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ACRDO N 141/2002

Proc. n 198/92 Proc. n 62/93 (incorp.) Plenrio Rel.: Cons Lus Nunes de Almeida

Acordam, em plenrio, no Tribunal Constitucional:

I - RELATRIO

1. O Procurador-Geral da Repblica veio requerer ao Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 281, n 1, alnea a), e n 2, alnea e), da Constituio, a apreciao e declarao, com fora obrigatria geral, da inconstitucionalidade da norma constante do artigo 11 da Lei n 2/92, de 9 de Maro (Lei do Oramento do Estado para 1992). Alegou, para tanto, e em sntese, que aquela norma, ao impor, com efeitos imediatos, um diverso, e substancialmente mais baixo, limite mximo de remunerao para determinadas categorias de funcionrios pblicos, violou, por um lado, o princpio da igualdade consagrado no artigo 13, ns 1 e 2, da Constituio, e, por outro, o princpio da proteco da confiana, nsito no princpio do Estado de direito democrtico, este consagrado no artigo 2 da Lei Fundamental. Entende o requerente que no se vislumbra a existncia de qualquer justificao material razovel para o estabelecimento de tal limite mximo, especificadamente para as categorias de funcionrios referidos no artigo 11 da mencionada Lei n 2/92, limite esse diferente e mais baixo do que vale para a generalidade dos funcionrios pblicos, o que se traduziria numa distino irrazovel, e como tal ofensiva do invocado princpio constitucional da igualdade. Por outro lado, conclui ainda o requerente que a quebra de direitos verificada com a introduo daquele limite mximo, e a consequente baixa de remunerao dos funcionrios por ele abrangidos, traduz uma violao intolervel do princpio da

proteco da confiana, por se tratar de uma alterao irrazovel, com a qual se no poderia nem deveria contar.

2. Notificado para se pronunciar sobre o pedido, o Presidente da Assembleia da Repblica limitou-se a oferecer o merecimento dos autos e a juntar ao processo os exemplares do Dirio da Assembleia da Repblica donde constam a discusso e aprovao da norma impugnada.

3. Posteriormente, o Procurador-Geral da Repblica, invocando sempre as mesmas disposies constitucionais, veio requerer a este Tribunal a apreciao e declarao de inconstitucionalidade, com fora obrigatria geral, da norma constante do artigo 9 da Lei n 30-C/92, de 28 de Dezembro (que aprovou o Oramento do Estado para 1993), que veio aditar os ns 6 e 7 ao artigo 41 do Decreto-Lei n 184/89, de 2 de Junho. Para fundamentar o pedido, o Procurador-Geral da Repblica retomou, na ntegra, a motivao aduzida no pedido anterior.

4. Notificado, tambm, para se pronunciar sobre este pedido, voltou o Presidente da Assembleia da Repblica a oferecer o merecimento dos autos e a juntar os exemplares do Dirio da Assembleia da Repblica atinentes ao debate parlamentar efectuado quando da aprovao da norma em questo.

5. Dada a essencial identidade entre as normas impugnadas, foi o processo respeitante a este ltimo pedido incorporado no primeiro, para apreciao simultnea das normas em causa. Cumpre, ento, apreciar e decidir.

II - FUNDAMENTOS A - Introduo

6. O referido artigo 11 da Lei n 2/92, veio dispor o seguinte:

1. Os funcionrios que exercem funes em rgos de soberania e os membros dos respectivos gabinetes, bem como os funcionrios dos grupos parlamentares, no podem auferir remuneraes mensais ilquidas, a ttulo de vencimento, remuneraes suplementares, despesas de representao, subsdios, suplementos, horas extraordinrias ou a qualquer outro ttulo, superiores remunerao base do primeiro-ministro. 2. O disposto no nmero anterior aplicvel s entidades e organismos que funcionam junto dos rgos de soberania e prevalece sobre quaisquer disposies legislativas e regulamentares, gerais ou especiais, em vigor.

Quanto ao artigo 9 da Lei n 30-C/92, reza o seguinte: O artigo 41 do Decreto-Lei n 184/89, de 2 de Junho, passa a ter a seguinte redaco: ARTIGO 41 Regimes especiais 1 - .........................

2 - ......................... 3 - ......................... 4 - ......................... 5 - ......................... 6 - O pessoal que exerce funes em rgos de soberania e os membros dos respectivos gabinetes, bem como o pessoal dos grupos parlamentares, no podem auferir remuneraes mensais ilquidas, a ttulo de vencimento, remuneraes suplementares, despesas de representao, subsdios, suplementos, horas extraordinrias ou a qualquer outro ttulo, superiores remunerao base do Primeiro-Ministro. 7 - O disposto no nmero anterior aplicvel s entidades e organismos que funcionam junto dos rgos de soberania e prevalece sobre quaisquer disposies

legislativas e regulamentares, gerais ou especiais, em vigor.

Estas disposies so totalmente correspondentes, com ressalva da substituio da expresso os funcionrios pela expresso o pessoal.

7. As normas questionadas vieram, assim, estabelecer um limite mximo para a remunerao dos funcionrios que exercem funes em rgos de soberania e os membros dos respectivos gabinetes, bem como os funcionrios dos grupos parlamentares, sendo ainda aplicvel s entidades e organismos que funcionam junto dos rgos de soberania. Notar-se-, antes de mais, no haver qualquer referncia, nos debates parlamentares, a estas normas, pelo que se no dispe de quaisquer elementos ou indicaes sobre os motivos ou interesses eventualmente invocados para justificar a instituio daquele limite mximo remunerao de certas categorias de funcionrios e agentes. No questiona o requerente o estabelecimento ou a existncia, no mbito da funo pblica, de limites mximos remunerao do trabalho, com longa tradio na nossa ordem jurdica, por motivos relacionados com uma certa ideia de hierarquia e de moralizao da Administrao Pblica. O que efectivamente questiona , por um lado, o estabelecimento, com efeitos imediatos, de um especfico limite mximo de remunerao, isto , susceptvel de implicar a imediata reduo de remuneraes que estavam legalmente a ser percebidas pelos aludidos funcionrios data da entrada em vigor da Lei n 2/92, e, por outro lado, a aplicabilidade desse limite apenas a certas categorias de funcionrios.

8. O limite mximo de remunerao em vigor para a generalidade da funo pblica o constante do artigo 3, ns 1 e 2, da Lei n 102/88, de 25 de Agosto, que corresponde a 75% do montante equivalente ao somatrio do vencimento e abono mensal para despesas de representao do Presidente da Repblica, no sendo consideradas as diuturnidades do regime geral, o subsdio de refeio, o abono de famlia e prestaes complementares, os abonos para falhas, as ajudas de custo, subsdios de viagem e de marcha e quaisquer outros que revistam a natureza de simples compensao ou reembolso de despesas realizadas por motivo de servio. Anteriormente, esse limite mximo, ou tecto salarial, para a generalidade dos funcionrios e agentes, constava do artigo 8, n 1, do Decreto-Lei n 49 410, de 24 de Novembro de 1969, que determinava que os servidores do Estado no poderiam receber pelo exerccio de cargos pblicos, pagos pelo Oramento Geral do Estado, ainda que em regime de acumulao, importncia total superior ao ordenado correspondente letra A, acrescido de 25 por cento. Posteriormente, esse limite mximo geral referido,

constante do Decreto-Lei n 49 410, foi reportado, pelo artigo 26 do Decreto-Lei n 110-A/81, de 14 de Maio, ao vencimento de ministro, ficando excludas desse limite diversas remuneraes complementares (trabalho extraordinrio ou nocturno, subsdios, etc.). Como o requerente demonstra nas suas alegaes, o limite mximo geral constante da Lei n 102/88 superior ao limite fixado nas normas impugnadas (ou seja, ao vencimento-base do Primeiro-Ministro). Com efeito, enquanto aquele primeiro limite corresponde a 75% do montante equivalente soma do vencimento e do abono para despesas de representao do Presidente da Repblica (que no quantitativo de 40% do seu vencimento, de acordo com o disposto no artigo 1 da Lei n 26/84, de 31 de Julho, na redaco que lhe foi dada pelo artigo 1 da referida Lei n 102/88), j o vencimentobase do Primeiro-Ministro equivale apenas a 75% do vencimento do Presidente da Repblica ou seja, a percentagem de 75% no incide aqui sobre o abono para despesas de representao auferido pelo Presidente da Repblica (cfr. artigo 9, n 1, da Lei n 4/85, de 9 de Abril). Assim, segundo o requerente, a norma questionada, ao estabelecer, como limite mximo da remunerao ilquida das categorias de funcionrios nela previstos, montante no superior ao vencimento-base do Primeiro-Ministro, e incluindo no conceito de remunerao para os efeitos de aplicao desse limite ainda as quantias auferidas por tais funcionrios a ttulo de remuneraes suplementares, despesas de representao, subsdios, suplementos, horas extraordinrias ou a qualquer outro ttulo, estabeleceu para estes um tecto salarial que, ao menos formalmente, se revela bastante inferior quele limite geral indicado, diferena essa que rondar algumas centenas de contos, assim determinando a consequente reduo das remuneraes auferidas por aqueles, na parte referida, imediatamente aps a entrada em vigor da Lei n 2/92.

9. O presente pedido de apreciao da constitucionalidade das normas indicadas ter-se- fundamentado no Parecer n 16/92 do Conselho Consultivo da ProcuradoriaGeral da Repblica, o qual, embora no homologado pelo Presidente da Assembleia da Repblica, foi j publicado (Procuradoria-Geral da Repblica, Pareceres, vol. I, pgs. 18 e segs.). Nele se apreciou aquela norma constante do artigo 11 da Lei n 2/92, tendo a sido formuladas as seguintes concluses: 1 - A norma do artigo 11, ns 1 e 2, da Lei n 2/92, de 9 de Maro (Oramento do Estado para 1992), que estabelece um limite remuneratrio mximo - o vencimento-base do primeiro ministro - para os funcionrios que exercem funes em rgos de soberania, membros dos respectivos gabinetes, funcionrios dos grupos parlamentares e das entidades e organismos que funcionam junto dos rgos de soberania, aplica-se imediatamente a todas as situaes e relaes anteriormente constitudas e existentes no momento em que entrou em vigor;

2 - A referida norma, aplicando-se imediatamente, nos termos da concluso anterior, a todas as situaes e relaes existentes, pode determinar a produo de efeitos retrospectivos desfavorveis (rectroactividade aparente ou inautntica), enquanto provoque a reduo para o limite mximo estabelecido de remuneraes globais superiores anteriormente auferidas; 3 - A retroactividade das leis (ou a produo de efeitos retrospectivos), embora no excluda directamente pela Constituio fora das hipteses previstas nos artigos 18, n 3, e 29, pode, todavia, afectar o princpio do Estado de Direito consagrado no artigo 2 da Constituio; 4 - A lei retroactiva, ou que produza efeitos quanto a situaes ou relaes constitudas no passado e ainda subsistentes no momento em que entre em vigor, viola o princpio da confiana nsito no Estado de Direito quando a produo de tais efeitos se revele opressiva, intolervel e inadmissvel, por afectar em medida acentuada a confiana que os cidados tm o direito de depositar na continuidade das relaes constitudas e seus efeitos; 5 - O pessoal da Assembleia da Repblica tem regime especial de trabalho, segundo o disposto no artigo 52 da Lei n 77/88, de 1 de Julho (LOAR), que pode compreender, nomeadamente, horrio especial de trabalho, regime de trabalho extraordinrio, prestao de servio por turnos e remunerao suplementar; 6 - A remunerao do pessoal da Assembleia da Repblica compreende, segundo o princpio contido no artigo 53 da LOAR, a remunerao estatutria, que corresponder respectiva categoria de acordo com o regime remuneratrio geral da funo pblica, e os complementos que, em concreto, sejam determinados pelo regime de trabalho que for fixado em execuo do disposto no artigo 52 da LOAR; 7 - Os suplementos ou componentes remuneratrios, determinados em funo do regime concreto de trabalho, no so imutveis e subjectivizados definitivamente, dependendo das necessidades e exigncias do regime de trabalho estabelecido; 8 - A aplicao do disposto no artigo 11, n 1, da Lei n 2/92, de 9 de Maro, ao pessoal da Assembleia da Repblica, na medida em que, eventualmente, afecte

apenas os componentes remuneratrios determinados em funo do regime especial de trabalho concretamente fixado, no viola de maneira inadmissvel o princpio da confiana nsita no Estado de Direito; 9 - Porm, a norma do artigo 11, n 1, da Lei n 2/92, de 9 de Maro, ao estabelecer um limite de remuneraes diverso do fixado no artigo 3 da Lei n 103/88, de 25 de Agosto, cria uma diferena de tratamento entre os funcionrios em geral e os funcionrios abrangidos no universo pessoal e funcional que delimita, sem justificao material razovel, violando, nessa medida, o princpio da igualdade inscrito no artigo 13 da Constituio; 10 - Sendo a declarao de inconstitucionalidade com fora obrigatria geral, de qualquer norma, da competncia do Tribunal Constitucional, a Administrao deve obedincia ao disposto no artigo 11, ns 1 e 2 da Lei n 2/92 enquanto o Tribunal Constitucional no declarar esta norma inconstitucional. 10. No artigo 3 da Lei n 102/88 preceitua-se o seguinte: 1 - Pelo exerccio, ainda que em regime de acumulao, de quaisquer cargos e funes pblicas, com excepo do Presidente da Assembleia da Repblica, no podem, a qualquer ttulo, ser percebidas remuneraes ilquidas superiores a 75% do montante equivalente ao somatrio do vencimento e abono mensal para despesas de representao do Presidente da Repblica. 2 - Para efeitos do limite referido no nmero anterior, no so consideradas as diuturnidades do regime geral, o subsdio de refeio, o abono de famlia, e prestaes complementares, os abonos para falhas, as ajudas de custo, subsdios de viagem e de marcha e quaisquer outros que revistam a natureza de simples compensao ou reembolso de despesas realizadas por motivo de servio. 3 - O disposto no presente artigo prevalece sobre todas as disposies gerais ou especiais em contrrio, incluindo as aplicveis administrao central, regional ou local e aos institutos pblicos que revistam a natureza de servios personalizados ou fundos pblicos. 4 - As remuneraes previstas no artigo 7 do Decreto-Lei n 464/82, de 9 de Dezembro, no esto abrangidas pelo limite consignado nesta disposio.

 por referncia a esta norma que o requerente coloca a questo da eventual violao do princpio da igualdade pelas normas impugnadas, constantes do artigo 11 da Lei n 2/92 e do artigo 9 da Lei n 30-C/92.

11. A presente apreciao importar, pois, necessariamente, a anlise do mbito de aplicao destas normas e dos sujeitos por elas abrangidos. As normas ora em apreo vieram estabelecer um tecto salarial que veio abranger: - os funcionrios que exercem funes nos rgos de soberania; - os membros dos gabinetes dos rgos de soberania; - os funcionrios dos grupos parlamentares; - os funcionrios das entidades e organismos que funcionam junto dos rgos de soberania. A redaco das normas em causa , no mnimo, equvoca, pois que todos os servios pblicos funcionam na dependncia de um rgo de soberania, em regra geral, o Governo. Todavia, no seguramente inteno dessas normas que o seu mbito de aplicao abranja a generalidade da funo pblica; o que se procura, antes, visar certas categorias de funcionrios, e apenas esses. Se dvidas no h quanto s referncias expressas aos membros dos gabinetes e aos funcionrios dos grupos parlamentares, concretamente mencionados, em relao expresso funcionrios que exercem funes nos rgos de soberania que se levanta a questo da necessidade de delimitao do seu mbito. Aquela previso normativa no se destina, claramente, generalidade da funo pblica, desde logo pela sua prpria redaco, j que se vm a enumerar certas categorias especficas de funcionrios e agentes, aps a referncia aos funcionrios que exercem funes nos rgos de soberania, o que revela que, tambm estes ltimos, ho-de constituir uma categoria especfica. Nesta conformidade, com aquela referncia aos funcionrios que exercem funes em rgos de soberania, ter o legislador tido em vista outros rgos de soberania, que no o Governo, nomeadamente, a Presidncia da Repblica e a Assembleia da Repblica. E quando se referem as entidades e organismos que funcionam junto dos rgos de soberania ter-se- pretendido alvejar, em primeira linha, aquelas entidades e organismos que funcionam junto da Assembleia da Repblica, como a Provedoria de Justia (cfr. a Lei n 9/91, de 9 de Abril, que aprovou o Estatuto do Provedor de Justia, o Decreto-Lei n 279/93, de 11 de Agosto, que aprovou a estrutura orgnica da Provedoria, com as alteraes constantes do DecretoLei n 15/98, de 29 de Janeiro e do Decreto-Lei n 15/2001, de 27 de Junho), a

Comisso Nacional de Eleies (criada pela Lei n 71/78, de 27 de Dezembro, com as alteraes introduzidas pela Lei n 4/2000, de 12 de Abril), a Alta Autoridade para a Comunicao Social (cfr. Lei n 43/98, de 6 de Agosto), a Comisso Nacional de Proteco de Dados (regulamentada pela Lei n 67/98, de 26 de Outubro), e ainda a Comisso de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA, criada pela Lei n 65/93, de 26 de Agosto, com as alteraes introduzidas pela Lei n 8/95, de 29 de Maro).

12. Para se efectuar a requerida apreciao, torna-se conveniente proceder previamente a uma anlise concreta, embora perfunctria, do regime salarial em vigor para a funo pblica. A matria de remuneraes do emprego pblico foi definida pelo Decreto-Lei n 184/89, de 2 de Junho, o qual estabeleceu os princpios gerais neste domnio, e pelo Decreto-Lei n 353-A/89, de 16 de Outubro, que desenvolveu aqueles princpios. Tais diplomas vieram reformular o sistema at ento em vigor, j com mais de cinquenta anos, procedendo reforma e harmonizao do sistema retributivo (que passou a ser abreviadamente designado por NSR - Novo Sistema Retributivo da Administrao Pblica), com a introduo do sistema de escalas indicirias de remunerao. O artigo 2 do Decreto-Lei n 353-A/89, similarmente ao preceituado no artigo 2 do Decreto-Lei n 184/89, dispe quanto ao seu campo de aplicao, o seguinte: 1- O presente diploma aplica-se a todos os servios e organismos da administrao central, local e regional autnoma, incluindo os institutos pblicos nas modalidades de servios personalizados do Estado e de fundos pblicos. 2- O presente diploma aplica-se tambm aos servios e organismos que estejam na dependncia orgnica e funcional da Presidncia da Repblica e da Assembleia da Repblica e aos servios de apoio das instituies judicirias.

O artigo 15 do Decreto-Lei n 184/89, sob a epgrafe Componentes do sistema retributivo, veio estabelecer, por seu turno: 1 - O sistema retributivo da funo pblica composto por: a) remunerao base; b) prestaes sociais e subsdio de refeio; c) suplementos.

2 - No permitida a atribuio de qualquer tipo de abono que no se enquadre nas componentes referidas no nmero anterior. Por sua vez, o artigo 19 do mesmo diploma define e procede enumerao dos suplementos admitidos: 1 - Os suplementos so atribudos em funo de particularidades especficas da prestao de trabalho e s podem ser considerados os que se fundamentam em: a) Trabalho extraordinrio, nocturno, em dias de descanso semanal ou feriados, em disponibilidade permanente ou outros regimes especiais de prestao de trabalho; b) Trabalho prestado em condies de risco, penosidade ou insalubridade; c) Incentivos fixao em zonas de periferia; d) Trabalho em regime de turnos; e) Falhas; f) Participao em reunies, comisses ou grupos de trabalho, no acumulveis com a alnea a). 2 - Podem ser atribudos suplementos por compensao de despesas feitas por motivos de servio que se fundamentem, designadamente, em: a) Trabalho efectuado fora do local normal de trabalho, que d direito atribuio de ajudas de custo, ou outros abonos devidos a deslocaes em servio; b) Situaes de representao; c) Transferncia para localidade diversa que confira direito a subsdio de residncia ou outro. 3 - A fixao das condies de atribuio dos suplementos estabelecida mediante decreto-lei.

Por fim, o artigo 38 do mesmo Decreto-Lei determinou a extino de todas as remuneraes no previstas ou enquadrveis naquele artigo 15, tendo sido igualmente extintas as diuturnidades, pelo artigo 37.

Consequentemente, e para efeitos de transio e integrao dos funcionrios na nova estrutura salarial, disps aquele diploma no seu artigo 39: 1 - Cada funcionrio ou agente integrado na nova estrutura salarial: a) Na mesma carreira e categoria; b) Em escalo a que corresponda remunerao igual ou imediatamente superior se no houver coincidncia de remuneraes. 2 - A remunerao a considerar para efeitos de transio resulta do somatrio dos montantes correspondentes remunerao base e s diuturnidades. 3 - Nos casos de percepo de remuneraes acessrias extintas pelo artigo anterior, a remunerao a considerar para efeitos de transio resulta do somatrio dos montantes correspondentes remunerao base, s diuturnidades e s remuneraes acessrias. 4 - Sempre que o montante apurado nos termos do n 3 ultrapasse o valor do escalo mximo da respectiva categoria, criado um diferencial de integrao de valor correspondente diferena entre a remunerao indiciria e o montante j percebido, o qual continuar a ser totalmente absorvido por aumentos decorrentes das actualizaes salariais gerais, em termos a definir. 5 - A absoro gradual do diferencial de integrao faz-se em termos a definir anualmente no mbito do processo de actualizao salarial. 6 - O diferencial de integrao tem carcter de remunerao pessoal e no pode ser atribudo a situaes constitudas aps a entrada em vigor do novo sistema retributivo. Finalmente, o artigo 41 do mesmo Decreto-Lei estabeleceu a salvaguarda de regimes especiais, dispondo, na sua redaco original, o seguinte: 1 - Ao pessoal dirigente aplica-se o respectivo estatuto e as disposies do presente diploma sobre matria retributiva. 2 - O disposto neste diploma em matria de ingresso na funo pblica no prejudica os direitos reconhecidos no mbito dos incentivos expanso da

rede escolar e ao aperfeioamento dos recursos educativos. 3 - As disposies do presente diploma sobre relao jurdica de emprego no prejudicam regimes especiais que prevejam a eleio como forma de provimento. 4 - Ao pessoal dos institutos pblicos que revistam a forma de servios personalizados ou de fundos pblicos e dos servios pblicos abrangidos pelo regime aplicvel s empresas pblicas ou de contrato individual de trabalho, bem como das conservatrias, cartrios notariais e s situaes identificadas em lei como regime de direito pblico privativo, aplicam-se as respectivas disposies estatutrias. 5 - Ao pessoal dos consulados e misses diplomticas aplica-se a legislao em vigor. Foi a esta disposio legal que o artigo 9 da Lei n 30-C/92 veio aditar os ns 6 e 7, tambm em apreciao nestes autos.

13. Consequncia clara da introduo deste novo estatuto remuneratrio da funo pblica - NSR - foi o congelamento operado sobre as remuneraes acessrias, processando-se a sua integrao pela criao de um diferencial de integrao, pago alm do valor da remunerao resultante do novo estatuto, e at ser absorvido pelas sucessivas actualizaes salariais. Na sequncia do novo estatuto, fez o Executivo publicar mltipla legislao, nomeadamente entre 1989 e 1991, destinada a adaptar e conformar a funo pblica, nas suas diversas carreiras e corpos, ao actual sistema retributivo. Quanto ao pessoal dirigente, dispunha o artigo 6 do Decreto-Lei n 191-F/79, de 26 de Junho, que os respectivos vencimentos constariam de tabela autnoma a fixar em decreto-lei, no referenciada a letras de vencimento. Esta categoria de pessoal transitou para o novo sistema retributivo, nos termos dos artigos 30 e 31 do Decreto-Lei n 353A/89. Nos termos do n 2 do artigo 15 daquele Decreto-Lei n 191-F/79, as regras dele constantes no se aplicavam aos cargos de direco ou chefia integrados em carreiras nem ao cargo de secretrio-geral da Assembleia da Repblica.

14. Feita esta incurso, ainda que necessariamente no exaustiva, pelo actual sistema retributivo da funo pblica, estamos agora em posio de avanar nesta anlise ao mbito de aplicao das normas em causa. Dois pontos fundamentais se concluem desde logo da anlise feita ao NSR: por um lado, este teve na sua origem, de forma indissocivel do seu carcter de reforma e harmonizao do estatuto salarial da funo pblica - e como resulta claramente do transcrito artigo 2 do Decreto-Lei n 353-A/89 -, uma ideia ou uma preocupao de generalizao ou globalizao, regulamentando de forma o mais unitria e completa possvel esta matria. No se desvia dessa coerncia o facto de o mesmo diploma prever regimes especiais, como j anteriormente indicado. Esses regimes so determinados por especficas caractersticas e natureza das funes a que respeitam, que condicionam ou determinam o regime de trabalho, no caso de certos tipos de actividades particulares. A outra concluso a de que o estabelecimento de limites mximos ou tectos salariais no mundo do funcionalismo pblico, no s no uma qualquer inovao, como antes corresponde a uma longa prtica legislativa, que sempre norteou e presidiu regulamentao desta matria, nomeadamente e durante largo perodo, por referncia aos salrios dos directores-gerais, nos termos dos referidos Decreto-Lei n 49.410 e Decreto-Lei n 191-F/79.

15. Como se viu, as normas em apreciao no visaram a generalidade da funo pblica, pois que, nesse caso, a sua redaco seria semelhante do referido artigo 3 da Lei n 102/88 (de resto, na esteira dos preceitos anteriores, igualmente referidos). O limite geral - ou seja, destinado, esse sim, generalidade da funo pblica, - continua a ser o constante daquela norma da Lei n 102/88. A introduo da norma constante do artigo 11 da Lei n 2/92, e, posteriormente, do artigo 9 da Lei n 30-C/92, no visou a substituio ou revogao daquele outro preceito, apesar da sua redaco algo equvoca, mas antes o estabelecimento de um tecto salarial especfico para determinado pessoal, especificamente o seguinte:

- funcionrios dependentes da Presidncia da Repblica, da Assembleia da Repblica ou de entidades ou organismos que funcionam junto desses rgos de soberania; - membros dos gabinetes dos rgos de soberania; - funcionrios dos grupos parlamentares.

Por outro lado, as normas em causa obviamente no atingiram todo o pessoal nessas condies, mas apenas aqueles que auferiam, em concreto, remunerao superior a esse especfico tecto salarial, ou seja, como se depreende facilmente da

anterior enumerao, e a seguir se comprovar, to-s os funcionrios que integram os corpos dirigentes e o topo das chefias externas, ou seja, os directores-gerais ou a estes equiparados.

Assim, embora visando aquelas normas apenas um restrito e determinado grupo de pessoal da funo pblica, ligam-se elas, pelas suas caractersticas, a certas opes fundamentais do legislador relativas ao respectivo regime remuneratrio, reflectindo ideias de equilbrio, ponderao comparativa e ajustamentos de relao substancialmente hierrquica quanto ao limite superior (tecto) de vencimentos da funo pblica em situaes especficas (cfr. Parecer cit.). Concretamente, no que toca ao pessoal da AR (como vimos, directamente visado pelas normas em causa) possui este um regime especial de trabalho, fixado pelo artigo 52 da LOAR (Lei Orgnica da Assembleia da Repblica, aprovada pela Lei n 77/88, de 1 de Julho, com as alteraes constantes da Lei n 59/93, de 17 de Agosto), decorrente da natureza e das condies de funcionamento prprias da Assembleia da Repblica (cfr. artigo 52, n 1).

Esse regime especial de trabalho justificado pela natureza e condies de funcionamento prprias da AR, podendo compreender, nomeadamente, horrio especial de trabalho, regime de trabalho extraordinrio e prestao de servio por turnos, o que por sua vez justifica ou determina a atribuio da remunerao suplementar prevista no mesmo artigo 52. Acerca desta remunerao, entendeu o Conselho Consultivo da ProcuradoriaGeral da Repblica que a sua funo traduz uma natureza complexa: em parte visa compensar o trabalho prestado fora do horrio normal de servio da funo pblica, e em parte visa compensar a especial qualificao e intensidade de servio exigido ao pessoal da Assembleia da Repblica (Parecer cit.). E prosseguiu-se pela forma seguinte: [...] O trabalho extra pode ser remunerado, segundo o regime especial que for fixado, atravs do sistema de trabalho extraordinrio, segundo as regras prprias deste sistema, ou com a referida remunerao suplementar. Pretende-se retribuir uma forma especial de trabalho que exigido aos que prestam servio na Assembleia da Repblica; atendendo-se a uma particular forma de prestao de trabalho, responde-se especfica diferena nessa prestao atribuindo-se uma remunerao suplementar.

Esta remunerao suplementar no , no entanto, cumulvel com a remunerao por trabalho extraordinrio ou quaisquer outras remuneraes acessrias, nem integra os subsdios de frias e de Natal. De todos estes elementos conclui o Parecer que esta remunerao suplementar participa assim, essencialmente, das caractersticas da remunerao por trabalho extraordinrio, sem a estabilidade estatutria, tendencialmente permanente, definitivamente subjectivizada, que prpria das componentes remuneratrias estatutrias, directa e concretizadamente fixadas na lei.

Determina o artigo 53 da mesma LOAR que o regime remuneratrio do pessoal da AR, dos Gabinetes do Presidente da Assembleia da Repblica e dos grupos parlamentares ou equiparados fixado pelo Presidente da AR, limitado no entanto pela tabela geral de vencimentos do pessoal da Administrao Pblica, o que significa que o ncleo fundamental da remunerao do pessoal da AR o vencimento que lhes competir de acordo com a respectiva e prpria categoria funcional, a qual, enquanto tal, no pode ser alterada. A fixao da remunerao suplementar cabe, porm, ao Presidente da AR, na forma de despacho, sob proposta do Conselho de Administrao. A forma de clculo desta remunerao suplementar, a pagar em duodcimos, foi aprovada pelo Conselho de Administrao da AR, em sesso de 25 de Outubro de 1989, e posteriormente homologada por despacho do Presidente da Assembleia da Republica de 26 de Outubro de 1989. Determinou-se, ento, que a remunerao complementar em

causa fosse calculada em funo da aplicao da frmula , em que Vm corresponde ao vencimento mensal do cargo ou categoria em que o funcionrio estiver provido. A aplicao desta frmula traduz uma percentagem de aproximadamente 80% sobre o vencimento mensal dos funcionrios. Assim, por exemplo, um director-geral da AR, ou equiparado, no ano de 1991 auferia um vencimento ilquido de 388.500$00 e recebia ainda uma remunerao suplementar de 299.500$00, perfazendo no total uma remunerao global ilquida de 688.000$00. Em 1992, estes montantes passaram, respectivamente, para 480.000$00 e 370.000$00, perfazendo um total de 850.000$00, enquanto que o vencimento-base do Primeiro-Ministro (no incluindo as despesas de representao) se fixou em 738.900$00. Por via da publicao do artigo 11 da Lei n 2/92, de 9 de Maro, a partir da sua entrada em vigor, foram efectuadas dedues quelas remuneraes liquidadas ao pessoal da AR, por forma a que as mesmas no ultrapassassem o vencimento-base do Primeiro-Ministro. Assim, no caso do exemplo em causa, foram mensalmente efectuadas dedues no montante de 111.100$00, situando-se, a partir de ento, a remunerao global ilquida dos directores-gerais da AR em 738.900$00. E, nos anos seguintes, continuou-se a proceder s necessrias dedues, por forma a conter aquelas remuneraes nos limites impostos pelas normas constantes do artigo 11 da Lei n 2/92, de 9 de Maro, e do artigo 9 do Decreto-Lei n 30-C/92, de 28 de Dezembro.

A este ncleo de funcionrios (e, por arrastamento, aos chefes de gabinete do Presidente da AR e dos grupos parlamentares, cujo vencimento se encontra indexado ao dos directores-gerais), se dirigiram, pois, essencialmente, as normas questionadas, sendo eles, portanto, de forma comprovada, os afectados pelas normas em causa.

16. Assim delimitado o efectivo alcance das normas em apreciao, podemos passar anlise das questes de constitucionalidade. E, apesar de o pedido se ter baseado na eventual violao dos princpios da igualdade e da confiana, pode o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 79-C da LTC, apreciar a questo da inconstitucionalidade com fundamento na violao de normas ou princpios constitucionais ou legais diversos daqueles cuja violao foi invocada. Assim, comear-se- por apreciar as questes de inconstitucionalidade suscitadas pelo requerente, comeando-se por apreciar a questo da eventual violao do princpio da igualdade, uma vez que esta, a verificar-se, levaria declarao de inconstitucionalidade total das normas em causa, passando-se ento, e caso se no verifique qualquer violao do princpio da igualdade, anlise do princpio da confiana, cuja eventual violao foi igualmente suscitada pelo requerente, a qual, a verificar-se, poder ou no reverter-se eventual declarao de inconstitucionalidade total das normas. A no se constatar a violao de qualquer desses princpios, ou a verificar-se apenas a declarao parcial de inconstitucionalidade das normas questionadas, no caso de se verificar eventual ofensa do princpio da confiana, passar-se- ento a apreciar outras questes que, embora no suscitadas pelo requerente no presente pedido podem levar declarao de inconstitucionalidade total das normas, concretamente as questes da eventual natureza laboral das normas impugnadas, em primeiro lugar, e da sua eventual caracterizao como cavaliers budgtaires, por ltimo.

B Da eventual violao do princpio da igualdade

17. Incorrero as normas do artigo 11 da Lei n 2/92 e do artigo 9 da Lei n 30C/92 em violao do princpio da igualdade- Numa primeira abordagem, tal concluso pareceria impor-se de per si, e, de resto, assim o entende o requerente, considerando, designadamente, que: no se vislumbra a existncia de qualquer justificao material razovel para o estabelecimento, especificamente para as categorias de funcionrios referidos no artigo 11 da Lei n 2/92, de um limite mximo de remunerao diferente e mais baixo do que vale para a generalidade dos funcionrios pblicos,

previsto no artigo 3 da Lei n 102/88, bastando atentar em que naquelas categorias se inserem funcionrios do topo da escala hierrquica. No este raciocnio, todavia, suficiente nem bastante para justificar tal juzo de inconstitucionalidade de forma segura, nomeadamente no que ao invocado princpio da igualdade respeita. Para que haja violao do princpio constitucional da igualdade, necessrio se torna verificar, por um lado, a existncia de uma concreta e efectiva situao de diferenciao ou discriminao; ou seja, determinar se a norma em causa introduz uma efectiva diferenciao de tratamento entre, no caso, a generalidade dos funcionrios ou, pelo menos, certos grupos de funcionrios - e aqueles por ela visados. E, por outro lado, haver que indagar da existncia de eventual fundamento material para tal diferenciao, caso se verifique que ela existe efectivamente. Para tanto, importa considerar o efectivo alcance ou mbito de aplicao da norma em apreo. Perante uma norma anterior, que delimita o tecto salarial aplicvel generalidade dos funcionrios pblicos, tero as normas constantes do artigo 11 da Lei n 2/92 e do artigo 9 da Lei n 30-C/92 criado, na prtica, uma discriminao, retirando da aplicao daquela outra norma um certo grupo de funcionrios, impondo a estes, e apenas a estes, um tecto nitidamente mais baixoTendo-se j determinado (supra, n 15) quais os funcionrios efectivamente abrangidos pela previso das normas em apreciao, que so, essencialmente, os directores-gerais ou equiparados, (v. g., os chefes de gabinete), a exercer funes na AR, na medida em que os respectivos vencimentos globais ultrapassavam o limite pretendido, nomeadamente por via da remunerao suplementar, importa, agora, apurar se aquelas normas criam uma efectiva diferenciao entre o salrio mximo permitido para a generalidade dos funcionrios pblicos ou, pelo menos, para certos grupos de funcionrios - e o aplicvel quelas categorias visadas pelas normas em questo, sendo aquele superior a este. Importar ainda, caso se conclua pela efectiva existncia de uma qualquer diferenciao, perguntar se existe uma justificao material bastante para o seu estabelecimento. que, se ela existir, no ocorrer qualquer violao do princpio da igualdade.

No caber a este Tribunal - assinale-se - averiguar da justeza poltica da soluo adoptada, mas to-s, determinar se a eventual diferenciao de regimes caso se constate a existncia da mesma - ou no arbitrria ou irrazovel, ou seja, carece ou no de fundamento material bastante.

Com efeito, no est o legislador ordinrio impedido de estabelecer diferenciaes, desde que justificadas por uma realidade desigual. O que no pode, evidentemente, estabelecer discriminaes injustificadas.

18. A este propsito, escreveu-se no citado parecer n 16/92, da ProcuradoriaGeral da Repblica, no homologado: A igualdade imposta pela Constituio no , porm, mera igualao absoluta, mas a proibio da diferenciao injustificada. O contedo constitucional da prpria igualdade exige o tratamento igual de situaes materialmente iguais, mas tambm, o tratamento diferenciado de situaes materialmente diversas. Ponto que qualquer diferenciao de tratamento ou de regulamentao seja motivada e justificada por razes materiais adequadas diversidade de situaes. A densificao do conceito de igualdade, como princpio imposto ao legislador, reconduz-se afinal proibio de arbtrio. Nesta perspectiva de enquadramento da questo, poder-se- afirmar que no se encontra justificao material suficiente, razovel, no arbitrria , para a diferena de regimes estabelecidos no artigo 3 da Lei n 102/88 e no artigo 11 da Lei n 2/92. A diferena quanto aos 'tectos' de vencimentos na funo pblica, em geral e para determinadas categorias de funcionrios, no encontra, no plano dos limites em que o legislador se h-de mover, justificao material razovel, susceptvel de suportar tratamento legislativo diverso. No constitui, pois, uma discriminao portadora de justificao objectiva, razovel ou no arbitrria.

Faltando justificao material razovel, a diferena revela-se arbitrria e inadmissvel, no quadro da imposio constitucional do princpio consagrado no artigo 13, n 1 da Constituio.

19. Comecemos por analisar o regime dos membros dos gabinetes e dos funcionrios dos grupos parlamentares, especificamente referidos pelo artigo 11 da Lei n 2/92, e pelo artigo 9 da Lei n 30-C/92. Quanto aos primeiros, e tal como consta do artigo 6, n 1, do Decreto-Lei n 262/88, de 23 de Julho, - Regime do pessoal dos Gabinetes Ministeriais - e do artigo 3, n 1, do Decreto-Lei n 322/88, de 23 de Setembro - Pessoal do Gabinete do Primeiro-

Ministro - so livremente nomeados e exonerados pelo membro do Governo a que respeitam, o mesmo regime se aplicando aos membros do gabinete do Presidente da Assembleia da Repblica - artigos 9 e 10 da Lei Orgnica da Assembleia da Repblica, Lei n 77/88, de 1 de Julho (LOAR). No estamos, assim, perante um regime atinente a pessoal de carreira, com estabilidade de vnculo; trata-se, pelo contrrio, de funes transitrias, exercidas por pessoal da confiana pessoal e poltica do membro do rgo de soberania a que se reportam, e na sua directa dependncia.

Quanto aos funcionrios dos grupos parlamentares, esto eles sujeitos a idntico regime, como dispe o artigo 62, n 3 da LOAR, sendo livremente nomeados e exonerados pela direco dos respectivos grupos parlamentares. Nesta conformidade, para alm de no gozar de um regime de estabilidade de carreira, todo este pessoal, dada a particularidade das suas funes, est igualmente sujeito a regras especiais, quer quanto a condies de recrutamento (designadamente, habilitaes), quer quanto a remuneraes, constituindo um grupo com caractersticas prprias, bem diversas das que caracterizam as carreiras do funcionalismo pblico. No existe, assim, entre estes agentes e os funcionrios do regime geral uma igualdade ou identidade de situaes profissionais, pelo que nunca se poder falar de violao do princpio de igualdade, com o eventual estabelecimento de diferentes limites mximos das remuneraes.

20. Resta, porm, analisar a mesma questo, na parte que se refere aos funcionrios parlamentares, recte, aos funcionrios parlamentares com categoria de director-geral ou equiparado. Nesta perspectiva, cabe averiguar, em primeiro lugar, se as normas impugnadas vieram introduzir uma discriminao entre esses funcionrios e a generalidade dos funcionrios pblicos, relativamente ao respectivo limite mximo de remunerao. S se poder falar de violao do princpio da igualdade caso se constate uma situao de discriminao, mas j no se a situao em causa se reverter eliminao de um benefcio especfico anteriormente atribudo, ainda que constitucionalmente admissvel, desde que no constitucionalmente exigvel. Ora, na generalidade do universo da funo pblica, como regra, e como norma geral, no se detectam, de facto, e na prtica, remuneraes superiores ao limite constante da norma em questo, e isto, quer anteriormente, quer no momento de entrada em vigor da mesma. Tal limite, na realidade, s ser excedido em situaes excepcionais, que, em virtude dos interesses especficos que se visa prosseguir, proteger ou garantir, reflectem um especial estatuto remuneratrio. Assim sendo, o limite mximo geral, constante do artigo 3 da Lei n 102/88, no se aplica, na verdade, generalidade dos funcionrios pblicos, mas to-s a um nmero muito restrito dentre eles, que desempenham funes em corpos especiais.

A eventual desigualdade, a verificar-se, no pode ser aferida, portanto, entre os funcionrios ou agentes visados pelas normas em causa e a generalidade dos funcionrios pblicos, mas sim, e apenas, entre aqueles e os pertencentes aos corpos especiais que podem atingir nveis remuneratrios superiores ao limite mximo fixado nas disposies em apreciao. , pois, em relao a estes, que no foram, e continuaram a no ser afectados ou visados pelas normas em causa, apesar de se poderem colocar em situao remuneratria semelhante, que importa apurar a justificao para essa diferena de regimes. Na verdade, basta constatar a existncia de justificao ou motivo racional para os regimes especiais em causa, para a diferena assim verificada ser admissvel e razovel, situando-se dentro do pleno mbito de liberdade de conformao do legislador.

21. O artigo 16 do Decreto-Lei n 184/89 designa como integrados em corpos especiais, nomeadamente, a carreira diplomtica, os militares dos trs ramos das foras armadas, as carreiras docentes, as carreiras mdicas e as carreiras de enfermagem; e o artigo 41, n 4, exclui ainda expressamente do regime geral tambm o pessoal das conservatrias e cartrios notariais, que se rege pelas respectivas disposies estatutrias. Em certas categorias de alguns corpos especiais - nomeadamente militares, mdicos, pessoal diplomtico no estrangeiro, conservadores e notrios - podem encontrar-se casos concretos de remuneraes efectivamente superiores ao limite mximo que a norma em causa pretende instituir. Com efeito, entre estes, detectam-se situaes em que alguns funcionrios, por acumulao de vencimento-base e remuneraes suplementares, auferem, de facto, remuneraes superiores quele limite:

- as chefias militares (Chefe e Vice-Chefe do Estado-Maior-General das Foras Armadas, presidente do Supremo Tribunal Militar, chefes dos estados-maiores dos trs ramos), em virtude dos montantes auferidos a ttulo de despesas de representao, e suplemento de condio militar, nomeadamente, nos termos dos artigos 7 e 11 do Decreto-Lei n 328/99, de 18 de Agosto; - algumas categorias das carreiras mdicas, por via da remunerao do trabalho extraordinrio prestado em servio de urgncia, nomeadamente os mdicos em regime de dedicao exclusiva, nos termos dos artigos 24 e 31 do Decreto-Lei n 73/90, de 6 de Maro; - os diplomatas em misso no estrangeiro, por via dos abonos mensais de representao, habitao, educao e ainda de instalao a que tm direito, quando colocados nos servios externos, nos termos do disposto nos artigos 61 e 62 do Decreto-Lei n 40-A/98, de 27 de Fevereiro;

- os conservadores e notrios, estes por via das participaes emolumentares, nos termos do disposto nos artigos 52 a 54 do Decreto-Lei n 519-F2/79, e nas Portarias ns 669/90 e 670/90, ambas de 14 de Agosto (que vieram alterar as participaes emolumentares), e no Decreto-Lei n 131/91, de 2 de Abril (que alterou a componente relativa ao vencimento, adaptando-o s escalas indicirias). Encontrar-se- alguma justificao para que os directores-gerais e equiparados que prestam servio na AR possam estar sujeitos a um estatuto remuneratrio menos favorvel do que aquele de que especialmente beneficia o pessoal abrangido por estas disposiesA resposta a esta pergunta afirmativa.

Assim, o estatuto das chefias militares, na globalidade, e at pelas competncias que lhes esto legalmente atribudas, variou desde o 25 de Abril, tendo, durante largo tempo, sido equiparados aos ministros, e no aos funcionrios, pelo que compreensvel que subsista um regime diferenciado. No caso das carreiras mdicas, o pagamento dos suplementos devidos pela prestao do trabalho extraordinrio nos servios de urgncia deriva do facto de se tratar aqui de servios de atendimento na prestao de cuidados de sade, de relevante interesse e necessidade pblica, sendo indispensvel assegurar a presena destes profissionais da sade em tais servios por forma permanente, a fim de garantir a prestao de tais servios populao. J relativamente aos diplomatas em servio no estrangeiro, igualmente tais abonos so justificados pela necessidade de garantir aos mesmos condies dignas de instalao, habitao e exerccio das suas funes, em representao do Estado portugus, de acordo com essa dignidade, e com as condies e padres de vida dos pases onde estejam colocados, tendo em ateno a famlia do funcionrio afectado com tal afastamento do pas. Quanto aos conservadores e notrios, o pagamento de remuneraes suplementares - ou seja, o pagamento, alm da remunerao base, de emolumentos que se determinam pela aplicao de taxas percentuais sobre os montantes mensalmente recebidos pela prestao de servios ao pblico - justificado pelo modo de exerccio das respectivas funes, caracterizado pela autonomia e pela responsabilidade prpria, e ainda pela natureza dessas mesmas funes, estritamente vinculadas ao interesse pblico, mas com ntima ligao actividade econmica, impondo-se desta forma um reforo das garantias de iseno destes agentes, assegurando-se-lhes assim remuneraes que sejam em parte proporcionais ao valor dos actos praticados. Nesta conformidade, todas estas situaes excepcionais se encontram justificadas por especficos objectivos e circunstancialismo ou interesses a elas subjacentes, sendo certo que s nessas mesmas situaes excepcionais se poder atingir uma remunerao global superior ao limite mximo estabelecido pelas normas em causa, embora dentro do limite geral em vigor. Trata-se, portanto, de situaes

excepcionais que podem razoavelmente justificar um tratamento diferenciado relativamente quele que se veio estabelecer para os funcionrios parlamentares.

Verificada, como est, a existncia de justificaes racionais e bastantes para a existncia daqueles regimes especiais, a deciso de incluso dos mesmos num tecto salarial mximo superior ao constante das normas em causa constitui uma opo do legislador, no censurvel por este Tribunal, no plano do confronto com o princpio da igualdade.

22. Assim, conclui-se que as normas constantes do artigo 11 da Lei n 2/92, de 9 de Maro, e do artigo 9 da Lei n 30-C/92, de 28 de Dezembro, no violam o princpio da igualdade, contido no artigo 13 da Constituio.

C Eventual violao do princpio da confiana

23. Pretende ainda o requerente que as normas sob apreciao violam o princpio da confiana, nsito naquele outro do Estado de Direito, pois entende que se verifica uma verdadeira reduo do vencimento at ento auferido por aqueles funcionrios (e no um mero congelamento daquele vencimento), e esta diminuio de vencimentos efectivamente auferidos por certos funcionrios, viola as legtimas expectativas dos mesmos, ou seja, implica uma mudana na ordem jurdica, e consequentemente, nas situaes de facto daqueles sujeitos, de forma irrazovel e inesperada, com a qual os funcionrios em causa no podiam nem deviam contar. Argumenta ainda que inexistem quaisquer outros interesses ou objectivos mais ponderosos ou de superior importncia ou grau constitucional que possam justificar tal sacrifcio para os sujeitos afectados. Vejamos, pois.

24. Naquele Parecer n 16/92 da Procuradoria-Geral da Repblica, j citado, entendeu-se, nomeadamente, o seguinte: Pressuposta na consulta est a possibilidade de produo actual de efeitos da norma referida sobre as componentes remuneratrias, em termos de determinar, por aplicao imediata, a reduo das remuneraes efectivas de alguns elementos do pessoal da Assembleia da Repblica.

A garantia da irredutibilidade dos vencimentos da funo pblica no tem, autonomamente, directa proteco constitucional, nem se estrutura, a se, com a dimenso de um princpio constitucional.

A funo pblica rege-se, contudo, segundo uma arquitectura normativa clara e segura, desde a definio das condies de ingresso, acesso, direito carreira, responsabilidade funcional e disciplinar e escalas remuneratrias, integrando um estatuto funcional tpico. A relao de emprego pblico, nesse complexo prprio de direitos, regalias, deveres e responsabilidades, distinguese da relao de emprego comum tpica das relaes laborais privadas. [...] A componente remuneratria prpria e caracterizadora de cada categoria integra um elemento fundamental do respectivo estatuto e, nessa medida, a confiana essencial na manuteno do estatuto tpico da relao funcional compreende a integralidade e a no redutibilidade remuneratria A garantia da integralidade remuneratria resulta, porm, no de qualquer autnomo princpio de irredutibilidade (inscrito ao nvel fundamental), ou mesmo de proteco de 'direitos adquiridos' - como se referiu, um princpio vago, abstracto, sem suficiente densidade normativa -, mas da circunstncia de uma modificao estatutria, com semelhante contedo, traduzir uma violao intolervel, inadmissvel e demasiado acentuada do princpio da confiana nsito na ideia do Estado de Direito democrtico. [...] Como se salientou, o quadro remuneratrio do pessoal da Assembleia da Repblica comporta, como ncleo estatutrio essencial, o vencimento que a cada categoria couber, segundo o regime vigente em geral para a funo pblica. Este ncleo, subjectivizado em cada funcionrio, assume uma dimenso estatutria fundamental inerente respectiva categoria e natureza da relao de emprego pblico; o direito que confere e a expectativa quanto sua integralidade e intocabilidade esto claramente no

mbito do contedo normativo constitucional do princpio da confiana. A reduo normativa deste elemento estatutrio revelar-se-ia salvo circunstncias excepcionais, intolervel, violando em medida demasiado acentuada e inadmissvel aquele princpio. Juzo to seguro no , porm, admissvel quando estejam em causa outros elementos, cuja concretizao material depende de definies de modelos organizatrios, por natureza no imutveis. Nesta medida, quanto a esses elementos, no se poder j acentuar a subjectivizao de direitos, (da concretizao de direitos) em termos definitivamente imutveis. Como se salientou, as compensaes previstas no regime definido no artigo 52 da LOAR, so estabelecidas em funo de uma determinada concretizao do regime especial de trabalho, mas apenas isso. Dependendo do modelo organizatrio definido, e sendo funo desse modelo e das suas exigncias especficas, no se podem considerar como subjectivizadas em termos imutveis, de modo que alguma alterao imposta possa ser considerada imprevista, intolervel, ou violando de maneira acentuada, inadmissvel e opressiva o princpio da confiana nsita no princpio do Estado de direito consagrado no artigo 2 da Constituio. Deste modo, e enquanto apenas afectando as componentes remuneratrias suplementares fixadas na concretizao do disposto no artigo 52 do LOAR, a norma do artigo 11, n 1, da Lei n 2/92 no pode ser considerada como portadora de disciplina que afecte aquele princpio.

No se pode deixar de referir o voto de vencido do Procurador-Geral Adjunto, Dr. Fernando Joo Ferreira Ramos, em sentido contrrio quanto a esta questo, e que se transcreve pela forma seguinte: Ora, em meu entender, no existe qualquer fundamento material razovel que permita distinguir, para estes efeitos, entre vencimento-base e remunerao suplementar.

1.2. O pessoal da Assembleia da Repblica tem um regime especial de trabalho, a que pode corresponder uma remunerao suplementar. Mas uma vez definido e fixado esse especial regime de trabalho, verificados em concreto os pressupostos de atribuio da remunerao suplementar em funo dessa especificidade, o estatuto do respectivo pessoal passou a integrar o direito a essa componente remuneratria enquanto se mantiver o condicionalismo que determinou a sua atribuio. A partir desse momento, aquele pessoal passou, justificadamente, a confiar na continuidade desse suplemento, que, assim, se consolidou na respectiva esfera jurdica, enquanto permanecerem as necessidades e exigncias especficas do regime de trabalho estabelecido. 1.3.Assim sendo, fazendo a remunerao suplementar parte integrante do vencimento, (e contando, alis, para todos os efeitos, designadamente os de aposentao - artigo 52, n 3 da LOAR) - verificando-se entre aquela e o regime especial de trabalho que determinou a sua criao uma relao incindvel, penso no haver uma razo vlida para extrair do princpio da confiana concluses diferentes quando referenciado ao vencimento-base ou remunerao suplementar. Ou seja: no descortino um fundamento material razovel que permita a distino acolhida no parecer, pois entendo que a remunerao suplementar tambm, tal como a remunerao base, merecedora de uma especial tutela do princpio da confiana. Mais concretamente: a reduo dessa componente remuneratria revela-se igualmente intolervel e inadmissvel, afectando em medida acentuada a confiana que um certo ncleo de pessoal depositou na continuidade de uma relao constituda, e seus efeitos, violando nessa medida o princpio da confiana nsito no Estado de Direito.

25. A norma constante do artigo 11 da Lei n 2/92 importou inquestionavelmente uma efectiva reduo dos montantes auferidos pelos funcionrios afectados, aps a sua entrada em vigor.

Como conclumos na anlise anteriormente feita ao princpio da igualdade, os principais afectados pela norma foram os funcionrios da Assembleia da Repblica, os quais auferem, a ttulo de suplemento remuneratrio, um acrscimo de aproximadamente 80% sobre o seu vencimento.

Ora, aos cargos de director-geral ou com remunerao de base equivalente, correspondia, no ano de 1992, o vencimento ilquido de 480.000$00; a aplicao a este montante da frmula referida para o clculo da remunerao suplementar devida, nos termos dos artigos 52 e 53 da LOAR, levava a uma remunerao global ilquida de 850.000$00, portanto significativamente superior ao limite imposto pelo artigo 11 da Lei n 2/92, ou seja, ao vencimento-base do Primeiro-Ministro, que se cifrava em 738.900$00 para o mesmo ano de 1992, como j ficou exposto (supra, n 15). E, em consequncia, foram, a partir da entrada em vigor da norma impugnada, efectivamente efectuadas as dedues correspondentes quelas remuneraes por forma a cont-las no limite previsto pela norma em causa. Concluso inevitvel a de que estes agentes viram as suas remuneraes afectadas, na forma de uma reduo efectiva e significativa, face aos montantes j anteriormente percebidos, a partir da referida data. Assim, a norma em questo, ao estabelecer aquele tecto salarial indicado, veio afectar situaes constitudas em momentos anteriores ao da sua entrada em vigor. No estando no campo de uma verdadeira retroactividade, deparamos com uma situao de produo de efeitos para o futuro que atinge situaes e direitos constitudos e desenvolvidos no passado e que continuam a existir. De resto, nada encontramos nem na norma em si, muito menos em qualquer elemento externo, que nos permita concluir que a norma apenas pretenderia visar as novas situaes de trabalho que se viessem a constituir aps a sua entrada em vigor. Pelo contrrio, a sua aplicao pretendeu ser imediata e a todas as situaes existentes.

Por outro lado, a norma constante do artigo 9 da Lei n 30-C/92, ao estabelecer igual limite para o ano de 1993, j no veio estabelecer um regime novo, ou um limite mais baixo face ao anteriormente j estabelecido, mas veio mant-lo para o futuro. Ou seja, esta norma veio manter a reduo j efectuada pela norma anterior, na medida em que o valor da soma do vencimento e da remunerao suplementar destes funcionrios, mesmo com as actualizaes salariais decorrentes da Portaria n 1164-A/92, de 18 de Dezembro, continua a ser inferior ao montante que recebiam anteriormente, ou seja, antes da aplicao da norma constante da Lei n 2/92. Com efeito, um director-geral ou equiparado da AR, no ano de 1993, teria direito a uma remunerao base, aps o aumento salarial previsto para esse ano, no montante de 504.000$00, e a uma remunerao suplementar no valor de 388.500$00; sendo o vencimento base do Primeiro-Ministro para esse mesmo ano no montante de 775.800$00, por via da norma em causa, esses funcionrios viram assim descontada uma parcela da sua remunerao, semelhana do j efectuado pela norma anterior, ou seja, a relativa a 1992, a fim de conter o seu total no limite ou tecto salarial fixado

pela norma impugnada. E esta remunerao, efectivamente recebida pelos funcionrios afectados, era, pois, inferior ao montante que tinham auferido de Janeiro de 1992 at entrada em vigor do limite em causa, no decurso do mesmo ano.

26. Perante a constatao de uma efectiva diminuio das quantias auferidas pelos funcionrios afectados pelas normas, a questo que se coloca a de saber se tal afectao ser constitucionalmente vlida. Ora, ainda que se no possa afirmar que o estabelecimento de um limite mximo como o que foi introduzido pelas normas em apreo seja uma inovao ou algo de estranho ao estatuto da funo pblica, todavia, ao imporem uma efectiva reduo dos montantes anteriormente auferidos pelos funcionrios nelas referidos, as normas em causa podem ter afectado, nessa medida, as legtimas expectativas desses mesmos funcionrios.

Paradigmtico da actual temtica o que se escreveu no Acrdo n 303/90, Acrdos do Tribunal Constitucional, 17 vol., pgs. 87 e segs.: Ora, pergunta-se, aquela diminuio no montante do vencimento algo de constitucionalmente vlido, presente o princpio do Estado de direito democrtico[...] Neste princpio est, entre o mais, postulada uma ideia de proteco da confiana dos cidados e da comunidade na ordem jurdica e na actuao do Estado, o que implica um mnimo de certeza e de segurana no direito das pessoas e nas expectativas que a elas so juridicamente criadas. Por isso, a normao que, por sua natureza, obvie, de forma intolervel, arbitrria ou demasiado opressiva queles mnimos de certeza e segurana que as pessoas, a comunidade e o direito tm de respeitar, como dimenses essenciais do Estado de direito democrtico, ter de ser entendida como no consentida pela Lei Bsica [cfr. Acrdos da Comisso Constitucional ns 463 e 437, de 13 de Janeiro de 1983 e 26 de Janeiro de 1982 Apndice ao Dirio da Repblica, de 18 de Janeiro de 1983, 78, idem, de 23 de Agosto de 1983, 133 (o primeiro tambm no Boletim do Ministrio da Justia, n 314, p. 141), Parecer da mesma Comisso n 27/79 (Pareceres da Comisso Constitucional, 9 vol., p. 115) e Acrdos do Tribunal Constitucional ns 11/83, 10/84, 17/84, 86/8, 89/84 e 93/84 (Acrdos do Tribunal Constitucional, 1

vol., p. 11, 2 vol., p. 285, idem, p. 375, 4 vol., p. 253, idem, p. 153). Consoante o que se referiu no dito Acrdo deste Tribunal n 17/84, o cidado deve poder prever as intervenes que o Estado poder levar a cabo sobre ele ou perante ele e preparar-se para se adequar a elas. Ele deve poder confiar em que a sua actuao de acordo com o direito seja reconhecida pela ordem jurdica e assim permanea em todas as suas consequncias juridicamente relevantes. Esta confiana violada sempre que o legislador ligue a situaes de facto constitudas e desenvolvidas no passado consequncias jurdicas mais desfavorveis do que aquelas com que o atingido podia e devia contar. Um tal procedimento legislativo afrontar frontalmente o princpio do estado de direito democrtico. Da que se possa falar em que os cidados tenham, fundadamente, a expectativa na manuteno de situaes de facto j alcanadas como consequncia do direito em vigor. Mas, se no obstante esse alcance, normao posterior vier, acentuada ou patentemente, alterar o contedo dessas situaes, evidente que a confiana dos cidados no ordenamento jurdico ficar fortemente abalada, frustrando a expectativa que detinham da anterior tutela conferida pelo direito (cfr. citado Acrdo n 86/84). No que diz respeito possibilidade de diminuio dos vencimentos dos funcionrios pblicos, conquanto que sem directo enfoque constitucional, sustentam diferentes posies Marcelo Caetano e Mrio Esteves de Oliveira. Assim, o primeiro (Manual de Direito Administrativo, 1980, II vol., p. 759) doutrinou que quando a lei altera a categoria do lugar, entende-se que no pode faz-lo de modo que corresponda menor vencimento nova categoria, pois isso importaria para o funcionrio uma degradao ou baixa de posto que s se concebe como grave sano penal enquanto que o segundo (Direito Administrativo, I vol., 1980, pp. 366 e 367) refere que a mais importante caracterstica do regime jurdico das situaes estatutrias a de que os direitos e deveres que as integram so em cada momento, para cada um dos sujeitos, aqueles que a lei ou regulamento autorizado definem....

E, mais adiante, exemplifica o citado autor: ...um funcionrio que foi provido como terceiro-oficial no momento em que a tal categoria correspondia letra M e um vencimento de dez mil escudos na tabela do funcionalismo, s ter direito a reclamar da Administrao o pagamento mensal de 10.000$00 enquanto, nos termos da lei, for essa a letra correspondente categoria de terceiro-oficial e aquele o vencimento que cabe a tal letra. Se, por fora da lei, os terceiros oficiais passarem para a letra N ou se letra M passar a corresponder um vencimento de 9.000$00 os direitos dos terceiros-oficiais, como direitos integrantes de uma situao estatutria, passam a ter o contedo actual desta. Colocadas estas referncias jurisprudenciais e doutrinais, cabe volver a ateno para a questo que ora se analisa, ou seja, a de saber se a objectiva diminuio de vencimentos [...] algo susceptvel de violar o princpio da confiana. [...] A questo residir, assim, em saber se aquela afectao se reveste de jeito inadmissvel, arbitrrio ou excessivamente oneroso, sendo que o primeiro daqueles modos - a inadmissibilidade -, se implicante de uma mudana na ordem jurdica, com repercusso nas situaes de facto j alcanadas, com a qual, razovel e normalmente, os cidados destinatrios das normas preexistentes e das que operaram a modificao, no podiam e deviam contar, ter tambm de ser completado com a circunstncia de a mutao normativa afectadora das expectativas no ter sido imposta por prossecuo ou salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos e que, na dicotomia com os afectados, se postem em grau tal que lhes confira prevalncia, pois, se no se postarem, haver ento falta de proporcionalidade e, logo, uma forma de arbtri o (veja-se, sobre o ponto, o Acrdo n 287/90, ainda indito).

27. A questo consistir ento em apurar se as normas questionadas vieram traduzir uma afectao inadmissvel ou excessivamente onerosa da convico e expectativa dos funcionrios por elas afectados, quer pela no verificao e, sublinhese, pela no invocao de quaisquer alteraes objectivas das respectivas condies de

trabalho e pela inexistncia de qualquer situao de interesse geral, pblico ou social que se pudesse sobrepor proteco da confiana, quer por traduzirem uma mutao na ordem jurdica com a qual se no poderia normal e razoavelmente contar. Mas, para tanto, necessrio se torna apurar previamente se as expectativas dos funcionrios afectados, criadas sombra da ordem vigente at esta alterao, eram material e objectivamente fundadas, eram suficientemente claras e certas e dispunham de consistncia bastante. Isto , pergunta-se se aqueles funcionrios eram legtimos detentores de expectativas de continuarem a auferir uma remunerao estvel, efectivamente consolidada, merecedora de justificada tutela e insusceptvel, pois, em princpio, de se ver reduzida no seu quantitativo. A resposta s poder ser positiva. que, tendo aqueles funcionrios atingido um determinado nvel remuneratrio, inquestionvel que nos mesmos se criou uma convico ou legtima expectativa quanto ao percebimento daquela remunerao suplementar. Nem a sua natureza de remunerao suplementar que justifica ou legitima um diferente tratamento da questo. Como se fez notar no voto de vencido que o Procurador-Geral Adjunto Dr. Fernando Joo Ferreira Ramos juntou ao j mencionado Parecer da Procuradoria-Geral da Repblica, o pessoal da AR tem um regime especial de trabalho, o qual, uma vez fixado e definido, verificados em concreto os pressupostos de atribuio da remunerao suplementar em funo dessa especificidade, passou a integrar o respectivo estatuto, pelo menos enquanto se mantiver o condicionalismo que determinou a sua atribuio. E, nestes termos, fazendo a remunerao suplementar parte integrante do vencimento e existindo uma relao incindvel entre aquela remunerao e o regime especial de trabalho, no se verifica a existncia de uma razo vlida para extrair do princpio da confiana concluses diferentes quando referenciado ao vencimento-base ou remunerao suplementar. Este entendimento encontra, alis, particular arrimo no preceituado no n 3 do artigo 52 da LOAR, onde claramente se afirma que aquela remunerao suplementar faz parte integrante do vencimento, contando para todos os efeitos, designadamente os de aposentao. Nesta conformidade, tem de se concluir que, por fora do estabelecido na prpria disposio legal que a previa, se estava perante uma remunerao acessria com um regime especial que lhe conferia uma particular estabilidade e consistncia, o que justificava a expectativa do seu integral recebimento por banda dos funcionrios afectados. Ora, o que aconteceu foi que, por via da norma em causa, a remunerao global dos funcionrios por ela abrangidos foi objecto de uma reduo substancial e com efeitos imediatos, o que tambm se afigura particularmente relevante. Alis, se certo que, apreciando casos de supresso de certas remuneraes acessrias, este Tribunal no se pronunciou pela inconstitucionalidade dessas medidas, no menos certo que, nesses casos, salientou que no podia ocorrer violao do princpio da confiana porque no havia da resultado qualquer diminuio da remunerao global dos funcionrios atingidos, uma vez que o quantitativo da extinta remunerao acessria havia sido integrado ou no vencimento ou noutra remunerao acessria assim aconteceu com o suplemento de condio militar no Acrdo n

786/96 (Acrdos do Tribunal Constitucional , 34 vol., pgs. 48-49) e com o abono para falhas dos tesoureiros da Fazenda Pblica no Acrdo n 37/01 (Dirio da Repblica, II Srie, de 9 de Maro de 2001). Por outro lado, no se descortinam nem sequer foram invocados quaisquer motivos que pudessem aqui justificar a adopo da medida com efeitos retrospectivos, nomeadamente particulares razes de interesse pblico ou uma qualquer alterao objectiva e concreta das condies de trabalho do pessoal afectado. Assim sendo, esto verificados os pressupostos para que se deva considerar atingido o princpio da confiana pressupostos que, no que ora interessa, foram deste modo enunciados no j citado Acrdo n 786/96:

O princpio da proteco da confiana exprime uma ideia de justia que aprofunda o Estado de direito democrtico. Segundo ela, o Estado no pode legislar alterando as expectativas legtimas dos cidados relativamente s respectivas posies jurdicas, a no ser que razes ponderosas o ditem (cfr. Gomes Canotilho, ob. cit., pp. 371 e segs.) Prevalecem, neste ltimo caso, a necessidade e o valor dos fins almejados, perante a segurana e a solidez das expectativas. Mas tal sacrifcio das expectativas deve ser previsvel para os cidados atingidos e no desproporcional leso dos interesses subjacentes ou, dito de outro modo, exigvel (cfr. Acrdo n 287/90, Dirio da Repblica, II Srie, de 20 de Fevereiro de 1991). Mas haver leso de expectativas que implique a violao do princpio da confianaPressuposto de tal violao a validade das expectativas. Isso no implica, necessariamente, que estas correspondam a direitos subjectivos, mas apenas que tenham um fundamento jurdico. E, por outro lado, no bastam quaisquer expectativas tuteladas juridicamente para que se justifique a interveno do princpio da confiana. A validade das expectativas impe que a previsibilidade da manuteno de uma posio jurdica se fundamente em valores reconhecidos no sistema e no apenas na inrcia ou na manuteno do status quo. Deste modo, ter de ser objectivamente previsvel que se mantenha uma certa regulamentao jurdica no plano dos factos, por no haver indcios de futura alterao legislativa, e tambm no plano dos valores jurdicos, por no se vislumbrar a sua precariedade no momento em que se constitui a situao jurdica. Assim,

deve reunir-se uma perspectiva privatstica do investimento na confiana com uma perspectiva publicista da validade das expectativas por serem legitimamente fundadas (cfr. Acrdo da Comisso Constitucional n 437, de 26 de Janeiro de 1982, Boletim do Ministrio da Justia, n 314, pp. 141 e segs.).

Posto isto, necessariamente se conclui que a reduo da remunerao global operada pela norma constante do artigo 11 da Lei n 2/92 constituiu uma inadmissvel, porque excessiva e onerosa, afectao das legtimas expectativas e direitos dos destinatrios da norma, ou seja, dos agentes ou funcionrios em exerccio de funes aquando da sua entrada em vigor, na medida em que sofreram uma tal reduo da sua remunerao global. Quer isto dizer que se no contesta o facto de o legislador ter fixado um novo limite mximo da remunerao global, com eficcia para o futuro, mas to-s a circunstncia de o ter feito por forma a que os funcionrios que auferiam uma remunerao global superior a esse limite terem visto essa remunerao ser abruptamente reduzida. Da que a inconstitucionalidade da norma no se possa estender ao segmento que a torna aplicvel ao pessoal que tenha entrado em funes aps a sua entrada em vigor, j que este pessoal caso eventualmente exista no possua qualquer expectativa digna de tutela, nos termos apontados, por aplicao do princpio da confiana, dado no ter obviamente sofrido qualquer reduo nas suas remuneraes globais. Em suma: deve concluir-se pela inconstitucionalidade da norma em causa, apenas na medida em que operou uma reduo da remunerao global auferida por pessoal por ela abrangido e que se encontrava j em exerccio de funes data da sua entrada em vigor.

28. Em relao norma constante do artigo 9 da Lei n 30-C/92, evidente que a situao apresenta diferentes contornos. Desde logo, porque esta norma posterior norma do artigo 11 da Lei n 2/92, definindo um regime idntico ao dessa norma anterior; ou seja, ao regulamentar a matria, estabeleceu uma situao com a qual os funcionrios afectados j contavam, ou j deviam contar, no introduzindo qualquer inovao face situao anterior, ou seja, a instituda pela mencionada norma do artigo 11 da Lei n 2/92. Mas, como j verificmos, esta norma veio manter a reduo j operada pela norma anterior, ou seja, pela norma constante do artigo 11 da Lei n 2/92. Isto , veio mant-la em termos de, na prtica, os funcionrios afectados, mesmo aps a aplicao das actualizaes salariais para esse ano e para os anos seguintes continuarem a auferir remunerao global inferior que j auferiam no momento da entrada em vigor da Lei n 2/92.

Consequentemente, a inconstitucionalidade verificada relativamente norma do artigo 11 da Lei n 2/92 implica logicamente a inconstitucionalidade parcial da norma constante do artigo 9 da Lei n 30-C/92, na medida em que esta manteve a reduo por aquela operada, reduo que se continuou a verificar no futuro. A declarao da referida inconstitucionalidade implica, para os funcionrios abrangidos, no anos de 1993 e seguintes, um congelamento da respectiva remunerao global naquele montante que j auferiam anteriormente entrada em vigor do artigo 11 da Lei n 2/92, at que, por via de reajustamentos extraordinrios ou de actualizaes anuais, o vencimento do Primeiro-Ministro tenha atingido aquele mesmo montante. A partir desse momento, o disposto no artigo 9 da Lei n 30-C/92 deve ser tido como plenamente aplicvel aos funcionrios afectados.

Em concluso: a norma constante do artigo 9 da Lei n 30-C/92 encontra-se ferida de inconstitucionalidade, mas apenas na medida em que manteve a diminuio efectiva da remunerao global de certos funcionrios, operada pelo artigo 11 da Lei n 2/92 a partir da sua entrada em vigor.

29. Sendo assim, e uma vez que pelo menos em relao s normas em causa no se verifica a sua inconstitucionalidade total, haver que prosseguir na anlise das restantes questes enunciadas, ainda que no suscitadas pelo requerente, a saber, a da eventual natureza laboral das normas impugnadas, e a da sua natureza de cavaliers budgtaires.

D - Da eventual natureza laboral das normas impugnadas

30. As normas em causa neste processo, ao determinarem o limite mximo (ou tecto salarial) da remunerao de certos funcionrios, parecem reportar-se a matria do mbito laboral. E, se tiverem tal natureza, e face ao artigo 56, n 2, al. a), da Constituio, que confere s associaes sindicais o direito de participar na legislao de trabalho, no constando tal audio da elaborao da Lei do Oramento, estariam aquelas normas feridas de inconstitucionalidade formal.

31. Mas, na verdade, aquelas normas, como resulta do seu mbito de aplicao, atrs delimitado, tm por destinatrio um certo ncleo de pessoal da Administrao Pblica, e mais concretamente, apenas certo pessoal dirigente: alguns directores-gerais

ou equiparados, ao nvel das chefias externas, o pessoal dos gabinetes e os chefes de gabinete dos grupos parlamentares, ou seja, funcionrios cujo estatuto assenta numa especial relao de confiana e aos quais compete cumprir o indirizzo politico dos rgos de soberania e que, por isso, se encontram numa situao muito semelhante ao que sucede com os chamados funcionrios polticos, pelo que no parece que a eles se devam aplicar as normas atinentes s relaes de trabalho subordinado, concretamente as normas atinentes audio das organizaes representativas dos trabalhadores relativamente elaborao da legislao de trabalho, porquanto no se trata de uma pura relao laboral (cfr. Acrdo n 86/84, Acrdos do Tribunal Constitucional , 4 vol., pgs. 81 e segs.). Tendo em vista o escopo da proteco constitucional conferida pelo artigo 56, n 2, al. a), da Constituio, conclui-se que no se estende a mesma quer ao pessoal dirigente ou equiparado, quer queles funcionrios polticos, no se colocando, pois, em relao a eles o problema da participao das organizaes representativas dos trabalhadores. Assim o entendeu, alis, este Tribunal, no seu Acrdo n 146/92, de 8 de Abril (Acrdos do Tribunal Constitucional , 21 volume, pgs. 613). Com efeito, o estatuto deste tipo de pessoal ou agentes assume caractersticas especficas, determinadas pelas funes respectivas, pela estrutura orgnico-funcional em que se integram, pelo contedo de direitos que o exerccio de tais funes lhes comete, pela forma e prazo das nomeaes e provimentos, por exemplo. Inerente ao recrutamento ou nomeao de pessoal para estes cargos est a especial confiana (inclusive, poltica) da entidade nomeante, sendo a existncia desta o factor determinante para o provimento e manuteno de tais cargos. No se pode, pois, remeter ou assemelhar o estatuto destes funcionrios ao estatuto dos trabalhadores subordinados em geral, perante as especificidades referidas. Assim, no gozam as chefias externas dos direitos de estabilidade no emprego e de manuteno do lugar tradicionalmente referidos ao trabalho subordinado, por exemplo.

32. No revestindo estas normas, portanto, uma especfica natureza laboral, no se verifica por essa banda qualquer inconstitucionalidade.

E - Dos cavaliers budgtaires

33. As normas em causa colocam outra questo que no pode ser ignorada, e que a da sua especfica natureza enquanto cavaliers budgtaires, nome sob o qual a doutrina e a jurisprudncia referem as normas includas na lei do oramento do Estado, mas que no possuem directa relao com matria financeira ou oramental.

Tanto aquele artigo 11 da Lei n 2/92, como o artigo 9 da Lei n 30-C/92, vm inseridos no Captulo III do respectivo Oramento do Estado (para 1992 e para 1993, respectivamente) captulos esses sob a epgrafe geral Recursos Humanos, os quais incluem diversas disposies relativas funo pblica.

Estas normas no apresentam um carcter puramente oramental, antes visam a regulamentao jurdica do estatuto remuneratrio de certos funcionrios e agentes. Ou seja, nada dispem relativamente a matria de receitas e despesas, no se descortinando nas mesmas directa projeco financeira. No dizendo directamente respeito a receitas ou a despesas, tais normas no participam claramente da natureza especfica da lei do oramento, pelo que se pode questionar a justeza da sua insero na mesma.

34. Um aspecto que desde logo se coloca a questo do princpio da anualidade oramental, decorrente do artigo 108 da Lei Fundamental; que, obedecendo o oramento a este princpio, e sendo as normas dele constantes de carcter financeiro, relativas a um perodo anual especfico e determinado, enquadrado nas opes e objectivos econmico-financeiros acolhidos para tal perodo, estes cavaliers budgetaires tm, se no sempre, quase sempre, um carcter plurianual ou mesmo de durao indeterminada, reportando-se pois, a perodos distintos do abrangido pelo oramento em causa, para alm da sua falta de incidncia financeira. Deste aspecto no decorre por si a inconstitucionalidade da incluso destas normas na Lei do Oramento, j que o que assim se refere uma das caractersticas destes cavaliers que os diferencia das normas estritamente oramentais; como tambm se pode ler no Acrdo n 461/87 (Acrdos do Tribunal Constitucional, 10 vol., pgs 181 e segs.): que, em rigor, este [o princpio da anualidade do Oramento] s ser violado quando a uma certa previso de receita ou de despesa do Oramento - previso de uma receita do respectivo mapa; ou dotao de certas verbas de um mapa de despesa - se atribuir uma durao plurianual.

O verdadeiro problema estar, sim, em saber se, atenta a natureza deste tipo de normas e a matria a que se reportam sero passveis de serem legitimamente includas na lei oramental, perante a natureza especfica desta ltima.

35. Com efeito, constituem as normas em apreo verdadeiros cavaliers budgtaires ou riders. Sendo certo que no existe no nosso ordenamento jurdico-constitucional qualquer proibio expressa de incluso destas normas, por alguns denominadas de extravagantes, na lei do oramento, tem sido discutida, doutrinal e jurisprudencialmente, a constitucionalidade ou inconstitucionalidade dessa incluso. Na doutrina, temos, por um lado, as posies defendidas por A. Lobo Xavier ('Enquadramento Oramental' em Portugal: Alguns problemas, na Revista de Direito e Economia, ano IX, 1983, pp. 24 e segs.) e Teixeira Ribeiro (Os Poderes Oramentais da Assembleia da Repblica, Coimbra, 1987, separata do Boletim de Cincias Econmicas, vol. XXX), admitindo a insero de tais normas no oramento; e, por outro, as de Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 2 ed., vol. 1, p. 472), pugnando pela inconstitucionalidade destas normas, em qualquer situao, e ainda a de Carlos Blanco de Morais (Algumas reflexes sobre o valor jurdico de normas parasitrias presentes em leis reforadas pelo procedimento, em Nos 25 Anos da Constituio da Repblica Portuguesa. Evoluo constitucional e perspectivas futuras, AAFDL, 2001), que se pronuncia no sentido da inconstitucionalidade formal dessas normas.

36. Antes de analisarmos a jurisprudncia constitucional nacional, importa a este respeito fazer uma, ainda que breve, resenha de alguma jurisprudncia constitucional estrangeira sobre esta matria dos cavaliers budgtaires, que melhor ajudar a compreender e delimitar a mesma. A jurisprudncia constitucional espanhola apenas admite a incluso deste tipo de normas nas leis oramentais dentro de estritos limites; esta posio encontra-se delineada na STC n 76/1992, de 14 de Maio de 1992, publicado em Boletn Oficial del Estado n 144, de 16 de Junho de 1992, regularmente citado pela jurisprudncia constitucional posterior, e no qual se pode ler: Segundo este artigo [134, n 2, da Constituio Espanhola], trata-se da lei que em cada ano aprova o Oramento Geral do Estado incluindo a totalidade das despesa e das receitas do sector pblico estatal e a consignao do custo dos benefcios fiscais que afectem os impostos do Estado. E uma vez que o Oramento um instrumento da poltica econmica do Governo, a Lei do Oramento foi qualificada por este Tribunal, alm do mais, como veculo de direco e orientao da poltica econmica (STC 27/1981, fundamento jurdico 2, e 65/1987, fundamento jurdico 4). Tratando-se de uma lei que no s um conjunto de previses contabilsticas (STC 65/1987, fundamento jurdico 4), mas tambm um veculo de direco e orientao da poltica econmica que corresponde ao

Governo, no s pode - e deve - conter a previso de receitas e as autorizaes de despesas, como tambm pode estabelecer disposies de carcter geral em matrias prprias da lei ordinria estatal (com excepo do disposto no nmero 7 do artigo 134 da C.E.) que tenham directa relao com as previses de receitas e as autorizaes de despesas do Oramento ou com os critrios de poltica econmica geral em que se sustentam (STC 63/1986, fundamento jurdico 12). Assim pois, as leis anuais de Oramento tm um contedo mnimo, necessrio e indisponvel (STC 65/1987, fundamento jurdico 4), constitudo pela expresso contabilizada de receitas e a autorizao de despesas, e um contedo possvel, no necessrio e eventual que pode afectar matrias diversas desse ncleo essencial constitudo pela previso de receitas e autorizao de despesas. [...] Em suma e com base na doutrina exposta devemos concluir que para que a regulamentao, por uma Lei do Oramento, de uma matria diferente do seu ncleo mnimo, necessrio e indisponvel (previso das receitas e autorizao de despesas) seja constitucionalmente legtima necessrio que essa matria tenha relao directa com as despesas e receitas que integram o Oramento ou com os critrios de poltica econmica de que esse Oramento instrumento e que, para alm disso, a sua incluso na dita lei esteja justificada, no sentido de que seja um complemento necessrio para a melhor compreenso e para a melhor e mais eficaz execuo do Oramento e, em geral, da poltica econmica do Governo. O cumprimento destas duas condies resulta, pois, necessrio para justificar a restrio das competncias do poder legislativo, prpria das Leis de Oramento, e para salvaguardar a segurana jurdica que garantida pelo artigo 9, n 3 da C. E., isto , a certeza do Direito que exige que uma lei de contedo constitucionalmente definido, como a Lei do Oramento Geral, no contenha mais disposies do que as que correspondem sua funo constitucional (artigos 66, n 2, e 134, n 2, da C. E.).

37. Tambm a jurisprudncia constitucional francesa tem, de forma constante, adoptado uma posio restritiva quanto a estas matrias estranhas ao contedo essencial da Lei do Oramento, s as admitindo quando se verifique uma conexo, no seu alcance e contedo, com as matrias financeiras e fiscais prprias daquela lei; e, em consequncia, tem declarado inconstitucionais todas as normas constantes de Leis do Oramento que no possuam por si prprias, pelo seu objecto e contedo, conexo directa com o contedo das Leis do Oramento, constitucionalmente definido. Assim, de forma reiterada, o Conselho Constitucional tem afirmado que esse tipo de disposio no possui qualquer relao com as despesas ou as receitas do Estado, ou no possui as caractersticas de uma disposio de natureza fiscal; e que assim ela estranha ao objecto das leis de finanas (Deciso n 94-315 DC, cit. em LActualit Juridique-Droit Administratif (AJDA), n 4-20 de Abril de 1995, pg. 337; Deciso n 97-395 DC, cit. em LActualit Juridique-Droit Administratif (AJDA), n 220 de Fevereiro de 1998, pg. 126). Como se pode ler, nomeadamente, na Deciso n 91-302 DC, de 30 de Dezembro de 1991 (Recueil de jurisprudence constitutionnelle 1959-1993, dcisions runies par L. Favoreu, Paris, 1994, pgs. 476 e segs.): Considerando que o artigo 106 no se reporta directamente determinao das receitas e despesas do Estado; que no tem por finalidade organizar a informao e o controle do Parlamento sobre a gesto das finanas pblicas ou de impor aos agentes dos servios pblicos responsabilidades pecunirias; que tambm no se inclui no mbito das previses da terceira alnea do artigo 1 da Lei n 599-2 nos termos das quais as leis de finanas podem igualmente conter todas as disposies relativas repartio, taxa e s modalidades de cobrana dos impostos de qualquer natureza; [...] Considerando que resulta do exposto que o artigo 106 estranho ao objecto da lei das finanas; que, em consequncia, este artigo foi adoptado de forma irregular; que, desde logo, sem necessidade de examinar os meios invocados em contrrio, o artigo 106 deve ser declarado no conforme Constituio; [...]

38. O ordenamento constitucional alemo, por seu turno, probe expressamente a incluso de normas estranhas ao objecto da Lei do Oramento, no artigo 110, n 4, da Constituio (Bepackungsverbot): (4) Na Lei do Oramento apenas podem ser includas disposies relativas s receitas e s despesas

do Estado e ao perodo para o qual o Oramento elaborado. O Oramento pode prever que as disposies apenas tenham eficcia aquando da entrada em vigor da Lei do oramento seguinte ou em momento posterior mediante a autorizao prevista no artigo 115.

Presidiu ao estabelecimento desta disposio a inteno expressa de no permitir a utilizao do Oramento para introduo de outras matrias estranhas ao mesmo, nomeadamente como forma de expresso ou de cedncia a exigncias ou presses exercidas sobre o Parlamento.

39. No tocante jurisprudncia constitucional nacional, o citado Acrdo n 461/87 concluiu pela no inconstitucionalidade das normas cujo objecto alheio matria oramental (cf. ainda, no mesmo sentido, o Acrdo n 358/92, in Acrdos do Tribunal Constitucional, 23 vol., pgs. 109 e segs.). Como se pode ler nesse Acrdo n 461/87:

Trata-se de um problema bem conhecido da prtica constitucional e da doutrina, quer no nosso, quer noutros ordenamentos. E um problema que nalguns destes encontra resposta constitucional expressa, que se traduz na delimitao precisa das normas susceptveis de serem inseridas na lei oramental (assim, o artigo 110, n 4, da Grundgesetz da Repblica Federal da Alemanha) ou na proibio de nesta se inscreverem disposies de certo tipo com certo alcance (assim, o artigo 81, n 3, da Constituio italiana). Entre ns, porm, no se depara com qualquer preceito expresso da Constituio similar aos referidos. E da que a doutrina viesse entendendo no ser constitucionalmente questionvel a insero na lei do oramento de normas sem imediata incidncia financeira ou normas no oramentais, um procedimento que se compreenderia tanto melhor quanto deve considerar-se superada uma concepo puramente formal daquela lei (assim, J.M. Cardoso da Costa,est. cit.[Sobre as Autorizaes Legislativas da Lei do Oramento, separata dos Estudos em Homenagem ao Prof. Teixeira Ribeiro, Coimbra, 1982], p. 19 e segs., e A. Lobo Xavier, 'Enquadramento Oramental' em Portugal: Alguns problemas, na Revista de Direito e Economia, ano IX, 1983, pp. 24 e segs.). Isto, fosse qual fosse o juzo que a

correspondente prtica devesse merecer sob o ponto de vista doutrinal ou da clareza do exerccio das competncias constitucionais e at da clareza do ordenamento jurdico (um juzo, alis, no negativo, para ambos os autores citados, no tocante a normas que tenham ainda a ver com o delineamento do programa financeiro da lei oramental, como sero, v. g., as que exprimam a sua vertente fiscal). Contra este entendimento - mas sem o pr definitivamente em causa -, ponderou-se, todavia, que ele poderia conduzir, afinal, a uma limitao da competncia legislativa da AR. que, como a iniciativa da lei do oramento pertence ao Governo, e s a este poder pertencer, consequentemente, a iniciativa da alterao dessa lei, o alargamento dela para alm das matrias que preencham a funo oramental vir a traduzir-se numa restrio da liberdade de iniciativa parlamentar (assim, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 2 ed., vol. 1, p. 472). S no seria assim - ressalvam os autores citados - se pudesse entender-se, o que no fcil, que nessas matrias a lei poderia ser alterada nos termos gerais. O argumento, porm, no probante, como, por ltimo, demonstrou o Prof. Teixeira Ribeiro (Os Poderes Oramentais, cit., p. 6) que a dificuldade em consentir que se mantenha a iniciativa parlamentar para a alterao da lei do oramento em matrias no oramentais s a de destrinar tais matrias das restantes, e, portanto, simples dificuldade de ordem prtica. Da que - concluindo como o mesmo autor - no deva considerar-se atentatrio da Constituio, com base na razo assinalada, o inserimento no articulado do Oramento de disposies estranhas administrao oramental. Ora, no sendo por essa razo, por outra realmente no se v que a Constituio obste ao procedimento referido. E tanto menos quando se trata de um procedimento com uma longa tradio entre ns (vindo j do perodo do constitucionalismo monrquico e passando por todos os que se lhe seguiram), que s justificaria ver precludido pela Constituio em vigor se nesta existisse disposio clara nesse sentido. Ora, como comeou por salientar-se, tal no sucede.

Poder a prtica em questo ser discutvel, e at censurvel, seja do ponto de vista doutrinrio, seja do da tcnica da legislao. De todo o modo, no o de um ponto de vista jurdico-constitucional.

40. Adoptando posio completamente contrria, refira-se o voto de vencido do ento Conselheiro Vital Moreira, neste Acrdo, o qual escreveu o seguinte: A lei do oramento , pois, uma lei especfica. O seu regime constitucional no se compadece com a insero de matrias alheias ao objecto constitucional da lei do oramento, ou seja, de matrias que devam ser objecto de lei comum. Pois de duas, uma: ou valeria para esses enxertos estranhos tambm o regime especfico da lei do oramento (inalterabilidade, salvo por proposta do Governo, anualidade, etc.), e ento a AR ficaria ilegitimamente limitada na sua liberdade de alterao legislativa em matrias constitucionalmente livres; ou se admitiria - como se admite no acrdo - que nessas reas a lei do oramento fica sujeita ao regime comum, e ento cai-se, necessariamente, na descaracterizao da lei do oramento, que passaria a ser lei do oramento e lei de tudo o mais que, por motivos de convenincia e oportunidade poltica, a maioria de cada momento resolvesse introduzir na lei do oramento.

[...] No difcil antecipar que, com a generalizao deste expediente, a lei do oramento passaria a ser um veculo de promoo de golpismo legislativo, de aprovao de solues que, em iniciativa legislativa autnoma, no seriam aprovadas ou no o seriam nos mesmos termos, ou no o seriam sem publicidade crtica. Com o aproveitamento dessa faculdade, a lei do oramento passaria a ser no apenas a lei do oramento, mas tambm a lei de reviso geral anual da ordem jurdica, com possibilidades de intromisses em todas as reas desta. [...] Nem se diga que a Constituio omissa a este respeito, pois considero que no preciso grande esforo

de interpretao do artigo 108 da CRP para concluir que a lei do oramento a que aprova o Oramento do Estado e que o Oramento est constitucionalmente definido no mesmo preceito constitucional.

41. Finalmente, uma outra posio, dita intermdia, e subscrita pelo ento Conselheiro deste Tribunal, Jos Martins da Fonseca, entende que se dever averiguar da existncia daquela conexo mnima entre essas normas e os preceitos financeiros caractersticos da lei oramental, ou seja, apurar se as disposies em causa (cavaliers) se relacionam com a repartio de receitas e com a efectivao de despesas num determinado ano econmico. Como se pode ler na declarao de voto por este ento Conselheiro junta ao citado Acrdo n 461/87: licitude constitucional de incluso na lei do oramento de disposies no oramentais no pode deixar, porm, de estabelecer-se um limite. E esse o de que tais disposies ho-de ter algum relacionamento com a matria oramental, com a funo do Oramento, com a finalidade da respectiva lei. de exigir, pois, que as questes versadas nessas normas - para ser legtima a sua insero nesta lei - tenham a ver directa ou, pelo menos, indirectamente (e isto j conceder) com a sua matria e finalidade; quanto quelas que no tenham qualquer ligao com esta matria, no podero constar do Oramento. E isto porque, sendo o Oramento uma lei especial que s pode ser alterada por proposta do Governo, o alargamento do seu mbito para alm das matrias que preenchem a sua funo vem a traduzir-se, em relao s matria excedentes, numa limitao da competncia da AR e da liberdade da iniciativa parlamentar. (cf. A. Lobo Xavier, no local citado, a fl. 232). A abertura consentida pela orientao vencedora retira ao Oramento a sua prpria natureza. O Oramento , por definio, um mapa de previso de receitas e despesas. Se nele se pudessem incluir normas de toda a natureza, sem a mnima conexo com a matrias que preencham a sua funo, seria o caos.

42. As normas em questo surgem, material e funcionalmente, como independentes da elaborao e aprovao do Oramento do Estado, no possuindo a tal

directa natureza ou incidncia financeira stricto sensu, no se lhes descortinando, pois, directa conexo com as previses oramentais. No entanto, quando se entenda dever continuar a seguir-se a jurisprudncia firmada por este Tribunal no citado Acrdo n 461/87, tal circunstncia no determinante, no devendo concluir-se pela inconstitucionalidade das normas em questo, com fundamento na sua natureza de cavaliers budgtaires. De todo o modo, ainda que se entenda que tem que haver uma conexo mnima entre o cavalier e a lei do oramento (por se considerar inadmissvel que se aproveite a lei do oramento para regular matrias em tudo a ele absolutamente estranhas, como o seriam, por exemplo, a regulamentao dos regimes de bens no casamento, ou do sistema de recursos em processo civil), atentar-se- que, no presente caso, estamos perante hiptese diversa, na medida em que se no pode considerar como absolutamente estranha lei do oramento a matria atinente ao regime salarial da funo pblica, at pela dependncia destes funcionrios ao Estado, pelo que, pelo menos indirectamente, se conexiona com a matria oramental, j que o montante relativo aos salrios da funo pblica se enquadra numa das rubricas de despesas do oramento. Assim, sempre se poder detectar essa conexo entre o estabelecimento de limites mximos s remuneraes da funo pblica com a previso de despesas do oramento. Acresce, por fim, o facto de a incluso deste tipo de normas nos diversos oramentos do Estado ser uma prtica habitual ou reiterada, como alis disso do conta os vrios acrdos deste Tribunal que sobre tais matrias tm sido proferidos, com uma ampla tradio remontando ao constitucionalismo monrquico e que se no encontra excluda pelo actual texto constitucional, pelo que deve ser aceite tal incluso oramental, nos termos supra expostos.

Assim, e independentemente de outras consideraes, no se tem por ilegtima a incluso das normas em causa na lei do oramento.

III DECISO

43. Nestes termos, decide-se: declarar, com fora obrigatria geral, a inconstitucionalidade da norma constante do artigo 11 da Lei n 2/92, de 9 de Maro (Lei do Oramento do Estado para 1992), na medida em que operou uma reduo da remunerao global auferida

por pessoal por ela abrangido e que se encontrava j em exerccio de funes data da sua entrada em vigor, por violao do princpio da confiana, nsito no princpio do Estado de direito democrtico, consagrado no artigo 2 da Constituio; declarar, com fora obrigatria geral, a inconstitucionalidade da norma constante do artigo 9 da Lei n 30-C/92, de 28 de Dezembro (Lei do Oramento do Estado para 1993), na medida em que manteve a referida reduo da remunerao global auferida pelo mesmo pessoal antes da entrada em vigor da Lei n 2/92.

Lisboa, 9 de Abril de 2002 Lus Nunes de Almeida Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Maria Fernanda Palma Alberto Tavares da Costa Paulo Mota Pinto Bravo Serra Artur Maurcio (com a declarao de que votei igualmente a violao do princpio da igualdade na linha do que se defendeu no citado Parecer PGR n 16/92, com as inerentes comparncias a nvel dos termos decisrios). Guilherme da Fonseca (com a mesma declarao de voto do Exm Cons. Artur Maurcio) Jos Manuel Cardoso da Costa