Impacto de La Descentralizacion

IMPACTO DE LA DESCENTRALIZACIN EN LOS INDICADORES SOCIALES Y FISCALES MUNICIPIO DE IBAGUE 1997-2006
EDWIN ANTONIO CARDOZO CARLOS EDUARDO GMEZ LEIDY LORENA LOZADA
UNIVERSIDAD DEL TOLIMA FACULTAD DE ADMINISTRACION DE EMPRESAS PROGRAMA DE ECONOMIA IBAGU 2007
IMPACTO DE LA DESCENTRALIZACIN EN LOS INDICADORES SOCIALES Y FISCALES MUNICIPIO DE IBAGUE 1997-2006
EDWIN ANTONIO CARDOZO CARLOS EDUARDO GMEZ LEIDY LORENA LOZADA Trabajo de grado presentado como requisito parcial para optar al titulo de Profesional en Economa
Director: JOSE VICTOR PINZON Administrador de Empresas
UNIVERSIDAD DEL TOLIMA FACULTAD DE ADMINISTRACION DE EMPRESAS PROGRAMA DE ECONOMIA IBAGU 2007
ADVERTENCIA
La Facultad de Administracin de Empresas de la Universidad del Tolima, el director del trabajo y el jurado calificador, no son responsables de los conceptos ni de las ideas expuestas por el autor del presente trabajo. Artculo 16, Acuerdo 032 de 1976 y Artculo 29, acuerdo 064 de 1991, Consejo Acadmico de la Universidad del Tolima.
Los autores EDWIN ANTONIO CARDOZO, CARLOS EDUARDO GMEZ y LEIDY LORENA LOZADA; autorizan a la Universidad del Tolima la reproduccin total o parcial de este documento, con la debida cita de reconocimiento de la autora y cede a la misma universidad de los derechos patrimoniales con fines de investigacin, docencia e institucionales, consagrados en el articulo 72 de la Ley 23 de 1982 y las normas que lo constituyan o modifiquen
ACUERDO 0066 DE 2003 DEL CONSEJO DE LA UNIVERSIDAD DEL TOLIMA
CONTENIDO Pg. RESUMEN ABSTRACT INTRODUCCION 1. 1.1 1.2 2. 2.1 2.2 3. 3.1 3.2 4. 5. 5.1 5.2 6. 6.1 6.1.1 6.1.2 6.1.3 6.1.4 6.1.5 6.2 6.2.1 6.2.2 6.2.3 6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3 OBJETIVOS GENERAL ESPECIFICOS ANTECEDENTES LA DESCENTRALIZACIN A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1991 NUEVA LEY DE TRANSFERENCIAS MARCO LEGAL LEY 60 DE 1993 LEY 715 DE 2001 MARCO TEORICO ANALISIS DE FINANZAS PBLICAS MUNICIPALES INGRESOS EGRESOS IMPACTO EN LOS INDICADORES SOCIALES EDUCACIN Analfabetismo Evolucin de la cobertura Eficiencia Calidad Recursos para la educacin SALUD Recursos para la salud Evolucin de la cobertura Eficiencia ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO Gastos e Inversin Tarifas sobretasas y subsidios Cobertura y calidad 14 15 16 17 17 17 18 18 21 23 23 26 29 31 32 43 56 56 57 58 63 64 71 75 76 78 81 87 88 92 96
Pg. 6.3.4 Cobertura planta de residuos 6.3.5 Calidad del servicio 6.3.6 Ingresos por prestacin de servicios 7. CONCLUSIONES 100 101 102 105 107 113
BIBLIOGRAFIA ANEXOS
LISTA DE FIGURAS Pg. Figura 1. Figura 2. Figura 3. Figura 4. Figura 5. Figura 6. Figura 7. Figura 8. Figura 9. Figura 10. Figura 11. Figura 12. Figura 13. Figura 14. Figura 15. Figura 16. Figura 17. Figura 18. Figura 19. Figura 20. Ingresos totales Participacin de los ingresos totales Comportamiento ingresos corrientes Principales ingresos tributarios Predios rurales y urbanos Predios totales vs. Predios que cancelaron Numero de predios por estrato Recaudo por estrato (predial) Numero de predios por uso Recaudo por uso de predio Pago promedio por estrato Pago promedio por uso de predio Impuesto de industria y comercio Impuestos sobre vehculos Comportamiento del gasto por rubros Participacin de los gastos totales Participacin en los gastos de funcionamiento Administracin Municipal Ibagu. Saldo de la deuda Servicio a la deuda 33 33 34 34 36 36 37 37 38 38 38 38 40 42 43 44 45 45 49 50
Pg. Figura 21. Figura 22. Figura 23. Figura 24. Figura 25. Figura 26. Figura 27. Figura 28. Figura 29. Figura 30. Figura 31. Figura 32. Figura 33. Figura 34. Figura 35. Figura 36. Figura 37. Figura 38. Figura 39. Figura 40. Figura 41. Figura 42. Deuda real Servicio y sostenibilidad de la deuda Respaldo de la deuda Transferencias Vs. Inversin Origen de la inversin Inversin Origen de la inversin Total de alumnos matriculados por sector Matricula por niveles Cobertura bruta por niveles Tasas de eficiencia interna Pruebas saber lenguaje grado 5 Pruebas saber matemticas grado 5 Pruebas saber ciencias naturales grado 5 Pruebas saber lenguaje grado 9 Pruebas saber matemticas grado 9 Pruebas saber ciencias naturales grado 9 Instituciones por categora de desempeo Promedios ICFES Recursos para educacin SGP Educacin Inversin en infraestructura en educacin 51 51 52 53 53 54 55 58 60 61 64 65 66 66 67 67 68 69 70 71 72 75
Pg. Figura 43. Figura 44. Figura 45. Figura 46. Figura 47. Figura 48. Figura 49. Inversin en salud Comportamiento inversin en salud Vs. Educacin Porcentaje cobertura en salud Numero de afiliados a salud MEF afiliadas al SGSSS Ibagu nios < 5 aos afiliados al SGSSS Numero de casos de canales endmicos (EDA, IRA, DENGUE) Numero de casos canales endmicos (otros) Estadsticas vitales No. De nacimientos < 18 aos Gastos inversin (IBAL) Gastos Vs. Usuarios Cobertura de inversin SGP y recursos propios Cargo fijo acueducto Cargo fijo alcantarillado Consumo bsico acueducto Consumo bsico alcantarillado Subsidios sobretasas consumo bsico Subsidios sobretasas cargo fijo TMB/CMR acueducto 77 78 79 79 80 80
84 84 85 86 89 90 91 91 93 93 93 93 94 94 95
Figura 50. Figura 51. Figura 52. Figura 53. Figura 54. Figura 55. Figura 56. Figura 57. Figura 58. Figura 59. Figura 60. Figura 61. Figura 62. Figura 63.
Pg. Figura 64. Figura 65. Figura 66. Figura 67. TMB/CMR alcantarillado Usuarios IBAL Cobertura plantas de tratamiento de agua residual Ingresos por prestacin del servicio 96 97 100 103
LISTA DE CUADROS Pg. Cuadro 1. Cuadro 2. Cuadro 3. Cuadro 4. Cuadro 5. Cuadro 6. Cuadro 7. Cuadro 8. Cuadro 9. Estructura del Municipio de Ibagu Tarifas impuesto predial*1000 Tarifas impuesto industria y comercio 2004 Indicador Ley 617 del 2000 Ibagu. Desempeo Fiscal Posicin a nivel nacional desempeo fiscal Crecimiento de la matricula Evolucin matricula total y por zona Matriculas por niveles y zonas 2.004-2.006 (31 octubre del 2.007) 32 35 40 46 48 48 59 63
63 73 73 74 76 81 81
Cuadro 10. Asignacin del SGP por alumno Cuadro 11. Cupos de desayunos escolares Cuadro 12. Proyecto de Ley 21/82 Cuadro 13. Inversin salud Cuadro 14. Base de datos del SISBEN Cuadro 15. Duplicidad base de datos Secretaria de Salud Municipal Cuadro 16. Cruce de informacin SISBEN Vs. Secretaria de Salud Municipal Cuadro 17. Salud infantil Cuadro 18. Cobertura servicio de alcantarillado Cuadro 19. Cobertura de medicin
82 86 98 98
Pg. Cuadro 20. Oferta hdrica Vs. volmenes captados Cuadro 21. Tratamiento de agua potable Cuadro 22. Planta de tratamiento de aguas residuales Cuadro 23. Agua no contabilizada 99 99 101 103
LISTA DE ANEXOS Pg. Anexo A. Ejecuciones presupuestales Municipio de Ibagu Anexo B. Deuda pblica Anexo C. Indicadores financieros Anexo D. Estadsticas educativas y coberturas brutas Anexo E. Ingresos y gastos del IBAL Anexo F. Estadsticas de salud 114 115 116 117 118 119
RESUMEN Este documento analiza el impacto de la descentralizacin en la ciudad de Ibagu entre los aos 1997-2006 en las finanzas pblicas y en los indicadores sociales de los servicios de educacin, salud y agua potable y saneamiento bsico. Evaluando la tendencia y evolucin de los principales indicadores de cada sector comparndolos con los recursos destinados por la Nacin y el Municipio para mejorar la cobertura y calidad de su prestacin. Se concluye que a pesar de la mejora significativa de la ciudad en el manejo de sus finanzas y la deuda, aumentado la inversin en educacin y salud principalmente, en la parte social aun falta mucho por hacer para focalizar la inversin y lograr los resultados que promueve la descentralizacin. Palabras clave: Descentralizacin, deuda pblica, inversin, salud, educacin, agua potable, eficiencia, calidad, cobertura.
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ABSTRACT This paper analyzes the impact of the descentralization in Ibagu between the years 1997-2006 in the public finances and in the social indicators of the education, health, drinkable water and basic reparation services. Evaluating the tendency and evolution of the main indicators of each sector comparing them with the resources dedicated by the Nation and the City to improve the covering and quality. It is concluded that in spite of the significant bettering of the city of the handling its finances and debts, increased investment mainly in education and health, in the social part they are still things to be done in order to focus the investment an to achieve the results that lead to the descentralization. Key words: Decentralization, debt publishes, investment, health, education, dilutes drinkable, efficiency, quality, covering.
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INTRODUCCION Durante la ltima dcada se han llevado ha cabo distintos procesos de transformacin econmica, poltica y social en Colombia. Lo que ha generado cambios en cada uno de los entes territoriales, los cuales han tenido la difcil labor de tratar de adaptarse a los cambios en pro de mejorar la calidad de vida de su poblacin al igual que asegurar la estabilidad futura de sus territorios. Adquiriendo responsabilidades en cuestin de saneamiento fiscal, eficiencia y eficacia en coberturas de servicios sociales tales como educacin, salud y agua potable, ejes del proceso de descentralizacin y puntos claves en el desarrollo de este estudio. Donde se analiza el impacto de la descentralizacion fiscal del Municipio de Ibagu, tanto en la mejora de la situacion social de la comunidad como fin superior del estado, como en el logro del fortalecimiento de los procesos de autonomia local, contrastando la realidad que vive el Municipio de Ibagu frente a los diferentes planteamientos sobre la conveniencia o no de los procesos descentralizadores, haciendo especial nfasis en las disparidades tanto econmicas como en las transferencias de recursos a las regiones. Durante el desarrollo de la primera etapa se encontraron serios problemas en la obtencion de datos y/o la existencia de los mismos, por parte de las entidades encargadas. Se realizo un analisis de tipo descriptivo donde se establecieron comportamientos y tendencias en los diferentes indicadores financieros de ingresos, gastos, inversion y deuda a raiz del cambio en la normatividad vigente y la prestacion de los servicios de salud, agua potable y educacion principalmente. La ciudad de Ibague, si bien ha mejorado sus finanzas hasta el ao 2007, cuando logro cumplir con los acuerdos de reestructuracion de pasivos que habia suscrito a finales de los noventa, hecho que lo ha vuelto un sujeto viable de credito para el sector financiero. Permitendole un mayor margen de manejo para realizar inversion en infraestructura social de alto impacto que mejore los niveles de calidad de vida de los habitantes. El Municipio de Ibague esta a medio camino, no solo en conseguir la autonomia local sino en mejorar la calidad de prestacion de los servicios sociales a su cargo. Muestra de ello es la dependencia de los recursos de nivel nacional y el debil crecimiento que muestran las coberturas de los mismos, al igual que la calidad y eficiencia.
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1. OBJETIVOS 1.1 GENERAL Evaluar econmicamente el desempeo fiscal de la administracin de Ibagu en el periodo comprendido entre los aos 1997 y 2006 y su impacto en las variables que promueven el desarrollo social. 1.2 ESPECFICOS Realizar un seguimiento a las finanzas pblicas territoriales frente a la aplicacin de nuestra normatividad en materia de descentralizacion fiscal, durante los aos 1997 a 2006. Analizar el comportamiento de las diferentes rentas e ingresos municipales y sus gastos o apropiaciones, en los ultimos 10 aos (1997 -2006). Realizar un anlisis comparativo frente a otros municipios y departamentos del pas, utilizando los indicadores de eficiencia fiscal que trabaja el DNP. Determinar los dficit o superavit en que han incurrido la entidad territorial durante el periodo de estudio. Analizar las posibles causas de los resultados fiscales territoriales encontrados. Con base en los resultados del estudio, determinar una escala de desempeo fiscal del municipio de Ibagu durante los aos 1997-2006. Analizar los indices de desarrollo social y cobertura de los servicios pblicos
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2. ANTECEDENTES Uno de los hechos significativos dentro de la descentralizacion fiscal lo constituyo el Acto Legislativo N 1 de 1968, que instaur en Colombia el situado fiscal como una transferencia de la Nacin a los Departamentos, para financiar los gastos en educacin primaria y salud. Estas funciones se continuaron administrando en forma centralizada a travs de los Fondos Educativos Regionales (FER) y de los Servicios Seccionales de Salud (SSS), lo que gener ineficiencias en la prestacin de los mencionados servicios pblicos como deficiente cobertura y mala calidad. En la dcada de 1980 se present un proceso de reconocimiento a las exigencias regionales por mayor descentralizacin y autonoma, en 1983 se expidi la ley que fortaleca los fiscos de las entidades territoriales (Municipios y Departamentos) por la va del establecimiento de nuevas escalas tarifaras y la actualizacin de las bases gravables. En 1986 un acto legislativo cedi a los entes territoriales una parte de los recursos del IVA, se estableci la eleccin de alcaldes por sufragio universal y se aprob el estatuto bsico de la administracin municipal. Con la expedicin de la Constitucin Poltica de 1991, se reforz en Colombia el modelo descentralista, ms inclinado a hacia lo local a diferencia del modelo llevado a cabo por paises como Argentina, Chile, Venezuela y Brazil de corte regional. Para el caso colombiano, el proceso de descentralizacin fiscal ha experimentado avances significativos en la dcada de 1990. As por ejemplo, en trminos de gasto pblico ejecutado por los gobiernos locales, Colombia es el tercer pas ms descentralizado de Amrica Latina, detrs de repblicas federales como Argentina y Brasil. Mientras en Amrica Latina el 15% del gasto pblico promedio se ejecuta en los gobiernos subnacionales, en Colombia esta participacin se eleva al 40% 1. 2.1 LA DESCENTRALIZACIN A PARTIR DE LA CONSTITUCIN DE 1991 La Constitucin Poltica de 1991, mediante los artculos 356 y 357, asign nuevos recursos y responsabilidades a los gobiernos regionales para la provisin de bienes pblicos locales, reforzando as el proceso de descentralizacin iniciado en la dcada de 1980. Estos artculos delinearon algunos criterios generales para la distribucin de recursos y competencias de los entes territoriales, pero fue realmente la Ley 60 de 1993 la que se encarg de poner en marcha el sistema. La ley defini
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VILORIA DE LA HOZ, Joaqun. Descentralizacin en el Caribe Colombiano : Las finanzas departamentales en los noventas. Cartagena De Indias: Banco De La Republica, 2001. 58 p. (Documentos De Trabajo Sobre Economa Regional No. 20).
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especficamente las funciones de las entidades territoriales, as como la distribucin del Situado Fiscal, las participaciones municipales y el condicionamiento de gasto que tienen los recursos transferidos por la Nacin. La ley 60/93, reconocio a los entes territoriales el derecho a ser participes de los Ingresos Corrientes de la Nacin (ICN), pero en la medida en que lig estos recursos a los ICN, produjo a nivel central unos problemas de insostenibilidad recurrente del deficit fiscal en el largo plazo. El sistema en la medida que endogenizaba los gastos a los ingresos hizo que los esfuerzos del gobierno central por aumentar sus ingresos y de paso reducir el desbalance fiscal, se conviertieran en una de las fuentes de expansion del gasto. A nivel territorial, si bien es cierto se dio un icremento significativo de las transferencias territoriales, pues la participacion en los ICN paso del 32,1% al 43,6% entre 1992 a 1999, esto no se vio reflejado en mejora significativa en los indicadores de autonomia fiscal de los entes territoriales, pues por el sistema de calculo se produjeron grandes fluctuaciones en sus ingresos y frente a la inflexibilidad de ciertos gastos, especialmente los de funcionamiento, llevaba a los continuos deficit de los entes territoriales situacion que trato de subsanarse con la ley 715 del 2001, donde se definio un valor fijo que se va incrementando, con la inflacin mas 2 y 2,5, puntos adicionales, hasta el ao 2008; a partir del 2009 el sistema se vuelve a amarrar a las fluctuaciones de los ICN, situacin que ha generado preocupacin en el actual gobierno y que lo llevo a presentar un nuevo proyecto para reformar la ley 715/01. Los intentos de evaluar la descentralizacion en Colombia, han sido llevados a cabo por distintos tipo de actores tanto privados como publicos, inicando con los trabajos del Banco de la Republica en sus distintos niveles, donde se han utilizado diferentes tecnicas econometricas para encontrar la forma mas eficiente de prestacin de los servicios sociales. Iregui, Ramos y Saavedra (2001), concluyeron que las reformas de los 90s le imprimieron un alto grado de inflexibilidad al manejo presupuestal del gobierno central sin que esto se tradujera en una mayor autonoma fiscal de los gobiernos territoriales, y en el mismo sentido concluyeron que el esquema perpetuaba la dependencia de los gobiernos territoriales en los recursos del gobierno nacional. Lo anterior debido a que no se posibilit que los territorios generaran un volumen importante de recursos propios, ayudado por la destinacin especfica de las transferencias y algunas de las rentas propias. Generando incentivos para el sobre-gasto y el sobre-endeudamiento, para que no existan mecanismos de
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control y auditoria de los ciudadanos sobre el gasto regional, y para que los polticos no acten responsablemente frente al electorado 2. Vilora (2001), muestra que el proceso de descentralizacin en el caribe colombiano encontr que la mayora de estos Departamentos tenan una alta dependencia de los ingresos por transferencias, destinados bsicamente a gastos en educacin y salud. En tal sentido se podra afirmar que a finales de la dcada de los noventa el problema de los Departamentos no es tanto la cantidad de recursos gastados en educacin o salud, si no mejorar la calidad de la inversin para as obtener mejores resultados en tales sectores. En igual medida afirma que el proceso descentralizador en Colombia se aceler en la ltima dcada, pero no es claro que se hayan alcanzado algunos de los postulados tericos de la descentralizacin, como mejorar la capacidad fiscal de los gobiernos subnacionales, o administrar y asignar los recursos escasos en forma ms eficiente en la mayora de Departamentos 3. Cadena (2002), analiza el efecto de las transferencias sobre los ingresos tributarios de los Municipios, encontrando que el comportamiento de los ingresos tributarios municipales mejor simultneamente con el aumento de las transferencias, especialmente para el caso del impuesto predial, rechazando la hiptesis de que el aumento en las transferencias desestmulo el esfuerzo tributario, fenmeno conocido como pereza fiscal. Pero el resultado de este esfuerzo fiscal es mayor en los pequeos y grandes Municipios, encontrando que los medianos no respondieron de igual manera 4. En el trabajo de Melo en (2005), encontro que la descentralizacin en educacion mostro en los resultados la presencia de altos niveles de ineficiencia en costos y produccin en los diferentes Departamentos del pas, lo que implic que si las autoridades locales operaran de forma ms eficiente podra obtenerse mejores resultados educativos y ahorro considerable en el gasto pblico. Por otra parte, durante el periodo de aplicacin de la Ley 60 de 1993, observ un impacto positivo en la ampliacin de las tasas de cobertura, acompaado de un impacto negativo en el logro acadmico de los estudiantes 5. Para concluir, Snchez (2005) evala la evolucin de los servicios sociales y su relacin con la descentralizacin entre 1994-2004, observa que la cobertura en
IREGUI, Ana Maria; RAMOS, Jorge y SAAVEDRA, Luz Amparo. Anlisis de la Descentralizacin Fiscal en Colombia. Bogota : Banco de la Republica. 2001. 36 p. (Borradores de economa No. 175). 3 VILORIA DE LA HOZ, Op. cit. p.v. 4 CADENA ORDEZ, Ximena. LA DESCENTRALIZACIN EMPEREZA? Efecto de las transferencias sobre los ingresos tributarios municipales en Colombia. Bogota : Universidad de Los Andes, 2002. 44 p. (Documento CEDE 2002-08). ISSN 1657-7191. 5 MELO. Ligia. Impacto de la descentralizacin fiscal sobre la educacin pblica colombiana. Bogota : Banco de la Republica, 2005. 54 p. (Borradores de economa No. 350).
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educacin ha mejorado, aunque se est lejos de coberturas universales, principalmente en secundaria, al igual que las brechas rural-urbano. En cuanto a salud el situado fiscal y las transferencias del Sistema General de Participaciones (SGP) fueron los recursos que ms aportaron a la mejora en la prestacin del servicio, donde la afiliacin al rgimen subsidiado en salud tuvo un avance significativo durante el periodo. Para acueducto y alcantarillado, se evidenci que la cobertura no ha tenido grandes progresos en ninguna regin del pas y an existe una brecha significativa entre la cobertura en la capital con las dems zonas geogrficas 6. 2.2 NUEVA LEY DE TRANSFERENCIAS El acto legislativo No. 04 de 2007, que reformo nuevamente el Sistema General de Participaciones en cuanto a su distribucin, competencias y montos asignados por la Nacin a los Departamento y Municipios. En primer lugar se puede destacar la prioridad para prestacin a cargo de los Municipios de los servicios pblicos domiciliarios de agua potable y saneamiento bsico adicional a la prestacin del servicio de educacin y salud que se estipulaban en el acto legislativo anterior. El crecimiento del monto de los recurso del SGP, pospone el sistema del incremento de los recursos consignados originalmente en la Constitucin de 1991, creando un nuevo periodo de transicin para el incremento de los recursos hasta el ao 2.016, durante los aos 2008 y 2009 el SGP se incrementar en un porcentaje igual a la de la tasa de inflacin causada ms un crecimiento real de 4%. Durante el ao 2010 el incremento ser igual a la tasa de inflacin causada ms un crecimiento real de 3.5% y entre los aos 2011 y el ao 2016 el incremento ser igual a la tasa de inflacin ms un crecimiento real de 3%. De igual manera, dentro de los cambios en la forma de distribuir los recursos se puede mencionar que el 17% de los recursos de Propsito General del SGP ser distribuido entre los Municipios con poblacin inferior a 25.000 habitantes con destino a la inversin; un aumento los recursos de Propsito General que se pueden destinar a los gastos de funcionamiento para los Municipios de categora cuarta, quinta y sexta de un 28% a un 42% y un crecimiento adicional de los recursos para el sector educacin, en los aos 2008 y 2009 de un 1.3%, en el ao 2010 de un 1.6% y durante los aos 2011 a 2016 de un 1.8% del total del SGP. A pesar de las crticas hechas a la reforma de la Constitucin, los efectos sobre los entes territoriales deben mirarse con cuidado y esperarse un tiempo prudente para realizar una evaluacin de este cambio en panorama poltico y fiscal de los
SNCHEZ, Fabio. Descentralizacin y progreso en el acceso a los servicios sociales de educacin, salud y agua y alcantarillado. Bogota : Departamento Nacional de Planeacin, 2006. 72 p. (Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad) ISBN: 978-958-8025-88-9.
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Municipios y Departamentos, ya que adems de recursos se adquirieron nuevas responsabilidades en el sector de agua potable y saneamiento bsico el cual presenta serios problemas a nivel nacional.
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3. MARCO LEGAL La descentralizacin ha sido presentada como una de las formas de acercar el estado a los ciudadanos y para tal fin se han hecho continuos esfuerzos en la legislacin para facilitar una mayor participacin ciudadana en la toma de decisiones, el control y la vigilancia del papel del estado para lograr beneficiar al mayor numero de ciudadanos posibles. En esta seccin, se describen las principales leyes en materia de descentralizacin en Colombia a partir de la constitucin de 1991, que reconfiguro el papel del estado y los ciudadanos. Tratando de crear una democracia participativa, los cambios en materia de seguridad social (Ley 100 de 1993), las competencias de los entes territoriales (Ley 60 de 1993), la categorizacin de los mismos y el ajuste de los gastos (Ley 617 de 2000), por ultimo las modificaciones a la forma de distribucin de los recursos y los incentivos para los entes territoriales (Ley 715 de 2001), las reformas a las transferencias y competencias de las entidades territoriales, que reconfiguraron la financiacin y prestacin de servicios estatales, principalmente lo relacionado con educacin, salud y acueducto y alcantarillado. Al igual que la ley 819 de 2003, que ayudo a la organizacin de los marcos fiscales de mediano plazo, para lograr estabilizar las finanzas publicas de los distintos entes territoriales. A continuacin, se hace una breve descripcin de las leyes que se han utilizado a partir de la constitucin de 1991, en lo referente a la distribucin de ingresos, competencias, responsabilidades de cada uno de los participantes en este proceso. 3.1 LEY 60 DE 1993 Defini las competencias de los Municipios; definidos por la constitucin de 1991 en los artculos 356 y 357; como los ejecutores en materia social para suministrar o participar en la prestacin de servicios directamente. En el caso de la educacin la administracin de los servicios educativos estatales de educacin preescolar, bsica primaria, secundaria y media; la financiacin de las inversiones en infraestructura y dotacin, para asegurar su mejoramiento; as como la inversin de recursos propios y las participaciones en los ingresos para asegurar la prestacin del servicio. En lo relacionado con el sector salud, realizar las acciones de fomento a la salud, prevencin de enfermedades, asegurar y financiar la prestacin de los servicios de tratamiento y rehabilitacin del primer nivel de atencin de la salud de la comunidad, directamente a travs de sus entidades descentralizadas, igualmente permiti que los Municipios prestaran servicios correspondientes al
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segundo y tercer nivel de atencin en salud, siempre y cuando su capacidad cientfica, tecnolgica, financiera y administrativa se lo permita, y garanticen debidamente la prestacin de los servicios y las acciones de salud que le corresponden, previo acuerdo con el respectivo Departamento. La prestacin del servicio de salud se hara con cargo a los recursos del situado fiscal, de forma autnoma por los Municipios determinados por los Departamentos caso en los cuales tanto la planta de personal como las instituciones, tendran carcter municipal. La financiacin de la dotacin, construccin, ampliacin, remodelacin y el mantenimiento de las instituciones todo lo cual deba ser apoyado por los Departamentos. En el sector de agua potable y saneamiento bsico, buscaba asegurar la prestacin de los servicios de agua potable, alcantarillado, soluciones de tratamiento de aguas y disposicin de excretas, aseo urbano, y saneamiento bsico rural, directamente o en asociacin con otras entidades pblicas, comunitarias o privadas, o mediante contratacin con personas privadas o comunitarias. Igualmente se le delego la vigilancia y control de las plazas de mercado, centros de acopio o mataderos pblicos o privados las cuales podrn realizarse en coordinacin con otros Municipios y con el Departamento. En cuanto a las competencias de la Nacin, se pueden mencionar la formulacin de polticas y objetivos de desarrollo, establecimiento de normas tcnicas, curriculares y pedaggicas, la administracin de los fondos de cofinanciacin, realizar un acompaamiento tcnico y pedaggico a los Municipios en la prestacin de los servicios sociales. As como la distribucin del situado fiscal, vigilar el cumplimiento de polticas y diseo de los criterios de evaluacin. En lo referente a los recursos estos eran conocidos como el situado fiscal, y estaban conformados por una parte de los Ingresos Corrientes de la Nacin (ICN), de igual manera seran una parte creciente de estos ltimos y deban distribuirse en un 60% para educacin, 20% para salud y restante 20% para educacin o salud segn las metas de cobertura de cada ente territorial y los recursos disponibles para tal fin. De la misma manera el situado fiscal se reparta el 15% por partes iguales entre los Departamentos, el Distrito Capital y los Distritos de Cartagena y Santa Marta, el resto se distribua segn un porcentaje variable equivalente a la suma de los gastos de atencin a los usuarios de los servicios de educacin y salud, lo dems a educacin y salud y al esfuerzo fiscal ponderado. La participacin de los Municipios en el presupuesto general de la Nacin para inversin en los sectores sociales, tenia un valor igual al 15% de los ingresos corrientes de la Nacin en 1994, y se incrementara en un punto porcentual cada ao hasta alcanzar el 22% en el ao 2001. Del total de los recursos destinados
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como participacin de los Municipios en los ICN, el 5% se destinan a Municipios de menos de cincuenta mil habitantes, el 1.5% a los Municipios ribereos del ro Magdalena y el resto de los recursos, el 93.5% se asignaba teniendo en cuenta el nmero de habitantes con necesidades bsicas insatisfechas (40%), grado de pobreza de cada Municipio en relacin con el nivel de pobreza promedio nacional (20%), participacin de la poblacin del Municipio dentro de la poblacin total del pas (22%), eficiencia fiscal de la administracin local (6%), eficiencia administrativa (6%) y el progreso demostrado en calidad de vida de la poblacin del Municipio (6%). Segn la Ley 60, los Municipios deban financiar las inversiones necesarias en infraestructura y dotacin educativa, adems de los costos de mantenimiento. En el sector salud, el Municipio se encargaba de pagar los salarios y honorarios a mdicos y enfermeras; otorgar subsidios a la poblacin no cubierta; llevar a cabo inversiones en infraestructura y vacunacin; adems de programas de nutricin infantil y de tercera edad. En agua potable, las competencias se concentraban en la inversin en estudios, construccin y mantenimiento de acueducto y alcantarillado, saneamiento bsico rural, y limpieza de agua 7. La participacin de los Municipios en los ingresos corrientes de la Nacin eran otra fuente de ingresos de los Municipios, estos serian destinados en educacin a la construccin, ampliacin, remodelacin, dotacin, mantenimiento y provisin de material educativo de los establecimientos de educacin formal y no formal, financiacin de becas, pago de personal docente, y aportes de la administracin para los sistemas de seguridad social del personal docente. De igual forma en salud, se atenderan pago de salarios y honorarios a mdicos, enfermeras y dems personal; pago de subsidios para el acceso de la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas a la atencin en salud; estudios de preinversin e inversin en construccin, dotacin y mantenimiento de infraestructura hospitalaria a cargo del Municipio; vacunacin, promocin de la salud, entre otros. En lo relacionado con los servicios de agua potable y saneamiento bsico predominaba la preinversin en diseos y estudios; diseos e implantacin de estructuras institucionales para la administracin y operacin del servicio; construccin, ampliacin y remodelacin de acueductos y alcantarillados, potabilizacin del agua o de soluciones alternas de agua potable y disposicin de excretas, entre otras. En cuanto a los entes de control, la ley creo una comisin veedora de transferencias la cual vigilara la liquidacin y distribucin del situado fiscal, y la participacin de los Municipios en los ingresos corrientes de la Nacin. Del mismo modo, exiga a los Departamentos y Distritos el funcionamiento de un sistema bsico de informacin para la programacin, ejecucin, evaluacin, control y
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SNCHEZ, Fabio. Op. Cit. p.v.
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seguimiento fsico y financiero de los programas de salud y educacin; al igual que un plan de desarrollo por cada sector, y los ajustes institucionales del caso. As mismo los Municipios certificados, no podan prestar los servicios de educacin y salud sin la previa asignacin de los recursos del situado fiscal, en lo referente a la educacin los Municipios de ms de 100.000 habitantes, serian los que podran encargarse directamente de la prestacin del servicio. Los usos legales que se le podan dar a los recursos eran: el 30% a educacin, el 25% a salud, el 20% a agua potable y saneamiento bsico, el 5% a educacin fsica, recreacin, deporte, cultura y aprovechamiento del tiempo libre y el restante 20% era de libre inversin, segn sectores sociales mencionados en el artculo 21 de la Ley 60 de 1993. 3.2 LEY 715 DE 2001 El acto legislativo 01 de 2001 creo el SGP, definidos como los recursos que la Nacin transfiere por mandato de los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica a las entidades territoriales, para la financiacin de los servicios cuya competencia se les asign por la ley 715 de 2001. En cuanto las competencias de la Nacin en materia de educacin, se establecieron la formulacin de polticas y objetivos para el desarrollo del sector educativo, normas para la organizacin y prestacin del servicio, la regulacin del sector, as como impulsar, coordinar, financiar, cofinanciar y evaluar programas, planes y proyectos de inversin de orden nacional en materia de educacin, con recursos diferentes de los Sistema General de Participaciones (SGP); del mismo modo la creacin de un sistema de informacin, velar por la calidad de la educacin y la evaluacin de la gestin entre otras. De la misma forma los Departamentos deben asistir de forma tcnica educativa, y financiera a los Municipios; certificar a los Municipios que cumplan los requisitos apoyndolos tanto tcnica como administrativamente, y estos a su vez deben dirigir, planificar y prestar el servicio de educacin en los diferentes niveles educativos, la distribucin y administracin de los recursos del SGP. De igual manera los Municipios certificados deben organizar la planta de personal, administrar y distribuir los recursos del SGP que se le asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad educativa. En igual sentido, en el sector salud la Nacin tiene a su cargo la formulacin de las polticas, planes y proyectos, as como apoyo financiero, tcnico y administrativo para la correcta prestacin del servicio, su evaluacin y regulacin. En el caso de los Departamentos estos deben dirigir el sector en concordancia con los lineamientos de orden nacional, con los planes y proyectos que se requieran en cada uno de estos, as como la vigilancia y el cumplimiento de la normatividad del
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sector, la prestacin del servicio de salud, el aseguramiento de la poblacin entre otras. En el mbito municipal se encarga del recaudo, flujo y ejecucin de los recursos con destinacin especfica para salud del Municipio, administrar los recursos del Fondo Local de Salud, asegurar el acceso a los servicios para la poblacin y contratos para el aseguramiento de la poblacin pobre y vulnerable, as como establecer la situacin de la salud de cada Municipio y propender por el mejoramiento de la misma. En cuanto a la participacin de Propsito General en la cual esta incluida la inversin en agua potable y alcantarillado, la Nacin se encargo de la formulacin de las polticas y objetivos de desarrollo del pas, promoviendo su articulacin con las entidades territoriales, asesorndolas y prestando asistencia tcnica, distribucin de los recursos del SGP y ejercer las labores de seguimiento y evaluacin del mismo, al igual que a los planes, programas y proyectos desarrollados por las entidades territoriales. Adems de agua potable y alcantarillado, estn contempladas las inversiones para la promocin de vivienda, transporte, cultura y recreacin, entre otros. Los recursos de la participacin para educacin del SGP (58.5% del total) deben financiar la prestacin del servicio educativo atendiendo los estndares tcnicos y administrativos, cubrir los pagos del personal docente y administrativo de las instituciones educativas pblicas, construccin de infraestructura, mantenimiento, pago de servicios pblicos y funcionamiento de las instituciones, y las destinadas a mantener, adems de evaluar y promover la calidad educativa. Teniendo en cuenta criterios de poblacin atendida, por atender en condiciones de eficiencia y guardando el principio de equidad. Los Municipios certificados reciben los recursos del SGP directamente y los manejan en cuentas especiales y separadas del resto de Municipio. Los recursos del SGP en salud (24.5 del total) se destinarn a financiar o cofinanciar los gastos de los subsidios a la demanda de manera progresiva hasta lograr y sostener la cobertura total, la prestacin del servicio de salud a la poblacin pobre y acciones de salud pblica, definidos como prioritarios para el pas por el Ministerio de Salud. El total de los recursos de la participacin de propsito general (17% del SGP) asignado a los Municipios se debern destinar, para el desarrollo y ejecucin de las competencias asignadas en agua potable y saneamiento bsico, promocin del deporte, la recreacin y la cultura. En lo relacionado con el seguimiento y control, se hace obligatoria la entrega de informacin en lo relacionado a educacin, para el clculo de costos, eficiencia, tasas de cobertura, para la asignacin de los recursos del SGP del ao siguiente. En lo referente a los entes de control en salud se delego en la Superintendencia Nacional de Salud la inspeccin, vigilancia y control del cumplimiento de las
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normas constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo. Igualmente sobre las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud IPS, en relacin con el cumplimiento de las normas tcnicas, cientficas, administrativas y financieras del sector salud.
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4. MARCO TEORICO La descentralizacin fiscal es comnmente asociada con una serie de virtudes tanto polticas como econmicas. El fundamento del federalismo fiscal se encuentra en que el poder y las responsabilidades fiscales deben recaer sobre la menor unidad de gobierno que sea capaz de abordar la escala del problema correspondiente. La determinacin del tamao y el nivel de la unidad de gobierno apropiada para cada funcin pblica, es un tema que el federalismo fiscal resuelve por consideraciones tcnicas y por medio de un sistema de compromisos, entre los gobiernos federales y locales, que encierra la esencia fundamental del federalismo. 8 La aproximacin econmica a la descentralizacin se plantea a partir del problema de la asignacin para la provisin de bienes pblicos. La provisin de bienes pblicos responde a preferencias agregadas de los consumidores, y nadie recibe segn sus preferencias individuales, lo que constituye un problema de eficiencia. Charles Tiebout 9 (1956) plante que este problema se reduce si se toma en cuenta que muchos servicios pblicos son provistos descentralizadamente: en este caso los consumidores de estos servicios pueden optar por votar con los pies, es decir, trasladarse a la comunidad que mejor responda a sus preferencias. Dado que las preferencias individuales son siempre diferentes, cuanto ms pequeas y homogneas sean las comunidades tanto ms eficiente ser la provisin. Este supuesto de cambiar de comunidad, es bastante debatible dado que en dicha decisin influye la oportunidad de conseguir mejores ingresos laborales, mejores puestos de trabajo entre otros ms. Por lo cual se sostiene que el hecho de que los consumidores/votantes en una economa espacial deban establecerse en una jurisdiccin determinada, los conduce automticamente a revelar sus preferencias para una determinada combinacin de impuestos a pagar y servicios por recibir 10.
PEREZ GONZLEZ, Hugo Nicols. Descentralizacin y federalismo fiscal : El reto de la armona en las relaciones intergubernamentales. [En lnea]. Caracas: Centro latinoamericano de administracin para el desarrollo. Disponible en: <http://www.clad.org.ve/anales4/perezgon.html> 9 FINOT, Ivn. Descentralizacin en Amrica Latina : Teora y prctica. Santiago de Chile: Naciones Unidas, 2001. 133 p. (Serie gestin pblica No. 12). ISBN: 92-1-321823-0. 10 RAICH, Uric. Impactos de la descentralizacin del gasto en los municipios Mexicanos. [En lnea]. Mxico D.F. : Instituto Nacional para el federalismo y el desarrollo municipal, 2002. Disponible en: <http://www.elocal.gob.mx/work/resources/LocalContent/10219/1/descentralizacion%20Uri%20Raich.pdf>
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Segn Musgrave, los gobiernos locales deben estar principalmente a cargo de la funcin asignativa, pues son stos quienes deben decidir qu bienes y servicios han de producir y cmo han de emplear sus recursos. Se busca un sistema econmico que logre la distribucin de la renta, la asignacin eficiente de recursos y la estabilidad de precios, por lo cual un gobierno federal puede ser aquel que tiene en cuenta con niveles centralizados y descentralizados para proveer los recursos que cada jurisdiccin demanda segn las preferencias de sus habitantes 11. Por su parte, el 'teorema de la descentralizacin' de Oates (1972) sostiene que los gobiernos locales son quienes deben de estar a cargo de la provisin de bienes pblicos locales, pues son stos quienes tienen mejor informacin sobre las distintas preferencias locales. Oates extendi estos principios al sistema federal y demostr el principio poltico segn el cual este sistema representa la multiplicidad en la unidad: puede proporcionar la unidad donde sta es necesaria, y a la vez asegurar que haya variedad e independencia en los asuntos donde la unidad y la uniformidad no son esenciales", puede ser aplicado al caso de las preferencias 12. La desventaja de la descentralizacin son las disparidades en trminos de ingresos. Para que los niveles de prestacin de servicios sean similares se requiere de sistemas de transferencias, las cuales, segn Oates, pueden ser de dos tipos: condicionadas y no condicionadas a un uso predeterminado. Las condicionadas, a su vez, pueden ser de dos clases: proporcionales a los niveles de prestacin de un servicio y por una suma global destinada a dicha prestacin. Las transferencias condicionadas seran las ms adecuadas para corregir distorsiones que pueden generar las externalidades, y las no condicionadas lo seran para redistribuir el ingreso. Por tener distintos objetivos, cada tipo de transferencias debera dar lugar a un tipo de sistema diferente. 13 La literatura sobre descentralizacin ha identificado por los menos tres razones por las cuales el marco ideal puede no cumplirse: i) baja capacidad tcnica de los gobiernos locales; ii) desalineacin de responsabilidades en la provisin de servicios por razones polticas (sindicatos, clientelismo nacional); iii) captura por parte de las elites locales del gobierno y del presupuesto local (esto incluye a los grupos irregulares). 14
MUSGRAVE, Richard. Essays in fiscal federalism. Washington : The Brookings Institution, 1965. 301 p. 12 OATES, Wallace. Fiscal federalism Trad. Federalismo fiscal. Madrid : Instituto de Estudios de Administracin Local, 1977. 323 p.v. 13 FINOT, Ivn. Op. cit. p.v. 14 SNCHEZ, Fabio. Op. cit. p.v.
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5. ANALISIS DE FINANZAS PBLICAS MUNICIPALES El Municipio de Ibagu, es la capital del Departamento del Tolima y su poblacin para el ao 2006 ascenda a 505.001 habitantes 15, donde el 94% de la poblacin se encuentra en la zona urbana, de igual manera para el periodo que se analiza en este documento fue creciente en todo el periodo, situacin contraria al resto de Municipios del Departamento. De igual manera el desempeo econmico ha tenido grandes altibajos, la participacin del Departamento dentro del PIB nacional ha disminuido en los ltimos 10 aos al pasar de un 2.95% en 1997 a un 2.27% en el ao 2005, lo cual no ha sido ajeno la ciudad, donde se evidencia principalmente en las altas tasas de desempleo que tiene Ibagu. Desde el ao 2001 la ciudad no solamente ha sido la de mayor desempleo, sino que la brecha que esta variable exhibe frente a la media de las 11 reas metropolitanas se ampli hasta fines del ao 2006 (6.5 puntos porcentuales en el tercer trimestre del 2001; 7.9 puntos en el tercer trimestre del 2006) 16. De igual manera, esta situacin llevo al aumento del empleo informal, y ha contribuido ha profundizar la crisis social que vive el Municipio. Las actividades econmicas que mayor participacin tienen dentro del PIB a nivel departamental han sido principalmente la agricultura, los servicios sociales, comunales y personales, los establecimientos financieros, seguros, inmuebles y servicios a las empresas y por ultimo el comercio, reparaciones, restaurantes y hoteles, donde se destaca el carcter agrario del Departamento y la poca importancia de la industria en la regin con un promedio de 8.9% dentro del PIB departamental entre los aos 1997 2005. Exceptuando la agricultura la ciudad de Ibagu representa gran parte de los dems renglones, donde la ciudad es el centro comercial y econmico del Departamento a pesar de los mltiples problemas que la afectan. En cuanto a la administracin municipal, esta se encuentra conformada para el ao 2006 por las siguientes entidades:
COLOMBIA, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADISTICA. Poblacin conciliada 2005. Disponible en : <http://www.dane.gov.co/censo/files/consulta/Poblacion_Conciliada.xls> 16 LPEZ, Hugo. Porque el desempleo en Ibagu ha sido tan alto? [En lnea]. Medelln: Banco de la Republica. 2007. 2 p. Disponible en: <http://www.banrep.gov.co/documentos/publicaciones/regional/ESER/Tolima/2007/Porque-mayordesempleo-en-Ibague.pdf>
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Cuadro 1. Estructura del municipio de Ibagu

ESTRUCTURA DEL MUNICIPIO DE IBAGUE ORGANISMOS ADMINISTRACION CENTRAL OTROS DESCENTRALIZADOS Unidad de Salud de Consejo Despacho del Alcalde Ibagu (USI) Municipal Personera Departamento Administrativo de Planeacin Hospital San Francisco Municipal Contralora Secretaria de Hacienda Infibague Municipal Secretaria Administrativa Gestora Urbana Secretaria de Gobierno IBAL Secretaria de Educacin Secretaria de Salud Secretaria de Transito y Transporte Secretaria de Desarrollo Social Secretara de Desarrollo Rural y Medio Ambiente Secretaria de Infraestructura Secretaria Jurdica Secretaria de Apoyo a la Gestin y la Juventud Establecimientos Educativos Fuente: Contralora Municipal de Ibagu
De los tres sectores, los de mayor importancia por la magnitud y autonoma del gasto son la administracin central y el IBAL, los organismos descentralizados son ejecutores de programas del Municipio y gran parte de ellos dependen de las secretarias; se financian casi en su totalidad de las transferencias que les realizan la administracin central y su autonoma financiera y presupuestal esta muy limitada, por lo que su contribucin a los desequilibrios fiscales es poca. 5.1 INGRESOS El comportamiento de los ingresos totales del Municipio presenta una tendencia creciente, a excepcin de los aos 1998 y 2000 donde la disminucin de los recursos provenientes de crdito afecto a la administracin municipal. Se observa un crecimiento a partir del ao 2003, principalmente por la entrada en vigencia de la ley 715 de 2001, que modifico el monto asignado de las transferencias al pasar de $35.634 millones de pesos a $98.946 millones de pesos entre los aos 2002 y 2003, que mejoraron significativamente los ingresos del Municipio.
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Figura 1. Ingresos totales

250.000
200.000
M illones de pesos
150.000
100.000
50.000
0 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
Ingresos corrientes
Recursos de capital
Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.
Los ingresos corrientes definidos como los ingresos tributarios, no tributarios y las trasferencias de la Nacin al Municipio, se evidencia la gran dependencia del Municipio de estos ltimos, observado en el hecho que el monto de las transferencias siempre han representado cerca de la tercera parte de los ingresos totales, ya que en promedio la participacin de estas en relacin con los ingresos totales en los ltimos 10 aos ha sido de un 45.7%. De igual forma los ingresos propios han disminuido su participacin dentro del total de ingresos, debido principalmente al gran aumento del SGP presentado por la entrada en vigencia del acto legislativo 001 de 2001 y la ley 715 del mismo ao. Estos representaron en la ultima dcada el 42.5% de los ingresos totales. En menor medida la dependencia de los recursos de capital que en el periodo fue de 11.7% en promedio, con grandes altibajos como los presentados en el ao 2000 donde los recursos de crdito al Municipio fueron nulos, en parte por la crisis del sector financiero y los acuerdos con el Ministerio de Hacienda, la situacin no ha mejorado hasta la fecha segn las cifras entregadas a la Contralora Municipal en el ao 2006. Figura 2. Participacin en los ingresos totales
70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
DEPTR
Rcapi tal / Ytotal
Ypr opi os/ Ytotal
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Analizando el comportamiento de los ingresos corrientes, se puede inferir que el crecimiento sostenido de los ingresos propios ha permitido al Municipio lograr soportar la ausencia de crditos para realizar las funciones que la constitucin le otorg a partir de 1991. La dinmica de crecimiento de los ingresos propios, ha estado alrededor de un 7% entre los aos 1997-2002 y un 10% para el resto del periodo, con un mayor dinamismo de los ingresos tributarios como se puede observar en el Figura, mientras las transferencias crecieron a un ritmo del 13% hasta el ao 2002 y despus del ao 2003 a un ritmo del 10% en promedio anual. Figura 3. Comportamiento de los ingresos corrientes
140.000 120.000
Millones de pesos
100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
Tributarios
No Tributarios
Transferencias
En igual medida, el anlisis de los ingresos tributarios, nos permite ver cuales han sido los impuestos que mayor peso y dinamismo han tenido sobre las finanzas municipales en la ltima dcada. Se observa una mayor participacin del impuesto predial sobre los ingresos tributarios, reflejado en la tasas promedio de cobro del mismo, donde se presenta una mayor tasa impositiva con relacin a los dems seguido por el impuesto de industria y comercio y el impuesto sobre vehculos; que los tres en promedio han representado el 92.7% del total de ingresos tributarios, con una participacin del impuesto predial del 45.5%, el de industria y comercio con 38.9% y el de vehculos con 8.4%, para todo el periodo de anlisis. Figura 4. Principales ingresos tributarios
25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005
Millones de pesos
Predial
Impuesto sobre vehiculos
Indus
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El impuesto predial representa un 45.5% del total del recaudo tributario en Ibagu convirtindose en la fuente de recaudo ms importante para el Municipio. A pesar de que la ley permite cobrar hasta el 16 por mil en el impuesto predial, casi el 80% de los Municipios a nivel nacional cobran solo el 4 x mil. Ibagu cobra un promedio de 8 por mil a excepcin de lotes y predios no edificados, lo que indica que su tasa impositiva se encuentra por encima del promedio nacional. De este modo se analiza si el recaudo es verdaderamente efectivo o si por el contrario a pesar de encontrarse por encima del promedio nacional las tarifas son causales de evasin o es problema de un inadecuado sistema de recaudo 17. Cuadro 2. Tarifas impuesto predial*1000
ESTRATO 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1 7 7 6,5 6,5 6,5 6,5 6,5 6,5 2 7 7 6,5 6,5 6,5 6,5 7 7 3 7,5 7,5 7 7 7 7 7,5 7,5 4 7,5 7,5 7 7 7 7 8 8 5 9 9 9 9 9 9 9 9 6 9,5 9,5 9,5 9,5 9,5 9,5 9,5 9,5 Ind. y Cial 9 9 9 9 9 9 9 9 Lotes 33 33 33 33 33 33 29 29 Rural 10 10 7 7 7 7 7 7 no Edif. 33 33 33 25 25 29 29
Segn el Departamento Nacional de Planeacin 18 (DNP) por cada punto en que los Municipios incrementaran su tarifa, se esperara un incremento adicional promedio por predio en el recaudo de casi $35 mil; lo que podra beneficiar al Municipio en casi el doble del ingreso que recibe por recaudo anual, pero dado lo planteado anteriormente para la ciudad de Ibagu, no se hace necesario adoptar medidas de incremento o ajustes tarifarios, sino hacer mas eficiente el cobro de los actuales. De acuerdo con la informacin de la base de datos de predial suministrada por la oficina de sistemas de la Contralora Municipal de Ibagu se realizo el anlisis de la evolucin de los predios donde se evidencia el comportamiento creciente del nmero de predios tanto urbanos como rurales producto del crecimiento de la ciudad y el nmero de sus habitantes. El Figura 5. Muestra el comportamiento de
COLOMBIA, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Mayores Posibilidades de Recaudo de Impuestos en Municipios y Departamentos. [En lnea]. Bogota: DNP. 2004. [Citado 20 jul. 2007 18:00]. Disponible en: <http://www.dnp.gov.co/archivos/documentos/DDTS_Evaluacion_Seguimiento_Descentralizacion/4 aPresentacionCapacidadFiscal_2004.pdf>. 18 Ibid. p.v.
17
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los predios urbanos (eje izquierdo) y el comportamiento de los predios rurales (eje derecho) para el periodo 1997-2006. Donde la zona urbana muestra un crecimiento acelerado a finales de la dcada de los noventa que no ha sido reflejado en el porcentaje de recaudo. La relacin entre el nmero de predios totales del Municipio y el nmero de predios que cancelaron para el periodo 2001-2006, se mantuvo en promedio en un 68%. Para el ao 2004 se presenta el mayor monto de recaudo con 76.4% del total predios, hechos que evidencian la falta de mecanismos eficientes, eficaces y efectivos para mejorar el recaudo del Municipio. Figura 5. Predios rurales y urbanos
130.000 128.000 126.000 124.000 122.000 120.000 118.000 116.000 114.000 112.000 110.000 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 Urbanos Rurales
predios que cancelaron numero total de predios
Figura 6. Predios totales vs. Predios que cancelaron

12.500 12.000 11.500 11.000 10.500 10.000 9.500 9.000 8.500 8.000 7.500
140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
Segn el DNP 19 mientras las principales ciudades recaudan en promedio $213.000 por predio, ms de 1050 Municipios a nivel nacional recaudan $48.000 por predio; la ciudad Ibagu recauda un promedio de $236.400 por predio, lo que indica que el posible problema de ineficiencia en el Municipio no es el monto de recaudo por predio sino el nmero de predios que cancelan con relacin al total. En cuanto a recaudos por estratos y uso de predios periodo 2003-2006, se utiliz la informacin de la base de datos de predial suministrada por la oficina de sistemas de la Contralora Municipal de Ibagu, de la cual se pudo evidenciar el inadecuado registro que presenta el Municipio dado que en la misma aparecen datos en registros no pertenecientes a determinado grupo, un claro ejemplo de esto es la aparicin de predios con estrato 7 y el registro significativo en algunos casos de los predios en blanco *. En lo que corresponde al monto de recaudo predial este se increment en un 37.8% en lo corrido del periodo de anlisis al igual que tuvo un crecimiento anual promedio de 9.5%.
COLOMBIA, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION, Op. Cit. p.v. Especificaciones realizadas por los ingenieros de la alcalda, y personal al encargado del manejo de la base de datos en la oficina de impuesto predial.
*
19
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El nmero de predios mas representativo lo tienen los estratos 2, 3 y 4, representando el 77% del total de los predios de la ciudad para el ao 2003 y 2006, pero de igual manera el numero de predios con mayor crecimiento lo representaron los de estrato 4, 2 y 5 creciendo en promedio un 16% entre aos 2003 -2006. Los estratos que presentaron mayores aportes en los pagos del impuesto fueron el 2, 3 y 4 lo que concuerda con la estructura predial del Municipio, con un crecimiento en promedio del 45%, de otra parte se encuentra un incremento exagerado en el monto de los predios con denominacin de estrato 0 que segn la base de datos son de uso lotes o presentan un inadecuado registro, segn lo expresado por la oficina de sistemas de la Contralora Municipal. En el mismo sentido los aportes de los estratos 2, 3 y 4 representaron en promedio cada uno el 25% del total recaudado en el periodo y agrupados representaron en promedio un 77% del recaudo total del impuesto predial para el periodo 2003-2006 en la ciudad de Ibagu. Figura 7. Predios por estrato
35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 1 2 3 4 5 6 7 (en blanco)
Figura 8. Recaudo por estrato

9.000 8.000 7.000 Millones de pesos 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 1 2 3 2003 4 2006 5 6 7 (en blanco)
2003
2006
En el caso de la clasificacion por usos, el numero de predios por uso de vivienda en la ciudad esta representado por un 74% en vivienda, 11% en uso comercial y el restante 15% en lotes y uso rural. Por otro lado se encontro que los predios que mas han tenido crecimiento son los rurales y lotes con un promedio del 21%, seguido por los comerciales con 15% y la vivienda aunque son el mayor nmero su crecimiento se mantuvo alrededor del 12%. En lo relacionado al recaudo por uso del predio se evidencia un crecimiento en promedio de los aportes para el uso de vivienda del 39%, seguido por el uso comercial con un crecimiento de 38% y de lotes y rural con un 34% y 22% respectivamente. De este modo el uso de predio para vivienda represento en aportes un 58%, seguido del uso comercial el cual represento en promedio un 28.8% del total de recaudo para los dos aos comparados. En consecuencia se evidencia una leve mejora en la eficiencia del cobro del impuesto en la medida
37
que se incremento el recaudo sin que el nmero de predios haya aumentado en la misma magnitud. Figura 9. Predios por uso
70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 Vivienda Lotes 2003 Rural 2.006 Comercial
Figura 10. Recaudo por uso

18000 16000 Millones de pesos 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 Vivienda Lotes 2003 2.006 Rural Comercial
En el mismo sentido el pago promedio por estrato se incremento en mayor proporcion para los estratos 1, 2, 3 y 4 alcanzando un incremento para el periodo de el 42% en el estrato 1, el 29% en el estrato 2, el 22% en el estrato 3 y un 19.7% en el estrato 4. De la misma manera el uso comercial presenta el pago promedio mas alto, se puede observar que los pagos promedios por uso del predio presentaron mayores incrementos en el uso vivienda con un incremento del 23.7%, comercial con 19.7%, lotes con 10.6% y un incremento muy leve en uso rural con 0.6%. De lo anterior se deduce que la carga del impuesto esta soportada en los estratos 1, 2, 3 y 4 los cuales representan el mayor nmero de predios, al igual que los usos vivienda y comercial presentan el incremento de pago promedio mas alto. Figura 11. Pago promedio por estrato
1.800 1.600
Miles de pesos
Figura 12. Pago promedio por uso

900.000 800.000 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 Vivienda Lotes 2003 2.006 Rural Comercial
1.400
Miles de pesos
1.200 1.000 800 600 400 200 0 1 2 3

2003
4
2006
Una de las claves para mejorar la administracin del impuesto radica en la implantacin de un catastro inmobiliario adecuado y un sistema moderno que pueda actualizar peridicamente el valor de los bienes inmuebles, ya que en la ciudad se presenta un problema con la actualizacin de las bases catastrales y
38
con el manejo de las mismas. Al igual que cerca de 54.740 predios aparecen reportados en la cartera de Predial, dentro de los cuales figuran predios con deudas desde el ao 1.970. En este caso se podra presumir que el problema no es tarifario en gran parte sino por el contrario de manejo de recaudo 20. A nivel nacional el impuesto de industria y comercio ha representado histricamente el 41% del recaudo tributario total municipal, aunque para el caso del Municipio es inferior con el 39% del total tributario, lo que podra indicar ineficiencia en el recaudo o la no utilizacin de la ley como base para establecer las tarifas o la evasin del mismo, dada la vocacin comercial que ha mostrado a ciudad en los ltimos aos. El recaudo del impuesto en mencin se encuentra altamente concentrado en unas pocas ciudades, Bogot, Medelln, Cali y Barranquilla, los cuales recaudan el 70% del agregado nacional y otras 37 concentran el 20% 21. Mientras que en las principales ciudades el recaudo de industria y comercio en promedio es de $75.000 por persona, en la ciudad de Ibagu es de $29.900 en promedio por persona 22. De esta forma se puede afirmar que la participacin del impuesto de industria y comercio es menor frente al impuesto predial dentro de los ingresos tributarios, igualmente existe un manejo promedio de tarifas de un 5% del total de los ingresos brutos. En la actividades industriales se maneja un promedio de un 4.7% de los ingresos brutos, en la comercial un promedio de 5.3% y en los servicios un 5.4%. Lo que muestra la falta de compromiso de la Administracin Municipal en trminos del cobro de esta tarifa o la modificacin de la misma.
IBAGU, CONTRALORA MUNICIPAL. Informe de auditoria al Impuesto Predial 2005. . Ibagu: La contralora, 2005. 110 h. 21 COLOMBIA, SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS. Estudio sectorial acueducto y alcantarillado 2002-2005. [En lnea]. Bogota : La Superintendencia. 2006. [Citado el 20 sep. 2007 15:00]. Disponible en: <http://www.superservicios.gov.co/siteSSPD/documentos/documentos_pub/48_1040.pdf>. 22 COLOMBIA, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION, Op. Cit. p.v.
20
39
Cuadro 3. Tarifas impuesto industria y comercio 2004

Actividad industrial Actividad comercial Actividad de servicios CODIGO CODIGO CODIGO ACTIVIDAD TARIFA ACTIVIDAD TARIFA ACTIVIDAD TARIFA 101 3 201 3 300 2 102 3,5 202 3,5 301 3,5 103 4 203 4 302 4 104 4,5 204 4,5 303 6 105 5 205 5 304 5 106 6 206 7 305 5 107 7 207 10 306 6 307 7 308 10,0 1
En lo relacionado con el recaudo, se puede evidenciar la tendencia creciente del impuesto total y per capita en el periodo de anlisis, para el ao 2006 el recaudo total llego a 18.347 millones de pesos y el per capita a 36.331 pesos, con altibajos a lo largo del periodo de anlisis, teniendo en cuenta que la dinmica de recaudo de este impuesto depende de la situacin econmica de la ciudad que esta altamente influenciada por el comercio informal, que no ha permitido darle un mayor dinamismo ya que el cambio que se le da a las tarifas ha sido bastante poco durante el periodo. Figura13. Impuesto de industria y comercio
20.000
Millones de pesos
15.000 10.000 5.000 0

1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 Industria y comercio per capita (Pesos)
45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0
Existen serios problemas de gestin y administracin tributaria, evasin, falta de compromiso y generacin de estrategias en el manejo de recaudo. Algunas recomendaciones hechas por el DNP 23 podran ser tomadas en cuenta para el manejo de la tributacin del Municipio tales como:
23
COLOMBIA, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION, Op. Cit. p.v.
40
Recaudar ms impuestos gastando menos en funcionamiento (eficiencia). Controlar la evasin y el contrabando, Mejorar los procedimientos de cobro de impuestos, Revisin de la normatividad tributaria, Recuperar las deudas por concepto de impuestos, Mejorar la transparencia en el manejo de los recursos pblicos. Los Municipios tienen un potencial tributario importante, cuyo aprovechamiento no necesariamente requiere de la introduccin de grandes ajustes legislativos sobre la base y las tarifas del impuesto.
Adicionalmente, la identificacin de algunas fallas dentro de los sistemas de manejo de informacin en la ciudad de Ibagu, donde se puede identificar los siguientes: Se presenta desactualizacin en la informacin. No existe un archivo organizado y actualizado de cada uno de los contribuyentes. Los manuales de funciones fueron implementados, mediante Decreto 809 de 2005. Son insuficientes los cruces de informacin con la Cmara de Comercio y la DIAN, que permitan determinar nuevos, contribuyentes y a la vez reducir la evasin de los diferentes impuestos 24. Los problemas que existen en el manejo de la informacin son los casos que presentan deficiencia en el manejo de las proyecciones de recaudo las cuales fueron subestimadas para los rubros de industria y comercio fundamentalmente para el 2003.
El impuesto de vehculos ocupa el tercer lugar dentro de los ingresos tributarios municipales y en los ltimos aos se ha visto el aumento del parque automotor dentro de la ciudad, que se ve reflejado parcialmente en incrementos en el recaudo entre los aos 2000-2005, donde se experimento un crecimiento del 49% pero con una disminucin del 54% al ao siguiente lo que muestra un manejo inadecuado por parte de la Secretaria de Transito de la ciudad.
IBAGU, CONTRALORA MUNICIPAL. Informe de auditoria al Impuesto de Industria y Comercio 2004-2005. Ibagu: La contralora. 2006. 60 h.
24
41
Figura 14. Impuesto sobre vehculos

4.000 3.500 Millones de pesos 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0
1. 99 7 1. 99 8 1. 99 9 2. 00 0 2. 00 1 2. 00 2 2. 00 3 2. 00 4 2. 00 5 2. 00 6
Segn el informe de auditoria realizado por la Contralora Municipal de Ibagu 25 en el 2005, la ciudad tiene una cartera por recaudar equivalente a 19.648 millones de pesos tan solo ha realizado acuerdos de pago por 440 millones de pesos, siendo ineficaz, ineficiente e inequitativa la gestin realizada por parte de la mencionada Secretara del Municipio, corriendo el riesgo de que parte de esta cartera prescriba, ya que alrededor de 1.785 millones de pesos por concepto de impuesto e intereses de circulacin y trnsito y por multa de revisado superan los 5 aos de antigedad 26. Con respecto a la cartera por concepto de Impuestos e Intereses de Circulacin y Trnsito equivalentes a 463.5 millones, el 23% corresponde a la vigencia actual, el 43% a vigencias anteriores menores de 5 aos y el 34% a vigencias anteriores mayores a 5 aos. Esto podra ser la evidencia directa de por qu el impuesto de vehculos no tiene la representatividad que debera tener dentro de los impuestos tributarios, y no es consistente con el incremento del parque automotor. El nmero total de placas expedidas de vehculos automotor en general, para el ao 2004 fue de 3324 y al 30 de junio de 2005 se contaban con 2454 que dan una idea del crecimiento de parque automotor dentro de la ciudad. En este punto tambin se presentan serios problemas en cuanto al sistema y administracin de este proceso, lo que limita en gran parte tambin la obtencin de informacin exacta de este tipo de datos que deberan encontrarse a la mano. En lo relacionado con los ingresos no tributarios, estos se componen de las tasas, multas y sanciones, intereses, contribuciones, aportes, convenios y contratos entre otros, en donde se presenta un comportamiento inestable durante el periodo de anlisis debido a su composicin.
25
IBAGU, CONTRALORA MUNICIPAL. Informe de auditoria a la Secretaria de Transito Municipal 2004-2005. Ibagu. Ibagu: La contralora 2005. 98 h. 26 IBAGU, CONTRALORA MUNICIPAL. Informe de auditoria al Impuesto Predial 2005. Op. cit. p.v.
42
Finalmente las trasferencias son el principal rubro de ingresos dentro del presupuesto del Municipio. Que inicialmente eran liquidados en base a los Ingresos Corrientes de la Nacin (ICN), los cuales entre 1997 y el 2002 representaron en promedio un 35%, pero con la aprobacin del acto legislativo 01 de 2001 las transferencias pasaron a representar mas del 60% de los ingresos totales a partir del ao 2003, debido a la destinacin especifica que le otorgo la ley. A raz de esta reforma los conceptos de situado fiscal y participacin de los Municipios en los ICN se agruparon en el SGP. El SGP qued conformado por una participacin para educacin, salud y una de propsito general que incluye agua potable y saneamiento bsico, los cuales se examinara su impacto ms adelante. 5.2 EGRESOS Los gastos de la Administracin Municipal se dividen en gastos de funcionamiento, servicio a la deuda e inversin principalmente. El comportamiento de los distintos gastos ha tenido cambios bruscos esencialmente por las fuertes intervenciones legales para controlar el crecimiento de los gastos de funcionamiento y el endeudamiento de los entes territoriales a comienzo de la dcada de los noventa. El incremento que se observa en la inversin entre los aos 2.002-2.003, es reflejo de la aplicacin de la ley 715 de 2001 la cual otorgo nuevas competencias al Municipio. Figura 15. Comportamiento de los gastos
250.000
Millones de pesos
200.000 150.000 100.000 50.000 0 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
Funcionamiento
Servicio de la deuda
Inversiones
A partir del ao 2003 cuando entro en vigencia la ley 715 de 2001 se incrementa la inversin del Municipio, debido a la destinacin especifica de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), igualmente los acuerdos firmados por el Municipio con el Ministerio de Hacienda, hicieron que el control restrictivo de los
43
gastos y el aumento concomitante de las transferencias, mostraran una mejora de las finanzas municipales. Los gastos de funcionamiento son los pagos para el normal desarrollo de la actividad administrativa, tcnica y operativa del Municipio. Comprende los gastos por servicios personales, aportes patronales y transferencias de funcionamiento. Los gastos de funcionamiento, han representado alrededor de la tercera parte de los gastos totales, con un pico en el ao 1.999 de 51% para empezar a descender su participacin y situarse en el ao 2006 en un 15% de los mismos, dentro de los gastos de funcionamiento los de mayor participacin son los gastos de personal, que representaban en 1997 un 32% de los de funcionamiento y un 11.5% del total, donde su mayor participacin se presenta en 1.999 alcanzando un 30% del gasto total del Municipio y un 58% de los gastos de funcionamiento. En el ao 2.005 los gastos de personal, representaron un 75% del rubro de funcionamiento pero solo un 13% de los gastos totales del Municipio, lo cual muestra la perdida de importancia de este rubro dentro del presupuesto de gastos de la administracin municipal. Figura 16. Participacin en los gastos totales
35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
GASTOS PERSONALES
GASTOS GENERALES
TRANSFERENCIAS
En la misma direccin los gastos generales, representaban un 6% de los gastos totales y un 16% de los gastos de funcionamiento en 1997, alcanzando su mayor participacin en el 2002 llegando al 8.5% de los gastos totales y el 25% de los de funcionamiento. En cuanto a los gastos en transferencias, en 1997 representaban el 19% de los gastos totales y el 52% de los gastos de funcionamiento, disminuyendo al 12% de los gastos de funcionamiento en el 2005, terminando el periodo con una participacin del 6.7% de los gastos totales.
44
Figura 17. Participacin en los gastos de funcionamiento

80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
GASTOS DE PERSONAL
GASTOS GENERALES
TRANSFERENCIAS
Por otra parte, se puede analizar los gastos de la Administracin Municipal, segn las entidades que la conforman. En cuanto al comportamiento de los recursos para el funcionamiento de la Administracin Central, el Concejo y la Personera, son sujetos a control para el cumplimiento de la ley 617 de 2000, fijando limites de gasto segn la categora de los municipios, lo que permite el incremento de los recursos hacia las entidades que manejan lo concerniente a desarrollo social y control de recursos. Claro ejemplo de esto lo muestran los comportamientos de las secretarias de hacienda y administrativa que hasta el ao 2.000 representaron el 68% de los gastos totales del Municipio, a partir del ao 2.001 se reconfigura la composicin de la administracin aumentando participacin las secretarias de salud y educacin representando alrededor del 50% del gasto total producto de las certificaciones del municipio para administrar estos servicios, las secretarias de hacienda contina teniendo gran participacin dentro del presupuesto de gastos con un 25% del gasto total, lo cual es reflejo del impacto que tuvo la ley 715 en la administracin de las finanzas publicas. Figura 18. Administracin municipal
2.006 2.005 2.004 2.003 2.002 2.001 2.000 1.999 1.998 1.997 0% Concejo Despacho del alcalde Secre. Gobierno Fondo local de salud (Sec. salud) Secre. Dllo rural y medio ambiente Secre de apoyo a la gestion y la juventud 20% 40% Personeria Secre, Hacienda departamento admon de planeacion Secre. Transito y transporte Secre de inf raestructura 60% 80% Contraloria Secre. Administrativa Secre. Educacion Secre de dllo social Secre. Juridica 100%
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Las tendencias ms fuertes se presentaron a partir del ao 2001, con la entrada en vigencia del acto administrativo 01 de 2.001, por lo cual se asume que el Municipio empez a tomar medidas y a realizar los ajustes necesarios en materia del cumplimiento de las leyes que lo reglamentaron y lo que exigan en trminos de saneamiento fiscal y calidad de vida, por medio de la prestacin eficiente de los servicios bsicos. De este modo, el Municipio entra a jugar con las nuevas reglas, pero igual se debe tener en cuenta que est se encontraba por fuera del cumplimiento de la ley 617 y bajo acuerdo de reestructuracin de pasivos con el Ministerio de Hacienda. En lo referente a la Ley 617 de 2000, el indicador Gastos de Funcionamiento sobre Ingresos Corrientes de Libre Destinacin del ao 2006 fue del 53%, inferior al lmite mximo legal permitido para los Municipios de primera categora e inferior al limite del plan de ajuste (57.5%), de este modo se puede observar la disminucin sostenida del indicador de autofinanciamiento y muestra la posibilidad de la alcalda para realizar inversin con los recursos propios generados en un ao, as como una medida de solvencia y sostenibilidad del funcionamiento en los limites fijados por la ley. De igual manera se han creado las condiciones fiscales y financieras para volver al Municipio un sujeto de crdito viable para las entidades financieras. Cuadro 4. Indicador ley 617 de 2000
VIGENCIA ICLD 2001 2002 2003 2004 2005 2006 23.861 31.298 35.861 40.821 48.003 54.967 GASTO DE FUNCIONAMIENTO GF/ ICLD 17.395 19.060 23.561 23.186 27.286 29.127 72,90% 60,90% 65,70% 56,80% 56,84% 52.99%
Fuente: Rendicin de cuentas 2007. Alcalda Municipal de Ibagu
En el mismo sentido el DNP 27, realiza una evaluacin del desempeo fiscal de los entes territoriales, el cual comprueba el cumplimiento de la ley 617 de 2000. La metodologa utilizada para evaluar el desempeo fiscal comprende el clculo de seis indicadores de gestin financiera, su agregacin en un indicador sinttico, y el establecimiento de un ranking de desempeo a partir de este ndice agregado con valor mximo de 100.
COLOMBIA, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION, Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible. Balance de desempeo fiscal de los municipios y departamentos 2000-2003. Bogota: DNP. 2004. 188 p. ISBN: 958-8025-52-4.
27
46
De esta forma, segn la evaluacin del desempeo fiscal realizada por el Departamento Nacional de Planeacin a los entes territoriales 28, se observa que el Municipio de Ibagu, ha venido mejorando su desempeo fiscal respecto a la ley 617 de 2000, en las vigencias 2000, 2003 y 2005. En esta medida el Municipio para el ao 2000 presenta un bajo desempeo de 46.26, el cual evidencia el alto porcentaje de gastos de funcionamiento financiados con los ingresos corrientes del Municipio (98,24%), la magnitud de la deuda para este periodo alcanza 105,69% de los ingresos totales y un porcentaje de inversin muy bajo de 42,2%. De otra parte en el 2001 el desempeo del Municipio se ubica en 44,11 debido a que la magnitud de la deuda aumenta a 111,22% de los ingresos totales, sin ser compensada con inversin la cual apenas represento un 44,11% y su capacidad de ahorro fue la mas baja en esta vigencia con 16,44%, ubicando al Municipio dentro de los que tienen un alto grado de dependencia de las transferencia, insuficiencia de recursos propios y/o incumplimiento de los limites de gasto de la ley 617. Sin embargo a partir del ao 2002 el Municipio ha venido mejorando en cuanto al manejo de las finanzas, en donde los gastos de funcionamiento financiados con los ingresos corrientes han disminuido considerablemente pasando de 98,24% (2000) a 47,23% en el 2005; igualmente se ha controlado la deuda, mientras que en el 2001 alcanzaba el 111,22% de los ingresos para el 2005 esta solo representa el 26,86%. En cuanto a las transferencias, se observa que su participacin ha aumentado considerablemente entre el 2000 y 2002 representan el 35.66%, mientras que entre el 2003 y 2005 representan el 63,47%, lo que se relaciona con la aplicacin de la ley 715. Adicionalmente el gasto de inversin tambin ha aumentando, en el 2002 represento el 55,25% y para el 2005 registra el 75,83% de la inversin. Lo anterior indica que el Municipio de Ibagu, ha venido realizando los ajustes necesarios en materia de obtencin de rentas propias, racionalizacin de los gastos de funcionamiento, control al endeudamiento y mejores posibilidades de inversin.
COLOMBIA, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION, Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible. Desempeo fiscal de los departamentos y municipios 2005 y comparativo 2004. Bogota: DNP. 2006. 88 p. ISBN 978-958-8025-89-8.
28
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Cuadro 5. Ibagu. Desempeo fiscal

INDICADOR 2000 2001 Ingresos corrientes destinados a funcionamiento 98,24 72,93 Magnitud de la deuda 105,69 111,22 Ingresos que corresponden a transferencias 35,62 40,62 Ingresos que corresponden a recursos propios 41,39 45,8 Porcentaje del gasto total destinado a inversin 48,2 44,58 Capacidad de ahorro 26,07 16,44 Indicador de desempeo Fiscal 46,26 44,11
Fuente: Departamento Nacional de Planeacin.
2002 60,93 88,65 30,75 35,1 55,25 34,78 50,64
2003 70,41 44,53 64,2 31,28 71,92 19,51 53,1
2004 45,94 33,46 63,73 31,98 76,84 36,27 58,85
2005 47,23 26,86 62,49 30,8 75,63 47,82 61,66
En cuanto a la posicin de desempeo fiscal del Municipio, se evidencia que Ibagu a pesar de avanzar en el ranking entre el 2000 y 2005 aun le falta por mejorar en sus finanzas ya que se encuentra por debajo de otras ciudades capitales como Manizales, Tunja, Medelln, Ccuta y Bogota. Sin embargo es de considerar que el Municipio ha hecho un gran esfuerzo por sanear sus finanzas en la medida que ha cumplido con los requerimientos de la ley 617 como se menciono anteriormente, donde inicialmente ocupaba el puesto 983 para el ao 2001 ascendiendo los siguientes aos hasta alcanzar el puesto 324 en el ao 2005. Cuadro 6. Posicin a nivel nacional desempeo fiscal
CAPITAL Bogota Tunja Medelln Manizales Ccuta Ibagu 2000 29 199 279 367 487 906 2001 60 290 75 426 92 983 2002 51 148 23 413 141 875 2003 14 255 31 478 300 679 2004 38 142 16 567 198 386 2005 51 56 12 222 274 324
Fuente: Departamento Nacional de Planeacin.
En lo relacionado con la deuda, en el periodo analizado paso de $33.406 millones en 1997 a $75.599 millones en el ao 2000, evidencindose la disminucin en los ltimos 6 aos, situndose en el 2006 en $33.496 millones. Donde el crecimiento entre los aos 1998-2000 fue de 36%, a partir de ah cambia su tendencia y empieza una disminucin en todos los aos, con un promedio del 12%.
48
Figura 19. Saldo de la deuda

80.000 70.000
Milones de pesos
60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
El fuerte incremento que mostr el endeudamiento a comienzos de los aos noventa, llevo a que durante 1998 la alcalda suscribiera un programa de desempeo con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, en el cual se autoriz un crdito por 5.3 millones de dlares que fue desembolsado en 1999, con el propsito de suprimir 598 cargos y liquidar 4 entidades descentralizadas, as como reestructurar la deuda financiera 29. En igual medida durante 1999 fue necesario realizar la reestructuracin de crditos de tesorera que pasaban de una vigencia a otra, sobregiros bancarios y la financiacin de los intereses moratorios que tena la administracin, adems se incluyeron las deudas de las entidades descentralizadas del Municipio que fueron liquidadas* y que le correspondi asumir al Municipio, lo cual incremento de nuevo el monto de la deuda entre 1.999 y el ao 2.000. Para el ao 2000, entr en vigencia la Ley 617, que le permiti al Municipio suscribir un programa de saneamiento fiscal y financiero con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. El mismo ao, suscribi un nuevo acuerdo de reestructuracin de deudas con las entidades financieras con garanta de la Nacin, contrat un emprstito para financiar el ajuste fiscal y realiz un encargo fiduciario con la Financiera Popular S.A. Estas medidas permitieron que el Municipio cumpliera con la ejecucin de los ingresos corrientes de libre destinacin y con la reduccin de los gastos, de acuerdo con el programa de ajuste. 30
* Valorizacin, IBDER, IRVIS, Caja de Previsin Municipal y el Fondo de Gobierno. 29 QUINTERO, Pastor Enrique y SILVA, Jorge Edgar. Tolima: Deuda Publica Municipal con el Sector Financiero 1994 2003. Ibagu: Banco de la Republica. 2005. 65 p. (Ensayos sobre Economa Regional). 30 QUINTERO, Pastor Enrique y SILVA, Jorge Edgar. Op. cit. p.v.
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Despus del 2.001, la deuda paro su crecimiento y empez a disminuir, hasta la fecha. A partir del 2002 se presentan balances financieros positivos, lo cual ha sido reflejo del profundo cambio dentro de las finanzas municipales, visto en supervit totales para los ltimos aos. De igual manera se puede observar que el servicio a la deuda ha presentado disminucin durante el periodo, cuando alcanzo su punto mximo en 1999 llegando a un 60% de los gastos totales y pasando a un 8% de los gastos totales de la administracin municipal en el 2006. Figura 20. Servicio a la deuda
45.000 40.000
Millones de pesos
35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
Abono a capital
Intereses corrientes
La deuda per capita para el Municipio ha tenido un comportamiento similar a lo anteriormente expuesto, alcanzando su punto mximo en el ao 2000 cuando cada habitante de la ciudad adeudaba $177.588 pesos, la cual comenz a disminuir hasta llegar a $66.329 pesos en el ao 2006. De igual manera el comportamiento de la deuda real tuvo un comportamiento creciente hasta el ao 1999, cambiando su tendencia y empezando a disminuir hasta la fecha y situarse en $9.570 millones de pesos de 1994 despus de haber alcanzado la cifra de 34.672 millones de pesos de 1994, lo que refleja el compromiso de la Administracin Central por el saneamiento de sus finanzas *.
* Las cifras fueron deflactadas utilizando el deflactor implcito del PIB calculado por el DANE, con ao base 1994.
50
Figura 21. Deuda real

40.000 35.000 Millones de pesos ()1994) 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Una forma de evaluar el impacto de la deuda dentro de las finanzas del Municipio es observando los indicadores de solvencia y sostenibilidad calculados en los informes financieros realizados por al Contralora Municipal de Ibagu, donde se ve una mejora de ambos indicadores en los ltimos aos, principalmente el de sostenibilidad, que estuvo en un punto critico donde el saldo de la deuda llego a ser un 135% de los ingresos corrientes del Municipio en el ao 2001; igualmente esta mejora esta explicada por la entrada en vigencia de la ley 715 que incremento los ingresos corrientes va transferencias y los acuerdos con el Ministerio de Hacienda. Figura 22. Solvencia y sostenibilidad de la deuda
140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
SOLVENCIA
SOSTENIBILlDAD
La capacidad de la entidad territorial para respaldar su deuda, se estimo como la relacin entre la deuda y los ingresos totales, donde se evidencia la mejora que ha presentado el Municipio por cuenta del aumento de los ingresos totales y la disminucin del saldo de la deuda. Tambin se puede evidenciar la importancia de la misma con relacin a los ingresos corrientes, evidenciando la importancia de las transferencias ya que cuando se sustraen del calculo del los indicadores de respaldo prcticamente se duplican para todo el periodo de anlisis, pero en
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ambos casos la mejora es notable y se muestra el compromiso de las administraciones para mejorar la situacin financiera del Municipio. Figura 23. Respaldo de la deuda
200% 150% 100% 50% 0% 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
deuda/ing_totales
Deuda/Ing_propios
El saldo de la deuda al 30 de septiembre de 2.007 para el Municipio ascenda a 24.948 millones de pesos, dado que el Municipio durante el tercer trimestre del ao y en virtud al acuerdo de saneamiento fiscal giro 16.810 millones de pesos, retornndole a la ciudad la posibilidad de acceder a los recursos de crdito y que segn acuerdo 016 de 2006 del Concejo Municipal se autorizo un crdito por 25.000 millones de pesos, que permitir el desarrollo de la inversin proyectada en el plan de desarrollo del actual mandatario, este crdito se destinara a: Vivienda Compra maquinaria Sector educacin Malla vial urbana Acueducto complementario Can del Combeima $ $ $ $ $ $ 7.000 millones 1.000 millones 1.000 millones 4.500 millones 11.000 millones 500 millones
De acuerdo a los registro de deuda a 30 de septiembre de 2.007, existan nuevos emprstitos aprobados por 22.000 millones de pesos, donde se negocian a 5 y 8 aos de plazo con 2 aos de gracia, dando en calidad de prenda los ingresos de impuesto de industria y comercio, las rentas del SGP de Propsito General libre inversin y agua potable y saneamiento bsico- y los supervit fiscales a partir del ao 2.006. En esta ocasin a diferencia de la deuda contrada ha finales de los aos noventa se dirigir a financiar la inversin en infraestructura lo cual pondr a la ciudad en el camino del verdadero desarrollo social, que subsane en parte el atraso de la administracin en este sentido permitiendo mejorar la calidad de vida de los Ibaguereos.
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Tomando el nuevo saldo de la deuda a 30 de septiembre de 2.007 mas los recursos aprobados de los nuevos crditos y con el presupuesto de ingresos aprobados a 2.007, donde la relacin deuda/ingresos totales aumento 4% con relacin al ao anterior para situarse en un 19%. Situacin que le otorga un amplio margen de manejo a la situacin de la prxima administracin. De igual manera los periodos de gracia otorgados al Municipio por las entidades financieras permitirn la maniobrabilidad de los recursos propios del Municipio durante los dos primeros aos de la prxima administracin, para la ejecucin de su programa de gobierno. Otro rubro que ha ganado importancia dentro del presupuesto de gastos de las ltimas administraciones es la inversin. En el periodo de anlisis ha tenido un comportamiento creciente y ha estado ligado al comportamiento de las transferencias que se reciben de orden nacional, las cuales son el principal componente de la inversin muy por encima de los ingresos propios destinados para tal rubro, de igual manera en el ao 2002 el Municipio fue certificado por el Ministerio de Educacin Nacional y paso a administrar los recursos para educacin, los cuales en su totalidad son considerados gastos de inversin. Figura 24. Transferencia vs. Inversin
180.000 160.000
Figura 25. Origen de la inversin

160.000 140.000 Millones de pesos 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0
Millones de pesos
140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 Inversin con recuros de transferencias Recursos propios Y Otros
Transferencias
Inversiones
La inversin per cpita, en el Municipio ha mostrado un comportamiento que concuerda con la situacin fiscal, y en los ltimos aos mostrado un comportamiento creciente explicado principalmente por la destinacin especifica de los recursos del SGP, se puede ver que la inversin real per cpita presenta una disminucin hasta el ao 2001 y despus un explosivo crecimiento a partir del 2003 con un crecimiento nominal (real) del 219% (186%) con relacin al ao anterior.
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Figura 26. Inversin

350.000 300.000 250.000 200.000 Pesos 150.000 100.000 50.000 0 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
Inversin per capita
Inversin per capita real (Pesos de 1994)
En lo relacionado con el origen de la inversin, esta tuvo un cambio significativo en su magnitud y origen, ya que pas de ser financiada en su mayora por recursos propios a mediados de los noventa a una financiada casi exclusivamente por las transferencias de la Nacin a los Municipios, donde la participacin promedio en la inversin antes del ao 2.001 fue de un 40% de los gastos totales del Municipio, para representar en el resto del periodo analizado un 68% de los gastos totales. De igual manera se puede observar la disminucin en la participacin de los recursos propios dentro de la inversin total, a pesar de los incrementos de los recursos destinados para tal fin. Entre 1997 y el 2000, gran parte de la inversin del Municipio se realizaba con recursos propios, la cual representaba un poco mas del 50% con relacin a la inversin total. Solo en 1999 se presenta una disminucin de la inversin con recurso propios del 23% con relacin al ao anterior, debido a la crisis econmica y financiera que vivi el pas en ese ao. A partir del 2001 la inversin con recursos propios ha venido disminuyendo considerablemente su participacin, la menor en el 2003 con un 15%, solo en el 2006 se presenta un aumento de la inversin con recursos propios con una participacin del 21%, debido al incremento de los recursos destinados para tal fin por parte del Municipio.
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Figura 27. Origen de la inversin

160.000 140.000 120.000 Millones de pesos 100.000 80.000 40% 60.000 40.000 20.000 0 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
Inversin con recuros de transferencias Recursos propios Y Otros % del gasto
90% 80% 70% 60% 50%
30% 20% 10% 0%
En cuanto a la inversin total por sectores, este documento se enfoca principalmente a los sectores de educacin, salud, agua potable y saneamiento bsico, para efectos de anlisis se ha trabajado en base a la inversin que se realiza con las transferencias hechas al Municipio por parte de la Nacin. Primordialmente el esfuerzo de los recursos del Municipio se ha enfocado en reas o sectores que la ley no considero obligatorios y que la entidad territorial deba hacerse cargo, entre los que se pueden mencionar el mantenimiento de la malla vial, compra de equipos de informtica, subsidios para uniformes y tiles escolares, mantenimiento de los establecimientos educativos entre otros. Realizando el anlisis por dependencias que efectuaron inversiones, se observa la permanente ejecucin de los recursos propios por parte de la Secretaria de Transito, de Desarrollo Social, de Infraestructura y de Gobierno, donde han representado entre un 60 y 80 por ciento de la inversin que se realiza con recursos propios de la Alcalda Municipal.
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6. IMPACTO EN LOS INDICADORES SOCIALES 6.1 EDUCACION La educacin es uno de los pilares de la formacin de los seres humanos, y como tal en todo el mundo recibe especial atencin no solo del lado oficial sino del privado. El Municipio de Ibagu no es ajeno a esta situacin y puede evidenciarse en que el 70% de las transferencias por el SGP en el periodo analizado se destinaron en inversin a la educacin, o que los recursos en el 2006 estos sean 21 veces los que se recibieron en 1997. El trasfondo de esto puede encontrarse a partir de la constitucin de 1991, las leyes que la reglamentaron y las competencias de los Municipios como Ibagu que se encuentran certificados al amparo de la ley 715 de 2001 y manejan directamente los recursos para tal fin. La Constitucin Poltica de 1991 estableci que el manejo de la educacin primaria y secundaria sera transferido en su totalidad a los Departamentos y Municipios, con el objetivo de buscar la cobertura universal de la educacin bsica. Segn Vargas y Sarmiento, el sistema de educacin que surgi tiene dos componentes complementarios; el primero se concentra en las instituciones acadmicas, las cuales deberan tener la autonoma necesaria para manejar el sistema educativo, con el fin de mejorar la calidad del sector y el segundo se centra en la administracin de los recursos humanos, fsicos y financieros, en el cual los agentes son las autoridades regionales y municipales 31. La ley 60 de 1993, en el caso particular de la educacin, defini que los usuarios potenciales se calculan como la poblacin en edad escolar, entre 3 y 15 aos, menos los que se encuentran estudiando en el sector privado. Segn Melo, los Municipios recibieron una proporcin creciente de los ingresos corrientes del gobierno nacional, del total de estos recursos, los Municipios deban asignar el 30% para educacin, las transferencias del gobierno central cubren aproximadamente el 80% del gasto pblico total en educacin. Las fuentes restantes de financiacin provienen de recursos propios de los Departamentos y Municipios, de fondos de cofinanciacin y de recursos de crdito 32. En lo relacionado con la destinacin de los recursos esto deba financiar la construccin, ampliacin, remodelacin, dotacin, mantenimiento y la provisin de material educativo de establecimientos de educacin formal y no formal,
VARGAS, Jorge Enrique y SARMIENTO Alfredo. La descentralizacin de los servicios de educacin en Colombia. [En lnea]. Santiago de Chile : CEPAL. 1997. 64 p. Series Reformas de Poltica Pblica 50. Disponible en: < http://biblioteca.hegoa.efaber.net/registros/show/5972>. 32 MELO. Ligia. Impacto de la Descentralizacin Fiscal sobre la Educacin Pblica Colombiana. Bogota : Banco de la Republica. 2005. 54 p. (Borradores de economa No. 350).
31
56
financiacin de becas, pago de personal docente, y aportes de la administracin para los sistemas de seguridad social del personal docente 33. En igual medida la ley 115 de 1994 34, defini las competencias tanto de los concejos y las alcaldas municipales para la administracin, vigilancia y control de la educacin, as como la creacin de las secretarias de educacin municipal donde fuere necesario. De manera semejante la ley creo juntas de educacin para cada nivel territorial, organismos colegiados de consulta permanente, les defini sus funciones e integrantes; tambin cre los foros educativos, convocados por las autoridades de cada nivel territorial, como espacios de amplia participacin ciudadana y de reflexin anual para hacer recomendaciones a las autoridades gubernamentales. Por ultimo encontramos la ya mencionada ley 715 de 2001 35, donde las competencias de los Municipios certificados se encargaran de administrar el servicio educativo, ejerciendo las facultades sealadas en el artculo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles educativos y los recursos del SGP. Adems se encargo de mantener la cobertura y propender por aumentarla, evaluar el desempeo del personal a cargo, promover el mejoramiento de la calidad educativa, organizar la prestacin del servicio educativo entre otras. En cuanto al manejo de los recursos a su vez esta enmarcado dentro del proceso de certificacin al que se ven expuestos todos los entes territoriales y con el cual se definen los distintos grados de competencias y la posibilidad del giro directo de recursos. Los Departamentos, distritos y Municipios certificados recibirn directamente los recursos del Sistema General de Participaciones para Educacin y los administrarn en cuentas especiales e independientes de los dems ingresos de la entidad territorial. El Municipio de Ibagu obtuvo la certificacin en Educacin mediante Resolucin nmero 3033 del 26 de diciembre de 2002, en cumplimiento a lo establecido en el Articulo 20 de la Ley 715 de 2001. 6.1.1 Analfabetismo La disminucin del analfabetismo es una de las medidas que se pueden utilizar para determinar el impacto de las polticas educativas dentro de toda la poblacin de un pas, en el caso de la ciudad de Ibagu en los ltimos aos, el ndice de analfabetismo a presentado un comportamiento decreciente que es consecuente con la ampliacin de la cobertura de la educacin primaria, las nuevas estrategias de enseanza implementadas por el Ministerio de Educacin Nacional. Los niveles de analfabetismo han disminuido en los ltimos
33 34
COLOMBIA, CONGRESO DE LA REPUBLICA. Ley 60 de 1993. COLOMBIA, CONGRESO DE LA REPUBLICA. Ley 115 de 1994. 35 COLOMBIA, CONGRESO DE LA REPUBLICA. Ley 715 de 2001.
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41 aos en la poblacin de 15 aos y ms. De una tasa de 27,1% en 1964 disminuye a una tasa de 8,6 %, 2005 36. La tasa de analfabetismo se estim como el nmero de personas mayores de 12 aos y mas que manifiestan no saber leer ni escribir, en relacin con la poblacin total del mismo grupo de edad. En el ao 1.997 la tasa de analfabetismo segn la informacin reportada por la Encuesta de Hogares realizada por el DANE para el mes de diciembre era del 4%, en el 2.000 de un 3.8% y para el ao 2.005 de un 3.6% lo cual refleja un avance en la educacin del Municipio y el alcance de los programas educativos iniciados durante los ltimos aos. Con la informacin obtenida para la ciudad de Ibagu y con base en el censo del ao 2.005 se encuentra una tasa de analfabetismo del 5% que es una medida mas real de la situacin de la ciudad, pero el nmero de aos entre los censos hace que la informacin obtenida a travs de las Encuestas de Hogares de una buena idea de la situacin. 6.1.2 Evolucin de la Cobertura Uno de los principales objetivos de la descentralizacin es hacer mas eficiente la prestacin de los servicios pblicos, en el caso de la educacin se puede evidenciar un crecimiento sostenido del numero de estudiantes matriculados en la ciudad de Ibagu entre los aos 1997-2006 al pasar de 105.893 a 114.236 estudiantes con un promedio de 108.665 estudiantes para todo el periodo, con una disminucin en el ao 2004 a causa de la disminucin de la oferta educativa por parte del sector no oficial en cerca de un 50% con respecto a los aos anteriores. Figura 28. Alumnos matriculados por sector
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
TOTAL ALUMNOS MATRCULADOS
SECTOR OFICIAL
SECTOR NO OFICIAL
COLOMBIA, MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL. La educacin tendr cuatro aos de retos muy grandes. [En lnea]. Bogota: El Ministerio. 2006. [Citado 4 de sep. 2007 18:00]. Disponible en: <http://www.mineducacion.gov.co/cvn/1665/fo-article-100971.pdf>.
36
58
La tasa de crecimiento del sector educativo estuvo en un promedio de 1%, donde el sector no oficial lo hizo a una tasa promedio de 3.2%, con fuertes variaciones entre los aos 2003-2004; el sector oficial lo hizo a un 2.1% lo cual demuestra un bajo crecimiento si observamos el hecho que las transferencias destinadas a la educacin por concepto de ICN crecieron en promedio un 3.5% entre los aos 1997-2002 y entre los aos 2003-2006 a un ritmo promedio de 8.4%, lo cual refleja que los incrementos en los recursos no se han reflejado en su totalidad en el incremento de las matriculas, ni logrado la cobertura del 100%. Cuadro 7. Crecimiento de la matricula
1.998 1.999 2,9% -2,0% 1,2% 0,4% 7,1% -7,7% 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 -0,2% 2,0% 1,9% 2,6% -13,7% 15,3% 1,4% 3,0% 3,6% 7,3% -2,9% 5,7% -4,4% 0,7% -3,2% -12,0% -54,8% 93,8% 2.006 1,0% -1,1% 10,4%
TOTAL Sector oficial Sector no oficial
En el anlisis por sector, se observa la primaca del sector urbano en la prestacin del servicio que refleja la estructura urbana de la poblacin con un 94% de la poblacin escolar urbana y solo un 6% en la zona rural, mientras en la zona rural existan alrededor de unos 104 instituciones educativas para el ao 2001, segn datos de la Secretaria de Educacin Municipal de Ibagu (SEM) existen en la actualidad 15 instituciones educativas prestando el servicio en la zona rural, que agrupan 112 sedes. Mientras en el caso urbano existan 297 instituciones en el 2001, para el 2005 se encuentran 56 instituciones oficiales y 8 centros oficiales que agrupan 220 sedes, en cuanto a los centros no oficiales estos se concentran principalmente en la zona urbana y son alrededor de 139 para el ao 2006. La cobertura por niveles presenta un incremento bastante bajo en todos los niveles, entre 0.5% y 1.5% en el caso de la educacin media y la bsica secundaria respectivamente, si lo comparamos con las tasas de crecimiento de la poblacin en edad escolar la cual ha presentado un comportamiento decreciente segn los datos de poblacin entregados por las distintas instituciones municipales esta situacin podra parecer normal, se esperara entonces que las tasas de cobertura hayan tenido un crecimiento acelerado a lo largo del periodo. Donde se observa que la educacin bsica representa un 80% del total de la matricula del Municipio, mientras la educacin media escasamente alcanza un 13% de la matricula total para el periodo analizado, donde los esfuerzos hechos por la administracin se han quedado en lo que la ley les exige.
59
Figura 29. Matricula por niveles

60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
JARDIN Y PREJARDIN BSICA PRIMARIA BSICA SECUNDARIA EDUCACIN MEDIA
Las tasas de cobertura bruta y netas, obtenidas en el Ministerio de Educacin Nacional (MEN), muestran el periodo comprendi entre 1999-2002 -donde el Municipio aun no tenia el control de los recursos del SGP para la educacin- un comportamiento de las tasas de cobertura brutas decrecientes en el caso de la educacin media y transicin, la ultima a pesar de ser obligatoria no ha logrado superar el 45% de cobertura bruta, la mayor cobertura se encuentra en la primaria donde el indicador supera el 100%, lo que indica que muchos de los nios ingresan tardamente a las instituciones educativas, de igual manera el brusco cambio que se presenta de la educacin bsica (indicador que igual al anterior supero el 100% en todo el periodo) al de la educacin media que no sobrepaso el 80%, muestra la poca efectividad de las polticas publicas para lograr retener a los jvenes en las instituciones educativas. Con el objetivo de analizar lo sucedido durante los ltimos aos se proyecto la poblacin con base en los datos del DANE y se cruzo con la informacin suministrada por las Secretarias de Educacin, se estimaron las tasas de cobertura brutas para todo el periodo de anlisis, se puede observar que la cobertura total del 100% no es una realidad para el ao 2.006 de igual manera se sigue evidenciando tasas de cobertura brutas por encima del 100% para los niveles de primaria y la educacin bsica que son un indicador de la edad tarda de ingreso a la educacin por parte de los nios y jvenes ibaguereos. En contraste, el nivel de transicin y la educacin media presentan coberturas brutas que en el primer caso no superan el 50% y en la otra solamente han llegado al 77% al inicio del periodo para ir disminuyendo lentamente para situarse en el ao 2.006 en un 70%, lo cual requiere por parte de la administracin municipal acciones encaminadas a corregir tal situacin.
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Figura 30. Cobertura bruta por niveles

120%
100%
80%
60%
40%
20%
0% 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
TOTAL BSICA PRIMARIA BSICA (Primaria y Secundaria)
TRANSICIN BSICA SECUNDARIA MEDIA
En lo relacionado con las coberturas netas presentadas por el MEN, la tasa de cobertura entre los 5 y los 17 aos estuvo alrededor del 90%, donde se ven los mayores esfuerzos en educacin bsica en el cual el indicador era cercano al 92%, al igual que en el caso anterior los indicadores de transicin y media son pobres en comparacin con los anteriores por lo cual un factor que deba haberse mejorado sustancialmente era la retencin de los jvenes en el sistema educativo por parte de la administracin municipal. De igual manera, el numero de docentes en el Municipio de Ibagu ha tenido un comportamiento decreciente, en la primera mitad del periodo pas de 5.798 docentes en 1999 a 4.766 en 2002 37, es decir una reduccin del 17% frente a un aumento del 4% de los estudiantes matriculados en ese mismo periodo. Esta situacin hizo que cada docente pasara de 20 a 23 nios en promedio, donde la situacin mas critica se ve en al zona rural donde esta relacin alumno/docente paso de 19 a 27, y en la zona urbana de 24 a 28. Segn datos entregados por la Contralora Municipal y la Secretaria de Educacin Municipal, en la ciudad a 2005 existan 2.788 docentes de aula y vinculados de planta al igual que en el 2003 y se contrato la prestacin del servicio educativo por intermedio de la Unin Temporal Educativa, que ubic 208 docentes en las diferentes instituciones educativas. Lo cual no es ajeno a dudas sobre la cantidad y conveniencia de los docentes contratados por la SEM. Uno de los problemas que mostr la SEM fue que no tenan informacin sobre el sector no oficial en este aspecto, lo que es preocupante si se tiene en cuenta que cubren cerca del 20% del total de la matricula (22.937 estudiantes en 2006).
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COLOMBIA, MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL. Estadsticas educativas. [En lnea]. Bogota: El Ministerio. 2006. [Citado 4 de sep. 2007 18:05]. Disponible en: <http://www.mineducacion.gov.co/1621/article-85739.html>.
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De igual forma cuando se hace el anlisis, de la relacin alumno/docente para el ao 2006, se encuentra 38 nios por docente que incluyen todos los niveles y sectores, con informacin de docentes del sector oficial, esta cifra podra llegar a 45 alumnos por docente en la educacin primaria y secundaria. El sector oficial muestra 30 alumnos por docente lo que permite suponer que esta relacin en el sector no oficial es mucho mayor. Segn lo expresado en la auditoria 2002-2003 a la SEM, esta no tiene la capacidad tcnica ni administrativa suficiente para un manejo eficiente del servicio educativo, lo cual se refleja en la desorganizacin, informacin incompleta y atrasada con la que se cuenta. En cuanto al manejo de la informacin del sector educativo a partir de la entrada en vigencia de la ley 715 de 2001, se implemento con el decreto 1526 de 2002 un sistema de informacin para el sector, tenia como objetivo proporcionar los datos necesarios para determinar la cobertura, calidad, equidad y eficiencia del servicio, as como brindar la informacin requerida para la planeacin del servicio educativo y para la evaluacin de sus resultados. De igual manera servir de base para distribuir entre las entidades territoriales los recursos de la participacin para educacin del SGP de acuerdo con la poblacin atendida y la poblacin por atender en condiciones de eficiencia. El Ministerio de Educacin Nacional (MEN), reglamento el reporte de la informacin de las Instituciones educativas con la resolucin 166 de 2.003, creando el Sistema de Informacin Nacional de Educacin Bsica (SINEB) donde se hace obligatorio el reporte de informacin a las secretaria de educacin: el directorio de establecimiento, matricula de estudiantes del sector oficial y no oficial, planta de personal docente y administrativo, as como la composicin y valor de al nmina de personal docente, directivo docente y administrativo de las instituciones. El MEN creo el formulario C-600 denominado "Registro de Instituciones Educativas, Alumnos y Docentes de Preescolar, Bsica (Primaria y Secundaria) y Media", de igual manera cada ao realiza los ajuste necesarios para la recoleccin de la informacin dndole cumplimiento al artculo 3 del Decreto 1526 del 2002. De igual manera en el artculo 8 de la Resolucin 3832 de noviembre 2 de 2004, hace explcita la obligacin del reporte de informacin para el sector no oficial. Por lo anteriormente expuesto la SEM, presenta inconsistencias en la informacin reportada. Por ejemplo presenta diferencias en las coberturas reportadas en las comunicaciones realizadas el 24 de septiembre y el 31 de octubre de 2.007 a la Contralora Municipal, la informacin entregada por el Director Administrativo de Planeamiento Educativo presenta diferencias en lo relacionado con la cobertura por zona para el Municipio.
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Donde para el ao 2.005 se reporto en el primer caso 7.020 matriculados y despus se reportaron 23.699 matriculados para el sector rural, sucede igual para el ao 2.006 y para otros tems como la inversin en infraestructura reportada a la Contralora Municipal. Cuadro 8. Evolucin matricula total y por zona
24 de Septiembre de 2.007 2002 2003 2004 104.724 108.078 91.880 Urbana 6.019 5.584 6.257 Rural Contratada** TOTAL 110.743 113.662 98.137 Fuente: Secretaria de Educacin Municipal.
2005 106.066 7.020 113.086
2006 * 107.808 6.428 114.236
Cuadro 9. Matriculas por niveles y zonas 2.004 2.006

(31 de Octubre de 2.007) Niveles Preescolar B. Primaria Zona Urbano Rural Urbano Rural 2.004 5.728 693 38.192 4.732 2.005 4.868 1.570 28.410 12.984 2.006 5.772 674 36.051 4.381 Fuente: Secretaria de Educacin Municipal.
B. Secundaria Urbano Rural 29.746 767 23.580 7.178 29.924 1.151
Media Urbano 9.699 8.558 10.763
Rural 118 1.967 161
Ciclos Urbano 3.197 2.422
Rural
Esta es solo una de las tantas fallas de informacin que tiene esta dependencia donde parece no existe una informacin confiable y oportuna, desconociendo los decretos, resoluciones y leyes que sobre el manejo de la informacin del sector educativo existe en el pas. Esto es muy preocupante ya que una informacin estadstica de mala calidad no permite hacer una planeacin adecuada de las necesidades de la poblacin, ni mucho menos los correctivos necesarios para los problemas actuales de la comunidad educativa. 6.1.3 Eficiencia Los indicadores de eficiencia interna que calcularon las secretarias de educacin tanto Departamental como Municipal para la ciudad de Ibagu, donde la tasa de aprobacin (eje izquierdo) en el periodo presenta un leve descenso hasta el ao 2000, evidenciando la falta de compromiso por parte del Departamento con el manejo de la educacin de la ciudad en igual medida a partir del ao 2003 cuando el Municipio empieza a administrar los recursos del SGP, se eleva la tasa de aprobacin en 4.5% donde el Municipio se ha mantenido con leves variaciones. En cuanto a la tasa de reprobados (eje derecho) esta disminuyo en cerca de un 50% al pasar de 7.6% en el ao 2.000 a un 3.3% en el 2.002 y ha presentado un
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comportamiento estable, donde en promedio 3 de cada 100 nios son reprobados en un ao escolar. En el caso de las tasa de desercin (eje derecho), como ya se ha indicado el Municipio no ha salido bien librado, en primer lugar despus de que asumi el control de los recursos en el ao 2.001 la tasa de desercin presento un aumento en 2% (llegando a un 7.5%) y no ha presentado una mejora significativa, esto puede deberse a la falta de polticas para la retencin en la educacin media, ya que la mayora se enfocan en la bsica, adems de la situacin econmica de la ciudad lo que ha obligado a muchos jvenes a buscar trabajos para poder ayudar con la situacin econmica de sus hogares, por lo cual 7 de cada 100 estudiantes desertan o abandonan sus estudios en la ciudad. Figura 31. Tasa de eficiencia interna
92% 91% 90% 89% 88% 87% 86% 85% 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
TASA DE APROBACIN TASA DE REPROBADOS
8,0% 7,5% 7,0% 6,5% 6,0% 5,5% 5,0% 4,5% 4,0% 3,5% 3,0%
TASA DE DESERCION
En este apartado, es conveniente mencionar que muchos de los cambios ocurridos desde el ao 2002 principalmente, se deben a la certificacin del Municipio por parte del MEN, lo cual ha llevado a asumir nuevas funciones, as como otros cambios legislativos como los relacionados con la organizacin de las plantas de personal y docentes, asignacin de recursos entre otros que ha llevado la SEM, al igual que la modernizacin de su planta fsica, tcnica y administrativa para poder salir adelante con las tareas encomendadas. Pero con un balance muy pobre en cuanto a la informacin disponible. 6.1.4 Calidad El mejoramiento o mantenimiento de la calidad de la educacin era una de los objetivos consagrados en la constitucin y la ley, para esto el estado ha diseado una serie de evaluaciones para poder medir los avances en este sentido, es por ello que las pruebas saber; realizadas a los grados 5 y 9; y los exmenes de admisin a la educacin superior, son los estndares donde se miden el avance o retroceso en este campo, al igual que si los esfuerzos hechos a lo largo de la vida acadmica de los educando ha rendido sus frutos.
64
En el caso de las pruebas saber, estas se han realizado en varias ocasiones (1993, 1998, 2002-2003 y 2005), en las dos primeras ocasiones fueron mustrales, a partir del ao 2002 estas se vuelven obligatorias para todas las instituciones educativas razn por la cual solo se analiz el avance en estos dos momentos del tiempo. En la prueba de lenguaje para grado 5 en Ibagu fueron evaluados 8.047 estudiantes para el 2002 y 7.368 para el 2005, donde el desempeo que obtuvo el Municipio mostr un leve incremento en el promedio del 2005 con relacin al 2002, pero con un aumento de la desviacin estndar lo cual indica que a pesar que existieron mejores puntajes solo se presentaron en unos pocos casos, lo que concuerda con la situacin a nivel nacional donde esta dispersin aumento un 10%, en el Departamento y el Municipio fue del 20%. En el mismo sentido los promedios de la ciudad siguen estando por debajo de la media Nacional (58.6 Vs. 60.6), pero por encima del Departamento (58.6 Vs. 56.92). Figura 32. Pruebas Saber lenguaje grado 5
70 60 50 40 30 20 10 0 NACIONAL
PROMEDIO 2002-2003 PROMEDIO 2005
58,2
60,6 56,83
56,92
56,67
58,68
7,5
8,31
7,01
8,52
7,17
8,66
TOLIMA
IBAGUE
DESVIACION ESTANDAR 2002-2003 DESVIACION ESTANDAR 2005
Fuente: ICFES.
En el caso de las pruebas de matemticas, se evaluaron 8.100 estudiantes en el 2002 y 7.368 en el 2005, se evidencia un desempeo ms pobre en esta rea donde el promedio frente a la prueba de lenguaje es mas bajo en ambos aos y en los tres niveles, la dispersin es mas alta, en cuanto al comportamiento de la ciudad existe una mejora en el promedio, pero con el aumento de la dispersin, de igual manera la dispersin en la prueba muestra que solo algunos puntajes mejoraron de manera sustancial mientras el resto de los estudiantes tuvo un comportamiento similar al del ao anterior, cuando en el 2002 la dispersin de la ciudad era menor que la nacional, pero mayor que la del Departamento.
65
Figura 33. Pruebas Saber matemticas grado 5

60 50 40 30 20 9,59 10 0 NACIONAL
52,82
56,2
51,5
54,8
51,31
54,51
10,56
12,19 8,9
9,1
11,85
TOLIMA
IBAGUE
Fuente: ICFES.
Por ultimo, se analiza el comportamiento de la ciudad en la prueba de ciencias naturales, se evaluaron 7.118 nios en el 2002 y 7.368 en el 2005, donde es el rea de conocimiento de peor desempeo de las analizadas en todos los niveles territoriales. A pesar de que se muestra un leve incremento en los promedios en cerca de 2 puntos, los incrementos en la dispersin aumentaron significativamente en el nivel Departamental y Municipal, lo cual puede ser reflejo de la existencia de la profundizacin en esta rea en algunos colegios, el cual ha mejorado significativamente su desempeo en esta prueba mientras el resto de los colegios mantienen su comportamiento. Figura 34. Pruebas Saber ciencias naturales grado 5
60 49,34 50 40 30 20 10 0 NACIONAL
51,47
49,42
51,79
49,08
51,96
13,15 7,51 8,25 7,51 7,02
13,04
TOLIMA
IBAGUE
Fuente: ICFES.
Como conclusin parcial, se puede decir que el Municipio en las pruebas saber ha mejorado su desempeo en el grado 5, con la prueba de matemticas con un aumento levemente mayor en el promedio, y con la prueba de lenguaje donde la dispersin creci menos y mostr una mayor homogeneidad en la poblacin evaluada.
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En lo relacionado con las pruebas saber realizadas al grado 9, en las pruebas de lenguaje se evaluaron 5.612 estudiantes en el 2002 y 5.497 en el 2005, en matemticas en el primer caso fueron 5.616 estudiantes y el mismo numero para el 2005, por ultimo en ciencias naturales 5.404 estudiantes para el 2002 y 5.497 para el 2005. En el rea de lenguaje a pesar de seguir presentando un promedio inferior al nacional y mayor al departamental, la dispersin de los puntajes es significativamente menor, comparado las pruebas de grado 5 con las de 9 presentan un mejor desempeo. Lo cual puede ser reflejo de que los conocimientos adquiridos en esta etapa escolar estn mejor afianzados en los estudiantes. Figura 35. Pruebas Saber lenguaje grado 9
70 60,64 60 50 40 30 20 10 0 NACIONAL
65,14
60,55
63,14
60,48
63,81
7,3
7,96
7,32
7,07
7,37
7,09
TOLIMA
IBAGUE
Fuente: ICFES.
En cuanto a las pruebas de matemticas, al igual que la anterior los promedios estn por debajo del nacional, pero la dispersin es menor que en la prueba de lenguaje, lo mismo sucede si comparamos con el grado 5, donde los resultados mejoran significativamente. Figura 36. Pruebas Saber matemticas grado 9
70 60 50 40 30 20 10 0 NACIONAL
57,23
59,86
57,11
58,85
57,01
58,85
6,15
8,55
5,64
5,69
5,78
5,67
TOLIMA
IBAGUE
Fuente: ICFES.
67
Un caso especial, es de las pruebas de ciencias naturales donde el promedio en ambos aos estuvo por encima del promedio nacional y departamental, y con una menor dispersin de los resultados en relacin a los otros niveles lo que muestra una fortaleza en esta rea del conocimiento en la ciudad, y que el desempeo de los estudiantes es mas homogneo y los esfuerzos realizados en este sentido han tenido una continuidad en el tiempo. Figura 37. Pruebas Saber ciencias naturales grado 9
70 60 50 40 30 20 10 0 NACIONAL
56,21
58,6
55,6
58,34
56,57
58,86
6,69
7,03
6,38
6,5
6,43
6,31
TOLIMA
IBAGUE
Fuente: ICFES.
Se puede decir que en grado 9, el desempeo de la ciudad mejora notablemente con relacin a la del grado anteriormente evaluado, en igual forma el desempeo mejoro de manera general y puede inferirse que la ciudad presentara un buen desempeo de las pruebas presentadas en este ao. En cuanto a las pruebas de acceso a la educacin superior, el numero de evaluados ha estado en un promedio de 5.654 alumnos para la ciudad de Ibagu, con una fuerte disminucin en el ao 2001, que concuerda con la disminucin en la matricula que se analizo al comienzo de esta seccin. El mayor numero de evaluados se han presentado en los aos 2000 y 2006. Hay que aclarar que el promedio terico manejado por el ICFES para estas pruebas se encuentra en 50 puntos por lo cual el anlisis se har con este referente. Pero en un comienzo se analizaron los planteles por categora de desempeo, para poder establecer el comportamiento de la educacin en la ciudad, al igual que el caso anterior el ICFES solo tiene disponible la informacin a partir del ao 2001 al igual que el segundo periodo de cada ao. La situacin para las instituciones educativas de la ciudad ha mejorado, mientras en el 2001 no se reporto ningn colegio en categora de desempeo muy superior en el 2006 se reportaron 8, de los cuales 6 son privados y 2 oficiales, lo cual podra mostrar que el mayor esfuerzo se ha presentado en estas instituciones,.
68
Se debe tener presente que los datos del ao 2006 resultaron atpicos, segn los resultados reportados por el ICFES para el ao 2007 se observa un revs en el comportamiento de los colegios con relacin al ao anterior, donde se siguen las tendencias observadas en los primeros aos de esta dcada, donde se reportan solo dos colegios oficiales en categora muy superior y aumentaron los colegios en categoras baja e inferior lo cual muestra que los esfuerzos no presentaron una continuidad en el tiempo. La mayor parte de los colegios de la ciudad se encuentran en la categora medio 38% para el periodo en promedio- seguida por bajo -28%- y la categora alto con un 18%, ello muestra que los colegios han tenido un desempeo aceptable dentro de las pruebas a nivel nacional y donde las categoras superior y muy superior apenas representaron un 11% de todos los colegios en los aos analizados. Los colegios del sector no oficial parecen ser los ganadores, pero se debe tener en cuenta la situacin socio-econmica y el ambiente que rodean estos colegios, sus estudiantes y directivos, as como el numero de alumnos por curso que se observa en estas instituciones, muestran que unas menores relaciones docente/alumno que pueden mejorar significativamente el desempeo en este tipo de pruebas. Figura 38. Instituciones por categora de desempeo
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2001
MUY INFERIOR
2002
INFERIOR
2003
BAJO
2004
MEDIO
2005
ALTO
2006
2007
MUY SUPERIOR
SUPERIOR
Fuente: ICFES.
Se debe mencionar que las dos categoras de desempeo mas bajas solo han representado un 5.5% del total de colegios, pero con el agravante que en la mayora de los casos se presentaron en instituciones publicas en jornadas nocturnas y en instituciones con jornadas sabatinas en la mayora de los casos, reflejando la pobre calidad de este tipo de educacin o la falta de compromiso por parte de los educandos en el aprendizaje. Se debe resaltar el desempeo de las pruebas ICFES del 2006 con relacin a los aos anteriores donde se aumentaron los planteles en los niveles muy superior,
69
superior y alto con una disminucin de los niveles inferiores restantes, que no se logro mantener en el presente ao. De igual manera se tomaron los puntajes promedios de los planteles oficiales y privados para el Municipio de Ibagu, se puede observar que los promedios de los colegios privados en todas las pruebas estn por encima de los promedios pblicos, pero el comportamiento de estos es muy similar en el tiempo lo cual muestra que los estudiantes han respondido de manera similar a las estructuras de las pruebas. Por ultimo, los promedios tanto de colegios privados como pblicos han estado por debajo del promedio terico establecido por el ICFES exceptuando algunos momentos del tiempo pero es una situacin coyuntural que no se ha logrado sostener. Lo cual concuerda con el desempeo de los colegios donde a pesar de mostrar un rendimiento medio-alto, los colegios con un desempeo muy bueno contrarrestan de alguna manera los promedios extraordinariamente bajos. Figura 39. Promedios Icfes
PROMEDIO MATEMATICAS 47 46 45 44 43 42 41 40 39 38 2000 2001 2002 2003
PRIVADO
PROMEDIOS BIOLOGIA 51 50 49 48 47 46 45 44 43 42 2000 2001 2002 2003

PRIV ADO
2004
2005
2006
2007
2004
2005
2006
2007
PBLICO
PB LICO
PROMEDIOS LENGUAJE 56 54 52 50 48 46 44 42 2000 2001 2002 2003

PRIVADO
PROMEDIOS INGLES 50 48 46 44 42 40 38
2004
2005
2006
2007
2000
2001
2002
2003
PRIVADO
2004
2005
2006
2007
PBLICO
PBLICO
PROMEDIO FILOSOFIA 50 48 46 44 42 40 38 36 2000 2001 2002 2003

PRIVADO
PROMEDIOS FISICA 49 48 47 46 45 44 43 42 41 40 39
2004
2005
2006
2007
2000
2001
2002
2003
PRIVADO
2004
2005
2006
2007
PBLICO
PBLICO
Fuente: ICFES.
70
6.1.5 Recursos para la Educacin Los recursos para la prestacin del servicio de educacin, provienen de las transferencias de la Nacin y los recursos propios. El anlisis del manejo de los recursos para educacin puede dividirse en dos periodos del tiempo, el primero es anterior a la certificacin del Municipio a finales del ao 2002 y el otro posterior a este, dentro de los cuales las competencias del Municipio eran distintas en cuanto a funciones y responsabilidades, al igual que el monto transferido por la Nacin para este objetivo. Analizando la cuanta de los recursos, se puede observar que los recursos se multiplicaron por 13 entre los aos 2002-2003, por la entrada en ejecucin de los recursos del SGP a las cuentas del Municipio de Ibagu, entre los aos 1997-2002 los recursos crecieron a un ritmo del 6% anual en promedio, despus del ao 2003 comenzaron a crecer a un ritmo del 6.3% para el resto del periodo. Figura 40. Recursos para educacin
100.000 90.000 80.000 Millones de pesos 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
Bajo la ley 60 de 1993, el Municipio tenia como obligacin principal el mantenimiento y construccin de las instalaciones fsicas, as como la dotacin de los planteles para mantener y propender por el mejorar la calidad del servicio educativo. A partir de la ley 715 de 2001 los municipios certificados adems de lo anterior se hace cargo de la administracin, pago de docentes y manejo de los recursos destinados a mantener y mejorar la calidad. A partir de 2003, los recursos del SGP se dividen en tres rubros de inversin, servicios, aportes y calidad, donde el primero se destina especficamente al sueldo de los docentes y a los aportes hechos a seguridad social, el ultimo componente es el dedicado a calidad, que es el de menor peso en los recursos del SGP.
71
Los recursos de funcionamiento por alumno atendido se dividen en cuatro partes, asignacin por tipologa*, asignacin por complemento plantas, cuota de administracin y cancelacin de las prestaciones sociales del Magisterio. De igual manera, el Municipio est clasificado dentro de la segunda tipologa lo que le permite un valor per cpita promedio de 740.000 pesos para la prestacin del servicio para el ao 2003, adems de los recursos que se giran por los dems conceptos. Para el ao 2006 el Municipio ascendi a la primera tipologa, donde los recursos por tipologa alcanzaron los 805.000 pesos por alumno, lo cual muestra que los recursos del SGP premian los avances que se hacen en materia de cobertura y eficiencia en el gasto educativo. Figura 41. SGP educacin
90.000 80.000 70.000 Millones de pesos 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 2.003
Servicios
2.004
Aporte
2.005
Calidad
2.006
Con los recursos para prestacin de servicio el Municipio debe cancelar prioritariamente los costos del personal docente, directivo docente y administrativo de los establecimientos educativos oficiales y los costos de los contratos/convenios de prestacin de servicios reconocidos. En igual medida, los recursos para calidad deben destinarse a las dotaciones de los establecimientos educativos (mobiliario, textos, bibliotecas, materiales didcticos y audiovisuales), la construccin, mantenimiento y adecuacin de establecimientos educativos y cancelar los gastos por servicios pblicos y de funcionamiento de los establecimientos educativos municipales. Puede observarse que el manejo de los recursos es bastante especfico, los recursos para mejoramiento en calidad han significado un promedio de $3.254 millones de pesos, lo que representa escasamente un 5% del total de los recursos del SGP destinado para el sector educativo. Observando los recursos del SGP girados al Municipio a partir del ao 2.003 no se observa un crecimiento sostenido
* La tipologa se refiere a la clasificacin hecha para la asignacin de los recursos del SGP, teniendo en cuenta dispersin segn la densidad poblacional ms la planta docente requerida segn la metodologa presentada en los Documentos Conpes.
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de los recursos debido a la disminucin del monto girado en el ao 2.005 debido principalmente a la disminucin de la cobertura oficial en el ao 2.004.
Cuadro 10. Asignacin del SGP por alumno (Pesos)

2.003 820.209 2.004 920.208 2.005 910.544 2.006 964.651
Otro rubro que ha sido utilizado por las administraciones municipales para disminuir la desercin escolar, ha sido el programa de alimentacin escolar, donde segn lo datos publicados por la SEM, en septiembre de 2007, los cupos de los desayunos escolares han aumentado en los ltimos cuatro aos, los cuales se ha visto reflejado en las tasas de retencin escolar en los niveles bsicos, situacin que no sucede en la educacin media, dado que no existe una poltica a nivel municipal que busque una solucin a esta situacin. Los aumentos en los cupos de los desayunos escolares, han estado correlacionados con los aumentos en la matricula para el nivel de primaria, lo cual muestra la efectividad de esta poltica. Cuadro 11. Cupos de desayunos escolares 38
Aos 2004 2005 2006 2007 Total CUPOS 20000 20080 22025 24577 86682 No. Desayunos 1611920 2048160 3193625 3008885 9862590
Fuente: Informe Poltica Social, Secretara de Educacin de Ibagu septiembre 2007
Igualmente con los recursos de calidad educativa, se realiza inversin en la capacitacin de los docentes en las pruebas saber e ICFES, lineamientos curriculares, en el manejo de las nuevas tecnologas de la informacin, entre otros. Como se observa en el 2.006 se impartieron 4.876 capacitaciones en las que se invirtieron 179 millones de pesos, donde 303 capacitaciones estuvieron dirigidas a las pruebas de estado para la evaluacin de la educacin, como se observa con los resultados del presente ao no rindieron sus frutos en las instituciones pblicas. Adems de la inversin en material bibliogrfico, remodelacin de
IBAGU, SECRETARIA DE EDUCACION. Informe de poltica social. Ibagu: La Secretaria. 2007.
38
73
plantas fsicas, dotacin para la secretaria de educacin y subsidios para la adquisicin de uniformes escolares. En lo relacionado con la inversin en infraestructura, solo se cuenta con informacin a partir del ao 2004 donde se invirtieron 1.196 millones de pesos, incluyendo los recursos obtenidos a travs de los convenios con el Ministerio de Educacin Nacional por un total de 748 millones de pesos en el ao 2.004 con los recursos amparados en la ley 21, donde el Municipio aporto 224 millones y el Ministerio de educacin los 523 millones de pesos restantes. Con la realizacin de convenios como los nmero 125 y 131 de 2.003 aportaron al total de la inversin del 2.004 un total de 735 millones de pesos que remodelaron y construyeron ms de 25 aulas en las instituciones de la ciudad. De igual manera con el Ministerio de Educacin Nacional, se suscribi en el ao 2.003 un convenio por 375 millones de pesos para la modernizacin de la Secretaria de Educacin Municipal. Cuadro 12. Proyectos ley 21/82
VIGENCIA 2003 - MINISTERIO DE EDUCACIN NACIONAL VALOR APORTE APORTE OBJETO DEL PROYECTO DEL MUNICIPAL MEN PROYECTO Restauracin Total de pisos en madera de aulas de bachillerato. 68.475.682 20.542.705 47.932.977
INSTITUCION EDUCATIVA Colegio Liceo Nacional Colegio Liceo Nacional
ESTUDIANTES BENEFICIADOS 400
Remodelacin y adecuacin de 2 Aulas (Construccin de entrepiso.) Construccin de 4 aulas de Colegio Liceo preescolar con sus respectivas Nacional unidades Sanitarias. Constr. 3 Aulas, Adquisicin de Institucin educativa 120 El Jardn pupitres y 3 tableros Remodelacin 1o, Piso y construccin de Colegio Miguel de 6 Aulas y una (1) batera Sanitaria Cervantes Saavedra en el segundo Piso Ampliacin, adecuacin (6 Aulas:4 en 1er Institucin educativa Piso y 2 aulas en el 2do) y El Salado dotacin planta fsica (240 Pupitres) Constr. 6 aulas 2do Piso y Institucin educativa adecuacin 3 Ambiental Aulas + 1 batera Sanitaria en Combeima 1er.Piso TOTAL (Pesos)
15.684.699
4.705.410
10.979.289
90
55.012.683
16.503.805
38.508.878
120
125.202.644
37.560.793
87.641.851
120
193.762.591
58.128.777 135.633.814
250
97.100.000
29.130.000
67.970.000
250
193.186.777
57.956.033 135.230.744
240 1.470
748.425.076 224.527.523 523.897.553
Fuente: MEN, DNP.
Estos recursos fueron enfocados a la construccin y remodelacin de aulas, bateras sanitarias y pupitres para cinco instituciones beneficiando a 1.470 estudiantes de la ciudad, de igual manera el comportamiento para el resto de los
74
aos se ha enfocado en programas como computadores para educar y el mantenimiento de la infraestructura. Sustrayendo estos recursos de la inversin total podemos ver que el crecimiento de los recursos invertidos por el Municipio a partir del ao 2.004, presenta una tendencia creciente de la inversin en el Municipio que responde de alguna manera al aumento de los recursos destinado por el SGP para mantener y/o aumentar la cobertura y calidad del servicio educativo dentro del Municipio certificado. Figura 42. Inversin en infraestructura en educacin
1.200 1.000
Millones de pesos
800 600 400 200 0
Sin convenios 2003
2004
2005
2006
2007
6.2 SALUD Dentro de los aspectos importantes de la descentralizacin, es aumentar las competencias de los entes territoriales, en particular los Municipios, para la prestacin de servicios sociales. Para el efecto se parte del principio de que los dirigentes locales tienen ms conocimiento de las necesidades de servicios sociales de la poblacin y, por consiguiente, pueden asignar los recursos fiscales de forma que reflejen esas necesidades 39. Bajo la ley 60 de 1993 se otorga a los Municipios, la competencia de dirigir el sistema local de salud; asegurar y financiar la prestacin de los servicios de tratamiento y rehabilitacin en el primer nivel de atencin (aunque tambin podan prestar servicio de segundo y tercer nivel). Igualmente, el Municipio deba encargase de pagar los salarios y honorarios a mdicos y enfermeras; otorgar subsidios a la poblacin no cubierta; llevar a cabo inversiones en infraestructura y vacunacin; adems de programas de nutricin infantil y de tercera edad. De los cuales los recursos provienen de la participacin de los Municipios en los ingresos corrientes de la Nacin en donde se deba destinar el 25% para salud.
39
SNCHEZ, Fabio. Op. cit. p.v.
75
Con la ley 715 de 2001 las competencias del Municipio en cuanto a salud se amplan, ya que deben dirigir y coordinar el sector y administrar los recursos del SGP en su jurisdiccin a travs de la formulacin, ejecucin y evaluacin de planes, programas y proyectos de salud en concordancia con las polticas departamentales y nacionales, gestionar el recaudo, flujo y ejecucin de los recursos con destinacin para salud del Municipio y administrar los del Fondo Local de Salud; financiar la afiliacin al Rgimen Subsidiado de los ms pobres y ejecutar de manera eficiente los recursos destinados para este objetivo; y promover la afiliacin al Rgimen Contributivo del SGP en su localidad. En cuanto a los recursos para salud (24,5% del total del SGP) se destinan a financiar los subsidios a la demanda (hasta lograr el ciento por ciento de la cobertura), es de tener en cuenta que un 90% de los recursos para salud son destinados para el pago de nomina. 6.2.1 Recursos para la salud La inversin en salud para el Municipio de Ibagu, bajo la ley 60 de 1993 fue baja ya que entre 1997 y 2001 esta represento en promedio $3.405 millones de pesos, con una participacin de mas del 20% respecto a los ICN, evidenciando la falta de eficiencia en cuanto a la destinacin de recursos que se debe realizar en el sector salud ya que es menor con relacin a lo que la ley exige (25% salud). Solo en 1998 la participacin en salud alcanza el 24.84%, con una inversin de $3.583 millones mientras que en 1999 la participacin es apenas del 18.3%, debido a los problemas econmicos que se presentaron en este ao, afectando la participacin de los ingresos corrientes de la Nacin que le corresponde al Municipio. Sin embargo, la disminucin en la participacin de la inversin en salud para el ao 1998 se da por la reduccin en el total de las transferencias, cuando la mayor inversin en salud se da en el ao 1997 con un monto de $4.201 millones. Cuadro 13. Inversin salud
AO 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 SALUD 4.201.671 3.583.455 2.769.855 4.046.383 2.423.982 10.872.000 13.962.900 15.995.393 18.405.051 26.210.021 TOTAL ICNPATICIPACIO SGP* N 14.721.184 28,54% 14.425.298 24,84% 15.129.719 18,31% 16.186.314 25,00% 11.330.593 21,39% 24.412.000 44,54% 94.075.500 14,84% 106.276.547 15,05% 112.210.104 16,40% 125.846.312 20,83%
Fuente: Contralora Municipal de Ibagu. *Cifras en miles de pesos
76
En los ltimos aos con la aplicacin de la ley 715, la inversin en salud ha venido aumentando considerablemente, observando una tendencia creciente con el fin de aumentar las coberturas en la poblacin pobre mediante subsidios a la demanda. De esta forma se pasa de una inversin de $2.423 millones para el ao 2001 a $10.872 millones para el ao 2002, es decir, un incremento de ms del 300%, en donde la inversin contina creciendo durante los siguientes aos hasta alczar su tope mximo de $26.210 millones en la vigencia del 2006. En sntesis, la inversin en salud entre el 2002 y 2006 ha sido en promedio de $17.089 millones de pesos, lo que muestra un aumento considerable con relacin a la ley 60 en donde su inversin fue baja con $3.405 millones como se menciono anteriormente. Figura 43. Inversin en salud
30.000
25.000
Millones de pesos
20.000
15.000
10.000
5.000
0 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
ICN-SGP
A pesar del aumento en la inversin con la ley 715, se puede observar que los recursos para salud ejecutados, no corresponde a las exigencias de la ley (24,5% del total del SGP), ya que entre el 2002 y el 2006 en promedio solo se esta destinando el 22.3% del total del SGP. Aunque para cada vigencia el Municipio presupuesta los recursos de acuerdo a como lo indica la norma, en el momento de su ejecucin, se evidencia una falta de eficiencia en el manejo de los recursos que se destinan en el sector salud. Sin embargo, solo para el ao 2002 se presenta una inversin mayor de lo que la ley exige, es decir del total de transferencias que recibi el Municipio casi la mitad (el 44,54%) se destino para salud. Por el contrario en la vigencia del 2003, se muestra la menor participacin durante el periodo de anlisis con tan solo el 14.84%, lo que es preocupante ya que en este ao las transferencias entre el 2002 y 2003 pasaron de $24.412 millones a $94.075 millones respectivamente. Teniendo en cuenta que a partir del 2002 las transferencias se han incrementado considerablemente, la inversin hacia el sector salud aunque tambin ha aumentado, este ha sido muy deficiente, en la medida que gran parte de estos recursos se estn destinando hacia educacin, dejando un porcentaje muy pequeo al sector salud.
77
Figura 44. Comportamiento inversin en salud vs. Educacin

140.000
Millones de pesos
120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0
1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
TOTA L ICN-SGP EDUCA CIN SA LUD
6.2.2 Evolucin de la cobertura Segn la ley 100 de 1993 que rige el sistema de salud en Colombia, se establece que todos tienen derecho a la prestacin de los servicios de salud, ya sea prestado por entidades publicas, privadas o mixtas a travs de la libre eleccin del ciudadano y en el cual se encuentran dos regmenes generales. El rgimen de tipo contributivo en donde los afiliados a este sistema son las personas vinculadas a travs de contrato de trabajo, los servidores pblicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago. Y el rgimen subsidiado donde las personas sin capacidad de pago para cubrir el monto total de la cotizacin, sern subsidiadas por el sistema general de seguridad social en salud, as la poblacin ms pobre y vulnerable del pas en las reas rural y urbana tiene acceso a la salud 40. Con la aplicacin de la ley 715 la cobertura total en salud de Ibagu, presenta una leve tendencia creciente entre el 2001 y 2006 con una cobertura promedio de 71%. En cuanto al rgimen contributivo se muestra un crecimiento fluctuante, el cual obedece a las condiciones econmicas que afronta el Municipio, sin embargo el rgimen subsidiado ha venido aumentando su cobertura en salud pasando de un 3,3% en el 2000 a 20,1% (2006), con 101.322 afiliados en este rgimen*.
RODRIGUEZ COGOLLO, Ronald. Anlisis sistema de salud de Bogot DC. [En lnea]. Madrid: Universidad Miguel Hernndez de el Che, Jun. 2005. [citado el 25 oct. 2007 10:45]. Disponible en: <http://www.monografias.com/trabajos25/salud-bogota/salud-bogota.shtml>. * La cobertura en salud, se analiza a partir del ao 2000 ya que esta es la informacin que se encuentra disponible.
40
78
Figura 45. Porcentaje cobertura en salud

80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
Rgimen Subsidiado
Rgimen Contributivo
De acuerdo con los datos que presenta la Secretaria de Salud del Municipio de Ibagu, entre el rgimen contributivo y subsidiado, se muestran aun deficiencias en la cobertura ya que para el ao 2006 en total solo representa el 75.4% de la poblacin del Municipio. Esta situacin se puede explicar debido a que entre el 2005-2006 muchas de las personas que se encontraban afiliadas al rgimen contributivo han dejado de aportar pasando de 324.489 afiliados a 279.543 respectivamente, es decir una disminucin de 13,9%, el cual se puede relacionar con la falta de generacin de empleo que no ha permitido un crecimiento continuo como lo dispone la ley. Figura 46. Numero de afiliados a salud
500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 Reg. Subsidiado Reg. Contributivo
De otro lado, se puede observar que la cobertura de mujeres en edad frtil (10 a 49 aos), afiliadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) es deficiente con relacin a la poblacin existente. entre el 2003 y 2006 se presenta un ligero aumento de la cobertura, de 151.342 mujeres en edad frtil en el ao 2003 solo 17.480 (12%) se encuentra afiliadas al SGSSS; mientras que para el ao 2006 de 165.044 mujeres el 18% estn afiliadas.
79
Figura 47. MEF afiliadas al SGSSS

1 80.000 1 60.000 1 40.000 1 20.000 1 00.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 2.003 2.004
P o blacio n M EF
2.005
2.006
2007*
M EF afiliadas al SGSSS
Igual situacin se presenta en los nios menores de cinco aos, en donde la cobertura aun es deficiente, ya que alcanza el 49% en el 2006. A pesar de que se presenta una cobertura mayor en el numero de afiliados, es muy pequeo con relacin a la poblacin existente. En el 2003 de 45.951 nios menores de cinco aos solo el 27% se encuentran afiliados al SGSSS, sin embargo aunque la cobertura ha aumentado, en los siguientes aos 2004 y 2005 con 34% y 42% respectivamente, esta no ha crecido lo suficiente para atender la poblacin que aun carece de servicios a salud. Figura 48. Ibagu. Nios < 5 aos afiliados al SGSSS
50.000 45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 1 5.000 1 0.000 5.000 0 2.003 2.004 2.005 2.006 2007*
P o blaci n to tal nio s <5 ao s To tal nio s<5 ao s afiliado s SGSSS
De acuerdo a lo anterior se evidencia que el aumento de la inversin en el sector salud con la ley 715, no ha correspondi con aumentos en las coberturas, en donde ha faltado una mayor gestin y supervisin que permitan el acceso a la prestacin de los servicios de salud a la poblacin que lo necesita.
80
6.2.3 Eficiencia A pesar del aumento en cobertura del SISBEN, es de mencionar que se presentan dificultades en cuanto al manejo de las afiliaciones, segn la Contralora Municipal de Ibagu, se encuentran registradas personas con igual nmero de cedulas pero diferentes nombres y apellidos, adicionalmente entre 2004 y 2005 se encuentran 20.037 afiliados que no cuentan con un documento que los identifique, los cuales se clasificaron de acuerdo a las siguientes edades. Cuadro 14. Base de datos del sisben
INSCRITO CON NUMERO DE CEDULA 0 POR EDADES EDADES ENTRE DE 0 HASTA 7 AOS DE 8 A 17 AOS 18 A 35 AOS DE 36 A 60 AOS DE 61 A 80 AOS DE 81 A 99 AOS Total Inscritos sin Documento NUMERO DE ISNCRITOS 5.129 8.106 4.754 1.507 435 106 20.037
Fuente: Contralora Municipal de Ibagu
Igualmente se evidencian personas afiliadas al SISBEN en los niveles uno y dos, que cuentan con vivienda propia con avalos superiores a los $20.000.000 de pesos y otros que registran ante la DIAN altos ingresos. Con todo esto se puede observar que existen usuarios en el SISBEN, propietarios de extensos bienes que poseen los medios indispensables para sobrevivir, quitando la posibilidad de tener acceso a los beneficios del SISBEN a la poblacin ms vulnerable, que realmente lo necesita. En la vigencia fiscal 2003-2004, tambin se encuentran 42 afiliaciones duplicadas incluidos en los contratos, lo cual ocasiona una disminucin de la calidad en la prestacin de los servicios, en la medida que se esta perdiendo un costo de oportunidad para las personas que lo necesitan. De igual forma para la vigencia 2004-2005 se evidencia un impacto social negativo, debido a las duplicidades en afiliacin, durante el periodo de contratacin. Segn la Contralora Municipal de Ibagu, el valor de la UPC de estas duplicidades asciende a $15.036 millones. Cuadro 15. Duplicidad base datos Secretaria de Salud Municipal
VIGENCIA 2003 2004 TOTAL
FUENTE: Secretaria de Salud Municipal.
DOBLE AFILIACIN 42 42
UPC 173.379,83 184.631,39
TOTAL V/DOBLE 7.281.952,86 7.754.518,38 15.036.471,24
81
De igual forma se presentan casos de multiafiliacin en la Secretaria de Salud, en donde se presenta 2.646, beneficiarios del rgimen subsidiado que se encuentran al tiempo afiliados a una EPS y/o figuran como beneficiarios en una EPS, lo que muestra que son usuarios con capacidad de pago, que estn recibiendo subsidio en salud a los que no tienen derecho y que le estn impidiendo una adecuada asignacin a la poblacin pobre y vulnerable del Municipio, de esta forma las falencias en la gestin del Municipio, en la depuracin de la base de datos del Rgimen subsidiado, est generando inequidad en la asignacin de los recursos de salud. En cuanto al manejo de informacin entre la base de datos SISBEN y la base de datos de la Secretaria de Salud Municipal, se observan diferencias en el Nivel del SISBEN respecto al tenido en cuenta para vinculacin como afiliados a las ARS lo que se muestra en el siguiente cuadro: Cuadro 16. Cruce informacin sisben vs. Secretaria de salud municipal
Afiliados urbanos No. AFILIADOS 205 44 2 101 8 NIVEL S/SALUD MPAL AFILIADOS A ARS NIVEL SISBEN 3 0-1-2 4 0-1-2 5 1 AFILIADOS RURALES 3 0-1-2 4 0-1-2
Del cuadro anterior los 360 afiliados que se relacionan pertenecen a la base de datos del SISBEN, de los Niveles 3 corresponden 306 afiliados y de los niveles 4 y 5 aparecen 54 afiliados; estos ltimos les quita la posibilidad de este servicio a la poblacin ms vulnerable. Por lo tanto se observan inconsistencias en el proceso de administracin y depuracin de bases de datos y la ausencia de mecanismos de coordinacin entre Planeacin Municipal y la Secretara de Salud, lo que genera incertidumbre sobre los procesos de seleccin de beneficiarios de subsidios y por consiguiente sobre la eficiente asignacin de los escasos recursos destinados al subsidio en salud, para la poblacin ms vulnerable del Municipio de Ibagu, lo cual podra estar originando destinacin de recursos a personas inexistentes o que no los merecen 41.
IBAGU, CONTRALORA MUNICIPAL. Informe de auditoria Secretaria de Salud Municipal de Ibagu 2003-2004. Ibagu. 2005
41
82
En consecuencia se hace evidente que la informacin en SISBEN no es del todo confiable, ya que no hay un registro adecuado de los afiliados, adems se presentan incoherencias en las bases de datos del SISBEN y a medida que pasa el tiempo se hacen ms graves, con respecto a la recategorizacin de niveles asignados 42. En cuanto a la informacin de cobertura que maneja la Secretaria de Salud se observa que esta tampoco cuenta con un sistema adecuado que le permita mantener debidamente controlados los datos y los archivos, lo cual no permite que se genere informacin confiable y oportuna, adems no se realizan controles peridicos de revisin y verificacin de la consistencia en la base de datos. De esta forma se puede concluir que el Municipio no esta cumpliendo con los requerimientos de la ley 715, en cuanto a la administracin, adopcin e implementacin el sistema integral de informacin en salud, as como generar y reportar la informacin requerida por el Sistema 43, por lo tanto estas inexactitudes generan incertidumbre sobre la veracidad e integridad de los datos que se encuentran a cargo de la entidad correspondiente. Por otra parte una de las competencias asignadas al Municipio en la ley 715, es la gestin en salud pblica, en donde debe ejecutar acciones en la promocin y prevencin de enfermedades. De esta forma se puede analizar la gestin del Municipio de Ibagu por medio de los canales endmicos, que muestran si el Municipio esta llevando a cabo programas de prevencin de enfermedades. De acuerdo con los datos suministrados por la Secretaria de Salud, se observa que hay deficiencias en el control de enfermedades endmicas como la infeccin respiratoria aguda (IRA) y enfermedad diarreica aguda (EDA), ya que entre el 2002 y 2006 estas han venido aumentado en cuanto al nmero de casos reportados pasando de 11.949 casos a 35.815 respectivamente, esta situacin tambin responde a las condiciones sociales asociados con el estilo de vida (hacinamiento, desnutricin, falta de alimentacin materna) y variaciones climticas del Municipio. Sin embargo aunque el dengue esta permanente en las zonas tropicales esta es la nica enfermedad que se ha controlado, para el ao 2002 se presentaba 2.123 casos y para el 2006 son 871 que sigue siendo una cifra alta, para la inversin en salud que se ha venido dando en el Municipio. Segn el Ministerio de Salud, el panorama epidemiolgico parece estar vinculado con el acelerado crecimiento no planificado de asentamientos urbanos, lo que produce el hacinamiento de grupos humanos sin adecuados servicios sanitarios como los de recoleccin de desechos slidos, suministro de agua potable y atencin mdica.
42 43
IBAGU, CONTRALORA MUNICIPAL. Informes de auditoria SISBEN 2003-2004. Ibagu. 2005 COLOMBIA, CONGRESO DE LA REPUBLICA. Ley 715, articulo 43.
83
Figura 49. Nmero de casos canales endmicos

60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2007**
Enfermedad diarreica aguda (EDA)
Infeccion respiratoria aguda (IRA)
Dengue
Fuente: Secretaria de Salud Ibagu.
Igualmente la varicela que hace parte de los virus que se espera controlar o desaparecer, se evidencia que hace falta eficiencia por parte del Municipio en la medida que aun son altos los casos registrados entre el 2002 y 2006, los cuales representan un promedio de 514 casos, aunque se espera que para el ao 2007 solo sea 136 casos. El nmero de casos registrados de tuberculosis resulta ser preocupante, aunque muestra un comportamiento estable a lo largo del periodo, implica un alto costo tanto para el que tiene la enfermedad como para el Municipio en la medida que este lo financia y el tratamiento puede durar desde seis meses a un ao. En promedio se han registrado 151 casos durante el periodo de anlisis, cifra bastante alta, lo que muestra la falta de programas preventivos para controlar este tipo de enfermedades. Figura 50. Nmero de casos canales endmicos
700 600 500 400 300 200 100 0 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2007**
Tuberculo sis (to das las fo rmas)
Sifilis gestacio nal
Sifilis co ngenita
Hepatitis A
Varicela
Segn el Ministerio de Salud, aunque se pensaba que la tuberculosis era un problema superado con el advenimiento de la quimioterapia y la vacuna, ha resurgido de manera grave, debido fundamentalmente a que los programas para su control han sido mal administrados por parte de los gobiernos, adems del
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crecimiento demogrfico y ltimamente por el vnculo entre la tuberculosis y la infeccin con el VIH. En cuanto a las estadsticas vitales, se evidencia un comportamiento estable respecto a la tasa de mortalidad entre 1998 y 2006 en promedio se presenta cinco muertes por cada 1000 habitantes. De igual forma la tasa de natalidad representa un promedio de 21 nacimientos por cada mil habitantes, el cual a partir del ao 2002 muestra una tendencia decreciente. Se puede considerar que este comportamiento demogrfico, hace parte de cambios sociales que incluyen, entre otros, mejora de las condiciones socioeconmicas, atencin en salud, educacin, cambios de valores en cuanto a la funcin reproductiva y el tamao de la familia. Figura 51. Estadsticas vitales
30 25 20 15 10 5 0
1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 Tasa de M ortalidad (por 1000 hab.) Tasa de Natalidad (por 1000 hab.)
Estos indicadores muestran que la poblacin que nace en Ibagu esta por encima de las muertes que se presentan, aunque la tasa de natalidad muestra una tendencia a decrecer, lo que se puede explicar por las campaas de planificacin familiar que se han venido desarrollando. Se puede observar que en el 2006 se registra la menor tasa de natalidad con 16.5 nacimientos por cada mil habitantes con relacin en 1999 que presenta 24.3 nacimientos por cada mil habitantes. Adicionalmente los nacimientos en menores de 18 aos, sigue siendo un nmero alto aunque manifiesta un comportamiento estable con una tendencia a disminuir a partir del 2001. Esta situacin muestra que el Municipio ha venido trabajando sobre el control en embarazos de menores de edad aunque todava falta mucho por hacer a nivel local y nacional.
85
Figura 52. No. Nacimientos < 18 aos

1.000 950 900 850 800 750 700 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
De lo anterior se puede determinar que el Municipio ha venido trabajando en lo que respecta a salud preventiva, pero que igual es insuficiente y aun falta mucho por trabajar, ya que no hay claridad sobre las competencias de las distintos entes a cargo; sumado a ello esta la falta de informacin que no permite desarrollar verdaderos planes de atencin y ampliacin de las coberturas. Otros indicadores de salud son las coberturas de vacunacin, que indican la gestin del Municipio en cuanto a salud pblica. En consecuencia se encuentra que el Municipio ha llevado a cabo los programas de vacunacin requeridos por la poblacin. Cuadro 17. Salud infantil
Porcentaje coberturas de vacunacin Vacuna 2003 2004 2005 2006 Polio 93% 90% 100% 100% D.P.T. 97% 98% 100% 100% B.C.G. 100% 100% 100% 100% HB 99% 100% 100% 100% HIB 98% 97% 100% 100%
Fuente: Secretaria de Desarrollo Social. *Preliminar.
2007* 79% 76% 80% 76% 64%
De lo anterior se puede considerar que la falta de eficiencia de la inversin en salud, de un lado se debe a que el Municipio se ha quedado en la gestin del recaudo, flujo y ejecucin de los recursos con destinacin especfica para salud y la deficiente administracin de los recursos del Fondo Local de Salud. De otra parte las condiciones sociales y econmicas que afronta el Municipio de Ibagu, tambin han limitado la efectividad de la gestin en cuanto a salud pblica. De esta forma, la aplicacin de la ley 60 y 715 a pesar de establecer mayor responsabilidad a los entes territoriales, presenta fallas en cuanto a la rendicin
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de cuentas, ya que estas no son claras y se encuentran dispersas. Lo que afecta la provisin del servicio pblico a los ms pobres 44. En consecuencia se puede decir que con la descentralizacin de los sistemas locales e intermedios de salud, y la reforma institucional se entendieron como autonoma de los sistemas regionales y locales y realmente no se acompa de adecuadas transferencias de competencias ni de recursos tecnolgicos y financieros. Ocasionando un gran vaco para la gerencia social de los procesos de produccin social de la salud y de desarrollo de Municipios 45. 6.3 ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO La prestacin de un servicio vital como es el suministro de agua potable, se convierte en base del desarrollo social y econmico de cualquier regin de Colombia. Por tanto para garantizar la prestacin de este servicio, es necesario hacer que las empresas sean viables tanto tcnica como econmicamente. La provisin del servicio de acueducto y alcantarillado podra brindarla el Municipio de manera directa, o asocindose con otras entidades de contratacin pblica, comunitaria o privada 46. En cuanto a las leyes para acueducto y alcantarillado, La ley 60 de 1993, establece la importancia de asegurar la prestacin de los servicios de agua potable, alcantarillado, soluciones de tratamiento de aguas y disposicin de excretas, aseo urbano, y saneamiento bsico rural, directamente o en asociacin con otras entidades pblicas, comunitarias o privadas, o mediante contratacin con personas privadas o comunitarias. Ejercer la vigilancia y control de las plazas de mercado, centros de acopio o mataderos pblicos o privados; as como ejercer la vigilancia y control del saneamiento ambiental, y de los factores de riesgo del consumo, las cuales podrn realizarse en coordinacin con otros Municipios y con el Departamento. La Ley 142 de 1994, gener el marco institucional para la prestacin ms eficiente y descentralizada de los servicios pblicos en el pas, teniendo siempre como referente la Constitucin de 1991 47.
SNCHEZ, Fabio. Op. cit. p.v. MLAGA, Hernn; LATORRE, Maria C.; CARDENAS, Jaime y MONTIEL Humberto et. al. Equidad y Reforma en Salud en Colombia. Revista de Salud Publica. [En lnea]. Oct 2000, vol. 3 no. 2 [citado el 10 oct. 2007 14:30]. p. 15. Disponible en: <http://www.revmed.unal.edu.co/revistasp/v2n3/Rev231.htm>. 46 COLOMBIA, CONGRESO DE LA REPUBLICA. Ley 60 de 1993. 47 COLOMBIA, SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS. Estudio sectorial acueducto y alcantarillado 2002-2005. [En lnea]. Bogota: La Superintendencia. 2006. [Citado el 20 sep. 2007 15:00]. Disponible en: <http://www.superservicios.gov.co/siteSSPD/documentos/documentos_pub/48_1040.pdf>.
45
44
87
De igual importancia para el sector, es la Ley 715 de 2001, que establece que el 41% de los recursos del SGP de Propsito General deben dirigirse al sector de agua potable y saneamiento bsico, especficamente para inversiones en infraestructura y provisin de subsidios, de acuerdo a lo establecido en la Ley 142, lo cual ha incentivado mejoras en la calidad, eficiencia y cobertura de los servicios 48. La empresa Ibaguerea de Acueducto y Alcantarillado S.A E.S.P. OFICIAL (IBAL), es una empresa Industrial y Comercial del Estado del orden municipal, especializada en el tratamiento y suministro de agua potable para el consumo humano y recoleccin de aguas residuales, con radio de accin para Ibagu y dems Municipios del Departamento a donde se puede llegar, cumpliendo los parmetros legales vigentes. Como se presenta anteriormente todo Municipio debe contar con empresas prestadoras de servicios pblicos eficientes, tomado esto como empresas que trabajan conforme a la ley, que respondan a las necesidades de los usuarios y que cuenten con la capacidad suficiente para responder tanto operativa como administrativamente a los retos que implica los continuos cambios sociales de hoy en da. De esta forma se analiza el proceso de descentralizacin dentro de la empresa de acueducto y alcantarillado de Ibagu, en un periodo que va de 1997 a 2006, con el fin de identificar si se ha llevado a cabo los cambios y reestructuraciones en cuanto a cobertura, manejo, calidad y administracin, que el proceso de descentralizacin requiere para alcanzar su nivel mximo de eficiencia. Cabe resaltar la deficiencia de datos y manejo limitado de los mismos por parte de la entidad, en lo que se refiere a datos bsicamente sociales y en cuestin de organizacin de los mismos. Debido a esto, algunos de los datos dentro del informe fueron realizados por proyecciones y promedios; al igual que el manejo de indicadores que permitan un anlisis ms profundo de la situacin. 6.3.1 Gastos e inversin En cuanto a los gastos y la inversin, estos han venido creciendo, pero se evidencia un crecimiento menor en la inversin administrativa, dentro de la cual se maneja algunas cuentas como la inversin en estudios y proyectos, al igual que la inversin en maquinaria y equipos. La tendencia casi constante en los gastos de servicios personales a partir de 1998, muestra una estructura administrativa plana y que va de acuerdo a lo que promueve el proceso de descentralizacin, por el contrario las inversiones tanto en alcantarillado como en acueducto presentan variaciones importantes que podran reflejar el incremento de la poblacin al igual que el crecimiento de la ciudad, lo
48
COLOMBIA, SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS. Op. cit. p.v.
88
que implica extender el servicio a mas usuarios y mejorar la calidad del mismo, generando tambin un incremento en los gastos de operacin con el objetivo de satisfacer la demanda. Figura 53. Gastos e inversin
6.000 5.000 Millones de pesos 4.000 3.000 2.000 1.000 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
G. operacional I. Administra. I Acueducto I alcantarillado
Fuente: IBAL.
Los incrementos mas importantes en cuanto a gastos operativos se presentan a partir del periodo 2000-2003, lo que es claro en la medida que para la poca empezaba a regir la ley 617 de 2000, al igual que un ao mas tarde la ley 715 de 2001, las cuales exigan la eficiencia para las entidades. Lo que requiri de medidas drsticas en cuanto a mejoramiento de la calidad del servicio y del producto para el caso: calidad del agua, las redes de alcantarillado y plantas de tratamiento. En esta ocasin se podra explicar el crecimiento de la inversin en redes de alcantarillado, las cuales para la poca eran menores con relacin a las de acueducto. Sin embargo el promedio de inversin destinado para alcantarillado durante los ltimos diez aos fue de 29% frente a un 31% para acueducto. Por otro lado los gastos operativos gracias a su repunte representan en promedio para el mismo periodo un 36% de la inversin y por ultimo los gastos en servicios personales representan un 3.4% de la inversin. Dentro de los objetivos principales del proceso de descentralizacin se encuentra el de llevar con eficiencia a la sociedad los equipamientos de servicios pblicos y el de mejorar las condiciones de los mismos a partir del desarrollo de esta. Por esta razn, se requiere identificar en cuanto beneficia a los usuarios el manejo que las entidades hacen de los recursos, en este caso se observa el comportamiento de los gastos operacionales frente a el numero de usuarios, los gastos administrativos con relacin al numero de usuarios al igual que los gastos con relacin a la inversin y el valor promedio anual de prestacin de servicio. Se muestra un incremento considerable de los gastos de operacin por usuario a partir de 1998, la tendencia a crecer sigue y a partir del 2000 hasta el 2003 se
89
hace mucho ms fuerte, lo que manifiesta la presin ejercida por las anteriormente planteadas.
leyes
Esto podra reflejar que las polticas del IBAL estn ligadas a lo requerido por la ley, enmarcado hacia el proceso de descentralizacin, en este caso el mejoramiento de la calidad y cobertura del servicio por lo cual se realizan gastos en mantenimiento de redes, contratacin de proyectos, compra y anlisis de productos qumicos. Figura 54. Gastos totales vs. N usuarios
120.000 100.000 Millones de pesos 80.000 60.000 40.000 20.000 0 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 gas. Oper/nusuarios gas. admin/nusuarios
Fuente: IBAL.
A pesar de que existe una destinacin bsicamente para mantenimiento de viejas redes, la falta de una estrategia fuerte para el reemplazo de las viejas estructuras de redes por estructuras nuevas y modernas puesto que lo ms evidente dentro de los presupuestos es la implementacin de las nuevas hacia nuevos sectores de expansin de la ciudad. La inexistencia de un catastro de redes que hubiera permitido mantener actualizado toda la instalacin de las redes al igual que generado procesos planificadores dentro de la entidad con el fin de evitar imprevistos en el largo plazo, la implementacin del catastro de redes segn la oficina de planeacin del IBAL se empez ha llevar ha cabo a partir del periodo 2005 y fue terminado en octubre del 2006 lo que explica el porque de esta problemtica. En cuanto a los gastos operativos promedio por usuario para el periodo son $62.400, haciendo relacin con el ao 1997 y el 2006, los gastos operativos se incrementaron en ms de un 100%, esto por lo planteado anteriormente en relacin con el incremento en estudios de proyectos y mantenimiento. En el caso de los gastos administrativos con relacin al nmero de usuarios, presentaron incrementos muy leves, un promedio para el periodo de 5.570 por usuario. Esto refleja el costo por usuario de los estudios y proyectos, adquisicin de maquinaria y equipos e inmuebles.
90
Para analizar la relacin de gastos frente a la inversin se tuvieron en cuenta los recursos asignados por SGP y los recursos generados por la entidad, en este caso serian los recursos propios de la entidad, esto debido a que la inversin del Municipio es evidentemente poco significativa. A partir del ao 2000 es cuando los recursos de transferencias adquieren mayor importancia en la financiacin de la inversin, como se muestra los aportes realizados con los recursos de la entidad. Figura 55. Cobertura de inversin
M illo nes de peso s
7.000 6.000 5.000
12.000
10.000
8.000 4.000 6.000 3.000 4.000 2.000 1.000 0 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.000
inver SGP
ingresos ibal
gastos
Fuente: IBAL.
La tendencia en el periodo es a incrementar los gastos en inversin lo que genera una insuficiencia de los recursos destinados por SGP para cubrirlos, en este caso entran a jugar los recursos propios de la entidad que son lo suficientemente significativos para hacerlo, el 38% de los gastos es cubierto con estos recursos. Figura 56. SGP y recursos propios
25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
SGP R AosPROPIOS
Fuente: IBAL.
Los ingresos por SGP son invertidos en su totalidad, por la entidad en todos los periodos. Pero con el tiempo los recursos generados por la entidad se han vuelto
Millones de pesos
91
ms importantes para el mantenimiento de la misma, lo que da clara evidencia de una posible auto suficiencia a futuro. 6.3.2 Tarifas Sobretasas y Subsidios Para el clculo de tarifas, subsidios y sobretasas no solo es indispensable tener en cuenta lo determinado por la ley, adems es primordial contar con una adecuada estratificacin socioeconmica, como fin ultimo de conseguir una asignacin equitativa de tarifas, subsidios y sobretasas. Para este anlisis fueron tomados en cuenta los datos ha diciembre de cada ao, al igual que los promedios realizados se manejan para el periodo estudiado y con datos anuales. En este caso se presenta fallas en la medida que en la ciudad, no se presenta un manejo adecuado de catastro y estratificacin de predios que ha generado cobros altos a ciertos usuarios que pertenecen a niveles ms bajos y por el contrario costos ms bajos a usuarios de niveles mas altos. En lo concerniente a tarifas de cargo fijo para acueducto, el estrato alto presenta las ms elevadas con un promedio de $11.000 por factura para el periodo, seguido por las del sector comercial con un promedio de $4.500 por factura para todo el periodo, cabe resaltar que el sector comercial mostraba la tarifa mas alta para periodos anteriores a 1998, a partir de este cae por debajo del estrato alto, pero igual esta siempre tiende a estar por encima de los dems estratos. Los crecimientos del cargo fijo de acueducto muestran la ineficiencia distributiva de la tarifa donde se presenta un crecimiento de 9.8% en promedio para el estrato bajo, 3.4% medio y de 27.3% en el alto. En lo que respecta a tarifas de cargo fijo para alcantarillado, la informacin se presenta a partir del ao 2001, donde para este periodo presenta la inversin mas importante, a diferencia de las tarifas para acueducto donde se cuenta con la informacin total del periodo como lo evidencian las graficas. Los crecimientos promedio para cargo fijo de alcantarillado muestran un 6.7% para el estrato bajo, 32.3% para el medio y 25% para el estrato alto, evidenciando un comportamiento similar al caso acueducto, pero con mejor resultado para el estrato bajo. Al igual que las tarifas de cargo fijo para acueducto las de alcantarillado maneja una base gravable mayor para el estrato alto y el sector comercial, con un promedio para el periodo de $5.440 para el estrato alto y de $1.760 para el sector comercial, los dems manejan cuotas menores.
92
Figura 57. Cargo fijo acueducto

18.000 16.000 14.000 12.000 Pesos 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0
1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
Figura 58. Cargo fijo alcantarillado

12000 10000 8000 Pesos 6000 4000 2000 0 2.001
est. Bajo
2.002
est.medio
2.003
est.alto
2.004
2.005
2.006
oficial
est. Bajo
est.medio
est.alto
comercial
oficial
comercial
Fuente: IBAL.
Fuente: IBAL.
Las tarifas de consumo bsico al igual que las de cargo fijo presentan mayores costos en el estrato alto y el sector comercial para la prestacin de ambos servicios, seguidas por el sector oficial y el estrato medio, es importante resaltar la tendencia a disminuir la tarifa para el estrato bajo durante el periodo 2005-2006 a diferencia de las dems, las cuales tienden a incrementarse para el mismo periodo. En lo que respecta al promedio de la tarifa de consumo bsico en acueducto para el periodo 1997-2006, esta muestra en los estratos altos un promedio de $403 por factura, para el comercial $407, en el medio e industrial $280, $290 respectivamente, adems de un crecimiento de 15% para los estratos medio y alto y un 13% para el estrato bajo. En igual sentido los promedios para alcantarillado, en estrato alto $411 por factura, en comercial $410 y para estrato medio e industrial $281 respectivamente al igual que un crecimiento de 7.9% y 10.5% para los estratos medio y alto. Figura 59. Consumo bsico acueducto
800 700 600 500 400 300 200 100 0
1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
Figura 60. Consumo bsico alcantarillado

600 500 400 Pesos 300 200 100 0
2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
Pesos
est. Bajo
est.medio
est.alto
comercial
oficial
est. Bajo
est.medio
est.alto
comercial
oficial
Fuente: IBAL.
Fuente: IBAL.
El costo medio de largo plazo determina la tarifa por consumo, en este caso se presenta un incremento de la misma del 160% a lo largo del periodo proyectado por la empresa, lo que muestra que este sobrecosto afecta directamente a los usuarios de estratos bajos quienes representan aproximadamente un 80% del total de usuarios de la empresa.
93
La ley 142 de 1994 establece el desmonte de los subsidios lo que implica un incremento de las tarifas o de los pagos por los usuarios, por lo cual se analiza si en el Municipio se ha implementado lo planteado por la ley, con base en la informacin suministrada por la empresa de acueducto y alcantarillado. Las empresas de acuerdo a la ley estn en la capacidad de aplicar diferentes porcentajes de subsidios y contribuciones; algunas empresas redujeron los porcentajes de subsidio o los eliminaron, en especial a los estratos 3 y 4 (la tarifa del estrato 3 se equipar a la del estrato 4); Los subsidios otorgados por las empresas a los usuarios de menores ingresos no son cubiertos por algunos entes territoriales con recursos de Ley 715 de 2001 u otras fuentes, situacin que lleva a que los prestadores reduzcan los porcentajes de subsidio otorgados a los usuarios subsidiables 49. En la ciudad de Ibagu el desmonte de los subsidios de consumo bsico se muestra a partir del ao 1998 donde se empieza a evidenciar con la aplicacin de la norma, en los sectores industrial y comercial, al igual que los estratos medios en el 2000, donde les fue impuesta una sobretasa y para los aos de anlisis restantes desaparece todo tipo de sobretasa o subsidio, en este caso existe un desmonte total para estos. A diferencia de los dems sectores que incrementaron sus aportes ao tras ao y de la sobretasa que pago el estrato bajo para el ao 2001, pero que desaparece para el 2002. Para el caso de los subsidios y sobretasas al cargo fijo la mayora de los sectores a diferencia del resto de aos el estrato bajo en el ao 1997 mostr la sobretasa ms alta, presentan pago de sobretasas de cargo fijo. El estrato bajo mantiene niveles de subsidios leves a travs del periodo analizado. Figura 61. Subsidios y sobretasas consumo bsico
100% 80% 60% 40% 20% 0% -20% -40% -60% -80% -100% 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002
Figura 62. Subsidios y sobretasas cargo fijo

5000% 4000% 3000% 2000% 1000% 0%
1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002
-1000%
est. Bajo est.medio est.alto comercial of icial
est. Bajo
est.medio
est.alto
comercial
oficial
Fuente: IBAL.
Fuente: IBAL.
BOGOTA, CMARA DE COMERCIO. Las finanzas publicas de Bogota: Evolucin Reciente y Problemas Crticos. Bogota: Cmara de Comercio. 2002. p.v.
49
94
La aplicacin de la ley en el Municipio afecta en gran medida a los estratos 1,2 y 3, es claro en la medida que estos estratos presentan mayor crecimiento en la ciudad y por tanto es mayor el numero de usuarios de estos niveles que el crecimiento de los usuarios de los niveles mas altos, lo que genera que los cobros realizados con el fin de subsidiar los niveles inferiores sean ao tras ao menores, adems si ha esto se le suma la aplicacin de la norma que lleva a la entidad al desmonte de subsidios y el incremento de tarifas. Situacin que afecta directamente el bolsillo de los usuarios y que podra generar situaciones de evasin de pagos y el incremento de conexiones ilcitas. La tarifa media bsica (TMB) es el precio por metro cbico que debe pagar un usuario que consuma el volumen de agua definido como consumo bsico de subsistencia, definido en 20 metros cbicos/usuario mes por la CRA desde 1993. El costo medio de referencia (CMR) hace alusin a los costos medios operativos proyectados con el IPC realizados por la empresa para periodos de 5 aos y se utiliza como base para la asignacin de las tarifas de cobro junto a la TMB. Para el periodo 1997-2006, se puede observar como la TMB excede el costo medio de referencia en gran proporcin, en el caso del estrato bajo el promedio de crecimiento de la TMB estuvo en 52%, seguido por el medio e industrial con 23% y 22% respectivamente, quienes presentaron menor crecimiento promedio fueron el estrato alto y comercial con 10% y 15% respectivamente para todo el periodo 1997-2006. Esto parece indicar que con el tiempo quienes pagan mayores precios por metro cbico de agua de subsistencia son los estratos mas bajos, demostrando lo inequitativo de la ley y la indiferencia de la empresa por implementar un adecuado manejo tarifario. Figura 63. TMB/CMR acueducto
1600 1400 1200 1000
PESO S
800 600 400 200 0 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
es t. Bajo
est.medio
es t.alto
com ercial
CMR ACUE
Fuente: IBAL.
95
En la relacin de TMB/CMR para alcantarillado los costos para los estratos bajos se incrementaron en promedio 60% para el periodo 2001-2006, al igual que para el estrato medio se incremento en 28%, para el alto y comercial 13.6% y 18.6%, respectivamente. Esto reitera lo planteado anteriormente para el caso del acueducto y reitera la inequidad en la distribucin de tarifas al igual que lo laxa que puede llegar a ser la ley. Figura 64. TMB/CMR alcantarillado
1.200
1.000
800
PESOS
600
400
200
0 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
es t. Bajo
es t.m edio
es t.alto
com ercial
cm r
Fuente: IBAL.
6.3.3 Cobertura y calidad Para el Municipio de Ibagu en lo correspondiente ha cobertura y calidad, este se realiza en comparacin con ciudades dentro del nivel de calificacin realizado por la superintendencia de servicios pblicos 50 Bucaramanga, Barranquilla, Cartagena, Ccuta, Pereira y Manizales-. La cobertura en usuarios del IBAL se ha incrementado en un promedio de 3.388 usuarios por ao, lo que podra reflejar el cumplimiento de la empresa en cuanto a cobertura, las empresas comparadas, presentan un incremento escalonado en las redes, con un porcentaje de cobertura ponderado de 93%. nicamente las ciudades de Ccuta y Cartagena requieren priorizar las inversiones en red para alcanzar el 100% de cobertura, al igual que se presenta un caso interesante donde la ciudad de Ibagu a pesar de contar con longitudes de redes mayores en comparacin a la ciudad de Pereira, esta muestra un porcentaje de cobertura comercial urbano menor.
50
COLOMBIA, SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS. Op. cit. p.v.
96
Figura 65. Usuarios IBAL

120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Comercial
Oficial
Industrial
Fuente: IBAL.
Comparando la cobertura en acueducto y alcantarillado existente para el ao 1987 representaba un 75% del total de predios, incrementndose de manera considerable para el ao 2002, donde alcanzo una cobertura de 87,7%, en adelante la tasa promedio de cobertura tanto para alcantarillado como para acueducto estuvo entre un 92% y 91% incluido el 2006 51 . Debe tenerse en cuenta que los indicadores de cobertura para el caso del acueducto se ajustan adicionando el numero de domicilios o viviendas pertenecientes a los 28 acueductos comunitarios (12.363). Adems los suscriptores de alcantarillado estn siendo tomados desde el punto de vista de los vertimientos de aguas residuales domesticas 52, lo que indica que las coberturas reportadas pueden ser inferiores a las reales. Para el caso comparativo de ciudades, Ibagu maneja un porcentaje de cobertura en alcantarillado de 96% por encima de ciudades como Cartagena con un 67% y Barranquilla con 91%, lo que pone en evidencia el esfuerzo por el incremento de este tipo de redes como se planteaba anteriormente.
QUINTERO, Pastor Enrique y SILVA, Jorge Edgar. Op. cit. p.v. IBAGUE, CONTRALORIA MUNICIPAL. Informe de auditoria Empresa Ibaguerea de Acueducto y Alcantarillado 2005. Ibagu: La contralora. 2005.
52
51
97
Cuadro 18. Cobertura servicio de alcantarillado Grupo II.
En lo que respecta a la cobertura de medicin, representada por el nmero de medidores/numero de suscriptores, se evidencia un ndice de cobertura irregular, que podra estar reflejado en la evasin de los usuarios en la suscripcin o el mismo robo de los medidores al igual que la falta de gestin para con la cobertura de medicin, que se refleja en el nivel de agua no contabilizada. Cuadro 19. Cobertura de medicin
AO 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 COBERTURA 66% 68,7% 72,4% 75,0% 75,0% 87,0% 85,0% 83,0% 82,7% 83,3%
Para el caso de la oferta hdrica de las ciudades comparadas algunas muestran problemas de oferta del recurso para abastecer los requerimientos actuales de captacin, como la Empresa Industrial y comercial de Ccuta y Acueducto Metropolitano de Bucaramanga pues algunas de sus fuentes hdricas disminuyen drsticamente sus caudales frente a los captados por dichas empresas, la ciudad de Ibagu presenta una gran fortaleza en este punto, mostrando el segundo nivel de oferta hdrica representado en un 60%, por debajo de Manizales con 63%. Lo que puede significar una garanta de abastecimiento del lquido para la ciudad pero que compromete ms aun a la entidad en el manejo y proteccin del recurso.
98
Cuadro 20. Oferta hdrica vs. Volmenes captados Grupo II Ao 2005.
En relacin con las empresas involucradas en el anlisis, se observa que las capacidades instaladas actuales para el tratamiento de agua potable tambin permiten abastecer la poblacin actual y futura, con un promedio de utilizacin de dicha infraestructura del 81% de la capacidad de diseo de los sistemas. Otro punto importante en relacin al servicio de agua potable es el caso del tratamiento del agua, donde el IBAL con relacin a empresas como aguas de Manizales y el acueducto metropolitano de Bucaramanga, presenta un porcentaje de utilizacin del tratamiento del 77%, aproximadamente un 30% por encima de estas. Cuadro 21. Tratamiento de agua potable Grupo II.
99
6.3.4 Cobertura Planta de Residuos En cuanto a la cobertura y capacidad de las plantas de tratamiento de aguas residuales, se presenta a partir de la construccin y entrega de la primera planta en 1999, donde la capacidad de recoleccin se incrementa de manera considerable hasta el 2002, donde comienza a descender por cuestiones de capacidad y deterioro de las mismas en los siguientes aos. Ibagu genera actualmente 1.450 litros por segundo de aguas residuales y trata slo el 10 por ciento que equivale a 152 litros por segundo en tres plantas existentes. La ciudad cuenta con tres plantas de tratamiento de agua residuales las cuales tienen una cobertura de 110.000 usuarios, pero se encuentran trabajando a la mitad de capacidad al igual que manejan problemas de deterioro como fisuras en los tanques y dems consecuencias que trae el abandono y la subutilizacin de las mismas, por este motivo el promedio de cobertura por usuario de las plantas es de 26.5% durante el periodo 1999-2006. Lo que se convierte en un problema de ambiental y de salud, tanto para las comunidades ubicadas alrededor de las plantas como para las cuencas donde son arrojados estos desechos, al igual que para toda la poblacin del Municipio. Figura 66. Cobertura de planta de tratamiento de aguas residuales
35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
cob. Palnta/nusuarios
Fuente: IBAL *.
Es verdaderamente grave la situacin del servicio de tratamiento de aguas residuales que presentan las empresas comparadas, pues gran parte de dichas empresas carecen de tratamiento de aguas residuales o su tratamiento no cubre el total de agua vertida por el sistema de alcantarillado, segn la Superintendencia de Servicios Pblicos 53.
53
Estos porcentajes de cobertura se generan con la utilizacin inicial de las plantas. COLOMBIA, SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS. Op. cit. p.v.
100
Cuadro 22. Plantas de tratamiento de aguas residuales Grupo II.
Algunas de las Plantas de tratamiento de aguas residuales incorporan adicionalmente aguas lluvias de los sistemas combinados lo que genera deficiencia en la capacidad de tratamiento, desestabilizacin de la planta, reduccin de la eficiencia y mayores costos de operacin. En la ciudad de Ibagu esta problemtica es ms aguda en zonas rurales donde la cra de animales y los asentamientos humanos en las riveras de los caudales de agua potable son grandes generadores de desechos contaminantes, no controlados aun. De este modo es evidente la grave situacin ambiental que genera este problema adems del deterioro de la calidad de vida en cuestin de salud para los habitantes. 6.3.5 Calidad del servicio Segn el Ministerio del Medio Ambiente 54 el ndice de continuidad del servicio en el Departamento es del 70%, incluida la capital de Ibagu, tienen un servicio de suministro irregular, con cortes que pueden incluir varios das y en algunos casos previamente programados. En Ibagu por ejemplo, los altos niveles de sedimentacin en los ros dificultan la operacin de las plantas, causando frecuentes interrupciones del servicio. Pero durante el periodo 2005-2006 la empresa reporto ndices de continuidad del servicio de 99% y 100% respectivamente lo que podra dar clara evidencia del mejoramiento de la continuidad del servicio. Segn los reportes de la coordinacin del rea de saneamiento de la Unidad de Salud del Tolima, las muestras de agua tomadas en la red del acueducto de
54
COLOMBIA, MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE. Evaluacin Ambiental (EA), Proyecto de reestructuracin departamental de agua y saneamiento bsico Departamento del Tolima. [En lnea]. Bogota: El ministerio. 2007. Disponible en: <http://www.minambiente.gov.co/viceministerios/agua_saneamiento/tolima.pdf>.
101
Ibagu, cumplen con los requisitos fsico qumicos y microbiolgicos exigidos en el decreto 475 de 1998 del Ministerio de Salud, considerndose apta para el consumo humano a excepcin de la concentracin de aluminio que da en promedio un poco mas de 0.2 miligramos por litro y el mximo permitido es 0.2 miligramos por litro 55. Por otra parte en lo relacionado con la calidad de agua acueductos comunitarios, segn el informe ambiental de la Contralora Municipal 56 de acuerdo con los resultados de los anlisis fisicoqumicos y bacteriolgicos realizados a los acueductos de San Isidro, La unin, Los Tneles, la Isla, Ricaurte, Boquern, Miramar, Jazmn, Daro Echandia, El cural, Colinas II, Delicias, Ambala, gaviota, San Antonio, Mirador, Bellavista, ciruelos y la paz, se encontr: Los anlisis fsico-qumicos obtenidos, muestran que el agua no cumple con los parmetros de aceptabilidad de agua potable exigidos por la reglamentacin vigente del Ministerio de Salud, por lo tanto el agua no es apta para el consumo humano. Esto se evidencia en la ausencia total de cloro residual, al igual que el incumplimiento de los niveles admisibles de Hierro y turbiedad. En el mismo sentido los anlisis evidencian el incumplimiento total de las normas establecidas en agua potable para el consumo humano, esto se refleja en los resultados positivos de coniformes fecales y coniformes totales. De esta forma el manejo inadecuado de estos acueductos impedirn con el tiempo que la calidad del agua mejore para la ciudad, y que las estadsticas de enfermedades causadas por la misma tiendan ha disminuir. Con lo cual se hace urgente la construccin de los acueductos complementarios para la ciudad. 6.3.6 Ingresos por Prestacin de Servicios Los ingresos por prestacin de servicios, para esta seccin se tomaron los principales ingresos de acueducto y alcantarillado. El mayor generador de ingresos por prestacin de servicios es el acueducto el cual representa un 61% en promedio de los ingresos totales por prestacin de servicios durante todo el periodo de estudio, por el contrario los ingresos por alcantarillado representaron un 39% en promedio de los ingresos totales de prestacin de servicios para todo el periodo de anlisis.
COLOMBIA, CONTRALORA MUNICIPAL DE IBAGU. Informe ambiental 2004. Ibagu: La contralora, 2005. 56 Ibid. p.v.
55
102
Figura 67. Ingresos por prestacin de servicios

4.500 4.000 Millones de pesos 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
ACUEDUCTO Aos
ALCANTARILLADO
Fuente: IBAL.
Uno de los principales problemas de recaudo para la empresa son los altos niveles de agua no contabilizada, que segn la CRA las perdidas generadas por el agua no contabilizada deben ser asumidas por los usuarios en un 30%, el porcentaje por encima debe ser asumido por la empresa, de acuerdo a los resultados mostrados los usuarios de el IBAL han asumido este 30% para todo el periodo 1997-2006, lo que genera continuos sobrecostos en el servicio. Cuadro 23. Agua no contabilizada *
AO 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 PORCENTAJE 46% 40% 38% 46% 55% 42% 45% 44% 47% 41%
Gran parte de esta problemtica se asocia con el incremento del nmero de conexiones ilegales al igual que las fugas presentadas as como tambin la deficiencia de micro medidores, al igual que el manejo de usuarios por factura promedio lo que es en parte una ineficiencia administrativa de la empresa. Maldonado y Forero (2002) encuentran que la cobertura de los servicios de agua y alcantarillado sigue siendo modesta y que el crecimiento evidenciado durante la dcada no alcanza a cubrir la expansin demogrfica. En gran parte esto es real,
*
IANC: (Volumen producido volumen facturado)/ Volumen producido*100.
103
en la medida que el Municipio a pesar que muestra grandes mejoras en las cifras, la realidad social muestra todo lo contrario. El crecimiento desordenado de la ciudad, el deterioro de redes, al igual que el gran numero de acueductos comunitarios que no cuentan con tratamiento de agua, dan clara evidencia que en la mayora de los casos todo se cumple sobre el papel 57.
57
SANCHEZ, Fabio. Op. cit. p.v.
104
7. CONCLUSIONES La descentralizacin fiscal, acentuada a partir la de constitucin del 91, produjo un mejoramiento importante en los ingresos del municipio, pero las mayores competencias unidas a la falta de gestin local no permiten generar mayores impactos frente a la solucin de los problemas de la sociedad. Al igual que la mayora de municipios del pas, en Ibagu sus ingresos dependen en ms del 60% de los recursos de la nacin, perdiendo autonoma frente al gasto. No es muy evidente procesos de jalonamiento de los recursos locales a partir de mayores recursos nacionales. Frente a los recursos propios especialmente los tributarios el municipio muestra eficiencia al cobrar a los que siempre pagan e ineficiencia frente a los que no pagan. En el Municipio se ha venido cumpliendo con las exigencias de ley, evidenciado en el saneamiento de sus finanzas en lo corrido de la presente dcada, la reestructuracin administrativa y los esfuerzos por el manejo adecuado de la deuda. Que se reconocen como un paso importante hacia la auto sostenibilidad del municipio, sin embargo se evidencia la alta dependencia de las transferencias, la ineficiencia en las posibilidades de recaudo y generacin de recursos propios que permita un mejor resultado en el manejo fiscal y financiero. La falta de planeacin que ha afectado a todos los Municipios del pas, en donde Ibagu no es la excepcin ha impedido que se adelanten procesos de alto impacto social, mejorando el acceso a los servicios sociales que estn a cargo del Municipio, al igual que una mayor inversin en infraestructura que permita un desarrollo en sectores que la nacin no gira directamente los recursos para tal fin. No existe una cultura del proyecto que permita hacer un seguimiento a la eficiencia en la inversin. La educacin en la ciudad, ha tenido un crecimiento bajo frente al aumento de los recursos destinados para su financiacin, lo que muestra que la Administracin municipal no ha usado las estrategias adecuadas para lograr los aumentos en la cobertura que se buscan a todo nivel. Se evidencia el fracaso de la retencin de los jvenes en la educacin media y no se vislumbran acciones encaminadas ha corregir este problema. En el mismo sentido, la inversin en el fomento de la calidad educativa no ha rendido sus frutos, los establecimientos educativos oficiales de la ciudad se encuentran en categoras de desempeo medio y bajo, lo cual muestra el poco impacto de la inversin para tal fin. Dado que se mejora el desempeo en las pruebas Saber de lo estudiantes de 9 frente a los de 5, pero en los exmenes de acceso a la educacin superior no se logra mantener esta tendencia, por lo cual se
105
debe revisar el compromiso de los actores involucrados en la educacin de los jvenes ibaguereos para lograr que los buenos resultados sean sostenibles a mediano y largo plazo. Aunque la inversin en salud ha venido aumentando en los ltimos aos respecto a la ley 715 de 2001, se evidencia que este aumento en la inversin no ha correspondido con el aumento de la cobertura en salud, en la medida que su crecimiento ha sido muy pequeo con relacin a los recursos que se han destinado para este sector. Debido a que el Municipio se ha quedado en la gestin del recaudo y ejecucin de los mismos, adems de la mala administracin en el manejo de la informacin, lo que dificulta establecer verdaderas polticas que mejoren las condiciones de salud para la poblacin ms vulnerable y que verdaderamente lo necesita. De igual forma se observa que las condiciones sociales y econmicas que afronta el Municipio de Ibagu, ha limitado la efectividad de la gestin en cuanto a salud pblica, mostrando la falta de polticas integrales que mejoren las condiciones de vida de la poblacin que son de gran importancia para tener un mayor impacto en salud. En lo relacionado con el sector agua potable, aunque los porcentajes de cobertura y calidad son evidentemente representativos, estos difieren con la problemtica existente en cuanto al manejo de los acueductos comunitarios, de este modo la ciudad de Ibagu no presenta ndices de cobertura y calidad totales tanto para acueducto como para alcantarillado en la medida que los ndices son aplicados con base a los usuarios de la entidad y sobrevalorados para la poblacin real. El ndice de agua no contabilizada ha presentado porcentajes altos para todo el periodo, lo que ha desplazado estos costos de la empresa a las facturas de los usuarios, por ende los precios por metro cbico de agua que deben pagar los usuarios se han incrementado a lo largo del periodo, lo que evidencia el incremento en los costos de la empresa y la transferencia de estos a los usuarios. En materia de asignacin de tarifas y subsidios la Ley se mantuvo laxa con las empresas de servicios pblicos, lo que ha permiti a empresas como el IBAL incluir algunos tipos de costos no transferibles a los usuarios dentro de los cobros por prestacin del servicio. A pesar que el IBAL se ha mostrado como una empresa rentable, son evidentes las falencias en cuanto al manejo de informacin en lo correspondiente al rea financiera y estadstica, en donde se evidencia el manejo de cuentas doblemente contabilizadas y porcentajes tarifarios sobrevalorados. Aunado a la inadecuada estratificacin socioeconmica que presenta la ciudad de Ibagu que ha impedido la asignacin equitativa de subsidios y tarifas para las entidades prestadoras de servicios pblicos.
106
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de
Acueducto
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112
ANEXOS
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Anexo A. Ejecuciones presupuestales Municipio de Ibagu. Cifras en miles de pesos.
CONCEPTO INGRESOS TOTALES Ingresos corrientes Tributarios No Tributarios Transferencias Recursos de capital Recursos de crdito Recursos del balance Rendimiento activos Donaciones Otros recursos de capital EGRESOS Funcionamiento Gastos de personal Gastos generales Transferencias Servicio de la deuda Inversiones SITUACION PRESUPUESTAL (1-2) Ahorro operacional
1.997
84.707.901 53.119.888 14.878.960 18.505.679 19.735.249 31.588.013 30.631.561 0 956.452 0 0 80.239.127 28.880.814 9.239.911 4.491.844 15.149.059 9.267.071 31.244.043 4.468.774 24.239.074
1.998
69.146.301 57.178.841 19.036.658 15.507.791 22.634.392 11.967.460 10.318.590 0 1.643.770 5.100 0 63.077.881 23.801.761 11.057.860 4.325.667 8.418.134 7.321.591 25.733.436 6.068.420 33.377.080
1.999
82.092.116 58.691.409 22.146.720 12.313.411 24.231.278 23.400.707 23.400.707 9.770.469 1.768.592 11.861.646
2.000
61.965.112 58.987.071 23.303.828 11.382.814 24.300.429 2.978.041
2.001
68.226.436 66.047.394 25.178.607 10.479.371 30.389.416 2.179.042 863.456
2.002
2.003
2.004
2.005
2.006
89.406.503 158.008.501 175.077.042 188.918.811 221.136.655 81.589.383 152.980.170 172.170.078 182.395.670 200.730.624 27.405.682 18.540.564 35.643.138 7.817.120 313.082 0 7.504.038 0 0 33.370.031 20.664.072 37.429.801 23.249.092 43.543.376 22.153.162 56.135.385 11.760.243
98.946.067 111.491.185 116.699.132 132.834.995 5.028.331 0 1.968.461 3.059.870 0 0 2.906.964 0 736.117 2.170.847 0 0 6.523.141 0 2.825.002 3.698.139 0 0 20.406.031 20.406.031
2.538 2.975.503
0 1.315.586 0 0
68.526.938 35.123.641 20.221.842 4.014.950 10.886.849 3.640.210 25.114.869 13.565.178 23.567.768
67.322.089 25.359.676 14.812.833 4.376.564 6.170.279 6.986.847 29.864.134 -5.356.977 33.627.395
54.309.029 24.345.928 13.808.941 2.868.591 7.668.396 3.984.497 21.017.904 13.917.407 41.701.466
63.965.900 157.638.161 176.293.326 181.223.282 210.787.434 27.035.300 14.430.400 5.454.600 7.150.300 9.196.200 31.066.339 15.285.724 8.152.320 7.628.295 15.251.322 31.818.597 15.388.251 7.957.499 8.472.847 14.634.055 30.330.713 22.859.064 3.971.033 3.500.616 11.925.725 32.484.744 13.495.129 4.822.782 14.166.833 19.733.270
27.734.400 111.320.500 129.840.674 138.966.844 158.569.420 25.440.603 370.340 -1.216.284 7.695.529 10.349.221
54.554.083 121.913.831 140.351.481 152.064.957 168.245.880
FUENTE: CONTRALORIA MUNICIPAL DE IBAGU.
114
Anexo B. Deuda pblica. Cifras en miles de pesos.

CONCEPTO Servicio a la deuda Abono a capital Intereses corrientes Intereses por mora 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006
24.986.700 25.060.054 41.009.056 13.059.600 12.412.100 19.373.098 18.759.101 26.323.672 5.149.590 482.901 6.104.133 13.951.241 196.820 734.143 8.238.500 4.819.900 1.900 3.380.900 9.031.100
9.196.700 16.315.700 15.669.014 12.116.931 19.984.959 3.595.500 4.648.000 8.787.292 6.881.722 7.030.690 16.535.653 5.086.241 3.449.306
5.601.200 11.667.700
Total de deuda
33.406.172 39.154.367 72.812.900 75.599.000 74.013.000 70.417.500 65.849.100 57.061.855 50.031.618 33.495.965
115
Anexo C. Indicadores financieros.

INDICADOR DEPTR Gfunc/Ypropios Gtotal/Ytotal Ytrib/Ytotal Ynotrib/Ytotales Ypropios/Ytotal Rcapital/Ytotal Gfunc/Gtotal Gpersonales/Gtotal Ggenerales/gtotal Gtrans/Gtotal Gdeuda/Gtotal GInversion/Gtotal Gcorrintes/Y_corr Gcorrintes/Y_prop Gfunc/Y_prop PRED/Y_corrientes Icom/Y_corr Ahorro_cte/Ing_ctes Inver_rp/Inv_tot Gpersonal/G_ctes Gctes/Ing_tot Tranf/G_tot Tranf/G_ctes Ing_trib/G_ctes Variacin recaudos Gfun per capita transferen/inv_tot Gpersonal/Gfuncionamiento Ggenerales/ Gfuncionamiento Gtrans/ Gfuncionamiento 36% 32% 16% 52% 1997 23,3% 86,5% 94,7% 17,6% 21,8% 39,4% 37,3% 36,0% 11,5% 5,6% 18,9% 11,5% 38,9% 72% 114% 87% 12% 10% 28% 64% 24% 45% 25% 52% 39% 1998 32,7% 91,2% 27,5% 22,4% 50,0% 17,3% 37,7% 17,5% 6,9% 13,3% 11,6% 40,8% 54% 90% 69% 16% 11% 46% 54% 36% 45% 36% 73% 61% 3% 70.062 57.127 46% 46% 18% 35% 1999 29,5% 2000 39,2% 73,1% 37,6% 18,4% 56,0% 4,8% 37,7% 22,0% 6,5% 9,2% 10,4% 44,4% 55% 93% 73% 18% 17% 45% 51% 46% 52% 36% 75% 72% 1% 49% 58% 17% 24% 2001 44,5% 68,3% 79,6% 36,9% 15,4% 52,3% 3,2% 44,8% 25,4% 5,3% 14,1% 7,3% 38,7% 43% 79% 68% 19% 15% 57% 46% 49% 42% 56% 107% 89% 3% 54% 57% 12% 31% 2002 39,9% 58,8% 71,5% 30,7% 20,7% 51,4% 8,7% 42,3% 22,6% 8,5% 11,2% 14,4% 43,4% 44% 79% 59% 17% 13% 56% 34% 40% 41% 56% 98% 76% 29% 66% 53% 20% 26% 2003 62,6% 57,5% 21,1% 13,1% 34,2% 3,2% 19,7% 9,7% 5,2% 4,8% 9,7% 70,6% 30% 86% 57% 10% 10% 70% 15% 33% 29% 63% 214% 72% 18% 85% 49% 26% 25% 2004 63,7% 52,4% 21,4% 13,3% 34,7% 1,7% 18,0% 8,7% 4,5% 4,8% 8,3% 73,7% 27% 77% 52% 11% 9% 73% 18% 33% 27% 63% 240% 81% 12% 82% 48% 25% 27% 2005 61,8% 46,2% 95,9% 23,0% 11,7% 34,8% 3,5% 16,7% 12,6% 2,2% 1,9% 6,6% 76,7% 23% 64% 46% 10% 10% 77% 19% 54% 22% 64% 276% 103% 8% 81% 75% 13% 12% 2006 60,1% 47,8% 95,3% 25,4% 5,3% 30,7% 9,2% 15,4% 6,4% 2,3% 6,7% 9,4% 75,2% 26% 77% 48% 10% 9% 74% 21% 26% 24% 63% 254% 108% 3% 79% 42% 15% 44%
68,9% 101,9% 27,0% 15,0% 42,0% 28,5% 51,3% 29,5% 5,9% 15,9% 5,3% 36,6% 66% 112% 102% 16% 14% 34% 42% 52% 47% 35% 63% 57% -0,2% 83.390 58% 58% 11% 31%
83,5% 108,6%
99,8% 100,7%
59.562 56.566 62.140 70.640
71.589 67.546 64.326
116
Anexo D. Estadsticas educativas y coberturas brutas.

1.997
TOTAL ALUMNOS MATRCULADOS SECTOR OFICIAL SECTOR NO OFICIAL URBANA RURAL 105.893 76.213 29.680 100.361 5.532
1.998
108.943 77.158 31.785 103.378 5.565
ESTADSTICAS EDUCATIVAS 1.999 2.000 2.001 2.002

106.756 77.432 29.324 100.682 6.074 106.551 78.523 28.028 100.448 6.103 108.722 80.888 27.834 102.570 6.152 110.743 83.796 26.947 104.724 6.019
2.003
113.662 89.945 23.717 108.078 5.584
2.004
98.055 87.335 10.720 91.880 6.257
2.005
113.086 92.312 20.774 106.066 7.020
2.006
114.236 91.299 22.937 107.808 6.428
MATRCULA POR NIVEL TOTAL TOTAL (No incluye Jardin y Prejardin) JARDIN Y PREJARDIN TRANSICIN BSICA PRIMARIA BSICA SECUNDARIA BSICA (Primaria y Secundaria) EDUCACIN MEDIA 105.893 102.302 3.591 7.397 48.519 32.978 81.497 13.408 108.943 105.004 3.939 7.420 49.840 33.942 83.782 13.802 106.756 102.984 3.772 7.389 50.593 31.873 82.466 13.129 106.551 102.795 3.756 7.382 51.901 31.099 83.000 12.413 108.722 105.136 3.586 7.489 53.040 32.528 85.568 12.079 110.743 107.326 3.417 7.478 53.657 33.743 87.400 12.448 113.662 108.364 3.417 7.942 53.516 34.904 88.420 12.002 2.280 98.137 91.840 3.417 7.242 45.796 29.176 74.972 9.626 4.909 113.086 106.975 3.417 8.058 50.778 35.583 86.361 12.556 4.045 114.236 108.535 3.417 8.582 50.614 36.251 86.865 13.088 3.705
Ciclos FUENTE: Secretaria Municipal de Educacin. Secretaria Departamental de Educacin.
COBERTURA BRUTA
1.997 TOTAL TRANSICIN BSICA PRIMARIA BSICA SECUNDARIA 91,8% 45,0% 1.998 93,7% 45,2% 1.999 89,5% 42,9% 2.000 89,1% 43,1% 2.001 91,3% 44,6% 2.002 93,3% 45,7% 2.003 96,9% 47,5% 2.004 84,5% 43,4% 2.005 96,5% 48,3% 2.006 95,4% 50,3%
112,7% 115,2% 113,9% 115,9% 119,4% 121,7% 121,5% 103,7% 114,7% 111,7% 81,8% 99,1% 98,7%
95,4% 97,4% 89,6% 87,3% 90,5% 93,4% 98,3% BSICA (Primaria y Secundaria) 105,0% 107,3% 103,1% 103,2% 106,5% 108,9% 111,2% MEDIA 77,2% 78,7% 73,6% 69,4% 66,8% 68,1% 67,2% Elaboracin propia. FUENTE: Secretaria Municipal de Educacin. Secretaria Departamental de Educacin. DANE
93,9% 107,7% 105,9% 53,6% 69,4% 70,6%
117
Anexo E. Ingresos y gastos del IBAL.

INGRESOS POR SERVICIOS DEL IBAL
AOS ACUEDUCTO ALCANTARILLADO 1997 4.132.378.511 2.316.701.828 1998 4.971.475.571 2.997.724.617 1999 5.954.317.924 3.765.505.468 2000 7.814.169.567 4.858.804.418 2001 9.100.361.485 5.701.510.728 2002 10.351.510.035 6.146.716.911 2003 9.931.062.314 6.349.661.693 2004 10.954.756.355 7.089.504.551 2005 11.205.109.846 7.358.395.721 2006 12.014.733.615 8.410.873.252
FUENTE: IBAL Cifras en pesos
GASTOS DEL IBAL

1997 1998 3.503.057.003 493.657.905 2.402.915.348 389.594.188 6.789.224.444 1999 3.665.072.343 116.719.361 4.068.209.433 938.756.109 2000 4.730.906.948 172.973.402 2.625.549.062 3.048.056.923 2001 7.173.464.631 469.532.066 2.792.733.610 4.995.958.034 2002 8.120.135.623 209.204.475 3.093.417.401 4.421.226.236 2003 7.254.935.039 267.579.374 6.571.996.499 4.794.852.309 2004 5.542.394.914 1.760.000.000 4.641.587.170 5.865.896.940 2005 6.942.965.278 721.488.005 6.621.190.513 2006 7.807.178.114 660.161.307 9.927.617.906
G. operacional I. Administra. I Acueducto I alcantarillado Total FUENTE: IBAL Cifras en pesos
99.205.021 100.333.316 1.841.197.086 1.724.071.539 3.764.806.962
6.054.808.747 18.066.745.910
8.788.757.246 10.577.486.335 15.431.688.341 15.843.983.735 18.889.363.221 17.809.879.024 20.340.452.543 36.461.703.237
118
Anexo F. Estadsticas de salud.

AFILIADOS A SALUD
2.000 Reg. Subsidiado Reg. Contributivo Total Poblacin Rgimen Subsidiado Rgimen Contributivo Total cobertura 14.219 240.526 425.770 3,3% 56,5% 59,8% 2.001 22.156 260.547 430.400 5,1% 60,5% 65,7% 2.002 64.025 189.568 435.074 14,7% 43,6% 58,3% 2.003 66.507 271.306 439.785 15,1% 61,7% 76,8% 2.004 77.797 188.540 444.460 17,5% 42,4% 59,9% 2.005 89.107 324.489 449.037 19,8% 72,3% 92,1% 2.006 101.322 279.543 505.001 20,1% 55,4% 75,4%
FUENTE: Secretaria de Salud Municipal.
CANALES ENDEMICOS*
No. De Casos Enfermedad diarreica aguda (EDA) Infeccin respiratoria aguda (IRA) Dengue Tuberculosis (todas las formas) Sfilis gestacional Sfilis congnita Hepatitis A 2.002 11.949 19.753 2.123 181 0 25 98 2.003 18.882 36.536 1.387 197 0 34 121 2.004 25.331 40.526 455 152 66 30 100 2.005 36.210 52.750 1.641 121 62 33 100 2.006 35.815 52.506 871 156 59 17 88 2007** 22.067 32.690 545 91 24 7 68
Varicela 449 392 530 538 663 136 FUENTE: Secretaria de Salud Municipal. *En la elaboracin de los canales endmicos se tiene en cuenta la informacin de los cinco aos anteriores y la del ao objeto de estudio; por lo tanto la informacin de las patologas se hace a partir del ao 2002 ** La informacin correspondiente al ao 2007 es preeliminar
119

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IMPACTO DE LA DESCENTRALIZACIN EN LOS INDICADORES SOCIALES Y FISCALES MUNICIPIO DE IBAGUE 1997-2006

EDWIN ANTONIO CARDOZO CARLOS EDUARDO GMEZ LEIDY LORENA LOZADA

IMPACTO DE LA DESCENTRALIZACIN EN LOS INDICADORES SOCIALES Y FISCALES MUNICIPIO DE IBAGUE 1997-2006

Director: JOSE VICTOR PINZON Administrador de Empresas

ACUERDO 0066 DE 2003 DEL CONSEJO DE LA UNIVERSIDAD DEL TOLIMA

SNCHEZ, Fabio. Op. Cit. p.v.

Cuadro 1. Estructura del municipio de Ibagu

Figura 1. Ingresos totales

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Rcapi tal / Ytotal

Ypr opi os/ Ytotal

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Impuesto sobre vehiculos

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Figura 6. Predios totales vs. Predios que cancelaron

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Figura 8. Recaudo por estrato

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Figura 10. Recaudo por uso

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Figura 12. Pago promedio por uso

1.200 1.000 800 600 400 200 0 1 2 3

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Cuadro 3. Tarifas impuesto industria y comercio 2004

15.000 10.000 5.000 0

45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

COLOMBIA, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION, Op. Cit. p.v.

Figura 14. Impuesto sobre vehculos

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Figura 17. Participacin en los gastos de funcionamiento

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Fuente: Rendicin de cuentas 2007. Alcalda Municipal de Ibagu

Cuadro 5. Ibagu. Desempeo fiscal

2002 60,93 88,65 30,75 35,1 55,25 34,78 50,64

2003 70,41 44,53 64,2 31,28 71,92 19,51 53,1

2004 45,94 33,46 63,73 31,98 76,84 36,27 58,85

2005 47,23 26,86 62,49 30,8 75,63 47,82 61,66

Fuente: Departamento Nacional de Planeacin.

Figura 19. Saldo de la deuda

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Figura 21. Deuda real

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Figura 25. Origen de la inversin

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Figura 26. Inversin

Inversin per capita

Inversin per capita real (Pesos de 1994)

Fuente: Contralora Municipal de Ibagu.

Figura 27. Origen de la inversin

90% 80% 70% 60% 50%

30% 20% 10% 0%