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MDULO I: O ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAO PBLICA

1- O Estado

O Estado pode ser definido de diversas maneiras. Uma delas sustenta que o Estado um conjunto de instituies encarregadas do monoplio do uso da violncia. Outra sustenta que o Estado uma organizao, embora possa ser mais propriamente caracterizado como um conjunto organizacional, j que agrega diversas organizaes. Avanando um pouco mais, pode-se definir o Estado como uma estrutura poltica e organizacional formada pelos seguintes elementos ou partes: poder poltico soberano, um povo, que se organiza de modo a formar a sociedade; um territrio, ou seja, uma base fsica sobre a qual se estende a jurisdio do poder soberano. um governo, atravs do qual se manifesta o poder soberano do Estado

O poder poltico soberano significa o poder mais alto que existe dentro do territrio com relao ao seu povo, e frente a outros Estados. Expressa-se como ordenamento jurdico impositivo, ou seja, o conjunto das normas e leis que se exercem imperativamente e extroversamente. Vejamos o que significa isso. Todas as demais organizaes existentes na sociedade igrejas, sindicatos, empresas, universidades, partidos polticos, etc - possuem normas que se limitam a regul-las internamente. O Estado a nica organizao cujo poder regulatrio ultrapassa os seus prprios limites organizacionais e se estende sobre a sociedade como um todo - sendo, por isso, chamado de poder extroverso. Alm disso, e em virtude disso, o Estado a nica organizao dotada de soberania. Ou seja, internamente o seu poder se superpe a todos os poderes sociais, que lhe ficam sujeitos de forma mediata ou imediata; e externamente o seu poder independente do poder de outros Estados e/ou atores no-estatais. O territrio que inclui o espao terrestre, areo e aqutico - um outro importante elemento do Estado. Mesmo o territrio desabitado - onde no tm lugar interaes sociais - parte do Estado, que sobre ele exerce poder soberano, controlando seus recursos. Por outro lado, ainda que haja sociedade, ou at mesmo nao, quando no h territrio controlado pelo poder soberano, no h Estado. O Povo, por sua vez, o conjunto de cidados que se subordinam ao mesmo poder soberano e possuem direitos iguais perante a lei. O Governo, por sua vez, o ncleo decisrio do Estado, formado por membros da elite poltica, e encarregado da gesto da coisa pblica. Enquanto o Estado permanente, o governo transitrio porque, ao menos nas democracias, os que ocupam os cargos governamentais devem, por princpio, ser substitudos periodicamente de acordo com as preferncias da sociedade.

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Na realidade, o Estado parte da sociedade. E uma estrutura poltica e organizacional que se sobrepe sociedade, ao mesmo tempo que dela faz parte. A sociedade, por sua vez, a fonte real de poder do Estado, na medida em que estabelece os limites e as condies para o exerccio desse poder pelos governantes.

2- As Funes do Estado Existem pelo menos duas hipteses sobre como e para que finalidade se constituiu e se manteve esta complexa estrutura organizacional que o Estado. A primeira afirma que o Estado surgiu de um processo histrico de crescente complexificao da sociedade e da sua diviso em classes, destinando-se a assegurar o sistema de classes vigente. A outra hiptese sustenta que o Estado surge de um contrato entre os homens, pelo qual estes renunciam a uma parte da sua liberdade - especialmente a parte que se refere ao uso privado da violncia. Os homens fazem isso a fim de poder contar com uma autoridade que, monopolizando o uso da fora, possa manter a ordem, garantir os direitos de propriedade e assegurar a execuo dos contratos. Em qualquer das duas hipteses, a primeira funo do Estado a manuteno da ordem e da segurana interna e a garantia da defesa externa. E por esse motivo que um dos componente fundamental do Estado o aparato de segurana pblica constitudo por uma fora policial e militar pblica. E tambm por esse motivo que freqentemente o Estado definido como a instituio que exerce o monoplio legtimo do uso da fora ou da coero organizada. Entretanto, a prpria funo de manuteno da ordem exige mais do que o controle dos meios para o exerccio da violncia. A menos que se admita a hiptese do poder arbitrrio, a manuteno da ordem pelo Estado - a resoluo de conflitos, a aplicao da justia, a imposio de sanes - exige regras estabelecidas. Assim, uma outra funo do Estado a de regulamentao jurdica. Ou seja, a partir das suas relaes com a sociedade, o Estado estabelece o ordenamento jurdico das interaes coletivas. Por outro lado, j que suas atividades, por definio, no so auto-sustentveis, a segunda funo do Estado estabelecer e cobrar tributos dos que vivem sob seu domnio e administrar os recursos obtidos dessa forma. E por esses motivos que um outro componente fundamental do Estado o quadro administrativo ou administrao pblica, que tem como atribuio decidir, instituir e aplicar as normas necessrias coeso social e gesto da coisa pblica. Essas so funes clssicas do Estado, presentes mesmo nas concepes do Estado mnimo, originalmente caractersticas do capitalismo competitivo, quando predominava aquilo que hoje denominamos Estado Liberal. Todavia, com variaes entre os diferentes pases, o Estado mnimo - que se restringia a assegurar as condies de funcionamento do mercado - representava antes um modelo ideal do que a efetiva realidade, particularmente no que dizia respeito ao comrcio exterior. Em outras palavras, como regra, j nos sculos XVIII e XIX, na maior parte dos pases ocidentais o Estado desempenhava funes de proteo economia interna, mediante polticas claramente protecionistas. A concepo minimalista do Estado, na verdade, se resumia s funes sociais.

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Ainda assim, desde o sculo XVIII alguns Estados europeus (ustria, Prssia, Rssia, Espanha) comearam a desenvolver outras funes, orientadas para o bem-estar dos sditos. Essas, entretanto, no eram tpicas do moderno Estado capitalista: tinham natureza estritamente assistencial e assumiam o carter de uma ddiva patriarcal em estruturas de poder do tipo patrimonialista. No sculo XIX, somente na Prssia - cujo capitalismo ainda era frgil - que foram aprovadas leis de proteo do Estado ao proletariado industrial, nas situaes de trabalho, invalidez e velhice. Na Inglaterra, bero do capitalismo moderno, j no sculo XVIII alguns crculos intelectuais defendiam a necessidade de o Estado atuar na educao dos cidados. Entretanto, foi somente no incio do sculo XX que foram aprovadas medidas para a instituio de um seguro nacional de sade. Pouco depois, com a Primeira Guerra Mundial inicia-se um processo mais amplo de interveno do Estado na economia, tanto na produo (indstria blica) como na distribuio (gneros alimentcios e sanitrios) de bens. Mais tarde, com a grande crise de 1929, as tenses sociais criadas pela inflao e pelo desemprego provocaram um aumento generalizado da atividade social do Estado visando a sustentar o emprego e evitar o absoluto aviltamento das condies de vida dos trabalhadores. Todavia, somente na dcada de 1940 que efetivamente se definiu uma funo social do Estado, com a afirmao explcita do princpio do Estado de Bem Estar Social: independentemente da sua renda, todos os cidados, como tais, tm direito a ser protegidos contra situaes de dependncia de longa durao (velhice, invalidez) ou de curta durao (doena, maternidade, desemprego). Finalmente, desde o fim da Segunda Guerra, na maioria das sociedades industrializadas assumiu-se como funo do Estado a oferta de servios sociais, que gradualmente passaram a abranger diversas polticas de proteo e de compensao das desigualdades sociais - renda mnima, alimentao, sade, educao, habitao, etc - asseguradas aos cidados como direito poltico e no como caridade. Ao mesmo tempo, o Estado assumiu a funo de prover a maximizao da eficincia do sistema econmico mediante a planificao e a gesto direta de grandes empresas, a regulamentao econmica e a interveno pblica em sustentao iniciativa privada. De forma bastante simplificada, estas caractersticas definem o chamado Welfare State ou Estado de Bem Estar Social. No caso brasileiro, desde a dcada de 1930 o Estado assumiu uma funo central na economia, seja atravs do ingresso direto na atividade econmica, como produtor, ou como promotor direto do desenvolvimento, segundo o modelo de substituio das importaes. Por todo o perodo que compreende os governos Getlio Vargas, Gaspar Dutra, Juscelino Kubitscheck, Jnio Quadros/Joo Goulart e todos os governos do regime militar, o Estado brasileiro assumiu definitivamente a funo de interveno - sob variadas formas - no processo econmico a ttulo de estimular o desenvolvimento e suprir reas no exploradas pela iniciativa privada. Em proporo muito inferior, tambm assumiu funes sociais, com a poltica de proteo ao trabalho, atravs da CLT e, mais tarde, com algumas polticas de sade e de educao pblica, ou at mesmo de habitao. Entretanto, durante a maior parte do tempo, a maioria das polticas sociais brasileiras esteve restrita aos que possuam empregos formais, descaracterizando a dimenso universalista tpica do Estado de Bem Estar. S recentemente, com a Constituio de 1988 - e em algumas reas especficas, como a de educao e de sade - que foram efetivamente implementadas polticas sociais universalistas.

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3- Os Poderes do Estado: o Executivo, o Legislativo e o Judicirio

Vimos que o Estado uma estrutura poltica e organizacional dotada de poder extroverso, que exerce imperativa e soberanamente. Como se exerce esse poder? Como ele pode ser controlado? Na histria do mundo ocidental, nem sempre foram estabelecidas distines entre Estado e governo. A diferenciao entre esses dois conceitos tpica do pensamento democrtico, onde cumpre um papel essencial para fundamentar as propostas de limitao ao poder arbitrrio. John Locke, por exemplo, no Segundo Tratado sobre o Governo, ao sustentar que os governos abusivos podem ser dissolvidos sem que a sociedade poltica - o Estado entre em desintegrao, oferece uma via para o controle do poder dos governantes. E tambm Locke que elabora uma das primeiras e mais importantes reflexes sobre a separao dos poderes, embora seja menos conhecido que Montesquieu, autor ao qual classicamente se atribui a doutrina da separao dos poderes. Na lgica do pensamento desses dois grandes autores existe uma mesma idia: sempre que o poder concentrado, grande a possibilidade de que seja exercido de maneira abusiva. O abuso vai at onde encontre limites. O nico limite ao poder o prprio poder. Ento, a sociedade poltica deve ser organizada de tal modo que o poder seja um freio ao prprio poder. Isso se faz atravs da diviso do poder em partes dotadas de atribuies distintas e limites precisos. Dessa forma, sendo independentes, cada uma das partes poder servir de freio s demais. Assim, em termos genricos, cada um dos poderes exerce funes limitadas e especficas, como se segue. Ao Legislativo cabe fazer as leis, aperfeio-las e revog-las. Ao Executivo cabe aplicar as leis, assegurar a ordem interna e a defesa externa, bem como conduzir as relaes internacionais. Ao Judicirio cabe julgar e punir as transgresses s leis e arbitrar dissdios da ordem civil luz da legislao estatuda. No caso brasileiro, a Constituio estabelece que o Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal (Artigo 44). E que cabe ao Congresso Nacional dispor sobre todas as matrias de competncias da Unio (Artigo 48). Estabelece, tambm, que o Poder Executivo exercido pelo Presidente da Repblica, auxiliado pelos Ministros de Estado (Artigo 76). Finalmente, estabelece que o Poder Judicirio exercido pelo Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justia, Tribunais Regionais Federais e Juizes Federais, Tribunais e Juizes do Trabalho, Tribunais e Juizes Eleitorais, Tribunais e Juizes Militares e Tribunais e Juizes dos Estados e do Distrito Federal e Territrios; O Supremo Tribunal Federal e os Tribunais Superiores possuem jurisdio sobre todo o territrio nacional. Nos pases onde o sistema de governo parlamentarista a separao entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo menos ntida do que nos pases com sistema de governo presidencialista. Isso ocorre porque no parlamentarismo o Poder Executivo exercido pelo Gabinete, que formado pelos parlamentares eleitos pelo partido poltico ou pela aliana partidria que conseguiu eleger a maioria no Congresso. Neste caso, as funes de controle e fiscalizao do Legislativo sobre o Executivo cabem, por definio, aos partidos de oposio.

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Nos pases de governo presidencialista, o Poder Executivo eleito separadamente. Existe uma ntida distino entre este e o Legislativo. Entretanto, o governo procura compor uma maioria de parlamentares no Congresso, que sirvam de base de apoio s polticas governamentais. Os trs Poderes so independentes. Mas deve haver um equilbrio entre eles, que dado por mecanismos de pesos e contrapesos. Assim, tem-se a presena de cada um dos Poderes na rbita do outro, mediante as faculdades de estatuir e de impedir. O Executivo mostra-se presente na rbita do Legislativo por meio da mensagem presidencial (que recomenda) e do poder de veto (que impede), pela iniciativa em matria oramentria e financeira, pela elaborao de leis delegadas com a autorizao do prprio Legislativo, e, excepcionalmente, tambm pela utilizao da Medida Provisria (que tem fora de lei). O Executivo participa na esfera do Judicirio pela faculdade de nomear membros deste Poder e de conceder indultos. O Legislativo envolve-se nos domnios do Executivo atravs das faculdades de rejeio do veto, de sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem o poder regulamentar ou os limites de delegao legislativa, de instaurar processo de impeachment contra a autoridade executiva, de aprovao de tratados e de apreciao e ratificao das indicaes do Executivo para o desempenho de cargos da administrao pblica, alm da organizao administrativa e judiciria do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio e dos Territrios. Alm disso, exerce a fiscalizao contbil, financeira e oramentria, mediante suas atribuies de controle externo, com o auxlio do Tribunal de Contas. Em relao ao Judicirio, o Legislativo atua na organizao do Poder Judicirio, na atividade de processar e julgar Ministros do Supremo tribunal Federal e de proceder a julgamento poltico. O Poder Judicirio, atua na esfera legislativa ao iniciar lei complementar sobre o Estatuto da Magistratura. O poder de impedir do Judicirio exercido frente ao Legislativo quando decide sobre a inconstitucionalidade de seus atos e frente ao Executivo quando profere a ilegalidade de medidas administrativas.

4- O Papel Social do Estado

O papel social do Estado vem sendo redefinido em todo o mundo ocidental moderno, desde o final da dcada de 1970. Na primeira metade daquela dcada, iniciou-se uma grande crise econmica, de escala mundial, cujo marco inicial mais visvel foram as duas crises do petrleo (de 1973 e 1979). Encerrou-se, ento, a fase de prosperidade vivida pelo mundo desde o fim da Segunda Guerra, sendo substituda por uma prolongada recesso, a partir da qual constataram-se acentuados problemas de inviabilidade do chamado Estado de Bem Estar Social (Welfare State). At ento, o mundo capitalista vivia um perodo de altas taxas de desenvolvimento econmico e de um amplo consenso quanto ao papel do Estado de promover o crescimento econmico e o bem estar social. Em outras palavras, acreditava-se que era funo do Estado: (a)intervir ativamente na economia - regulamentando, estimulando e produzindo bens e servios - a fim de gerar empregos e desenvolver reas estratgicas; (b) oferecer polticas sociais de natureza universalista, especialmente polticas compensatrias.

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Ora, em nenhum pas, nem em nenhuma poca da histria, as atividades do poder pblico (Estado) foram destinadas a, ou capazes de gerar riquezas. Assim sendo, para financiar todas e quaisquer das suas tarefas, o Estado necessita extrair recursos dos empreendimentos produtivos. Ou seja, como regra, a atividade pblica se sustenta com os recursos gerados pela atividade privada. Porm, com a crise econmica, o investimento privado se reduz e a capacidade do Estado de extrair tributos se torna drasticamente menor. Esta a chamada crise fiscal : o Estado simplesmente no consegue arrecadar o suficiente para manter os seus gastos e, por outro lado, tem dificuldades em gastar dentro dos limites do que arrecada. Ocorre que, mesmo pagando impostos, a sociedade sofre as consequncias da crise fiscal a falta de vagas nas escolas ou a m qualidade do ensino pblico; as condies apavorantes que enfrentam os que tm que recorrer ao sistema pblico de sade; o aumento da criminalidade e da violncia, sem que as foras policiais sejam capazes de garantir a segurana dos cidados; a precariedade das estradas e vias pblicas; a lentido da justia, etc - enfim, servios pblicos insuficientes e de m qualidade. Insatisfeita com isso, a sociedade nega aos governantes o apoio e a confiana para que adotem medidas destinadas a resolver esses problemas. Finalmente, um processo que vinha se desenvolvendo de maneira acentuada desde a Segunda Guerra - a globalizao e as grandes transformaes tecnolgicas, especialmente nas rea de microeletrnica e telecomunicaes - assume a sua dinmica mais acelerada a partir da dcada de 1980. At ento, o Estado Nacional era o ator mais relevante das relaes internacionais. Essas se orientavam principalmente em torno do conflito leste-oeste, lideradas pelas duas potncias hegemnicas - Estados Unidos e URSS - sendo as assimetrias entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento uma das suas dimenses. Com a queda do Muro de Berlim em 1989 e com a dissoluo da Unio Sovitica em 1991-92, acabam-se as principais distines polticas e econmicas entre o mundo ocidental, democrtico e capitalista e o mundo oriental, autoritrio e socialista. Novos atores assumiram papis centrais no cenrio internacional e as disputas passaram a envolver diretamente atores no-estatais - como as ONGs, os movimentos tnicos, as corporaes transnacionais, os agentes do sistema financeiro internacional, etc. O conflito j no obedece ao eixo capitalismo/socialismo, leste/oeste. Mas tambm no se resume ao eixo norte/sul, pases desenvolvidos/pases em desenvolvimento, embora este tenha ganho maior relevncia e suscitado novas questes, principalmente tendo em vista o processo de liberalizao dos mercados externos. Nesse novo ambiente, aumenta a interdependncia das naes, os Estados nacionais passam a dispor de menor poder regulatrio, tornam-se mais vulnerveis s grandes corporaes transnacionais (desde os empreendimentos legtimos at o crime organizado), perdem boa parte da sua capacidade de controlar os fluxos financeiros e comerciais e de decidir autonomamente as suas polticas macroeconmicas. Alm disso, o processo de regionalizao faz com que os blocos econmicos - como a Unio Europia, o Nafta e o Mercosul assumam um papel mais relevante, substituindo grande parte das relaes bilaterais por relaes multilaterais. Com isso, os Estados perdem uma outra parcela da sua capacidade de gerir autonomamente seus negcios internos.

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Todas essas transformaes resultaram em importantes mudanas no papel do Estado e no estabelecimento de novas relaes com os diversos agentes da sociedade e com os atores internacionais. Definitivamente, nesse novo ambiente j no so contempladas as funes de provedor direto de todos os bens e servios sociais, nem de produtor econmico competindo com a iniciativa privada. Em primeiro lugar, na maior parte das sociedades ocidentais os governos adotaram polticas de privatizao, reduzindo ou mesmo eliminando a sua participao direta na economia. Assume-se hoje que o papel do Estado, que ir prevalecer no sculo XXI, ser o de regulador e de transferidor de recursos, e no o de Estado executor. As excees seriam as funes executivas estritas do Estado, as que afetam diretamente direitos humanos fundamentais e/ou questes ticas e as atividades que no podem ser recompensadas no mercado via cobrana dos servios. Em linhas gerais, o papel do Estado seria: assegurar os direitos do cidado e do consumidor; estimular o desenvolvimento auto-sustentado; incentivar a competitividade do setor privado; induzir a busca de padres mais elevados de qualidade dos bens e servios oferecidos pelo mercado; coibir as prticas predatrias e ilegais na busca do lucro econmico.

Nas relaes com as organizaes privadas prevalece a perspectiva de que existem claras e relevantes distines entre o mercado e o setor pblico e de que o que mais racional e enriquecedor para a sociedade como um todo a cooperao entre as duas esferas - e no a superposio, nem o protecionismo injustificado. Tambm mudaram as relaes do Estado com a sociedade civil organizada. Entende-se hoje que instituies como sindicatos, ONGs, associaes civis, entidades filantrpicas, etc., compartilham com o Estado o fato de serem orientadas para o interesse pblico, embora no sejam propriedade estatal. Assim, exibem um significativo vnculo de afinidade com o Estado e podem representar um importante canal de articulao com os interesses sociais, tornando a ao do Estado mais efetiva e contribuindo para o melhor atendimento das necessidades dos cidados. Antes, essas organizaes eram percebidas principalmente como demandantes - frente s quais o Estado ou fazia concesses ou competia pela lealdade de suas clientelas. Hoje, passam a ser vistas como parceiras em potencial, dotadas de recursos estratgicos conhecimento especfico, trnsito junto s clientelas, intimidade com os problemas a serem solucionados, etc - nas suas reas de atuao, sendo capazes de suprir a ao do Estado em diversas reas e, em outras, somar esforos para obter melhores resultados.

5- A Relao Estado/Cidado e Cidado/Estado

At aqui, o centro da discusso tem sido o Estado. Cabe agora passar ao outro lado: o cidado. Para isto, til comear discutindo o que cidadania.

Cidadania um conceito bastante antigo, tendo se originado na cidade-Estado grega. Embora tenha passado por numerosas e profundas mudanas, a idia bsica do conceito de cidadania permanece a mesma. Cidadania significa a efetiva possibilidade do indivduo tomar parte, por vias diretas ou indiretas, nas decises coletivas que afetam a sua vida e o seu destino. Em outras palavras, significa o direito e a capacidade dos membros de uma sociedade de interferirem no prprio Direito, ou seja, na formulao e execuo das leis. Em troca deste direito, o indivduo se compromete a contribuir, de alguma forma, para com o bem estar da coletividade. Isso quer dizer que a cidadania uma relao de direitos e deveres. Relao - de direitos e deveres - para com quem? Para com o conjunto dos cidados e das pessoas jurdicas por eles institudas. Isto quer dizer que a cidadania , por um lado, uma relao de direitos que so assegurados ao indivduo nas suas interaes com outros indivduos da mesma natureza1 e tambm nas suas relaes com o Estado2; e por outro lado, uma relao de deveres, aos quais o indivduo est obrigado nas suas interaes com outros indivduos da mesma natureza e tambm nas suas relaes com o Estado. A presena do Estado uma condio essencial para a cidadania, ou seja, sem Estado no existe a possibilidade da cidadania. Entretanto, pode existir Estado sem que haja cidadania, como ocorria nos Estados Absolutistas do incio da Idade Moderna; ou pode existir Estado sem que a cidadania seja assegurada em sua plenitude, como ocorria e ocorre nos Estados autoritrios contemporneos. Do ponto de vista dos direitos, historicamente, primeiro foram estabelecidos os direitos civis - em relao a um Estado que antes era opressor ou desptico: a garantia da segurana (vida e integridade fsica), liberdade (de ir e vir, de crena, de opinio e de fazer tudo o que no fosse proibido) e de propriedade (de trabalhar, de comprar e vender bens e servios, de desfrutar e de acumular os bens adquiridos). Mais tarde, no sculo XIX, os democratas conquistaram os direitos polticos - em relao a um Estado que antes era oligrquico e politicamente excludente: o direito de associar-se, de manifestar e divulgar opinio, de votar e de ser votado, de participar e influir nas decises.
Para melhor compreenso, ser til estabelecer algumas diferenas. Populao qualquer conjunto de indivduos. Logo, populao no o mesmo que sociedade. Povo, por sua vez, o conjunto de cidados que possuem direitos iguais perante a lei. Entretanto, a idia de direitos iguais no abrange nem o conceito terico nem o fenmeno real do poder poltico e dos interesses, que certamente no so iguais. Assim, povo no a mesma coisa que sociedade, j que esta ltima inclui as manifestaes de poder poltico e de interesses e implica diferenciao. Sociedade o conjunto de cidados que mantm relaes entre si, compartilham determinadas regras de vida coletiva e que se diferenciam segundo os seus interesses e o poder poltico que possuem, inclusive o poder organizacional. O conceito de sociedade se refere esfera privada da vida coletiva, que a base da formao de interesses: o espao da famlia, das crenas religiosas, das manifestaes tnicas e culturais e, principalmente, das atividades econmicas.
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O conceito de Estado se refere esfera pblica, ou seja, o espao dos interesses coletivos.

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Ainda mais tarde, na segunda metade do sculo XIX, os socialistas definiram os direitos sociais, que s no decorrer do sculo XX foram inscritos nas constituies de vrios pases: o direito instruo e educao, o direito proteo contra situaes de vulnerabilidade ou dependncia de longa durao (velhice, invalidez) ou de curta durao (doena, maternidade, desemprego) e vrios outros - como renda mnima, alimentao, sade, habitao, etc - assegurados aos cidados enquanto direito, e no como caridade. Entretanto, nas duas ltimas dcadas do sculo XX comeou a surgir um conjunto de novos direitos, que ainda encontram-se espera de maior reflexo por parte de juristas, filsofos e polticos. Trata-se de direitos que, por assim dizer, ou sempre existiram ou passaram a existir em virtude das transformaes mundiais recentes: as mudanas da intimidade, que deram origem demanda pelos direitos de privacidade, abrangendo a proteo intimidade e famlia, a regulamentao das relaes de gnero e chegando at a proteo contra a explorao infanto-juvenil; a mudana do relacionamento do homem com a natureza, que ensejou a reivindicao a todo um conjunto de direitos ambientais; as guerras, a explorao econmica desenfreada e as mudanas culturais deste sculo chamaram a ateno para a necessidade de assegurar os direitos ao patrimnio histrico-cultural das naes; e, por ltimo, mas no menos importante, a grande transformao na percepo do papel do Estado e das relaes entre os interesses privados e o interesse pblico deram origem demanda pelo direito ao patrimnio econmico pblico, ou em palavras mais simples o direito coisa pblica. Vale indagar: o que coisa pblica? Em primeiro lugar, o conjunto de bens patrimoniais e recursos financeiros originados dos impostos pagos pelos cidados sendo, por isso, propriedade da coletividade. Desta forma, a coisa pblica muito diferente da propriedade privada, que consiste em um direito de exclusividade no desfrute de qualquer bem ou servio obtido por meios privados. Em segundo lugar, alm do patrimnio material, a coisa pblica abrange tambm as instituies do regime politico, construdas pelo esforo e envolvimento da sociedade. Finalmente, o conceito de coisa pblica abrange tambm um significado mais amplo de patrimnio comum do povo, compreendendo tudo o que pblico, inclusive a educao, a cultura, a cincia e a tecnologia, o meio ambiente, etc. Dada a sua natureza, nessas trs acepes, a coisa pblica mais que estatal, e deve ser gerida tendo em vista o interesse da sociedade - e no o interesse de grupos privados ou um suposto interesse do Estado. Todos esses aspectos acima mencionados dizem respeito ao conceito de cidadania enquanto exerccio assegurado de direitos. Cabe agora mencionar alguns dos principais deveres implcitos nesta mesma relao. Para comear, se a cidadania se define como a participao dos indivduos na formulao e execuo das leis, a primeira implicao lgica do ponto de vista dos deveres, a obedincia s leis estabelecidas. Embora isto possa parecer evidente, vale ressaltar que, sem esta aquiescncia, nem sequer possvel a vida em sociedade. Por isso, a obedincia s leis significa a obrigao de todos de contribuir para a manuteno da ordem que viabiliza a coexistncia coletiva, reduzindo os custos da coero. Isso porque, como as leis consistem em regras destinadas a estabelecer os limites entre o interesse particular e os interesses coletivos, por mais bvio que seja o dever de obedecer s leis, alguns indivduos podem estar pouco

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propensos a cumpri-lo quando isso implicar em restries ao seu interesse particular. E, todas as vezes que alguns privilegiam o seu interesse particular em detrimento da lei, os custos de coero preveno, represso e punio se tornam mais elevados e recaem sobre os demais membros da coletividade. Um segundo dever de cidadania a contribuio, na forma do trabalho de todos - segundo suas capacidades e habilidades - para as atividades de defesa pblica, sempre que se fizer necessrio reagir a efetiva ameaa integridade da coletividade. Isso significa tanto a defesa externa, quanto o envolvimento dos cidados nas atividades de defesa civil, nos casos de calamidade ou emergncia pblica. Um terceiro dever de cidadania consiste na contribuio para o financiamento das atividades de interesse comum da coletividade. Na prtica, corresponde ao pagamento de impostos destinados a prover recursos para assegurar a aplicao das leis; para estabelecer e sustentar as instituies destinadas a tornar exequvel o exerccio de todos os direitos de cidadania; e para promover o desenvolvimento social. Na realidade, o pagamento de impostos o que viabiliza todos os servios e bens oferecidos pelo Estado sociedade: sade, educao, segurana, reforma agrria, cultura, proteo ambiental, e muitos outros. Quando os indivduos se negam ao cumprimento deste dever de cidadania, no mnimo, as consequncias so: (a) os bens e servios oferecidos a eles prprios so prejudicados em quantidade e em qualidade; (b) os bens e servios oferecidos a outros cidados so prejudicados da mesma maneira; (c) outros indivduos so onerados de alguma outra forma para suprir os deficits gerados. O quarto - mas no menos importante - dever de cidadania diz respeito ao controle social. Durante o sculo XX foi se tornando claro que, medida que crescia o montante de recursos compreendidos como coisa pblica, crescia a cobia dos grupos de interesses particulares e a sua capacidade de se apropriar privadamente desses bens. Comeou a se tornar evidente que a cidadania s atingiria a sua plenitude quando os cidados se tornassem conscientes do interesse pblico. Ou seja, para alm dos seus direitos de usufruto particular, os cidados sero tanto mais cidados, quanto menos forem simples espectadores e maior for o seu compromisso para com o bem pblico. Com isso, comeou a se estabelecer a noo de um dever cvico de controle social que se exerce no apenas sobre as agncias, servios e servidores pblicos, mas tambm sobre as empresas, instituies e agentes privados. Na realidade, o controle social consiste em uma mistura, um hbrido de dever e direito como a rejeio, a denncia e o combate corrupo e ao nepotismo, aos privilgios corporativos, s transferncias ilegtimas [ainda que legais] de recursos pblicos, excluso social, violao dos direitos humanos, baixa qualidade de bens e servios oferecidos populao, etc Resumindo, a concepo predominante nas sociedades democrticas contemporneas evoluiu para a idia de que o Estado e as organizaes que o compem ao invs de servirem ao prprio Estado e serem auto-referidas - existem para servir sociedade, para atender aos cidados. Em consequncia, as relaes do Estado com os cidados em geral passaram por um significativo processo de transformao cujo foco o exerccio da cidadania ativa. Os cidados que so os portadores dos direitos fundamentais que justificam a prpria existncia do Estado e de suas organizaes. Nesse sentido, no apenas os cidados so percebidos como portadores de direitos, mas tambm de deveres, e vistos como co-responsveis pela efetividade dos bens pblicos. Essa co-

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responsabilidade resulta, de um lado, da incluso dos cidados nos processos de controle social; e, de outro, na sua participao ativa na escolha dos dirigentes das organizaes, na formulao das suas polticas e no acompanhamento e avaliao dos resultados. Implica, portanto, novas relaes Cidado-Estado e Estado-Cidado, onde a nfase recai sobre a participao poltica, a transparncia e accountability.

6- A Constituio Federal, a Constituio Estadual e as Leis Orgnicas Municipais

Da mesma forma que a separao dos Poderes representa um mecanismo para evitar o uso arbitrrio da autoridade, assim tambm ocorre com o arranjo federativo. Para entender como isto ocorre, til recordar as distines existentes quanto forma dos Estados. Simplificando um pouco, possvel dizer que, quanto forma, os Estados podem ser unitrios ou federados. O Estado Unitrio aquele no qual a ordem poltica, a ordem jurdica e a ordem administrativa formam uma unidade singular, referida a um s povo, um s territrio e um nico titular do poder pblico. Inexistem coletividades inferiores ao prprio Estado que sejam providas de rgos prprios. Assim, o governo organizado em apenas dois nveis, um soberano: o nacional; e o outro: as administraes locais que, como regra, no possuem autonomia poltica, jurdica, nem administrativa. J o Estado Federado consiste no Estado soberano, formado pela unio de uma pluralidade de estados-membros. Existem trs nveis efetivos de governo, e no apenas um governo e as instncias administrativas subordinadas. Entre o governo nacional e os governos locais ou municipais, situa-se um nvel intermedirio: o governo estadual, dotado de autonomia poltica, jurdica e administrativa. O poder do Estado federado emana dos estados-membros, ligados em uma unidade estatal (Unio). Os estados-membros no possuem soberania externa e, do ponto de vista interno, acham-se em parte sujeitos a um poder nico, que o poder federal, e em parte conservam sua independncia. Como essa independncia parcial, expressa-se como autonomia e no como soberania. Desse modo, cada um dos estados-membros pode mover-se livremente, desde que se limite esfera da competncia que lhe atribuda pela norma constitucional comum, expressa como Constituio Federal. Para isso, tanto a Unio como cada um dos estadosmembros possuem sua prpria Constituio, suas prprias leis ordinrias, e seus prprios poderes executivos, legislativos e judicirios. Dessa forma, constituem sistemas polticos completos. Os cidados esto sujeitos observncia tanto da legislao federal como das leis especficas dos estados-membros a que pertencem, alm das leis municipais. O problema do conflito de obedincia entre os trs nveis de governo e suas jurisdies se resolve mediante a norma constitucional de que os estados regem-se pela sua Constituio Estadual e demais leis que adotarem, desde que observados os princpios da Constituio Federal (Artigo 25) e os municpios regem-se por Lei Orgnica Municipal prpria, atendidos os princpios da Constituio Federal e da Constituio do respectivo Estado (Artigo 29). No Brasil, existem atividades que representam atribuies de competncia privativa da Unio, conforme o estabelecido no Artigo 21 da Constituio. J no Artigo 23 so descritas

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as atribuies compartilhadas pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Alm disso, h todo um conjunto de temticas sobre as quais a atividade de legislar cabe exclusivamente Unio (Artigo 22), havendo um outro conjunto de matrias cuja legislao cabe concorrentemente Unio, aos Estados e ao Distrito Federal (Artigo 24) e um terceiro rol de assuntos de competncia legislativa municipal (artigo 30). Quando se trata de legislao concorrente, a competncia da Unio se limita ao estabelecimento das normas gerais, e esta no exclui a competncia suplementar dos Estados. Entretanto, as normas gerais suspendem a eficcia da lei estadual no que for contrrio lei federal. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados podem exercer competncia legislativa plena para atender s suas peculiaridades. Nos casos previstos pela Constituio, a Unio poder intervir nos Estados e no Distrito Federal (Artigo 34); e os Estados podero intervir em seus Municpios e a Unio poder intervir nos Municpios localizados em Territrio Federal (Artigo 35). A relao poltica entre os estados-membros e a Unio se d atravs da representao parlamentar. Os estados-membros atuam politicamente ao nvel da Unio atravs do Senado Federal. O Congresso Nacional formado de Cmara dos Deputados e Senado Federal. A Cmara dos Deputados representa os cidados da Federao em sua totalidade, expressando o poder poltico soberano e o interesse nacional. J o Senado Federal constitui a cmara representativa dos Estados, na qualidade de elementos constitutivos da Unio. Dessa forma, o Estado Federado organiza-se segundo dois princpios. O princpio da autonomia, que faz de cada estado-membro um sistema poltico completo e independente, nos limites das normas gerais que regem a Unio, expressas na Constituio Federal. E o princpio da participao, pelo qual os estados-membros - mediante sua presena no Congresso Nacional via Senado Federal - tomam parte ativa no processo de elaborao da norma poltica que rege toda a organizao federal, intervm diretamente nas deliberaes em conjunto, e so partes tanto na criao como no exerccio da substncia mesma da soberania. Da mesma maneira que os estados-membros participam da esfera federal, existe a presena constante da Unio no seio dos estados-membros. Essa presena no ocorre estritamente por via legislativa, pois a Constituio confere tambm Unio competncia para o exerccio de atribuies administrativas por via executiva direta. Alm disso, a Unio dispe de tribunais superiores cuja jurisdio se estende aos estados-membros; e de uma corte de justia federal destinada, entre outras coisas, a arbitrar os litgios entre a Unio e os estados-membros e destes entre si, de maneira a operar o equilbrio da ordem federativa. 7- O que Administrao Pblica O que hoje entendemos como Administrao Pblica consiste em um conjunto de agncias e de servidores profissionais, mantidos com recursos pblicos e encarregados da deciso e implementao das normas necessrias ao bem-estar social e das aes necessrias gesto da coisa pblica. A Administrao Pblica Federal brasileira composta pelos trs Poderes. Neste texto, merece especial destaque o Poder Executivo, que formado pela Presidncia da Repblica, pelos rgos da administrao direta e indireta.

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A Presidncia da Repblica formada pelo Gabinete do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica, Casas Civil e Militar e pelas Secretarias Geral, de Comunicao Social e de Assuntos Estratgicos. A Administrao Direta constituida pelos Ministrios Regulares e Extraordinrios, os quais so dotados de: Secretarias Executivas, Consultorias Jurdicas (que so orgos da Advocacia Geral da Unio), Secretaria de Controle Interno (CISET), Secretarias especficas, Departamentos, Coordenaes e Divises A Administrao Indireta composta por Autarquias, Fundaes, Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista. As atividades dessas agncias e servidores devem ser realizadas em conformidade com aquilo que a lei estabelece, e de acordo com os princpios constitucionais que regem a administrao pblica. Isso ocorre porque a administrao pblica, nas sociedades democrticas contemporneas, expressa um compromisso do Estado para com a segurana e o bem-estar da sociedade e o exerccio da cidadania. Isso, certamente, diferente da atividade privada. Tambm diferente do que caracterizava o servio pblico no mundo arcaico, tradicional ou prmoderno, onde os funcionrios que compunham o quadro administrativo eram comprometidos com o chefe poltico ou com o grupo poderoso, ao qual prestavam lealdade pessoal.

9- Servios Pblicos, Servios de Utilidade Pblica e Entes de Cooperao

Um dos aspectos mais importantes da discusso sobre os servios pblicos e a administrao pblica refere-se aos tipos de propriedade em questo. Atualmente, as formas de propriedade relevantes no so apenas duas a pblica e a privada como geralmente se pensa3. Existem, na realidade, trs tipos de propriedade: a propriedade privada; a propriedade pblica estatal; e a propriedade pblica no-estatal. privada a instituio ou propriedade voltada para o interesse privado: a realizao de lucro (empresas) ou o consumo privado (famlias). estatal a instituio ou propriedade que faz parte integrante do aparelho do Estado e do patrimnio pblico. pblica a instituio ou propriedade voltada para o interesse pblico e no para o consumo privado. Se for integrante do aparelho do Estado e do patrimnio pblico propriedade pblica estatal. Se no o for, propriedade pblica no estatal. Geralmente, so propriedades pblicas no estatais todas as organizaes sem fins lucrativos, que configuram o que hoje se entitula Terceiro Setor, ou seja, um segmento
Bresser Pereira (1996) esclarece que a crena de que seriam apenas duas formas de propriedade, relacionadas diviso entre o Direito Pblico e o Direito Privado resulta do fato de que o Direito Pblico foi confundido ou identificado com o Direito Estatal, enquantoo Direito Privado foi entendido como englobando as instituies pblicas no estatais sem fins lucrativos, que na verdade so pblicas e no privadas.
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social difuso que atua entre o Estado e o Mercado e rene um grande nmero de entidades e iniciativas de interesse social. Na redefinio do papel do Estado na sociedade contempornea, estabeleceu-se que os servios pblicos so aqueles que correspondem a atividades exclusivas do Estado, envolvendo o poder de Estado. Ou seja, o poder de legislar, de tributar, de fiscalizar, de julgar, de reprimir, de punir, e de administrar a coisa pblica. Os servios pblicos, portanto, correspondem a todos os servios de segurana pblica (polcia, bombeiros, defesa civil, vigilncia sanitria e ambiental, foras armadas, etc) de regulamentao e fiscalizao, de fomento e de seguridade social bsica (Sistema Unificado de Sade, previdncia social, auxlio desemprego, etc) Os servios de utilidade pblica so todos aqueles que, embora no envolvendo o poder de Estado, so realizados ou subsidiados pelo Estado porque so relevantes para a sociedade ou so condio para o exerccio da cidadania. Entretanto, esses servios no so exclusivos do Estado, podendo ser e frequentemente sendo oferecidos pelo setor pblico no-estatal: ONGs, entidades filantrpicas tradicionais, instituies de trabalho voluntrio, entidades de filantropia empresarial, etc So as universidades, escolas tcnicas, centros de pesquisa, hospitais, museus, etc Cabe observar que nada impede que esses servios sejam tambm oferecidos pela iniciativa privada, com a finalidade de lucro. Nesse caso, entretanto, deixam de Ter a caracterstica de utilidade pblica, no podendo ser subsidiados pelo Estado. Os entes de cooperao na administrao pblica so, basicamente, as organizaes sem fins lucrativos que se caracterizam como instituies pblicas no estatais, formalmente denominadas Organizaes Sociais (OS) nos termos da Lei no. 9.637, de 18/05/98, que cria o Programa Nacional de Publicizao. Organizao Social na verdade no significa um tipo de entidade pblica no-estatal, mas sim uma qualidade dessas entidades, declarada pelo Estado. Por isso, a fim de dar reconhecimento e qualificao a um vasto conjunto de entidades, nem estatais, nem privadas, geradas por iniciativa da comunidade, a Lei No. 9.790, de 24/03/99 dispe sobre as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), institui e disciplina o termo de parceria, dentre outras providncias. Ambos os tipos de entes de cooperao no se encontram subordinados aos princpios da administrao pblica, que sero examinados a seguir.

10-Princpios da Administrao Pblica

Em conformidade com a Constituio brasileira (Art. 37), as atividades desenvolvidas pelos servidores pblicos devem obedecer aos princpios da legalidade, publicidade, impessoalidade, moralidade e eficincia. O princpio da legalidade. Significa que os atos dos servidores pblicos, no exerccio das suas funes, devem ser realizados em conformidade com a lei. Esta a primeira distino importante frente s atividades privadas. No setor privado, tudo o que no for proibido, permitido. Com isso, h uma ampla gama de atividades sobre as quais a lei no se pronuncia - nem para proibir nem para autorizar - e que esto em aberto queles que atuam

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no setor privado. Com o servio pblico diferente: as atividades devem ser realizadas ao amparo da lei, ou seja, em conformidade com aquilo que a lei estabelece. A publicidade o carter do que feito em pblico e em nome do pblico: implica a visibilidade e transparncia das decises e aes e a responsabilidade pblica pelos atos praticados. Novamente, h uma diferena em relao ao setor privado, cujas decises e aes se do na esfera particular, no requerendo prestao de contas pblicas, e que, desde que no impliquem transgresses aos limites legais, permanecem no domnio privado. O princpio da impessoalidade. A lei, nas sociedades modernas, possui a caracterstica da universalidade, ou seja, aplica-se a todos em geral, sem distino de qualquer espcie. A impessoalidade a caracterstica que tona as aes dos servidores pblicos independentes de qualquer particularidade. Ou seja, no h preferncias, privilgios ou qualquer tipo de diferenciao, a menos que esteja prevista em lei. Tambm diferente do setor privado, onde absolutamente legtimo, e freqentemente recomendvel, tratar os clientes de forma diferenciada, personalizada. A moralidade, por sua vez, est relacionada aos princpios tico-filosficos que regem as democracias modernas e que se aplicam seja de modo absoluto para qualquer tempo ou lugar, seja em referncia s aes de grupos ou pessoas determinadas: a justia, a equidade e a probidade. J o setor privado obedece aos princpios do mercado: a busca do lucro atravs da competitividade. Obviamente, isso no significa dizer que o mercado antitico. Significa apenas que as suas limitaes ticas so outras, diversas daquelas que regem a atividade pblica. Finalmente, a eficincia significa que os atos da administrao pblica devem ser desempenhados visando a melhor relao custo/benefcio na gesto dos recursos pblicos.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS: ABRUCIO, Fernando Luiz. O Impacto do Modelo Gerencial na Administrao Pblica: Um Breve Estudo sobre a Experincia Internacional Recente. Braslia: ENAP, 1996. ASMEROM, Haile K. & REIS, Elisa P. (Eds.). Democratization and Bureaucratic Neutrality. London: Macmillan; New York: St. Martins Press, 1996 BOBBIO, Norberto (Org.). Dicionrio de Poltica. Braslia: Ed. UnB, 1994. BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. Rio de Janeiro: Forense, 1986. BRASIL, PRESIDENCIA DA REPBLICA. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia: Ministrio da Administrao e da Reforma do Estado, 1995. BRASIL. Constituio: Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado Federal, 1988. LIPSON, Leslie. Os Grandes Problemas da Cincia Poltica, Rio de Janeiro: Zahar, 1976. LOCKE, John. Segundo Tratado sobre o Governo, Coleo Os Pensadores, So Paulo: Abril Cultural, 1979. MARTINS, Luciano. Reforma da Administrao Pblica e Cultura Poltica no Brasil: Uma Viso Geral. Cadernos ENAP, Braslia: ENAP, 1995.

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