ACTO ADMINISTRATIVO1

 Qual a importncia da qualificao formal de uma deciso administrativa como acto administrativo? o Em primeiro lugar, esta qualificao formal como acto administrativo tem os seguintes efeitos do ponto de vista substantivo / procedimental, constituindo um factor suplementar de poder:  Artigo 149. CPA: os actos administrativos exequveis e eficazes so susceptveis de serem executados sem necessidade de uma deciso judicial prvia (sistema de administrao do tipo francs ou executivo);  O acto administrativo faz caso decidido, mesmo quando ilegal (desde que no seja nulo), ou seja, os actos administrativos anulveis, passado o seu prazo de revogao com fundamento na ilegalidade, bem como o seu prazo de impugnao contenciosa (cfr. artigo 141., n.1 CPA e artigo 58., n.2 CPTA), consolidam -se (e no se convalidam) no ordenamento jurdico, tornando-se assim intocveis;  A possibilidade de revogao com fundamento na ilegalidade do acto por iniciativa da Administrao Pblica (artigos 138. e 141. CPTA). o Por outro lado, esta qualificao revela -se importante do ponto de vista contencioso, considerando os pedidos de impugnao previstos nos artigos 50. e seguintes CPTA, a deduzir sob a forma de aco administrativa especial, bem como o regime especfico das providncias cautelares, relativo a actos administrativos, em especial no que se refere ao disposto no artigo 120., n.1, alneas a) e b) e n.2 CPTA,
Os apontamentos apresentados foram recolhidos em aulas prticas de Direito Administrativo II, ministradas pela Exma. Professora Doutora Juliana Coutinho, na Faculdade de Direito da Universidade do Porto (FDUP), no ano lectivo 2010/2011.
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artigo 128. CPTA, artigo 129. CPTA e artigo 132. CPTA. Acresce o regime processual urgente do contencioso prcontratual, previstos nos artigos 100. e seguintes CPTA.


Considerando os aspectos referidos, importa assim distinguir entre o conceito de acto administrativo para efeitos substantivos e o conceito de acto administrativo para efeitos contenciosos. A este propsito, podemos identificar duas tradies histricas diferentes: o Em primeiro lugar, uma concepo ampla de acto administrativo, inspirada na figura do negcio jurdico e de orientao francesa, por Maurice Hauriou, que entende o acto administrativo para efeitos substantivos como uma declarao de vontade unilateral, dotada de efeitos jurdicos internos ou externos, emitida por uma autoridade administrativa, no exerccio dos seus poderes de autoridade. A esta concepo ampla de acto administrativo para efeitos substantivos, a doutrina francesa contrape um conceito restrito de acto administrativo para efeitos contenciosos, que designa por deciso executria e que se caracteriza por uma declarao de vontade produtora de efeitos jurdicos, de carcter no necessariamente regulador, datada de executoriedade.; o Em segundo lugar, a esta orientao francesa ope-se a doutrina alem e austraca (por Otto Mayer) inspirada na figura de sentena judicial. Para esta doutrina, o acto administrativo para efeitos substantivos identifica-se com o acto administrativo para efeitos contenciosos, definindo -se em sentido estrito, como a definio do Direito aplicvel a uma situao individual e concreta, constituindo, m odificando ou extinguindo relaes jurdico-administrativas ou determinar a situao jurdico-administrativa de uma coisa (carcter regulador). Para alm destes aspectos, este acto administrativo em sentido estrito necessariamente dotado de eficcia jurdica externa e, por isso, contm a sentena

recorrvel, alm de que poder apenas ser praticado por entes pblicos no exerccio dos seus poderes de autoridade ; Na doutrina italiana, coexistem uma concepo ampla, tributria da orientao francesa, com uma concepo estrita, inspirada na orientao alem e austraca de acto administrativo, com predomnio para as concepes de orientao francesa. A este propsito, Giannini e Sandulli distinguem entre atto amministrativo, que um acto administrativo instrumental e acessrio, e provvedimento, que o verdadeiro acto administrativo e que configura como um acto administrativo unilateral, inovador e produtor de efeitos jurdicos externos numa situao individual e concreta, constituindo, modificando ou extinguindo relaes jurdico-administrativas ou modificando a situao jurdica de um bem (carcter regulador). Doutrina portuguesa  Entre ns, a orientao francesa seguida pela Escola de Lisboa (Marcello Caetano, Diogo Freitas do Amaral, Marcelo Rebelo de Sousa, Vasco Pereira da Silva), distinguindo, assim, um conceito amplo de acto administrativo para efeitos substantivos de um conceito estrito de actos administrativos para efeitos contenciosos, que esta Escola comeou por definir com referncia definitividade material, definitividade vertical e definitividade horizontal (tripla definitividade), s quais acresce a executoriedade do acto. Ora, se a definitividade vertical se traduz na exigncia de interposio (apresentao) de recurso hierrquico necessrio no caso de o acto praticado o ter sido pelo subalterno no exerccio de uma competncia concorrencial como superior hierrquico; j a definitividade horizontal traduz-se na considerao do acto final do procedimento administrativo como o nico acto administrativo para efeitos contenciosos, o

que parte de uma concepo formalista e unitria de procedimento administrativo, desconsiderando a autonomia relativa das suas fases, bem como os actos praticados no decurso das mesmas. Acresce a definitividade material, que se traduz na definio de uma situao individual e concreta, e a executoriedade, como a susceptibilidade de impor coactivamente o acto ao particular; Por outro lado, a orientao alem e austraca, que identifica o acto administrativo para efeitos contenciosos com o acto administrativo para efeitos substantivos definido em sentido estrito, defendida pela Escola de Coimbra (Srvulo Correia, Rogrio E. Soares) e pela Escola do Porto. Esta doutrina pe em destaque como caractersticas essenciais do acto: o seu carcter regulador, a produo de efeitos jurdicos externos, o efeito estabilizador ou de caso decidido de uma situao individual e concreta e, por ltimo, a prtica por uma entidade pblica.

 Qual o conceito de acto administrativo para efeitos substantivos que encontramos no artigo 120. CPA? 2 o Para a Escola de Lisboa, est aqui consagrado um conceito de acto administrativo em sentido amplo, na medida em que o artigo 120. CPA se refere a uma deciso e no a uma regulao, conforme resulta do artigo 35. do Cdigo Alemo. Por isso, definem acto administrativo, para este efeito, como um acto administrativo em sentido amplo, que se caracteriza como uma declarao de vontade, unilateral, proveniente de uma entidade pblica ou privada, no exerccio de poderes pblicos de autoridade, produtora de simples efeitos jurdicos
Ver Acrdo STA 5/2010, de uniformizao de jurisprudncia, que efectua uma interpretao ampla de institutos pblicos, abarcando as sociedades comerciais de capitais pblicos, que cabem, portanto, no artigo 120. CPA, enquanto rgo da Administrao Pblica. Contudo, o CPA s pode ser aplicado aos actos finais tomados por estas sociedades. Importa salientar que a noo de rgo da Administrao Pblica , constante do artigo 120. CPA, no se reconduz necessariamente ao artigo 2. CPA.
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e no necessariamente dotada de carcter regulador, podendo estes efeitos jurdicos serem internos, isto , intraorgnicos ou inter-orgnicos (no seio da mesma pessoa colectiva) ou efeitos jurdicos externos. Assim, segundo esta concepo, so actos administrativos, para efeitos substantivos:  Os actos meramente declarativos;  Os actos confirmativos;  Os actos instrumentais e acessrios;  Os actos certificativos;  Os actos de execuo, desde que produtores de efeitos jurdicos autnomos;  Os pareceres (vinculativos ou no vinculativos);  Os actos inter-orgnicos e intra-orgnicos. pelo que, segundo esta concepo, quase que s podemos excluir deste conceito as operaes materiais.

o Contrariamente, a concepo estrita de actos administrativos considera que apenas merecem esta qualificao as decises da Administrao Pblica, que tenham as seguintes caractersticas:  Carcter regulador (muito mais que a simples produo de efeitos jurdicos);  Efeitos jurdicos externos (numa situao individual e concreta)
pelo que, para esta concepo e esta leitura rigorosa do artigo 120. CPA, excluem-se do conceito de acto administrativo todos os actos referidos para a concepo anterior, merecendo apenas a qualificao de acto administrativo os actos dotados das caractersticas mencionadas anteriormente e que, alis,

tambm so considerados actos administrativos pela concepo anterior.

 Que acto administrativo temos para efeitos contenciosos, nos termos do artigo 268., n.4 CRP, do artigo 51. CPTA e artigo 59., n.4 e 5 CPTA? o At s Revises Constitucionais de 1989 e 1997 do artigo 268., n.4 CRP, o acto administrativo para efeitos contenciosos teria de deter as seguintes caractersticas: definitividade vertical, definitividade horizontal, definitividade material e executoriedade. Com a alterao do artigo 268., n.4 CRP, estas exigncias de definitividade e executoriedade foram eliminadas e substitudas por um novo critrio de recorribilidade: a susceptibilidade de produo de efeitos externos, conjugada com a ilegalidade do acto. Assim:  Em primeiro lugar, sobre a definitividade vertical, podemos distinguir, essencialmente, duas posies. Por um lado, a defendida por Mrio Aroso de Almeida, Jos Carlos Vieira de Andrade e Lus Filipe Colao Antunes que, embora entendendo que, regra geral, o recurso hierrquico necessrio se assume como facultativo, sendo, por isso, em regra, desnecessrio (embora til) cfr. com o artigo 59., n.4 e 5 CPTA , em casos especiais, previstos em legislao avulsa, a necessidade de interposio deste recurso previamente a qualquer aco contenciosa se mantm intacta. Assim, para esta posio, o recurso hierrquico , regra geral, facultativo, mantendo-se como necessrio em casos especiais ( neste sentido que vai grande parte da jurisprudncia, tendo inclusivamente o Tribunal Constitucional se pronunciado, favoravelmente, a este posio).

Uma outra posio, seguida por Vasco Pereira da Silva e Marcelo Rebelo de Sousa, defende que o recurso hierrquico sempre facultativo, tendo a alterao do artigo 268., n.4 CRP conduzido revogao de todas as disposies do CPA que se referem figura do recurso hierrquico necessrio, bem como de todas as disposies especiais que impem este recurso, como pressuposto prvio de acesso justia administrativa. No entanto, no deixam de considerar o recurso a esta (e a qualquer outra) garantia administrativa como til, considerando que esta suspende os prazos para impugnao contenciosa (artigo 58., n.2 CPTA), nos termos do artigo 59., n.4 e 5 CPTA (esta suspenso uma suspenso dos prazos para impugnao contenciosa e no uma suspenso dos efeitos do acto, a qual s ocorre nos casos especiais do artigo 50., n.2 CPTA ou em virtude da interposio de uma providncia cautelar de suspenso de eficcia de actos administrativos (artigo 112., n.2, alnea a) CPTA, artigo 120., n.1, alnea a) CPTA critrio excepcional / artigo 120., n.1, alnea b) CPTA regra geral e artigo 128. CPTA);

 Em segundo lugar, sobre a definitividade material, esta reconduz-se ao carcter regulador como consequncia jurdica inovadora, produzida por um acto administrativo, embora autores como Vasco Pereira da Silva entendam que esta exigncia, pelo menos nestes termos, no faz sentido no actual contexto de Administrao Pblica prestacional;  Em terceiro lugar, sobre a definitividade horizontal, com o novo entendimento do procedimento administrativo que permite identificar, no decurso do mesmo, fases com valor pr-decisrio ou at mesmo

decisrio, passou-se a admitir a impugnao de actos instrumentais ou preparatrios, desde que os mesmos se configurassem como actos destacveis, isto , desde que fossem susceptveis de produzir efeitos jurdicos externos, sendo, por isso, impugnveis pelos seus destinatrios, sem prejuzo da aco pblica do Ministrio Pblico e do disposto no artigo 55., n.1, alneas d) e e) CPTA. Actualmente, indiferente, para efeitos de impugnao contenciosa, se o acto for praticado no incio, no meio ou no fim do procedimento administrativo, desde que seja susceptvel de produzir efeitos jurdicos externos.

 Em quarto lugar, sobre a executoriedade do acto, considerando o disposto no artigo 149. CPA, apenas so dotados destas qualidades os actos impositivos incumpridos pelos particulares e eficazes, o que se revela manifestamente redutor, considerando os actos administrativos praticados pela Administrao Pblica que podem ser, desde logo, permissivos (favorveis aos particulares) e nem por isso deixam de ser contenciosamente impugnveis, desde que ilegais. Acresce ainda o disposto no artigo 54. CPTA que, abstraindo-se da questo da invalidade do acto administrativo, permite a impugnao em determinadas circunstncias de actos administrativos ineficazes.

o Concluses:  Assim, considerando o disposto no artigo 268., n.4 CRP, artigo 51. CPTA e artigo 59., n.4 e 5 CPTA, so critrios de recorribilidade de um acto administrativo: a susceptibilidade de produo de efeitos externos e a ilegalidade do acto (cfr. vcios do acto administrativo e

correspondentes sanes). J a lesividade do acto administrativo deve ser concebida como um critrio de legitimidade processual activa do particular, a que o CPTA se refere no artigo 55., n.1, alnea a), como a titularidade de um interesse directo e pessoal, o que quer dizer que um acto administrativo, para ser impugnado contenciosamente, no precisa de ser lesivo, bastando que se verifiquem os critrios de recorribilidade referidos (cfr. artigo 55., n.1, alneas b) e c) CPTA casos de impugnao objectiva ( impugnao subjectiva, em que existe um interesse particular, dada a lesividade do acto) e artigo 9., n.2 CPTA, referente tutela de interesses difusos, por via de aco popular). Atendendo ao conceito proposto de acto administrativo para efeitos substantivos (concepo estrita) e ao conceito de acto administrativo para efeitos contenciosos, verifica-se que, entre ambos, no h uma diferena de natureza (ambos so actos administrativos), mas h uma diferena de posio, considerando em relao ao ltimo os critrios de recorribilidade referidos. No entanto, podemos identificar algumas excepes a esta coincidncia: y Em primeiro lugar, a possibilidade de impugnao de pareceres vinculativos (artigo 98. CPA), a qual se justifica pelo facto de os mesmos, apesar de no serem susceptveis de produzir efeitos externos, determinarem peremptoriamente o contedo e sentido do acto administrativo praticado pelo rgo decisrio vinculado ao parecer. No entanto, no tm os particulares, por falta de legitimidade processual activa e de interesse em agir, a faculdade de apresentarem este pedido de impugnao que, assim sendo, apenas poder ser interposto pelo

presidente do rgo colegial que emitiu o parecer (artigo 51., n.1, alnea e) CPTA) ou pelo rgo decisor (artigo 55., n.1, alnea d) CPTA); y Em segundo lugar, os actos intra-orgnicos e inter-orgnicos (que produzem apenas efeitos internos nas relaes no rgo e entre os rgos da mesma pessoa colectiva pblica) so impugnveis nos termos das alneas d) e e) , do n.1 do artigo 55. CPTA. Actualmente, considerando o alargamento do conceito estrito de acto administrativo aos actos praticados por entes privados no exerccio de poderes pblicos de autoridade, desde que dotados de carcter regulador e produtores de efeitos externos; bem como a qualificao como actos administrativos dos actos instrumentais ou preparatrios, desde que destacveis, no so estas duas situaes consideradas excepes ao conceito estrito de acto administrativo, por dele fazerem parte logo partida.

 Omisses administrativas o Relativamente s omisses, actos silentes ou silncio da Administrao Pblica:  1. Durante a vigncia da LEPTA e considerando que o nico mecanismo de reaco previsto para os actos administrativos era o recurso contencioso de anulao, era necessrio interpretar as omisses da Administrao Pblica num dos sentidos dos artigos 108. e 109. CPA, ficcionando-se, assim, consoante os casos, um acto de deferimento tcito ou um acto de indeferimento tcito, uma vez que sem acto no era possvel o recurso aos tribunais;

 2. Com o CPTA, que prev, nos artigos 66. e seguintes, o pedido de condenao prtica de acto legalmente devido, tornou-se desnecessrio continuar a ficcionar em determinados casos a prtica de um acto administrativo, pelo que as omisses passaram a ser tratadas como verdadeiras omisses para efeitos de recurso justia administrativa, derrogando-se assim, tacitamente, o n.1 do artigo 109. CPA, por via do artigo 67., n.1, alnea a) CPTA. Nestes casos de omisso, que no devem considerar-se includos no mbito do artigo 108. CPA, assim possvel o recurso a um pedido de condenao prtica de acto legalmente devido, o que pressupe a ilegalidade da omisso, ou seja, a apresentao de um requerimento pelo particular ou por ente pblico que constitua a Administrao no dever de decidir e esta no o faa no prazo referido no artigo 109., nmeros 2 e 3 CPA, que se mantm assim em vigor.

 Tipologia dos actos administrativos o Critrio que atende aos efeitos produzidos pelo acto administrativo  1. Classificao y Actos de execuo contnua: efeitos prologamse no tempo. Por exemplo: autorizao constitutiva ou permissiva; y Actos de execuo imediata: efeitos esgotam-se com a sua prtica. Por exemplo: ordem de demolio, ordem de despejo.
Esta classificao reflecte-se no mbito da revogao dos actos administrativos. A revogao constitui um acto secundrio desintegrativo de eficcia, na medida em que

incide sobre outro acto e extingue-o, no visando, contudo, a eliminao dos efeito s j produzidos, mas apenas dos efeitos do presente e dos efeitos potenciais, da a possibilidade de revogao de actos de execuo contnua e imediata.

 2. Classificao y Actos de contedo positivo: actos que introduzem uma alterao no ordenamento jurdico, independentemente de a alterao ser favorvel ou desfavorvel ao particular. Para impugnar contenciosamente este tipo de actos, o pedido competente o pedido de impugnao de actos administrativos (artigo 46., n.1, e n.2, alnea a) CPTA e artigo 50. e seguintes CPTA); y Actos de contedo negativo: actos que se recusam a introduzir uma alterao no ordenamento jurdico, indeferimento, por isso, a pretenso da entidade requerente. Para impugnar contenciosamente este tipo de actos, o pedido competente o pedido de condenao prtica de acto legalmente devido (artigo 46., n.1, e n.2, alnea b) CPTA e artigo 67., n.1, alneas b) e c) CPTA); y Actos de contedo ambivalente: denunciam o crescente carcter multilateral das relaes jurdico-administrativas, definindo pela positiva a posio jurdica dos seus destinatrios e pela negativa a posio jurdica de terceiros. Por exemplo: acto de adjudicao. Para impugnar contenciosamente este tipo de actos, justifica-se uma cumulao do pedido de impugnao de

acto administrativo com o pedido de condenao da Administrao prtica de acto administrativo legalmente devido, em substituio do acto praticado (artigo 47., n.2, alnea a) CPTA); y Actos de indeferimento parcial: acto administrativo que s em parte satisfaz o pedido da entidade requerente. Para impugnar contenciosamente este tipo de actos, o pedido competente o pedido de condenao prtica de acto legalmente devido (artigo 46., n.1, e n.2, alnea b) CPTA e artigo 67., n.1, alnea b) CPTA).

o Critrio referente aos destinatrios do acto  Actos singulares: dirigem-se apenas e to s a um nico destinatrio, sem prejuzo das projeces multilaterais em terceiros;  Actos plurais e colectivos: actos aplicveis, de igual forma, a um conjunto determinado de destinatrios, bem como os actos que se dirigem, por exemplo a rgos colegiais (por exemplo: acto de dissoluo de um rgo colegial, que conduz ao afastamento de todos os seus membros; acto de nomeao de vinte funcionrios para vinte cargos idnticos, que constitui um feixe de actos administrativos , produzindo, ainda assim, efeitos individuais e concretos em relao a cada um); y Actos colectivos: actos que tm por destinatrios um conjunto unificado de pessoas; y Actos plurais: so aqueles em que a Administrao Pblica toma uma deciso aplicvel por igual a vrias pessoas diferentes.

 Actos gerais: so aqueles que se aplicam de imediato a um grupo inorgnico de cidados, todos eles bem determinveis no local (no precisam de ser determinados), nem que seja a posteriori. y Surgem a propsito dos sinais de trnsito, que constituem uma forma de exerccio da actividade administrativa. Se fossem actos administrativos gerais, apenas eram impugnveis num curto perodo de tempo (fazendo-se rapidamente caso decidido), tendo passado a ser qualificados como regulamento (normas administrativas) e sendo, como tal, impugnveis a todo o tempo; y Levantam problemas de tutela jurisdicional efectiva (artigo 52., n.3 CPTA). Como os actos administrativos gerais no identificam os seus destinatrios, so impugnveis os actos administrativos que venham a determin-los, a posteriori; y Quer os actos administrativos gerais, quer as normas administrativas assumiam carcter geral, sendo os primeiros dotados de uma generalidade determinvel (questo discutida pela doutrin a alem).

o Critrio quanto autoria do acto  1. Classificao y Decises: actos administrativos dos rgos singulares; y Deliberaes: actos administrativos dos rgos colectivos.
Contudo, na realidade, estamos perante conceitos idnticos. Ainda assim, podemos ter deliberaes que no so decises, no comportam carcter

decisrio. uma distino que ignora o conceito de deciso, noo estruturante de acto administrativo (artigo 120. CPA). Em ambos os casos, importa salientar o carcter decisrio, que se reporta numa inovao que produz efeitos constitutivos, modificativos ou extintivos. Assim, por fora do carcter regulador, nem todas as decises so actos administrativos.

 2. Classificao y Actos simples: o acto tem um nico autor; y Actos complexos: verifica-se uma interaco de vrios rgos na sua prtica, sendo que a interaco pode ser feita com a mesma intensidade de participao (co-autoria) ou com intensidade diversa (autor e co-responsveis). Note-se a importncia desta distino, nomeadamente por fora do artigo 142. CPA, em que se diz que a revogao de actos administrativos da competncia do autor (ou co-autores), com fundamento nos artigos 140. e 141. CPA.
Quando se apresenta um pedido junto de um tribunal administrativo:  Se o acto simples, revela-se fcil identificar a entidade com legitimidade passiva (artigo 10. CPTA);  Se o acto foi praticado em co -autoria, o pedido do particular deve dirigir-se contra os dois autores (litisconsrcio) artigo 10. CPTA , sob pena de a deciso final ser intil;

 Se o acto foi praticado por uma entidade com autor e co-responsveis (funo instrumental), a aco deve ser intentada apenas contra o autor.

o Actos primrios vs. Actos secundrios  Actos primrios: aqueles que versam pela primeira vez sobre uma determinada situao da vida, isto , que incidem directamente sobre uma situao individual e concreta. Ex: conceder a um particular uma licena para construir uma determinada casa;  Actos secundrios: aqueles que versam sobre um acto primrio anteriormente praticado, ou sobre uma situao j regulada atravs de um acto primrio, isto , que incidem mediatamente sobre uma situao individual e concreta. Ex: a revogao ou a suspenso de um acto administrativo anterior.

Os actos primrios podem ser:  Actos impositivos: impem a algum uma certa conduta ou a sujeio a determinados efeitos jurdicos. Dividem-se em: o Actos de comando: impem ao particular a adopo de uma conduta positiva (ordens) ou negativa (proibies); o Directivas: determinam o resultado a atingir, deixando liberdade quanto aos meios a usar; o Actos punitivos: impem uma sano ao particular no mbito de um procedimento. Ex: a aplicao de uma sano disciplinar em relao a um funcionrio pblico ou de uma coima;

o Actos ablativos: impem a extino ou a modificao do contedo de um direito do particular, isto , que restringem posies jurdicas substantivas dos particulares. Ex: a expropriao de um terreno por utilidade pblica, que restringe ou at elimina o direito de propriedade, ainda que se garanta o direito a uma justa indemnizao , que visa a compensao total do particular (artigo 62. CRP e artigos 23. e seguintes do Cdigo das Expropriaes); servides administrativas; o Juzos: os actos atravs dos quais um rgo administrativo qualifica, de acordo com critrios de justia, pessoas, coisas ou actos submetidos sua apreciao. Ex: a graduao dos candidatos num concurso, a classificao de um imvel, a avaliao de servio, etc.
 Actos permissivos: possibilitam a algum a adopo de uma conduta ou a omisso de um comportamento que, de outro modo, lhe estariam vedados. Dividem-se em 2 grupos: o Actos que conferem ou ampliam benefcios ou vantagens ao particular, que se repartem em 6 espcies:  Autorizaes permissivas: actos pelos quais um rgo da Administrao Pblica permite a algum o exerccio de um direito ou de uma competncia preexistente , pressupondo, portanto, o recrutamento de um direito. Ex: autorizao para gozar frias j

vencidas, a autorizao para construir uma moradia;  Actos permissivos constitutivos (ou licenas ): actos pelos quais um rgo da Administrao Pblica atribui ao particular o direito de exercer uma actividade privada que por lei relativamente proibida. Ex: licena de uso e porte de arma; licena de edificao e urbanizao 3;  Concesses: actos pelos quais um rgo da Administrao Pblica transfere para uma entidade privada o exerccio de uma actividade pblica (forma de privatizao da gesto de tarefas pblicas, que a Lei cometeu originariamente Administrao Pblica), que o concessionrio desempenhar por sua conta e risco, mas no interesse da colectividade (ver artigos 407. a 454. do Cdigo dos Contratos Pblicos). Podemos ter concesses de servios, concesses de obras pblicas e concesses de bens do domnio pblico. Ex: o acto que concede a explorao de um bem do domnio pblico. Nos termos do artigo 267., n.6 CRP, a fiscalizao do exerccio da

Quanto licena de edificao , existem duas posies conflituantes: posio jusprivatstica, segundo a qual a faculdade de construir j do particular (integrante no direito de propriedade), apenas se exigindo autorizao permissiva; posio juspublicstica, segundo a qual estamos na presena de um autorizao constitutiva de direitos (posio tambm defendida pela jurisprudncia). Mas, na verdade, o Plano Director Municipal (regulamento administrativo) que confere a faculdade de edificar, na medida em que de elaborao obrigatria e define a rea urbanstica e a rea rural.

actividade dos concessionrios desenvolvida pela entidade pblica. Note-se, contudo, que no so apenas os concessionrios a exercer tarefas pblicas privatizadas (ver artigo 2., n.3 ETAF e artigo 4. ETAF, em que se faz meno aos concessionrios), na medida em que temos tambm de considerar as Federaes Desportivas de Utilidade Pblica (implica atribuio do estatuto de utilidade pblica, conferido a entidades que prosseguem actividades no lucrativas);  Delegao: (ver artigos 35. e seguintes do CPA, por via um acto de delegao);  Admisso: acto pelo qual um rgo da Administrao Pblica investe um particular numa determinada categoria legal, da qual decorre a atribuio de um conjunto de direitos e de deveres. Ex: a matrcula de um aluno num estabelecimento de ensino, a admisso de um doente num hospital;  Subveno: acto pelo qual um rgo da Administrao Pblica atribui a um ente privado uma quantia em dinheiro (financiamento pblico) destinada a cobrir os custos, preenchidos determinados

requisitos que variam 4. Ex: a atribuio de um subsdio para financiar um filme ou um espectculo portugus. Observao: no que se refere a certas espcies de actos permissivos ampliadores de vantagens, tais como a autorizao permissiva e a licena, fala-se ainda das prdecises, que se verificam, em regra, nos procedimentos escalonados ou faseados, que em regra envolvem um elevado grau de complexidade. As pr-decises abarcam duas realidades distintas:  Os actos prvios: actos administrativos pelos quais a Administrao Pblica resolve questes isoladas de que depende a posterior deciso da pretenso autorizatria ou licenciatria formulada pelo particular. Ex: a informao prvia prestada pelas Cmaras Municipais no mbito de procedimentos urbansticos.  Os actos parciais: actos administrativos pelos quais a Administrao Pblica decide, antecipadamente, uma parte da questo final a decidir em
Nomeadamente a prossecuo do interesse pblico, ainda que no seja condio necessria, como sucede com as subvenes concedidas pelo Instituto de Emprego e Formao Profissional, I.P., em que, quanto muito, haver um interesse pblico indirecto.
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relao a um acto permissivo. Ex: a licena de estruturas.

o Actos que eliminam ou reduzem obstculos que o particular teria inicialmente de suportar, ampliando os seus direitos e interesses, que se dividem em duas categorias:  A dispensa: acto administrativo que permite a algum, nos termos da lei, o no cumprimento de uma obrigao legal. A dispensa pode, por sua vez, revestir as seguintes modalidades: y A iseno. Ex: a iseno do pagamento de taxas moderadoras para certos utentes do Servio Nacional de Sade, as isenes fiscais, etc. y A escusa (ver art. 48. do CPA).  A renncia: acto pelo qual um rgo da Administrao Pblica se despoja da titularidade de um direito legalmente disponvel face a um particular. Difere da promessa de no exerccio por um determinado perodo de tempo.

Os actos secundrios podem ser (4 categorias):  Actos integrativos: visam completar um acto administrativo anterior e abrangem as seguintes espcies: o A homologao: consiste na apropriao dos fundamentos e concluses de uma proposta ou parecer da autoria de outro rgo. Ela confere a qualidade de deciso a um acto que no tinha essa qualidade. Ex: a homologao, pelo dirigente mximo, da lista de classificao final dos concorrentes de um concurso, elaborada pelo respectivo jri; o A aprovao e o visto: exprimem concordncia com um acto definitivo praticado por outro rgo. Conferem eficcia a uma deciso que era ineficaz. O visto pode ser cognitivo ou volitivo; o O acto confirmativo: reitera e mantm em vigor um acto administrativo anterior, da autoria do mesmo rgo ou de um subordinado seu; o A ratificao confirmativa: acto pelo qual um rgo normalmente competente em certa matria exprime a sua concordncia com um acto praticado nessa mesma matria, por um outro rgo, excepcionalmente competente (ver art. 8. do Decreto-Lei n. 252/92, de 19 de Novembro acerca de actos praticados em certas circunstncias excepcionais pelos Governadores Civis).

 Actos saneadores: visam eliminar a invalidade de um acto administrativo anteriormente praticado, com base no princpio da economia dos actos jurdicos, e so de 3 espcies: o A ratificao sanao: acto administrativo que visa suprir a ilegalidade resultante da incompetncia relativa do autor de um acto anterior; o A reforma: aproveita a parte no afectada por ilegalidade de um acto administrativo anterior; o A converso: aproveita os elementos vlidos de um acto administrativo anterior para com eles construir um novo acto, legal. (cfr. art. 137. do CPA)

 Actos modificativos: alteram actos administrativos anteriores. Assumem 3 espcies: o A suspenso: paralisa temporariamente os efeitos de acto administrativo anterior (art. 150. n. 2 do CPA); o A modificao stricto sensu : substitui, no todo ou em parte, um acto administrativo anterior (art.147. do CPA); o A rectificao: corrige erros manifestos, materiais ou de clculo, de um acto administrativo anterior (art.148. do CPA).  Actos desintegrativos: visam destruir ou fazer cessar os efeitos de um acto administrativo anterior. O principal a revogao (cfr. art. 138. a 147. do CPA).

 Actos instrumentais o Declarao de conhecimento o Actos operativos  Recomendaes  Pareceres

 Pareceres o O parecer constitui um estudo fundamentado sobre uma questo cientfica, tcnica ou jurdica, emitido por imposio legal ou regulamento do rgo com competncia de instruo do procedimento ou por rgo ou servios com funes consultivas (artigos 98. e seguintes CPA); o Classificao dos pareceres:  Obrigatrias, caso em que devem ser requeridos e emitidos;  Facultativas, caso em que podem ou no ser pedidos e emitidos.
Por outro lado, quanto aos seus efeitos, os pareceres podem ser:  Vinculativos: caso em que devem ser seguidos nos seus fundamentos e deciso pelo rgo com competncia decisria (vinculatividade absoluta) ou caso em que devem ser seguidos na sua proposta de deciso pelo rgo com competncia decisria (vinculatividade relativa). o Na hiptese de vinculatividade absoluta de parecer, o rgo com competncia decisria pode realizar um acto de homologao do parecer vinculativo.  O acto praticado susceptvel de ser impugnado o acto de

homologao e no o acto homologado;  O acto de homologao (acto secundrio integrativo) o acto principal, o verdadeiro acto administrativo, e ser este e no o acto homologado que poder ser impugnado pelo particular;  Nos termos do artigo 124., n.2 CPA, aplica-se uma dispensa de fundamentao do acto homologado, com o envio ao particular do parecer vinculativo.  No vinculativos: podem ou no ser seguidos pelo rgo com competncia decisria. No entanto, quando no o sejam, acresce um dever de fundamentao suplementar dessa opo, nos termos do artigo 124., n.1, alnea c) CPA. Em regra, no nosso ordenamento jurdicoadministrativo, e salvo disposio em contrrio, os pareceres so obrigatrios e no vinculativos (artigo 98., n.2 CPA).

o Estudo de diferentes hipteses  1. Caso: o no requerimento de um parecer obrigatrio pelo rgo com competncia instrutria constitui um vcio formal por preterio de formalidade essencial, cuja consequncia jurdica a anulabilidade (artigo 135. CPA), por fora da no emisso de deciso final do procedimento. Isto independentemente de o parecer ser vinculativo ou no (efeitos no relevam);

 2  2. Caso: sendo um parecer obrigatrio que foi requerido pelo rgo com competncia instrutria ao rgo com competncia consultiva : y O rgo com competncia consultiva no o emitiu: o Se tiver efeitos no vinculativos (artigo 99., n.3 CPA): no decorre qualquer vcio para a deciso final; o Se tiver efeitos vinculativos: vcio formal por preterio de formalidade essencial, cuja consequncia jurdica a (artigo 135. CPA), anulabilidade afectando a validade da deciso final.  3. Caso: violao de um parecer, independentemente do carcter facultativo ou obrigatrio da sua emisso, caso o mesmo seja vinculativo: nesta circunstncia, a deciso final est inquinada pelo vcio formal de violao de parecer, cuja consequncia jurdica a anulabilidade (artigo 135. CPA);  4. Caso: no requerimento e emisso de um parecer facultativo: no afecta a validade da deciso final (artigo 99., n.3 CPA);  5. Caso: no seguimento de parecer no vinculativo: no implica, por aqui, qualquer vcio para a deciso final, desde que respeitado o dever de fundamentao, nos termos do artigo 125. CPA e artigo 124., n.1, alnea c) CPA.

o Do ponto de vista substantivo, os pareceres so classificados pela concepo ampla como actos instrumentais

opinativos , sendo portanto actos administrativos. J a concepo estrita nega aos pareceres a classificao dos mesmos como actos administrativos para efeitos substantivos; o J para efeitos contenciosos, os pareceres vinculativos so considerados actos administrativos quer naturalmente pela concepo ampla, quer excepcionalmente pela concepo estrita, configurando esta uma das situaes de alargamento para efeitos contenciosos da concepo estrita para efeitos substantivos. Entende-se que os pareceres no exercem apenas uma funo consultiva, na medida em que produzem efeitos jurdicos externos em relao aos particulares (destinatrio do acto) de forma indirecta (critrio de recorribilidade artigo 51., n.1 CPTA e artigo 268., n.4 CPTA), atravs do rgo com competncia instrutria e decisria. Determinam, peremptoriamente, a deciso final e condicionam a deciso do rgo decisor. Contudo, o particular no goza de legitimidade processual activa para impugnar o parecer ou sequer interesse em agir, mas apenas beneficia de tal faculdade o rgo com competncia decisria a que se dirige (desde que pertena mesma pessoa colectiva artigo 55., n.1, alnea d) CPTA) ou ao Presidente do rgo colegial (artigo 55., n.1, alnea e) C PTA), se for o caso, com competncia de fiscalizao e controlo da legalidade objectiva; o J no caso de vinculatividade absoluta, o rgo decisor, na medida em que dever absorver, na deciso final, os fundamentos e o sentido da deciso do parecer, poder praticar um acto de homologao, qualificvel este, consoante a concepo seguida para efeitos substantivos em relao aos pareceres, como um acto secundrio integrativo (concepo ampla) ou um acto integrativo de um parecer (concepo estrita). Em qualquer dos casos, o acto principal e, inclusivamente no segundo caso, o verdadeiro acto administrativo o acto de homologao e no o acto

homologado (parecer vinculativo), pelo que dever ser o acto de homologao a ser impugnado pelo seu destinatrio (artigo 51., n.1 CPTA e artigo 268., n.4 CRP).

 Repercusses no CPA quanto definitividade vertical o Considerando a alterao ao artigo 268., n.4 CRP, bem como o artigo 51., n.1 CPTA e o artigo 59., nmeros 4 e 5 CPTA, a apresentao do recurso hierrquico meramente facultativo e, por isso, no suspende a eficcia do acto recorrido (artigo 170., n.3 CPA), mas apenas os prazos para a sua impugnao contenciosa (artigo 59., nmeros 4 e 5 CPTA), sendo, por isso, necessria a apresentao, a ttulo preliminar ou incidental, de uma providncia cautelar (conservatria) de suspenso de eficcia de acto (artigo 112., n.1, e n.2, alnea a) CPTA e artigo 128. CPTA). No entanto, apesar de esta ser a regra geral, so duas as leituras possveis relativamente s suas excepes, eventualmente previstas em normas especiais:  1. Assim, para a concepo defendida por autores como Vasco Pereira da Silva, as disposies especiais, assim como as previstas no CPA que se refiram ao recurso hierrquico necessrio, foram revogadas na sua totalidade, o que implicou, por um lado, que o recurso hierrquico fosse sempre e, sem excepes, facultativo, nos termos e com os efeitos j referidos acima e, por outro lado, que tambm por isso, e na perspectiva da definitividade vertica l do acto, deixasse de fazer sentido a distino entre actos susceptveis de recurso contencioso e actos insusceptveis de recurso contencioso, a que se referem os artigos 163. e 164. CPA, uma vez que, por este aspecto, os actos administrativos so sempre susceptveis de recurso contencioso. Assim, considerando este aspecto, qualquer reclamao apresentada ser de um acto de

que caiba recurso contencioso e no ter, por isso, efeitos suspensivos sobre o acto reclamado, sem prejuzo, naturalmente, da suspenso de prazo para impugnao contenciosa do artigo 59., nmeros 4 e 5 CPTA. A consequncia destas consideraes passa pela necessidade de apresentao de uma providncia cautelar para suspenso de eficcia de acto, nos termos j referidos;  2. J para a concepo defendida por autores como Mrio Aroso de Almeida e Jos Carlos Vieira de Andrade, porque se mantm as normas especiais que prevem a figura do recurso hierrquico necessrio, permanecem ainda vlidas as referncias a esta figura prevista no CPA, bem como a distino, a propsito da reclamao, entre actos susceptveis de recurso contencioso e actos insusceptveis de recurso contencioso (artigo 163. e 164. CPA) e a distino entre recurso hierrquico facultativo e recurso hierrquico necessrio. Assim, podemos continuar a fazer corresponder reclamao de actos insusceptveis de recurso contencioso o efeito suspensivo dos efeitos desse mesmo acto e reclamao de actos susceptveis de recurso contencioso o carcter no suspensivo dos efeitos do acto reclamado, o que torna, no primeiro caso, desnecessria a apresentao de providncia cautelar e, no segundo caso, necessria a interposio da mesma; bem como, por outro lado, se mantm a correspondncia ao recurso hierrquico facultativo de um efeito no suspensivo da eficcia do acto e ao recurso hierrquico necessrio a produo destes mesmos efeitos suspensivos, com necessidade, no primeiro caso, e desnecessidade, no segundo caso, de apresentao da correspondente providncia cautelar

de suspenso de eficcia do acto, nos termos j referidos. Notas:  1. As consideraes, quanto aos efeitos produzidos pelo recurso hierrquico facultativo, valem, com as devidas adaptaes, para o recurso hierrquico imprprio e para o recurso tutelar;  2. Nada do referido prejudica o efeito automtico, previsto no artigo 59., nmeros 4 e 5 CPTA, relativamente suspenso dos prazos para impugnao contenciosa, quando interposta uma qualquer garantia administrativa, nos termos do artigo 158., n.2 CPA, no se confundindo, por isso, este efeito com o da suspenso de eficcia do acto administrativo. Por isso mesmo, e considerando o disposto no artigo 59., nmeros 4 e 5 CPTA, foram revogados, tacitamente, por esta disposio, os artigos 164. e 170. CPA, na parte em que prevem que a apresentao das respectivas garantias administrativas no suspendem os prazos para recurso contencioso.