Reforma al Cdigo Contencioso Administrativo // Marzo de 2010 // Boletn N

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Con el apoyo de la fundacin

Reforma al Cdigo Contencioso Administrativo

OBJETIVO DEL OBSERVATORIO LEGISLATIVO En el Instituto de Ciencia Poltica se considera que la efectiva participacin ciudadana tiene como requisito esencial el acceso a una informacin adecuada y oportuna. Por este motivo, el Observatorio Legislativo busca: i) generar espacios donde diversos sectores puedan debatir y reflexionar sobre el contenido de los proyectos; ii) brindar informacin acerca del trmite de los principales proyectos que se discuten en el Congreso, y iii) contribuir con el debate generando propuestas que desde la sociedad civil enriquezcan los proyectos.
El Observatorio Legislativo es un proyecto del Instituto de Ciencia Poltica apoyado econmicamente por la Comunidad de Madrid, en su inters por promover proyectos que permitan el fortalecimiento institucional.

CONTEXTO
La reforma que pasa a segund0 debate, se orienta de manera especial a constitucionalizar el derecho administrativo, favoreciendo la existencia de herramientas y mecanismos idneos para respetar y asegurar las garantas fundamentales de los individuos, en todas las instancias del trmite procesal. A su vez, se fortalece el derecho de peticin como mecanismo para iniciar la actuacin administrativa, y se le otorga a la administracin y al juez mecanismos para proteger los derechos fundamentales en todo el proceso administrativo. Finalmente, el proceso de descongestin y eficiencia que ya se vena adelantando al interior de la jurisdiccin contencioso administrativa, busca ser reforzado por este nuevo cdigo. En palabras del presidente del Consejo de Estado, la nueva normativa apunta a que "cuando se requiera ir donde el juez, el administrado debe encontrar procedimientos giles, garantistas, que le permitan hacer efectivas las condenas a su favor, que no se dilaten innecesariamente en el tiempo y que no tengan el vicio de la tramitologa. Esta nueva concepcin de proceso judicial contencioso tiene un gran componente de oralidad"1. As las cosas, el proyecto de reforma al Cdigo Contencioso Administrativo nace bajo el entendimiento de que es necesario fortalecer procedimientos simples, rpidos y eficientes en lo que tiene que ver con la relacin administrado-administracin. Es de esperar que con su aprobacin se presente una transicin importante al interior de la jurisdiccin y de la misma administracin, la cual seguramente se materializar en mayores garantas para las reclamaciones de los ciudadanos.
1 Diario El Colombiano. publicado el 5 de octubre de 2009 en http://www. elcolombiano.com. Consultado el 15/03/2010.

a administracin de justicia en Colombia se ha caracterizado en los ltimos aos por una marcada tendencia reformista que busca aumentar la eficiencia y mejorar las condiciones de acceso al aparato judicial. Ejemplo de esto es el Decreto 4820 de 2007, con el que el gobierno nacional cre la comisin para la reforma a la jurisdiccin contencioso administrativa y estableci que en el plazo mximo de un ao, dicha comisin deba presentar ante el Congreso de la Repblica un proyecto de reforma al actual Cdigo Contencioso Administrativo. El Decreto hace explicita la necesidad de reducir los procedimientos judiciales que se presentaban en la jurisdiccin contencioso administrativa, razn por la cual, deban fortalecerse los mecanismos que se surten ante la administracin, con el fin de reducir el trmite legal, as como pensar en alternativas adecuadas para introducir la oralidad dentro de este tipo de procesos, con lo que se esperara una reduccin en la congestin y la mora judicial. Atendiendo a este llamado, fue radicado el 17 de Noviembre de 2009 en el Senado de la Repblica, el proyecto de ley 198 de 2009, el cual busca reemplazar el Cdigo Contencioso Administrativo por un nuevo Cdigo de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, de manera que no slo se acojan las directrices del Decreto del 2007, sino que tambin se adapte la normativa a los principios y parmetros de la Constitucin Poltica, pues desde 1991 se introdujo un modelo diferente de Estado que impacta en su seno los deberes y mecanismos de actuacin de la administracin pblica, y que obliga a que las diversas ramas de la administracin de justicia se permeen de los principios constitucionales que con l se desarrollan.

HOJA DE VIDA DEL PROYECTO

Nombre del proyecto: "por la cual se expide el Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo". Nmero del proyecto: 198 de 2009 Senado. Autores: Miguel Ceballos Arvalo, viceministro de Justicia y Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, presidente del Consejo de Estado. Ponentes: senadores Hctor Hel Rojas Jimnez, Javier Cceres Leal, Samuel Arrieta Buelvas, Gustavo Petro Urrego, Roberto Gerlin Echeverra y Marco Alirio Corts Torres. Gaceta del congreso: 1173 y 1210 de 2009. Estado actual: pendiente ponencia para segundo debate.

www.icpcolombia.org

Los grandes temas del proyecto

OBJETIVO
Modernizar la normativa que rige en materia administrativa en Colombia. Hacer de la actuacin ante la administracin un procedimiento ms simple y eficiente, as como ampliar el acceso al aparato judicial por medio de la mayor efectividad del mismo.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El proyecto de ley mantiene la lgica organizativa del Cdigo Contencioso Administrativo vigente, es decir, regula de manera separada los procedimientos que se llevan a cabo ante la misma administracin, con el fin de obtener respuestas o controvertir decisiones. Sin embargo, hace un gran esfuerzo por constitucionalizar el contenido procesal del derecho pblico y ajustar las diferentes figuras al procedimiento, a travs de:

Ajustes a las medidas cautelares decretadas por el juez con el propsito de proteger derechos fundamentales.

En lo que tiene que ver con la modernizacin del procedimiento es necesario resaltar el impulso que la iniciativa legislativa d al uso de nuevas tecnologas de la informacin. En particular, se incentiva la implementacin de mecanismos virtuales de actuacin ante la administracin. Al mismo tiempo, el nuevo Cdigo pretende hacer una compilacin de la normativa existente, eliminando la dispersin actual en asuntos como el deber de atencin de las autoridades al pblico. Adicionalmente se proponen cambios importantes al procedimiento administrativo entre los que se encuentran:

Aumentar el trmino de presentacin

de los recursos a veinte das.

Crear grupos especializados para la

decisin de recursos.

Actualizar el rango de multas que la

administracin puede imponer cuando se incumplan actos administrativos que imponen obligaciones pecuniarias.

Cambiar el nombre de va gubernativa

al procedimiento ante la administracin, por "recursos ante la administracin".

Priorizar el trmite de recursos que

tengan que ver con situaciones que afecten esos derechos.

Fortalecer la fuerza vinculante del precedente judicial, que sin alterar el sistema de fuentes del derecho colombiano, empieza a obligar a los funcionarios en sus decisiones.

EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Otorgar importancia al derecho de

peticin2 como mecanismo de inicio de la actuacin administrativa, estableciendo sanciones ms drsticas a su desatencin y reglamentando su procedencia frente a particulares que cumplen funciones pblicas.
2 Reiteradamente la Corte Constitucional ha determinado el alcance y contenido del derecho de peticin, estableciendo que es "es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Adems, porque mediante l se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la informacin, a la participacin poltica y a la libertad de expresin El ncleo esencial del derecho de peticin reside en la resolucin pronta y oportuna de la cuestin, pues de nada servira la posibilidad de dirigirse a la autoridad si sta no resuelve o se reserva para s el sentido de lo decidido. La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, en forma clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. La propuesta debe ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneracin del derecho constitucional fundamental de peticin". Corte Constitucional, Sentencia T-630/02, Magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.

El proyecto realiza cambios especficos en la manera en que viene operando la justicia administrativa en Colombia, especialmente con relacin a la organizacin y objeto de la jurisdiccin, as como la introduccin de un proceso que combina la oralidad con el proceso escrito. A continuacin se hace un breve recorrido por las modificaciones ms relevantes.

conforman la jurisdiccin contencioso administrativa, en relacin con la asignacin de competencias y la estructura orgnica de los jueces (ver cuadro 1). Se establece un rgimen ms preciso de recusaciones e impedimentos para los jueces y magistrados, que si bien mantiene la remisin al rgimen general del Cdigo de Procedimiento Civil, introduce causales relacionadas con la participacin del funcionario en el nacimiento del acto administrativo atacado jurisdiccionalmente.

w Organizacin de la jurisdiccin: se
realizan algunas modificaciones en cuanto a la organizacin de las entidades que

Cuadro 1. Cambios en la organizacin de la jurisdiccin contencioso administrativa v Se actualizan sus funciones de acuerdo a la constitucin
y leyes que han sido promulgadas con posterioridad.

Consejo de Estado

v Se organiza en tres salas de decisin: la sala plena, la sala

de lo contencioso administrativo, y la sala de consulta y servicio civil.

v Se reglamenta la prctica de los conjueces. Jueces y tribunales administrativos

v Se determinan sus competencias y funciones.

Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Poltica // Boletn N 155

Cuadro 2. Materias objeto de la jurisdiccin contencioso administrativa

ASUNTOS SOBRE LOS QUE SE TIENE JURISDICCIN Contractuales y extracontractuales que involucren entidades pblicas.

ASUNTOS SOBRE LOS QUE NO SE TIENE JURISDICCIN

Contractuales y extracontractuales que involucren entidades pblicas que se desempeen en el mercado financiero, de valores y de seguros, siempre que el litigio se genere por el giro ordinario de sus negocios. Asuntos laborales entre la administracin y empleados oficiales.

Contratos celebrados por empresas de servicios pblicos que incluyan exorbitancias.

w Objeto de la jurisdiccin: se busca

establecer y definir con mayor claridad los asuntos sobre los que se ejerce jurisdiccin en el contencioso administrativo. En el cuadro 2 se muestran algunas de las clasificaciones establecidas.

Extender el petitium de la demanda con

el fin de declarar la nulidad de todos los actos relacionados con el que el peticionario acusa. De esta manera se evitan sentencias inhibitorias.

w Nuevo recurso extraordinario: con

la entrada en funcionamiento de los jueces administrativos, en agosto de 2006, aunque fueron creados con la Ley 446 de 7 de julio de 1998, algunas competencias se trasladaron de manera tal que procesos que eran conocidos en segunda instancia por el Consejo de Estado, ahora son competencia de los tribunales administrativos. Teniendo en cuenta lo anterior, el proyecto plantea un nuevo recurso de anulacin que permita la unificacin de la jurisprudencia y evite que decisiones contradictorias o violatorias de normas adquieran carcter de cosa juzgada sin tener mayor control.

Analizar las pretensiones y deducir de

ellas el tipo de accin que se impetra. As, si se trata de acciones que aparentemente buscan slo anular, pero en realidad buscan restablecer derechos, el trmite se adecuar por el mismo juzgador.

w Introduccin de la oralidad. Proceso mixto que contempla audiencias orales: se establecen tres audiencias orales dentro del proceso contencioso administrativo, de manera que se combina el proceso escrito con el oral. La primera audiencia tendr por objeto el saneamiento del proceso; la fijacin del litigio; la decisin sobre excepciones previas, y el decreto de pruebas. La segunda se concentrar en el decreto de pruebas, y podr prescindirse de sta cuando se trata de asuntos de puro derecho. Finalmente, en la tercera audiencia se escucharn los alegatos de cierre de las partes y se proferir, de ser posible, el sentido del fallo.

Decretar pruebas de oficio, as como

excluir la prueba ilcita y todas las que se deriven de ella.

Decretar de oficio medidas cautelares

para proteger derechos involucrados en el litigio.

w Extensin y adaptacin a terceros

de la jurisprudencia del Consejo de Estado: atendiendo a la necesidad de fortalecer los precedentes judiciales, la iniciativa legislativa propone que sea obligatoria su aplicacin siempre que existan fallos de unificacin jurisprudencial dictados por el Consejo de Estado, en los

Convocar a las partes para que concilien

en cualquier etapa del proceso.

w Unificacin de procesos: pese a que

se mantiene la existencia de mltiples acciones dentro del ordenamiento contencioso colombiano, como son la accin de nulidad simple, accin de nulidad y restablecimiento del derecho, accin de reparacin directa, accin de controversias contractuales y accin electoral, se considera que el fundamento de cada una de ellas es el acceso a la justicia y en este sentido, se propone la unificacin del trmite procesal de cualquiera de ellas.

w Mayores poderes al juez para facilitar la realizacin y cumplimiento de derechos: el juez adquiere un papel ms activo dentro del proceso contencioso, otorgndole facultades como:

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que exista similitud de objeto y causa con el asunto que estn decidiendo. El procedimiento para aplicar el precedente judicial ser el siguiente:

w Disposiciones especiales para el

trmite y decisin de las pretensiones de contenido electoral: se busca hacer esta clase de procedimientos ms

expeditos, de manera que se adecuen al mandato constitucional y su naturaleza jurdica, la cual exigen que sean resueltos de manera pronta.

Cuadro 3. Procedimiento para la extensin y aplicacin del precedente judicial en los casos de recursos ante la administracin

El interesado, estando dentro del trmino de caducidad de la accin presentar ante la administracin la solicitud de aplicar el precedente contenido en el fallo de unificacin.

La solicitud debe ir acompaada de copia de la providencia. Si la administracin no resuelve en el trmino de treinta das o niega la peticin, el interesado puede solicitar la aplicacin de la jurisprudencia al Consejo de Estado.

El Consejo de Estado correr traslado del asunto a la entidad involucrada para que formule sus alegatos y solicite pruebas.

En audiencia oral se evaluarn las pruebas y se determinar si la peticin es procedente. Si es procedente se dicta providencia que ordena la extensin del precedente al caso del solicitante. Si no es procedente se traslada el asunto al juez competente para que tramite el proceso ordinario necesario.

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FORTALECIMIENTO DE LA FUNCIN CONSULTIVA

RGIMEN DE TRANSICIN

El Consejo de Estado, adems de cumplir su funcin como rgano de cierre de la jurisdiccin contencioso administrativa, cumple una funcin consultiva, la cual es modificada en el proyecto con el fin de hacerla ms efectiva y vinculante. En este sentido, se establece la necesidad de solicitar concepto previo de la Sala Consultiva del Consejo de Estado respecto a:

De ser aprobado el nuevo cdigo, se tendr un fuerte impacto en los procesos administrativos y judiciales que se estn tramitando al momento de su entrada en vigencia. Para mitigar esta situacin, el proyecto propone un rgimen de transicin de manera que los procedimientos que se presenten antes de la vigencia de esta ley, seguirn surtindose bajo la legislacin en que se presentaron. Adems, se establece un plan de descongestin judicial para las causas que se seguirn tramitando de acuerdo a la ley anterior y se proponen, para los efectos del nuevo cdigo, fechas de entrada en vigencia separadas para la primera parte de la ley y para la segunda, es decir, lo relativo a los recursos ante la administracin por un lado y el proceso contencioso por el otro.

Los proyectos de decretos-leyes en

ejercicio de facultades extraordinarias.

Los proyectos de ley preparados por el

gobierno nacional sobre organizacin y funcionamiento de la administracin y para aprobacin de tratados internacionales.
OBSERVATORIO LEGISLATIVO
l

Los proyectos de ley o proyectos de disposiciones administrativas que afecten la organizacin, competencia o funcionamiento del Consejo de Estado.

INSTITUTO DE CIENCIA POLTICA

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