Politik Keuangan dan Anggaran

HUBUNGAN DESENTRALISASI FISKAL DENGAN KETIMPANGAN FISKAL ANTAR DAERAH

Oleh: Meyrza Ashrie Tristyana 070913042

Departemen Ilmu Politik Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik UNIVERSITAS AIRLANGGA 2011

PE Topi : H b Tujuan: t li i fi l

ti pangan fi al antar daerah di Indonesia.

Untuk mengetahui hubungan desentralisasi fiskal dengan permasalahan hori ontal fiscal imbalance atau ketimpangan fiskal antar daerah di Indonesia. Rumusan Masalah: Bagaimana hubungan desentralisasi fiskal dengan masalah ketimpangan fiskal antar daerah di Indonesia? Latar Belakang: Indonesia terdiri dari banyak daerah yang memiliki karakteristik masing-masing. Dalam penganggaran daerah, setiap daerah memiliki kebutuhan dan penghasilan yang berbeda. Otonomi daerah dipercaya dapat membantu proses jalannya pemerintahan di daerah. Otonomi daerah berarti penerapan desentralisasi. Sedangkan desentralisasi pasti terdiri dari dua hal. Desentralisasi fungsi, sebagai penyerahan kekuasaan ke daerah, pasti selalu diikuti oleh desentralisasi fiskal untuk membiayai jalannya desentralisasi fungsi tersebut. Dengan keberagaman keadaan daerah di Indonesia, muncul ketimpangan fiskal antar daerah. Keadaan sumber daya dan kebutuhan yang berbeda, dipercaya menjadi penyebabnya. Desentralisasi fiskal yang mempersilahkan daerah untuk mengatur keuangan di daerah masing-masing dianggap dapat menyelesaikan permasalahan ini. Namun di sisi lain, desentralisasi fiskal mungkin juga dapat memperburuk ketimpangan fiskal antar daerah ini.

ISI Desentralisasi secara umum dapat didefinisikan sebagai suatu pelimpahan kewenangan pusat kepada daerah untuk membuat dan melaksanakan suatu kebiajakan. Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurusurusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. 1 Desentralisasi merupakan sebuah alat untuk mencapai salah satu tujuan bernegara, khususnya dalam rangka memberikan pelayanan umum yang lebih baik dan menciptakan proses pengambilan keputusan publik yang lebih demokratis. Desentralisasi dapat diwujudkan dengan pelimpahan kewenangan kepada tingkat pemerintahan di bawahnya untuk melakukan pembelanjaan, kewenangan untuk memungut pajak, terbentuknya Dewan yang dipilih oleh rakyat, Kepala Daerah yang dipilih oleh DPRD, dan adanya bantuan dalam bentuk transfer dari Pemerintah Pusat. Sedangkan yang dimaksud otonomi adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundangundangan.2 Menurut kamus Websters Third New International Dictionary, otonomi dapat diartikan sebagai The quality state being independent free and self-directing. Dari beberapa penjelasan diatas kita dapat melihat bahwa otonomi daerah dapat dilaksanakan apabila adanya suatu pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, dalam arti lain adanya otonomi daerah disebabkan adanya desentralisasi. Dengan demikian otonomi daerah dan desentralisasi merupakan sesuatu yang tidak dapat dipisahkan karena saling berkaitan. Di Indonesia definisi desentralisasi dan otonomi daerah dalam penjelasan diatas masih diterapkan sampai sekarang. Dalam penerapan konsepnya, desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia menekankan adanya keputusan politik yang ditempuh guna meningkatkan efektiftas penyelenggaraan pemerintan, pelayanan publik dan pembangunan, dalam arti lain

1 2

Undang-Undang No.32 Tahun 2004 dalam pasal 1

desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia tidak datang begitu saja tetapi harus melalui suatu prosedural. Desentralisasi memang tidak mudah, terlebih lagi jika diterapkan di Indonesia, negara yang memiliki kebutuhan dan sumber daya alam yang berbeda di setiap daerahnya. Desentralisasi bukan hanya melimpahkan wewenang dan kewajiban pemerintah, hal ini juga harus diikuti oleh desentralisasi fiskal. Desentralisasi fiskal merupakan suatu konsekuensi dari pelimpahan sebagian wewenang pemerintahan pusat kepada pemerintah daerah. Desentralisasi Fiskal secara teroritis dapat didefinisikan sebagai pelimpahan kewenangan di bidang penerimaan yang sebelumnya tersentralisasi baik secara administrasi dan pemanfaatannya diatur atau dilakukan oleh pemerintah pusat.3 Dengan adanya desentralisasi fiskal pemerintah daerah diharapkan dapat meningkatkan pendapatannya dan menciptakan investasi yang produktif di daerahnnya. Di dalam desentralisasi fiskal menurut Roy W. Bahl dalam artikelnya yang berjudul Impelementation Rules For Fiscal Decentrali ation terdapat satu prinsip yang harus dilakukan yaitu prinsip money follow function.4 Prinsip tersebut dapat didefinsikan sebagai setiap penyerahan atau pelimpahan wewenang pemerintahan membawa konsekuensi pada anggaran yang diperlukan untuk melaksanakan kewenangan tersebut. Selain itu, prinsip ini juga diatur dalam Undang-Undang Nomor 25 tahun 1999. Undang-undang ini mengatur desentralisasi (pelimpahan wewenang dan tanggung jawab) di bidang administrasi dan di bidang politik kepada pemerintah daerah. Dengan adanya pelimpahan wewenang kepada pemerintahan daerah dengan diikuti perimbangan keuangan antara pusat dan daerah, diharapkan, pengelolaan dan penggunaan anggaran sesuai dengan prinsip money follows function. Selanjutnya menurut Roy. W Bahl desentralisasi fiskal secara umum juga dapat memberikan pemicu untuk menciptakan pelayan publik yang lebih baik di tingkat daerah. Menurut Desentralisasi fiskal merupakan varian dari pelaksanaan desentralisasi yang ditempuh suatu negara.

Bachrul Elmi. Keuangan Pemerintah Daerah otonom di Indonesia, Jakarta, UI-Press, 2002; Hal. 26. http://www.roybahlassociates.com/articles_chapters_an.html (diakses Kamis, 30 Juni 2011 pukul 22.30 WIB)
4

Menurut Hamid,

desentralisasi fiskal dapat

didefinisikan sebagai devolusi

(penyerahan) tanggung jawab fiskal dari pemerintahan pusat kepada tingkatan pemerintahan yang ada di bawahnya, sub-national levels of government, seperti negara bagian, daerah, distrik, dan kota.5 Di Indonesia, pelaksanaan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan UndangUndang Nomor 33 Tahun 2004 telah menyebabkan perubahan yang mendasar mengenai pengaturan hubungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah, khususnya dalam bidang administrasi pemerintahan maupun dalam hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah, yang dikenal dengan era otonomi daerah. Salah satu konsekuensi dari pelaksanaan otonomi daerah ini adalah adanya desentralisasi fiskal itu tadi, dimana pemerintah daerah mendapat keleluasaan yang lebih besar dalam mengelola keuangan daerah yang dituangkan dalam anggaran belanja, baik dari sisi penerimaan maupun pengeluaran. Kewenangan daerah yang semakin luas diharapkan dapat meningkatkan kemandirian fiskal daerah serta kinerja pemerintah untuk mendorong terciptanya pembangunan ekonomi yang lebih baik, yang ditunjukkan dengan meningkatnya pertumbuhan ekonomi daerah (peningkatan kesejahteraan masyarakat). Desentralisasi fiskal, yang merupakan penyerahan kewenangan di bidang keuangan antar level pemerintahan yang mencakup bagaimana pemerintah pusat mengalokasikan sejumlah besar dana dan/atau sumber-sumber daya ekonomi kepada daerah untuk dikelola menurut kepentingan dan kebutuhan daerah itu sendiri. Bagi daerah, desentralisasi fiskal berfungsi untuk menentukan jumlah uang yang akan digunakan pemerintah daerah untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat. Kepastian mengenai jumlah alokasi dan mekanisme penyaluran akan menjadi bahan pengambilan keputusan bagi pemerintah daerah untuk merencanakan jenis dan tingkat pelayanan yang dapat diberikan kepada masyarakat. Pada intinya, desentralisasi fiskal berupaya memberikan jaminan kepastian bagi pemerintah daerah bahwa ada penyerahan kewenangan dan sumber-sumber pendapatan yang memadai untuk memberikan pelayanan publik dengan standar yang telah ditentukan.

Hamid R. Davoodi, http://www.imf.org/external.Pubs/FT/irb/2001/eng/02/indeks.htm#sum2 (diakses Minggu, 26 Juni 2011 pukul 20.00 WIB)

Tetapi pola desentralisasi fiskal yang hingga sekarang diterapkan di Indonesia masih terfokus pada otonomi pembiayaan, bukan pada otonomi pendapatan. Sekalipun daerah memiliki kewenangan untuk menggali sumber-sumber pendapatan sendiri tetapi ada pengecualian terhadap ekplorasi sumber daya alam. Oleh karena itu, pola transfer keuangan dari pusat ke daerah masih menjadi elemen penting untuk menunjang kapasitas keuangan daerah. Sebenarnya tujuan pelaksanaan desentralisasi fiskal sendiri tidak akan tercapai dengan optimal tanpa disertai dengan kemampuan finansial yang cukup memadai dari pemerintah daerah, yang ditunjukkan dengan struktur PAD (Pendapatan Asli Daerah) yang kuat. Daerah menjadi lebih mandiri yang salah satunya diindikasikan dengan meningkatnya kontribusi PAD dalam hal pembiayaan daerah. Namun, adanya perbedaan kondisi dan potensi dari masing-masing daerah, menimbulkan perbedaan kemampuan daerah dalam menjalankan kewenang annya tersebut.. Pemerintah pusat memberikan transfer kepada pemerintah daerah diantaranya dalam bentuk dana perimbangan untuk mengurangi kesenjangan tersebut, yang terdiri dari: 1. Dana Alokasi Umum (DAU) 2. Dana Alokasi Khusus (DAK) 3. Dana Bagi Hasil (DBH) Selain itu desentralisasi fiskal juga diberikan dengan tujuan untuk menjamin tercapainya standar pelayanan publik di setiap daerah. Desentraslisasi fiskal oleh pemerintah pusat diharapkan dapat menjadi stimulus atau dana pendukung bagi pemerintah daerah untuk menggali berbagai potensi lokal yang dimiliki untuk peningkatan PAD melalui peningkatan tax effort daerah. Transfer pemerintah pusat menjadi insentif bagi daerah untuk meningkatkan kapasitas fiskal daerah. Dengan adanya sistem desentralisasi fiskal diatas, dapat diketahui bahwa cukup sulit menjalankan desentralisasi fiskal di Indonesia karena kondisi daerah yang berbeda-beda. Perbedaan kemampuan daerah dalam menjalankan desentralisasi tersebut dapat berkembang menjadi ketimpangan fiskal antar daerah. Adapun beberapa sumber yang menyebabkan terjadinya ketidakseimbangan fiskal ini. Pertama, dana bagi hasil, khususnya sumberdaya alam. Transfer dana bagi hasil yang besar bagi daerah penghasil telah menyebabkan anggaran pembangunan yang berbeda

menyolok dengan daerah non penghasil. Daerah yang kaya akan sumberdaya alam mendapat dana bagi hasil yang besar. Dalam perspektif keadilan ekstraksi sumber daya alam, hal ini wajar dan sudah saatnya daerah penghasil menikmati sumber daya alam yang dikuras dari daerahnya. Namun dalam perspektif anggaran pembangunan hal ini akan menimbulkan dampak -dampak lain seperti migrasi dan lemahnya pengelolaan dana di daerah yang cenderung menimbulkan pemborosan dan high costs economy. Timbulnya dana menganggur (ideal money) yang sebenarnya dapat digunakan untuk kepentingan lain dan biaya dana (cost of fund) yang membesar yang harus ditanggung negara karena uang itu lebih banyak ditempatkan dalam perbankan dan SBI. Kedua, ketidaksamaan kreativitas wilayah dan ketimpangan pembangunan yang selama ini ada, telah menyebabkan daerah juga memiliki kemampuan menghasilkan PAD yang berbeda. Wilayah-wilayah maju dan sudah relatif mencukupi infrastrukturnya memiliki peluang memperoleh PAD yang lebih besar dan dinamika ekonominya juga menggeliat lebih kencang. Daerah industri yang selama ini sebagian besar terpusat di Jawa menyebabkan mereka lebih mampu mengembangkan sumber-sumber pendapatan daerahnya. Ketiga, dana alokasi khusus yang secara sepihak ditentukan oleh pemerintah pusat penggunaannya. Tidak jarang dana-dana ini beraroma KKN dan syarat dengan kepentingan politik sehingga cenderung menambah terjadinya ketidakseimbangan anggaran antar wilayah. Pola-pola penggunaan dana alokasi khusus juga tidak terstandardisir baik dan sistem perencanaannya lebih bersifat top down. Upaya yang dilakukan pemerintah untuk meminimalisir dampak-dampak hori ontal fiscal imbalance dapat dipahami melalui Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2009 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah yang selama i i menjadi dasar n utama transfer dana dari pusat ke daerah. Dalam undang-undang tersebut ditetapkan adanya DAU yang pola pembagiannya didasarkan pada besarnya kesenjangan fiskal (fiscal gab) di suatu daerah. Artinya, melalui formulasi tertentu, dana alokasi umum diberikan kepada daerah-daerah yang dana bagi hasilnya minim sehingga tidak mampu memenuhi kebutuhan pembiayaan di wilayahnya.

Sayangnya karena penerapannya sejak awal bermasalah, maka daerah -daerah yang dana bagi hasil sumber daya alamnya besar tidak ikhlas untuk tidak menerima DAU. Termasuk karena formulasinya yang kurang dapat diterima akal sehingga penolakan terhadap sistem ini menjadi kian menguat. Dari seluruh penyebab ketimpangan fiskal hori ontal diatas, sebenarnya keberhasilan pencapaian tujuan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi dan mengurangi ketimpangan antardaerah itu sangat dipengaruhi oleh kondisi ekonomi makro daerah sendiri. Perkembangan kondisi umum perekonomian merupakan gambaran kinerja makro dari penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan. Gambaran perkembangan kondisi ekonomi makro ini diharapkan dapat menjadi stimulus bagi semua pihak yang memiliki tanggung jawab dan komitmen dalam pengeloaaan ekonomi secara efisien dan efektif. Gambaran perkembangan ekonomi makro secara tidak langsung adalah merupakan gambaran prestasi pemerintah dalam menciptakan kesejahteraan masyarakat.

PE

T P

Dapat diambil kesimpulan dari pembahasan diatas, hingga saat ini pertumbuhan ekonomi disuatu wilayah tidak dengan serta merta dapat meningkatkan kesejahteraan rakyat di wilayah tersebut. Sementara itu kondisi yang ideal adalah ketika terjadi pertumbuhan ekonomi maka dengan sendirinya terjadi peningkatan kesejahteraan diwilayah tersebut. Terkait dengan pelaksanaan desentralisasi fiskal, ternyata tidak memberikan efek langsung pemerataan pertumbuhan ekonomi, sementara itu esensi dari desentralisasi fiskal adalah meminimalisasi disparitas antar provinsi. Hingga saat ini pemerintah hanya mendistribusikan anggaran ke daerah, tanpa melihat tingkat efisiensi dan efektivitas penggunaan dana tersebut. Untuk itu pemerintah sudah waktunya melakukan evaluasi terhadap penggunaan dana tersebut. Tujuan evaluasi antara lain, guna mengetahui apakah terjadi penyimpangan dalam penyerapan dana transfer ke daerah tersebut atau tidak dan juga dapat mengetahui dampak penggunaan dari dana tersebut dengan secara langsung melakukan survey kepada masyarakat. Selain itu, sanksi juga harus lebih dipertegas berkait dengan pelaksanaan desentralisasi fiskal ini. Di Indonesia, sanksi hanya terkait dengan pelaporan keuangan daerah kapada pemerintah, dimana Menteri Keuangan memberikan sanksi berupa penundaan penyaluran dana perimbangan kepada daerah yang tidak menyampaikan informasi keuangan daerah kepada pemerintah.6 Jika kita menelaah lebih jauh tentang sanksi ini, maka sanksi ini justru yang akan menerima akibatnya adalah masyarakat, sementara yang bersalah atau tidak melaporkan pelaksanaan keuangan daerahnya adalah aparat pemerintah daerah, maka dari itu amat penting untuk dipikirkan pemberian sanksi kepada aparat yang lalai dalam menyampaikan laporan kepada pemerintah. Prinsipnya desentralisasi fiskal harus adil untuk semua, sehingga disparitas antar daerah dapat diminimalisasi.

Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 Pasal 102 ayat 5

DAFTAR PUSTAKA http://www.sikkakab.go.id/kondisi-umum/perekonomian.html (diakses Minggu, 26 Juni 2011 pukul 20.00 WIB) http://www.fiskal.depkeu.go.id/webbkf/kajian%5CBramtri-1.pdf (diakses Minggu, 26 Juni 2011 pukul 20.00 WIB) http://www.seputarforex.com/berita/berita_ekonomi_view.php?nid=23313&title=kebijakan_ desentralisasi_fiskal_semu (diakses Kamis, 30 Juni 2011 pukul 22.30 WIB) http://www.mediaindonesia.com/read/2010/07/19/156477/20/2/Desentralisasi-Fiskal-masihSemu (diakses Kamis, 30 Juni 2011 pukul 22.30 WIB) Hamid R. Davoodi, http://www.imf.org/external.Pubs/FT/irb/2001/eng/02/indeks.htm#sum2 (diakses Minggu, 26 Juni 2011 pukul 20.00 WIB) Bachrul Elmi. Keuangan Pemerintah Daerah Otonom di Indonesia, Jakarta, UI-Press, 2002; Hal. 26. Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2009