Note du Cerfa 87

La rorganisation de la Bundeswehr
La quadrature du cercle

Franz-Josef Meiers
Juin 2011

Comit dtudes des relations franco-allemandes

LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, dinformation et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de Montbrial, lIfri est une association reconnue dutilit publique (loi de 1901). Il nest soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et publie rgulirement ses travaux. LIfri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche interdisciplinaire, dcideurs politiques et experts lchelle internationale. Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), lIfri simpose comme un des rares think tanks franais se positionner au cur mme du dbat europen.

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Auteur

Franz-Josef Meiers est chercheur en sciences politiques, spcialis dans les relations internationales au sein de lInstitut de sciences politiques luniversit dErlangenNuremberg et charg de cours sur la politique trangre amricaine luniversit de Mnster. Il est diplm dun doctorat en sciences politiques, aprs avoir suivi ses tudes luniversit de Mnster et au Juniata College aux tats-Unis. Franz-Josef Meiers a travaill en tant que chercheur la Deutsche Gesellschaft fr Auswrtige Politik (DGAP) Bonn puis Berlin de 1993 1999, avant dtre dtach la Direction de la prospective (Plannungsstab) du ministre des Affaires trangres allemand. De 1999 2004, il a t directeur du groupe de recherche sur le rle de lEurope dans le monde au Centre de recherche sur lintgration europenne (Zentrum fr Europische Integrationsforschung, ZEI) de luniversit de Bonn. Ses principaux axes de recherche portent sur la politique trangre et la politique de dfense et de scurit allemande et amricaine, sur les institutions internationales ainsi que sur lorganisation du gouvernement amricain. Parmi ses dernires publications figurent : La Politique allemande de dfense et de scurit depuis 1989 , in H. Stark et M. Weinachter (dir.), LAllemagne unifie 20 ans aprs la chute du Mur, Paris, Institut franais des relations internationales, 2009, p. 247-274 ; La politique allemande de scurit et de dfense. quilibrer durablement attentes extrieures et contraintes intrieures , in C. Demesmay et H. Stark (dir.), Radioscopies de lAllemagne 2008, Paris, Institut franais des relations internationales, 2008, p. 99-114 ; No Germans to the (Southern) Front , The Johns Hopkins University/American Institute for Contemporary German Studies (AICGS), Commentary, Washington, D.C., mars 2008, 5 p. ; Crossing the Red Lines? The Grand Coalition and the Paradox of German Foreign Policy , The Johns Hopkins University/American Institute for Contemporary German Studies (AICGS), Policy Report, n 32, Washington, D.C., juin 2008, 36 p.

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Rsum

La Bundeswehr doit subir la transformation la plus importante de son histoire, pour renforcer de manire durable [son] efficience, [son] efficacit et [sa] capacit dintervention et les adapter aux exigences dun monde changeant. Les principaux lments de cette rforme structurelle sont les suivants : Labandon du service militaire obligatoire ; Une diminution des effectifs, le nombre de soldats pouvant tre ramen, dans lhypothse minimale, 185 000 ; Une rduction du budget de la Dfense de 8,3 milliards deuros dici 2014 ; Une rorganisation des structures dencadrement du ministre de la Dfense ; Le renforcement des comptences oprationnelles de linspecteur gnral ; Une adaptation plus stricte des procdures dachats darmements aux besoins spcifiques des interventions extrieures.

Cette rforme ne permet pas un renforcement significatif des capacits dintervention et dendurance de la Bundeswehr et de la capacit daction de lAllemagne au sein des systmes dalliance multinationaux, Union europenne (UE) et Organisation du trait de lAtlantique nord (OTAN). La rorganisation de la Bundeswehr se heurte lternel problme des tensions entre les exigences de la politique de scurit et les besoins en financement de ltat pour assurer dautres missions. Ces tensions vont sexacerber dans les annes venir, en raison des objectifs de diminution des dpenses du gouvernement fdral. Pour dpasser cette quadrature du cercle, le ministre de la Dfense Thomas de Maizire devra obtenir une rallonge financire pour la rorganisation de la Bundeswehr dans les annes budgtaires venir , en lieu et place de lobligation dconomiser plus de 8 milliards deuros dici 2015.

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Sommaire

UN DFI MAJEUR ................................................................................. 6 LABANDON DU SERVICE MILITAIRE OBLIGATOIRE ............................... 11 LIMPASSE BUDGTAIRE .................................................................... 15
Lacunes en matire de capacits ........................................................ 15 Lacunes dans la gamme des interventions ....................................... 19

LA QUADRATURE DU CERCLE ............................................................ 24

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Un dfi majeur

Le vaste mouvement de rforme de la Bundeswehr a t initi par une dcision du cabinet fdral prise lors de sa runion huis clos le 7 juin 2010. Cette dcision prvoit que le budget de la Dfense doit contribuer la consolidation du budget fdral et au respect de la limitation du dficit budgtaire inscrit dans la Loi fondamentale grce une nette rduction des effectifs des forces armes, pouvant aller jusqu la suppression de 40 000 postes de soldats de mtier et dengags sous contrat 1 . Pour atteindre lobjectif de rduction des dpenses fix par le gouvernement fdral plus de 8 milliards deuros dici 2014, un changement de paradigme tait ncessaire, pour reprendre les termes employs par le ministre de la Dfense Karl-Theodor Freiherr zu Guttenberg2. ses yeux, la ncessit de raliser des conomies reprsentait une occasion unique 3 de transformer en profondeur la structure de larme fdrale. La ncessit dune rforme de grande ampleur apparaissait clairement face au constat indniable quen conservant les structures actuelles et certaines procdures, il serait difficile de garantir lefficacit de la Bundeswehr long terme4. Ses prdcesseurs navaient rpondu quau coup par coup aux profonds changements survenus dans le domaine de la politique de scurit ; depuis trop longtemps, affirmait K.-T. zu Guttenberg, les dcisions radicales avaient t remises plus tard : On appelait cela une transformation. Mais ce jour, les rsultats ont t insuffisants5. En dpit des restructurations opres au cours des dernires annes, les

Bundesregierung, Eckpunkte fr die weitere Aufstellung des Haushaltentwurfs 2011 und des Finanzplans bis 2014. Ergebnisse der Kabinettsklausur vom 7. Juni 2010 [Grandes lignes pour llaboration du projet de budget 2011 et du plan de financement jusquen 2014. Conclusions de la runion huis clos du cabinet du 7 juin 2010] ; Frankfurter Allgemeine Zeitung, Wulff kann dem Land geben, was es dringend braucht: Zuversicht. Interview mit Bundeskanzlerin Angela Merkel [Wulff peut donner notre pays ce dont il a besoin durgence : la confiance. Entretien avec la chancelire Angela Merkel], 11 juin 2010. 2 Bundesministerium der Verteidigung, Grundsatzrede des Bundesministers der Verteidigung, Dr. Karl Theodor Freiherr zu Guttenberg, an der Fhrungsakademie der Bundeswehr, Hambourg, 26 mai 2010. 3 Der Spiegel, Zu Guttenberg: Wir mssen die Strukturen ndern [Zu Guttenberg : Nous devons changer les structures], 14 juin 2010, <http://www. bundesregierung.de/nn_1500/Content/DE/Interview/2010/06/2010-06-15-spiegelguttenberg.html> ; Welt am Sonntag, Guttenberg "Taliban machen keinen Winterschlaf" [zu Guttenberg - Les Talibans nobservent pas de trve hivernale], 16 janvier 2011. 4 Bundesministerium der Verteidigung, Grundsatzrede, op cit. 5 Der Spiegel, 14 juin 2010, op. cit.

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objectifs nationaux dfinis pour disposer dune arme dintervention nont t atteints ni au niveau du personnel, ni au niveau du matriel6 : Sa structure actuelle ne permet pas la Bundeswehr datteindre un profil capacitaire suffisant pour une arme dintervention. La distinction tablie entre les 14 000 hommes des forces dintervention (Einsatzkrften) et les 70 000 membres des forces de stabilisation (Stabilisierungskrften) sest rvle en contradiction flagrante avec les ralits du terrain. Dployer prs de 8 000 soldats en oprations extrieures place dj la Bundeswehr la limite de ses capacits ; La rorientation des structures de la Bundeswehr et les projets dachats dquipements modernes ne cadrent pas avec la situation financire globale. Des coupes isoles dans les projets dacquisition et le report ou la suppression symboliques de projets darmement ne suffisent plus. Dans lensemble, lobjectif national en matire darmement, de structures et deffectifs doit tre fix de telle sorte que les ambitions correspondent aux possibilits relles ; Les structures dencadrement sont peu efficientes. Les procdures et les mthodes ne sont plus adaptes aux exigences des interventions. La planification de la Bundeswehr en termes deffectifs, darmements et de budget nest pas compltement logique. Alors que les tapes identification dun besoin , mesures prises pour le satisfaire et utilisation du matriel devraient tre les maillons dun seul et mme processus, elles sont gres sparment .

La Bundeswehr est confronte ce dfi majeur : faire en sorte que sa mission, ses tches et ses capacits soient en adquation avec ses moyens financiers 7 . Du fait de lobjectif de diminution des dpenses et des limites persistantes de ses capacits dintervention, la rorganisation 8 de larme fdrale ne peut plus se limiter, comme par le pass, des corrections ponctuelles, ou un
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K.-T. zu Guttenberg, Den Wandel gestalten , Europische Sicherheit, n 59 (janvier 2010) 1, p. 13-21 ; Bundesministerium der Verteidigung, Grundsatzrede, op. cit. ; Bundesministerium der Verteidigung, Leitlinien zur Ausplanung der neuen Bundeswehr, Berlin, 30 juin 2010, p.1 ; Bundesministerium der Verteidigung, Bericht des Generalinspekteurs der Bundeswehr zum Prfauftrag aus der Kabinettsklausur er vom 7. Juni 2010 (Rapport Wieker), Berlin, 1 septembre 2010, p.14 et 24 ; Bericht der Strukturkommission der Bundeswehr (Weise-Bericht), Vom Einsatz her Denken. Konzentration, Flexibilitt, Effizienz (Rapport Weise), Berlin, octobre 2010, p. 10, 30, 32 et suivantes. 7 Bundesministerium der Verteidigung, Grundsatzrede, op. cit.; Rapport Weise, p. 81. 8 Rapport Weise, p. 48.

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simple renouvellement dans le cadre des structures existantes 9. Pour renforcer de manire durable lefficience, lefficacit et la capacit dintervention10 de la Bundeswehr et les adapter aux exigences dun monde changeant, celle-ci doit absolument subir la transformation la plus importante de son histoire 11. Les principaux lments de cette rforme structurelle sont les suivants : Labandon du service militaire obligatoire ; Une diminution des effectifs, le contingent pouvant tre ramen, dans lhypothse minimale, 185 000 soldats ; Une rduction du budget de la Dfense de 8,3 milliards deuros dici 2014 ; Une rorganisation des structures de direction du ministre de la Dfense ; Le renforcement des comptences oprationnelles de linspecteur gnral ; Une adaptation plus stricte des procdures dachats darmements aux besoins spcifiques des interventions extrieures.

Dans le discours prononc loccasion de sa dmission au dbut du mois de mars 2011, le ministre de la Dfense K.-T. zu Guttenberg a fait cette dclaration optimiste : Et comme il convient de laisser une maison en bon tat, nous avons encore dploy beaucoup dnergie la semaine dernire pour faire un pas supplmentaire et dcisif sur le chemin de la rforme, qui a donc t prpare au mieux et peut dsormais tre entrine par mon successeur. Le plan gnral de la rforme est prt12. La chancellerie fdrale ne partage pas cet avis : le projet de rforme de K.-T. zu Guttenberg noffrirait quune base trs

Bundesministerium der Verteidigung, Grundsatzrede, op cit.; Frankfurter Allgemeine Zeitung, Im Gesprch mit Karl-Theodor zu Guttenberg: "Wir mssen weiter mit Verlusten rechnen" [Entretien avec Karl-Theodor zu Guttenberg : Nous devons nous attendre de nouvelles pertes ], 5 juillet 2010 ; Hannoversche Allgemeine Zeitung, Guttenberg: "Ich will keine reine Interventionsarmee" , [Guttenberg : "Je ne veux pas dune pure arme dintervention"], 3 septembre 2010, <http://www.haz.de/Nachrichten/Politik/Deutschland-Welt/Guttenberg-Ich-will-keinereine-Interventionsarmee> ; Rapport Weise, p. 48 et 79. 10 Bundesministerium der Verteidigung, Grundsatzrede, op. cit. 11 Bundesministerium der Verteidigung, Rede des Bundesministers der Verteidigung, Dr. Karl-Theodor Freiherr zu Guttenberg vor der 41. Kommandeurtagung in Dresden, 22 novembre 2010 ; Bundesministerium der Verteidigung, Leitlinien zur Ausplanung der neuen Bundeswehr, Berlin, 2010, p. 1. 12 Bundesministerium der Verteidigung, Rcktritt von Verteidigungsminister zu er Guttenberg. Das Statement, Berlin, 1 mars 2011.

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rudimentaire et assez bancale pour les dcisions prendre concernant la rforme de larme fdrale 13 . La chancellerie regrette que le projet ne dcoule pas dune vision de la politique de scurit, que tout le monde considre indispensable . Le projet ne prciserait pas non plus quels objectifs stratgiques ( level of ambition ) la nouvelle Bundeswehr devrait atteindre. La chancellerie critique galement le fait que M. zu Guttenberg rduise le dbat sur les cots de la rforme la seule question de leffectif des forces armes. Enfin, le ministre ne mentionne pas lampleur de lcart entre les besoins de financement supplmentaires et les objectifs de rduction des dpenses 14 . Des experts tels que lancien ministre de la Dfense Volker Rhe, le viceamiral en retraite Ulrich Weisser, ancien chef du service de planification du ministre de la Dfense, ou encore lancien inspecteur gnral de la Bundeswehr, Klaus Naumann, attirent lattention sur des lacunes majeures en matire de planification. Ces lacunes concernent aussi bien lanalyse rationnelle des risques lis au partage de ressources et de capacits avec les allis de lAllemagne, que des questions de fonctionnalit, de capacits et de disponibilit de la Bundeswehr, ou encore la dfinition des comptences cls que la Bundeswehr doit absolument conserver 15. K.-T. zu Guttenberg a lanc une refonte fondamentale de la Bundeswehr, jusqu sa dmission au dbut de mars 2011 ; pour autant, la mise en place dune arme dintervention nest toujours pas sortie de la phase de planification. Le successeur de K.-T. zu Guttenberg, Thomas de Maizire, a annonc le 4 mars 2011 quil allait poursuivre avec dtermination la rforme engage par son prdcesseur. Le nouveau ministre de la Dfense sest dit conscient de lurgence , mais a conditionn toute dcision un examen approfondi de la situation actuelle16 . Lanalyse ici prsente de la rforme des structures de larme fdrale se concentre sur les trois premiers domaines stratgiques dans lesquels le ministre sortant a dj bien engag la rforme. La rorganisation des structures de direction et des processus dacquisition nest pas aborde, car on ignore encore ce jour si le nouveau ministre suivra les recommandations de son prdcesseur sur ces sujets. Lune
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Konzentration und Verantwortung. Die prozessorientierte Neuausrichtung der Bundeswehr. Bericht des Arbeitsstabes, Umbau der Bundeswehr vom 7. Februar 2011, <http://www.bundeswehr-monitoring.de/fileadmin/user_upload/media/BerichtASU-20110207.pdf>, 7 fvrier 2011. 14 Spiegel Online, Merkels Experten kanzeln Bundeswehrreform ab [Les experts de Merkel reintent la rforme de la Bundeswehr], 26 fvrier 2011, <http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,747890,00.html>. 15 V. Rhe et U. Weisser, Bndnisfhig bleiben! Pldoyer fr einen sorgsamen Umgang mit der Bundeswehr [Rester un alli crdible ! Plaidoyer pour une approche prudente de la rforme de la Bundeswehr], Der Spiegel, 26 juillet 2010, p. 22-23 ; K. Naumann, Die Bundeswehr nicht noch mehr schwchen [Il ne faut pas affaiblir davantage la Bundeswehr], Frankfurter Allgemeine Zeitung, 23 aot 2010. 16 Bundesministerium der Verteidigung, Tagesbefehl des Bundesministers der Verteidigung vom 4. Mrz 2011, Berlin, 4 mars 2011.

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des premires mesures prises par le nouveau ministre ds son entre en fonction a t le renvoi du secrtaire dtat Walther Otremba, larchitecte de la rorganisation. Cette dcision laisse prsager que Thomas de Maizire procdera de nouveaux ajustements en matire de rorganisation du ministre de la Dfense et de rationalisation des structures militaires de commandement. En se fondant sur le rapport de linspecteur gnral de la Bundeswehr 17, il est en revanche possible de tracer les grandes lignes stratgiques de la rforme de larme fdrale et de dfinir les problmes structurels auxquels le nouveau ministre de la Dfense sera confront.

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Rapport Wieker, op. cit.

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Labandon du service militaire obligatoire

Pour satisfaire leurs allis du Parti libral-dmocrate (FDP), qui staient prononcs en faveur de labolition du service militaire obligatoire, les chrtiens-dmocrates avaient accept dinscrire dans le contrat de coalition la rduction de la dure du service militaire de neuf six mois, alors quils avaient jusque-l dfendu le statu quo en la matire18. La rvision de la loi sur le service militaire, entre en vigueur au 1er janvier 2011, sest rvle tre une tape sur le chemin de labandon du service militaire assimil un stage , critiqu par les militaires et les experts. Outre le FDP, le ministre de la Dfense K.-T. zu Guttenberg stait galement dclar favorable labandon du service militaire obligatoire. Pour convaincre lUnion chrtienne-dmocrate (CDU/CSU) du bien-fond dune proposition sujette controverse, le ministre avait mis en avant les arguments suivants 19 : Avec la disparition dune menace militaire immdiate, la politique de scurit ne peut plus servir justifier lobligation deffectuer un service militaire ; Le service militaire obligatoire nest pas adapt limpratif de professionnalisation des forces armes modernes. Comme le montrent les volutions observes chez presque tous les partenaires de lOrganisation du trait de lAtlantique nord (OTAN) et de lUnion

Wachstum. Bildung. Zusammenhalt. Der Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP [Croissance. ducation. Collaboration. Contrat de coalition entre la CDU, la CSU et le FDP], Berlin, 26 octobre 2009, p. 124, <http://www.cdu.de/doc/pdfc/ 091026-koalitionsvertrag-cducsu-fdp.pdf>. 19 Bundesministerium der Verteidigung, Grundsatzrede, op. cit. ; Guttenberg-Rede auf der Kommandeurtagung, Wir mssen die Strukturen ndern [Discours de M. Guttenberg lors de la runion du haut commandement, Nous devons rformer les structures ], Der Spiegel, 14 juin 2010, <http://www.bundesregierung.de/nn_774/ Content/DE/Interview/2010/06/2010-06-15-spiegel-guttenberg.html> ; Handelsblatt, Die Strukturen der Bundeswehr und auch ihr Auftrag legen Vernderzungen nahe [Les structures de la Bundeswehr, de mme que sa mission, suggrent que des changements sont ncessaires], 24 juin 2010 ; Bundesministerium der Verteidigung, Ein "Weiter so" darf es nicht geben Zu Guttenberg zur Reform der Bundeswehr [On ne peut se contenter de continuer comme a - Zu Guttenberg sexprime sur la rforme de la Bundeswehr], Berlin, 30 juin 2010 ; Sddeutsche Zeitung, Die Bundeswehr ist veraltet [La Bundeswehr a vieilli], 26 juillet 2010.

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europenne (UE), la tendance est au dveloppement de forces armes moins nombreuses, trs mobiles et sappuyant sur des technologies de pointe ; Le maintien du service militaire obligatoire compromet la capacit dintervention et dendurance de larme fdrale, ainsi que la dfinition des missions de la Bundeswehr dans les systmes dalliances multinationales (OTAN, UE) ; LAllemagne peut parfaitement remplir ses engagements en matire de scurit vis--vis de ses allis avec une arme fdrale sensiblement rduite, mais plus efficace, compose de soldats de mtiers et dengags sous contrat, sans avoir recours des conscrits ; La valeur ajoute du service militaire obligatoire rside essentiellement dans sa fonction de vivier de recrutement. Les forces armes recrutent parmi les conscrits entre 7 000 et 8 000 engags sous contrat chaque anne . Il faut cependant noter que la formation des conscrits mobilise prs de 10 000 engags sous contrat et soldats de mtier ; Le service militaire obligatoire ncessite des moyens financiers considrables, ce qui ne laisse aucune marge de manuvre pour investir dans des quipements de meilleure qualit ; Labandon du service militaire obligatoire tient compte moyen et long terme des impratifs dmographiques.

Lors de leurs congrs nationaux fin octobre et mi-novembre 2010, lUnion chrtienne-dmocrate (CDU) et lUnion chrtienne-sociale (CSU) bavaroise se sont rallies la position du FDP et du ministre de la Dfense K.-T. zu Guttenberg. Le gouvernement fdral a dpos un projet de loi de suspension du service militaire obligatoire devant le Bundestag le 21 fvrier 201120. Le 24 mars 2011, le Bundestag a mis fin au service militaire obligatoire, qui disparatra au 1er juillet 2011, 55 ans aprs sa cration. La loi cre par ailleurs un service militaire volontaire de 12 23 mois. lavenir, jusqu 15 000 volontaires pourront servir dans larme aux cts des soldats de mtier et des engags sous contrat. Le Bundestag a galement instaur un service civil volontaire

Deutscher Bundestag, Gesetzesentwurf der Bundesregierung, Drucksache 17/4821 , 21 fvrier 2011, <http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/17/048/1704821. pdf>.

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fdral, qui remplacera au 1er juillet lactuel service civil ; 35 000 postes sont prvus, pour une dure de 6 18 mois. La Bundeswehr craint un manque de candidats pour servir dans une arme de volontaires. Avec un effectif allant jusqu 185 000 soldats, le renouvellement des gnrations ncessite le recrutement denviron 17 000 soldats de mtier et engags et denviron 10 000 personnes effectuant un service volontaire, qui doivent tre trouvs sur le march du travail. Or, jusqu prsent, le lgislateur na pas pris de mesures pour renforcer lattractivit de la Bundeswehr. Lexcution du programme en 82 points de K.-T. zu Guttenberg pour amliorer lattractivit de larme fdrale na toujours pas dbut. Nous ne savons vraiment pas comment nous pourrons trouver de nouvelles recrues aprs le 1er juillet , sest plaint un fonctionnaire de la Bundeswehr 21. Bien quelle ait pu jusquici recruter 40 % de nouveaux venus parmi les conscrits, la Bundeswehr nest dj pas en mesure lheure actuelle de trouver les 195 000 soldats de mtier et engags sous contrat correspondant aux profils dfinis. Depuis des annes, prs de 7 000 postes sont vacants22. Les goulots dtranglement se situent surtout au niveau du personnel spcialis, tels les mdecins et les ingnieurs. Environ 550 postes de mdecin, presque un sixime du total prvu, sont actuellement vacants 23. Le manque de personnel, en particulier dans linfanterie et la logistique, handicape surtout les units qui dtachent une grande partie de leur effectif pour les oprations ltranger 24. Or, lavenir, les besoins de la Bundeswehr en personnel qualifi et en spcialistes vont crotre. Le march du personnel spcialis est de plus en plus troit et de plus en plus comptitif . Seules des mesures visant renforcer son attractivit peuvent donc assurer la comptitivit de la Bundeswehr sur le march du travail25. La rorganisation de la Bundeswehr dpend de manire dcisive dun cadre financier fiable : seul un tel cadre permettrait danticiper les rallonges financires ncessaires pour crer les conditions matrielles et immatrielles propres renforcer lattractivit du service dans larme fdrale, et donc assurer le recrutement de jeunes gens
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R. Scheidges, Neue Bundeswehr wird zur Schrumpfarmee [La nouvelle Bundeswehr sera une arme croupion], Handelsblatt, 31 mars 2011. 22 Rapport Wieker, p. 25 ; Bundesministerium der Verteidigung, Die Strke der Streitkrfte [Leffectif des forces armes], tat au 21 avril 2011, <http://www.bundeswehr.de/portal/a/bwde/streitkraefte/grundlagen/staerke>. 23 Deutscher Bundestag, Jahresbericht des Wehrbeauftragten 2010, Drucksache 17/4400 , Berlin, 25 janvier 2011, p. 25, <http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/ 17/044/1704400.pdf> ; Rapport Weise, p.42 ; P. Blechschmidt, 550 Mediziner fehlen [Il manque 550 mdecins], Sddeutsche Zeitung, 14 octobre 2010 ; R. Birnbaum, Bundeswehr: Not am Mann [Bundeswehr : pnurie dhommes], Tagesspiegel, 17 mars 2010, <http://www.tagesspiegel.de/politik/deutschland/ bundeswehr-not-am-mann/1720320.html>. 24 Deutscher Bundestag, Jahresbericht des Wehrbeauftragten 2010, Drucksache 17/4400 , Berlin, 25 janvier 2011, p. 24. 25 Rapport Weise, p. 94.

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qualifis. Lancien ministre de la Dfense Rudolf Scharping a ainsi appris ses dpens en 1999 que des rallonges financires 26 pour renforcer lattractivit de la Bundeswehr sont illusoires, compte tenu des objectifs dconomie du gouvernement fdral. Nallez pas croire quon donnera de largent pour cela , a ainsi averti un haut responsable du Budget 27. Si le ministre de la Dfense se voit refuser les rallonges financires ncessaires pour attirer de nouvelles recrues, la Bundeswehr aura de plus en plus de mal trouver des personnes intresses sur le march du travail pour couvrir ses besoins en personnel, aussi bien au plan quantitatif quau niveau qualitatif. Daprs le ministre de la Dfense, sur les 498 000 jeunes hommes qui ont t approchs en mars et avril 2011, seuls 1 800 environ ont exprim leur intrt, ce qui ne reprsente pas mme 0,4 % du total 28. Larme fdrale pourrait bien se retrouver trs vite dans une situation prcaire, ainsi rsume : Tu te rends compte, la Bundeswehr est une arme de volontaires, et personne ne veut y aller ( Stell dir vor, die Bundeswehr ist eine Freiwilligen-Armee, und keiner geht hin29 ). Lancien ministre de la Dfense K.-T. zu Guttenberg a certes obtenu un succs politique en faisant accepter labandon du service militaire obligatoire par les partis de lUnion CDU-CSU. Mais il a laiss son successeur la question de trouver des recrues qualifies et en nombre suffisant, sans recourir aux conscrits. Si la Bundeswehr veut attirer des ressources humaines qualifies, elle doit tre un employeur attractif. Or un tel programme dattractivit cote de largent. La question du financement des cots supplmentaires engendrs par la rforme se rvle le talon dAchille de la rorganisation de la Bundeswehr : comme tous les projets de rforme lancs depuis la fin des annes 1990, cette rorganisation est tombe dans le pige budgtaire. Alors que ses ressources financires sont de plus en plus rduites, la Bundeswehr doit sadapter dune manire encore plus nette et plus efficace en termes deffectifs, de structures et dquipements, aux impratifs oprationnels de la dfense dun espace sans frontires, dans le cadre dalliances multinationales comme lUE et lOTAN. Ce dilemme auquel est confront le nouveau ministre de la Dfense apparat clairement au vu des lacunes en matire de capacits. Or les efforts antrieurs de rforme nont pas pu ou trs partiellement remdier ces lacunes, en raison de la faiblesse du budget de la Dfense.

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Rapport Wieker, p. 12 ; Rapport Weise, p. 3. R. Scheidges, op. cit. 28 Spiegel online, Freiwillig zum Bund? Nein, Danke [Rejoindre volontairement larme ? Non, merci !], 21 avril 2011, <http://www.spiegel.de/politik/deutschland/ 0,1518,758610,00.html> ; E. Lohse, Mit schlechten Noten zum Bund? , er Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, 1 mai 2011. 29 P. Blechschmidt, Soldaten verzweifelt gesucht [Cherche soldats dsesprment], Sddeutsche Zeitung, 2 fvrier 2011.

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Limpasse budgtaire

Lacunes en matire de capacits

Les prvisions optimistes contenues dans la Planification de la Bundeswehr 2010 ( Bundeswehrplanung 2010 ) tablaient, sur la base du 42e plan de financement du gouvernement fdral, sur une augmentation du budget de la Dfense devant atteindre 33,1 milliards deuros en 2014 30. Or on assistera sur la mme priode une rduction des crdits, qui ramnera le budget de la Dfense 27,6 milliards deuros. La dcision du gouvernement fdral prvoit une diminution globale des dpenses de Dfense entre 2011 et 2014, hauteur de 838 millions deuros (2011), 1,240 milliard deuros (2012), 2,484 milliards deuros (2013) et 4,334 milliards deuros (2014) 31. Pour le ministre de la Dfense K.-T. zu Guttenberg, lobjectif national de consolidation du budget inscrit dans la Loi fondamentale tait la condition sine qua non , le paramtre stratgique le plus important de la rorganisation de la Bundeswehr. Le principe daustrit budgtaire imposait un changement de paradigme32 . lavenir, le cadre structurel ne pourra plus dterminer le cadre financier ( cost to design ). Au contraire, cest le cadre financier qui devra dterminer le cadre structurel ( design to cost ) et donc les ambitions ( level of ambition ). Pour lui, la donne stratgique essentielle concernant les dpenses darmement tait ce que la Rpublique fdrale allemande peut ou veut soffrir33 . Dans un contexte indiquant clairement qu en matire de politique financire , il fallait aller Canossa , il tait invitable que les coupes dans les structures et les effectifs saccompagnassent dune diminution des dpenses darmement 34. Le 25 juin 2010, sur la base des expriences en oprations et des nouvelles perspectives financires, ltat-major des armes a prsent des recommandations daction pour adapter la stratgie dquipement de la Bundeswehr 35 . Lobjectif affich de cette priorit
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Bundesministerium der Verteidigung, Bundeswehrplan 2010, Berlin, 2009, p. 1. Rapport Wieker, p.21. 32 Bundesministerium der Verteidigung, Grundsatzrede, op. cit. 33 Ibid. 34 Ibid. 35 Bundesministerium der Verteidigung, Priorisierung Materialinvestitionen Handlungsempfehlungen [Priorit aux investissements en matriel actions

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donne aux investissements en matriel est le renforcement durable des capacits de la Bundeswehr . Les conomies recommandes slvent 3,37 milliards deuros dici 2015 775,4 millions en 2011, 922,9 millions en 2012, 809,8 millions en 2013, 256,5 millions en 2014 et 608,1 millions en 2015 et encore prs de 6 milliards deuros partir de 2016. Pour tenir compte de la diminution des ressources financires, les recommandations prvoient des coupes significatives dans les capacits, qui incluent des rductions, voire la renonciation pure et simple certains types dquipements. Ces coupes visent principalement de grands programmes darmement, tels lavion de transport A400M, lavion de combat Eurofighter, des hlicoptres de transport et de combat, les frgates du type F125 et des vhicules blinds. Le nombre dA400M passera de 60 53, et 13 dentre eux seront revendus. Le nombre total dEurofighters tombera de 177 140 ; la deuxime srie dEurofighters acquis au cours de la troisime tranche dachat (37 appareils) sera galement revendue faute de moyens budgtaires. Seuls 80 hlicoptres de transport N-90 seront achets sur les 122 initialement prvus. Le nombre dhlicoptres dappui Tigre est rduit de moiti et passe 40. Le nombre de nouveaux blinds lgers Puma ne slvera pas 400 mais 280. De mme, le document recommande de nacqurir que 125 vhicules de transport blinds GTK Boxer et non 272. Quant la marine allemande, qui devait recevoir quatre frgates F125 entre 2016 et 2019, elle nen obtiendra que trois. Les auteurs des recommandations soulignent que les coupes pourraient tre encore plus drastiques terme et prcisent que les prsentes recommandations pourraient ntre quune premire tape, si les conditions budgtaires venaient changer . Les conomies totales de plus de 8 milliards deuros vises sur le budget de la Dfense dici 2015 ne pourront cependant tre que partiellement ralises dans le cadre de lexcution du budget. Lorganisation actuelle des forces armes et la structure du personnel de la Bundeswehr dans son ensemble font obstacle une modernisation et une amlioration plus profondes des capacits dintervention36. cela sajoute une difficult supplmentaire : tous les grands projets darmement dbordent du cadre financier et les contrats passs comportent des clauses contraignantes qui rduisent considrablement la marge de manuvre du ministre pour plusieurs annes. De plus, les provisions pour les retraites, qui relvent de diffrents ministres depuis 2006, sont soumises des principes juridiques qui conduiront une augmentation continue des dpenses lavenir et ne permettront pas denvisager des conomies. Dans les domaines de lentretien du matriel et des dpenses courantes, on peut au mieux sattendre ce que des possibilits dconomies apparaissent sur le long terme. Mais ces conomies dpendront beaucoup des engagements en oprations et des dcisions incontournables en matire dorganisation et dimplantation territoriale. Cela signifie que :
recommandes], Berlin, 25 juin 2010, < http:// www.geopowers.com/sites/default/ files/PrioMat.pdf>. 36 Rapport Wieker, p. 48.

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On ne peut au mieux sattendre une diminution de la charge qui pse sur le budget de la Dfense dans le domaine de larmement qu moyen et long terme ; On ne pourra respecter le principe daustrit budgtaire quau moyen dune rduction gnrale du personnel militaire et civil 37.

Enfin, un cart de 2 3 milliards deuros apparat entre la planification de la Bundeswehr et le budget rellement disponible38. Le manque de ressources financires avait dj conduit dans le pass des retards considrables entre la dfinition initiale des objectifs et la ralisation, tale sur une trs longue priode, alors que les besoins en financement avaient nettement augment39 . Dans le domaine de larmement, les conditions financires encore plus difficiles que prvues jusquen 2015 ont plusieurs consquences : Des programmes dachats coteux seront, comme par le pass, repousss, chelonns dans le temps ou annuls ; Les srieuses lacunes capacitaires seront combles bien aprs 2015. Ces lacunes portent sur les vhicules de commandement multirle, sur les vhicules blinds de transport et les hlicoptres de transport de troupes, absolument ncessaires pour les oprations extrieures, mais disponibles en quantit limite40.

Au vu des difficults financires du ministre de la Dfense, K.-T. zu Guttenberg avait annonc vouloir exploiter davantage les possibilits de dvelopper des capacits en commun avec dautres pays. La priorit tait donne la coopration dans le domaine de larmement. Celle-ci devait raliser des synergies propres largir le spectre des capacits et couvrir les besoins en quipement de la Bundeswehr grce un partage plus pouss du fardeau au niveau europen. Avec linitiative de Gand de septembre 201041, lAllemagne sest impose comme chef de file dans lintensification de la coopration avec ses partenaires europens dans le domaine de lacquisition darmements. linstar de
Rapport Wieker, p. 45. Frankfurter Allgemeine Zeitung, Aus 17 mach 8: Ein Gesprch mit Frank-Jrgen Weise [De 17, fais 8 : Entretien avec Frank-Jrgen Weise], 8 fvrier 2011 ; Rapport Wieker, p. 20 et 45. 39 Bundesministerium der Verteidigung, Bundeswehrplan 2007, Berlin 2006, p. 62 ; Bundeswehrplan 2008, Berlin 2007, p. 65 et suivantes ; Bundeswehrplan 2009, Berlin 2008, p. 24. 40 Deutscher Bundestag, Jahresbericht des Wehrbeauftragten 2005ff, Berlin 2006 (et annes suivantes). 41 Conseil de lUnion europenne, 17745/10 Presse 343 PR CO 46, 3055 et 3056. Runion du conseil des affaires trangres. Dfense et dveloppement, Bruxelles, 9 dcembre 2010, <http://www.consilium.europa.eu/uedocs/NewsWord/DE/foraff/ 119130.doc>.
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lintroduction de corps multinationaux au dbut des annes 1990, qui visait maintenir des capacits daction militaires en dpit de la rduction des forces armes nationales, une coopration europenne largie vise renforcer lefficacit militaire sur le terrain, en dpit de la rduction des budgets de la Dfense, par la mise en commun de capacits dj disponibles ( pooling ) ou le cofinancement dquipements par plusieurs partenaires ( sharing ) 42. Bien que lAllemagne fasse figure de pionnire en matire de coopration multinationale pour le dveloppement de capacits, le rapport Wieker maintient le primat de lindpendance nationale, qui avait jusqu prsent fait obstacle une intensification de la collaboration internationale en matire dachats darmements : les effets de synergie induits par les solutions europennes doivent avant tout amliorer de manire durable les capacits dintervention de la Bundeswehr et lefficience de lindustrie allemande darmement. Si le principe dune synchronisation des processus de planification et dacquisition darmements au niveau de lUE et de lOTAN est dfendu, on ignore quelles capacits doivent demeurer nationales et quels moyens peuvent tre mis en commun ou partags43. Linitiative de Gand entrine un seul point : cest une analyse nationale , dans chaque capitale et non Bruxelles , qui dterminera quelles capacits doivent lavenir tre couvertes sur un plan purement national44 . Le rapport dvaluation de linspecteur gnral Wieker mentionne aussi le partage du fardeau au niveau international comme une possibilit pour limiter les cots. Il relativise lutilit de la coopration europenne en matire darmement car, par le pass, tous les effets de synergie attendus ne se sont pas concrtiss. Pour concilier des intrts nationaux divergents, des compromis ont d tre trouvs, bien souvent au dtriment de lefficacit des systmes dvelopps et des conomies prvues. Ainsi, des projets multinationaux de grande envergure comme lavion de transport A-400M ont subi des retards importants et des dpassements de cots. De plus, lors du recours des cooprations multinationales, les intrts politiques diffrents et le souci de chaque tat de conserver sa souverainet limitent les possibilits dapprofondir la collaboration. Les nouvelles voies de coopration multinationale ne pourraient avoir des effets concrets que dans quelques annes45. Dans ce contexte, la rorganisation de la Bundeswehr a pour dfaut fondamental dtre rgie en fonction des besoins nationaux, et de

Bundesministerium der Verteidigung, Informelles Treffen der EUVerteidigungsminister in Gent [Rencontre informelle des ministres de la dfense de lUE Gand], Gand, 24 septembre 2010 ; Das Militr hat bisher eine positive Rolle gespielt. Interview von Verteidigungsminister zu Guttenberg mit Deutschlandradio Kultur [Jusqu prsent, les armes ont jou un rle positif. Interview du ministre de la dfense Karl-Theodor zu Guttenberg sur Deutschland Radio Kultur], 5 fvrier 2011, <http://www.dradio.de/dkultur/sendungen/interview/1381269/>. 43 M. Dickow, S.-C. Brune et C. Mlling, Finanzkrise und Verteidigungskooperation, SWP-Arbeitspapier FG-AP, n 4, Berlin, octobre 2010, p.9. 44 C. Schmidt, Die Europisierung der Bundeswehr, p. 181-182. 45 Rapport Wieker, p.16, 17 et 22 ; Rapport Weise, p. 36 et suivantes.

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manquer dune dimension europenne, en dpit de la volont affiche dinsrer la Bundeswehr dans les structures de coopration internationale46.

Lacunes dans la gamme des interventions

Lamlioration des capacits de la Bundeswehr sur lensemble du spectre des missions dpend avant tout des moyens financiers inscrits cet effet dans le budget de ltat. La Bundeswehr est confronte un double dfi : contribuer, par des conomies slevant 8,3 milliards deuros, la consolidation du budget fdral et la discipline budgtaire inscrite dans la Loi fondamentale, sans pour autant compromettre les moyens daction de lAllemagne , ni ses propres capacits dintervention et dinteroprabilit47 . Les objectifs dconomie du gouvernement fdral mettent les responsables politiques et militaires du ministre de la Dfense face deux problmes insolubles, qui trouvent leur expression dans le rapport de linspecteur gnral Volker Wieker. Ce rapport tudie quatre modles darme. Selon linspecteur gnral, le modle darme n 4, qui prvoit de ramener les effectifs 163 500 soldats 156 000 soldats de mtier et engags sous contrat et 7 500 volontaires constitue la limite infrieure en de de laquelle il ne faut pas tomber pour les forces armes futures . Ce modle permet de maintenir les capacits et les missions quon attend de la Bundeswehr, y compris la participation dau moins 10 000 soldats des oprations de longue dure et dun volume de force bien suprieur 10 000 soldats des oprations limites dans le temps. Pour supprimer ces 40 000 postes de soldats de mtier et dengags sous contrat sur six ans , sans consquences sociales ngatives et en conservant un contingent quilibr aux plans qualitatif et quantitatif, le budget de la dfense aura probablement besoin de rallonges financires48 . Dans son valuation du modle n 4, le rapport Wieker reconnat que les dpenses seraient suprieures de plus de 4 milliards deuros aux objectifs dconomie du gouvernement fdral, mme en retenant leffectif minimal de 163 500 soldats 49. Le modle n 1 en revanche, qui prvoit 205 000 soldats (155 000 engags sous contrat et soldats de mtier, 25 000 volontaires et 25 000 appels) ne permet pas datteindre lobjectif doptimisation gnrale des capacits des forces armes. Il faudrait renoncer des pans entiers du spectre des capacits des forces armes. Le nombre
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M. Dickow, S.-C. Brune et C. Mlling, Finanzkrise und Verteidigungskooperation, er op.cit. ; Q. Peel et J. Bitz, A man on a mission , Financial Times, 1 fvrier 2011. 47 Bundesregierung, Eckpunkte fr die weitere Aufstellung des Haushaltsentwurfs 2011 und des Finanzplans bis 2014, op. cit. ; Wulff kann dem Land geben, was es dringend braucht: Zuversicht. Interview mit Bundeskanzlerin Angela Merkel , op. cit. 48 Rapport Wieker, p. 12, 25, 37 et 39. 49 Rapport Wieker, p.47.

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de soldats disponibles pour des oprations longues et prouvantes tomberait nettement en dessous de celui observ actuellement. Dans la mesure o un contingent trs important requiert des moyens financiers trs levs , il empche dinvestir dans des mesures propres renforcer lattractivit de larme, ou dans un quipement de meilleure qualit50 . Le modle n 2, soit 150 000 engags sous contrat et soldats de mtier, permettrait de sapprocher au plus prs de lobjectif financier. Le prix payer pour cela serait que lAllemagne passerait probablement dune position de leader au sein de lAlliance un rang trs infrieur . Lengagement de mettre jusqu 15 000 soldats la disposition de la Response Force de lOTAN deviendrait presque obsolte et il serait nettement plus difficile de mener plusieurs oprations de front. Une contribution sensiblement moins importante lAlliance atlantique susciterait lincomprhension de nos partenaires51 . Le modle n 3, qui retient le chiffre de 156 000 soldats de mtier et engags sous contrat, ne remplit que partiellement les exigences en matire de capacits et de moyens dintervention de la Bundeswehr. Dans cette hypothse, lAllemagne devrait rduire de manire excessive sa participation aux structures allies et dans les quartiers gnraux. Ce modle ne permettrait pas datteindre une organisation gnrale des forces armes quilibre et ne remdierait pas la faiblesse de linfanterie au sein de larme de Terre. Tenir les engagements dintervention existants serait une gageure. Pour recruter suffisamment de nouveaux soldats et parvenir une rduction planifie des effectifs sur six ans, il faudrait dautres mesures incitatives et dautres initiatives lgislatives engageant loctroi de crdits supplmentaires 52 . lencontre de ce que propose le modle n 4, qui a la prfrence de linspecteur gnral, la commission Weise53 et la fraction CDU/CSU du Bundestag se sont prononces pour un effectif minimum de 180 000 soldats. Le ministre de la Dfense K.-T. zu Guttenberg sest ralli cette demande en proposant une fourchette allant de 180 000 185 000 soldats, la dcision tant subordonne la disponibilit de financements suffisants54 . Le ministre voyait dans cette exigence une manire dtourne de rviser les prescriptions dconomie du gouvernement fdral en les adaptant aux financements ncessaires au maintien dun contingent dau moins 180 000 soldats. Le souhait politique de maintenir une arme pouvant compter jusqu 185 000 soldats ne permet pas datteindre lobjectif de diminution du budget de la Dfense de 8,4 milliards deuros dici 2014. En exigeant que les discussions sur le budget 2012 soient menes en tenant compte des ralits 55 , K.-T. zu Guttenberg a dclench une controverse avec le

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Rapport Wieker, p. 33. Rapport Wieker, p. 35 et 36. 52 Rapport Wieker, p. 37. 53 Rapport Weise, p.26. 54 Guttenberg-Rede auf der Kommandeurtagung, op. cit. 55 Welt am Sonntag, Guttenberg Taliban machen keinen Winterschlaf [Guttenberg - Les Talibans nobservent pas de trve hivernale], 16 janvier 2011.

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ministre des Finances Wolfgang Schuble. Les groupes parlementaires de la coalition, composs des spcialistes du budget de la CDU, du FDP, mais aussi du Parti social-dmocrate (SPD), actuellement dans lopposition, ont reproch au ministre de la Dfense dutiliser la rforme de la Bundeswehr pour vider de sa substance le programme de rigueur labor par le gouvernement fdral. Le plan de financement est la pierre de touche de toutes les politiques, dautant plus que le principe de limitation de la dette est dsormais inscrit dans la Loi fondamentale , expliquait Otto Fricke (FDP). Un ministre ne peut pas dcider de droger la rgle quand cela lui chante56 . K.-T. zu Guttenberg a finalement obtenu du ministre des Finances un dlai dun an. Dici 2014, la somme conomiser ne slve plus qu 2,5 milliards deuros. En 2015, lobjectif total dconomie doit tre atteint, soit 8,3 milliards deuros 57. La dcision du gouvernement fdral est trs claire , a dclar le ministre des Finances, W. Schuble : La Bundeswehr sera transforme en une arme de volontaires, comptant jusqu 185 000 soldats, sans que le cadre financier soit largi58. Compte tenu de la ncessit pour ltat fdral de faire des conomies dans les annes venir, la rforme de la Bundeswehr sera plus radicale quon ne sy attendait. Un document confidentiel de ltatmajor des Armes arrive la conclusion que, compte tenu de la dcision actuelle du gouvernement fdral, le budget de la Dfense ne permettra de financer que 158 000 soldats, et non 185 000, nombre sur lequel on se fondait jusqu prsent. Les coupes envisages vont limiter considrablement la capacit de lAllemagne contribuer par des moyens militaires la scurit nationale et internationale. Le prsident du syndicat de la Bundeswehr ( Bundeswehrverband ), Ulrich Kirsch, a comment en ces termes le document secret : Suivre vraiment ces plans revient castrer et marginaliser les forces armes allemandes, pour en faire une mini-troupe bon march 59. Respecter lobligation dconomie financire place la Bundeswehr face un problme insoluble. Si le budget de la Dfense

C. Hulverscheidt, Dinge bestellt, einfach nur weil Geld da ist [On dcide des choses, simplement parce quil y a de largent , Sddeutsche Zeitung, 22 dcembre 2010 ; K. P. Hoffmann et M. Schmidt, Aus der Deckung [ court dargent], Der Tagesspiegel, 23 dcembre 2010. 57 Sddeutsche Zeitung, Wehretat: Guttenberg muss nur ein bisschen sparen [Budget de la dfense : Guttenberg ne doit conomiser quun petit peu], 24 fvrier 2011 ; Frankfurter Allgemeine Zeitung, Guttenberg erhlt mehr Zeit fr Einsparungen [Guttenberg obtient plus de temps pour faire des conomies], 24 fvrier 2011. 58 Die Zeit, Der Steuerkompromiss ist nur begrenzt klug. Interview mit Bundesfinanzminister Wolfgang Schuble [Le compromis fiscal nest qu moiti habile. Entretien avec Wolfgang Schuble, ministre fdral des Finances], 23 janvier 2011. 59 P. Ronzheimer, Bundeswehr wird kaputtgespart [Les conomies dtruisent la Bundeswehr], Bild Zeitung Online, 20 avril 2011, <http://www.bild.de/politik/inland/ bundeswehrreform/einsatzfaehigkeit-kaputtgespart-158000-statt-185000-soldaten17527866.bild.html>; R. Scheidges, op. cit. ; Der Spiegel, Systematisch berschtzt [Systmatiquement survalu], 4 avril 2011, p. 14.

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est conforme aux prescriptions dconomies prvues dici 2015, une importante rduction des effectifs, qui tomberaient en dessous de 160 000 soldats, limitera invitablement la capacit dintervention de la Bundeswehr, en particulier pour les oprations de longue dure et de grande ampleur. Le plan de financement oblige ds lanne prochaine faire des coupes budgtaires, qui vont fragiliser la structure du personnel et compliquer la participation de lAllemagne aux oprations en cours. Le gnral de corps darme Werner Freers, inspecteur de larme de terre, a ainsi mis en garde linspecteur gnral dans une lettre quil lui a adresse : Pendant la transition vers une nouvelle structure, nous devrons nous accommoder de lacunes graves au plan du personnel, qui ne pourront tre combles dans les annes venir. Le gnral W. Freers attire galement lattention sur le fait que, dans un avenir proche, la Bundeswehr ne pourrait pas maintenir une prsence de mme ampleur qu lheure actuelle en Afghanistan : Ds 2012, le contingent dintervention ne pourra plus tre maintenu au mme niveau quaujourdhui60. En plus de linjonction de rduire de manire drastique le personnel de la Bundeswehr pour respecter lobjectif dconomie du gouvernement fdral dici 2015, le nouveau ministre de la Dfense doit relever un deuxime dfi du mme ordre : transformer la structure du personnel militaire pour ladapter aux exigences dune arme dintervention, avec les moyens actuellement disponibles. Daprs les objectifs fixs par le ministre zu Guttenberg, la Bundeswehr doit, grce cette rforme structurelle, devenir plus petite, plus flexible, plus mobile et plus efficiente61 . La diminution du budget de la Dfense, qui doit passer de 31,5 milliards deuros en 2011 27,6 milliards deuros dici 2014, et les transformations quelle implique en ce qui concerne les effectifs et lorganisation hirarchique du personnel soulvent une question fondamentale : Comment peut-on rduire considrablement le nombre de soldats de mtier et dengags en quelques annes seulement et dans le respect du cadre financier, sans compromettre les capacits dintervention sur le terrain, aussi bien pour les oprations en cours et futures ?62 Le critre principal de lefficience militaire est la proportion de soldats disponibles pour une intervention sur une plus ou moins longue priode. lheure actuelle, le nombre maximum de soldats mobilisables est denviron 7 000 pour des oprations de longue dure et denviron 10 000 pour des interventions courtes 63. Les forces armes devront lavenir pouvoir dployer non plus 7 000, mais 10 000 soldats sur plusieurs thtres doprations. Pour que la structure du personnel de ces forces rponde mieux aux exigences des interventions, la proportion

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Der Spiegel, Groe Lcken [Des lacunes importantes], 21 fvrier 2011, p. 15. Bundesministerium der Verteidigung, Grundsatzrede, op. cit. 62 W. Apt, Reform der Bundeswehr. Chancen und Risiken des Personalabbau [Rforme de la Bundeswehr. Opportunits et dangers de la rduction du personnel], SWP Aktuell 80, Berlin, novembre 2010, p. 1. 63 Rapport Wieker, p.14 ; Rapport Weise, p. 10, 26 et 30.

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dofficiers doit diminuer au profit du nombre dhommes de troupe et la part des soldats de mtier au profit de celle des engags sous contrat 64. Une structure du personnel rationnelle , accompagne de la cration dun contingent trs flexible et respirant et prsentant une structure quilibre en termes dges et de grades , sera difficile mettre en place, compte tenu des insuffisances structurelles 65 dans la pyramide des ges et lorganisation du personnel militaire : Dsquilibres dans la pyramide des ges : la structure actuelle du personnel diffre fortement de la structure souhaitable pour rpondre aux exigences spcifiques doprations extrieures. Du fait dun trop grand nombre de soldats des classes les plus ges (1971 et au-del), le manque structurel de soldats appartenant aux classes susceptibles de participer aux oprations extrieures (1971 et classes dge plus jeunes) ne peut tre combl de manire socialement acceptable quau-del dune assez longue priode ; Dsquilibres dans la structure du personnel militaire : la structure du personnel de la Bundeswehr est caractrise par une surreprsentation des officiers suprieurs appartenant aux catgories les mieux rmunres, au dtriment des officiers et des grads de la troupe appartenant aux groupes dont la solde est la plus basse. Cette structure inadapte, de mme que les dsquilibres dans la pyramide des ges, ne pourra tre modifie de manire acceptable pour les partenaires sociaux que sur un laps de temps relativement long.

On ne sait pas encore comment un contingent militaire adapt aux besoins oprationnels dune arme dintervention pourra tre cr dans les six annes venir, sur une base financire solide , alors que les objectifs dconomie du gouvernement fdral doivent tre atteints ds 2015 grce une rduction drastique des effectifs. Une rorganisation sur la base du budget disponible ne laisse pas de marge de manuvre pour forger une arme fdrale moderne et capable de faire face aux dfis futurs. Elle place le nouveau ministre de la Dfense face aux problmes que son prdcesseur avait dj rencontrs pour transformer la Bundeswehr.

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Rapport Wieker, p. 32 et 59 ; Rapport Weise, p. 42 et 97. W. Apt, op. cit., p. 2 et suivantes.

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La quadrature du cercle

La rorganisation de la Bundeswehr fait apparatre au grand jour lincompatibilit entre la politique daustrit du gouvernement fdral et les paramtres lis aux exigences de la politique de scurit prise en compte par linspecteur gnral pour concevoir cette rorganisation. Contrairement ce que souhaitait le ministre de la Dfense KarlTheodor zu Guttenberg, linspecteur gnral nenvisage pas un changement de paradigme , mais estime que le spectre des capacits de la Bundeswehr comme arme dintervention doit dcouler en priorit des impratifs de la politique de scurit et de la mission de dfense inscrite dans la Loi fondamentale, et non des exigences budgtaires66 . Cela signifie concrtement pour la rforme de la Bundeswehr que : Une diminution adquate des effectifs, tenant compte des besoins rels pour des oprations extrieures, doit tre tale dans le temps 67 ; Un cadre financier fiable est ncessaire pour garantir la prennit de la structure et de lquipement de larme fdrale 68 ; Le choix dune approche tire dans le temps , sur six ans, nentranera des conomies de personnel qu moyen terme 69 ; De mme, une russite financire dans le domaine de larmement ne se produira au mieux qu moyen et long terme 70 .

La rorganisation de la Bundeswehr se heurte aux ternelles tensions entre les exigences de la politique de scurit et les besoins en financement de ltat pour assurer dautres missions. Ces problmes

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Rapport Wieker, p.16. Rapport Wieker, p.37 et 50. 68 Rapport Wieker, p. 50. 69 Rapport Wieker, p. 37. 70 Rapport Wieker, p. 45.

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persisteront (comme lavait dj reconnu le Livre blanc de 2006 71) et mme sexacerberont dans les annes venir, en raison des objectifs de diminution des dpenses du gouvernement fdral. Au vu du budget de la Dfense 2010, linspecteur gnral Wieker en vient une conclusion qui fait leffet dune douche froide : La transformation des forces armes impose par les expriences faites sur le terrain, dans le but de les adapter davantage aux besoins dintervention, est retarde. Lindispensable augmentation des capacits vise se fait au ralenti72. Le nouveau ministre de la Dfense se voit assigner, comme son prdcesseur, la tche impossible de rduire de manire drastique les effectifs de la Bundeswehr tout en transformant le personnel des forces armes en un corps quilibr trs flexible. Pour ce faire, il faut donner aux achats darmement une orientation plus conforme aux besoins oprationnels dune arme dintervention et respecter les objectifs de rduction des dpenses du gouvernement fdral dici 2015. Volume des effectifs : le ministre de la Dfense Thomas de Maizire estime quen ce qui concerne le personnel, le but de la Bundeswehr ne doit plus tre de disposer dun grand nombre de soldats, mais de forces armes professionnelles, pouvant tre mobilises rapidement et efficacement dans des conditions difficiles et exigeantes 73 . Ce nouvel objectif nexclut plus que les effectifs tombent en dessous du seuil critique des 160 000 soldats. Si les effectifs sont rduits en fonction des crdits disponibles, il ne sera pas possible daugmenter simultanment et de manire significative les capacits dintervention et dendurance de la Bundeswehr (comme le dmontre clairement linspecteur gnral Wieker dans son valuation des modles 2 et 3). Personnel militaire : la rorganisation dsormais envisage abandonne lide dfendue dans le pass de renouveler la Bundeswehr dans le cadre des structures existantes dun contingent ferm . La rduction significative des effectifs ne doit pas tre mene de faon systmatique , mais dune manire approprie correspondant aux exigences dun engagement extrieur.

Bundesministerium der Verteidigung, Weibuch 2006 zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr [Livre blanc 2006 sur la politique de scurit de lAllemagne et sur lavenir de la Bundeswehr], Berlin, 2006, p. 84. 72 Rapport Wieker, p. 20. 73 Gouvernement fdral, Rede von Verteidigungsminister Dr. Thomas de Maizire vor dem Deutschen Bundestag am 24. Mrz 2011 [Discours du ministre de la Dfense, M. Thomas de Maizire, devant le Bundestag, le 24 mars 2011], <http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Bulletin/2011/03/32-3-bmvg-bt,layout Variant=Druckansicht.html>.

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Il sagit en premier lieu de garantir quun nombre minimal de 10 000 soldats puisse intervenir en permanence dans des thtres extrieurs. En deuxime lieu, lobjectif est de mettre fin aux distorsions dans la pyramide des ges et dans la rpartition des grades militaires 74. Mais ce refus dune rduction systmatique au profit du renforcement qualitatif dun contingent quilibr ne permettra pas de respecter les objectifs dconomie du gouvernement fdral. En revanche, si le chiffre de plus de 8 milliards deuros dconomies dici 2015, dfendu par le gouvernement, est retenu comme critre dterminant pour la rforme de la Bundeswehr, celle-ci ne pourra pas garantir la mise en place dune gamme de capacits globalement quilibre. En effet, les ressources budgtaires ncessaires feraient dfaut pour procder une diminution socialement acceptable des effectifs, ou pour prendre des mesures destines renforcer lattractivit de larme, afin de lui permettre de recruter du personnel qualifi et des spcialistes. Capacits militaires : les besoins oprationnels dune arme dintervention conduisent un changement de priorits incontournable au regard de la politique de scurit 75 , pour faire passer au premier plan la mise disposition en temps utile et selon les besoins du matriel et des services de soutien logistique 76 . On ne sait cependant toujours pas comment une gamme de capacits quilibre pourra tre mise en place en respectant les objectifs de rduction des dficits budgtaires du gouvernement.

Le dilemme auquel est confront le nouveau ministre de la Dfense avait t rsum en une formule percutante par la commission Weiszcker dans son rapport final de mai 2000 : conomiser cote de largent 77. La commission Weise parvient la mme conclusion : La mise en uvre de ces propositions cotera de largent court terme, mais elle en fera conomiser moyen et long terme78. Le problme demeure, aujourdhui comme hier : non seulement on refuse de doter la rforme de la Bundeswehr dune base financire solide, mais on ne laisse pas le temps cette politique de contribuer progressivement la consolidation du budget fdral. Le maintien du sous-financement chronique du secteur de la Dfense au-del de lanne 2015 rend

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Rapport Wieker, p. 31 ; Rapport Weise, p. 42. Rapport Wieker, p. 12. 76 Guttenberg-Rede auf der Kommandeurtagung, op. cit. 77 Gemeinsame Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr. Bericht der Kommission an die Bundesregierung, Berlin [Scurit collective et avenir de la Bundeswehr. Rapport de la commission au gouvernement fdral], Berlin, 23 mai 2000, p. 11. 78 Rapport Weise, p. 3 et 50.

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invitable, comme par le pass, une rforme de la rforme, comme le souligne un document de ltat-major des armes. Le seul avantage dune rduction des effectifs moins de 160 000 soldats tient ce quelle sapproche au plus prs des objectifs financiers . En revanche, elle ne permet pas un renforcement significatif des capacits dintervention et dendurance de la Bundeswehr et de la capacit daction de lAllemagne au sein des systmes dalliance multinationaux de lUE et de lOTAN, comme la constat linspecteur gnral Wieker dans son valuation des quatre modles darme79. Il nest pas possible de prendre dans le mme temps des mesures visant renforcer les capacits de la Bundeswehr et de respecter les obligations dconomie court terme du gouvernement fdral. Cest la quadrature du cercle. Le ministre de la Dfense de Maizire se trouve comme ses prdcesseurs devant cette tche dlicate : obtenir une rallonge financire pour la rorganisation de la Bundeswehr dans les annes budgtaires venir , en lieu et place de lobligation dconomiser plus de 8 milliards deuros dici 2015, comme le demandait le document publi par ltat-major des armes 80. Ses prdcesseurs nont pas russi faire aboutir cette demande et ont d finalement accepter des coupes supplmentaires dans le budget de la Dfense, qui ont contribu de manire dcisive aux rsultats dcevants des efforts de restructuration mens jusqu prsent. You cannot have your cake and eat it : ce dicton anglo-saxon rsume le problme fondamental auquel est confront le ministre de la Dfense de Maizire quant la rorganisation de la Bundeswehr.

Rapport Wieker, p. 35 et suivantes. S. Lwenstein, Die Zeit der Einarbeitung neigt sich dem Ende zu , Frankfurter Allgemeine Zeitung, 30 avril 2011.
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Notes du Cerfa

Publie depuis 2003 un rythme mensuel, cette collection est consacre lanalyse de lvolution politique, conomique et sociale de lAllemagne contemporaine : politique trangre, politique intrieure, politique conomique et questions de socit. Les Notes du Cerfa sont des textes concis, caractre scientifique et de nature policy oriented . linstar des Visions franco-allemandes, les Notes du Cerfa sont accessibles sur le site Internet du Cerfa, o elles peuvent tre consultes et tlcharges gratuitement.

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