superiorii ierarhici. Funcionarul public are dreptul s refuze, n scris i motivat, ndeplinirea dispoziiilor primite de la superiorul ierarhic, dac le consider ilegale. Dac cel care a emis dispoziia o formuleaz n scris, funcionarul public este obligat s o execute, cu excepia cazului n care aceasta este vdit ilegal. Funcionarul public are ndatorirea s aduc la cunotina superiorului ierarhic al persoanei care a emis dispoziia, astfel de situaii. Bineneles c aceast dispoziie se va aplica doar atunci cnd exist un astfel de superior ierarhic indirect. n situaia unor ordine ierarhice contradictorii, se va executa cel cu fora juridic mai mare, iar dac ordinele au for juridic egal, pe cel mai recent1. Referitor la aceast obligaie a funcionarului public, observm c executarea unei dispoziii vdit ilegale (spre exemplu, a unei dispoziii a primarului de adoptare a bugetului local, sau a dispoziiei de a efectua pli salariale neprevzute de lege) atrage i rspunderea funcioarului executant, alturi de ce a superiorului care a emis dispoziia. n acest sens, trebuie remarcat i dispozia art.13 din Legea nr.29/1990, conform creia funcionarul public acionat n justiie poate chema n garanie pe superiorul ierarhic de la care a primit ordinul s semneze actul a crui legalitate este supus judecii, dispoziie care se coreleaz cu reglementarea din statut. (7) Funcionarii publici au obligaia s pstreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum i confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei publice, n condiiile legii, cu excepia informaiilor de interes public. Obligaia se refer la dou aspecte distincte: secretul profesional, respectiv discreia profesional2. Secretul profesional poate fi secret de stat sau secret de serviciu. Codul de conduit al funcionarilor publici vine s precizeze, la rndul lui, faptul c funcionarilor publici le este interzis s dezvluie informaii care nu au caracter public, n alte conditii dect cele prevzute de lege. Obligaia de discreie profesional presupune interdicia de a divulga fapte, documente sau infomaii cunoscute n exerciiul funciei, evident fr a include cazul n care se solicit informaii de interes public. Mai mult, Codul de etic al funcionarilor publici prevede n mod expres c prevederile sale nu pot fi interpretate ca o derogare de la obligaia legal a funcionarilor publici de a furniza informaii de interes public celor interesai, n condiiile legii. (8) Funcionarilor publici le este interzis s solicite sau s accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor publice, daruri sau alte avantaje. (9) La numirea ntr-o funcie public, precum i la ncetarea raportului de serviciu, funcionarii publici sunt obligai s prezinte, n condiiile legii, conductorului autoritii sau instituiei publice, declaraia de avere. Declaraia de avere se actualizeaz anual, potrivit legii. (10) Funcionarii publici au obligaia de a rezolva, n termenele stabilite de ctre superiorii ierarhici, lucrrile repartizate. Funcionarilor publici le este interzis s primeasc direct cereri a cror rezolvare intr n competena lor sau s discute direct cu petenii, cu excepia celor crora le sunt stabilite asemenea atribuii, precum i s intervin pentru soluionarea acestor cereri. (11) Funcionarii publici au obligaia s respecte ntocmai regimul juridic al conflictului de interese i al incompatibilitilor, stabilite potrivit legii.
1 2
Ibidem. S.Cristea, op.cit., p.116.
116
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------5.3. Perfecionarea profesional a funcionarilor publici. Funcionarii publici au dreptul i obligaia de a-i mbunti n mod continuu abilitile i pregtirea profesional. Autoritile i instituiile publice au obligaia s prevad n bugetul anual propriu sumele necesare pentru acoperirea cheltuielilor de perfecionare profesional a funcionarilor publici organizat la initiaiva ori n interesul autoritii sau instituiei publice. Pe perioada n care funconarii publici urmeaz forme de perfecionare profesional, beneficiaz de drepturile salariale cuvenite, n situaia n care acestea sunt: a) organizate la iniiativa ori n interesul autoritii sau instituiei publice; b) urmate la iniiativa funcionarului public, cu acordul conductorului autoritii sau instituiei publice. Funcionarii publici care urmeaz forme de perfecionare profesional, a cror durat este mai mare de 90 de zile ntr-un an calendaristic, organizate n ar sau n strintate, finanate din bugetul de stat sau bugetul local, sunt obligai s se angajeze n scris c vor lucra n administraia public ntre 2 i 5 ani de la terminarea programelor, proporional cu numrul zilelor de perfecionare profesional, dac pentru programul respectiv nu este prevzut o alt perioad. Funcionarii publici care au urmat forme de perfecionare profesional, n aceste condiii, ale cror raporturi de serviciu nceteaz nainte de mplinirea termenului prevzut: a) prin acordul prilor, b) prin destituire din funcia public; c) prin demisie; d) condamnare printr-o hotrre judectoreasc definitiv pentru o fapt prevzut la art. 50 lit. h) sau prin care s-a dispus aplicarea unei sanciuni privative de libertate; e) ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau funciei, ca msur de siguran ori ca pedeaps complementar; f) pentru incompeten profesional, n cazul obinerii calificativului nesatisfctor la evaluarea performantelor profesionale individuale, sunt obligai s restituie contravaloarea cheltuielilor efectuate pentru perfecionare, precum i, dup caz, drepturile salariale primite pe perioada perfecionrii, calculate n condiiile legii proporional cu perioada rmas pn la mplinirea termenului. Aceste prevederi nu se aplic n cazul n care funcionarul public nu mai deine funcia public din motive neimputabile acestuia. n cazul n care persoanele care au urmat o form de perfecionare, dar nu au absolvit-o din vina lor, sunt obligate s restituie instituiei sau autoritii publice contravaloarea cheltuielilor efectuate pentru perfecionare, precum i drepturile salariale primite n perioada perfecionrii, calculate n condiiile legii, dac acestea au fost suportate de autoritatea sau instituia public. Nu constituie forme de perfecionare profesional i nu pot fi finanate din bugetul de stat sau din bugetul local studiile universitare sau studiile de doctorat (49^3)1. Autoritile i instituiile publice au obligaia s comunice anual Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n condiiile legii, planul de perfecionare profesional a funcionarilor publici, precum i fondurile prevzute n bugetul anual propriu pentru acoperirea cheltuielilor de perfecionare profesional a funcionarilor publici, organizate la iniiativa ori n interesul autoritii sau instituiei publice. 6. Cariera funcionarilor publici. 6.1. Recrutarea funcionarilor publici. Poate ocupa o funcie public persoana care ndeplinete urmtoarele condiii: a) are cetenia romn2 i domiciliul n Romnia; b) cunoate limba romn, scris i
1 Conform art. X din LEGEA nr. 251 din 23 iunie 2006, publicat n MONITORUL OFICIAL nr. 574 din 4 iulie 2006 prevederile art. 49^3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile ulterioare, precum i cu modificrile i completrile aduse prin prezenta lege, nu se aplica pentru cheltuielile deja angajate la data intrrii n vigoare a legii. 2 n urma Deciziei Burbaud din 2003 a Curii Europene de Justiie, care a permis ocuparea funciilor publice de conducere dintrun stat membru al Uniunii Europene i de cetenii altui stat membru, s-a propus, de lege ferenda, modificarea Statutului funcionarilor publici n sensul admiterii ca i un resortisant al unui stat din Uniunea European s poat ocupa o funcie public din administraia romneasc, fiind astfel eliminat condiia restrictiv a ceteniei romne i a domiciliului n Romnia a se vedea Simona Cristea, Decizia
117
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------vorbit; c) are vrsta de minimum 18 ani mplinii; d) are capacitate deplin de exercitiu; e) are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate; f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public; g) ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; h) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea; i) nu a fost destituit dintr-o funcie public sau nu i-a ncetat contractul individual de munc pentru motive disciplinare n ultimii 7 ani; j) nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit prin lege. Ocuparea funciilor publice se face prin: a) promovare; b) transfer; c) redistribuire; d) recrutare; e) alte modaliti prevzute expres de Statut. Recrutarea n vederea intrrii n corpul funcionarilor publici se face prin concurs, n limita funciilor publice vacante rezervate n acest scop prin planul de ocupare a funciilor publice. Condiiile de participare i procedura de organizare a concursului se stabilesc potrivit legii. Concursul are la baz principiile competiiei deschise, transparenei, meritelor profesionale i competenei, precum i cel al egalitii accesului la funciile publice pentru fiecare cetean care ndeplinete condiiile legale. Anunul privind concursul se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a III-a, i ntr-un cotidian de larg circulaie, cu cel puin 30 de zile nainte de data desfurrii concursului. n mod excepional, termenul de 30 de zile poate fi redus, n condiiile legii, pentru concursul organizat n vederea ocuprii funciilor publice de execuie temporar vacante. Condiiile minime de vechime n specialitatea studiilor necesare participrii la concursul de recrutare organizat pentru ocuparea funciilor publice de execuie se stabilesc astfel: a) un an n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice, pentru ocuparea funciilor publice de execuie de grad profesional asistent din clasa I, 8 luni pentru ocuparea funciilor publice de execuie de grad profesional asistent din clasa a II-a sau 6 luni pentru ocuparea funciilor publice de execuie de grad profesional asistent din clasa a III-a; b) 5 ani n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice, pentru ocuparea funciilor publice de execuie de grad profesional principal; c) 9 ani n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice, pentru ocuparea funciilor publice de execuie de grad profesional superior. Condiiile minime de vechime n specialitatea studiilor necesare participrii la concursul de recrutare organizat pentru ocuparea funciilor publice de conducere se stabilesc astfel: a) 2 ani n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice, pentru ocuparea funciilor publice de conducere de: ef birou, ef serviciu i secretar al comunei, precum i a funciilor publice specifice asimilate acestora; b) 3 ani n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice, pentru ocuparea funciilor publice de conducere, altele dect cele prevzute la lit. a) Pentru participarea la concursul de recrutare organizat pentru ocuparea funciilor publice de conducere, candidaii trebuie s fi absolvit studii de masterat sau postuniversitare n domeniul administraiei publice,
Burbaud privind dreptul de liber circulaie i efectele ei asupra sistemului romnesc de funcie public, n Curierul judiciar nr.11/2003, p.130-132.
118
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------management ori n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice (art. . 51^1)1. Legea de modificare din 2006 instituie o perioad de tranziie n aplicarea condiiei privind studiile de masterat sau postuniversitare n domeniul administraiei publice, management ori n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice. Astfel, aceast condiie nu se aplic pe o perioad de 4 ani de la data intrrii n vigoare a Legii 215/2006 la recrutarea funcionarilor publici de conducere, n cazul exercitrii cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere, precum i pentru funcionarii publici care ocup o funcie public de conducere. Concursul de recrutare pentru funciile publice vacante din autoritile i instituiile publice centrale este organizat, n condiiile legii, astfel: a) de ctre comisia prevzut la art. 18 alin. (1) pentru nalii funcionari publici. Secretariatul tehnic al comisiei se asigur de Agenia Naional a Funcionarilor Publici; b) de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici, pentru ocuparea funciilor publice de conducere generale i specifice; c) de ctre autoriti i instituii publice, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, pentru ocuparea funciilor publice de execuie generale i specifice. Concursul de recrutare pentru funciile publice vacante din autoritile i instituiile publice din administraia public local este organizat, n condiiile legii, astfel: a) de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici, pentru funciile publice de conducere din urmtoarele domenii: protecia copilului, evidena informatizat a persoanei, audit public intern, financiarcontabilitate, urbanism i arhitectur, resurse umane, integrare european, pentru secretarii unitilor administrativ-teritoriale, pentru secretarii unitilor administrativ-teritoriale, precum i pentru funciile publice de execuie din domeniul auditului public intern; b) de ctre autoriti i instituii publice, pentru ocuparea funciilor publice vacante, altele dect cele prevzute la punctul a). n aceast situaie, autoritile i instituiile publice din administraia public local au obligaia de a informa Agenia Naional a Funcionarilor Publici nainte cu 10 zile de demararea procedurii de organizare i desfurare a concursurilor. Dac Agenia Naional a Funcionarilor Publici constat c nu sunt ndeplinite condiiile legale privind organizarea i desfurarea concursurilor dispune amnarea sau suspendarea organizrii i desfurrii concursului. ntiinarea va cuprinde n mod obligatoriu urmtoarele: a) identificarea funciilor publice vacante prin denumire, categorie, clas i, dup caz, grad profesional, precum i compartimentul din care fac parte; b) condiiile de studii de specialitate i, dup caz, alte condiii specifice prevzute n fia postului pentru fiecare funcie public vacant; c) data propus pentru organizarea concursului. n termen de 10 zile, Agenia Naional a Funcionarilor Publici verific n baza de date privind evidena funciilor publice i a funcionarilor publici dac exist funcionari publici care ndeplinesc condiiile pentru a fi redistribuii. n condiiile n care nu exist funcionari publici care s poat fi redistribuii, Agenia Naional a Funcionarilor Publici comunic autoritilor i instituiilor publice desemnarea unui responsabil de procedur,
1 Art. VI din LEGEA nr. 251 din 23 iunie 2006 prevede: Condiia prevzut la art. 51^1 alin. (7) din Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile ulterioare, precum i cu modificrile i completrile aduse prin prezenta lege, se considera ndeplinit pentru functionarii publici care au absolvit, programe de Administraie, centrele regionale de formare continua pentru administraia publica local, precum i de alte instituii specializate pana la data intrrii n vigoare a prezentei legi, programe de formare i perfecionare n administraia publica, organizate de Institutul Naional zate, din ara sau din strintate, cu durata de minimum un an, sau care, la data intrrii n vigoare a prezentei legi, urmeaz una dintre formele de nvmnt menionate, cu condiia absolvirii acestor studii n termenul prevzut."
119
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------funcionar public, reprezentant al acesteia n comisia de concurs. Responsabilul de procedur verific ndeplinirea condiiilor legale de organizare i desfurare a concursurilor i ndeplinete i celelalte activiti corespunztoare calitii de membru n comisia de concurs. Responsabilul de procedur sesizeaz cu celeritate Agenia Naional a Funcionarilor Publici n situaia nerespectrii de ctre autoritile i instituiile publice a procedurii de organizare i desfurare a concursurilor. Pe baza analizei sesizrii formulate de responsabilul de procedur, Agenia Naional a Funcionarilor Publici dispune suspendarea organizrii i desfurrii concursului. Responsabilul de procedur poate fi desemnat din cadrul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici sau din cadrul instituiei prefectului, pe baza propunerilor prefecilor. Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate delega autoritilor sau instituiilor publice, n condiiile legii, competena de a organiza concursuri de recrutare pentru ocuparea funciilor publice de conducere generale i specifice. Concursul pentru admiterea la programele organizate n condiiile legii pentru obinerea statutului de manager public se organizeaz i se gestioneaz de instituiile abilitate potrivit legii s organizeze astfel de programe, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici (art.51^3). 6.2. Perioada de stagiu. Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor profesionale n ndeplinirea atribuiilor i responsabilitilor unei funcii publice, formarea practic a funcionarilor publici debutani, precum i cunoaterea de ctre acetia a specificului administraiei publice i a exigenelor acesteia. Durata perioadei de stagiu este de 12 luni pentru funcionarii publici de execuie din clasa I, 8 luni pentru cei din clasa a II-a i 6 luni pentru cei din clasa a III-a. La terminarea perioadei de stagiu, pe baza rezultatului evalurii realizate, funcionarul public debutant va fi: a) numit funcionar public de execuie definitiv n clasa corespunztoare studiilor absolvite, n funciile publice prevzute la art. 13, n gradul profesional asistent; b) eliberat din funcia public, n cazul n care a obinut la evaluarea activitii calificativul "necorespunztor". n cazul eliberrii din funcia public perioada de stagiu nu constituie vechime necesar pentru ocuparea unei funcii publice. 6.3. Numirea funcionarilor publici. Numirea n funciile publice de conducere pentru care concursul se organizeaz de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici se face prin actul administrativ emis de conductorii autoritilor sau instituiilor publice din administraia public central i local, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Numirea n funciile publice pentru care se organizeaz concurs n condiiile art. 58 alin. (1) lit. c) (de ctre autoriti i instituii publice, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, pentru ocuparea funciilor publice de execuie generale i specifice) se face prin actul administrativ emis de conductorii autoritilor i instituiilor publice din administraia public central i local care au organizat concursul. Actul administrativ de numire are forma scris i trebuie s conin temeiul legal al numirii, numele funcionarului public, denumirea funciei publice, data de la care urmeaz s exercite funcia public, drepturile salariale, precum i locul de desfurare a activitii. Fia postului aferent funciei publice se anexeaz la actul administrativ de numire, iar o copie a acesteia se nmneaz funcionarului public.
120
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------La intrarea n corpul funcionarilor publici, funcionarul public depune jurmntul de credin1 n termen de trei zile de la emiterea actului de numire n funcia public definitiv. Depunerea jurmntului se consemneaz n scris. Refuzul depunerii jurmntului se consemneaz n scris i atrage revocarea actului administrativ de numire n funcia public. Obligaia de organizare a depunerii jurmntului aparine persoanei care are competena legal de numire. 6.4. Promovarea funcionarilor publici i evaluarea performanelor profesionale. n cariera, funcionarul public poate promova n funcia public i poate avansa n treptele de salarizare2, n condiiile legii. Promovarea n clas, promovarea n grade profesionale i avansarea n trepte de salarizare nu sunt condiionate de existena unui post vacant. Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcii publice superioare. Promovarea n funcia public de execuie n gradul profesional imediat superior celui deinut de funcionarul public se face prin concurs sau examen, organizat semestrial de ctre autoritile i instituiile publice, prin transformarea postului ocupat de funcionarul public ca urmare a promovrii concursului sau examenului. Fia postului funcionarului public care a promovat n funcia public se completeaz cu noi atribuii i responsabiliti sau, dup caz, prin creterea gradului de complexitate a atribuiilor exercitate. Concursul sau examenul de promovare n gradul profesional se organizeaz de autoritatea sau instituia public, n limita funciilor publice rezervate promovrii, cu ncadrarea n fondurile bugetare alocate. Pentru a participa la concursul sau examenul de promovare n gradul profesional imediat superior celui deinut, funcionarul public trebuie s ndeplineasc cumulativ urmtoarele condiii: a) s aib cel puin 3 ani vechime n gradul profesional al funciei publice din care promoveaz; b) s aib cel puin 2 ani vechime n treapta de salarizare din care avanseaz; c) s fi obinut cel puin calificativul "bine" la evaluarea anual a performanelor individuale n ultimii 2 ani calendaristici; d) s nu aib n cazierul administrativ o sanciune disciplinar neradiat n condiiile legii. Funcionarii publici care nu ndeplinesc condiiile de vechime prevzute pentru promovarea n gradul profesional imediat superior celui deinut pot participa la concursul organizat, n condiiile legii, n vederea promovrii rapide n funcia public. Pentru a participa la concursul de promovare ntr-o funcie public de conducere, funcionarii publici trebuie s ndeplineasc cumulativ urmtoarele condiii: a) s fie absolveni de masterat sau de studii postuniversitare n domeniul administraiei publice, management sau n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice; b) s fie numii ntr-o funcie public din clasa I; c) s ndeplineasc cerinele specifice prevzute n fia postului; d) s ndeplineasc condiiile minime de vechime n specialitatea studiilor necesare participrii la concurs, i anume 2 ani pentru ocuparea funciilor publice de conducere de ef birou, ef serviciu i secretar al
Jurmntul are urmtoarea formul: "Jur s respect Constituia, drepturile i libertile fundamentale ale omului, s aplic n mod corect i fr prtinire legile rii, s ndeplinesc contiincios ndatoririle ce mi revin n funcia public n care am fost numit, s pstrez secretul profesional i s respect normele de conduit profesional i civic. Aa s-mi ajute Dumnezeu". Formula religioas de ncheiere va respecta libertatea convingerilor religioase. 2 Pentru o perivire comparativ a sistemelor de avansare romn i francez, a se vedea Simona Cristea, Avansarea funcionarilor publici. Studiu comparat cu Frana, n Curierul judiciar nr.10/2003, p.116 i urm.
121
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------comunei, precum i a funciilor publice specifice asimilate acestora, respectiv 5 ani pentru alte funcii publice de conducere; e) s nu aib n cazierul administrativ o sanciune disciplinar neradiat n condiiile Statutului. Avansarea n trepte de salarizare se face n condiiile legii privind sistemul unitar de salarizare a funcionarilor publici. n urma dobndirii unei diplome de studii de nivel superior, funcionarii publici de execuie au dreptul de a participa la examenul organizat pentru ocuparea unei funcii publice ntr-o clas superioar celei n care sunt ncadrai, dac studiile absolvite sunt n specialitatea n care i desfoar activitatea sau dac autoritatea ori instituia public apreciaz c studiile absolvite sunt utile pentru desfurarea activitii. Promovarea n aceste condiii se face prin transformarea postului ocupat de funcionarul public ca urmare a promovrii examenului. Promovarea n clas nu se poate face pe o funcie public de auditor sau de consilier juridic. Evaluarea performantelor profesionale individuale ale funcionarilor publici se face anual. n urma evalurii performanelor profesionale individuale, funcionarului public i se acord unul dintre urmtoarele calificative: foarte bine, bine, satisfctor, nesatisfctor. Calificativele obinute la evaluarea profesional sunt avute n vedere la: a) avansarea n treptele de salarizare; b) promovarea ntr-o funcie public superioar; c) eliberarea din funcia public. n cadrul procesului de evaluare a performantelor profesionale ale funcionarilor publici se stabilesc cerinele de formare profesional a funcionarilor publici. Metodologia de evaluare a performantelor profesionale individuale ale funcionarilor publici se aprob prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, dup consultarea organizaiilor sindicale ale funcionarilor publici, reprezentative la nivel naional. 6.5. Sistemul de promovare rapid n funcia public. Pot beneficia de sistemul de promovare rapid n funcia public: a) persoanele care au absolvit programe organizate, n condiiile legii, pentru obinerea statutului de manager public; b) funcionarii publici care au promovat concursul dei nu ndeplinesc condiiile de vechime prevzute pentru promovarea n gradul profesional imediat superior)1. Pot participa la concurs funcionarii publici care ndeplinesc cumulativ urmtoarele condiii: a) au cel puin 1 an vechime n gradul profesional al funciei publice din care promoveaz; b) au obinut calificativul foarte bine la evaluarea performanelor profesionale individuale din ultimul an; c) nu au n cazierul administrativ o sanciune disciplinar neradiat n condiiile prezentei legi; d) au urmat cel puin o form de perfecionare profesional n ultimul an. Concursul pentru promovarea rapid se organizeaz anual, de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n limita numrului de funcii publice rezervate promovrii rapide. (art.60^1). Perioada n care o persoan a urmat programe organizate, n condiiile legii, pentru obinerea statutului de manager public este asimilat perioadei de stagiu. n cazul nepromovrii acestor programe, perioada de stagiu nu constituie vechime n specialitatea studiilor necesare ocuprii funciilor publice i nici vechime n funcia public (art. 60^2) 6.6. Acorduri colective. Comisii paritare. Autoritile i instituiile publice pot ncheia anual, n condiiile legii, acorduri cu sindicatele reprezentative ale funcionarilor publici sau cu reprezentanii funcionarilor publici, care s cuprind numai msuri referitoare la: a) constituirea i folosirea fondurilor destinate mbuntirii condiiilor la locul de munc;
1
Art. 60^1 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, republicat, intra n vigoare la 1 ianuarie 2007.
122
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------b) sntatea i securitatea n munc; c) programul zilnic de lucru; d) perfecionarea profesional; e) alte msuri dect cele prevzute de lege, referitoare la protecia celor alei n organele de conducere ale organizaiilor sindicale. n cazul n care sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt organizai n sindicat, acordul se ncheie cu reprezentanii funcionarilor publici din respectiva autoritate sau instituie public, desemnai n condiiile legii. Autoritatea sau instituia public va furniza sindicatelor reprezentative sau reprezentanilor funcionarilor publici informaiile necesare pentru ncheierea acordurilor privind raporturile de serviciu, n condiiile legii. n cadrul autoritilor i instituiilor publice se constituie comisii paritare. n alctuirea comisiei paritare intr un numr egal de reprezentani desemnai de conductorul autoritii sau instituiei publice i de sindicatul reprezentativ al funcionarilor publici. n cazul n care sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt organizati n sindicat, reprezentanii lor vor fi desemnai prin votul majoritii funcionarilor publici din respectiva autoritate sau instituie public. Modul de constituire, organizare i funcionare a comisiilor paritare, precum i componena, atribuiile i procedura de lucru ale acestora se stabilesc prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Comisiile paritare sunt consultate n urmtoarele situaii: a) la stabilirea msurilor de imbunatatire a activitii autoritilor i instituiilor publice pentru care sunt constituite; b) la stabilirea oricror msuri privind pregtirea profesional a funcionarilor publici, dac costurile acestora sunt suportate din fonduri bugetare; c) la stabilirea programului de lucru de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice; d) alte situaii prevzute de lege. n exercitarea atribuiilor, comisiile paritare emit avize consultative. Comisiile paritare urmresc permanent realizarea acordurilor stabilite ntre sindicatele reprezentative sau reprezentanii funcionarilor publici cu autoritile sau instituiile publice. Trimestrial, comisia paritar ntocmete rapoarte cu privire la respectarea prevederilor acordurilor ncheiate n condiiile legii, pe care le comunic conducerii autoritii sau instituiei publice, precum i conducerii sindicatelor reprezentative ale funcionarilor publici. 7. Sanciunile disciplinare i rspunderea funcionarilor publici. 7.1. Tipuri de rspundere. nclcarea de ctre funcionarii publici, cu vinovaie, a ndatoririlor de serviciu atrage rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal, dup caz1. Orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al sau sau ntr-un interes legitim se poate adresa instanei judectoreti, n condiiile legii, mpotriva autoritii sau instituiei publice care a emis actul sau care a refuzat sa rezolve cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim. n cazul n care aciunea se admite i se constat vinovia funcionarului public, persoana respectiv va fi obligat la plata daunelor, solidar cu autoritatea sau instituia public. Rspunderea juridic a funcionarului public nu se poate angaja dac acesta a respectat prevederile legale i procedurile administrative aplicabile autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea.
1 A se vedea Theodor Mrejeru, Elena Ilie, Condiiile pentru numirea n funcie i rspunderea juridic a funcionarilor publici, n Juridica nr.2/2000, p.58 i urm.
123
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------7.2. Rspunderea disciplinar. nclcarea cu vinovaie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o dein i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de lege constituie abatere disciplinar i atrage rspunderea disciplinar a acestora. Constituie abateri disciplinare urmtoarele fapte: a) ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor; b) neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor; c) absene nemotivate de la serviciu; d) nerespectarea n mod repetat a programului de lucru; e) interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal; f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter; g) manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; h) desfurarea n timpul programului de lucru a unor activiti cu caracter politic; i) refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu; j) nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti, conflicte de interese i interdicii stabilite prin lege pentru funcionarii publici; k) alte fapte prevzute ca abateri disciplinare n actele normative din domeniul funciei publice i funcionarilor publici. Sanciunile disciplinare sunt: a) mustrare scris; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni; c) suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani; d) retrogradarea n treptele de salarizare sau retrogradarea n funcia public pe o perioad de pn la un an; e) destituirea din funcia public. La individualizarea sanciunii disciplinare se va ine seama de cauzele i gravitatea abaterii disciplinare, mprejurrile n care aceasta a fost svrit, gradul de vinovaie i consecinele abaterii, comportarea general n timpul serviciului a funcionarului public, precum i de existena n antecedentele acestuia a altor sanciuni disciplinare care nu au fost radiate n condiiile Statutului. Sanciunile disciplinare se aplic n termen de cel mult 1 an de la data sesizrii comisiei de disciplin cu privire la svrirea abaterii disciplinare, dar nu mai trziu de 2 ani de la data svririi abaterii disciplinare. n cazul n care fapta funcionarului public a fost sesizat ca abatere disciplinar i ca infraciune, procedura angajrii rspunderii disciplinare se suspend pn la dispunerea nenceperii urmririi penale, scoaterii de sub urmrire penal ori ncetrii urmririi penale sau pn la data la care instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal. Pe perioada cercetrii administrative, n situaia n care funcionarul public care a svrit o abatere disciplinar poate influena cercetarea administrativ, conductorul autoritii sau instituiei publice are obligaia de a interzice accesul acestuia la documentele care pot influena cercetarea sau, dup caz, de a dispune mutarea temporar a funcionarului public n cadrul altui compartiment sau altei structuri a autoritii ori instituiei publice. Mustrarea scris se poate aplica direct de ctre persoana care are competena legal de numire n funcia public. Celelalte sanciuni disciplinare se aplic de ctre persoana care are competena legal de numire n funcia public, la propunerea comisiei de disciplin. Sanciunile disciplinare nu pot fi aplicate dect dup cercetarea prealabil a faptei svrite i dup audierea funcionarului public. Audierea funcionarului public trebuie consemnat n scris, sub sanciunea nulitii. Refuzul funcionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraie privitoare la abaterile disciplinare care i se imputa se consemneaz ntr-un proces-verbal. Pentru analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare i propunerea sanciunii disciplinare aplicabile funcionarilor publici din autoritile sau instituiile publice se constituie comisii de disciplin.
124
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Din comisia de disciplin face parte i un reprezentant al organizaiei sindicale reprezentative sau, dup caz, un reprezentant desemnat prin votul majoritii funcionarilor publici pentru care este organizat comisia de disciplin, n cazul n care sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt organizai n sindicat. Comisia de disciplin poate desemna unul sau mai muli membri i, dup caz, poate solicita compartimentelor de control din cadrul autoritilor sau instituiilor publice s cerceteze faptele sesizate i s prezinte rezultatele activitii de cercetare. Comisia de disciplin pentru nalii funcionari publici este compus din 5 nali funcionari publici, numii prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului administraiei i internelor. Modul de constituire, organizare i funcionare a comisiilor de disciplin, precum i componena, atribuiile, modul de sesizare i procedura de lucru ale acestora se stabilesc prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Funcionarul public nemulumit de sanciunea aplicat se poate adresa instanei de contencios administrativ, solicitnd anularea sau modificarea, dup caz, a ordinului sau dispoziiei de sancionare. Pentru evidenierea situaiei disciplinare a funcionarului public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici va elibera un cazier administrativ, conform bazei de date pe care o administreaz. Cazierul administrativ este un act care cuprinde sanciunile disciplinare aplicate funcionarului public i care nu au fost radiate n condiiile legii. Cazierul administrativ este necesar n urmtoarele cazuri: a) desemnarea unui funcionar public ca membru n comisia de concurs pentru recrutarea funcionarilor publici; b) desemnarea unui funcionar public n calitate de preedinte i membru n comisia de disciplin; c) desemnarea unui funcionar public ca membru n comisia paritar; d) ocuparea unei funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici sau categoriei funcionarilor publici de conducere; e) n orice alte situaii prevzute de lege. Cazierul administrativ este eliberat la solicitarea: a) funcionarului public interesat; b) conductorului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; c) preedintelui comisiei de disciplin; d) altor persoane prevzute de lege. Sanciunile disciplinare se radiaz de drept, dup cum urmeaz: a) n termen de 6 luni de la aplicare, mustrarea scris; b) n termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, n cazul sanciunilor de diminuare a drepturilor salariale, de suspendare a dreptului la avansare, de trecere ntr-o funcie inferioar c) n termen de 7 ani de la aplicare, sanciunea de destituire din funcie. Radierea sanciunilor disciplinare radiate n condiiile lit. a) si b) se constat prin act administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice1. 7.3. Rspunderea contravenional. Rspunderea contravenional a funcionarilor publici se angajeaz n cazul n care acetia au svrit o contravenie n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu. mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii funcionarul public se poate adresa cu plngere la judectoria n a crei circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care este numit funcionarul public sancionat. 7.4. Rspunderea civil. Rspunderea civil a funcionarului public se angajeaz: a) pentru pagubele produse cu vinovaie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz; b) pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; c) pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia
1 Statutul nu prevede n ce mod se constat radierea sanciunii de destituire din funcie. n lipsa unei precizri, credem c este vorba despre o radiere de drept ce nu necesit constatare, ci doar obligaia persoanei de numire n funcia public de a nu ine seama de aceast sanciune, atunci cnd analizeaz ndeplinirea condiiilor de acces la funcia public, prevzute la art.49.
125
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. Repararea pagubelor aduse autoritii sau instituiei publice n situaiile prevzute la lit. a) si b) se dispune prin emiterea de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice a unui ordin sau a unei dispoziii de imputare, n termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, dup caz, prin asumarea unui angajament de plat, iar n situaia prevzut la lit. c), pe baza hotrrii judectoreti definitive i irevocabile. Dreptul conductorului autoritii sau instituiei publice de a emite ordinul sau dispoziia de imputare se prescrie n termen de 3 ani de la data producerii pagubei. mpotriva ordinului sau dispoziiei de imputare funcionarul public n cauz se poate adresa instanei de contencios administrativ. 7.5. Rspunderera penal. Rspunderea funcionarului public pentru infraciunile svrite n timpul serviciului sau n legtura cu atribuiile funciei publice pe care o ocup se angajeaz potrivit legii penale. n cazul n care funcionarul public este trimis n judecat pentru svrirea unei infraciuni de natura celor prevzute la art. 50 lit. h), i anume infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legatura cu serviciul, care impiedica nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie care l-ar face pe funcionar incompatibil cu exercitarea funciei publice, persoana care are competena legal de numire n funcia public va dispune suspendarea funcionarului public din funcia public pe care o deine. Dac instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal, suspendarea din funcia public nceteaz, iar funcionarul public respectiv i va relua activitatea n funcia public deinut anterior i i vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare. n situaia n care nu sunt ntrunite condiiile pentru angajarea rspunderii penale, iar fapta funcionarului public poate fi considerat abatere disciplinar, va fi sesizat comisia de disciplin competent. De la momentul nceperii urmririi penale, n situaia n care funcionarul public poate influena cercetarea, persoana care are competena numirii n funcia public are obligaia s dispun mutarea temporar a funcionarului public n cadrul altui compartiment sau altei structuri fr personalitate juridic a autoritii ori instituiei publice. 8. Modificarea, suspendarea i ncetarea raportului de serviciu. 8.1. Modificarea raportului de serviciu. Mobilitatea n cadrul corpului funcionarilor publici se realizez prin modificarea raporturilor de serviciu, astfel: a) pentru eficientizarea activitii autoritilor i instituiilor publice; b) n interesul funcionarului public, pentru dezvoltarea carierei n funcia public. Modificarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici de execuie i funcionarilor publici de conducere are loc prin: a) delegare; b) detaare; c) transfer; d) mutarea n cadrul autoritii sau instituiei
publice ori n cadrul altei structuri fr personalitate juridic a autoritii sau instituiei publice, n condiiile prezentei legi; e) exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere.
DELEGAREA se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care este ncadrat funcionarul public, pe o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntr-un an. Delegarea pe o perioad mai mare de 60 de zile calendaristice n cursul unui an calendaristic se poate dispune numai cu acordul scris al funcionarului public.
126
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Funcionarul public poate refuza delegarea dac se afl n una dintre urmtoarele situaii: a) graviditate; b) i crete singur copilul minor; c) starea sntii, dovedit cu certificat medical, face contraindicat delegarea. Pe timpul delegrii funcionarul public i pstreaz funcia public i salariul, iar autoritatea sau instituia public care l deleag este obligat s suporte costul integral al transportului, cazrii i al indemnizaiei de delegare. DETAAREA se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care urmeaz s i desfoare activitatea funcionarul public, pentru o perioad de cel mult 6 luni. n cursul unui an calendaristic un funcionar public poate fi detaat mai mult de 6 luni numai cu acordul sau scris. Detaarea se poate dispune dac pregtirea profesional a funcionarului public corespunde atribuiilor i responsabilitilor funciei publice, cu respectarea categoriei, clasei i gradului profesional al funcionarului public. Detaarea se poate dispune i pe o funcie public de conducere, dac funcia public este vacant, cu caracter temporar. Ea se dispune de ctre persoana care are competenta numirii n funcia public, pe o perioad de maximum 6 luni ntr-un an calendaristic, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, pentru funciile din cadrul autoritilor i instituiilor publice din administraia publica centrala, respectiv cu obligaia ntiinrii nainte cu cel puin 10 zile a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, pentru funciile publice din cadrul autoritilor i instituiilor publice din administraia publica local. De asemenea, funcionarul public trebuie s ndeplineasc condiiile de studii i vechime n specialitatea studiilor i s nu existe n cadrul autoritii sau instituiei publice funcionari publici care s exercite cu caracter temporar funcia public. Funcionarul public poate fi detaat pe o funcie public inferioar, numai cu acordul su scris1. n mod excepional, detaarea se poate dispune i pe o funcie public din categoria nalilor funcionari publici, cu aplicarea prevederilor art. 92 alin. (1^1), dac funcionarul public ndeplinete condiiile de studii i de vechime n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice n condiiile legii. n acest caz, detaarea se dispune prin act administrativ al persoanei care are competena legal de numire a funcionarilor publici care ocup funcii publice din categoria nalilor funcionari publici, la propunerea conductorului autoritii sau instituiei publice n care urmeaz s i desfoare activitatea funcionarul public detaat. Funcionarul public poate refuza detaarea dac se afl n una dintre urmtoarele situaii: a) graviditate; b) i crete singur copilul minor; c) starea sntii, dovedit cu certificat medical, face contraindicat detaarea; d) detaarea se face ntr-o localitate n care nu i se asigur condiii corespunztoare de cazare; e) este singurul ntreintor de familie; f) motive familiale temeinice justific refuzul de a da curs detarii. Pe perioada detarii funcionarul public i pstreaz funcia public i salariul. Dac salariul corespunztor funciei publice pe care este detaat este mai mare, el are dreptul la acest salariu. Pe timpul detarii n alt localitate autoritatea sau instituia public beneficiar este obligat s-i suporte costul integral al transportului, dus i ntors, cel puin o dat pe lun, al cazrii i al indemnizaiei de detaare. TRANSFERUL, ca modalitate de modificare a raportului de serviciu, poate avea loc dup cum urmeaz: a) n interesul serviciului; b) la cererea funcionarului public. Transferul se poate face ntr-o funcie public pentru care sunt ndeplinite condiiile specifice prevzute n fia postului.
1 Funcionarii publici cu statut special pot fi detaai pe funcii publice generale echivalente funciilor publice specifice ocupate, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, cu aplicarea corespunztoare a prevederilor alin. (1)-(2^1) i cu respectarea prevederilor art. 110. (2^2) Funcionarii publici pot fi detaai i pe funcii publice cu statut special, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, cu respectarea prevederilor art. 110. (2^3)
127
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------a) Transferul n interesul serviciului se face ntr-o funcie public de aceeai categorie, clasa i grad profesional cu funcia public deinut de funcionarul public sau ntr-o funcie public de nivel inferior. Transferul n interesul serviciului se poate face numai cu acordul scris al funcionarului public transferat. n cazul transferului n interesul serviciului n alt localitate, funcionarul public transferat are dreptul la o indemnizaie egal cu salariul net calculat la nivelul salariului din luna anterioar celei n care se transfer, la acoperirea tuturor cheltuielilor de transport i la un concediu pltit de 5 zile. Plata acestor drepturi se suport de autoritatea sau instituia public la care de face transferul, n termen de cel mult 15 zile de la data aprobrii transferului. b) Transferul la cerere se face ntr-o funcie public de aceeai categorie, clas i grad profesional sau ntr-o funcie public de nivel inferior, n urma aprobrii cererii de transfer a funcionarului public de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice la care se solicit transferul. n acest caz, transferul poate avea loc numai ntre autoriti sau instituii publice din administraia public central, ntre autoriti administrative autonome ori, dup caz, ntre autoriti sau instituii publice din administraia public local. Prin excepie de la prevederile mai sus precizate, n cazul nalilor funcionari publici, transferul la cerere se poate dispune de persoana care are competena legal de numire n funcia public, la solicitarea motivat a naltului funcionar public i cu aprobarea conductorului autoritii sau instituiei publice n a crei structur se gsete funcia public vacant pe care urmeaz a fi transferat, cu ndeplinirea condiiilor specifice prevzute pentru funcia public de conducere sau de execuie respectiv i cu respectarea prevederilor referitoare la asigurarea publicitatii functiilor publice vacante care pot fi ocupate prin transfer la cerere si la situatia care doi sau mai multi functionari solicita transferul. n cazul funcionarilor publici de conducere, transferul se poate realiza pe funcii publice de conducere de acelai nivel sau, dup caz, de nivel inferior, ale cror condiii de ocupare i experien profesional necesar n vederea ocuprii sunt similare cu cele ale funciei de pe care se efectueaz transferul, cu respectarea prevederilor legale1. Autoritile sau instituiile publice ntre care se realizeaz transferul sunt obligate s verifice ndeplinirea condiiei de similaritate a condiiilor de ocupare i a experienei profesionale. Autoritile sau instituiile publice au obligaia de a asigura publicitatea funciilor publice vacante care pot fi ocupate prin transfer la cerere. n situaia n care doi sau mai muli funcionari publici solicit ocuparea unei funcii publice vacante prin transfer la cerere, selecia se face pe baz de interviu. MUTAREA IN CADRUL AUTORITATII SAU INSTITUTIEI PUBLICE ORI IN CADRUL ALTEI Mutarea definitiv poate avea loc n urmtoarele situaii: a) cnd se dispune de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea funcionarul public pe o funcie public vacant echivalent, de aceeai categorie, clas i, dup caz, de acelai grad profesional, sau pe o funcie public vacant de nivel inferior pentru care sunt ndeplinite condiiile specifice prevzute n fia postului. n cazuri temeinic justificate, mutarea se poate dispune motivat de conductorul autoritii sau instituiei publice, cu repartizarea postului corespunztor funciei deinute de funcionarul public. n oricare dintre situaii este necesar acordul scris al funcionarului public; b) la solicitarea justificat a funcionarului public, cu aprobarea conductorului autoritii sau instituiei publice, pe o funcie public vacant echivalent, de aceeai categorie, clas i, dup caz, la acelai grad STRUCTURI fr personalitate juridic a autoritii sau instituiei publice poate fi definitiv ori temporar.
Alin. (2), (4) i (5) 128
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------profesional, sau pe o funcie public vacant de nivel inferior pentru care sunt ndeplinite condiiile specifice prevzute n fia postului; c) n alte situaii prevzute de dispoziiile legale. n cazul nalilor funcionari publici, mutarea definitiv se poate dispune de persoana care are competena legal de numire n funcia public, la solicitarea motivat a naltului funcionar public i cu aprobarea conductorului autoritii sau instituiei publice n care se gsete funcia public de conducere ori de execuie vacant pe care urmeaz a fi mutat definitiv, cu ndeplinirea condiiilor specifice prevzute pentru funcia public respectiv. Mutarea temporar pe o alt funcie public se dispune motivat, n interesul autoritii sau instituiei publice, de ctre conductorul autoritii ori instituiei publice, pe o funcie public vacant echivalent, de aceeai categorie, clas i, dup caz, de acelai grad profesional, pentru care sunt ndeplinite condiiile specifice prevzute n fia postului sau, dup caz, cu repartizarea postului corespunztor funciei deinute de funcionarul public, pentru o perioad de maximum 6 luni ntr-un an calendaristic. n mod excepional, mutarea temporar sau definitiv poate fi solicitat de funcionarul public n cazul n care starea sntii, dovedit pe baza unui examen de specialitate, nu i mai permite desfurarea activitii n acel compartiment. Mutarea temporar sau definitiv se face n condiiile prezentei legi, dac funcionarul public n cauz este apt profesional s ndeplineasc atribuiile care i revin. Dac mutarea se dispune n alt localitate, funcionarul public beneficiaz de drepturile prevzute la art. 90 alin. (3). Funcionarul public poate refuza mutarea n cadrul altei structuri a autoritii sau instituiei publice n alt localitate, dac se afl n una dintre situaiile prevzute la art. 89 alin. (3). Refuzul nejustificat constituie abatere disciplinar. EXERCITAREA CU CARACTER TEMPORAR A UNEI FUNCTII PUBLICE de conducere vacante sau temporar vacante se realizeaz prin promovarea temporar a unui funcionar public care ndeplinete condiiile de studii i de vechime n specialitatea studiilor pentru ocuparea funciei publice i care nu are o sanciune disciplinar aplicat, care nu a fost radiat, n condiiile prezentei legi. n mod excepional, la propunerea justificat a conductorului autoritii sau instituiei publice n al crei stat de funcii exist funcia public corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici vacant sau temporar vacant, exercitarea cu caracter temporar a acesteia poate fi realizat de funcionari publici sau, dup caz, de funcionari publici cu statut special care ndeplinesc condiiile legale, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Aceast msur se dispune prin act administrativ al persoanei care are competena legal de numire n funcia public corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici, n condiiile n care, din motive obiective, funcia public nu a putut fi ocupat prin mobilitate. Dac funcia public este vacant, msura se dispune de ctre persoana care are competena numirii n funcia public, pe o perioad de maximum 6 luni ntr-un an calendaristic, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. n mod excepional, perioada poate fi prelungit cu maximum 3 luni, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, dac autoritatea sau instituia public a organizat concurs de recrutare sau promovare i funcia public nu a fost ocupat, n condiiile legii. Dac funcia public este temporar vacant, msura se dispune de ctre persoana care are competena legal de numire n funcia public, pn la data ncetrii suspendrii din funcia public, a detarii titularului funciei publice, pn la radierea de drept a sanciunii disciplinare a suspendarii dreptului la avansare sau, dup
129
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------caz, n situaia n care funcionarul public de conducere exercit cu caracter temporar o alt funcie public de conducere vacant sau temporar vacant ori din categoria nalilor funcionari publici, pn la expirarea perioadei pentru care s-a dispus exercitarea cu caracter temporar, n condiiile legii. Dac salariul corespunztor funciei publice pe care o exercit cu caracter temporar este mai mare, funcionarul public are dreptul la acest salariu. nalii funcionari publici sunt supui mobilitii n funcie i prezint disponibilitate la numirile n funciile publice corespunztoare nalilor funcionari publici prevzute prin Statut. Refuzul nentemeiat al numirilor atrage eliberarea din funcia public. n aceast situaie, naltul funcionar public intr n corpul de rezerv al funcionarilor publici, beneficiind de dreptul de a fi redistribuit pe o funcie public de conducere sau de execuie vacant, n condiiile prevazute de Statut. Autoritile i instituiile publice au obligaia de a asigura decontarea cheltuielilor ocazionate de mobilitate, precum i locuine de serviciu, n condiiile legii. 8.2. Suspendarea raportului de serviciu. Raportul de serviciu se suspend de drept atunci cnd funcionarul public se afl n una dintre urmtoarele situaii: a) este numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public, pentru perioada respectiv; b) este ncadrat la cabinetul unui demnitar; c) este desemnat de ctre autoritatea sau instituia public s desfoare activiti n cadrul unor misiuni diplomatice ale Romniei ori n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, pentru perioada respectiv; d) desfoar activitate sindical pentru care este prevzut suspendarea, n condiiile legii; e) efectueaz stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat; f) este arestat preventiv; g) efectueaz tratament medical n strintate, dac funcionarul public nu se afl n concediu medical pentru incapacitate temporar de munc, precum i pentru nsoirea soului sau, dup caz, a soiei ori a unei rude pn la gradul I inclusiv, n condiiile legii; h) se afla n concediu pentru incapacitate temporar de munca, pe o perioad mai mare de o lun, n condiiile legii; i) carantin, n condiiile legii; j) concediu de maternitate, n condiiile legii; k) este disprut, iar dispariia a fost constatat prin hotrre judectoreasc irevocabil; l) for major; l^1) n cazul n care s-a dispus trimiterea n judecat pentru svrirea uneia din urmtoarele infraciuni: infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legatura cu serviciul, care impiedica nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea; l^2) pe perioada cercetrii administrative, n situaia n care funcionarul public care a svrit o abatere disciplinar poate influena cercetarea administrativ, la propunerea motivat a comisiei de disciplin; m) n alte cazuri expres prevzute de lege. (art. 81, alin 1) n termen de 15 zile calendaristice nainte de data ncetrii motivului de suspendare de drept, dar nu mai trziu de data lurii la cunotin de motivul ncetrii suspendrii de drept, funcionarul public este obligat sa informeze n scris persoana care are competena legal de numire n funcia public despre acest fapt. Neinformarea persoanei care are competena legal de numire n funcia public atrage ncetarea de drept a raportului de serviciu al funcionarului public, cu excepia cazurilor prevzute la lit. f), h), i), k) i l). Persoana care are competena legal de numire n funcia public are obligaia s asigure, n termen de 5 zile de la expirarea termenului de 15 zile calendaristice, condiiile necesare relurii activitii de ctre funcionarul public. Raportul de serviciu se suspend la iniiativa funcionarului public n urmtoarele situaii: a) concediu pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani sau, n cazul copilului cu handicap, pn la mplinirea vrstei
130
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------de 3 ani, n condiiile legii; b) concediu pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7 ani sau, n cazul copilului cu handicap pentru afeciunile intercurente, pn la mplinirea vrstei de 18 ani; c) desfurarea unei activiti n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, n alte situaii dect cele n care raportul de serviciu este suspendat de drept; d) pentru participare la campania electoral; e) pentru participarea la grev, n condiiile legii. Raportul de serviciu se poate suspenda la cererea motivat a funcionarului public, pentru un interes personal legitim, n alte cazuri dect cele prevzute la suspendarea din iniiativa funcionarului public i la suspendarea de drept a raportului de serviciu, pe o perioad cuprins ntre o lun i 3 ani. Cererea de suspendare a raportului de serviciu se face n scris, cu cel puin 15 zile calendaristice nainte de data cnd se solicit suspendarea, cu excepia situaiei prevzute la lit. e), i anume pentru participarea la grev, cnd cererea de suspendare se face cu 48 de ore nainte de declanarea grevei. Suspendarea raportului de serviciu se constat n cazurile prevzute pentru suspendarea la iniiativa funcionarului public, i n cazurile de suspendare de drept a raportului de serviciu, precum i n alte cazuri reglementate prin legi speciale, respectiv se aprob n cazul cererii motivate a funcionarului public, pentru un interes personal legitim, n alte cazuri dect cele prevzute la art. 82. alin. (1) i la art. 81 alin. (1), prin act administrativ al persoanei care are competenta numirii n funcia public. Dispoziiile referitoare la obligaia funcionarului public de a informa n scris persoana care are competena legal de numire n funcia public precum i referitor la consecinele neinformrii se aplic n mod corespunztor i pentru cazurile de suspendare la iniiaiva funcionarului i la cererea motivat a funcionarului. Reluarea activitii se dispune prin act administrativ al persoanei care are competena legal de numire n funcia public. Actul administrativ prin care se constat, respectiv se aprob suspendarea raportului de serviciu, precum i cel prin care se dispune reluarea activitii de ctre funcionarul public se comunic Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n termen de 10 zile lucrtoare de la data emiterii. Pe perioada suspendrii raportului de serviciu autoritile i instituiile publice au obligaia s rezerve postul aferent funciei publice. Ocuparea acestuia se face, pe o perioad determinat, n condiiile legii. Pe perioada suspendrii, raporturile de serviciu ale funcionarilor publici nu pot nceta i nu pot fi modificate dect din iniiativa sau cu acordul funcionarului public n cauz. Perioada suspendrii raporturilor de serviciu n condiiile n care funcionarul este desemnat de ctre autoritatea sau instituia publica s desfoare activiti n cadrul unor misiuni diplomatice ale Romniei ori n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, pentru perioada respectiv sau desfoar activiti n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, n alte situaii dect cele prevzute anterior se consider vechime n funcia public. 8.3. ncetarea raportului de serviciu. ncetarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici se face prin act administrativ al persoanei care are competena legal de numire n funcia public i are loc n urmtoarele condiii: a) de drept; b) prin acordul prilor, consemnat n scris; c) prin eliberare din funcia publica; d) prin destituire din funcia publica; e) prin demisie. Raportul de serviciu existent nceteaz de drept: a) la data decesului funcionarului public; b) la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti de declarare a morii funcionarului public; c) dac funcionarul public nu mai ndeplinete una dintre condiiile prevzute la art. 50 lit. a), d) i f); d) la data ndeplinirii cumulative a condiiilor de vrst standard i a stagiului minim de cotizare pentru pensionare; e) ca urmare a constatrii nulitii absolute a actului administrativ de numire n funcia public, de la data la care nulitatea a fost
131
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------constatat prin hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil; f) cnd funcionarul public a fost condamnat printr-o hotrre judectoreasc definitiv pentru o fapt prevzut la art. 50 lit. h) sau prin care s-a dispus aplicarea unei sanciuni privative de libertate, la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii de condamnare; g) ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau funciei, ca msur de siguran ori ca pedeaps complementar, de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti prin care s-a dispus interdicia; h) la data expirrii termenului n care a fost ocupat pe perioada determinat funcia public. Constatarea cazului de ncetare de drept a raportului de serviciu se face, n termen de 5 zile lucrtoare de la intervenirea lui, prin act administrativ al persoanei care are competena legal de numire n funcia public. Actul administrativ prin care s-a constatat ncetarea de drept a raporturilor de serviciu se comunic Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n termen de 10 zile lucrtoare de la emiterea lui. Eliberarea din funcia public. Persoana care are competena legal de numire n funcia public va dispune eliberarea din funcia public prin act administrativ, care se comunic funcionarului public n termen de 5 zile lucrtoare de la emitere, n urmtoarele cazuri: a) autoritatea sau instituia public i-a ncetat activitatea ori a fost mutat ntr-o alt localitate, iar funcionarul public nu este de acord s o urmeze; b) autoritatea sau instituia public i reduce personalul ca urmare a reorganizrii activitii, prin reducerea postului ocupat de funcionarul public; c) ca urmare a admiterii cererii de reintegrare n funcia public ocupat de ctre funcionarul public a unui funcionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive neintemeiate, de la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti prin care s-a dispus reintegrarea; d) pentru incompetena profesional, n cazul obinerii calificativului nesatisfctor la evaluarea performantelor profesionale individuale; e) funcionarul public nu mai ndeplinete condiia prevzut la art. 50 lit. g); f) starea sntii fizice sau/i psihice a funcionarului public, constatat prin decizie a organelor competente de expertiz medical, nu i mai permite acestuia s i ndeplineasc atribuiile corespunztoare funciei publice deinute; g) ca urmare a refuzului nentemeiat al naltului funcionar public de acceptare a numirii n condiiile n care nalii funcionari publici sunt supui mobilitii n funcie i prezint disponibilitate la numirile n funciile publice . Situaiile prevzute la lit. a)-c) i e)-g) reprezint motive neimputabile funcionarilor publici. n cazul eliberrii din funcia public, autoritatea sau instituia public este obligat s acorde funcionarilor publici un preaviz de 30 de zile calendaristice. n perioada de preaviz, persoana care are competena legal de numire n funcia public poate acorda celui n cauz reducerea programului de lucru, pn la 4 ore zilnic, fr afectarea drepturilor salariale cuvenite. n cazurile prevzute la lit. b), c) i e), n perioada de preaviz, dac n cadrul autoritii sau instituiei publice exista funcii publice vacante corespunztoare, aceasta are obligaia de a le pune la dispoziie funcionarilor publici. n cazurile prevzute la lit. a)-c) i e), dac nu exist funcii publice vacante corespunztoare n cadrul autoritii sau instituiei publice, autoritatea ori instituia public are obligaia de a solicita Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n perioada de preaviz, lista funciilor publice vacante. n cazul n care exist o funcie public vacant corespunztoare, identificat n perioada de preaviz, funcionarul public va fi transferat n interesul serviciului sau la cerere. Funcionarul public de conducere are prioritate la ocuparea unei funcii publice vacante de nivel inferior. n caz de reorganizare a autoritii sau instituiei publice, funcionarii publici vor fi numii n noile funcii publice sau, dup caz, n noile compartimente n urmtoarele cazuri: a) se modific atribuiile
132
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------aferente unei funcii publice mai puin de 50%; b) sunt reduse atribuiile unui compartiment; c) este schimbat denumirea fr modificarea n proporie de peste 50% a atribuiilor aferente funciei publice; d) este schimbat structura compartimentului. Aplicarea acestor prevederi se face cu respectarea urmtoarelor criterii: a) categoria, clasa i, dup caz, gradul profesional ale funcionarului public; b) ndeplinirea criteriilor specifice stabilite pentru funcia public; c) pregtirea profesional; d) s fi desfurat activiti similare. n cazul n care exist mai muli funcionari publici, se organizeaz examen de ctre autoritatea sau instituia public. Reducerea unui post este justificat dac atribuiile aferente acestuia se modific n proporie de peste 50% sau dac sunt modificate condiiile specifice de ocupare a postului respectiv, referitoare la studii. n cazul reorganizrii activitii prin reducerea posturilor, autoritatea sau instituia public nu poate nfiina posturi similare celor desfiinate pentru o perioad de un an de la data reorganizrii. Destituirea din funcia public se dispune prin act administrativ al persoanei care are competena legal de numire n funcia public, ca sanciune disciplinar aplicat pentru motive imputabile funcionarului public, n urmtoarele cazuri: a) pentru svrirea repetat a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecine grave; b) dac s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea acestuia ntr-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate. Actul administrativ prin care funcionarul este destituit se comunic funcionarului public n termen de 5 zile lucrtoare de la data emiterii. Comunicarea actului administrativ trebuie s se fac anterior datei destituirii din funcia public. Demisia. Funcionarul public poate s comunice ncetarea raporturilor de serviciu prin demisie, notificat n scris persoanei care are competena legal de numire n funcia public. Demisia nu trebuie motivat i produce efecte dup 30 de zile calendaristice de la nregistrare. La modificarea, la suspendarea i la ncetarea raportului de serviciu funcionarul public are ndatorirea s predea lucrrile i bunurile care i-au fost ncredinate n vederea exercitrii atribuiilor de serviciu. La ncetarea raportului de serviciu funcionarul public i pstreaz drepturile dobndite n cadrul carierei, cu excepia cazului n care raportul de serviciu a ncetat din motive imputabile acestuia. 1 Redistribuirea funcionarilor publici se face de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici, astfel: a) n cadrul autoritilor sau instituiilor publice din aceeai localitate sau dintr-o localitate aflat la o distan de pn la 50 km de localitatea de domiciliu; b) n cadrul autoritilor sau instituiilor publice din alt jude sau aflate la o distan mai mare de 50 km de localitatea de domiciliu, la cererea funcionarului public. Redistribuirea funcionarilor publici se face ntr-o funcie public de aceeai categorie, clas i acelai grad profesional cu funcia public deinut de funcionarul public. De asemenea, se poate face i ntr-o funcie public inferioar vacant, cu acordul scris al funcionarului public. Redistribuirea ntr-o funcie public de conducere se face ntr-o funcie public de aceeai categorie, clas i acelai grad profesional cu funcia public deinut de funcionarul public sau, dup caz, ntr-o funcie
1
Functionarii publici beneficiaz de drepturi din bugetul asigurrilor pentru omaj, n cazul n care raporturile de serviciu le-au ncetat n condiiile prevzute la: a) art. 84^1 alin. (1) lit. c), cu excepia cazului n care funcionarul public nu mai ndeplinete condiia prevzut la art. 50 lit. a); b) art. 84^1 alin. (1) lit. e) i h); c) art. 84^2 alin. (1).
133
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------public inferioar vacant, cu acordul scris al funcionarului public, numai dac funcionarul public a ndeplinit atribuii similare cu atribuiile funciei publice de pe care se efectueaz redistribuirea. Agenia Naional a Funcionarilor Publici va asigura redistribuirea pe funcii publice temporar vacante, ca urmare a suspendrii titularului pe o perioad de cel puin o lun, a funcionarilor publici din corpul de rezerv care ndeplinesc condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice respective. n cazul n care exist mai muli funcionari publici care ndeplinesc condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice respective, Agenia Naional a Funcionarilor Publici organizeaz, n colaborare cu autoritatea sau instituia public n cadrul creia se afl funcia public vacant, o testare profesional pentru selectarea funcionarului public care urmeaz s fie redistribuit. Redistribuirea funcionarilor publici din corpul de rezerv se dispune prin ordin al preedintelui Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Conductorii autoritilor i instituiilor publice au obligaia de a numi funcionarii publici redistribuii cu caracter permanent sau temporar. n cazul n care conductorii autoritilor i instituiilor publice refuz ncadrarea funcionarilor publici, funcionarul public se poate adresa instanei de contencios administrativ competente. Corpul de rezerv este format din funcionarii publici care au fost eliberai din funcia public dac: a) autoritatea sau instituia public i-a ncetat activitatea ori a fost mutat ntr-o alt localitate, iar funcionarul public nu este de acord s o urmeze; b) autoritatea sau instituia public i reduce personalul ca urmare a reorganizrii activitii, prin reducerea postului ocupat de funcionarul public; c) ca urmare a admiterii cererii de reintegrare n funcia public ocupat de ctre funcionarul public a unui funcionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive nentemeiate, de la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti prin care s-a dispus reintegrarea; d) funcionarul public nu mai ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; f) ca urmare a refuzului nentemeiat al naltului funcionar public de acceptare a numirii avnd n vedere c acetia sunt supui mobilitii n funcie i prezint disponibilitate la numirile n funciile publice. Corpul dce rezerv este gestionat de Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Functionarii publici prsesc corpul de rezerv i pierd calitatea de funcionar public n urmtoarele situaii: a) dup mplinirea termenului de 2 ani de la data trecerii n corpul de rezerv; b) n cazul n care Agenia Naional a Funcionarilor Publici l redistribuie ntr-o funcie public vacant corespunztoare studiilor absolvite i pregtirii profesionale, iar funcionarul public o refuz; c) angajarea n baza unui contract de munca pe o perioad mai mare de 12 luni; d) la cererea funcionarului public. n cazul n care raportul de serviciu a ncetat din motive pe care funcionarul public le considera netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus ncetarea raportului de serviciu, n condiiile i termenele prevzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile ulterioare, precum i plata de ctre autoritatea sau instituia public emitent a actului administrativ a unei despgubiri egale cu salariile indexate, majorate i recalculate, i cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcionarul public. La solicitarea funcionarului public, instana care a constatat nulitatea actului administrativ va dispune reintegrarea acestuia n funcia public deinut. Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcionarului public sunt de competena instanelor de contencios administrativ, cu excepia situaiilor pentru care este stabilit expres prin lege competena altor instane.
134
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Autoritile i instituiile publice prevzute n care funcionarii publici beneficiaz de statute speciale au obligaia de a armoniza statutele speciale cu prevederile prezentei legi, cu consultarea i avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Autoritile i instituiile publice care au prevzute n statele de funcii posturi de natur contractual, care presupun exercitarea unor atribuii de putere publica, au obligaia de a stabili funcii publice n condiiile art. 107, prezentate mai jos. 9. Funciile publice se stabilesc pentru fiecare autoritate i instituie public, n parte, de conductorul acesteia ori prin hotrre a consiliului judeean sau, dup caz, a consiliului local, pe baza activitilor prevzute de Statut i cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.
n unitile administrativ-teritoriale n care persoanele aparinnd unei minoriti naionale dein o pondere de peste 20% unii funcionari publici din serviciile care au contacte directe cu cetenii vor cunoate i limba minoritii naionale respective.
Structura organizatoric a autoritilor i instituiilor publice trebuie s respecte urmtoarele cerine: a) pentru constituirea unui birou este necesar un numr de minimum 5 posturi de execuie; b) pentru constituirea unui serviciu este necesar un numr de minimum 7 posturi de executie; c) pentru constituirea unei direcii este necesar un numr de minimum 15 posturi de execuie; d) pentru constituirea unei direcii generale este necesar un numr de minimum 25 de posturi de execuie. n cadrul autoritilor i instituiilor publice din administraia public central numrul funciilor publice din clasa I este de minimum 70% din numrul total al funciilor publice. Numrul total al funciilor publice corespunztoare, n mod cumulat, categoriei nalilor funcionari publici i categoriei funcionarilor publici de conducere din cadrul fiecrei autoriti sau instituii publice este de maximum 12% din numrul total al funciilor publice. La stabilirea numrului maxim al funciilor publice de execuie din cadrul autoritii sau instituiei publice se vor avea n vedere urmtoarele: a) numrul funciilor publice de execuie din grad profesional superior este de maximum 20%; b) numrul funciilor publice de execuie din grad profesional principal este de maximum 40%; c) numrul funciilor publice de execuie din grad profesional asistent este de maximum 30%; d) numrul funciilor publice de execuie din grad profesional debutant este de maximum 10%. Numrul maxim al funciilor publice de execuie, stabilit astfel, poate fi majorat numai n situaii temeinic justificate de ctre autoritatea sau instituia public respectiv, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Lista funciilor publice este prevzut n dispoziiile din finalul Statutului i cuprinde: a) funciile publice generale: secretar general al Guvernului i secretar general adjunct al Guvernului; consilier de stat; secretar general i secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; prefect; subprefect; secretar general al prefecturii, secretar general al judeului i al municipiului Bucureti; director general din cadrul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale; director general adjunct, director i director adjunct din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; secretar al municipiului, al sectorului 135
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------municipiului Bucureti, al oraului i comunei; director executiv i director executiv adjunct ai serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale; ef serviciu; ef birou; expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor; referent de specialitate; referent. b) funciile publice specifice: arhitect-ef; inspector de concuren; inspector vamal; inspector de munc; controlor delegat; comisar. Legea prevede c funcii publice generale, altele dect cele prevzute mai sus, se stabilesc cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, iar funcii publice specifice, altele dect cele prevzute mai sus, se pot stabili de ctre autoritile i instituiile publice, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Nu se precizeaz, din pcate, autoritatea competent s stabileasc funcii publice generale, ns logica unei reglementri unitare presupune ca tot autoritile publice n a cror stat de funcii se va regsi acea funcie s aib dreptul de a stabili astfel de funcii. Autoritile i instituiile publice care au prevzute n statele de funcii posturi de natur contractual, care presupun exercitarea prerogativelor de putere publica, au obligaia de a stabili funcii publice n condiiile prevzute de Statut. Funciile publice vacante, funciile publice de conducere, precum i funciile publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici, stabilite n aceste condiii se ocup n condiiile prevzute de Statut.
Persoanele ncadrate cu contract individual de munc pe perioad nedeterminat n posturi de natur contractual care au fost stabilite i avizate ca funcii publice vor fi numite n funcii publice de execuie dac ndeplinesc condiiile prevzute de Statut pentru ocuparea unei funcii publice i condiiile de vechime n specialitatea studiilor corespunztoare clasei i gradului profesional ale funciei publice. Drepturile salariale ale persoanelor care ocup funcii publice n aceste condiii se stabilesc potrivit salarizarii funciilor publice n care au fost numite.
Numrul total al funciilor publice de conducere din cadrul fiecrei autoriti sau instituii publice, cu excepia funciilor publice de secretar al unitii administrativ-teritoriale i de ef al oficiului prefectural, este de maximum 12% din numrul total al funciilor publice. Prin excepie, n cadrul aparatului propriu al ministerelor, al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i al instituiilor publice subordonate acestora, ponderea funciilor publice de conducere se poate stabili, pe baza justificrii autoritii sau instituiei publice, la maximum 15% din numrul total al funciilor publice. Autoritile i instituiile publice au obligaia de a solicita Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici avizul privind funciile publice n oricare dintre urmtoarele situaii: a) stabilirea sau modificarea structurii de funcii publice pentru fiecare autoritate i instituie public, n parte, de ctre conductorul acesteia ori prin hotrre a consiliului judeean sau, dup caz, a consiliului local, pe baza activitilor prevzute la art. 2 alin. (3) din statut (activitati ce implica exercitarea puterii publice); b) modificarea calitii posturilor, potrivit art. 111 alin. (1) sau (5); c) reorganizarea activitii autoritii sau instituiei publice. 136
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici este prealabil i obligatoriu n toate situaiile prevzute mai sus. Autoritile i instituiile publice au obligaia de a ntiina, n termen de 10 zile lucrtoare, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n oricare dintre urmtoarele situaii: a) intervenirea unor modificri n structura funciilor publice din cadrul autoritilor sau instituiilor publice, ca urmare a promovrii n clas i n grad profesional a funcionarilor publici; b) transformarea unei funcii publice vacante ntr-o funcie public cu o alt denumire sau ntr-o funcie public de nivel inferior ori superior, cu ncadrarea n numrul maxim de posturi aprobat pentru autoritatea sau instituia public i n fondurile bugetare anuale alocate. n situaia n care, dup obinerea avizului Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, actele administrative prin care se stabilesc msuri din categoria celor prevzute la alin. (1) se aprob cu modificri sau completri, ordonatorii principali de credite din administraia public local au obligaia de a comunica Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici aceste acte administrative, n termen de maximum 5 zile lucrtoare de la data aprobrii lor prin hotrre a consiliului local sau, dup caz, prin hotrre a consiliului judeean (art.107 alin.4). n situaia prevzut mai sus, autoritile administraiei publice locale pot pune n aplicare dispoziiile hotrrii consiliului local sau, dup caz, a consiliului judeean, numai dup obinerea avizului Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. n acest caz, avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici se emite n termen de maximum 10 zile lucrtoare de la data primirii actelor administrative prevzute la alin. (4). Lista documentelor necesare pentru obinerea avizului Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, precum i modalitatea de transmitere a acestora de ctre autoritile i instituiile publice se aprob prin ordin al preedintelui Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, care se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. Pentru respectarea drepturilor de carier ale funcionarilor publici, n cuprinsul actelor normative sau administrative privind modificri ale structurii organizatorice, reorganizri sau desfiinri de structuri i funcii publice, autoritile i instituiile publice iniiatoare din administraia public central i local sunt obligate s prevad un termen de minimum 30 de zile, n vederea aplicrii procedurilor legale prevzute de prezenta lege (art.107^1, alin 1). Dup aprobarea actelor normative, n condiiile legii, pentru structura de funcii publice care rezult n condiiile alin. (1), autoritile i instituiile publice din administraia public central solicit avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n condiiile prevzute la art. 107. 11. Derogri statutare admise n cazul secretarului comunei. Secretarii de comune care, la data intrrii n vigoare Legii 251/2006, nu au studii superioare juridice sau administrative i pot pstra funcia public, cu obligaia ca n termen de 3 ani s absolve o form de nvmnt superior de lung durat n specialitatea juridic sau administraie public, sub sanciunea eliberrii din funcie. n cazul n care la concursurile organizate pentru ocuparea funciei publice de secretar al comunei nu se prezint persoane care ndeplinesc condiiile de studii i/sau condiiile de vechime n specialitatea studiilor juridice ori administrative, pot candida i persoane care nu ndeplinesc aceste condiii. n aceast situaie, ocuparea funciei publice de secretar se face pe perioad determinat, cu obligaia organizrii anuale a concursului pentru ocuparea acesteia. (art. V din Legea nr. 251 din 23 iunie 2006).
137
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Conform modificarilor aduse de OUG nr. 90/20091 Legii 251/2006, secretarii de comune care, la data intrrii n vigoare a legii, nu au studii superioare juridice sau administrative i pot pstra funcia public, cu obligaia ca pn la data de 31 decembrie 2010 s ndeplineasc condiia de a avea studii universitare de licen absolvite cu diplom, respectiv studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent, n specialitatea juridic sau administrativ, sub sanciunea eliberrii din funcia public. n cazul n care la concursurile organizate pentru ocuparea funciei publice de conducere de secretar al comunei nu se prezint persoane care ndeplinesc condiiile de studii prevzute la alin. (1) i condiia de vechime n specialitatea studiilor de minimum 2 ani, pot candida i persoane care nu ndeplinesc aceste condiii, n urmtoarea ordine: a) persoane care au studii universitare de licen, absolvite cu diplom, respectiv studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent, n specialitate juridic sau administrativ; b) persoane care au studii universitare de licen, absolvite cu diplom, respectiv studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent, n alt specialitate; c) persoane care au studii medii, absolvite cu diplom. In aceste cazuri, ocuparea funciei publice de conducere de secretar al comunei se face pe perioad determinat, cu obligaia organizrii anuale a concursului pentru ocuparea acesteia. n mod excepional, perioada pentru care secretarii de comune au fost numii, prin concurs, pe perioad determinat, n condiiile legii, se prelungete pn la data ocuprii acestei funcii publice prin concurs organizat n condiiile legii. n aceasta situaie, concursul de ocupare a funciilor publice de secretar al comunei se organizeaz n termen de maximum 60 de zile de la data ncetrii msurii de suspendare a concursului sau examenului pentru ocuparea funciilor publice de conducere vacante2.
12. CODUL DE CONDUIT A FUNCIONARILOR PUBLICI.

12.1. Domeniul de aplicare.
Codul de conduit a funcionarilor publici cuprins n Legea nr. 7 din 2004, reglementeaz normele de conduit profesional a funcionarilor publici, obligatorii pentru funcionarii publici, precum i pentru persoanele care ocup temporar o funcie public, din cadrul autoritilor i instituiilor publice. 12.2. Obiective. Obiectivele codului urmresc s asigure creterea calitii serviciului public, o bun administrare n realizarea interesului public, precum i s contribuie la eliminarea birocraiei i a faptelor de corupie din administraia public, prin: a) reglementarea normelor de conduit profesional necesare realizrii unor raporturi sociale i profesionale corespunztoare crerii i meninerii la nivel nalt a prestigiului instituiei funciei publice i al funcionarilor publici; b) informarea publicului cu privire la conduita profesional la care este ndreptit s se atepte din partea funcionarilor publici n exercitarea funciilor publice; c) crearea unui climat de ncredere i respect reciproc ntre ceteni i funcionarii publici, pe de o parte, i ntre ceteni i autoritile administraiei publice, pe de alt parte. 12.3. Principii generale.
1
publicat n MONITORUL OFICIAL nr. 457 din 1 iulie 2009

2
n situaia n care funcia public de conducere de secretar al comunei este vacant sau temporar vacant i n cadrul autoritii sau instituiei publice nu exist persoane care ndeplinesc condiiile prevzute de Legea nr. 251/2006, modificat prin OUG nr. 90/2009 art. 57 alin. (6) lit. a) din Legea nr. 188/1999 republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, funcia poate fi exercitat cu caracter temporar i de persoane care nu ndeplinesc ambele sau niciuna dintre aceste condiii, cu aplicarea corespunztoare a prevederilor art. 92 alin. (2) lit. b), alin. (3), (4) i (5) din Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare. n mod excepional, prin derogare de la prevederile art. 92 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, perioada prevzut la art. 92 alin. (2) poate fi prelungit cu maximum 6 luni ntr-un an calendaristic cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.
138
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Principiile care guverneaz conduita profesional a funcionarilor publici sunt urmtoarele: a) supremaia Constituiei i a legii, principiu conform cruia funcionarii publici au ndatorirea de a respecta Constituia i legile rii; b) prioritatea interesului public, principiu conform cruia funcionarii publici au ndatorirea de a considera interesul public mai presus dect interesul personal, n exercitarea funciei publice; c) asigurarea egalitii de tratament a cetenilor n faa autoritilor i instituiilor publice, principiu conform cruia funcionarii publici au ndatorirea de a aplica acelai regim juridic n situaii identice sau similare; d) profesionalismul, principiu conform cruia funcionarii publici au obligaia de a ndeplini atribuiile de serviciu cu responsabilitate, competen, eficien, corectitudine i contiinciozitate; e) imparialitatea i independena, principiu conform cruia funcionarii publici sunt obligai s aib o atitudine obiectiv, neutr fa de orice interes politic, economic, religios sau de alt natur, n exercitarea funciei publice; f) integritatea moral, principiu conform cruia funcionarilor publici le este interzis s solicite sau s accepte, direct ori indirect, pentru ei sau pentru alii, vreun avantaj ori beneficiu n considerarea funciei publice pe care o dein sau s abuzeze n vreun fel de aceast funcie; g) libertatea gndirii i a exprimrii, principiu conform cruia funcionarii publici pot s-i exprime i s-i fundamenteze opiniile, cu respectarea ordinii de drept i a bunelor moravuri; h) cinstea i corectitudinea, principiu conform cruia n exercitarea funciei publice i n ndeplinirea atribuiilor de serviciu funcionarii publici trebuie s fie de bun-credin; i) deschiderea i transparena, principiu conform cruia activitile desfurate de funcionarii publici n exercitarea funciei lor sunt publice i pot fi supuse monitorizrii cetenilor. 12.4. Definirea unor termeni. n nelesul legii, urmtorii termeni se definesc astfel: a) funcionar public - persoana numit ntr-o funcie public n condiiile Legii 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici; b) funcie public - ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite de autoritatea sau instituia public, n temeiul legii, n scopul realizrii competenelor sale; c) interes public - acel interes care implic garantarea i respectarea de ctre instituiile i autoritile publice a drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale cetenilor, recunoscute de Constituie, legislaia intern i tratatele internaionale la care Romnia este parte; d) interes personal - orice avantaj material sau de alt natur, urmrit ori obinut, n mod direct sau indirect, pentru sine ori pentru alii, de ctre funcionarii publici prin folosirea reputaiei, influenei, facilitilor, relaiilor, informaiilor la care au acces, ca urmare a exercitrii funciei publice; e) conflict de interese - acea situaie sau mprejurare n care interesul personal, direct ori indirect, al funcionarului public contravine interesului public, astfel nct afecteaz sau ar putea afecta independena i imparialitatea sa n luarea deciziilor ori ndeplinirea la timp i cu obiectivitate a ndatoririlor care i revin n exercitarea funciei publice deinute; f) informaie de interes public - orice informaie care privete activitile sau care rezult din activitile unei autoriti publice ori instituii publice, indiferent de suportul ei; g) informaie cu privire la date personale - orice informaie privind o persoan identificat sau identificabil. 12.5. Norme generale de conduit profesional a funcionarilor publici. 12.5.1. Asigurarea unui serviciu public de calitate.
139
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Funcionarii publici au obligaia de a asigura un serviciu public de calitate n beneficiul cetenilor, prin participarea activ la luarea deciziilor i la transpunerea lor n practic, n scopul realizrii competenelor autoritilor i ale instituiilor publice. n exercitarea funciei publice, funcionarii publici au obligaia de a avea un comportament profesionist, precum i de a asigura, n condiiile legii, transparena administrativ, pentru a ctiga i a menine ncrederea publicului n integritatea, imparialitatea i eficacitatea autoritilor i instituiilor publice. 12.5.2. Loialitatea fa de Constituie i lege. Funcionarii publici au obligaia ca, prin actele i faptele lor, s respecte Constituia, legile rii i s actioneze pentru punerea n aplicare a dispoziiilor legale, n conformitate cu atribuiile care le revin, cu respectarea eticii profesionale. Funcionarii publici trebuie s se conformeze dispoziiilor legale privind restrngerea exerciului unor drepturi, datorat naturii funciilor publice deinute. 12.5.3. Loialitatea fa de autoritile i instituiile publice. Funcionarii publici au obligaia de a apra n mod loial prestigiul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i de a se abine de la orice act ori fapt care poate produce prejudicii imaginii sau intereselor legale ale acesteia. Funcionarilor publici le este interzis: a) s exprime n public aprecieri neconforme cu realitatea n legtur cu activitatea autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, cu politicile i strategiile acesteia ori cu proiectele de acte cu caracter normativ sau individual; b) s fac aprecieri neautorizate n legtur cu litigiile aflate n curs de soluionare i n care autoritatea sau instituia public n care i desfoar activitatea are calitatea de parte; c) s dezvluie informaii care nu au caracter public, n alte condiii dect cele prevzute de lege; d) s dezvluie informaiile la care au acces n exercitarea funciei publice, dac aceasta dezvluire este de natur s atrag avantaje necuvenite ori s prejudicieze imaginea sau drepturile instituiei ori ale unor funcionari publici, precum i ale persoanelor fizice sau juridice; e) s acorde asisten i consultan persoanelor fizice sau juridice n vederea promovrii de aciuni juridice ori de alt natur mpotriva statului sau autoritii ori instituiei publice n care i desfoar activitatea. Prevederile lit. a)-d) se aplic i dup ncetarea raportului de serviciu, pentru o perioad de 2 ani, dac dispoziiile din legi speciale nu prevd alte termene. Dezvluirea informaiilor care nu au caracter public sau remiterea documentelor care conin asemenea informaii, la solicitarea reprezentanilor unei alte autoriti ori instituii publice, este permis numai cu acordul conductorului autoritii sau instituiei publice n care funcionarul public respectiv i desfoar activitatea. Prevederile codului nu pot fi interpretate ca o derogare de la obligaia legal a funcionarilor publici de a furniza informaii de interes public celor interesai, n condiiile legii. 12.5.4. Libertatea opiniilor.
n ndeplinirea atribuiilor de serviciu, funcionarii publici au obligaia de a respecta demnitatea funciei publice deinute, corelnd libertatea dialogului cu promovarea intereselor autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea.
140
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------n activitatea lor, funcionarii publici au obligaia de a respecta libertatea opiniilor i de a nu se lsa influenai de considerente personale sau de popularitate. n exprimarea opiniilor, funcionarii publici trebuie s aib o atitudine conciliant i s evite generarea conflictelor datorate schimbului de preri. 12.5.5. Activitatea public. Relaiile cu mijloacele de informare n mas se asigur de ctre funcionarii publici desemnai n acest sens de conductorul autoritii sau instituiei publice, n condiiile legii. Funcionarii publici desemnati s participe la activiti sau dezbateri publice, n calitate oficial, trebuie s respecte limitele mandatului de reprezentare ncredinat de conductorul autoritii ori instituiei publice n care i desfoar activitatea. n cazul n care nu sunt desemnai n acest sens, funcionarii publici pot participa la activiti sau dezbateri publice, avnd obligaia de a face cunoscut faptul c opinia exprimat nu reprezint punctul de vedere oficial al autoritii ori instituiei publice n cadrul creia i desfoar activitatea. 12.5.6. Activitatea politic. n exercitarea funciei publice, funcionarilor publici le este interzis: a) s participe la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice; b) s furnizeze sprijin logistic candidailor la funcii de demnitate public; c) s colaboreze, n afara relaiilor de serviciu, cu persoanele fizice sau juridice care fac donati ori sponsorizri partidelor politice; d) s afieze, n cadrul autoritilor sau instituiilor publice, nsemne ori obiecte inscripionate cu sigla sau denumirea partidelor politice ori a candidailor acestora. 12.5.7. Folosirea imaginii proprii. n considerarea funciei publice deinute, funcionarilor publici le este interzis s permit utilizarea numelui sau imaginii proprii n aciuni publicitare pentru promovarea unei activiti comerciale, precum i n scopuri electorale. 12.5.8. Cadrul relaiilor n exercitarea funciei publice. n relaiile cu personalul din cadrul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i cu persoanele fizice sau juridice, funcionarii publici sunt obligai s aib un comportament bazat pe respect, bun-credin, corectitudine i amabilitate. Funcionarii publici au obligatia de a nu aduce atingere onoarei, reputaiei i demnitii persoanelor din cadrul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i persoanelor cu care intr n legtur n exercitarea funciei publice, prin: a) ntrebuinarea unor expresii jignitoare; b) dezvluirea unor aspecte ale vieii private; c) formularea unor sesizri sau plngeri calomnioase. Funcionarii publici trebuie s adopte o atitudine imparial i justificat pentru rezolvarea clar i eficient a problemelor cetenilor. Funcionarii publici au obligaia s respecte principiul egalitii cetenilor n faa legii i a autoritilor publice, prin: a) promovarea unor soluii similare sau identice raportate la aceeai categorie de situaii de fapt; b) eliminarea oricrei forme de discriminare bazate pe aspecte privind naionalitatea, convingerile religioase i politice, starea material, sntatea, vrsta, sexul sau alte aspecte. Pentru realizarea unor raporturi sociale i profesionale care s asigure demnitatea persoanelor, eficiena activitii, precum i creterea calitii serviciului public, se recomand respectarea normelor de conduit prevzute aici i de ctre celelalte subiecte ale acestor raporturi. 12.5.9. Conduita n cadrul relaiilor internaionale.
141
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Funcionarii publici care reprezint autoritatea sau instituia public n cadrul unor organizaii internaionale, instituii de nvmnt, conferine, seminarii i alte activiti cu caracter internaional au obligaia s promoveze o imagine favorabil rii i autoritii sau instituiei publice pe care o reprezint. n relaiile cu reprezentanii altor state, funcionarilor publici le este interzis s exprime opinii personale privind aspecte naionale sau dispute internaionale. n deplasrile externe, funcionarii publici sunt obligai s aib o conduit corespunztoare regulilor de protocol i le este interzis nclcarea legilor i obiceiurilor rii gazd. 12.5.10. Interdicia privind acceptarea cadourilor, serviciilor i avantajelor.
Funcionarii publici nu trebuie s solicite ori s accepte cadouri, servicii, favoruri, invitaii sau orice alt avantaj, care le sunt destinate personal, familiei, prinilor, prietenilor ori persoanelor cu care au avut relaii de afaceri sau de natur politic, care le pot influena imparialitatea n exercitarea funciilor publice deinute ori pot constitui o recompens n raport cu aceste funcii.
12.5.11. Participarea la procesul de luare a deciziilor. n procesul de luare a deciziilor, funcionarii publici au obligatia s acioneze conform prevederilor legale i s i exercite capacitatea de apreciere n mod fundamentat i imparial. Funcionarilor publici le este interzis s promit luarea unei decizii de ctre autoritatea sau instituia public, de ctre ali funcionari publici, precum i ndeplinirea atribuiilor n mod privilegiat. 12.5.12. Obiectivitate n evaluare. n exercitarea atribuiilor specifice funciilor publice de conducere, funcionarii publici au obligaia s asigure egalitatea de anse i tratament cu privire la dezvoltarea carierei n funcia public pentru funcionarii publici din subordine. Funcionarii publici de conducere au obligaia s examineze i s aplice cu obiectivitate criteriile de evaluare a competenei profesionale pentru personalul din subordine, atunci cnd propun ori aprob avansri, promovri, transferuri, numiri sau eliberri din funcii ori acordarea de stimulente materiale sau morale, excluznd orice form de favoritism ori discriminare. Se interzice funcionarilor publici de conducere s favorizeze sau s defavorizeze accesul ori promovarea n funcia public pe criterii discriminatorii, de rudenie, afinitate sau alte criterii neconforme cu principiile prevzute n cod. 12.5.13. Folosirea prerogativelor de putere public.
Este interzis folosirea de ctre funcionarii publici, n alte scopuri dect cele prevzute de lege, a prerogativelor funciei publice deinute.
Prin activitatea de luare a deciziilor, de consiliere, de elaborare a proiectelor de acte normative, de evaluare sau de participare la anchete ori aciuni de control, funcionarilor publici le este interzis urmrirea obinerii de foloase sau avantaje n interes personal ori producerea de prejudicii materiale sau morale altor persoane. Funcionarilor publici le este interzis s foloseasc poziia oficial pe care o dein sau relaiile pe care le-au stabilit n exercitarea funciei publice, pentru a influena anchetele interne ori externe sau pentru a determina luarea unei anumite msuri. 142
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Funcionarilor publici le este interzis s impun altor funcionari publici s se nscrie n organizaii sau asociaii, indiferent de natura acestora, ori s le sugereze acest lucru, promitndu-le acordarea unor avantaje materiale sau profesionale. 12.5.14.Utilizarea resurselor publice. Funcionarii publici sunt obligai s asigure ocrotirea proprietii publice i private a statului i a unitilor administrativ-teritoriale, s evite producerea oricrui prejudiciu, actionnd n orice situaie ca un bun proprietar. Funcionarii publici au obligaia s foloseasc timpul de lucru, precum i bunurile aparinnd autoritii sau instituiei publice numai pentru desfurarea activitilor aferente funciei publice deinute. Funcionarii publici trebuie s propun i s asigure, potrivit atribuiilor care le revin, folosirea util i eficient a banilor publici, n conformitate cu prevederile legale. Funcionarilor publici care desfoar activiti publicistice n interes personal sau activiti didactice le este interzis s foloseasc timpul de lucru ori logistica autoritii sau a instituiei publice pentru realizarea acestora. 12.5.15. Limitarea participrii la achiziii, concesionri sau nchirieri.
Orice funcionar public poate achiziiona un bun aflat n proprietatea privat a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, supus vnzrii n condiiile legii, cu excepia urmtoarelor cazuri: a) cnd a luat cunotin, n cursul sau ca urmare a ndeplinirii atribuiilor de serviciu, despre valoarea ori calitatea bunurilor care urmeaz s fie vndute; b) cnd a participat, n exercitarea atribuiilor de serviciu, la organizarea vnzrii bunului respectiv; c) cnd poate influen operaiunile de vnzare sau cnd a obinut informaii la care persoanele interesate de cumprarea bunului nu au avut acces.
Dispoziiile de mai sus se aplic n mod corespunztor i n cazul concesionrii sau nchirierii unui bun aflat n proprietatea public ori privat a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale. Funcionarilor publici le este interzis furnizarea informaiilor referitoare la bunurile proprietate public sau privat a statului ori a unitilor administrativ-teritoriale, supuse operaiunilor de vnzare, concesionare sau nchiriere, n alte condiii dect cele prevzute de lege. 12.6. Coordonarea i controlul aplicrii normelor de conduit profesional. 12.6.1. Rolul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Agenia Naional a Funcionarilor Publici coordoneaz i controleaz aplicarea normelor prevzute de cod, exercitnd urmtoarele atribuii: a) urmrete aplicarea i respectarea, n cadrul autoritilor i instituiilor publice, a prevederilor codului; b) primete petiii i sesizri privind nclcarea prevederilor codului; c) formuleaz recomandri de soluionare a cazurilor cu care a fost sesizat; d) elaboreaz studii i cercetri privind respectarea prevederilor codului;
143
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------e) colaboreaz cu organizaiile neguvernamentale care au ca scop promovarea i aprarea intereselor legitime ale cetenilor n relaia cu funcionarii publici. Prin activitatea sa, Agenia Naional a Funcionarilor Publici nu poate influena derularea procedurii de lucru a comisiilor de disciplin din cadrul autoritilor i instituiilor publice. 12.6.2. Sesizarea. Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate fi sesizat de orice persoan cu privire la: a) nclcarea prevederilor codului de ctre un funcionar public; b) constrngerea sau ameninarea exercitat asupra unui funcionar public pentru a-l determina s ncalce dispoziii legale n vigoare ori s le aplice necorespunztor. Sesizarea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici nu exclude sesizarea comisiei de disciplin competente potrivit legii. Funcionarii publici nu pot fi sanctionai sau prejudiciai n nici un fel pentru sesizarea cu bun-credin a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici sau a comisiei de disciplin competente, n condiiile legii. Agenia Naional a Funcionarilor Publici va verifica actele i faptele pentru care a fost sesizat, cu respectarea confidenialitii privind identitatea persoanei care a fcut sesizarea. Sesizrile naintate Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici vor fi centralizate ntr-o baz de date necesar pentru: a) identificarea cauzelor care determin nclcarea normelor de conduit profesional; b) identificarea modalitilor de prevenire a nclcrii normelor de conduit profesional; c) adoptarea msurilor privind reducerea i eliminarea cazurilor de nerespectare a prevederilor legale. 12.6.3. Soluionarea sesizrii. Rezultatele activitii de cercetare se consemneaz ntr-un raport, pe baza cruia Agenia Naional a Funcionarilor Publici va formula o recomandare ctre autoritatea sau instituia public respectiv cu privire la modul de soluionare a situaiei cu care a fost sesizat. Recomandarea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici va fi comunicat: a) funcionarului public sau persoanei care a formulat sesizarea; b) funcionarului public care face obiectul sesizrii; c) conductorului autoritii sau instituiei publice n care funcionarul public care face obiectul sesizrii i desfoar activitatea. n termen de 30 de zile lucrtoare de la data soluionrii, autoritile i instituiile publice au obligaia de a comunica Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici modul de soluionare a msurilor prevzute n recomandare. n cazul n care n situaia sesizat sunt implicai conductorul autoritii sau instituiei publice ori adjuncii acestuia, recomandarea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici va fi transmis i structurii ierarhic superioare instituiei sau autoritii publice ori, dup caz, primului ministru. 12.6.4. Publicitatea cazurilor sesizate. Raportul anual cu privire la managementul funciei publice i al funcionarilor publici, care se ntocmete de Agenia Naional a Funcionarilor Publici i se prezint Guvernului, trebuie s cuprind i urmtoarele date: a) numrul i obiectul sesizrilor privind cazurile de ncalcare a normelor de conduit profesional; b) categoriile i numrul de funcionari publici care au nclcat normele de conduit moral i profesional; c) cauzele i consecintele nerespectrii prevederilor prezentului cod de conduit; d) evidenierea cazurilor n care funcionarilor publici li s-a cerut s acioneze sub presiunea factorului politic; e) recomandrile propuse; f) autoritile sau instituiile publice care nu au respectat recomandrile.
144
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate s prezinte n raportul anual, n mod detaliat, unele cazuri care prezint un interes deosebit pentru opinia public. 12.7. Rspunderea. nclcarea dispoziiilor codului de conduit atrage rspunderea disciplinar a funcionarilor publici, n condiiile legii. Comisiile de disciplin au competena de a cerceta nclcarea prevederilor codului de conduit i de a propune aplicarea sanciunilor disciplinare, n condiiile legii. n cazurile n care faptele svrite ntrunesc elementele constitutive ale unor infraciuni, vor fi sesizate organele de urmrire penal competente, n condiiile legii. Funcionarii publici rspund potrivit legii n cazurile n care, prin faptele svrite cu nclcarea normelor de conduit profesional, creeaz prejudicii persoanelor fizice sau juridice. Armonizarea regulamentelor interne de organizare i functionare. n termen de 60 de zile de la intrarea n vigoare a legii, autoritile i instituiile publice vor armoniza regulamentele interne de organizare i funcionare sau codurile de conduit specifice, potrivit dispoziiilor prezentului cod de conduit, n funcie de domeniul lor de activitate.
Asigurarea publicitii.
Pentru informarea cetenilor, compartimentele de relaii publice din cadrul autoritilor i instituiilor publice au obligaia de a asigura publicitatea i de a afia codul de conduit la sediul autoritilor sau instituiilor publice, ntr-un loc vizibil.
Capitolul al V-lea CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV1 Seciunea I Consideraii introductive. Contenciosul administrativ i statul de drept. 1. Instituia contenciosului administrativ element esenial i indispensabil al statului de drept. ntr-un stat ntemeiat pe ordinea de drept, instituia contenciosului administrativ reprezint forma democratic de reparare a nclcrilor svrite de ctre organele i autoritile administrative, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administrailor, sau, mai sintetic, forma juridic de aprare a particularilor persoane fizice sau juridice mpotriva abuzurilor administraiei publice2. Nu exist libertate i nici respect pentru persoana uman fr judector: oricine se consider lezat sau oprimat se poate adresa unei autoriti independente. n faa ei, va avea facultatea de a se explica i de a obine, dup o dezbatere contradictorie o sentin care se impune tuturor, n particular autoritii publice care l-a lezat prin atitudinea sa3. 2. Contenciosul administrativ. Noiune. Contenciosul administrativ reprezint, sintetic, ansamblul de reguli juridice privind soluionarea pe cale jurisdicional a litigiilor administrative4. Etimologic, noiunea deriv din latinescul contendo, contendere, care evoc ideea unei nfruntri prin lupt, n sens metaforic ns, adic ntre interese contrarii5. Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 definete contenciosul administrativ ca activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii organice, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim (art.2 alin.1 lit.f).
1 2
Pentru acest suport de curs s-a avut n vedere legislatia de pana la data de 09.05.2008. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ediie revzut i adugit, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, p.327. 3 Ltat et le citoyen, Club Jean Moulin, Edition Seuil, 1961, p.397. 4 Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Institutions administratives, 7e edition, Editions Dalloz, 1996, p.251. 5 Verginia Vedina, Introducere n dreptul contenciosului administrativ, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 1999, p.21
145
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Putem aadar observa c definiia legal a contenciosului administrativ, formulat n concordan cu opiniile exprimate de doctrina de drept administrativ1, este structurat pe mai multe paliere: a) este o activitate de soluionare a unui litigiu dintre o autoritate public i alte entiti publice sau private; b) activitatea este realizat de instane de contencios administrativ; c) conflictul juridic soluionat de instanele de contencios administrativ se poate nate fie din emiterea sau ncheierea unui act administrativ (1), fie din nesoluionarea n termenul legal a unei cereri (2), fie, n fine, din refuzul nejustificat de a rezolva cererea (3). 3. Sediul materiei contenciosului administrativ n dreptul romn. Contenciosul administrativ romn i are sediul materiei n Constituie, n legea general a contenciosului administrativ, precum i n legi speciale. Astfel, art.52 alin.1 al Constituiei din 1991 revizuite n 2003, chiar dac nu folosete expres noiunea de contencios administrativ2, descrie esena acestei instituii juridice: persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim3, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. n alineatul 2 al aceluiai text constituional, se precizeaz c prin lege organic vor fi stabilite condiiile i limitele exercitrii acestui drept. Textului menionat i se adaug cel al art.123 alin.5, care consacr faza jurisdicionalizat a controlului de legalitate exercitat de prefect asupra actelor autoritilor locale. Legea nr.29/19904 reinterpretat n lumina Constituiei din 19915, a constituit pn recent sediul general de rang legal al materiei contenciosului administrativ. n urma criticilor exprimate de doctrin i de practicieni legate de faptul c, dei Constituia impunea adoptarea unei legi organice a contenciosului administrativ, aceasta s-a lsat ateptat mai mult de 12 ani, la sfritul anului 2004, a fost adoptat Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ6, prima lege organic a contenciosului administrativ romn 7, i care constituie n prezent sediul materiei contenciosului administrativ, ca lege general8. Art.31 al noii legi abrog n mod expres legea general a contenciosului administrativ nr.29/1990, nu i legile speciale care conin soluii derogatorii sub aspectul competenei, termenelor, etc., de la legea general. 4. Tipuri de contencios administrativ. Pentru nceput, este util distingem ntre contenciosul administrativ obiectiv i cel subiectiv, primul fiind un proces contra actului administrativ, raportat la regulile (legi, alte acte normative) care-i guverneaz emiterea, pe cnd al doilea are n centrul su preocuparea fa de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice, fr a se preocupa de legalitatea obiectiv a actului administrativ. De asemenea, amintim faptul c doctrina francez face distincie ntre contenciosul n anulare, care d dreptul judectorului s anuleze actul atacat, i contenciosul de plin jurisdicie, care autorizeaz Consiliul de Stat s se substituie administraiei, decizia sa nlocuind actul administrativ anulat 9. n doctrina romn interbelic, ns, dac noiunea contenciosului n anulare este identic, din punct de vedere al coninutului, cu cea folosit de doctrina francez, contenciosul de plin jurisdicie este caracterizat prin faptul c puterile judectorului sunt mai largi, i decizia lui nu se limiteaz la anularea actului, ci poate ordona i alte msuri, cum ar fi recunoaterea unui drept subiectiv, restituiri, reintegrri, despgubiri i chiar eventual reformarea unui act administrativ - cu alte cuvinte ne aflm n prezena unui contencios de plin jurisdicie cnd puterile judectorului sunt ct mai depline10.
1 Pentru aceste definiii, a se vedea Gilles Darcy, Michel Paillet, Contentieux administratif, 3e edition, Editions Dalloz, Armand Colin, Paris, 2000, p.2; Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Institutions administratives, 7e edition, Editions Dalloz, 1996, p.251; T. Drganu, Introducere, op.cit., p.168; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.327; Alexandru Negoi, Contenciosul administrativ romn i elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, 1992, p.79; Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Editura Universala Alcalay & Co., Bucureti, 1936, p.33; Verginia Vedina, op.cit, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 1999, p.21. 2 Noiunea este folosit, ns, n art.126 alin. 6 i n art.73 alin.3 lit. k din Constituie. 3 Aceast prevedere a fost introdus la revizuirea din 2003. 4 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 228 din 8 noiembrie 1990, cu modificrile ulterioare. 5 A se vedea, n acest sens, Decizia nr.97/1997 a Curii constituionale, ce confirm nlocuirea termenului de autoritate administrativ cu cel de autoritate public. 6 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, modificat prin Legea 262/2007, Rectificarea nr. 797/2007, Legea nr. 97/2008, Legea nr. 100/2008. 7 Este prima lege organic deoarece Legea nr.29/1990, fiind anterioar Constituiei din 1991, care a consacrat dihotomia legi organice legi ordinare, nu a putut fi considerat ca avnd o astfel de natur, ci doar ca fiind n vigoare, cu respectarea art.154 alin.1 din Constituie. 8 Pentru o prim analiz a legii, realizat chiar de iniiator, a se vedea Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ genez i explicaii, Editura Roata, 2004. Pentru o alt lucrare n acest domeniu, a se vedea Dacian Cosmin Drago, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, 2005. 9 Agathe Van Lang, Genevive Gondouin, Vronique Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2e edition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, p.237. 10 C. G. Rarincescu, op.cit., p.37.
146
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------De asemenea, se apreciaz c n cazul contenciosului subiectiv suntem n prezena unui contencios de plin jurisdicie, iar contenciosul obiectiv este un contencios n anulare. Prima calificare, are, ntotdeauna n vedere obiectul constatrilor instanei, iar cea de-a doua decizia acesteia1. 5. Abordare metodologic. Condiii de admisibilitate i condiie de admitere a aciunii n contencios administrativ. n aces curs universitar, vom trata separat: a) condiiile de admisibilitate ale aciunii n contencios administrativ, adic acele condiii care sunt absolut necesare pentru exercitarea dreptului la aciune i fr de care pricina nu poate fi judecat pe fond (recursul administrativ prealabil, capacitatea i legitimarea procesual activ i pasiv, termene de intentare a aciunii, obiectul aciunii, competena, etc), i b) condiia de admitere pe fond a aciunii de contencios administrativ existena i vtmarea dreptului subiectiv, ceea ce determin ca actul s fie ilegal iar refuzul s fie nejustificat2. n lipsa unei condiii de admisibilitate, aciunea va fi respins ca indamisibil sau competena va fi declinat unei alte instane, pe cnd n cazul n care actul este legal sau refuzul justificat, aciunea va fi respins ca nefondat. n momentul introducerii aciunii de contencios administrativ, reclamantul afirm doar existena unui drept subiectiv sau interes legitim i vtmarea sa prin actul atacat, urmnd ca efectiv existena dreptului sau a interesului i legtura de cauzalitate ntre actul administrativ i vtmare s fie dovedite cu prilejul judecrii pe fond a litigiului. Seciunea a II-a Condiii de admisibilitate ale aciunii n contencios administrativ 1. Legitimarea procesual activ n contenciosul administrativ 1. Aciunea persoanei fizice sau juridice. Legea precizeaz pentru nceput, fcnd aplicarea art.52 din Constituia republicat n 2003, faptul c orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntrun interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei ce i-a fost cauzat, i c se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. 1.1. Termenul persoan vtmat este definit ca desemnnd orice persoan titular a unui drept ori a unui interes legitim, vtmat de o autoritate public printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri. Sunt asimilate persoanei vatamate si grupul de persoane fizice, fara personalitate juridica, titular al unor drepturi
subiective sau interese legitime private, precum si organismele sociale care invoca vatamarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.
n definiia legal dat noiunii de persoan vtmat n art.2 alin.1 lit.a se pot identifica trei pri distincte: a) persoana vtmat este n primul rnd o persoan fizic sau juridic titular a unui drept (subiectiv), definit n alt seciune ca fiind orice drept prevazut de Constitutie, de lege sau de alt act normativ, caruia i se aduce o
atingere printr-un act administrativ.
Persoanele fizice sau juridice pot fi vtmate n depturile lor i prin efectul tcerii administrative sau a refuzului nejustificat de rezolvare a cererii, aceste fapte administrative fiind asimilate actelor administrative (art.2 alin.2). Persoanele fizice sau juridice trebuie s aib capacitate juridic i procesual. Persoanele fizice pot aciona n contencios administrativ chiar dac nu au cetenia romn, deoarece legea nu face nici o precizare n acest sens3. b) n al doilea rnd, sunt asociate persoanelor vtmate i grupurile de persoane fizice. Intenia legiuitorului a fost aceea de a crea un fel de aciune colectiv, ntemeiat pe comunitatea de drepturi i interese vtmate, exercitat n comun de mai multe persoane fizice. Dou observaii se impun n legtur cu acest text4:
Ibidem, p.40. Aceast dihotomie nu este nou, ea fiind promovat de prof. I. Iovna - Drept administrativ, vol.II, Editura Servo Sat, 1997, p.142; autorul mparte condiiile controlului direct asupra actelor administrative n condiii de admisibilitate (procedura prealabil, calitatea procesual, etc.), care determin respingerea aciunii ca inadmisibil, fr ca instana s ntre pe fondul cauzei, i condiii de admitere pe fond a aciunii (ilegalitatea actului, caracterul nejustificat al refuzului, respectiv vtmarea dreptului subiectiv), care determin respingerea aciunii ca nefondat (nentemeiat). 3 A se vedea Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.2632/2000, decizia nr.1800/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.592, 752. 4 Pentru alte critici ale textului, din perspectiv practic, a se vedea T. Drganu, art.cit., Revista de drept public nr.3/2004, p.60.
2
147
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- textul legal este neconstituional n raport cu art.52 din legea fundamental, care se refer exclusiv la persoane (1), iar dac l interpretm n sensul c aciunile sunt introduse separat de persoanele fizice, el dubleaz, n mod inutil, dispoziiile art.47 C.pr. civ. mai multe persoane pot fi mpreun reclamante sau prte dac obiectul pricinii este un drept sau o obligaiune comun ori dac drepturile sau obligaiile lor au aceeai cauz (2). Formarea unui grup de persoane fizice n vederea introducerii aciunii are, prin umare, importan doar organizatoric, informal, fr a avea consecine juridice n plan procesual. n aceast ordine de idei, i persoanele juridice pot introduce aciune separat, urmnd a fi apoi obligate prin decizia judectorului s-i desemneze un mandatar. Din aceast perspectiv, nu vedem raiunea omiterii persoanelor juridice din textul legal comentat, i nici preferina artat fa de persoanele fizice. 1.2. Conform legii, sunt asimilate persoanei vtmate i organismele sociale care invoc vtmarea prin actul administrativ atacat a unui interes legitim public, fie a drepturilor si intereselor legitime ale unor
persoane fizice determinate.
n primul rnd, din analiza textului rezult c suntem n prezena unei aciuni de contencios administrativ obiectiv, ce vizeaz anularea actului administrativ, n temeiul interesului public. Aciunea este asimilat n ceea ce privete celelalte aspecte n totalitate aciunii persoanei fizice sau juridice vtmate n drepturi. Prin urmare, termenele de intentare sunt aceleai, la fel procedura prealabil administrativ. Considerm, ns, c anumite elemente ale aciunii persoanelor fizice sau juridice vtmate nu au aplicabilitate aici: este vorba n primul rnd de posibilitatea de a cere despgubiri (despgubirile pot fi cerute numai n cazul contenciosului administrativ subiectiv, atunci cnd sunt vtmate drepturi i liberti private, personale). Vor putea fi solicitate doar cheltuieli de judecat. De asemenea, ilegalitatea actului administrativ atacat trebuie s fie una obiectiv, afectnd legalitatea obiectiv, i nu una subiectiv, ntemeiat pe vtmarea unui drept subiectiv al organismului social. Ct privete noiunea de organisme sociale interesate, ea este definit n art.2 alin.1 lit.s) din lege: structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor publice administrative. 1.3. Legea prevede expres1 posibilitatea terului fa de actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, chiar dac nu i se adreseaz direct. Considerm textul superfluu, aceast posibilitate reieind clar att din art.1 alin.1: orice persoan care se consider vtmat [] se poate adresa [], ct i din ansamblul reglementrii contenciosului administrativ, fiind recunoscut de asemenea i de practica judiciar nc din perioada de aplicare a Legii nr.29/1990. Oarecum util era doar precizarea referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru teri - de la luarea la cunotin a actului administrativ (art.7 alin.3). Condiionarea referitoare la interdicia lurii la cunotin nu mai trziu de 6 luni de la emiterea actului, prevzut la art 7 alin. 7, a fost declarat neconstituional, prin urmare luiarea la cunotin poate avea loc oricnd2. 1.4. Tot n beneficiul persoanei fizice, legea reglementeaz pentru prima dat n dreptul nostru i o aciune intentat de instituia Avocatului poporului. Astfel, dac Avocatul Poporului, in urma controlului realizat,
potrivit legii sale organice, apreciaza ca ilegalitatea actului sau refuzul autoritatii administrative de a-si realiza atributiile legale nu poate fi inlaturat decat prin justitie, poate sesiza instanta competenta de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petitionarul dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate. Daca petitionarul nu isi insuseste actiunea formulata de Avocatul Poporului la primul termen de judecata, instanta de contencios administrativ anuleaza cererea (art.1, alin 3).
Pe parcursul procesului de adoptare a legii, Avocatul poporului n funcie dar i Guvernul, n punctele lor de vedere au criticat iniiativa din proiect, considernd c instituia n cauz nu se poate substitui cetenilor n exercitarea drepturilor lor procesuale, nu poate prelua interesele cetenilor; acest lucru ar fi mpotriva spiritului instituiei, ale crei origini se afl n instituia Ombudsman-ului nordic i european, care abordeaz n activitatea sa o etic necontencioas de soluionare a petiiilor utiliznd n acest sens procedura medierii i fr a declana un proces3. Curtea constituional a declarat ns prin Decizia nr. 507/2004 textul ca fiind constituional4. Soluia intentrii aciunii de ctre Avocatul poporului este extrem de criticabil, indiferent din ce perspectiv privim:
1 Art.1 alin.2: se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. 2 Prin DECIZIA CURII CONSTITUIONALE nr. 797 din 27 septembrie 2007, publicat n MONITORUL OFICIAL nr. 707 din 19 octombrie 2007 a fost admis excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, constatndu-se c textul de lege este neconstituional n msura n care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplic plngerii prealabile formulate de persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept dect destinatarul actului. Prin RECTIFICAREA nr. 797 din 27 septembrie 2007, publicat n MONITORUL OFICIAL nr. 751 din 6 noiembrie 2007, la pct. 2 din dispozitiv se elimin sintagma "dect destinatarul actului". n consecin, textul de lege (art. 7 alin. 7) este neconstituional n msura n care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplic plngerii prealabile formulate de persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. 3 A se vedea pentru aceste puncte de vedere A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ genez i explicaii, Roata, 2004, p.48-55. 4 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004.
148
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- dac, n urma anchetei efectuate de Avocatul poporului, petiionarul este determinat s se judece cu administraia, el ar putea intenta aciunea singur, fr ca pornirea procesului de ctre Avocatul poporului s se justifice de altfel, suntem convini c aceasta va fi i conduita practic adoptat de instituie n aplicarea legii, adic ndrumarea petiionarului ctre justiie printr-o aciune n nume propriu. - dac, dimpotriv, petiionarul nu este hotrt s se judece cu administraia, introducerea lui oarecum forat n proces, de ctre Avocatul poporului, nu-i are rostul, ntruct oricum continuarea procesului depinde de petiionar, care poate i renuna la litigiu. - Avocatul poporului devine, n condiiile legii, un adevrat avocat pledant, cel puin pn la momentul prelurii aciunii de ctre persoana fizic, ori nu aceasta este menirea instituiei, care trebuie s rmn echidistant fa de prile litigiului. Petiionarul devine reclamant din momentul n care este introdus aciunea, (de drept art.1 alin.3 teza a doua), prin urmare el va fi citat n cauz n aceast calitate, prelund procesul. Avocatul poporului nu mai poate interveni dup acest moment n nici un fel n proces, concluzie ce reiese i din formularea art.28 alin.3 din Legea nr.554/2004 conform cruia actiunile introduse de persoanele de drept public si de orice autoritate publica, in apararea unui interes public, precum si cele introduse impotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase, cu exceptia situatiei in care sunt formulate si pentru apararea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele fizice sau juridice de drept privat. Se ridic ntrebarea cine achit taxa de timbru pentru aciunea n contencios administrativ, petiionarul sau Avocatul poporului? Deoarece este vorba de o tax de timbru judiciar (3,7 lei 1), ea trebuie pltit anticipat (adic odat cu introducerea cererii de chemare n judecat). Soluia este aceea a plii taxei de timbru de ctre petiionar, la prima zi de nfiare la care a fost citat n calitate de reclamant. Refuzul su de a achita taxa reprezint i o desistare, renunare la proces, posibil, spre deosebire de desistarea Avocatului poporului, interzis expres prin art.28 alin.2. din lege. Avocatul poporului nu este obligat s efectueze procedura prealabil (art.7 alin.5). n acest context, legitimarea procesual activ special a Avocatului poporului pune ntr-un con de umbr dispoziiile legale care condiioneaz aciunea direct n contencios administrativ de ndeplinirea unor formaliti, cum ar fi termenul de introducere i procedura prealabil. Astfel, persoana fizic care nu efectueaz procedura prealabil sau care pierde termenul de sesizare direct a instanei de contencios administrativ (6 luni de la comunicarea actului), se poate adresa Avocatului poporului, pentru care termenul de sesizare a instanei (tot de 6 luni) curge de la data la care a cunoscut existena actului nelegal (art.11 alin.3), adic din momentul sesizrii de ctre petiionar. Prin urmare, din pcate, lipsa de diligen a persoanei fizice poate fi acoperit prin apelarea la sprijinul procesual al Avocatului poporului, efectul fiind renvierea termenelor de contestare; nu credem c acesta este spiritul reglementrii, ns nimic nu mpiedic practic o astfel de conduit. Bineneles c Avocatul poporului nu este obligat s exercite aciunea. 1.5. n aceeai manier, legea reglementeaz n numele i pe seama persoanei fizice sau juridice i o aciune de contencios administrativ subiectiv a Ministerului public. Astfel, Ministerul Public, atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic, apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existenei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces de putere, sesizeaz instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vtmate, cu acordul prealabil al acestora. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate. Este o aciune asemntoare celei puse la dispoziia Avocatului poporului, cu deosebirea c Avocatul poporului poate aciona numai n numele persoanelor fizice, nu i juridice. Obiectul cererii l constituie un act administrativ emis cu exces de putere de o autoritate public, nu i refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri sau tcerea administrativ, prin urmare: - actul este ilegal din punct de vedere subiectiv, deoarece dreptul de apreciere al autoritii publice, conferit de o anumit lege sau care decurge din tcerea legii, a fost exercitat cu nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege, adic cu exces de putere 2, astfel cum este definit de lege. - actul atacat poate fi emis nu numai de autoritile administrative, ci de orice autoritate public, adic de orice organ de stat sau al unitilor administrativ teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public, precum i de persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, persoane asimilate, n sensul legii, autoritilor publice (art.2 alin.1 lit.b). Din analiza dispoziiilor legale, putem trage concluzia c Ministerul public devine aprtorul drepturilor i libertilor persoanelor fizice i juridice n faa abuzurilor administraiei publice. n consecin, aciunea de contencios administrativ subiectiv exercitat de Ministerul public ridic acelai tip de probleme ca i aciunea Avocatului poporului.
1 Art.17 din lege coroborat cu Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 173 din 29 iulie 1997, cu modificrile i completrile ulterioare. 2 A se vedea art.2 alin.1 lit.m). din lege, unde este definit excesul de putere.
149
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------2. Aciunea de contencios administrativ obiectiv a Ministerului public. Ministerul public are menirea de a reprezenta, n activitatea judiciar, interesele generale ale societii i de a apra ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor1. Cnd Ministerul Public apreciaz c prin emiterea unui act administrativ normativ, se vatm un interes public, va sesiza instana de contencios administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente. Instana, din oficiu sau la cerere, poate introduce n cauz organismele sociale cu personalitate juridic interesate. n temeiul existenei unui interes legitim public, definit de lege ca fiind interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice2, Ministerul public are aadar posibilitatea de a intenta o aciune de contencios administrativ obiectiv. Acesta vizeaz doar actele administrative normative, nu i cele individuale, i, fiind un contencios obiectiv, urmrete doar anularea actului, nu i despgubiri. Spre deosebire de aciunea de contencios administrativ subiectiv, care poate fi intentat dup ce, n exercitarea atribuiilor proprii, Ministerul public apreciaz c nclcarea drepturilor persoanelor se datoreaz unui act administrativ, n cazul aciunii de contencios administrativ obiectiv legea nu mai condiioneaz intentarea aciunii de concluziile reieite din activitatea de urmrire penal, n consecin Ministerul public poate aciona fie din oficiu, n urma exercitrii competenelor legale, fie la cererea unor persoane fizice sau juridice. Obiectul aciunii l constituie anularea actului administrativ normativ, fiind exclus posibilitatea de a solicita despgubiri sau emiterea unui alt act administrativ. Justificarea acestei soluii rezid n faptul c Ministerul public acioneaz ca aprtor al legalitii obiective, al bunei funcionri a administraiei publice, i nu n vederea aprrii unui drept subiectiv, propriu. O dispoziie special, pe care o regsim doar n cazul aciunii de contencios administrativ obiectiv a Ministerului public, prevede c instana, din oficiu sau la cerere, poate introduce n cauz organismele sociale cu personalitate juridic interesate (art.1 alin.9). De asemenea, Ministerul public poate cere instanei, acionnd la cerere sau din oficiu, n temeiul art.14 alin.3 din lege, suspendarea actului administrativ normativ, ns numai n prezena unor anumite condiii, i anume ca interesul public pretins a fi aprat s fie unul major, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ. Instana va rezolva cererea de urgen i cu precadere, cu citarea prilor (art.14 alin.2). Observm c interesul public major vizeaz servicii publice naionale, nu i locale, soluie inexplicabil i criticabil, deoarece acestea din urm sunt cele mai afectate de deciziile luate de ctre guvernani la nivel central. Astfel, este binecunoscut situaia administraiilor locale obligate s preia anumite servicii publice teritoriale aflate anterior n competena administraiei centrale, fr s li se asigure i sursele de finanare corespunztoare, aa cum prevede legea i conveniile internaionale la care ara noastr este parte. n aceast situaie, cererea Ministerului public ar fi binevenit, dei exist ntotdeauna posibilitatea ca autoritile locale s acioneze ele nsele, n numele colectivitilor locale pe care le reprezint. De asemenea, se pot ivi situaii n care funcionarea serviciilor publice naionale s fie afectate prin acte normative emise la nivel local sau judeean. 3. Aciunea persoanelor de drept public. n condiiile legii, aciuni n contencios administrativ pot fi introduse de prefect, de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, precum i de orice persoan de drept public vtmat ntr-un drept (1) sau, dup caz, cnd s-a vtmat un interes legitim (2). n teza a doua (2), textul se refer la legitimarea procesual activ a persoanelor juridice de drept public, legitimare care observm c putea fi dedus foarte uor i din formularea general a art.1 alin.1, referitoare la persoane, deoarece persoanele pot fi fizice sau juridice, de drept privat sau de drept public. Prin urmare, nu era strict necesar aceast precizare, cum c i persoanele de drept public pot intenta aciuni de contencios administrativ subiectiv. Suntem n prezena unui contencios subiectiv, atunci cnd sunt vtmate drepturile persoanelor juridice de drept public (1), respectiv a unui contencios obiectiv, ce rezult din formularea impersonal s-a vtmat un interes legitim din finalul textului, ce poate fi interpretat n sensul c se refer i la interesul legitim public (2). Persoanele de drept public sunt Statul romn, reprezentat prin Ministerul finanelor, Guvern (Cancelaria Primului Ministru este cea care are personalitate juridic), ministerele3, judeul, oraul i comuna4, precum i alte entiti declarate ca atare prin legi sau hotrri de Guvern (Fondul romn de Dezvoltare Social5, Agenia Naional a Funcionarilor Publici6, etc.). 4. Aciunea Prefectului i Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Tutela administrativ. Legea nr.554/2004 reglementeaz un aspect care aparine, ca domeniu de reglementare special Legii
1 Art.131 din Constituie i art.4 alin.1 din Legea nr.304/2004 privind organizarea judiciar, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 576 din 29 iunie 2004, modificat de Ordonana de urgen nr. 124/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1.168 din 9 decembrie 2004. 2 Art.2 alin.1 lit.r din lege. 3 A se vedea, spre exemplu, Hotrrea Guvernului nr.83/2005, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 132 din 11 februarie 2005, sau Hotrrea Guvernului nr.8/2001, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 15 din 10 ianuarie 2001. 4 Art. 19 din Legea nr.215/2001 i art.87 C.pr.civ . 5 Art.1 din Legea nr.129/1998, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 483 din 8 iunie 2005. 6 A se vedea art.19 din Legea nr.188/1999.
150
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------administraiei locale i Statutului funcionarilor publici. Este vorba de dreptul prefectului de a ataca, n termenele prevzute n lege, n faa instanei de contencios administrativ, actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac le consider nelegale, i de posibilitatea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici de a ataca n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public, n condiiile prezentei legi i ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat. n ambele cazuri, pn la soluionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept. Tutela administrativ este o noiune consacrat a doctrinei dreptului administrativ, desemnnd un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale descentralizate, autonome. Ea are dou forme: prima, mai dur, d dreptul autoritii de tutel (reprezentanta puterii centrale) s anuleze, s aprobe, s autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizat, pe cnd forma moderat confer autoritii de tutel doar dreptul de sesizare a unei jurisdicii administrative n vederea anulrii acelui act administrativ 1. Pn n 2004, cea mai cunoscut form de tutel administrativ din legislaia noastr era cea jurisdicionalizat, exercitat de prefect asupra actelor autoritilor administraiei publice locale2. n prezent, avem dou astfel de autoriti publice, nsrcinate cu tutela administrativ: a) prefectul, care este autoritate de tutel administrativ jurisdicionalizat pentru autoritile administraiei publice locale. n aceast calitate, prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ, dispoziiile primarului, hotrrile consiliului local, dispoziiile preedintelui consiliului judeean i hotrrile consiliului judeean. Prefectul exercit aciunea n contencios administrativ ca reprezentant al statului, n temeiul textelor constituionale art.123 alin.5 din Constituie (prefectul poate ataca, n fata instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept), ale Legii nr.340/2004 privind instituia prefectului 3, ca lege special, i ale legii contenciosului administrativ, ca lege general, prin urmare are legitimare procesual activ conferit prin aceste reglementri4. Termenul de contestare este diferit, n funcie de tipul actului administrativ: (1) actele administrative individuale pot fi atacate n termenul de 6 luni prevzut de art.11 alin.1 din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitatea de prelungire a termenului la un an, n temeiul art.11 alin.2, pentru motive temeinice. Actiunea se formuleaza in termenul prevazut la art. 11 alin. (1), care incepe sa curga de la momentul comunicarii actului catre prefect art. (3. alin. (1). (2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art.11 alin.4 din Legea contenciosului administrativ. Obiectul controlului de tutel administrativ exercitat de prefect este actul administrativ, ns i faptele sau actele asimilate prin legea contenciosului administrativ, actului administrativ unilateral tcerea administrativ i refuzul nejustificat de rezolvare a cererii. Astfel, prefectul, acionnd n temeiul dreptului i interesului legitim public conferit prin art.3 alin.1din Legea nr.554/2004, are posibilitatea, atunci cnd constat c inaciunea unei autoriti publice este contrar interesului public, s solicite acesteia, printr-o petiie, ndeplinirea atribuiilor legale, iar n cazul tcerii sau a refuzului, poate duce conflictul n faa instanei de contencios administrativ, care va obliga autoritatea public la realizarea atribuiilor legale. Este cazul, spre exemplu, al primarului care refuz s nainteze consiliului local proiectul de buget local, sau al consiliului local care refuz s ia act de ncetarea mandatului de consilier local pe alte temeiuri dect incompatibilitatea. Inaciunea poate fi sancionat ns numai atunci cnd ea are legtur cu o atribuie de putere legat a autoritii publice, nu i atunci cnd ea vizeaz atribuii exercitate cu putere discreionar, deoarece instituia de control nu se poate substitui celei controlate. Obiectul cererii de chemare n judecat introdus de prefect poate fi doar anularea n tot sau n parte a actului ilegal. Prefectul nu poate cere despgubiri, deoarece aceast posibilitate este conferit prin Legea nr.554/2004 doar persoanelor fizice sau juridice. Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept, din momentul introducerii aciunii i pn la soluionarea cauzei, soluie menit a mpiedica producerea unor pagube bugetelor locale sau bunei funcionri a administraiei publice locale5. Din pcate, aceast prevedere este folosit deseori de prefect, organ politic, pentru icanarea autoritilor locale conduse de demintari de alt orientare politic, prin urmare considerm c i prefectul ar trebui s aib obligaia de a justifica, n faa instanei, necesitataea suspendrii actului atacat.
Agathe Van Lang, Genevive Gondouin, Vronique Inserguet-Brisset Dictionnaire de droit administratif, 2eedition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, p.282. 2 Am afirmat c este cea mai cunoscut deoarece exist i alte forme de tutel administrativ, cum ar fi cea exercitat de Ministerul Afacerilor Externe, n temeiul art.14 din Legea nr.215/2001 a se vedea D. C. Drago, Principalele nouti ale Legii nr.215/2001 a administraiei publice locale, n Dreptul nr.10/2001, p.15. 3 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 658 din 21 iulie 2004. 4 n acest sens, a se vedea i Verginia Vedina, op.cit., p.113. Prefectul nu are doar facultatea, ci obligaia de a ataca actele ilegale ale autoritilor locale - Ioan Romoan, Controlul legalitii exercitat de prefect asupra actelor autoritilor administraiei publice locale, n Dreptul nr.1/1994, p.80; remarcm c obligaia este, ns, fr sanciune juridic. 5 n sensul c n acest caz actul nu este suspendat, ci nu a intrat nc n vigoare, a se vedea V. I. Priscaru, op.cit., p.104.
1
151
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Legea 340/2004 prevedea c n exercitarea atributiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale consiliului judeean, ale preedintelui consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, va solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia. Practica administrativ a demonstrat c, prin utilizarea acestei atenionri a autoritii publice emitente, litigiul poate fi evitat, autoritatea public fiind mai interesat s-i revoce actul dect s-i fie anulat de ctre instan; pe de alt parte, de multe ori ilegalitatea actului nu este sesizat de emitent (mai ales n localitile rurale, care duc lips de personal competent), iar, prin cererea de reanalizare, acestuia i se ofer posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind bun credin. Din datele statistice1, reiese cu eviden importana procedurii prealabile administrative i eficiena ei n cadrul controlului exercitat de prefect, atunci cnd autoritile locale sunt de bun credin. n majoritatea cazurilor, se observ o rat de succes de peste 85%, ceea ce dovedete eficiena maxim a procedurii prealabile. Din pcate, dup modificrile din 2007, n ciuda opiniilor doctrinare care susineau aceast procedur prealabil, ea a fost exclus prin abrogarea expres a dispoziiilor din Legea 340/2004. Pentru admiterea aciunii, prefectul va trebui s fac dovada i a unui interes procesual; astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei instituii, statul romn) nu are interes, spre exemplu, n anularea unui act administrativ care i-a epuizat deja efectele juridice n mod definitiv i complet o autorizaie de demolare, de pild. Aciunea prefectului este scutit de taxa de timbru, i se judec de urgen i cu precdere, termenele de judecat neputnd depi 10 zile. b) Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n temeiul art.3 alin.2 din Legea nr.554/2004, este autoritate de tutel administrativ jurisdicionalizat pentru toate autoritile publice, centrale i locale, ns numai ntr-un domeniu strict determinat, acela al raporturilor de funcie public. Aciunea poate fi introdus fie mpotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturi de funcie public, fie mpotriva refuzului nejustificat sau tcerii administrative, art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004 fiind deplin aplicabil. Astfel, spre exemplu, Agenia va putea contesta actele administrative de numire n funcie emise cu nclcarea legii, dar i refuzul autoritilor publice de a-i ndeplini obligaiile derivate din legislaia funciei publice, cum este aceea de a organiza concurs pentru o funcie vacant, sau de a asigura evaluarea anual a funcionarilor publici. n doctrin s-a apreciat, pe bun dreptate, c Agenia este obligat s cerceteze toate sesizrile privind nclcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul funiei publice, nu se poate limita la constatrile fcute cu ocazia activitii de control efectuate din proprie iniiativ2. Nici n acest caz procedura prealabil prevzut de art.7 alin.1 nu este obligatorie (art.7 alin.5), soluie criticabil atta vreme ct nici Legea nr.188/1999 nu impune o astfel de atenionare a organului emitent 3, care astfel nu are obligaia de a ncerca medierea, i de a pune capt litigiului n faza administrativ, mai puin costisitoare dect cea judiciar. Agenia Naional a Funcionarilor Publici are ns posibilitatea de a efectua procedura prealabil, deoarece textul nu i interzice acest lucru; singura diferen este c efectuarea recursului administrativ nu prorog termenul de sesizare a instanei de contencios administrativ. Agenia Naional a Funcionarilor Publici va fi nevoit s achite taxa de timbru, deoarece nu este scutit prin lege special ca n cazul prefectului, consideraiile critice de mai sus fiind reiterabile aici. Actul atacat (nu i refuzul 4) este suspendat de drept, iar termenele de contestare sunt i aici diferite, n funcie de tipul actului contestat: (1) n cazul actelor individuale, 6 luni (art.11 alin.1) de la momentul comunicarii actului, data luarii la cunostinta, data introducerii cererii sau data incheierii procesului-verbal de conciliere, dupa caz. (art.11 alin.2) deoarece Agenia Naional a Funcionarilor Publici este o autoritate public direct interesat de actele administrative emise de autoritile locale n domeniul funciei publice, aceste acte vor trebui obligatoriu comunicate Ageniei de ctre secretarul unitii administrativ teritoriale, n termen de 10 zile de la adoptare sau emitere, obligaie ce rezult din art.85 alin.1 lit.h din Legea nr.215/2001. (2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art.11 alin.4. Este cazul, spre exemplu, al hotrrilor de Guvern adoptate cu nclcarea dispoziiilor legale din domeniul funciei publice, sau al ordinelor ministeriale ce au ca obiect situaia juridic a funcionarilor publici dintr-un anumit domeniu de activitate, ilegale. Att n cazul aciunii prefectului, ct i a celei exercitate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi analizat de ctre instana de contencios administrativ n mod obiectiv, nu subiectiv, aici intervenind deja tradiionala distincie ntre contenciosul obiectiv i cel
A se vedea, pentru aceste date, D.C. Drago, Legea contenciosului administrativ, op.cit., 2005. Verginia Vedina, Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici, cu modificrile ulterioare, republicat, comentat, ediia a III-a, Editura Lumina Lex, 2004,p.62; Rodica Narcisa Petrescu, Implicaii teoretice i practice ale controlului Ageniei Naionale funcionarilor Publici, conform art.20 alin.3-5 din Legea nr.188/1999, republicat, n Revista de drept public, nr.3/2004, p.110. 3 Pentru o propunere de lege ferenda n sensul instituirii unei proceduri prealabile speciale i pentru Agenie,a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, art.cit, p.112. 4 Ibidem, p.111.
2 1
152
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------subiectiv. Astfel, Contenciosul obiectiv are la baz noiunea de drept obiectiv, neleas ca o regul, un comandament de drept1, independent de subiectele raportului juridic concret, care au drepturi subiective2. Cu alte cuvinte, n timp ce contenciosul subiectiv are n centrul su grija pentru drepturile subiective ale persoanelor, oferindu-le acestora mijloace juridice de aprare a acestor drepturi n faa abuzurilor administraiei, contenciosul obiectiv evoc necesitatea respectrii, n activitatea administraiei publice, a regulilor impersonale de drept, subsumate cmpului semantic al sintagmei drept obiectiv. Instana va constata care este starea de legalitate, aa cum ea rezult din acte normative, i dac aceast stare de legalitate a fost vtmat printr-un act al unei autoriti a administraiei publice locale.
2. Legitimarea procesual pasiv n contencios administrativ condiie de admisibilitate a aciunii. 1. Conceptul de autoritate public3. Noiunea de autoritate public este prefigurat parial de Constituie, chiar dac nu ntr-un mod unitar; astfel, titlul III cuprinde autoritile publice din clasicele puteri ale statului, n timp ce alte articole din legea fundamental desemneaz i ele autoriti publice, cum ar fi Avocatul poporului, Curtea Constituional, Curtea de Conturi. n sensul legii contenciosului administrativ ns, pentru a putea fi considerat o autoritate public, o anumit entitate trebuie s ntruneasc trei caracteristici: a) s fie organ de stat sau al unitilor administrativ teritoriale; calitatea de organ4 de stat sau al unitilor administrativ teritoriale este conferit prin lege, dei legislaia romn nu folosete ntotdeauna aceast noiune, ci una echivalent, de autoritate - de exemplu, art.18 din Legea nr.215/2001: Comunele, oraele i judeele sunt uniti administrativ-teritoriale n care se exercit autonomia local i n care se organizeaz i funcioneaz autoriti ale administraiei publice locale (s.n.D.C.D) i art.21 din aceeai lege: autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae sunt consiliile locale, comunale i oreneti, ca autoriti deliberative, i primarii, ca autoriti executive. b) s acioneze n regim de putere public; puterea public este conferit i ea prin lege (n sens larg) astfel, rmnnd n sfera legii administraiei publice locale, dup ce art.3 alin.1 definete autonomia local ca fiind dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii, precizeaz n alin.2 c acest drept se exercit de consiliile locale i primari, precum i de consiliile judeene (), precizare care are de fapt semnificaia conferirii de putere public acestor autoriti locale. c) aciunea ei s aib ca scop satisfacerea unui interes legitim public, n condiiile n care interesul public este definit de lege ca fiind interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice (art.2 lit.l). Legea contenciosului administrativ asimileaz autoritilor publice persoanele juridice private care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau care sunt autorizate s presteze un serviciu public, in regim de putere publica. Este vorba de organisme profesionale (Barourile de avocai) sau organisme private (asociaii, fundaii)5; putem aduga aici societile cooperative (Legea nr.1/20056), i chiar societile comerciale (Legea nr.30/19917). n conformitate cu Ordonana Guvernului nr.26/2000 cu privire la asociaii i fundaii 8, prin utilitate public se nelege orice activitate care vizeaz atingerea unor scopuri benefice n domenii de interes public general i/sau comunitar (art.381), iar procedura de obinere a statutului de utilitate public am prezentat-o n primul capitol al cursului. Distincia ntre utilitate public, autoritate public, persoan juridic de drept public. Noiuni apropiate n aparen i adesea confundate n practic, cele trei se deosebesc fundamental: a) utilitatea public este un atribut recunoscut persoanelor juridice de drept privat organizate sub form de fundaii sau asociaii, iar efectul obinerii acestui statut l-am explicat mai sus (drepturi i obligaii n raporturile cu administraia public i cu cetenii).
1 2
Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului. Drept raional, izvoare i drept pozitiv, Editura ALL-BECK,1999, p.280. Eugen Popa, Discuii n legtur cu intervenia n interes propriu n cazul contenciosului administrativ, Dreptul nr.1/1995,
p.70, nota 2.
3 Pentru dezvoltri cu privire la a ceast tem, a se vedea D.C.Drago, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, 2005, comentariul art.2. 4 Pentru disputa doctrinar legat de opiunea legiuitorului constituant pentru noiunea de organ, a se vedea Ion Deleanu, Revizuirea Constituiei, n Dreptul nr.12/2003, p.5-36; A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.282. 5 A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.283. 6 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 172 din 28 februarie 2005. 7 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1.066 din 17 noiembrie 2004. 8 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu modificrile i completrile aduse de Ordonana nr. 37 din 30 ianuarie 2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 62 din 1 februarie 2003.
153
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Asociaia sau fundaia de utilitate public poate emite acte administrative, caz n care legalitatea loc poate fi contestat pe calea contenciosului administrativ, sau poate refuza rezolvarea unei cereri adresate de un particular (persoan fizic sau juridic), referitoare la activitatea proprie sau la drepturile particularilor opozabile asociaiei sau fundaiei (aa numitele drepturi publice, despre care vom vorbi n alt loc), caz n care, din nou, calea contenciosului administrativ este deschis. b) autoritatea public este acel organ de stat sau local nzestrat cu putere public pentru a satisface un interes public; deosebirea fa de asociaia sau fundaia de utilitate public este dat de faptul c autoritatea public este organul unei persoane juridice de drept public, pe cnd asociaia sau fundaia rmn persoane private. Pe de alt parte, fundaia sau asociaia au personalitate juridic, pe cnd autoritile publice nu toate au personalitate juridic (de exemplu, consiliul local, primarul, consiliul judeean, ministrul) c) persoanele juridice de drept public sunt astfel calificate doar prin lege (de pild, comuna, oraul, judeul, ministerul, alte autoriti centrale expres calificate ca atare), i se deosebesc de asociaiile sau fundaiile de utilitate public prin forma de finanare (majoritar public, respectiv majoritar privat), prin natura juridic a proprietii (majoritar public, respectiv exclusiv privat), precum i prin natura atribuiilor (n principal de putere public, respectiv doar excepional de putere public). Prin urmare, pentru ca o persoan de drept privat s devin persoan juridic de drept public nu este suficient s primeasc atribuii de putere public, ci trebuie s aib i proprietate public, finanare public i s i se aplice legislaia finanelor publice, iar toate acestea s fie realizate prin lege. Ct privete relaia dintre persoana de drept public i autoritatea public, ea este asemntoare relaiei dintre persoana juridic de drept privat i organele sale de conducere: astfel, spre exemplu, primarul este autoritatea public care reprezint persoana juridic de drept public - comuna sau oraul, n relaiile cu alte persoane i prin intermediul creia se pune n aplicare principiul autonomiei locale. La fel, o instituie public termen folosit adeseori pentru a desemna autoritile publice cum ar fi o Cas de Cultur Municipal, este tot un organ al persoanei juridice de drept public municipiul. n concluzia celor de mai sus, autoritile publice vor avea, n principiu, calitate de prt n litigiile de contencios administrativ, ele fiind emitentele actelor administrative ilegale, ns numai alturi de persoana de drept public atunci cnd se solicit i despgubiri; lor li se altur, ca urmare a asimilrii situaiilor juridice, asociaiile i fundaiile de utilitate public, precum i alte persoane juridice private care presteaz servicii publice. Calitatea de reclamant, ns, l vor avea persoanele juridice private n temeiul art.1 alin.1 al legii contenciosului administrativ, atunci cnd le sunt vtmate drepturile sau interesele lor private, iar persoanele juridice de drept public, n temeiul art.1 alin.8 teza final, cnd le sunt vtmate drepturile (1) sau cnd este vtmat interesul public (2). Autoritile publice vor putea prin urmare aciona ca reclamante n contencios administrativ doar n numele persoanei juridice de drept public pe care o reprezint, cum este cazul primarului care poate introduce aciune n aceast calitate doar n numele comunei sau oraului. 3. Condiia ca obiectul aciunii s l constituie ilegalitatea unui act administrativ sau a formelor asimilate acestuia. 1. Definiia legal a actului administrativeste realizat n lege1 n conformitate cu constantele doctrinei administrative referitor la aceast instituie juridic2, desprinzndu-se cteva elemente definitorii: a) este un act unilateral, adic este expresia manifestrii de voin a unui singur subiect al raportului juridic, cel nzestrat cu putere public. b) este emis de autoritile publice - prin urmare nu de persoanele juridice de drept public, ci de organele acestora. Aici este aplicabil asimilarea din art.2 alin.1 lit.b, referitoare la persoanele juridice private de utilitate public sau care presteaz servicii publice. c) scopul emiterii actului administrativ este executarea sau organizarea executrii legii. d) este un act juridic deoarece d natere, modific sau stinge raporturi juridice; natura raporturilor juridice este una de drept public sau administrativ, caracterizate prin faptul c prile raportului sunt, pe de o
1 Act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public, in regim de putere publica, n vederea executrii legii sau a executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi, si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizitiile publice; prin legi speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de contencios administrativ (Art.2 alin.1 lit.c din Legea nr.554/2004). 2 Pentru diferite definiii ale actului administrativ, a se vedea T. Drganu, Introducere, op.cit., p.139; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.251; I. Iovna, Drept administrativ, 1997, p.21; A. Iorgovan, Tratat ... , op.cit., 2002, p.481; Alexandru Negoi, Noiunea actului administrativ, n Dreptul nr.7/1997, p.38; Curtea Suprem de Justiie, a artat, de asemenea, n deciziile sale, c actele administrative nu sunt numai actele efectuate de organele administrative de stat, ci i acele acte efectuate de autoritile care au calitatea de organe administrative, chiar dac nu sunt ntotdeauna de stat, dac acestea sunt investite prin lege s ndeplineasc funciuni administrative, n scopul aplicrii legilor - Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.227/1992, n Probleme de drept din deciziile Curii Supreme de Justiie, 1990-1992, p.557.
154
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------parte, administraia public (cu extensiunile ei persoane private asociate activitii administrative), i, pe de alt parte, persoanele fizice, juridice, sau tot administraia public prin organele sale. e) simplele adeverine prin care autoritatea public atest existena sau inexitena unui fapt nu sunt acte administrative; la fel, comunicri interne, propuneri, referate, etc., ce sunt menite s pregteasc emiterea actului administrativ. Acelai caracter l are adresa emis de Direcia General a Vmilor prin care se exprim un punct de vedere n legtur cu prevederile unei ordonane de urgen 1, sau de Ministerul finanelor referitoare la nelesul unor dispoziii legale2, adresa prin care se calific activitatea reclamantei ca prestatoare de servicii (aceasta fiind un simplu punct de vedere a Ministerului finanelor, exprimat n urma cererii adresate de reclamant, nu o calificare obligatorie)3, adresa Casei de Asigurri de Sntate a Avocailor prin care se comunic modul de calcul al pensiei4. Hotrrea de Guvern prin care se iniiaz nfiinarea unei universiti nu este un act final al administraiei, susceptibil de a vtma drepturi recunoscute prin lege, ci doar act preparator al deciziei finale de nfiinare efectiv a universitii n cauz5. La fel, propunerea de privatizare a unei societi comerciale nu ntrunete caracteristicile unui act administrativ final din perspectiva administraiei6. f) pe de alt parte, avizul favorabil deschiderii unei farmacii, emis de Colegiul Farmacitilor din Romnia prin filialele sale judeene, n ciuda denumirii sale, este un veritabil act administrativ de autoritate, avnd natura unei autorizaii de funcionare7; la fel, comunicarea emis de organele deconcentrate ale Ministerului Muncii i Proteciei Sociale este act administrativ de autoritate, calificare justificat de coninutul acestuia diminuarea salariului unui funcionar public8. De asemenea, adresa Baroului prin care a fost suspendat din funcie un avocat este act administrativ, n ciuda denumirii folosite de emitent9; 2. Ilegalitatea obiectiv a actului administrativ se apreciaz n funcie de momentul emiterii sale, pentru actele cu executare din mai multe operaiuni determinate, respectiv pe parcursul executrii, pentru actele cu executare succesiv, continu, nelimitat n timp. Astfel, n acest ultim caz, dac actul devine ilegal datorit adoptrii unei legi care nu mai permite existena lui, actul este anulabil, chiar dac la momentul emiterii el a fost legal. Ilegalitatea subiectiv a actului cu executare imediat sau prin operaiuni determinate ca numr sau ca durat, se apreciaz n momentul emiterii sale, deoarece actele normative ulterioare nu pot afecta situaii juridice anterioare, n baza principiul neretroactivitii. Actele cu executare continu (o autorizaie de funcionare, spre exemplu), trebuie apreciate ns i n funcie de actele normative ce sunt adoptate pe durata executrii lor, putnd deveni din legale, ilegale. 3. Acte atipice i fapte asimilate actului administrativ. Alineatul 2 al art.2 din Legea nr.554/2004 reglementeaz n mod expres asimilarea tcerii administrative (faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal) i a refuzului nejustificat de a rezolva o cerere, actului administrativ unilateral. Tcerea administrativ este un fapt administrativ asimilat, ca efecte juridice, actului administrativ unilateral, pe cnd refuzul nejustificat, fiind o manifestare de voin a autoritii publice, poate fi considerat ca un act administrativ atipic, asimilat actului administrativ tipic. 3.1. Tcerea administrativ. Definit prin folosirea formulrii extinse, de nesoluionare n termenul legal a unei cereri, tcerea administrativ vizeaz dou situaii distincte, care dau dreptul petiionarului s intenteze aciunea n faa instanei de contencios administrativ: a) lipsa unui rspuns n termenul de soluionare a cererii iniiale adresate unei autoriti publice; b) lipsa unui rspuns n termenul de soluionare a recursului administrativ prealabil adresat autoritii publice emitente a actului administrativ ilegal, sau celei superioare. Termenul alocat prin legea contenciosului administrativ pentru rspunsul autoritii publice este de 30 de zile, ns cu precizarea dac prin lege nu se prevede un alt termen. Termenul de 30 de zile prevzut de Legea nr.554/2004 este aplicabil ca termen special, ns textul legal ce-l reglementeaz se completeaz cu Ordonana Guvernului nr.27/2002, care este dreptul comun n materia petiiilor, consecina fiind c termenul se poate prelungi cu maximum 15 zile n condiiile art.9 din ordonan. Calculul termenului se va face pe zile calendaristice, deoarece interesul particularilor de a primi un rspuns din partea administraiei publice prevaleaz asupra mprejurrii c administraia public i desfoar activitatea cu publicul doar 6 zile pe sptmn.
1 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.2584/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.496 2 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.654/1998, n Repertoriu IV, p.53. 3 Numai n cazul n care se ncheie un act de control financiar care stabilete obligaii bneti n sarcina reclamantei se pune problema unei aciuni n contencios administrativ Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.407/1998, n Repertoriu IV, p.54 4 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.568/1997, n Repertoriu III, p.51. 5 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1935/1999, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1999, p.523 6 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.517/1998, n Repertoriu IV, p.237. 7 Curtea de Apel Cluj, secia comercial i de contencios administrativ, sentina nr.334/2000, n Colectiv, Buletinul jurisprudenei Curii de Apel Cluj pe anul 2000, vol.II, p.63. 8 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.890/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.811 9 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.2110/1999, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1999, p.491.
155
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------3.2. Refuzul nejustificat. Prin refuzul nejustificat de rezolvare a cererii legiuitorul a neles exprimarea explicit, cu exces de putere, a voinei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilata refuzului nejustificat si nepunerea in executare a actului administrativ emis ca urmare a solutionarii favorabile a cererii sau, dupa caz, a plangerii prealabile. Spre deosebire de tcerea administrativ, care este considerat refuz implicit de rezolvare a cererii, de aceast dat suntem n prezena unui refuz explicit de rezolvare. Refuzul explicit de rezolvare trebuie s fie exprimat cu exces de putere, sintagma care, dei pare la prima vedere greu de descifrat, desemneaz, de fapt, ilegalitatea subiectiv a refuzului. n ceea ce privete forma de manifestare a refuzului, trebuie precizat faptul c soluionarea unei cereri n defavoarea petiionarului sau contrar ateptrilor sale, nu reprezint automat un refuz nejustificat, caracterul nejustificat putnd reiei numai prin raportare la legislaia existent, cu care refuzul trebuie s fie n contradicie. Refuzul trebuie s fie exprimat n scris, i motivat n drept, deoarece Ordonana Guvernului nr.27/2002 impune aceste forme procedurale n cazul soluionrii petiiilor, prin urmare un refuz verbal (greu de dovedit, de altfel) va putea fi folosit mai greu n instan. Preferabil este, n cazul unui refuz verbal, s se atepte expirarea termenului de rspuns, tcerea administrativ fiind mai uor de dovedit. Art.1 al Legii 554/2004 se refer la atacarea n justiie a refuzului nejustificat de a rezolva cererea privitoare la un drept, fr s prevad prin ce anume trebuia s fie rezolvat cererea - prin act administrativ sau printr-o alt manifestare de voin. n consecin, rezolvarea cererii poate fi fcut nu numai prin emiterea unui act administrativ, ci i prin emiterea unei adeverine (care nu este act administrativ), certificat etc., adic prin nscrisuri doveditoare sau constatatoare a unor fapte1, sau chiar printr-un fapt administrativ2. Obiectul cererii, i, ulterior, al refuzului nejustificat nu este, prin urmare, determinant n aprecierea admisibilitii aciunii de contencios administrativ, cu condiia, totui, ca el s aib legtur cu un raport juridic de drept administrativ3, s se fundamenteze pe un drept subiectiv public, adic opozabil administraiei, i, bineneles, s fie licit. Astfel, ntr-un studiu din 2000, ntocmit pe baza Legii nr.119/1996 privind actele de stare civil, am artat c i refuzul de a ntocmi actul de stare civil este un refuz nejustificat, i se ncadreaz la excepia referitoare la recursul paralel4, chiar dac actul de stare civil nu este un act administrativ, ci doar o operaiune material de constatare a unui fapt juridic. De asemenea, refuzul Comitetului Romn pentru Adopii de a nscrie un copil pe lista copiilor adoptabili5 sau de a lua n eviden cererea unor strini de adoptare a unui copil, de a le comunica numrul i data nregistrrii cererii de adopie i de a le permite accesul la evidenele Comitetului (toate acestea fiind operaiuni materiale tehnice) a fost considerat act administrativ vtmtor care poate fi atacat n contencios administrativ. Pe de alt parte, avizul negativ al oficiului juridic nu este refuz de soluionare a cererii, ci un act preparator emiterii deciziei finale de ctre autoritatea public 6. Prin urmare, refuzul trebuie s privesc un act final al administraiei, sau o operaiune final, prin care se rezolv cererea adresat de petiionar, nu acte preparatorii care nu produc efecte juridice dect n interiorul aparatului administrativ. Obiectul refuzului nu poate fi un raport ce ine de dreptul penal sau procesual penal - refuzul Inspectoratului Judeean de Poliie de a efectua cercetri penale 7, refuzul Parchetului de a ncepe urmrirea penal8 sau de a trimite n judecat o persoan 9 sau de activitatea legislativ refuzul Senatului, Camerei Deputailor, Guvernului, Ministerului justiiei i Ministerului finanelor de a avea iniiativ legislativ10. 4. Contractele administrative. Legea asimileaz actului administrativ i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziiile publice. Prin legi speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de contencios administrativ (art.2 alin.1 lit.c teza a doua). n primul rnd, trebuie s remarcm c, dei n mod evident legiuitorul a avut n vedere ceea ce doctrina de drept administrativ denumete, n unanimitate, contracte administrative, noiunea n sine nu se regsete n legea contenciosului administrativ,
1 T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970, p.90. 2 Astfel, prtul, Consiliul Naional de Evaluare i Acreditare Academic a fost obligat s efectueze o vizit la facultatea reclamant, n vederea ntocmirii corecte a raportului de evaluare pentru autorizaia provizorie, obligaie legal a acestuia Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.116/1998, n V. I. Priscaru, op.cit., p.312, cu not critic de autorul citat. 3 Sau, mai larg, de drept public a se vedea Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.374/1998, n Repertoriu IV, p.234; O. Podaru, Not la sentina nr.257/2000 a Curii de Apel Cluj, n Studia Universitatis Babe Bolyai, Iurisprudentia nr.2/2000, p.53. 4 D. C. Drago, Formele de activitate, supracit, p.96. 5 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ , decizia nr.136/1995, n Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.359. 6 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.698/1998, n Repertoriu IV, p.282 7 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1716/1997, n M. Preda, V. Anghel, Decizii i hotrri, p.582 8 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.215/2000, n Pandectele Romne nr.3/2001, p.103. 9 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.470/1998, n Th. Mrejeru, Culegere de decizii, vol. I, p.24 10 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.767/1996, n M. Preda, V. Anghel, Decizii i hotrri, p.597
156
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------preferndu-se o formulare ambigu, sfera contractelor crora li se aplic textul legal fiind determinat prin referire la obiectul lor. Considerm c s-a irosit o ocazie excelent pentru consacrarea acestei noiuni, att de utilizat de doctrina i practica statelor vestice, dar refuzat ani de-a rndul de legiuitorul romn i de practica noastr judiciar. Astfel, legea asimileaz actelor administrative anumite contracte ncheiate de autoritile publice, n funcie de obiectul lor, fiind vorba de: a) punerea n valoare a bunurilor proprietate public este vorba de contractele de concesiune a unui bun public (OUG 54/2006), de nchiriere a unui bun public (Legea nr.114/1996, Legea nr.213/1998), de administrare a unui bun public (Legea nr.213/1998). Deoarece textul se refer doar la bunurile proprietate public, bunurile proprietate privat ale statului sau ale unitilor administrativ teritoriale, vor fi puse n valoare prin contracte de drept privat, atacabile pe calea dreptului comun, i nu pe calea contenciosului administrativ. b) executarea lucrrilor de interes public este vorba, practic, de concesiunea de lucrri i servicii, reglementate de Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/20061. c) prestarea serviciilor publice. Serviciile publice pot fi prestate pe baza unui contract de concesiune (OUG 34/2006 i OUG 54/2006), sau a unui contract de delegare a gestiunii (Legea nr.230/2006 privind iluminatul public, Legea 101/2006 privind serviciile publice de salubrizare a localitilor, etc). 5. Actul administrativ jurisdicional. Pentru prima dat n legislaia noastr, Legea nr.554/2004 ofer o definiie a actului administrativ jurisdicional actul juridic emis de o autoritate administrativ investita, prin lege organica cu atribuii de jurisdictie administrativa speciala. Legea 262/2007 defineste jurisdictia administrativa speciala ca fiind activitatea infaptuita de o autoritate administrativa care are, conform legii organice speciale in materie, competenta de solutionare a unui conflict privind un act administrativ, dupa o procedura bazata pe principiile contradictorialitatii, asigurarii dreptului la aparare si independentei activitatii administrativ-jurisdictionale. Analiznd aceast definiie, constatm c ea se refer la mai multe trsturi pe care actul administrativ jurisdicional trebuie s le ntruneasc pentru a fi calificat ca atare: a) s fie un act juridic, adic s confere drepturi i obligaii subiectelor de drept ntre care se stabilete raportul juridic. b) s fie emis de o autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale; autoritile administrative sunt cele cuprinse n puterea executiv, i formeaz administraia public consiliul local, primarul, ministerele, autoritile centrale autonome, Guvernul, instituiile publice centrale sau locale, etc. Atribuiile jurisdicionale sunt conferite autoritilor administrative prin lege, fie n mod expres (spre exemplu, Legea nr.18/1991 privind fondul funciar n art.52), fie implicit, prin reglementarea unei proceduri care s poat fi calificat ca procedur administrativ jurisdicional. c) s fie emis ca urmare a rezolvrii unui conflict juridic, nscut ntre dou sau mai multe persoane fizice sau juridice sau ntre persoane private i autoriti publice. Prin urmare, actul iniial, cel care este contestat pe calea administrativ jurisdicional, are natura unui act administrativ tipic (de exemplu, actul administrativ fiscal art.41 C.pr.fiscal). d) procedura de rezolvare a conflictului s ntruneasc n mod cumulativ trei condiii: (1) contradictorialitate - principiu de baz al judecii, potrivit cruia probele administrate n cauz sunt supuse discuiei; const n drepturile prilor de a fi prezente la judecat, de a cunoate preteniile formulate mpotriva lor, de a discuta n contradictoriu n faa autoritii toate elementele de fapt i de drept ale cauzei, putnd administra probele lor i combate pe cele ale adversarilor. (2) asigurarea dreptului la aprare inclus de regul n principiul contradictorialitii, devine foarte important atunci cnd nu poate fi asigurat cu adevrat contradictorialitatea, i anume cnd partea implicat n proces este i judector, ceea ce se ntmpl n majoritatea procedurilor administrativ jurisdicionale. (3) independena procedurii de soluionare. Analiznd textul legal prin raportare la doctrin2, observm c, dintre caracteristicile doctrinare, legiuitorul din 2004 a reinut doar contradictorialitatea, care implic n principiu i dreptul la aprare. Nu au fost reinute motivarea actului administrativ jurisdicional, i stabilitatea actului imposibilitatea revocrii. Prin urmare, ne vom afla n prezena unui act administrativ jurisdicional i atunci cnd autoritatea public ce soluioneaz conflictul juridic este parte a acelui conflict juridic (fiind chiar emitent al actului atacat pe aceast cale, fie superiorul ierarhic al emitentului); n acest caz procedura i pstreaz caracterul jurisdicional atta vreme ct legea ce o reglementeaz prevede asigurarea dreptului la aprare al celeilalte pri, cci de contradictorialitate nu mai poate fi vorba n sensul ei clasic. Ct privete motivarea actului administrativ jurisdicional, dei legea contenciosului administrativ nu o prevede ca principiu general aplicabil, ea va trebui totui realizat, cel puin din punct de vedere legal, fiind aplicabile dispoziiile art.13 din Ordonana Guvernului nr.27/2002 privind activitatea de soluionare a petiiilor semnarea rspunsului se va face numai de ctre eful compartimentului care a soluionat petiia; n rspuns se va indica n mod obligatoriu temeiul legal al soluiei adoptate. Justificarea acestei obligativiti de motivare st n faptul c actul administrativ jurisdicional este, n fapt, un rspuns la o petiie adresat de una din pri, care
1 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, cu modificrile i completrile aduse de: Legea nr. 337/2006. 2 A se vedea D.C.Drago, op.cit., 2005, comentariul art.2.
157
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------solicit soluionarea conflictului juridic, iar legea special (n acest caz, Legea nr.554/2004) se completeaz cu legea general din domeniul petiiilor (Ordonana Guvernului nr.27/2002) n fine, stabilitatea actului administrativ jurisdicional nu este cu nimic diferit de a altor acte administrative, cu excepia cazurilor cnd prin lege special se prevede c actul nu mai poate fi revocat. Prin urmare, principiul este c actele administrativ jurisicionale sunt revocabile atta vreme ct pe baza lor nu s-au ncheiat alte acte juridice1. Excepiile vin ns s consacre aceast caracteristic ce lipsete din legea contenciosului administrativ. Astfel, Codul de procedur fiscal precizeaz c decizia de soluionare a contestaiei este definitiv n sistemul cilor administrative de atac, prin urmare singura cale de anulare este aciunea n faa instanei de contencios administrativ (art.174 i 178). 4. Condiia de admisibilitate negativ: actul atacat s nu fie exceptat de la contenciosul administrativ. 1. Actele administrative exceptate de la contenciosul administrativ. Sediul materiei se afl n art.5 din Legea nr.554/2004, care prevede c nu pot fi atacate n contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. De asemenea, se precizeaz c nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. n fine, actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. 2. Constituionalitatea textului art.5 din legea contenciosului administrativ. n urma revizuirii constituionale din 2003, art.126 al Constituiei consacr regula conform creia controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, instituind ns i dou excepii de la regul: actele care privesc raporturile cu Parlamentul i actele de comandament cu caracter militar. Pe de alt parte, art. 52 al legii fundamentale, care reglementeaz dreptul persoanei vtmate de o autoritate public, precizeaz n alin.2: condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic. n primul rnd, trebuie precizat c, n opinia noastr, consacrarea constituional a unor excepii de la contenciosul administrativ este criticabil, deoarece textele legii fundamentale nu trebuie s mearg mai departe de impunerea unor principii de funcionare a administraiei i justiiei, lsnd legiuitorului organic reglementarea unor aspecte cum ar fi excepiile de la contenciosul administrativ. Pe de alt parte, prin reglementri speciale specifice anumitor domenii, cum este aprarea naional, aprarea civil, sigurana naional, etc, se pot sustrage anumite acte controlului de contencios administrativ n temeiul legii generale, fr a fi necesar exceptarea lor prin chiar legea general. Disputa teoretic ce se nate din coroborarea celor dou texte constituionale privete admisibilitatea reglementrii prin legea organic de care amintete art.52 a unor excepii de la contenciosul administrativ altele dect cele consacrate prin art.126, i caracterul absolut al acestora din urm. Astfel, ntr-o opinie 2, excepiile consacrate de legea fundamental au semnificaie doar n faa instanelor de contencios administrativ, nu i n faa instanelor de drept comun, unde actele respective pot fi contestate. Este adevrat c intenia legiuitorului a fost de a le sustrage complet controlului judectoresc, ns redactarea deficitar a art.126 din Constituie i a art.5 din lege, precum i coroborarea lor cu art.21 din Constituie, susin concluzia doctrinar la care ne raliem. n opinia contrar, mai restrictiv, se susine sustragerea complet a actelor exceptate de la controlul judectoresc3. Legea nr.554/2004 vine s reglementeze mai detaliat dispoziiile constituionale, instituind dou tipuri de excepii: (1) excepii absolute. Utiliznd formula nu pot fi atacate n contenciosul administrativ, respectiv pe calea contenciosului administrativ", sunt prevzute ca excepii: a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar; c) actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. (2) excepii relative. n ce privete actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor, acestea vor putea fi atacate numai pentru exces de putere.
A se vedea comentariul de la art.1 alin.6. A se vedea Corneliu Liviu Popescu, Exceptarea actelor de comandament cu caracter militar de la contenciosul administrativ, potrivit revizuirii constituionale, n lumina dreptului de acces la o instan judectoreasc, n Curierul judiciar nr.11/2003, p.100-119; Idem, Contenciosul administrativ potrivit dispoziiilor constituionale revizuite, n Dreptul nr. 2/2004, p.17. 3 A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.306.
2
158
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------3. Excepiile absolute. Aceste excepii sunt valabile numai n faa instanelor de contencios administrativ, actele vizate putnd fi contestabile pe calea dreptului comun, n temeiul art.21 din Constituie1, ns numai pentru despgubiri. Nu putem accepta ideea conform creia aceste acte sunt sustrase oricrui control judectoresc 2, din dou motive: a) textul constituional (art.126) i cel legal (art.5) se refer la acte ce nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, nu n justiie, cum prevedea vechea lege a contenciosului administrativ; b) principiul liberului acces la justiie (art.21) vine s completeze art.126 din legea fundamental, constituind cadrul general pentru atacarea acestor acte n justiie; Prin urmare, fiind inadmisibil o aciune n anulare pe temei de ilegalitate n faa unei instane de drept comun, deoarece numai instanele de contencios administrativ au competen general n aceast materie, persoanele vtmate n drepturile lor prin aceste acte vor putea solicita despgubiri prin aciune intentat n faa instanelor de drept comun, ridicnd excepia de ilegalitate a actelor exceptate de la controlul direct n contencios administrativ. 3.1. Actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul. Legea 262/2007 defineste actele care privesc raporturile cu Parlamentul actele emise de o autoritate publica, in realizarea atributiilor sale, prevazute de Constitutie sau de o lege organica, in raporturile de natura politica cu Parlamentul. Justificarea excepiei corespondente din Legea nr.29/19903 consta n primul rnd n caracterul politic al actelor emise de Parlament i n raporturile cu Parlamentul4. Actele Guvernului n raporturile sale cu Parlamentul (informaii, documente cerute de camerele Parlamentului, declaraii cu privire la politica Guvernului, propuneri privind negocierea unor tratate internaionale, etc.) sunt toate acte cu caracter politic5. 3.2. Actele de comandament cu caracter militar6. Conform art.2 lit.j din Legea nr.554/2004, actul de comandament militar este definit ca actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitii din cadrul forelor armate, specifice organizrii militare, care presupun dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte privitoare la conducerea trupei, n timp de pace sau rzboi, sau, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar; prin urmare, n sfera noiunii intr toate ordinele i instruciunile de serviciu privind msurile de pregtire a trupelor, mobilizrile i concentrrile de trupe, atribuirea i efectuarea de comenzi, manevre, exerciii i operaiuni militare. Sustragerea acestor acte justiiei administrative este justificat de necesitatea de a asigura spiritul de disciplin al subordonailor, precum i acele condiii de energie, capacitate, unitate i rapiditate necesare operaiunilor militare7. Rmn acte administrative tipice i, prin urmare, sunt contestabile n contencios administrativ actele contractuale, actele de gestiune, ncheiate de autoritile militare cu diferite persoane n vederea aprovizionrii, pentru a se asigura funcionarea serviciului de aprare naional. De asemenea, categoria actelor de administraie militar8 sau a actelor autoritilor militare9 - altele dect cele cu caracter de comandament militar10, sunt atacabile pe calea contenciosului administrativ: ele privesc numiri n grad, avansri, acte de sancionare, de punere n retragere, de pensionare11, sau, mai sintetic, acte legate de managementul resurselor umane12. De asemenea, este actual distincia de sorginte interbelic ntre acte de comandament militar care intervin n raporturile cu populaia civil, i acte de comandament militar din interiorul ierarhiei militare13. Cele din prima categorie sunt supuse controlului de contencios administrativ, dac sunt emise pe timp de pace 14. Intr
C.L.Popescu, art.cit, p17. A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.306, paragraful 2. 3 Art.2 lit.a): Actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Preedintele Romniei i Guvern. 4 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.374; Alexandru Negoi, Contenciosul administrativ romn i elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, 1992, p.103. ntr-o opinie, rmas izolat, actele n discuie erau exceptate deoarece nu erau emise de autoriti administrative - I. Iovna, op.cit., 1997, p.151. 5 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.375 6 Pentru dezvoltri teoretice asupra instituiei, a se vedea Antonie Iorgovan, Florea erban, Despre actele de comandament cu caracter militar, n Revista de drept public nr.1-2/1997, p.41; Ion Dragoman, Comandament i administraie n activitatea militar, n Caietul tiinific al Institutului de tiine Administrative al Romniei, Sibiu, 2000, p.25. 7 Ibidem. 8 A. Teodorescu, op.cit., p.433; P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Institutului de arte Grafice Marvan, 1934, p.519. 9 Aceast formulare o regsim n art.3 din Legea contenciosului administrativ din 1925. 10 n sensul c autoritile de comandament militar pot emite i acte administrative tipice, fiind, n fapt, organe de conducere a unui serviciu public, a se vedea C. G. Rarincescu, op.cit., p.312. 11 A. Teodorescu, op.cit., p.433; C. G. Rarincescu, op.cit., p.326. 12 A. Iorgovan, F. erban, op.cit., p.45. 13 De asemenea, ntre acte fcute n timp de rzboi i acte fcute pe timp de pace - A. Teodorescu, op.cit., p.433 14 C. G. Rarincescu, op.cit., p.327.
2
159
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------n categoria opus, a actelor emise pe timp de rzboi, spre exemplu, actul prin care se interzice circulaia auto sau pietonal ntr-o zon minat1. 3.3. Actele exceptate n temeiul existenei unui recurs paralel. Dup revizuirea Constituiei dar nainte de adoptarea Legii nr.554/2004, doctrina administrativ a apreciat c excepia referitoare la actele pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede prin lege special o alt procedur judiciar subzist, dei enumerarea art.126 din Constituia revizuit pare limitativ2. Confirmnd aceast linie de gndire, noua lege a contenciosului administrativ reglementeaz din nou excepia, n art.5 alin.2. Excepia reprezint reflectarea, n plan legislativ, a teoriei recursului paralel, care susine ideea conform creia calea dreptului comun pentru contestarea actelor administrative va fi folosit doar atunci i n msura n care nu exist o lege special care s prevad o alt procedur de urmat3 Analiza legilor speciale care consacr aciuni de contencios administrativ se poate structura n legi care consacr recursul paralel (1), n legi care, dei stabilesc o competen derogatorie de la dreptul comun, nu consacr un recurs paralel (2), i n legi care trimit explicit sau implicit la legea general n materie (3). Trebuie observat aici c recursul paralel presupune existena unei legi organice (sau ordonane de urgen emise n domeniul legii organice) care s prevad o alt procedur judiciar, prin urmare sunt excluse legile ordinare i, cu att mai mult, dup cum am mai artat, procedurile administrativ jurisdicionale. n cazul legilor simple i a ordonanelor simple, n consecin, dispoziiile referitoare la procedura de contestare sunt abrogate expres prin intrarea n vigoare a Legii nr.554/2004. Ne aflm n prezena unui recurs paralel, spre exemplu, n situaiile reglementate de Legea nr.18/1991 a fondului funciar, de Legea nr.119/1996 privind actele de stare civil, de Legea nr. 67 din 25 martie 2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale. 4. Excepiile relative - n sensul c aceste acte sunt exceptate de la contenciosul administrativ numai dac ilegalitatea lor este obiectiv, raportat la legile ce le reglementeaz emiterea, sau subiectiv, referitoare la drepturi i interese legitime ale persoanelor juridice, ntemeiate pe lege, nu i atunci cnd ilegalitatea lor subiectiv deriv din emiterea lor cu exces de putere, adic nclcnd drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor (art.2 lit.m). Legea precizeaz ns c, spre deosebire de regimul juridic obinuit al aciunii ntemeiate pe excesul de putere, n cazul excepiilor relative nu se aplic dispoziiile referitoare la suspendarea actului administrativ atacat (art.14) i cele referitoare la judecarea recursului n situaii deosebite (art.21). n cazul persoanelor juridice, este deschis calea dreptului comun, n condiiile art.21 din Constituie. 4.1. Actele emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, de asediu i de urgen. Este vorba, n primul rnd, de o trimitere la regimul juridic al strii de asediu i de urgen, guvernate de Ordonana de urgen nr.1/19994; n prezent nu avem o reglementare cadru a strii de rzboi, deoarece art.6 din ordonana de urgen, care prevedea trecerea de la starea de urgen la starea de asediu i apoi la cea de rzboi a fost abrogat n 2004, prin urmare n acest domeniu se aplic doar conveniile internaionale la care Romnia este parte, i dispoziiile speciale disparate din legi speciale5. Starea de asediu i starea de urgen privesc situaii de criz, ce impun msuri excepionale, care se instituie n cazuri determinate de apariia unor pericole grave la adresa aprrii rii i securitii naionale, a democraiei constituionale, ori pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor unor dezastre (art.1).
A. Iorgovan, F. erban, op.cit., p.45. n acest sens, Ioan Santai, Implicaii viznd unele prevederi revizuite ale Constituiei n materia contenciosului administrativ, Revista de drept public nr.1/2004, p.39. 3 Agathe Van Lang, Genevive Gondouin, Vronique Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2e edition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, p.134. n doctrina noastr, s-a apreciat c nu este cazul, atunci cnd se reglementeaz prin lege activitatea unor servicii publice administrative, s se prevad posibilitatea celui vtmat n drepturile sale de a se adresa instanei de contencios administrativ, acest drept decurgnd din legea general; doar atunci cnd se dorete consacrarea competenei unor alte instane dect cele de contencios administrativ, se impune precizarea acestui lucru - V. I. Priscaru, op.cit., p.5. 4 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobat i modificat prin Legea nr.453/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1.052 din 12 noiembrie 2004. Aceast reglementare a fost adoptat, aa cum se arat n doctrin, sub presiunea unor evenimente ce puteau avea consecine imprevizibile (ultima mineriad precizarea ns., D.C.D.) - Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, op.cit., p.381, nu urmnd calea fireasc, ce impunea adoptarea unei legi organice, pe cale parlamentar. Pentru o analiz din perspectiv constituional a reglementrii, a se vedea Ioan Poian, Ioan Lascu, Statul de drept i starea de necesitate, n Dreptul nr.10/1999, p.73-78. 5 Este vorba de reglementarea unor atribuii specifice ale autoritilor publice pe timp de rzboi spre exemplu, Jandarmeria romn, pe durata strii de rzboi, se subordoneaz operaional autoritii militare naionale la nivel strategic, ndeplinind, pe lng atribuiile obinuite, n calitate de component a forelor armate, i urmtoarele atribuii: a) execut paza, protecia i aprarea obiectivelor stabilite de autoritile militare, altele dect cele la care se asigur paza militar n timp de pace; b) particip la descoperirea, capturarea sau la neutralizarea inamicului desantat ori debarcat pe teritoriul rii, n locurile de dispunere a unitilor sau subunitilor de jandarmi; c) particip la aprarea unor localiti; d) asigur paza bunurilor aparinnd domeniului public sau privat, n cazurile de evacuare impuse de aciunile inamicului; e) particip la aciunile de nlturare a efectelor loviturilor executate de ctre inamic din aer, cu mijloace de nimicire n mas, incendiare sau clasice; f) execut, n cooperare cu alte fore abilitate, aciuni pentru descoperirea, capturarea sau neutralizarea elementelor paramilitare care activeaz pe teritoriul naional; g) particip la aciuni de evacuare a populaiei, control i ndrumare a circulaiei, de escortare a prizonierilor de rzboi i paz a acestora n obiective din zona interioar, de dirijare i ndrumare a refugiailor, paz i aprare a unor zone cu destinaie special; h) particip la anunarea i trimiterea la celelalte uniti ale Ministerului Administraiei i Internelor a personalului necesar pentru completarea acestora, n condiiile legii; i) coopereaz cu celelalte componente ale sistemului de aprare i securitate naional pentru asigurarea i protecia mobilizrii i particip la asigurarea punerii n aplicare a ordonanelor militare, potrivit legii; j) execut orice alte atribuii i misiuni privind aprarea rii, potrivit legii (art.22 din Legea nr.550/2004).
2 1
160
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Starea de asediu reprezint ansamblul de msuri excepionale de natur politic, militar, economic, social i de alta natur, aplicabile pe ntreg teritoriul rii ori n unele uniti administrativ-teritoriale, instituite pentru adaptarea capacitii de aprare a rii la pericole grave, actuale sau iminente, care amenin suveranitatea, independena, unitatea ori integritatea teritorial a statului. n cazul instituirii strii de asediu se pot lua msuri excepionale aplicabile pe ntreg teritoriul rii ori n unele uniti administrativ-teritoriale (art.2). Starea de urgen reprezint ansamblul de msuri excepionale de natur politic, economic i de ordine public aplicabile pe ntreg teritoriul rii sau n unele uniti administrativ-teritoriale care se instituie n urmtoarele situaii (art.3): a) existena unor pericole grave actuale sau iminente privind securitatea naional ori funcionarea democraiei constituionale; b) iminena producerii ori producerea unor calamiti care fac necesar prevenirea, limitarea sau nlturarea, dup caz, a urmrilor unor dezastre. Pe durata strii de asediu i a strii de urgen sunt interzise: a) limitarea dreptului la via, cu excepia cazurilor cnd decesul este rezultatul unor acte licite de rzboi; b) tortura i pedepsele ori tratamentele inumane sau degradante; c) condamnarea pentru infraciuni neprevzute ca atare, potrivit dreptului naional sau internaional; d) restrngerea accesului liber la justiie. Prin urmare, chiar dac legea contenciosului administrativ sustrage actele administrative emise n aceste condiii din competena instanei de contencios administrativ, atunci cnd sunt vtmate drepturi subiective ale persoanelor juridice, legea special (O.u.G. 1/1999) permite accesul liber la justiie, chiar dac numai pentru despgubiri. Prin urmare, excepia de ilegalitate va putea fi utilizat ca mijloc de obinere a despgubirilor. Pe durata strii de asediu sau a strii de urgen, exerciiul unor drepturi i liberti fundamentale poate fi restrns, cu excepia drepturilor omului i a libertilor fundamentale prevzute la art.3 2, numai n msura n care situaia o cere i cu respectarea art. 53 din Constituia Romniei, republicat. n funcie de evoluia situaiilor de pericol, Preedintele Romniei, cu ncuviinarea Parlamentului, poate prelungi durata strii instituite i poate extinde sau restrnge aria de aplicare a acesteia. Iat un prim exemplu de act administrativ exceptat de la controlul de contencios administrativ obiectiv, ns atacabil pentru exces de putere. n cazul instituirii strii de urgen n temeiul art.3 lit. a) din ordonana de urgen, coordonarea aplicrii msurilor dispuse prin decret revine Ministerului Administraiei i Internelor. Tot aici trebuie avut n vedere Legea nr.132/1997 privind rechiziiile de bunuri i servicii1, conform creia rechiziia de bunuri i prestrile de servicii reprezint msuri cu caracter excepional prin care autoritile publice mputernicite prin lege oblig agenii economici, instituiile publice, precum i alte persoane juridice i fizice la cedarea temporar a unor bunuri mobile sau imobile, n scopul punerii lor la dispoziia forelor destinate aprrii naionale sau a autoritilor publice, la declararea mobilizrii pariale sau totale a forelor armate ori a strii de rzboi, la instituirea strii de asediu sau de urgen, att pentru prevenirea, localizarea, nlturarea urmrilor unor dezastre, ct i pe timpul acestor situaii. Rechiziionarea de bunuri i chemarea persoanelor fizice pentru prestri de servicii n interes public se dispun astfel: a) la declararea mobilizrii pariale sau totale, precum i a strii de rzboi, prin decretul de declarare emis de Preedintele Romniei; b) la instituirea strii de asediu sau de urgen, prin decretul de instituire emis de Preedintele Romniei; c) n cazul prevenirii, localizrii i nlturrii urmrilor unor dezastre, prin hotrre a Guvernului sau prin ordine ale prefecilor. Ca efect al exceptrii acestor acte de la controlul instanelor de contencios administrativ, conformitatea lor cu legea special ce le reglementeaz emiterea nu va putea fi verificat, ns rmne verificabil aspectul vtmrii drepturilor i libertilor fundamentale ceteneti, cu posibilitatea acordrii despgubirilor. 4.2. Actele care privesc aprarea i securitatea naional. Actele referitoare la sigurana intern i extern a statului (sigurana naional) sunt exceptate de la controlul de contencios administrativ datorit faptului c au un pronunat caracter politic2, reglementarea legal aplicabil actelor n discuie fiind Legea nr.51/1991 privind sigurana naional3, care statornicete c prin siguran naional4 se nelege starea de legalitate, echilibru i stabilitate social, economic i politic, necesar existenei i dezvoltrii statului naional romn, ca suveran, unitar, independent i indivizibil, meninerii ordinii de drept, precum i a climatului de exercitare nengrdit a drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, potrivit normelor i principiilor democratice statornicite prin Constituie (art.1). Actele administrative viznd sigurana naional pot fi emise de Consiliul Suprem de Aprare a rii (care coordoneaz aceast activitate), de structurile specializate din Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul de Interne5 i Ministerul Justiiei, de Serviciul Romn de Informaii, Serviciul de Informaii Externe, Serviciul de Protecie i Paz (art.6).
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 161 din 18 iulie 1997, modificat prin Legea nr.410/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 986 din 27 octombrie 2004. 2 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.377. 3 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 163 din 7 august 1991. 4 Literatura de specialitate a ajuns la concluzia c noiunile de siguran intern i extern a statului i siguran naional sunt echivalente - Rodica Narcisa Petrescu, Actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului i cele cuprinznd msuri urgente luate pentru nlturarea unui pericol public, n Dreptul nr.12/1993, p.51; A. Iorgovan, Tratat ... , op.cit., 2002, p.549. Se consider chiar c sintagma siguran naional o nlocuiete pe cea de siguran extern i intern, deoarece este folosit de legea fundamental atunci cnd se refer la Consiliul Suprem de Aprare a rii a se vedea, n acest sens, Verginia Vedina, op.cit., p.87.
1
161
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------4.3. Actele emise pentru restabilirea ordinii publice. Aceast excepie are un caracter de noutate nefiind ntlnit n vechile reglementri; ea face trimitere, implicit, la reglementrile speciale din domeniu, n primul rnd la Legea nr.61/1991 privind sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice1, care prevede o serie de contravenii pentru fapte ce aduc atingere ordinii publice, constatate i sancionate (cu amend) prin acte administrative emise de primar, mputerniciii acestuia, de ctre ofierii sau subofierii de poliie ori de ctre ofierii, maitrii militari, subofierii sau militarii din jandarmerie, angajai pe baz de contract. Conform legii, mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniilor prin care s-a aplicat sanciunea amenzii se poate face plngere n termen de 15 zile de la comunicarea acestuia, iar litigiul este de competena judectoriei (art.7-9). Prin raportare la legea contenciosului administrativ ns, aceast cale de atac este desfiinat, actele de constatare i sancionare fiind atacabile numai pe temeiul excesului de putere, adic atunci cnd aduc atingere drepturilor i libertilor fundamentale ceteneti. Ct despre persoanele juridice, ele nu pot utiliza nici mcar aceast form de contestare, deoarece instituia excesului de putere, astfel cum a fost reglementat la noi, nu protejeaz dect cetenii. Concluzia care se impune este aceea c excepia este profund nepotrivit i criticabil, mai mult chiar dect celelalte excepii de la contenciosul administrativ, deoarece efectele ei practice sunt de neacceptat. 4.4. Actele emise pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, a epidemiilor, epizootiilor. Este vorba de acte emise n situaii excepionale, ce nu au dus la instituirea strii de urgen msuri administrative luate pentru combaterea calamitilor naturale, incendiilor de pduri, epidemiilor, epizootiilor i altor evenimente de aceeai gravitate, de ctre autoritile administraiei publice centrale, ns de cele mai multe ori locale2. Astfel, art. 4 al Legii nr.132/1997 privind rechiziiile prevede c rechiziionarea de bunuri i chemarea persoanelor fizice pentru prestri de servicii n interes public se dispune, n cazul prevenirii, localizrii i nlturrii urmrilor unor dezastre, prin hotrre a Guvernului sau prin ordine ale prefecilor. Excepia a fost criticat de unii autori chiar nainte de 2003, considerndu-se c nu trebuia inserat n dispoziiile Legii nr.29/19903. n ce ne privete, considerm c, n situaii excepionale devin aplicabile legile speciale ce au ca obiect de reglementare tocmai aceste situaii, iar ele autorizeaz autoritile publice s ia msuri care, n mod obinuit, ar fi considerate ilegale i abuzive; n aceast ordine de idei, ntotdeauna legea special care reglementeaz msuri speciale pentru cazuri de rzboi, stare de urgen sau de necesitate, stri excepionale determinate de calamiti naturale, etc, va avea prioritate n aplicare fa de legea contenciosului administrativ, care este lege general. Aa fiind, ce importan practic are reglementarea unor excepii de la contenciosul administrativ, atta vreme ct actele administrative emise n situaii excepionale sunt legale raportate la legile speciale aplicabile? Singura justificare pe care o vedem pentru aceste excepii este acoperirea situaiilor sau actelor nereglementate prin lege special, dar care pot aprea n practic. 5. Concluzii. Privind n mod unitar actele exceptate de la contenciosul administrativ, putem trage urmtoarele concluzii: a) excepiile absolute sunt atacabile pe calea dreptului comun, pentru despgubiri, cu ridicarea excepiei de ilegalitate (neconstituionalitate n cazul ordonanelor). b) excepiile relative sunt atacabile att n contencios administrativ pentru ilegalitate obiectiv (exces de putere), ct i n faa instanelor de drept comun pentru despgubiri, cu ridicarea excepiei de ilegalitate. Mai mult, dac legea special prevede o procedur special de contestare, ea se aplic, de asemenea, reclamantul avnd alegere ntre procedura special i procedura contenciosului administrativ. c) ct privete refuzul nejustificat de exercitare a atribuiilor legale din domeniile exceptate, deoarece refuzul nejustificat, conform art.2 alin.2, este asimilat actului administrativ, este exceptat i el de la controlul de contencios administrativ, respectiv poate fi atacat doar pentru ilegalitate subiectiv. n cazul n care legea special reglementeaz o anumit form de contestare a acestui refuz, ea va fi aplicabil. 5. Condiia de admisibilitate privind introducerea aciunii la instana competent 1. Contenciosul administrativ reglementat de legea general nr.554/2004. 1.1. Competena material de fond este reglementat de lege n funcie de dou criterii: a) poziionarea autoritii publice emitente a actului ilegal n sistemul administraiei publice (autoriti centrale/locale), respectiv b) valoarea impozitului, taxei, contribuiei, datoriei vamale care face obiectul actului
De exemplu, Ordinul Ministrului de Interne de ridicare a dreptului de edere a unui cetean strin n Romnia, i declararea acestuia ca persoan indezirabil n ara noastr a se vedea Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.311/2002, n Curierul judiciar nr.10/2002, p.49 i urm. 1 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 387 din 18 august 2000, cu modificrile i completrile aduse de Legea nr. 169/2002; Ordonana nr. 55/2002; Legea nr. 265/2004; Legea nr. 355/2004. 2 A se vedea, n acest sens, A. Iorgovan, Tratat ... , op.cit., 2002, p.559. 3 Ioan Romoan, Controlul legalitii exercitat de prefect asupra actelor autoritilor administraiei publice locale, n Dreptul nr.1/1994, p.75
5
162
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------administrativ contestat (suma de difereniere fiind cea de 500.000 RON). n consecin, exist dou tipuri de competen, n funcie de obiectul actului administrativ: a) dac obiectul actului administrativ nu este un impozit, tax, contribuie sau datorie vamal, competena se stabilete dup poziia organului emitent, fiind irelevant cuantumul despgubirilor solicitate prin aciune. Regula se aplic i contractelor administrative1. b) dac obiectul actului administrativ este un impozit, tax, contribuie sau datorie vamal, competena se stabilete dup valoare, nu dup poziionarea organului emitent. Astfel, chiar dac actul de impunere a fost emis de o autoritate public situat la nivel local dar litigiul are ca obiect o valoare mai mare de 500.000 RON, competena va aparine Curii de apel, nu tribunalului, iar dac valoarea este sub prag iar organul este central, tribunalului. Legea vizeaz, pentru stabilirea competenei, suma care face obiectul actului administrativ, nu suma efectiv contestat prin aciunea n contencios administrativ2; astfel, chiar dac se contest doar o parte din suma impus prin act, competena va fi stabilit totui n raport cu ntreaga sum ce face obiectul actului administrativ; n situaia opus, cnd actul are ca obiect un impozit ntr-un anumit cuantum, ns despgubirile cerute de reclamant sunt mai mari, instana competent va fi stabilit n funcie de suma ce face obiectul actului administrativ, fr despgubiri. Sunt, prin urmare, de competena tribunalului actele emise de consiliul judeean i preedintele consiliului judeean, consiliul local i primar, autoritile sau instituiile subordonate consiliului judeean sau local, organismele deconcentrate n teritoriu (direcii, inspectorate), prefect. Dimpotriv, sunt de competena Curii de apel actele emise de Preedinte, Guvern, Ministere, autoritile centrale autonome, autoriti centrale subordonate Guvernului sau ministerelor. Legea 262/2007 se prevedea formarea completului de judecata din 2 judecatori, precizare care nu se mai regaseste in formularea art. 10 alin 1, in urma modificarii acestuia prin Legea 97/20083. 1.2. Competena teritorial de fond4. Aici, reclamantul are alegere ntre instana de la domiciliul (sau sediul) su sau cea de la sediul prtului (autoritatea public) 5. Suntem n prezena unei competene de favoare, pus la ndemna reclamantului pentru o mai bun ocrotire a intereselor sale. Odat aleas ns instana de ctre reclamant, acesta nu mai poate reveni asupra opiunii sale, dect dac s-a aflat n eroare 6. n situaia n care un strin sau apatrid contest un act administrativ n contencios administrativ, aplicarea art.10 alin.3 din lege impune judecarea cauzei de instana de la sediul autoritii prte, reclamantul neavnd drept de opiune, deoarece nu exist o instan judectoreasc romneasc la domiciliul su. Cu alte cuvinte, n acest caz, competena nu mai este alternativ, ci exclusiv. 2.3. Competena material n recurs aparine instanei imediat superioare celei care a judecat fondul, respectiv Curii de apel sau naltei Curi de Casaie i Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal, dac prin lege organica special nu se prevede altfel. 2.4. Competena n cazul persoanelor private asimilate autoritilor publice. Probleme de interpretare ridic persoanele juridice private autorizate s presteze servicii publice cum pot fi ele caracterizate, ca centrale sau locale (judeene)? Considerm c ntinderea teritorial a serviciului public prestat este cea relevant n aceast situaie, nu sediul persoanei juridice, prin urmare, dac serviciul prestat acoper teritoriul unei localiti sau unui jude, competent va fi tribunalul, iar dac el este un serviciu public naional, Curtea de apel; ct privete competena teritorial, n cazul n care reclamantul nu opteaz pentru instana de la domiciliul sau sediul su, va fi stabilit n funcie de sediul serviciului public (locul unde el este prestat), nu prin raportare la sediul social al persoanei juridice, deoarece exist situaii n care acestea nu coincid (o companie din capital poate presta servicii publice n judeul Cluj, spre exemplu, sau invers). Datele problemei se complic dac serviciul public profit mai multor judee, atrgnd competena unor tribunale diferite n acest caz, primul tribunal sesizat este cel competent.
A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.323. Iniiatorul legii, n comentariul su, nu rezolv aceast problem, referindu-se fie la obiectul actului, fie la ntinderea despgubirilor - A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.322. 3 LEGEA nr. 97 din 14 aprilie 2008, publicat n MONITORUL OFICIAL nr. 294 din 15 aprilie 2008. 4 Competena teritorial este de trei feluri: de drept comun aplicabil, n principiu, tuturor proceselor dac legea nu prevede altfel, alternativ care confer reclamantului posibilitatea de a alege ntre dou sau mai multe instane deopotriv competente, i exclusiv sau excepional care se refer la capacitatea special a unei instane de a judeca un anumit litigiu - I. Deleanu, Tratat, op.cit., 2000, vol.I., p.314; I. Lazr, Competena instanelor judectoreti n procesul civil, Editura Servo-Sat, Arad, 2000, p.27. 5 Formularea textului este neinspirat, deoarece folosete numai termenul de domiciliu, att pentru reclamant, ct i pentru prt, n condiiile n care reclmant poate fi i o persoan juridic, iar prt este n cvasi-totalitatea cazurilor o persoan juridic. 6 Pentru jurisprudena anterioar anului 2004, relevant i n prezent, a se vedea Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.115/1994 - n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1994, Editura Proema, 1995, p.648, i n Dreptul nr.10-11/1994, p.112-113; decizia nr.737/1995, n Constantin Criu, tefan Criu, Repertoriu de practic i literatur juridic, vol. III, 1994-1997, Editura Argessis 1998, p.203; decizia nr.351/2000, n Theodor Mrejeru, Rozalia Ana Lazr, Bogdan Mrejeru, Autoritile administrative i economia de pia jurisprudena Curii Supreme de Justiie, 1998-2001, Editura ALL-BECK, 2001, p.253; decizia nr.737/1995, n Dreptul supliment pe 1996, p.35; decizia nr.61/1993, n V. I. Priscaru, op.cit., p.329; decizia nr.373/1995 , n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1995, Editura Proema, 1996, p.596.
2
163
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------2.5. Competena de judecare a cererilor persoanelor vtmate prin ordonane care nc nu au fost declarate neconstituionale aparine, conform art.10 din lege, Curii de apel, fiind vorba de acte ale Guvernului, autoritate central. 3. Competena de a soluiona litigii de contencios administrativ n temeiul unor legi speciale. Legea nr.554/2004 permite, prin precizarea din finalul art.10, ca prin legi organice speciale s fie consacrat alt competen material dect cea din prima parte a textului, prin urmare legile speciale care reglementeaz n mod derogator competena de soluionare aciunilor de contencios administrativ rmn valabile, nefiind contrare legii contenciosului administrativ n sensul art.31. 6. Condiia de admisibilitate referitoare la introducerea aciunii n termenul prevzut de lege 1. Consideraii introductive. Pentru a nelege sistemul instituit prin art.11 vom reitera o convenie asupra termenilor, urmnd ca prin petiie s nelegem cererea iniial, prin care o persoan fizic sau juridic solicit administraiei publice ceva, prin recurs administrativ vom nelege plngerea prealabil reglementat de art.7 din Legea nr.554/2004, iar prin refuz nejustificat vom nelege att refuzul explicit, ct i cel implicit de soluionare, fie a petiiei, fie a recursului administrativ. De asemenea, vom ine seama de faptul c exist acte administrative ilegale emise n urma unei petiii (de exemplu, o autorizaie de construcie) sau din oficiu (un proces verbal de sancionare contravenional). n fine, trebuie s mai inem seama de faptul c Legea nr.554/2004 se completeaz, n privina termenelor, cu Ordonana Guvernului nr.27/2002 privind petiiile, care permite prelungirea termenului de rspuns la o petiie cu 15 zile n cazuri justificate. Astfel, art.11 din legea contenciosului administrativ instituie dou termene, unul de 6 luni i altul de 1 an, aplicabile dup cum urmeaz: a) actul administrativ tipic: cazul emiterii unui act administrativ ilegal (n urma unei petiii sau din oficiu), urmat de recursul administrativ, iar autoritatea public refuz nejustificat soluionarea lui, prin rspuns nesatisfctor (1), refuz propriu-zis de soluionare (2), respectiv tcere, adic expirarea termenului de rezolvare a recursului (3). Termenul de 6 luni de sesizare a instanei va curge din momentul primirii rspunsului nesatisfctor (1), a refuzului (2), respectiv din momentul cnd expir cele 30 de zile (plus 15, dac s-a decis) pentru rspuns la recursul administrativ (3). Termenul de 1 an curge din momentul emiterii actului administrativ vtmtor. Pentru motive temeinice, in cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusa si peste termenul prevazut la alin. (1), dar nu mai tarziu de un an de la data comunicarii actului, data luarii la cunostinta, data introducerii cererii sau data incheierii procesului-verbal de conciliere, dupa caz. b) actul administrativ asimilat sau atipic: n cazul n care petiia primete un rspuns nemulumitor pentru petiionar (1), un refuz nejustificat explicit de soluionare (2) sau nu primete nici un rspuns n termenul legal (3), termenul de 6 luni i cel de 1 an vor curge din aceste momente ale rspunsului, refuzului, respectiv expirrii termenului. b) In cazul suspendarii, potrivit legii speciale, a procedurii de solutionare a plangerii prealabile, termenul curge dupa reluarea procedurii, de la momentul finalizarii acesteia sau de la data expirarii termenului legal de solutionare, dupa caz. c) contractul administrativ: termenul de 6 luni curge de la data incheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, din momentul comunicrii ctre pri a procesului verbal de ncheiere a concilierii, indiferent de rezultatul acesteia, iar termenul de 1 an nu este aplicabil. d) aciunile autoritilor publice cu legitimare special. Legea precizeaz c termenul de 6 luni i cel de 1 an se aplic i aciunilor introduse de Prefect, Avocatul poporului, Ministerul public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, fiind socotite de la efectiva luare la cunotin a actului administrativ, respectiv de la emiterea actului administrativ. Dei legea nu precizeaz n mod expres, n cazul refuzului nejustificat de soluionare a cererii sau n cazul tcerii administrative, termenele de 6 luni i 1 an vor curge de la comunicarea refuzului, respectiv expirarea termenului de rspuns. n cazul Avocatului poporului, termenul de contestare va curge din momentul epuizrii recursului administrativ propriu, exercitat n temeiul legii speciale, fr rspuns favorabil din partea autoritii publice. n cazul Prefectului, termenul curge de la comunicarea actului administrativ de ctre secretarul unitii administrativ teritoriale. (6 luni de la momentul comunicarii actului catre
prefect)
e) actul administrativ normativ i ordonanele guvernamentale: aciunile viznd aceste acte sunt imprescriptibile. f) Ct despre calificarea expres dat de lege termenelor, cel de 6 luni prescripie, respectiv cel de 1 an decdere, considerm inoportun diferenierea lor n acest fel, ele avnd acelai efect juridic, distingndu-se doar prin ordinea de aplicare i condiiile n care ele pot fi folosite. Prin urmare, credem c se impunea definirea lor, mpreun, fie ca termene de prescripie, fie ca termene de decdere. Practica judiciar anterioar anului 2004
164
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------califica termenul (de 30 de zile) ca fiind termen de prescripie1, ns nu unitar, unele instane calificndu-l ca termen de decdere2. Importana practic a calificrii corecte decurge din dou aspecte: n primul rnd, numai termenele de prescripie pot fi suspendate, ntrerupte ori repuse n termen n condiiile Decretului nr.167/1958; n timp ce termenul de decdere se ntrerupe n caz de for major, urmnd s nceap derularea unui nou termen la ncetarea cauzei de ntrerupere, termenul de prescripie se suspend n aceeai situaie. Motivele pentru care instana poate accepta depirea termenului de 6 luni credem c sunt cele prevzute de art.103 C.pr.civ. pentru repunerea n termen: mprejurri mai presus de voina prii fora major i cazul fortuit. g) Sesizarea instanei nainte ca termenul s-i nceap cursul determin respingerea aciunii ca prematur, pe cnd introducerea cererii cu depirea termenului atrage respingerea aciunii ca prescris. Aceast soluie se impune indiferent dac termenul de 1 an s-a mplinit sau nu. Fiind termen de prescripie, n lipsa unei reglementri speciale, termenului de 6 luni i sunt aplicabile dispoziiile Decretului nr.167/1958, care constituie dreptul comun n materia prescripiei extinctive, i, n consecin, termenul este supus ntreruperii, suspedrii i repunerii n termen. h) Termenul de 6 luni este termen procesual, deoarece se raporteaz la sesizarea instanei, la exercitarea dreptului la aciune. Importana practic a includerii termenului n categoria termenelor procesuale, nu a celor de drept material, const n metoda diferit de calcul: termenele procesuale stabilite pe luni se sfresc n ziua lunii corespunztoare zilei de plecare, iar dac termenul a nceput la 29, 30 sau 31 ale lunii, i se sfrete ntr-o lun care nu are o asemenea zi, el se va socoti mplinit n ziua cea din urm a lunii3, pe cnd termenele de drept material sunt calculate conform art.1887 i 1889 C. civ., adic folosind sistemul intermediar, n care nu se socotete ziua de nceput a cursului prescripiei, dar intr n calcul ultima zi a acestuia. i) Termene prevzute n legi speciale. Legile speciale anterioare legii nr.554/2004 sunt n vigoare, deoarece abrogarea lor nu putea fi realizat dect expres, prin identificarea lor complet (aa cum cere Legea nr.24/2000). Termenul de 6 luni se aplic atunci cnd nu este prevzut un alt termen prin reglementri speciale4. Acest lucru rezult din caracterul de reglementare de drept comun pe care o are Legea contenciosului administrativ. Termenul de 1 an, ns, este aplicabil i n cazurile prevzute prin legi speciale, dac exist motive temeinice de depire a termenului special. Prin legi speciale pot fi stabilite termene diferite - 15 zile (Ordonana Guvernului nr.2/2001), 3 luni (art.16 din Legea nr.16/1995 privind protecia topografiei circuitelor integrate); Legea nr.215/2001 a administraiei publice locale stabilete termene speciale pentru contestarea n contencios administrativ a ordinului prefectului de constatare a dizolvrii de drept a consiliului local (10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunotin de ctre consilierii interesai art.58 alin.4), sau de constatare a ncetrii de drept a mandatului primarului (10 zile de la comunicare art.72 alin.5), a hotrrii de validare sau invalidare a mandatului de consilier (5 zile de la adoptare sau comunicare - art.33 alin.2), a hotrrii Guvernului de dizolvare a consiliului local (10 zile de la publicarea n Monitorul oficial art.57 alin.3), etc. n aceste cazuri, o consecin a instituirii unor termene foarte scurte este aceea c se exclude n mod implicit procedura prealabil - legea special prevede socotirea termenului de la comunicarea actului, fiind clar dorina legiuitorului de a duce actul administrativ direct n faa instanei de contencios administrativ ct mai rapid. Dac interpretm textul art.31 din lege n sensul c toate textele derogatorii din legile speciale au fost abrogate (aa cum susine iniiatorul legii, prof. Iorgovan5), ar nsemna ca ntrega argumentaie a legiuitorului special, avut n vedere pentru adoptarea acestor texte, s fie infirmat printr-o decizie cu caracter general, ceea ce este inacceptabil. Astfel, spre exemplu, validarea mandatelor de consilier este o procedur ce trebuie realizat cu rapiditate, n aa fel ca autoritatea deliberativ s funcioneze cu ntreruperi ct mai mici, nu este compatibil cu termenele de contestare prevzute de legea general. 7. Condiia de admisibilitate referitoare la efectuarea recursului administrativ prealabil sau a recursului administrativ jurisdicional. 1. Recursul administrativ prealabil.
1 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.304/1992, n Dreptul nr.7/1993, p.80, respectiv n Repertoriu, I, p.186; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.66/1994, n Dreptul nr.6/1994, p.112; Tribunalul judeean Satu Mare, sentina civil nr.460/1993, nepublicat; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.310/1997, n Repertoriu IV, p.244; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.929/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.869. 2 Curtea de Apel Timioara, secia comercial i de contencios administrativ, sentina nr.8/1998, n Repertoriu IV, p.276 3 Termenul care se sfrete ntr-o zi de srbtoare legal, sau cnd serviciul este suspendat, se va prelungi pn la sfritul primei zile de lucru urmtoare (art.101 C. pr. civ.). 4 Pentru jurisprudena anterioar legii, nc relevant, a se vedea Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1477/1996, n M. Preda, V. Anghel, Decizii i hotrri, p.624; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1614/1997, n V. I. Priscaru, op.cit., p.462. 5 n Legea contenciosului administrativ, Roata, 2004.
165
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------1.1. Sediul materiei. Sediul materiei pentru recursul administrativ prealabil sesizrii instanei de contencios administrativ se afl n art.7 din Legea nr.554/2004, coroborat cu Ordonana Guvernului nr.27/2002 privind petiiile. Astfel, art.7 din legea contenciosului administrativ prevede, sub titlul procedura prealabil, c nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie s solicite autoritii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Plngerea se poate adresa n egal msur organului ierarhic superior, dac acesta exist. Este ndreptit s introduc plngere prealabil i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul n care a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia, n limitele termenului de 6 luni. Plngerea prealabil n cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, i peste termenul de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripie. n continuare, textul exclude anumite autoriti publice de la obligativitatea efecturii procedurii prealabile (prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, Avocatul poporului, Ministerul public), i, de asemenea, scutete aciunea contra ordonanelor guvernamentale de aceast procedur. n fine, se mai precizeaz c plngerea prealabil n cazul aciunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil fiind aplicabile n mod corespunztor. 1.2.Teoria general a recursului administrativ1. n raporturile lor cu administraia, persoanele particulare dispun de dou categorii de mijloace pentru a se plnge mpotriva actelor ce le vatm drepturile sau interesele: recursul administrativ i recursul jurisdicional (sau aciunea de contencios administrativ)2. Recursul administrativ este cererea adresat unei autoriti administrative prin care particularul solicit luarea unor msuri administrative cu privire la actul vtmtor: anularea, modificarea sau emiterea unui act atunci cnd acest lucru a fost refuzat de administraie. Recursul jurisdicional (aciunea de contencios administrativ) este o cale de atac prin a crei exercitare particularul duce conflictul su cu administraia n faa unei instane judectoreti de drept comun sau a unui tribunal administrativ, aadar a unui judector. n principiu, cele dou mijloace juridice enunate mai sus sunt independente, ns n unele cazuri legea condiioneaz exercitarea recursului jurisdicional de exercitarea n prealabil a recursului administrativ sau confer recursului administrativ, dac este efectuat, efecte juridice n planul recursului jurisdicional. n acest fel ia natere recursul administrativ prealabil sesizrii instanei de contencios administrativ. Recursul administrativ presupune existena prealabil a unui act administrativ sau a unui fapt administrativ asimilat actului administrativ3; simpla cerere adresat administraiei pentru eliberarea, spre exemplu, a unei autorizaii nu poate fi considerat recurs administrativ. Doar n cazul refuzului de eliberare a autorizaiei sau a lipsei unui rspuns la cerere n termenul legal, atitudinea administraiei d natere unei contestaii care poate forma obiectul unui recurs administrativ. Particularul poate fi ns vtmat i printr-o operaiune administrativ, nu numai printr-un act administrativ, ca n cazul recursului jurisdicional. Sintagmele procedur administrativ prealabil, plngere prealabil, procedur precontencioas, recurs administrativ prealabil , recurs administrativ precontencios, procedur premergtoare aciunii de contencios administrativ4 se refer, indiferent de formularea uzitat, la recursul administrativ pe care particularii lezai n drepturile lor prin aciunea sau inaciunea unei autoriti administrative sunt obligai sau au facultatea s-l exercite n faa autoritii emitente sau a celei superioare acesteia, nainte de a promova o aciune de contencios administrativ. Conotaia termenului de recurs n dreptul administrativ difer de cea din dreptul procesual civil, unde este privit ca fiind calea ordinar de atac prin care se cere unei instane judectoreti superioare modificarea unei hotrri nelegale ori netemeinice, pronunate de o instan inferioar, sau casarea (desfiinarea) ei n vederea rejudecrii5. Dimpotriv, tiina dreptului administrativ definete recursul ca fiind calea de atac sau mijlocul procedural care creeaz posibilitatea remedierii nclcrilor drepturilor subiective i a intereselor legitime n urma unor vtmri cauzate de ctre organele administraiei de stat6.
1 Pentru o tratare detaliat a problematicii recursului (procedurii) prealabil administrativ, a se vedea Dacian Cosmin Drago, Recursul administrativ i contenciosul administrativ, Editura All Beck, 2001. 2 Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Editura Universala Alcalay & Co., Bucureti, 1936, p.106. 3 C. G. Rarincescu, op.cit., pp.106-108. 4 Ion Deleanu, Procedura civil, vol.I, Editura Servo-Sat, Arad, 1998, vol.I, p.334. 5 I. Stoenescu, S. Zilberstein, Drept procesual civil, teoria general, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1993, p.20. 6 Antonie Iorgovan, op.cit., 1996, p.386.
166
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------2. Fundamentul juridic al recursului administrativ se gsete n dreptul de petiionare al cetenilor1, drept prevzut de majoritatea constituiilor sau legislaiilor moderne, i n principiul de drept administrativ al revocrii actelor administrative2. Recursul administrativ, chiar dac se ntemeiaz pe dreptul de petiionare, nu se confund cu simplele cereri adresate admininistraiei, fundamentate i ele pe dreptul de petiionare3. n cazul recursului administrativ ne aflm n prezena unui litigiu, n care se contest o decizie explicit sau implicit a organului administrativ. Simplele cereri nu presupun existena unui litigiu4, ns, provocnd administraia s rspund, vor sta la baza deciziei explicite sau implicite care va fi atacat cu recurs administrativ. Recursul administrativ poate fi condiionat de lege, ntr-un fel sau altul, prin termene de intentare, prin condiii referitoare la petiionar, sau poate fi redus n privina obiectului su - doar la aspecte de legalitate a actului administrativ. El poate fi facultativ sau obligatoriu. 3. Recurs graios, recurs ierarhic, recurs de tutel. n cazul n care persoana fizic sau juridic adreseaz o cerere de revocare organului emitent al actului administrativ, ne aflm n prezena recursului graios. n unele cazuri recursul graios este singurul posibil, deoarece autoritatea administrativ constituie ultima treapt a ierarhiei administrative5. Dac cererea de revocare sau anulare a actului administrativ este adresat organului ierarhic superior celui care a emis acel act, este vorba de recurs ierarhic. Dac, dimpotriv, cererea este adresat unui organ cu atribuii de control ntr-un anumit domeniu, dar care nu este, n ierarhia administrativ, superiorul ierarhic al organului controlat, ne aflm n prezena recursului ierarhic impropriu6. O alt form de recurs administrativ este recursul de tutel. Acesta se adreseaz autoritii administrative nsrcinate cu controlul deciziilor administraiei publice descentralizate (de regul prefectul), care ns are dreptul de a hotr liber declanarea controlului de tutel 7. Tutela administrativ are dou forme: prima, mai dur, d dreptul autoritii de tutel s anuleze, aprobe, autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizat, pe cnd forma moderat confer autoritii de tutel doar dreptul de sesizare a unei jurisdicii administrative n vederea anulrii acelui act administrativ8. 4. Relaia recurs administrativ recurs jurisdicional. Recursul administrativ are un regim juridic distinct i nu poate fi confundat cu recursul jurisdicional (contencios). Sisteme de soluionare a litigiilor administrative n principiu separate i independente, primul se adreseaz administraiei active, pe cnd al doilea este adresat instanelor judectoreti9. Problema care s-a pus n doctrina dreptului comparat este dac n recurs se poate decide n defavoarea celui interesat, adic minus petita. Astfel, recursul poate fi considerat subiectiv, autoritatea emitent sau superioar fiind inut s rspund petentului n limitele cererii sale, sau aceasta se poate considera sesizat doar n vederea aprecierii legalitii obiective a actului atacat, caz n care actul va fi analizat n ansamblu? n legtur cu prima ipotez, evident c reclamantului nu-i convine ca o cale de atac prevzut pentru aprarea drepturilor sale s se ntoarc mpotriva sa, agravndu-i situaia. Semnificaia celei de-a doua ipoteze este aceea c cererea particularului declaneaz doar controlul, nu-i stabilete limitele. Organul de recurs poate ns statua fr restricii ultra petita, adic s acorde reclamantului mai mult dect a cerut. 5. Justificarea teoretico-practic a recursului administrativ n general i a celui prealabil sesizrii instanei de contencios administrativ n special. Recursul administrativ prealabil a fost justificat n literatura de specialitate avnd n vedere mai multe aspecte i din mai multe puncte de vedere. n primul rnd, s-a subliniat c instituirea procedurii prealabile administrative are un dublu scop10. Din punctul de vedere al administraiei, se d posibilitatea organului emitent sau celui ierarhic superior s-i repare ele nsele eventualele greeli, asigurndu-se astfel o cale mai rapid de restabilire a legalitii11. tiind c
J-M. Auby, M. Fromont, op.cit., p.216; Corneliu Liviu Popescu, nota (I) la decizia nr.416/1995 a Curii Supreme de Justiie, s. cont. adm, n Dreptul nr.10/1997, p.105 ; Guy Isaac, La procdure administrative non contentieuse, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, Paris, 1968, p.619. 2 Constantin G. Rarincescu, op.cit., p.118. 3 Georges Dupuis, Marie-Jos Gudon, Patrice Chrtien, Droit administratif, 6eedition revue, Edition Dalloz, Armand Colin, Paris, 1999, p.42 4 J-M. Auby, M. Fromont, op.cit., p.215 , Jacques Chevallier, Llaboration historique du principe de sparation de la jurisdiction administrative et de ladministration active, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, Paris, 1970, p.34.. 5 Constantin G. Rarincescu, op.cit., p.109. 6 J-M. Auby, M. Fromont, op.cit., p.218; J. Rivero, J. Waline, op.cit., p.206. 7 R. Chapus, op.cit., tome 1, p.581; G. Darcy, M. Paillet, op.cit., p.20. 8 Agathe Van Lang, Genevive Gondouin, Vronique Inserguet-Brisset Dictionnaire de droit administratif, 2eedition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, p.282. 9 J-M. Auby, M. Fromont, op.cit., p.215 ; G. Darcy, M. Paillet, op.cit., p.22; J. Rivero, J. Waline, op.cit., p.206. 10 Editorial, Perfecionarea sistemului legal de ocrotire a drepturilor persoanelor n raporturile cu organele administraiei de stat, n Studii i cercetri juridice nr.3/1967, p.315. 11 A. Iorgovan, Tratat, op.cit., 1996, p.453 ; Editorial, op.cit., p.316 ; Mircea Anghene, Controlul judectoresc al legalitii actelor administrative, Revista romn de drept nr. 6/1968, p.83.
1
167
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------cetenii au dreptul de a se adresa justiiei pentru salvgardarea drepturilor subiective, funcionarii vor examina cu mai mult atenie i grij reclamaiile acestora1. Recursul prealabil este un mijloc de protecie a autoritii publice emitente sau care tace, evitnd chemarea sa n judecat ca prt, suportarea unor cheltuieli de judecat, plata unor daune mai mari particularului lezat n dreptul su, i chiar lezarea prestigiului su, prin pierderea unui proces public prin care s-a dovedit nu numai c a vtmat un particular, dar i c a rmas pasiv n nlturarea acestei vtmri2. n acelai timp, recursul prealabil are ca scop i protecia particularului, el avnd posibilitatea de a obine anularea actului sau emiterea lui printr-o procedur administrativ () simpl, rapid i scutit de taxa de timbru3. Pe de alt parte, dac administraia rspunde negativ la recurs, susinerile particularului fiind considerate nentemeiate, acesta va avea posibilitatea s-i evalueze obiectiv ansele de a ctiga procesul i va putea opta n cunotin de cauz pentru aceast cale de drept. La cele dou scopuri expuse mai sus, protecia administraiei respectiv a particularului, adugm nc unul, de asemenea relevat de doctrina de specialitate: degrevarea instanelor judectoreti de contencios administrativ de acele litigii care pot fi soluionate pe cale administrativ4. Doctrina german5 legitimeaz recursul administrativ prealabil obligatoriu sub dou aspecte: el evit, pe ct posibil, procesul, iar n cazul n care procesul este inevitabil, oblig prile s defineasc cu precizie obiectul acestuia, astfel nct particularul va ti exact care sunt aprrile administratorului, iar acesta din urm va analiza actul emis anterior i va hotr dac poate s-i apere legalitatea n instan. Avantajul evident i de necontestat al recursului prealabil este acela c reclamantul are dreptul de a invoca, iar autoritatea public de a aprecia, alturi de motivele de ilegalitate ale actului administrativ, motive de inoportunitate ale acestuia6, pe cnd n faa instanei de contencios administrativ se pot invoca doar motive de ilegalitate a actului. Aceast posibilitate este recunoscut att autoritii emitente a actului, ct i autoritii ierarhic superioare acesteia, fiind de principiu abordarea, n cadrul controlului administrativ, att a aspectelor de legalitate ct i a celor de oportunitate7. Recursul administrativ prealabil nu este ns la adpost de critici. Mai mult, exist opinii n conformitate cu care aceast cale de atac este anacronic, inutil i chiar obstrucionist, n totalitatea ei sau numai n parte. n literatura de specialitate s-a fundamentat teza conform creia recursul prealabil n cazul atacrii refuzului sau tcerii administrative nu mai este necesar. Astfel, s-a afirmat 8 c n situaia refuzului i a tcerii administrative, organul administrativ a fost sesizat o dat, prin cererea iniial, a crei rezolvare a fost refuzat explicit sau implicit, prin urmare o nou sesizare este inutil. Prin recursul administrativ, petiionarul se expune aceleiai atitudini negative sau de indiferen9. Mai mult, procedura prealabil nu numai c ntrzie restabilirea legalitii de ctre instanele judectoreti, dar d natere la unele complicaii i dificulti n aplicare10. Potrivit Legii nr. 29/1990, n toate cazurile n care se intenta o aciune n contencios administrativ trebuia efectuat procedura prealabil. Unii autori i-au exprimat nedumerirea fa de aceast soluie, artnd c este nepotrivit ca n cazurile n care administraia refuz s satisfac cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau nici mcar nu rspunde, s fii obligat s te adresezi autoritii respective, expunndu-te aceleiai atitudini. n asemenea situaii, procedura administrativ prealabil nu face dect s prelungeasc abuzul autoritii administrative11. Se mai susine c inutilitatea procedurii prealabile este determinat i de existena principiului revocrii actelor administrative. Astfel, organul emitent sau cel ierarhic superior pot revoca actul ilegal oricnd, din oficiu, nu numai la sesizare12. De asemenea, nu trebuie uitat c, deoarece recursul graios, fiind un autocontrol al
G. Dupuis, M-J. Gudon, P. Chrtien, Droit administratif, 6e edition revue, Edition Dalloz, Armand Colin, Paris, 1999, p.57. C. L. Popescu, nota (I) la decizia nr.416/1995 a Curii Supreme de Justiie, s. cont. administrativ, op.cit., p.104. 3 Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, 1996, p.169; T. Drganu, Introducere, op.cit., p.156; C. L. Popescu, nota (I) la decizia nr.416/1995 a Curii Supreme de Justiie, s. cont. administrativ, op.cit., p.103. 4 Radu Gherghinescu, Reclamaia prealabil obligatorie la organul care a emis actul ilegal, Revista romn de drept nr. 4/1969, p.97. 5 J-M. Auby, M. Fromont, op.cit., p.42. 6 n acest sens, a se vedea Constantin G. Rarincescu, op.cit., p.109 ; T. Drganu, Introducere, op.cit., p.157; Alexandru Negoi, Legea contenciosului administrativ, aspecte de drept procesual, n Dreptul, nr.7-8/1991, p.13. 7 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.50. 8 M. Anghene, op.cit., p.81 ; Editorial, op.cit., p.316 ; I. Stoenescu, S. Zilberstein, Drept procesual civil, teoria general, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1993, p.453. 9 A. Iorgovan, I. Moraru, D. Mustea, op.cit., p.213 ; Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p.374. 10 A. Iorgovan, I. Moraru, D. Mustea, op.cit., p.213 Viorel Mihai Ciobanu, Termenele prevzute de articolul 5 din Legea contenciosului administrativ, n Dreptul, nr.1/1992, p.26 ; Idem, nota (II) la decizia nr.416/1995 a Curii Supreme de Justiie, s. cont. administrativ, op.cit., p.107. 11 V. M. Ciobanu, Termenele prevzute de articolul 5 din Legea contenciosului administrativ, n Dreptul, nr.1/1992, p.26 ; Idem, nota (II) la decizia nr.416/1995 a Curii Supreme de Justiie, s. cont. administrativ, op.cit., p.107 ; A. Iorgovan, Tratat..., op.cit., p.592; Ion Deleanu, Tratat de procedur civil, vol.II, Editura Europa Nova, Bucureti, 1997, p.289, nota 36. 12 Ibidem, p.453.
2 1
168
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------administraiei, determin o judecat n propria cauz1, el poate pctui prin subiectivism, acest lucru ntmplndu-se, de fapt, n majoritatea cazurilor. Recursul ierarhic, deopotriv, sufer de acelai neajuns2, ntruct superiorul ierarhic va fi mai degrab tentat s apere structurile administraiei i s-i acopere subalternul, dect s dea satisfacie particularului. Pe de alt parte ns, aceast atitudine subiectiv comport riscul ca, n cazul pierderii procesului, superiorul ierarhic s fie considerat rspunztor alturi de subalternul su i obligat la plata unor daune. 6. Recursul administrativ prealabil sesizrii instanei de contencios administrativ n reglementarea actual. Legea nr.554/2004 reglementeaz, n tradiia legislaiei romneti, recursul administrativ prealabil obligatoriu, soluie aparent ludabil, ns ulterior, analiznd alte dispoziii ale legii i mai ales modul de reglementare al instituiei revocrii, se poate observa c eficiena recursului administrativ este periclitat. Astfel, analiznd textul legal, considerm c trsturile caracteristice ale recursului administrativ prealabil sunt urmtoarele: a) recursul administrativ poate fi graios (adresat autoritii emitente a actului administrativ) sau ierarhic (adresat autoritii superioare ierarhic, atunci cnd aceasta exist3). Dac sunt sesizate, concomitent sau succesiv, ambele autoriti, iar acestea nu-i coordoneaz rspunsul, soluia favorabil petiionarului (anularea sau revocarea actului) se va impune n faa celei de soluionare negativ (refuzul explicit sau implicit de revocare), indiferent dac ea vine de la organul superior sau de la cel emitent, i indiferent de succesiunea rspunsurilor. Termenul de sesizare a instanei va ncepe ns n momentul primirii primului rspuns sau expirrii primului termen de rspuns. Trebuie precizat aici c organul ierarhic superior nu se poate deznvesti de soluionarea recursului ierarhic, pe motivul c a fost introdus i recurs graios, deoarece scopul celor dou recursuri este relativ diferit, la fel i controlul declanat prin ele (ierarhic, respectiv intern), prin urmare fiecare autoritate este obligat s rspund. Credem ns c recursul ierarhic poate fi exercitat, n lipsa unei prevederi contrare, omisso medio, adic nu la autoritatea imediat superioar, ci la cea aflat pe un palier mai nalt n ierarhia administrativ. Rmne ns ntrebarea dac autoritatea public superioar poate anula actul emis de o autoritate inferioar? Considerm c anularea este posibil n principiu, pe baza reglementrilor care guverneaz funcionarea celor dou instituii, ns superiorul ierarhic nu va putea emite un alt act administrativ dect dac atribuia nu este exclusiv prevzut n competena emitentului. n acest caz, autoritatea ierarhic superioar va emite un act de obligare a emitentului la nlocuirea actului anulat cu unul legal. Emitentul poate ns contesta acest ordin pe calea contenciosului administrativ, deoarece acum actele de control ierarhic nu mai sunt exceptate de la controlul direct n contencios administrativ. b) obligativitatea recursului administrativ prealabil este impus de lege numai n cazul aciunilor n anularea unui act administrativ, nu i n cazul aciunilor ntemeiate pe tcerea administraiei sau pe refuzul nejustificat de rezolvare a cererii. n aceste ultime cazuri, justificarea inutilitii recursului prealabil const n aceea c persoana fizic sau juridic nu mai trebuie supus nc o dat unui refuz din partea administraiei, prin urmare poate intenta direct aciunea n faa instanei de contencios administrativ. c) de asemenea, recursul prealabil este obligatoriu numai n cazul aciunilor exercitate de persoanele fizice sau juridice, vtmate n drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative, nu i a aciunilor exercitate n temeiul unei legitimri procesuale active speciale (prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, Ministerul public, Avocatul poporului), a aciunilor contra ordonanelor guvernamentale, precum i n cazul excepiei de ilegalitate (art.7 alin.5). Dac n cazul aciunii viznd ordonanele guvernamentale i a excepiei de ilegalitate acceptm faptul c recursul administrativ prealabil nu se justific, deoarece este vorba de o problem de neconstituionalitate, respectiv din raiuni de celeritate a actului de justiie, iar Avocatului poporului intenteaz aciunea dup ce procedurile specifice de conciliere nu au dat rezultate, nu putem accepta ideea exceptrii autoritilor publice (Ministerul public, Prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici) de la obligativitatea recursului administrativ prealabil, considernd soluia legal ca fiind extrem de criticabil i neavenit. Astfel, nu vedem de ce Ministerul public, Prefectul sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici nu pot ncerca soluionarea pe cale amiabil a conflictului juridic, aceasta fiind de fapt menirea procedurii prealabile administrative? Practica administrativ ne arat, n cazul Prefectului sau a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, o receptivitate destul de mare a autoritilor publice la solicitrile de revocare a unor acte administrative ilegale, prin urmare recursul administrativ, cel puin n aceste cazuri, i face din plin datoria4. De altfel, am artat deja c n cazul prefectului, recursul administrativ prevzut de Legea nr.340/2004 este n continuare obligatoriu, n considerarea faptului c este o lege special fa de Legea nr.554/2004.
1 2
T. Drganu, Introducere, op.cit., p.156 Constantin G. Rarincescu, op.cit., p.110. 3 Spre exemplu, n cazul primarului, nu exist autoritate superioar n ceea ce privete atribuiile de autoritate local autonom. 4 A se vedea statisticile de la comentariul art.3.
169
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Singurul efect al dispoziiei art.7 alin.5 asupra legislaiei preexistente privete caracterul facultativ al procedurii prealabile n cazul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, care, nainte, era inut s efectueze procedura prealabil prevzut de Legea nr.29/1990. d) termenul de introducere a recursului administrativ este de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ individual1. Natura juridic a termenului pare a fi aceea de termen de recomandare2, deoarece el este dublat de termenul de 6 luni, calculat de la emiterea actului administrativ3, calificat expres de lege ca fiind termen de prescripie. Legiuitorul a complicat ns destul de mult situaia, plasnd n minile autoritii publice emitente sau ierarhic superioare puterea discreionar de a aprecia temeinicia motivelor invocate de persoana fizic sau juridic n justificarea depirii termenului de 30 de zile. Astfel, tendina evident a autoritii publice va fi aceea de a considera motivele pentru care termenul a fost depit ca fiind netemeinice, i recursul administrativ inadmisibil, cu efectul imediat al inadmisibilitii aciunii n justiie; corelativul ne este oferit ns de aciunea pentru exces de putere, care este menit a contracara tocmai astfel de atitudini, i de a proteja drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor, n cazul de fa dreptul la acces n justiie. Prin urmare, odat cu aciunea n anularea actului administrativ, persoan fizic sau juridic va introduce i o aciune viznd excesul de putere al autoritii publice n aprecierea motivelor invocate pentru justificarea depirii termenului de recurs administrativ, urmnd ca instana de contencios administrativ s judece mai nti aciunea viznd temeinicia motivelor de depire, i numai apoi, n caz de admiterea a acestei aciuni, s soluioneze aciunea n anularea actului administrativ. Operaiunea de calificare a motivelor ca netemeinice de ctre autoritatea public este supus cenzurii ulterioare a instanei de contencios administrativ, prin urmare practica judiciar va avea un rol covritor n identificarea motivelor temeinice. Criteriul care ar trebui avut n vedere aici este cel stabilit de C.pr.civ. pentru repunerea n termen (art.103): mprejurri mai presus de voina persoanei, fiind relevant i practica judiciar n materie4. Simplul fapt c funcionarul public a fost n concediu medical nu constituie o mprejurare mai presus de voina sa care s justifice, n baza art. 103 C. proc. civ., repunerea n termen5. Poate fi ns considerat motiv temeinic pentru depirea termenului mprejurarea lipsei din ar a persoanei fizice destinatare a actului administrativ, atunci cnd actul a fost comunicat prin afiare pe ua locuinei. Revenind la natura juridic a termenului de 30 de zile, n lumina aspectelor relevate mai sus, putem afirma c depirea sa, fr motive ntemeiate, are ca efect att inadmisibilitatea recursului administrativ, ct i a aciunii n faa instanei de contencios administrativ, prin urmare nu este un termen de recomandare fr efecte juridice. Momentul la care recursul graios se consider introdus este cel al expedierii prin pot6, al primirii mesajului de pot electronic (e-mail)7, al nregistrrii direct la sediul autoritii publice, respectiv al consemnrii n scris a reclamaiei verbale. Forma scris a recursului sau consemnarea acestuia n scris se impune, deoarece numai astfel se poate face, ulterior, dovada efecturii lui. Un eventual recurs verbal
Momentul concret luat n calcul pentru curgerea termenului trebuie s fie cel al lurii la cunotin efectiv a actului, ori a prezumrii lurii la cunotin, nu cel al expedierii acelui act prin pot - instanele judectoreti solicit dovada expedierii comunicrii, pentru a putea prezuma luarea la cunotin Tribunalul Bucureti, secia de contencios administrativ, sentina nr.302/1992, n Dan Lupacu, Valentina Sandu, Diana Pasre, Florea Muha, Culegere de practic judiciar a Tribunalului Bucureti, 1992-1998, Editura All-Beck, 1999, p.39. Pe de alt parte, simpla luare la cunotin de ctre cel interesat, n orice mod, despre emiterea i coninutul actului, de la funcionari publici sau ntr-o audien, nu este suficient pentru a determina curgerea termenului, dac actul nu a fost comunicat formal celui interesat Ilie Iovna, Drept administrativ, vol.II, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p.139. De asemenea, Curtea Suprem de Justiie a decis, n temeiul vechii legi, c nu pot fi aplicate la calcularea termenului pentru recursul graios, prin analogie, dispoziiile art.284 C. pr. civ., privind data de la care se socotete comunicat hotrrea pentru partea care face apel nainte de comunicare - Curtea Suprem de Justiie, s. cont. adm, dec. nr. 749/1996, n Theodor Mrejeru, Culegere de decizii ale Curii Supreme de Justiie, secia de contencios administrativ, vol.II, Editor Tribuna Economic, 1999, p.77. 2 A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.314. 3 Data emiterii actului administrativ este cuprins n antetul acestuia, alturi de numrul actului, pe cnd cea de comunicare rezult de pe confirmarea de primire a actului sau din alte dovezi aduse n sprijinul acestei aseriuni, atunci cnd nu exist confirmare de primire. 4 A se vedea, spre exemplu, C.S.J., secia de contencios administrativ, decizia nr. 3441 din 13 noiembrie 2002, n All Beck, Buletinul Jurisprudenei - format electronic. 5 C .S.J., secia de contencios administrativ, decizia nr. 2689 din 25 septembrie 2002, 6 Recursul administrativ se consider introdus n termen dac a fost predat recomandat la oficiul potal nainte de mplinirea termenului - Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1434/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.754 7 n conformitate cu art.2 al Ordonanei Guvernului nr.27/2002, este acceptat formularea petiiilor prin e-mail. n acest caz, particularul trebuie s se asigure c mesajul su a ajuns la destinaie, eventual prin solicitarea unei confirmri, iar mesajul transmis trebuie salvat n fiierul de ieiri (outbox), care dovedete trimiterea lui la adresa electronic oficial a instituiei sau autoritii publice la o anumit dat. Dac instituia are un site oficial unde se pot nregistra reclamaiile, este necesar ca petiionarul s se asigure c exist i o modalitate de confirmare a nregistrrii reclamaiei sale, eventual prin primirea unui mesaj tip e-mail de confirmare. n lipsa unei astfel de posibiliti, dovada nregistrrii se poate face prin tiprirea site-ului oficial n aa fel nct s se poat citi reclamaia i data nregistrrii ei. Dac data curent nu este afiat pe pagina de internet, este preferabil recurgerea la alt modalitate de depunere a recursului administrativ.
170
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------neconsemnat n scris ar face dovada mai dificil1; n cazul n care, ns, n cursul procesului autoritatea prt recunoate efectuarea recursului verbal, ea nu va mai putea ridica ulterior excepia neefecturii lui2. Recursul administrativ (reclamaia, n conformitate cu Ordonana Guvernului nr.27/2002, art.7) trebuie s precizeze datele de identificare ale petentului3 i s fie semnat de acesta, petiiile anonime atrgnd clasarea. Din pcate, legea nu impune motivarea recursului administrtaiv, soluie contrar reglementrilor moderne n dreptul comparat4. Cu toate acestea, dat fiind dualitatea recurs admninistrativ recurs administrativ jurisdicional, ntre care petiionarul trebuie uneori s aleag, considerm necesar precizarea mcar a textului de lege pe care se ntemeiaz recursul (Legea nr.554/2004, art.7, respectiv legea special privind jurisdicia administrativ). e) Legea nu se pronun cu privire la termenul de efectuare a recursului administrativ n cazul actelor administrative normative, care se public, nu se comunic, ns nici nu l exclude expres sau implicit din punct de vedere al obligativitii. n cazul acestor acte, care pot fi atacate oricnd n faa instanei de contencios administrativ (art.11 alin.4), recursul administrativ prealabil este obligatoriu i poate fi exercitat oricnd nainte de intentarea aciunii n faa instanei de contencios administrativ; prin urmare, aciunea nu va putea fi exercitat dect dup efectuarea recursului administrativ i primirea unui rspuns din partea autoritii publice emitente, respectiv dup expirarea termenului de rspuns. f) termenul de soluionare a recursului administrativ prealabil este de 30 de zile, cu posibilitatea de prelungire cu maxim 15 zile, prin decizie a conductorului autoritii publice, atunci cnd aspectele sesizate prin recurs necesit o cercetare mai amnunit (art.8 i 9 ale Ordonanei Guvernului nr.27/2002, la care face trimitere art.2 alin.1 lit.g din lege, la acest din urm articol fcnd trimitere art.7 alin.4 din lege). g) dac, n urma recursului administrativ, autoritatea public este n imposibilitate de revocare a actului administrativ datorit incidenei art.1 alin.6 din lege5, referitor la irevocabilitatea actelor intrate n circuitul civil, ea este obligat s solicite instanei de contencios administrativ constatarea nulitii actului administrativ, urmnd ca reclamantul s fac cerere de intervenie n proces doar pentru obinerea despgubirilor pentru daune materiale sau morale. Ne-am exprimat deja critic cu privire la aceste dispoziii legale 6. Nu vedem de ce este posibil anularea actului de ctre instan, ntemeiat pe raiuni de interes public, la cererea autoritii publice emitente, dar nu este permis revocarea lui de ctre aceast autoritate, tiut fiind faptul c revocarea este, n esen, tot o decizie de anulare, aflat la dispoziia autoritii emitente a actului. n aceste condiii, se pune chiar problema existenei revocrii ca instituie juridic. Contraponderea deciziei de revocare ar constitui-o naterea dreptului celor care au ncheiat contractul civil de a fi despgubii, dac au fost de bun credin la ncheierea lui, precum i de a ataca n contencios administrativ actul de revocare, pentru verificarea legalitii lui. h) situaia terilor fa de actul administrativ individual este una privilegiat n mod nejustificat, deoarece ei vor putea exercita recursul administrativ prealabil din momentul lurii la cunotin a existenei actului administrativ vtmtor, n limita termenului de 6 luni de la emiterea actului administrativ, fr a fi nevoii s justifice depirea unui termen de 30 de zile de la efectiva luare la cunotin, nici chiar dac destinatarul actului, autoritatea public sau alt persoan care are interes n meninerea actului face aceast dovad. Prin urmare, singurul termen care li se aplic terilor pentru efectuarea procedurii prealabile este cel de 6 luni; nu este clar dac aceasta a fost intenia legiuitorului7, ns aceasta este interpretarea textului legal. Propunere de lege ferenda. n ce ne privete, considerm c practica judiciar deja statornicit8 la data adoptrii noii legi a contenciosului administrativ ar fi justificat lipsa unui text legal care s rezolve situaia terilor, iar dac tot s-a dorit o astfel de reglementare, ea ar fi trebuit s aib urmtoarele coordonate: tera persoan are posibilitatea de a efectua recursul administrativ n termen de 30 de zile de la efectiva luare la cunotin a existenei actului administrativ, cu condiia ca aceast luare la cunotin s nu intervin la mai mult de 6 luni de la emiterea actului administrativ vtmtor.
1 Dovada nu este ns imposibil, mai ales dac autoritatea public ptt nu se opune; astfel, sesizarea verbal a Ministerului Educaiei Naionale s-a fcut n cursul unei audiene la Direcia de Control a acestui minister, i a fost recunoscut de autoritatea public Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.962/2000 i decizia nr.40/1994, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.767 2 Trib. jud. Neam, sent.nr.11/1991, n V.I. Priscaru, op.cit., p.495. 3 Ordonana nu precizeaz care sunt acestea, dar credem c este vorba cel puin despre nume, prenume, domiciliu. 4 G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, op.cit., p.264 ; R.Chapus, Droit du contentieux, op.cit., p.571 ; G.Peiser, op.cit., p.121. 5 Autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. n cazul admiterii aciunii, instana se va pronuna, la cerere, i asupra legalitii actelor civile ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor civile produse. 6 A se vedea D.C.Drago, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, 2005, comentariul de la art.1 alin.6. 7 Explicaiile iniiatorului sunt neclare, ns concluzia noastr este sprijinit de precizarea conform creia de la regula motivrii depirii termenului de 30 de zile este reglementat o singur excepie, pentru tera persoan - A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.314. Prin urmare, dac tera persoan nu trebuie s motiveze depirea termenului, nseamn c acesta nu i se aplic, fiind un simplu termen de recomandare, fr efecte juridice. 8 Curtea Suprem de Justiie, s. cont. adm, dec. nr. 884/1996, n M. Preda, V. Anghel, op.cit., p.606; n acelai sens, Curtea Suprem de Justiie, s. cont. adm., decizia nr.1416/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.765.
171
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------i) Efectul devolutiv al recursului administrativ i problema aplicrii principiului non reformatio in pejus. O problem care a stat n atenia doctrinei dreptului comparat 1 este dac organul emitent sau cel ierarhic superior poate decide n defavoarea celui interesat, adic minus petita. Cu alte cuvinte, natura recursului administrativ este una subiectiv, autoritatea emitent sau superioar fiind inut s rspund petentului n limitele cererii sale, sau se poate considera sesizat n vederea aprecierii legalitii obiective a actului atacat, caz n care actul va fi analizat n ansamblu? Mai concret, persoana fizic sau juridic determin limitele soluionrii recursului, sau l declaneaz doar, neavnd nici o influen asupra soluiei? Soluia, n lipsa unei prevederi exprese a legii contenciosului administrativ, se desprinde din interpretarea voinei legiuitorului, i din principiile aplicabile cilor de atac administrative. Din economia acestei reglementri, rezult c recursul administrativ este att o cale de obinere, de ctre particular, a unei rezolvri mai rapide a litigiului, deci o cale de atacare a actului administrativ, ct i o oportunitate oferit administraiei de a-i revoca actele ilegale. Prin urmare, dac emitentul sau superiorul ierarhic descoper, n cursul analizrii recursului, c actul este ilegal sau inoportun, ns nu n sensul invocat de particular, el poate emite un nou act, care vatm ntr-o mai mare msur drepturile acestuia, sau, dimpotriv, satisface preteniile petentului. Aceast posibilitate exist, pentru superiorul ierarhic, doar atunci cnd actul nu este de competena exclusiv a organului inferior, n caz contrar calea de urmat fiind cea a ndrumrilor obligatorii date inferiorului pentru a emite un alt act. Administraia a verificat, astfel, legalitatea obiectiv a actului administrativ, iar petentul, chiar dac i se nrutete situaia, are la ndemn calea justiiei pentru a dobndi satisfacie. El se va adresa ns instanei mpotriva noului act, nu a celui iniial care a fost, implicit, revocat. Fiind vorba de o cale de atac administrativ, nu judiciar, guvernat de principiile controlului administrativ intern sau ierarhic, nu se aplic principiul non reformatio in pejus2. Procedura prealabil nu se mai efectueaz, deoarece ar fi inutil, noul act fiind emis tocmai n urma unei astfel de proceduri. j) Sanciunea neexercitrii recursului administrativ. Respingerea de ctre instan a aciunii neprecedate de recursul prealabil, va fi fcut pe motiv de prematuritate, atunci cnd termenul de exercitare3 a recursului administrativ nu a expirat, respectiv de inadmisibilitate, atunci cnd recursul administrativ nu mai poate fi efectuat (dup 6 luni de la emiterea actului administrativ). Instana noastr suprem a decis c n acest caz cererea va fi respins ca inadmisibil, deoarece procedura prealabil este o condiie special de exerciiu a dreptului la aciune4. k) Obiectul recursului administrativ va fi ntotdeauna, revocarea actului administrativ ilegal, despgubirile putnd fi cerute, n principiu, numai n faa instanei de contencios administrativ, odat cu cererea de anulare sau ulterior. Dac actul a fost revocat de ctre emitent, reclamantul are deschis aciunea de drept comun n despgubiri, ntemeiat pe actul de revocare, care dovedete culpa autoritii publice. Despgubirile ar putea fi cerute, teoretic, prin intermediul recursului administrativ, i direct autoritii care a revocat actul, care s le acorde n urma efecturii unei expertize, ns n practic suntem convini c autoritatea public va prefera, de cele mai multe ori, obinerea de ctre reclamant a unei hotrri judectoreti, pentru a fi acoperit. Pentru a formula aceast concluzie avem n vedere i dispoziiile art.72 din Statutul funcionarilor publici, care condiioneaz aciunea n regres a autoritii publice contra funcionarului vinovat de emiterea actului, de existena unei hotrri judectoreti de obligare a autoritii publice. Prin urmare, sumele nu vor putea fi recuperate de la funcionarii publici vinovai dect atunci cnd exist o hotrre judectoreasc de condamnare a autoritii publice, nu i pe baza unei simple expertize. l) Concilierea n litigiile privind contractele administrative. Plangerea prealabila in cazul actiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale, dispozitiile Codului de procedura civila fiind aplicabile in mod corespunzator. In acest caz, plangerea trebuie facuta in termenul de 6 luni, care va incepe sa curga: a) de la data incheierii contractului, in cazul litigiilor legate de incheierea lui;
1 Posibilitatea reformrii actului administrativ n defavoarea reclamantului este deschis, fr restricii, n Germania, iar n Frana este posibil ca regul general, comportnd, deci, i excepii. Organul de recurs poate ns statua fr restricii ultra petita, adic s acorde reclamantului mai mult dect a cerut - G.Brabant, N.Questiaux, C.Wiener, op.cit, p.277. 2 n sensul atacrii actului iniial doar atunci cnd prin rezolvarea recursului administrativ se confirm soluia anterioar, nu i cnd se emite un nou act, a se vedea I. Iovna, op.cit., p.162. i M.Anghene susinea, n temeiul legii nr.1/1967, c aciunea n justiie se va ndrepta mpotriva ultimului act emis op.cit, p.83. 3 Aceeai soluie se impune n cazul n care cel vtmat a introdus recursul graios, dar apoi a depus cererea de chemare n judecat nainte de a fi primit rspuns la acel recurs i nainte ca termenul de rspuns s se fi mplinit - C. L. Popescu, nota ( I ), op.cit., p.106 4 Curtea Suprem de Justiie, s. cont. adm, dec. nr. 416/1995, n Dreptul nr.10/1997, p.101-102; Curtea Suprem de Justiie, s. cont. adm, dec. nr. 134/1991, n V. Bogdnescu, L. Pastor i colab., Probleme de drept din deciziile Curii Supreme de Justiie, 1990-1992, Editura Orizonturi, Bucureti, 1993, p.645; Curtea de Apel Piteti, decizia nr.79/1998, n . Criu, E.D. Criu, Repertoriu de practic i literatur juridic, 1997-2000, Editura Argessis, 2000, p.247. Pentru doctrina aferent acestei jurisprudene, a se vedea, n acelai sens, V.M. Ciobanu, nota (II) la decizia nr.416/1995 a Curii Supreme de Justiie, op.cit., p.109; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.376, iar n sens contrar, C.L. Popescu, nota (I) la decizia nr.416/1995 a Curii Supreme de Justiie, op.cit., p.105; V.I. Priscaru, op.cit., p.198; M. Preda, op.cit., p.184.
172
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------b) de la data modificarii contractului sau, dupa caz, de la data refuzului cererii de modificare facute de catre una dintre parti, in cazul litigiilor legate de modificarea contractului; c) de la data incalcarii obligatiilor contractuale, in cazul litigiilor legate de executarea contractului; d) de la data expirarii duratei contractului sau, dupa caz, de la data aparitiei oricarei alte cauze care atrage stingerea obligatiilor contractuale, in cazul litigiilor legate de incetarea contractului; e) de la data constatarii caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, in cazul litigiilor legate de interpretarea contractului. Recursul administrativ prealabil se aplic doar n cazul actelor administrative, nu i al contractelor prevzute de art.2 lit.c teza a doua, pentru care legea face trimitere la procedura concilierii din materie comercial, prevzut n C.pr.civil. Observm astfel, o ndeprtare a regimului juridic al contractelor asimilate actului administrativ tipic de regimul specific contractului administrativ, i asimilarea lor, sub acest aspect, contractelor comerciale, soluie care credem c putea fi evitat, n ideea de a sublinia mai mult specificul administrativ al acestor contracte. Procedura de conciliere, reglementat de art.7201 C.pr.civ., presupune ca reclamantul s convoace partea advers la conciliere, comunicndu-i n scris preteniile sale i temeiul lor legal, precum i toate actele doveditoare pe care se sprijin acestea. Convocarea se va face prin scrisoare recomandat cu dovad de primire, prin telegram, telex, fax sau orice alt mijloc de comunicare care asigur transmiterea textului actului i confirmarea primirii acestuia. Convocarea se poate face i prin nmnarea nscrisurilor sub semntur de primire. Data convocrii pentru conciliere nu se va fixa mai devreme de 15 zile de la data primirii actelor comunicate. Rezultatul concilierii se va consemna ntr-un nscris cu artarea preteniilor reciproce referitoare la obiectul litigiului i a punctului de vedere al fiecrei pri. nscrisul despre rezultatul concilierii ori, n cazul n care prtul nu a dat curs convocrii, dovada c de la data primirii acestei convocri au trecut 30 de zile, se anexeaz la cererea de chemare n judecat. Instana competent s arbitreze concilierea este instana de contencios administrativ competent s judece i litigiile nscute din contract, n temeiul art.8 alin.2 din legea contenciosului administrativ (fiind vorba de o chestiune de aplicare i executare a contractului administrativ). 2. Recursul administrativ jurisdicional i actul administrativ jurisdicional. 2.1. Sediul materiei se afl n Constituie (art.21 alin.4 jurisdiciile administrative sunt facultative i gratuite) i n art.6 al Legii nr.554/2004, care reia textul constituional i-l dezvolt. 2.2. Natura juridic a procedurilor administrativ jurisdicionale. nainte de revizuirea constituional din 2003, recursul administrativ jurisdicional trebuia obligatoriu exercitat nainte de sesizarea instanei de contencios administrativ, sub sanciunea decderii, fiind, prin urmare, un recurs administrativ prealabil sesizrii acestei instane1. Dei a rmas un recurs prealabil sesizrii instanei de contencios administrativ, caracterul obligatoriu al recursului administrativ jurisdicional nu mai subzist, el devenind facultativ n considerarea dispoziiilor art.21 alin.4 din legea fundamental, conform cruia jurisdiciile administrative sunt facultative i gratuite. Astfel, persoanele fizice sau juridice nu mai sunt obligate s recurg la recursul administrativjurisdicional atunci cnd intenioneaz s conteste un act administrativ pentru care legea prevede aceast procedur, putnd intenta direct aciunea n contencios administrativ. Urmare a acestei realiti juridice consacrate constituional, Legea contenciosului administrativ reglementeaz problema raportului dintre recursul administrativ jurisdicional i aciunea n contencios administrativ pe urmtoarele coordonate: a) jurisdiciile administrative speciale sunt facultative i gratuite, prin urmare, dac prin lege este reglementat o anumit procedur administrativ jurisdicional de contestare a unui act administrativ, ea poate fi urmat de petiionar sau, n egal msur, acesta poate sesiza direct instana de contencios administrativ; b) de asemenea, dac procedura administrativ jurisdicional este format din fond i ci de atac, petiionarul are opiunea de a renuna la cile de atac administrativ jurisdicionale i de a intenta aciune n contencios administrativ, de aceast dat ntr-un termen special, de 15 zile. c) dup exercitarea cilor de atac administrativ jurisdicionale prevzute de legea special se poate intenta aciune n contencios administrativ, n termenul special de 15 zile. 2.3. Etape n procedura de contestare. Pentru a nelege mai bine aceast procedur de contestare, vom detalia n continuare etapele ei, ncepnd cu emiterea actului administrativ atacat: 2.3.1. Autoritatea administrativ emite un act administrativ ilegal (sau refuz explicit sau implicit soluionarea unei cereri) pentru care legea special prevede ci administrativ jurisdicionale de atac. 2.3.2. n acest moment, cel vtmat n drepturi prin actul administrativ ilegal are opiune ntre: (a) efectuarea recursului administrativ (procedurii administrative prealabile) prevzut la art.7, i apoi contestarea n contencios administrativ n termenul de 6 luni, sau (b) utilizarea recursului administrativ-jurisdicional (procedurii administrativ jurisdicionale) prevzute de legea special (de exemplu, Codul fiscal). Opiunea trebuie s fie clar (cu indicarea legii speciale i a articolului de lege, respectiv a Legii nr.554/2004, art.7),
1 n acest sens, s-a precizat c soluionarea litigiilor de ctre administraie, deci emiterea de acte administrative cu caracter jurisdicional, nu poate fi dect o faz prealabil aciunii n justiie - A.Iorgovan, Tratat, op.cit., p.131. n sensul identitii de regim juridic ntre recursul administrativ prealabil tipic i recursul administrativ jurisdicional s-a pronunat i Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, n deciziile sale a se vedea decizia nr.823/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.1005
173
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------deoarece uneori organul de soluionare a recursului administrativ jurisdicional poate fi acelai cu cel competent s soluioneze recursul administrativ tipic. 2.3.3. Dac cel vtmat alege cea de-a doua soluie, organul administrativ jurisdicional va soluiona litigiul, prin emiterea unui act administrativ jurisdicional (din acest moment devine aplicabil art.6 din lege). Observm c, dup sesizarea organului administrativ jurisdicional i pn la emiterea actului administrativ jurisdicional, petentul mai poate renuna1 la alegerea fcut prin cererea de soluionare a litigiului, i s opteze pentru procedura de contestare obinuit, care presupune i efectuarea recursului administrativ prealabil prevzut de art.7 din lege2. 2.3.4. Din acest moment, actul administrativ jurisdicional poate fi contestat: a) direct n faa instanei de contencios administrativ, n termen de 15 zile de la comunicare, atunci cnd nu exist ci administrativ jurisdicionale de atac prevzute n legea special; b) direct n faa instanei de contencios administrativ, n termen de 15 zile de la notificarea prevzut la art.6 alin.3 (adresat organului administrativ jurisdicional competent s soluioneze calea de atac, nu celui care a soluionat litigiul n fond, prin emiterea actului administrativ jurisdicional), atunci cnd legea special prevede ci administrativ jurisdicionale de atac; c) n faa organului administrativ jurisdicional competent s soluioneze calea de atac administrativ jurisdicional, atunci cnd legea prevede o astfel de cale de atac, i n termenul prevzut de acea lege special. Ajuns aici, petentul are din nou opiune, ntre (c1) finalizarea cii de atac3 i atacarea n faa instanei de contencios administrativ a actului administrativ jurisdicional, n termen de 15 zile de la emiterea deciziei de soluionare (termenul de soluionare a cii de atac fiind, dac legea special nu prevede altfel, cel de 30 de zile cu posibilitate de prelungire cu nc 15 zile, reglementat de Ordonana Guvernului nr.27/2002), respectiv (c2) renunarea la calea de atac prin notificare urmat de decizia organului administrativ jurisdicional (art.6 alin.4), i atacarea actului administrativ jurisdicional n faa instanei de contencios administrativ, n termen de 15 zile de la decizie. 2.4. Modul de reglementare al procedurii de renunare la jurisdicia administrativ (art.6 alin.4) impune discutarea anumitor aspecte: a) procedura este aplicabil att n faa organului administrativ jurisdicional ce soluioneaz fondul (contestaia ndreptat mpotriva actului administrativ tipic), ct i n faa organului administrativ jurisdicional ce soluioneaz cile de atac administrativ jurisdicionale. b) procedura presupune dou etape: notificarea adresat de petent organului administrativ jurisdicional sesizat (1) respectiv emiterea de ctre organul administrativ jurisdicional sesizat a unei decizii de constatare a acestei notificri (2). Dac notificarea poate fi adresat pn la momentul emiterii deciziei de soluionare a litigiului (fiind aplicabile termenele prevzute n legea special, respectiv cel din Ordonana Guvernului nr.27/2002), decizia de constatare poate fi emis (n condiiile omisiunii legiuitorului de a prevedea un termen prin legea contenciosului administrativ) - n termenul prevzut de Ordonana Guvernului nr.27/2002, notificarea fiind, n esen, o petiie. c) n aceste condiii, considerm criticabil aceast procedur, ce presupune acceptul organului administrativ jurisdicional, tiut fiind tendina administraiei romneti de a se folosi de orice dispoziie legal pentru a ntrzia declanarea aciunilor de contencios administrativ, i experiena relevat de aplicarea legilor speciale n materie fiscal, care cereau emiterea unui act administrativ jurisdicional pentru admisibilitatea aciunii n contencios administrativ, fr a preciza un termen pentru emiterea lui (Ordonana Guvernului nr.13/2001, spre exemplu). Considerm c era suficient notificarea adresat organului administrativ jurisdicional, ce putea fi dovedit cu data de nregistrare la registratura acestuia. Datorit faptului c numai decizia de constatare a notificrii declaneaz termenul de sesizare a instanei de contencios administrativ, putem afirma c suntem n prezena unei alterri a dreptului fundamental al petentului de a renuna la jurisdicia administrativ sesizat, drept ce rezult indirect din caracterul facultativ al acesteia, prin umare partea final a art.6 alin.4 este neconstituional. 2.5. Recursurile (procedurile) administrativ jurisdicionale reglementate n legislaia romn. Fiind reglementri anterioare Legii nr.554/2004, caracterul administrativ jurisdicional al acestor proceduri poate fi apreciat n funcie de dou aspecte: fie procedura de contestare asigur contradictorialitatea soluionrii litigiului (respectiv dreptul de aprare), cerin specific legii contenciosului administrativ (1), fie legea calific expres procedura de contestare ca fiind administrativ-jurisdicional (2). Astfel, Codul de procedur fiscal - Ordonana Guvernului nr.92/20034, constituie n prezent sediul materiei pentru principalul recurs administrativ-jurisdicional (art.174-187)5. n conformitate cu aceast
Procedura de renunare este cea prevzut n alin.4 al art.6. A se vedea, n acest sens, A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.311. 3 n cazul unor ci administrativ jurisidicionale de atac multiple, se aplic aceeai procedur, fr a se putea sri peste etapele legale de contestare. 4 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 560 din 24 iunie 2004, modificat prin Ordonana Guvernului nr.20/2005. 5 A se vedea Corneliu Liviu Popescu, Natura administrativ jurisdicional a procedurii fiscale prevzute de Codul de procedur fiscal, n Revista de drept al afacerilor nr.2/2004, p.8; Idem, Frauda la Constituie realizat de Legea nr.174/2004 pentru aprobarea
2 1
174
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------reglementare, contestaia (cale administrativ de atac care nu nltur dreptul la aciune al celui care se consider lezat n drepturile sale printr-un act administrativ fiscal sau prin lipsa acestuia), formulat mpotriva actelor administrative fiscale, se depune la organul fiscal, respectiv vamal, al crui act administrativ este atacat, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului administrativ fiscal (sub sanciunea decderii). O alt reglementare este Legea nr. 33/19941 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public prevede o procedur administrativ-jurisdicional, parte a procedurii de expropriere. Astfel, persoanele fizice i juridice notificate n legtur cu propunerile de expropriere pot face ntmpinare, n 45 de zile de la aceasta, care se depune la primarul localitii unde se afl imobilul supus exproprierii, i se soluioneaz de o Comisie, numit de Guvern sau de Delegaia permanent a Consiliului judeean, dup caz. Termenul de soluionare este de 30 de zile, iar decizia trebuie s fie motivat. Respingerea propunerilor expropriatorului d dreptul acestuia s revin cu alte propuneri, care, dac sunt din nou respinse, legitimeaz aciunea n instana de contencios administrativ2, n 15 zile de la aceast a doua respingere. Caracterul administrativ-jurisdicional este dat de modul de constituire a comisiei, posibilitatea solicitrii unor date i informaii suplimentare, audierea persoanelor interesate, consemnarea n hotrrea pronunat a acordului dintre pri3. Seciunea a III-a Condiia de admitere a aciunii n contencios administrativ: actul administrativ sau formele asimilate acestuia s fie ilegale 1. Modificarea textului constituional de baz n 2003. Efecte. Modificarea art.48 din forma iniial a Constituiei, n sensul introducerii sintagmei de interes legitim, a fost realizat n urma propunerilor de lege ferenda naintate de o mare parte a doctrinei de drept administrativ, n frunte cu prof. Antonie Iorgovan, pe timpul ct a fost n vigoare Legea nr.29/1990. Propunerile de lege ferenda aveau n vedere sistemul de contencios administrativ francez, divizat ntre contenciosul de plin jurisdicie ntemeiat pe vtmarea unui drept subiectiv, i contenciosul de anulare, pentru exces de putere, ntemeiat pe existena unui interes legitim. Din pcate, ns, aa cum reiese din formularea art.52 din Constituia republicat, text legal ce nlocuiete vechiul art.48, aciunilor ntemeiate pe vtmarea drepturilor subiective li se altur o categorie nou de aciuni, ntemeiate pe interesul legitim, regimul juridic al celor dou tipuri de aciuni fiind identic! Astfel, n prezent temeiurile aciunii n contencios administrativ sunt: a) vtmarea unui drept al persoanei (fizice sau juridice), respectiv b) vtmarea unui interes legitim, aparinnd tot persoanei fizice sau juridice. De fapt, este vorba de afirmarea vtmrii unui drept subiectiv sau a unui interes legitim, n momentul intentrii aciunii n contencios administrativ, i de dovedirea acestei vtmri, pe parcursul procesului, n urma judecrii pe fond a cauzei. Vtmarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim poate proveni: a) de la un act administrativ; b) ca urmare a nesoluionrii n termenul legal a unei cereri; c) ca urmare a refuzului nejustificat de rezolvare a unei cereri, fapt asimilat prin art.2 alin.2 actului administrativ4. Este vorba, n esen, despre actul administrativ, respectiv refuzul nejustificat explicit sau implicit de rezolvare a unei cereri. Interpretarea textelor legale n conformitate cu definiiile date noiunilor n art.2 duce la concluzia c: a) contenciosul administrativ subiectiv este ntemeiat pe dreptul subiectiv sau interesul legitim (noiuni care se suprapun, dup cum vom vedea); din aceast perspectiv, consacrarea unui contencios ntemeiat pe interesul legitim nu a avut succes; ar fi avut o astfel de semnificaie insituirea unei aciuni a persoanei care justific un interes procesual legitim i personal n anularea unui act ilegal n mod obiectiv. b) contenciosul administrativ obiectiv este ntemeiat fie pe legitimarea procesual special a unor subiecte de drept public (Ministerul public, prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici), fie pe interesul public; avnd n vederea acest ultim noiune, avem o nou concepie a contenciosului administrativ, care permite aciunea popular. 2. Interesul public. Noiune. n ceea ce privete noiunea interesului public, o constant a dreptului administrativ i public, extrem de greu de definit, legea contenciosului administrativ totui o definiie, axat pe mai multe coordonate. Astfel, Astfel, interesul legitim public vizeaz: a) ordinea de drept; b) democraia constituional; c) garantarea drepturilor, libertilor, i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor (nu ns i ale
O.G. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, prin calificarea expres a procedurii fiscale drept procedur administrativ, n Curierul judiciar nr.7-8/2004, p.196. 1 Publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr.139 din 2 iunie 1994 2 Aa cum corect s-a subliniat n literatura de specialitate, expropriatorul va contesta respingerea propunerilor, iar titularii de drepturi admiterea propunerilor Fl. Baias, B. Dumitrache, Discuii pe marginea legii nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, n Dreptul nr.4/1995, p.24. 3 Liviu Giurgiu, Consideraii n legtur cu Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, n Dreptul nr. 2/1995, p.19; Ibidem, Domeniul public, Editura Tehnic, Bucureti, 1997, p.119. 4 Art.2 alin. 2: se asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal.
175
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------persoanelor juridice, acestea fiind omise); d) satisfacerea nevoilor comunitare; e) realizarea competenelor autoritilor publice. Pentru prima dat n Romnia, vor fi admisibile aadar aciuni n contencios administrativ viznd anularea unor acte administrative ilegale pe motivul c ele greveaz nejustificat bugetul comunitii locale (satisfacerea nevoilor comunitare), sau aciuni privind obligarea prefectului s ia act de dizolvarea de drept a unui consiliu local, sau obligarea secretarului municipiului s propun prefectului constatarea ncetrii mandatului unui consilier local pe motiv de incompatibilitate (realizarea competenelor autoritilor publice), aspecte ce acoper un mare gol reglementar resimit de practica noastr administrativ. 3. Definiiile excesului de putere, a dreptului vtmat, a interesului legitim privat i public. Considerm c aceste definiii bulverseaz ntreaga concepie logic a contenciosului administrativ modern, alternd unitatea de gndire i logica necesar a unei astfel de reglementri1. 3.1. Astfel, interesul legitim privat este definit ca posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat (art.2). Interesul legitim, aa cum este el neles n doctrin i n jurisprudena francez din care s-ar prea c sa inspirat legiuitorul constituant romn, nu confer posibilitatea reclamantului s cear administraiei ceva, s obin obligarea ei la emiterea unui act, i cu att mai mult nu poate justifica o cerere de despgubiri. El poate fi folosit doar n combinaie cu ilegalitatea obiectiv a actului administrativ, pentru a determina anularea actului administrativ, i nimic mai mult. n recursul pentru exces de putere francez, interesul legitim este interesul procesual care trebuie verificat n litigiile de contencios administrativ, pe cnd ilegalitatea obiectiv a actului administrativ este cea care determin admiterea aciunii pe fond. Dac se dorea preluarea corect i la noi a recursului pentru exces de putere, formularea textului constituional trebuia s scoat n eviden diferenierea de regim juridic ntre aciunea n anulare (de exemplu, orice persoan fizic sau juridic interesat poate solicita instanei de contencios administrativ anularea unui act administrativ ilegal) i aciunea de plin jurisdicie (formulat ca n fostul art.48, condiionat aadar de vtmarea unui drept subiectiv), urmnd ca prin legea contenciosului administrativ s fie specificate caracteristicile interesului legitim, personal, direct, etc. Legiuitorul constituant, prin formularea utilizat, a complicat situaia ntr-un mod destul de bizar dac avem n vedere inteniile iniiale, asimilnd dreptului subiectiv interesul legitim. Dat fiind aceast situaie, care nu mai poate fi remediat dect la urmtoarea revizuire, singurul corectiv posibil ar fi fost cel promovat pe cale legal, prin legea contenciosului administrativ, care s aduc anumite precizri utile. Din pcate, dup cum reiese din lege, s-a mers pe aceeai linie de gndire, asimilndu-se aciunea ntemeiat pe interesul legitim celei ntemeiate pe dreptul subiectiv. Mai mult, noiunea interesului legitim privat, astfel cum este definit, se confund cu dreptul subiectiv (existent n considerarea unui drept viitor), i se aseamn cu dreptul eventual dreptul subiectiv cruia i lipsete fie obiectul, fie subiectul activ, i care confer titularului lor un grad redus de putere i de certitudine (ex: dreptul la repararea unui prejudiciu susceptibil a se produce n viitor) 2, sau cu dreptul subiectiv virtual, sintagm introdus de prof. I. Santai3, pe care am neles-o n sensul c dreptul subiectiv este pe cale s se nasc, dar nc nu s-a nscut, existnd i posibilitatea de a nu se mai nate n viitor. 3.2. Excesul de putere este definit ca fiind exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice, prin nclcarea limitelor competentei prevazute de lege sau prin incalcarea drepturilor i libertilor cetenilor. Dimpotriv, n doctrina comparat excesul de putere are alt semnificaie. Astfel, autoritilor administraiei publice li se confer, prin lege, uneori, un drept de apreciere n ceea ce privete realizarea unei aciuni, emiterea unui act, sau abinerea de la aciune, numit putere discreionar spre exemplu, dreptul prefectului de aprecia dac se impune sau nu sesizarea Guvernului n vederea dizolvrii consiliului local, n temeiul art.57 din Legea nr.215/2001. Acest drept de apreciere face ca, indiferent de decizia luat de prefect, ea s fie legal. Prin urmare, doar prin instituirea unei aciuni ntemeiat pe excesul de putere discreionar adic pe exercitarea cu rea-credin a dreptului de apreciere se poate exercita un control judectoresc asupra deciziilor luate cu putere discreionar. Dei practica administrativ romneasc ar avea nevoie de un astfel de control, trebuie amintit faptul c n sistemul nostru de drept principiul separaiei puterilor n stat este incompatibil cu eventuala posibilitate a instanelor judectoreti de a se pune n locul autoritilor publice i a aprecia chestiunile care exced legalitii aciunii administrative, adic aspectele de oportunitate, n caz contrar judectorul devenind funcionar public.
1 Pentru o analiz complex a variantelor posibile de reglementare a acestor instituii prin legea contenciosului administrativ, realizat dup revizuirea Constituiei dar nainte de adoptarea noii legi, a se vedea D. C. Drago, Implicaiile revizuirii Constituiei asupra contenciosului administrativ: discuii privind semnificaia sintagmei interes legitim, Pandectele romne, supliment 2004 In honorem Ion Deleanu, p.69-93. 2 Drepturile viitoare nu se confund cu simplele nzuine, expectative sau sperane cu privire la dobndirea n viitor a unui drept subiectiv M. Costin, M. Murean, V. Ursa, op.cit., p.227. 3 Ioan Santai, Comentarii i propuneri la proiectul de lege a contenciosului administrativ, n A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.102.
176
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Refuznd consacrarea conceptului clasic al excesului de putere discreionar, legiuitorul consacr un alt concept, conform cruia excesul de putere discreionar este similar cu ilegalitatea subiectiv sau obiectiv a actului administrativ. 3.3. Prin drepturi vtmate, n sensul legii contenciosului administrativ, se nelege orice drept prevazut de Constitutie, de lege sau de alt act normativ, caruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ. 4. Admiterea aciunii n contencios administrativ. n contextul celor artate mai sus, admiterea unei aciuni n contencios administrativ poate interveni atunci cnd instnaa constat, dup aprecierea condiiilor de admisibilitate i judecarea fondului litigiului, c: a) actul atacat este ilegal n mod obiectiv (vatm interesul public), deoarece a nclcat dispoziii legale ce-i reglementeaz emiterea sau ncheierea. b) actul administrativ este ilegal n mod subiectiv (vatm drepturi subiective sau interese legitime private), n acest caz existnd o nclcare a reglementrilor ce vizeaz dreptul subiectiv sau interesul legitim, indiferent de faptul c actul este legal sau nu n mod obiectiv. c) refuzul (explicit sau implicit) de a soluiona o cerere este nejustificat, fiind contrar unor reglementri ce apr drepturi subiective. Seciunea a IV-a Procedura n faa instanei de contencios administrativ 1. Obiectul aciunii judiciare. Pentru nceput, este util s reamintim distincia ce trebuie fcut ntre contenciosul administrativ obiectiv i cel subiectiv, primul fiind un proces contra actului administrativ, raportat la legile care-i guverneaz emiterea, pe cnd al doilea are n centrul su preocuparea fa de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice, fr a se preocupa de legalitatea obiectiv a actului administrativ. Obiectul aciunii de contencios administrativ este circumscris de ipotezele n care poate fi sesizat instana de contencios administrativ, dup cum urmeaz: a) actul administrativ ilegal n mod subiectiv. n cazul actului administrativ ce vatm drepturi subiective (sau interese legitime), dup efectuarea recursului administrativ prealabil, mai exact dup primirea unui rspuns explicit (refuz nejustificat) sau implicit (tcerea administrativ) negativ la recursul administrativ. Situaia opus este aceea n care autoritatea public rspunde favorabil petiionarului, n urma soluionrii recursului administrativ prealabil. Trebuie avut ns n vedere faptul c rspunsul favorabil nu presupune automat revocarea actului vtmtor, prin urmare nu confer siguran celui vtmat. n consecin, un simplu rspuns al autoritii publice conform cruia petiionarul are dreptate n susinerile sale nu este suficient, dac nu coincide cu (sau este urmat de) revocarea efectiv a actului. Revocarea actului administrativ ilegal prin intermediul actului emis ca urmare a soluionrii recursului administrativ trebuie s fie expres i explicit, clar, nendoielnic. n caz contrar, petiionarul va trebui s apeleze totui la instana de judecat pentru obligarea autoritii publice la revocare, i, dac este cazul, la emiterea unui alt act, conform legii. Dac, ns, buna-credin a petiionarului face ca termenul de constatare a actului administrativ, nerevocat de autoritatea public care a rspuns favorabil la recursul administrativ, s expire, dreptul de exercitare a aciunii se stinge, prin urmare trebuie acordat o mare atenie manifestrilor de voin ale autoritii publice. De asemenea, revocarea actului administrativ vtmtor trebuie urmat, uneori - dac s-a cerut prin recursul administrativ de emiterea unui alt act, de aceast dat legal; n lipsa unei astfel de msuri, aciunea poate fi intentat, fr a fi nevoie s se mai reia procedura petiie refuz aciune n instan. Revocarea poate fi mpiedicat de faptul c actul administrativ a intrat n circuitul civil i a devenit irevocabil, caz n care din rspunsul autoritii publice emitente la recursul administrativ trebuie s rezulte acest lucru n mod clar, i s fie urmat de intentarea aciunii n constatare prevzut de art.1 alin.6. Situaia se complic, pe de alt parte, atunci cnd organul superior ierarhic ajunge la concluzia c actul este ilegal, n urma soluionrii recursului administrativ, dat fiind faptul c numai organul emitent are legitimare procesual activ conform art.1 alin.6. n acest caz, organul superior ierarhic va solicita organului emitent, n baza raportului de subordonare, intentarea aciunii n contencios administrativ pentru constatarea ilegalitii actului administrativ. n fine, reamintim aici faptul c revocarea actului administrativ nu scutete petiionarul de intentarea aciunii n faa instanei de contencios administrativ, pentru despgubiri. Sintetiznd, avem urmtoarele situaii: (1) rspuns favorabil la recursul administrativ, prin care actul administrativ este i revocat, iar dac s-a solicitat, emiterea unui alt act administrativ aciunea n instan mai este necesar doar pentru despgubiri; (2) rspuns favorabil, dar care nu este urmat de revocarea actului, respectiv urmat de revocarea actului dar fr emiterea unuia nou aciunea este necesar, pentru anularea n ntregime sau parial a actului i/sau obligarea la emiterea unuia legal, plus despgubiri; (3) rspuns nefavorabil explicit sau implicit aciunea poate fi intentat pentru anularea (total sau parial) a actului, obligarea la emiterea unui alt act i/sau despgubiri.
177
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------b) refuzul nejustificat explicit sau implicit. n cazul refuzului nejustificat acesta poate fi obligarea autoritii publice la emiterea unui act administrativ sau la efectuarea unei operaiuni administrative, precum i plata despgubirilor pentru daune materiale i/sau morale1. c) aciunea direct exclusiv pentru despgubiri este admisibil n trei cazuri: n cazul reglementat de art.9 alin.4, atunci cnd o ordonan a fost declarat neconstituional n urma unei excepii ridicate n alt cauz (c1), n cazul reglementat de art.9 alin.1,2 i 3, odat cu ridicarea excepiei de neconstituionalitate (c2), respectiv atunci cnd autoritatea public sesizeaz ea nsi instana de contencios administrativ n vederea constatrii nulitii actului, fiind n imposibilitate de a-l revoca (c3). n afar de aceste situaii, nu este admisibil o aciune intentat exclusiv pentru obinerea de despgubiri pentru daune materiale, sau pentru despgubiri pentru daune materiale i morale, fr a se cere anularea actului administrativ vtmtor nc atacabil pe cale direct, chiar dac se ridic excepia de ilegalitate a actului administrativ. Argumentul pentru aceast soluie este legat de faptul c ridicarea excepiei de ilegalitate este admisibil doar atunci cnd nu mai este posibil anularea direct a actului administrativ care produce, nemijlocit, vtmarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim, prin urmare ea va fi admisibil atunci cnd este vorba de un act administrativ care nu vatm direct, nemijlocit, dreptul sau interesul prii, indiferent de faptul c acesta este anulabil pe cale direct sau nu. Spre exemplu, dac un act administrativ unilateral ilegal (o dispoziie a primarului) este emis n temeiul unui alt act, individual sau normativ (o hotrre guvernamental), ridicarea excepiei de ilegalitate fa de acesta din urm (hotrrea guvernamental) este admisibil, deoarece vtmarea dreptului sau interesului este efectul direct al actului atacat direct cu aciune n anulare (dispoziia primarului), i numai indirect a hotrrii guvernamentale. Nu este ns admisibil ridicarea excepiei de ilegalitate a dispoziiei primarului, ntr-un proces intentat pentru despgubiri, dac ea mai poate fi atacat cu aciune direct n anulare. Justificarea opiniei pe care o susinem st n faptul c procedura n faa instanelor contencios administrativ are n vedere, n primul rnd, desfiinarea prin intermediul lor a actelor administrative ilegale, i numai apoi, n subsidiar, dac anularea nu mai este posibil sau dac ea nu profit imediat prii, ignorarea actului administrativ ilegal ca urmare a ridicrii excepiei de ilegalitate. d) n cazul aciunilor de contencios administrativ obiectiv (intentate de prefect, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, Ministerul public, persoanele juridice de drept public) nu se pot solicita despgubiri, ci doar anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii. e) n cazul aciunilor de contencios administrativ subiectiv intentate de Avocatul poporului sau de Ministerul public, reclamantul introdus n proces va aprecia dac solicit i despgubiri, n acest caz completndu-i aciunea introductiv. f) n cazul contractelor administrative (este vorba de cele enumerate la art.2 alin.1 lit.c teza a doua), obiectul aciunii este circumscris parial de art.18 alin.4 din lege, care arat soluiile pe care le poate hotr instana de contencios administrativ: n faza premergtoare ncheierii contractului obligarea autoritii publice la ncheierea contractului, iar n faza posterioar ncheierii acestuia anularea contractului, obligarea prilor la ndeplinirea unei obligaii sau suplinirea voinei acestora atunci cnd interesul public o cere, obligarea la plata unor despgubiri. Considerm c aici mai intr i obligarea autoritii publice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operaiuni premergtoare atribuirii contractului administrativ, precum i anularea unor astfel de acte sau operaiuni. g) aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului. Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane poate introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate, n msura n care obiectul principal nu este constatarea neconstituionalitii ordonanei sau a dispoziiei din ordonan (art. 9 alin 1) 2.
A se vedea i art.18 alin.1 din lege. Alin. (1) al art. 9 a fost modificat de articolul unic din LEGEA nr. 100 din 9 mai 2008, publicat n MONITORUL OFICIAL nr. 375 din 16 mai 2008.
2
178
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Textul art.91 din legea contenciosului administrativ vizeaz, n esen, dou aspecte: sesizarea Curii constituionale n urma unei aciuni intentate cu acest scop exclusiv n faa instanei de contencios administrativ (1), respectiv soluionarea cererilor de despgubiri ntemeiate pe ordonane declarate (total sau parial) neconstituionale, tiut fiind faptul c instana de control constituional poate doar s declare o ordonan neconstituional, nu poate acorda despgubiri (2). Prtul va fi, n ambele cazuri, Guvernul, iar ca funcionar public vinovat de emiterea actului poate fi chemat n judecat Primul Ministru i minitrii ce au contrasemnat ordonana2. Actiunea poate avea ca obiect acordarea de despagubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonante ale Guvernului, anularea actelor administrative emise in baza acestora, precum si, dupa caz, obligarea unei autoritati publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operatiuni administrative. n acest context, vom reine doar dou ipoteze n care textul legal se aplic: ordonana nu a fost nc declarat ca fiind neconstituional. Pentru ca o ordonan s fie cercetat de Curtea constituional i declarat neconstituional, o instan judectoreasc trebuie s sesizeze Curtea cu o excepie ridicat n faa ei; de aceea, Legea nr.554/2004 consacr, n aplicarea textului constituional, posibilitatea ca aciunea n despgubiri s poat fi intentat chiar nainte de declararea ca neconstituional a ordonanei, tocmai pentru a facilita sesizarea Curii constituionale de ctre o instan de judecat. Aceast interpretare dat textului legal are avantajul de a demonta contradicia ntre art.9 alin.1 i art.art.5 alin.1 lit.a, primul sugernd c este vorba de o aciune n anulare a ordonanei, iar cel de-al doilea avnd menirea de a excepta ordonanele guvernamentale de la controlul instanelor de contencios administrativ. Art.11 alin.4 precizeaz c ordonanele pot fi atacate oricnd. Se ridic ns ntrebarea dac aciunea poate fi intentat pn la aprobarea ordonanei prin lege, sau i dup acest moment? Considerm c, prin aprobare, Parlamentul verific n ce mod a fost respectat legea de abilitare de ctre Guvern, i nsuete dispoziiile ordonanei i le aprob printr-o lege, fr ca ordonana s devin propriu zis lege; prin urmare, ea mai poate fi ncadrat n sfera de aplicare a textului art.126 din Constituie i dup aprobarea de ctre Parlament 3. Problema este ns c n acest moment avem regimuri diferite pentru ordonane i legi, numai primele putnd beneficia de dispoziiile art.126 din Constituie i de cele ale art.9 din Legea nr.554/2004. Corelativul este, n cazul legilor neconstituionale, faptul c orice persoan fizic sau juridic are posibilitatea de a intenta o aciune n anulare contra unui act administrativ de punere n aplicare a legii, ridicnd excepia de neconstituionalitate a acelei legi i demonstrnd astfel ilegalitatea actului (neconstituionalitatea este o form mai grav de ilegalitate). Concluzia pe care o susinem, cum c nu suntem n prezena unei aciuni n anulare a ordonanei, ci a uneia n despgubiri, este confirmat i de prevederea conform creia instana, dup pronunarea Curii constituionale, repune cauza pe rol i va da termen, cu citarea prilor, (); ne ntrebm, n acest context, ce motive mai sunt pentru a continua judecarea acestui proces, dac nu judecarea cererii de despgubiri, tiut fiind faptul c ordonana este deja suspendat de drept, ci doar acord despgubiri dup declararea ei ca neconstituional. ordonana a fost declarat neconstituional. n ipoteza reglementat de alin.4, aciunea este admisibil atunci cnd o ordonan a fost declarat neconstituional n urma unei excepii ridicate n alt cauz. Termenul de intentare a aciunii va fi de 6 luni, respectiv, pentru motive temeinice, de un an de la publicarea deciziei de neconstituionalitate n Monitorul Oficial al Romniei, partea I. 2. Cerine procedurale. Reclamantul anexeaza la actiune copia actului administrativ pe care il ataca sau, dupa caz, raspunsul autoritatii publice prin care i se comunica refuzul rezolvarii cererii sale. In situatia in care reclamantul nu a primit niciun raspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificata prin numarul si data inregistrarii la autoritatea publica, precum si orice inscris care face dovada indeplinirii procedurii prealabile, daca acest demers era obligatoriu. In situatia in care reclamantul introduce actiune impotriva autoritatii care refuza sa puna
1 Prin DECIZIA CURII CONSTITUIONALE nr. 660 din 4 iulie 2007, publicat n MONITORUL OFICIAL nr. 525 din 2 august 2007, a fost admis excepia de neconstituionalitate a art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 n msura n care permite ca aciunea introdus la instana de contencios administrativ s aib ca obiect principal constatarea neconstituionalitii unei ordonane sau a unei dispoziii dintr-o ordonan. DECIZIA CURII CONSTITUIONALE nr. 660 din 4 iulie 2007, publicat n MONITORUL OFICIAL nr. 525 din 2 august 2007 se referea la art. 9 din Legea nr. 554/2004 in forma pe care o avea nainte de LEGEA nr. 262 din 19 iulie 2007, publicat in MONITORUL OFICIAL nr. 510 din 30 iulie 2007. Conform art. 147 din CONSTITUIA ROMNIEI republicat in MONITORUL OFICIAL nr. 767 din 31 octombrie 2003, dispoziiile din legile si ordonanele in vigoare, precum si cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituionale, i nceteaz efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curii Constituionale dac, in acest interval, Parlamentul sau Guvernul, dup caz, nu pun de acord prevederile neconstituionale cu dispoziiile Constituiei. Pe durata acestui termen, dispoziiile constatate ca fiind neconstituionale sunt suspendate de drept. In aceste condiii, dispoziiile art. 9, in forma avut anterior ultimelor modificri, au fost suspendate n intervalul 2 august 200714 septembrie 2007, n msura n care permit ca aciunea introdus la instana de contencios administrativ s aib ca obiect principal constatarea neconstituionalitii unei ordonane sau a unei dispoziii dintr-o ordonan, iar ncepnd cu data de 15 septembrie 2007 acestea i-au ncetat efectele juridice. 2 A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.320. 3 n sens contrar, A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.320.
179
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------in executare actul administrativ emis in urma solutionarii favorabile a cererii ori a plangerii prealabile, va depune la dosar si copia certificata dupa acest act." n continuare, la primirea cererii, instana va dispune citarea prilor i va putea cere autoritii al crei act (sau refuz) este atacat s i comunice de urgen acel act (sau motivaia refuzului), mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la baza emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei. Dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat, prin ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend judiciar, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat. n consecin, vom sintetiza situaiile juridice ce apar ca urmare a aplicrii textului legal astfel: (1) n cazul atacrii actului administrativ tipic, reclamantul va depune, odat cu cererea introductiv de instan, copia actului administrativ atacat (a), copia recursului administrativ prealabil nregistrat la autoritatea public (b), respectiv rspunsul nefavorabil la recursul administrativ (c) . Terul fa de actul administrativ, aflat n imposibilitate de a obine copia actului administrativ vtmtor de la destinatar sau de la autoritatea public, va afirma doar existena actului, urmnd a deveni aplicabile dispoziiile art.13 alin.2- instana va solicita autoritii publice emitente comunicarea, de urgen, a actului atacat, stabilind pentru aceasta i un termen, de preferin scurt, deoarece litigiile de contencios administrativ trebuie judecate cu celeritate. Astfel, conform art.13, la primirea cererii, instanta dispune citarea partilor si poate cere autoritatii al carei act este atacat sa ii comunice de urgenta acel act, impreuna cu intreaga documentatie care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei. In mod corespunzator se procedeaza si in cazul actiunilor care au ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sau un interes legitim. n cazul n care reclamantul nu prezint instanei rspunsul primit la recursul administrativ, autoritatea public va face aceast dovad. (2) n cazul contestrii refuzului nejustificat explicit de soluionare a unei cereri, reclamantul va depune, (chiar dac legea omite s precizeze), copia cererii, pentru a se putea determina caracterul nejustificat al refuzului raportat la cererea iniial (a) i refuzul propriu-zis, care poate fi doar un nscris, nu i un rspuns verbal (b). n cazul n care instana consider util, va solicita autoritii publice s-i comunice documentaia ce a stat la baza refuzului, pentru aprecierea caracterului justificat sau nejustificat al acestuia (art.13 alin.3 raportat la art.13 alin.2). (3) n fine, n cazul refuzului nejustificat implicit (tcerea administrativ), reclamantul depune copia cererii nregistrate la autoritatea public, n funcie de data acesteia putnd fi determinat mprejurarea expirrii termenului de rspuns; de asemenea, n cazul n care autoritatea public i-a comunicat prelungirea termenului de rspuns, conform Ordonanei Guvernului nr.27/2002, reclamantul va fi obligat s ataeze i acest nscris. Dovada prelungirii termenului de rspuns, atunci cnd reclamantul omite s prezinte nscrisul, incumb autoritii publice, la prima zi de nfiare sau odat cu comunicarea documentaiei cerute de instan, de aceea este foarte important ca aceast prelungire a termenului s fie comunicat cu confirmare de primire, sau utiliznd toate mijloacele legale posibile, pentru ca dovada s poat fi realizat. (4) legea ncearc s favorizeze nejustificat Ministerul public i Avocatul poporului, subiecte cu legitimare procesual activ special, exonerndu-le de obligaia atarii copiei actului administrativ atacat, dei aceste entiti au cunotin de acest act. Astfel, Avocatul poporului poate introduce aciunea n contencios administrativ numai ca ultim resort, dup ce procedurile prevzute de legea special nu au dus la nici un rezultat, ori pentru declanarea controlului exercitat de aceast instituie este de la sine neles c persoana fizic trebuie s prezinte actul administrativ vtmtor, sau, n caz contrar, autoritile publice sunt obligate s comunice actul Avocatului poporului; ipoteza vizat de lege este, prin urmare, doar aceea n care Avocatul poporului, prin utilizarea mijloacelor proprii, nu reuete s obin o copie de pe actul administrativ vtmtor. La fel, Ministerul public are o multitudine de mijloace prin care poate intra n posesia actului administrativ vtmtor, i nu vedem de ce nu ar trebui s-l prezinte n copie la introducerea cererii. n consecin, considerm c i Avocatul poporului, i Ministerul public au obligaia de a ataa, n copie, actul administrativ atacat, documentaia ce a stat la baza emiterii lui fiind solicitat de instan sub sanciunea amenzii judiciare aplicate conductorului autoritii publice. (5) amenda judiciar. Legea cotenciosului administrativ prevede o procedur de nfrngere a rezistenei autoritii publice n privina comunicrii documentaiei ce a stat la baza emiterii actului administrativ sau a refuzului nejustificat, care are anse de succes n practic, spre deosebire de procedura din vechea lege, unde sumele erau derizorii. Astfel, considerm binevenit instituirea unui sistem proporional de calcul al amenzii judiciare pe zi de ntrziere, aplicat conductorului autoritii publice prte. Raportarea cuantumului amenzii judiciare la salariul minim brut pe economie face ca suma s fie actual pentru o lung perioad de timp. n prezent, salariul minim brut pe economie este (330 RON), iar amenda judiciar va fi, prin urmare, 330.000 lei (33 lei noi) / zi de ntrziere, sum suficient de important pentru a nfrnge rezistena conductorului autoritii publice.
180
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Trebuie observat ns c legea acord instanei de contencios administrativ puterea discreionar de a aprecia cnd ntrzierea este nejustificat, fiind aplicabil n completare art.1081 alin.2 C.pr.civ.1; considerm c, pentru aplicarea acestui text de lege n spiritul su i n considerarea faptului c trebuie s avem o administraie eficient, dedicat ceteanului i nevoilor sale, cteva aspecte necesit precizri: a) ineficiena intern a autoritii publice nu poate fi considerat ca justificare pentru ntrziere; b) lipsa din localitate a conductorului autoritii publice nu este o justificare pentru ntrziere, deoarece obligaia comunicrii actelor este instituit pentru autoritatea public, ca i entitate, or conductorul autoritii are obligaia de a delega expres sau tacit atribuiile sale unui funcionar public din instituie, pe perioada deplasrii sale din localitate. c) nici mprejurarea schimbrii mandatului ntre persoane (alegeri, numirea altei persoane) nu constituie motiv justificat pentru ntrziere, autoritatea public avnd o activitate permanent i continu, fr ntreruperi; va fi avut ns n vedere, pentru aplicarea amenzii judiciare, momentul efectiv al comunicrii ncheierii interlocutorii, amenda putnd fi chiar divizat ntre persoana care a predat mandatul i cea care l-a preluat. d) dac n fia postului unui funcionar public este prevzut obligaia comunicrii ctre instane a documentelor solicitate potrivit Legii nr.554/2004, ntrzierea n comunicare poate fi motiv de sancionare a acestuia, ns amenda judiciar va fi pltit de conductorul autoritii publice. 3. Suspendarea executrii actului administrativ. a) In cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, dupa sesizarea a autoritatii publice care a emis actul sau a autoritatii ierarhic superioare, persoana vatamata poate sa ceara instantei competente sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ unilateral pana la pronuntarea instantei de fond. In cazul in care persoana vatamata nu introduce actiunea in anularea actului in termen de 60 de zile, suspendarea inceteaza de drept si fara nicio formalitate. Instanta solutioneaza cererea de suspendare, de urgenta si cu precadere, cu citarea partilor. Cand in cauza este un interes public major, de natura a perturba grav functionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusa si de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare. Hotararea prin care se pronunta suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la comunicare. Recursul nu este suspensiv de executare. In ipoteza in care se emite un nou act administrativ cu acelasi continut ca si cel suspendat de catre instanta, acesta este suspendat de drept. In acest caz nu este obligatorie plangerea prealabila. Nu pot fi formulate mai multe cereri de suspendare succesive pentru aceleasi motive. Suspendarea executarii actului administrativ are ca efect incetarea oricarei forme de executare, pana la expirarea duratei suspendarii. Suspendarea executarii actului administrativ unilateral poate fi solicitata de reclamant, pentru motivele prevazute la art. 14, si prin cererea adresata instantei competente pentru anularea, in tot sau in parte, a actului atacat. In acest caz, instanta poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odata cu actiunea principala sau printro actiune separata, pana la solutionarea actiunii in fond. In ipoteza admiterii actiunii de fond, masura suspendarii se prelungeste de drept pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei, chiar daca reclamantul nu a solicitat suspendarea executarii actului administrativ. 3.1. Justificarea suspendrii actului administrativ. Soluii posibile. Actele administrative sunt executorii din oficiu i prin ele nsele, adic nu necesit intervenia unui alt organ pentru a le nvesti cu formul executorie2. Datorit acestui specific, devine necesar suspendarea lor, atunci cnd sunt contestate din punct de vedere al legalitii, i cnd prin executarea lor ar putea provoca o pagub persoanelor fizice sau juridice protejate prin instituia contenciosului administrativ. n dreptul comparat sunt consacrate mai multe sisteme cu privire la suspendarea actelor administrative contestate: suspendarea de drept, odat cu introducerea recursului administrativ sau a aciunii n justiie; suspendarea la cerere, ns tot de drept, n unul din aceste dou cazuri; suspendarea judectoreasc, la cerere, nainte de introducerea cererii n anulare, odat cu aceasta sau dup pornirea procesului. Astfel, n principiu, n Frana, introducerea recursului administrativ nu are ca efect suspendarea execuiei actului atacat3. Excepiile de la principiu trebuie s fie prevzute n mod expres. Dimpotriv, n Germania, recursul administrativ este un obstacol n calea executrii actelor care impun obligaii, precum i a celor care restrng drepturi. Excepiile de la acest principiu pot fi stabilite de legiuitor, sau de administraie, care poate ordona, dac un interes public sau privat o cere, executarea imediat a actului administrativ atacat. De asemenea, ea are puterea de a restabili, tot pentru raiuni de interes public, un efect suspensiv exclus prin lege. n
Amenda nu se va aplica persoanelor la care se refer pct. 2 al alin. (1), dac motive temeinice le-au mpiedicat s aduc la ndeplinire obligaiile ce le revin. 2 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.256; A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.333. 3 Ren Chapus, Droit du contentieux administratif, op.cit., p.334.
181
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Suedia i Norvegia recursul nu paralizeaz execuia actului dect dac organul de recurs decide n acest sens, la fel se ntmpl i n Elveia, cu excepia actelor ce oblig la prestaii pecuniare, ntotdeauna suspendate1. Fiecare sistem are avantaje i dezavantaje. Sistemul suspendrii de drept ncurajeaz pe acei care urmresc ca actul s fie aplicat cu ntrziere, fr a se inteniona cu adevrat declanarea unui proces cu acest obiect; suspendarea facultativ, adic lsat la aprecierea instanei, are dezavantaje nscute tocmai din aceast putere discreionar a instanei, care poate refuza suspendarea, dei se impune acordarea ei (pe de alt parte, o hotrre de respingere a cererii de suspendare poate fi atacat, la instana superioar, deci exist modaliti de reformare a ei). n ce ne privete, considerm c acest din urm sistem, de suspendare judectoreasc, este cel mai puin defavorabil dac avem n vedere ambele pri administraia i particularii, cu condiia ca suspendarea s poat fi cerut oricnd dup emiterea actului vtmtor, adic nainte de introducerea aciunii, odat cu ea sau n cursul procesului. Legea nr.554/2004 consacr, ca regul general, suspendarea judectoreasc, la cerere, odat cu introducerea recursului administrativ sau a aciunii n faa instanei de contencios administrativ 3.2. Suspendarea ntemeiat pe exercitarea recursului administrativ este o suspendare judectoreasc, facultativ, admisibil dup introducerea recursului administrativ prealabil, i care dureaz pn la soluionarea cauzei pe fond. Deoarece recursul administrativ prealabil reglementat de art.7 din lege are acelai scop ca i procedurile adminsitrativ jurisdicionale, reglementate prin legi speciale, considerm c dispoziiile art.14 i 15 se aplic i n cazul contestrii actelor administrativ jurisdicionale, aducnd ca argument, n acest sens, i practica instanei noastre supreme ntemeiate pe vechea lege 2. Soluia aleas de legiuitor este criticabil sub aspectul duratei suspendrii, ea ncurajnd recursuri administrative nefinalizate cu intentarea unei aciuni n contencios administrativ. Astfel, persoana interesat s obin o psuire de la executarea actului administrativ, solicit, dup introducerea recursului administrativ, suspendarea acestuia, i nu mai intenteaz aciunea n faa instanei de contencios administrativ. Obine, astfel, un rgaz de 30 de zile ct dureaz soluionarea recursului, la care se adaug 6 luni termenul de intentare a aciunii. Corelativul ar fi fost ncetarea de drept a suspendrii la un anumit termen, mai scurt (de exemplu, 30 de zile), socotit de la soluionarea (explicit sau tacit) a recursului administrativ, perioad suficient pentru a deslui inteniile persoanei vtmate; n acest caz, reclamantul, cunoscnd faptul c suspendarea actului expir n 30 de zile, ar fi mai diligent n intentarea aciunii n faa instanei de contencios administrativ. n situaia dat, prin urmare, un rol decisiv au instanele de contencios administrativ, care trebuie s aprecieze cu obiectivitate aparena de ilegalitate a actului administrativ, i s hotrasc suspendarea actului cu mare atenie i numai n acele cazuri n care ea se impune cu eviden. Trebuie subliniat c suspendarea dureaz pn la soluionarea cauzei pe fond, adic n prim instan, nu i pe parcursul soluionrii recursului. Hotrrea instanei va fi o sentin (art.14 alin.4)3, deoarece este vorba de o aciune de sine stttoare, nu accesorie uneia n anulare. 3.3. Suspendarea ca accesoriu al aciunii n faa instanei de contencios administrativ. Odat cu aciunea n anulare, sau separat, pe parcursul judecrii fondului cauzei, reclamantul solicit i suspendarea actului administrativ. Legtura indisolubil dintre aciunea principal n anulare i cea accesorie de suspendare a actului4 rezult din formularea art.15 i confirm practica anterioar anului 2004, consacrat prin decizii ale instanei noastre supreme5, care a statuat c, n cazul renunrii reclamantului la aciunea principal, cererea de suspendare rmne fr obiect, i va fi respins pe acest temei 6. Caracterul accesoriu este confirmat i de faptul c hotrrea instanei asupra cererii de suspendare va fi o ncheiere, nu o sentin.
G. Brabant, N. Questiaux, C. Wiener, op.cit, p.277. Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.2320/1997, n M. Preda, V. Anghel, Decizii i hotrri, p.901. 3 A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.336. 4 Nu se poate pune problema suspendrii refuzului de soluionare a cererii - T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor, op.cit., p.249. 5 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.2067/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.758 6 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.271/1993, n V. I. Priscaru, op.cit., p.189.
2
182
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Practica judectoreasc anterioar este aplicabil i n prezent: motivele suspendrii trebuie s apar, de la prima vedere, ca fiind temeinice1, s creeze de la nceput o ndoial asupra legalitii actului contestat, i s fie cuprinse n considerentele hotrrii2. Trebuie subliniat c cererea de suspendare poate fi formulat separat, pe tot parcursul judecrii fondului, ns suspendarea poate fi dispus de instan pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei, adic pn la expirarea termenului de recurs sau soluionarea recursului. Aceast soluie vine s acopere ntr-o anumit msur golul lsat de inadmisibilitatea cererii de suspendare n recurs, inexplicabil dac avem n vedere faptul c motivele de suspendare ar putea aprea i dup soluionarea fondului; astfel, titularul autorizaiei de construcie ateapt s taie copacii de pe terenul construibil pn cnd cauza este judecat pe fond, ns soluia de respingere a aciunii n anulare justific o anumit ncredere n soluionarea similar a recursului, ce-l poate determina s treac la fapte, n condiiile n care pstrarea spaiului verde este un motiv temeinic de suspendare a actului administrativ din perspectiva comunitii locale. n aceast situaie, dac aciunea n anulare a fost respins, introducerea cererii de suspendare este inadmisibil n recurs, soluie legal pe care o considerm deosebit de criticabil. Iniiatorul legii afirm c un alt corelativ este recursul n situaii deosebite, reglementat de art.21 al legii3, prilej cu care se poate solicita i suspendarea actului; considerm c aceast concluzie nu se desprinde din lege, recursul n situaii deosebite fiind supus tuturor regulilor recursului, cu excepia termenului de intentare i a motivaiei intentrii, i, n plus, el nu descrie o situaie ce poate interveni n practic, ci una ipotetic, teoretic, dup cum recunoate i iniiatorul4, prin urmare aplicabilitatea sa este nul, impunndu-se chiar abrogarea. 3.4. Calea de atac contra hotrrii de suspendare. n temeiul vechii legi, practica judectoareasc a fost inconsecvent n problema naturii juridice a hotrrii de suspendare: ncheiere sau sentin5. Curtea Suprem de Justiie s-a pronunat la nceput n sensul c ncheierea prin care se admite sau respinge cererea de suspendare a actului administrativ atacat nu este supus, separat, nici unei ci de atac, ci, fcnd aplicarea regulilor din C. pr. civ. (art.282 i 316), doar odat cu hotrrea asupra fondului6. Ulterior, practica instanei noastre supreme a luat o alt turnur, statund printr-o decizie n interesul legii c este susceptibil a fi atacat cu recurs att hotrrea prin care se soluioneaz cererea de suspendare a executrii actului administrativ formulat n cadrul aciunii principale, ct i hotrrea prin care o atare cerere este soluionat separat7, aceasta fiind practica ulterioar8. Noua lege nu rezolv foarte clar problema, statund c suntem n prezena fie a unei ncheieri, fie a unei sentine, dup caz. Explicaia iniiatorului este ns aceea c este vorba de sentin atunci cnd cererea de suspendare este introdus separat, n temeiul art.14, i de ncheiere atunci cnd cererea este accesoriu aciunii n anulare (art.15)9. Att sentina, ct i ncheierea, vor putea fi atacate cu recurs, n termen de 5 zile de la pronunare, recursul fiind nesuspensiv de executare, prin urmare admiterea cererii de suspendare produce efecte juridice i pe parcursul soluionrii recursului.
A se vedea Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1604/1998, n Th. Mrejeru, Rozalia Ana Lazr, B. Mrejeru, op.cit., p.14; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.932/1994, rezumat de Liviu Giurgiu i Rozalia Ana Lazr, n Practica seciei de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie, Revista de drept public nr.1/1995, p.157; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.822/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.1028; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1848/2000, n Pandectele Romne nr.3/2001, p.106. Cererea de suspendare a unui act de transfer al unui funcionar public - Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.17/1998, n Dreptul nr10/1998, p.151, cu not critic a redaciei; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1056/2001, n Dreptul nr.12/2001, p.155. 2 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1871/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.759 3 A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.338. 4 Ibidem, p.360. 5 Pentru controversa doctrinar i jurisprudenial asupra acestui aspect, a se vedea D. C. Drago, Procedura., op.cit., p.515; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.407; Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.I, Sibiu, 1992, p.10; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 932/1994, n Repertoriu, II, p.54; Curtea de Apel Bucureti, secia de contencios administrativ, decizia nr.218/1997, n Culegere de practic judiciar a Curii de Apel Bucureti, secia de contencios administrativ, 19931998, p.54. 6 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.385/1995, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1995, p.614 i n Repertoriu III, p.734; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.130/1996, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1996, p.585; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1816/1996, n M. Preda, V. Anghel, Decizii i hotrri, p.900; Curtea de Apel Bucureti, secia de contencios administrativ, sentina nr.626/1998, n Culegere de practic judiciar a Curii de Apel Bucureti, secia de contencios administrativ, 1993-1998, p.239. 7 Curtea Suprem de Justiie n Secii Unite, decizia nr.IV / 1999, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 636 din 27 decembrie 1999, i n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1999, p.46. Din considerentele deciziei citate rezult c ncheierea prin care se soluioneaz cererea de suspendare nu este o ncheiere premergtoare, n sensul de a pregti hotrrea ce urmeaz a se da asupra legalitii actului administrativ, ci un capt distinct de cerere n procesul referitor la substana actului administrativ. 8 A se vedea, spre exemplu, Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.2082/2000, decizia nr.736/2000, decizia nr.920/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.761, 1029, 1030. 9 A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.337.
183
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------3.5. Sintetiznd, dup efectuarea recursului administrativ se poate solicita i acorda suspendarea pn la soluionarea fondului, pe cnd n cazul aciunii accesorii, se poate solicita i acorda suspendarea pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. 3.6. Competena de judecare a cererii de suspendare aparine instanei competente s judece fondul litigiului, fiind inadmisibil alegerea unei alte instane competente teritorial atunci cnd aciunile sunt introduse separat (prima, cererea de suspendare, i ulterior aciunea n anulare). Prin urmare, opiunea realizat de reclamant la intentarea aciunii n suspendare este obligatorie i pentru aciunea n anulare. O alt situaie este aceea cnd dou persoane diferite atac acelai act administrativ, una alegnd instana de la domiciliul su, alta instana de la sediul autoritii publice. n acest caz, dac este vorba de un act individual, suspendarea se judec n funcie de motivele invocate de fiecare persoan, actul putnd fi suspendat de la executare numai n ceea ce privete persoana a crei cerere este admis, adic parial. n fine, o precizare foarte important este aceea c, dac prin lege special se prevede o alt instan competent s judece cererea de anulare a actului administrativ, dispoziiile ei prevaleaz, fiind aplicabile i cererii de suspendare. 3.7. Suspendarea actului administrativ la solicitarea Ministerului public este supus unor anumite condiii: a) poate viza doar acte normative; b) este ntemeiat doar atunci cnd prin actul normativ se perturb grav activitatea unui serviciu public administrativ1; c) este ntemeiat pe un interes public major, nu pe un drept subiectiv vtmat, fiind, prin urmare, obiectiv; d) este independent de aciunea n anularea actului administrativ normativ. n primul rnd, nu vedem pe deplin utilitatea textului legal, atta vreme ct persoana juridic de drept public sau privat care administreaz acel serviciu public de importan naional are posibilitatea i interesul de a aciona ea nsi pentru anularea actului administrativ normativ, i, odat cu recursul administrativ sau cu intentarea aciunii n anulare, poate solicita suspendarea actului administrativ; n acest caz, exist att un interes public pentru meninerea serviciului public, ct i un drept subiectiv al acelui serviciu public de a contesta actul normativ ilegal, prin urmare cele dou se suprapun, fiecare n parte justificnd aciunea n anulare i cea pentru suspendare. n al doilea rnd, ne ntrebm ce sens are suspendarea actului administrativ dac nu se solicit totodat anularea actului administrativ, tiut fiind faptul c Ministerul public poate intenta aciunea n anulare fr a parcurge recursul administrativ prealabil? Din textul legal nu rezult nicidecum legtura cererii de suspendare cu aciunea n anulare, aa cum susine iniiatorul legii2. De asemenea, atunci cnd Ministerul public acioneaz n numele unei persoane fizice sau juridice vtmate, aciunea n anulare este una ntemeiat pe ilegalitatea subiectiv a actului, pe cnd cererea de suspendare reglementat de art.14 alin.3 este una pe temei obiectiv, al interesului public major; n consecin, nu este admisibil introducerea de ctre Ministerul public a cererii de suspendare a actului administrativ normativ ce vatm drepturi subiective ale unor persoane fizice sau juridice, aa cum susine iniiatorul legii3. 3.8. Suspendarea de drept a actului administrativ. n temeiul unor dispoziii ale legii contenciosului administrativ, dar i a unor legi speciale, introducerea aciunii n contencios administrativ poate avea ca efect suspendarea de drept a actului administrativ atacat. Este cazul contenciosului obiectiv declanat la iniiativa Prefectului sau a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici (art.123 din Constituie, respectiv art.3 alin.3 din Legea nr.554/2004). De asemenea, n temeiul Legii nr.215/2001, hotrrea de dizolvare a consiliului local sau ordinul de constatare a dizolvrii consiliului sunt suspendate de drept n momentul intentrii aciunii de ctre consilierii interesai (art.57 alin.3 i art. 58 alin.3). Justificarea acestei opiuni a legiuitorului, ce are n vedere faptul c prin astfel de aciuni se apr legalitatea obiectiv i buna funcionare a administraiei publice, nu scap criticilor, deoarece se creaz o situaie favorizat, n care reclamantul nu trebuie s motiveze n nici un fel necesitatea suspendrii, iar aplicarea n practic a acestor dispoziii poate duce la abuzuri cum ar fi cazul prefectului, organ politic, care, n mod icanator, introduce aciuni n contencios administrativ, blocnd astfel activitatea autoritilor administraiei publice locale n care activeaz demnitari de alt orientare politic. Din pcate, n cazul prefectului nici nu poate fi vorba de adoptarea unei soluii diferite prin lege, ntruct suspendarea de drept este impus prin Constituie - situaie n aceeai msur criticabil, deoarece rolul unei legi fundamentale este acela de a stabili doar principii de funcionare, nu de a intra n detaliu i a reglementa exhaustiv anumite instituii de drept. n cazul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, ns, considerm necesar i posibil modificarea legii n sensul n care i aceast autoritate s fie obligat s-i justifice cererea de suspendare adresat instanei de contencios administrativ.
Nu vedem importana acestei precizri, atta vreme ct art.2 alin.1 lit.k definete doar serviciile publice nu i serviciile publice administrative; concluzia este c cele dou noiuni se suprapun. 2 A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.334. 3 Ibidem, p.334.
184
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------4. Introducerea n cauz a funcionarului public vinovat de emiterea/elaborarea actului administrativ. 4.1. Sediul materiei. Art.16 al legii contenciosului administrativ permite chemarea n judecat i a persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, ns numai n cazul n care se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi obligat la plata despgubirilor, solidar cu autoritatea public respectiv. La rndul ei, persoana acionat astfel n justiie l poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul. Legitimarea procesual special reglementat de acest text legal privete persoane fizice care au contribuit, ntr-o msur mai mare sau mai mic, la emiterea actului administrativ ilegal sau la refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri. 4.2. Caracteristicile aciunii. a) Textul vizeaz persoane fizice care au elaborat, emis sau ncheiat actul, prin urmare legea acoper att sfera funcionarilor publici, ct i pe cea a demnitarilor, dar i personalul angajat cu contract de munc n autoritile publice sau n serviciile publice. b) Prin elaborarea actului, sunt vizate persoanele care au participat efectiv la redactarea actului administrativ, dar nu au semnat n final acest act cei care au emis avize, acorduri, cei care au fcut propunerea n vederea emiterii actului, cei care au participat n comisia de licitaie, cei care au contrasemnat actul, etc. Rspunderea lor se angajeaz de cele mai multe ori pentru aspectele faptice, de fond ale actului administrativ de exemplu, emiterea unei autorizaii de construcie pe un teren mai mare dect are n proprietate beneficiarul, nclcnd dreptul de proprietate al altei persoane. c) Prin emiterea actului administrativ sunt vizai cei care semneaz actul administrativ, n baza competenei legale, determinnd calitatea de emitent pentru autoritatea public pe care o reprezint. Aici intervine o rspundere derivat din atribuiile de conducere pe care le are, de obicei, semnatarul unui act administrativ, urmnd ca, n cazul n care actul a fost elaborat ilegal, el s solicite instanei introducerea n cauz i a persoanei care a elaborat actul, pentru a rspunde solidar cu aceasta. d) ncheierea se refer la manifestarea de voin prin care autoritatea public devine parte a unui contract administrativ, i ea poate fi un act administrativ distinct (hotrrea consiliului local, spre exemplu), prin care se aprob un contract administrativ. Rspunderea membrilor organului colegial, care, de cele mai multe ori, ncheie contractele administrative, va fi angajat pe principiul solidaritii, cu exceptarea celor care nu au participat la edin sau au votat mpotriv. e) n fine, poate fi acionat n instan i persoana fizic care a semnat (n solidar cu cea care a elaborat) refuzul explicit de rezolvare a cererii; de asemenea, persoana responsabil pentru tcerea administraiei, care este cea nsrcinat cu rspunsul n termen la petiii (conductorul autoritii publice, n temeiul art.4 din Ordonana Guvernului nr.27/2002, n solidar cu eful compartimentului care avea competena de a rezolva petiia art.13 - sau cu eful compartimentului de relaii cu publicul, dac petiia nu a fost repartizat corespunztor art.6). f) Rspunderea persoanei fizice poate fi angajat dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat (daune materiale sau morale) sau pentru ntrziere, prin urmare ea este inadmisibil n aciunea care are ca obiect exclusiv anularea actului. Constatm c activarea calitii procesuale pasive a persoanei fizice vinovate de emiterea (elaborarea, ncheierea) actului aparine, n principiu, reclamantului, care, de cele mai multe ori, nu poate identifica de unul singur persoana vinovat, ci doar semnatarul actului; prin urmare, aa cum s-a ntmplat i pe baza vechii legi, n unele procese reclamantul poate formula o astfel de cerere, iar n altele el este interesat doar de obinerea despgubirilor, nu i de cine le pltete; de asemenea, n unele cauze instana poate hotr obligarea funcionarului la despgubiri, pe cnd n altele, utilizndu-i puterea discreionar conferit de lege, poate respinge acest capt de cerere, oblignd doar autoritatea public, situaii inechitabile i inexplicabile din punct de vedere al principiului egalitii tuturor n faa legii. Se favorizeaz, n acest fel, din pcate, plata din bugetele publice a unor greeli personale, fr ca efectul educativ al condamnrii s se produc, fiind astfel ncurajat lipsa de responsabilitate att n rndul demnitarilor publici, ct i a funcionarilor publici. Considerm c se impune, de lege ferenda, instituirea obligaiei pentru instan de a introduce forat n proces persoana fizic vinovat, identificarea ei fiind realizat pe baza informaiilor solicitate autoritii publice, iar n cazul n care aceste infomaii nu sunt comunicate, va rspunde persoana semnatar a actului. n cazul funcionarilor publici, un corelativ este oferit de Statut: autoritatea public poate, n baza dreptului comun procesual, s cear intervenia forat a funcionarului n cauz, pentru ca hotrrea s-i fie opozabil; din coroborarea dispoziiilor art.16 din Legea nr.554/2004 cu cele ale art.78 din Legea nr.188/1999 statutul funcionarilor publici - rezult c intervenia forat a funcionarului este necesar, ntruct recuperarea
185
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------sumelor pltite cu titlu de daune se face direct n baza hotrrii de contencios administrativ rmas irevocabil, fr a fi nevoie de introducerea de ctre autoritatea public a unei aciuni n regres1. Consilierii locali sau judeeni rspund n nume propriu, pentru activitatea desfurat n exercitarea mandatului, precum i solidar, pentru activitatea consiliului din care fac parte i pentru hotrrile pe care le-au votat. n procesul-verbal al edinei consiliului va fi consemnat rezultatul votului, iar, la cererea consilierului, se va meniona n mod expres votul acestuia (art.56 din Legea nr.399/2004 privind statutul aleilor locali). n fine, pentru persoanele angajate cu contract de munc, exist rspunderea patrimonial reglementat de art.270 C. muncii. g) Sintetiznd, pe baza unui exemplu concret, putem spune c hotrrea ilegal a unui consiliu local atrage rspunderea n solidar a membrilor consiliului care au votat pentru adoptarea ei, a primarului care a propus-o, precum i a funcionarilor vinovai de elaborarea proiectului de hotrre. n condiiile refuzului reclamantului sau a instanei de a introduce n cauz funcionarul vinovat, vor fi aplicabile regulile rspunderii civile a funcionarului public sau a salariatului, iar n cazul aleilor locali, Legea statutului aleilor locali nr.393/2004, care, din pcate, nu prevede forme specifice de rspundere civil. 4.3. Chemarea n garanie a superiorului ierarhic, justificat n mod corect n lege ca fiind ntemeiat pe faptul c s-a primit un ordin scris, este n concordan cu soluia promovat de Statutul funcionarilor publici, care, n art.43 alin.2, prevede posibilitatea funcionarului inferior de a refuza, motivat, ndeplinirea dispoziiilor date de funcionarul superior, atunci cnd le consider ilegale; el va fi, ns obligat s execute dispoziia, dac, n urma refuzului, primete un ordin scris din partea superiorului. Executarea nu l face rspunztor pe el, ci pe superiorul ierarhic. O omisiune a legii face ca acest alineat s vorbeasc doar de elaborarea actului, nu i de emiterea sau de ncheierea lui, ns dispoziiile sale trebuie interpretate n spiritul ntregului articol, ca incluznd i aceste situaii. 4.4. Chemarea n judecat a funcionarului public se face odat cu aciunea n despgubiri, prin urmare ea va lua forma cererii accesorii aciunii n anulare sau n obligarea la rezolvarea cererii; de asemenea, ea va putea fi cerut pe cale principal, ulterior judecrii cererii de anulare, atunci cnd despgubirile nu au putut fi cunoscute la data judecrii cererii n anulare, sau n faa instanei de contencios administrativ, atunci cnd nu se dorete anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii. Credem c nu este admisibil chemarea n judecat a funcionarul public pe calea unei aciuni principale cu acest singur obiect2. 4.5. Rspunderea persoanei fizice vinovate mai poate fi angajat prin aciune n regres, potrivit dreptului comun (art.26 din lege), i atunci cnd nu aduce la ndeplinire dispoziiile hotrrii judectoreti de contencios administrativ, iar conductorul autoritii publice este obligat de instan la plata unei amenzi de ntrziere, sau atunci cnd, pe acelai motiv, reclamantul solicit acordarea daunelor pentru ntrziere, n condiiile art.24 alin.2 din lege. In cazul in care cei vinovati sunt demnitari sau functionari publici, se aplica reglementarile speciale. 5. Soluii posibile n dispozitiv. Art.18 din lege reia art.11 din vechea reglementare, Legea nr.29/1990, text ce a fost contestat n faa Curii Constituionale, pe motivul c nu prevedea posibilitatea de a se recunoate pe calea contenciosului administrativ existena unui drept. Instana de contencios constituional a respins excepia ca vdit nefondat, art.48 din Constituie presupunnd existena n prealabil a unui drept, nu transformarea aciunii de contencios administrativ ntr-una civil, de constatare3. Deoarece noua lege reglementeaz tot un contencios de plin jurisdicie, instana poate adopta urmtoarele soluii, prezentate n cele ce urmeaz. 5.1. Anularea n ntregime sau n parte4 a actului administrativ. Anularea n parte a actului, dei prin cerere s-a solicitat anularea total a actului, poate fi consecina epuizrii unor efecte ale acestuia pn la darea hotrrii5. Anularea poate fi nsoit de obligarea administraiei la emiterea unui alt act, legal de aceast dat6. n considerentele hotrrii, instana se va pronuna i asupra ilegalitii actelor sau operaiunilor care au stat la baza emiterii actului atacat (art.18 alin.2); problema care se ridic aici este aceea dac ne aflm n prezena unor efecte specifice excepiei de ilegalitate, ce implic nlturarea din cauz a actului cercetat, sau instana
1 Posibilitatea autoritii publice de a recupera sumele pltite ca daune de la funcionarul vinovat se ntemeiaz pe art.77 lit.c din Statutul funcionarilor publici, n conformitate cu care rspunderea civil a funcionarului public se angajeaz i pentru daunele pltite de autoritatea public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. 2 A se vedea, n sens contrar, V. I. Priscaru, op.cit., p.173. 3 Curtea Constituional, decizia nr.87/1995, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 251 din 1 noiembrie 1995, i n M. Preda, V. Anghel, Decizii i hotrri, p.517 4 Pentru practica anterioar, nc actual datorit pstrrii esenei reglementrii, a se vedea Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.512/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.498. 5 Din practica anterioar citm Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1934/1999, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1999, p.530. 6 A se vedea i Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.18/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.727
186
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------poate chiar decide anularea actului administrativ ilegal. Considerm c prin pronunare legiuitorul vizeaz doar constatarea ilegalitii actului, i poate decide doar nlturarea lui din cauz 1; dac nu am interpreta astfel textul legal, ar nsemna ca pe calea unei veritabile excepii de ilegalitate s se poat ajunge la anularea unor acte care nu au fost atacate n termenele legale, concluzie inadmisibil din perspectiva raiunii de a fi a acestor termene de prescripie. Nu acelai lucru se poate spune despre sfera soluiilor posibile n dispozitiv cu privire la actele subsecvente actului atacat, instana putnd anula i aceste acte, a cror ilegalitate deriv din actul pe care se ntemeiaz. 5.2. Obligarea autoritii publice la rezolvarea cererii, prin emiterea unui act, a unui certificat, a unei adeverine sau a oricrui alt nscris; constatm o restrngere a obiectului acestei aciuni doar la obinerea de nscrisuri, cu omiterea operaiunilor administrative; din acest punct de vedere, textul este neconstituional, pentru c art.52 nu restrnge sfera obiectului hotrrii de obligare la rezolvarea cererii; n consecin, interpretarea constituional este aceea c rezolvarea cererii poate fi impus prin orice modalitate 2, chiar prin efectuarea unor operaiuni administrative, cu condiia ca raportul juridic stabilit ntre administraie i particular s fie unul de drept administrativ. Hotrrea judectoresc nu poate ns ine loc de act administrativ, sau s-l modifice 3, cu excepia anulrii pariale, care este n esen o modificare. Instana poate s oblige administraia exclusiv s rspund la cerere, n temeiul actualului art.51 din Constituie privind dreptul de petiionare4 i al Ordonanei Guvernului nr.27/2002. 5.3. Obligarea la plata de daune materiale sau morale (alturi de anularea actului sau de obligarea la rezolvarea cererii, adic n caz de admitere a aciunii principale, respectiv atunci cnd actul administrativ a fost revocat de emitent sau anulat de instan). Se pot acorda exclusiv daune, prin aciune separat, atunci cnd nu se cunotea ntinderea pagubei la data judecrii cererii de anulare (sau de obligare la rezolvarea cererii). Astfel, cnd persoana vtmat a cerut anularea actului administrativ, fr a cere n acelai timp i despgubiri, termenul de prescripie pentru cererea de despgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia s cunoasc ntinderea pagubei. Aciunea ulterioar n despgubiri necesit precizarea mai multor aspecte: a) poate fi intentat numai atunci cnd ntinderea despgubirii nu a fost cunoscut la data intentrii aciunii n anulare (sau n obligare, chiar dac legea a omis s precizeze acest lucru); b) aciunea n anulare sau n obligare trebuie s fi fost intentat i admis; c) termenul de prescripie este de un an, socotit de la data cnd persoana vtmat a cunoscut sau trebuia s cunoasc ntinderea pagubei, nu de la emiterea actului administrativ. d) instana competent s soluioneze cererea este tot instana de contencios administrativ, deoarece ne aflm n prezena unei laturi a aciunii de contencios administrativ. e) cererea se judec de urgen i cu precdere, fiind supus taxei de timbru pentru cererile neevaluabile n bani, n prezent de 37000 lei (3,7 lei noi). f) daunele solicitate prin aciune pot fi materiale sau morale 5; dac, odat cu cererea de anulare sau de obligare, s-au solicitat daune materiale, art.19 este aplicabil pentru solicitarea ulterioar a daunelor morale, i invers. Jurisprudena romn a decis c despgubirile cerute n contencios administrativ pot fi ntemeiate pe prejudiciul suferit de reclamant prin deprecierea monedei naionale n perioada ct sumele sale reinute ilegal de administraie au fost imobilizate, sau pe prejudiciul rezultat din beneficiul nerealizat de reclamant pe perioada imobilizrii acelor sume6. g) aciunea principal n despgubiri este admisibil n mai multe cazuri: (1) atunci cnd un act administrativ normativ a fost anulat n urma aciunii intentate de o alt persoan fizic sau juridic, iar reclamantul a fost vtmat la rndu-i prin act. n aceast situaie, chiar dac este vorba doar de obinerea despgubirilor pentru un act deja anulat, aciunea va fi introdus tot n faa instanelor de contencios administrativ, n termenul 1 an de la data cunoaterii pagubei (sau de la data la care trebuia s fie
A. Iorgovan, n Tratat ... , op.cit., 2002, p.595, arat c pe aceast cale se poate constata i abrogarea unui text de lege printr-o dispoziie a unei legi ulterioare, sau chiar prin intrarea n vigoare a Constituiei, dac pe textul de lege n cauz se bazeaz actul administrativ atacat. 2 De exemplu, obligarea organului administrativ sanitar de a dezinfecta gratuit o ncpere infectat - T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor, op.cit., p.46, sau nscrierea reclamantului la un concurs de la care a fost respins ilegal. 3 Verginia Vedina, op.cit., p.124; Corneliu Liviu Popescu, Not aprobativ la decizia nr.692/1994 a Curii Supreme de Justiie, secia de contencios administrativ, n Dreptul nr.12/1995, p.70; decizia a mai fost publicat i n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1994, p.637 i n Repertoriu III, p.206. 4 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.3094/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.757. 5 Legea nr. 29/1990 a fost prima lege post-decembrist care a recunoscut posibilitatea acordrii daunelor morale, i, demn de remarcat, chiar i persoanelor juridice, noua lege prelund aceast concepie; pentru detalii privind daunele morale, a se vedea Gh. Vintil, C. Furtun, op.cit., p.204. 6 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.2872/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, p.789
1
187
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------cunoscut), aplicabilitatea art. 19 din lege fiind extins i la acest caz, deoarece sunt despgubiri acordate pe baza unui act administrativ ilegal, ce atrage competena instanei specializate de contencios administrativ. (2) atunci cnd actul administrativ nu mai poate fi revocat, deoarece a produs consecine juridice, iar autoritatea emitent sesizeaz instana de contencios administrativ n vederea constatrii nulitii actului; reclamantul va solicita, n acest caz, doar despgubiri. Persoana fizic sau juridic poate, pe de alt parte, interveni n interes propriu n procesul autoritii publice declanat pentru constatarea nulitii actului administrativ ilegal. (3) n cazul ordonanelor guvernamentale, declarate neconstituionale sau contestate n vederea ridicrii excepiei de neconstituionalitate. h) Instituia excepiei de ilegalitate, reglementat pentru prima dat n dreptul nostru, ridic o problem discutat i n temeiul vechii reglementri: admisibilitatea solicitrii despgubirilor pe cale principal, prin aciune intentat n faa instanelor de drept comun, care vor aprecia actul administrativ pe calea excepiei de ilegalitate. n susinerea admisibilitii acestei aciuni se poate aduce ca argument raiunea de a fi a instituiei excepiei de ilegalitate, menit a face inaplicabil, n cauza judecat, un act administrativ, fr a fi relevant faptul c actul respectiv poate fi atacat pe calea unei aciuni n anulare. Ca i argument contrar, se poate spune c excepia de ilegalitate nu intenioneaz s nlocuiasc aciunea n anulare ca i efecte, prin urmare, ea poate fi ridicat numai fa de acte care nu produc direct vtmarea dreptului sau interesului legitim, respectiv, n cazul nostru, daunele materiale sau morale, ci doar fa de acte care stau la baza actului analizat n proces. n ce ne privete, considerm c aciunea n despgubiri astfel formulat este inadmisibil, pentru argumentele expuse mai sus. Este suficient s ne imaginm c o persoan solicit despgubiri pentru un act de impunere ilegal, ridicnd excepia de ilegalitate a acestuia rezultatul este c, dup judecarea cauzei, actul de impunere i se aplic n continuare persoanei n cauz, prin urmare, ea ar fi nevoit, la intervale regulate de timp, s reitereze astfel de aciuni n despgubiri, soluie inacceptabil dac avem n vedere c exist aciunea n anulare. Mai mult, n acest caz competena instanelor de contencios administrativ de a acorda despgubirile n litigii de contencios administrativ este ocolit, n favoarea instanelor de drept comun, ceea ce este, de asemenea, inacceptabil. Dimpotriv, este admisibil o astfel de aciune n despgubiri, atunci cnd aciunea n anulare s-a prescris sau cnd actul administrativ a fost executat; termenul de intentare este cel de prescripie de drept comun, 3 ani, i presupune ridicarea excepiei de ilegalitate a actului definitivat prin neatacare sau prin respingerea aciunii n anulare. ntr-o opinie emis n temeiul vechii reglementri1, la care ne raliem, prin aciune principal adresat instanelor de drept comun se pot solicita despgubiri i pentru pagubele cauzate prin acte exceptate de la controlul de contencios administrativ. Nu putem fi de acord cu susinerea conform creia n cazul actelor administrative exceptate de la contenciosul administrativ n temeiul recursului paralel, rspunderea statului pentru pagubele cauzate prin aceste acte nu poate fi angajat2. Dimpotriv, considerm c rspunderea va fi angajat prin intentarea unei aciuni n despgubiri, cu ridicarea excepiei de ilegalitate. i) Rezumnd, despgubirile pot fi cerute pe urmtoarele ci procedurale: - odat cu anularea actului, sau cu aciunea n obligare, printr-o cerere accesorie, care urmeaz soarta cererii principale; - dup anularea actului, sau dup admiterea aciunii n obligare, n termen de 1 an de la cunoaterea pagubei, dac paguba nu a fost cunoscut la data judecii, prin aciune principal adresat instanei de contencios administrativ; - pe cale principal, n cazul ordonanelor guvernamentale declarate neconstituionale sau odat cu ridicarea excepiei de neconstituionalitate; - pe cale principal, n urma admiterii aciunii n constatare a nulitii actelor administrative ce nu mai pot fi revocate; - pe cale principal, n cazul unui act normativ anulat n urma aciunii unei alte persoane (sau a Ministerului public, sau a Prefectului, Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici); - pe cale principal, n faa instanelor de drept comun, cu ridicarea excepiei de ilegalitate a actului administrativ definitivat prin neatacare, a crui aciune n anulare a fost respins, respectiv celui executat; - pe cale principal, n faa instanei de contencios administrativ, n cazul ntrzierii de executare a hotrrii de contencios administrativ.
1 A. Trilescu, n op. ultim. cit., p.21. Aceeai concluzie se poate trage din precizarea prof. T. Drganu conform creia nu este exclus examinarea consecinelor actelor exceptate, prin prisma dreptului privat - Introducere, op.cit., p.218. n acelai sens, Rodica Narcisa Petrescu, Actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului i cele cuprinznd msuri urgente luate pentru nlturarea unui pericol public, n Dreptul nr.12/1993, p.52. n sens contrar, a se vedea Vasile Ptulea, Rspunderea autoritilor publice pentru vtmrile produse cetenilor prin actele lor, n Dreptul nr.4/1997, p.19. 2 Vasile Ptulea, Rspunderea autoritilor publice pentru vtmrile produse cetenilor prin actele lor, Dreptul nr.4/1997, p.20.
188
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------5.4. Obligarea celui czut n pretenii la plata cheltuielilor de judecat1. 5.5. Instana poate stabili un termen pentru executare, n caz contrar aplicndu-se termenul de 30 de zile prevzut la art.24 alin.1; de asemenea, instana poate s hotrasc, nc din aceast faz, c n cazul nerespectrii termenului de executare a hotrrii de contencios administrativ, conductorul autoritii publice sau persoana vinovat de emiterea actului vor fi obligai la plata amenzii de ntrziere prevzut la art.24 alin.2; despgubirile pentru ntrziere se pot acorda ns reclamantului numai n urma unei noi cereri, deoarece ele trebuie dovedite. 5.6. n cazul aciunilor de contencios administrativ obiectiv (prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici) nu se pot solicita despgubiri, ci doar anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii. 5.7. n cazul aciunilor intentate de Avocatul poporului sau de Ministerul public, reclamantul introdus n proces va aprecia dac solicit i despgubiri, n acest caz completndu-i aciunea introductiv. 5.8. n cazul contractelor administrative (este vorba de cele enumerate la art.2 alin.1 lit.c teza a doua), soluiile din dispozitiv pot viza: (1) n faza premergtoare ncheierii contractului obligarea autoritii publice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operaiuni premergtoare atribuirii contractului administrativ sau la anularea unor astfel de acte sau operaiuni (aceste dou soluii din dispozitiv nu sunt prevzute expres n lege, ns reies din faptul c instana este competent s se pronune asupra litigiilor din fazele premergtoare contractului administrativ, n temeiul art.8 alin.2), respectiv la ncheierea contractului. (2) n faza posterioar ncheierii contractului anularea contractului (a), obligarea prilor la ndeplinirea unei obligaii (b) sau suplinirea voinei acestora atunci cnd interesul public o cere (c) , obligarea la plata unor despgubiri (d). 5.9. Penaliti de ntrziere. Unele soluii din dispozitiv pot fi prevzute sub sanciunea unei penaliti pentru fiecare zi de ntrziere (art.18 alin.5); este vorba de: (a) obligarea autoritii administrative la rezolvarea cererii, (b) obligarea autoritii publice la ncheierea contractului administrativ, precum i impunerea unei pri a contractului administrativ ndeplinirea unei obligaii. 6. Excepia de ilegalitate. Legea contenciosului administrativ reglementeaz pentru prima dat n dreptul nostru excepia de ilegalitate. Astfel, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. n acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, va sesiza prin ncheiere motivat instana de contencios administrativ competent, suspendnd cauza. n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza, fr a ine seama de actul a crui nelegalitate a fost constatat. 6.1. Trsturile caracteristice ale excepiei de ilegalitate, n temeiul noii legi a contenciosului administrativ, sunt urmtoarele: a) este o aprare, prin urmare nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar constatarea ilegalitii i nlturarea lui din cauz. De aceea, faptul c termenul de exercitare a aciunii directe n anularea actului a expirat i c aciunea s-a prescris este irelevant pentru admiterea excepiei de ilegalitate. b) poate fi ridicat oricnd (este imprescriptibil), i pe tot parcursul procesului judiciar (fond, apel sau recurs). Astfel, n cazul n care nu a fost ridicat n faa instanei de fond, sau dac a fost ridicat i respins, excepia poate fi ridicat din nou n apel sau recurs, fie prin cererea de apel sau recurs 2, fie ulterior, deoarece legea precizeaz oricnd n cadrul unui proces (art.4 alin.1). c) vizeaz numai actele administrative tipice, nu i actele administrative asimilate. Dac ne raportm la art.2 alin.2, care asimileaz refuzul nejustificat i tcerea administrativ actului administrativ, am putea concluziona c i aceste manifestri de voin exprese sau tacite ale administraiei publice pot fi cercetate pe calea excepiei de ilegalitate; concluzia nu poate ns fi acceptat, deoarece excepia de ilegalitate este un mijloc de aprare a prii de un act existent, nu de un act ce nu a fost emis (1); partea care invoc actul n instan nu poate invoca faptul c nu a rspuns unei cereri sau a respins-o, iar partea care invoc excepia are ca scop nlturarea actului din proces, nu obinerea unui rspuns la o cerere, fapt ce ar presupune obligarea autoritii publice la a aciona ntr-un anumit fel, or nu aceasta este raiunea de a fi a acestui mijloc procedural (2). d) poate fi ridicat de oricare parte a procesului, sau de instan din oficiu. e) instana de drept comun poate refuza sesizarea instanei de contencios administrativ numai n cazul n care de actul administrativ cercetat nu depinde soluioarea n fond a pricinii 3, fapt ce va fi reflectat ulterior de considerentele hotrrii. Incheierea de sesizare a instantei de contencios administrativ nu este supusa niciunei cai de atac, iar incheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacata odata cu fondul.
1 A se vedea i Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1429/1996, n M. Preda, V. Anghel, Decizii i hotrri, p.898 2 n sensul c excepia poate fi ridicat numai prin cererea de recurs se pronun iniiatorul legii, n op.cit., p.299. 3 Prin aceasta, procedura excepiei de ilegalitate se deosebete de procedura excepiei de neconstituionalitate prevzut de Legea nr.47/1992 republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 643 din 16 iulie 2004, care vizeaz orice legi, nu numai cele de care depinde soluionarea cauzei a se vedea, n acest sens, A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.299.
189
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------f) natura juridic a excepiei este aceea a unei excepii procesuale de ordine public, chiar dac are efecte doar inter partes1. g) poate fi ridicat n orice proces de competena instanelor judectoreti - civil, comercial, de dreptul muncii, penal2, precum i n procese de contencios administrativ - ns nu i n cazul procedurilor administrativjurisdicionale3, deoarece acestea rmn ci administrative de atac, specie a recursului administrativ, chiar dac mprumut caracteristici jurisdicionale. h) Competena soluionrii pe fond a excepiei de ilegalitate aparine instanei de contencios administrativ, sesizat fiind de instana n faa creia a fost ridicat, prin ncheiere motivat; pe tot parcursul judecrii excepiei de ilegalitate, cauza principal va fi suspendat4. Suspendarea cauzei nu se dispune in ipoteza in care instanta in fata careia s-a ridicat exceptia de nelegalitate este instanta de contencios administrativ competenta sa o solutioneze. i) In cazul in care exceptia de nelegalitate vizeaza un act administrativ unilateral emis anterior intrarii in vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmeaza a fi analizate prin raportare la dispozitiile legale in vigoare la momentul emiterii actului administrativ. n urma constatrii ilegalitii sale, actul administrativ continu s produc efecte juridice, att fa de destinatar, ct i fa de tere persoane5, singurul efect al declarrii ilegalitii lui constnd n faptul c instana de judecat, chemat s soluioneze cauza, l consider inopozabil n cadrul acesteia. ntr-o alt cauz, ntre aceleai pri sau ntre alte pri, legalitatea actului administrativ va trebui pus din nou n discuie, ns ea va beneficia de autoritatea lucrului judecat, invocat de pri sau de instan din oficiu. j) pe calea aciunii directe n contencios administrativ, actul este anulat de instan, acest lucru fiind trecut n dispozitivul hotrrii; n cazul excepiei de ilegalitate, constatarea ilegalitii actului se face de ctre instana de contencios administrativ printr-o hotrre, n dispozitiv (1) , iar de ctre instana n faa creia a fost ridicat, n considerentele hotrrii, unde va fi reluat dispozitivul hotrrii de contencios administrativ (2). k) Excepia de ilegalitate este admisibil indiferent de faptul c actul n discuie mai poate fi contestat pe cale direct sau nu, deoarece legea nu face aceast distincie. l) Excepia de ilegalitate i actele exceptate de la aciunea direct n contencios administrativ. n temeiul vechilor reglementri ale contenciosului administrativ i n condiiile n care Constituia din 1991, varianta iniial, nu consacra excepii de la contenciosul administrativ, unii autori au fost de prere c excepia de ilegalitate era inadmisibil n cazul actelor exceptate de la controlul direct de contencios administrativ6, cu excepia cauzelor penale, atunci cnd actul respectiv condiioneaz vinovia persoanei trimise n judecat7. Dimpotriv, ali doctrinari au considerat c n condiiile sistemului constituional din 1991, i actele exceptate pot fi nlturate din soluia procesului pe aceast cale procedural8 . n prezent, discuia se poart pe fondul existenei unor excepii de la contenciosul administrativ n textul legii fundamentale (art.126 alin.6), ns i raportat numai la legea contenciosului administrativ, soluia ar fi aceeai: n cazul actelor exceptate de la controlul judectoresc al instanelor de contencios administrativ prin Constituie i legea contenciosului administrativ, cum sunt actele care privesc raporturile cu Parlamentul i actele de comandament cu caracter militar - excepia de ilegalitate este admisibil9, pentru c actul nu este atacat direct i anulat, ci doar ignorat n judecarea unei alte cauze, pentru a permite, spre exemplu, acordarea despgubirilor; la fel, n cazul actelor exceptate pe temeiul recursului paralel, excepia este admisibil, intenia legiuitorului nefiind aceea de a scoate aceste acte de sub controlul justiiei, ci de a le da n competen unei alte instane dect cea de contencios administrativ. Exemple practice n care se poate folosi excepia de ilegalitate:
Ibidem., p.299 T. Drganu, Actele de drept administrativ, p.260; A. Iorgovan, Tratat ... , op.cit., 2002, p.600; A. Trilescu, supracit., p.21. De exemplu, infraciunea de uzurpare de caliti oficiale ar putea implica, n cursul judecii, invocarea de ctre nvinuit a unui act de nvestire n funcia respectiv; dac actul este ilegal i el tia acest lucru, soluia condamnrii se impune - I. Iovna, op.cit., p.170. n acest caz, considerm c excepia poate fi invocat de ctre procuror. n aceeai situaie, spre exemplu, dac actul invocat n cauz este unul de destituire din funcia respectiv, i nvinuitul dovedete ilegalitatea acestuia, el va fi exonerat de rspundere. 3 n sens contrar, a se vedea V. I. Priscaru, op.cit., p.240. 4 Pentru o critic documentat a acestei prevederi, a se vedea Liviu Giurgiu, Consideraii privind excepia de nelegalitate a actelor administrative n reglementarea instituit prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, n Curierul judiciar nr.2/2005, p.50 i urm. 5 A se vedea C. G. Rarincescu, op.cit., p.179. 6 T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor, , op.cit., p.55; Tr. Ionacu, E. A. Barasch, op.cit., p.351; Ilie Merlescu, Reglementarea controlului legalitii actelor administrative , exercitat de tribunale pe cale de excepie, n Studii i cercetri juridice nr.1/1968, p.71; I. Iovna, op.cit., p.170; V. I. Priscaru, op.cit., p.268. n doctrina interbelic, n acest sens s-a exprimat P. Negulescu, op.cit., p.293. 7 T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor , op.cit., p.62; I. Iovna, op.cit., p.171; V. I. Priscaru, op.cit., p.237. 8 A. Iorgovan, Tratat ... , op.cit., 2002, p.600; Aceeai concluzie se desprinde din decizia adnotat de Aurel Sitaru - Not aprobativ la decizia nr.48/1991 a Curii Supreme de Justiie, secia de contencios administrativ, n Dreptul nr.11/1992, p.53. 9 n sens contrar, a se vedea A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.298.
2
190
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------a) atunci cnd se dorete obinerea anulrii unui act administrativ individual, ns nu i a actului administrativ normativ pe baza cruia a fost emis acel act (acesta declannd o alt competen); n acest caz, actul individual este atacat direct, prin aciune, iar actul normativ, indirect, prin ridicarea excepiei de ilegalitate. Poate fi chiar o succesiune de acte, doar primul justificndu-se a fi atacat cu aciune direct n anulare. b) n cazul n care aciunea direct n contencios administrativ s-a prescris prin expirarea termenului de contestare, iar n baza actului administrativ astfel definitivat a fost emis un alt act administrativ, atacabil cu aciune direct; ilegalitatea actului atacat direct deriv din cea a actului anterior, prin urmare ea poate fi dovedit prin ridicarea excepiei de ilegalitate a actului anterior, cel definitivat. Aceast modalitate este aplicabil i refuzurilor explicite sau tacite; astfel, refuzul de a emite autorizaie de construcie pe motivul c planul urbanistic zonal nu permite, n condiiile n care acest plan este ilegal. c) n cazul n care actul ce impune anumite obligaii nu este respectat de ctre destinatar i, ca urmare a acestei nerespectri, se trece la executarea silit, persoana fizic sau juridic poate ridica excepia de ilegalitate a actului cu prilejul contestrii actului de executare silit. d) se pot solicita despgubiri, pe calea dreptului comun, odat cu ridicarea excepiei de ilegalitate a unui act administrativ epuizat material (cum ar fi o autorizaie de demolare executat). e) de asemenea, se pot solicita despgubiri pe calea dreptului comun, odat cu ridicarea excepiei de ilegalitate a actului administrativ, atunci cnd acesta s-a definitivat, i nu mai poate fi atacat pe cale direct. 7. Procedura de executare a hotrrilor de contencios administrativ. Hotararile judecatoresti definitive si irevocabile prin care s-au respins actiunile formulate potrivit dispozitiilor Legii 554/2004 si s-au acordat cheltuieli de judecata se investesc cu formula executorie si se executa silit, potrivit dreptului comun. Executarea hotrrilor de contencios administrativ poate parcurge mai multe etape, fiecare etap avnd propriile mijloace de constrngere: a) hotrrea judectoreasc definitiv i irevocabil constituie titlu executor, i trebuie executat fie n termenul stabilit de instan n dispozitiv, fie n 30 de zile de la pronunare (sau de la comunicare, n cazul prii lips - soluie din dreptul comun procesual care completeaz textul legal). b) hotrrile de anulare a actelor administrative normative pot fi publicate n Monitorul Oficial al Romniei, partea I (actele autoritilor centrale), respectiv n Monitoarele de jude (actele autoritilor locale sau judeene), la solicitarea instanei, fiind scutite de taxe de publicitate. Salutm aceast reglementare, ateptat de toi de mult vreme, ns considerm criticabile anumite aspecte: publicarea n Monitoarele de jude nu va avea efectul scontat cunoaterea hotrrii de ctre toi cei interesai, datorit gradului sczut de acoperire a acestora i a distribuirii deficitare; dou soluii pot fi identificate aici: fie publicarea hotrrii tot n Monitorul Oficial al Romniei, partea I sau ntr-o parte special (a), fie publicarea obligatorie a Monitoarelor judeene n mod unitar, pe un singur site de internet1, fie al Ministerului Justiiei fie al Ministerului Administraiei i Internelor, concomitent cu introducerea lor ca parte distinct n programele de legislaie aflate pe pia (obligaie care poate fi impus prin lege) (b). c) executarea silit este necesar n primul rnd n cazul hotrrii de obligare a autoritii publice la rezolvarea cererii, indiferent dac aceasta dubleaz hotrrea de anulare sau nu. Astfel, sunt vizate: hotrrile de anulare a actului administrativ i n acelai timp de obligare a autoritii publice la emiterea unui alt act sau la efectuarea unei operaiuni administrative, precum i hotrrile date n urma tcerii administrative sau a refuzului nejustificat explicit. ntr-o prim faz a neexecutrii, persoanei obligate, sau, n lipsa acesteia, conductorului autoritii publice i poate fi aplicat ameda pentru ntrziere, valoarea ei fiind dubl fa de cea a amenzi aplicate de instan pentru necomunicarea actelor necesare judecrii dosarului (art.13 alin.4), i anume 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de ntrziere. De asemenea, reclamantul poate solicita acordarea daunelor pentru ntrziere, care vor fi pltite din bugetul autoritii publice, urmnd a fi imputate funcionarului public vinovat de neexecutare, n temeiul art.72 din Statutul funcionarilor publici. Autoritatea public poate ns solicita introducerea forat n cauz a funcionarului vinovat, astfel nct acesta s fie obligat direct prin hotrre la plata daunelor cuvenite reclamantului. d) n al doilea rnd, amenda i despgubirile pentru ntrziere sunt utile n cazul aciunii n anulare cnd s-au acordat despgubiri, fiind menit a impulsiona plata despgubirilor de ctre autoritatea public i a nfrnge rezistena acesteia. Despgubirile pentru ntrziere se vor aduga la despgubirile pentru daunele cauzate prin actul administrativ, cumulndu-se n beneficiul reclamantului. e) a doua faz a neexecutrii, care presupune deja c persoana responsabil a fost obligat la amend pentru ntrziere, permite reclamantului sau instanei din oficiu sesizarea Ministerului public pentru nceperea urmririi penale, n considerarea infraciunii prevzute la art.24 alin.3. Hotrrea de obligare la amend (i despgubiri) trebuie s fie definitiv i irevocabil pentru a se face plngere penal. f) aciunea n regres: dac cel obligat la plata amenzii i a despgubirilor pentru ntrziere este conductorul autoritii publice, el se poate ndrepta cu aciune n regres contra demnitarului sau funcionarului public (art.72 Statut) sau salariatului ( art.270 C.muncii) vinovat de ntrzierea n executare.
1 n acest fel, se pot informa i persoanele care sunt interesate de aspecte ale administraiei publice din alte judee dect cel de reedin, precum i persoanele care fac cercetri tiinifice sau n interes propriu.
191
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Legea face trimitere la legislaia special n materie, Statutul funcionarilor publici, prin urmare se pune problema dac aciunea n regres poate fi exercitat n temeiul art. 72 lit.c din Statut, n condiiile n care acesta vorbete despre rspunderea civil pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public (subl.ns.D.C.D), n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile, prin urmare despre paguba adus bugetului instituiei, nu despre amenzi pltite de conductorul acesteia, ca persoan fizic. Considerm c legea contenciosului administrativ extinde rspunderea civil a funcionarului public i la astfel de cazuri, fiind o modificare expres a legii speciale n materie, deci art.72 este aplicabil. Executarea hotrrilor de contencios administrativ este, pe de alt parte, o atribuie de serviciu a funcionarului public care activeaz n domeniul ce face obiectul actului administrativ anulat sau a cererii care trebuie rezolvat, prin urmare neexecutarea hotrrii de contencios administrativ constituie abatere disciplinar, i atrage rspunderea disciplinar a funcionarului, n temeiul art.65 din Statut. Funcionarul public se poate ns apra invocnd ordinul scris, primit chiar prin e-mail de la conductorul autoritii publice sau al unui departament. n cazul salariailor, este evident c se va declana un litigiu de dreptul muncii1. g) n cazul contractelor administrative, amenda i despgubirile pentru ntrziere n executare pot fi aplicate (acordate) n cazul obligrii autoritii publice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operaiuni n faza prealabil ncheierii contractului (1), sau chiar la ncheierea contractului (2), respectiv n cazul obligrii uneia din prile contractului la ndeplinirea unei obligaii (3), i, n fine, atunci cnd o parte este obligat la plata unor despgubiri (4). Capitolul VI Domeniul public si privat al statului i unitilor administrativ teritoriale 1. Titularii dreptului de proprietate public. n conformitate cu art.1 al Legii 213/1998 privind proprietatea public i regimul acesteia, dreptul de proprietate publica aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale. El se exercit asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public. Dreptul de proprietate public presupune c statul sau unitile administrativ-teritoriale exercita posesia, folosinta i dispoziia asupra bunurilor care alctuiesc domeniul public, n limitele i n condiiile legii. 2. Domeniul public. Domeniul public este alctuit din bunuri identificate n dou modaliti: unele sunt prevzute n actele normative de baz (art. 135 alin. (4) din Constituie, respectiv n anexa la Legea 213/1998), iar altele, fiind dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale prin modurile prevzute de lege, sunt declarate de uz sau de interes public prin lege sau, prin natura lor sunt de uz sau de interes public. Litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, judeelor, comunelor, oraelor sau al municipiilor sunt de competenta instanelor de contencios administrativ. 2.1. Domeniul public al statului este alctuit din bunurile prevzute la art. 135 alin. (4) din Constituie, din cele prevzute la pct. I din anexa, precum i din alte bunuri de uz sau de interes public naional, declarate ca atare prin lege.
n conformitate cu Anexa la Legea 213/1998, domeniul public al statului este alctuit din urmtoarele bunuri: 1. bogiile de orice natura ale subsolului, n stare de zacamant; 2. spaiul aerian; 3. apele de suprafata, cu albiile lor minore, malurile i cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza i plaja marii, cu bogiile lor naturale i cu potenialul energetic valorificabil, marea teritorial i fundul apelor maritime, cile navigabile interioare; 4. pdurile i terenurile destinate impaduririi, cele care servesc nevoilor de cultura, de producie ori de administraie silvic, iazurile, albiile paraielor, precum i terenurile neproductive incluse n amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier naional i nu sunt proprietate privat; 5. terenurile care au aparinut domeniului public al statului nainte de 6 martie 1945; terenurile obinute prin lucrri de ndiguiri, de desecri i de combatere a eroziunii solului; terenurile institutelor i staiunilor de cercetri tiinifice i ale unitilor de nvmnt agricol i silvic, destinate cercetrii i producerii de semine i de material sditor din categoriile biologice i de animale de rasa; 6. parcurile naionale; 7. rezervaiile naturale i monumentele naturii; 8. patrimoniul natural al Rezervatiei Biosferei "Delta Dunrii"; 9. resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, mpreun cu platoul continental; 10. infrastructura cilor ferate, inclusiv tunelele i lucrrile de arta; 11. tunelele i casetele de metrou, precum i instalaiile aferente acestuia; 12. drumurile naionale - autostrazi, drumuri expres, drumuri naionale europene, principale, secundare****); 13. canalele navigabile, cuvetele canalului, construciile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele, aprrile i consolidrile de maluri i de taluzuri, zonele de siguranta de pe malurile canalului, drumurile de acces i teritoriile pe care sunt realizate acestea; 14. reelele de transport al energiei electrice; 15. spectre de frecventa i reelele de transport i de distribuie de telecomunicaii; 16. canalele magistrale i reelele de distribuie pentru irigaii, cu prizele aferente; 17. conductele de transport al ieiului, al produselor petroliere i al gazelor naturale; 18. lacurile de acumulare i barajele acestora, n cazul n care activitatea de producere a energiei electrice este racordata la sistemul energetic naional, sau cele cu transe pentru atenuarea undelor de viitura; 19. digurile de aprare impotriva
1
A. Iorgovan, Noua lege.....,op.cit., p.368.
192
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------inundatiilor; 20. lucrrile de regularizare a cursurilor de ape; 21. cantoanele hidrotehnice, staiile hidrologice, meteorologice i de calitate a apelor; 22. porturile maritime i fluviale, civile i militare - terenurile pe care sunt situate acestea, diguri, cheiuri, pereuri i alte construcii hidrotehnice pentru acostarea navelor i pentru alte activiti din navigaia civil, bazine, acvatorii i senale de acces, drumuri tehnologice n porturi, monumente istorice aflate n porturi, cheiuri i pereuri situate pe malul cilor navigabile, n fr incintelor portuare destinate activitilor de navigaie; 23. terenurile destinate exclusiv instruciei militare; 24. pichetele de graniceri i fortificatiile de aprare a tarii; 25. pistele de decolare, aterizare, cile de rulare i platformele pentru imbarcare-debarcare situate pe acestea i terenurile pe care sunt amplasate; 26. statuile i monumentele declarate de interes public naional; 27. ansamblurile i siturile istorice i arheologice; 28. muzeele, colectiile de arta declarate de interes public naional; 29. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea: Parlamentul, Preedinia, Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i instituiile publice subordonate acestora; instanele judectoreti i parchetele de pe lng acestea; uniti ale ministerului Aprrii Naionale i ale Ministerului de Interne, ale serviciilor publice de informaii, precum i cele ale Direciei generale a penitenciarelor; serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i prefecturile, cu excepia celor dobndite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privat a acestora ; 30. Baza material a instituiilor de nvmnt superior de stat este de drept proprietatea acestora. Ministerul Educaiei i Cercetrii este mputernicit sa emita certificate de atestare a dreptului de proprietate pentru instituiile de nvmnt superior, pe baza documentaiei naintate de ctre acestea. Baza material a unitilor de nvmnt special i a celorlalte uniti de nvmnt din subordinea Ministerului Educaiei Naionale, ale cror cheltuieli de ntreinere, funcionare i dezvoltare se finaneaz de la bugetul de stat, face parte din domeniul public al statului i se afla n administrarea inspectoratelor colare judeene, respectiv al municipiului Bucureti. Terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea unitile i instituiile de nvmnt preuniversitar din subordinea Ministerului Educaiei i Cercetrii, ale cror cheltuieli de ntreinere, funcionare i dezvoltare se finaneaz de la bugetul de stat, fac parte din domeniul public al statului i se afla n administrarea Ministerului Educaiei i Cercetrii. Celelalte componente ale bazei materiale sunt de drept proprietatea unitilor i instituiilor respective. De asemenea, fac parte din elementele infrastructurii autostrazilor i drumurilor naionale aparinnd domeniului public al statului: 1. suprastructura i infrastructura drumului, situate n cadrul amprizei, i terenul aferent; 2. podurile, tunelurile, viaductele, pasajele denivelate i alte lucrri de arta, cu terenul aferent; 3. locurile de parcare, oprire i stationare, precum i terenurile aferente care aparin domeniului public al statului; 4. lucrrile de consolidare, de protecie i de aprare i terenul aferent; 5. plantaiile rutiere i terenul aferent; 6. suprafeele de teren situate de o parte i de cealalt a drumului, care formeaz zonele de siguranta.
2.2. Domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute la pct. II din anexa i din alte bunuri de uz sau de interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a consiliului judeean, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional.
Conform anexei la Legea 213/1998, domeniul public judeean este alctuit din urmtoarele bunuri: 1. drumurile judeene; .2. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul judeean i aparatul propriu al acestuia, precum i instituiile publice de interes judeean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale judeene i alte asemenea bunuri, dac nu au fost declarate de uz sau interes public naional sau local; 3. reelele de alimentare cu apa realizate n sistem zonal sau microzonal, precum i staiile de tratare cu instalaiile, construciile i terenurile aferente acestora ; 4. Terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea unitile de nvmnt special de stat fac parte din domeniul public judeean, respectiv al municipiului Bucureti, i sunt n administrarea consiliului judeean, respectiv a consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureti, n a cror raza teritorial i desfoar activitatea. Celelalte componente ale bazei materiale ale unitilor de nvmnt special de stat sunt de drept proprietatea acestora. Terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea unitile de nvmnt special de stat fac parte din domeniul public judeean, respectiv al municipiului Bucureti, i trec n administrarea inspectoratelor colare judeene, respectiv a Inspectoratului colar al Municipiului Bucureti.
2.3. Domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este alctuit din bunurile prevzute la pct. III din anexa i din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotrre a consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional ori judeean.
Conform anexei la Legea 213/1998, domeniul public local al comunelor, oraelor i municipiilor este alctuit din urmtoarele bunuri: 1. drumurile comunale, vicinale i strazile; 2. pieele publice, comerciale, trgurile, oboarele i parcurile publice, precum i zonele de agrement; 3. lacurile i plajele care nu sunt declarate de interes public naional sau judeean; 4. reelele de alimentare cu apa, canalizare, termoficare, staiile de tratare i epurare a apelor uzate, cu instalaiile, construciile i terenurile aferente; 5. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul local i primria, precum i instituiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile i altele asemenea; 6. locuintele sociale; 7. statuile i monumentele, dac nu au fost declarate de interes public naional; 8. bogiile de orice natura ale subsolului, n stare de zacamant, dac nu au fost declarate de interes public naional; 9. terenurile cu destinaie forestier, dac nu fac parte din domeniul privat al statului i dac nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat; 10. cimitirele oreneti i comunale. Terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea unitile de nvmnt preuniversitar de stat: grdinie, coli generale primare i gimnaziale, licee, grupuri colare, seminarii teologice, coli profesionale i coli postliceale fac
193
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------parte din domeniul public al comunelor, oraelor, municipiilor, judeelor sau al municipiului Bucureti, n a cror raza teritorial i desfoar activitatea, i trec n administrarea inspectoratelor colare judeene, respectiv a Inspectoratului colar al Municipiului Bucureti, n condiiile legii. Celelalte componente ale bazei materiale sunt de drept proprietatea unitilor de nvmnt preuniversitar de stat. Schimbarea destinaiei bazei materiale a instituiilor i unitilor de nvmnt preuniversitar se poate realiza numai cu avizul conform al ministrului educaiei i cercetrii. nstrinarea sau schimbarea destinaiei bunurilor din baza material a nvmntului fr avizul ministrului educaiei i cercetrii constituie infraciune i se pedepsete conform legii penale. Actele de nstrinare sau de schimbare a destinaiei bunurilor din baza material a nvmntului, fr avizul ministrului educaiei i cercetrii, sunt nule. Construciile destinate nvmntului, realizate din fondurile alocate de la bugetele locale, vor face parte din domeniul public al unitii administrative care a alocat fondurile.
3. Domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri aflate n proprietatea lor i care nu fac parte din domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unitile administrativteritoriale au drept de proprietate privat, supus regimului juridic de drept comun. 4. Bunurile dobndite de stat n perioada comunist. Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale i bunurile dobndite de stat n perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dac au intrat n proprietatea statului n temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituiei, a tratatelor internaionale la care Romnia era parte i a legilor n vigoare la data prelurii lor de ctre stat. Bunurile preluate de stat fr un titlu valabil, inclusiv cele obinute prin vicierea consimmntului, pot fi revendicate de fotii proprietari sau de succesorii acestora, dac nu fac obiectul unor legi speciale de reparatie. Instanele judectoreti sunt competente sa stabileasc valabilitatea titlului. 5. Regimul juridic al proprietii publice. 5.1. Dobndire. Dreptul de proprietate publica se dobndete: a) pe cale naturala; b) prin achiziii publice efectuate n condiiile OG 34/2006. c) prin expropriere pentru cauza de utilitate publica n condiiile Legii 33/1994. d) prin acte de donaie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judeean sau de consiliul local, dup caz, dac bunul n cauza intra n domeniul public. e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora, pentru cauza de utilitate publica. Trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora, potrivit art. 7 lit. e), se face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti ori a consiliului local. Hotrrea de trecere a bunurilor poate fi atacat, n condiiile legii, la instanta de contencios administrativ competenta n a carei raza teritorial se afla bunul. Trecerea n domeniul public a unor bunuri din patrimoniul societilor comerciale, la care statul sau o unitate administrativ-teritorial este acionar, se poate face numai cu plata i cu acordul adunrii generale a actionarilor societii comerciale respective. n lipsa acordului menionat, bunurile societii comerciale respective pot fi trecute n domeniul public numai prin procedura exproprierii pentru cauza de utilitate publica i dup o justa i prealabil despgubire. f) prin alte moduri prevzute de lege. 5.2. Coninut. Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile, dup cum urmeaz: a) nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii. Bunurile din domeniul public pot fi date, dup caz, n administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autoritilor administraiei publice centrale i locale, a altor instituii publice de interes naional, judeean sau local. Darea n administrare se realizeaz, dup caz, prin hotrre a Guvernului sau a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local. Titularul dreptului de administrare poate sa posede, sa foloseasc bunul i sa dispun de acesta, n condiiile actului prin care i-a fost dat bunul n administrare. Dreptul de administrare va putea fi revocat numai dac titularul sau nu-i exercita drepturile i nu-i executa obligaiile nscute din actul de transmitere. nchirierea bunurilor proprietate publica a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale se aproba, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, iar contractul de nchiriere va cuprinde clauze de natura sa asigure exploatarea bunului nchiriat, potrivit specificului acestuia. Contractul de nchiriere se poate ncheia, dup caz, cu orice persoana fizica sau juridic, romana sau strin, de ctre titularul dreptului de proprietate sau de administrare. Concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate publica se face prin licitaie publica, n condiiile legii. Sumele ncasate din nchirierea sau din concesionarea bunurilor proprietate publica se fac, dup caz, venit la bugetul de stat sau la bugetele locale. n cazul n care contractul de nchiriere se ncheie de ctre titularul dreptului de administrare, acesta are dreptul sa ncaseze din chirie o cota-parte ntre 20-50%, stabilit, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local prin care s-a aprobat nchirierea.
194
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------n litigiile privitoare la dreptul de administrare, de concesiune, nchiriere sau la dreptul de proprietate asupra bunurilor concesionate sau nchiriate, n instanta titularul acestui drept va sta n nume propriu. n litigiile referitoare la dreptul de proprietate asupra bunului, titularul dreptului de administrare are obligaia sa arate instanei cine este titularul dreptului de proprietate, potrivit prevederilor Codului de procedura civil. Titularul dreptului de administrare rspunde, n condiiile legii, pentru prejudiciile cauzate ca urmare a nendeplinirii acestei obligaii. De asemenea, nendeplinirea acestei obligaii poate atrage revocarea dreptului de administrare. n astfel de litigii, statul este reprezentat de Ministerul Finanelor, iar unitile administrativ-teritoriale, de ctre consiliile judeene, de Consiliul General al Municipiului Bucureti sau de consiliile locale, care dau mandat scris, n fiecare caz, preedintelui consiliului judeean sau primarului. Acesta poate desemna un alt funcionar de stat sau un avocat care sa-l reprezinte n fata instanei. Statul i unitile administrativ-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor, n folosinta gratuita, pe termen limitat, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate publica, ori serviciilor publice. b) nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale. Servituile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai n msura n care aceste servitui sunt compatibile cu uzul sau interesul public cruia i sunt destinate bunurile afectate. Servituile valabil constituite anterior intrrii bunului n domeniul public se menin ns numai n condiiile precizate. c) nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de buna-credina asupra bunurilor mobile. Actele juridice ncheiate cu nclcarea prevederilor privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public sunt lovite de nulitate absolut. 5.3. ncetare. Dreptul de proprietate publica nceteaz, dac bunul a pierit ori a fost trecut n domeniul privat. Trecerea din domeniul public n domeniul privat se face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, dac prin Constituie sau prin lege nu se dispune altfel. 6. Transferuri ntre domeniile publice. Trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul public al unei uniti administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, dup caz, prin hotrre a Guvernului. Trecerea unui bun din domeniul public al unei uniti administrativ-teritoriale n domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotrre a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local. 7. Inventarul bunurilor. Inventarul bunurilor din domeniul public al statului se ntocmete, dup caz, de ministere, de celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i de autoritile publice centrale care au n administrare asemenea bunuri. Centralizarea inventarului se realizeaz de ctre Ministerul Finanelor i se supune spre aprobare Guvernului. Inventarul bunurilor care alctuiesc domeniul public al unitilor administrativ-teritoriale se ntocmete, dup caz, de comisii special constituite, conduse de preedinii consiliilor judeene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureti sau de primari. Inventarele astfel ntocmite se insusesc, dup caz, de consiliile judeene, de Consiliul General al Municipiului Bucureti sau de consiliile locale, se centralizeaz de consiliul judeean, respectiv de Consiliul General al Municipiului Bucureti, i se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotrre, sa se ateste apartenena bunurilor la domeniul public judeean sau de interes local. Ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, autoritile publice centrale, consiliile judeene, Consiliul General al Municipiului Bucureti i consiliile locale, dup caz, sunt obligate sa fac nregistrarea operaiunilor de modificare a regimului juridic al bunurilor din domeniul public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale. Evidenta contabil-financiar a bunurilor care alctuiesc domeniul public al statului i al unitilor administrativ-teritoriale se tine distinct n contabilitate, potrivit normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanelor i aprobate prin hotrre a Guvernului.
195

Drept Administrativ

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Drept Administrativ

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Conf. dr. Dacian Dragos, Asist drd. Ana Ranta ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. I Introducere. Administratia centrala.

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Dou precizri se impun n legtur cu acest text legal:

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Seciunea a II-a Autoritile administraiei publice locale autonome. Prezentare general

Seciunea a III-a Consiliul local

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

5. Funcionarea consiliului local.

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

A se vedea art.20, art.21, art.22, art.23 din lege.

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Seciunea a IX-a Prefectul

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011

Suport de curs an universitar 2010/2011