GEOBrasil Recursos Hídricos Relatório

GEO Brasil
Recursos Hdricos
Componente da Srie de Relatrios sobre o Estado e Perspectivas do Meio Ambiente no Brasil
Repblica Federativa do Brasil

Luiz Incio Lula da Silva Presidente Jos Alencar Gomes da Silva Vice-Presidente Ministrio do Meio Ambiente Marina Silva Ministra Cludio Langone Secretrio-Executivo Joo Bosco Senra Secretrio de Recursos Hdricos Volney Zanardi Jnior Diretor do Departamento de Articulao Institucional Agncia Nacional de guas ANA Diretoria Colegiada Jos Machado Diretor Presidente Benedito Braga Oscar de Morais Cordeiro Netto Bruno Pagnoccheschi Dalvino Troccoli Franca Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente PNUMA Achim Steiner Diretor Executivo Ricardo Sanchez-Sosa Diretor Regional para Amrica Latina e Caribe Cristina Montenegro Coordenadora do Escritrio do Brasil
AGNCIA NACIONAL DE GUAS MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE
PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O MEIO AMBIENTE
GEO Brasil
Recursos Hdricos
Agncia Nacional de guas ANA Braslia DF Janeiro/2007
c Agncia Nacional de guas ANA Setor Policial rea 5 - Quadra 3 Bloco L CEP 70610 - 200 Braslia-DF PABX: (61) 2109 5400 http://www.ana.gov.br
c Ministrio do Meio Ambiente MMA Esplanada dos Ministrios Bloco B CEP 70068 - 901 Braslia-DF PABX: (61) 4009 1000 http://www.mma.gov.br
c Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente PNUMA Setor Comercial Norte SCN Quadra 2 Bloco A - Ed. Corporate Financial Center 110 andar - Mdulo 1.101 CEP 70712 - 901 Braslia-DF PABX: (61) 3038 9233 http://www.pnuma.org/brasil
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Catalogao na fonte CEDOC Biblioteca A342g GEO Brasil : recursos hdricos : componente da srie de relatrios sobre o estado e perspectivas do meio ambiente no Brasil. / Ministrio do Meio Ambiente ; Agncia Nacional de guas ; Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente. Braslia : MMA; ANA, 2007. 264 p. : il. (GEO Brasil Srie Temtica : GEO Brasil Recursos Hdricos) ISBN: 978-85-89629-19-5 1. Recursos Hdricos. 2. Gesto de Recursos Hdricos. 3. Relatrio. I. Ministrio do Meio Ambiente. II. Agncia Nacional de guas (Brasil). III. Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente. CDU 556.18 (81) (047.32)
Este documento foi submetido ao conselho editorial da ANA.
GEO Brasil
Recursos Hdricos
Coordenao Geral: Ministrio do Meio Ambiente Volney Zanardi Jnior Diretor do Departamento de Articulao Institucional Secretaria Executiva Agncia Nacional de guas Bruno Pagnoccheschi Diretor da rea de Informao Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente Cristina Montenegro Coordenadora do Escritrio do Brasil Grupo de Superviso Tcnica Evandro Mateus Moretto DAI/SECEX/MMA Marco Jos Melo Neves SRH/MMA Maria Bernadete Ribas Lange PNUMA/ROLAC/Escritrio do Brasil. Marly Santos Silva DAI/SECEX/MMA Kakuko Nagatani Yoshida PNUMA/Diviso de Avaliaes e Alerta Antecipado Grupo de Pesquisa e Produo Antonio Eduardo Leo Lanna Francisco Jos Lobato da Costa Editor Gilberto Valente Canali Maria de Ftima Chagas Dias Coelho Ulisses Lacava Coordenao Executiva: Regina Gualda - ANA
Colaboradores (em ordem alfabtica)
Ana Lucia Dolabella Antonio Flix Dominguez Andr Trigueiro Antonio Luitgards Moura Augusto Franco Malo da Silva Bragana Carlos Motta Nunes Cludia Enk Cladia Ferreira Lima Danielle Bastos Serra de Alencar Ramos Da Solange Fernandes Eduardo Felipe Cavalcante de Correa Oliveira Eldis Camargo Emiliano Ribeiro de Souza Fbio Feldmann Fabrcio Bueno da Fonseca Cardoso Francisco Lopes Viana Gisela Damm Forattini Herman Antunes Laurindo dos Santos Hilda Vernica Kessler Hidely Grassi Rizzo Horcio da Silva Figueiredo Junior Humberto Cardoso Gonalves Hyprides Macedo Jerson Kelman Joo Bosco Senra Joo Climaco Soares de Mendona Filho Joo Gilberto Lotufo Conejo Joaquim Guedes Correa Gondim Filho John Briscoe
Jos Edil Benedito Luis Andr Muniz Luiz Augusto Bronzatto Luiz Correa Noronha Luprcio Ziroldo Antonio Marcelo Pires da Costa Magaly Gonzles de Oliveira Maria Cristina de S Oliveira Matos de Brito Maria Leonor Baptista Esteves Maria Manuela Martins Alves Moreira Mrio Edson Vieira de Frana Marley Caetano de Mendona Marco Alexandro Silva Andr Marcos Airton de Souza Freitas Maria do Socorro Lima Castello Branco Maurcio Andrs Moiss Pinto Gomes Ney Maranho Ninon Machado de Faria Leme Franco Paulo Augusto Cunha Libnio Paulo R. Haddad Raimundo Alves de Lima Filho Rodrigo Flecha Ferreira Alves Rosana Garjulli Rubem La Laina Porto Sergio Augusto Barbosa Valdemar Santos Guimares Vaneide Ramos de Lima Vera Maria da Costa Nascimento Vicente Paulo Pereira BarbosaVieira Wilde Cardoso Gontijo Junior
Regies Hidrogrficas RH
Foto: Arquivo ANA
Apresentao
H quinze anos, na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, foi aprovada a Agenda 21, em que se afirmava a inevitabilidade da adoo do planejamento e do manejo integrado dos recursos hdricos. Enfatizava-se ali o escasseamento progressivo do recurso gua em escala global e as limitaes que essa realidade impunha ao desenvolvimento dos pases. Dizia, enfim, a Agenda 21: O manejo holstico da gua doce como um recurso finito e vulnervel e a integrao de planos e programas hdricos setoriais aos planos econmicos e sociais nacionais so medidas de importncia fundamental para a dcada de 90 e o futuro. O Relatrio sobre Desenvolvimento Humano (PNUD, 2006), ao ao estabelecer um paralelo entre as oito Metas do Milnio aprovadas em 2000 e as necessidades de gua e saneamento, mostrou cabalmente a indissociabilidade entre o cumprimento daquelas metas e o trato adequado dos recursos hdricos. Lembra, sobre a meta de erradicar a pobreza extrema e a fome, que uma em cada cinco pessoas nos pases em desenvolvimento no tem acesso gua de boa qualidade, as famlias mais carentes pagam at dez vezes mais pela gua do que as famlias ricas e a crescente transferncia de gua da agricultura para a indstria ameaa aumentar a pobreza rural. Estima-se, segundo essas avaliaes, que at o ano 2025 o nmero de pessoas que vivem em pases submetidos a grande presso sobre os recursos hdricos passar dos cerca de 700 milhes atuais para mais de trs bilhes. Mais de 1,4 bilhes de pessoas vivem atualmente em bacias hidrogrficas onde a utilizao de gua excede os nveis mnimos de reposio, conduzindo assim dissecao dos rios e ao esgotamento das guas subterrneas. A insegurana da gua e as alteraes climticas ameaam aumentar, at 2080, de setenta e cinco para 125 milhes, o nmero de pessoas subnutridas em todo o mundo. Dentro do prprio pas vivemos o paradoxo de ter, de um lado, a exuberante disponibilidade hdrica na Amaznia e, de outro lado, reas crticas de indisponibilidade. A soluo para enfrentar esses extremos passa pela integrao dos instrumentos de atuao pblica, a articulao de todas as polticas de governo ligadas a essa matria, o aperfeioamento dos mecanismos de participao social na tomada de deciso, Cabe a ns, brasileiros, uma tarefa expressiva. Ocupando quase metade da rea da Amrica do Sul, o Brasil detm 60% da bacia amaznica, que escoa cerca de 1/5 do volume de gua doce do mundo. Este um diferencial importante em tempos de escassez planetria de gua e traz consigo a responsabilidade de gesto estratgica desse patrimnio. E tambm responsabilidades de liderana e protagonismo no encaminhamento global da problemtica dos recursos hdricos. Desde o lanamento da Agenda 21, a realidade do planeta permanece sendo a descrita no relatrio do PNUD, acima. De qualquer forma, apesar de os problemas no terem sido solucionados, aprendemos algo sobre complexidade, tempo, processos e a necessidade de mudar modelos mentais para lidar com dinmicas e questes que se recriam continuamente. E que exigem solues igualmente dinmicas, capazes de combinar condies adversas presentes e utopia. Certamente estamos em um ponto em que se desenham, com muito maior nitidez, os caminhos e os instrumentos que nos levem ao tipo de desenvolvimento humano justo que buscamos. Dificilmente haver um eixo que demonstre com maior nitidez os impasses, os riscos e os ganhos dessa trajetria do que o uso dos recursos hdricos, sujeito ao paradoxo de vivermos num planeta com 70,8% de sua superfcie coberta de gua e termos disponveis para consumo apenas 0,3% dos escassos 2,2% de gua doce existente.
na implementao de aes, na fiscalizao e na avaliao permanentes de todo o processo. A gesto dos recursos hdricos no Brasil realizou um salto de qualidade nos primeiros anos da dcada de 1980, quando comeou a prevalecer o enfoque de triplo direcionamento: insero em um quadro de sustentabilidade ambiental, social e econmica; a busca de um marco regulatrio e de espaos institucionais compatveis; e a formulao de conceitos apropriados para descrever e operar os novos arranjos polticos e pactos sociais correspondentes progressiva capilarizao da viso integrada, compartilhada e participativa das polticas pblicas. O Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos SINGREH (Constituio Federal de 1988 e Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997) um marco dessa fase. Hoje ele articula os esforos multissetoriais para sua plena implementao e um protagonista importante, juntamente com o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, da mudana de compreenso da poltica scio-ambiental, que o cerne da atuao do Ministrio do Meio Ambiente no atual governo, beneficiado pelos avanos alcanados em gestes anteriores da Pasta e pela atuao dos segmentos ambientalistas e scio-ambientalistas brasileiros. As dificuldades a superar ainda so enormes e h deficincias estruturais a serem corrigidas, a exemplo
de um certo travamento do avano scio-ambiental nos processos produtivos, em prejuzo da prevalncia do interesse pblico na gesto dos recursos hdricos. Por outro lado, h a conscincia de que vivenciamos um momento importante da caminhada em direo aos cenrios sustentveis desejados para o pas e para o planeta. A construo de instrumentos de planejamento estratgico entre os quais se inclui este GEO-Brasil: Recursos Hdricos - faz parte do esforo que busca alcanar a situao de sustentabilidade que esses cenrios contemplam. preciso aceitar, com coragem e determinao, as tarefas que este relatrio nos coloca. Uma delas, talvez a maior, diz respeito aos compromissos que esto implcitos nesta publicao, para alm das escolhas tcnicas. Trata-se do esforo de mobilizar e capacitar a sociedade brasileira para que ela assuma a sua cidadania com responsabilidade scio-ambiental. Esta a sustentabilidade real, a que d amparo e razo de ser s nossas esperanas. O Ministrio do Meio Ambiente sente-se gratificado, nas pessoas de sua titular e dos seus dirigentes, por ter integrado - juntamente com a Agncia Nacional de guas e o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente PNUMA, instituio internacional que nos muito cara a parceria que gerou este documento, retrato honesto das nossas potencialidades, dos obstculos a superar e das alternativas de futuro que podemos alcanar.
Marina Silva Ministra de Estado do Meio Ambiente
Apresentao
O Brasil , reconhecidamente, donatrio de um dos patrimnios hdricos mais importantes do planeta. A magnitude desse patrimnio d tambm a medida da responsabilidade dos brasileiros quanto a sua conservao e uso sustentvel, em nosso prprio benefcio, do equilbrio ecolgico planetrio e da sobrevivncia da humanidade. Desde a dcada de 1930, no impulso de desenvolvimento industrial e de urbanizao acelerada daquele perodo, o Brasil tem buscado a partir da decretao do Cdigo de guas, de 1934, e da criao de uma agncia federal, o Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica - DNAEE, encarregada da sua aplicao adotar modelos adequados de gesto racional dos seus recursos hdricos, condicionados, naturalmente, ao nvel de desenvolvimento tecnolgico prevalecente, cultura polticoinstitucional, s prioridades sociais e aos padres de sustentabilidade internacionalmente aceitos nessa rea em cada poca. O modelo praticado durante mais de sessenta anos tornou-se claramente insuficiente diante do estilo e do ritmo oscilante de desenvolvimento nacional nas ltimas dcadas do sculo passado, do descompasso entre a intensidade do uso recurso gua e o volume do investimento em sua conservao, da ampliao de problemas antigos e do surgimento de novos problemas ambientais, antes pouco percebidos socialmente ou negligenciados em face da abundncia de recursos naturais pelo Pas. De qualquer modo, esse modelo centralizador e de escassa participao social plantou as bases da organizao do Estado para a gesto dos recursos hdricos, propiciou o desenvolvimento de uma massa crtica de profissionais de alta qualidade, consolidou estruturas de capacitao e desenvolvimento tecnolgico e gerou um acervo de conhecimentos e de informaes fundamentais para o planejamento estratgico do setor. A emergncia da questo ambiental a partir dos anos 70, a difuso dos princpios do desenvolvimento sustentvel nos 80 e 90 e a constatao do escasseamento progressivo do recurso gua em escala planetria levaram o Brasil a realizar uma reviso completa das estratgias e do aparelho governamental voltados para a gesto integrada dos recursos hdricos. So marcos dessa mudana fundamental: a insero na Constituio Federal de 1988, dentre as competncias da Unio, da obrigao de instituir-se um sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos; a regulamentao e a institucionalizao do prprio Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos SINGREH, com seu arranjo administrativo, e seus instrumentos de gesto (Lei no 9.433/97); a criao da Agncia Nacional de guas, entidade federal de implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e de coordenao do SINGREH e o lanamento, em 2006, do Plano Nacional de Recursos Hdricos que, alm de atender ao compromisso internacional do Brasil com as Metas do Milnio, com o estabelecimento de aes e programas at o ano 2020, representa um importante instrumento de governana. A Agncia Nacional de guas, por seus dirigentes, sente-se amplamente recompensada do esforo empregado na produo deste GEO Brasil Recursos Hdricos, resultado de uma parceria bem sucedida que envolveu a prpria Agncia, o Ministrio do Meio Ambiente e o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente PNUMA. Este documento - especialmente oportuno ao se comemorar o 10 aniversrio da Lei no 9.433/97 - amplia a visibilidade internacional da gesto dos recursos hdricos no Brasil e, com suas anlises e propostas, certamente contribuir para a plena implantao do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos, tornando-o mais descentralizado e participativo, portanto mais transparente, democrtico e socialmente eficaz.
Jos Machado Diretor-Presidente da Agncia Nacional de guas
Foto: Zig Koch/Ecotrpica
Apresentao
Um aspecto marcante do nosso tempo a crescente presso sobre ecossistemas como florestas, reas midas e solos, responsvel por desencadear mudanas amplas e sem precedentes nos sistemas de suporte vida da Terra. Solues inovadoras so necessrias para desafios complexos. Uma das principais respostas do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) para tais desafios o processo GEO (Global Environmental Outlook). Trata-se de uma abordagem abrangente e integrada de anlise, registro e avaliao das condies ambientais relacionadas a determinado espao geogrfico ou tema, que permite operar nas mais variadas escalas, da municipal global. Um aspecto central do GEO o apoio a tomadores de deciso ao redor do mundo, por meio do fornecimento da melhor, mais atualizada e confivel informao disponvel, capaz de fomentar a elaborao de polticas pblicas integradas e sustentveis. O processo GEO, alm de estar em constante evoluo, tambm uma plataforma adaptvel e verstil, que pode ser aplicada s necessidades especficas de cada unidade geogrfica considerada. O Brasil tem adotado o processo GEO, associandose ao seu desenvolvimento, e utilizando seus resultados para construir uma base de conhecimento e capacidade de gesto ambiental sustentvel. o que evidencia este novo informe, o GEO Brasil, que foi produzido pelo Ministrio do Meio Ambiente do Brasil, pela Agncia Nacional de gua (ANA) e por um conjunto expressivo de instituies e especialistas brasileiros em parceria com o escritrio brasileiro do PNUMA e com o apoio tcnico da Diviso de Avaliaes e Alerta Antecipado do PNUMA (DEWA-LAC). Este o primeiro de uma srie de relatrios temticos sobre o estado e as perspectivas do meio ambiente no Brasil. Esta srie d seqncia e atualiza o trabalho iniciado com o GEO Brasil I, lanado na Conferncia Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentvel realizada em Johannesburgo, em 2002. A opo de dar continuidade ao processo GEO na forma de uma srie de relatrios sobre o Brasil, com foco em gesto ambiental, reconhece no apenas a diversidade e a extenso do pas, mas tambm que o Brasil rene as condies polticas, tcnicas e institucionais necessrias para avanar na administrao efetiva de seus recursos naturais. O foco na gesto de recursos hdricos - talvez o recurso mais vital e estratgico para um futuro sustentvel reflete a importncia do tema, a magnitude dos recursos existentes e a complexidade da gesto destes recursos num pas como Brasil seja pelo seu tamanho continental, seja pelo fato de ser possuidor de um dos maiores patrimnios hdricos disponveis no mundo. Outra caracterstica indita deste trabalho que ele vai alm da anlise do estado, da disponibilidade e qualidade dos recursos hdricos, e inclui a construo de cenrios que projetam as perspectivas futuras para o ano 2020. O relatrio aprofunda a anlise das questes de planejamento e instrumentos de gesto em uso no pas; alm disso, trata dos aspectos de gesto participativa e instrumentos econmicos de maneira a oferecer recomendaes para torn-los ferramentas cada vez mais efetivas na construo de polticas voltadas conservao e manejo sustentvel das guas no Brasil. Este relatrio considera efetivamente a importncia da gua em seu espectro mais amplo e como insumo para inmeras atividades econmicas, variando de suporte vital para a vasta biodiversidade do pas at seu uso para melhorar a qualidade de vida e permitir o desenvolvimento em todos os nveis. Alm de ser o primeiro pas latino-americano a elaborar seu Plano Nacional de Recursos Hdricos, o Brasil possui hoje instituies ambientais maduras e uma capacidade instalada altura dos desafios enfrentados. Isso coloca o pas em condies de avanar sistematicamente no cumprimento das Metas do Desenvolvimento do Milnio, particularmente aquelas fundamentais para o combate pobreza e a ampliao do acesso gua potvel e ao saneamento. A gua no somente um recurso crtico em termos de segurana humana e ambiental, mas oferece tambm grandes oportunidades para novos avanos em termos de desenvolvimento sustentvel. Assim, como no caso dos demais temas que sero abordados pela srie GEO Brasil e consolidados no relatrio GEO Brasil II, espera-se, com este relatrio, oferecer os subsdios para que o Brasil possa alcanar plenamente suas necessidades de desenvolvimento sustentvel.
Achim Steiner Diretor Executivo do PNUMA
Pantanal/MS Foto: Arquivo TDA
Sumrio
Apresentao Introduo PARTE I: Aspectos conjunturais e os recursos hdricos no Brasil I.1. ontexto geogrfico e ambiental C I.2. ontexto socioeconmico C I.3. ontexto das relaes internacionais C PARTE II: Panorama geral dos recursos hdricos no Brasil II.1. Regies hidrogrficas do Brasil II.2. Bases territoriais para a gesto dos recursos hdricos II.3. Presses e impactos sobre os recursos hdricos no Brasil PARTE III: Gesto dos recursos hdricos no Brasil: evoluo e estado de arte III.1. O enfrentamento dos problemas de recursos hdricos no Brasil: perspectiva histrica e enfoques com o predomnio setorial III.2. Fatos e dinmica recente do sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos III.3. Fundamentos, conceitos e caractersticas do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos PARTE IV: Deficincias, problemas e estratgias na implementao do SINGREH IV.1. O contexto de avanos obtidos pela gesto dos recursos hdricos no Brasil I V. 2. Deficincias especficas da gesto de recursos hdricos nas unidades federadas I V. 3. Problemas estruturais na implementao do SINGREH I V. 4. Debates sobre estratgias aplicadas na implementao do SINGREH PARTE V: Cenrios prospectivos dos recursos hdricos no Brasil V. 1. Aspectos metodolgicos V. 2. Variao dos principais usos setoriais em cada cenrio V. 3. Algumas concluses sobre os resultados dos cenrios prospectivos PARTE VI: Proposta para um futuro sustentvel dos Recursos Hdricos no Brasil I.1. Consideraes iniciais V V I. 2. Elementos norteadores para uma estratgia nacional V I. 3. Recomendaes e propostas para novos avanos da gesto integrada dos recursos hdricos no Brasil Anexos I. Marco conceitual do Processo GEO II. Notas sobre a Srie GEO Brasil III. Reunies internacionais sobre meio ambiente, gua e suas principais concluses IV. Dados sobre instrumentos de gesto de recursos hdricos Referncias 9 21 23 24 28 30 33 34 50 57 71 72 94 105 171 172 175 179 194 207 208 211 219 223 224 226 235 241 242 244 245 250 261
Boxes
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. Sobre o Mapa de Gesto dos recursos hdricos Vulnerabilidade climtica e antrpica dos recursos hdricos da Bacia Amaznica Do esgotamento do PLANASA at a recente aprovao da nova poltica nacional do setor de saneamento Avanos no controle de problemas ambientais sobre os recursos hdricos O Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) Fundamentos, objetivos e diretrizes gerais de ao da Lei Nacional n 9.433/97 Reforma do aparelho de Estado e a implementao do SINGREH Integrao entre enquadramento, outorga e licenciamento Ambiental Integrao entre sistemas de informao SINIMA e SNIRH gua para ecossistemas Prmio Hidrograma Ecolgico Respostas para eventos crticos variveis externas ao sistema de gesto Outorga do Sistema Cantareira As experincias de cobrana nas bacias do rio Paraba do Sul e dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia Plano da Bacia do Rio So Francisco A linha de trabalho do Programa Despoluio de Bacias Hidrogrficas (PRODES) Uma estratgia institucional alternativa Cenrios mundiais Cenrios nacionais Caractersticas dos cenrios nacionais de recursos hdricos Mudanas climticas 55 59 84 88 99 105 114 127 131 138 139 150 155 168 197 203 208 208 209 220
Entrevistas
Paulo R. Haddad (Professor e Ex-Ministro de Estado do Planejamento e da Fazenda) Fbio Feldmann (Ex-deputado federal e primeiro relator da Lei Nacional n 9.433/97) Jerson Kelman (Ex-Diretor Presidente da ANA e atual Diretor Presidente da ANEEL) Ninon Machado de Faria Leme Franco (Instituto Ipanema, representante da sociedade no Conselho Nacional de Recursos Hdricos) Lupercio Ziroldo Antonio (Coordenador do Frum Nacional de Comits de Bacias Hidrogrficas) Hyprides Macedo (Secretrio de Infra-Estrutura Hdrica do Ministrio da Integrao Nacional) Rubem La Laina Porto (Professor da USP Escola Politcnica e Consultor em Recursos Hdricos) Joo Bosco Senra (Secretrio Nacional de Recursos Hdricos) Joo Climaco Soares de Mendona Filho (Representante da sociedade civil no Conselho Nacional de Recursos Hdricos) John Briscoe (Diretor do Banco Mundial no Brasil) Andr Trigueiro (Jornalista especializado em questes do meio ambiente) 69 96 102 110 113 116 119 161 195 205 237
Mapas
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. Biomas Continentais Brasileiros As 12 regies hidrogrficas e a diviso poltico administrativa do Brasil Sistemas aqferos brasileiros e estimativas de suas reservas explotveis Sntese histrica das legislaes estaduais de recursos hdricos Estaes de Qualidade de gua da Rede Hidrometeorolgica Nacional Nvel de Implementao do monitoramento da qualidade de gua nos estados Bacias que possuem Corpos dgua Federais Enquadrados e a Legislao Aplicada Corpos hdricos estaduais enquadrados e legislao aplicada Estgio de implementao dos planos estaduais de recursos hdricos reas geogrficas de atuao de instncias decisrias da bacia do rio Paraba do Sul Distribuio da gua doce superficial no mundo Distribuio da gua doce superficial no continente americano Superfcie (1.000 km2) Populao (mil habitantes) Densidade demogrfica (hab./km2) Taxa de urbanizao (%) Vazes mdias Vazes especficas Disponibilidades hdricas com permanncia de 95% Disponibilidades hdricas especficas, com permanncia de 95% Reservas subterrneas explotveis (m3/s) Reservas subterrneas explotveis especficas (l/s/km2) Retirada total de gua (m3/s) Retirada total de gua porcentagem da disponibilidade com 95% de garantia Retirada total de gua porcentagem da vazo mdia Retirada total de gua por rea (l/s km2) Retirada total de gua por habitante (l/hab./dia) Demanda humana urbana (m3/s) 26 34 38 98 137 140 151 152 164 183 27 27 35 35 35 35 39 39 39 39 39 39 41 41 41 41 41 44
Grficos
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18.
19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35.
Demanda humana rural (m3/s) Demanda industrial (m3/s) Demanda de irrigao (m3/s) Demanda animal (m3/s) Distribuio dos usos da gua nas regies ndices de atividade econmica baseada no uso da gua Cobertura de servios de saneamento bsico nas reas urbanas das regies hidrogrficas brasileiras Carga de DBO5 (t DBO5/dia) Carga de DBO5 por disponibilidade de gua com garantia de 95% (g DBO5/m3) Relao entre a Carga de DBO5 e a Vazo Mdia (g DBO5/m3) Crescimento das reas irrigadas no Brasil Nmero de outorgas emitidas pela Unio (ANA), pelos estados e pelo Distrito Federal Participao da Unio, dos estados e do Distrito Federal no nmero de outorgas emitidas Vazes Totais Outorgadas para Captao pela ANA, pelos Estados e pelo Distrito Federal Vazes outorgadas pela ANA, pelos estados e pelo Distrito Federal para captao e lanamento Vazes outorgadas por finalidade de uso Investimentos em esgotamento sanitrio at 2020 para alcance da meta de universalizao dos servios por regio hidrogrfica
44 44 44 44 45 46 47 48 48 48 86 145 145 146 146 147 216
Figuras
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. Contextualizao da gesto de recursos hdricos Estrutura geral do SINGREH Vazes outorgadas para captao por regio hidrogrfica Vazes outorgadas por setor e por regio hidrogrfica Nveis de agregao de informaes do PNRH. (A) Brasil, (B) Diviso Hidrogrfica Nacional e (C) 56 unidades de planejamento Articulao entre Instncias Locais e a Totalidade da Bacia Hidrogrfica A Gesto Integrada dos Recursos Hdricos Atores, habilitaes e espaos institucionais Passos a seguir em processos decisrios da gesto de recursos hdricos Inverso na ordem dos processos decisrios Anlise Morfolgica da Convergncia dos Cenrios Mundiais e Nacionais nos Cenrios de Recursos Hdricos 50 112 147 148 158 184 188 201 201 202 211
Tabelas
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. Informaes bsicas sobre as regies hidrogrficas brasileiras Parmetros hidrolgicos das regies hidrogrficas brasileiras Retirada de gua nas regies hidrogrficas brasileiras Usos de gua nas regies hidrogrficas brasileiras Cobertura de servios de abastecimento de gua e coleta de esgotos urbanos Carga de poluio domstica nas regies hidrogrficas brasileiras (DBO5/dia) Fontes da matriz de gerao de energia eltrica do Brasil Projees para a irrigao em 2020, por regio hidrogrfica e por cenrios (1.000 hectares) Expanso da gerao de energia hidreltrica por regio hidrogrfica e por cenrios (MW) Expanso das hidrovias por regio hidrogrfica e por cenrios Investimentos em sistemas de gua e esgotos at 2020, para alcance da meta de universalizao dos servios por regio hidrogrfica (em milhes de reais) 36 37 40 43 46 47 79 213 214 215 216
Matriz
1. Proposta de tipologia para sistemas institucionais e para instrumentos de gesto, segundo escalas crescentes de gravidade e complexidade de problemas 54
Quadros
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. Instncias do SINGREH e respectivas competncias bsicas Tipologia de atores sociais participantes do SINGREH Classes de uso CONAMA Instrumentos de gesto de recursos hdricos nas Unidades Federadas Informaes gerais sobre os sistemas de outorga Critrios adotados para outorga de captao de guas superficiais Situao atual do enquadramento dos corpos de gua dos estados Estrutura de programas do PNRH Programas e Subprogramas do PNRH Variveis de avaliao (base line) aplicadas pelo PROGUA Nacional Resumo da variao dos principais usos setoriais de gua por regio hidrogrfica e por cenrios 108 109 124 133 142 143 152 162 163 175 221
Lista de Siglas
ABEMA Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente ABRH Associao Brasileira de Recursos Hdricos AGEVAP Associao Pr-Gesto das guas da Bacia do Rio Paraba do Sul AGHIR Agncia das Bacias do Alto Iguau e Alto Ribeira AMFORP American and Foreign Power Company ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica BNH Banco Nacional da Habitao BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BIRD Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento C&C Comando e Controle CAESB Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito Federal CBERS Satlite Sino Brasileiro de Recursos Hdricos CBHSF Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco CDES Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social CEEIBH Comit Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas CEEIVASF Comit Especial de Estudos Integrados do Rio So Francisco CEIVAP Comit da Bacia do Rio Paraba do Sul CERH Conselho Estadual de Recursos Hdricos CERS Comisses Executivas Nacionais CETEC Fundao Centro Tecnolgico de Minas Gerais CETESB Companhia Estadual de Tecnologias de Saneamento Ambiental CHESF Companhia Hidreltrica do So Francisco CNARH Cadastro Nacional de Usurios de Recursos Hdricos CNBB Conferncia Nacional dos Bispos de Braslia CNRH Conselho Nacional de Recursos Hdricos CODEVASF Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e Parnaba COGERH Companhia de Agenciamento de Recursos Hdricos CONABIO Conselho Nacional de Biodiversidade CONAFLOR Conselho Nacional de Florestas CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMAZ Conselho Nacional da Amaznia CONSRCIO PCJ Consrcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia COPAM Conselho de Poltica Ambiental CORHI Comit Coordenador do Plano Estadual de Recursos Hdricos CORSAN Companhia de Saneamento do Rio Grande do Sul COPPE Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps Graduao e Pesquisa de Engenharia CPRH Agncia Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos CPTEC/INPE Centro de Previso do Tempo e Estudos Climticos CRA Centro de Recursos Ambientais CTs Cmaras Tcnicas CTIL Cmara Tcnica Institucional e Legal CT HIDRO Fundo Setorial de Recursos Hdricos CT PNRH Cmara Tcnicas do Plano Nacional de Recursos Hdricos CTPOAR Cmara Tcnica de Integrao de Procedimentos, Aes de Outorga e Aes Reguladoras DAI Diretoria de Articulao Institucional DAEE Departamento de guas e Energia Eltrica DASP Departamento de Administrao e Servio Pblico DIGET Diretoria de Gesto Estratgica DMAE Departamento Municipal de guas e Esgotos DNAEE Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica DNOCS Departamento Nacional de Obras Conta as Secas DNOS Departamento Nacional de Obras de Saneamento DNPM Departamento Nacional de Produo Mineral EIA Estudo de Impacto Ambiental ELETROBRS Centrais Eltricas Brasileiras EPE Empresa de Pesquisa Energtica ESWM Ecologically Sustainable Water Management ETA Estao de Tratamento de gua ETEs Estaes de Tratamento de Esgoto FCEI Formulrio de Caracterizao do Empreendimento Integrado FEAM Fundao Estadual do Meio Ambiente FEHIDRO Fundao Estadual de Recursos Hdricos FEEMA Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente FEMA Fundao Estadual de Meio Ambiente FEPAM Fundao Estadual de Proteo Ambiental Henrique Luis Roessier FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGV Fundao Getlio Vargas FOBI Formulrio de Orientao Bsica Integrado FND Fundo Nacional de Desenvolvimento FONASC-CBH Frum Nacional das Associaes da Sociedade Civil FUNCEME Fundao Cearense de Metereologia e Recursos Hdricos FURNAS Furnas Centrais Eltricas
GEF Global Environment Facilities GEO Global Environment Outlook GIRH Gesto Integrada de Recursos Hdricos GTCE Grupo Tcnico de Coordenao e Elaborao do Plano GWP Global Water Partnership HIDRO Banco de Dados da ANA IAP Instituto Ambiental do Paran IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IEF Instituto Estadual de Florestas IGAM Instituto Mineiro de Gesto das guas IMAP Instituto Estadual de Meio Ambiente Pantanal INMET Instituto Nacional de Meteorologia INPE Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais IOCS Inspetoria de Obras Contra as Secas IPAAM Instituto de Proteo Ambiental do Amazonas IPCC Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas IPEA Instituto de Pesquisas Econmicas e Sociais LDO Lei de Diretrizes Oramentrias LIGHT Light Servios de Eletricidade S/A LIO Licena de Instalao e Operao LP Licena Prvia MINTER Ministrio do Interior MMA Ministrio do Meio Ambiente OEA Organizao dos Estados Americanos OGU Oramento Geral da Unio OMM Organizao Mundial de Metereologia ONGs Organizaes No Governamentais OS Organizaes Sociais OSCIP Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico PBHSF Plano Decenal de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica do So Francisco PCDs Plataforma de Coleta de Dados PERHs Planos Estaduais de Recursos Hdricos PGRG Programa de Gesto de Recursos Hdricos da Bahia PIB Produto Interno Bruto PLANASA Plano Nacional de Saneamento PNMA II Programa das Nacional do Meio Ambiente PNRH Plano Nacional de Recursos Hdricos PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUMA Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente PNUMA/ROLAC Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente Oficina Regional para a Amrica Latina e Caribe PPA Plano Plurianual PROGUA Programa Nacional de Desenvolvimento dos Recursos Hdricos PRODES Programa de Despoluio de Bacias Hidrogrficas PROGERIRH Programa de Gesto Integrada de Recursos Hdricos do Estado do Cear PUA Plano de Utilizao da gua na Minerao RIMA Relatrio de Impacto Ambiental RMSP Regio Metropolitana de So Paulo SEAMA Secretaria de Estado para Assuntos de Meio Ambiente SECTMA Secretaria de Cincia Tecnologia e Meio Ambiente SEMA Secretaria Especial do Meio Ambiente SEMAD Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel SEMARH Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hdricos SEP Situaes Especiais de Planejamento SEPLANTEC Secretaria de Planejamento do Estado da Bahia SERHS Secretaria de Estado de Energia, Recursos Hdricos e Saneamento SERHID Secretaria de Estado dos Recursos Hdricos SESP Servio Especial de Sade Pblica SIAM Sistema Integrado de Informaes Ambientais SIGRHI Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos SINGREH Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos SINIMA Sistema Nacional de Informaes sobre o Meio Ambiente SISNAMA Sistema Nacional de Meio Ambiente SMA Secretaria de Estado do Meio Ambiente SRH Secretaria de Recursos Hdricos SUDEMA Superintendncia de Administrao do Meio Ambiente SUDENE Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste SUDERHSA Superintendncia de Recursos Hdricos e Saneamento Ambiental SUREHMA Superintendncia de Recursos Hdricos e Meio Ambiente UEDs Unidades Executivas Descentralizadas UGRHs Unidades Gestoras de Recursos Hdricos UNESCO Organizao das Naes Unidas para a Educao Cincia e Cultura
Introduo
O Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente PNUMA conduz, desde 1995, um projeto global de avaliaes ambientais denominado GEO (Global Environment Outlook) que abordam diversos escopos geogrficos e temticos ligados a essa matria. No Brasil, este processo vem se desenvolvendo no mbito do Sistema Nacional de Informaes sobre Meio Ambiente (SINIMA) sob a forma de uma Srie Temtica que busca disponibilizar informaes consistentes e anlises integradas que instrumentalizem os tomadores de deciso e permitam o aperfeioamento contnuo da gesto ambiental no pas. O relatrio GEO Brasil: Recursos Hdricos o primeiro da Srie GEO Brasil e se prope a contribuir, dentro das possibilidades abertas pela metodologia GEO, para uma avaliao compreensiva e integrada dos conceitos e fundamentos, do aparato organizacional e legal e dos instrumentos de gesto das guas que integram o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos (SINGREH). O lanamento deste documento adquire um significado especial neste ano em que se comemora os 10 anos da promulgao da Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997 a Lei Nacional das guas do Brasil. A metodologia GEO, apresentada com maiores detalhes nos Anexos I e II, se estrutura a partir de uma seqncia de avaliaes: as trs primeiras (Estado, Presso e Impactos) se orientam para identificao da natureza dos problemas que devem ser enfrentados; as trs ltimas (Respostas, Cenrios e Propostas) se destinam a articular um processo continuado de aprimoramento das solues com vistas sustentabilidade do meio ambiente em geral e dos recursos hdricos em particular. Assim, na Parte I deste relatrio apresenta-se um panorama geral do Brasil, incluindo aspectos geogrficos, ambientais, socioeconmicos e compromissos e relaes internacionais afetas ao meio ambiente e aos recursos hdricos. A Parte II aborda as caractersticas genricas das doze regies hidrogrficas do pas, foco de estudos conduzidos no mbito do Plano Nacional de Recursos Hdricos (aprovado em janeiro de 2006). Contempla, ainda, outras perspectivas de recortes espaciais, que extrapolam aspectos meramente hidrolgicos para identificar no s a tipologia dos problemas de gesto de recursos hdricos como tambm seus vetores e sua dinmica. Baseada na seqncia inicial de caracterizao e anlise dos problemas detectados, a Parte III resgata a evoluo histrica das respostas institucionais e da estrutura legal estabelecida pelo pas para o enfrentamento dos problemas e impactos que afetam as guas no Brasil. Esse histrico de respostas institucionais pautado, inicialmente, pela viso predominante dos usos setoriais do recurso gua gerao de energia eltrica, irrigao, saneamento e navegao at a introduo da legislao ambiental, no incio dos anos 1980, e, posteriormente, pela adoo na dcada de 1990 de enfoque mais integrado para a gesto de recursos hdricos. Encerram a Parte III uma descrio dos conceitos e fundamentos que orientam a atual Poltica Nacional de Recursos Hdricos, do sistema institucional (SINGREH), dos demais instrumentos previstos na Lei n 9.433/97, alm de abordagens especficas e registro de avanos da gesto dos recursos hdricos nas diversas Unidades da Federao. No entendimento de que as respostas desenvolvidas pelo pas no constituem solues estticas e definitivas, mas devem caracterizar um processo sujeito a contnuos aprimoramentos e correes de rumo, a Parte IV analisa deficincias especficas constatadas na implementao do Sistema nas esferas da Unio e dos estados federados. A anlise aborda problemas estruturais que podem afetar a implementao adequada do Sistema, e apresenta com um enfoque de um ponto construtivo, algumas consideraes crticas sobre as estratgias institucionais adotadas. A Parte V deste GEO Brasil: Recursos Hdricos trata de cenrios prospectivos com vistas a conferir sustentabilidade futura ao sistema de gesto. Adotamse aqui os trs cenrios utilizados na elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos aprovado, em janeiro de 2006, pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos. O alinhamento metodolgico entre os cen-
rios do referido plano e as propostas e recomendaes apresentadas na Parte VI confere maior racionalidade, complementaridade e detalhamento s medidas propostas para o aperfeioamento do Sistema. Em suma, a partir dos insumos obtidos na avaliao do estado, das presses e dos impactos que afe-
tam os recursos hdricos, na abordagem crtica das respostas histricas e atuais traadas pelo pas e na construo de diretrizes oriundas dos cenrios prospectivos, foi possvel sistematizar o presente relatrio na expectativa de que constitua um relevante instrumento de apoio governana e gesto sustentvel dos recursos hdricos no Brasil.
Parte I
Aspectos conjunturais e os recursos hdricos no Brasil
Recife/PE Foto: Arquivo TDA
GEO Brasil | Recursos Hdricos | Componente da srie de relatrios sobre o estado e perspectivas do meio ambiente no Brasil
I.1 Contexto geogrfico e ambiental

I.1.1 Localizao
O Brasil um pas com extenses continentais (8.514.876,599km2): ocupa a quinta posio em rea geogrfica total (20,8% do territrio das Amricas e 47,7% da Amrica do Sul), sendo superado apenas, sob este aspecto, pela Rssia, Canad, China e Estados Unidos da Amrica. Banhado a leste pelo Oceano Atlntico, possui vrias ilhas ocenicas, destacandose as de Fernando de Noronha, Abrolhos e Trindade. Ao norte, a oeste e ao sul, limita-se com todos os pases do continente sul-americano, exceto com o Chile e o Equador. O pas est dividido em 27 Unidades Federativas (26 estados e o Distrito Federal). frias originrias da massa polar atlntica podem provocar geadas. A faixa litornea que vai do Rio Grande do Norte ao Paran sofre atuao do clima tropical atlntico. As temperaturas variam entre 18C e 26C, com amplitudes trmicas crescentes conforme avana para o sul. As chuvas registram cerca de 1.500mm/ano. No litoral Nordeste, as chuvas intensificam-se no outono e no inverno. Mais ao sul, so mais fortes no vero. O clima semi-rido abrange a regio conhecida como serto nordestino. um tipo de clima tropical, portanto quente quando prximo ao rido (seco), com mdia anual de pluviosidade inferior a 1.000mm. As chuvas concentram-se num curto perodo, geralmente trs meses ao ano, o que leva s secas do Nordeste, os longos perodos de estiagem. O clima subtropical predomina ao sul do Trpico de Capricrnio, compreendendo parte de So Paulo, Paran e Mato Grosso do Sul e os Estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul. Abrange a poro do territrio nacional localizada ao sul do Trpico de Capricrnio, conhecida como Brasil Meridional. No inverno, comum a penetrao de frentes de origem polar. O ndice mdio anual de pluviosidade supera 1.500mm, com chuvas bem distribudas durante o ano. A amplitude trmica anual a mais elevada do pas. Observa-se a ocorrncia de vero quente e inverno com baixas temperaturas, s vezes com nevascas ocasionais.
I.1.2 Clima
Cerca de 92% do territrio brasileiro est localizado na zona intertropical. Esse fato e as baixas altitudes do relevo explicam a predominncia de climas quentes, com mdias de temperatura superiores a 20C. Os tipos de clima presentes no Brasil so: equatorial, tropical, tropical de altitude, tropical atlntico, semirido e subtropical. O clima equatorial domina a regio amaznica e caracteriza-se por temperaturas mdias anuais entre 24C e 26C. As temperaturas mdias mximas oscilam entre 32C e 40C, e a amplitude trmica anual (diferena entre a temperatura mxima e a mnima) pequena. As chuvas so abundantes (mais de 2.500 mm/ano) e regulares, causadas pela ao de massas de ar equatoriais. Trata-se, portanto, de um clima quente e mido. Extensas reas do planalto central e das Regies Nordeste e Sudeste so dominadas pelo clima tropical. Nelas, o vero quente e mido, e o inverno, frio e seco. As temperaturas mdias situam-se entre 20C e 28C, com amplitude trmica anual de at 7C. As chuvas variam de 1.000 a 1.500mm/ano. O clima tropical de altitude predomina nas partes altas do Planalto Atlntico do Sudeste, estendendo-se pelo norte do Paran e sul do Mato Grosso do Sul. Apresenta temperaturas mdias entre 18C e 22C e amplitude trmica anual entre 7C e 9C. O comportamento pluviomtrico igual ao do clima tropical. As chuvas de vero so mais intensas por causa da massa de ar tropical atlntica. No inverno, as frentes
I.1.3 Relevo
As altitudes do relevo brasileiro so, em geral, modestas. Apenas um ponto do pas ultrapassa os trs mil metros de altitude: o Pico da Neblina, com 3.014m, prximo fronteira com a Venezuela. De modo geral, o territrio brasileiro constitudo de estruturas geolgicas muito antigas, apresentando tambm bacias de sedimentao recente. Essas bacias datam do Tercirio e do Quaternrio (Cenozico - 70 milhes de anos) e correspondem aos terrenos do Pantanal mato-grossense, parte da bacia Amaznica e trechos do litoral nordeste e sul do pas. O restante do territrio tem idades geolgicas que vo do Paleozico ao Mesozico (entre um bilho e 140 milhes de anos), para as grandes
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Parte I | Aspectos conjunturais e os recursos hdricos no Brasil
reas sedimentares, e ao Pr-Cambriano (acima de 1 bilho de anos), para os terrenos cristalinos. As estruturas e as formaes rochosas so antigas, mas as formas de relevo so recentes, decorrentes do desgaste erosivo. Grande parte das rochas e das estruturas do relevo brasileiro so anteriores atual configurao do continente sul-americano, que passou a ter o formato atual depois do levantamento da Cordilheira dos Andes, a partir do Mesozico. Podemos identificar trs grandes unidades geomorfolgicas que refletem sua gnese: os planaltos, as plancies e as depresses.
Unidades de planaltos
Planaltos em bacias sedimentares: so limitados por depresses perifricas ou marginais e caracterizamse por apresentar relevos escarpados, representados por frentes de cuestas (borda escarpada e reverso suave). Nessa categoria esto os planaltos da Amaznia Oriental, os planaltos e as chapadas de bacia do Parnaba e os planaltos e as chapadas da bacia do Paran. Planaltos em intruses e coberturas residuais de plataforma: constituem o resultado de ciclos erosivos variados, caracterizando-se por uma srie de morros e serras isoladas, relacionados a intruses granticas, derrames vulcnicos antigos e dobramentos pr-cambrianos, exceo do planalto e da Chapada dos Parecis, que datam do Cretceo (mais de 70 milhes de anos). Nesta categoria destacam-se os planaltos residuais norte-amaznicos, os planaltos residuais sul-amaznicos e o planalto e a chapada dos Parecis. Planaltos em ncleos cristalinos arqueados: estas categorias esto representadas pelo planalto da Borborema e pelo planalto sul-rio-grandense. Ambos fazem parte do cinturo orognico da faixa Atlntica. Planalto em cintures orognicos: ocorrem nas faixas de orogenia (movimento geolgico de formao de montanhas) antiga e se constituem de relevos residuais apoiados em rochas geralmente metamrficas, associadas a intrusivas. Esses planaltos situam-se em reas de estruturas dobradas que abrangem os cintures Paraguai-Araguaia, Braslia e Atlntico. Nesses planaltos localizam-se inmeras serras, geralmente associadas a resduos de estru-
turas intensamente dobradas e erodidas. Nessa categoria destacam-se: a) os planaltos e as serras do Atlntico Leste-Sudeste, associados ao cinturo do Atlntico, sobressaindo as serras do Mar, da Mantiqueira e do Espinhao e fossas tectnicas, como o vale do Paraba do Sul; b) os planaltos e as serras de Gois-Minas, que esto ligadas faixa de dobramento do cinturo de Braslia, destacando-se as serras da Canastra e Dourada, entre outras; c) serras residuais do alto-Paraguai que fazem parte do chamado cinturo orognico Paraguai-Araguaia, com dois setores, um ao sul e outro ao norte do Pantanal mato-grossense, com as denominaes locais de serra da Bodoquena e Provncia Serrana, respectivamente.
Unidades de plancies
Correspondem geneticamente s reas predominantemente planas decorrentes da deposio de sedimentos recentes de origem fluvial, marinha ou lacustre. Esto geralmente associadas aos depsitos quaternrios, principalmente holocnicos (de 20 mil anos atrs). Nessa categoria pode-se destacar as plancies do rio Amazonas, onde se situa a ilha de Maraj, a do Araguaia, com a ilha do Bananal, do Guapor, do Pantanal do rio Paraguai ou mato-grossense, alm das plancies das lagoas dos Patos e Mirim e as vrias outras pequenas plancies e tabuleiros ao longo do litoral brasileiro.
Unidades de depresses
As depresses brasileiras, excetuada a amaznica ocidental, caracterizam-se por terem sido originadas por processos erosivos. Essas depresses caracterizam - se ainda por possuir estruturas bastante diferenciadas, conseqncia das vrias fases erosivas dos perodos geolgicos. Pode-se enumerar as vrias depresses do territrio brasileiro: a) depresso amaznica ocidental; b) depresses marginais amaznicas; c) depresso marginal norte-amaznica; d) depresso marginal sul-amaznica; e) depresso do Araguaia; f) depresso cuiabana; g) depresses do Alto-Paraguai e Guapor; h) depresso do Miranda; i) depresso do Tocantins; j) depresso sertaneja do So Francisco; l) depresso da borda leste da bacia do Paran; e m) depresso perifrica central ou sulrio-grandense.
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I.1.4 Biomas
O Brasil apresenta seis biomas continentais - Amaznia, Cerrado, Caatinga, Mata Atlntica, Pantanal e Pampa. Essa classificao, definida pelo Instituto Brasileiro Geografia e Estatstica IBGE, conceitua como bioma um conjunto de vida (vegetal e animal) constitudo pelo agrupamento de tipos de vegetao contguos e identificveis em escala regional, com condies geoclimticas similares e histria compartilhada de mudanas, o que resulta em uma diversidade biolgica prpria. Maior reserva de diversidade biolgica do mundo, a Amaznia tambm o maior bioma brasileiro em extenso e ocupa quase metade do territrio nacional (49,29%). A bacia amaznica ocupa 2/5 da Amrica do Sul e 5% da superfcie terrestre. Sua rea, de aproximadamente 6,5 milhes de quilmetros quadrados, abriga a maior rede hidrogrfica do planeta, que escoa cerca de 1/5 do volume de gua doce do mundo. Sessenta por cento da bacia amaznica encontra-se em territrio brasileiro, onde o bioma Amaznia ocupa a totalidade de cinco Unidades da Federao (Acre, Amap, Amazonas, Par e Roraima), grande parte de Rondnia (98,8%), mais da metade de Mato Grosso (54%), alm de parte de Maranho (34%) e Tocantins (9%). O bioma Mata Atlntica localiza-se na poro litornea do pas desde o Nordeste at o Sul, estendendo-se mais para o interior do Sudeste, particularmente em So Paulo. Por se localizar prximo ao litoral, o bioma mais ameaado pela ocupao desde a poca colonial, razo por que abriga as maiores densidades demogrficas do pas. O bioma Cerrado ocupa a totalidade do Distrito Federal, mais da metade dos Estados de Gois (97%),
Mapa 1: Biomas continentais brasileiros Biomas Amaznia
Bioma Amaznia Bioma Caatinga Bioma Pantanal Bioma Cerrado Bioma Mata Atlntica Bioma Pampa
Maranho (65%), Mato Grosso do Sul (61%), Minas Gerais (57%) e Tocantins (91%), alm de pores de outros seis estados. o segundo maior bioma brasileiro e encontra-se bastante ameaado pela franca expanso agrcola, assim como pelo processo de urbanizao. Uma das particularidades desse bioma que, apesar de apresentar uma vegetao de dorcel mais baixo, dependendo de suas variaes, com rvores tortas, troncos e galhos revestidos por uma camada mais grossa e seca, ocorre em regio rica em gua subterrnea, portanto a aparncia das rvores e dos arbustos mais uma proteo contra as temperaturas mais elevadas e a baixa umidade relativa do ar. Est entre os biomas de maior biodiversidade brasileira. O bioma Caatinga estende-se pela totalidade do Estado do Cear (100%) e mais de metade da Bahia (54%), da Paraba (92%), de Pernambuco (83%), do Piau (63%) e do Rio Grande do Norte (95%), quase metade de Alagoas (48%) e Sergipe (49%), alm de pequenas pores de Minas Gerais (2%) e do Maranho (1%). A escassez de gua na regio de ocorrncia desse bioma faz com que a vegetao tenha aparncia bastante seca, com poucas folhas, ou, ainda, vegetao que possui capacidade de reter gua. Parte dessa vegetao tambm utilizada para saciar a sede de seres humanos e animais. O bioma Pantanal est presente em dois estados: ocupa 25% do Mato Grosso do Sul e 7% do Mato Grosso. J o bioma Pampa restringe-se ao Rio Grande do Sul e ocupa 63% do territrio do estado. Situa-se em rea de baixa altitude, portanto o perodo chuvoso na regio costuma provocar a formao de reas alagadias por causa do aumento do nvel da gua dos rios. Trata-se de rea rica em biodiversidade.
rea aproxi mada (km2) 4.196.943 2.036.448 1.110.182 844.453 176.496 150.355
% da rea do Brasil 49,29% 23,92% 13,04% 9,92% 2,07% 1,76%
Cerrados Mata Atlntica Caatinga Pampa Pantanal
Fonte: IBGE, 2005
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I.1.5 Recursos hdricos

O Brasil tem posio privilegiada no mundo, em relao disponibilidade de recursos hdricos. A vazo mdia anual dos rios em territrio brasileiro de cerca de 180 mil m3/s. Este valor corresponde a aproximadamente 12% da disponibilidade mundial de recursos hdricos, que de 1,5 milhes de m3/s
Grfico 1: Distribuio da gua doce superficial no mundo
(SHIKLOMANOV, 1998). Se forem levadas em conta as vazes oriundas em territrio estrangeiro e que ingressam no pas (Amaznica 86.321 mil m3/s; Uruguai 878 m3/s e Paraguai 595 m3/s), a vazo mdia total atinge valores da ordem de 267 mil m3/s (18% da disponibilidade mundial).
sia 32%
Austrlia e Oceania 6%
Europa 7%
Amricas 46%
Brasil 12% do Total

frica 9%
Fonte: Adaptado de UNESCO
Grfico 2: Distribuio da gua doce superficial no continente americano
Amrica do Sul 60%
Amrica do Norte 34%
Brasil 28% do Total

Amrica Central 6%
Fonte: Adaptado de UNESCO
O Brasil considerado rico em termos de vazo mdia por habitante, com cerca de 33 mil m3/hab/ ano, mas apresenta uma grande variao espacial e temporal das vazes. A Regio Hidrogrfica Amaznica, por exemplo, detm 74% dos recursos hdricos superficiais e habitada por menos de 5% da populao brasileira. A menor vazo mdia por habitante observada na regio hidrogrfica Atlntico Nordeste Oriental, com mdia inferior a 1.200 m3/hab/ano. Em algumas bacias dessa regio so registrados valores menores que 500 m3/hab/ano.
Destacam-se ainda, na condio de regies com pouca disponibilidade relativa, algumas bacias das regies hidrogrficas Atlntico Leste, Parnaba e So Francisco. Na poro semi-rida dessas regies, onde o fenmeno da seca tem repercusses mais graves, a gua um fator crtico para as populaes locais. A presena dos audes para o armazenamento de gua e regularizao das vazes dos rios intermitentes fundamental e estratgica para o abastecimento humano, dessedentao de animais, irrigao e demais usos. 27
I.2 Contexto socioeconmico

O Brasil uma Repblica Federativa, composta pela unio de 26 estados, um Distrito Federal e 5.563 municpios, regida por trs poderes (Judicirio, Executivo e Legislativo), obedecido o princpio da autonomia entre a Unio, os estados e os municpios. dades com populao superior a cem mil habitantes. No interior do Nordeste, observam-se ndices mais prximos da mdia nacional apenas em algumas regies da Bahia, especialmente no sudoeste do estado. Nas Regies Sudeste e Sul, destacam-se os Estados de So Paulo e do Rio Grande do Sul, respectivamente. A distribuio populacional do pas , por sua vez, bastante desigual, havendo concentrao da populao nas zonas litorneas, especialmente do Sudeste, da Zona da Mata nordestina e da Regio Sul. As reas de menor densidade populacional situam-se nas Regies Norte e Centro-Oeste.
I.2.1 Aspectos demogrficos

O pas abriga uma populao de 184,2 milhes de habitantes (projetada para 2005), o que corresponde a uma densidade demogrfica de 22 hab/km2. Ao longo dos ltimos anos, o crescimento demogrfico tem diminudo o ritmo, que se manteve alto at a dcada de 1960. As razes para a reduo do ritmo de crescimento demogrfico relacionam-se com a urbanizao (84,3% dos brasileiros vivem em cidades) e a industrializao, alm de incentivos reduo da natalidade. Embora a taxa de mortalidade no pas (0,8%) tenha cado bastante desde a dcada de 1940, a taxa de natalidade (2,1%) caiu ainda mais. A pirmide etria brasileira apresenta-se, como nos demais pases em desenvolvimento, larga na base e estreita no cume. A populao jovem (at 14 anos) constitui mais de um tero do total. Entretanto, nas ltimas dcadas tm aumentado o percentual de idosos e adultos e diminudo a percentagem de jovens. Essa mudana deveu-se ao aumento da expectativa de vida e diminuio das taxas de mortalidade e de natalidade. De modo geral, a maioria da populao brasileira concentra-se na faixa do territrio contgua ao litoral. Nas Regies Norte e Centro-Oeste, observa-se uma concentrao relativamente forte de pessoas apenas nas capitais dos estados. Tambm se observa forte tendncia para a formao de grandes centros urbanos, inclusive em regies mais afastadas do litoral. Segundo o censo demogrfico de 2000, dos 5.561 municpios ento existentes, apenas 31 tinham mais de 500 mil habitantes isto , quase 28% da populao brasileira , enquanto mais de 50% dos brasileiros viviam em ci-
I.2.2 Estrutura produtiva

A formao da riqueza nacional (magnitude e estrutura) e os padres de distribuio da renda so aspectos importantes no desenho de estratgias para o gerenciamento dos recursos hdricos. A primeira porque aponta para tendncias de demandas desse recurso no futuro, bem como para as polticas e as aes necessrias ao seu suprimento e conservao. Os padres de renda porque permitem aferir o grau de eqidade observado no uso social da gua, fortemente relacionado com os padres de concentrao da renda no mbito de cada sociedade.1 Segundo estimativa do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, o agronegcio representa 34% do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, 37% dos empregos, 43% das exportaes nacionais, sendo o superavitrio entre os demais setores exportadores do Brasil. A previso do Ministrio que aos atuais 62 milhes de hectares cultivados no pas se somaro outros 30 milhes de hectares nos prximos 15 anos, cedidos somente por reas de pastagem, graas ao desenvolvimento tecnolgico e ao aumento da produtividade da pecuria. O Brasil responde por trs quintos da produo industrial da economia sul-americana e participa de di-
medida que o rendimento econmico aumenta, assiste-se igualmente a um incremento da cobertura mdia, no acesso gua potvel e saneamento. Mas, mesmo os rendimentos econmicos nacionais relativamente elevados, coexistindo com padres inquos de distribuio, no garantem elevadas taxas de cobertura entre as populaes pobres. No Brasil, 20% da populao mais rica goza de um acesso a gua e saneamento em nveis amplamente comparveis aos registrados nos pases ricos. Entretanto, 20% dos mais pobres registram taxas de cobertura mais baixas do que no Vietn. O preo da gua potvel reflete um princpio de injustia muito simples: quanto mais pobre se , mais se paga. PNUD - Relatrio do Desenvolvimento Humano 2006 - A gua para l da escassez: poder, pobreza e a crise mundial da gua - Braslia, novembro de 2006, p. 51-52.
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versos blocos econmicos e fruns, como o Mercosul, o G-22 e o Grupo de Cairns. Seu desenvolvimento cientfico e tecnolgico, aliado a um parque industrial diversificado e dinmico, atrai empreendimentos externos. Os investimentos diretos nos anos 2000 esto sendo, em mdia, da ordem de US$ 20 bilhes/ano, contra US$ 2 bilhes/ano da dcada anterior. O Brasil comercia regularmente com mais de uma centena de pases, sendo 74% dos bens exportados manufaturados ou semimanufaturados. Os maiores parceiros so: Unio Europia (com 26% do saldo); EUA (24%); Mercosul e Amrica Latina (21%); e sia (12%). Um setor dos mais dinmicos nessa troca o de agronegcio, que mantm h duas dcadas o Brasil entre os pases com maior produtividade no campo.
O Sudeste perdeu 0,3% e ficou com 54,9% nessa participao; o Sul recuou 0,4% e ficou com 18,2%; o Centro-Oeste estacionou em 7,5%.
I.2.4 Padro de distribuio da renda e ndice de Desenvolvimento Humano

A concentrao da renda continua em nveis elevados, com uma tendncia tnue desconcentrao, sob o aspecto inter-regional. caracterstica do Brasil, nesta parte do continente americano, a forte concentrao da populao, da atividade econmica e da renda numa poro do territrio nacional relativamente pequena. Com 11% do territrio brasileiro, a Regio Sudeste concentra cerca de 43% da populao e 56% do poder de compra do pas, enquanto a Regio Norte, que corresponde a 45% do territrio nacional, detm 8% da populao brasileira e apenas 4,5% do poder de compra. Por sua vez, a Regio Nordeste, que abriga 28% da populao brasileira, detm apenas 14,4% do poder de compra. A distribuio entre classes de renda segue o padro evolutivo dos ltimos anos. Com efeito, segundo os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do IBGE, durante o perodo 2001-2004 a renda dos 20% mais pobres cresceu cerca de 5% ao ano, enquanto os 20% mais ricos perderam 1%. Entretanto, nesse mesmo perodo, houve a queda de 1% na renda per capita, e o Produto Interno Brasil no cresceu significativamente. A explicao para a reduo dessas desigualdades, ainda que lenta, est nos programas de transferncia de renda encabeados pelo Bolsa Famlia. Tendo em conta, porm, que mais de dois teros dos rendimentos das famlias brasileiras provm do trabalho assalariado, h necessidade de crescimento da economia e do mercado de trabalho para que se verifique uma redistribuio da renda com equanimidade e consistncia. No que concerne ao ndice de Desenvolvimento Humano, desde 1990 o Brasil est entre os 177 pases avaliados. Mas entre 2003 e 2004 o Brasil caiu uma posio, passando da 68 para a 69 (0,792). No obstante essa queda, o pas melhorou o indicador relativo distribuio de renda.
I.2.3 Valor do PIB e participao regional

Segundo dados divulgados pelo IBGE, o Produto Interno Bruto a preos de mercado, para o ano de 2005, alcanou R$ 1.937,6 bilhes, sendo R$ 1.728,5 bilhes referentes ao Valor Adicionado a preos bsicos e R$ 209,1 bilhes aos Impostos sobre Produtos, apresentando um crescimento de 2,3% em relao ao ano de 2004. Dentre os componentes do Valor Adicionado, a agropecuria registrou R$ 145,8 bilhes, a indstria, R$ 690,6 bilhes, e os servios, R$ 985,3 bilhes. O PIB per capita, a preos correntes, definido como a diviso do total do PIB pela populao residente, atingiu R$ 10.520,00 em 2005. O crescimento real do PIB per capita em 2005 atingiu 0,8%.2 As regies mais pobres do pas Norte e Nordeste ganharam algum espao, em detrimento do Sudeste e do Sul. Na Regio Norte, o Estado do Amazonas tem preponderncia com o plo industrial de Manaus, que teve uma expanso de 11,5% do seu PIB em relao a 2004, elevando para 5,3% sua participao no PIB nacional. O Nordeste, favorecido pela instalao de indstrias leves (alimentos e vesturio), pela expanso em 52% da rea agrcola plantada (soja, no Maranho, no Piau e na Bahia), pela indstria automobilstica instalada na Bahia e pelos programas assistenciais do governo, ampliou sua participao na formao do PIB nacional de 13,8% para 14,1%.
Fonte: Contas Nacionais Trimestrais/Indicadores de Volumes e Valores Correntes outubro/dezembro de 2005.
29
I.3 Contexto das relaes internacionais

Uma breve anlise da insero e da importncia dos recursos hdricos brasileiros no cenrio e no contexto das relaes internacionais aponta para questes relevantes e singulares, principalmente no que se refere ao continente sul-americano. O primeiro ponto de destaque remete relevncia geopoltica dos recursos hdricos na Amrica do Sul, uma vez que definem a maior parte das fronteiras brasileiras. O segundo ponto refere-se localizao estratgica do Brasil em termos dos recursos hdricos regionais: encontra-se a jusante em relao bacia Amaznica, onde cerca de oitenta afluentes drenam suas guas para terras brasileiras; e a montante da bacia do Prata, que congrega os pases mais desenvolvidos do continente. Portanto, a posio geogrfica brasileira e a relevncia da malha hdrica continental nas polticas de desenvolvimento dos pases da regio justificam, por si s, a importncia que o pas confere ao tema da gesto integrada dos recursos hdricos, de modo geral, e s questes afetas s guas fronteirias e transfronteirias, em particular.
O Brasil tem participado ativamente dos mais importantes fruns e iniciativas internacionais que tratam dos recursos hdricos, nas diferentes vertentes tcnicas e polticas da abordagem de temas, tais como a universalizao do acesso gua, a conservao e a gesto dos recursos ante os problemas ambientais que os afetam, a importncia econmica e, principalmente, o papel desses recursos nas polticas de desenvolvimento. Buscando fortalecer essa posio no cenrio internacional, o Brasil signatrio das mais importantes convenes e declaraes internacionais que tratam direta ou indiretamente da questo dos recursos hdricos, dentre as quais a Declarao do Milnio, a Agenda 21, a Conveno das Naes Unidas sobre Diversidade Biolgica, a Conveno de Ramsar, a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas do Clima e a Conveno das Naes Unidas de Combate Desertificao. No contexto das relaes bilaterais, de modo anlogo, o Brasil tem buscado fortalecer sua posio, principalmente no continente sul-americano, procurando contribuir para uma anlise mais ampla dos problemas e dos desafios da gesto dos recursos hdricos na regio que resulte em uma efetiva articulao e em benefcios mtuos dos pases. Neste esforo nacional de contemplar e priorizar o tema de recursos hdricos no contexto internacional, o Brasil tem considerado como instrumentos importantes: i) buscar estabelecer relao de cooperao com os pases vizinhos a partir de um compartilhamento das informaes tcnicas e de apoio ao fortalecimento da capacitao tcnica das instituies; ii) priorizar aes e projetos que contemplem as bacias dos rios fronteirios e transfronteirios; e iii) contribuir com a discusso da gesto integrada dos recursos hdricos, seja no aprimoramento de suas polticas internas, seja na expanso de suas experincias e prticas de gesto. Ainda no contexto das relaes internacionais, lcito esperar que o GEO Brasil Recursos Hdricos contribua para o monitoramento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, acordados por 189 pases na Cpula do Milnio das Naes Unidas, ocorrida em setembro de 2000, e para que se atinjam as metas internacionais consideradas relevantes para o tema de recursos hdricos. Neste cenrio, os recursos hdricos tm papel fundamental no desenvolvimento socioeconmico, de
30
modo geral, e na busca do cumprimento de quatro dos Objetivos da Cpula do Milnio, de modo particular: Objetivo 4 reduzir a mortalidade infantil; Objetivo 5 melhorar a sade materna; Objetivo 6 combater o HIV/AIDS, a malria e outras doenas; e Objetivo 7/Meta 10 reduzir pela metade, at 2015, a proporo da populao sem acesso permanente e sustentvel a gua potvel e esgotamento sanitrio. Ao se constituir em um instrumento de informao sobre a questo dos recursos hdricos no Brasil, este do-
cumento certamente poder contribuir para que o pas possa exercer um destacado papel poltico e tcnico no cenrio internacional, amparado por ser signatrio de todos os importantes acordos ambientais internacionais, por deter parte significativa dos recursos hdricos do planeta e, mais ainda, por ter a possibilidade de participar e contribuir em iniciativas regionais e globais que garantam a proteo dos recursos hdricos, tanto na esfera das agncias do Sistema das Naes Unidas como na esfera das relaes bilaterais com outros pases.
Foto: Arquivo TDA
31
O Brasil em Sntese Localizao: Pases vizinhos: Climas do Brasil: rea total: Porcentagem da Amrica Latina:
Amrica do Sul Guiana, Venezuela, Suriname, Guiana Francesa, Uruguai, Argentina, Paraguai, Bolvia, Peru, Colmbia Equatorial, tropical, tropical de altitude, tropical atlntico ou tropical mido, subtropical e semi-rido 8.514.876,599 km2 47% Amaznia Cerrados Mata Atlntica Caatinga Pampa Pantanal 182.060.108 hab. 4.196.943 km2 2.036.448 km2 1.110.182 km2 844.453 km2 176.496 km2 150.355 km2 Homens: 88.673.733 Mulheres: 93.386.375 49,29% do Brasil 23,92% do Brasil 13,04% do Brasil 9,92% do Brasil 2,07% do Brasil 1,76% do Brasil Urbana: 152.711.363 Rural: 31.677.257
Fontes
IBGE (2000) http://www.suapesquisa. com/clima/cwwlimabrasil.gif IBGE (2000)
Biomas brasileiros:
IBGE (2006)
Populao: Unidades da Federao: Municpios:
IBGE (2005) - PNAD IBGE (2001) http://www.brasil.gov. br/pais/
26 estados e 1 Distrito Federal 5.563
Regies polticoadministrativas:
rea: 3.869.637 km2 Porcentagem do Brasil: 45,3% Populao: 12.900.704 habs (7,6% do total) Urbana: 9.014.365 Rural: 3.886.339 rea: 1.561.177 km2 Porcentagem do Brasil: 18,2% Populao: 47.741.711 habs (28,1% do total) Urbana: 32.975.425 Rural: 14.766.286 rea: 1.612.077 km2 Porcentagem do Brasil: 18,9% Populao: 11.636.728 habs (6,9% do total) Urbana: 10.092.976 Rural: 1.543.752 rea: 927.286 km2 Porcentagem do Brasil: 10,8% Populao: 72.412.411 habs (42,6% do total) Urbana: 65.549.194 Rural: 6.863.217 rea: 577.214 km2 Porcentagem do Brasil: 6,8% Populao: 25.107.616 habs (14,8% do total) Urbana: 20.321.999 Rural: 4.785.617 49 milhes/ha na safra 2004/2005 205 milhes de cabeas em 2004 113,892 milhes de toneladas na safra 2004/2005 R$ 1,9 trilho em 2005 US$ 44,7 bilhes em 2005 11,2% entre pessoas com 15 anos de idade ou mais em 2004 http://www.brasil.gov.br/ pais/indicadores/cat_eco/ categoria Estados: Acre, Amazonas, Roraima, Par, Rondnia, Amap, Tocantins Estados: 7 Municpios: 449 Estados: Maranho, Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Bahia, Sergipe, Paraba, Alagoas, Pernambuco Estados: 9 Municpios: 1.792 Estados: Distrito Federal, Gois, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul Estados: 3; 1 DF Municpios: 463
Norte:
Nordeste:
Fontes: IBGE (2000) http://www.ibge.gov.br
CentroOeste:
Sudeste:
Estados: Minas Gerais, Rio de Janeiro, Esprito Santo; So Paulo Estados: 4 Municpios: 1.188 Estados: Paran, Santa Catarina, Rio Grande do Sul Estados: 3 Municpios: 1.668
Sul:
rea plantada: Rebanho bovino: Produo de gros: Produto Interno Bruto (PIB): Supervit: Taxa de analfabetismo:
http://www.ibge.gov.br/ Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e IBGE http://www.ibge.gov.br/
32
Parte II
Panorama geral dos recursos hdricos no Brasil
33
II.1 Regies hidrogrficas do Brasil

Com a finalidade de orientar, fundamentar e implementar o Plano Nacional de Recursos Hdricos, foi instituda a Diviso Hidrogrfica Nacional em Regies Hidrogrficas (Mapa 2). Constitui regio hidrogrfica o espao territorial brasileiro compreendido por uma bacia, grupo de bacias ou sub-bacias hidrogrficas contguas, com caractersticas naturais, sociais e econmicas homogneas ou similares, com vistas a orientar o planejamento e o gerenciamento dos recursos hdricos.1
Mapa 2: As 12 regies hidrogrficas e a diviso polticoadministrativa do Brasil
RR
AP
AM PA
MA PI
CE
RN PB PE SE AL
AC RO MT DF GO MG ES MS SP PR RJ TO BA
SC RS
RH Amaznica RH Atlntico Leste RH Atlntico Nordeste Ocidental RH Atlntico Nordeste Oriental RH Atlntico Sudeste RH Atlntico Sul
RH Parnaba RH So Francisco RH TocantinsAraguaia RH Uruguai RH Paraguai RH Paran
Resoluo n 32 do Conselho Nacional de Recursos Hdricos, de 15 de outubro de 2003.
34
Parte II | Panorama geral dos recursos hdricos no Brasil
Tendo por base essa referncia espacial, analisa-se aqui, de forma sinttica, as disponibilidades, usos de gua e seus conflitos, permitindo ressaltar similaridades e diferenas, de forma agregada.2
II.1.1 Informaes bsicas3

A regio hidrogrfica Amaznica a de maior extenso territorial, seguida pela do TocantinsAraguaia e pela do rio Paran (Grfico 3). Esta ltima, porm,
apresenta a maior populao, seguida pela do Atlntico Sudeste e pela do Atlntico Nordeste Oriental (Grfico 4). Para efeitos de comparao, a densidade demogrfica certamente mais adequada (Grfico 5). Por esse critrio, as trs ltimas regies apresentam as maiores densidades, porm com a ordem alterada: Atlntico Sudeste, Atlntico Nordeste Oriental, Atlntico Sul e Paran detm as maiores densidades, e Amaznica, Paraguai e TocantinsAraguaia, as menores.
Grfico 3: Superfcie (1.000 km2)
Grfico 5: Densidade demogrfica (hab./km2)
Amaznica Tocantins - Araguaia A. Nord. Ocidental Parnaba A. Nord. Oriental So Francisco Atlntico Leste Atlntico Sudeste Atlntico Sul Uruguai Paran Paraguai
0 1.000 2.000 3.000 4.000
0 20 40 60 80 100 120
Grfico 4: Populao (1.000 habitantes)
Grfico 6: Taxa de urbanizao (%)
0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Estudo de Consolidao dos Procedimentos Metodolgicos na Elaborao do Relatrio de Conjuntura de Recursos Hdricos/Relatrio Final RF/Estruturao da Base de Dados. Agncia Nacional de guas. Estudos realizados pela empresa TC/BR Tecnologia e Consultoria Brasileira S.A. Braslia: ANA, SPR, 2005. 118 p. 3 Os dados apresentados referentes s regies hidrogrficas brasileiras foram obtidos em estudo posterior queles que subsidiaram a elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos, sendo, portanto, mais atualizados at o momento (novembro de 2006).
2
35
Tabela 1: Informaes bsicas sobre as regies hidrogrficas brasileiras

Regies rea (1.000 km2) 3.870 922 Populao total (1.000 hab.) 7.806 7.178 Densidade demogrfica (1.000 hab./ km2) 2 8 Populao urbana (1.000 hab.) 5.267 5.331 Populao rural (1.000 hab.) 2.539 1.847 Taxa de urbanizao (%) 67% 74%
Amaznica TocantinsAraguaia
Atlntico Nordeste Ocidental
274
5.302
19
3.023
2.279
57%
Parnaba
333
3.729
11
2.299
1.429
62%
Atlntico Nordeste Oriental
287
21.465
75
16.243
5.222
76%
S. Francisco Atlntico Leste Atlntico Sudeste Atlntico Sul Uruguai Paran Paraguai Brasil
639 388 215 188 175 880 363 8.533
12.796 13.996 25.245 11.634 3.834 54.670 1.887 169.542
20 36 118 62 22 62 5 20
9.435 9.778 22.721 9.882 2.624 49.493 1.599 137.695
3.361 4.218 2.525 1.752 1.210 5.177 289 31.847
74% 70% 90% 85% 68% 91% 85% 81%
A taxa de urbanizao, dada pelo percentual da populao que vive em cidades em relao ao total de habitantes, supera os 50% em todas as regies, refletindo o acelerado processo de migrao campocidade observado no pas a partir dos anos 1940 (Grfico 6). Esse processo mostrou-se mais acentuado em razo da industrializao e de padres produtivos e de vida mais modernos, de comando urbano, nas regies hidrogrficas do Paran, do Atlntico Sudeste, do Atlntico Sul e do Paraguai, nas quais o percentual supera os 80%. Mesmo na regio do Paraguai, de baixa densidade populacional, elevada a taxa de urbanizao, mostrando que a populao relativamente rarefeita se concentra em cidades. Com taxas 36
de urbanizao inferiores a 70% esto, em ordem decrescente, as regies Atlntico Leste, Uruguai, Amaznica, Parnaba e Atlntico Nordeste Ocidental, com a menor concentrao urbana (Tabela 1).
II.1.2 Disponibilidade e demanda de gua

A seguir, apresentam-se alguns parmetros hidrolgicos de disponibilidade hdrica superficial das bacias hidrogrficas, tais como: vazo mdia de longo perodo, vazo com permanncia 95% e valores especficos obtidos pela diviso desses parmetros pela rea de cada regio (Tabela 2). Apresenta-se tambm uma estimativa preliminar das reservas subterrneas explotveis, considerando os aqferos porosos situ-
ados nas bacias sedimentares e uma aproximao da recarga mdia anual,4 com base na diferena entre a precipitao pluvial subtrada pela evapotranspirao na rea de recarga de cada sistema (Mapa 3).5 Para estimar as reservas subterrneas explotveis em cada regio hidrogrfica distribuem-se os montantes de cada sistema aqfero entre essas regies, considerando aproximadamente as respectivas reas superpostas. Essas reservas no podem ser somadas s disponibilidades hdricas superficiais, pois so exatamente elas que sustentam as vazes nos perodos de estiagem. Os valores de disponibilidade hdrica superficial resultam, portanto, da drenagem natural
dessas reservas subterrneas. Tambm no cabe restringir geograficamente a possibilidade de uso das reservas explotveis apenas s reas de recarga dos aqferos, como se fez nas estimativas. Embora sejam nessas reas onde se apresentam condies mais propcias para locao dos poos, existem casos em que as explotaes ocorrem em partes confinadas do aqfero como, por exemplo, em alguns poos do Guarani, entre outros e que podem estar em outra regio hidrogrfica. Tambm no correta a suposio de que o sistema aqfero um meio homogneo e contnuo, pois pode apresentar compartimentos no comunicantes entre si.
Tabela 2: Parmetros hidrolgicos das regies hidrogrficas brasileiras

Vazo mdia Qmed (m/s) 131.947 13.624 Vazo especfica mdia (l/s/km2) 34,1 14,8 Disponibilidade hdrica Q95% (m/s) Disponibilidade hdrica especfica 95% (l/s/km2) 9,1 2,7 Reservas subterrneas explotveis (m3/s) 1.643 327 Reservas subterrneas explotveis especficas (l/s/km2) 0,42 0,36
Regies
Amaznica Tocantins Araguaia Atlntico Nordeste Ocidental Parnaba Atlntico Nordeste Oriental S. Francisco Atlntico Leste Atlntico Sudeste Atlntico Sul Uruguai Paran Paraguai Brasil
35.402 2.517
2.683 753 779 2.850 1.492 3.179 4.174 4.121 11.452 2.368 179.422
9,8 2,3 2,7 4,5 3,8 14,8 22,3 23,6 13,0 6,5 21,0
328 290 32 854 253 989 624 391 4.021 785 46.486
1,2 0,9 0,1 1,3 0,7 4,6 3,3 2,2 4,6 2,2 5,4
287 20 12 222 48 11 173 323 943 85 4.095
1,05 0,06 0,04 0,35 0,12 0,05 0,92 1,85 1,07 0,24 0,48
4 5
MMA/ANA (2005). Disponibilidade e demandas de recursos hdricos no Brasil. Braslia, 123 p. Nessas estimativas, consideraram-se como reservas explotveis, de forma conservadora, apenas 20% dessas recargas.
37
Comparando-se os parmetros apresentados (Grficos 7 a 12), a regio Amaznica destaca-se em quase todos os parmetros, sendo a reserva subterrnea explotvel a exceo, em razo dos altos valores de evapotranspirao potencial da regio. Quanto aos indicadores relacionados com as retiradas de gua em cada regio hidrogrfica, os quocientes dessas
retiradas totais divididas pelas vazes com 95% de permanncia, ou pelas vazes mdias, permitem avaliar a criticidade do balano hdrico em cada regio. O quociente entre as retiradas totais e a rea (ou o nmero de habitantes) ilustra a intensidade espacial do uso de gua e a apropriao de gua pela populao como um todo (Tabela 3).
Mapa 3: Sistema aqferos brasileiros e estimativas de suas reservas explotveis
Boa Vista
Motuca Barreiras Itapecuru Serra Grande Jandara Beberibe Au Exu Cabeas Inaj Urucuia-Areado Parecis Furnas Marizal Bambu So Sebastio Misso Velha Tacaratu
Alter do Cho
Corda Solimes
Poti-Piau
Sistema aqfero Solimes Alter do Cho Boa Vista Parecis Jandara Au Itapecuru Corda Motuca PotiPiau Cabeas Serra Grande Barreiras Beberibe Marizal So Sebastio Inaj Tacaratu Exu Misso Velha UrucuiaAreado Bambu BauruCaiu Serra Geral Guarani Ponta Grossa Total
Reserva explotvel (m3/s) 896,3 249,5 32,4 464,8 6,1 2,1 214,8 9,2 3 130 7,2 12,7 217 0,4 7,2 8,2 0,3 2,9 0,6 0,2 236,4 40,3 587,9 746,3 161,1 29,1 4.094,6
Ponta Grossa
Barreiras
Bauru-Caiu
Guarani
Serra Geral
Fonte: MMA/ANA (2005). Disponibilidade e demandas de recursos hdricos no Brasil. Braslia, 123p.
38
Grfico 10: Disponibilidades hdricas especficas com Grfico 7: Vazes mdias (1.000 m /s)
3
permanncia de 95% (l/s/km2)
0 20 40 60 80 100 120 140
0 2 4 6 8 10
Grfico 8: Vazes especficas (l/s/km2)
Grfico 11: Reservas subterrneas explotveis (m3/s)

Amaznica
0 10 20 30 40
Tocantins - Araguaia A. Nord. Ocidental Parnaba A. Nord. Oriental So Francisco Atlntico Leste Atlntico Sudeste Atlntico Sul Uruguai Paran Paraguai
0 500 1000 1500 2000
Grfico 9: Disponibilidades hdricas com permanncia de 95% (m /s)

3
Grfico 12: Reservas subterrneas explotveis especficas (l/s/km2)
0 10.000 20.000 30.000 40.000
0 0,5 1,0 1,5 2,0
39
Tabela 3: Retirada de gua nas regies hidrogrficas brasileiras

Regies Retirada total (m/s) 47 51 16 19 168 148 67 170 237 149 478 19 1.568 Retirada total / Q95% (%) 0,1 2,0 4,9 6,6 526,3 17,3 26,6 17,1 38,0 38,1 11,9 2,4 3,4 Retirada total / Qmed (%) 0,04 0,37 0,60 2,54 21,62 5,18 4,50 5,34 5,68 3,61 4,17 0,80 0,87 Retirada total/rea (l/s/km2) 0,01 0,06 0,06 0,06 0,59 0,23 0,17 0,79 1,26 0,85 0,54 0,05 0,18 Retirada total /populao (l/hab./dia) 518 611 262 443 678 996 415 580 1.762 3.353 755 865 799
Amaznica TocantinsAraguaia Atlntico Nordeste Ocidental Parnaba Atlntico Nordeste Oriental So Francisco Atlntico Leste Atlntico Sudeste Atlntico Sul Uruguai Paran Paraguai Brasil
As regies hidrogrficas do Paran e do Atlntico Sul destacam-se como as maiores, enquanto as regies do Parnaba e do Atlntico Nordeste Ocidental apresentam as menores retiradas de gua (Grfico 13). Evidencia-se, em seguida, a situao crtica da regio do Atlntico Nordeste Oriental, na qual a vazo com permanncia 95% prxima a zero, por causa da intermitncia de seus cursos de gua (Grfico 14). Para avaliar-se adequadamente a situao em que se dispe de regularizao de vazes em reservatrios, cujo limite superior a vazo mdia de longo perodo, deve-se comparar as relaes entre as retiradas e essa vazo mdia (Grfico 15). A regio hidrogrfica do Paran prepondera quanto ao uso de gua,
enquanto as regies Atlntico Nordeste Ocidental, Parnaba e Paraguai apresentam as menores demandas. A criticidade do suprimento pode ser observada na regio Atlntico Nordeste Oriental, comparandose as retiradas com a vazo de 95% de permanncia e com a mdia (Grficos 14 e 15). Nas demais regies, os balanos hdricos, neste nvel de agregao espacial, parecem favorveis. Quando considerada a retirada de gua por rea (km2), as regies hidrogrficas do Atlntico Sul, do Uruguai e do Atlntico Sudeste destacam-se (Grfico 16). Por fim, quando a referncia a populao, as regies do Uruguai, do Atlntico Sul e do So Francisco preponderam (Grfico 17).
40
Grfico 13: Retirada total de gua (m3/s)
Grfico 16: Retirada total de gua por rea (l/s km2)
0 100 200 300 400 500
0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2
Grfico 14: Retirada total de gua (% da disponibilidade com 95% de garantia) Grfico 17: Retirada total de gua por habitante (l/hab./dia)
0% 100% 200% 300% 400% 500% 600%
0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500
Grfico 15: Retirada total de gua (% da vazo mdia)
II.1.3 Usos mltiplos

Sob este aspecto, a regio do Paran prepondera em todos os usos, exceto na irrigao, na qual aparece em terceiro lugar (Tabela 4). A do Atlntico Sudeste apresenta usos relevantes no abastecimento humano urbano e industrial devido a suas grandes metrpoles. As regies do Atlntico Nordeste Oriental, do Atlntico Leste e do So Francisco apresentam usos humanos rurais considerveis, uma vez que seus processos de migrao rural para as cidades foram menos intensos. A irrigao suplementar destaca-se nas regies do Atlntico Sul e do Uruguai, especialmente por causa do arroz irrigado por inundao, alm da regio do Paran, devido a outros tipos de cultura. 41
0% 5% 10% 15% 20% 25%
Em um segundo grupo, ocorre a irrigao como alternativa de superao da seca em regies semi-ridas, no Atlntico Nordeste Oriental e no So Francisco. Finalmente, a demanda animal destaca as regies hidrogrficas do Paran, do TocantinsAraguaia e Amaznica, resultante da intensa atividade pecuria, dentre outras (Grficos 18 a 22). Sob uma anlise comparativa, a regio hidrogrfica Amaznica destaca-se pela eqidade entre os usos humano urbano, de irrigao e animal, algo que se repete no TocantinsAraguaia, embora a irrigao aparea com maior destaque nesta segunda (Grfico 23). O uso animal nessas trs regies notvel, somente superado proporcionalmente na regio do Paraguai. Por seu turno, a regio do Atlntico Nordeste Ocidental apresenta o destaque do uso humano urbano, evidenciando sua baixa dinmica econmica sustentada pelo uso da gua. As do Parnaba, do Atlntico Nordeste Oriental e do So Francisco mostram a relevncia da irrigao como alternativa para superao da baixa disponibilidade de gua decorrente do clima semi-rido. O Atlntico Leste mostra o equilbrio entre o uso humano urbano e a irrigao. No Atlntico Sudeste nota-se a distribuio dos usos entre o humano urbano, a indstria e a irrigao, nesta ordem. No Atlntico Sul e no Uruguai destaca-se enfaticamente o uso para irrigao do arroz. A regio do Paran comparvel do Sudeste na distribuio dos usos de gua, embora nela a indstria se iguale ao uso humano urbano. Finalmente, na regio hidrogrfica do Paraguai o destaque o uso animal, derivado da agropecuria. til anlise a formulao de um ndice de atividade econmica sustentada pelo uso da gua, a partir dos percentuais dos usos para fins produtivos irrigao, indstria e criao animal , comparados soma dos consumos humanos, urbano e rural (Grfico 24).6 Os resultados evidenciados pelo uso deste indicador mostram que, na regio Amaznica e no
TocantinsAraguaia, existe um equilbrio entre o uso na irrigao e na criao animal, com preponderncia do primeiro. Essa situao inverte-se no Atlntico Nordeste Ocidental, com menor intensidade de uso, evidenciando, uma vez mais, a baixa intensidade das atividades econmicas usurias de gua nesta regio. Nas regies do Parnaba, do Atlntico Nordeste Oriental e do So Francisco, a irrigao prepondera, com propores crescentes, com a indstria, de forma mais tmida, seguindo tendncia anloga. No Atlntico Leste prepondera a irrigao, seguida pela criao animal. As regies do Atlntico Sudeste e do Paran so as nicas em que a indstria baseada no uso da gua prepondera sobre as demais atividades econmicas, com a irrigao apresentando intensidade prxima. As regies hidrogrficas do Atlntico Sul e do Uruguai apresentam a grande preponderncia da irrigao como atividade econmica, sendo a atividade industrial na primeira mais intensa do que na segunda. A regio do Paraguai a nica em que a atividade de criao animal prepondera sobre as demais, seguida da irrigao, tendo a indstria baixa intensidade, superando, entre todas as regies, apenas a do Atlntico Nordeste Ocidental e a da Parnaba. O abastecimento de gua alcana um percentual importante, com as regies do Paran, do So Francisco, do Uruguai e do Atlntico Sul, superando os 90% de cobertura; a situao mais precria nas regies do Atlntico Nordeste Oriental, do Tocantins-Araguaia e Amaznica (Tabela 5 e Grfico 25). A coleta de esgotos, entretanto, apresenta considervel deficincia. As regies com maiores coberturas Paran e Atlntico Sudeste no atingem 70%. Outro contraste significativo ocorre entre as regies do So Francisco, com cerca de 45% de coleta, e a do Atlntico Sul, com coleta abaixo de 30%. Com menos de 10% de cobertura encontram-se as regies Amaznica, Tocantins Araguaia, Atlntico Nordeste Ocidental e Parnaba, em ordem decrescente.
O percentual de 100% atingido quando uma atividade produtiva tem um uso igual ao consumo humano.
42
Tabela 4: Usos de gua nas regies hidrogrficas brasileiras

Humana urbana Regies (m/s) Amaznica Tocantins Araguaia Atlntico Nordeste Ocidental Parnaba Atlntico Nordeste Oriental So Francisco Atlntico Leste Atlntico Sudeste Atlntico Sul Uruguai Paran Paraguai Brasil 14,1 12,5 8,1 6,1 42,6 25,9 26,8 77,6 32,4 7,8 159,7 5,3 418,9 (%) 30% 25% 50% 32% 25% 18% 40% 46% 14% 5% 33% 28% 27% (m/s) 3,2 2,0 2,6 1,3 5,9 4,3 5,1 3,6 2,4 1,6 7,8 0,3 40,1 (%) 7% 4% 16% 7% 4% 3% 8% 2% 1% 1% 2% 2% 3% (m/s) 2,9 2,0 0,8 0,5 15,1 15,4 5,7 44,2 28,4 4,1 159,9 0,5 279,5 (%) 6% 4% 5% 3% 9% 10% 8% 26% 12% 3% 33% 3% 18% (m/s) 13,8 19,6 1,8 8,9 100,6 93,9 22,1 39,4 168,2 128,0 116,6 4,2 717,1 (%) 29% 39% 11% 47% 60% 64% 33% 23% 71% 86% 24% 22% 46% (m/s) 12,8 14,7 2,8 2,3 4,2 8,0 7,5 4,8 5,8 7,3 33,5 8,6 112,3 (%) 27% 28% 17% 12% 2% 5% 11% 3% 2% 5% 7% 46% 7% Humana rural Industrial Irrigao Animal*
* Uso animal: inclui dessedentao, higiene e demais usos de gua para permitir a atividade de criao
43
Grfico 18: Demanda humana urbana (m3/s)
Grfico 20: Demanda industrial (m3/s)
0 50 100 150
0 20 40 60 80 100 120 140 160
Grfico 19: Demanda humana rural (m3/s)
Grfico 21: Demanda de irrigao (m3/s)
0 1 2 3 4 5 6 7 8
0 50 100 150 200
Grfico 22: Demanda animal (m3/s)
0 5 10 15 20 25 30 35
44
Grfico 23: Distribuio dos usos da gua nas regies
2% 12% 17%
5% 11%
3%
2%
100% 5% 7%
90% 27%
29%
23% 24% 11% 33% 5% 60% 47% 64% 16% 26% 71% 60% 70% 46%
80%
29% 33% 50% 2% 8% 6% 3% 86% 22% 40%
39%
8%
7% 4% 4% 50%
7% 9%
2% 3% 2% 30%
4%
10%
46% 40% 12% 33% 28%
3% 30% 25% 32% 25% 18% 14% 3% 1% 15%
20%
1% 10%
0%
Atlntico Leste
A. Nord. Oriental
So Francisco
Atlntico Sul
A. Nord. Ocidental
Atlntico Sudeste
Parnaba
Uruguai
Amaznica
Tocantins - Araguaia
Humana urbana
Humana rural
Industrial
Irrigao
Animal
Paraguai
Paran
45
Grfico 24: ndices de atividade econmica baseada no uso da gua

Amaznica TocantinsAraguaia A. Nord. Ocidental Parnaba A. Nord. Oriental So Francisco Atlntico Leste Atlntico Sudeste Atlntico Sul Uruguai Paran Paraguai
0% 100% 200% 400% 600% 800% 1000% 1200% 1400%
Irrigao
Indstria
Animal
Tabela 5: Cobertura de servios de abastecimento de gua e coleta de esgotos urbanos

Regies Amaznica TocantinsAraguaia Atlntico Nordeste Ocidental Parnaba Atlntico Nordeste Oriental So Francisco Atlntico Leste Atlntico Sudeste Atlntico Sul Uruguai Paran Paraguai Brasil ndice urbano de abastecimento de gua (%) 63% 68% 70% 85% 84% 94% 89% 88% 90% 93% 95% 88% 89% ndice urbano de coleta de esgotos(%) 9% 8% 7% 4% 24% 45% 35% 61% 27% 16% 67% 19% 54%
46
Grfico 25: Cobertura de servios de saneamento bsico nas reas urbanas das regies hidrogrficas brasileiras
Amaznica TocantinsAraguaia A. Nord. Ocidental Parnaba A. Nord. Oriental So Francisco Atlntico Leste Atlntico Sudeste Atlntico Sul Uruguai Paran Paraguai
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Abastecimento de gua
Coleta de esgotos
II.1.4 Poluio das guas

Praticamente todos os usos de gua geram resduos que, ao serem lanados direta ou indiretamente nos corpos hdricos, em cargas superiores s capacidades naturais de assimilao, alteram adversamente suas qualidades, ocasionando a poluio. Os quadros crticos relacionados qualidade de gua no pas evidenciam esse problema, sendo reconhecidos como seus principais agentes os esgotos de origem urbana, industriais, os efluentes de atividades intensivas de criao animal e de atividades extensivas da agricultura. No obstante a relevncia desse problema e o desafio que encerra para uma gesto eficiente dos recursos hdricos, so poucas as estimativas de carga de poluentes lanadas nos corpos hdricos, o que dificulta a apresentao de um panorama espacialmente abrangente, considerando todas as regies hidrogrficas do pas. A nica exceo refere-se a estimativas da poluio domstica, que podem ser realizadas tendo como base taxas de gerao de resduos por habitante, apesar da grande impreciso resultante desse mtodo. So apresentados a seguir os valores estimados na publicao usada como referncia, com as cargas de poluio orgnica domstica em cada regio hidrogrfica medidas em termos da Demanda Bioqumica de Oxignio de 5 dias, ou a DBO5 (Tabela 6). E tambm esses resultados, seja em termos absolutos, seja em relao s disponibilidades de gua, referidas vazo com permanncia de 95% ou vazo mdia (Grficos 26 a 28).
Tabela 6: Carga de poluio domstica nas regies hidrogrficas brasileiras (DBO5/dia)

Regies Amaznica TocantinsAraguaia Atlntico Nordeste Ocidental Parnaba Atlntico Nordeste Oriental So Francisco Atlntico Leste Atlntico Sudeste Atlntico Sul Uruguai Paran Paraguai Brasil Poluio domstica (t DBO5/dia) 280 283 164 120 758 499 411 986 502 136 2.178 75 6.392 Poluio domstica/ q95% (g DBO5/m3) 0,09 1,30 5,79 4,79 274,16 6,76 18,80 11,54 9,31 4,03 6,27 1,11 1,59 Poluio domstica / qmed (g DBO5/m3) 0,02 0,24 0,71 1,84 11,26 2,03 3,19 3,59 1,39 0,38 2,20 0,37 0,41
47
Grfico 26: Carga de DBO5 (t DBO5/dia)

0 500 1.000 1.500 2.000 2.500
II.1.5 Algumas concluses iniciais, sob a perspectiva das regies hidrogrficas

Em uma primeira concluso, destaca-se o patrimnio hdrico brasileiro como uma vantagem comparativa que poder tornar-se um fator favorvel em relao ao ambiente de competio internacional caso venha a ser bem gerenciado, tanto em termos da promoo de seus possveis usos quanto da sua proteo e da harmonizao de conflitos potenciais. As anlises apresentadas permitem demonstrar que, em termos agregados, apenas a regio hidrogrfica do Atlntico Nordeste Oriental enfrenta situao crtica quanto ao balano hdrico. Obviamente, essa viso agregada no permite identificar outras criticidades que, certamente, ocorrem em sub-bacias de todas as regies hidrogrficas, com a provvel exceo da Amaznica. Em adio, importante observar que existem grandes contrastes entre as regies em termos de rea, demografia, balanos hdricos, usos de gua em quantidade e tipo e poluio hdrica domstica, tal como os diferentes grficos apresentados permitem constatar. Cabe alertar, porm, que os contrastes podem ser bem mais expressivos caso sejam adotadas divises com menor grau de agregao que o das regies hidrogrficas. Essa constatao permite concluir que a diviso apresentada, em regies hidrogrficas, embora consiga retratar espacialmente a variabilidade hidrolgica do pas, no suficiente para o enfrentamento dos problemas de gesto de recursos hdricos, dadas as suas extensas dimenses geogrficas e a diversidade de situaes especficas e desafios que encerram. Sendo assim, esto sendo traados outros recortes espaciais para unidades de planejamento e para a gesto dos recursos hdricos, inclusive com variaes geogrficas que contemplem, para alm das variveis hidrolgicas, a tipologia dos problemas a enfrentar, os aspectos ambientais, a dinmica socioeconmica e fatores de cunho poltico e institucional, todos intervenientes sobre a gesto dos recursos hdricos. Com efeito, cumpre reconhecer que, dependendo da natureza e da complexidade do problema, recortes especficos podem tornar-se imperativos, seja pela exigncia de maior amplitude de anlise ou de um maior grau de aproximao, seja para questes que revelem a preponderncia dos temas institucionais ou dos desafios gerenciais.
Grfico 27: Carga de DBO5 por disponibilidade de gua com garantia 95% (g DBO5/m3)
0 50 100 150 200 250 300
Grfico 28: Relao entre a carga de DBO5 e a vazo mdia (g DBO5/m3)
0 2 4 6 8 10 12
48
49
Foto: Arquivo TDA
II.2 Bases territoriais para a gesto dos recursos hdricos

II.2.1 Contextualizao da gesto dos recursos Hdricos
A abordagem de problemas de recursos hdricos a partir das regies anteriormente descritas indispensveis para a consolidao das disponibilidades e para o planejamento da alocao das guas segundo demandas agregadas em pontos estratgicos de balano e controle , embora necessria, est longe de ser suficiente para o adequado enfrentamento dos problemas de gesto dos recursos hdricos. Com efeito, no parece razovel que problemas to diferenciados quanto os do Pantanal e aqueles da regio metropolitana de So Paulo, ambos inseridos na mesma bacia do rio Paran, sejam tratados sob perspectivas similares. A complexidade da Grande So Paulo por certo exige recortes distintos, no soFigura 1: Contextualizao da gesto de recursos hdricos Tenso da sustentabilidade
mente em decorrncia da elevada densidade de suas atividades urbano-industriais, como tambm pela dinmica especfica que deve ser reconhecida em seus problemas de gesto de recursos hdricos, em tudo sobrepostos temtica do desenvolvimento urbano uso e ocupao do solo, especialmente e considerao dos aspectos sociais intervenientes com destaque para os nichos de pobreza, recorrentes nas regies metropolitanas brasileiras. Em termos metodolgicos, para que se promova, de fato, a gesto integrada de recursos hdricos (GIRH), necessria a adoo de escalas com geometrias variveis, segundo as diferentes perspectivas de anlise, tanto espacial quanto setorial.
Desenvolvimento Regional
Meio Ambiente gua como elemento essencial aos Ecossistemas
Recursos Hdricos como insumo Espao para exerccio da regulao da sade pblica
Espao para exerccio da regulao ambiental e de recursos hdricos
Saneamento
Aquicultura
Agricultura
Transporte
Indstria
Energia
Espao para a regulao da prestao de servios por setores usurios de gua, prestadores de servios pblicos
50
Outros
Lazer
Para tanto, a Figura 1 procura sistematizar o complexo conjunto das articulaes imposto GIRH. Da figura depreende-se que as questes ambientais so suscitadas quando se pensa nas relaes de apropriao dos recursos naturais (gua tornada recurso hdrico), empreendidas por determinada sociedade sobre seu respectivo espao geogrfico. Essas relaes de apropriao, relacionadas a esforos para a promoo do desenvolvimento regional, geram impactos sobre o territrio (tenso da sustentabilidade), conformando variveis supervenientes gesto dos recursos hdricos, na medida em que os problemas de disponibilidade quantitativa e qualitativa das guas estaro referidos demandas da produo e do consumo regional e/ou a aspectos de conservao ou preservao do meio ambiente. Por outro lado, essas relaes de apropriao so operadas por diferentes setores (saneamento, indstria, irrigao, gerao de energia, navegao, lazer e outros), caracterizando outras variveis, dessa vez intervenientes na gesto dos recursos hdricos, algumas das quais associadas prestao de servios populao. Para alm de aspectos relacionados necessria coordenao regulatria (eficincia da prestao de servios e na utilizao das disponibilidades hdricas), essas articulaes apresentam mtuas sobreposies e interdependncias, uma vez que a gesto de recursos hdricos deve perseguir, ainda que sob o formato de diretrizes que a conformam, a compatibilidade possvel com a natureza plena dos problemas, em cada bacia hidrogrfica, at o limite de abrigar a complexidade de aes integradas pblico-privadas de desenvolvimento regional, tornadas peculiares pelas emergncias das questes relativas ao recurso gua, exigindo, por essa razo, instrumentos e sistemticas de gesto tambm peculiares a cada regioproblema. Na perspectiva das variveis intervenientes (dos usos mltiplos), importante destacar que no Brasil dados recentes revelam que algo como 95% dos investimentos que afetam os recursos hdricos so empreendidos pelos setores usurios, restando apenas 5% a cargo das entidades diretamente responsveis pela gesto das guas, nomeadamente Ministrio do Meio Ambiente, sua Secretaria de Recursos Hdricos (SRH) e a Agncia Nacional de guas (ANA).
Portanto, boa parte das diretrizes que devero nortear programas e projetos de recursos hdricos ter origem em interfaces setoriais. Mais propriamente aos temas de desenvolvimento regional que afetam a gesto dos recursos hdricos, cabe particular destaque para as metodologias adotadas no traado de cenrios internacional, nacional e regionais , para os quais devem ser identificadas, alm da multiplicidade de atores relevantes, as principais variveis crticas e as invarincias que persistem em quaisquer dos cenrios que venham a ser considerados para a quantificao das demandas futuras por recursos hdricos. Como incertezas crticas que condicionam os cenrios referidos merecem ateno: o ritmo do crescimento econmico internacional; a dinmica econmica nacional (modelo e ritmo); o comportamento das principais atividades econmicas do pas (forma, ritmo, padro tecnolgico e reas de expanso de fronteiras agrcolas, da irrigao, da pecuria, da indstria, da aqicultura e do transporte); a matriz energtica, em especial a construo de novas usinas hidreltricas (quantidade, localizao e padres ambientais e tecnolgicos); a poltica de saneamento ambiental (ritmo e forma da atendimento ao passivo ambiental e s demandas sociais, contidas e novas); a institucionalizao da gesto integrada de recursos hdricos (a efetividade da implantao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, a elaborao e a implementao de planos de bacias, a integrao com as demais polticas pblicas e a consistncia da participao social no processo); e as inverses em proteo e conservao de recursos hdricos (volume de investimentos, localizao e prioridades). Em suma, o reconhecimento dos principais problemas que afetam as regies hidrogrficas do pas, mesmo indispensvel, ainda no suficiente. De fato, para que se proceda a uma anlise objetiva sobre cada possvel unidade de interveno e para a identificao de diretrizes regentes de programas e projetos, preciso que os enfoques sobre a tipologia de problemas considerem no somente os aspectos fsicos em si, mas tambm variveis de cunho setorial e, princi51
palmente, institucional. Afinal, no h diviso de territrios entre os nveis de governo (ou seja, o territrio no da Unio, dos estados ou dos municpios), mas sim uma repartio constitucional de funes. Em outras palavras, problemas que afetam rios de domnio federal que cruzam reas urbanas exigem, obrigatoriamente, intervenes voltadas ao uso e ocupao do solo, inseridas na esfera das competncias municipais.
II.2.2 Escalas e perspectivas espaciais de anlise requeridas para o planejamento e a gesto de recursos hdricos
Postas essas questes, para que as incertezas crticas possam ser abordadas, diversas escalas espaciais de anlise so requeridas para um bom planejamento e para a apropriada gesto das guas, conforme exposto a seguir. Interferncias sobre os recursos hdricos advindas da insero do pas no contexto macroeconmico global Nesta escala devem ser reconhecidas vantagens comparativas e demandas exgenas (do contexto macroeconmico global) que afetam os recursos hdricos no Brasil, como, por exemplo, exportaes de produtos da agricultura irrigada (fruticultura e outros), que funcionam como incentivos a determinados setores usurios, reunindo potencial de influenciar cenrios futuros nas diferentes regies e em determinadas bacias hidrogrficas. No se trata de empreender estudos exaustivos sobre a economia global, mas de considerar seletivamente vetores que influem sobre os setores usurios, alterando as demandas sobre os recursos hdricos. Assim, no somente a produo de gros e alimentos, mas tambm a temtica da matriz energtica deve ser considerada sob uma perspectiva global. De fato, preos elevados do petrleo implicaro maiores incentivos aos biocombustveis, com evidentes repercusses sobre as fronteiras agrcolas do pas. Da mesma forma, padres ambientais que venham a ser requeridos pelas tecnologias de produo industrial devem influir no traado de cenrios de expanso das demandas setoriais pela gua como insumo produtivo. Insero macrorregional do Brasil Para esta escala, as bacias transfronteirias constituem o tema mais relevante, uma vez que os predi52
cados da gesto de recursos hdricos em determinado pas podem afetar substancialmente as disponibilidades de outro(s). o caso da bacia Amaznica, que rene disponibilidades de 131.950 m3/s em territrio nacional e de 86.320 m3/s nos pases de montante (Venezuela, Colmbia, Peru e Bolvia). Para a bacia do rio da Prata, a situao inverte - se, dada a territorialidade brasileira de contribuintes importantes, como as bacias do Paran e do Alto Paraguai. Ademais, diagnsticos mais detalhados s podero refletir efetivas relaes de causalidade se forem consideradas variveis situadas em territrios de pases vizinhos, seja em razo dos cursos dgua definirem divisas internacionais, seja por contribuies de montante para jusante. Contexto nacional e cenrios prospectivos de desenvolvimento As questes pertinentes escala nacional so particularmente afetas ao contexto e ao modelo de desenvolvimento socioeconmico adotado pelo pas, no caso brasileiro entendido como sendo o da insero internacional competitiva. Outra varivel relevante nessa perspectiva espacial de anlise refere-se s expectativas de expanso econmica, a mdio e a longo prazos, com manuteno de taxas de crescimento da ordem de 4% a 5% ao ano. Na seqncia, cabe indagar sobre quais os paradigmas aplicados perspectiva de desenvolvimento socioeconmico, sendo desejvel que sejam conformados pela busca de sustentabilidade, por arranjos institucionais participativos e pela endogenia de fatores. No entanto, cumpre observar que a dominncia dessas caractersticas gerais modelo socioeconmico, taxas de expanso e paradigmas adotados no se aplicam de modo homogneo a todo o pas, notadamente em razo das dimenses continentais do Brasil, o que implica o reconhecimento de possveis acentuaes nas disparidades regionais, reforando o perfil de concentrao relativa nas Regies Sudeste e Sul do pas, que renem maior potencial endgeno favorvel retomada de ciclos de expanso pela economia nacional. Portanto, essa perspectiva de anlise tambm trata da identificao de tendncias internas que afetam os cenrios de desenvolvimento, inclusive com a abordagem dos principais fatores e das variveis portadoras de futuro.
Com efeito, os estudos do Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH) demonstraram que operando com cerca de 53 variveis, das quais 24 identificadas como de maior motricidade e impacto, possvel antecipar situaes potenciais nas quais a dinmica dos problemas de recursos hdricos conferida por fatores sob ou fora dos controles estabelecidos pelo sistema de gesto. Quando sob controle, as diretrizes devem pautar programas de natureza proativa; caso contrrio, os programas devem assumir um vis preventivo ou de atenuao de impactos socioambientais indesejados. Evidentemente que o traado de cenrios regionais prospectivos de desenvolvimento deve guardar coerncia com as hipteses que estruturaram as anlises do contexto macroeconmico, assim como ter por base de referncia os diagnsticos das regies hidrogrficas, j apresentados, assegurando sua mtua coerncia. Regies hidrogrficas brasileiras Essa a escala convencional de abordagens em recursos hdricos, contemplada com maior nfase pelos estudos e pelos diagnsticos sintetizados no item II.1, com base nos cadernos regionais elaborados pelo Plano Nacional de Recursos Hdricos. Contudo, importante lembrar que grande parte dos problemas de recursos hdricos nem sempre se conforma geograficamente nos limites de bacias hidrogrficas, caracterizando temas de cunho local ou amplitudes regionais mais abrangentes. De fato, os prprios diagnsticos apresentados para as regies hidrogrficas brasileiras revelam o imperativo de maior desagregao espacial (seguramente, at bacias de segunda e, por vezes, de terceira ordem) para que alguns dos problemas ganhem sua real dimenso e foco, escapando das armadilhas de parmetros mdios de disponibilidades e demandas, indicadores de poluio e outras evidncias que se diluem na abstrao de grandes espaos geogrficos.
Possveis unidades de interveno e planejamento caracterizadas pela natureza ou pela tipologia de problemas de recursos hdricos O traado de possveis unidades de interveno deve pautar-se pelo reconhecimento de regies homogneas, biomas e/ou de uma tipologia de problemas, caracterizando certa uniformidade na abordagem requerida tanto para a identificao de diretrizes e polticas gerais quanto para a definio das intervenes propriamente ditas que sejam de interesse da GIRH. Sob essa perspectiva, a nfase no estar na delimitao da macrobacia, mas na abordagem exigida pelo problema em questo, seja pela homogeneidade regional, que pode extrapolar fronteiras institucionais e/ou hidrogrficas (entre estados e entre bacias), seja pela dinmica ambiental ou de desenvolvimento regional.
II.2.3 Bases territoriais para o planejamento e para a gesto dos recursos hdricos
Em convergncia com tal entendimento, estudos recentes da ANA chamam a ateno para o traado de bases territoriais requeridas para a gesto integrada dos recursos hdricos (GIRH), nos quais so ponderados mltiplos fatores hidrolgicos, ambientais, socioeconmicos e poltico-institucionais , para delimitar unidades geogrficas e explicitar possveis prioridades para a gradativa e continuada implantao do SINGREH, em convergncia com os recortes espaciais adotados pelos estados, sob a tica de que no se justifica a adoo de alternativas institucionais uniformes para todo o territrio nacional. Assim, a metodologia proposta pela ANA, de modo bastante flexvel, permite que os recortes espaciais sejam ajustados diferentes ponderaes dos fatores que interferem na definio de unidades territoriais de gesto, o que naturalmente repercute, de modo complementar, nas nfases adotadas para a implementao dos instrumentos de gerenciamento dos recursos hdricos.
Foto: Arquivo TDA
53
Matriz 1: Proposta de tipologia para sistemas institucionais e para instrumentos de gesto, segundo escalas crescentes de gravidade e complexidade de problemas
Sistema de gesto Comits ou outros organismos de bacias em unidades estaduais Instrumentos e mecanismos de gesto de recursos hdricos
Estrutura estadual de apoio a organismos de bacia
Organismos estaduais de recursos hdricos
Capacitao e fortalecimento institucional
Conselhos estaduais de recursos hdricos
Instncias de articulao interestaduais
Plano de recursos hdricos
Planejamento estratgico
Rede de monitoramento
Sistema de informaes
Escritrio tcnico
Agncia de gua
Comit da bacia
Enquadramento
Fiscalizao
Classe
Classe A Classe B Classe C Classe D

Fonte: Mapa de aes de gesto por bacias hidrogrficas. ANA, outubro/2006
A matriz apresentada contm a sistematizao de tipologias, tal como proposta pela ANA, com os modelos institucionais de complexidade crescente, segundo a gravidade e a prioridade dos problemas (Classes de A a D) e os respectivos instrumentos de gesto a serem aplicados. Ao fim e ao cabo, quando tais avanos forem con-
substanciados, o traado resultante constituir o Mapa de Gesto dos recursos hdricos no Brasil, por vezes com a sobreposio entre unidades espaciais (menores) com nfase em problemas locais e outras (mais abrangentes, at o limite das 12 regies hidrogrficas nacionais) nas quais devem ser convergidas e coordenadas polticas pblicas que afetam os recursos hdricos.
Lagoa Manguaba/AL Foto: Eraldo Peres
54
Cobrana
Cadastro
Outorga
Box 1: Sobre o Mapa de Gesto dos recursos hdricos

Os estudos empreendidos pela ANA apresentam uma proposta para adoo de uma base territorial de unidades de planejamento e gesto dos recursos hdricos, bem como uma tipologia para a gesto. Tal iniciativa enquadra-se no contexto do detalhamento do subprograma I.4 do Plano Nacional de Recursos Hdricos, relativo aos estudos para a definio de unidades territoriais para a instalao de modelos institucionais e respectivos instrumentos de gesto de recursos hdricos, cuja execuo se acha sob responsabilidade da ANA. Recursos Hdricos (SINGREH), no que tange definio dessas unidades territoriais. Nesse contexto, a proposta considera um diagnstico dos aspectos hidroambientais, socioeconmicos e polticoinstitucionais no pas e a aplicao da denominada anlise de clusters para a definio de alternativas de conglomerados de unidades territoriais, considerando como base inicial para a definio dessas unidades as 12 regies hidrogrficas estabelecidas pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) e as unidades de planejamento e gesto de recursos hdricos definidas no mbito dos estados federados. Para as unidades de planejamento e gesto de abrangncia interestadual, foi adotada uma tipologia com quatro classes diferenciadas que refletem diferentes graus de implementao do SINGREH.
Piranhas-Au Curimata (...) Parnaba Tocantins/ Araguaia S. Francisco Goiana (...) Una / Jacupe Munda (...) Vaza-Barris Real / Piau-SE Jequitinhonha/ Pardo Mucuri/ Extremo Sul-BA Itanas / So Mateus Terra Seca Tabapoana / Itapemirim Pirapanema Iguau Uruguai Paraba do Sul Ribeira do Iguape/ Litoral Sul
As unidades que abrangem somente o territrio de uma Unidade da Federao no foram inicialmente classificadas, entretanto identificou-se que algumas possuem caractersticas que extrapolam as escalas local e estadual. Nessas unidades, a Unio deve apoiar a ao dos estados para o avano na implementao dos instrumentos de gesto. O conceito de unidades nacionais de planejamento e gesto engloba, portanto, no somente as bacias hidrogrficas que possuem rios de domnio da Unio, mas tambm aquelas que possuem apenas rios de domnio estaduais e demandam um envolvimento institucional da Unio, considerando os aspectos socioeconmicos e relativos gesto dos recursos hdricos. Ao cumprir com os objetivos apresentados, buscam-se a formulao e a implementao de um mapa de aes de gesto por bacias e regies hidrogrficas para orientar as aes da Unio na implantao do SINGREH e na imple-
Amaznica
Paraguai
A = Monitoramento , Planej. Estratgico , Sist. de Informa es e Capacitao B = (A) + Outorga , Fiscalizao e Organismos de bacias em regies crticas C = (B) + Sistema de Outorga, Fiscalizao e Cadastro
D = (C) + Comit, Plano de Bacia, Agncia e Cobrana Abrangncia Estadual
mentao dos instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos nas unidades nacionais de planejamento e gesto de recursos hdricos. Consiste, assim, em uma proposta de articular aes e susbsidiar decises do CNRH. O Mapa de Gesto no constitui uma determinao unilateral sobre arranjos institucionais e instrumentos de gesto que devem ser instalados em cada bacia ou regio hidrogrfica, mas caracteriza uma avaliao institucional sobre as prioridades que devem ser observadas e a consistncia das solues a serem empregadas nas diferentes bacias e regies, sem prejuzo ou limitao prvia s iniciativas locais que podem, perfeitamente e de modo legtimo, avanar em relao s alternativas inicialmente identificadas pelo Mapa de Gesto.
A Lei das guas definiu a bacia hidrogrfica como unidade territorial para a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH). No entanto, as dimenses do pas, a diversidade das condies socioeconmicas, culturais e hidrogrficas, assim como os diferentes domnios constitucionais dos corpos hdricos criam a necessidade do estabelecimento de critrios de apoio implantao do Sistema Nacional de Gerenciamento de
Fonte: Mapa de aes de gesto por bacias hidrogrficas. ANA, outubro/2006.
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Foto: Arquivo ANA
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II.3 Presses e impactos sobre os recursos hdricos no Brasil

Seguindo a abordagem conceitual exposta, este item dedica-se apresentao de um recorte das presses e dos impactos sobre os recursos hdricos no Brasil, pautado pela seguinte tipologia: recursos hdricos na regio Amaznica; recursos hdricos na bacia do Alto Paraguai e plancie do Pantanal; demandas e disponibilidades hdricas nos Cerrados; a problemtica da escassez de recursos hdricos no semi-rido brasileiro; problemas de recursos hdricos na zona da mata e no litoral nordestino; recursos hdricos em aglomerados urbanos e regies metropolitanas; gesto da zona costeira no sul e no sudeste brasileiro; demandas para a gesto de recursos hdricos afetados por atividades agropecurias extensivas e em reas intensivas em agronegcios; e gerenciamento de guas subterrneas. De pronto, cumpre destacar a possibilidade de sobreposio entre alguns dos recortes. A gesto de recursos hdricos nos Cerrados, por exemplo, tambm demanda ateno ao tema da agricultura extensiva, o que implica, quando da definio de programas e projetos, a necessidade de convergncia entre as aes identificadas para os diferentes recortes analisados. necessrio ainda ressaltar que as abordagens apresentadas tm a inteno explcita de evitar mergulhos em diagnsticos exaustivos, reservando seus esforos organizao da percepo7 dos problemas e das questes concernentes aos recursos hdricos no Brasil, a partir da compreenso de sua natureza, de seus principais elementos de dinmica e de uma breve apreciao sobre as capacidades institucionais disponveis nas diferentes regies, como variveis essenciais orientao de aes destinadas ao seu enfrentamento. Assim sendo, a abordagem dos quadros de problemas e questes que segue ser efetuada mediante assertivas e no por investigaes ou diagnsticos. Trata-se de um procedimento metodolgico que apresenta diretamente as concluses, respaldando-as, somente quando necessrio, em evidncias seletivamente indicadas. Privilegia-se, dessa forma, o conceito de problem-sheds8, considerado mais adequado ao traado de estratgias de interveno. Recursos hdricos na regio amaznica A Amaznia a regio brasileira de maior abundncia em recursos hdricos, reunindo cerca de 74% das disponibilidades nacionais, que somam algo como 48.314 m3/hab./ano. Essas disponibilidades decorrem tanto da populao rarefeita e da precipitao mdia regional de 2.240 mm quanto das dimenses da bacia do rio Amazonas e de seus principais afluentes, no somente em territrio nacional (com disponibilidades de 131.950 m3/s), como tambm nos pases de montante (Venezuela, Colmbia, Peru e Bolvia, responsveis por aportes de outros 86.320 m3/s). reconhecida a elevada importncia ambiental da regio amaznica, dotada de enorme biodiversidade. As ameaas (reais ou imaginrias) integridade da Amaznia apresentam repercusso internacional, notadamente em razo da exuberncia, da vastido e, ao mesmo tempo, da fragilidade da floresta, assentada, em toda a sua extenso territorial, em plancie sedimentar dotada de camada orgnica delgada e superficial, dependente da manuteno da cobertura vegetal para sua auto-reproduo e para a estabilidade dos solos. Ademais, segundo conceitos mais recentes, a reconhecida importncia da Amaznia est associada aos servios ambientais prestados ao planeta Terra em termos climticos, principalmente pela reserva e pela difuso de umidade pela floresta e de captura de gs carbnico, ambos com repercusses globais, o que subsidiou proposta brasileira para que pases desenvolvidos, em reconhecimento aos referidos servios ambientais, se dispusessem a compensar financeiramente pases em desenvolvimento que em-
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Percepo reconhecida como forma legtima de conhecimento, tal como formulado por Edgar Morin, O Mtodo, vol. IV. GRIGG, N. S. Water Resources Management: Principles, Regulations and Cases. New York: McGran-Hill, 1996.
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preendessem aes em favor da manuteno de suas coberturas florestais. Naturalmente, conceitos dessa ordem podem ser aplicados em outros biomas e reas naturais, sempre sob a perspectiva de reconhecer a importncia dos servios ambientais prestados sociedade e ao planeta Terra. H, hoje, elevados riscos ambientais envolvendo a velocidade e a amplitude do desmatamento da Amaznia, com repercusses potenciais associadas a hipteses de alteraes climticas do planeta, assim como significativos interesses relacionados conservao e explorao de sua reserva de biodiversidade, ainda pouco conhecida. No que concerne utilizao dos recursos hdricos, a regio amaznica caracteriza-se pelas baixas densidades populacionais e pela ausncia de concentraes urbanas de grande porte, exceo de Manaus (1,5 milho de habitantes em 2004, algo como 50% da populao do Estado do Amazonas) e da Regio Metropolitana de Belm. No existem, portanto, maiores limitaes relacionadas ao abastecimento domstico, a no ser aquelas associadas disponibilidade de gua de boa qualidade nas cercanias das aglomeraes urbanas. Como conseqncia, a importncia dos recursos hdricos est basicamente relacionada caracterstica de navegabilidade, com os maiores cursos dgua constituindo-se nos principais corredores de transporte e comunicao da regio. Deve-se tambm mencionar a pesca, no somente como meio de subsistncia, mas tambm para fins de abastecimento de mercados locais e das demais regies do pas. Em face das vazes elevadas e da ocorrncia de
transies de planaltos para plancies, expressivo o potencial de aproveitamento hidreltrico da regio. Com efeito, grande parte do potencial hidreltrico do Brasil encontra-se na Amaznia (cerca de 40%), sendo, todavia, de apenas 1% a sua contribuio, quando se considera a capacidade de gerao efetivamente instalada, o que torna relevante o debate sobre o aproveitamento desse potencial remanescente, particularmente em decorrncia da temtica de preservao ambiental da regio. Os problemas de contaminao hdrica so pontuais e localizados, em cidades (esgotos domsticos em Belm e Manaus, particularmente graves pela contaminao dos igaraps) e em empreendimentos de extrao mineral (deposio de slidos e de mercrio em garimpos) e florestal (desmatamentos, com conseqente eroso e perda das camadas frteis superficiais do solo). Cabe registrar que no trecho brasileiro da bacia, a jusante, j aparecem traos de algumas das atividades desenvolvidas nos pases de montante, onde se originam, por exemplo, problemas com mercrio utilizado nos garimpos, alm de agroqumicos conservativos amplamente aplicados nas plantaes de coca. H tambm preocupaes de natureza sanitria. Vale lembrar que o clera se reintroduziu no pas, na dcada de 1990, por meio da presena do vibrio na Amaznia peruana. Deve-se mencionar, ainda, com destaque no contexto regional, os problemas relacionados aos vetores de doenas tropicais que dependem da gua em pelo menos uma de suas fases de desenvolvimento (malria, entre outras).
Queimada Foto: Arquivo TDA
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Box 2: Vulnerabilidade climtica e antrpica dos recursos hdricos da bacia Amaznica

A bacia Amaznica tem uma enorme importncia na dinmica climtica e no ciclo hidrolgico do planeta. A bacia representa quase 10% do estoque de gua superficial doce e conseqentemente uma importante contribuio no regime de chuvas e evapotranspirao da Amrica do Sul e do mundo. tambm uma das mais midas regies da Terra, com pluviosidade mdia variando de 2.300 a 2.460 mm/ano-1 (FISCH, 2006; MOLINIER et al., 1996). Mudanas regionais e globais tm provocado alteraes no clima e na hidrologia da regio. Notadamente, transformaes no uso do solo com a converso de mais de 600.000 km2 de florestas tropicais em pastagens e culturas agrcolas. De fato, o regime de vazo desse sistema fluvial relativamente pressionado pela ao antrpica e est sujeito variabilidade interanual e de longo prazo na precipitao tropical, o que resulta em grandes variaes no escoamento superficial (MARENGO & NOBRE 2001). A reciclagem da evaporao e precipitao local pela floresta responde por uma poro considervel da disponibilidade hdrica regional, e como grandes reas da bacia esto sujeitas a intensas alteraes de uso do solo, como perdas de florestas midas densas para implantao de pastagens ou cultivos perenes como a soja, existe uma importante preocupao sobre como tais alteraes do uso do solo e da biomassa podem afetar o ciclo hidrolgico na bacia Amaznica (cf. MARENGO & NOBRE, 2001; FREITAS, 2005). Assim sendo, alm da vulnerabilidade antrpica da bacia, que pode afetar a evapotranspirao e o volume de sedimentos, ser cada vez mais importante considerarmos a vulnerabilidade climtica que poder sofrer a regio Amaznica e seus recursos hdricos. Em outras palavras, em uma bacia com dimenses continentais como a Amaznica torna-se importante a realizao de estudos de previso e avaliao de vulnerabilidade climtica e seus efeitos na precipitao, no gelo dos Andes, no nvel do mar na foz do Amazonas, com destaque para a avaliao das vazes afluentes a regies de risco de cheias e a disponibilidade hdrica nos perodos de eventos extremos de seca, como o que ocorreu na bacia em 2005. Esses cenrios sero fundamentais para a definio dos riscos hidrolgicos e, portanto, para antecipar medidas de adaptao conjunturais e estruturais de gesto da gua. Com efeito, a mudana de temperatura pode levar a vrias outras alteraes do meio ambiente, dentre elas, a intensificao do ciclo hidrolgico global, o que provocar impactos sobre os recursos hdricos regionalmente. De fato, mudanas diferenciadas de temperatura da atmosfera, dos continentes e dos oceanos levam a mudanas de padres de presso atmosfrica e de ventos. Portanto, poder-se-ia esperar mudanas nos padres de precipitao, conforme os modelos matemticos de previso global do clima do Hadley Center para 2050, que apresentam variaes mdias de 150 a 250 mm.ano-1 nas chuvas da regio. Alm disso, o nvel mdio do mar escala mundial registrou um aumento mdio de 1 a 2 mm/ano no decorrer do sculo XX, o que pode alterar as reas de inundao e de influncia das guas marinhas no teor de salinidade dos ecossistemas aquticos da Amaznia. A ttulo de exemplificao dos riscos das alteraes regionais nos recursos hdricos podem-se destacar os seguintes pontos: 1) degelo dos Andes as geleiras esto se reduzindo a um ritmo mais rpido do que previsto, como decorrncia da intensificao do efeito estufa. O efeito de degelo, embora mais intenso na Antrtida, afeta as geleiras andinas, que segundo alguns levantamentos j podem ter tido uma diminuio de mais de 20% nos ltimos vinte anos (ASUNCION, 2006); 2) variao do nvel do mar na bacia Amaznica a faixa de variao das mars de at 10 m em certos locais, portanto as correntes devidas s mars so importantes. Os gradientes inferiores dos rios permitem s ondas se propagarem at 800 km rio acima. Problemas de salinizao no tm sido relatados at o momento, mas destruio em larga escala de manguezais na frente ocenica relatada no setor norte. Isso pode ser uma tendncia de longo prazo ou somente um fenmeno cclico, como descrito por Proust, et al. (1988, apud MUEHE & NEVES, 1995) para a costa de mangue da Guiana Francesa. Para o setor sul, Franzinelli (1982, apud MUEHE & NEVES, 1995) descreveu a presena de falsias em ativo processo de eroso na Praia de Atalaia em Salinpolis. Falsias fsseis de at 7 m de altura so tambm encontradas em muitas localidades em distncias de cerca de 100 m do litoral, definindo um limite territorial dos possveis efeitos de um aumento do nvel do mar; 3) influncia da temperatura na superfcie do mar (TSM) no regime de chuvas da Amrica do Sul e Amaznia temperaturas da superfcie do mar (TSM) tem sido um bom indicador para previso de chuva sazonal graas ao papel do oceano no clima e pela sua inrcia trmica. Muitos estudos usam as relaes entre chuva, descarga e TSM nos oceanos tropicais para elaborar previses. Regies tropicais que so plos de anomalias de chuva relacionadas significantes com o TSM so as regies das plancies da Bolvia e circunvizinhas. Em relao s anomalias de TSM do Oceano Pacfico, as ocorrncias de El Nio determinam eventos extremos de deficincia de chuva e, por conseqncia, baixas descargas nos rios da regio, sobretudo na parte norte oriental da Amaznia. J o fenmeno
continuao
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continua
La Nia tem se caracterizado por uma anomalia de aumento no volume das chuvas registrado em estaes pluviomtricas na parte norte e central da Amaznia. Existe tambm uma relao entre a alterao do volume de chuvas da bacia Amaznica e a anomalia TSM do Atlntico. No ano de 2005, entre os meses de setembro e outubro, ocorreu uma importante seca na bacia Amaznica, tendo sido decretado estado de calamidade pblica em diversos municpios da regio. De fato, nessa poca do ano normal ter uma estao seca na bacia Amaznica de trs a cinco meses, dependendo da regio, tambm denominada na regio de vero Amaznico, que ocorre entre os meses de maio e setembro. Todavia, segundo o Centro de Previso do Tempo e Estudos Climticos (CPTEC/INPE) e o Instituto Nacional de Meteorologia (INMET), no perodo de setembro de 2004 a setembro de 2005 a temperatura da superfcie do Mar (TSM) esteve entre 0,5C e 1,5C acima da mdia no Oceano Atlntico Norte, ou seja, foi registrada a persistncia de um aquecimento anormal. Esse fenmeno, possvel responsvel pela seca de 2005, acabou alterando as correntes de massas de ar midas da Amaznia, principalmente em
Fonte: Marcos Aurlio Vasconcelos de Freitas9
parcelas importantes das bacias do rio Solimes, rio Negro, rio Madeira, rio Juru, dentre outros. Entretanto, essa no foi a pior seca j registrada nos rios da regio. Os dados hidrolgicos demonstram que esta ocupa o quarto lugar em relao s cotas mnimas do rio Negro em Manaus. A cota mais baixa j registrada foi em 1963, cerca de 43 anos atrs, quando foi registrada uma cota de 13,64 m no porto de Manaus. Segundo a Agncia Nacional de guas (ANA), em 21 de outubro de 2005 o nvel na margem do rio Negro em frente a Manaus estava em 14,41 metros. importante destacar que com o aumento considervel da populao amaznica nos ltimos quarenta anos o impacto da seca se tornou mais significativo. Somente no Estado do Amazonas a seca de 2005 afetou mais de 914 comunidades, o que equivale a cerca de mais de 167 mil habitantes ou 32 mil famlias, segundo a Secretaria Nacional de Defesa Civil. Todavia, embora no se tenha evidncia cientfica clara de que este aquecimento possa ter relao com o aquecimento climtico do planeta, suspeita-se que este fenmeno de aquecimento anormal das guas dos oceanos poder ter sua freqncia aumentada.
Recursos hdricos na bacia do Alto Paraguai e no Pantanal A bacia do Alto Paraguai, que drena a chamada plancie pantaneira, abriga a maior rea mida do planeta, o que lhe confere elevada importncia ambiental, notadamente pela singularidade dos ecossistemas que abriga e pelas interaes indissociveis destes com a dinmica regional dos recursos hdricos, caracterizada pelo represamento e pelo grande tempo de reteno das guas, pela reduo nos fluxos de jusante e pela elevada importncia da sazonalidade (dimenso das cheias e durao dos perodos de estiagem), numa regio onde so relativas as disponibilidades hdricas derivadas de precipitao mdia anual de 1.398 mm. de se ressaltar a grande fragilidade desse ecossistema, bastante dependente de alteraes nos fluxos e na qualidade das guas afluentes plancie pantaneira. Essa plancie rene elevados potenciais paisagstico e turstico, com destaque para a biodiversidade singular e expressiva. H quem considere serem essas
as principais funes que devam ser destinadas aos recursos hdricos regionais. No que tange s demais formas de utilizao de suas guas, a bacia do Alto Paraguai caracteriza-se pela baixa densidade populacional (cerca de 5 hab./ km2), com destaque de poucos centros urbanos de mdio porte (Corumb, Cuiab e Aquidauana), sem que se anotem problemas de monta com disponibilidades para o abastecimento domstico. Ao lado disso, esses centros urbanos tm dinmicas articuladas com base em amplo predomnio de atividades primrias extensivas, principalmente a cultura de gros e a pecuria de corte, decorrendo de tais atividades demandas adicionais para a irrigao e para a dessedentao de rebanhos (cerca de 30 milhes de cabeas, somente no Mato Grosso do Sul). Nesse quadro, os principais problemas de recursos hdricos na bacia do Alto Paraguai esto relacionados: (i) expanso de novas fronteiras agrcolas no planalto central brasileiro (ver Cerrados), onde se formam as nascentes do Alto Paraguai rio Taquari,
Professor da COPPE/UFRJ, consultor do projeto GEF/PNUMA/OEA/OTCA Manejo Sustentvel e Integrado de Recursos Hdricos Transfronterios na Bacia Amaznica.
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principalmente , resultando em problemas de run-off rural com carreamento de slidos e de agroqumicos conservativos; (ii) poluio associada aos centros urbanos (esgotos domsticos, principalmente); (iii) remoo de vegetao ciliar e pisoteamento das margens, para acesso do gado aos rios e crregos; (iv) a focos de contaminao por atividades dispersas de garimpo (slidos suspensos e mercrio); e (v) a alteraes na dinmica qualiquantitativa das guas sobre os ecossistemas pantaneiros. Mais recentemente, cabe ressaltar a previso da instalao de grandes projetos de infra-estrutura regional, com elevados impactos potenciais sobre o Pantanal, dentre os quais se deve mencionar: plo siderrgico nas vizinhanas de Corumb para aproveitamento do gs natural boliviano; obras para viabilizar a hidrovia do Alto Paraguai para fins de transporte dos produtos siderrgicos e de gros para exportao, com interferncias de difcil previso nos nveis de gua no Pantanal; e iniciativas para a construo de diques de proteo e canais de drenagem em reas destinadas ampliao da pecuria extensiva e do plantio de gros. Recursos hdricos nos Cerrados do Brasil Central A regio do bioma denominado Cerrado referese a uma extensa superfcie que ocupa grande parte do planalto central do territrio brasileiro, espraiando-se sobre os Estados de Tocantins, Gois, sul do Par, nordeste do Mato Grosso, Minas Gerais, norte de So Paulo e oeste da Bahia, caracterizada por uma precipitao mdia da ordem de 1.660 mm anuais, sujeita a variaes sazonais importantes (perodos pronunciados de chuvas intensas e estiagens severas com quatro a cinco meses de durao), o que causa situaes sazonais de baixa relativa na disponibilidade de recursos hdricos. A rea possui grandes extenses de relevo plano, facilitando a expanso de novas fronteiras agrcolas, em especial de culturas extensivas dotadas de elevado grau de mecanizao (gros, em geral, em especial soja e milho), apoiadas na larga utilizao das reservas hdricas regionais, com vistas elevao da produtividade e da eficincia agrcola, por vezes aplicando prticas de irrigao tambm em pastagens destinadas s atividades pecurias complementares. Por ocasio das estiagens sazonais, essa sobre-explorao dos recursos hdricos tem resultado em con-
flitos de uso com o abastecimento pblico de gua, ocorrendo tanto em importantes plos urbanos, como no prprio Distrito Federal e nas cidades de Goinia, Anpolis e Palmas, como em cidades de menor porte. Ao mesmo tempo, por ocasio das chuvas intensas surgem problemas de assoreamento e contaminao por agroqumicos, agravados pela retirada sistemtica da vegetao ciliar. Em adio, a ausncia de tratamento dos efluentes urbanos implica problemas de poluio, notadamente quando as cidades se localizam em divisores de guas e nascentes, com menores disponibilidades para captao e volumes para diluio (caso reconhecido do Distrito Federal, bacia do rio Descoberto). Como essa regio se situa a montante dos principais rios brasileiros, os problemas mencionados podero potencialmente impactar quase todo o pas (TUCCI, 2001). O desenvolvimento dessa nova fronteira agrcola, por seu turno, demanda vias alternativas para transporte macio da produo regional, com destaque para as possibilidades a serem abertas pela hidrovia Araguaia-Tocantins, contemplando os produtores com acesso privilegiado ao norte do pas (Par), tendo em vista os mercados norte-americano e europeu. Enquanto o rio Tocantins j se encontra alterado por sucessivos aproveitamentos hidreltricos, o Araguaia rene importante acervo ambiental, merecendo cuidadosa avaliao dos impactos potenciais sobre o meio ambiente decorrentes de seu eventual aproveitamento para gerao hidreltrica ou como hidrovia. A problemtica de escassez de recursos hdricos no semi-rido brasileiro O semi-rido brasileiro estende-se pelos Estados de Minas Gerais, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte, Cear e Piau. Caracteriza-se pela escassez de recursos hdricos, com precipitao anual mdia na casa dos 900 mm, chegando prxima a 400 mm no interior da Paraba, com elevada variabilidade na distribuio espacial e temporal de chuvas na regio (sazonalidade interanual), acompanhada de limitaes nas possibilidades de extrao de guas subterrneas em decorrncia tanto da formao cristalino quanto da salobridade dos solos. Essas caractersticas climatolgicas e hidrolgicas, associadas conformao do relevo regional (que propicia escoamentos para a vertente atlntica), do origem a uma rede hidrogrfica na qual so recorrentes 61
cursos com nascentes intermitentes, em geral situadas no planalto do serto semi-rido e nos trechos mdios que comeam a estabilizar suas vazes aps vencer o agreste, at assumir corpo e volume j prximos de seu desge no litoral, ora ao leste (da Bahia ao Rio Grande do Norte), ora ao norte brasileiro (do Rio Grande do Norte ao Cear). As condies climticas implicam dificuldade de disponibilizar gua a partir do simples armazenamento em audes e reservatrios, no obstante seu expressivo nmero regional, dada a significativa evaporao potencial, que supera os 2.000 mm anuais. Esse panorama regional cindido pelo curso principal do rio So Francisco, com nascentes e alguns tributrios de porte em Minas Gerais, aliados grande extenso territorial de sua bacia de contribuio (638.000 km2), proporcionando-lhe perenidade e vazo suficientes para transpassar o semi-rido, possibilitando aproveitamentos mltiplos irrigao e gerao de energia, principalmente , mesmo com as enormes perdas devidas evaporao, pela amplitude dos espelhos dgua dos reservatrios de usinas geradoras. Em seu trecho inferior, o rio So Francisco conta com vazes regularizadas da ordem de 1.850 m3/s. No obstante esse cenrio de adversidade climtica e hidrolgica somada a solos de baixa fertilidade, persiste elevado contingente de populao dispersa na regio, no meio rural ou em pequenos ncleos (cerca de 30% dos quase 48 milhes de nordestinos), com amplo predomnio dos estratos inferiores de renda. Cabe notar que esse contingente rural se situa bem acima da mdia nacional, hoje com taxa de urbanizao de 81%, e muito mais acima dos nmeros da Regio Sudeste, na qual a populao rural no chega aos 10%. Quando no rural, a populao localiza-se em pequenos ncleos do interior, sem que se verifique, em qualquer dos estados nordestinos, uma malha urbana organizada10, em tipologia e hierarquia funcional, capaz de ordenar espacialmente as demandas por servios pblicos essenciais (sade, educao e moradia, com destaque para saneamento bsico, na essencialidade limitado ao abastecimento de gua potvel). Sem embargo de alternativas de baixo custo para
fornecimento de gua potvel, cumpre reconhecer os limites decorrentes da incipincia das atividades produtivas do semi-rido (problemas de emprego e renda), restringindo a populao rural mera sobrevivncia, quando possibilitada por meios alternativos como sistemas de poos de pequeno porte, barragens subterrneas e cisternas para captao das guas de chuva. O quadro incipiente do desenvolvimento regional resulta na manuteno de um verdadeiro exrcito rural de reserva, em equilbrio instvel, sustentado por polticas compensatrias11, com elevado potencial de migrao para as demais reas no pas (So Paulo, em um passado recente, e metrpoles regionais, atualmente), cuja permanncia implica elevados custos sociais, seja para a populao em si, sujeita misria absoluta e castigada pelas adversidades regionais, seja em termos de gastos governamentais em programas recorrentes de cunho assistencialista (carros-pipa, cestas bsicas e frentes de emergncia). O que se deduz, portanto, que a problemtica dos recursos hdricos no semi-rido brasileiro congrega ambas as frentes: no gerenciamento da oferta (estoques e transporte de gua) e na gesto da demanda (ordenamento espacial e eficincia na utilizao de um recurso escasso), podendo a disponibilidade de gua, embora necessria, no ser suficiente para imprimir dinmica economia regional, persistindo uma questo subjacente de ordem social. Problemas de recursos hdricos no litoral e Zona da Mata do nordeste brasileiro A primeira conseqncia do quadro descrito para o semi-rido consiste na migrao da populao, em percurso direto da rea rural para as grandes regies metropolitanas do Nordeste e para outras de suas conurbaes de maior porte (Fortaleza, Recife e Salvador, alm de Natal, Joo Pessoa, Macei e Aracaju), onde so notveis os problemas ambientais urbanos, sempre associados concentrao de pobreza em favelas e ocupaes irregulares, notadamente em reas de risco, tais como alagados, encostas, vrzeas e margens de rios e crregos.
Esta assertiva atestada pela comparao de qualquer dos estados nordestinos diante de Santa Catarina, por exemplo, que conta com a rede urbana mais bem distribuda do pas (nmero e populao de pequenas, mdias e grandes cidades). 11 Em muitas cidades e pequenos ncleos urbanos a aposentadoria constitui-se na principal fonte de renda regional.
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Com efeito, a grande maioria da populao da Regio Nordeste ocupa uma estreita faixa no superior a 100 km do litoral, o que justifica uma abordagem especfica de outras zonas costeiras do litoral brasileiro.12 Na Grande Recife, por exemplo, parte pondervel da populao, prxima aos 3,5 milhes de habitantes, reside em mais de seiscentas favelas, onde a renda familiar mdia no supera dois salrios mnimos. Nessas reas, localizadas nos trechos perenizados a jusante dos principais cursos dgua, com precipitaes mdias de 1.120 mm, as disponibilidades hdricas so comprometidas, geralmente, pela conjugao de poluio urbana originada por esgotos domsticos, disposio de resduos slidos e descargas industriais no tratadas, sobre a qual se sobrepem cheias peridicas, amplificadas pela impermeabilizao crescente do solo urbano. Em acrscimo, a contaminao dos mananciais superficiais seguida da sobre-explorao de aqferos, caso no qual, novamente, Recife constitui destacado exemplo negativo. Dado o potencial turstico do litoral nordestino, como alternativa importante para o desenvolvimento da regio, passam a ser economicamente relevantes os problemas associados ausncia de infra-estrutura sanitria, muitas vezes resultando em comprometimento da balneabilidade de praias e, quando menos, na perda de potencial paisagstico (desge de lnguas negras e problemas de odor, dentre outros). Com pequenas variaes, esse quadro reproduzido tambm nos ncleos urbanos de mdio porte que se desenvolvem no agreste e no serto (Campina Grande - PB, Caruaru - PE, Feira de Santana - BA, Petrolina - PE e Juazeiro - BA), originado focos localizados de poluio urbano-industrial, alguns dos quais, por estarem a montante dos cursos dgua de vertente atlntica, repercutem negativamente sobre as disponibilidades hdricas das grandes concentraes litorneas (caso de Feira de Santana, que apresenta despejos
sobre o reservatrio de Pedra do Cavalo, manancial da Grande Salvador). Recursos hdricos em aglomerados urbanos e regies metropolitanas As Regies Sul e Sudeste contam com boas disponibilidades de gua, razoavelmente bem distribudas ao longo do ano, com ocorrncia espordica de eventos crticos de expresso econmica (enchentes e estiagens). A precipitao mdia anual da ordem de 1.350 mm. Igualmente, a hidrografia natural no apresenta maiores obstculos s atividades humanas, distribuindo-se entre uma faixa mais estreita, com vertente atlntica, e outra, com maior extenso territorial, afluente bacia do rio da Prata. No obstante tais predicados do meio ambiente natural, so agudos os problemas de recursos hdricos relacionados, principalmente, poluio urbano-industrial e s enchentes em cidades de grande e mdio portes, problemas inequivocamente decorrentes das caractersticas dos processos de urbanizao no Brasil. Com efeito, a malha urbana do pas recebeu, em um lapso de sessenta anos, algo como 110 milhes de novos moradores, partindo de uma taxa de urbanizao da ordem de 35% na dcada de 1940 para os 84,3% na mdia nacional (IBGE, PNAD, 2005), prximos a 90% quando consideradas apenas as Regies Sul e Sudeste. Em seu conjunto, a includas as nordestinas, as regies metropolitanas13 representam cerca de 50%, ou quase 68 dos 135 milhes dos habitantes das cidades brasileiras (IBGE, 2001), concentrados em apenas 160.000 km2 do territrio nacional (menos de 2,0% dos 8,5 milhes de km2), cabendo destacar que somente a mancha, praticamente contnua, da Grande So Paulo, partindo da Baixada Santista rumo conurbao campineira (ou seja, as trs regies metropolitanas formalmente institudas naquele estado), con-
Nos litorais das Regies Sudeste e Sul predominam ocupaes sazonais, caracterizando relativa ociosidade da infra-estrutura instalada, demandada por interesses vinculados ao mercado imobilirio e s atividades tursticas (ver item especfico). 13 So 23 as regies metropolitanas definidas em lei estadual, incluindo reas de expanso: Porto Alegre (RS); Florianpolis, Vale do Itaja e Norte - Nordeste Catarinense (SC); Curitiba, Londrina e Maring (PR); So Paulo, Campinas e Baixada Santista (SP); Rio de Janeiro (RJ); Vitria (ES); Belo Horizonte e Vale do Ao (MG); Goinia (GO); Braslia (DF); Macei (AL); Salvador (BA); Recife (PE); Natal (RN); Fortaleza (CE); So Luiz (MA); e, Belm (PA).
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centra 64,80% do Produto Interno Bruto (PIB) de So Paulo, ou 27% do PIB do pas, em uma rea pouco superior a 13.000 km2.14 Nmeros igualmente impressionantes so obtidos mesmo quando se amplia o horizonte de anlise para o eixo urbano-econmico que une as duas metrpoles nacionais Rio de Janeiro e So Paulo , margeando o rio Paraba do Sul, e ainda assim, caso sejam considerados os movimentos mais recentes de desconcentrao de segmentos industriais importantes (parque automotivo, principalmente), articulando quele eixo as regies metropolitanas de Curitiba (ao sul) e de Belo Horizonte (a noroeste). Embora a taxa anual de crescimento urbano do pas tenha decado, dos 4,4% observados nas dcadas de 1970-1980, para atualmente algo ao redor de 2,1%, indicando alguma atenuao do fluxo migratrio ruralurbano e importante queda na taxa de fecundidade, o fato que a concentrao nas reas metropolitanas e nas maiores aglomeraes urbanas do pas, ainda que apresente alguns sinais recentes de reverso, tende a manter seus impactos sobre o meio ambiente, em geral, e sobre os recursos hdricos, em particular. Com efeito, no perodo 1991/1996 as cidades com 100 a 499 mil habitantes passaram a abrigar 11,3% da populao total contra 10,7% em 1991; as cidades com 50 a 99 mil habitantes passaram de 5,4% a 9,1%, muitas dessas localizadas no entorno de reas metropolitanas. J as cidades com mais de 500 mil habitantes passaram de 35,2% para 35,7%.15 Verificase essa tendncia mesmo nos estados com rede urbana bem distribuda: Santa Catarina, por exemplo, onde a concentrao crescente em Joinville, ou no Paran, com a Regio Metropolitana de Curitiba reunindo 56% do PIB industrial e mais de um tero da populao do estado. Em termos intra-regionais, o crescimento se d, marcadamente, nas periferias e em enclaves (favelas e cortios) ocupados pelos estratos inferiores de renda, em que as taxas de crescimento chegam a superar a
marca de 15% ao ano, em contraponto relativa estabilidade dos ncleos centrais (TUCCI et al., 2001). O resultado das elevadas concentrao e velocidade que marcaram e persistem neste processo (ainda que atenuadas) reproduz, em grande medida, o quadro de comprometimento do meio ambiente urbano, descrito quando da anlise dos problemas predominantes na zona da mata e no litoral nordestinos. Afinal, as metrpoles que l se desenvolveram compem, reconhecidamente, com tintas sociais mais severas, o retrato prprio das metrpoles brasileiras. Esse quadro, vale repetir, caracteriza-se pela sobreposio de problemas na mesma poro de territrio, em milhares de fontes poluidoras pontuais e dispersas, como resultado da disposio de esgotos domsticos, resduos slidos e efluentes industriais no tratados, mais gravemente em encostas, fundos de vale, alagados, vrzeas e beiras de rios e crregos, geralmente ocupados de modo irregular por favelas e loteamentos desconformes, configurando nichos onde se conjugam pobreza urbana, ausncia de servios de infra-estrutura bsica, degradao ambiental e comprometimento de mananciais de abastecimento e lazer. Ainda que as cidades do sul e do sudeste detenham maior capacidade institucional, renda per capita e potencial de arrecadao e investimento16, convivem com importantes problemas de saneamento ambiental urbano, notadamente com desafios que concernem disponibilidade de recursos hdricos. Em acrscimo poluio hdrica, agravaram-se, tambm, os problemas recorrentes de inundaes que, virtualmente, paralisam cidades como So Paulo e resultam em custos que repercutem amplamente sobre toda a sociedade, pela obstruo do trfego, perdas patrimoniais e interrupo das atividades em geral. Em uma abordagem genrica, destacam-se os seguintes fatores como os de maior expresso na delimitao do quadro de problemas de recursos hdricos nessas metrpoles: (i) os baixos nveis de tratamento dos esgotos domsticos17, mesmo em cidades que lograram superar os 90% na coleta de guas servidas
Dados aproximados, extrados do IBGE (2001) e de estudos sobre a Regio Metropolitana de So Paulo, para o Programa Mananciais, em negociao com o Banco Mundial (2005). 15 Idem. 16 A renda per capita mdia nas cidades do interior paulista substancialmente superior do que a observada nas metrpoles do Nordeste; o oramento da cidade de So Paulo o terceiro do pas, superando muitos dos principais estados. 17 Estima-se que algo como 90% das descargas de DBO nas grandes cidades sejam de origem domstica, contra apenas 10% industrial. Em Contagem, na Regio Metropolitana de Belo Horizonte, estes percentuais so respectivamente de 93% e 7%.
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(interior paulista, principalmente), o que implica lanamentos in natura concentrados; (ii) a disposio inadequada de resduos slidos, em lixes a cu aberto, quando no a ausncia ou insuficincia de coleta em reas de difcil acesso natural ou sem vias de circulao, particularmente em favelas e ocupaes irregulares; (iii) a impermeabilizao crescente do solo urbano, com reduo nos tempos de concentrao e interferncia nas condies naturais de drenagem, amplificando os efeitos de cheias a jusante, muitas vezes sem alternativas viveis tcnica e/ou financeiramente para intervenes em macrodrenagem; (iv) o comprometimento de mananciais prximos, com escassez de disponibilidade hdrica em qualidade adequada; e (v) a mtua interdependncia entre todos estes e outros fatores, em razo de condies operacionais decorrentes dos prprios padres inadequados de urbanizao e de uso e ocupao do solo, acarretando problemas para a prestao de diferentes servios de interesse pblico, como, por exemplo, a obstruo da rede de drenagem pelo lixo no coletado, ligaes de esgotos em galerias de guas pluviais (e vice-versa), inacessibilidade para O&M de redes e servios, dentre as interferncias mais comuns. Em adio, sabe-se que a carga potencial proveniente de run-off urbano igualmente relevante para fins de controle da poluio hdrica, no obstante ser pouco conhecida no presente e ainda ausente da pauta prioritria das cidades brasileiras, lacuna que no dever perdurar por muito tempo.18 A identificao genrica dos fatores citados anteriormente, todavia, no torna trivial o desenho das solues reclamadas para o saneamento ambiental urbano. A mltipla e complexa combinao desses fatores, diante de outras variveis de natureza geomorfolgica, peculiares a cada espao geogrfico, bem como de questes institucionais, socioculturais e econmicas, exige esforos analticos e metodolgicos importantes para o enfrentamento desses problemas, dentre os quais a poluio hdrica e a preservao de mananciais (qualidade versus escassez) ocupam lugares centrais. Para problemas dessa ordem, os esforos metodolgicos antes referidos no podero limitar-se ao o
que fazer?, mas tambm e muitas vezes, principalmente devero conferir destaque ao como fazer?. Problemas de recursos hdricos na zona costeira do sul e do sudeste Excludas as regies metropolitanas de Vitria - ES, Rio de Janeiro - RJ, Santos - SP, Joinville - SC, Porto Alegre - RS e, em parte, tambm Florianpolis - SC, todas lindeiras ao mar e com enquadramentos tpicos das demais metrpoles do pas, os problemas da zona costeira do Sul e do Sudeste reproduzem as deficincias de infra-estrutura sanitria j citadas e recorrentes na malha urbana do pas, todavia com peculiaridades importantes. Uma peculiaridade notvel constituda pela reduzida populao residente e elevado fluxo sazonal19, o que implica alternncia de ociosidade e sobrecarga, alm de problemas para seu financiamento, quer no aporte de capital, quer para fins de operao e manuteno. Em adio, so reconhecidamente menores as capacidades institucionais de municpios balnerios, frgeis no exerccio de controles efetivos sobre o uso e a ocupao do solo e submetidos a fortes presses imobilirias, com danos sobre o ordenamento territorial e a proteo de mananciais, reas de vrzeas, de inundao natural, sujeitas eroso marinha ou que meream cuidados especiais e de preservao permanente (mangues, restingas e similares). Por conseqncia, predominam padres predatrios de urbanizao, inclusive no que tange verticalizao injustificada com perda de potencial paisagstico, muitas vezes ao arrepio da lei, sem que, nesses casos, as emergncias associadas s carncias sociais possam servir como justificativa. As repercusses so conhecidas: perda de potencial turstico, desvalorizao patrimonial e danos freqentes associados a cheias urbanas e insuficincias no atendimento a servios de abastecimento de gua (colapso freqente nas temporadas), coleta e tratamento dos esgotos domsticos (lnguas negras e odor nas praias), coleta e disposio de resduos slidos, dentre outros.
Estima-se que em So Paulo o aporte de nutrientes pela via difusa se aproxime de um tero da carga total, superando 40% na bacia do reservatrio do Guarapiranga, manancial de abastecimento. 19 Fator de multiplicao de at vinte vezes sobre a populao residente.
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Demandas para gesto de recursos hdricos afetados por atividades agropecurias axtensivas e em reas intensivas em agronegcios Graas s caractersticas hidrometeorolgicas favorveis, com precipitao mdia de 1.350 mm, bem distribuda ao longo do ano, somadas ocorrncia de solos de boa fertilidade, os estados do sul e do sudeste nesta ltima regio mais propriamente So Paulo contam com uma agricultura dinmica, moderna e diversificada: gros em geral (soja, milho e trigo), caf, cana-de-acar, algodo e fruticultura20, resultado de um longo processo associado ao prprio histrico da ocupao do territrio nacional, s facilidades de transporte e aos ciclos econmicos que marcaram o desenvolvimento do pas. J no incio do sculo passado (dcada de 1930), a expanso das fronteiras agrcolas, capitaneada pelo vetor dominante da cafeicultura, propiciava a ocupao do sudoeste paulista, do norte e noroeste paranaense, em um processo planejado e muito veloz que marcou a fundao da prpria rede urbana de apoio quela cultura de exportao.21 Nas dcadas seguintes (1950 e 1960), movimento similar, porm mais atenuado, ocorria a partir da colonizao promovida pelos gachos, a oeste de Santa Catarina e a sudoeste do Paran, espraiando-se at Mato Grosso do Sul. J nos anos 1970, amplia-se o movimento at atingir as novas fronteiras agrcolas que chegam hoje aos cerrados e fustigam a regio amaznica (Mato Grosso, Rondnia e Tocantins). o esgotamento das fronteiras de expanso agrcola do sul e do sudeste o fator determinante dos problemas de recursos hdricos hoje observados na zona rural dessas regies. Por certo que existem conflitos importantes localizados na bacia do rio Uruguai, no Rio Grande do Sul, em razo dos volumes expressivos necessrios ao cultivo de arroz por inundao, demandando, inclusive, barragens para regularizao de vazes.22 Contudo, a irrigao extensiva no constitui o maior problema observado.23 Predominam os
impactos de plantios at a beira dos cursos dgua, com remoo quase completa da cobertura vegetal, inclusive da mata de preservao ciliar, com vistas a explorar todo o potencial disponvel nos terrenos, o que significa elevada mecanizao e aragem dos solos, uso intensivo de agroqumicos (pesticidas e fertilizantes), colheitas sazonais sucessivas e desconsiderao pelos impactos ambientais decorrentes de tais procedimentos. Esse panorama geral, posto sobre uma estrutura fundiria na qual ainda expressiva a presena de pequenas e mdias propriedades (comparativamente ao Mato Grosso do Sul, por exemplo)24, complementado pela estreita vinculao das culturas primrias com a agroindstria alimentar (portanto, de comando urbano) partindo dos derivados de soja at os produtos de origem animal , o que resulta na presena de enclaves especializados em seu processamento (clusters e cadeias produtivas do agronegcio), em torno dos quais gravitam pequenos e mdios produtores, com problemas srios de lanamentos concentrados de despejos animais, caso reconhecido das criaes de sunos no oeste de Santa Catarina e no sudoeste do Paran. Dentre as repercusses mais graves relacionadas a esse conjunto de atividades, anotam-se: (i) a perda das camadas superficiais dos solos25, em ciclo vicioso de menor fertilidade e uso mais intensivo de nutrientes; (ii) o assoreamento decorrente nos cursos dgua, com elevao da turbidez devida a slidos suspensos; (iii) a contaminao por agroqumicos, inclusive conservativos; (iv) a poluio das guas por dejetos de animais in natura; e (v) a elevao generalizada dos custos relacionados ao aproveitamento dos recursos hdricos para abastecimento domstico ou insumo industrial, inclusive para a prpria agroindstria alimentar. Esse quadro de problemas passa a ser parcialmente modificado a partir da dcada de 1980, mediante a difuso de prticas de plantio direto e manejo in-
Somente o Paran responde por cerca de um quarto da produo nacional de gros, situada em cerca de 120 milhes de toneladas por ano. 21 Fundao de Londrina em 1935, hoje com cerca de 550 mil habitantes. 22 O Rio Grande do Sul tem cerca de 1 milho de ha irrigados, a maior parte com arroz por inundao. 23 O Paran conta com apenas 47 mil ha irrigados, o pas tem 2,9 milhes, sendo 16,1 milhes a rea potencial conhecida. 24 No obstante as culturas extensivas de gros induzirem concentrao fundiria. 25 Perdas mdias de 15 t/ha/ano (BRAGAGNOLO, N. & PAN, W . Interfaces da gesto de recursos hdricos. MUNHOZ, H. R (Org.)).
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tegrado de solos e guas em largas reas de cultivo, especialmente no Paran, aps sucessivos programas de cooperao multilateral26, que propiciaram redues importantes nos indicadores de carreamento de slidos aos corpos dgua. Todavia, sem embargo de tais iniciativas, cumpre reconhecer que persistem problemas generalizados de comprometimento das disponibilidades hdricas em razo das atividades agropecurias desenvolvidas no meio rural das Regies Sul e Sudeste, com largas margens para melhoria de desempenho em termos ambientais. Alm dessas, ainda no que tange aos impactos gerados por atividades primrias, deve-se anotar problemas de contaminao hdrica concernentes explorao de carvo mineral na regio de Cricima, Santa Catarina e, recorrentemente, a extrao de areia nas periferias das cidades de mdio e grande porte. Gerenciamento de guas subterrneas27 As guas subterrneas at muito recentemente foram pouco reconhecidas como integrantes da disponibilidade hdrica para os diversos usos. O vertiginoso ritmo de degradao das guas superficiais a exigir cada vez mais altos investimentos para utilizao e a velocidade do crescimento da demanda determinaram, contudo, que pesquisadores, entidades governamentais e no-governamentais, nacionais e internacionais, comeassem a priorizar estudos em torno das reservas subterrneas, tendo no horizonte seu uso racional e sustentvel. No Brasil, pas de dimenses continentais, a disponibilidade de guas subterrneas e sua utilizao encontram diferentes contornos. As Regies Sul e Sudeste, que podem ser definidas como Brasil mido, tm potencial hdrico superficial e subterrneo ainda abundante, mas enfrentam enormes problemas com a qualidade da gua. O Nordeste e o Centro-Oeste circunscrevem o Brasil Seco, onde talvez seja ainda mais estratgica a implementao de estudos e pesquisas sobre esse tipo de manancial. Justificada pela abundncia das guas superficiais e pela ocupao
populacional pulverizada, a explorao da gua subterrnea na regio Amaznica remonta segunda metade da dcada de 1990. Embora vrias perfuraes tenham apresentado resultados favorveis, esse recurso pouco adotado. Segundo o Plano Nacional de Recursos Hdricos, grosso modo, estima-se a existncia de mais de 400 mil poos no pas, que suprem diversas finalidades, como abastecimento pblico, irrigao, indstria e lazer. Mais de 15% dos domiclios utilizam exclusivamente gua subterrnea para seu suprimento. No Estado de So Paulo cerca de 5,5 milhes de pessoas so abastecidas por guas subterrneas; no Maranho mais de 70% e no Piau mais de 80% das cidades dependem deste manancial. A gua subterrnea estratgica para o abastecimento de comunidades rurais do semi-rido nordestino e da populao urbana de diversas capitais do pas, como Manaus, Belm, Fortaleza, Recife, Natal e Macei. Ela ainda responsvel pelo turismo hidrotermal em diversas estncias encontradas por boa parte do pas. de se destacar o significativo alcance social da utilizao de poos para atender com gua potvel de qualidade comunidades pobres ou distantes das redes de abastecimento pblico. Nesse contexto, esto comprovadas a minimizao dos casos de doenas de veiculao hdrica e a drstica reduo nos indicadores de mortalidade infantil. Na poro Centro-Sul do Brasil localiza-se uma das maiores reservas de gua doce do planeta, o Sistema Aqfero Guarani, que extrapola as fronteiras nacionais para alcanar parte do territrio do Paraguai, do Uruguai e da Argentina. Dada a magnitude espacial desse aqfero, ainda pouco se sabe das suas reas de recarga e descarga, ou da qualidade da gua em parte relevante de sua extenso. Programa de estudos, coordenado entre os pases onde ele ocorre, com envolvimento do BIRD/GEF, denominado projeto Sistema Aqfero Guarani, acha-se em elaborao visando ao seu uso sustentvel e promoo do desenvolvimento econmico e social. O tpico II.1.2 apresenta uma estimativa prelimi-
Pro-Noroeste (dcada de 1970); PMISA - Programa de Manejo Integrado de Solos e gua (1983-1989); Pr-rural (1982-1986); Paran Rural (1989-1997) e Paran 12 Meses (iniciado em 1997), alm do Programa da Rede da Biodiversidade, aprovado pelo GEF (Global Environment Facility), iniciado em 2002. 27 Brasil, Ministrio do Meio Ambiente, Plano Nacional de Recursos Hdricos, vol. 1, 10.4, Braslia, 2006.
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nar das disponibilidades hdricas subterrneas explotveis que atingem uma ordem de 4.000 m3/s em todo o pas. No que se refere qualidade, de forma geral as guas subterrneas no pas tm propriedades fsico, qumico, bacteriolgicas e toxicidade que as tornam aptas para diversos usos, incluindo o consumo humano. Na sua forma natural, as principais restries que podem existir so problemas localizados de elevada dureza e/ou slidos totais dissolvidos nas regies de ocorrncia de rochas calcrias; elevados valores de slidos totais dissolvidos nas pores mais profundas dos aqferos, especialmente nas partes confinadas das bacias sedimentares; elevados valores de slidos totais dissolvidos (freqentemente acima de 2.000 mg/L) nos poos que explotam os aqferos fraturados (terrenos cristalinos) do semi-rido nordestino; e a ocorrncia natural nas rochas de minerais cuja dissoluo, localmente, gera gua com concentraes acima do padro de potabilidade, entre os quais o ferro, o fluoreto e o cromo, sendo a origem antrpica ou natural deste ltimo ainda controversa.28
Cabe o alerta de que a qualidade das guas subterrneas tem sido comprometida significativamente em alguns aqferos pelas atividades antrpicas nas ltimas dcadas. Informaes sobre a qualidade das guas subterrneas no pas existem de forma dispersa e esto concentradas, principalmente, nos aqferos localizados prximo s capitais. H carncia de estudos sistemticos sobre os aqferos em contextos regionais e sobre a qualidade qumica e microbiolgica de suas guas.29 Isso permite a constatao de que esse recurso, embora reconhecidamente estratgico, no tem sido contemplado com os investimentos necessrios para a implementao de redes de monitoramento e para o desenvolvimento de pesquisas que permitam preenchimento de vazios de informao ainda existentes. A gesto de recursos hdricos no pas se faz sem considerar a devida relevncia estratgica das guas subterrneas, determinando que se percam oportunidades de uso de seu potencial para o desenvolvimento sustentvel e para o controle e a mitigao de ameaas sua sobreexplotao e contaminao.
Foto: Arquivo TDA
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Plano Nacional de Recursos Hdricos, op. cit. Plano Nacional de Recursos Hdricos, op. cit.
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Entrevista: Paulo R. Haddad (Professor e ex-ministro do Planejamento e da Fazenda)

Como convergir questes e propostas entre o planeja mento governamental e a gesto de recursos hdricos? Usualmente, o Ministrio da Fazenda trata da poltica econmica de curto prazo, ou seja, de problemas de estabilizao e da consistncia macroeconmica. J o Ministrio do Planejamento lida com questes de longo prazo, ligadas ao processo de desenvolvimento do pas. No Brasil, entretanto, quando do incio do Plano Real, pde-se observar o desmonte do sistema de planejamento de mdio e longo prazos, com o estabelecimento de uma relao imprpria entre os campos de atuao do Ministrio da Fazenda e do Ministrio do Planejamento. As polticas econmicas, tanto as de curto prazo quanto as de longo prazo, passaram a ser coordenadas pelo Ministrio da Fazenda, restando ao Ministrio do Planejamento somente o controle oramentrio, estudos e pesquisas. Assim, quando as funes se confundem em termos de concentrao do poder de deciso no Ministrio da Fazenda, a ele cabe a palavra final sobre a dinmica e a estrutura dos gastos pblicos, assim como sobre a existncia e o contedo das polticas setoriais. Essa disfuno organizacional, que se arrasta por mais de uma dcada, tem trazido conseqncias onerosas para a dinmica econmica do Brasil. Perde-se a viso estratgica da evoluo da economia e os escassos recursos pblicos so alocados numa perspectiva dominante dos problemas de curto prazo. O Plano Plurianual acaba funcionando, muitas vezes, como um recorrente e poderoso argumento para postergar as expectativas dos projetos setoriais da administrao e acomodar as tenses internas na disputa pelos recursos. Essa concentrao de poder decisrio no Ministrio da Fazenda gerou um modo de gesto que induziu a configurao de graves problemas para se promover uma articulao positiva entre a estabilidade econmica e o desenvolvimento sustentvel do pas. Como a economia brasileira se tornou mais complexa e interdependente do ponto de vista estrutural, surge a questo da transversalidade no processo de formulao e implementao das polticas pblicas. Problemas tais como o desenvolvimento sustentvel da matriz energtica, da preservao de ecossistemas e da logstica de transporte exigem a coordenao do posicionamento simultneo de muitos rgos da administrao direta e indireta dos trs nveis de governo. No entanto, atualmente, a falta de coordenao pode ser constatada pela quantidade de projetos de infra-estrutura econmica paralisados pela inexistncia, na mquina administrativa, de um stio prprio para coordenar a negociao de solues para os dilemas tpicos do processo de desenvolvimento que envolvem: eficincia econmica e eqidade social, expanso produtiva e sustentabilidade ambiental, balanceamento de perdas e de benefcios intersetoriais e interregionais, alm de outros. Assim, um plano de longo prazo, multiinstitucional e integrado como o Plano Nacional de Recursos Hdricos dever encontrar restries ou condicionalidades ao seu processo de implementao relacionadas ao desmonte do sistema nacional de planejamento, limitada capacidade operacional da mquina administrativa dos trs nveis de governo e a um ambiente de profundo ajuste fiscal e financeiro. Dadas as interfaces institucionais e alianas que precisam ser estabelecidas, o PNRH exige uma coordenao geral para a sua implementao, antes exercida pelo Ministrio do Planejamento. Tem maiores chances de se realizar num ambiente poltico-administrativo em que as prticas do planejamento estejam revigoradas e dinamizadas dentro do ncleo central do processo decisrio dos trs nveis de governo. Neste ambiente, maior a probabilidade de sucesso da coordenao das aes intragovernamentais e intergovernamentais, da articulao efetiva entre o Plano e os diferentes oramentos, assim como do direcionamento dos instrumentos de poltica econmica para os objetivos do Plano. Os governos e a sociedade devem estar atentos problemtica da escassez de gua, uma vez que a degradao e a destruio silenciosa dos recursos hdricos fazem parte da tragdia das coisas que so comuns. O resgatar do planejamento de mdio e longo prazos no Brasil deve ser pautado nos fundamentos da democracia participativa, em novos mtodos e tcnicas de planejamento estratgico e na preservao da estabilidade monetria e da responsabilidade fiscal.
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Parte III
Gesto de recursos hdricos no Brasil: evoluo e estado de arte
Cidade de So Paulo Foto: Arquivo TDA
Neste captulo, a ttulo de evoluo histrica, busca-se estabelecer a conexo entre fatos e respostas de polticas que determinaram a ao da administrao pblica em momentos cruciais da gesto dos recursos hdricos no Brasil. Assim, a abordagem das instituies e dos instrumentos para a gesto examina em que medida a administrao pblica alcanou xito e quais os cenrios e as propostas que emergem a partir da necessidade de contnuo aperfeioamento das referidas instituies e instrumentos.
III.1 O enfrentamento dos problemas de recursos hdricos no Brasil: perspectiva histrica e enfoques com o predomnio setorial
Apresenta-se aqui, a partir de uma perspectiva histrica, a prevalncia de determinados setores econmicos e de atuao governamental sobre a gesto dos recursos hdricos no Brasil, compreendida em quatro fases histricas marcantes: do surgimento da atividade industrial no pas aos marcos legais aplicveis aos recursos hdricos (Cdigo de guas e Constituio Federal de 1934); do Cdigo de guas institucionalizao de instrumentos de gesto; dos Comits Executivos de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas promulgao da Constituio de 1988; e, da Constituio de 1988 aos dias atuais, cuja importncia e centralidade em relao aos objetivos da presente publicao justificam um captulo especfico sobre o histrico recente dos fatos e da dinmica do atual Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH).
III.1.1 Do surgimento da atividade industrial aos marcos legais aplicveis aos recursos hdricos
A presso por abastecimento de gua passou a exigir a atuao dos governantes e a despertar o interesse da iniciativa privada por solues coletivas desde o sculo XVIII1, quando o crescimento das aglomera-
es urbanas, no litoral nordestino e no Sudeste, no mais permitia as simples solues individuais. Porm, muito cedo ficou patente a grande dificuldade que encontravam em satisfazer a demanda de abastecimento com solues e investimentos de grande porte. Mormente, em maior escala, surgiram os chamados pipeiros, que coletavam a gua nas bicas e nas fontes e a revendiam aos moradores2, como expressa manifestao do interesse privado em fazer da prestao do servio uma atividade com proveito econmico. Dentre os eventos mais conhecidos na histria brasileira relacionada aos recursos hdricos, ressalta-se o problema de secas, na Regio Nordeste. Assolada por secas freqentes, a regio torna-se foco de medidas assistencialistas emergenciais, com raras iniciativas tendentes a abordagens de longo alcance. A escassez de gua torna-se reconhecidamente um fator limitante ao desenvolvimento do Nordeste. Somente a partir da segunda metade do sculo XIX, com a criao de sucessivas comisses, se realizam levantamentos, estudos, planos e obras pblicas de amplo espectro com nfase no abastecimento de gua para o consumo humano e animal e para a agricultura de subsistncia. No Sul, intensifica-se a ocupao por europeus dos grandes espaos ainda pouco habitados, onde a problemtica se manifesta de forma inversa, na medida em que surgem os primeiros registros de inundaes a que so submetidos os colonizadores, como, por exemplo, no Vale do Itaja, que reclamavam sem sucesso por relocao das colnias ali estabelecidas, com incentivos oferecidos pelo governo imperial.3 Na segunda metade do sculo XIX, verifica-se acelerao do crescimento das cidades e o aumento dos fluxos imigratrios, o que promoveu o agravamento dos problemas de saneamento, com as epidemias se reproduzindo periodicamente. Nesta fase, a par das aes de macrodrenagem e de outras medidas de controle dos vetores deletrios da sade pblica, a crescente participao da iniciativa privada no abastecimento de gua potvel obrigou os governos provin-
O Aqueduto da Lapa (1723), no Rio de Janeiro, a maior obra de abastecimento pblico do perodo. Panorama Setorial Setor Saneamento, Gazeta Mercantil, So Paulo, 1998. 3 AV-LALLEMANT, Robert: Viagem pelas Provncias de Santa Catarina, Paran e So Paulo (1858). Trad. Teodoro Cabral. Belo Horizonte: Itatiaia; So Paulo: Ed. Universidade de So Paulo, 1980.
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Parte III | Gesto de recursos hdricos no Brasil: evoluo e estado de arte
ciais a organizar os servios pblicos de saneamento. Alguns autores identificam o surgimento ento do que passam a chamar de a indstria do saneamento, na medida em que as provncias passam a conceder os servios pblicos de saneamento a empresas privadas, principalmente estrangeiras, como ocorreu, por exemplo, na cidade de Campinas, Estado de So Paulo, no ano de 1875 e em diversas outras. Paralelamente, a industrializao passa a se verificar em alguns centros emergentes e provoca o interesse no aproveitamento dos potenciais hidrulicos para a produo de energia eltrica, que se torna ainda maior a partir da Proclamao da Repblica. Contrariamente ao que ocorreu com o abastecimento pblico de gua potvel, como se ver mais tarde, por cerca de cinqenta anos, isto , dos anos 1880 aos anos 30 do sculo XX, prevaleceu a iniciativa privada como principal promotora dessa atividade. Vale
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As raras iniciativas por parte do poder pblico, citadas na histria da poca, decorreram da percepo dos grandes benefcios que a eletricidade poderia propiciar a toda a sociedade, levando, em algumas partes do pas, as administraes locais a unirem-se iniciativa privada para incrementar a atividade e, eventualmente, criar mecanismos de controle e regulao.5 O incentivo da administrao e o carter marcadamente liberal que assumiu a atividade de produo de energia aparentemente encontram justificativa no intuito de promover a oferta de energia como fator de desenvolvimento industrial, ainda baseado primordialmente na agroexportao, bem como no rpido retorno que a atividade proporcionava ao capital privado. Ademais menos pelo interesse pblico do que pelo interesse econmico, uma parte da elite brasileira, j envolvida com a promoo das idias republicanas, manifestava forte crtica presena do capital estrangeiro na indstria nacional e pleiteava condies para concorrer em setores importantes, como o da produo de energia eltrica.6 Com efeito, as repercusses daquela atividade sobre a vida nacional desde ento tm sido da maior relevncia, incluindo-se a a prpria evoluo do ordenamento jurdico, hoje considerado sui generis, merc da alta complexidade do setor eltrico e da importncia que os recursos hdricos detm no desenvolvimento nacional. Este um importante fator ao se delinear cenrios e formular propostas, das quais resulte forte impacto sobre o uso das guas no Brasil, dando origem ao estilo setorializado de sua gesto, que persistiu at o final do sculo XX. Nos primeiros anos da fase republicana, avolumando-se a industrializao e a demanda emergente, motivados pelo forte esprito federativo da Constituio de 1891, recm-promulgada, estados e municpios entendiam que deveriam estabelecer autonomamente concesses s empresas interessadas
dizer, como principal caracterstica, a prevalncia do interesse privado, localizado, alimentado por capitais estrangeiros com forte tendncia oligopolista. E ainda, com carter da explorao extrativista, sem maiores preocupaes por parte da administrao central ou provincial, portanto desprovido de uma gesto minimamente vinculada ao interesse pblico. Fora dos maiores centros urbanos, o uso das guas em geral, assim como a produo e a comercializao da energia, fazia-se com pequena ou nula interveno da administrao pblica, ou regulao da atividade, desde o planejamento at a orientao e a fiscalizao. Nesse contexto, caracterizado por uma apropriao privada dos recursos naturais, maiores preocupaes com o interesse pblico somente se expressavam localmente e na proporo das necessidades essenciais manuteno da vida humana, e quando do maior significado econmico da pesca e da navegao, eventualmente prejudicados pelo aproveitamento hidreltrico.
HENKES, Silviana Lucia. Histrico legal e institucional dos recursos hdricos no Brasil. Jus Navigandi n 66 (06.2003). Disponvel em: http:// jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4146. 5 Exemplo marcante o do interesse do imperador Pedro II na implantao das primeiras redes eltricas de iluminao pblica, assim como o dos governantes republicanos, em resposta a presses da burguesia e de setores capitalistas emergentes. SCHWARZ, Lilia Moritz. Sob as barbas do Imperador: D. Pedro II, um monarca nos trpicos. So Paulo: Companhia das Letras, 1998. 6 CALDEIRA, Jorge. Mau: Empresrio do Imprio. So Paulo: Companhia das Letras, 1995.
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na instalao de usinas geradoras e de distribuio dos servios de iluminao.7 H aqui um trao comum entre as solues encontradas para o abastecimento pblico de gua potvel e o suprimento de energia eltrica. Era preciso, no entanto, superar a cultura marcada pelo patrimonialismo clssico, expressa na Constituio, cujo texto reconhecera o direito propriedade privada em toda a sua plenitude e definira, restritivamente, os bens dos estados e os da Unio.8 Sem incluir as guas nos respectivos domnios, deu-se por consagrado o direito de acesso, segundo o qual quaisquer acessrios, como a ocorrncia de recursos naturais sobre o solo e no subsolo, eram considerados inerentes propriedade deste. Na prtica, isso significava caminho aberto e livre iniciativa privada para fazer o uso dos recursos naturais de modo geral, com exceo apenas das riquezas do subsolo postas sob o domnio dos estados em seus respectivos territrios. Tampouco houve por parte do Constituinte a preocupao de impor ao poder pblico a responsabilidade de regular o acesso, o uso e as mltiplas finalidades a que se prestam as guas, restando vigentes as arcaicas normas antes mencionadas, que somente vieram a sofrer algum aperfeioamento quando, em 1916, veio luz o Cdigo Civil, dispondo quanto s relaes entre particulares preveno ou soluo de conflitos gerados pelo uso desses recursos. A primeira Constituio Republicana continha somente uma referncia indireta ao uso dos recursos hdricos, ao definir a competncia privativa do Congresso Nacional para legislar sobre navegao dos rios que banhem mais de um estado ou se estendam a territrios estrangeiros, mesmo assim referindo-se ao comrcio internacional ou dos estados entre si e com o Distrito Federal. Essa lacuna j provocara, a partir de 1904, estudos sobre o Direito das guas pelo jurista Alfredo Valado, que investigou sobre a matria relativa propriedade das guas, especialmente a respeito dos problemas da indstria eltrica.9
Ante a reclamao que se generalizava, a administrao federal percebeu a necessidade de criar novas instituies e estabelecer normas reguladoras, uma vez que os servios concedidos permaneciam precrios, carecendo, tanto os investidores quanto os consumidores de energia e os usurios da gua, de instrumentos jurdicos condizentes com os novos tempos e com a necessidade de assegurar bases mais slidas ao desenvolvimento nacional. Uma das respostas a esses reclamos foi a criao, em 1906, da Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS), predecessora do atual Departamento Nacional de Obras Contra Secas (DNOCS), com atuao no semirido no Nordeste. Em 1907, o jurista Alfredo Valado foi convidado pelo governo federal a organizar um Anteprojeto de Cdigo de guas, no mesmo ano remetido Cmara dos Deputados, onde permaneceu at 1931. Durante todo esse perodo, observa-se o descompasso das polticas pblicas em relao s demandas crescentes, principalmente quanto ao suprimento de energia, dependente, por sua vez, da importao dos principais energticos carvo e petrleo , assim como do investimento e do financiamento da expanso do setor. Na dcada de 1920, comea-se a vincular o abastecimento de gua disponibilidade de recursos para sua expanso, basicamente em decorrncia da insatisfao geral da populao em funo da pssima qualidade dos servios prestados pelas empresas estrangeiras. Surge no mbito da administrao pblica o dilema de considerar a atividade de saneamento como indstria ou como servio pblico, especialmente quando se mesclam os clamores da sociedade em prol de melhores servios de abastecimento dgua, de esgotos e de sade pblica. Pressionada a administrao pblica, muitas das concesses tiveram de ser canceladas, e as companhias, encampadas pelo governo por falta de capacidade de investimento das empresas concessionrias, generalizando-se tendncia estatizao dos servios
Alis, em muitas cidades, as administraes locais j eram responsveis pela iluminao pblica, fosse mantida a leo de peixe, a querosene ou a gs. Contratos de concesso desse tipo de servio tambm existiam. Assim, sob a gide principalmente dos municpios, as iniciativas privadas para implantar usinas e distribuir energia eltrica se multiplicaram. SANTOS, Silvio Coellho; REIS, Maria Jos (Org.). Memria do Setor Eltrico Brasileiro na Regio Sul. Florianpolis: Ed. da UFSC, 2002. 240 p. 8 CAVALCANTI, Joo Barbalho Uchoa, Constituio Federal Brasileira (1891) [Comentada], ed. fac-similar. Braslia: Senado Federal, Conselho Editorial, 2002. 9 VALADO, Alfredo. Exposio de motivos justificando o anteprojeto que organizou para exame da subcomisso do Cdigo de guas. D. O. U. 28 de agosto de 1933.
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de saneamento, at ento majoritariamente voltados ao abastecimento de gua. Destaca-se tambm, a partir de 1930, a evoluo do quadro poltico nacional, quando passam a tornarse mais evidentes as foras polticas a favor do fortalecimento do Estado nacional. A forte crise econmica do perodo redefiniu as feies dos novos estilos de interveno do Estado na vida econmica, aos quais o Estado brasileiro aderiu.10 Em 1931, foi criada pelo Governo Provisrio, instaurado pela revoluo liderada por Getlio Vargas no ano anterior, uma subcomisso responsvel pelo anteprojeto do Cdigo de guas, cuja presidncia foi atribuda ao mesmo jurista que o concebera em 1907. Atualizando-o, na exposio de motivos que apresentou em 1933, como justificativa ao Anteprojeto, Alfredo Valado defendeu a ampliao do domnio pblico sobre as guas, no sentido da soluo de todos os grandes problemas que a elas se prendem, devidamente consideradas as condies de nosso pas. Diversas medidas foram tomadas nesse campo pelo Governo Provisrio, com a Unio assumindo de fato a propriedade e o domnio sobre as riquezas minerais e instaurando o regime federal de concesso de lavras minerais e explorao de quedas de gua, at ento sob o controle dos estados e dos municpios. Estas propostas sofreram forte reao, o que acabou por levar o anteprojeto a sofrer vrias modificaes em decorrncia dos debates travados no mbito da Constituinte de 1934, vindo finalmente a ser sancionado mediante o Decreto Presidencial n0 24.643, de 10 de julho de 1934, seis dias antes da aprovao de nova Carta Constitucional pela Assemblia Constituinte, ocorrida em 16 de julho de 1934, a qual, em maior ou menor grau, incorporou os princpios debatidos por conta do anteprojeto do Cdigo. A Constituio de 1934 e o Cdigo de guas inauguraram um novo tempo, conforme registra o prembulo do Decreto Presidencial no 24.643/34, que deixa claras as suas principais motivaes: substituir a legislao obsoleta que regia o uso das guas no Brasil, em desacordo com as necessidades e interesse da
coletividade nacional e a necessidade de dotar o pas de uma legislao adequada que, de acordo com a tendncia atual, permitisse ao poder pblico controlar e incentivar o aproveitamento industrial das guas, considerando, em particular, que a energia hidrulica exigia medidas que facilitassem e garantissem seu aproveitamento racional.11
III.1.2 Do Cdigo de guas institucionalizao dos instrumentos de gesto

Com o Cdigo de guas, montava-se um novo cenrio no qual se moveriam o poder pblico e os agentes interessados no uso das guas, na busca ao atendimento das demandas impostas pelo crescimento do pas. Dedicando 65 artigos s condies para o funcionamento da indstria da eletricidade, outros quatro a resguardar a navegao12 e apenas um para assegurar o uso para as primeiras necessidades da vida, importante novamente ressaltar que o decreto restringiu o domnio privado sobre as guas, vale dizer, ampliou consideravelmente o domnio pblico, seguindo uma tendncia mundial verificada no perodo entre guerras e que se consolidava em farta literatura de direito pblico e administrativo. Alterou-se a regra vigente sobre a propriedade, passando as minas e demais riquezas do subsolo a constituir propriedade distinta da propriedade do solo, estabelecendo-se que as quedas de gua e outras fontes de energia hidrulica seriam consideradas bens imveis e tidas como coisas distintas e no integrantes das terras em que se encontrassem. A propriedade superficial no mais abrangeria a gua, o lveo do curso no trecho em que se acha a queda de gua, nem a respectiva energia hidrulica, para efeito de seu aproveitamento. O Cdigo criou trs categorias de propriedade das guas: as pblicas, subdivididas em guas de uso comum e guas dominiais, as comuns e as particulares. As de uso comum foram postas, por sua vez, sob o domnio da Unio, dos estados e dos municpios. Assegurando o uso gratuito de qualquer corrente ou nascente de guas para as primeiras necessidades
LIMA, Jos Luiz. Polticas de governo e desenvolvimento do setor de energia eltrica: do Cdigo de guas crise dos anos 80 (1034-1984). Rio de Janeiro; Memria da Eletricidade, 1995. 190 p. 11 Prembulo do Decreto Presidencial n0 24.643, de 10 de julho de 1934 (Cdigo de guas). 12 Ressalte-se o interesse estratgico que a navegao interior despertava na poca.
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da vida, ao mesmo tempo permitiu a todos usar quaisquer guas pblicas, estipulando a considerao da possibilidade da mltipla utilizao das guas, em conformidade com os regulamentos administrativos, desde que sem prejuzo da navegao, salvo para o caso de uso voltado s primeiras necessidades da vida e no caso de lei especial que, atendendo a superior interesse pblico, o permita. O Cdigo no deixou de se referir s guas subterrneas, cuja propriedade estava associada do solo, porm sujeitas interveno da administrao com a finalidade de impedir extraes prejudiciais, mediante a suspenso das obras e utilizaes, matria que vinha tambm tratada no Cdigo Civil de 1916, porm revogada pelo novo Diploma.13 Enfatizando a preocupao com a explorao econmica das guas, o texto estipulava que o uso comum das guas poderia ser gratuito ou retribudo, conforme as leis e os regulamentos da circunscrio administrativa a que pertencessem. Instituiu, assim, de modo precursor, o fundamento para o princpio do usurio-pagador, introduzido de modo formal no direito brasileiro apenas 63 anos mais tarde pela Lei no 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Paralelamente, estipulava que as guas pblicas no poderiam ser derivadas para as aplicaes da agricultura, da indstria e da higiene sem a existncia de concesso administrativa, no caso de utilidade pblica, e no se verificando esta, de autorizao administrativa, que seria dispensada, todavia, na hiptese de derivaes insignificantes. Mas as guas destinadas a um fim no poderiam ser aplicadas a outro diverso sem nova concesso. As concesses ou autorizaes para derivaes que no se destinassem produo de energia hidroeltrica seriam outorgadas pela Unio, pelos estados ou pelos municpios, conforme o domnio das guas ou a titularidade dos servios pblicos a que se destinem, de acordo com os dispositivos do Cdigo e as leis especiais sobre tais servios. As concesses ou autorizaes para derivao que se destinassem produo de energia seriam atribuies dos estados ou da Unio, na forma e com
as limitaes l estabelecidas para o aproveitamento industrial das quedas de gua e outras fontes de energia hidrulica, quer do domnio pblico, quer do domnio particular. Um outro aspecto de interesse refere-se ao meio ambiente, ao qual o Cdigo dedicou sete artigos sob o ttulo guas Nocivas, os quais, vale destacar, significaram, j naquela poca, a introduo do princpio do poluidor-pagador, aperfeioado mais tarde pela legislao ambiental. O Cdigo de guas, de modo minucioso, inaugurou assim o que se pode considerar um inovador ramo especializado do direito, por meio de uma clara manifestao de interesse da administrao na gesto e na regulao do uso mltiplo das guas, com nfase na produo de energia. De fato, a administrao esperava que as novas condies propiciassem a superao da falta de investimentos na produo de energia, na suposio de que o Cdigo daria a necessria segurana jurdica. No entanto, as controvrsias persistiram, fruto do abalo imposto aos interesses econmicos do virtual monoplio que dominava a indstria da eletricidade, acrescido da morosidade na edio da regulamentao, evidentemente necessria ante as novas disposies constitucionais para que o Cdigo pudesse ser aplicado como previsto, especialmente em matrias de natureza econmico-financeira, tais como critrios de apropriao do custo dos empreendimentos, fixao da taxa de remunerao e tarifas. Ademais, o pas ainda se ressentia da anormalidade poltica decorrente da revoluo, em tal grau que mesmo a perspectiva que se abria com a nova Constituio foi insuficiente para aplacar as grandes divergncias polticas que fervilhavam em todo o pas. Com tantas inovaes, era natural esperar controvrsias na implementao da nova legislao, mais ainda se consideradas as sucessivas alteraes e crises institucionais da Repblica, que ainda no se consolidara efetivamente14, acrescidas da turbulncia que se verificava na conjuntura internacional. Assim, tanto tardaram as medidas que deveriam tornar o Cdigo to eficaz quanto se almejava em sua elaborao que as intervenes pblicas, na esfera fe-
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POMPEU, Cid Tomanik. Direito de guas no Brasil. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2006. VARGAS, Getlio. Dirio, vol. I e II. So Paulo: Siciliano; Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1995.
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deral, no entender de Lima (1995), assumiram sentido cada vez mais pragmtico, em face das crises de racionamento de energia eltrica nos principais centros de consumo, procedendo-se revises freqentes do Cdigo de guas no que dizia respeito, sobretudo, a aspectos econmico-financeiros de interesse das concessionrias. Com sabida falta de motivao, provavelmente porque a sociedade em geral manteve a crena da infinitude dos recursos hdricos nacionais, e em decorrncia dos interesses econmicos vislumbrados no seu uso para a gerao de energia eltrica, os Livros I e II do Cdigo de guas praticamente pouco efeito tiveram sobre a institucionalizao da gesto desses recursos, ao contrrio do contedo presente no Livro III, referente ao aproveitamento das foras hidrulicas e indstria hidroeltrica, que teve um grande avano. O mesmo autor citado anteriormente comenta: Contudo, convm ressaltar que o Cdigo de guas propiciou inequvoca concentrao de poderes e decises no Executivo federal dos pontos de vista tcnico, jurdico e econmico-financeiro, de tal forma que, a partir de ento, se dotava o Estado brasileiro de valioso instrumento de interveno sobre o desenvolvimento do setor de energia eltrica.15 Diferentes autores atribuem a este fato a reconhecida disparidade que se verifica tanto no mbito institucional quanto no desenvolvimento dos instrumentos dos setores usurios de guas em relao ao setor eltrico, que se consolidou como o mais significativo, quando se considera sua expresso econmica. A verdade que, de fato, se estabeleceu uma conexo entre o setor de guas e a gerao de energia hidrulica, no cabendo dvidas que as condies estavam lanadas para que ambos progredissem, cabendo sempre apontar, de qualquer modo, alguns avanos no setor de guas, pelo menos no que diz respeito gerao de uma cultura e a uma produo de conhecimento que ainda no presente alimentam novos avanos institucionais. Um dos aspectos mais interessantes relacionados com o surgimento da nova cultura em relao aos recursos hdricos veio tambm tona com a Constituio de 1934: o artigo 177 declarava a necessidade de
um plano sistemtico e permanente para a defesa dos efeitos da seca, definindo que a Unio disponibilizaria quantia nunca inferior a 4% de sua receita tributria sem aplicao especial s obras e aos servios de assistncia. Neste mesmo tom surgiu durante o Estado Novo e nos anos seguintes a preocupao com a planificao do desenvolvimento econmico do pas, tornando-se bem conhecidas as iniciativas tomadas na poca para incrementar a infra-estrutura e o desenvolvimento industrial, assim como de outros setores da sociedade. Cabe aqui apenas mencionar como exemplos a criao do Departamento Nacional de Obras de Saneamento (DNOS) e do Servio Especial de Sade Pblica (SESP), este com o apoio do governo norte-americano para atuar principalmente nas regies dos rios Amazonas e Doce, regies produtoras de matrias-primas estratgicas para a poca (borracha, quartzo e mica). A partir dos anos 1940, quando as estimativas apontavam apenas cerca de 30% da populao atendida por abastecimento pblico de gua, inicia-se a comercializao dos servios de saneamento. Neste perodo, os oramentos do saneamento so destacados do oramento geral das cidades. Surgem autarquias e mecanismos de financiamento para abastecimento de gua. Igualmente, foi a iniciativa do Rio Grande do Sul que, em 1943 e 1944, resultou no primeiro plano regional de eletrificao do pas, incluindo a proposta de constituir um sistema interligado regional de centrais eltricas com o intuito de aumentar-lhes a eficincia e otimizar o uso de recursos naturais, hdricos e carbonferos. Os casos da criao da Companhia Hidreltrica do So Francisco (CHESF), em 1945, e da Comisso do Vale do So Francisco, em 1948, transformada sucessivamente at chegar atual Companhia de Desenvolvimento do So Francisco e do Parnaba (CODEVASF), tambm merecem destaque. A linha bsica na concepo dessas duas entidades federais era promover o aproveitamento mltiplo das guas do rio So Francisco por meio da explorao da energia eltrica, da irrigao e da navegao, sob a inspirao do que ocorrera no vale do Tennessee, na
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LIMA, 1995, op. cit.
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dcada de 1930. Este fato enseja a efetiva adoo do conceito de uso mltiplo integrado e a noo da bacia hidrogrfica como unidade de planejamento e gesto, princpios que vieram a ser formalizados pelo ordenamento jurdico brasileiro no final da dcada de 1990. O desenvolvimento do pas no perodo ps-guerra intensifica-se e passa a pressionar as concessionrias por maiores investimentos, as quais, por sua vez, no reagem na escala necessria em razo da falta de regulamentao do Cdigo de guas no que se refere aos aspectos econmico-financeiros, particularmente no que tange segurana na recuperao dos investimentos. Passa ento a administrao pblica, federal e dos estados, a ocupar-se diretamente, cada vez mais, do uso dos recursos hdricos para a irrigao e para a gerao de energia, especialmente nas regies de maior demanda, sob forte centralizao decisria. Nos anos 1950, os investimentos em irrigao propiciaram aumento substancial da rea irrigada, que passou de 64.000 ha a 320.000 h16, ainda pequena, se consideradas as dimenses do pas, porm dando atividade as primeiras feies econmicas voltadas ao mercado de alimentos. Entretanto, uma crise de abastecimento de energia sem precedentes, agravada pela ocorrncia de um perodo hidrolgico extremamente desfavorvel nos anos 1951 a 1955, exige esforos para solucionar as dificuldades institucionais e financeiras do setor, com iniciativas marcantes, tais como a formao de empresas pblicas estaduais, esboos de planejamento de sistemas de usinas hidreltricas interligadas e a construo de empreendimentos de porte inusitado. Por seu turno, o setor de guas no experimentou a mesma dinmica. Porm, segundo Heller (2006), o perodo foi marcado por inmeras discusses e debates acerca da institucionalizao do setor de saneamento, j que este ganhara contornos mais expressivos com a poltica industrial. Diferentes modelos de gesto foram analisados e tambm solues para o financiamento passaram a merecer destaque. Entretanto, a sociedade e os prprios municpios ficaram margem das decises. Em 1953, foi criado o Ministrio da Sade, mas o setor de saneamento passava a assumir um carter cada vez mais independente do setor de sade, adotando novos modelos de gesto,
alternativos administrao direta municipal, como a criao de autarquias municipais. Buscou-se uma maior autonomia para os servios, ocorrendo nas dcadas de 1950 e 1960 uma transio entre o modelo de gesto centralizado e servios com carter autnomo, assumindo-se o conceito de auto-sustentao, com a expectativa de aporte de recursos adicionais ao setor, a qual somente se concretizou muito mais tarde. Em 1959, aps longo perodo de seca e agravamento da pobreza, expondo o recrudescimento de desigualdades regionais, foi criada a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). A dcada de 1960 foi prdiga em acontecimentos favorveis ao desenvolvimento do setor eltrico, a comear pela criao do Ministrio de Minas e Energia, no primeiro ano, e da ELETROBRS, no ano seguinte. Em 1961, o Departamento Nacional da Produo Mineral (DNPM), at ento vinculado ao Ministrio da Agricultura, com a atribuio de emitir concesses e autorizaes para derivaes que se destinavam produo de energia eltrica, passou a integrar o Ministrio de Minas e Energia e, em 1965, o Servio de guas do DNPM foi transformado no Departamento Nacional de guas e Energia (DNAE), posteriormente, em 1968, denominado Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE). O DNAEE acumulou, no mbito federal, funes de gesto dos usos das guas e dos servios de energia eltrica, cumprindo encargos reguladores destes em detrimento de desempenho isento na gesto daqueles, o que comprometeu a perspectiva de usos mltiplos dos recursos hdricos. Esse posicionamento acarretou, em certa medida, uma subordinao da gesto das guas aos interesses dos servios de energia eltrica, restringindo outros setores usurios, no obstante as exigncias acauteladoras determinadas pelo Cdigo de guas. Aps 1964, a ELETROBRS consolida-se e assume o papel que lhe conferia a lei de criao, ou seja, o de agncia de planejamento setorial e holding de empresas federais. Fortalecem-se, paralelamente, as empresas estaduais e outras em suas respectivas reas de concesso, entretanto com quase nenhum crescimento das empresas privadas, ao contrrio, estas praticamente estagnaram. Nessa mesma poca, fortalece-se a funo planejamento da expanso do setor,
LIMA, Jorge Enoch Furquim Werneck; FERREIRA, Raquel Scalia Alves; CHRISTOFIDIS, Demetrios. O uso da irrigao no Brasil. Disponvel em: http://www.cf.org.br/cf2004/irrigacao.doc.
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merecendo nota estudos realizados primeiramente na Regio Sudeste e posteriormente na Regio Sul, por bacias hidrogrficas, e incluindo consideraes sobre usos mltiplos e aspectos ambientais, que se tornaram marco orientador de investimentos do setor. Ao mesmo tempo, tomam forma alguns dos princpios doutrinrios sobre o meio ambiente, como o da sustentabilidade, o da precauo e o da preveno, que levam a uma nova abordagem da questo ambiental no Brasil com a promulgao do Cdigo Florestal Lei n0 4.771/65 , que criou as reas de preservao permanente e, indiretamente, protegeu a vazo e a qualidade das guas ao determinar a preservao das florestas e das matas ciliares situadas ao longo de cursos de gua, nascentes, lagos, lagoas ou reservatrios. Alm disso, j era evidente que o crescimento do pas e a demanda a atender exigiam a considerao de empreendimentos de grande porte, com tendncia a distanciar-se dos centros consumidores, o que exigiria a concepo de sistemas de transmisso interligados, intra e inter-regionais. Sob tais presses, a necessidade e a poltica vigente empurraram o setor a uma forte estatizao, que persistir at meados dos anos 1990. Seguindo disposies da Constituio de 1967, sob o regime militar, sancionada a reforma administrativa que institui o planejamento, a descentralizao e o controle para permitir a expanso do exerccio de atividades empresariais pela administrao pblica,
atribuindo-se ao governo federal duplo papel, de um lado, como poder concedente e regulador, e de outro, como investidor empreendedor, portanto sujeito prpria regulao. de se registrar que a gesto das guas e da energia eltrica permaneciam sob a competncia de um nico rgo normativo e fiscalizador, que passou por diversas alteraes e vinculaes, sem perder essa caracterstica. Verifica-se paralelamente um crescente interesse, tanto por parte da administrao quanto da academia, pela capacitao de pessoal para respaldar o crescimento do pas, o que deu origem aos primeiros cursos de planejamento e gesto de recursos hdricos, alm de novas especializaes, que se mostraram como fatores importantes para a institucionalizao de modernos instrumentos de gesto. Sob esse contexto, em pouco tempo o pas viria a deter um dos mais complexos sistemas de produo, transmisso e distribuio de energia eltrica de fonte hdrica. Culminando essa fase de desenvolvimento acelerado, a implementao do aproveitamento hidroeltrico de Itaipu, por sua caracterstica de empreendimento binacional e por seu porte, conduz a um novo arranjo no setor eltrico, que implicaria extraordinria centralizao decisria, a influir no apenas na operao das unidades de produo, como tambm no planejamento da expanso do sistema como um todo e, at mesmo, na sade econmicofinanceira dos agentes.
Tabela 7: Fontes da matriz de gerao de energia eltrica do Brasil

Potenciais instalados Tipo Hidroeltricas Gs Petrleo Biomassa Nuclear Carvo mineral Elica Importao Total 1.590 Capacidade Instalada N de usinas 625 102 570 270 2 7 14 (kW) 73.361.927 10.851.916 4.680.510 3.709.785 2.007.000 1.415.000 186.850 8.170.000 104.382.988 % 70,28 10,40 4,48 3,55 1,92 1,36 0,18 7,83 100
Fonte: www.aneel.gov.br atualizado em 09/11/2006
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A propsito, a Tabela 7 lista as principais fontes da atual matriz de gerao de energia eltrica instalada no Brasil, sendo importante observar que, em termos de potencial, a gerao de hidroeletricidade estimada em 260 GW, equivalentes a 91% do total da matriz potencial de energia eltrica do pas, contra os atuais 73,6 GW instalados.17 Considera-se que a ateno prioritria ao aproveitamento hidroeltrico, estabelecida nos Planos Nacionais de Desenvolvimento, propostos pelo Executivo Federal e aprovados pelo Congresso Nacional, na realidade acabou por estabelecer uma quase hegemonia deste uso das guas em detrimento de outros. Relativizando essa interpretao, outros usurios buscam tirar proveito do conhecimento cientfico e tecnolgico gerado pelo setor, com particular interesse na consolidao de dados e informaes hidrolgicas, e do fato de que os grandes reservatrios propiciam a regulao de caudais e nveis, com efeitos benficos proteo de populaes e instalaes ribeirinhas e ao aproveitamento das guas armazenadas para outras finalidades. Em adio,18 Pompeu salienta que no perodo de 1968 a 1976, foram iniciadas medidas visando atualizao total do Cdigo de guas, mas os anteprojetos resultantes deixaram de ser encaminhados ao Congresso Nacional. De fato, se em um primeiro momento o Cdigo de guas deveria regular o aproveitamento da gua, cabendo ao Estado assegurar o uso gratuito de qualquer corrente ou nascente de gua para as primeiras necessidades da vida, permitindo a todos usar de quaisquer guas pblicas, conformando-se com os regulamentos administrativos, e em qualquer hiptese dando-se preferncia derivao para abastecimento das populaes19, a prtica no se mostrou bem assim. No setor de saneamento, estimava-se, em 1967, que apenas cerca de 45% da populao urbana brasileira era atendida por sistema de abastecimento de gua, enquanto apenas 24% dessa populao possua
acesso rede coletora de esgotos20, a despeito dos esforos que passaram a se desenvolver a partir dos anos 1950 para incrementar o atendimento. A dificuldade em reverter o quadro de insuficincia crnica de recursos, agravado pelo crescimento populacional das regies urbanas, levou o governo federal a instituir o Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), responsvel por mudanas significativas na prestao dos servios de saneamento a partir da dcada de 1970. Talvez a mais importante marca do PLANASA tenha sido a mudana do agente federativo responsvel pela gesto dos servios. A estrutura federativa brasileira, que tem nos estados uma importante concentrao de poder, foi ambiente propcio para a transferncia da gesto dos servios do nvel local para o nvel estadual. Se at aquele momento a Unio e os estados atuavam em abastecimento de gua e esgotamento sanitrio basicamente nos nveis da assistncia tcnica e do financiamento das aes, com esse plano os estados passam a atuar diretamente na prestao dos servios. Embora titulares dos servios, por fora da Constituio Federal vigente, os municpios viram-se na contingncia de autorizar a transferncia dos servios para o nvel estadual, sob o risco de no mais terem acesso a recursos financeiros federais e estaduais. Para tanto, foi estabelecida uma relao contratual similar atualmente utilizada em muitas partes do mundo para formalizar a participao privada: os contratos de concesso.21 Tal deciso resultou na criao de uma nova companhia de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em cada estado da Federao em alguns casos adaptando-se s estruturas existentes , que se tornaram responsveis pela viabilizao do financiamento, pela implantao (ou expanso) dos sistemas, pela sua operao e pela manuteno, em contrapartida recebendo o direito de arrecadar as tarifas correspondentes. No obstante os elevados investimentos empreendidos pelo setor saneamento, com mritos inquestio-
Fonte: Cadernos de recursos hdricos, volume 8 Aproveitamento do potencial hidrulico para a gerao de energia, p. 84, Plano Nacional de Recursos Hdricos, ANAMMA, maio de 2005. 18 POMPEU, C. T. guas doces no direito brasileiro. In: REBOUAS, A. C.; BRAGA, B.; TUNDISI, J. G. guas doces no Brasil: capital ecolgico, uso e conservao. So Paulo: Escrituras, 1999. 19 Na Exposio de Motivos do Anteprojeto do Cdigo de guas, Alfredo Vallado asseverara que na ordem de preferncia quanto aos usos das guas [...] tem o primeiro lugar o uso para as primeiras necessidades da vida. 20 HELLER, L. Acesso aos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no Brasil: consideraes histricas, conjunturais e prospectivas. Centre for Brazilian Studies, Working Paper Number CBS-73-06. Oxford: University of Oxford, junho/2006. 21 HELLER, L., op. cit.
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nveis na elevao dos ndices de atendimento das populaes urbanas com abastecimento de gua, fato notvel quando so consideradas as expressivas taxas de crescimento das cidades brasileiras, o pas acumulou um enorme passivo ambiental, relacionado a esgotos domsticos sem coleta e sem tratamento, cujo equacionamento ainda demanda aportes substantivos de recursos.22 Com o esgotamento do PLANASA no final dos anos 1980, o pas permaneceu em relativa estagnao quanto reestruturao institucional e financeira deste setor. Entretanto, aps uma srie de iniciativas registradas nos ltimos anos, foi promulgada a Lei no 11.445, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece diretrizes nacionais do saneamento bsico e para a poltica federal do setor. No que concerne aos demais setores usurios, a dcada de 1970 permite identificar iniciativas importantes, tais como a instituio da Poltica Nacional de Irrigao, pela Lei no 6.662, de 25/07/1979, que serviu de base para o Programa Nacional de Irrigao e para o Programa de Irrigao do Nordeste. Com efeito, notadamente no semi-rido brasileiro, foram desenvolvidas iniciativas por parte da Unio visando, sobretudo, a uma estratgia efetiva para promover o desenvolvimento, elevar as exportaes e reduzir a pobreza, em escala regional. As iniciativas, tanto governamentais como privadas, que j haviam permitido a duplicao da rea de agricultura irrigada na dcada de 1960 resultaram em nova duplicao desta na dcada seguinte, atingindo cerca de 1.600.000 ha, no entanto, ainda modesta. De fato, essas iniciativas foram empreendidas de modo desarticulado, desprovidas de uma abordagem compreensiva que contemplasse aspectos de gerenciamento empresarial de permetros irrigados, logstica produtiva e de transporte, assistncia tcnica e comercializao, que somente ocorrer mais tarde, com forte participao privada, voltada ao abastecimento interno e exportao de produtos.23 Desta anlise retrospectiva, depreende-se que a gesto do uso da gua no Brasil, no perodo dos anos
1930 aos anos 1980, foi marcada por extraordinrios esforos da administrao para formular polticas pblicas que respondessem demanda da sociedade, esforos esses quase sempre resultantes de vises estratgicas prprias da poca e dos regimes autoritrios que por duas vezes tomaram o poder. Dilemas e movimentos pendulares caracterizaram a administrao federal, ora centralizadora, ora cedendo s presses das unidades federadas por maior autonomia; ora estatizante, ora revelando-se incapaz de sozinha arcar com os recursos necessrios para o atendimento das demandas setoriais; ora liberal, admitindo investimentos estrangeiros em setores estratgicos ou de carter social, ora nacionalista, buscando dar ao pas ares de soberania e autonomia, porm tornando-se refm da baixa capacidade do setor privado nacional em investir e gerir os empreendimentos que se faziam necessrios para atender demandas em rpida expanso. O breve perodo de normalidade democrtica, de 1945 a 1964, parece no ter sido suficiente para que os resultados alcanados fossem mais expressivos, porque, de um lado, ainda brotaram conflitos de natureza poltica e econmica que geraram momentos de instabilidade; e, de outro, porque, os grandes investimentos pblicos exigiam longo tempo de maturao, de implementao e de universalizao dos servios por eles visados, tendo frutificado mais nas dcadas seguintes. A viso setorializada, que se generalizou quer na interveno estatal quer na iniciativa privada, bem como a necessidade de pr em prtica a repartio de competncias prpria da organizao federativa, e tendo em vista as amplas relaes de interdependncia que os usos da gua impunham ao desenvolvimento socioeconmico do pas, suscitaram, a partir do final da dcada de 1970, movimentos e reflexes em vrios setores da sociedade, culminando com a promulgao da Constituio de 1988. Nesses movimentos ficava cada vez mais clara a necessidade de articulao institucional, intersetorial
Estimava-se, em 2003, uma demanda total da ordem de R$ 110 bilhes para a universalizao dos servios de coleta e tratamento de esgotos sanitrios no Brasil at 2020. Fonte: Ministrio das Cidades. Dimensionamento das necessidades de investimentos para a universalizao dos servios de abastecimento de gua e de coleta e tratamento de esgotos sanitrios no Brasil. Programa de Modernizao do Setor de Saneamento PMSS II. Braslia, maio de 2003. 23 VALDES, A.; WAGNER, E.; MARZALL, I.; SIMAS, J.;MORELLI, J.;PEREIRA, L. P.; AZEVEDO, L.G.T. Impactos e externalidades sociais da irrigao no semi-rido brasileiro. (Srie gua Brasil), vol.5, Braslia: Banco Mundial, junho, 2004.
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e nas trs instncias federativas, como forma de superar as restries de ordem instrumental, institucional e legal, at ento quase sempre impostas pelo governo central, assim com financeiras, impostas pela conjuntura interna e externa.
III.1.3 Dos comits executivos de estudos integrados de bacias hidrogrficas Constituio de 1988 e seus desdobramentos
No campo da gesto por bacias hidrogrficas, a primeira experincia significativa foi a assinatura, em 1976, do acordo entre o Ministrio das Minas e Energia e o Governo do Estado de So Paulo para a criao do Comit do Alto Tiet, cujo objetivo era buscar, a partir da operao das estruturas hidrulicas existentes para produo de energia, melhores condies sanitrias nas bacias dos rios Tiet e Cubato, no Estado de So Paulo. No perodo de 1976 -1983, importantes decises foram tomadas durante a vigncia desse acordo, entre as quais a reforma de barragens e a definio de regras operativas de reservatrios, objetivando controle de cheias e abastecimento de gua de Regio Metropolitana de So Paulo. A partir de 1983, o Comit do Alto Tiet diminui seu ritmo de atuao, coincidindo com o perodo de redemocratizao do pas, em que ocorre maior descentralizao, com ganho de maior poder por parte dos estados e perda de influncia do nvel federal no processo. Datam desse perodo, de maior centralizao administrativa, as iniciativas conduzidas pelo Comit Executivo de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas (CEEIBH), constitudo conjuntamente pelos Ministrios de Minas e Energia e do Interior, que resultaram na criao de mais de dez comits de rios federais, com base na Portaria Interministerial no 90, de 25 de maro de 1978. O CEEIBH teve como objetivo principal a classificao dos cursos de gua da Unio, o estudo integrado e o acompanhamento da utilizao racional dos recursos hdricos das bacias hidrogrficas dos rios federais, o aproveitamento mltiplo dos cursos de gua e a mitigao de conseqncias nocivas ecologia da regio.
Dentre os mais de dez comits institudos, merecem destaque os das bacias hidrogrficas dos rios Paraba do Sul, So Francisco, Doce, Grande, MogiGuau e Paranapanema.24 Esses comits eram essencialmente integrados pelo poder pblico, com a participao exclusiva de tcnicos do Estado. A insero de municpios e da sociedade civil organizada era praticamente inexistente. Por razes diversas, sobretudo pela falta de embasamento legal adequado e tambm de recursos financeiros, esses comits virtualmente paralisaram suas atividades, permanecendo em funcionamento apenas o Comit do Rio So Francisco (CEEIVASF).25 De qualquer modo, amplia-se a compreenso e a consistncia do conceito de bacia hidrogrfica como unidade de planejamento e gesto, ao ponto de suscitar uma intensa mobilizao do governo federal e dos estados para a criao de novos instrumentos legais que permitissem o aprimoramento da gesto dos recursos hdricos e o restabelecimento de garantias jurdicas aos usurios e aos investidores. Sob a perspectiva de uma abordagem territorial, como forma de superao de enfoques meramente setoriais, j nos anos 1980 os principais avanos obtidos no Brasil se referem estruturao da rea de meio ambiente. Cresce ento a conscincia pela necessidade de aparato legal para a proteo do meio ambiente e disciplinamento da atividade produtiva com impacto sobre os recursos naturais. Assim, a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, lanou bases para a busca do desenvolvimento sustentvel, estabeleceu princpios protetores e garantidores do meio ambiente, instituiu objetivos e instrumentos da poltica nacional e induziu consolidao, no ordenamento jurdico brasileiro, do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA). A partir da legislao nacional de 1981, criam-se no mbito federal e dos estados rgos e instituies dedicadas gesto do meio ambiente, com responsabilidades sobre a proteo de reas de especial interesse ambiental, acompanhadas da fiscalizao de atividades sobre elas impactantes, alm de funes re-
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KETTELHUT et al. A experincia brasileira de implementao de comits de bacias hidrogrficas, 1998. TUCCI, C. E. M.; HESPANHOl, I. ;CORDEIRO NETTO, O. de M. Gesto da gua no Brasil. Braslia: UNESCO, 2001.
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lacionadas ao licenciamento e fiscalizao de atividades dos setores produtivos potencialmente poluidores. Sob uma viso prospectiva de mais longo prazo, importante destacar que os instrumentos postos em prtica pelo setor ambiental limitavam-se s caractersticas do chamado Comando e Controle, bastante dependentes da capacidade de o Estado definir padres de emisso e fiscalizar o seu cumprimento. Nesse contexto, merece especial destaque a adoo da Teoria da Responsabilidade Civil Objetiva, como forma de responsabilizao do agente pelo dano causado ao meio ambiente e a terceiros afetados por suas atividades. Acrescente-se que, em reforo noo de responsabilidade ambiental, a lei conferiu ao Ministrio Pblico, da Unio e dos estados, a legitimidade para propor ao de responsabilidade civil e penal por danos causados ao meio ambiente. A Lei Federal no 7.347, de 24 de julho de 1985, chamada de Lei da Ao Civil Pblica, criou o instrumento processual para reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, alm de outros interesses difusos e coletivos da sociedade (alterao introduzida pela Lei Federal no 8.078/90). Esta lei ampliou a legitimidade para agir, englobando no s o Ministrio Pblico, mas tambm a Unio, os estados, os municpios e os rgos da administrao direta e indireta (autarquias, empresas pblicas, fundaes e sociedades de economia mista), bem como as associaes constitudas, h pelo menos um ano, que incluam em suas finalidades institucionais a proteo ao direito visado pela ao.
Em 1986, o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) emitiu resoluo incluindo as hidroeltricas entre as atividades potencialmente poluidoras e exigindo estudos de impacto ambiental para o projeto, implantao e operao de instalaes dessa natureza. Igualmente, estabelece uma minuciosa classificao das guas doces, salinas e salobras do territrio nacional, estipulando teores limites para as concentraes de substncias nos corpos de gua, caractersticos da qualidade requerida para seus diversos fins. Paulatinamente, portanto, estabelecem-se crescentes controles sobre o uso dos recursos hdricos, aos quais se sobrepem demandas sociais e sucessivas crises financeiras no pas que acabam por impor fortes condicionantes expanso do aproveitamento hidroeltrico dos recursos hdricos, processo esse que culmina com a redemocratizao e as grandes transformaes poltico-institucionais verificadas a partir de 1988. No obstante os avanos concernentes gesto do meio ambiente, a dcada de 1980 tambm foi marcada pelo esgotamento do PLANASA, tendo a relativa estagnao de investimentos na rea de saneamento importantes repercusses negativas, quer sobre o meio ambiente em geral, quer sobre os recursos hdricos em particular. A seguir (Box 3), retratam-se os dilemas que, at o presente, dificultam o desenho de uma nova poltica nacional que revigore o setor do saneamento.
83
Box 3: Do esgotamento do PLANASA at a recente aprovao da nova poltica nacional do setor de saneamento
Diversamente que ocorreu em outras reas de infraestrutura pblica, as intenes governamentais de reforma estrutural dos servios pblicos de saneamento bsico estritamente, abastecimento de gua e esgotamento sanitrio demandaram um longo tempo de maturao. Em larga medida, essa dificuldade adveio da questochave concernente titularidade sobre os servios, reconhecidamente pertecente aos municpios quando predominam caractersticas locais na prestao de servios, e mal definida quando em regies metropolitanas e aglomeraes urbanas. Essa matria encontra-se em anlise no Supremo Tribunal Federal (STF), que deve estabelecer, brevemente, os parmetros norteados dessa questo. Na busca de uma definio para a titularidade dos servios em regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, dois propsitos parecem essenciais: (i) a formao de mercados que possibilitem ganhos de escala e a proviso de um servio econmico e financeiramente sustentvel (as aglomeraes metropolitanas e similares abrigam cerca de metade da populao urbana brasileira), e (ii) o estabelecimento de um marco regulatrio para a poltica de saneamento. A discusso das propostas do Executivo federal para solucionar a mencionada pendncia no governo anterior, atravs de projeto de lei no 4.147, e no atual mandato, mediante o projeto de lei no 5.296/2005 , alimentaram polmicas sobre uma nova Poltica Nacional para o Setor Saneamento, com divergncias a respeito da prevalncia das concessionrias estaduais, de alternativas consistentes para alavancagem de investimentos privados ou do predomnio dos municpios sobre a prestao de servios. Esses debates chegaram a um patamar de convergncia em dezembro de 2006, quando foi aprovada, pelo Congresso Nacional, a Lei Federal no 11.445, sancionada pela Presidncia da Repblica, em 05 de janeiro de 2007. Note-se que decorrem mais de vinte anos entre o perodo de vigncia do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA) e a aprovao da nova legislao do setor. At a sua extino, em 1986, o Banco Nacional da Habitao (BNH) era responsvel, alm do financiamento do setor, pela edio de normativos, avaliao de estudos e projetos tcnicos, anlise tarifria e fiscalizao contbil e financeira das concessionrias estaduais de saneamento. Com sua extino, apenas o financiamento foi transferido para a Caixa Econmica Federal (CEF), com vazio institucional nas demais atribuies. No obstante esse longo perodo de inrcia, os resultados apontam para boas perspectivas: a nova lei dispe sobre servios, exigncias de planejamento, aspectos tcnicos, econmicos e sociais, alm de estabelecer formas de controle social. Sob esse arsenal, pode-se prever maiores incentivos a investimentos privados, notadamente em funo da melhor regulamentao do setor e garantias asseguradas mediante contratos de concesso, acrescidos de estudos de viabilidade tcnica, econmica e financeira. Por bvio que at a manifestao final do STF, a questo da titularidade persiste como uma soluo precria, o que deve implicar em cautela para novos investimentos. A tendncia, contudo, de relativa manuteno do quadro atual , com prevalncia da oferta de servios por companhias estaduais, na medida em que a retomada dos servios pelos municpios exige, segundo a nova legislao, o ressarcimento dos aportes ainda no amortizados pelo atual concessionrio. De todo modo, a legislao define como obrigaes do titular, formular a poltica local de saneamento elaborando os respectivos planos para a prestao direta ou delegada dos servios, com a definio do responsvel pela regulao e fiscalizao, inclusive dos direitos e deveres dos usurios, dentre outros. O titular pode delegar servios a consrcio pblico e a empresas, pblicas ou privadas, sempre por meio de contrato, vedada a utilizao de outros instrumentos de natureza precria. So pr-requisitos para a delegao de servios: a existncia de plano de saneamento, a comprovao de sua viabilidade tcnica, econmica e financeira da prestao universal e integral dos servios, o estabelecimento de normas de regulao e da respectiva entidade reguladora. Alm da realizao de audincias pblicas. A entidade reguladora deve ter independncia decisria e autonomia financeira, com encargos de definir tarifas e critrios de reajuste, como tambm, de assegurar condies para o cumprimento de metas contratuais. Nesse novo contexto regulatrio, os consumidores devem ter amplo acesso a informaes sobre os servios prestados, sendo o controle social exercido por conselhos consultivos, estaduais e municpios compostos pelos usurios, representados por organizaes da sociedade civil e entidades de defesa do consumidor. A legislao permite a prestao regionalizada de servios (concessionrio nico de vrios municpios), em casos para os quais deve ser estabelecida tambem uma nica entidade de regulao, que pode ser exercida por rgo de ente da federao ao qual o titular delegue tal competncia, ou por Consrcio Pblico, integrado pelos titulares, nos
continuao 84
continua
termos da Lei Federal no 11.107/05, que dispe sobre tais consrcios. Ainda sob o aspecto financeiro, os seguintes aspectos podem ser ressaltados: cionais, tcnico-operacionais e econmico-financeiras), o que significa detida ateno e incentivo no desenvolvimento de marcos regulatrios sobre o setor;
reavaliao das metas de atendimento com sistemas coletores e de tratamento de esgotos, com estudo de incentivos adoo de sistemas alternativos (mantendo normas ambientais e de sade pblica, reduzindo custos de investimentos e adequando os sistemas a necessidades locais e a restries de oramentos familiares);
cerca de apenas um tero das 27 empresas estaduais

vm apresentando supervit, o que indica baixa gerao de recursos prprios para investimento e conseqente dependncia de aportes financiados ou transferidos;
por outro lado, a expanso dos sistemas, parte as estruturas de tratamento de efluentes, feita a custos crescentes, por restries de mananciais (muitos afetados por usos urbanos), elevao recente de padres exigidos para a qualidade da gua e pela incorporao de novos usurios predominantemente de menor consumo mdio e baixa renda;
retomada do Programa de Despoluio de Bacias Hidrogrficas (PRODES), com base no pagamento pelos esgotos efetivamente tratados;
concentrao de esforos no melhor rendimento operacional de sistemas de tratamento de esgotos j implantados;
h limitaes inerentes ao incremento de novos aportes do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), situao de endividamento de governos e companhias estaduais e problemas internos Caixa Econmica Federal, ocasionam um fluxo irregular do principal recurso de financiamento para o setor. Sob uma viso prospectiva, sem embargo da Nova Poltica Nacional de Saneamento, persistiro desafios relevantes, afinal, cabe reconhecer substanciais diferenas regionais e de desempenho das concessionrias, estaduais ou municipais, fatos que apontam para mudanas sempre gradativas e regionalmente fixadas, sob a presso de situaes locais bem definidas para a oferta dos servios de gua e esgotos. Demais disso, o futuro do Saneamento depender, em boa medida, da forma como ser implementada a nova Poltica de Setor, com especial ateno para os seguintes temas:
gesto da demanda de gua, com incentivo ao seu uso

racional, e conseqente reduo de impactos ambientais e de investimentos em ampliao de sistemas; e,
estruturao e financiamento de programas articulados

de gesto territorial, desenvolvimento urbano e proteo ambiental para casos crticos de impactos sobre mananciais de abastecimento por expanso e pobreza urbana. Por fim cumpre ressaltar que a nova Lei promove um grande avano na articulao entre o setor do saneamento e a gesto de recursos hdricos, na medida em definiu a bacia hidrogrfica como unidade de planejamento para saneamento bsico, indicando, tambm, que esses planos devem estar coordenados com o respectivo plano da bacia onde se localizam os sistemas de gua e esgotos, alm de ratificar a necessidade da outorga, nos termos da Lei Nacional n 9433/97, e contemplar a necessidade de o lanamento de efluentes observar o enquadramento dos corpos dgua receptores.
vinculao dos recursos do FGTS e de transferncias de

recursos fiscais da Unio a polticas de melhoria generalizada de eficincia dos prestadores de servios (institu-
Fontes: (a) LOBATO DA COSTA, F. J. Estratgia para o gerenciamento dos recursos hdricos no Brasil: reas de cooperao com o Banco Mundial, Box 4.2, p. 50, BIRD, 2003; composto com (b) Nota Tcnica elaborada pela Agncia Nacional de guas (ANA), janeiro 2007.
Na verdade, a estagnao estendeu-se atividade econmica durante toda a dcada de 1980, levando alguns economistas brasileiros a tratarem-na como a dcada perdida. Todos os indicadores que mostravam rpida expanso da infra-estrutura at o incio da dcada sofreram forte desacelerao. Ao mesmo tempo, formava-se a conscincia do esgotamento do regime militar, e a sociedade mobilizou-se para buscar a redemocratizao do pas, o que veio a ocorrer em 1988 com a promulgao, pelo Congresso Nacional, de uma nova Constituio. Questes como a re-
distribuio de atribuies entre os entes federativos, descentralizao, ateno ao mercado interno, imposio de limites ao Estado-empresrio, fomento iniciativa privada, recomposio da poupana nacional e da capacidade de investimento pblico e privado tornaram-se cruciais para a retomada do desenvolvimento, a tal ponto que acabaram por ser tratados na nova Carta, com a expectativa de que dessa maneira a sociedade estaria buscando uma ruptura com antigos paradigmas e redefinindo princpios para sua transformao em direo ao futuro. 85
O endividamento externo do pas estrangulou a capacidade de investimento do Estado-empresrio de tal forma que, em face do crescimento populacional, a desacelerao da expanso caracteriza praticamente o retrocesso em vrios setores, quando analisados sob a tica da distribuio de renda, acesso a servios bsicos, papel das instituies e instrumentos de gesto. A situao do saneamento, por exemplo, tornouse especialmente crtica a partir de 1991, quando foi ultrapassado o limite de investimentos potenciais via recursos do FGTS, tornando inevitvel a sustao da quase totalidade de novas iniciativas destinadas expanso da infra-estrutura do setor. Alguns municpios que detm a titularidade dos servios, em sua maioria concedidos s companhias estaduais, passam a retomar suas responsabilidades medida que expirava o prazo de concesses efetuadas no incio do PLANASA, mediante at mesmo concesso a empresas privadas, tendncia que acabou sendo adotada em um nmero reduzido de casos. De fato, os servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio encontramse ainda concentrados em operadores pblicos, predominantemente em concessionrias estaduais, que atendem cerca de 70% dos municpios brasileiros. Estima-se que, para reverter os atuais dficits de servios, sejam necessrios aportes de algo como 0,45% do PIB ou R$ 9 bilhes por ano por duas dcadas.26 Apesar do esgotamento do modelo institucional
Grfico 29: Crescimento das reas irrigadas no Brasil
3500
e financeiro, o IPEA destaca algumas conquistas alcanadas durante a vigncia do PLANASA, tais como: o domnio sobre sistemas integrados em algumas regies metropolitanas; o planejamento de mananciais em escala regional e o controle da qualidade da gua; a cobrana dos servios prestados com base em critrios normalizados; e o desenvolvimento de tecnologias de controle de perdas. No setor de energia eltrica, a privatizao torna-se poltica preferencial do setor pblico, que, no entanto, ainda detm a maioria das instalaes de gerao hidroeltrica. Mas a mudana de modelo de gesto, com a separao das funes anteriores do Estado-empresrio, propicia o fortalecimento da regulao do servio como funo essencial do Estado em detrimento dos investimentos na expanso do setor, que passam a ser de responsabilidade do setor privado, sendo possvel observar alguma recuperao no ndice de atendimento da demanda. No setor de irrigao, a sucesso de planos econmicos concebidos pelo governo para debelar a crise financeira provocou forte impacto sobre linhas de crdito para essa atividade, na medida em que prejudicou a modernizao tecnolgica baseada em novos equipamentos e tcnicas de produo, causando frustrao da expectativa de crescimento acelerado, como se verificara nas dcadas anteriores. O Grfico 29 mostra a curva de crescimento de reas irrigadas no pas.
Superfcie irrigada (mil hectares)
3000 2500 2000 1500 1000 500 0

1950 1955 64 141 1960 320 1965 1970 1975 1980 1985 1990 545 796 1100 1600 2100 2332 1994 2545 1995 2550 1996 1997 2656 2756 1998 1999 2000 2001 2870 2950 3080 3113
rea Irrigada
Fonte: Informe do Ministrio da Agricultura (2004) IPEA. Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento: viso geral da prestao dos servios de gua e esgotos 2003. Braslia: Ministrio das Cidades; IPEA, 2004. 142 p.
26
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No entanto, o estudo do Banco Mundial (2004) anteriormente citado conclui que, em geral, investimentos pblicos na agricultura irrigada podem consistir uma estratgia efetiva para promover o desenvolvimento regional, elevar as exportaes e suavizar a pobreza no semi-rido brasileiro. As variveis necessrias para tanto consistem, principalmente, em: oferta hdrica abundante e confivel; projetos bem dimensionados; gerenciamento competente de projetos; forte suporte poltico; financiamento e implementao apropriados; parcelas de terras tituladas; efetivo suporte urbano; adequada infra-estrutura de transporte; produtores rurais diligentes; participao de produtores empresariais; efetivo suporte tecnolgico; e comercializao qualificada. Ademais, tendo em conta que a irrigao a atividade humana que mais consome gua e que, por sua vez, implica impactos ambientais no desprezveis, sua expanso vem causando conflitos entre vizinhos e com outros setores usurios27 o Rio Grande do Sul, por exemplo, j superou 1 milho de ha de rea irrigada , razo pela qual, a par da necessidade de aprimoramento tecnolgico, se fazem tambm necessrias novas abordagens de articulao institucional, em certa medida j em desenvolvimento com a participao dos agentes privados, e novos instrumentos de gesto, como os que foram introduzidos com a instituio da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, objeto da Lei n0 9.433/97. Por seu turno, o setor da navegao interior foi, provavelmente, o que menos se desenvolveu, em parte em funo das condies geogrficas e topogrficas locais e da forte concorrncia imposta pela rpida expanso da malha rodoviria que se verificou durante boa parte do sculo XX.28 Verificam-se tambm, alm dessas possveis causas do fraco desempenho do setor, conflitos de planejamento com o setor eltrico por conta da construo de barragens em cursos de gua navegveis, as quais, mesmo com proviso para futura implantao de estruturas de transposio dos desnveis artificialmente impostos pelos barramentos, no se tm coadunado com o Plano Nacional de Viao (1973),
referncia maior para o setor do transporte aquavirio. Embora reconhecidamente seja o meio de transporte de menor custo operacional, a falta de articulao intersetorial no permitiu o aproveitamento de sinergias por meio da concepo de obras de usos mltiplos. Isso porque, apesar de os grandes rios nacionais apresentarem trechos navegveis, para que a navegao possa tornar-se economicamente interessante so necessrios obras e medidas operacionais que envolvem decises de planejamento e de investimento de longo tempo de maturao. As razes para a desarticulao podem estar relacionadas a presses da demanda, maior sobre o setor eltrico do que sobre o de transporte fluvial, assim como ao descasamento na alocao dos recursos, sempre encarada setorialmente. Assim, a implantao de obras faz-se lentamente e apenas em algumas hidrovias, como foi o caso da TietParan, iniciada nos anos 1970 e concluda somente no final dos anos 1990. Situao semelhante ocorreu na hidrovia TaquariJacu, no Rio Grande do Sul, onde o trfego chegou a representar, na dcada passada, grande parte do volume de cargas transportadas em todo o sistema de hidrovias interiores do pas (SANTOS, op. cit.). Igualmente, no rio Tocantins, somente nos dias atuais se fazem as obras para o incremento da navegao, apesar das fortes presses a favor exercidas sobre a Unio e sobre o setor eltrico pelos estados interessados, sendo porm a hidrovia AraguaiaTocantins, a despeito de presses contrrias de segmentos ambientalistas, aquela com maior perspectiva de evoluo rpida, na opinio do mesmo autor antes mencionado. Em resumo, ainda que sob a relativa estagnao do setor saneamento, as mencionadas deficincias de projetos de irrigao, as srias restries nos investimentos pblicos e as dificuldades inerentes recente estruturao das instituies responsveis pela gesto do meio ambiente, no se pode negar alguns avanos importantes relativos ao enfrentamento de problemas que afetam os recursos hdricos. Com efeito, inclusive em termos quantitativos, possvel constatar que, mesmo dentro dos limites pr-
TELLES, Dirceu A.; DOMINGUES, A. F. gua na agricultura e pecuria. In: REBOUAS, Aldo da C.; BRAGA, Benedito; TUNDISI, Jos Galizia (Orgs.). guas Doces no Brasil: capital ecolgico, uso e conservao. 3. ed. So Paulo: Escrituras, 2006. 28 SANTOS, S. R. Navegao. REBOUAS, Aldo da C.; BRAGA, Benedito; TUNDISI, Jos Galizia (Orgs.). guas Doces no Brasil: capital ecolgico, uso e conservao. 3. ed., So Paulo: Escrituras, 2006.
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prios a abordagens meramente setoriais, o pas observou, de meados dos anos 1970 at os dias atuais: o sucesso na expanso de sistemas de abastecimento de gua tratada, com limites no que se refere a nichos de pobreza (favelas em periferias e enclaves, em regies metropolitanas e aglomeraes urbanas) e a despeito do fracasso na conteno do crescimento do passivo ambiental pela falta de investimentos em sistemas de tratamento de esgotos domsticos; o sucesso do setor de hidroeletricidade no atendimento da demanda de expanso urbana e do segmento industrial; alguma expanso de reas irrigadas no pas, em particular no semi-rido; a notvel reduo de problemas oriundos da poluio industrial, propiciada pelos instrumentos do licenciamento ambiental e fiscalizao, restrita aos agentes privados, com citao de casos como os de Cubato e das indstrias sucroalcooleira e de papel e celulose.
Box 4: Avanos no controle de problemas ambientais sobre os recursos hdricos

No obstante o carter genrico e estimativo das potenciais fontes de poluio difusa (principalmente as rurais) que eram observadas e, no presente, cresceram de relevncia nas bacias dos rios Piracicaba e Capivari, no incio dos anos 1990, os nmeros que seguem so reveladores dos avanos obtidos no adequado manejo dessas cargas. Potencialmente, a maior carga poluidora das bacias mencionadas conferida pelos despejos lquidos gerados pelo processamento das usinas de acar e destilarias de lcool (vinhaa, gua de lavagem de cana e guas amoniacais). Em 1992, por exemplo, somente 16 empresas respondiam pelo impressionante potencial de 1.363.796 kg de DBO/dia, 12vezes superior carga urbana produzida em todos os municpios das bacias em questo. Segundo relatrios da poca emitidos pela Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental de So Paulo (CETESB), a reciclagem ou disposio dos dejetos lquidos utilizados na ferti-irrigao das culturas de cana-de-acar resulta no seu menor significado como cargas potenciais lanadas nos corpos dgua, admitindo-se que os percentuais de remoo sejam da ordem de 98% da referida carga potencial. Por certo que, no presente, a elevada expanso nos cultivos da cana-de-acar, notadamente em decorrncia da utilizao do lcool como biocombstivel, inclusive sob a perspectiva de demandas do mercado internacional, mantm esse tema como relevante, indicando a necessidade de pesquisas de campo mais aprofundadas capazes de mensurar os reais nveis de carreamento superficial, via run-off rural, de parcela dessas cargas, como tambm da possvel contaminao de mananciais subterrneos.
Paralelamente, conclui-se essa abordagem histrica com a constatao dos limites dos instrumentos e das capacidades setoriais para promover isoladamente novos avanos. De fato, embora persistam espaos importantes sob a tica setorial no saneamento, por exemplo , alguns dos principais problemas relacionados aos recursos hdricos exigem novos paradigmas de planejamento e de gesto, notadamente a busca da sustentabilidade pela via de abordagens integradas que devem articular solues multidisciplinares aos aspectos socioeconmicos e aos arranjos institucionais envolvidos. Sob esse novo contexto e em face dos desafios postos sociedade contempornea, cabe ressaltar que: o setor de hidroeletricidade foi instado a considerar a perspectiva de usos mltiplos da gua e demandas para a mitigao de impactos ambientais de seus empreendimentos; houve aumento da demandas sociais por respostas mais efetivas para o desenvolvimento regional do semi-rido; h o reconhecimento de enorme passivo ambiental do setor saneamento; e constata-se, hoje, os limites dos instrumentos de comando e controle para a gesto ambiental, com resultados relativamente limitados aos agentes produtivos do setor privado.
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Foto: Arquivo TDA
Tbua do Tempo: gesto dos recursos hdricos no Brasil

Perodo Principais caractersticas Marcos importantes
Colonial
- solues individuais de abastecimento dgua e saneamento - conflitos resolvidos pelo direito de vizinhana - surgimento de pipeiros, como servio e atividade econmica, com tnue controle da administrao pblica
1723: concluso do Aqueduto da Lapa no Rio de Janeiro, primeira obra de abastecimento de interesse coletivo 1808: transferncia da Corte de Portugal para o Rio de Janeiro 1810: primeiras medidas de controle sanitrio e macrodrenagem na capital pela administrao pblica local
Primeiro Imprio
- monarquia constitucional, liberal e polticoadministrativamente centralizadora - dificuldades: pequeno desenvolvimento econmico, falta de participao poltica, grandes distncias, precariedade dos transportes e das comunicaes
1824: Constituio Imperial, outorgada por D. Pedro I
Segundo Imprio Meados do sculo XIX at a Proclamao da Repblica 1889
- incio da industrializao - virtual apropriao privada dos recursos hdricos e quedas dgua para a gerao de energia - intervenes e aes pontuais em reas vitais para a economia, como cidades porturias - epidemias decorrentes da insalubridade ambiental e tratamento dgua inexistente ou insuficiente - busca de autonomia dos servios com a constituio de autarquias e de mecanismos de financiamento para sistemas de abastecimento de gua no nvel local - primeiros levantamentos de campo, estudos, planos e obras pblicas para atenuao das secas no Nordeste - reclamaes dos imigrantes alemes por causa das enchentes no vale do Itaja - crticas crescentes presena do capital estrangeiro em setores de interesse pblico
- Implementao de sistemas de gua e esgotos nas cidades de So Paulo, Rio de Janeiro, Recife e Santos - o Estado inicia a concesso de servios de gua e esgoto iniciativa privada para solues coletivas 1861: concesso dos servios de abastecimento Companhia Hydraulica Porto Alegrense, privada 1867: concesso empresa inglesa Water Works Company Limited, em Fortaleza 1877: concesso Companhia Cantareira de guas e Esgotos, sociedade de economia mista em So Paulo 1877: incio da construo de barragens no Brasil 1883: construo da primeira usina hidroeltrica para abastecer atividade de minerao privada e iluminao pblica Ribeiro do Inferno, DiamantinaMG 1889: construo da primeira usina hidroeltrica para indstria e iluminao pblica, em Juiz de Fora-MG.
Repblica Primeira Repblica ou Repblica Velha: 1889 a 1930
- liberalismo econmico - forma federativa de governo da nao brasileira - outorga de poder poltico s antigas provncias, que passam a denominar-se estados - guas como bens livres, passveis de apropriao privada, juntamente com o solo - defesa permanente contra os efeitos da seca, das endemias rurais e das inundaes como atribuies da Unio - proteo s vias navegveis, competncia privativa do Congresso Nacional para legislar sobre navegao dos rios que banhem mais de um estado ou se extendam a territrios estrangeiros - interesse privado nos servios de saneamento e hidroeletricidade, especialmente estrangeiro, monopolista - omisso quanto regulao do uso das guas - crises de abastecimento por insuficincia de investimentos para suprir demandas crescentes - crise financeira e surgimento de movimentos sociais por melhores condies de vida e distribuio de renda
1891: constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, promulgada pelo Congresso Constituinte 1893: criao da Repartio de guas e Esgotos da Capital do Estado de So Paulo (RAE) 1904: primeiros estudos de Alfredo Valado sobre a propriedade das guas 1906: criao do Instituto Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS), predecessor do atual Departamento Nacional de Obras contra Secas (DNOCS) 1907: primeiro Anteprojeto de Cdigo de guas, de autoria de Alfredo Valado, submetido Cmara dos Deputados, onde permanece at 1931 1916: Cdigo Civil, guas tratadas nos artigos relativos propriedade e aos direitos de vizinhana 1930: revoluo, expectativa de modernizao do pas - Criao do Ministrio dos Negcios da Educao e da Sade Pblica
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- centralizao e ampliao da possibilidade de interveno da Unio nos estados, tecnocracia - fortalecimento do sentimento nacionalista - presso dos estados e dos municpios, cancelamento de concesses e encampaes, tendncia estatizao dos servios de abastecimento dgua - dependncia de recursos oramentrios dos estados e da Unio para a expanso dos servios - ampliao do domnio pblico das guas sob a Unio, estados e municpios - imposio de comando e controle (regulao) no uso das guas e da produo de energia eltrica, por intermdio dos institutos da concesso, autorizao e permisso, emitidas pela instncia detentora do domnio - possibilidade de cobrana pelo uso das guas - demora na regulamentao do Cdigo de guas, presso dos grupos hegemnicos dos setores eltricos e de saneamento, falta de investimentos
Era Vargas Primeiro perodo: 1930 a 1937
1931: criao, no mbito da Constituinte, da subcomisso responsvel pelo Anteprojeto do Cdigo de guas, sob a presidncia de Alfredo Valado 1933: interveno da Unio, suspendendo todas as transaes entre particulares envolvendo quedas dgua - Criao do Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) e da Diretoria de guas, no Ministrio da Agricultura 1934: Nova Constituio Federal e Cdigo de guas 1935: entrada em operao do Sistema Billings (SP), primeira transposio de bacias
Estado Novo 1937 a 1945
- autoritarismo e forte centralizao na Unio - acentuao do carter intervencionista do Estado - interesse pelo planejamento - preocupao predominante: atendimento da demanda crescente de energia eltrica
1937: golpe de Estado, outorga de nova Carta pelo chefe do Poder Executivo 1940: criao do Departamento Nacional de Obras e Saneamento (DNOS), extinto pelo governo Collor 1942: criao do Servio Especial de Sade Pblica (SESP), de inspirao norte-americana, vinculado ao Ministrio da Sade, hoje Fundao SESP 1943/44: Plano de Eletrificao do Estado do Rio Grande do Sul, o primeiro do pas 1945: criao da Companhia Hidreltrica do So Francisco (CHESF)
Restabelecimento democrtico 1946 a 1964
- extino da categoria de rios municipais e ampliao do domnio estadual das guas, passando a este os rios que tivessem nascente e foz no territrio estadual - nfase nas competncia municipais, autonomia em torno do seu peculiar interesse - tentativa de conciliao da liberdade de iniciativa com o princpio da justia social - ao sanitria direta do governo distribuda por vrios ministrios e autarquias, com pulverizao de recursos financeiros e disperso do pessoal tcnico, ficando alguns vinculados a rgos de administrao direta, outros s autarquias e s fundaes - destaque para as aes de saneamento executadas pelo SESP - recrudescimento das disparidades regionais, destacando-se o Nordeste como a regio mais pobre do pas, agravada aps nova seca - os emprstimos estrangeiros passam a ser a fonte mais importante de recursos - represso remessa de lucros das empresas estrangeiras para suas matrizes - impulso gerao hidroeltrica e industrializao - crescimento da dvida externa - crises polticas, instabilidade econmico-financeira
1951: criao da autarquia municipal de guas e esgoto SAE do municpio de Governador Valadares, com apoio do SESP, visando autonomia administrativa, financeira e tcnica e a dar ao municpio condio de firmar acordos e convnios com entidades tcnicas especializadas 1951: Plano Lafer do governo Getlio Vargas prioridade para energia, transporte e indstria de base 1952: Lei de Remessas de Lucros, obrigando as empresas multinacionais a reinvestirem no mnimo 10% de seu lucro lquido 1953: criao do Ministrio da Sade e do Plano de Financiamento de Servios Municipais de Abastecimento de gua para atender a todo o pas 1956: Plano de Metas do governo JK, prioridade para energia, transporte, alimentao, indstria de base, educao e construo de Braslia - Criao do Departamento Nacional de Endemias Rurais, tendo por fim organizar e executar os servios de investigao e de combate malria e a outras endemias 1957: criao de Furnas, para a construo da maior usina hidroeltrica do pas na poca 1959: criao da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) 1960: criao do Ministrio de Minas e Energia 1961: criao da ELETROBRAS 1962: contratao do Consrcio CANAMBRA Consulting Engineers Ltd., para realizao de estudos de inventrio na Regio Sudeste, contemplando bacia hidrogrfica como unidade de planejamento para o aproveitamento integrado do potencial hidroeltrico
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1965: sancionado o Cdigo Florestal, marco inicial da poltica ambiental - Transformao do Servio de guas do DNPM em Departamento Nacional de guas e Energia (DNAE), posteriormente, em 1968, denominado Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE) 1966: I Plano de Desenvolvimento Econmico estabelece metas para os sistemas de gua e esgotos 1968: criao do Sistema Financeiro de Saneamento com recursos do FGTS, gerido pelo Banco Nacional da Habitao (BNH) 1969: criao do primeiro curso de psgraduao em hidrologia aplicada, incluindo planejamento e gesto de recursos hdricos (CHA/IPH-UFRGS) -Tratado da Bacia do Prata, conjugao de esforos entre Argentina, Bolvia, Brasil, Paraguai e Uruguai para promover o desenvolvimento harmnico e a integrao fsica da bacia do Prata e de suas reas de influncia direta e considervel 1971: Plano Nacional de Saneamento (PLANASA) - Conferncia de Estocolmo, questionamento do modelo de desenvolvimento 1973: criao da Secretaria Especial do Meio Ambiente, ligada ao Ministrio do Interior - Tratado de Itaipu, visando ao aproveitamento hidroeltrico do trecho do rio Paran compartilhado entre o Brasil e o Paraguai, com a construo da maior usina hidroeltrica do Planeta - Plano Nacional de Viao, incluindo previso das vias navegveis interiores 1974: II Plano Nacional de Desenvolvimento 1975: Procool e Programa Nuclear 1976: acordo entre o Ministrio das Minas e Energia e o governo do Estado de So Paulo para a criao do Comit do Alto Tiet, visando melhoria das condies sanitrias dos rios Tiet e Cubato 1978: criao do Comit Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas (CEEIBH) 1979: instituio da Poltica Nacional de Irrigao, base do Programa Nacional de Irrigao e do Programa de Irrigao do Nordeste
Regime Militar 1964 a 1969
- instaurao de regime militar de governo, atos institucionais desfiguram a ordem democrtica - nfase no planejamento para o desenvolvimento nacional - concentrao de recursos e centralizao das decises na esfera federal; fortalecimento da idia do Estado-empresrio - limitao de aplicaes a fundo perdido e instituio de sistema financeiro para o saneamento com recuperao parcial de custos via tarifa - regulamentao do Livro III do Cdigo de guas, relativo ao aproveitamento de potenciais hidoreltricos e comercializao da energia; em contraposio, pouco esforo para a regulamentao dos Livros I e II relativos a outros usos da gua - planejamento e coordenao setorial de saneamento, energia eltrica, irrigao e outros em nvel nacional
Anos 1970
- centralizao do saneamento nas companhias estaduais, excluindo o poder local de participao no processo decisrio - evoluo dos ndices de atendimento por sistemas de abastecimento de gua (51% para 77%) e esgotos (26% para 31%) em reas urbanas - modelo de sustentao tarifria por meio de subsdios cruzados - rpida expanso urbana, favelizao - promoo da rpida expanso da capacidade instalada pelo plano setorial de energia eltrica - expanso da agricultura irrigada - aumento da poluio dos corpos dgua - agravamento do endividamento externo e acelerao da inflao
Anos 1980 1980 a 1985
- modelo de interveno estatal sofre os reflexos da crise poltica, fiscal e econmico-financeira do pas - estrangulamento da capacidade de investimento do setor pblico; falncia do Estado-empresrio
1981: instituio da Poltica Nacional de Meio Ambiente e criao do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA)
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Restabelecimento democrtico 1985 a 1988
- fortalecimento dos municpios como entes federativos autnomos - meio ambiente, bem de uso comum do povo, constitucionalmente protegido - domnio das guas, exclusivamente da Unio e dos estados, extinta a categoria de guas particulares - competncia da Unio para instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu uso e, privativamente, para legislar sobre guas, energia eltrica e outras atividades de interesse nacional - competncia dos estados para criar estruturas e procedimentos para levar a cabo o controle administrativo do uso das guas do seu domnio - restrio ao exerccio da atividade econmica empresarial pela Unio e pelos estados, incentivo livre iniciativa - opo preferencial pela desestatizao
1985: criao do Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, hoje Ministrio do Meio Ambiente 1986: extino do BNH sem a consolidao de um rgo nacional que formulasse a poltica do setor 1988: Constituio Federal, promulgada pelo Congresso Nacional - instituio do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro 1989: extinta a SEMA e criado o IBAMA 1990: instituio do Programa Nacional de Desestatizao (PND) e criao do Fundo Nacional de Desestatizao (FND), gerido pelo BNDES
Anos 90 at os dias atuais
- pequenos declnios dos ndices de abastecimento de gua e permanncia de baixos ndices nacionais de tratamento de esgotos - esgotamento do modelo PLANASA - indefinio do modelo, especialmente quanto obteno de novos recursos para o setor de saneamento, persistindo a dependncia de recursos oramentrios, expectativa nas parcerias pblico-privadas - vencimento de vrias concesses feitas pelos municpios s companhias estaduais na poca do PLANASA - discusso de propostas para a reformulao dos setores de energia eltrica e saneamento - em situao de escassez, prioridade para o abastecimento humano e a dessedentao de animais - bacia hidrogrfica como unidade de planejamento e gesto dos recursos hdricos - outorga, cobrana, enquadramento e planos de recursos hdricos adotados como instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos - disseminao dos comits de bacia - consolidao de alguns sistemas estaduais de gerenciamento de recursos hdricos, elaborao dos primeiros planos de recursos hdricos por estado e por bacia hidrogrfica - preocupao com a reduo da fome e da pobreza, tendo em conta, entre as Metas do Milnio, a reduo pela metade, at 2015, da proporo da populao sem acesso permanente e sustentvel a gua potvel segura, bem como a integrao dos princpios do desenvolvimento sustentvel nas polticas e nos programas nacionais e reverter a perda de recursos ambientais
1991: incio do surgimento das leis estaduais de recursos hdricos 1992: Declarao de Dublin, gua como um bem dotado de valor econmico - Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Rio 92 1995: profunda modificao do setor eltrico, privatizao de algumas companhias federais e estaduais - criao da Secretaria de Recursos Hdricos, vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente e integrante do Sistema Nacional de Recursos Hdricos com a atribuio de propor a formulao da Poltica Nacional dos Recursos Hdricos, bem como acompanhar e monitorar sua implementao 1996: criao da Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), ente regulador do setor - reformulao do Comit da Bacia do Paraba do Sul 1997: instituda a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e criado o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos 1998: incio do funcionamento do Conselho Nacional de Recursos Hdricos (1998), suspenso dos recursos do FGTS para o financiamento de empreendimentos de saneamento 2000: criao da Agncia Nacional de guas (ANA) - Declarao do Milnio (Metas de Desenvolvimento do Milnio) aprovada por 191 pases da Organizao das Naes Unidas, entre os quais o Brasil 2003: Projeto de lei das parcerias pblico-privadas 2004: Negociaes para a renovao da outorga de transposio de gua da bacia do rio Piracicaba para a Regio Metropolitana de So Paulo 2005: instituio da Dcada Brasileira da gua 2006: aprovao do Plano Nacional de Recursos Hdricos 2007: aprovao da Lei de Saneamento
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Canal de Irrigao/PB Foto: Arquivo TDA
III.2 Fatos e dinmica recente do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos

III.2.1 Aspectos constitucionais relacionados gesto dos recursos hdricos
A Carta Poltica de 1988, inovadora sob vrios aspectos, estabelece princpios e diretrizes que tiveram forte repercusso sobre a gesto dos recursos hdricos. tambm um importante marco na histria da proteo ambiental no Brasil. Em captulo prprio Captulo VI, art. 225 , define claramente a orientao ao tratamento jurdico do meio ambiente e sua proteo, agora oponvel ao interesse particular de qualquer espcie, inclusive ao direito de propriedade, que passa a ser limitado ao cumprimento de sua funo social. A Poltica Nacional do Meio Ambiente, de 1981, recepcionada pela Carta, dando-lhe ainda maior relevncia. Ao considerar o meio ambiente um bem de uso comum do povo e essencial qualidade de vida, o texto constitucional incumbiu tanto o poder pblico quanto os particulares do dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e as futuras geraes. Embora integrantes do meio ambiente, indissociavelmente ligadas ao ciclo de vida de todos os seres e, portanto, sujeitas aos princpios gerais expressos no referido captulo constitucional, as guas no receberam ali meno especfica. Receberam, sim, a ateno do constituinte em diversos outros artigos, reveladores do enfoque sobre o uso econmico desses recursos. Primeiramente, altera-se a dominialidade das guas, colocando-as exclusivamente no mbito da Unio e dos estados. Ficou excludo o domnio dos municpios, tal como ocorrera a partir da Constituio de 1946. Foi ainda extinto o domnio das guas particulares, admitido no Cdigo de guas e, at ento, vigente. As guas tornam-se assim exclusivamente pblicas, no obstante terem sido alargados espaos e garantias para atuao da iniciativa privada em outros ramos da atividade econmica, ressalvando o novo texto constitucional a explorao direta da atividade econmica pelo Estado apenas aos casos necessrios aos imperativos da segurana nacional ou relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. Com relao aos potenciais de energia hidrulica, estes permaneceram no domnio exclusivo da Unio, propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, a ser feito somente mediante autorizao ou concesso da Unio, excetuando-se o de capacidade reduzida, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administrao no pas. E mais, a explorao, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, dos servios e instalaes de energia eltrica competncia da Unio, assim como o aproveitamento energtico dos cursos de gua, a ser feito em articulao com os estados onde se situam os potenciais hidroenergticos. Portanto, esses potenciais tm a natureza jurdica de bens pblicos por pertencerem Unio, na categoria de bens patrimoniais indisponveis, uma vez que seu aproveitamento somente poder ser feito mediante autorizao ou concesso. Em segundo lugar, enfatizando o carter de bem pblico, e o interesse da administrao, o texto mantm, no rol da competncia privativa da Unio, legislar sobre guas e sobre energia, porm, ao mesmo tempo, abre tal possibilidade aos estados, sobre questes especficas a respeito dessas matrias tambm em outras , mediante edio de lei complementar que os autorize. Com o mesmo esprito, competncia da Unio instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu uso. Cabe, ento, um duplo entendimento sobre as guas: em primeiro lugar, como bens pblicos, integrantes que so do meio ambiente, definido como bem de uso comum do povo, elas tambm assumem esse carter, por estarem facultadas ao uso coletivo e fruio prpria do povo, sem discriminao de usurios ou ordem especial para sua fruio.29 Ademais, a partir da estipulao de que estaro sujeitas outorga de direitos de uso, o texto consti-
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MEIRELLES, 1994, op. cit.
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tucional informa administrao sobre a necessidade de controlar o uso das guas pelo particular para disciplin-lo e prevenir conflitos, perdendo a parcela outorgada a possibilidade do uso coletivo, a qual assume o carter de bem de uso especial ou do patrimnio administrativo, naturalmente, sem prejuzo de sua natureza jurdica de bem pblico. Com efeito, por meio de um ttulo individual, a outorga de direito de uso, a administrao atribui a determinada pessoa o direito para fruir de um bem pblico com exclusividade, nas condies convencionadas, podendo exigir pagamento, por prazo certo ou indeterminado, conforme forem os termos do ato administrativo. Mas torna-se evidente a complexidade do sistema federativo sob o qual, em 1988, se renova a Repblica Federativa do Brasil a partir da definio constitucional das competncias da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, bem como das matrias sobre as quais podem e devem atuar. Para o eminente constitucionalista Celso Ribeiro Bastos30, o acerto da Constituio, quando dispe sobre Federao, est diretamente vinculado a uma racional diviso de competncia entre a Unio, os estados e os municpios; tal diviso, para alcanar logro, poderia ter como regra principal a seguinte: nada ser exercido por um poder mais amplo quando puder ser exercido pelo poder local, afinal os cidados moram nos municpios e no na Unio. Essa formulao corresponde ao Princpio da Subsidiariedade, que ser considerado em outras partes do texto, aplicado gesto de recursos hdricos. Entretanto, o mesmo autor chama a ateno para o fato de que a Constituio de 1988 concentrou maior poder na Unio, como revela o elenco de matrias de competncia legislativa privativa desta instncia, dentre as quais cabe destacar a de legislar sobre guas e sobre energia eltrica e a competncia para instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos. Contudo, a Constituio cuida ainda de mais duas hipteses de competncias, alm da competncia legislativa privativa da Unio. So as chamadas com-
petncias concorrentes, que autorizam a Unio, os estados e o Distrito Federal, excludos os municpios, a manifestar-se legislativamente; e as competncias comuns31, quando se trata do poder-dever de todos os entes federados de atuar sobre determinadas matrias. No primeiro caso esto as competncias para legislar concorrentemente sobre florestas, caa, pesca, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio, todos fortemente inter-relacionados com o gerenciamento de recursos hdricos e, mesmo, com o aproveitamento do potencial hidroeltrico. Sob essa perspectiva, estabelece a Constituio que a Unio limitar-se- a dispor normas gerais sobre as referidas matrias, no excluindo a competncia dos estados e do Distrito Federal de legislar, suplementarmente, sobre estas. Por esta via, vrios estados previram, em suas Constituies, a criao de sistemas estaduais de gerenciamento de recursos hdricos, em muitos casos aprovando posteriormente leis especficas, mesmo antes da vigncia de uma legislao nacional consolidada sobre o tema, o que os obrigar a adequ-las oportunamente.32 Ao mesmo tempo, ramifica-se a legislao referente ao controle ambiental, ampliando com isso o nmero de agentes e, conseqentemente, a complexidade do processo decisrio, que passa a incidir tanto no planejamento como na implantao e na operao de novas instalaes para a produo de energia eltrica e outras formas de aproveitamento dos recursos hdricos.
Foto: Arquivo TDA
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 15. ed. So Paulo: Saraiva, 1994. O Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional, integrando o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), projeto de lei regulamentando o artigo 23 da Constituio Federal no que se refere s competncias comuns para a gesto ambiental. 32 Num primeiro momento, as competncias parecem conflitantes e confusas, mas no o so, pois Unio cabe legislar sobre o Direito de guas, enquanto aos estados e ao Distrito Federal cabe legislar sobre as normas meramente administrativas, ou seja, que se destinam gesto dos recursos de seu domnio e em combate poluio. Portanto, sendo-lhes vedado criar, alterar ou extinguir direitos, ou seja, legislar sobre o Direito de guas. GRANZIERA, M. L. M. Direito das guas: disciplina jurdica das guas doces. So Paulo: Atlas, 2001.
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Entrevista: Fbio Feldmann (ex-deputado federal e primeiro relator da Lei Nacional n 9.433/97)
Qual a avaliao do SINGREH, dez anos depois da Lei Nacional no 9.433/97? Na minha avaliao, a Lei no 9.433 trouxe uma mudana de paradigma na forma como os recursos hdricos eram tratados na sociedade brasileira. Sua origem e seu desenvolvimento foram pautados pelas discusses paralelas que se estabeleciam em todo o mundo sobre a necessidade de se implementar um desenvolvimento sustentvel. Nesse sentido, ela incorporou ao arcabouo legal brasileiro alguns conceitos fundamentais dessa viso de sustentabilidade no que se refere gua, trazendo o que de mais avanado havia na viso universal dessa temtica. A gesto descentralizada dos recursos hdricos, a compreenso da gua como elemento dotado de valor econmico para induzir novos comportamentos e a promoo da participao social na sua gesto so alguns desses elementos fundamentais que conectaram o trato dos recursos hdricos do Brasil com o que havia de mais avanado no pensamento contemporneo sobre sustentabilidade e recursos naturais. Mais que isso, a grande importncia da Lei no 9.433, ao instituir a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e ao induzir o conjunto de transformaes que se seguiu, inclusive a lei de criao da ANA, foi de ter dado operacionalidade a esses conceitos universais, permitindo uma estruturao institucional que hoje constitui exemplo para o mundo. Se fizermos uma retrospectiva dos ltimos anos, mais precisamente de 1992 para c, eu diria que alguns temas ganharam muita importncia no cenrio mundial, dentre eles o tema do aquecimento global e o tema da gua, que est refletido no captulo 18 da Agenda 21. O terceiro tema em importncia, na minha opinio, o do papel do setor privado, em especial o comportamento do setor empresarial na questo do desenvolvimento sustentvel. Se examinarmos os recentes movimentos desses trs temas, percebemos que, dentre as enormes conectividades que poderiam ser lembradas, a gua , sem dvida, o eixo mais perceptvel. Cada vez se observam maiores preocupaes, no apenas no rebatimento das mudanas climticas sobre os recursos hdricos, mas tambm na percepo dos novos comportamentos do setor empresarial no rumo da sustentabilidade que, invariavelmente, remete ao uso racional e sustentvel das reservas de gua. Exemplo disso o estudo sobre gua que o Business Council33 acaba de lanar, com idias muito interessantes no rumo da sustentabilidade desse recurso. Segundo as diretrizes da Global Report Initiative (GRI)34, gua o grande indicador para mostrar Quais os principais problemas que atualmente persistem na gesto dos recursos hdricos no Brasil e que possveis modi ficaes o Senhor teria feito na formulao da Lei Nacional n 9.433/97, com base no aprendizado dos ltimos dez anos? Dentre os problemas que considero importantes e que ainda carecem de soluo definitiva, cito o contexto de exigncias legais e administrativas de efetivao da cobrana pelo uso da gua. H concordncia, hoje, com a afirmao de que a cobrana pelo uso dos recursos hdricos um dos instrumentos fundamentais da gesto trazidos pela Lei n0 9.433. No entanto, a lei poderia ter avanado mais nesse particular, disciplinando essa cobrana, para benefcio das bacias hidrogrficas brasileiras. Todos ns acompanhamos os esforos para fazer com que essa cobrana, que no caso dos rios de dominialidade da Unio atribuda ao Executivo federal, voltasse integralmente bacia hidrogrfica que a originou. Ainda hoje existem imperfeies nesse processo que precisam ser superadas. As dificuldades de implementao dessa cobrana, entre outras razes, fragilizou muito a lei no incio de sua implementao. Isso explica tambm a demora na vigncia efetiva de seus instrumentos, o que apenas ganhou celeridade aps a criao da ANA. Outro ponto importante diz respeito pouca clareza que ainda existe, vinte anos aps a Constituinte, a respeito da repartio de competncia entre os diferentes nveis de governo. Pelo fato de estarmos saindo de um perodo de regime poltico fechado, houve, naquela ocasio, total prioridade redemocratizao do pas, recuperao dos direitos de cidadania, de tal forma o que est sendo feito pelas empresas em prol da sustentabilidade do planeta. So exemplos de como a temtica cresceu e da gravidade e da urgncia que vem alcanando junto aos formadores de opinio no nvel mundial, pressionando para a formao de um regime internacional sobre gua nos moldes dos que existem sobre clima e biodiversidade. Voltando Lei no 9.433, eu diria que ela reflete essa tendncia universal, pois permite que nos organizemos a partir de premissas essenciais: fixa conceitos e aponta necessidade de construo de processos. Acho at que medida que o tema se torna mais urgente, o que vem acontecendo de forma crescente, h uma acelerao desses processos. Nesse contexto, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos oferece possibilidades concretas de se atingir metas universais a partir da soluo de nossos prprios problemas.
Este estudo foi publicado no Brasil pela ANA e pelo Conselho Empresarial para o desenvolvimento Sustentvel CBDES. O World Business Council for Sustainable Development (WBCSD) rene 180 companhias internacionais em torno de um compromisso comum no sentido do desenvolvimento sustentvel com o crescimento econmico, considerao ecolgica e progresso social. Seus membros esto presentes em mais de trinta pases e de vinte setores industriais. Sua misso apoiar a liderana empresarial como um elemento catalizador para a mudana no rumo do desenvolvimento sustentvel. 34 A Global Reporting Initiative uma rede da ao global composta de atores sociais e especialistas, localizados em dezenas de pases do mundo, que participam do estabelecimento de padres globais de sustentabilidade. A GRI foi criada em 1997 com o objetivo de elevar as prticas de relatrios de sustentabilidade a um nvel de qualidade equivalente ao dos relatrios financeiros.
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que esquecemos de discutir melhor as relaes federativas. A definio do papel da Unio, dos estados e dos municpios ficou prejudicada pelo foco compreensvel dado redemocratizao. Portanto, o conjunto de artigos de 20 a 30 da Constituio no foi tratado de acordo com sua importncia. Alguns deles foram simplesmente reproduzidos das Constituies anteriores. Isso traz hoje ao pas um enorme nus e obstculos difceis de serem superados, refletindo-se particularmente nas polticas urbanas, sobretudo quanto ao trato adequado das questes metropolitanas, e nas polticas de recursos hdricos, em que o conceito vigente de dupla dominialidade sobre os curso dgua nebuloso e complica muito a gesto dos recursos hdricos. Essas situaes obrigam a pactuao constante entre os entes da Unio. No entanto, essa pactuao no facilmente obtida e, em geral, no se processa na velocidade necessria soluo dos problemas comuns. No conseguimos, at agora, implantar modelos negociais que superassem esses obstculos. Como promover, em maior grau, a necessria integrao entre a poltica de recursos hdricos e a do meio ambiente? Esse um aspecto fundamental. Um dos pontos mais estratgicos que cercam a temtica dos recursos hdricos a necessidade de integrar as polticas geradas nos estados com a da Unio. Essa integrao deve ser feita com base na busca de denominadores comuns dos marcos regulatrios existentes, envolvendo no apenas recursos hdricos, mas tambm questes ambientais e urbanas, permitindo uma sinergia virtuosa em benefcio do ambiente e da populao. Por exemplo, em So Paulo, no h como enfrentar problemas como a proteo de mananciais sem atacar questes como saneamento bsico e polticas urbanas. Isso requer integrao em duas dimenses: na horizontal, articulando polticas setoriais que impactam o meio ambiente e os recursos hdricos e, na vertical, integrando polticas e aes das diferentes esferas de governo. Enquanto no houver uma forma efetiva de integrao estaremos perdendo a energia necessria para superar os grandes obstculos. H ainda conflito de vises que deveriam ser complementares e acabam por se confrontar. A Lei no 6.938, de 1981, representa uma etapa fundamental que foi a implantao no Brasil dos chamados instrumentos de comando e controle para a proteo ambiental. Hoje, no entanto, tanto no Brasil como em outras partes do mundo h unanimidade na constatao de que esses instrumentos devem permanecer como uma linha de base a partir da qual deveriam existir instrumentos complementares de flexibilizao que a mdio e longo prazos tragam garantias de fixao de metas na lgica dos processos econmicos e sociais e do desenvolvimento sustentvel. A situao ideal seria aquela em que pudssemos fixar metas pactuadas de qualidade para cada bacia hidrogrfica, a partir do que haveria disponvel um repertrio de instrumentos a serem usados para o atingimento dessas metas. isso que agregar valor para a sociedade como um todo. As trs dcadas de aplicao dos instrumentos de comando e controle tm mostrado que esses instrumentos so necessrios, mas no suficientes para fazer reverter processos de degradao ambiental, principalmente
nas questes que envolvem o uso de gua. A nova etapa que se vislumbra , portanto, a de fixao de metas, associada a processos de engajamento social e ao uso de novos instrumentos complementares para facilitar seu atingimento. Tendo em vista novos mecanismos de gesto ambiental e dos recursos hdricos e acordos como o Protocolo de Quioto, qual o papel que cabe rea de recursos hdricos na perspectiva das mudanas climticas? Como afirmei anteriormente, dentre os assuntos que ganharam relevncia mundial nos ltimos anos, o aquecimento global sem dvida o mais importante. Nas discusses internacionais, o papel do Brasil tem sido, em certa medida, protagonista. creditado diplomacia brasileira a idia de criao do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), que disciplina um mercado de carbono por meio do qual pases que tm dificuldades na transformao de seus processos produtivos de forma que atendam s metas do Protocolo de Quioto podem investir em projetos e iniciativas que diminuam as emisses globais em pases onde no existem metas de reduo no primeiro momento, at 2012. Esse mecanismo traz como premissa o uso de novos instrumentos de mercado associados a metas, o que significa uma evoluo na medida em que a aplicao desses instrumentos permite o contnuo monitoramento por parte da sociedade. A questo trazida pela perspectiva do aquecimento global e das mudanas climticas no que se refere aos recursos hdricos ainda muito incipiente no Brasil. uma discusso fundamental na medida em que cada vez mais est demonstrado que o aquecimento global uma realidade em curso, que seus impactos se daro de forma muito mais acelerada do que se imaginava na dcada passada e afetar os recursos hdricos, por meio de alteraes no ciclo hidrolgico, provocando alterao na freqncia e na espacialidade das precipitaes. Essa discusso foi iniciada pela ANA, no mbito do Frum Brasileiro de Mudanas Climticas, mas no prosseguiu. Temos de retom-la, em primeiro lugar porque a matriz energtica brasileira baseada na hidroeletricidade, e em segundo lugar porque uma parte expressiva de nossa economia, que a agricultura e o agronegcio, depende das condies climticas, em especial a pluviosidade, para manter seu ritmo de crescimento. Alm disso, a condio urbana das metrpoles brasileiras, hoje, tornaas essencialmente vulnerveis a eventos climticos extremos. A discusso, portanto, fundamental e deveria se dar no ambiente institucional de gerenciamento dos recursos hdricos e nos comits de bacia porque algo que pode, em tese, provocar mudanas to radicais que exigiro a discusso de estratgias de adaptao de toda a sociedade. Minha opinio que o Brasil tem condies de liderar essas discusses tambm no que se refere ao cenrio internacional, tendo em vista sua preponderante parcela de territrio, seja na bacia Amaznica, seja na bacia do Paraguai e do Prata. Acho at que poderamos iniciar os estudos dessa temtica na bacia Amaznica no mbito da Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA), a exemplo dos estudos levados a cabo no rtico, pelo Tratado do rtico, divulgados nos ano passado.
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III.2.2 Fatos e dinmica recente do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos

Determinado pela promulgao da Constituio de 1988, o Brasil experimentou, no incio dos anos 1990, uma grande dinmica nos debates sobre a gesto de recursos hdricos; de um lado, motivados pelo advento de inmeras legislaes estaduais35; por outro lado, pela tramitao e por respectivas consultas sociais promovidas pelos relatores da proposta de legislao nacional (Lei no 9.433/97). Boa parte dessa dinmica no setor de recursos hdricos decorreu da expectativa gerada pelos novos conceitos e instrumentos trazidos pela legislao das guas, com potencial de superao dos limites inerentes a aes setoriais isoladas, conforme mencionado nos casos do saneamento e da prpria gesto do meio ambiente, restrita aos instrumentos tradicionais de comando e controle. Promulgada a Lei Nacional, a dinmica de avanos relativos gesto dos recursos hdricos passou a ser determinada, principalmente, pelo advento de novas legislaes estaduais.36 O Mapa 4 registra a sntese histrica das legislaes estaduais de recursos hdricos no pas.
Mapa 4: Sntese histrica das legislaes estaduais de recursos hdricos
RR
AP
AM MA PI AC RO MT DF GO MG MS SP PR RJ ES TO BA CE
PA
RN PB PE SE AL
Leis sancionadas at 1995 Leis sancionadas entre 1996 e 1997 Leis sancionadas entre maro 1997 e 2000
SC RS
Leis sancionadas aps 2000 Ausncia de legislao
Fonte: MOREIRA M. SRH (2006)
No mbito da Unio, no interregno de 1997 a 2000, predominou o processo de instalao do Conselho Nacional de Recursos Hdricos que, dentre outras atribuies, tem sido responsvel por resolues destinadas regulamentao da Poltica Nacional e dos seus respectivos instrumentos de gesto, estabelecidos em lei. Nova dinmica foi inserida no processo de implementao do SINGREH a partir da Lei no 9.984, de 17 de julho de 2000, que criou a Agncia
Nacional de guas (ANA). A iniciativa para a criao da ANA decorreu, essencialmente, de preocupaes associadas aos impactos causados pela seca de 1998, que reclamavam medidas capazes de superar aes de natureza episdica e, a partir dessa perspectiva, do reconhecimento da complexidade e das dificuldades inerentes implementao do SINGREH, como resposta institucional efetiva para esse e outros problemas nesse campo.
So Paulo (dezembro de 1991), Cear (1992), Rio Grande do Sul e Santa Catarina (1994), Bahia (1995), Paraba e Rio Grande do Norte (1996); sendo importante mencionar a reformulao do Comit da Bacia do Rio Paraba do Sul (CEIVAP) por decreto presidencial de 22 de maro de 1996. 36 Pernambuco (1997), Esprito Santo (1998), Minas Gerais, Paran e Rio de Janeiro (1999), dentre outros.
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Com efeito, aps a promulgao da Lei no 9.433/97, no se confirmaram expectativas presentes de que os comits, apenas pelo advento da legislao, surgissem e adquirissem dinmica espontaneamente, ou os estados passassem a se estruturar para fins de concesso de outorga e arrecadao via cobrana pelo uso da gua. Ademais, os encargos da regulamentao da Lei Nacional no se completaram, sem embargo dos esforos da Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente, alada condio de Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH), objeto do nico decreto do Executivo publicado sobre a matria.37 Argumenta-se que a prpria instalao do CNRH teria implicado delegao dos encargos de regulao
ao Conselho e s suas cmaras tcnicas. Com efeito, nota-se que muitas das resolues aprovadas cobrem, ao menos em parte, algumas das lacunas existentes na regulamentao da Lei Nacional. Todavia, possvel questionar sobre o acerto de promover, exclusivamente via CNRH, o complexo detalhamento operacional do Sistema Nacional, a tempo e com a unidade tcnica e jurdica exigidas, vencendo os limites prprios a colegiados, aos quais compete, essencialmente, a definio de diretrizes e polticas gerais. Para alm das lacunas da regulamentao, a mera existncia de vises divergentes sobre a conduo do processo revela problemas na distribuio de competncias e atribuies institucionais entre CNRH, SRH e ANA ainda no totalmente vencidos.38
Box 5: O Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH)

O Conselho Nacional de Recursos Hdricos desenvolve atividades desde junho de 1998, ocupando a instncia mais alta na hierarquia do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, institudo pela Lei n0 9.433/97. um colegiado que desenvolve regras de mediao entre os diversos usurios da gua, sendo assim um dos grandes responsveis pela implementao da gesto dos recursos hdricos no pas. Por articular a integrao das polticas pblicas no Brasil reconhecido pela sociedade como orientador para um dilogo transparente no processo de decises no campo da legislao de recursos hdricos. As principais competncias do CNRH constam do Quadro 3, apresentado no item III.3.2 desta publicao. Presidido pelo ministro do Meio Ambiente, o CNRH composto por representantes de Ministrios e Secretarias Especiais da Presidncia da Repblica, Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos, usurios de recursos hdricos (irrigantes, indstrias, concessionrias e autorizadas de gerao de energia hidroeltrica; pescadores e usurios da gua para lazer e turismo; prestadoras de servio pblico de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio e hidrovirios) e por representantes de organizaes civis de recursos hdricos (consrcios e associaes intermunicipais de bacias hidrogrficas; organizaes tcnicas e de ensino e pesquisa com interesse na rea de recursos hdricos e organizaes no-governamentais). Hoje, so 57 conselheiros com mandato de trs anos. O nmero de representantes do Poder Executivo Federal no pode exceder metade mais um do total de membros. As reunies do Conselho acontecem em sesses ordinrias e extraordinrias, onde moo e resoluo so as formas de manifestao. Moo, quando se tratar de recomendao dirigida ao poder pblico ou sociedade civil em carter de alerta, de comunicao honrosa ou pesarosa, resoluo, quando se tratar de deliberao de matria vinculada sua competncia ou instituio e extino de Cmaras Tcnicas (CTs) ou Grupos de Trabalho. Ambas, antes de serem submetidas ao colegiado, so analisadas e validadas pelas competentes CTs, bem como verificada a compatibilizao com a legislao pertinente. Aps aprovao, por maioria simples no plenrio, seguem para publicao no Dirio Oficial da Unio, sendo assinadas pelo presidente e pelo secretrio executivo do CNRH. As resolues do Conselho tm amplitude nacional e servem para balizar as aes nos estados, nos municpios e nas bacias hidrogrficas, sendo passveis de adequao s realidades locais. Portanto, as resolues permitem o estabelecimento de um denominador comum que confere unidade regulao de recursos hdricos no pas e, ao mesmo tempo, sua adaptao variedade de situaes regionais. O CNRH possui dez Cmaras Tcnicas, e cada uma realiza, em mdia, uma reunio mensal para tratar de assuntos pertinentes s suas atribuies com o objetivo de subsidiar os conselheiros nas decises em plenrio. So compostas
continuao
Iniciativas destinadas a viabilizar um nico decreto que concentrasse todos os aspectos considerados essenciais regulamentao da Lei Nacional no prosperaram. 38 LOBATO DA COSTA, Francisco J. Estratgias para a gesto dos recursos hdricos no Brasil: reas de cooperao com o Banco Mundial, BIRD. Braslia, abril/2003.
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continua
por sete a dezessete participantes (sendo um deles o presidente) com mandatos de dois anos. As CTs so constitudas pelos prprios conselheiros ou seus representantes devidamente credenciados. Essa possibilidade torna-se importante j que permite a cada reunio a indicao para participao de tcnicos especializados de diferentes organizaes, enriquecendo os debates. As reunies so pblicas e mesmo os convidados tm direito a voz. Grupos de Trabalho e reunies conjuntas entre CTs agilizam os pareceres e promovem a eficcia das deliberaes. Para que tudo isso funcione bem, existem regras claras como prazos de encaminhamentos, condutas em reunies e at penalidades para ausncias. As CTs atuam sobre os seguintes temas: assuntos legais e institucionais; Plano Nacional de Recursos Hdricos; anlise de projeto; cincia e tecnologia; integrao de procedimentos, aes de outorga e aes reguladoras; gesto de recursos hdricos transfronteirios; integrao da gesto das bacias hidrogrficas e dos sisFonte: www.cnrh-srh.gov.br
temas estuarinos e zona costeira; guas subterrneas; educao, capacitao, mobilizao social e informao em recursos hdricos; cobrana pelo uso de recursos hdricos. A Secretaria Executiva do Conselho, funo exercida pela Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente, presta apoio tcnico, administrativo e financeiro necessrios operacionalizao do CNRH, bem como acompanha e monitora a implementao das polticas regulamentadas pelo Colegiado, elaborando seu programa de trabalho e respectiva proposta oramentria anual. Alm disso, tem-se empenhado na divulgao dos trabalhos, participando a todos a realizao das diversas reunies, sejam as de plenrio, sejam as de Cmaras Tcnicas e respectivos Grupos de Trabalho, preocupando-se com a ampla publicidade s suas deliberaes. Todas as resolues, atas, outros instrumentos legais e tambm a agenda e o Regimento Interno do Conselho Nacional de Recursos Hdricos podem ser encontrados na pgina eletrnica do MMA.
A ANA proporcionou nova dinmica aos avanos do SINGREH, dados os seus predicados de maior estabilidade poltico-institucional, autonomia decisria, relativa independncia financeira, agilidade operacional e competncia tcnica. Vencidas as dificuldades iniciais inerentes instalao de novas entidades pblicas (da ANA, no caso), foram constatados avanos importantes, todavia pontuais no mbito da bacia do rio Paraba do Sul, nomeadamente: aprovao da cobrana pelo uso da gua (2002); chamada pblica e recadastramento de usurios, para fins de outorga (2002 e 2003); incio da cobrana pelo uso da gua (maro de 2003). Tambm a promulgao da Lei n0 10.881, de junho de 2004, com a subseqente celebrao do Contrato de Gesto (setembro de 2004) entre a ANA e a Associao Pr-Gesto das guas da Bacia do Rio Paraba do Sul (AGEVAP), qual foram delegadas funes inerentes s de agncia de bacia hidrogrfica. No obstante a continuidade na implantao de diversos comits de bacia destaque para o Comit do Rio So Francisco , o fato que foi reduzido o vigor anteriormente apresentado no campo dos recursos hdricos. No interregno de 2003 a 2005 no foram 100
registrados fatos relevantes, que somente voltaram a ocorrer mais recentemente a partir das aprovaes da legislao paulista da cobrana pelo uso da gua, responsvel pelo revigoramento do Sistema Estadual de Recursos Hdricos de So Paulo, e do Plano Nacional de Recursos Hdricos. At ento, o panorama encontrava-se dominado: (i) pelos embates envolvendo a transposio das guas do So Francisco (ou integrao de bacias), que expuseram alguma fragilidade do SINGREH, escoando rapidamente para demandas com o Judicirio; (ii) por questionamentos sobre conceitos dispostos pela Lei no 9.433/97, em particular sobre o valor econmico da gua, com repercusses no Legislativo Federal, no sentido de promover adequaes na legislao; e, em acrscimo ao referido cenrio geral de relativa reduo da dinmica anterior, (iii) pela mudana de orientao conferida ao sistema estadual de gerenciamento de recursos hdricos do Paran que, at janeiro de 2003, divulgava seguidos avanos institucionais (regulamentao da cobrana, assinatura do Contrato de Gesto e instalao fsica e operacional da Agncia das Bacias do Alto Iguau e Alto Ribeira (AGHIR), j em dezembro de 2002).
De fato, os profissionais que atuam em recursos hdricos enfrentaram, nesse perodo, importantes obstculos e dificuldades no previstos quando da promulgao da Lei no 9.433/97, sendo um bom exemplo o contingenciamento de recursos arrecadados via cobrana pelo uso da gua na bacia do Paraba do Sul, com potencial de prejudicar a adeso positiva e orgnica dos usurios pagadores. Registre-se que parte desse problema foi equacionada a partir de dispositivos da Lei Federal no 10.881/04 e da reclassificao das receitas da cobrana junto Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).39 Nesse contexto, dez anos aps sua promulgao, torna-se fundamental dar conseqncia aos questionamentos sobre a efetiva aplicabilidade da Lei Nacional no 9.433/97. Deve-se ter em mente que a legislao constitui um veculo (meio) para que sejam consubstanciados conceitos e operacionalizados instrumentos para a gesto integrada dos recursos hdricos, segundo as bases tericas e os aprendizados prticos desenvolvidos nas ltimas dcadas, no Brasil e nos demais pases. Portanto, para que seja retomado
o vigor anteriormente apresentado, antes de seguir na aplicao mecnica da legislao, cumpre um esforo adicional de recuperar e buscar o pleno entendimento dos conceitos que conferem substrato moderna gesto das guas, no intuito de identificar eventuais desvios ou perdas de contedo, seja na interpretao da base legal vigente seja na aplicao prtica das disposies da Lei no 9.433/97. Mais recentemente, a retomada de uma nova dinmica foi conferida, tanto pelo Estado de So Paulo, que obteve a aprovao da Lei no 12.183, em 29 de dezembro de 2005, regulamentando a cobrana pelo uso da gua em rios de domnio estadual40, quanto pela aprovao, pelo CNRH, em 30 de janeiro de 2006, do Plano Nacional de Recursos Hdricos, cujo contedo, embora dependente de um adequado detalhamento operacional e da viabilizao de fontes seguras para seu financiamento, revela um conjunto consistente de programas e projetos (ou seja, de respostas) voltados aos temas institucionais e prpria implementao do SINGREH.
Foto: Arquivo ANA
No entanto, persistem problemas de contingenciamento de receitas advindas da compensao paga pelo setor eltrico pela utilizao de recursos hdricos, definida no contexto da Lei Federal n0 9.984/2002, como pagamento pelo uso da gua. 40 Espera-se que a recente legislao paulista da cobrana proporcione uma nova dinmica em comits e agncias de bacia de grande relevncia para o estado e para o pas, casos notveis do Alto Tiet e de afluentes de domnio estadual do complexo Piracicaba, Capivari e Jundia.
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Entrevista: Jerson Kelman (ex-diretor-presidente da Agncia Nacional de guas ANA e atual diretor-geral da Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL)
Qual a importncia da criao da Agncia Nacional de guas (ANA) no contexto da implementao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos? Em 1999, contribu para a redao da Exposio de Motivos (EM) do projeto de lei de criao da ANA, assinada por quatro ministros de Estado. Penso que j naquela ocasio havia clara percepo sobre o papel que a nova instituio deveria desempenhar. Como no mudei de opinio, respondo questo reproduzindo algumas passagens da EM (texto original). A ANA ter a funo de promover o desenvolvimento do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos [...] tarefa a ser executada ao longo de vrios anos, que exigir continuidade administrativa e capacitao tcnica dos seus dirigentes para enfrentar, entre outros, dois relevantes problemas nacionais: a) as secas prolongadas, especialmente no Nordeste, cujo equacionamento exigir o aprimoramento da gesto da oferta de gua, o estabelecimento de gerenciamento da demanda e a priorizao dos usos de recursos hdricos em situao de escassez; b) a poluio dos rios, principalmente nos casos em que a situao crtica decorre da utilizao desarticulada, cujo ordenamento demandar uma ao pactuada na escala da bacia hidrogrfica abrangendo mais de um estado. Alm de coordenar e apoiar o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, a ANA ser tambm o rgo gestor dos recursos hdricos de domnio da Unio, atuando de forma subsidiria e articulada com outros rgos e entidades, pblicos e privados, integrantes do Sistema.[....] A ANA iniciar suas atividades nas regies em que a gua seja insuficiente ou de baixa qualidade, com conflitos deflagrados ou em via de irrupo, adotando procedimentos previstos na Lei no 9.433/97 inteiramente compatveis com a Declarao de Dublin (1992 Conferncia Internacional sobre a gua e Meio Ambiente) e a Agenda 21 (1992 Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente): (a) considerar a gua bruta disponvel nos rios e nos reservatrios, seja para consumo ou para diluio de efluentes, como bem de natureza econmica;(b) descentralizar o gerenciamento e a operao das estruturas hdricas; (c) viabilizar a efetiva participao dos agentes, envolvidos e interessados, nos processos decisrios sobre o uso dos recursos hdricos; (d) alocar a gua bruta de forma sustentvel, zelando pela conservao e procurando dirimir conflitos e dissipar tenses. Qual a importncia e como pode ser viabilizada uma inte grao maior com os estados na gesto dos recursos hdricos? necessrio que a Unio, por intermdio da ANA, e os estados atuem harmnica e complementarmente por meio de um sistema unificado de gesto desenvolvido especificamente para cada bacia hidrogrfica nacional composta por rios submetidos na prtica a diferentes administraes para outorga, fiscalizao e cobrana pelo uso dos recursos hdricos. Como nenhum texto legal detalha a forma como deve ocorrer essa articulao, a ANA tem construdo pactos nos comits de bacia hidrogrfica visando formao de consensos sobre a utilizao dos recursos hdricos e evitando assimetrias entre usurios ou entre estados. Este esforo tem rendido frutos, principalmente em termos de planejamento para a alocao da gua. Olhando para frente, necessrio avanar na implementao dos sistemas unificados de gesto para as bacias nacionais. Como superar dificuldades e impasses derivados da dupla dominialidade dos corpos hdricos, prevista pela Constituio? O eminente relator da Constituio de 1988, jurista Bernardo Cabral, com quem tive o privilgio de colaborar, destaca que o art. 5 da Constituio de 1967 inclua entre os bens dos Estados, os lagos e rios em terrenos de seu domnio e os que tm nascente e foz no territrio estadual. J a Constituio de 1988 no inclui explicitamente os rios dentro do rol de bens dos estados.41 Apesar disso, por tradio, tem-se interpretado a Constituio de 1988 como se tivesse, neste tpico, a redao adotada na Constituio de 1967. Conseqentemente, os governos estaduais tm exercido absoluta competncia administrativa nos rios que tm foz e nascente em seu territrio, mesmo quando esses rios desembocam em outros rios que fluem em direo a outros estados. Considerando a Constituio de 1988 e o bom senso, penso que deveria ser diferente: quando as guas superficiais ou subterrneas flurem para outros estados, a competncia administrativa estadual deveria ser condicionada por parmetros e critrios decididos para cada bacia hidrogrfica. Em outras palavras, nenhum estado da Federao deveria ter autoridade para tomar unilateralmente deciso administrativa que prejudique, em termos quantitativos ou qualitativos, a gua que ser utilizada por cidados de outros estados.
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Quem responsvel pela administrao dos rios?. Revista Justia e Cidadania, Rio de Janeiro, n. 36. jul. 2003.
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Qual a melhor equao para uma diviso adequada de trabalho entre o Conselho Nacional de Recursos Hdricos, o SRH e a ANA? Tornar efetivo o pacto federativo para operacionalizar os sistemas unificados de gesto para as bacias nacionais deveria ser a principal misso do CNRH. Pode-se observar algum progresso nessa direo. Porm, menos abrangente do que seria possvel. Vejo duas razes: primeira, o CNRH optou por um processo decisrio complexo e de alto custo de transao baseado em mltiplas e caras reunies das Cmaras Tcnicas. Se o CNRH tivesse um nmero menor de conselheiros e se sua secretaria fosse exercida pela ANA (alis, como manda a Lei no 9.433/97), com a incumbncia de prover os conselheiros de informaes tcnicas que lhe fossem demandadas, possivelmente o progresso teria sido mais significativo; segunda, preponderante no seio do CNRH a viso patrimonialista sobre administrao dos rios. Como se sabe, trata-se de vis que dificulta a implementao de sistemas compartilhados de gesto nas bacias hidrogrficas nacionais. A proposta de subtrair da SRH a responsabilidade de secretariar o CNRH no deve ser interpretada como uma tentativa de apequen-la. Ao contrrio, cabe SRH, na qualidade de formuladora da poltica de recursos hdricos do governo federal, a importante misso de constituir uma viso nacional sobre as prioridades do setor, que no se confunde com uma colagem de fragmentadas vises regionais. Qual a avaliao sobre o atual estgio de implemen tao do SINGREH e quais seriam as aes e as frentes de trabalho prioritrias para novos avanos? Nos primrdios da lista de gesto da ABRH, em 7 de junho de 1999, apresentei uma descrio sucinta de quais eram minhas idias sobre o formato e misso da nova instituio. L pelas tantas disse que o projeto de lei deixa propositadamente de tratar de questes mais complexas que possivelmente sero solucionadas na prtica pela prpria implementao do Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hdricos. Esta deciso foi tomada para evitar que a discusso sobre o Sistema feita no abstrato, sem o benefcio da experincia concreta, continuasse a atrasar a implementao do Sistema. Ou seja, como tenho dito diversas vezes, estamos todos cansados do treino. Agora queremos jogo!. Na mesma poca, numa outra mensagem, dizia que comits de bacia hidrogrfica s devem ser formados onde haja um conflito real ou potencial pelo uso da gua e onde os interessados tenham suficiente capacidade empreendedora para no serem tutelados pelo Estado. Os comits s tero real relevncia se escaparem da armadilha dos comits chapa-branca ou dos comits formados preponderantemente pela chamada sociedade civil. Para isto, preciso mobilizar os usurios, pblicos e privados, fazendo com que os comits faam efetiva diferena em decises relativas a cobrana, investimentos, operao e manuteno da infra-estrutura hidrulica. [...] preciso resistir tentao de encomendar planos de recursos hdricos sem saber muito bem para que servem. Planos so peas fundamentais para o processo decisrio. No contexto da bacia hidrogrfica, devem contemplar iniciativas estruturais e no-estruturais a serem tomadas por governos das trs esferas e por empresas privadas. [...] Em vez de rechear um plano com custosas pesquisas de campo para consolidar, por exemplo, um cadastro de usurios que em trs anos estar obsoleto, prefervel que a pesquisa resulte numa coleo de pedidos de outorga que devero ser continuamente atualizados por iniciativa dos prprios usurios. Passados sete anos, apesar do significativo avano que alcanamos na implementao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, essas questes permanecem atuais. Fao uma autocrtica que, espero, seja coletiva: em muitas frentes, ainda estamos treinando. Temos a propenso, talvez por uma razo cultural, de detalhar no abstrato, sem ousar no concreto. Temos facilidade em discutir sobre quem manda e pouca em decidir sobre quem faz e como faz. Mas isso pode mudar.
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III.3 Fundamentos, conceitos e caractersticas do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos

Neste tpico, o foco da abordagem a estruturao do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos (SINGREH) como resposta s presses e impactos, em termos de seus fundamentos, diretrizes e polticas gerais de ao, do modelo institucional proposto e dos instrumentos de gesto que devem ser implementados no mbito federal e dos estados. De fato, os fundamentos e os conceitos relacionados ao SIGREH e mais genericamente gesto integrada dos recursos hdricos (GIRH) so provenientes das chamadas vises mundiais sobre a gua, resultantes de diversas conferncias realizadas nas ltimas dcadas. Essas conferncias tm buscado a convergncia sobre princpios, diretrizes e aes relacionadas ao meio ambiente, em geral, e aos recursos hdricos, em particular. Dessa forma, oferecem diretrizes relevantes no apenas sobre o substrato que sustenta os sistemas de gesto de guas existentes, mas tambm para seus futuros aprimoramentos.42 Com efeito, os dez mandamentos emanados do Terceiro Frum Mundial da gua (Quito, 16 - 23 de maro de 2006) espelham um modelo genrico que hoje perseguido em muitos pases, com extrema proximidade com a Lei Nacional no 9.433/97, sem que os principais desafios prticos tenham sido efetivamente vencidos. necessrio, alm disso, precisar melhor a natureza das declaraes que sumarizam os resultados dessas conferncias. Como geralmente devem ser aprovadas por chefes de governo ou por ministros de Estado, as recomendaes resultam de negociaes e de consensos previamente acordados e, como tal, refletem o pensamento vigente sobre a matria. O carter de consenso que assumem tais declaraes e a ampla divulgao de que so objeto por parte dos diversos organismos multilaterais acabam por tornlas parte obrigatria da agenda dos recursos hdricos. Contudo, cumpre registrar que, mesmo sendo consensual em relao s posies de governantes de parte expressiva das naes, essa viso no nica e apresenta aspectos divergentes em relao a outras perspectivas expressas por significativos segmentos da sociedade. Mais do que isso, ainda que a base conceitual seja amplamente aceita, cumpre reconhecer que nenhum pas, desenvolvido ou em desenvolvimento, tem implementado tais conceitos em sua plenitude,
III.3.1 Dos fundamentos e dos conceitos da Legislao Nacional de Recursos Hdricos

Os captulos iniciais da Lei Nacional no 9.433/97 tratam dos fundamentos, dos objetivos e das diretrizes gerais de ao (Box 6), reproduzindo conceitos convergentes derivados de inmeras conferncias internacionais sobre meio ambiente e recursos hdricos que ocorreram especialmente a partir dos anos 1970.
Box 6: Fundamentos, objetivos e diretrizes gerais de ao da Lei Nacional no 9.433/97

Dos fundamentos: gua como bem de domnio pblico; gua como recurso limitado, dotado de valor econmico; prioridade para consumo humano e dessedentao de animais; uso mltiplo das guas; bacia hidrogrfica como unidade de planejamento e gesto; gesto descentralizada e participativa. Dos objetivos: garantia atual e s futuras geraes da necessria disponibilidade de gua nos padres de qualidade adequados; utilizao racional e integrada dos recursos hdricos; preveno de eventos hidrolgicos crticos; Das diretrizes gerais de ao: gesto sistemtica da quantidade e da qualidade; adequao s diversidades regionais (fsicas, biticas, econmicas, sociais e culturais); integrao com a gesto ambiental; articulao com o planejamento regional e com a gesto do uso do solo; integrao com sistemas estuarinos e zonas costeiras.
O Quadro 1, apresentado no Anexo III, resume estas conferncias e, de forma esquemtica, apresenta seus principais resultados, que conformam o que se poderia denominar como a viso mundial sobre a gesto das guas.
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seja em decorrncia de limitaes de ordem prtica seja por descasamentos entre as suas estruturas jurdico-administrativas estatais e as bases da moderna gesto dos recursos hdricos. Durante a Conferncia Rio + 5, particularmente quando do workshop Agenda 21 A Utopia Concreta, especialistas de vrios setores fizeram um balano do que aconteceu aps a Rio-92 e dos possveis caminhos em direo ao desenvolvimento sustentvel. A sensao foi de que os problemas em mbito nacional e planetrio no cessavam de crescer, e muito rapidamente, enquanto as solues caminhavam a passos muito lentos, quando caminhavam. Na oportunidade, admitiu-se uma certa antinomia entre globalizao e desenvolvimento sustentvel e que os resultados at ento obtidos no foram proporcionais aos avanos conceituais. Portanto, parece ainda prevalecer o plano das intenes, sem incorporao, ao conceito de desenvolvimento sustentvel, das dimenses econmica e financeira. A gesto dos recursos hdricos tem crescido de importncia na agenda ambiental brasileira e deve-se reconhecer os avanos propiciados pelo advento da Lei Nacional e de legislaes estaduais correlatas, com respostas a problemas que se tm agravado nas ltimas dcadas. Os principais desafios continuam sendo pautados pela compatibilizao entre a lgica econmica, a sustentabilidade ambiental e os arranjos institucionais que envolvem os recursos hdricos. Afinal, apenas a partir da harmonizao de elementos tcnicos, institucionais, socioeconmicos, jurdico-legais e ambientais, concomitantemente com a adoo de princpios de participao, descentralizao, concertao entre os atores e gesto no plano da bacia hidrogrfica, ser possvel reverter o quadro geral de comprometimento das disponibilidades hdricas. A abertura de possibilidades nesse sentido constitui o principal mrito da Lei n0 9.433/97, a resposta nacional para os problemas de recursos hdricos do Brasil. A respeito dessa lei, existem poucas controvrsias a propsito do modelo francs ser a principal fonte de inspirao dos sistemas institucionais que se
encontram em implementao no pas, seja a conformao geral delineada pela lei, sejam as variaes sobre o tema aplicadas pelos estados, luz de suas especificidades regionais. Com efeito, a formao de comits de bacia e de agncias de gua adquiriu uma fora simblica de tal ordem que alguns representantes da sociedade civil consideram a possibilidade de a gesto social participativa substituir o aparato estatal de comando e controle, delegando-se a colegiados regionais (os comits), sob a vigilncia da sociedade organizada, a prpria emisso de outorgas de direito de uso da gua. Entretanto, sem prejuzo da popularidade do modelo francs, no certo que as razes histricas e polticas que levaram sua criao e desenvolvimento na Frana sejam bem conhecidas.43 Vale sempre lembrar que a Frana um pas unitrio, sem a estrutura federada constitucionalmente estabelecida no Brasil. Ademais, a administrao pblica brasileira se porta, tradicionalmente, de forma centralizada e burocrtica, ainda herana do perodo colonial do pas. O fato que, inversamente Frana, onde convivem em paradoxo o Estado Nacional Unitrio e o extremo respeito s comunas locais, no Brasil federado a presena dos municpios nos processos de tomada de deciso foi sempre acanhada at muito recentemente, mesmo em servios sob sua titularidade, caso notvel do saneamento.44 Portanto, um dos principais desafios na implementao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos vencer uma tradio centralista e burocrtica rumo a uma gesto regida pelo princpio da subsidiariedade. Em sua formulao geral, existe relativa similaridade entre a legislao nacional e a grande maioria das leis estaduais vigentes relativas aos sistemas de gerenciamento de recursos hdricos. Com efeito, em todas possvel identificar trs blocos principais, cujos contedos podem ser assim sintetizados: fundamentos, objetivos e diretrizes gerais de ao, que expressam conceitos amplamente aceitos relativos a: viso abrangente dos problemas; usos
BARRAQU, B. Les Agences de LEau Francaises: Un Modle Pour le Brsil? apresentado no IV Dilogo Interamericano das guas Foz do Iguau, set. 2001. 44 reconhecido que o Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), pela via da restrio ao crdito, submeteu os municpios (concedentes) aos interesses das companhias estaduais (concessionrias), controladas pelos governos dos estados.
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mltiplos dos recursos hdricos; gua como recurso escasso dotado de valor econmico; articulao e integrao com outros setores, uso da bacia hidrogrfica como unidade de planejamento e gesto; gesto descentralizada e participativa, dentre outros; um modelo institucional, composto de um colegiado deliberativo superior (Conselho Nacional e seus correspondentes nos estados); colegiados regionais deliberativos a serem instalados nas unidades de planejamento e gesto (os comits de bacia); e as instncias executivas das decises dos colegiados regionais (as agncias de gua de bacia hidrogrfica); um conjunto de instrumentos de gesto composto: dos planos nacional e estaduais de recursos hdricos e de planos de bacias hidrogrficas; enquadramento dos corpos dgua em classes, sinalizando objetivos de qualidade a serem alcanados quando da implantao dos planos de bacia; outorga pelo direito de uso da gua, como instrumento de regulao pblica (estatal) de uso, tornada compatvel com os objetivos socialmente estabelecidos nos planos e respectivos enquadramentos; cobrana pelo direito de uso de recursos hdricos, sinalizando que a gua tem valor
econmico e que sua disponibilidade corresponde a um preo social (pblico); e sistemas de informaes de recursos hdricos, nos quais esto reunidos, consistidos e disponveis dados de oferta (disponibilidades), de demandas (cadastros de usurios) e sistemas de apoio deciso.
III.3.2 Do modelo institucional adotado e suas variaes

A abordagem do modelo institucional adotado pelo SINGREH implica a descrio das instncias decisrias que o estruturam, a saber: o Conselho Nacional de Recursos Hdricos; os Conselhos de Recursos Hdricos dos estados e do Distrito Federal; os comits de bacia hidrogrfica; a Agncia Nacional de guas (ANA); os rgos dos poderes pblicos federal, estaduais e municipais, cujas competncias se relacionem com a gesto de recursos hdricos; e as agncias de gua de bacias hidrogrficas. Na seqncia, as instncias so descritas em termos de sua composio, principais atribuies e competncias.
Vista area das cidades de Juazeiro/BA e Petrolina/PE Foto: Arquivo TDA
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Quadro 1: Instncias do SINGREH e respectivas competncias bsicas

Instncias Decisrias do SINGREH Composio45 e competncias bsicas Composio (total de 57 membros) 29 representantes da Unio 10 representantes dos estados (Conselhos Estaduais) 12 representantes de setores usurios de recursos hdricos 6 representantes de entidades da sociedade civil organizada Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) Competncias bsicas Dispor as diretrizes gerais e polticas regentes do Sistema Aprovar a constituio de comits de bacia Arbitrar eventuais conflitos entre comits de bacia e entre Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos Aprovar e acompanhar a execuo do Plano Nacional de Recursos Hdricos Aprovar critrios gerais para a concesso de outorgas de direitos de uso de recursos hdricos e para a cobrana pelo uso da gua Composio (total de membros varivel) At 40% de representantes dos Poderes Pblicos At 40% de representantes de setores usurios das guas Pelo menos 20% de representantes da sociedade civil Comits de Bacias Hidrogrficas Competncias bsicas Arbitrar conflitos de uso de recursos hdricos Aprovar e acompanhar a execuo do Plano de Recursos Hdricos da bacia hidrogrfica Propor aos Conselhos Nacional e Estadual os usos insignificantes a serem isentos da obrigatoriedade de outorga pelo direito de uso da gua Propor valores e estabelecer mecanismos para a cobrana pelo uso da gua Natureza jurdica Autarquias pblicas (em regime especial, no caso da ANA) ANA e rgos estaduais correlatos Competncias Bsicas Encargos indelegveis de emisso de outorgas de direitos de uso da gua Fiscalizao dos usos e dos usurios de recursos hdricos Cobrana pelo uso da gua, podendo delegar tarefas operacionais s agncias de gua de bacias hidrogrficas Composio Varivel segundo diferentes alternativas institucionais, atualmente em curso empresa pblica de economia mista (Cear) autarquias pblicas regionais (Rio Grande do Sul) Fundao de direito privado (So Paulo) organizao social autnoma OS organizaes da sociedade civil de interesse pblico OSCIPs Competncias bsicas: Atuar como secretaria executiva do respectivo comit Manter cadastro de usurios e balano atualizado das disponibilidades hdricas Efetuar, mediante delegao do outorgante, a cobrana pelo uso da gua Elaborar o Plano de Recursos Hdricos, para aprovao do respectivo comit de bacia Promover estudos e analisar planos, projetos e obras a serem financiados conta da cobrana pelo uso da gua
Agncias de bacias hidrogrficas
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Segundo a Lei Nacional n0 9.433/97 e Resoluo n0 5 do CNRH.
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Nas instncias decisrias que compem o SINGREH atuam atores diversos do poder pblico, da sociedade civil e de setores usurios, caracterizando
interesses distintos, por vezes divergentes dentro de seu prprio segmento, genericamente sistematizados no Quadro 2.
Quadro 2: Tipologia de atores sociais participantes do SINGREH

Natureza dos agentes mbito de atuao Tipologia dos atores
- Organismos federais com responsabilidades diretamente estabelecidas sobre a gesto ambiental e dos recursos hdricos (Ministrio do Meio Ambiente, Secretaria de Recursos Hdricos, Agncia Nacional de guas e Instituto Brasileiro do Meio Ambiente) mbito nacional - Ministrios federais representantes de setores usurios (Minas e Energia; Cidades; Integrao Nacional; Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; Aqicultura e Pesca e Transportes) - Demais ministrios e secretarias federais, integrantes da rea econmica e de polticas especficas (Fazenda, Planejamento, Educao, Cincia e Tecnologia, Sade, Justia, Cultura e Relaes Exteriores)
Agentes pblicos (estatais)
mbito estadual
- rgos estaduais com responsabilidades diretamente estabelecidas sobre a gesto ambiental e dos recursos hdricos (Secretarias de Meio Ambiente e Recursos Hdricos e autarquias a elas vinculadas) - Secretarias e organismos representantes de setores usurios (Desenvolvimento Urbano, Saneamento, Indstria, Agricultura, Transportes e outros)
Esfera municipal
- Prefeituras e secretarias de meio ambiente e organismos de planejamento urbano - Concessionrios de servios de abastecimento de gua potvel, coleta e tratamento de esgotos - Concessionrios de gerao de hidroeletricidade - Prefeituras municipais responsveis por intervenes de drenagem, saneamento e de coleta e disposio final de resduos slidos - Indstrias com captaes diretas e/ou com lanamento de efluentes em corpos hdricos - Produtores agropecurios, com captaes para fins de irrigao e/ou dessedentao de rebanhos ou, ainda, com lanamento de dejetos animais - Operadores de transporte hidrovirio e demais usurios de pesca, lazer e turismo
Usurios de recursos hdricos Agentes nopblicos e concessionrios de servios
- Entidades de ensino e/ou de pesquisa Representantes da sociedade civil - Entidades tcnico-profissionais ou de representao de classe; - Organizaes no-governamentais com atuao na defesa do meio ambiente
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Entrevista: Ninon Machado de Faria Leme Franco (Instituto Ipanema, representante da sociedade civil no CNRH)
Qual a avaliao geral sobre a implementao do SINGREH? Se tivesse de dar uma nota, daria 7,5. Temos muito ainda a fazer para a implementao efetiva, e necessrio o fortalecimento da representao, em especial a qualificao da representao de todos os segmentos que integram o Sistema e em todos os nveis, desde os comits de bacia at e principalmente o Conselho Nacional de Recursos Hdricos. Mas o ponto de partida que o mais difcil j foi dado. A partir dos princpios da Lei no 9.433/97, sua regulamentao precisa ser revista quanto ao processo de escolha da representao tanto dos usurios como da sociedade civil, em especial das organizaes no-governamentais. Seria necessrio: (i) a criao de Cadastro Nacional como o do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), para registro dos concorrentes a ocupar assentos tanto no CNRH como nos demais colegiados do SINGREH, urge, pois, a reviso da resoluo que dispe sobre as eleies do CNRH; (ii) o equilbrio de representao no CNRH que hoje tem a maioria do governo federal e isso o descaracteriza como Conselho Nacional efetivamente, pois o governo federal no tem conscincia plena do que seja um Conselho de Estado e precisa tomar as providncias que cabem no sentido de alterar e rever a composio do CNRH, conforme a moo do Conselho de Maro de 2006; (iii) na linha das distores tambm preciso evitar que os comits de bacia sejam considerados como segmento da sociedade civil quando so, na forma da Lei no 9.433/97, a base do SINGREH; (iv) o cadastramento dos usurios deve ser universal e tambm o pagamento pelo uso da gua, sem exceo, prevendo-se regras especficas para cada categoria de usurio, mas no exceo ou excluso; e (v) h necessidade de serem os atores e tomadores de deciso desde os comits de bacia devidamente capacitados e tambm estarem mais comprometidos com a gesto compartilhada da bacia hidrogrfica. Isso precisa ser fortemente aperfeioado. Qual a identificao possvel sobre avanos concretos, promovidos a partir do SINGREH, na melhoria dos recursos hdricos? O tema gua j comea a constar de agendas pessoais de muitos cidados e cidads. Digo comea tendo em conta o ambiente urbano em que atuo. Porm, conceitos como bacia hidrogrfica e outros princpios do SINGREH, em especial da gesto integrada de recursos hdricos, ainda no esto nem mesmo internalizados nos coraes e nas mentes de pessoas que atuam no prprio SINGREH. Porm, um avano significativo o CNRH estar atuando sem maiores interrupes, pelo menos no tempo em que estou em exerccio, desde 2003, exceo do que ocorreu no incio de 2006, em decorrncia da inao do governo em resposta solicitao do Conselho. A aprovao do Plano Nacional de Recursos Hdricos um marco que devemos celebrar, como uma etapa alcanada para dar continuidade ao processo de aperfeioamento e, principalmente, de implementao. H questes importantes que decorrem da aprovao do Plano, como, por exemplo, a regulamentao do artigo 12, pargrafo 2o, da Lei n0 9.433/97. Um ponto significativo foi a incorporao da perspectiva de gnero na gesto integrada de recursos hdricos, cumprindo princpios consolidados em compromissos internacionais dos quais o pas signatrio. Mas precisamos sair do discurso, da viso para a ao, e isso um grande desafio na prtica cotidiana. O ser humano, mulheres e homens, tm papel central na gesto integrada dos recursos hdricos. Que prioridades devem ser definidas entre Amaznia, Pantanal, problemas ambientais urbanos e problemas de es cassez do semirido? Permita-me colocar nessa lista tambm outros biomas em estado de vulnerabilidade, como a Mata Atlntica, que, justamente, compreende a regio mais urbanizada do pas. No se pode ter uma viso parcelada; preciso considerar todas as regies hidrogrficas do pas, alm das guas compartilhadas em 74 bacias hidrogrficas. H um tema que parece recorrente em todos os problemas ou questes elencadas: a falta de uma efetiva gesto integrada de recursos hdricos. Tambm na Regio Sudeste temos escassez de gua como no semi-rido, porm a gesto da escassez deve ser adequada a cada situao, como alis dita a Lei no 9.433/97. Vejo com muita preocupao a forma como querem colocar a soluo para a escassez de gua no semi-rido, com um projeto de transposio de guas da bacia do So Francisco sem passar pelo processo adequado no mbito do Conselho Nacional de Recursos Hdricos, em especial para os fins a que se destinam que no atendem aos princpios lapidares da Lei no 9.433/97, que priorizam o consumo humano e a dessedentao animal, que no esto includos nos propsitos do projeto, e que o CNRH conheceu somente pelo Plenrio, ao arrepio s normas e tradio do CNRH, ao processo de gesto integrada de recursos hdricos e aos demais princpios da lei. Preocupa muito s ONGs, em especial, o processo e os caminhos tomados que podem em muito pouco tempo provocar mais prejuzos que vantagens. No resta dvida que temos de cultivar e incentivar a solida-
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riedade hdrica, mas no sem considerar as regras ambientais que, se descumpridas, a natureza dar respostas proporcionais aos impactos impostos. Que papel o SINGREH poderia exercer para a integra o com outras polticas setoriais especialmente de setores usurios das guas? Inicialmente, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos uma poltica maior, tanto assim que h uma referncia expressa nos ditames constitucionais. Assim, os usurios de recursos que esto elencados na prpria legislao e tm assento nos diversos coletivos do SINGREH tambm devem estar comprometidos com a implementao da Poltica. Penso que a implementao do PNRH, conforme est previsto, deve identificar os melhores caminhos e instrumentos para que haja articulao e integrao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, no somente com as polticas de usurios, como com outras polticas socioeconmicas e culturais, inclusive. Uma cultura do cuidado com a gua deve resgatar tambm os conhecimentos tradicionais que so praticados pelos cidados e cidads. A implementao da GIRH um passo efetivo para que haja a integrao com as demais polticas, tambm trazendo todos os entes da Federao para o processo, no somente os que tm domnio sobre as guas, como tambm os municpios que tm jurisdio sobre a gesto do uso do solo, assen-
tamentos humanos e os servios de saneamento. Est prevista no Plano Nacional de Recursos Hdricos a implantao de instrumentos de monitoramento que precisam estar presentes em todo o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. H tambm o Grupo de Trabalho no mbito da Cmara Tcnica Institucional e Legal (CTIL) do CNRH, tratando do desenvolvimento de indicadores para a avaliao do SINGREH. Quais os papis especficos esperados dos usurios e dos representantes da sociedade civil no mbito de comits e nas atividades a cargo das agncias de bacias hidrogrficas? Este um ponto crtico que precisaria ser analisado a partir das experincias do CEIVAP e do Comit do Piracicaba, Capivari e Jundia (PCJ). Como foi constituda a agncia de bacia e depois operacionalizada, a partir de delegao a entidades formadas nos termos da lei civil, cria-se uma situao que precisa ser analisada cuidadosamente em seus resultados e conseqncias. Entendida como ente operacional para os comits de bacia hidrogrfica, a agncia deve atuar como seu secretariado. Tambm sendo ente criado na forma da lei civil, tem arcabouo institucional com assemblia geral, entre outros. O que fica um pouco confuso a duplicidade ou confuso jurdica que por vezes ocorre em razo de diversos papis serem ocupados pelos mesmos atores.
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Por fim, a Figura 2 procura sintetizar a estrutura geral do SINGREH, destacando as instncias decisrias dos Conselhos, Nacional e estaduais; os comits de bacia hidrogrfica, nos domnios federal e dos Estados; a atuao dos rgos gestores de recursos hdricos, ANA e entidades correlatas; e as agncias de bacias
hidrogrficas. Por bvio que outros esquemas podem ser desenhados, sem reproduzir, contudo, as complexas articulaes entre essas instncias, notadamente no que concerne aos processos decisrios para a gesto dos recursos hdricos, que so abordados com maior detalhe e rigor no captulo IV.3.3 desta publicao.
Figura 2: Estrutura geral do SINGREH
Conselho Nacional de Recursos Hdricos - CNRH
mbito federal
Estrutura Federal conforme Lei Federal n0 9.433/97 e Lei n0 9.984/00 da ANA; a SRH exerce os papis de formuladora de polticas a serem aprovadas pelo CNRH e de sua secretaria executiva; a ANA a entidade operacional do sistema, responsvel por sua implantao
Ministrio do Meio Ambiente

Secretaria de Recursos Hdricos - SRH Agncia Nacional de guas - ANA
Comits de Bacias Hidrogrficas de Rios Federais
Agncias de gua
mbito federal compartilhado com estados

Estrutura da bacia hidrogrfica conforme Lei Federal n0 9.433/97
Conselho Estadual de Recursos Hdricos - CERH
mbitos estaduais
Estruturas estaduais variveis em cada estado, conforme as leis respectivas; a autarquia ou empresa paraestatal de recursos hdricos uma tendncia observada na Regio Nordeste, a ser confirmada no restante do pas, de entidade operacional do sistema, responsvel pela sua implantao, no todo ou em parte, a exemplo da ANA, no mbito federal
Secretaria Estadual com Atribuies em Recursos Hdricos rgo Estadual Gestor de Recursos Hdricos Autarquia ou Empresa Paraestatal de Gesto de Recursos Hdricos
Comits de Bacias Hidrogrficas de Rios Estaduais
Agncias de gua
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Entrevista: Luprcio Ziroldo Antnio (coordenador do Frum Nacional de Comits de Bacia)

Qual a avaliao geral sobre a implementao do SIN GREH? Podemos avaliar que o grande ganho na implementao do SINGREH foi o envolvimento da sociedade nas questes relacionadas gua, trazendo uma gesto participativa e integrada com definio clara das responsabilidades. Qual a identificao possvel sobre os avanos con cretos, promovidos a partir do SINGREH, na melhoria dos recursos hdricos? Os maiores avanos, fundamentalmente nos indicadores, aconteceram nas regies onde a situao j se fazia crtica e o SINGREH trouxe a ordenao dos objetivos fazendo com que os resultados acontecessem por meio da discusso unificada dos problemas e das solues, citando-se como exemplo o semi-rido. Que prioridades devem ser definidas entre Amaznia, Pantanal, problemas ambientais urbanos e problemas de es cassez do semirido? Minha opinio que no se devem definir prioridades dentro do SINGREH. A implementao contnua e dinmica deve objetivar sempre estabelecer em cada bacia hidrogrfica as aes necessrias para uma integrao ordenada no uso mltiplo das guas, na soluo dos conflitos e na relao com as bacias perifricas. Dessa forma, devemos discutir intensamente os problemas do semi-rido setentrional assim como focar em nossos objetivos as questes relativas aos problemas ambientais das cidades. Que papel o SINGREH poderia exercer para a integra o com outras polticas setoriais, especialmente de setores de usurios de gua? Neste contexto de integrao de polticas pblicas relacionadas aos recursos hdricos, os comits de bacia se destacam como a forma mais participativa e dinmica para a efetiva implementao do SINGREH, pois colocam no mesmo palco todos os atores envolvidos, inclusive os usurios de gua. Por serem a base do sistema, os comits de bacia so, portanto, a forma mais apropriada para a discusso dos problemas relacionados gua e podem exercer objetivamente a funo de integrar as polticas setoriais. Quais os papis especficos esperados dos usurios e dos representantes da sociedade civil no mbito de comits e nas atividades e cargos das agncias de bacia hidrogrfica? Pela importncia da atuao dos representantes da sociedade civil e dos usurios nos comits e nas agncias de bacia, as aes promovidas devem sempre apontar para a busca contnua pelo equilbrio e pela integrao das idias, visando sempre definio das melhores solues para as questes relacionadas ao meio ambiente, especificamente aos recursos hdricos.
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Um aspecto importante para a implementao do SINGREH, tambm objeto de anlise mais detalhada no tem IV.3.3, refere-se s indispensveis interfaces entre o SINGREH e a estrutura jurdica e administrati-
va do aparelho de Estado do Brasil. A respeito dessa matria, o Box 7, a seguir, contm elementos importantes de investigao.
Box 7: Reforma do aparelho de Estado e a implementao do SINGREH

Para uma anlise mais aprofundada do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH), interessante uma investigao sobre suas potenciais interfaces com as novas estruturas administrativas propostas pela recente reforma do aparelho de Estado. Esta reforma do aparelho de Estado foi aprovada em 4 de junho de 1998, tendo como motivadores objetivos concomitantes de elevar a eficincia da mquina pblica e conferir maior publicizao s suas aes e decises, no sentido de propiciar maior transparncia e conhecimento ao pblico (foco no cliente-cidado). A matriz de ordenamento dessa reforma estrutura-se, de um lado, a partir da identificao do que seriam as atividades exclusivas do Estado e quais poderiam ser classificadas como no exclusivas, porm, onde o Estado mantm determinada atuao. As atividades exclusivas de Estado so compostas por seu ncleo estratgico (Legislativo, Judicirio, Presidncia, cpula dos ministrios, economia e moeda) e de servios exclusivos (polcia, regulao, fiscalizao, fomento e seguridade social bsica). Por seu turno, inserem-se na categoria de servios no exclusivos os segmentos no bsicos dos servios de educao, sade, pesquisa, atividades culturais e outras, alm, naturalmente, da produo para o mercado, mediante empresas estatais. Por outro lado, a matriz da reforma tambm identifica formas de propriedade (estatal, pblica no-estatal e privada) e de administrao (burocrtica ou gerencial) de tais atividades. Decorrem dessa matriz as diretrizes de adequao do aparelho de estado no Brasil, que podem ser assim resumidas: manuteno da natureza estatal e da administrao burocrtica (carreira pblica) para os rgos encarregados de definir polticas pblicas; manuteno da natureza estatal e adoo de mecanismos de administrao gerencial para os servios exclusivos; criao de entidades de natureza pblica no-estatal, administradas de modo gerencial, para servios de interesse pblico no exclusivos; e privatizao de atividades destinadas produo para o mercado, dentre outras formas de devoluo sociedade de funes que lhe so prprias e o Estado concentrou ao longo dos anos. As conseqncias dessa reforma, particularmente para os fins de implementao do SINGREH, so importantes, notadamente na criao de: agncias executivas e regulatrias, autarquias em regime especial, dotadas de autonomia gerencial e financeira, estabilidade de quadros dirigentes e independncia decisria (como rgos permanentes de Estado e no de governos episdicos); Organizaes Sociais Autnomas (OS), entidades civis de direito privado com maior flexibilidade gerencial e operacional, inicialmente constitudas a partir de entidades pblicas com limitaes para desempenho competitivo em razo das desvantagens em face de entidades privadas na oferta de servios no exclusivos; Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), entidades de direito privado passveis de credenciamento no setor pblico para a oferta de servios no exclusivos (Lei Federal no 9.790/99). Para ambas as alternativas dispostas por essas novas entidades de natureza privada, as relaes com o Estado passam a ser regidas mediante contratos de gesto (OS) ou por termos de parceria (OSCIP). Objetiva-se, com esses instrumentos, superar a tradio burocrtica de acompanhar processos (procedimentos legais e administrativos empregados), substituindo-a por mecanismos de contratualizao de objetivos e aferio de resultados: planos de trabalho, com metas e indicadores de desempenho, so os regentes da atuao de tais entidades. A anlise da estrutura geral dos contratos de gesto ou dos termos de parceria permite constatar que eles superam os convnios tradicionais com larga vantagem, sob a perspectiva de maior rigor no controle social sobre a efetividade e a eficcia da aplicao de recursos pblicos, propiciando, ao mesmo tempo, maior flexibilidade executiva. Sob esse ltimo aspecto, esses instrumentos aproximam-se dos contratos administrativos convencionais. Para os fins da presente anlise, importante destacar que a disponibilidade desses novos institutos, trazidos pela reforma da administrao pblica no Brasil, ganha particular relevncia quando se analisa o potencial de sua aplicabilidade gesto dos recursos hdricos. Com efeito, a atuao descentralizada das agncias de bacias hidrogrficas parece bastante convergente com os predicados dos novos institutos disponibilizados a partir da Emenda Constitucional no 19, tal como j consubstanciado pela Lei Federal no 10.881, de junho de 2004, que estabeleceu o contrato de gesto como o instrumento para que a Agncia Nacional de guas (ANA) descentralize funes em favor de entidades delegatrias, denominao genrica para as agncias de bacia. Por fim, cumpre ressaltar que, para alm de suas especificidades, ambas as reformas, do aparelho de Estado e da gesto das guas, visam ao objetivo de alcanar melhores condies de governabilidade (no sentido do desempenho do Estado) e de governana (na interao com a sociedade), mediante a adoo de um modelo institucional de maior transparncia, com participao social e compartilhamento de responsabilidades, maiores integrao e cooperao entre nveis de governo e com a sociedade civil, alm da adoo de instrumentos de gesto baseados em incentivos econmicos.
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Pelas caractersticas do modelo adotado pelo SINGREH (conselho, comits e agncias de bacia), fica evidente que o sistema institucional previsto pela Lei no 9.433/97 se aproxima em muito do modelo francs, assim como reflete conceitos expressos pela Conferncia de Mar Del Plata e pelo Terceiro Frum Mundial da gua. No entanto, quando se desce s condies prprias cada regio, sempre marcadas por especificidades inerentes diversidade regional de um pas com dimenses continentais, como o Brasil, ajustes e variaes tornam-se inevitveis, seja como resposta natureza dos problemas de recursos hdricos, seja em decorrncia do background institucional preexistente. Assim, como variaes ao modelo institucional genrico, proposto pela Lei Nacional no 9.433/97, cabe destacar: O Cear como referncia ao semi-rido Sem descer a detalhes especficos, a primeira variao relevante conformada pela experincia do Cear, marcada pela busca de um modelo prprio ao semi-rido brasileiro. Em grande parte de seu percurso, o modelo adotado pelo Cear pode ser assim caracterizado: administrao de estoques de gua reservados em audes, dada a escassez decorrente da sazonalidade plurianual das precipitaes e a elevada evaporao presentes no semi-rido; alocao de gua para usos mltiplos, respaldada em decises socialmente negociadas em colegiados de usurios (associaes de utilizadores dos audes, principalmente), tendo como suporte deciso o traado de curvas-chave (relaes cotavolume) que oferecem projees e estimativas relativamente confiveis para as disponibilidades em horizontes de curto e mdio prazos; transporte de gua bruta a longas distncias, vencendo os limites das bacias hidrogrficas rumo aos maiores centros de demanda, em especial para a Regio Metropolitana de Fortaleza, onde se concentram as grandes demandas de consumo industrial e domstico; tarifao dos servios de reservao, transporte e distribuio de gua no potabilizada aos usurios industriais e concessionria de saneamento, com larga diferenciao entre preos unitrios, da ordem de R$ 0,76/m3 aos primeiros e R$ 0,03/m3 ao segundo, caracterizando subsdio cruzado em favor do abastecimento domstico; a cobrana foi implantada, j em dezembro de 1996, com reduo da renda geral auferida, trans-
ferindo encargos da Concessionria de Saneamento para a entidade de recursos hdricos, propiciando ganhos de eficincia operacional e reduo dos custos de disponibilizao de gua bruta, no obstante a mencionada reduo das receitas gerais; adoo de mecanismos de negociao entre segmentos de usurios para permitir alteraes na alocao das disponibilidades hdricas, para fins de aumento na eficincia de uso (setores com maior valor agregado efetuam pagamentos para subsidiar a reduo ou a suspeno de atividades irrigao, em particular dos utilizadores com menor capacidade de pagamento); promoo do associativismo local de pequenos usurios, com vistas a facilitar os processos de negociao relativos alocao das disponibilidades hdricas; o modelo baseado na atuao de uma agncia estatal nica a Companhia de Gerenciamento de Recursos Hdricos (COGERH) , com ao sobre todo o territrio estadual, na medida em que opera para alm das bacias hidrogrficas mediante a interligao de sistemas de audes e adutoras, com demandas relativas sua manuteno e operao; permanecem com a Secretaria de Recursos Hdricos as competncias prprias ao Estado, notadamente quanto concesso de outorgas e sistemtica de fiscalizao, devendo-se mencionar a existncia complementar de uma entidade com especializao na construo de obras civis a Superintendncia de Obras Hdricas (SOHIDRA) e outra para coleta e sistematizao de dados hidrometeorolgicos a Fundao Cearense de Meteorologia e Recursos Hdricos (FUNCEME); atualmente, a COGERH aufere arrecadao mensal da ordem de R$1 milho, do qual parte substantiva cobre despesas operacionais com sistemas de reservao e transporte de gua bruta; cumpre anotar, ainda, que permanecem pendentes problemas de remunerao e estabilidade do quadro de pessoal da COGERH, em parte mantidos por programas de cooperao financiados no contexto das operaes de crdito externo. Esse modelo em grande medida creditado estabilidade das polticas estaduais e cujo pragmatismo na busca de resultados tem conferido ao Cear elevado reconhecimento em todo o pas rene potencial que respalda seu espraiamento, observados os ajustes devidos, sobre quase todos os demais estados com parcelas de seus territrios sobre o semi-rido. 115
Entrevista: Hyprides Macedo (secretrio de Infra-Estrutura Hdrica do Ministrio da Integrao Nacional)

Qual a avaliao geral sobre a implementao do SINGREH? Considero fundamental para a expanso do SINGREH uma integrao maior entre o programa de infra-estrutura hdrica e a ANA, de modo que outras unidades da Federao brasileira, localizadas na fronteira amaznica e no CentroOeste, sejam, a exemplo do Nordeste e parte das Regies Sudeste e Sul, alcanadas pelos instrumentos reguladores e de gesto do SINGREH. A construo da obra hdrica, inclusive o desenvolvimento hidroagrcola, no pode acontecer de costas para o projeto de recursos hdricos do pas. Da a importncia do Progua Nacional entre o Ministrio da Integrao Nacional e o Ministrio do Meio Ambiente, como mais uma ao de fortalecimento institucional da Poltica de Recursos Hdricos. Qual o papel que foi e poder ser exercido pelo Cear quanto gesto de recursos hdricos no contexto do semi rido brasileiro? O Cear poder ser um modelo de gesto da gua na regio do semi-rido, segundo quatro paradigmas: a COGERH como modelo institucional, o programa de integrao de bacias regularizando a oferta hdrica no territrio, a tarifa sendo a base do disciplinamento do uso da gua e a organizao social propiciando a parceria democrtica. Quais os novos avanos potenciais esperados do Cear e as principais dificuldades relacionadas gesto dos recursos? Sendo o Cear um estado do semi-rido do nordeste brasileiro, importante que seu projeto de recursos hdricos venha a estabelecer um programa modelo para os anos de seca, no qual a reduo de cultivos temporrios na irrigao seja compensada pela garantia do abastecimento de gua em atividades essenciais nas regies metropolitanas onde est situado o complexo urbano, industrial, turstico e porturio, centro consumidor de elevado poder aquisitivo. Para tanto, fundamental a integrao fsica de audes, rios e canais com grandes empreendimentos de usurios e plos econmicos. Nesta regio, as maiores dificuldades para a gesto dos recursos hdricos so, principalmente, a limitada garantia, o carter cristalino da sua geologia, a alta taxa de evaporao, a heterogeneidade da sua base fsica territorial e a limitao cultural do homem rural. Como assegurar a sustentao e a autonomia institu cional da COGERH e evitar risco de retrocesso na gesto dos recursos hdricos do Cear? Tratando-se de uma companhia de gesto de gua bruta que tem a prerrogativa de decidir quanto outorga de usos hdricos, porquanto emite tambm licena para execuo de obras hidrulicas, poderia merecer um estatuto especial. Uma vez que o gerenciamento de gua, por lei, deve ser compartilhado com a sociedade, implica considerar que a direo da companhia, mesmo nomeada pela autoridade do Estado, poderia ser indicada por um conselho de usurios legtimos. Pois, a exemplo das universidades que tm um modelo de colegiado sem possuir autonomia financeira, a COGERH, ao contrrio, auto-sustentada financeiramente. Ademais, gua um bem pblico, no patrimnio do Estado, alm de ser tema da AGENDA 21 da ECO 92. Qual a importncia da integrao entre a Unio e os estados na implementao do SINGREH? A integrao da Unio com os estados propicia o fortalecimento institucional das unidades federativas, estabelece interlocutores necessrios ao processo de articulao, permitindo ainda uma dimenso nacional para o projeto de desenvolvimento dos recursos hdricos.
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O Modelo pioneiro de So Paulo O Estado de So Paulo aprovou sua Lei Estadual no 7.663 em dezembro de 1991, portanto com dianteira de cinco anos relativamente Lei Nacional no 9.433/97, o que lhe confere inegvel pioneirismo nessa matria provavelmente em decorrncia do grau e da complexidade de seus problemas relativos s disponibilidades hdricas , no somente no que tange estruturao do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos, como tambm quanto implementao de sistemtica de outorga de direitos de uso da gua em todas as bacias que drenam seu territrio. Com efeito, muitas das legislaes que surgiram em outros estados brasileiros ao longo do perodo 1993-1996 reproduzem quase mecanicamente o modelo institucional paulista, sem o cuidado com os ajustes que seriam necessrios. Em linhas gerais, o modelo paulista pode ser assim sintetizado: prvia diviso do territrio estadual em 22 unidades de gerenciamento de recursos hdricos (UGRHs), com base na leitura dos principais problemas, caractersticas geogrficas e outras variveis intervenientes nas questes pertinentes aos recursos hdricos que drenam o estado (diviso poltico-administrativa, por exemplo), com flexibilidade para o agrupamento de bacias ou diviso de outras em sub-bacias e trechos de rios (alto, mdio e baixo Paranapanema, por exemplo); a unidade de planejamento e gesto do Alto Tiet, correspondente Regio Metropolitana de So Paulo, ante a enorme complexidade de seus problemas, foi subdividida em subcomits, observando-se, para tanto, a lgica urbana e poltico-administrativa (municpios e regionais da Prefeitura de So Paulo); forte movimento poltico do governo do estado, com apoio tcnico do Departamento de guas e Energia Eltrica (DAEE), no sentido da formao de comits de bacia hidrogrfica, instalados em todas as unidades de planejamento e gesto e compostos, paritariamente, por teros do estado, dos municpios e da chamada sociedade civil; constituio do Fundo Estadual de Recursos Hdricos (FEHIDRO), no qual foram consignados aportes provenientes da compensao financeira por reas alagadas, recolhida pelo setor eltrico conta de pagamento pelo uso da gua, em valores
anuais que se aproximam dos R$ 35 milhes, postos como suporte ao funcionamento dos comits, em cujo mbito se delibera sobre sua aplicao, efetuadas mediante convnios celebrados com o governo do estado; a alocao dos recursos entre as UGRHs tem base em critrios de populao relativa, dentre outros fatores, com mdia anual da ordem de R$1,6 milho por unidade de planejamento e gesto; alm dos recursos transferidos, a dinmica dos comits apoiada pelos quadros tcnicos do DAEE e tambm de outras entidades estaduais (destaque para a Companhia Estadual de Tecnologias de Saneamento Ambiental CETESB), regionalmente organizados e presentes nos comits, que elaboram relatrios anuais sobre a situao dos recursos hdricos em cada unidade de planejamento e gesto com vistas a orientar a alocao dos aportes disponveis e a definio de eventuais planos e programas de ao; essas entidades tm, ainda, presena no Comit Coordenador do Plano Estadual de Recursos Hdricos (CORHI), constitudo como instncia de assessoramento ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos; relativamente participao dos municpios, observa-se adeso importante e qualificada em quase todas as regies de So Paulo (Comits do Rio Paranapanema, Comit do Trecho Paulista do Rio Paraba do Sul e em outros); ainda a respeito da insero dos municpios no Sistema, interessante registrar, de um lado, uma relativa resistncia anterior delegao de funes em favor de consrcios intermunicipais de bacias, que tende a ser vencida a partir da recente (2005) aprovao pelo Comit e qualificao, pela ANA, do Consrcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia (Consrcio PCJ), como Agncia de guas dessas bacias, inaugurando uma outra vertente de atuao; de fato, o xito inicial do Consrcio PCJ foi notvel, sobretudo pelo elevado ndice de adeso dos usurios ao Sistema, que atingiu adimplncia da ordem de 97% quando da emisso dos primeiros boletos de cobrana pelo uso da gua; no que concerne ao segmento genericamente denominado de sociedade civil, deve-se registrar que os usurios de recursos hdricos, principais contribuintes do Sistema, no so distinguidos em meio 117
representao de organizaes de defesa do meio ambiente, entidades tcnicas e profissionais, de ensino e de pesquisa, com as quais dividem um tero dos assentos no Conselho Estadual, nos comits e, igualmente, nos conselhos de administrao das agncias de bacia, definidas na figura de fundaes de direito privado;
contudo, sem embargo de dificuldades como essa, cumpre reconhecer, a partir da regulamentao da Lei Estadual da Cobrana pelo Uso da gua, que So Paulo parece recuperar sua condio de vetor avanado na implementao do SINGREH, com expectativa de aplicao da cobrana sobre corpos hdricos de domnio estadual j em janeiro de 2007.
So Paulo/SP Foto: Arquivo TDA
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Entrevista: Rubem La Laina Porto (professor da USP Escola Politcnica e consultor em recursos hdricos)
Qual a avaliao geral sobre a implementao do SINGREH? Nesta questo inevitvel recorrer conhecida imagem do copo meio cheio e meio vazio. Ao olhar a metade cheia, ficamos contentes ao observar o enorme progresso feito nas duas ltimas dcadas. Se levarmos em conta que o processo de implementao do SINGREH definiu seus rumos e se acelerou a partir da Carta de Salvador, aprovada no Simpsio da ABRH de 1987, podemos constatar o muito que foi feito em vinte anos. Leis foram promulgadas, rgos gestores foram criados ou reformulados, os quatro instrumentos de gesto mais significativos (outorga, cobrana, enquadramento e planos de bacia) aos poucos vm sendo implementados. A promulgao da Lei no 9.433/97 e a posterior criao e consolidao da ANA foram os passos culminantes desta primeira fase do SINGREH. Ainda mais: no se pode deixar de reconhecer o enorme saldo positivo da atuao da ANA em seus poucos anos de vida. A cobrana pelo uso da gua, nos poucos lugares em que foi implantada, abre perspectivas promissoras. A criao dos fundos setoriais no governo passado, especialmente do CT-HIDRO, possibilitou o engajamento da universidade e de institutos de pesquisa no esforo de dotar o SINGREH das bases cientficas e tecnolgicas de que necessita. Enfim, muito se fez e no difcil encontrar mais exemplos positivos em quase todas as regies do pas. Alguns fatos aparentemente isolados, como a renovao da outorga do Sistema Cantareira, na realidade so emblemticos por seu contedo renovador: mostraram que possvel encontrar solues ganha ganha para problemas de extrema complexidade tcnica, econmica e poltica quando todos os envolvidos defendem arduamente seus interesses dentro do quadro maior do aproveitamento racional dos recursos hdricos. A atuao de lideranas, locais, estaduais e federais, competentes e comprometidas com a causa do aproveitamento racional dos recursos hdricos foi tambm essencial para o desfecho favorvel. Este mesmo caso um exemplo notvel de que bons estudos tcnicos e a participao da universidade so muito importantes para solues sustentveis, na medida em que reduzem ou eliminam os conflitos oriundos do desconhecimento de questes essenciais. Nesta e em outras questes no me canso de enfatizar a importncia dos chamados Sistemas de Suporte a Decises para a melhoria do processo decisrio no mbito do SINGREH. Bem, agora vamos metade vazia do copo. Os problemas so numerosos e complexos. Se admitirmos uma viso simplista de que gerenciar recursos hdricos significa aplicar bem os instrumentos de gesto, verificamos, mesmo assim, que estamos longe de uma situao satisfatria. Muito se trabalha na soluo desses problemas, com afinco e coragem, mas somos obrigados a reconhecer que o sucesso relativo. Entretanto, minhas preocupaes so de ordem mais estratgica e se referem dificuldade que temos demonstrado em construir instituies slidas. Vejam que utilizei o verbo construir e no criar. Para criar instituies necessitamos de alguns dispositivos legais, alguns recursos humanos, dotaes oramentrias, algumas instalaes e mais alguma coisa. Para efetivamente construir instituies, precisamos muito mais do que isso. Coisas como estratgia, clarividncia, lideranas de boa qualidade, compromissos com os objetivos a alcanar, preocupao quase que obcecada com a eficcia, competncia tcnica e gerencial aos montes, e por a vamos. Ultimamente tenho tido tambm preocupaes muito grandes com os custos de transao do sistema e a progressiva burocratizao e engessamento de suas entidades. A falta de objetividade das instncias deliberativas, a pouca efetividade das decises ali tomadas, a qualidade irregular da participao de todos os setores, tudo isso gera insatisfao em todos os nveis e a sensao de que muito se fala, muito se gasta em tempo e dinheiro e nada acontece. No toa que uma srie de instituies muito importantes e promissoras vem apresentando desempenhos abaixo dos seus enormes potenciais. Reluto em dar exemplos por receio de ser mal interpretado, mas vou citar alguns. O Fundo Estadual de Recursos Hdricos de So Paulo (FEHIDRO) um deles, o prprio CT-HIDRO outro, as Agncias do Alto Tiet e do Alto Iguau tambm constam desta relao, alm do processo de envelhecimento irreversvel por que passam muitos rgos gestores, e por a. Todos estes exemplos so evidncias desta dificuldade de construir instituies slidas. Lembro-me do Flvio Barth quando falava de sua grande angstia. Referia-se aos retrocessos que ele vinha observando na implementao do SINGREH, devidos a descontinuidades administrativas e outros fatores. Ele nunca escreveu nada sobre isso, mas deixou-nos uma apresentao Power Point que termina com essa expresso que mereceria constar dos anais da histria dos recursos hdricos do Brasil. Infelizmente ele se foi e no nos pode ajudar a solucionar sua grande angstia. Qual o papel que foi e poder ser exercido por So Paulo no contexto nacional de implementao do SINGREH? A implementao do SINGREH no deve seguir modelos, seja o de So Paulo ou o de qualquer estado ou pas. Um sistema complexo como este deve ser o resultado de fatores culturais, sociais, econmicos e polticos que, em um pas com as dimenses do Brasil, abrangem uma gama de variao enorme. A Lei no 9.433 sbia e flexvel para acomodar toda
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essa gama de fatores. No devemos desprezar, entretanto, as dificuldades em transformar seus princpios em benefcios efetivos para o pas. Para tanto, penso necessitarmos dos atributos citados antes no que se refere construo de instituies. No acho, portanto, que So Paulo deva ser modelo, mas em razo do seu pioneirismo e do muito que aqui foi feito, o estado pode oferecer bons e maus exemplos. De todos eles, o SINGREH poder se beneficiar. Acho tambm que quem mais poder beneficiar-se de boas e ms experincias o prprio estado. O prprio FEHIDRO um exemplo disso. O FEHIDRO uma grande vantagem do sistema paulista, mas o prprio sistema tem enfrentado dificuldades para sua boa utilizao. Tendo em vista a recente aprovao da legislao pau lista sobre cobrana pelo uso da gua, quais os novos avan os potenciais esperados de So Paulo e quais as principais dificuldades previstas? Costumo dizer que os recursos da cobrana podem no ser em grande volume, mas so para sempre. Talvez seja este o aspecto mais importante do instituto da cobrana porque ajuda a resolver um dos mais graves problemas de nossas administraes: a descontinuidade administrativa. A maturao e o retorno de investimentos no setor de recursos hdricos costumam ser de prazo longo e necessitam de fontes seguras de recursos. importante, entretanto, que os responsveis pela aplicao desses recursos entendam que, de forma geral, eles so insuficientes para atender s necessidades de investimentos em obras. Em que pese este fato, os recursos da cobrana podem ser importantes para alavancar recursos adicionais, atender s necessidades mais prementes e, principalmente, sinalizar sociedade quais as prioridades e as estratgias regionais. Por exemplo, a Agncia das Bacias do Piracicaba, Capivari e Jundia sinalizou, de forma inequvoca, que pretende investir em tratamento de esgoto e na melhoria da gesto. Alm desses aspectos, parece-me ser natural que os usurios pagantes tenham certa influncia em decises a respeito da aplicao dos recursos arrecadados, o que considero muito positivo. Em termos de perspectivas, espera-se que o sucesso de experincias no vale do Paraba e no PCJ encoraje iniciativas semelhantes em bacias importantes do pas. Arrisco dizer que a adoo da cobrana pelas bacias mais importantes do pas o passo definitivo para a consolidao do sistema. No que se refere s dificuldades, claro que sempre existiro aquelas iniciais do tipo quanto cobrar? Como cobrar; Como convencer os pagantes? etc. Essas dificuldades so superveis com maior ou menor dificuldade. O importante evitar a destinao dos recursos da cobrana com critrios apenas polticos. O essencial atuar estrategicamente, ou
seja, aprimorar o processo decisrio, fixar prioridades adequadas e atuar com determinao para atend-las. So Paulo demorou demais para aprovar a lei e fez concesses ao negociar com os diversos setores que podem prejudicar a correta aplicao do instrumento. Os tetos impostos por lei restringem a negociao nos comits, restringem a formao de preos como instrumento indutor de comportamentos e acomodam a negociao. E pior, para alterar esses valores, no futuro novas negociaes na Assemblia Legislativa sero necessrias. Que papel poder ser exercido pelo DAEE/SP e que movimento se deve esperar para fins de modernizao des sa entidade? Como superar eventuais disputas corporativas por funes e espaos institucionais entre o DAEE/SP e as agncias de bacia hidrogrfica que devem ser instaladas? O DAEE/SP foi fundado em 1952. Ingressei na entidade em 1967 e me aposentei aps trinta anos de trabalho. Sou, portanto, uma testemunha de longa data e posso afirmar que o rgo participou da implementao de polticas pblicas bastante diversas desde sua fundao. Sempre demonstrou uma grande capacidade de se reinventar e se adaptar, inclusive quando abraou a causa do Sistema Estadual de Recursos Hdricos. O desempenho da equipe liderada pelo Flavio Barth, ento engenheiro do DAEE, foi to importante que o rgo , at hoje, um cone do setor. muito difcil, ainda mais em poca de mudanas na administrao estadual, avaliar as possibilidades de adaptao do DAEE a uma nova etapa na vida do sistema paulista, caracterizada pela cobrana pelo uso da gua e pela tendncia natural de criao de agncias de bacia. Muito do futuro da entidade depender das polticas adotadas pela nova administrao e pelas lideranas indicadas para assumir o DAEE. No que se refere aos novos destinos do DAEE, parece ser consenso que imperioso enfrentar alguns problemas que se vm agravando nos ltimos tempos. Entre eles, o envelhecimento de seu quadro tcnico, as dificuldades em atrair novos e competentes profissionais, a falta de agilidade administrativa para atender s novas exigncias do sistema e, muito importante, a definio de estratgias e prioridades para sua atuao no campo da gesto de recursos hdricos. No que se refere s disputas por espaos institucionais, trata-se de conflitos naturais de natureza poltica, comuns em regimes democrticos. Usualmente esses conflitos so resolvidos por negociao, e sou de opinio que existem amplas possibilidades para o desenvolvimento de tais processos. Veja-se, por exemplo, o processo de instalao da Agncia do PCJ que decorre em clima de tranqilidade, sem maiores disputas por poder ou espaos.
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III.3.3 Dos instrumentos de gesto

A Lei Nacional no 9.433/97, em seu artigo 5o, define os instrumentos legais para operacionalizar, de forma eficaz, as aes necessrias gesto integrada dos recursos hdricos, tendo como referncia os fundamentos e os objetivos da Poltica Nacional, bem como as diretrizes gerais de ao para sua implementao, j abordados nos itens anteriores. Por seu turno, A Lei Federal no 9.984/2000, que dispe sobre a criao da Agncia Nacional de guas (ANA), estabelece, em seu art. 4o, inciso II, que cabe ANA disciplinar, em carter normativo, a implementao, a operacionalizao, o controle e a avaliao dos instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. O conjunto de instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos inclui os planos de recursos hdricos para o pas (Plano Nacional), para as Unidades da Federao (Planos Estaduais) e para as bacias hidrogrficas; o enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo seus usos preponderantes; a outorga de direitos de uso dos recursos hdricos; a cobrana pelo uso de recursos hdricos; o Sistema de Informao sobre Recursos Hdricos; e a compensao a municpios, cujas disposies foram vetadas no texto da Lei Federal, mas continua a figurar como instrumento da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, posto que o inciso V, do art. 5o da Lei no 9.433/97 no foi vetado. turas dos recursos hdricos, em quantidade e qualidade, com identificao de conflitos potenciais; IV. metas de racionalizao de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade dos recursos hdricos disponveis; V. medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a serem implantados para atendimento das metas previstas; VIII. prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hdricos; IX. diretrizes e critrios para a cobrana pelo uso de recursos hdricos; X. propostas para a criao de reas sujeitas a restries de uso com vistas proteo dos recursos hdricos. Alm das definies expressas na Lei no 9.433/97, no mbito da Unio incluem-se, no marco legal regente do planejamento dos recursos hdricos, as Resolues no 17, de 29 de maio de 2001, e no 22, de 24 de maio de 2002, emanadas do Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH). A primeira estabelece as diretrizes para os planos de recursos hdricos de bacia hidrogrfica, detalhando os tpicos recomendados para seu contedo mnimo. A segunda contempla diretrizes para insero dos estudos sobre guas subterrneas nos planos de recursos hdricos, considerando a temtica dos mltiplos usos dessas guas, as peculiaridades dos aqferos e os aspectos relacionados sua qualidade e quantidade. No que diz respeito s responsabilidades pela execuo e pela elaborao dos planos de recursos hdricos, o Decreto no 4.755, de 20 de junho de 2003, estabelece as competncias da Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente, dentre as quais se destacam coordenar a elaborao e auxiliar no acompanhamento da implementao do Plano Nacional de Recursos Hdricos. Por seu turno, a competncia legal da ANA quanto implantao, ao monitoramento e avaliao do Plano Nacional de Recursos Hdricos estabelecida pela Lei Federal no 9.984/2000, em seu art. 4o, inciso XVIII, a saber: XVIII participar da elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos e supervisionar sua implementao. 121
III.3.3.1 Os planos de recursos hdricos

Os planos de recursos hdricos so o primeiro instrumento mencionado pela Poltica Nacional de Recursos Hdricos. De acordo com o disposto no art. 6o da Lei n0 9.433/97, so planos diretores que visam a fundamentar e a orientar a implementao da poltica e o gerenciamento dos recursos hdricos. O art. 7o determina que os planos de recursos hdricos contemplem perspectivas de longo prazo, com horizonte de planejamento compatvel com o perodo de implantao de seus programas e projetos, bem como o seguinte contedo mnimo: I. diagnstico da situao atual dos recursos hdricos; II. anlise de alternativas de crescimento demogr fico, de evoluo de atividades produtivas e de modificaes dos padres de ocupao do solo; III. balano de disponibilidades e demandas fu-
O acompanhamento da execuo e a responsabilidade pela aprovao so atribudas ao CNRH, conforme disposto no art. 35 da Lei Nacional no 9.433/97. A Resoluo no 58, de 30 de janeiro de 2006, publicada em 8 de maro de 2006, aprova o Plano Nacional de Recursos Hdricos e d outras providncias, tais como: a definio sobre o detalhamento operativo dos programas e metas at dezembro de 2007, sob a coordenao da SRH/MMA; a elaborao anual e publicidade de relatrio denominado Conjuntura dos Recursos Hdricos no Brasil, sob a responsabilidade da ANA; a definio do perodo de quatro anos para a reviso do Plano Nacional de Recursos Hdricos para orientar a elaborao dos Programas Plurianuais (PPAs) federal, estaduais e distrital e seus respectivos oramentos anuais. Guardadas as mesmas correspondncias, em geral as leis de recursos hdricos dos estados atribuem s secretarias responsveis pela gesto das guas o encargo de execuo dos planos estaduais e aos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos sua aprovao. Os planos de recursos hdricos de bacias hidrogrficas devem ser elaborados por suas agncias de gua e ento submetidos apreciao e aprovao por seus respectivos comits, tambm conforme a Lei no 9.433/97. Na ausncia da agncia de gua ou de entidade delegatria dessa funo , os planos de bacia podero ser elaborados pelas entidades gestoras, detentoras do poder outorgante, sob superviso e aprovao dos respectivos comits. Na ausncia do comit da bacia, os rgos da administrao pblica responsveis pela gesto de recursos hdricos respondero com a participao dos usurios de gua e de entidades civis de recursos hdricos, pela elaborao da proposta de plano de bacia, bem como devero implementar as aes necessrias criao do respectivo comit, que aprovar o plano correspondente. Essa sistemtica de aprovao e acompanhamento da implementao dos planos de recursos hdricos pelos entes colegiados do SINGREH encontra respaldo no aparato legal vigente e refora a concluso de que os documentos e os estudos que integram os planos de recursos hdricos somente sero efetivamente reconhecidos como planos, na forma da Lei no 9.433/97, aps aprovados e legitimados pelos referidos colegiados. 122
III.3.3.2 O enquadramento dos corpos de gua

O enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos preponderantes da gua, tambm um instrumento de planejamento, que visa estabelecer as metas de qualidade a serem atendidas em determinado espao temporal. Em outras palavras, a cada classe de qualidade dos corpos hdricos correspondem as necessidades e os usos potenciais definidos pela sociedade, que devem ser assegurados mediante a implementao dos planos de bacia. Esse instrumento vem sendo utilizado no Brasil desde a dcada de 1980, sob o amparo legal da Portaria MINTER n0 13/76. Posteriormente, desde 1986, o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), por intermdio da sua Resoluo n0 20 (atual Resoluo no 357/2005), identificou as classes de uso nas quais os corpos dgua poderiam ser enquadrados, com os correspondentes parmetros de qualidade. Com o advento da Lei no 9.433/97, que possui entre seus objetivos assegurar atual e s futuras geraes a necessria disponibilidade de gua em padres de qualidade adequados aos respectivos usos, este instrumento foi incorporado Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Segundo o art. 9o, o enquadramento objetiva assegurar s guas qualidade compatvel com os usos mais exigentes a que forem destinadas e diminuir os custos de combate poluio, mediante aes preventivas. A Resoluo CNRH n0 12/2000 estabelece os procedimentos para o enquadramento dos corpos de gua em classes segundo os usos preponderantes. De acordo com o art. 4o dessa resoluo, o enquadramento dever ser desenvolvido em conformidade com o Plano de Recursos Hdricos da bacia e os Planos de Recursos Hdricos Estadual ou Distrital, Regional e Nacional e, se no existirem ou forem insuficientes, com base em estudos especficos propostos e aprovados pelas respectivas instituies competentes do sistema de gerenciamento dos recursos hdricos. Como instrumento de gesto de recursos hdricos, o enquadramento representa um elemento de articulao e integrao da gesto ambiental com a das guas, o que encontra respaldo no art. 10 da Lei no 9.433/97, a saber: as classes de corpos de gua sero estabelecidas pela legislao ambiental. Portanto, sua implementao exige a articulao das instituies de gerenciamento e dos colegiados de ambos os
sistemas: o SINGREH e o SISNAMA (Sistema Nacional de Meio Ambiente). De acordo com a Lei da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, o enquadramento deve ser estabelecido pelo CNRH ou Conselhos Estaduais, mediante proposta apresentada pela Agncia de Bacia Hidrogrfica ao respectivo Comit. Por seu turno, a Resoluo CNRH no 12/2000, em seu art. 8o, determina a observncia dos seguintes procedimentos na etapa de aprovao da proposta de enquadramento e respectivos atos jurdicos: 1o As alternativas de enquadramento, bem como os seus benefcios socioeconmicos e ambientais, os custos e os prazos decorrentes, sero divulgadas de maneira ampla e apresentadas na forma de audincias pblicas, convocadas com esta finalidade pelo Comit de Bacia Hidrogrfica. 2o A seleo de alternativa de enquadramento ser efetuada pelo Comit de Bacia Hidrogrfica, que a submeter ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos ou ao respectivo Conselho Estadual ou Distrital de Recursos Hdricos, de acordo com a esfera de competncia. 3o O Conselho Nacional ou o respectivo Conselho Estadual ou Distrital de Recursos Hdricos, em consonncia com as Resolues do Conselho Nacional de Meio Ambiente, aprovar o enquadramento dos corpos de gua, de acordo com a alternativa selecionada pelo Comit de Bacia Hidrogrfica, por meio de Resoluo.
O art. 9o da mencionada resoluo define a competncia dos rgos gestores de recursos hdricos e dos de controle ambiental sobre as atividades de monitoramento, controle e fiscalizao dos corpos hdricos, alm da avaliao do atendimento s metas previstas pelo enquadramento. Em 2005, a Resoluo CONAMA no 20/1986 foi revisada, resultando na Resoluo CONAMA no 357/2005, que estabeleceu, para o territrio brasileiro, 11 classes de usos preponderantes, cinco para guas doces, trs para salobras e trs para salinas. Na seqncia, apresenta-se uma sistematizao das classes de qualidade para as guas doces e o uso a que se destinam, tendo em vista que as guas de melhor qualidade podem ser aproveitadas em uso menos exigente, desde que este no prejudique a qualidade da gua, atendidos outros requisitos pertinentes, conforme o pargrafo nico do art. 3o da Resoluo CONAMA no 357/2005. Alguns avanos significativos podem ser registrados com a edio dessa nova Resoluo CONAMA no 357/2005, como a reviso e a adequao dos limites de vrios parmetros, principalmente levando-se em conta o aprimoramento das tcnicas de monitoramento e dos equipamentos laboratoriais. Diferentemente da anterior, a resoluo vigente define que enquanto no forem aprovados os enquadramentos, as guas doces sero consideradas como classe 2, as salinas e as salobras, classe 1, exceto se as condies de qualidade atuais forem melhores, determinando a aplicao da classe mais rigorosa.
Vista area da lagoa do Munda/AL Foto: Arquivo TDA
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Quadro 3: Classes de uso CONAMA

Classes Aps desinfeco Abastecimento para consumo humano Aps tratamento simplificado Aps tratamento convencional Aps tratamento convencional ou avanado Preservao do equilbrio natural das comunidades aquticas Preservao dos ambientes aquticos em unidades de conservao de proteo integral Proteo s comunidades aquticas Proteo s comunidades aquticas em terras indgenas Harmonia paisagstica Contato primrio (natao, esqui aqutico e mergulho) Contato secundrio Hortalias consumidas cruas e frutas que se desenvolvem rentes ao solo e que sejam ingeridas cruas sem remoo de pelcula Irrigao Hortalias, plantas frutferas e de parques, jardins, campos de esporte e lazer, com os quais o pblico possa vir a ter contato direto Culturas arbreas, ceralferas e forrageiras Aqicultura e atividade de pesca Pesca amadora Dessedentao de animais Navegao
Fonte: ALVES (2005) 1 E = Classe Especial
E1
Recreao
Alm disso, a resoluo vigente especfica ao contemplar a classificao e as diretrizes ambientais somente para o enquadramento das guas superficiais (art. 1o), enquanto a anterior, embora mais utilizada para as guas superficiais, se destinava ao estabelecimento de nveis de qualidade para as guas doces, salobras e salinas e determinao dos usos compatveis a esses nveis, sem especificar se para corpos de guas superficiais ou subterrneos.
III.3.3.3 A outorga dos direitos de uso de recursos hdricos

O art. 21, inciso XIX, da Constituio Federal determinou ser de competncia da Unio a instituio 124
do SINGREH e a definio dos critrios de outorga de direitos de uso de recursos hdricos. A Lei Nacional no 9.433/97 regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituio Federal e estabelece que a outorga um instrumento que tem como objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da gua, superficiais ou subterrneas, e o efetivo exerccio dos direitos de acesso gua (art. 11). Segundo Kelman, a outorga visa dar garantia ao usurio outorgado quanto disponibilidade de gua como insumo bsico do processo produtivo, destacando, ainda, que a outorga tem valor econmico para o outorgado, uma vez que oferece garantia de acesso a um bem limitado.
Esto sujeitos outorga os seguintes usos (Lei no 9.433/97, art.12): I - derivao e captao de parcela da gua existente em um corpo de gua para consumo final, inclusive abastecimento pblico, ou insumo de processo produtivo; II - extrao de gua de aqfero subterrneo para consumo final ou insumo de processo produtivo; III - lanamento em corpo de gua de esgotos e demais resduos lquidos ou gasosos, tratados ou no, com o fim de sua diluio, transporte ou disposio final; IV - aproveitamento de potenciais hidroeltricos; V - outros usos que alterem o regime, a quantida de e qualidade da gua existente em um corpo de gua. O art. 12, 1o, relaciona os usos que independem de outorga, tais como aqueles destinados ao abastecimento de pequenos ncleos rurais, as derivaes, as captaes e as acumulaes de gua, como tambm os lanamentos de efluentes considerados insignificantes. J o 2o ressalta que a outorga e a utilizao de recursos hdricos com a finalidade de gerao de energia eltrica estaro subordinadas ao Plano Nacional de Recursos Hdricos, obedecida a legislao setorial especfica. Com o intuito de preservar os usos mltiplos, a outorga dos direitos de uso de recursos hdricos ser estabelecida conforme as prioridades definidas nos planos de recursos hdricos de bacias hidrogrficas, de acordo com os respectivos enquadramentos, bem como, considerando a manuteno de condies adequadas ao transporte aquavirio, quando for o caso. A efetivao das outorgas dar-se- por meio de ato da autoridade competente do Poder Executivo Federal, dos Estados ou do Distrito Federal, em funo da dominialidade das guas. A competncia para a emisso das outorgas em guas de domnio da Unio da ANA, que poder ser delegada aos estados e ao Distrito Federal, nos termos do art. 14, 1o da Lei Nacional no 9.433/1997. A outorga , portanto, um ato administrativo pelo qual a autoridade outorgante concede ao outorgado o direito de uso do recurso hdrico por prazo determinado e de acordo com os termos e as condies expressos no ato. A outorga no implica a alienao parcial das guas, mas o simples direito de seu uso, podendo ser suspensa, parcial ou
totalmente, nos casos expressos no art. 15 da Lei no 9.433/97. A Lei no 9984/2000, de criao da ANA, estabeleceu que os prazos de vigncia para as outorgas de direitos de uso da gua sero fixados em vista da funo, da natureza e do porte do empreendimento, podendo ser prorrogados, respeitando-se as prioridades estabelecidas nos planos de recursos hdricos. Referentes implantao de empreendimentos, os prazos das outorgas podem ser ampliados em funo da sua importncia social e econmica, ouvido o CNRH. Quanto aos prazos das outorgas concedidas a concessionrias e autorizadas de servios pblicos e de gerao de energia eltrica, essa lei determina que devero ser coincidentes com os respectivos prazos dos contratos de concesso ou ato de autorizao. A Lei no 9.984/2000 contempla, ainda, a possibilidade de emisso de outorgas preventivas de uso de recursos hdricos pela ANA, com a finalidade de declarar a reserva de disponibilidade hdrica, possibilitando o planejamento de empreendimentos com maior segurana, mas sem conferir o direito de uso da gua. Seu prazo de validade tambm ser fixado em funo da complexidade dos empreendimentos, mantendo-se, entretanto, o limite mximo de trs anos. No caso dos aproveitamentos hidroeltricos, a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) deve buscar junto ANA a declarao de reserva de disponibilidade hdrica, previamente licitao da concesso ou autorizao do uso de potencial de energia hidrulica em corpos de gua de domnio da Unio (art. 7o da Lei no 9.984/2000). Quando esse potencial se localizar em corpos de gua de domnio estadual, a lei determina que a declarao seja obtida em articulao com a respectiva entidade gestora de recursos hdricos. Essa declarao tem a mesma finalidade da outorga preventiva, ou seja, a reserva de disponibilidade hdrica para o planejamento de empreendimentos, no autorizando o direito de uso. Nesse caso, a declarao ser automaticamente transformada em outorga do direito de uso de recursos hdricos empresa que receber da ANEEL a concesso ou a autorizao de uso do potencial de energia hidrulica. O artigo 8o da lei de criao da ANA estabelece a publicidade dos pedidos de outorga em corpos de gua de domnio da Unio, assim como dos atos administrativos resultantes. Diante do exposto, ressalta-se a interdependncia da outorga com os outros instrumentos da Pol125
tica Nacional de Recursos Hdricos. Os planos de recursos hdricos devem conter as prioridades para a outorga dos direitos de uso da gua, enquanto o enquadramento define metas essenciais para a anlise dos pedidos de outorga para lanamento de efluentes. A legislao determina que os usos de recursos hdricos a serem cobrados so aqueles sujeitos a outorga e, ademais, os valores a serem fixados para a cobrana sero diretamente relacionados a parmetros relativos s outorgas. Por sua vez, a relao da outorga com o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos advm da importncia que os dados e as informaes que integram tal Sistema tm para a anlise dos pedidos de outorga que compem o arsenal de dados sobre as demandas de gua e as respectivas vazes outorgadas. Alm dos artigos que regem o instrumento da outorga, tanto na Lei Federal no 9.433/97 quanto na lei de criao da ANA, destaca-se, dentre as atribuies do CNRH, a faculdade de definir critrios gerais para esse instrumento. At sua reunio ordinria, realizada em agosto de 2006, o CNRH aprovou 63 resolues, sendo seis delas diretamente relacionadas ao instrumento da outorga, a saber: Resoluo CNRH no 07/2000 Esta resoluo tem a finalidade de instituir a Cmara Tcnica de Integrao de Procedimentos, Aes de Outorga e Aes Reguladoras (CTPOAR) e definir suas atribuies. Resoluo CNRH no 12/2000 Estabelece os procedimentos para o enquadramento de corpos de gua em classes, segundo os usos preponderantes. A despeito de tratar especificamente sobre o instrumento do enquadramento est estreitamente articulada s questes da outorga, pelas razes j expostas. Resoluo CNRH no 16/2001 Estabelece critrios gerais para a outorga de direito de uso de recursos hdricos, regulamentando os diversos aspectos contemplados na lei federal de recursos hdricos e na Lei no 9984/2000. Resoluo CNRH no 29/2002 A resoluo estabelece diretrizes complementares especficas para a outorga de aproveitamentos de recursos minerais. Um conceito apresentado nesta resoluo refere-se ao Plano de Utilizao da gua, que um documento a ser encaminhado pelo empreendedor como relatrio do pedido de outorga, que deve 126
descrever todas as estruturas destinadas captao e ao lanamento de efluentes, o manejo da gua nas instalaes e as medidas de mitigao ou compensao de eventuais impactos hidrolgicos. Resoluo CNRH no 37/2004 Esta resoluo tem a finalidade de estabelecer diretrizes para a outorga de recursos hdricos para implantao de barragens em corpos de gua de domnio estadual, distrital ou da Unio. Resoluo CNRH no 55/2005 Estabelece diretrizes para a elaborao do Plano de Utilizao da gua na Minerao (PUA), conforme previsto na Resoluo CNRH no 29/2002. Por seu turno, algumas resolues do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) tm relao direta ou indireta com o instrumento da outorga, a saber: Resoluo CONAMA no 357/2005 Esta resoluo, j mencionada anteriormente, dispe sobre a classificao e as diretrizes ambientais para o enquadramento dos corpos de guas superficiais doces e estabelece as condies e os padres de lanamento de efluentes. Resoluo CONAMA no 237/97 A resoluo regulamenta o licenciamento ambiental, um dos mais importantes instrumentos estabelecidos na Poltica Nacional do Meio Ambiente. O artigo 10, 1o, determina que no procedimento de licenciamento ambiental dever constar, obrigatoriamente, a certido da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade esto em conformidade com a legislao aplicvel ao uso e ocupao do solo e, quando for o caso, a autorizao para supresso de vegetao e a outorga para o uso da gua, emitidas pelos rgos competentes. Resolues CONAMA no 279/2001, 284/2001, 289/2001 e 312/2002 Estas resolues disciplinam o licenciamento ambiental para atividades de setores especficos. A Resoluo no 279/2001 estabelece procedimentos para licenciamento ambiental simplificado de empreendimentos eltricos com pequeno potencial de impacto ambiental. Em seu pargrafo 2o, do artigo 3o, disposto que a licena prvia somente ser expedida mediante apresentao, quando couber, da outorga de direito dos recursos hdricos ou da reserva de disponibilidade hdrica. A Resoluo no 284/2001 dispe sobre o licenciamento de empreendimentos de irrigao, determinando que um dos documentos necessrios
emisso da licena prvia desses empreendimentos a cpia do pedido de outorga de uso da gua. Para a emisso da licena de instalao, entretanto, o documento demandado uma cpia do documento da outorga dos direitos de uso da gua ou outro que o substitua. A Resoluo no 289/2001 estabelece diretrizes para o Licenciamento Ambiental de Projetos de Assentamentos de Reforma Agrria, destacando que ser emitida a Licena de Instalao e Operao em um nico ato de LIO, sendo exigida a outorga ou a reserva de disponibilidade hdrica emitida pelo rgo gestor de recursos hdricos, quando for o caso. A Resoluo no 312/2002 dispe sobre licenciamento ambiental dos empreendimentos de carcinicultura na zona costeira e, no seu artigo 5o, determinado que o rgo licenciador exija, no ato do licenciamento ou de regularizao de empreendimentos de carcinicultura, as outorgas de direito de uso dos recursos hdri-
cos. No caso de emisso de licenas prvias, a cpia do pedido de outorga de direito de uso dos recursos hdricos um dos documentos necessrios. Quanto ao documento de outorga de direito de uso emitido pelo rgo gestor, recomendada sua solicitao para a concesso da licena de instalao. Assim, alm das resolues do CNRH referentes a procedimentos, critrios e diretrizes gerais para aplicao da outorga, tm sido realizados debates, no mbito da Cmara Tcnica de Integrao de Procedimentos, Aes de Outorga e Aes Reguladoras (CTPOAR), referentes aos procedimentos para a emisso das outorgas no pas, critrios utilizados e possibilidades de integrao com outros instrumentos previstos na legislao. De acordo com a ANA (2005), encontram-se em curso debates sobre proposta de resoluo a respeito da integrao de procedimentos de outorga e de licenciamento ambiental.
Box 8: Integrao entre enquadramento, outorga e licenciamento ambiental

A integrao entre a gesto de recursos hdricos e a gesto do meio ambiente, disposta no art. 3, inciso III, da Lei n 9.433/97, uma questo que ainda carece de ser efetivada em todo o pas, sendo importante fazer referncia importncia dos planos de recursos hdricos como indutores dessa articulao, assim como o so o enquadramento dos corpos dgua em classes, segundo usos preponderantes, e a outorga de direitos de uso de recursos hdricos. Em termos prticos, a articulao da gesto ambiental com a de recursos hdricos implica diretamente a integrao dos processos autorizativos da outorga e do licenciamento ambiental, como tambm, em certa medida, de autorizaes para a explorao florestal e supresso de vegetao, como instrumentos necessrios operao dos diversos empreendimentos que utilizam, de alguma forma, os recursos ambientais. Encontra-se em debate na Cmara Tcnica de Integrao dos Procedimentos, Aes de Outorga e Aes Reguladoras (CTPOAR) uma proposta de resoluo a ser submetida aprovao do CNRH, que estabelece diretrizes de articulao dos procedimentos para obteno da outorga com os procedimentos de licenciamento ambiental. Essa proposta diz respeito aos momentos em que o empreendedor dever apresentar ao rgo ambiental licenciador a manifestao prvia (ato administrativo que corresponda outorga preventiva ou declarao de reserva de disponibilidade hdrica) ou a outorga dos direitos de uso de recursos hdricos para a obteno da Licena Prvia (LP), da Licena de Instalao
o
(LI) e da Licena de Operao (LP). Paralelamente, a proposta de resoluo ressalta a necessidade da troca recproca de informaes, entre a entidade outorgante e o rgo ambiental sobre as licenas, as manifestaes prvias e as outorgas indeferidas, assim como sobre as modificaes no empreendimento que resultem em interferncias nos recursos hdricos. Algumas unidades federadas tm avanado nessa questo, pressupondo a concepo de uma estrutura gerencial que permita a entrada de um nico processo por parte do empreendedor, tramitando concomitantemente nas diversas entidades do sistema de meio ambiente e de recursos hdricos, de forma que o empreendedor obtenha, em conjunto, a resposta relativa aos pleitos efetuados. O funcionamento dessa estrutura gerencial tem o objetivo de minimizar as despesas e os custos referentes regularizao dos empreendimentos, conferir uma anlise mais ampla e articulada dos processos, diminuir os prazos de anlise, facilitar a entrada e o acompanhamento dos processos, tanto pelo empreendedor quanto pela sociedade em geral. Para tanto, torna-se indispensvel implantar um sistema integrado de informaes, georreferenciado, com atendimento virtual via web, a ser utilizado como ferramenta de apoio deciso por parte dos analistas, que possua uma vertente interativa com o usurio externo. Essa experincia foi alvo de estudos no Estado de Minas Gerais, com o apoio do Programa Nacional de Meio Ambiente (PNMA II), e j se encontra em funcionamento
continuao
127
continua
com a implementao do Sistema Integrado de Informaes Ambientais (SIAM). Assim, o empreendedor que pretende regularizar a situao de determinado empreendimento deve preencher o Formulrio de Caracterizao do Empreendimento Integrado (FCEI), que pode ser acessado tanto no site da Fundao Estadual do Meio Ambiente (FEAM) quanto no do Instituto Mineiro de Gesto das guas (IGAM) ou do Instituto Estadual de Florestas (IEF). Aps anlise do FCEI, o rgo ambiental emite o Formulrio de Orientao Bsica Integrado (FOBI), documento que contm as diretrizes para a formalizao dos processos de licenciamento ambiental e/ou de outorga dos direitos de uso dos recursos hdricos e/ou de autorizao para explorao florestal. O Paran vem trabalhando na concepo de um sistema integrado que inclui os conceitos de guich nico e de outorga prvia como mecanismos para assegurar um enfoque sistmico do processo, que visa articulao entre os trmites individuais da outorga e do licenciamento ambiental. No Estado de So Paulo, ressalta-se a Resoluo Conjunta das Secretarias de Estado do Meio Ambiente (SMA) e de Energia, Recursos Hdricos e Saneamento (SERHS), de 23 de fevereiro de 2005, que regula o procedimento para o licenciamento ambiental integrado s outorgas de recursos hdricos. A mencionada resoluo contempla os pedidos de outorga, de licenciamento ambiental, assim como a autorizao para supresso da vegetao. Define as situaes em que as solicitaes de cada um dos instrumentos devem ser instrudas com a apresentao do pleito ou da emisso do outro instrumento, considerado pr-requisito para a anlise do pleito efetuado. Quanto articulao com o enquadramento, na ANA e no Estado da Bahia, a anlise dos pleitos de outorga para lanamento de efluentes realizada em funo do atendimento classe em que est enquadrado o corpo dgua. A despeito das inequvocas inter-relaes, ainda so incipientes a integrao e a articulao da gesto de recursos hdricos com a do meio ambiente, conforme j mencionado. Todavia, o amadurecimento dessa questo certamente conduzir a avanos na gesto ambiental para alm dos limites do comando e do controle, como tambm contribuir para a efetivao da gesto integrada dos recursos hdricos. Algumas aes devem ser implementadas visando superar as dificuldades para alcanar essa integrao: a articulao dos sistemas de informaes dos rgos e das entidades que atuam na implementao dos atos autorizativos do sistema de meio ambiente e do sistema de recursos hdricos, tanto da Unio quanto das Unidades Federadas; a caracterizao mais detalhada do efluente para a outorga de lanamento, informao em geral precria, para a qual se destaca a importncia da realizao de medies especficas, sendo necessrios programas de monitoramento que possam dar maior subsdio ao processo de outorga; a internalizao efetiva das questes voltadas qualidade das guas no mbito de rgos e entidades que lidam com a gesto de recursos hdricos, os quais, tradicionalmente, enfatizam mais os aspectos voltados para a quantidade de gua; a compatibilizao dos padres de emisso utilizados pela gesto ambiental, sob a tica do comando e do controle, com a utilizao da capacidade de diluio e assimilao prpria gesto de recursos hdricos; e a compreenso de que as classes do enquadramento constituem metas a serem alcanadas, em horizontes temporais factveis, sendo necessria a admisso de metas intermedirias a serem negociadas com a sociedade e os agentes que afetam os recursos hdricos.
III.3.3.4 A cobrana pelo uso dos recursos hdricos

A cobrana pelo uso dos recursos hdricos tambm j estava prevista no Cdigo de guas de 1934, em seu art. 3o, pargrafo2o, que estabelece que o uso comum das guas pode ser gratuito ou retribudo, conforme as leis e os regulamentos da circunscrio administrativa a que pertencem. Contudo, a Lei no 9.433/97 define o carter da cobrana e a que se destina, objetivando reconhecer a gua como bem econmico e dar ao usurio uma indicao de seu real valor (art. 19). O valor da gua medido em funo da quantidade e da qualidade existente e do uso a que se destina. Ademais, a co128 brana objetiva incentivar a racionalizao do uso da gua, bem como obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e das intervenes contemplados nos planos de recursos hdricos. A lei prev que esses recursos sejam aplicados prioritariamente na bacia hidrogrfica em que forem gerados. Os valores arrecadados com a cobrana sero utilizados para financiar estudos, programas, projetos e obras includos nos planos de recursos hdricos, como tambm para as despesas de implantao e custeio administrativo dos rgos e das entidades que integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
A cobrana dever incidir sobre os usos de recursos hdricos sujeitos a outorga, nos termos dispostos pela Lei Nacional no 9.433/97. A competncia para realizar a cobrana do detentor do domnio do recurso hdrico, ou seja, da Unio ou dos estados, diretamente, por intermdio do rgo gestor dos recursos hdricos (ANA e entidades estaduais correlatas), ou indiretamente, mediante o apoio da agncia de bacia ou da entidade delegatria dessa funo, tal como previsto pela legislao vigente (Leis n 9.433/97, 9.984/2000 e 10.881/2004), hiptese para a qual requerida a celebrao do correspondente contrato de gesto. Das 63 resolues do CNRH emitidas at a sua reunio ordinria, realizada em agosto de 2006, nove so diretamente relacionadas ao instrumento da cobrana. A propsito desse instrumento, importante destacar que a cobrana pelo uso da gua um dos suportes financeiros do SINGREH e base para a garantia da independncia decisria dos comits. Note-se que a natureza jurdica da cobrana, o preo do uso dos recursos hdricos, no tem a natureza de imposto, pois este pago genericamente, sem vinculao a um fim determinado. No taxa, porque no se relaciona com a prestao de servio pblico. entendida como um preo pblico e como uma retribuio do usurio sociedade por utilizar privativamente um bem que de uso comum (GRANZIEIRA, 2001). Segundo Barth (1987), a cobrana pelo uso dos recursos hdricos precisa ser vista em um contexto mais amplo que a relacione com outros instrumentos jurdicos, como outorga de direitos de uso, licenciamento ambiental, sistema de informaes, monitoramento e fiscalizao. De fato, o sucesso da implementao da cobrana tem na integrao com os outros instrumentos da Poltica a sua base. Como a cobrana se d sobre os usos outorgveis, direta a inter-relao entre os dois instrumentos e deles com os planos de recursos hdricos. Alm disso, o texto legal explcito ao imprimir o carter de negociao social ao instrumento da cobrana, o que impede a adoo, pela administrao, de um carter meramente arrecadador, quando se define, no inciso VI do art. 38, da Lei no 9.433/1997, que compete aos comits de bacia estabelecer os mecanismos da cobrana pelo uso de recursos hdricos e
sugerir os valores a serem cobrados. Em adio nesse mesmo artigo, inciso V, explicitada a competncia dos comits em propor aos conselhos estaduais e ao CNRH os usos de pouca expresso a serem isentos de outorga e, conseqentemente da cobrana. Assim, pressupe-se um amplo processo de negociao para a implantao da cobrana, que ter nos comits de bacia seu principal ambiente. Tambm com relao cobrana, observam-se especificidades no caso do uso de recursos hdricos para a gerao de energia eltrica. Isto porque a Lei no 9.984/2000 define a forma de clculo do valor a ser cobrado pelo uso que faz este setor na produo de hidroeletricidade, de forma similar compensao financeira paga pelo mesmo setor, calculada como um percentual da receita da atividade, acrescida de 0,75% a ttulo de pagamento pelo uso de recursos hdricos, devendo esse percentual ser destinado ao Ministrio do Meio Ambiente, para aplicar na implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e do SINGREH (Lei n 9984/2000, art. 28). A necessidade de adoo de aes e programas para a implementao da cobrana decorre da complexidade do significado desse instrumento, que no deve conduzir idia de um modelo arrecadador, vez que advm de um acordo social entre os usurios. Nesse contexto, a cobrana um instrumento econmico de gesto que vai alm dos mecanismos tradicionais de comando e controle, cujas motivaes devem ser claramente estabelecidas. Segundo Lanna (2001), existem cinco motivaes para a cobrana: sustentabilidade financeira: por intermdio da recuperao de investimentos e pagamento de custos operacionais e de manuteno; gerao de recursos para a expanso de servios; eficincia econmica: estmulo ao uso produtivo ou racionalizado dos recursos hdricos; distribuio de renda: transferncia de renda de camadas mais privilegiadas economicamente para as menos privilegiadas; eqidade social: contribuio pela utilizao de recurso ambiental para fins econmicos; e sustentabilidade ambiental: estmulo a um uso ambientalmente sustentvel da gua pela incorporao, aos custos dos usurios, de qualquer impacto que este cause ao ambiente. 129
III.3.3.5 O sistema de informaes sobre recursos hdricos

A concepo, a implantao, a administrao e a manuteno de sistemas de informaes no campo dos recursos hdricos no uma atividade recente no pas. O antigo DNAEE vinha, h dcadas, administrando um sistema de informaes hidrolgicas que permitiu desenvolver a maioria dos estudos hidrolgicos j executados no Brasil. Esse sistema atualmente operado pela ANA. O Instituto Nacional de Meteorologia (INMET) opera um sistema de informaes meteorolgicas com sries de grande extenso. Entidades regionais tambm desenvolveram sistemas espacialmente restritos a suas reas de atuao, como nos casos da SUDENE e do DNOCS, no nordeste brasileiro. Para alm de um sistema de informaes hidrolgicas ou de cunho setorial, o sistema de informaes sobre recursos hdricos, preconizado pela Lei no 9.433/97, um instrumento de coleta, tratamento, armazenamento e recuperao de informaes sobre recursos hdricos e fatores intervenientes em sua gesto (art. 25). Esse mesmo artigo, em seu pargrafo nico, destaca que as informaes geradas pelos diversos rgos integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH) sero integradas ao Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos. Ademais, o sistema de informaes sobre recursos hdricos tem como princpios bsicos, para seu funcionamento, a descentralizao da produo de dados e informaes, a coordenao unificada e a garantia de acesso aos dados pela sociedade em geral. Tem os objetivos de reunir, dar consistncia e divulgar os dados e as informaes sobre a situao qualitativa e quantitativa dos recursos hdricos no Brasil, atualizar permanentemente as informaes sobre disponibilidade e demanda de recursos hdricos e fornecer subsdios para a elaborao dos planos de recursos hdricos (art. 27, Lei no 9.433/97). Cabe s entidades outorgantes, ANA e s entidades estaduais organizar, implantar e gerenciar o sistema de informaes, no mbito nacional e estadual, respectivamente. No contexto da bacia hidrogrfica, caber agncia de gua da bacia operar o respectivo sistema. A Resoluo n0 13/2000 do Conselho Nacional de Recursos Hdricos estabelece diretrizes para a implementao do Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos, considerando sua importncia como suporte ao funcionamento do SINGREH, aplicao dos demais instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e a outros mecanismos de gesto integrada de recursos hdricos. Registra-se a relevncia desse instrumento em um modelo de gesto pautado na participao da sociedade no processo decisrio, pois alm das informaes sobre os recursos hdricos serem basilares para a aplicao de todos os instrumentos da Poltica, a disseminao de informaes confiveis torna-se fundamental para subsidiar a tomada de decises seguras e responsveis por parte das comunidades, dos usurios e do poder pblico.
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Box 9: Integrao entre sistemas de informao SINIMA e SNIRH46

O Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente (SINIMA) o instrumento da Poltica Nacional de Meio Ambiente responsvel pela organizao, pela integrao, pelo compartilhamento, pelo acesso e pela disponibilizao da informao ambiental no mbito do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), de acordo com a lgica nacional da gesto ambiental descentralizada entre as trs esferas de governo. Dada a necessidade de compatibilizao das temticas setoriais que compem a dimenso ambiental, a gesto da informao sobre meio ambiente deve fundamentar-se na articulao institucional para o estabelecimento de parcerias e acordos que viabilizem a integrao e a disponibilizao das bases de informao j existentes, baseada em uma viso estratgica e nacional. Pautado nesta lgica, a partir de 2003, o Ministrio do Meio Ambiente instituiu a diretriz da integrao e do compartilhamento das informaes ambientais existentes nos diversos sistemas de informao e bases de dados ambientais das instituies brasileiras como um dos componentes estruturantes do SINIMA. Como avano na consolidao deste desenvolvimento, em 2006 o SINIMA alcana importante dimenso na integrao de sistemas de informao do MMA e de outros rgos do SISNAMA, alm de instituies parceiras relacionados a temticas diversas, a partir de uma Arquitetura Orientada a Servios (SOA) e de solues tecnolgicas baseadas no uso
Fonte: www.mma.gov.br/sinima
prioritrio de programas computacionais livres, em consonncia com as diretrizes estabelecidas pelo governo eletrnico - e-Gov. Na temtica relacionada a recursos hdricos, o SINIMA hoje integra informaes do Sistema Nacional de Informaes de Recursos Hdricos (SNIRH), desenvolvido pela Agncia Nacional de guas (ANA), por meio de acesso direto ao banco de dados via web services, mostrando no mapa interativo I3Geo (desenvolvido e licenciado pelo MMA como software livre), no portal do SINIMA, informaes sobre estaes pluviomtricas, fluviomtricas, rios federais e bacias hidrogrficas. Tambm esto integradas ao SINIMA as informaes do Sistema de Informaes de guas Subterrneas (SIAGAS), do Servio Geolgico do Brasil (CPRM), mostrando por meio do I3Geo os dados sobre poos de gua em todo o territrio nacional, dentre as mais de trezentas camadas de informao que podem ser superpostas no mapa e acessadas pelos usurios do Sistema. Outro eixo estruturante do SINIMA baseia-se na organizao do processo de produo, coleta e anlise da informao e tem por principais aes a elaborao da Srie GEO Brasil, da qual este documento parte integrante, em parceria com o PNUMA, ANA e IBAMA, e da publicao do Relatrio ILAC, como uma resposta demanda pela organizao das informaes ambientais por parte da organizao dos pases da Amrica Latina e Caribe.
III.3.4 Avanos e dificuldades na implementao dos instrumentos de gesto

O modelo vigente no Brasil procura implementar a gesto integrada dos recursos hdricos com base em um arranjo institucional expresso pelo SINGREH e por um conjunto de instrumentos sinrgicos, cuja aplicao busca harmonizar a participao social com aes exclusivas do poder pblico, caractersticas do comando e controle, que permanecem no sistema preconizado, como a outorga e a fiscalizao. Assim, tem-se o sistema de informaes como a base principal que rene e sistematiza os dados que devem subsidiar processos de tomada de deciso requeridos para a gesto integrada dos recursos hdricos. Como instrumentos de planejamento de cunho poltico e estratgico, ressaltam-se os planos de recursos hdricos e o enquadramento dos corpos dgua, ambos construdos e aprovados pelos colegiados dos comits de bacia, constituindo pactos negociados sobre o uso dos recursos hdricos e sobre a priorizao de aes e investimentos necessrios. J a outorga e a cobrana, de responsabilidade do poder pblico, devem ser orientadas pelos citados instrumentos de planejamento, necessitando, para sua aplicao, de dados que integram o sistema de informaes. Ademais, a sistemtica da outorga constitui um mdulo
Alm da integrao do SNIRH com o SINIMA, deve-se promover, na seqncia, a articulao com o Programa de Vigilncia Ambiental em Sade (SISAGUA), relacionado qualidade da gua para consumo humano, com o Sistema de Informaes do Ministrio da Sade e com o Sistema Nacional de Informaes de Saneamento (SNIS).
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especfico do sistema de informaes, explicitando o imperativo da interatividade entre todos esses instrumentos de gesto. Os instrumentos da Poltica tm relao estreita com as entidades que integram o SINGREH, devendo as diretrizes e os critrios serem analisados, debatidos e aprovados no mbito dos colegiados do Sistema e implementados pelas entidades executivas, como a Agncia Nacional de guas, os rgos estaduais correlatos, que detm competncias voltadas gesto dos recursos hdricos em guas de seu domnio, bem como as agncias de bacia, entidades executivas que devem implementar decises de seus respectivos comits. Algumas das dificuldades para a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos prendemse ao fato de que foram remetidos para legislao complementar o detalhamento e a regulamentao de vrios pontos fundamentais ao processo de efetivao da Lei n 9.433/97, no obstante resolues aprovadas pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) cobrirem lacunas, ao menos em parte.47 De fato, desde sua instalao, em junho de 1988, at outubro de 2006, o CNRH emitiu cerca de 63 resolues, das quais 22 dispem sobre os instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Dessas, mais da metade (12) so atinentes cobrana pelo uso da gua, cinco delas concernentes questes prprias bacia do Paraba do Sul, primeira a implementar esse instrumento nos moldes da Lei n 9.433/97. As outras dez resolues referem-se a procedimentos, critrios e diretrizes gerais para a aplicao dos demais instrumentos, sendo cinco estritamente relacionadas outorga, trs a planos de recursos hdricos, uma referente ao sistema de informaes e outra ao enquadramento de corpos hdricos. O maior nmero de resolues que dispem sobre a cobrana pelo uso da gua, especialmente de cunho executivo, resultou de um esforo conjunto dos entes do SINGREH CNRH, ANA e Comit para Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (CEIVAP) , na busca de vencer os desafios prticos encontrados para implementao desse instrumento na referida bacia.
Quanto s Unidades Federadas, pesquisas realizadas pela Secretaria de Recursos Hdricos (SRH) sobre as legislaes estaduais e do Distrito Federal revelam que vrios instrumentos de gesto, alm dos citados na Lei n0 9.433/1997, so identificados em mais de uma das leis pesquisadas. No entanto, a maioria deles ainda no se encontra em aplicao, principalmente por se tratar de instrumentos complementares. Alm disso, ressaltam-se a fiscalizao e as sanes administrativas que constam em todas as legislaes, mas normalmente no so includas como instrumentos. O mesmo ocorre com o Fundo Estadual de Recursos Hdricos, no previsto no mbito federal pela Lei n0 9.433/97, contudo presente na maioria das leis estaduais como elemento de apoio financeiro, inclusive mencionado em algumas como instrumento. De acordo com informaes levantadas pela SRH (2006), no contexto do Sistema de Acompanhamento e Avaliao da Implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (SIAPREH), o Quadro 4 apresenta os instrumentos que constam das polticas de recursos hdricos das legislaes estaduais. Observase que a maioria delas possui os mesmos instrumentos da poltica nacional, acrescendo a esses outros instrumentos correspondentes especificidade de cada unidade federada. Estudos realizados em 2005 para o Global Water Partnership (GWP) mostram que a maioria dos estados que avanaram na implantao dos instrumentos de gesto o fizeram por presso de agentes econmicos, que buscavam garantia da disponibilidade de gua requerida por suas atividades, ou com suporte em uma poltica de desenvolvimento pautada pelo apoio institucional e financeiro do governo federal, a exemplo da implementao do Programa Progua, financiado pelo Banco Mundial, destinado aos estados do semi-rido brasileiro. Sob essa perspectiva, destacam-se os Estados do Cear, da Bahia e de Minas Gerais que fizeram ao longo da ltima dcada um esforo significativo para implantar a gesto de recursos hdricos, assim como de aumento de oferta, tendo em vista a poltica de desenvolvimento econmico e social adotada.
A propsito, tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei n0 1.616, de 1999, que dispe sobre a gesto administrativa e a organizao institucional do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, previsto no art. 21 da Constituio, inciso XIX, e criado pela Lei n0 9.433/97. Parecer e substitutivo do relator, na Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, em 13/12/1999, incorporam a esse projeto a criao da outorga preventiva, destinada a reservar a vazo passvel de outorga, a fim de possibilitar ao investidor planejar o empreendimento que demanda recursos hdricos ou providenciar a perfurao de poo profundo.
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Quadro 4: Instrumentos de gesto de recursos hdricos nas unidades federadas

Regio/ Unidades Federadas Instrumentos PERH PRH Enq. Outorga D D D Regio Sudeste So Paulo Rio de Janeiro Esprito Santo Minas Gerais Mato Grosso Mato Grosso do Sul Gois Distrito Federal Bahia Sergipe Alagoas Pernambuco Paraba Rio Grande do Norte Cear Piau Maranho Regio Norte Par Amazonas Tocantins Amap Roraima Acre
SIRH PERH PRH Enq. Penal. Cob. Rat. CM Com. Fundo P D R L Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos Plano Estadual de Recursos Hdricos Plano de Recursos Hdricos de bacia hidrogrfica Enquadramento de corpos de gua em classes, segundo usos preponderantes da gua Penalidades Cobrana pelo uso de recursos hdricos Rateio de custos das obras de uso mltiplo Compensao a municpios Outras formas de compensao Fundo Estadual de Recursos Hdricos, para aplicao em bacia hidrogrfica Portaria Decreto Resoluo Lei
Penal.
Cob.
Rat.
CM
Com.
Fundo L D
SIRH
Regio Sul Rio Grande do Sul Santa Catarina Paran L
D D L/D L D D D D D D D D
D P
Regio Centrooeste
R D Regio Nordeste D D D L P D L D D D D D D D D D D
P P D D L
= ausncia do instrumento nas leis = presena do instrumento em lei = em implantao
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Tendo as informaes gerais do Quadro 4 como pano de fundo, apresenta-se, na seqncia, uma anlise sobre o estgio de implementao dos instrumentos da poltica de recursos hdricos, referenciada por experincias concretas e estudos de caso de suas aplicaes. Para efeitos de uma sistematizao mais didtica, os instrumentos sero descritos em seqncia diversa daquela disposta pela Lei Nacional.
III.3.4.1 Sistema de informaes sobre recursos hdricos

A descrio dos instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos inicia-se pelo sistema de informaes, explicitando a situao atual da rede de dados hidrometeorolgicos e de qualidade das guas, superficiais e subterrneas, das informaes relativas aos usos e os usurios dos recursos hdricos e aos aspectos socioambientais, em geral. Esse conjunto de informaes permite identificar as variaes sazonais, regionais e inter-anuais das disponibilidades hdricas no Brasil, notadamente lacunas e deficincias que afetam as possibilidades de um gerenciamento efetivo e eficaz de conflitos entre os usos mltiplos, bem como dos eventos crticos (cheias, escassez e degradao da qualidade das guas). Conforme j mencionado, anteriormente Lei n0 9.433/97, e mesmo atualmente, outros rgos e instituies operavam e operam sistemas que utilizam informaes, direta ou indiretamente, relacionadas temtica dos recursos hdricos. Contudo, a despeito da relevncia das informaes geradas, tais sistemas caracterizam-se pela falta de continuidade na obteno e no tratamento das informaes, pelo enfoque setorial, alm de deficincias na sua publicidade social. Alm disso, a incompatibilidade entre os diversos bancos de dados, formatos, softwares de uso complexo e sem cdigos de fontes disponveis, tempos de processamento, como tambm dificuldades para o acesso rpido e irrestrito s informaes so problemas enfrentados pelos usurios desse tipo de informao. Nesse sentido, Barbosa et al. (1997) destaca que as informaes de recursos hdricos devem ser sistematizadas de forma que possam permitir desconstruir e reconstituir as relaes entre as atividades antrpicas e o meio ambiente natural. Assim, alm do monitoramento e da anlise fsico-qumica, que fornece uma viso esttica, deve haver um monitoramento e uma anlise sistemtica da biodiversidade 134
encontrada em suas guas, a saber: estudar as atuais condies de biodiversidade ao longo dos rios, buscando relacion-las com os impactos causados pelas atividades antrpicas na bacia. Em ltima instncia, relacionar a qualidade da vida animal e vegetal nos rios com a qualidade da vida humana no conjunto da bacia. A articulao das abordagens fsico-qumica, socioeconmica e biolgica essencial para um diagnstico mais completo. Paralelamente, estudos disciplinares que dialogam com a problemtica ambiental devem ser desenvolvidos nas reas da economia, da demografia, do urbanismo e do saneamento e dos estudos regionais sobre polticas pblicas e histria. Esses estudos devem fornecer elementos para a espacializao dos dados e das informaes, para a quantificao e a qualificao de processos e a construo de ndices que, utilizando cartografia georreferenciada, alimentem uma metodologia analtica, centrada nos pontos amostrais e nas bacias hidrogrficas. Nesse particular, a organizao das informaes socioeconmicas disponveis fica dificultada, visto que os dados esto organizados por municpios, microrregies e regies planejadas para as unidades da federao como um todo. Assim, necessrio que os diversos agentes produtores de informaes, como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), gerem seus produtos, essenciais em uma abordagem interdisciplinar, no mbito das bacias hidrogrficas. Dessa forma, para alm de um sistema de informaes hidrolgicas ou de cunho setorial, o sistema de informaes sobre recursos hdricos, preconizado pela Lei n0 9.433/97, dever ter como insumos: o cadastro de usurios, dados da rede hidrolgica, hidrogeolgica e de qualidade da gua, devidamente sistematizados e interpretados, e dados sobre as outorgas concedidas, alm de informaes sobre bacias hidrogrficas, dos meios fsico, bitico e socioeconmico (geomorfologia, geologia, atividades de produo e consumo, uso e ocupao do solo, biomas e dados ambientais, infra-estrutura instalada, fontes de poluio pontuais e difusas, dentre outras). Dever conter, ainda, informaes sobre provncias hidrogeolgicas, tais como base geolgica, identificao de aqferos e suas caractersticas, atividades de produo e consumo, uso e ocupao do solo, fontes de poluio pontuais e difusas, alm de risco de vulnerabilidade e susceptibilidade contaminao.
Outro componente importante dos sistemas de informaes so os cadastros de usos e usurios de recursos hdricos, cuja consolidao ainda bastante precria em muitas das bacias ou regies hidrogrficas brasileiras. O Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos As mudanas da estrutura administrativa federal, derivadas da sano da Lei n0 9.433/97 e, principalmente, da Lei n0 9.984/2000 (de criao da ANA), acrescidas do redesenho do setor energtico, tm trazido algumas mudanas benficas, mas ainda incipientes a respeito do instrumento em questo. O incio da implementao do Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos ocorreu, no mbito federal, a partir de 1998, sob a responsabilidade da Secretaria de Recursos Hdricos (SRH), vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente (MMA), com base na reunio de dados e informaes disponibilizadas pelos rgos estaduais de recursos hdricos, pelos planos de recursos hdricos e nas prprias outorgas em corpos de gua de domnio da Unio. Em seguida, com a criao da ANA e a partir de sua responsabilidade institucional de organizar, implantar e gerir o Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos (art. 40, inciso XIV da Lei n0 9.984/2000), a Agncia tem disponibilizado, em meio digital, grande parte do imenso banco de dados do antigo DNAEE, com modernos recursos de georreferenciamento associados a esforos para quebrar a barreira setorial que sempre caracterizou as informaes hidrolgicas, vinculando-as s bases de dados do IBGE e de outras instituies. De acordo com a ANA (2003), durante o ano de 2002 foram desenvolvidas aes que visaram consolidar o Sistema Nacional e definir metas para a transmisso de forma gil e consistente de dados e informaes. Registram-se avanos no desenvolvimento de novos produtos e sistemas, sendo necessrias modificaes em bancos de dados que, antes da criao da ANA, pertenciam a outros rgos do setor pblico e que atualmente compem o acervo da ANA. Exemplo disso so a administrao, a operao e a manuteno da rede hidrometeorolgica bsica nacional, que passou responsabilidade da ANA em janeiro de 2002. O Sistema de Informaes Hidrolgicas da
ANA armazena e torna disponveis para consulta as informaes da rede bsica nacional, bem como de outras entidades operadoras que fornecem seus dados ao Sistema. Contudo, importante reforar que, alm das explcitas necessidades especficas de monitoramento e gerenciamento das bacias, devem ser consideradas questes de flexibilidade e adaptabilidade dos bancos de dados a serem implantados, a imediata publicizao das informaes adquiridas, uma vez que as decises de gesto em recursos hdricos requerem o adequado suporte de dados e informaes, sistematizados e disponveis a todos os atores e segmentos interessados, assim como a necessidade e a obrigatoriedade de integrar esse sistema aos esforos existentes no mbito dos estados sobre essa matria. Ademais, a exemplo do que j ocorre com o IBGE, ressalta-se tambm a importncia da articulao do Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos com sistemas de informaes desenvolvidos em reas correlatas de recursos hdricos. Na busca dessas variveis e interfaces, o Fundo Setorial de Recursos Hdricos (CT-HIDRO), para o desenvolvimento de pesquisas no campo de recursos hdricos, contratou, conjuntamente com a ANA, a elaborao de pesquisa universitria para apoiar na implementao do sistema de informaes. Em sua atual concepo, o Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos tem como fundamentos a construo conjunta, participativa e descentralizada. Est organizado em seis mdulos inter-relacionados, a saber: Mdulo de Topologia Hdrica; Mdulo de Dados qualiquantitativos; Mdulo de Oferta Hdrica e Operao Hidrulica; Mdulo de Regulao de Usos; Mdulo de Planejamento Gesto; e Mdulo Documental. Esses mdulos foram estruturados para possibilitar a integrao de sistemas concebidos em diferentes tecnologias, outrora independentes e desarticulados. Assim, novas perspectivas so abertas com a consolidao do Sistema, incluindo a constituio de uma base de dados nica, a transmisso de dados, o controle de processos, o compartilhamento de informaes e a integrao com os sistemas estaduais, podendo ser destacado o desenvolvimento do Sistema para o Cadastro Nacional de Usurios de Recursos Hdricos (CNARH). 135
O Cadastro Nacional de Usurios de Recursos Hdricos O conhecimento sobre os usos e os usurios de recursos hdricos constitui elemento central para a quantificao das demandas, sendo fundamental para aes efetivas de gesto, inclusive no que concerne identificao de bacias e situaes prioritrias, em vista de conflitos instalados e potenciais. Sob esse aspecto, destaca-se a relevncia da ampliao, da consolidao e da consistncia dos cadastros sobre usos e usurios de recursos hdricos (federal e estaduais), o que requer a definio de metodologias mais adequadas e eficazes capazes de estabelecer um processo de cooperao entre os rgos gestores, notadamente no caso das bacias compartilhadas entre a Unio e os estados. Conforme informaes extradas do site da ANA, o Cadastro Nacional de Usurios de Recursos Hdricos (CNARH) consiste em um trabalho desenvolvido pela Agncia Nacional em parceria com as autoridades estaduais de recursos hdricos, tendo por objetivo conhecer o universo dos usurios das guas e promover a regularizao de usos, segundo os critrios da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e das legislaes estaduais correlatas, visando garantia das disponibilidades hdricas em bacias hidrogrficas, por intermdio da outorga dos direitos de uso. O CNARH a base de dados que reflete o conjunto de usos reconhecidos de recursos hdricos. Ele alimentado pelo processo de cadastramento de usurios e nele estaro baseados alguns dos principais instrumentos de gesto como a outorga, a cobrana e a fiscalizao. Para outros instrumentos como o enquadramento dos corpos d gua e o planos de recursos hdricos funciona como uma importante fonte de informao. O cadastro abrange apenas os aspectos ligados aos usos consuntivos dos recursos hdricos, isto , demanda propriamente dita. Questes ligadas oferta de gua, como a operao hidrulica, ou que impliquem restries operativas no esto previstas no processo de cadastramento de usurios do CNARH, devendo ser registradas parte. Por essa razo, usinas hidroeltricas e hidrovias no esto nele contemplados. Os quantitativos de uso de gua, declarados pelo usurio, constituem-se em compromisso para o uso a partir do cadastramento e/ou solicitao de outorga, sendo a fiscalizao, a emisso da outorga e a cobrana efetuadas com base nos valores informados. 136
As declaraes para captao e lanamentos futuros sero consideradas somente nos casos de abastecimento pblico e esgotamento sanitrio, dentro do horizonte da concesso, com vistas a orientar o planejamento dos usos na bacia. Os dados solicitados no processo de cadastramento prendem-se unicamente s finalidades previstas, essencialmente a caracterizao da demanda, servindo como base para a fiscalizao, a outorga e a cobrana. A implementao do CNARH est ocorrendo de forma progressiva, com prioridade naquelas bacias hidrogrficas onde maior a necessidade de gesto de conflitos relativos ao uso das guas. O CNARH possibilita, a cada usurio, o preenchimento voluntrio dos dados relativos ao uso da gua, assim como a consulta e a atualizao on-line das informaes, sempre que esse uso for alterado. O Cadastro permite, ainda, o acesso, por intermdio da internet, dos demais servios necessrios aos procedimentos para a regularizao, desde seu registro inicial at a emisso final da outorga. Os usurios podero regularizar sua situao atendendo s convocaes das campanhas de regularizao ou, se estiverem fora das reas de campanha, encaminhando solicitao de outorga de direito de uso ao rgo gestor de recursos hdricos de sua Unidade Federada, para o caso de guas de domnio do estado, ou ANA, se o corpo hdrico utilizado for de domnio da Unio. As campanhas de regularizao compreendem uma srie de atividades encadeadas e desenvolvidas com base no planejamento conjunto entre os diversos gestores no mbito de uma bacia hidrogrfica. Essas campanhas so feitas durante um perodo determinado e amplamente divulgadas pelos diversos meios de comunicao. J foram feitas campanhas de cadastramento em 15 bacias hidrogrficas, e encontra-se em fase de planejamento a campanha de regularizao no rio So Francisco. Caso o usurio no se cadastre durante a campanha, poder faz-lo posteriormente nas entidades gestoras da Unio (ANA) ou das Unidades Federadas, dependendo da dominialidade das guas a serem utilizadas. Contudo, o ato de no atender convocao constitui infrao legal. Na bacia do Paraba do Sul, em 2003, foi desenvolvida uma campanha de regularizao de usos baseada em convocao pblica e no autocadastramento dos usurios. O cadastramento declaratrio-obrigatrio por parte dos usurios atuou como
um requerimento de outorga cuja implantao tem sido, em todas as suas etapas, conduzida por meio de um processo conjunto entre a Unio e os estados da bacia. Sua forma de encaminhamento e todos os seus passos foram discutidos nas cmaras tcnicas e aprovados pelo CEIVAP, com a participao do governo federal e dos trs governos estaduais So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Esse processo contou com um sistema que permitiu o autocadastramento de cerca de 4.500 usurios, dos quais 81% fizeram suas declaraes diretamente via internet. A Rede Hidrometeorolgica Nacional Cabe ANA manter a operao da Rede Hidrolgica Nacional por meio da Superintendncia de Informaes Hidrolgicas (SIH), sendo as operaes de campo das estaes da ANA executadas por entidades conveniadas ou contratadas. A Rede Hidrometeorolgica Nacional foi concebida para viabilizar o levantamento de informaes necessrias aos estudos e aos projetos que demandam o conhecimento das disponibilidades hdricas e dos potenciais hidrulicos nas bacias hidrogrficas brasileiras, com a concepo inicial visando ao atendimento s demandas por parte do setor eltrico. A rede de estaes existente no pas possui 23.910 pontos catalogados no banco de dados da ANA (HIDRO). Desse total esto ativas 14.169 estaes operadas por diversas entidades do setor hdrico nacional.
Mapa 5: Estaes de qualidade de gua da rede hidrometeo rolgica nacional
AP
RR
AM
PA
MA PI
CE
RN PB PE AL SE
A ANA opera 4.341 estaes, com 1.806 fluviomtricas (1.286 com coleta de qualidade e 456 com coleta de sedimentos) e 2.535 pluviomtricas (ANA, 2005). Para a realizao do monitoramento hidrolgico, so utilizadas estaes fluviomtricas e pluviomtricas convencionais, com observadores de campo, ou telemtricas, utilizando sensores automticos. De acordo com o PNRH (2006), alm dessas, esto instaladas 267 Plataformas de Coleta de Dados (PCDs), que transmitem as informaes para os satlites (SCD1, SCD2 e o Satlite Sino-Brasileiro de Recursos Terrestres CBERS), recebidas nas estaes de recepo de Cuiab do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) e encaminhadas ANA. De acordo com a ANA (2005), a Rede Hidrometeorolgica Nacional conta com 1.671 estaes de monitoramento de qualidade das guas cadastradas no banco de dados HIDRO, operadas e sob responsabilidade de diversas entidades. Do total de estaes cadastradas, seis esto em territrio argentino e uma em territrio paraguaio. Dentre as estaes em operao no Brasil, 485 estaes (29%) esto sob responsabilidade da ANA, e as demais 1.186 (71%) se dividem entre outras 24 entidades. O Mapa 5 mostra a distribuio das estaes de qualidade da gua da rede nacional, indicando que, na sua maioria, as estaes esto localizadas nas Regies Sul e Sudeste. A periodicidade de monitoramento da maior parte dessas estaes trimestral, sendo avaliados nas campanhas apenas cinco parmetros, a saber: pH, turbidez, condutividade eltrica, temperatura e oxignio dissolvido, alm da determinao de vazo. Os Quadros 1 e 2, constantes do Anexo IV Dados sobre Instrumentos de Gesto de Recursos Hdricos , indicam a distribuio, nos estados brasileiros, respectivamente das estaes fluviomtricas e pluviomtricas.
Foto: Haroldo Palo Jr.
AC
RO MT
TO BA
DF GO MG MS SP RJ ES
PR RS SC
ANA
Outros
Fonte: ANA (2005)
137
Box 10: gua para ecossistemas Prmio Hidrograma Ecolgico

Um grupo de jovens pesquisadores brasileiros, liderado pelo professor Walter Collischonn (IPH-UFRGS), foi agraciado com o prmio da OMM Organizao Meteorolgica Mundial (WMO) de 2006 para Jovens Cientistas, com o trabalho intitulado Searching for an ecological hydrograph, em portugus: Em busca do hidrograma ecolgico. Alm do professor Collischonn, o grupo conta com os seguintes pesquisadores: Sidnei Gusmo Agra (IPH-UFRGS), Glauco Kimura de Freitas (TNC Brasil), Gabriela Rocha Priante (SEMA-MT), Rutina Tassi (FURG) e Christopher Freire Souza (IPH-UFRGS). Esse prmio concedido anualmente a um trabalho cientfico publicado, de autoria de jovens pesquisadores, nas reas de meteorologia e hidrologia, a partir da submisso de at dois trabalhos por pas membro da OMM. Assim, esse grupo de pesquisadores concorreu com trabalhos cientficos produzidos em todo o mundo. Anteriormente, o trabalho foi escolhido como melhor artigo de jovens pesquisadores no Simpsio Nacional da ABRH, realizado em Joo Pessoa em 2005. Por isso, o trabalho foi submetido pelo representante do Brasil na OMM, o INMET. A seleo ocorreu por ocasio da 58a Sesso da OMM, em Genebra em junho de 2006. O trabalho apresenta algumas reflexes sobre os critrios utilizados para definir as vazes remanescentes em rios e procura demonstrar a insuficincia do tradicional critrio de vazo ecolgica como um valor nico, vlido para todos os anos e para todas as estaes do ano, propondo uma metodologia para a definio de vazo remanescente nos
Fonte: Contribuio elaborada por Sidnei Gusmo Agra
rios, no apenas considerando situaes de vazes mnimas durante perodos de estiagem, mas tambm nos outros perodos que caracterizam o regime hidrolgico. Assim, apresentada uma adaptao de uma metodologia j aplicada na Amrica do Norte: Ecologically Sustainable Water Management ESWM. A proposta do Manejo Ecologicamente Sustentvel da gua (MESA) busca o gerenciamento dos recursos hdricos de uma maneira que possa atender aos usos humanos ao mesmo tempo em que mantm ou recupera a integridade dos ecossistemas. A metodologia MESA est organizada em seis passos: 1) estimar necessidades de vazo para conservar os ecossistemas naturais associados ao rio; 2) estimar as necessidades de vazo atuais e futuras para uso humano; 3) avaliar os conflitos entre usos humanos e necessidades dos ecossistemas; 4) buscar solues para os conflitos de forma colaborativa; 5) realizar experimentos prticos de manejo de gua; e 6) desenvolver um programa de manejo adaptativo baseado no monitoramento hidrolgico e ambiental com o objetivo de reduzir as incertezas envolvidas na resoluo dos conflitos. Por fim, observa-se que estudos dessa ordem apresentam interfaces importantes com o conceito de servios ambientais, na medida em que podero orientar as vazes que devem ser preservadas para fins de proteo de ecossistemas relevantes para o meio ambiente e tambm para a sociedade.
Modernizao e ampliao da Rede Hidrometeorolgica Nacional O processo de expanso, modernizao e adequao da rede nacional deve desenvolver referncias que permitam a incorporao de parmetros para indicadores biolgicos, alm de definir protocolos para a concepo e a instalao de redes de monitoramento de gua. Adicionalmente, deve incorporar as possibilidades de integrao e troca de dados coletados por outros setores, notadamente rgos de meio ambiente, saneamento, sade, energia e irrigao, pela via de agentes pblicos ou privados (concessionrios de servios e agentes produtores), estabelecendo procedimentos que assegurem patamares adequados de qualidade e consistncia de informaes. 138
Complementarmente, deve desenvolver referncias e protocolos para metodologias de coletas, amostragem e anlises, com acreditao de laboratrios e controles de qualidade dos procedimentos. Informaes contidas no Plano Nacional de Recursos Hdricos (SRH, 2006) indicam a existncia de alguns estudos sobre a expanso das redes de monitoramento e modernizao tecnolgica dos processos realizados pela ANA que fundamentaram um plano de ao voltado para a ampliao e a modernizao da rede, compreendendo: expanso da rede bsica em at 750 estaes pluviomtricas e/ou fluviomtricas, 400 estaes sedimentomtricas, alm da montagem de uma nova sistemtica de operao das estaes de monitoramento da qualidade da gua, que se pretende ver
ampliada das atuais para mais de 2 mil estaes, com o uso dinmico de sondas multiparamtricas automticas; modernizao do desenho e do modo operativo da rede hidrometeorolgica nacional em seus diversos ramos; e modernizao da operao da rede hidrometeorolgica nacional por meio da aquisio e da
instalao de 500 equipamentos registradores do tipo data-loggers, 200 sensores de chuvas, 200 sensores de nvel fluviomtrico, automatizao de 100 estaes hidromtricas, alm da aquisio de 100 sondas multiparamtricas, e implantao de um programa de certificao de laboratrios para anlise de parmetros de qualidade da gua e de descarga slida.
Box 11: Respostas para eventos crticos: variveis exgenas ao sistema de gesto
A vulnerabilidade climtica e a dinmica do uso e da ocupao do solo esto diretamente relacionadas questo das inundaes e das secas. Esses so problemas que ocorrem no Brasil e em muitas regies do mundo, resultando em prejuzos e na perda de vidas humanas. O tratamento da questo das inundaes exige a necessria articulao da Poltica de Recursos Hdricos com as polticas pblicas federais e municipais, notadamente no que diz respeito s cidades, drenagem pluvial e ocupao do solo urbano. J a problemtica das secas, em particular no que tange situao de vulnerabilidade do nordeste brasileiro, requer a implementao de programas concebidos sob a tica da convivncia com o semi-rido e da capacidade de suporte do ambiente. Assim, nas reas sujeitas a eventos hidrolgicos ou climticos crticos devem ser organizadas aes integradas e intervenes de natureza multidisciplinar que venham a possibilitar a mitigao de impactos decorrentes desses eventos mediante a gesto de suas conseqncias sobre o meio ambiente e sobre as populaes afetadas, sua previso antecipada ou por intermdio de medidas no-estruturais e estruturais de preveno e defesa contra esses eventos. As medidas noestruturais passam pela implementao de sistemas de alerta e planos de contingncia, bem como mtodos para o manejo de guas de chuva nos meios urbano e rural. A estruturao financeira de seguros, sociais e para setores produtivos, deve contribuir para assegurar a instalao e/ou a manuteno de atividades em regies sujeitas a seca ou inundaes. No mbito da gesto em reas sujeitas a ocorrncia de eventos hidrolgicos crticos devem ser fomentadas aes relacionadas capacitao, sensibilizao e participao pblica, condio essencial ao sucesso das medidas implementadas.
Sistemas de informaes sobre recursos hdricos nas unidades da federao No mbito das unidades federadas, verifica-se que a consolidao de sistemas de informao sobre recursos hdricos ocorre com algum descompasso. bvio que estados como o Cear, desde meados dos anos 1990 reconhecido como vanguarda e referncia para a gesto dos recursos hdricos no semi-rido, no somente maneja dados e informaes sistematizadas sobre suas disponibilidades e demandas hdricas como tambm opera sistemas de apoio deciso que auxiliam os processos de alocao das reservas hdricas verificadas nos principais audes do estado. Tambm So Paulo tem experimentado avanos, porm numa linha distinta, pautada pelas bacias nas quais h perspectiva de implementao da cobrana pelo uso da gua, nomeadamente no conjunto Piracicaba, Capivari e Jundia (PCJ), no trecho paulista da
bacia do rio Paraba do Sul e tambm no Alto Tiet. Nessas bacias, esto em curso esforos para a consolidao de cadastros de usos e usurios das guas e devem ser desenvolvidos estudos relativos aos respectivos planos de bacia que propiciam a consolidao de dados e informaes que podero gerar sistemas especficos, inclusive para suporte deciso. Outros estados que j desenvolveram sistemticas mais consistentes para a emisso de outorgas de direito de uso da gua, como o Paran e Minas Gerais (no sul e no sudeste), e a exemplo da Bahia e do Rio Grande do Norte (no nordeste), tambm apresentam facilidades para a possvel estruturao de sistemas estaduais de informao sobre recursos hdricos. Todavia, percebe-se que as iniciativas se mostram isoladas, dependentes de prioridades volteis que as administraes estaduais procuram privilegiar. Sob esse contexto, cumpre destacar que a iniciativa
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de implementao do Progua Nacional, j aprovado pelo Banco Mundial (outubro de 2006), abre perspectivas promissoras para um movimento mais articulado de instalao de sistemas de informao no mbito dos estados que assegurem a mtua compatibilidade entre as unidades federadas e destas com o Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos. A propsito do imperativo da mtua compatibilidade e troca de informaes entre os sistemas, cabe destacar que a operao de estaes de coleta de dados relativos qualidade das guas, num pas com as dimenses continentais do Brasil, s pode ser viabilizada de modo descentralizado, portanto sob o encargo dos rgos estaduais competentes, notadamente em funo dos requisitos tcnicos exigidos para que os parmetros de qualidade sejam processados. A rede de qualidade das guas das unidades da federao No presente, avaliaes efetuadas pelo MMA (2000 e 2001) e atualizadas no contexto do Plano Nacional de Recursos Hdricos (SRH, 2006) revelam que apenas nove estados possuem sistemas de monitoramento de qualidade da gua considerados timos ou muito bons, cinco possuem sistemas bons ou regulares, enquanto 13 apresentam sistemas fracos ou incipientes. A avaliao agrupou os estados segundo quatro indicadores, a saber: porcentagem das bacias hidrogrficas monitoradas, tipos de parmetros analisados, freqncia de amostragem e forma
de disponibilizao da informao pelos estados. As redes operadas pelos estados contam com 1.566 pontos de monitoramento que analisam de 3 a 50 parmetros de qualidade da gua, dependendo da unidade federada. O Quadro 3, que consta do Anexo IV Dados sobre instrumentos de gesto de recursos hdricos, detalha tais informaes para cada estado. Considerando-se as redes estaduais e a Rede Hidrometeorolgica Nacional, observa-se que apenas a Regio Sudeste possui uma condio adequada de monitoramento da qualidade da gua. As demais regies apresentam-se bastante inferiores nesse quesito, com destaque para as Regies Norte e Nordeste (Mapa 6). Essas limitaes no monitoramento dificultam o diagnstico detalhado da qualidade dos corpos de gua de todo o pas. O Mapa 6 permite constatar que o monitoramento e a gesto da qualidade da gua no Brasil apresentam uma grande diversidade regional. Aes como o Programa Nacional de Meio Ambiente (PNMA), do MMA, tm colaborado para o aprimoramento dos sistemas de monitoramento dos estados, assim como se espera do Progua Nacional. Com efeito, programas dessa natureza devem ser incentivados, notadamente no que tange implementao e ampliao das redes de monitoramento da qualidade da gua nos estados, bem como o monitoramento integrado dos aspectos de quantidade e qualidade dos recursos hdricos, a adoo de novos indicadores, o biomonitoramento e a aplicao de modelos de simulao.
Mapa 6: Nvel de implementao do monitoramento da qualidade de gua nos estados

RR
AP
AM
PA
MA PI
CE
RN PB PE SE AL
AC RO MT DF GO MG MS SP PR RJ ES TO BA
Nvel de Implementao
timo / Muito Bom
SC RS
Bom / Regular Fraco / Incipiente
Fonte: Plano Nacional de Recursos Hdricos
140
Em face do exposto, ressalta-se que a estruturao e a implantao do Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos deve resultar em significativo avano quanto disponibilidade, visualizao e transparncia de informaes sobre a qualidade das guas no pas, o que permitir a integrao dos dados estaduais e da ANA em uma base unificada, acessvel sociedade em geral, via internet. Essa articulao da base de dados subsidiar, ainda, a elaborao de um Relatrio Nacional da Qualidade das guas, permitindo uma viso integrada dos problemas verificados no pas. Informaes sobre guas subterrneas Por fim, no que concerne s guas subterrneas, importante mencionar que o Brasil no possui uma rede de monitoramento nacional a respeito da qualidade dessas guas. Novamente, So Paulo possui uma rede, criada em 1990, contando atualmente com 162 poos. A recente ampliao da rede, de 147 para 162 pontos, ocorreu em 2003, quando foi iniciado o monitoramento da Regio Metropolitana de So Paulo, em funo: (i) do aumento do uso deste recurso para suprir o dficit de gua superficial; (ii) do elevado potencial de poluio que afeta os mananciais subterrneos na Grande So Paulo; e (iii) do reconhecimento de reas j contaminadas. A amostragem passou a ter freqncia semestral, e os parmetros analisados foram tambm ampliados, de 33 para 40 (CETESB, 2004, citado pela ANA, 2005). Outras iniciativas pontuais e isoladas no aqfero Jandara, na regio de Barana (RN), na Regio Metropolitana do Recife (PE) e em bacias do Estado de
Minas Gerais revelam a incipincia do trato dessa questo no Brasil.
III.3.4.2 Outorga de direitos de uso de recursos hdricos

luz dos predicados requeridos para a implementao do instrumento da outorga, apresenta-se uma anlise da proficincia de sua utilizao no mbito do governo federal, especificamente da Agncia Nacional de guas (ANA), e tambm de cada unidade federada. Essa anlise teve como principal insumo a avaliao dos sistemas de outorga no Brasil, realizada pela ANA, subsidiada por uma pesquisa realizada com os rgos gestores estaduais, bem como a experincia acumulada pela prpria ANA desde sua criao. Aspectos gerais De acordo com a ANA (2005), no que se refere s equipes tcnicas existentes para a rea de outorga, notadamente nos estados, foi verificada uma grande carncia de profissionais, uma vez que nenhum dos rgos gestores afirmou que a equipe existente condiz com a necessidade atual. Ademais, na maior parte dos rgos gestores a equipe de anlise dos pedidos de outorga formada por cargos comissionados, consultores e contratados temporrios. O Quadro 5, apresentado na seqncia, sistematiza algumas das informaes sobre o nmero de profissionais envolvidos nas anlises de pleitos de outorga e a quantidade das outorgas emitidas anualmente. Parte das dificuldades dos rgos gestores pode ser explicada, em alguns casos, pela recente instalao e operao dessas entidades, assim como da regulamentao das polticas de recursos hdricos.
Foto: Arquivo ANA
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Quadro 5: Informaes gerais sobre os sistemas de outorga

rgo gestor ANA SRHBA SRH e COGERH SEMARH IGAM AAGISA SUDERHSA SECTMA SEMAR SERHID DRHSEMA DAEE SEPLANTEC NATURATINS TOTAL UF Unio BA CE GO MG PB PR PE PI RN RS SP SE TO Outorgas emitidas (n0/ano) 720 504 474 1.000 4.800 300 2.400 480 4 420 1.047 5.000 60 144 17.353 Profissionais 20 21 21 15 28 12 17 7 2 11 9 200 6 6 375 Regulamentao da outorga* 2000 1997 1994 1999 2001 1997 1990 1997 2004 1997 1996 1996 1999 2000
* Ano da regulamentao do instrumento por meio de decreto, portaria ou resoluo. Fonte: ANA (2005)
Uma anlise dos critrios adotados pelos rgos outorgantes permite constatar que as vazes de referncia utilizadas para avaliao dos pedidos de outorga, como tambm os percentuais considerados outorgveis, so bastante diversificadas no mbito do pas. O Quadro 6 indica os critrios adotados para a outorga de captaes de guas superficiais. Em geral, tais critrios esto aprovados em legislao especfica ou em debate para aprovao. Ainda quanto aos critrios adotados, os estudos da ANA (op. cit.) ressaltam que os estados do semi-rido emitem outorgas at limites de percentuais superiores em relao a estados situados em reas de maior disponibilidade hdrica, como Minas Gerais, Paran e So Paulo. Ressalta-se, no entanto, que a definio da vazo outorgvel, para alm de critrios meramente hidrolgicos, deve internalizar as opes e as metas de desenvolvimento social e econmico que se pretende atingir, considerando a capacidade de suporte do ambiente e a busca do desenvolvimento sustentvel. No caso dos usos considerados insignificantes, 142
alguns estados j tm suas definies aprovadas em decretos, resolues ou portarias do prprio rgo. So os casos da Bahia, do Cear, de Minas Gerais, do Paran, de Pernambuco, do Rio Grande do Norte, do Rio Grande do Sul, de So Paulo, de Sergipe e de Tocantins. Contudo, segundo a legislao, compete aos comits de bacia propor ao CNRH e aos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos os usos de pouca expresso para efeito de iseno da obrigatoriedade da outorga. Segundo pesquisa da SRH (2005), em 33 comits analisados somente trs, todos do Estado de So Paulo, afirmaram que j indicaram o que considerado uso de pouca expresso. Conforme informaes da ANA (2005), h estados que estabeleceram os volumes mximos acumulados em reservatrios que so considerados insignificantes. Em Minas Gerais, os reservatrios de acumulao considerados insignificantes para efeitos de outorga so de 3.000 a 5.000 m, em funo da regio do estado, e, em Pernambuco, so aqueles com volume de acumulao abaixo de 200.000 m em cursos de gua intermitentes.
Quadro 6: Critrios adotados para outorga de captao de guas superficiais

Vazo mxima outorgvel Legislao referente vazo mxima outorgvel Limites mximos de vazes consideradas insignificantes Legislao referente definio das vazes insignificantes
rgo gestor
ANA
70% da Q95 podendo variar em funo das peculiaridades de cada regio 20% para cada usurio individual 80% da Q90 20% para cada usurio individual 90% da Q90reg
No existe, em funo das peculiaridades do pas, podendo variar o critrio
1,0 L/s
Resoluo ANA n0 542/2004
SRHBA
Decreto Estadualn0 6.296/97
0,5 L/s 2,0 m/h (0,56 L/s para guas superficiais e subterrneas) No esto ainda definidos
Decreto Estadual n0 6.296/97 Decreto Estadual n0 23.067/94 -
SRHCE
Decreto Estadual n0 23.067/94 No possui legislao especfica
SEMARHGO
70% da Q95 30% da Q7,10 para captaes a fio dgua. Para captaes em reservatrios, podem ser liberadas vazes superiores, mantendo o mnimo residual de 70% da Q7,10 durante todo o tempo 90% da Q90reg. Em lagos territoriais, o limite outorgvel reduzido em 1/3 50% da Q95
IGAMMG
Portarias do IGAM n0 010/98 e 007/99
1,0 L/s para a maior parte do estado e 0,5 L/s para as regies de escassez (guas superficiais) 10,0m/dia (guas subterrneas
Deliberao CERH-MG n0 09/2004
AAGISAPB
Decreto Estadual n0 19.260/1997
2,0 m/h (0,56 L/s para guas superficiais e subterrneas) 1,0 m/h (0,3 L/s) 0,5 l/s ou 43 m/dia (guas superficiais) 5,0m/dia (guas subterrneas para abastecimento humano)
SUDERHSAPR
Decreto Estadual n0 4646/2001
SECTMAPE
Depende do risco que o requerente pode assumir
No existe legislao especfica
SEMARPI
80% da Q95 (Rios) e 80% da Q90reg (Audes) 90% da Q90reg
No esto ainda definidos
Decreto Estadual n0 13.283/97 Decreto Estadual n0 42047/2002
SERHIDRN
1,0 m/h (0,3 L/s) Media mensal at 2,0m/ dia (guas subterrneas)
SEMARS
No est definido
DAEESP
50% da Q7,10 por bacia. Individualmente nunca ultrapassar 20% da Q7,10 100% da Q90 30% da Q90 para cada usurio individual 75% Q90 por bacia. Individualmente o mximo 25% da mesma Q90. Para barragens de regularizao, 75% da vazo de referncia adotada
5,0m/dia (guas subterrneas)
Decreto Estadual n0 32.955/91 Resoluo n0 01/2001
SEPLANTECSE
2,5m/h (0,69 L/s)
NATURATINSTO
Decreto estadual j aprovado pela Cmara de outorga do Conselho Estadual de Recursos Hdricos
0,25L/s ou 21,60m/dia. A minuta de regulamentao aprovada deve alterar para 1,0L/s ou 21,60m/dia
Portaria NATURATINS n0 118/2002
143
Quanto outorga dos direitos de uso de guas subterrneas, cumpre observar que as entidades outorgantes estaduais no possuem uma metodologia especfica de anlise e constata-se que a maior parte delas se preocupa quanto s precaues por parte do usurio no que tange qualidade dessas guas, de modo que se evite a contaminao do aqfero. J a outorga para lanamentos de efluentes emitida atualmente apenas pela ANA e pelos Estados da Bahia, do Rio Grande do Sul e de So Paulo. No caso da ANA e da Bahia, a anlise realizada em funo do atendimento classe em que est enquadrado o corpo hdrico. No Rio Grande do Sul, segundo determina a lei estadual, a outorga para lanamento de efluentes emitida pelo rgo ambiental estadual (FEPAM), que entende estar sendo atendida por meio da emisso da licena de operao de empreendimentos. Em So Paulo, a entidade outorgante (DAEE) analisa as solicitaes de outorga relacionadas aos aspectos quantitativos, enquanto a CETESB (rgo ambiental) avalia sob a tica da qualidade das guas, no momento da emisso da licena de instalao. As exigncias da CETESB so pautadas em padres mnimos de lanamento estabelecidos em lei, sem considerar a capacidade de assimilao do corpo dgua. Os Estados da Paraba e do Paran afirmaram ter critrios para tal anlise, embora no tenham emitido qualquer outorga com essa finalidade. Os Estados do Cear, de Gois, de Minas Gerais, do Rio Grande do Norte e do Tocantins esto em fase de estudo. As outorgas para aproveitamentos hidreltricos so emitidas atualmente apenas pela ANA e pelos Estados da Bahia, do Paran, do Rio Grande do Sul e de So Paulo. No que tange aos procedimentos administrativos, a maior parte das entidades outorgantes estaduais, integrantes da pesquisa realizada pela ANA (2005), possui resolues ou portarias especficas a respeito dos
procedimentos a serem adotados pelo usurio para efetivar o pleito da outorga. Como a implementao da outorga relativamente recente na maior parte dos estados, h diversos usurios ainda no outorgados que se instalaram antes das exigncias da legislao vigente. Aes proativas na busca da regularizao dos usurios existentes tm sido empreendidas, sendo esses trabalhos, normalmente, realizados por bacia e alguns deles em parceria com a ANA. Dentre elas, ressaltam-se as campanhas de cadastramento (ANA, BA, CE, MG, PB, RN, SP e SE), de fiscalizao (ANA, BA e PR), acordos com instituies financeiras e com concessionrias de energia eltrica (GO), palestras aos setores usurios (GO), assinatura de termos de compromisso com rgos estaduais perfuradores de poos e termos de cooperao tcnica com a Secretaria de Sade, ambos no Rio Grande do Sul. Outorgas emitidas A ANA (2005) realizou, ainda, um levantamento das outorgas emitidas pela Unio, pelos estados e pelo Distrito Federal. As unidades da federao que forneceram informaes sobre nmero de outorgas e vazes outorgadas foram: Bahia, Cear, Gois, Minas Gerais, Paraba, Pernambuco, Piau, Paran, Rio Grande do Sul, Sergipe, So Paulo e Tocantins, alm do Distrito Federal. As demais ainda no implementaram seus sistemas de outorga ou no forneceram informaes. Os dados obtidos revelam que o nmero total de outorgas emitidas no pas, at dezembro de 2004, foi de 95.107, sendo 73.233 em mananciais superficiais e 21.874 em subterrneos. Das outorgas emitidas, 70.660 so para captao ou alterao do regime dos corpos de gua, como barramentos, desvios e travessias, enquanto 24.447 so para lanamento de efluentes. Os Grficos 30 e 31 apresentam, respectivamente, um resumo e a participao nas outorgas emitidas pela Unio, pelos estados e pelo Distrito Federal.
Foto: Arquivo TDA
144
Grfico 30: Nmero de outorgas emitidas pela Unio (ANA), pelos estados e pelo Distrito Federal
50.000
40.000
Nmero de outorgas
30.000
20.000
10.000
0
ANA BA CE DF GO MG PB PE PI PR RS SE SP TO
subterrneas
Fonte: ANA (2005)
superficiais
Grfico 31: Participao da Unio, dos estados e do Distrito Federal no nmero de outorgas emitidas
TO 0% SP 55%
ANA 2%
BA 5%
CE 4%
GO 2%
MG 12% PB 1% PE 2%
RS 1%
PR 16%
As vazes outorgadas at dezembro de 2004 pela Unio (ANA), pelos estados e pelo Distrito Federal somam 2.304 m/s, sendo 2.214,5 m/s em mananciais superficiais e 89,5 m/s em mananciais subterrneos. Da vazo total outorgada, 2.044 m/s so para cap-
tao e 260 m/s para lanamentos de efluentes. Os Grficos 32 e 33 revelam estatsticas de vazes outorgadas pela ANA, pelos estados e pelo Distrito Federal para captao e para captao e lanamento, respectivamente. 145
Grfico 32: Vazes totais outorgadas para captao pela ANA, pelos estados e pelo Distrito Federal
700 600
Vazes outorgadas (m/s)
500 400 300 200 100 0

subterrneas
superficiais
Fonte: ANA (2005)
Grfico 33: Vazes outorgadas pela ANA, pelos estados e pelo Distrito Federal para captao e lanamento
700 600
Vazes outorgadas (m/s)
500 400 300 200 100 0

lanamento
captao
Fonte: ANA (2005)
O maior nmero de outorgas emitidas para o consumo humano, e as maiores vazes outorgadas so para a atividade da agricultura irrigada, conforme 146
ilustra o Grfico 34, que representa 60% das vazes outorgadas para captao.
Grfico 34: Vazes outorgadas por finalidade de uso

1.200
Vazes outorgadas por finalidade (m/s)
1.000
800
600
400
200
Dessedentao
Fonte: ANA (2005)
As Figuras 3 e 4 apresentam as vazes outorgadas para as 12 regies hidrogrficas e para os principais seto-
res usurios, ressaltando-se que no h outorgas emitidas na regio hidrogrfica do Atlntico Nordeste Ocidental.
Figura 3: Vazes outorgadas para captao por regio hidrogrfica

TocantisAraguaia Super cial: 162,9 m /s Subterrnea: 2,8 m /s Amaznica Super cial: 8,08 m /s Subterrnea: 0 m /s Atlntico Nordeste Ocidental Super cial: 0 m /s Subterrnea: 0 m /s
Paraguai Super cial: 0,41 m /s Subterrnea: 0 m /s
No Informado
Abastecimento
Atlntico Nordete Oriental Super cial: 115 m /s Subterrnea: 6,3 m /s
Paran Super cial: 705,1 m /s Subterrnea: 43 m /s
Lanamento
Parnaba Super cial: 6,2 m /s Subterrnea: 0 m /s So Francisco Super cial: 635,7 m /s Subterrnea: 22 m /s Atlntico Leste Super cial: 103,6 m /s Subterrnea: 9,4 m /s Atlntico Sudeste Super cial: 115 m /s Subterrnea: 4,8 m /s
Irrigao
Aqicultura
Indstria
Uruguai Super cial: 45,5 m /s Subterrnea: 0,3 m /s
Atlntico Sul Super cial: 57 m /s Subterrnea: 1,2 m /s
Fonte: ANA (2005)
Outros
lazer
147
Figura 4: Vazes outorgadas por setor e por regio hidrogrfica
Amaznica
Humano: 7,69 m/s Industrial: 0,07 m/s Outros: 0,21 m/s
Parnaba
Aqicultura: 0,16 m/s Humano: 0,62 m/s Industrial: 2,13 m/s Irrigao: 3,26 m/s
TocantinsAraguaia
Aqicultura: 0,5 m/s dessed: 4,1 m/s Humano: 4,4 m/s Industrial: 0,2 m/s Irrigao: 156,4 m/s Outros: 0,10 m/s
Atlntico Nordeste Oriental
Aqicultura: 18,5 m/s Humano: 32,6 m/s Industrial: 18,9 m/s Irrigao: 50,9 m/s Outros: 0,4 m/s
Paraguai
So Francisco
Irrigao: 0,1 m/s Outros: 0,4 m/s
Aqicultura: 1,1 m/s dessed: 0,6 m/s Humano: 65,5 m/s Industrial: 10 m/s Irrigao: 566,9 m/s Outros: 13,7 m/s
Paran
Aqicultura: 30,1 m/s dessendentao: 2,1 m/s Humano: 296,5 m/s Industrial: 174 m/s Irrigao 229,8 m/s Lazer: 15,6 m/s
Atlntico Leste
Aqicultura: 0,5 m/s Humano: 63,4 m/s Industrial: 8,4 m/s Irrigao: 40 m/s Outros: 0,6 m/s
Atlntico Sudeste Uruguai

Atlntico Sul
Aqicultura: 0,1 m/s dessed.: 0,2 m/s Humano: 40 m/s Industrial: 53 m/s Irrigao: 19,9 m/s Lazer: 1,8 m/s Outros: 4,6 m/s
Fonte: ANA (2005)
As necessidades de aperfeioamento do instrumento da outorga Embora o instrumento da outorga esteja previsto em todas as leis de recursos hdricos, h estados que ainda no o implementaram, sendo possvel constatar, ainda, os diferentes nveis de implementao quando se comparam os diversos entes federativos. A despeito disso, possvel concluir que a outorga dos direitos de uso dos recursos hdricos o instrumento que est em fase mais adiantada de implantao por parte das instituies estaduais, no obstante os Conselhos no terem, em sua maioria, definido critrios e diretrizes para a outorga e os planos de recursos hdricos no terem sido elaborados ou no considerarem, em seu escopo, as prioridades para a outorga, conforme recomenda a legislao. A avaliao dos sistemas de outorga, realizada pela ANA (2005), mostra que o nmero total de usurios outorgados pequeno diante de estimativas efetuadas, pela prpria ANA, para determinao dos usos outorgveis atualmente existentes, representando cerca de 23%. Alm disso, as dificuldades atualmente encontradas pelos rgos gestores indicam que o crescimento anual de usurios de recursos hdricos 148
deve ser superior s capacidades atuais de regularizao desses usos. Nesse sentido, possvel constatar que os principais problemas relativos implementao da outorga se prendem necessidade de melhor estruturao dos rgos gestores estaduais, com aumento dos recursos financeiros destinados a esse instrumento, objetivando: a melhoria nos quadros tcnicos, na estrutura fsica e de equipamentos; a cobertura de informaes bsicas para subsidiar a anlise da outorga; a necessidade de incrementar a integrao da prpria ANA com os rgos gestores estaduais e tambm das entidades outorgantes com os rgos gestores do meio ambiente. Quanto aos quadros tcnicos, necessria a realizao de estudos para a determinao da equipe com perfil adequado, assim como concursos pblicos, a fim de que sejam efetivos os quadros de profissionais envolvidos com a anlise dos pedidos de outorga, propiciando o planejamento dos trabalhos e contribuindo para o atendimento das demandas, entre outros aspectos. No que tange carncia de informaes bsicas, observam-se lacunas em dados hidrolgicos em pe-
quenas bacias hidrogrficas, o que dificulta a emisso de outorgas nessas unidades territoriais. A definio de vazes ecolgicas para os diversos cursos dgua do pas encontra dificuldades ante a j mencionada limitao da rede de qualidade das guas, como tambm na escassez de informaes sobre os aspectos biticos e da capacidade de suporte das bacias. Em adio, o conhecimento disponvel sobre os usos e os usurios de recursos hdricos ainda incipiente, o que dificulta o real conhecimento das demandas, elemento central para as aes efetivas de gesto. Ademais, identifica-se a necessidade de desenvolver estudos metodolgicos sobre critrios de outorga, contemplando variveis como vazo de referncia, avaliao de riscos de atendimento s demandas, pesquisa para definio de vazes ecolgicas, estudos para determinao de ndices de boas prticas de uso da gua e definio de usos insignificantes, entre outros. Metodologias visando outorga para explotao de guas subterrneas tambm so determinantes para otimizar a emisso de outorgas no pas, valendo sublinhar a necessidade e a importncia da definio de critrios consolidados, considerando a relao dessas guas com o escoamento de base dos cursos de guas superficiais em grande parte das bacias hidrogrficas brasileiras. nfase deve ser conferida necessidade de incrementar a integrao da ANA com os rgos gestores estaduais, tendo em vista os desafios para efetivar a gesto compartilhada e cooperada em bacias hidrogrficas que possuem corpos de gua de domnio da Unio e das unidades federadas. Considerando os fundamentos e as diretrizes da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, assim como a importncia do federalismo brasileiro, h de se definir formas para conciliar os diferentes poderes para a outorga, pois, muitas vezes, possuem distintas prioridades para aplicao de recursos oramentrios. Da a necessidade de envidar esforos para operacionalizar o que estabelece o art. 4 da Lei n 9.433/97: A Unio articular-se- com os Estados tendo em vista o gerenciamento dos recursos hdricos de interesse comum, fomentando e aperfeioando os mecanismos de articulao e cooperao entre a Unio (SRH e ANA) e
as unidades da federao (secretarias estaduais e entidades gestoras). Sob esse aspecto, destaca-se, ainda, o pargrafo primeiro do art. 14 da Lei n0 9.433/97, que estabelece: O Poder Executivo Federal poder delegar aos Estados e ao Distrito Federal competncia para conceder outorga de direito de uso de recurso hdrico de domnio da Unio. Contudo, h leis estaduais que expressam a possibilidade de o Poder Executivo Estadual celebrar convnios ou aceitar delegao de competncia para outorgar o uso de recursos hdricos. Nesse sentido, de acordo com o jurista Alaor Caff Alves, o Decreto-Lei n0 200/67 consagra os princpios da descentralizao e da delegao de competncia e relaciona as possibilidades de delegao de atividades da administrao federal, no todo ou em parte, mediante convnio, para as demais unidades, e a delegao da execuo de programas federais aos rgos estaduais ou municipais incumbidos de servios correspondentes. Ainda de acordo com o jurista, a administrao federal, segundo o prprio Decreto-Lei n 200/67, compreende a administrao direta e a indireta, na qual situa a ANA, na condio de autarquia sob regime especial, vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente.48 Condio fundamental para a delegao de competncias por parte da ANA o fortalecimento e o desenvolvimento institucional dos rgos e das entidades estaduais que tratam da gesto dos recursos hdricos. Nesse contexto, dever ser incentivado o estabelecimento de quadro tcnico permanente nos rgos gestores, ademais de infra-estrutura operacional adequada ao cumprimento dos compromissos com a implementao dos instrumentos de gesto. Assim, a definio de um conjunto de regras para o uso da gua e de procedimentos de outorga de forma articulada entre os rgos gestores e os usurios de recursos hdricos possibilita a regularizao dos usos existentes e o fornecimento sustentvel de gua para os diversos fins. Exemplo dessa articulao foi a renovao da outorga para o Sistema Cantareira, cujo processo de negociao utilizou as orientaes e os espaos institucionais preconizados pela Lei Nacional de Recursos Hdricos, conforme consta do Box 12.
ALVES, Alaor Caff. Bases Jurdicas e administrativas para a gesto cooperada de guas de interesse comum Unio e aos Estados Federados. Nota Tcnica 03-003 A Programa de Investimentos da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul, Trecho Paulista, elaborada pelo Consrcio ICF KaiserLogos Engenharia. So Paulo, 1998.
48
149
Box 12: Outorga do Sistema Cantareira

O Sistema Cantareira atende metade da populao da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), a maior do Brasil, que se compe de 39 municpios e ocupa uma rea de 1.524 km na bacia do alto Tiet, sendo formado pelos reservatrios JaguariJacare, Cachoeira e Atibainha, na bacia do rio Piracicaba, e Paiva Castro na sub-bacia do rio Juqueri, j na bacia do Alto Tiet. Os reservatrios JaguariJacare, Cachoeira, Atibainha e Paiva Castro interligam-se por tneis, sendo as guas aduzidas pela estao elevatria Santa Ins, do ltimo reservatrio da seqncia, at a estao de tratamento de gua do Guara (ETA Guara), com capacidade nominal de 33 m3/s. Contudo, a jusante dos reservatrios JaguariJacare, Cachoeira e Atibainha, localizam-se captaes de gua para abastecimento de municpios, de indstrias, assim como de atividades agrcolas, localizadas nas bacias hidrogrficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia, onde residem cerca de 3 milhes de pessoas. A autorizao original de captao dos reservatrios do sistema, com validade de trinta anos, foi concedida pelo governo federal, mediante a Portaria MME n 750, de 5 de agosto de 1974. A renovao dessa autorizao, contudo, deu-se em um cenrio distinto daquele, tendo em vista as definies de dominialidade de guas da Unio e dos estados, estabelecidas pela Constituio Federal de 1988, os paradigmas expressos na Lei n0 7.663/91, de Recursos Hdricos do Estado de So Paulo, e na Lei n0 9.433/97, alm das contestaes prpria transposio do Sistema Cantareira por parte dos usurios da bacia do rio Piracicaba (bacia doadora). Os debates sobre os conflitos e as negociaes foram exercitados no mbito dos espaos institucionais preconizados pelas legislaes de recursos hdricos, no sentido de conciliar, de forma proativa, o abastecimento das populaes das regies envolvidas. Como atores desse processo, citam-se a ANA, responsvel pela outorga de guas de domnio da Unio, o Departamento de guas e Energia Eltrica (DAEE), entidade outorgante dos direitos de uso dos recursos hdricos do Estado de So Paulo, o IGAM, rgo gestor dos
Fonte: SRH (2006), CIC Plata (2004)
recursos hdricos de Minas Gerais, a SABESP, operadora do Sistema Cantareira, o Comit da Bacia Hidrogrfica PiracicabaCapivariJundia (CBH-PCJ), representando os interesses das bacias doadoras, e o CBH-Alto Tiet, representando os interesses da bacia onde se localiza a RMSP. A soluo de consenso que emergiu foi, enfim, construda com a expedio da Resoluo n0 429/2004 da ANA, que delegou a outorga aos estados nas bacias dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia em seus territrios, ficando a emisso da outorga do Sistema Cantareira a cargo do DAEE. Aplicando o art. 14 da Lei n0 9.433/97, que autoriza o Poder Executivo Federal a delegar aos estados e ao Distrito Federal a competncia para conceder outorga de direito de usos dos recursos hdricos de domnio da Unio, bem como os fundamentos da gesto descentralizada e compartilhada, a ANA, pela Resoluo n0 429/04, delegou aos Estados de So Paulo e de Minas Gerais, por intermdio das suas respectivas entidades outorgantes (DAEE e IGAM), a competncia para conceder outorgas preventivas e de direito de uso dos recursos hdricos de domnio da Unio nas bacias hidrogrficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia. A ANA e o DAEE disciplinaram a operao dos reservatrios do Sistema Cantareira mediante a Resoluo Conjunta ANA/DAEE n0 428/04, que estabelece a metodologia para determinao das vazes a serem retiradas do Sistema e sua alocao entre a RMSP e a poro da bacia do rio Piracicaba, a jusante dos reservatrios, introduzindo tambm o conceito de Banco de guas, ou seja, uma reserva que cada um dos usurios pode fazer a partir das retiradas mximas permitidas. Com base, ento, nas Resolues ANA/DAEE n0 428/04 e ANA n0 429/04, o DAEE concedeu SABESP, de acordo com a Portaria DAEE n0 1.213, de 6 de agosto de 2004, a outorga do Sistema Cantareira. A sistemtica adotada para a operao do Sistema tem tido resultados expressivos quanto gesto dos recursos hdricos, com a recuperao dos volumes dos reservatrios e, tambm, uma reserva significativa de gua para cada um dos usurios, constituindo exemplo bem-sucedido de aplicao dos fundamentos da Lei n0 9.433/97.
Quanto aos instrumentos normativos que regulamentam a questo da outorga, alm das resolues j existentes, encontra-se em debate, no mbito da CTPOAR, uma proposta de resoluo com a finalidade de dispor sobre a integrao dos procedimentos de outorga e do licenciamento ambiental. O CNRH, por meio de proposta de resoluo, 150
vem promovendo debates voltados para a articulao entre as entidades outorgantes de recursos hdricos e o Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM), uma vez que as guas subterrneas so consideradas de domnio estadual e as guas minerais de domnio da Unio, conforme preceitos estabelecidos pela Constituio de 1988.
No caso das zonas costeiras, importante destacar a necessidade de definio de procedimentos e critrios para emisso da outorga, considerando as devidas articulaes com outras instituies com atribuies autorizativas nessas reas. Tambm merecem ateno para a definio de estratgias de uso as guas transfronteirias e fronteirias, especialmente naqueles corpos de gua onde se registram conflitos potenciais e reais.
III.3.4.3 Enquadramento dos corpos de gua em classes

O enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos preponderantes, constitui uma das etapas do planejamento estratgico da bacia hidrogrfica, uma vez que aos objetivos de qualidade ambiental definidos por esse instrumento h de se associar um consistente embasamento econmico, de modo que se evite que, na ausncia de fontes de financiamento, as metas estabelecidas deixem de ser atendidas. Resgatando o carter articulado e integrado dos instrumentos da Poltica de Recursos Hdricos, o enquadramento deve ser considerado como as metas a serem alcanadas a partir da implementao do plano de recursos hdricos da bacia hidrogrfica, cabendo, tambm, destacar a necessria consistncia entre a emisso de outorgas e os objetivos do enquadramento. Ainda sob a tica da articulao, convm mencionar a relevncia do enquadramento dos corpos de gua como instrumento de integrao entre a Poltica
de Recursos Hdricos e a de Meio Ambiente. Conforme mencionado, esse instrumento vem sendo utilizado no Brasil desde a dcada de 1980, sob o amparo legal da Portaria MINTER n0 13/76 e, posteriormente, com outras bases, a partir da instituio da Poltica de Meio Ambiente. Mais recentemente, com a promulgao da Lei n0 9.433/97, o instrumento foi incorporado poltica de recursos hdricos. Assim, h no pas os rios enquadrados segundo os preceitos da lei ambiental e os que j passaram por um processo nos comits de bacias hidrogrficas, conforme a legislao de recursos hdricos. Analisando a situao no pas da implementao do enquadramento em corpos de gua de domnio federal, foram desenvolvidos estudos dos principais mananciais hdricos brasileiros na dcada de 1980 sob o amparo do Comit Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas (CEEIBH). Projetos gerenciais apresentaram propostas de enquadramento baseadas nos informes sobre usos da gua na bacia e em programas de obras propostos. Foram enquadrados os rios federais das bacias do Paranapanema, do Paraba do Sul e do So Francisco. Os enquadramentos dos rios Paranapanema e Paraba do Sul necessitam de atualizao por terem adotado a Portaria MINTER n0 13/76, anterior Resoluo CONAMA n0 357/05. O Mapa 7 localiza os corpos dgua de domnio da Unio enquadrados e a respectiva legislao utilizada para tanto.
Mapa 7: Bacias que possuem corpos dgua federais enquadrados e a legislao aplicada
So Francisco
Paraba do Sul Paranapanema Resoluo CONAMA n020/86 Portaria MINTER n013/76 No enquadrado (so considerados classe 2) Fonte: ANA (2005)
151
Quanto s unidades federadas, observa-se que o enquadramento aparece como instrumento na maior parte das legislaes, conforme extratos apresentados no Quadro 4, que consta do Anexo IV Dados sobre instrumentos de gesto de recursos hdricos , obtido nos estudos da ANA para o Plano Nacional de Recursos Hdricos.
Segundo estudos realizados pela ANA (2005), somente 11 estados apresentam normativos enquadrando os corpos dgua, conforme informaes do Quadro 7, que mostra a situao do enquadramento dos corpos hdricos de domnio estadual. O Mapa 8 apresenta as bacias que possuem os corpos dgua estaduais enquadrados e a respectiva legislao aplicada.
Mapa 8: Corpos hdricos estaduais enquadrados e legislao aplicada
Resoluo CONAMA n020/86 Portaria MINTER n013/76 No enquadrado (so considerados classe 2) Fonte: ANA (2005)
Quadro 7: Situao atual do enquadramento dos corpos de gua dos estados

UF Rios enquadrados Instrumento legal Decreto n0 3.766, de 30 de outubro de 1976. O Decreto n0 6.200, de 10 de maro de 1985, adota os padres de lanamento conformedefinidos na Resoluo CONAMA n0 20/86. No estado no houve ainda um processo de reenquadramento
AL
Os rios principais esto enquadrados
BA
Rios Joanes (e a sub-bacia do rio Ipitanga), Suba, Jacupe, Todos os Santos e, em 1998, dos rios do Leste (rios Cachoeira, Almada e Una) Rios Apa, Correntes, Miranda, Taquari, Negro, Nabileque (todos na bacia do rio Paraguai)e o crrego Imbiruu (bacia do rio Paran) Rios Piracicaba, Paraopeba, Paraibuna, Velhas, Par, Verde e Gorutuba
Em 1995, nos moldes da Resoluo CONAMA n0 20/86, por meio de Resolues do Conselho Estadual de Meio Ambiente (CEPRAM)
MS
A Lei n0 997/76 foi utilizada para o embasamento da Deliberao CECA n0 003/97 do Conselho Estadual de Controle Ambiental
MG
Deliberao Normativa do Conselho Estadual de Poltica Ambiental (COPAM) n0 010/86
continuao 152
continua
Rios Piranhas, Paraba, Mamanguape, Curimata, rios do Litoral e Zona da Mata, rio Jacu e rio Trairi Todas as bacias O enquadramento das guas superficiais do Estado da Paraba foi realizado pelo Conselho de Proteo Ambiental (COPAM), em 1988, por meio das diretrizes DZS 204, 205, 206, 207, 208, 209 e 210 Entre 1989 e 1992, foram enquadradas todas as bacias do estado segundo a Resoluo CONAMA n0 020/86 por 16 Portarias SUREHMA Decretos Estaduais n0 11.358, de 29/04/86, n0 11.515, de 12/06/86, e n0 11.760, de 27/08/86. No entanto, estes decretos encontram-se revogados Enquadramento foi feito pela FEEMA na dcada de 1970, anteriormente s normas estabelecidas na Resoluo CONAMA n0 20 Na dcada de 1980, foram enquadrados todos os rios estaduais por meio de portaria. A FEPAM iniciou, em 1994, atividades voltadas ao reenquadramento desenvolvendo um estudo que fundamentou a elaborao de propostas de enquadramento dos recursos hdricos da parte sul da Lagoa dos Patos (FEPAM, 1994) Portaria n0 0024/79, na classificao estabelecida pela Portaria GM n0 0013/76 do Ministrio de Estado do Interior Decreto Estadual n0 10.775/76, de 22/11/77, que estabelece o enquadramento dos corpos de gua receptores na classificao prevista no Decreto n0 8.468, de 08/09/76. Esse Decreto foi objeto de alteraes por meio dos Decretos n0 24.839, de 6 de maro de 1986, e n0 39.173, de 8 de setembro de 1994, que reenquadraram alguns corpos de gua no estado
PB
PR
PE
Todas as bacias (atualmente revogado)
RJ
Principais corpos de gua do estado
RS
A parte sul da Lagoa dos Patos e o rio Gravata foram os nicos enquadrados efetivamente, sendo o primeiro pelo processo clssico e o segundo j no mbito do comit Todos os cursos de gua do estado
SC
SP
Todos os rios do domnio estadual foram enquadrados
Fonte: ANA (2005)
As informaes do Quadro 7 permitem concluir que os processos de enquadramento ocorreram at o incio da dcada de 1990, antes da promulgao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. A SRH/OEA (2003) realizou pesquisa nos comits de bacia hidrogrfica e nas instituies estaduais para avaliar a situao atual da implementao desse instrumento. Dos 33 comits que responderam enquete, somente trs afirmaram que participaram do processo de definio do enquadramento dos corpos dgua de sua bacia, enquanto vinte consideraram o enquadramento realizado anteriormente instalao do comit. A maioria desses de So Paulo, onde o processo ocorreu h mais de 15 anos. Os dados levantados na referida pesquisa confirmam que nenhum estado implementou esse instrumento sob as novas bases da gesto de recursos hdricos. Em Minas Gerais, houve enquadramento no final dos anos 1990, mas os comits no participaram do processo. Alguns comits de So Paulo informaram que o tema est em debate.
Proposta para efetivar e aperfeioar o enquadramento Pelas informaes levantadas possvel concluir que ainda tmida a implementao do enquadramento no pas. Alm da necessidade de uma readequao atual legislao de recursos hdricos, cabe uma reavaliao dos enquadramentos j existentes, por terem sido realizados h cerca de 15 anos, contemplando condies socioeconmicas efetivamente diversas das atuais. Alm disso, a legislao vigente de recursos hdricos pressupe a sinergia entre seus instrumentos, de modo que o enquadramento dever ser aprovado e considerado, tanto na implementao dos planos de recursos hdricos das bacias hidrogrficas quanto na outorga de direitos de uso da gua. Os principais problemas para a realizao dos enquadramentos esto relacionados a limitaes de quadros tcnicos adequados, abordagem metodolgica, priorizao das aes de comando-controle em detrimento de instrumentos de planejamento, carncia de informaes bsicas, dentre outros aspectos. De acor153
do com Alves (2005), a implementao do enquadramento ainda tecnocrtica, pouco participativa e no considera os aspectos econmicos envolvidos. Quanto aos aspectos metodolgicos, constatam-se lacunas referentes a enquadramento de corpos dgua em regies semi-ridas, uma vez que no se dispe de metodologia especfica para enquadrar corpos hdricos intermitentes e temporrios. Uma anlise das legislaes de recursos hdricos permite observar a relevncia do papel dos comits no processo de enquadramento. Ainda que estes estejam sendo criados, a efetivao do enquadramento encontra-se sobremaneira restringida pelas limitaes da rede de monitoramento da qualidade das guas, na maioria das unidades federadas, no somente no que tange quantidade e distribuio dos pontos de amostragem, mas tambm no que diz respeito aos parmetros monitorados. Alm da necessidade de melhorar a rede de monitoramento da qualidade das guas, h de se propor aes para a implementao do enquadramento, devidamente articulado aos demais instrumentos da poltica de recursos hdricos, assim como fomentar pesquisas que contemplem sua aplicao conforme a diversidade das regies brasileiras. De acordo com Alves (2005), deve-se ressaltar que o enquadramento um processo que envolve um extenso diagnstico da bacia para determinar os usos atuais e futuros associados vocao e s caractersticas socioeconmicas e culturais da regio, alm de estudos hidrolgicos que envolvam a quantidade e a qualidade da gua. Portanto, essencial que as propostas de enquadramento, quando possvel, estejam includas na elaborao dos planos de bacia. O trabalho citado ressalta, ainda, a necessidade de criao de um programa de capacitao tcnica para a realizao dos enquadramentos e a definio das bacias que se mostrem prioritrias, o que requer, dentre outros aspectos, a hierarquia de usos, suas demandas de qualidade de gua e a identificao de eventuais conflitos qualitativos. Como o enquadramento deve refletir os objetivos pretendidos para a qualidade das guas, importante notar que sua definio deve ser pautada por metas realsticas, que devem ser expostas claramente para os usurios e para a sociedade em geral, tanto no que diz respeito s limitaes de uso quanto no que se refere aos custos econmicos e sociais para seu alcance. 154
III.3.4.4 A cobrana pelo uso de recursos hdricos

A gesto de recursos hdricos, quando restrita aos mecanismos tradicionais de comando-controle, apresenta reconhecidas limitaes, dependendo sempre da eficincia e da eficcia das estruturas pblicas de fiscalizao. Assim, devem ser incorporados instrumentos descentralizados de gesto econmica que, via mecanismos de preos, orientem os agentes a valorizarem os bens e os servios ambientais, de acordo com sua oferta e/ou escassez e em consonncia com seu custo de oportunidade social. Sob esses conceitos insere-se a cobrana pelo uso dos recursos hdricos, que pode ser definida como um mecanismo destinado a internalizar as externalidades, indicando que gua corresponde um valor econmico e induzindo os usurios a comportamentos ambientais mais adequados e utilizao racional das disponibilidades hdricas. Certamente esse o instrumento com maior grau de complexidade em sua implementao, fato que fica evidenciado a partir da constatao de que, apesar de estar prevista em todas as leis estaduais aprovadas, somente o Cear, pioneiramente em 1997, e, mais recentemente, o Rio de Janeiro e So Paulo implementaram a cobrana, os ltimos por intermdio, respectivamente, da Lei Estadual n0 4.247, de 16 de dezembro de 2003, ainda com lacunas importantes em sua efetiva aplicao, e da Lei Estadual n0 12.813, de 29 de dezembro de 2005. O Cear adotou uma sistemtica de cobrana diferente daquela preconizada pela Lei n0 9.433/97, na medida em que os comits no participam das deliberaes sobre seus valores e tampouco sobre suas destinaes. Neste estado a cobrana assemelha-se a uma tarifa para cobertura de custos de reservao e aduo de gua bruta a longas distncias, servios essenciais aos problemas de escassez de gua no semirido brasileiro. No mbito federal, apesar de prevista pela legislao nacional, atualmente a cobrana est incidindo apenas sobre guas de domnio da Unio, na bacia do rio Paraba do Sul, com incio em maro de 2003, correspondendo ao conceito de efetiva remunerao pela utilizao da gua, e tambm na bacia delineada pelo conjunto Piracicaba, Capivari e Jundia (PCJ), que constitui a experincia mais recente de implementao desse instrumento, tal como relatado no Box 13.
Box 13: As experincias de cobrana nas bacias do rio Paraba do Sul e dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia
Bacia do Paraba do Sul A cobrana teve incio em maro de 2003 nos rios de domnio da Unio da bacia do Paraba do Sul. A proposta de cobrana foi aprovada pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos, mediante a Resoluo no 19 de 2002. O CNRH, por meio da Cmara Tcnica de Cobrana pelo Uso da gua, acompanha o tema e busca apresentar resolues que viabilizem a garantia da aplicao dos recursos da cobrana na respectiva bacia hidrogrfica. De acordo com Pereira & Alves (2005), o processo de implementao dos instrumentos de gesto na bacia do rio Paraba do Sul foi impulsionado pela deciso do CEIVAP, da ANA e tambm dos estados (SP, MG e RJ) no sentido de iniciar a cobrana em guas de domnio da Unio. Assim, a operacionalizao da cobrana teve como condio prvia a implementao imediata de outros instrumentos da poltica estreitamente inter-relacionados plano da bacia e regularizao de usos , alm da criao e da instalao da Agncia de guas da Bacia, conforme explicita a Deliberao CEIVAP n0 08, de 6 de dezembro de 2001. A estratgia adotada para a implementao desses instrumentos contemplou uma srie de propostas simplificadoras, suscitando um rduo processo de debates e negociaes no mbito das Cmaras Tcnicas e no plenrio do CEIVAP. Ainda de acordo com Pereira & Alves (2005), as principais peas que compuseram essa estratgia foram as seguintes: adoo de equao de cobrana simplificada, envolvendo captao, consumo e lanamento de efluentes (DBO5), onde so cobrados volumes de efluentes notratados e no os volumes de diluio, possibilitando o desacoplamento, nessa fase inicial, entre a cobrana e o enquadramento; elaborao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia, a partir dos estudos j existentes, plano esse composto por um programa de investimentos que compreende um conjunto de intervenes estruturais e no-estruturais e propostas de desenvolvimento de estudos e ferramentas tcnicas de gesto; desenvolvimento e implementao de um amplo processo de regularizao dos usos da gua, baseado em convocao pblica, divulgada no Dirio Oficial da Unio e no autocadastramento dos usurios, segundo processo que teve como objetivos principais a outorga e a cobrana. O cadastramento declaratrio-obrigatrio por parte dos usurios atuou como um requerimento de outorga, tendo sido cadastrados cerca de 4.500 usurios; o incio efetivo da cobrana deu-se a partir do cadastro emanado do processo de regularizao de todos os usurios sujeitos outorga, independentemente de sua prvia concesso. importante revelar as dificuldades prticas enfrentadas nessa experincia pioneira de implantao da cobrana nos moldes da Lei n0 9.433/97 em vista do quadro administrativo brasileiro. Essas dificuldades prenderam-se s indefinies da figura jurdica da Agncia de gua de Bacia Hidrogrfica e a problemas advindos de contigenciamento dos recursos arrecadados com a cobrana, o que exigiu a necessidade de mtua adequao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos e o ordenamento administrativo do Aparelho de Estado Brasileiro. A experincia do Comit para Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (CEIVAP), com a implementao da cobrana pelo uso da gua e com a criao da Associao Pr-Gesto das guas do Rio Paraba do Sul (AGEVAP), qual foram delegadas funes inerentes Agncia da Bacia, propiciou a identificao dessas dificuldades e impulsionou a busca de solues. Como exemplo desse ajuste, cabe mencionar a edio da Lei Federal n0 10.881, de 9 de junho de 2004, que dispe sobre os Contratos de Gesto entre a ANA e as entidades delegatrias das funes de Agncias de gua relativos gesto de recursos hdricos de domnio da Unio. Cabe lembrar que o Contrato de Gesto representa um instrumento para descentralizao de funes, previsto na Reforma do Aparelho do Estado (Emenda Constitucional n0 19, de 4 de junho de 1998). Segundo informaes de Pereira & Alves (op. cit.), no ano de 2004 foram arrecadados R$ 6.605.573,42, os quais foram totalmente repassados para a AGEVAP. A cobrana aplica-se captao, ao consumo e ao lanamento dos recursos hdricos utilizados, de acordo com os usos declarados e consolidados e com os mecanismos previstos nas deliberaes do CEIVAP. Os preos pblicos unitrios aprovados pelo CEIVAP so apresentados a seguir. Setor Saneamento e indstria Agropecuria Aqicultura Minerao de areia Unidade R$/m R$/m R$/m R$/m Valor 0,02 0,0005 0,0004 0,02
continuao 155
continua
Um importante desafio a ser superado para que a cobrana seja instalada em toda a bacia do Paraba do Sul a implementao desse instrumento nos cursos dgua de domnio estadual, de forma harmnica e articulada entre os Estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro, So Paulo e a Unio. Em 2 de junho de 2006, o Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) aprovou uma nova resoluo, estendendo at dezembro desse ano a manuteno dos critrios de cobrana que esto em vigor, devendo, nesse prazo, serem analisados os avanos e os entraves ainda existentes na aplicao desse instrumento na bacia. Nesse aspecto, Lobato (2006) desenvolveu Nota Tcnica indicando quatro perspectivas a serem contempladas em tais anlises: (i) a prioridade absoluta de esforos para ampliar o universo de usurios que paguem pelo uso da gua; (ii) a soluo da cobrana sobre o principal uso das guas do rio Paraba do Sul, destinado reverso, em Santa Ceclia, de algo como 160 m3/s; (iii) a possvel incorporao de coeficientes de ajuste, tanto para os valores pagos por captaes e usos consumptivos quanto para o lanamento de cargas; e (iv) a elaborao de estudos econmicos que subsidiem decises sobre a possvel correo dos preos unitrios hoje vigentes. Bacia do Piracicaba, Capivari e Jundia O Comit das Bacias Hidrogrficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia Comit PCJ foi o segundo comit a implementar a cobrana pelo uso da gua em rios de domnio da Unio no Brasil. A cobrana foi estabelecida aps a consolidao de um grande pacto entre os poderes pblicos, os usurios e as organizaes civis representadas no mbito dos Comits PCJ, visando melhoria das condies relativas quantidade e qualidade das guas das bacias. A cobrana pelo uso da gua nas bacias PCJ teve incio em janeiro de 2006, estando sujeitos cobrana os usos da gua localizados em rios de domnio da Unio, a saber: os rios Atibaia, Camanducaia, Jaguari, Piracicaba e outros. Para efeito da cobrana foram considerados os usos que integram os cadastros da ANA, DAEE, CETESB, IGAM e FEAM, que foram confirmados ou alterados pelos usurios no processo de regularizao de usos. Os recursos financeiros arrecadados em rios de domnio da Unio pela ANA so repassados integralmente ao Consrcio Intermunicipal das Bacias Hidrogrficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia, entidade delegatria das funes de Agncia de gua. Tais recursos so aplicados na regio onde foram arrecadados, com base nos programas, nos projetos e nas obras previstos no Plano de Bacias aprovado pelos Comits PCJ. O processo de seleo dos projetos prioritrios, dos servios e das obras a serem beneficiados com os recursos da cobrana, sob critrios tcnicos aprovados pelos Comits PCJ, conduzido pelo Consrcio PCJ, assim como o repasse dos recursos e a fiscalizao da execuo das aes. A cobrana aplica-se captao, ao consumo e ao lanamento dos recursos hdricos utilizados, de acordo com os usos declarados e consolidados e com os mecanismos previstos nas deliberaes dos Comits PCJ. Os preos pblicos unitrios aprovados para a cobrana no PCJ so os seguintes: Tipo de uso Captao de gua bruta Consumo de gua bruta Lanamento de carga orgnica DBO5,20 Transposio de bacia
Fonte: www.ana.gov.br
Unidade R$/m R$/m R$/m R$/m
Valor 0,01 0,02 0,10 0,015
A compensao financeira pela utilizao de recursos hdricos para gerao de energia eltrica uma forma de cobrana j em vigor, aprovada pela Lei n0 9.984, de 17 de julho de 2000, responsvel pela criao da ANA. Os recursos arrecadados tm constitudo a principal fonte para uso especfico na rea de recursos hdricos, incluindo o monitoramento hidrolgico realizado pela ANA, as aes voltadas para a gesto de recursos hdricos e a capacitao profissional na rea. A ampliao e o aperfeioamento da cobrana como instrumento de gesto Um dos elementos indispensveis ao sucesso na implementao da cobrana pelo uso da gua ser, sem dvida, sua integrao com os demais instrumen156
tos da Poltica de Recursos Hdricos. Da a necessidade de efetivar a inter-relao da cobrana com a outorga e desses dois instrumentos com o enquadramento e com os planos de recursos hdricos. Em termos conceituais, ser importante observar, ainda que no reduzido universo das bacias que tm esse instrumento sob aplicao, a conjugao possvel entre os objetivos divergentes da cobrana, como mecanismo de arrecadao financeira ou como fator de custo destinado induo do comportamento dos usurios pagadores. Por certo que h relaes evidentes entre os arranjos institucionais que podero ser adotados nos diversos estados e a disposio a pagar por parte dos usurios. Com efeito, alternativas de centralizao das
funes inerentes s agncias de bacia no mbito dos prprios rgos estaduais gestores revelam vertentes contraditrias aos fundamentos da Lei Nacional n0 9.433/97, desestimulando uma insero mais orgnica dos usurios no SINGREH, em decorrncia das reconhecidas ineficincias e dos custos burocrticos que afetam a administrao pblica brasileira. Por seu turno, h desafios institucionais relevantes quanto implementao de agncias de bacia segundo os formatos de associaes civis de direito privado ou de consrcios intermunicipais de bacias hidrogrficas, sempre pressionados pelas tendncias da burocracia tradicional de impor a tais instituies as regras, os procedimentos e os limites que afetam a administrao direta. Nesse contexto, de construo de um sistema e de instrumentos modernos para a gesto integrada dos recursos hdricos, os setores usurios, especialmente a indstria, apontam preocupaes quanto s inseguranas jurdicas e institucionais que permeiam o processo de implantao do SINGREH, particularmente da cobrana pelo uso da gua. H questes levantadas quanto aplicao isolada do instrumento, visto que a prpria legislao definiu elementos que devem anteceder a aplicao da cobrana. Outra inquietao atinente a esse instrumento de que no se assemelhe a mais um mero imposto, ou taxa, prprios de um modelo arrecadador. Sua importncia e potencial como instrumento de gesto no devem ser reduzidos a um mecanismo punitivo, do tipo comando-controle, uma vez que na concepo da Poltica Nacional de Recursos Hdricos a cobrana deve resultar de um acordo social que induza os usurios a internalizar, em seus custos de produo e/ou oferta de servios, as externalidades ambientais deles derivadas. Nesse sentido, devero ser definidas estratgias administrativas e institucionais a fim de que a cobrana se solidifique como um efetivo instrumento de gesto. Assim, faz-se necessrio que sejam eliminados os riscos de que os recursos advindos da cobrana sejam desviados para outros fins, especialmente os riscos da reserva de contingenciamento. Sua aplicao na bacia hidrogrfica de origem e nas prioridades estabelecidas pelos conselhos e pelos comits condio essencial para o sucesso do aprendizado em curso relativo cobrana. Por fim, cabe observar que o tem IV.3.4 da presente publicao contm outros elementos e abor-
dagens que podem contribuir no aprimoramento do instrumento da cobrana pelo uso da gua no Brasil.
III.3.4.5 Planos Nacional, Estaduais e de Bacias Hidrogrficas

Os Planos, como instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, devem ser concebidos tendo como base os fundamentos, os objetivos e as diretrizes gerais de ao, previstos na Lei Nacional n0 9.433/97. De acordo com o art. 60 da referida lei, so planos diretores que visam a fundamentar e vale orientar a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e ao gerenciamento desses recursos. O contedo mnimo desses Planos encontra-se definido no artigo 70 da Lei n0 9.433/97, sendo essa definio legal complementada por resolues do CNRH. Os Planos Nacional, Estaduais e de Bacias Hidrogrficas visam consubstanciar a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, conferindo coordenao e conseqncia aos programas, aos projetos, s aes e s atividades que afetam os corpos hdricos, em seus horizontes de planejamento. Como diretriz geral, o Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH) e seus correlatos planos estaduais devem privilegiar abordagens e objetivos estratgicos, sendo reservados encargos operacionais e a predominncia de intervenes fsicas aos planos de bacias hidrogrficas. Na seqncia, ser apresentado um panorama sobre o estgio atual da implementao dos Planos de Recursos Hdricos no Brasil. O Plano Nacional de Recursos Hdricos Em 1985, o Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE) elaborou um Plano Nacional de Recursos Hdricos, fundamentado na Portaria n0 1.119/84 do Ministrio de Minas e Energia, que estabeleceu, como objetivo do trabalho, a definio e a implantao de uma sistemtica permanente de planejamento, avaliao e controle do uso mltiplo integrado dos recursos hdricos, abrangendo Planos Regionais e Planos de Bacia ou de Regio Hidrogrfica. Outra iniciativa ocorreu em 1996, quando a Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente firmou contrato com a Fundao Getlio Vargas (FVG) para a elaborao de um Plano Nacional de Recursos Hdricos. Esse trabalho, concludo em 1998, no se configurou um Plano Nacional, mas um estudo de apoio ao diagnstico nacional dos re157
cursos hdricos, conforme nota da SRH, contida no documento (Brasil, 2000, citado por Neves e Cordeiro Neto, 2004). Sob tais antecedentes, em 2001 foi retomada a elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos pela SRH, incorporando os conceitos estabelecidos pela Poltica Nacional de Recursos Hdricos. No mbito institucional, foi criada a Cmara Tcnica do Plano Nacional de Recursos Hdricos (CT-PNRH), na qualidade de Cmara permanente do CNRH, competindo-lhe acompanhar, analisar e emitir parecer sobre o Plano Nacional de Recursos Hdricos. A fim de estabelecer um suporte execuo tcnica do PNRH, a CT-PNRH criou o Grupo Tcnico de Coordenao e Elaborao do Plano (GTCE), comde planejamento
posto por tcnicos da Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente e da Agncia Nacional de guas. Este Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH) foi aprovado pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos, em 30 de janeiro de 2006, aps amplo processo de planejamento participativo. As bases conceituais para sua construo pautaram-se pelos fundamentos, pelos objetivos e pelas diretrizes gerais de ao, previstos pela Lei Nacional n0 9.433/97, cabendo ressaltar que as instituies integrantes dos sistemas estaduais de gerenciamento de recursos hdricos foram envolvidas no processo de elaborao do PNRH, na busca de incorporar as premissas constitucionais referentes ao pacto federativo.
Figura 5: Nveis de agregao de informaes do PNRH: (A) Brasil, (B) Diviso Hidrogrfica Nacional e (C) 56 unidades
RH Amaznica RH Atlntico Leste RH Atlntico Nordeste Ocidental RH Atlntico Nordeste Oriental RH Atlntico Sudeste RH Atlntico Sul Fonte: SRH (2006)
RH Paraguai RH Paran RH Parnaba RH So Francisco RH TocantinsAraguaia RH Uruguai
Alm da Diviso Hidrogrfica Nacional, nas 12 regies hidrogrficas j abordadas pela presente publicao, representando a base fsico-territorial para a elaborao e a implementao do PNRH, foram considerados outros nveis de anlise, apresentados nos mapas reunidos na Figura 5, correspondentes ao territrio brasileiro como um todo e desagregao das 12 regies em 56 unidades de planejamento. Foi considerada, ainda, a regionalizao em Situaes Especiais de Planejamento (SEP), espaos territoriais 158
cujos limites no necessariamente coincidem com os de uma bacia hidrogrfica. Dadas as dimenses continentais do pas, assim como as diversidades fsica, bitica, socioeconmica e cultural das regies hidrogrficas brasileiras, foram adotadas duas vertentes de anlise para o desenvolvimento do PNRH: uma nacional e outra regional, integradas e interdependentes. Na vertente nacional organizam-se os temas e as questes estratgicas de maior abrangncia voltados
efetivao da gesto integrada dos recursos hdricos. No tocante vertente regional, questes de carter marcadamente local integram o estabelecimento de perspectivas mais especficas a cada uma das 12 regies hidrogrficas brasileiras. A utilizao de uma base tcnica consistente, assim como a participao e o envolvimento social foram elementos centrais no processo de desenvolvimento do PNRH. A construo participativa e descentralizada adotada na elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos, alm de ampliar e alargar o universo dos participantes para alm do CNRH e das respectivas Cmaras Tcnicas, buscou a construo de pactos em relao s aes com reflexos sobre os recursos hdricos, visou sinalizar ao Conselho a capilaridade das aes delineadas, imprimir maior legitimidade e compromissos com a implementao do Plano, e dar conseqncia s orientaes por ele apontadas e estabelecidas. Para tanto, foi definido em cada regio hidrogrfica um espao de articulao poltica e tcnica, denominado Comisses Executivas Regionais (CERs), para a realizao de debates concernentes ao Plano e para a promoo das articulaes institucionais pertinentes. Com vistas sensibilizao de atores relevantes temtica do PNRH e sua participao no processo pblico que foi empreendido, foram realizados inmeros eventos, com vistas a apresentar, a divulgar e, inclusive, a aperfeioar o procedimento metodolgico adotado. A base tcnica utilizada para a estruturao dos contedos do Plano foi composta: pelo Documento Base de Referncia (SRH/ANA, 2005); por um conjunto de estudos nacionais elaborados pela ANA; pelos 12 Cadernos Regionais de Recursos Hdricos desenvolvidos tendo como foco a anlise da dinmica nas 12 regies hidrogrficas e suas relaes com os recursos hdricos; por cinco Cadernos Setoriais de Recursos Hdricos, que apresentaram uma anlise dos principais setores usurios de recursos hdricos e suas relaes com a gua; pelos relatrios de quatro Oficinas Temticas, de trs Oficinas Setoriais, dos Seminrios Regionais, do Seminrio Nacional de Diretrizes e Programas; e pelas contribuies de 27 encontros pblicos realizados em unidades da federao. Como parte do enfoque estratgico adotado no desenvolvimento do Plano Nacional, foi empregada a metodologia de prospectiva exploratria para a construo de cenrios, de modo que possibilitasse a
explicitao de futuros alternativos provveis para os recursos hdricos nacionais, considerando o perodo de 2005 a 2020. Para tanto, alm das reunies concernentes s regies hidrogrficas, foram realizadas duas oficinas nacionais para tratar exclusivamente dos cenrios prospectivos para os recursos hdricos. Como produto final, o Plano Nacional de Recursos Hdricos constitudo pelos seguintes documentos principais: Sntese executiva; panorama e estado dos recursos hdricos no Brasil (volume I); guas para o futuro uma viso para 2020 (volume II); Diretrizes (volume III); e Programas nacionais e metas (volume IV). O (volume I), denominado Panorama e estado dos recursos hdricos no Brasil, contempla a definio de um quadro referencial do pas, em termos de qualidade e quantidade das guas superficiais e subterrneas, como tambm, dos diversos usos e usurios da gua, alm de abordar temas relacionados poltica e ao modelo de gesto de recursos hdricos vigentes no Brasil, incluindo seu processo de implementao, presentemente em curso. Ademais, discorre sobre aspectos socioculturais do uso da gua, aspectos relacionados aos recursos hdricos do Brasil no contexto das relaes internacionais e conjuntura macroeconmica, alm de caracterizar biomas, ecorregies, biorregies e os principais ecossistemas brasileiros. So apresentadas, tambm, algumas experincias existentes quanto gesto integrada dos recursos hdricos em espaos territoriais do Brasil cujas peculiaridades conduzem a um outro recorte, com limites que no necessariamente coincidem com os de uma bacia hidrogrfica, caracterizando o que se denominou de Situaes Especiais de Planejamento. O (volume II), guas para o futuro uma viso para 2020, apresenta os trs cenrios sobre os recursos hdricos no Brasil, definidos a partir de uma metodologia prospectiva exploratria, testada em diversas organizaes pblicas e privadas, bastante inovadora no mbito do planejamento de recursos hdricos. O (volume III), Diretrizes, define orientaes gerais, consubstanciando princpios de carter permanente que devem pautar a tomada de deciso, traduzida na proposio dos programas e subprogramas que devem traduzir os objetivos pretendidos com o Plano. O (volume IV), Programas nacionais e metas, estabelece os marcos operacionais para o alcance dos objetivos, geral e estratgicos, bem como a sistemtica preconizada para o acompanhamento e a 159
avaliao dos resultados a serem obtidos a partir de sua implementao, fundamentada em um conjunto de indicadores apropriados. Apresenta, ainda, as metas vinculadas aos indicadores de monitoramento e de avaliao, que traduzem a efetividade das aes propostas. importante destacar a abrangncia nacional do PNRH e seu cunho eminentemente estratgico, pois, alm de subsidiar aes voltadas implementao do SINGREH, revelando seu carter de instrumento da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, subsidia linhas temticas e diretivas que se articulam com o Plano Plurianual (PPA), buscando a coordenao e a convergncia de aes de governo em temas de marcado interesse para a gesto dos recursos hdricos. Assim, para alm do foco voltado para a rea de recursos hdricos, os programas do PNRH foram concebidos sob a perspectiva da transversalidade, articulados s demais polticas pblicas e a programas de diferentes reas que devem interagir entre si, promovendo um movimento favorvel rumo ao alcance da gesto integrada dos recursos hdricos. Deve-se destacar, tambm, o carter continuado conferido ao Plano Nacional de Recursos Hdricos, desenvolvido com uma viso de processo, objetivando subsidiar a construo de um ciclo virtuoso de planejamentoaoinduocontroleaprimoramento. Em termos de sua definio conceitual, o Plano Nacional de Recursos Hdricos configura-se como o conjunto estratgico de aes e relaes interinstitu-
cionais, instrumentos de poltica, informaes e ferramentas de apoio deciso, aes de comunicao social, fontes de financiamento e, tambm, intervenes fsicas seletivas que, ao serem implementadas pela Unio, possibilitam e potencializam o equacionamento e as solues regionais ou locais de problemas relativos aos recursos hdricos e, simultaneamente, estruturam uma tica nacional indispensvel ao seu efetivo gerenciamento, respeitadas as diretrizes de descentralizao e o princpio da subsidiariedade, como predicados inerentes ao SINGREH que se quer edificar. Nesse sentido, o PNRH tem o objetivo geral de estabelecer um pacto nacional para a definio de diretrizes e polticas pblicas, voltadas para a melhoria da oferta de gua, em qualidade e quantidade, gerenciando as demandas e considerando ser a gua um elemento estruturante para a implementao das polticas setoriais, sob a tica do desenvolvimento sustentvel e da incluso social. J os objetivos estratgicos (ou finalsticos), refletindo o objetivo geral, contemplam trs dimenses, a saber: a melhoria das disponibilidades hdricas, superficiais e subterrneas, em qualidade e em quantidade; a reduo dos conflitos reais e potenciais de uso da gua, bem como dos eventos hidrolgicos crticos; a percepo da conservao da gua como valor socioambiental relevante.
Foto: Arquivo ANA
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Entrevista: Joo Bosco Senra (Secretrio Nacional de Recursos Hdricos)

Qual a avaliao sobre o estgio de implementao do SINGREH, entre mritos e problemas? Aps quase dez anos de aprovao da Lei n0 9.433/97, que instituiu o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH), avalio que o Brasil tem avanado bastante na implementao do Sistema, visto que apenas o Estado de Roraima no tem sua lei aprovada. Vinte e dois Conselhos Estaduais e Distrital de Recursos Hdricos j se encontram em funcionamento e outros quatro esto em processo de regulamentao. Cento e quarenta comits de bacias hidrogrficas federais e estaduais foram criados e esto em funcionamento e dois deles j possuem suas agncias de guas. Os rgos gestores estaduais e federal de recursos hdricos estruturaram-se e qualificaram-se. Em nvel federal, a Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente (SRH) e a Agncia Nacional de guas (ANA), sobretudo nestes ltimos quatro anos, realizaram processos seletivos que aprimoraram suas funes no processo de gesto. O Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) realiza reunies regularmente, e nestes ltimos anos efetuou 17 reunies plenrias e 266 reunies de Cmaras Tcnicas, demonstrando a dinamizao no processo de implementao da gesto de recursos hdricos no pas. A participao efetiva da sociedade, por intermdio de representaes, atende aos fundamentos preconizados pelo Sistema Nacional de Recursos Hdricos. Entretanto, as questes de ordem financeira, no que diz respeito ao apoio aos comits de bacia hidrogrfica (CBH) e estruturao tcnica e operacional em boa parte dos rgos gestores, so, ainda, gargalos para a implementao efetiva do SINGREH. Quais as perspectivas abertas com a aprovao do PNRH? O Plano Nacional abre muitas perspectivas, principalmente por ter sido elaborado objetivando ao fortalecimento da Poltica e do Sistema Nacional de Recursos Hdricos. Portanto, apresenta diretrizes e programas que contribuem no aperfeioamento e no avano de ambos. Como deve ser promovida a indispensvel integrao entre o SINGREH e os Sistemas Estaduais de Gesto de Recursos Hdricos? A integrao deve partir dos princpios da subsidiariedade e da solidariedade. Instrumentos como convnio de cooperao, cursos de capacitao e treinamento, entre outros, so oportunidades de integrao entre os rgos gestores, os conselhos e os comits. Sob a tica da SRH, qual a definio de prioridades entre: Amaznia, Pantanal, problemas ambientais urbanos ou problemas de escassez no semirido? O Plano Nacional prioriza entre seus programas a gesto ambiental de recursos hdricos na regio amaznica, a conservao das guas no Pantanal, a gesto sustentvel de recursos hdricos e a convivncia com o semi-rido brasileiro, bem como os problemas urbanos, como a questo do saneamento, incluindo a drenagem. Entretanto, sob a tica da SRH, esses temas prioritrios e fundamentais para a gesto das guas no pas possuem suas especificidades e diversidades, gerando potencialidades e complexidades diversas. Como conjugar focos, objetivos e convergncias entre o Plano Nacional de Recursos Hdricos, os Planos Estaduais e os Planos de Bacias Hidrogrficas? A melhor maneira de afluir esses instrumentos a adoo da metodologia participativa que inclua todos os atores e setores no processo de elaborao, observando as diretrizes e os programas do Plano Nacional de Recursos Hdricos, bem como aproveitando o diagnstico produzido a inmeras mos, com especial contribuio das Comisses Executivas Regionais.
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Os Programas do Plano Nacional de Recursos Hdricos A estrutura programtica concebida para o PNRH reflete os princpios da Agenda 21, as Metas de Desenvolvimento do Milnio e guarda estreita relao com os fundamentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e com os conceitos que regem o contexto institucional preconizado pelo modelo de gesto das guas vigente no pas (SRH, 2006). Alm disso, o conjunto de programas e subprogramas que integram a estrutura concebida tem, nas diretrizes estabelecidas ao longo do processo participativo de construo do Plano, suas bases edificantes e visa estabelecer os meios e as condies para o alcance dos objetivos estratgicos definidos. A estrutura do Plano apresenta-se organizada em quatro componentes principais, subdivididos em 13 programas, dos quais sete so detalhados em trinta subprogramas. Essa organizao levou em conta a afinidade de temas e sua relao orgnico-intstitucional, com vistas no somente integrao temtica, mas aos esforos e aos recursos requeridos. Os Quadros 8 e 9 detalham a estrutura programtica do PNRH. O primeiro componente encerra aes program-
ticas voltadas ao ordenamento institucional da gesto integrada dos recursos hdricos no Brasil e aos instrumentos previstos pela legislao, alm de aes de capacitao e comunicao social. O segundo componente aborda as articulaes intersetoriais, inter e intra-institucionais, centrais para a efetividade da gesto dos recursos hdricos, tratando de temas relacionados aos setores usurios e aos usos mltiplos das guas. O terceiro componente expressa aes em espaos territoriais cujas peculiaridades ambientais, regionais ou tipologias de problemas relacionados gua conduzem a um outro recorte, no qual os limites no necessariamente coincidem com os de uma bacia hidrogrfica e que necessitam de programas prprios sua especificidade regional (Situaes Especiais de Planejamento). Por fim, o quarto componente resulta da necessidade de promover avaliaes sistemticas do processo de implementao do Plano Nacional de Recursos Hdricos e do alcance de seus resultados, com vistas a orientar as necessrias atualizaes e mudanas de rumo que se mostrarem necessrias.
Quadro 8: Estrutura de programas do PNRH

Componente de Desenvolvimento da Gesto Integrada dos Recursos Hdricos (GIRH) no Brasil
I. Programa de Estudos Estratgicos sobre Recursos Hdricos II. Programa de Desenvolvimento Institucional da GIRH no Brasil III. Programa de Desenvolvimento e Implementao de Instrumentos de Gesto de Recursos Hdricos IV. Desenvolvimento Tecnolgico, Capacitao, Comunicao e Difuso de Informaes em gesto Integrada de Recursos Hdricos
Componente da Articulao Intersetorial, Interinstitucional e IntraInstitucional da GIRH

V. Programa de Articulao Intersetorial, Interinstitucional e Intra-Institucional da Gesto de Recursos Hdricos VI. Programa de Usos Mltiplos e Gesto Integrada de Recursos Hdricos VII. Programas Setoriais Voltados aos Recursos Hdricos
Componente de Programas Regionais de Recursos Hdricos

VIII. Programa Nacional de guas Subterrneas IX. Programa de Gesto de Recursos Hdricos Integrados ao Gerenciamento Costeiro, Incluindo as reas midas X. Programa de Gesto Ambiental de Recursos Hdricos na Regio Amaznica XI. Programa de Conservao das guas no Pantanal, em Especial suas reas midas XII. Programa de Gesto Sustentvel de Recursos Hdricos e Convivncia com o Semi-rido Brasileiro
Componente de Gerenciamento da Implementao do PNRH XIII. Programa de Gerenciamento Executivo e de Monitoramento e Avaliao da Implementao do PNRH Fonte: SRH (2006)
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Quadro 9: Programas e subprogramas do PNRH

Programas Subprogramas Estudos Estratgicos sobre Contexto Macroeconmico Global e Insero Geopoltica da GIRH no Contexto Latino-Americano e Caribenho Estudos Estratgicos sobre Cenrios Nacionais de Desenvolvimento e Impactos Regionais que Afetam a Gesto de Recursos Hdricos Implementao Prtica de Compromissos Internacionais em Corpos de gua Transfronteirios e Fronteirios e Desenvolvimento de Instrumentos de Gesto e de Apoio Deciso, Compartilhados com Pases Vizinhos Estudos para a Definio de Unidades Territoriais para a Instalao de Modelos Institucionais e Respectivos Instrumentos de Gesto de Recursos Hdricos Organizao e Apoio ao SINGREH II Desenvolvimento Institucional da GIRH no Brasil Apoio Organizao de SEGRHs Adequao, Complementao e Convergncia do Marco Legal e Institucional Sustentabilidade Econmico-Financeira da Gesto de Recursos Hdricos Cadastro Nacional de Usos e Usurios Rede Hidrolgica Quali-Quantitativa Nacional Processamento, Armazenamento, Interpretao e Difuso de Informao Hidrolgica III Desenvolvimento e Implementao de Instrumentos de Gesto de Recursos Hdricos Metodologias e Sistemas de Outorga de Direitos de Uso de Recursos Hdricos Subprograma Nacional de Fiscalizao do Uso de Recursos Hdricos Planos de Recursos Hdricos, Enquadramento de Corpos Hdricos em Classes de Uso Aplicao de Instrumentos Econmicos Gesto de Recursos Hdricos Sistema Nacional de Informaes de Recursos Hdricos Apoio ao Desenvolvimento de Sistemas de Suporte Deciso IV Desenvolvimento Tecnolgico, Capacitao, Comunicao e Difuso de Informaes em Gesto Integrada de Recursos Hdricos V Articulao Intersetorial, Interinstitucional e Intra institucional da Gesto de Recursos Hdricos Desenvolvimento, Consolidao de Conhecimento, Inclusive os Conhecimentos Tradicionais, e de Avanos Tecnolgicos em Gesto de Recursos Hdricos Capacitao e Educao, em Especial Ambiental, para a Gesto Integrada de Recursos Hdricos Comunicao e Difuso de Informaes em Gesto Integrada de Recursos Hdricos Avaliao de Impactos Setoriais na Gesto de Recursos Hdricos Compatibilizao e Integrao de Projetos Setoriais e Incorporao de Diretrizes de Interesse para a GIRH Gesto em reas Sujeitas a Eventos Hidrolgicos ou Climticos Crticos Gesto da Oferta, Ampliao, Racionalizao e Reso de gua VI Usos Mltiplos e Gesto Integrada de Recursos Hdricos Gesto de Demandas, Resoluo de Conflitos, Uso Mltiplo e Integrado de Recursos Hdricos Saneamento e Gesto Ambiental de Recursos Hdricos no Meio Urbano Conservao de Solos e gua Manejo de Microbacias no Meio Rural
I Estudos Estratgicos sobre Recursos Hdricos
continuao 163
continua
Estudos sobre Critrios e Objetivos Mltiplos Voltados Definio de Regras e Restries em Reservatrios de Gerao Hidreltrica VII Programas Setoriais Voltados aos Recursos Hdricos VIII Programa Nacional de guas Subterrneas IX Gesto de Recursos Hdricosintegrados ao Gerenciamento Costeiro, Incluindo as reas midas X Gesto Ambiental de Recursos Hdricos na Regio Amaznica XI Conservao das guas no Pantanal, em Especial suas reas midas XII Gesto Sustentvel de Recursos Hdricos e Convivncia com o Semirido Brasileiro XIII Gerenciamento Executivo e de Monitoramento e Avaliao da Implementao do PNRH Fonte: SRH (2006) Despoluio de Bacias Hidrogrficas Otimizao do Uso da gua em Irrigao
Os Planos de Recursos Hdricos Estaduais e do Distrito Federal O Mapa 9, apresentado na seqncia, ilustra o estgio de implementao dos Planos Estaduais de Recursos Hdricos (PERHs), revelando que, das 27 unidades da Federao, somente oito elaboraram seus Planos Estaduais, a saber: So Paulo, Gois, Bahia, Sergipe, Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte e
Cear. Por seu turno, o Distrito Federal, o Rio Grande do Sul, Santa Catarina, o Paran e Minas Gerais esto em plena fase de elaborao de seus respectivos planos. Em paralelo, vrios estados procuram articular-se para viabilizar recursos financeiros destinados a seus Planos, sendo os mais adiantados nesse processo: Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Tocantins, Esprito Santo, Rio de Janeiro, Alagoas e Piau.
Mapa 9: Estgio de implementao dos planos estaduais de recursos hdricos

RR AP
AM PA
MA PI
CE
RN PB PE SE AL
AC RO MT DF GO MG MS SP PR RJ ES TO BA
Sem PERH Com PERH PERH em elaborao PERH em negociao
SC RS
PERH Plano Estadual de Recursos Hdricos
Fonte: SIAPREH (2005)
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Alguns dos estados que j elaboraram seus Planos o fizeram em pocas distintas da implementao do correspondente Sistema Estadual de Gerenciamento dos Recursos Hdricos, o que indica a necessidade de suas revises e/ou atualizaes. Cear e So Paulo foram os primeiros a definir seus Planos Estaduais, ainda nos primeiros anos da dcada de 1990. O de So Paulo (Decreto no 32.954/91) vem sendo atualizado sistematicamente, com novas verses em: (i) 1994 (Lei no 9.034/94), que estabeleceu as 22 Unidades de Gerenciamento de Recursos Hdricos do Estado; (ii) 1996 (PL no 05/96 e Decreto no 41.258), que estabeleceu critrios de outorga de direito de uso dos recursos hdricos; (iii) em 2000 (PL no 327/00), estabelecendo o PERH 2000/2003, quando foi elaborado o Relatrio Zero da Situao dos Recursos Hdricos do Estado, consolidando relatrios similares desenvolvidos pelos comits de bacias hidrogrficas; e (iv) mais recentemente, quando preparou sua quarta verso. Contudo, os esforos desenvolvidos pelo Estado de So Paulo, financiados por aportes oriundos do Fundo Estadual de Recursos Hdricos (FEHIDRO), no significam que questes conceituais importantes relativas ao Plano estejam superadas, notadamente quando se indaga sobre a diviso de temas e de funes entre o Plano Estadual e planos de bacias hidrogrficas. Com efeito, em certa medida os resultados apresentados indicam a tendncia de considerar o Plano Estadual uma espcie de consolidao, ou somatrio dos planos elaborados para as UGRHs, o que revela a ausncia de uma perspectiva mais estratgica para o conjunto do estado e a ausncia de uma clara descentralizao de intervenes e aes operativas para as esferas locais das unidades de gesto. J o Estado da Bahia, por seu turno, finalizou a elaborao do seu Plano Estadual em 2004, aps o desenvolvimento dos correspondentes planos de bacias. importante notar que, dos oito estados que tm seus Planos elaborados, seis so da Regio Nordeste, cabendo registrar que os avanos observados nessa regio, relacionados implementao das respectivas polticas de recursos hdricos, foram impulsionados, principalmente, pelas aes do PROGUA Semi-rido. Esse Programa, desenvolvido desde 1997, com recursos financiados pelo Banco Mundial, contando com contrapartidas da Unio e dos prprios estados beneficirios, tem como um de seus objetivos fortale-
cer a implementao da gesto das guas nos estados do semi-rido brasileiro desde 1997. Ademais, as informaes da SRH indicam que, entre os Planos Estaduais elaborados, em fase de elaborao ou negociao, somente um pertence Regio Norte. Nesse contexto, cabe destacar que os estados do Norte do pas iniciaram a promulgao de suas leis de recursos hdricos somente a partir de 2001, sendo Roraima a nica Unidade da Federao que ainda no tem poltica de recursos hdricos instituda. Apesar de sua importncia e de todas as polticas de recursos hdricos dos estados preverem o Plano Estadual de Recursos Hdricos como um de seus instrumentos, as informaes disponveis indicam que o desenvolvimento desses Planos no tem recebido a devida prioridade, em face da implementao de outros instrumentos previstos pelas legislaes estaduais. As causas so as mais diversas, desde dificuldades para obteno de recursos at possveis problemas de percepo sobre a importncia do planejamento na consolidao do Sistema de Recursos Hdricos, alm da opo de alguns estados por iniciar o processo de planejamento mediante planos de recursos hdricos de bacias hidrogrficas. De acordo com o trabalho desenvolvido por Moreira (2004) para a SRH, que contempla o acompanhamento sistemtico do processo de implementao do SINGREH, as deliberaes sobre os instrumentos de gesto so freqentes nas agendas e nos debates dos conselhos estaduais, exceto o planejamento propriamente dito, que bem menos presente. Exceo se faz ao Estado de So Paulo, que, alm de ter elaborado o seu Plano Estadual de Recursos Hdricos, j realizou quatro revises, conforme mencionado. Somente em So Paulo o Plano Estadual e, posteriormente, suas respectivas revises foram acompanhados e aprovados pelo Conselho Estadual de Recursos Hdricos, conforme dados contidos no trabalho elaborado por Neves e Cordeiro Neto (2004). Os Planos de Recursos Hdricos das Bacias Hidrogrficas Este instrumento est em implementao no pas desde o incio da dcada de 1990, antes mesmo das definies legais que o previram como instrumento de gesto no modelo vigente, que adota a bacia hidrogrfica como unidade territorial para implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Esse fato decorreu da necessidade de planejamento de al165
guns setores, como, por exemplo, a expanso da agricultura irrigada em alguns estados, de presses para a reverso de quadros de degradao da qualidade das guas, associados progressiva demanda pelas atividades econmicas, alm do prprio crescimento demogrfico em algumas bacias hidrogrficas. O Quadro 5, que consta do Anexo IV Dados sobre instrumentos de gesto de recursos hdricos , sistematiza um levantamento sobre planos de bacia elaborados a partir de 1990, alm de destacar aqueles que contaram com a participao dos comits no acompanhamento do seu processo de elaborao. No total, foram identificados 75 estudos de planejamento de recursos hdricos em bacias hidrogrficas, de rios de domnio da Unio e dos estados, dos quais 65 se encontram concludos e dez em elaborao ou em fase de contratao. Pelas informaes levantadas, constata-se que vrios comits foram criados aps a elaborao dos respectivos planos de bacia. A anlise do Quadro 5 permite observar que mais de 90% desses estudos foram realizados sem a participao do respectivo comit de bacia, no se enquadrando, portanto, como um plano na forma preconizada pela Lei no 9.433/97, por no terem sido acompanhados e validados pelos atores regionais que deveriam ter assento no comit de bacia correspondente. So estudos tcnicos que se apresentam como subsdios fundamentais para a construo efetiva dos planos de bacia, mas que, na maioria dos casos, no foram internalizados, nem no processo de planejamento do estado, nem na prpria bacia hidrogrfica, sem os debates e as articulaes polticas no plenrio dos comits, como estabelecido pela legislao. A exceo, novamente, o Estado de So Paulo, onde os planos de recursos hdricos das bacias hidrogrficas ocorreram aps os comits paulistas j terem mais de cinco anos de funcionamento. Como resultado da antecedncia desses comits, muitas aes foram implantadas antes de um prvio planejamento, observando-se, ainda, que os planos elaborados em So Paulo se ressentem de dois itens bsicos, que conferem alguma orientao s aes do rgo estadual gestor das guas paulistas, como tambm do prprio comit de bacia, a saber: (i) as prioridades para a concesso de outorga; e (ii) as diretrizes e os critrios para a cobrana pelo uso dos recursos hdricos. A par das j mencionadas questes conceituais que envolvem a diviso de encargos e funes entre 166
os planos de bacias e o Plano Estadual de Recursos Hdricos, outra apreciao crtica que pode ser feita a propsito dos planos das UGRHs paulistas referese a uma forte tendncia de uniformizao, a partir de receitas para contedos obrigatrios, sem que especificidades regionais sejam consideradas na devida proporo. De fato, a recente Resoluo no 62 do Conselho de Recursos Hdricos, de setembro de 2006, apresenta, com elevado grau de detalhe, tpicos que devem ser igualmente considerados, por exemplo, no Plano da Bacia do Alto Tiet, eminentemente afetado por variveis de uso e ocupao do solo, ou seja, pela problemtica urbana, e em bacias com predominncia de atividades rurais, voltadas ao agronegcio. A efetividade dos planos de recursos hdricos de bacias hidrogrficas foi analisada em trabalho desenvolvido por Neves (2004) e por Cordeiro Netto e Neves (2003), com base em uma amostra de 20 estudos de planejamento de recursos hdricos, elaborados entre 1992 e 2004, abrangendo 14 estados da Federao. Segundo Neves (2004), a despeito de todos os planos selecionados para anlise previrem horizontes de planejamento de longo prazo, desde 2013 (plano decenal do So Francisco), at 2030 (plano do Capibaribe, PE), nem todos esto passando por indispensveis atualizaes peridicas. Ressalta-se, nesse contexto, a importncia e a necessidade de se efetivar o carter dinmico desses instrumentos, considerando as necessrias etapas de planejamento, monitoramento, avaliao e atualizao. Para tanto, devero ser identificadas as causas dessa descontinuidade, que podem ser de ordem poltica, financeira, institucional ou, ainda, motivadas por mudanas de prioridades regionais. Novamente, exceo a esse fato so os planos elaborados em So Paulo, pois, segundo as informaes levantadas, novas proposies so incorporadas nos Planos Quadrienais do Estado, refletindo o carter de continuidade do processo de planejamento implementado. O Comit do conjunto Piracicaba, Capivari e Jundia (PCJ) j est realizando a atualizao do seu planejamento, de acordo com informaes da ANA, prximo fase final de reviso e de aprovao de nova verso do seu plano de recursos hdricos. O Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Doce, que abrange os Estados de Minas Gerais e do Esprito Santo, est debatendo seu plano de recursos hdricos nos moldes da Lei no 9.433/97, com termos de referncia j elaborados.
Os estudos realizados por Neves (op. cit.) tambm procuraram avaliar a efetividade dos planos de recursos hdricos de bacias hidrogrficas quanto implementao de suas proposies e em relao ao seu potencial de subsidiar a tomada de decises, notadamente no que tange priorizao de investimentos, considerando, sob esse aspecto, sua abordagem e estrutura. Os estudos demonstraram dificuldades em obter a confirmao sobre a efetiva utilizao e execuo das medidas recomendadas pelos planos analisados, sendo possvel avaliar somente o potencial das proposies, com base na ambincia na qual esto inseridos. Em sntese, os estudos de Neves demonstraram que, para a amostra avaliada, em mdia, ainda baixo o potencial dos planos subsidiarem tomadas de deciso, sendo tambm baixo, por conseqncia, o potencial de implementao das aes previstas para a ambincia na qual esto inseridos. Segundo o estudo, apenas os planos das bacias hidrogrficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia, do rio Paraba do Sul e do rio So Francisco associaram a boa qualidade tcnica a uma ambincia regional propcia implementao de suas aes. Finalmente, importante registrar que, para estabelecer concluses mais aprofundadas sobre a efetiva implementao das aes que integram planos de recursos hdricos, ser indispensvel o desenvolvimento de indicadores de acompanhamento que perpassem a anlise de ambincia utilizada. Com efeito, conforme j mencionado, o processo de implementao dos instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e do prprio SINGREH gradativo, e a eficcia das aes ocorre medida que os entes envolvidos estejam preparados para tanto. Propostas para efetivao dos Planos de Bacia como instrumentos da Poltica de Recursos Hdricos As linhas de atuao do PNRH podem contribuir decisivamente para que uma nova dinmica seja impressa ao Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos e aplicao dos instrumentos de gesto. A busca do planejamento integrado, para alm das exigncias institucionais e legais inscritas na Po-
ltica Nacional de Recursos Hdricos e no SINGREH, requer articulao dos nveis de planejamento de recursos hdricos, cabendo destacar a importncia de disseminar, para as outras esferas do planejamento de recursos hdricos, as bases conceituais que edificaram o PNRH e as orientaes e as diretrizes de cunho estratgico prprias dimenso de um Plano Nacional. As bases para o estabelecimento de diretrizes e aspectos metodolgicos considerados no mbito do processo de construo e elaborao do PNRH identificaram a importncia dos limites de abrangncia e necessidade de articulao dos nveis de planejamento no campo dos recursos hdricos, a saber, o PNRH, os Planos Estaduais e do Distrito Federal e os Planos de Bacias Hidrogrficas. Documentos do PNRH ressaltam que dada a evidente superposio territorial entre o Plano Nacional, os Planos Estaduais e os Planos de Bacia Hidrogrfica, mister destacar que a concepo e o desenvolvimento desses instrumentos devem considerar a diviso de aes a serem contempladas em seus respectivos escopos, cabendo notar o carter de integrao a ser incorporado. Tal abordagem tem amparo no princpio da subsidiariedade e nos conceitos de descentralizao e federalismo, cabendo ressaltar que na verdade, verticalmente no h propriamente territrio federal, estadual, distrital ou municipal; o que existe so as funes federais, estaduais, distritais e municipais sobre o mesmo espao geogrfico.49 Com efeito, para que sejam respeitados tais fundamentos e conceitos relevante que demandas passveis de serem solucionadas pelos Planos de Bacia no sejam transferidas ou assumidas nas esferas dos Planos Estaduais ou do Plano Nacional, ou que procedimentos prprios da esfera das unidades federadas no sejam canalizados para o Plano Nacional, evitando-se a ocorrncia de sobreposies e duplicidades. Dessa forma, o Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH) e seus correlatos planos estaduais devem privilegiar abordagens e orientaes de cunho estratgico, enquanto encargos operacionais e a predominncia de intervenes fsicas so atinentes aos Planos de Bacias Hidrogrficas.
ALVES, Alaor Caff. Bases jurdicas e administrativas para a gesto cooperada de guas de interesse comum Unio e aos estados federados. Nota Tcnica 03-003 A Programa de Investimentos da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul, Trecho Paulista, elaborada pelo Consrcio ICF Kaiser Logos Engenharia. So Paulo, 1998.
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Assim, a definio das fronteiras de trabalho entre os nveis de planejamento de recursos hdricos, que apresentam evidentes reas de sombreamento, tende a ser distinta para diferentes setores e regies, sofrendo a influncia, de um lado, das capacidades institucionais instaladas nas unidades federadas e, de outro, das prprias possibilidades e limites da Unio em oferecer respostas consistentes e continuadas (PNRH, 2006). As entidades colegiadas do SINGREH Conselhos e Comits de Bacia devem, preferencialmente, ser o lcus da articulao necessria entre os Planos Nacional, Estadual, Distrital e de Bacias, haja vista a importncia desses espaos institucionais na efetivao do processo de participao social. Da a necessidade de identifi-
car formas de comunicao vertical (Plano Nacional, Planos Estaduais e Planos de Bacias) e horizontal (entre Planos Estaduais entre si e Planos de Bacia entre si), ressaltando o carter mais abrangente e estratgico do Plano Nacional e dos Planos Estaduais. Assim, recomenda-se a firmatura de pactos, via elaborao de Programas do PNRH, especialmente aqueles associados aos instrumentos de planejamento. Entre eles se destaca o subprograma III.6 Planos de Recursos Hdricos e Enquadramento de Corpos Hdricos em Classes de Uso , cuja macrodiretriz est fortemente relacionada temtica da articulao entre os mencionados instrumentos de planejamento de recursos hdricos.
Box 14: Plano da Bacia do Rio So Francisco

O Plano Decenal de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica do So Francisco (PBHSF) (2004-2013) visa a estabelecer e a viabilizar, por meio de uma agenda transversal entre rgos da administrao pblica, um conjunto de aes regulatrias e programas de investimentos com os seguintes objetivos: implementar o Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos da Bacia (SIGRHI); estabelecer diretrizes para a alocao e o uso sustentvel dos recursos hdricos na bacia; definir a estratgia para a revitalizao, a recuperao e a conservao hidroambiental da bacia; e propor programa de aes e investimentos em servios e obras de recursos hdricos, uso da terra e saneamento ambiental. O desenvolvimento do Plano observou o disposto na Lei no 9.433/97 e as deliberaes do Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco (CBHSF), em um processo de planejamento participativo, contemplando os seguintes produtos: Mdulo 1 Resumo executivo. Mdulo 2 Diagnstico consolidado da bacia e cenrios de desenvolvimento. Mdulo 3 Alocao de gua, enquadramento dos corpos dgua, fiscalizao integrada e cobrana pelo uso dos recursos hdricos, com destaque para a proposta do Pacto da gua na Bacia com vistas ao uso sustentvel dos recursos hdricos. Mdulo 4 Estratgia para revitalizao, recuperao e conservao hidroambiental da Bacia, incluindo as atividades e as aes prioritrias e o programa de investimentos correspondente. Estratgia do plano para a revitalizao, a recuperao e a conservao hidroambiental da bacia A partir da identificao das demandas e de um intenso processo participativo, foram consolidadas as intervenes selecionadas e os investimentos correspondentes, organizados em um cronograma fsico-financeiro, com indicao de possveis fontes de recursos. As intervenes selecionadas foram organizadas em quatro nveis componentes, atividades, aes e intervenes individualizadas , com crescente grau de desagregao, capazes de atender satisfatoriamente s necessidades do Plano. Pela Deliberao no 14, aprovada pelo CBHSF, os componentes do Plano so apresentados da seguinte forma: Componente I Implantao do Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SIGRHI) e do Plano de Bacia. Componente II Uso Sustentvel dos Recursos Hdricos, Proteo e Recuperao Hidroambiental da Bacia. Componente III Servios e Obras de Recursos Hdricos e Uso da Terra da Bacia. Componente IV Qualidade e Saneamento Ambiental da Bacia. Componente V Sustentabilidade Hdrica do Semi-rido da Bacia. Esses componentes esto divididos em 29 atividades e 139 aes, com base, principalmente, nos resultados dos debates pblicos realizados nas Cmaras Consultivas Regionais, nas quatro regies fisiogrficas da bacia (Alto, Mdio, Submdio e Baixo So Francisco) e nos critrios de seleo das intervenes. Essas atividades e aes tambm foram aprovadas por meio da Deliberao CBHSF no 14.
continuao
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continua
Critrios gerais de elegibilidade das aes Na elaborao do PBHSF, o processo de seleo de intervenes partiu de uma abordagem flexvel e dinmica. A metodologia adotada para a tomada de deciso pautou-se pelo conhecimento consolidado nas etapas anteriores e pelos objetivos do PBHSF. As intervenes elencadas foram confrontadas com cada um desses critrios, decidindo-se pela incluso daquelas que satisfaziam todos os critrios ou sua grande maioria. Os critrios adotados para seleo das intervenes includas no Plano foram: necessidade, urgncia, impacto, percepo pela sociedade, potencial sinergstico, mobilizao e adequabilidade de experincias locais e setoriais. Programa de investimentos Os Estudos Tcnicos de Apoio ao Plano possibilitaram estimar os investimentos em aproximadamente R$5,2 bilhes, divididos pelos cinco componentes propostos. A relao dos investimentos foi adotada provisoriamente pelo Comit, conforme Deliberao CBHSF no 15. A figura apresentada na seqncia, extrada do trabalho do Plano Decenal, representa a porcentagem da alocao dos investimentos do Plano segundo os seus cinco componentes. No que se refere distribuio dos recursos necessrios, as aes e as atividades do Componente IV (saneamento ambiental) representaram 84,1% dos R$5,2 bilhes estimados para a implementao do Plano. Considerando os investimentos em saneamento e as aes de sustentabilidade hdrica (Componente V), cerca de 35,6% dos investimentos totais previstos tero lugar no semi-rido. As aes includas no Componente I (Implementao do SIGRHI) foram consideradas prioritrias, a despeito de deInvestimentos totais (R$5,2 Bilhes) 57,4% 26,7%
mandarem menores investimentos (da ordem de 1,8% do total), o que demonstra sua importncia no mbito do Plano. Do ponto de vista da utilizao dos recursos financeiros, previram-se trs etapas diferenciadas para o Plano: (i) inicial (2004-2005), com utilizao reduzida de recursos e o esforo de implementao concentrado nos Componentes I e II; (ii) intermediria (2006-2009), na qual a necessidade de recursos crescer rapidamente at atingir seu pico anual e o esforo de implementao estar concentrado em intervenes estruturais; e (iii) final (2010-2013), na qual a demanda de recursos financeiros declinar ligeiramente com o passar dos anos. As principais fontes de recursos previstas para o Plano so: o Oramento Geral da Unio; os recursos dos estados; a Compensao Hidroenergtica para estados e municpios; os recursos de concessionrias de servios pblicos; a cobrana pelo uso da gua; e os financiamentos internacionais. Uma parcela dos recursos dessas fontes est assegurada para a bacia, porm observa-se que boa parte desses recursos deve ser negociada. Verifica-se que cerca de R$1.173 milhes dos recursos previstos no PPA federal, no perodo 2004-2007, podem estar associados s aes desse Plano, sendo R$623 milhes referentes a aes exclusivas na bacia e R$550 milhes referentes a aes no exclusivas (investimentos alocados para todo o pas ou estados, no sendo possvel identificar o percentual a ser aplicado na bacia). Dos recursos previstos no PPA Federal com interesse para o PBHSF, verifica-se que o Ministrio das Cidades coordena mais da metade dos aportes no exclusivos da bacia disponveis para obras e servios de saneamento. Os Ministrios da Integrao Nacional e do Meio Ambiente concentram os recursos para a irrigao. Verifica-se, ainda, que todo recurso a ser aplicado diretamente na bacia para a revitalizao est sob a coordenao do Ministrio do Meio Ambiente, exceo feita para os recursos da ao Obras de Revitalizao e Recuperao, que estaro sob a responsabilidade do Ministrio da Integrao. Modelo de gesto para a execuo e o monitoramento do Plano Para que o Plano seja efetivamente implementado, fundamental que haja uma explcita incorporao, no seu processo decisrio, das principais condicionantes econmico-financeiras e poltico-institucionais do pas para garantir os seguintes aspectos: (i) os recursos, especialmente os de natureza financeira, para o cumprimento do Plano; (ii) a organizao interna e o funcionamento do CBHSF e da Agncia de gua da Bacia; (iii) a sustentabilidade hdrica e operacional das intervenes previstas; e (iv) o compromisso dos decisores com o Plano, o que implica a representatividade do CBHSF na bacia. Essas exigncias delineiam as frentes de implementao do PBHSF, cada uma devendo receber um tratamento estratgico prprio, a saber: econmica, institucional, tcnica e social.
8,9% 1,8%
2,5% 2,7%
Componente I - Implementao do SIGRHI - Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos da Bacia Componente II - Uso Sustentvel dos Recursos Hdricos e Recuperao Ambiental da Bacia Componente III - Servios e Obras de Recursos Hdricos e uso da terra Componente IV - Servios e Obras de Saneamento Ambiental na Bacia, exceto semi-rido Componente V - Servios e Obras de Saneamento Ambiental no semi-rido Componente VI - Sustentabilidade Hdrica do Semi-rido
Fonte: ANA, PNUMA, GEF, OEA (2004)
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Parte IV
Deficincias, problemas e estratgias na implementao do SINGREH
Foto: Arquivo ANA
IV.1 O contexto de avanos obtidos pela gesto dos recursos hdricos no Brasil
Em face do exposto, a propsito dos problemas de recursos hdricos (estado, presses e impactos) e do histrico dos avanos institucionais e legais (respostas), passados dez anos da promulgao da Lei no 9.433/97, cumpre avaliar, sob uma perspectiva crtica construtiva, os resultados que foram alcanados e as dificuldades presentes na implementao do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos (SINGREH). Entende-se que as respostas desenvolvidas pelo pas no constituem solues estticas e definitivas, mas devem caracterizar um processo, sujeito a contnuos aprimoramentos e possveis correes de rumo. H, efetivamente, avanos institucionais importantes a registrar, tais como o lanamento do Plano Nacional de Recursos Hdricos, que orientar a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, a criao da Agncia Nacional de guas, a implementao de modelos de gesto em bacias hidrogrficas e a aplicao de instrumentos previstos na legislao de guas. Dentre alguns exemplos, o Estado do Cear conseguiu consolidar um sistema de gesto de suas disponibilidades e da infra-estrutura hdrica instalada que constitui referncia para o semi-rido brasileiro. A Bahia seguiu de perto tais avanos, ambos os casos contando com o apoio de operaes de crdito obtidas com o Banco Mundial. Nos demais estados nordestinos, foi a atuao diferenciada do Programa Progua Semi-rido que proporcionou saltos de qualidade na gesto dos recursos hdricos.1 Outro fato relevante a ser reconhecido foi o advento da Agncia Nacional de guas (ANA), que se tem consolidado como ncleo de quadros de excelncia, produzindo estudos, gerando informaes e apoiando a gesto de recursos hdricos em estados e em bacias hidrogrficas, com uma consistncia institucional que escapa da recorrente volatilidade que afeta rgos e entidades pblicas do pas. Em termos de gesto em bacias hidrogrficas, a do rio Paraba do Sul referncia e foco de experimentos e inovaes, sendo a primeira a iniciar a cobrana pelo uso da gua, sob os termos e os conceitos estabelecidos pela Lei no 9.433/972, como tambm, a primeira a celebrar contrato de gesto com a ANA, aps a devida aprovao pelo comit da bacia (CEIVAP), instituindo a Associao Pr-Gesto das guas da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul como entidade delegatria de funes inerentes Agncia da Bacia (AGEVAP). Tambm merece registro o complexo formado pelas bacias dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia (PCJ), que instituiu o Consrcio Intermunicipal PCJ, composto por uma associao entre municpios, concessionrios e empresas, pblicas e privadas, usurios de recursos hdricos, como entidade delegatria que celebrou contrato de gesto com a ANA, tambm aps a devida aprovao pelo respectivo comit, obtendo significativos resultados iniciais, notadamente o ndice de adimplncia de 97%, alcanado quando do incio da cobrana pelo uso da gua nos corpos hdricos de domnio federal dessas bacias. Em acrscimo, deve-se mencionar que os Estados do Rio de Janeiro e de Minas Gerais, o primeiro mediante lei estadual e o segundo por decreto3, j formalizaram diplomas legais para fins de implementao da cobrana pelo uso da gua. Ambos, somados recente aprovao da lei paulista que institui a cobrana pelo uso da gua em rios de domnio estadual (dezembro de 2005), permitem traar um cenrio no qual novos avanos devero ser observados tambm em outras unidades da federao, que tendero a seguir os exemplos em curso e impulsionar iniciativas similares concernentes aos recursos hdricos. De fato, hoje o Brasil se insere entre os poucos pases que efetivamente aplicam a cobrana pelo uso da gua e que mantm em funcionamento comits
O Programa de Desenvolvimento Sustentvel de Recursos Hdricos (Progua Semi-rido) objetivou ampliar a oferta de gua de boa qualidade para o semi-rido brasileiro, com a promoo do uso sustentvel desse recurso, de modo que sua escassez relativa no constitua impedimento ao desenvolvimento sustentvel da regio. 2 A cobrana pelo uso da gua, iniciada em 1997 pelo Cear, caracteriza-se como uma tarifa pela prestao de servios de reservao e aduo de gua bruta a longas distncias, sem contemplar o pagamento pela utilizao do recurso natural gua. 3 Lei Estadual n0 4.247, de dezembro de 2003, para o Rio de Janeiro, e Decreto n0 44.046, de junho de 2005, em Minas Gerais.
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Parte IV | Deficincias, problemas e estratgias na implementao do SINGREH
de bacia como colegiados regionais que deliberam a respeito de recursos hdricos. Em suma, o pas avanou muito em relao gesto de suas guas, com poucos exemplos similares de outros pases latinoamericanos que se situem em patamares prximos de desenvolvimento. Todavia, para que novos avanos sejam obtidos, necessrio assumir uma perspectiva crtica construtiva, reconhecendo que h, no Brasil, espaos para aprimoramentos do SINGREH. Trs tipos de questes se colocam. Primeiramente, h deficincias espec-
ficas que abrangem a quase totalidade dos estados, principalmente os rgos gestores de recursos hdricos e, por conseqncia, a implementao dos instrumentos de gesto. Em segundo lugar, sob uma anlise mais detida, possvel identificar obstculos de cunho estrutural que podem afetar a implementao do Sistema. Por fim, cabe avaliar a oportunidade de estratgias institucionais com nfases e processos diferenciados para promover a gesto dos recursos hdricos. Esses trs conjuntos de questes sero abordados nos tpicos seguintes.
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IV.2 Deficincias especficas da gesto de recursos hdricos nas unidades federadas

Recentes trabalhos, desenvolvidos no contexto da preparao do Programa PROGUA Nacional, identificaram 30 variveis (Quadro 10), que cobrem aspectos institucionais, legais e relativos aos instrumentos de gesto para fins de avaliao e mensurao, com vistas ao traado de uma linha bsica (base line) sobre o atual estado da arte da gesto integrada dos recursos hdricos no Brasil. Os resultados da avaliao comparativa, pautados pelas 30 variveis referidas classificadas como bsicas, intermedirias ou avanadas, em termos de sua importncia na gesto dos recursos hdricos , permitiram uma pr-classificao das unidades federadas, avaliadas ante um total de at 115 pontos:4 o primeiro grupo, composto por cinco estados, foi considerado como o patamar mais avanado, atingindo entre 80% e 85% da mxima pontuao possvel; o segundo, com seis unidades da federao, teve reconhecidos avanos, contudo ainda sem a devida consolidao, com pontuao variando entre 62% e 77% dos 115 pontos possveis; um terceiro grupo, com quatro estados, foi identificado com avanos relativos a apenas determinados aspectos da gesto, com pontuao na escala de 52% a 60% do mximo total de pontos; o quarto grupo, com trs estados, tambm promoveu somente avanos especficos, pontuando entre 43% e 46%; e, por fim, o quinto grupo, com nove unidades da federao, foi caracterizado como tendo poucas e isoladas iniciativas em relao gesto dos recursos hdricos, pontuando entre 29% e 39% do total possvel.
Quadro 10: Variveis de avaliao (base line) aplicadas pelo PROGUA Nacional
Bsicas Modelo Institucional do Sistema de Gesto Organismos Coordenadores e Gestores de Recursos Hdricos Arcabouo Legal de Recursos Hdricos Capacitao Setorial em Recursos Hdricos Balano Hdrico Diviso Hidrogrfica Base Cartogrfica Rede Pluviomtrica e Fluviomtrica Rede de Qualidade da gua Sistema de Outorga de Direitos de Uso da gua Fiscalizao do Uso de Recursos Hdricos Intermedirias Estrutura e Capacidade Institucional Comunicao Social em Recursos Hdricos Conselho Estadual de Recursos Hdricos e comits de bacias Planejamento Estratgico Plano Estadual de Recursos Hdricos Planos de Bacias Hidrogrficas Cadastro de Usurios e da Infra-Estrutura Hdrica Sistema de Informaes Sustentao Financeira do Sistema de Gesto Fundo Estadual de Recursos Hdricos Avanadas Articulao com setores usurios das guas Agncias de bacia e outros rgos colegiados Enquadramento dos corpos hdricos Estudos sobre gesto e publicaes sobre recursos hdricos Sistemas de Suporte Deciso Cobrana pelo Uso da gua Conservao e manuteno de obras hdricas Tecnologias de gesto e operao em recursos hdricos Gesto e controle de eventos crticos
Fonte: ANA, PROGUA Nacional (2006)
Note-se que as variveis foram traadas mediante a identificao de peas, insumos e etapas que constroem sistemas de planejamento e de gesto de recursos hdricos. A pontuao mxima (115 pontos) no indica um estgio de avano superior na gesto de recursos hdricos, mas a soma das notas mais elevadas que puderam ser verificadas nos diversos estados.
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Com a mesma preocupao de identificar problemas e dificuldades, em evento promovido pela Global Water Partnership (dezembro de 2004), foram apresentadas listas com itens a serem abordados, para fins de novos avanos na implementao do SINGREH. De modo sinttico, com base nas variveis identificadas pelo PROGUA Nacional e nas listas mencionadas, as deficincias especficas verificadas na gesto de recursos hdricos promovida pelos estados podem ser assim ordenadas: problemas na atuao dos rgos gestores de recursos hdricos, em geral derivados de limitaes oramentrias, relacionadas crise fiscal do setor pblico brasileiro; limitaes impostas aos rgos gestores relativamente a: (i) quadro de pessoal (qualificao, capacitao, remunerao, estabilidade e renovao); (ii) operao das redes pluviomtrica, fluviomtrica e de qualidade da gua; e (iii) deficincias de bases tcnicas e instrumentos requeridos para a gesto, a exemplo de cartografia bsica, cadastros de usurios, sistemas de apoio deciso e outros; relativa inconsistncia no desenho dos modelos institucionais e lacunas na regulamentao do arcabouo legal requerido, por vezes incluindo sobreposio indevida entre a gesto de recursos hdricos, a do meio ambiente e a de setores usurios; precariedade no funcionamento de conselhos e comits, com freqente falta de quorum e, principalmente, de uma agenda consistente, orientada para o efetivo interesse e a participao de atores-chave para o processo de gesto das disponibilidades hdricas; precariedade dos instrumentos de planejamento planos estaduais, de bacias hidrogrficas e planos estratgicos , pautados por extensos diagnsticos, mas sem propostas concretas para intervenes, estruturais e no estruturais, em recursos hdricos; ausncia ou relativa artificialidade no enquadramento dos corpos dgua em classes de uso, como mecanismo para o estabelecimento de metas progressivas a serem alcanadas mediante os planos de bacia; falta de sustentao financeira dos sistemas de gesto, quase sempre com baixo percentual de receitas
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prprias e bastante dependentes de prioridades na alocao de recursos fiscais por parte dos governos estaduais; insuficincia das articulaes entre a gesto dos recursos hdricos e os setores usurios, com freqente predomnio de perspectivas e aes especficas em detrimento de uma abordagem mais abrangente e integrada; baixa insero dos municpios nos sistemas de gesto, com perdas importantes, notadamente em decorrncia dos rebatimentos que as polticas municipais de uso e ocupao do solo repercutem sobre os recursos hdricos; adoo de alternativas institucionais conservadoras, particularmente na implementao de agncias de bacias hidrogrficas, propiciando o (re)surgimento de vertentes centralizadoras, que implicam baixo nvel de incentivos a uma efetiva insero orgnica dos usurios e de representantes da sociedade civil no ao sistema de gesto; incipincia de estudos que orientem a implementao da Cobrana pelo Uso da gua, com riscos de sua percepo, por parte dos usurios pagadores, como mais um imposto; falta de programas e de aes voltadas comunicao social em recursos hdricos, com repercusses em termos de baixa sensibilidade social e poltica a respeito do tema; disparidades importantes entre os estgios de avano da gesto de recursos hdricos nas diversas unidades da federao; e, por fim, ausncia de mecanismos voltados a uma avaliao sistemtica dos sistemas de gesto, de modo que proporcionem os ajustes e as correes de rumo necessrias a novos avanos. A propsito da sistematizao apresentada, observe-se, primeiramente, que a predominncia de problemas no uniforme nas unidades da federao, variando segundo especificidades regionais e de acordo com o histrico institucional vivenciado em cada estado. Ao longo do tempo, dentro da mesma unidade federada, as predominncias tambm podem variar, conforme prioridades estabelecidas pelos governos em mandato.5
A consistncia dessa primeira observao pode ser confirmada a partir das informaes e dos dados apresentados no item III.3.4 desta publicao, que demonstra o estgio diferenciado de avanos, das diversas unidades federadas, na implementao dos instrumentos de gesto dos recursos hdricos.
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Um segundo registro refere-se importncia de dar continuidade a avaliaes sistemticas e peridicas da implementao de sistemas e instrumentos de gesto de recursos hdricos pautadas a partir da iniciativa patrocinada pelo Progua Nacional, que consolidou uma significativa contribuio ao SINGREH, mediante o traado de uma linha comparativa capaz de propiciar a mensurao dos avanos que devero ser obtidos. Por fim, constata-se que a listagem dos problemas sistematizados no caracteriza uma abordagem crtica a respeito das respostas adotadas para a implementao do SINGREH, limitando-se a avaliar deficincias
e lacunas relativas s variveis que contribuem para o funcionamento dos instrumentos de gesto e dos modelos institucionais traados pela legislao nacional e dos estados. Em outros termos, nesse primeiro patamar de abordagem, no so questionados conceitualmente os caminhos e as alternativas traadas, mas apenas constatadas deficincias de implementao. Assim, o prximo captulo ser dedicado a uma investigao mais profunda, que tratar de aspectos estruturais que podem afetar a implementao do SINGREH, incluindo alguns externos a seu domnio especfico.
Foto: Arquivo ANA
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IV.3 Problemas estruturais na implementao do SINGREH

Alm das referidas deficincias especficas, h problemas estruturais que podem afetar a implementao do SINGREH no mbito federal e dos estados, demandando correes de rota, ajustes de estratgias, retomada de conceitos e fundamentos e superao de problemas institucionais, por vezes no restritos ao campo dos recursos hdricos, alguns relacionados ao prprio substrato jurdico e administrativo do Estado brasileiro. Esses problemas estruturais podem ser assim sistematizados: descompassos entre a legislao de recursos hdricos e o substrato jurdico-administrativo, regente do Estado brasileiro; dificuldades inerentes cultura administrativa estatal; impasses relacionados dupla dominialidade dos corpos hdricos e questo federativa no Brasil; e desvios de conceitos e fundamentos que deveriam nortear a implementao do SINGREH, com maior foco na aplicao dos instrumentos de gesto. dos estados federados. No breve histrico da implementao do SINGREH, o que se tem verificado de fato mesmo na presena de vetores que, de modo recorrente, apontam para a centralizao so ajustes dessa formulao geral s especificidades e ao background institucional de cada estado/regio. Caracteriza-se, assim, um regime geral da gesto das guas no Brasil, com a convergncia na diversidade de regimes especficos, adequados s contingncias regionais de um pas continental. No obstante a mencionada convergncia conceitual na diversidade das especificidades regionais, enquanto o SINGREH segue seu processo de implementao, com praticamente todos os estados detendo legislaes de recursos hdricos correlatas Lei Nacional, em termos prticos e operacionais, ainda resta muito a fazer, constatando-se o predomnio de deficincias na efetiva aplicao dos instrumentos de gesto, inclusive da outorga. No Brasil, poucos contestam os conceitos amplamente aceitos que foram dispostos pela Lei Nacional no 9.433/97. Predomina a unanimidade sobre o instituto dos comits de bacia como o espao administrativo capaz de propiciar as necessrias condies de governabilidade e de governana. Todavia, persiste uma distncia pondervel entre os conceitos trazidos pela legislao e sua efetiva aplicao no terreno prtico, quando entram em questo os limites inerentes aos aparatos legal e administrativo do Estado brasileiro. Ou seja: a rigor, possvel afirmar que a Lei Nacional das guas caracterizada muito menos como uma lei de organizao institucional e bem mais como um diploma que contempla novos paradigmas no plenamente aplicvel luz das reais possibilidades postas pela estrutura jurdicoadministrativa vigente no pas. Um bom exemplo da assertiva anterior conferido ao se analisar com maior profundidade as possibilidades de implementao da cobrana pelo uso da gua como um efetivo instrumento econmico de gesto, ou seja, como mecanismo para a induo do comportamento dos usurios, mediante a precificao do recurso natural gua. Na ausncia de alternativa melhor, resta inscrever a Cobrana pelo Uso da gua 179
IV.3.1 Descompassos entre a legislao de recursos hdricos e o substrato jurdico-administrativo regente do Estado brasileiro
O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH) tem como funo social precpua a alocao das disponibilidades hdricas, em um contexto de negociao e compartilhamento de responsabilidades, tendo em vista seus mltiplos usos. Sob os conceitos e os fundamentos da Lei no 9.433/97, no se pode abrigar a idia de que seja possvel conduzir a gesto de modo unilateral pelo Estado, subordinando os agentes utilizadores e os demais interesses sociais envolvidos: as disponibilidades hdricas, em quantidade e em qualidade, resultam de um processo social no qual o Estado um dos atores, por certo sempre importante, mas nem sempre o mais incisivo. Como resposta a esse desafio da gesto compartilhada, a Lei Nacional no 9.433/97 prope uma formulao geral inovadora em termos da administrao pblica brasileira, reproduzida com muita similaridade nas legislaes vigentes na grande maioria
como tendo a natureza jurdica de uma receita patrimonial do Estado, estabelecida como preo pblico, por conseqncia, receita oramentria e, a partir dessa classificao, sujeita a uma srie de injunes e controles desconformes com sua funo conceitual precpua e com sua plena aplicabilidade como instrumento descentralizado de gesto econmica. Como conseqncia, no so as agncias de bacia que cobram pelo uso da gua, tal como inicialmente previsto pela Lei no 9.433/97, mas os rgos pblicos outorgantes (ANA e entidades estaduais correspondentes). Ademais, mesmo com dispositivos que foram inseridos na Lei Federal no 10.881/04 e depois da reclassificao das receitas da Cobrana na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), com vistas a evitar o contingenciamento dos recursos arrecadados, persistem problemas em relao aos montantes oriundos da compensao financeira pelo uso de recursos hdricos, recolhida pelo setor de hidroeletricidade, ainda submetidos a expressivos contingenciamentos, embora a Lei Federal no 9.984/00 (de criao da ANA) tenha, com toda a clareza, estabelecido que tal compensao constitui pagamento pelo uso da gua. H interesses divergentes, portanto, entre os que administram as receitas fiscais da Unio e os que buscam conferir sustentao e autonomia financeira ao SINGREH. Concretamente, a plena aplicabilidade dos avanos conceituais trazidos pela Lei n0 9.433/97 depende, em grande medida, de um esforo continuado de modernizao do prprio aparelho de Estado, com a adoo de alternativas institucionais que contemplem formas de gesto compartilhada, pblico-privadas, flexibilizao da cultura burocrtica estatal e ajustes na base legal, de modo que se facilite a operacionalidade dos instrumentos de gesto dos recursos hdricos, preservando seus conceitos fundamentais.
IV.3.2 Dificuldades inerentes cultura administrativa estatal

Diferentemente de outras organizaes, o Estado apresenta uma inrcia muito maior diante de processos de reforma e modernizao. Nesse campo, a experincia brasileira marcada por um movimento dialtico de reforma e contra-reforma, quando a dinmica modernizadora , pelo menos parcialmente, anulada por reaes de setores tradicionais.6 De fato, desde as primeiras iniciativas at as mais recentes, partindo da regncia de d. Joo VI, passando pela criao do Departamento de Administrao e Servio Pblico (DASP), pelo longo perodo do regime militar quando intenes de reformas foram consubstanciadas pelo Decreto-Lei no 200/67 , at chegar ao governo Figueiredo, que criou o Ministrio Extraordinrio da Desburocratizao, sempre foram destacados os objetivos de modernizao de processos administrativos e a busca do estabelecimento de uma meritocracia no servio pblico. Contudo, no obstante avanos pontuais se terem consolidado, boa parte das iniciativas tendeu a ser anulada ao longo dos anos, por resistncias de segmentos que dominavam liturgias cartoriais da administrao pblica. Reproduzindo o histrico anterior, passados mais de dez anos desde o lanamento do Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado (1995), que buscou retomar o processo de mudanas7, e mais de oito desde a promulgao da Emenda Constitucional n0 19, de 4 de junho de 1998, que deu suporte constitucional Reforma do Estado, duas concepes contraditrias confrontam-se no seio da administrao pblica brasileira: uma, conservadora, formalista e centralista, defende em ltima instncia a preservao do statu quo ante; outra, modernizante, luta por mudar e inovar.8 No que concerne gesto dos recursos hdricos, observa-se que, no obstante os ganhos e as siner-
CASTOR, Belmiro Valverde Jobim. O Brasil no para amadores: Estado, governo e burocracia na terra do jeitinho. Curitiba: IBQP-PR (2000). O Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado buscou introduzir na administrao pblica o vis gerencial, em contraposio aos modelos de administrao patrimonialista e burocrtica, at ento dominantes. Pretendeu-se valorizar o chamado ncleo estratgico do Estado, reforar funes regulatrias, especializar estruturas com funes exclusivas e transferir atividades no exclusivas para entidades pblicas no estatais, alm de privatizar segmentos produtivos que haviam sido gradativamente incorporados ao poder pblico. 8 CASTOR, Belmiro Valverde Jobim. O Brasil no para amadores: governo e burocracia na terra do jeitinho., Curitiba: IBQP-PR, (2000), op. cit.
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gias potenciais entre a Lei das guas e a Reforma do Aparelho de Estado, ressurgem vertentes conservadoras que atuam, dentre outras formas, no sentido de: (i) cercear gradativamente a autonomia gerencial e financeira das agncias reguladoras, seja mediante o contingenciamento oramentrio seja pela crescente exigncia da reproduo de procedimentos burocrticos prprios administrao pblica direta; e (ii) por iguais demandas sobre entidades de direito privado (associaes civis e fundaes, qualificadas como OSs ou OSCIPs)9 que venham a celebrar parcerias com o Estado, interferindo na flexibilizao de seus procedimentos internos de contratao de pessoal e de licitao de bens, servios e obras. Busca-se, desse modo, retomar o poder burocrtico pautado pelo excesso de controle e pela ausncia de considerao dos custos sociais deles derivados. Em sua expresso burocrtica, reabilita-se o controle de processos, com baixa ateno aos resultados e aos objetivos finais. Conforma-se, assim, um movimento de contra-reforma, com potencial de reverter alguns dos avanos propiciados pela Emenda Constitucional n0 19 e dificultar a prpria aplicabilidade da Lei n0 9.433/97, na medida em que pode comprometer a construo de alternativas institucionais de gesto compartilhada, essenciais aplicao efetiva de alguns dos modernos instrumentos de gesto dos recursos hdricos, notadamente a cobrana pelo uso da gua. A propsito desses entraves, evidncias podem ser constatadas na bacia do rio Paraba do Sul, onde se observaram os maiores avanos relativos implementao do SINGREH, notadamente a partir de setembro de 2004, quando a Associao Pr-Gesto das guas da Bacia do Rio Paraba do Sul entidade civil de direito privado foi alada condio de entidade delegatria, aps ter celebrado com a ANA o competente Contrato de Gesto, designado como instrumento mediante o qual so delegadas funes
inerentes Agncia da Bacia (AGEVAP), segundo os dispositivos da Lei Federal no 10.881/04. Dentre outros, destacam-se os seguintes entraves que dificultam uma melhor atuao da AGEVAP: (i) a sobreposio de instncias de controle administrativo e gerencial10; (ii) a exigncia de procedimentos burocrticos prprios administrao pblica11; e (iii) restries oramentrias derivadas do patamar de 7,5% para despesas de implantao e custeio administrativo do Sistema.12 bvio que existe uma relao direta entre a disposio a pagar pelo uso dos recursos hdricos e o grau de descentralizao dos arranjos institucionais que sero aplicados ao Sistema de Gesto. Alternativas centradas em rgos estatais tendem a afastar segmentos importantes e a reduzir a disposio de contribuir via cobrana pelo uso da gua. Se, de um lado, os comits no devem ser vistos como ONGs, mas sim como instncias para uma gesto compartilhada entre o Estado e a sociedade, de outro lado no cabe aprisionar o Sistema de Gesto como mero apndice do Estado, submetido por controles e prticas tradicionais do setor pblico, sabidamente imprprios ante os problemas que se quer enfrentar.
IV.3.3 Impasses relacionadas dupla dominialidade dos corpos hdricos e questo federativa no Brasil
O Brasil est organizado na forma de uma repblica federativa, composta por 26 estados, pelo Distrito Federal e por 5.563 municpios. O marco legal regente dessa organizao federativa a Constituio de 1988, que redefiniu as relaes entre os trs nveis de poder (Unio, estados e municpios), avanando de modo substantivo em termos de respeito autonomia local e de um vis cooperativo entre as competncias dos nveis de poder, suplantando o marcado predomnio anterior das atribuies exclusivas. Com efeito, cabe lembrar que as dimenses con-
Ver Box 7: Reforma do Aparelho de Estado e a implementao do SINGREH. A AGEVAP reporta-se comisso de acompanhamento, prevista no Contrato de Gesto, que abre espao para que o comit de bacia (CEIVAP) supervisione as atividades de sua secretaria executiva; os controles administrativos obedecem a rgidas normas determinadas pela Procuradoria Jurdica da ANA, do mesmo modo que atende a demandas da instncia de controle interno do Ministrio do Meio Ambiente, do Tribunal de Contas da Unio e do Ministrio Pblico Federal. Portanto, sobrepem-se seis instncias de controle que atuam sobre uma entidade civil de direito privado, com nus operacional (da Agncia) e custos burocrticos (das entidades controladoras), certamente desproporcionais aos benefcios. 11 Exigiu-se da AGEVAP, associao civil de direito privado, a realizao de concurso pblico, ainda que simplificado, para a contratao de no mais do que seis funcionrios, sem evidncias de que esse procedimento formal concorra em favor do interesse pblico. 12 Trata-se de rgida aplicao do disposto na Lei n0 9.433/97, art. 22, 10. Considerando a atual expectativa de receita anual via cobrana pelo uso da gua pouco acima dos R$6 milhes , as disponibilidades da AGEVAP aproximam-se de R$500 mil por ano. Somados os gastos com sede, despesas gerais, quadro de pessoal e encargos, o oramento disponvel revela-se uma pesada limitao operacional.
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tinentais do pas recomendam nveis regionais de governo cuja origem remonta estratgia da colonizao empregada pela Coroa Portuguesa baseada na concesso de capitanias hereditrias, precursoras dos estados federados. Sob esse aspecto, importante notar que a histria nacional foi freqentemente marcada por perodos nos quais preponderou a forte e centralizadora presena da Unio, de modo que a construo de um verdadeiro federalismo persiste como diretriz a ser efetivamente consolidada no presente. Especificamente, no que concerne aos recursos hdricos, a Constituio estabelece as guas como bens pblicos, de domnio da Unio ou dos estados federados, passveis de utilizao mediante outorga de direitos de uso. A emisso de outorgas prerrogativa exclusiva do poder pblico, conferindo ao utilizador simples direito de uso, sendo as guas inalienveis. No h domnio municipal dos corpos hdricos. Por outro lado, servios pblicos que utilizam as guas possuem distintas titularidades (poder de conceder autorizao para a prestao de servios pblicos): a gerao de energia hidreltrica tem a Unio como poder concedente; os municpios so titulares dos servios de saneamento bsico (gua potvel e esgotamento sanitrio, alm da coleta de lixo). Essas observaes so relevantes na medida em que a governabilidade e a governana relativas gesto dos recursos hdricos guardam dependncia decisiva do grau de cooperao entre os diferentes nveis de governo (a bacia hidrogrfica constitui territrio comum Unio, aos estados e aos municpios). Isso posto, verifica-se que um dos maiores desafios para a implementao do SINGREH a articulao entre os dois nveis jurisdicionais previstos para os recursos hdricos: o da Unio e o dos estados federados. Essa dificuldade sistmica mais evidente no mbito das bacias hidrogrficas de rios sob domnio federal que tm muitos de seus afluentes sob a responsabilidade estadual, por terem nascente e foz em um mesmo estado. Da mesma forma, por disposio constitucional, so guas de domnio da Unio as resultantes de suas obras, mesmo quando realizadas em corpos hdricos de mbito estadual.13 Finalmente, embora existam guas de domnio dos estados,
os potenciais de energia hidrulica so, sempre, de domnio da Unio (art. 20, inciso VIII da Constituio Federal). A par desses dispositivos legais, evidentemente que quaisquer aes fsicas em afluentes estaduais de rios federais, os quais correspondem, em geral, aos principais cursos dgua do pas, tero repercusso nas calhas de domnio federal. Por seu turno, guas armazenadas por obras da Unio em rios estaduais, como as de audes construdos no semi-rido nordestino, so de domnio federal at que fluam no leito do rio, quando voltam ao domnio estadual. Tambm os potenciais hidrulicos de rios estaduais so de domnio federal, embora a gua que por ali flua esteja sob a responsabilidade de gesto dos estados. Os exemplos descritos evidenciam a artificialidade formal da legislao, com bvios descolamentos da realidade fsica dos sistemas hdricos, naturais ou construdos, fato que demanda a articulao obrigatria entre os rgos gestores de recursos hdricos dos estados e a ANA, que detm iguais atribuies quanto gesto de rios federais. Outro patamar de articulao obrigatria ocorre entre comits de bacia hidrogrfica criados em afluentes com aquele do rio principal, seja qual for a dominialidade da gua. Com efeito, no h como evitar que em bacias hidrogrficas de maior extenso territorial sejam instalados comits em sub-bacias de afluentes ou mesmo em trechos de rio, motivados por problemas especficos ou por nveis mais elevados de mobilizao social. Como primeiro exemplo de impasses gerados pela dupla dominialidade dos corpos hdricos, h dois comits instalados sobre as bacias dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia (PCJ), o primeiro institudo sob as normas da legislao paulista de recursos hdricos, e o segundo nos termos da Lei Nacional, mais especificamente, da Resoluo n0 05 do CNRH, com a sobreposio de mais de 90% entre os territrios de ambos, que possuem, praticamente, os mesmos membros representantes e pautas em tudo similares, realizando at reunies conjuntas, fatos que revelam dificuldades burocrticas advindas da dupla dominialidade dos corpos hdricos em equacionar, sob uma
Constituio Federal, art. 26: Incluem-se entre os bens dos Estados: I - as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio.
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nica instncia decisria, a gesto dessas bacias, seja mediante a delegao de competncias para que os Estados de So Paulo (48 municpios nestas bacias) e de Minas Gerais (5 municpios) conduzam o processo de gesto, por acordos interestaduais, seja pela aceitao de que apenas o comit federal deva atuar sobre estas bacias. Outro bom exemplo conferido pela bacia do rio Paraba do Sul, na qual se encontram instalados
nada menos do que cinco comits em sub-regies (bacias de afluentes ou trechos de rios) que integram a rea de jurisdio do Comit para Integrao da Bacia Hidrogrfica do rio Paraba do Sul (CEIVAP). Em acrscimo aos comits, tambm operam, na bacia do Paraba do Sul, nove consrcios intermunicipais ou associaes de usurios de recursos hdricos, todos com fortes interfaces com a atuao do CEIVAP (Mapa 10).
Mapa 10: reas geogrficas de atuao de instncias decisrias da bacia do rio Paraba do Sul
Comit de integrao da bacia do rio Paraba do Sul CEIVAP (1996)
Consrcio da Bacia do Carangola (2001) Comit Mineiro das Bacias Muria e Pomba (2006) CEHIPOM (2001)
Consrcio da Bacia do Muria (1997) Consrcio da Bacia do Pomba (1998) Consrcio da Bacia do Cgado (2002) Consrcio da Bacia do Paraibuna (2002) Comit Mineiro Paraibuna Preto (2006)
CIRAB (2005)
Consrcio da Foz do Paraba do Sul (2003)
Consrcio BNG2 (2001) Associao Usurios Mdio Paraba do Sul (2001) Comit da Bacia do Piabanha (2005)
CBH-PS ou Comit Paulista (1994)
Fonte: Fundao COPPETEC, 2006
As instncias sub-regionais listadas no devem ser vistas como concorrentes do CEIVAP, mas sim como possveis parceiros estratgicos, com maior potencial de representatividade social, na proporo de sua proximidade com temas e interesses locais ou sub-regionais. De fato, no processo de reformulao da composio original do CEIVAP, consubstanciada pelo Decreto Federal n0 1.842, de 22 de maro de 1996, portanto anterior Lei no 9.433/97, o conceito previsto foi o de um Comit de Integrao, capaz de
convergir a atuao j existente do comit paulista e de outras iniciativas que estavam em curso. Entenda-se por Comit de Integrao algo semelhante a uma federao de comits, que contemple a articulao de instncias sub-regionais, assegurando a coordenao de polticas que afetem os recursos hdricos e a convergncia de metas e objetivos, no mbito do conjunto da bacia hidrogrfica. A Figura 6 ilustra a interao decisria entre instncias locais e da totalidade da bacia. 183
Figura 6: Articulao entre instncias locais e da totalidade da bacia hidrogrfica

Layers sobrepostos, com unidades de geometria varivel sendo convergidas para os fins de coordenao no mbito da totalidade da bacia
- unidades para enfrentar problemas
- coordenao de polticas no mbito da Bacia
Fonte: LOBATO DA COSTA (2003).
Essas articulaes entre o Comit de Integrao e as instncias sub-regionais devem ser pautadas por uma diviso de encargos com suporte no plano da bacia hidrogrfica e no seu detalhamento executivo para cada sub-bacia afluente, cuja complexidade ou grau de mobilizao social tenham impulsionado sua instalao. A referncia conceitual decorre da prpria diviso de funes que deve ser estabelecida entre o Plano Nacional de Recursos Hdricos, os planos estaduais e os planos de bacia hidrogrfica. Por certo que o Plano Nacional no pode ser considerado o somatrio dos planos estaduais, nem os planos estaduais a mera agregao de planos de bacia, at em razo de uma diretriz de grande relevncia para a implantao e o funcionamento do SINGREH: potencializar capacidades locais endgenas, descentralizando efetivamente e no apenas desconcentrando decises. Ademais, preciso manter foco permanente no princpio da subsidiariedade, segundo o qual decises que possam ser tomadas pelas instncias mais prximas s comunidades e que no afetem terceiros no devem subir aos nveis superiores de deciso. Assim, a escala limite que deve ser abordada no contexto da estruturao do Plano Nacional no dever ser conferida somente em termos espaciais, mas tambm pela diviso de encargos a ser observada ante os pla184
nos estaduais e os planos de bacias hidrogrficas. Para que sejam respeitados os fundamentos e os conceitos que inspiraram a Lei Nacional no 9.433/97, notadamente o princpio da subsidiariedade, cabe permanente vigilncia para que no ocorram mtuas sobreposies e duplicidades entre o Plano Nacional, os planos estaduais e os de bacias, caso contrrio o risco ser o de confirmar tendncias histricas da sociedade brasileira de delegar as responsabilidades pela resoluo de todos os problemas ao Oramento Geral da Unio (OGU). Sabe-se que o Plano Nacional, semelhana do OGU, no resolver todos os problemas. Portanto, aplicando esses conceitos para o caso especfico do Paraba do Sul, as fronteiras de trabalho entre o CEIVAP e sua Agncia (a AGEVAP) e as instncias sub-regionais, com evidentes reas de sombreamento e potencial cooperao, sofrero a influncia, de um lado, das capacidades institucionais instaladas em cada sub-bacia afluente e, de outro, das prprias possibilidades e limites do CEIVAP e da AGEVAP oferecerem respostas consistentes e adequadas s especificidades locais. A tendncia que pode ser antecipada a de conferir ao plano da totalidade da bacia uma natureza mais estratgica e estruturante em termos regionais, delegando aos planos de afluentes questes de cunho operacional.
Em suma, o CEIVAP e sua Agncia, a AGEVAP, devem avaliar o potencial desempenho executivo das instncias decisrias locais, na perspectiva de: (a) para os comits de sub-bacias, que no tm personalidade jurdica ou estrutura executiva, reservar a aprovao do detalhamento local de planos de afluentes; e (b) para consrcios intermunicipais e associaes de usurios, que detm personalidade jurdica e estruturas tcnico-administrativas, a possibilidade de sua qualificao como executores diretos de aes e intervenes, mediante o recebimento de recursos oriundos da cobrana pelo uso da gua. Em termos legais, a Resoluo n0 05 do CNRH, de 10 de abril de 2000, com alteraes posteriores, estabeleceu algumas diretrizes para a formao de comits. Inicialmente, foi determinado que os Comits de Bacias Hidrogrficas, integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, sero institudos, organizados e tero seu funcionamento em conformidade com o disposto nos arts. 37 a 40 da Lei no 9.433, de 1997, observados os critrios gerais estabelecidos nesta Resoluo. Esses artigos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos estabelecem a rea de atuao, as competncias, a composio e as formas de escolha de dirigentes dos comits. Dessa forma, buscou-se certa uniformidade nos comits formados no mbito federal e dos estados. A mesma resoluo disps que os comits de bacias cujo curso principal seja de domnio da Unio sero vinculados ao CNRH, portanto com os demais vinculados aos respectivos conselhos estaduais. A necessria compatibilizao entre comits de bacia e de sub-bacias foi prevista na Resoluo no 05 por meio do artigo 6o: Os planos de recursos hdricos e as decises tomadas por comits de bacias hidrogrficas de sub-bacias devero ser compatibilizadas com os planos e decises referentes respectiva bacia hidrogrfica. No pargrafo nico deste artigo a resoluo esclarece que essas compatibilizaes so definies sobre o regime das guas e os parmetros quantitativos e qualitativos estabelecidos para o exutrio da sub-bacia. Nas competncias dos comits de bacia e de subbacias, cabe destacar que a Resoluo n0 05 dispe que os comits das bacias mais abrangentes devem arbitrar, em primeira instncia administrativa, os con-
flitos relacionados aos recursos hdricos relativos aos comits de bacias de cursos de gua tributrios. Ao ser aprovado o plano de uma bacia devem ser respeitadas as diretrizes: ou do comit de bacia de curso de gua do qual tributrio, quando existente, ou dos Conselhos Estadual ou Nacional de Recursos Hdricos, conforme o colegiado que o instituir. Cabe tambm ao comit a compatibilizao dos planos de bacias hidrogrficas de cursos de gua de tributrios com o plano da bacia de sua jurisdio. importante notar que todas as observaes apresentadas ressaltam fundamentos inerentes Poltica Nacional de Recursos Hdricos e ao prprio SINGREH, com destaques para: (i) o j mencionado princpio da subsidiariedade; e (ii) o fortalecimento do conceito de federalismo, superando entraves derivados da falta de coordenao entre os diferentes domnios dos corpos hdricos e proporcionando polticas de efetiva descentralizao. A propsito, uma soluo precria para os desafios inerentes a polticas de efetiva descentralizao refere-se a concesses no sentido da desconcentrao de processos decisrios, quando decises so regionalizadas sem que a autoridade e as responsabilidades deixem, em ltima instncia, de remanescer em departamentos do poder central, configurando meros processos administrativos que podem incrementar as responsabilidades em mbito regional, no oferecendo, contudo, espao para a consolidao de real autonomia institucional. O conceito de descentralizao implica um processo mais avanado, mediante o qual so transferidas decises a institutos independentes do ncleo central, ainda que sob condicionalidades, destinando-se poder e, em contrapartida, encargos e responsabilidades a autoridades locais que lhes so perifricas. Essas reflexes parecem conferir elementos para a resoluo de problemas relativos dominialidade dos corpos dgua, assim como oferecem indicativos para definies sobre o nvel apropriado gesto das guas no pas, dentre as alternativas de privilegiar macrobacias, bacias regionais ou sub-bacias. Como a maior parte dos problemas ambientais tem uma natureza local, a gesto descentralizada tem duas vantagens principais: (i) reduz os custos de informao residentes de uma jurisdio conhecem melhor seus interesses; e, (ii) permite que instrumentos de qualida185
de ambiental e de poltica variem de acordo com as regies e as prioridades e os limites oramentrios.14
IV.3.4 Desvios dos conceitos e fundamentos na implementao do SINGREH

Na seqncia dos problemas estruturais que podem afetar a implementao do SINGREH, antes de insistir mecanicamente na aplicao da legislao, deve-se empreender esforo adicional para retomar conceitos e fundamentos que conferem substrato moderna gesto das guas, de modo que sejam identificados eventuais desvios ou perdas de contedo, seja na interpretao da base legal vigente, seja na aplicao prtica das disposies da Lei no 9.433/97. Sob tal perspectiva, sero cruzados os modernos conceitos relativos gesto dos recursos hdricos com sua traduo pela legislao nacional, identificando eventuais problemas ou mesmo deficincias do SINGREH. importante notar que a legislao constitui um meio para dar conseqncia e operacionalidade a um conjunto de premissas conceituais que foram sendo desenvolvidas ao longo do tempo nos demais pases e tambm no Brasil. Sabe-se que os conceitos que se pretende aplicar so, com freqncia, bloqueados por limites prprios aos aparatos burocrticos e administrativos vigentes em cada pas, cujas possibilidades de implementao, no mais das vezes, se encontram aqum das expectativas sobre as respostas requeridas. A moderna gesto dos recursos hdricos deve atuar em quatro diferentes esferas:15 (i) os instrumentos de Comando e Controle (C&C), prprios operao centralizada pelo Estado e que, no mbito da gesto dos recursos hdricos, se apresentam como ferramentas disciplinadoras, como a outorga de direito de uso da gua e os padres estabelecidos pela legislao ambiental, pela via do licenciamento de atividades; (ii) a gesto social compartilhada entre o Estado e os demais atores sociais, empregada no estabelecimento de objetivos e na definio de planos de interveno tais como os de bacias hidrogrficas, cujas metas se encontram refletidas no
enquadramento dos corpos hdricos, indicando patamares para a qualidade das guas; (iii) os instrumentos econmicos de gesto, cuja natureza de induo descentralizada ao comportamento ambiental, via mecanismos de preos, e cujo requisito de efetiva adeso dos usurios de recursos hdricos ao aparato de gesto implicam arranjos institucionais (pblico-privados) com responsabilidades compartilhadas; (iv) os mecanismos de adeso voluntria, em geral, baseados na circunscrio de mercados, reas de atuao e/ou fontes de recursos, pela via de certificaes da qualidade de processos e formas de produo ambientalmente corretas, que caracterizam espaos decisrios mais prprios aos agentes privados. At muito recentemente (anos 1960, em pases desenvolvidos, e anos 1990, nos pases em desenvolvimento), a gesto do meio ambiente esteve restrita primeira esfera de atuao, pela via de instrumentos de Comando e Controle. Gradativamente, o arsenal que compe as demais famlias de instrumentos vem sendo adotado, cabendo destacar seu carter complementar e no mutuamente excludente. A propsito, cumpre reconhecer que nenhum pas, desenvolvido ou em desenvolvimento, tem explorado com plena propriedade os conceitos subjacentes ao rico arsenal de instrumentos de gesto que compe as diferentes famlias mencionadas. Na seqncia, cada esfera de atuao ser abordada em maiores detalhes, quanto aos conceitos, s vantagens, s desvantagens e s dificuldades de aplicao, de modo que sejam contextualizadas as perspectivas almejadas pelo Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos do Brasil. O arsenal bsico de gesto pela via do Comando e Controle Preocupaes mais detidas com a gesto do meio ambiente, tanto como uma das responsabilidades fundamentais do Estado quanto como foco de ateno das comunidades, datam de tempos relativamente recentes. No Brasil, por exemplo, a partir da Lei Federal
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BANCO MUNDIAL. (1998). PORTO & LOBATO DA COSTA (2004).
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no 6.938/81, a formulao de uma poltica de meio ambiente, em termos de sua implementao prtica, pautou-se pelo arsenal bsico do chamado Comando-Controle (C&C), cabendo ao setor pblico a definio de padres de comportamento e a posterior aplicao de seu poder de polcia para assegurar o cumprimento das normas estabelecidas por fora de regulamentos (law-enforcement). Igualmente, a gesto dos recursos hdricos, em termos prticos, teve seus primrdios marcados por uma abordagem convencional, de natureza compulsria, tradicionalmente aplicada mediante disciplina legal e exerccio do poder de polcia, como atribuies indelegveis e exclusivas de rgos pblicos: decide-se, de forma direta e unilateral, qual a situao desejada para o corpo dgua, utilizando-se, na seqncia, o poder de polcia para alcan-la. Na perspectiva de um Estado onipresente, isso parece bastar para atingir objetivos. Trata-se de uma perspectiva de gesto atrativa para certos administradores pblicos, mas sua aplicao efetiva mostra deficincias, advindas do fato de que a qualidade do meio ambiente, em particular dos recursos hdricos, resultante da atuao de mltiplos agentes sociais, o que torna bastante complexo comandar todos os fatores envolvidos para o alcance dos objetivos desejados, inclusive para operacionalizar aparatos de fiscalizao e aplicao de multas e penalidades, com dificuldades crescentes em funo da magnitude dos problemas, notadamente quando se opera com mltiplas fontes de poluio e cargas dispersas. Cumpre reconhecer que, por causa da natureza predatria das atividades produtivas, que assim tendem a se comportar quando no esto submetidas regulao ambiental, no h como escapar de tais instrumentos. Com efeito, a imposio de padres ambientais de emisso e de apropriao de recursos naturais fora os agentes econmicos a patamares mnimos de eficincia, alm de assegurar condies de eqidade competitiva quanto aos custos de sistemas de tratamento dos efluentes gerados e de racionalizao no uso das disponibilidades hdricas. Contudo, os instrumentos de C&C no levam em conta diferenas de custos de controle entre os agentes poluidores ou consumidores de recursos naturais. Os padres so dispostos genericamente, no conferindo incentivos queles que detm vantagens na reduo de suas externalidades a custos inferiores aos demais.
Em termos econmicos, so descartadas alternativas mais eficientes de alocao dos recursos naturais ou de atendimento aos objetivos de qualidade ambiental, assim como no so produzidos incentivos para a gerao de tecnologias mais eficientes na utilizao de bens e servios ambientais. Um agente produtivo que observe determinado limite de emisso/captao no recebe, pela via do C&C, nenhum incentivo externo para elevar seu patamar tecnolgico de remoo de efluentes ou de utilizao das vazes disponveis. Ademais, comum a ocorrncia de quadros crticos de poluio nos quais o somatrio das cargas residuais ultrapassa as condies de depurao dos cursos dgua, no obstante os lanamentos na bacia de contribuio estarem em consonncia com os padres impostos pelo licenciamento ambiental. Para evitar quadros como esse, a gesto da qualidade da gua deve visar, simultaneamente, a dois tipos de padres: aquele das emisses dos agentes (endof-pipe) que se localizam em determinada bacia e os de parmetros de qualidade dos corpos receptores, segundo limites que respeitem as condies naturais e considerem as capacidades de autodepurao. Portanto, o C&C deve agir sobre ambas as perspectivas: da fonte de poluio e da capacidade de recepo. No entanto, essa interao no trivial e apresenta reconhecidas dificuldades, variando de uma para outra bacia e exigindo esforos substantivos para a compreenso do comportamento hidrolgico e de qualidade da gua dos corpos hdricos, em si bastante complexos. Essa compreenso implica sistemas de monitoramento eficazes e continuados, alm da aplicao de modelos de simulao hidrolgica e de qualidade da gua, mediante os quais so testadas diferentes situaes que podem ocorrer na bacia sob anlise. O debate sobre ambas as perspectivas (padres de emisso versus capacidade de suporte do territrio) continua intenso em todo o mundo. Trata-se do dilema entre a eqidade dos custos de remoo de cargas, na busca do melhor controle possvel, e a alternativa de flexibilizao dos limites de emisso em funo do atendimento a padres ambientais especficos para cada unidade territorial sob anlise. A uniformidade dos padres de emisso tem o mrito de facilitar a gesto e a fiscalizao. Todavia, apresenta desvantagens associadas demasia de gastos pela no utilizao das diferentes capacidades 187
de suporte, que deveriam orientar o ordenamento das atividades sobre o territrio, alm do descarte de alternativas de menor custo e mesmo resultado ambiental, resultantes de combinaes entre diferentes limites de emisso. De todo modo, importante que, tanto para os padres ambientais quanto para os limites de lanamento, haja uma boa dose de realismo em sua determinao. Padres muito restritivos elevam os custos de tratamento e oneram a sociedade. Se no h capacidade de investimento, o controle tende a ser simplesmente abandonado. H de se adequar exigncias capacidade de investimento, mesmo que os objetivos ambientais sejam fixados de modo progressivo.16 No obstante tais dificuldades, deve-se reconhecer que o licenciamento ambiental e a outorga de direito de uso da gua so instrumentos de grande potencial disciplinador se forem aplicados explorando suas potencialidades de efetivar o que foi planejado para a bacia. De fato, mesmo ante as limitaes que lhes so inerentes, no se vislumbra situao (ou pas)
Figura 7: A gesto integrada dos recursos hdricos.
na qual os instrumentos de C&C sejam simplesmente descartados. Metas ambientais e rateio social dos respectivos custos, legitimados na sociedade A segunda esfera de atuao amplia as possibilidades do planejamento tradicional mediante processos participativos, franqueando espaos para a insero dos atores sociais e econmicos nos processos de negociao que definiro metas e respectivos custos dos objetivos ambientais a serem atingidos. Trata-se de reconhecer que a cada patamar de qualidade ambiental corresponde um custo social de investimento e de manuteno , cabendo prpria sociedade deliberar sobre tais variveis. A perspectiva assumida a de negociao de objetivos e dos cenrios desejados em termos da qualidade ambiental e do respectivo rateio de custos sociais. Os planos de recursos hdricos, definidos no mbito de comits de bacia hidrogrfica, constituem bons exemplos dos referidos processos de negociao social.
Plano de Bacia Hidrogrfica

Fixa - objetivos estratgicos; - metas quali-quantitativas; - intervenes necessrias; - formas de financiamento Alimentando que estabelecem Enquadramento(s) - de corpos de gua de acordo com a qualidade almejada - de demandas de gua de acordo com suas prioridades de suprimento Sistema de Informaes Sobre Recursos Hdricos Dados hidrolgicos, socioeconmicos, ambienteis etc. Criao de reas de Proteo Orientado
Cadastro de Demanda de gua
Relatrios sobre a situao das guas
Outorga de Direitos de Uso da gua
resultando em - Prioridades e perfil dos usos de gua - Orientaes para outorga - Orientaes para cobrana
Orientado Alimentando
Cobrana pelo Uso da gua
Fonte: LANNA (2001)
16
PORTO & LOBATO, op. cit.
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Em termos prticos, deve-se tratar em conjunto (e no isoladamente), o instrumento do enquadramento dos corpos hdricos, estabelecendo sua classificao como objetivos a serem atingidos mediante os planos de bacias, cuja consecuo, para alm dos investimentos em intervenes fsicas, deve orientar o prprio processo de concesso de outorgas de direito de uso da gua. O tratamento articulado desses instrumentos de gesto (enquadramento, plano e outorga), como peas constituintes do prprio sistema de informaes, deve ocorrer mediante processos decisrios a serem empreendidos no mbito dos comits de bacia, como espao institucional para a gesto mediante responsabilidades compartilhadas. A Figura 7, apresentada, ilustra as interdependncias do processo. Sob essa perspectiva, o enquadramento deve ser entendido como uma das etapas do planejamento estratgico da bacia, no somente tendo em vista os objetivos de qualidade ambiental pretendidos, como tambm um consistente embasamento econmico para evitar que, na ausncia de fontes de financiamento, as metas deixem de ser atingidas. Instrumentos econmicos de gesto A terceira esfera de atuao prpria aos chamados instrumentos econmicos de gesto, assim entendidos os incentivos descentralizados, via mecanismos de preos (a exemplo da cobrana pelo uso da gua) que orientam os agentes a valorizar os bens e os servios ambientais de acordo com sua oferta e/ou escassez e em consonncia com seu custo de oportunidade social. Por sua constituio como mecanismos de mercado, bem como pelas estimativas particularizadas dos custos de oportunidade envolvidos distintos para diferentes usos e usurios e, ainda, pela necessidade de considerao de interesses de terceiros, no diretamente relacionados com as transaes que envolvem recursos ambientais, os instrumentos econmicos (com particular interesse na cobrana pelo uso da gua) tambm reclamam arranjos institucionais para a gesto compartilhada de responsabilidades.17 Isso significa que, na ausncia de um modelo institucional capaz de propiciar o compartilhamento p-
blico-privado da gesto, os instrumentos econmicos tendem a ser reduzidos em sua potencialidade, sendo percebidos pelos usurios-pagadores como meros impostos ou penalidades associadas aos mecanismos tradicionais de C&C, com as limitaes que lhes so inerentes. Com efeito, ao lado da definio dos nveis adequados de preos, os desafios de guindar a cobrana ao patamar pleno de instrumento de gesto (isto , como item componente da matriz dos custos de produo dos usurios) recaem, em grande medida, sobre a construo dos arranjos institucionais. Como j registrado, em que pese o elevado interesse e o potencial de aplicao dos instrumentos econmicos de gesto, deve-se reconhecer que nenhum pas, desenvolvido ou em desenvolvimento, tem explorado particularmente bem os conceitos formulados nesse campo. Ademais, so poucas as evidncias prticas sobre a relao entre as funes de incentivo (induo de comportamento) e de renda (arrecadao) dos preos aplicados poluio.18 Em grande medida, as dificuldades de operacionalizar instrumentos econmicos de gesto so decorrentes de precariedades inerentes s estruturas jurdico-administrativas vigentes. De fato, visvel que os conceitos encerrados pela moderna gesto do meio ambiente so muito mais ricos e abrangentes do que as possibilidades efetivas de gesto conferidas pelo aparato legal de diversos pases, que acabam por reduzir, quando no inviabilizar, o uso de tais instrumentos. Como traduo dos reconhecidos princpios do poluidor-pagador, ampliado para o conceito do usurio-pagador, os instrumentos econmicos de gesto podem assumir vrios formatos. O primeiro refere-se cobrana pela poluio e pelo uso dos recursos naturais, ou seja, pela apropriao desses recursos, procurando fazer com que o poluidor pague um valor proporcional quantidade de poluente lanada e/ou do recurso natural extrado. O modo mais comum de aplicao desse formato implementar a cobrana atrelada a um conjunto de medidas de C&C, a exemplo dos padres ambientais. Assim, a cobrana assume a funo de um incentivo econmico para que determinado objetivo de qualida-
17 18
LOBATO DA COSTA (2003). BANCO MUDIAL (1998).
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de seja atingido, por vezes at superando os padres desejados, sempre que vantagens econmicas sejam identificadas pelos poluidores. Em geral, o valor da cobrana estabelecido para que seja vantajoso ao poluidor implantar sua estao de tratamento. O preo obriga o poluidor a incluir nos seus custos de produo os gastos com o tratamento de efluentes, assim as externalidades ambientais so internalizadas no preo dos produtos e o consumidor arca com uma parcela do custo, conferindo um carter distributivo social. O sistema flexvel e, com isso, ganha eficcia, na medida em que, de modo descentralizado e ajustado s condies especficas de cada planta industrial, permite ao poluidor tomar sua deciso sobre como balancear as alternativas de quanto tratar e quanto pagar em funo de seus custos de oportunidade. Combina-se racionalidade, eficincia e melhor alocao de custos. A arrecadao mediante a cobrana permite financiar programas de recuperao voltados para toda a bacia hidrogrfica, sem vinculao especfica com as fontes de origem, incluindo aportes para o manejo de cargas difusas e tambm para o prprio sistema de gesto. importante lembrar que os poluidores no compram o direito de poluir, preocupao que ser procedente somente se os preos estabelecidos forem muito baixos, razo pela qual a cobrana deve ser acompanhada de objetivos de qualidade para que seja elevada a eficincia global do sistema de controle da poluio. Como dificuldades e desafios a serem vencidos na aplicao desse instrumento, deve-se anotar a determinao do valor a ser cobrado, que normalmente tende a ajustes mediante tentativa e erro, passando por seguidas correes: se muito baixo ineficiente e se muito alto traz dificuldades econmicas regio.19 Quanto almejada combinao de mecanismos de C&C com instrumentos econmicos de gesto, a principal dificuldade verificada est no estabelecimento dos limites adequados de emisso, uma vez que, sendo muito elevados, reduzem, quando no,
eliminam o campo de atuao da cobrana como mecanismo de induo, suprimindo, por exemplo, incentivos localizao de atividades nas regies onde a capacidade de suporte mais elevada (maior disponibilidade de recursos naturais, principalmente gua; melhores condies de depurao de cargas; menores densidades de ocupao do territrio, alm de outras vantagens relativas). De modo bastante similar, pode-se aplicar mecanismos econmicos de induo ao comportamento por intermdio de estruturas tarifrias setoriais, estabelecidas segundo patamares de consumo e por faixa de renda dos consumidores, com objetivos voltados gesto das demandas, reduzindo consumos e, por conseqncia, a gerao de guas servidas. Mecanismos desse tipo podem forar consumidores industriais a alterar tecnologias de processos produtivos, na busca de circuitos fechados e/ou adoo de prticas do reso.20 Outro formato alternativo dos instrumentos econmicos de gesto so os subsdios, que constituem incentivos dispostos mediante reduo de impostos, aportes de capital a fundo perdido, emprstimos a juros menores, caracterizando formas muito freqentemente utilizadas para o controle da poluio. So eficientes no curto prazo como medida de transio para iniciar o processo de controle da poluio, mas tendem rapidamente a perder sua eficcia. De fato, a falta de incentivo para a busca de eficincia a maior crtica utilizao de subsdios, cujos custos recaem sobre toda a sociedade, contrariando os princpios do usurio-pagador. Assim, sua origem pode ser justificada por variveis ligadas a aspectos de sade pblica ou de externalidades ambientais, que se manifestam de modo diverso em cada regio, o que indica que os subsdios devem ser seletivos e dirigidos. Para concluir, os instrumentos econmicos tambm podem assumir o formato de licenas negociveis. Sob essa alternativa, determina-se qual o nvel de poluio que a bacia pode absorver sem que sejam comprometidos os padres ambientais socialmente
Vale lembrar que, teoricamente, o preo a ser pago pela utilizao dos recursos naturais deve corresponder a seu custo de oportunidade de uso social, valor este que no trivial de ser estabelecido, variando entre bacias e regies, entre diferentes usos e distintos usurios, assim como, temporalmente, de acordo com as disponibilidades e as demandas. 20 PORTO & LOBATO DA COSTA, op. cit.
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desejados.21 A carga de poluio assim determinada , ento, dividida em cotas que podem ser negociadas. Colocam-se venda as cotas e estabelece-se o respectivo mercado, devidamente regulado por um rgo gestor. Dependendo do valor da cota, pode valer a pena para o poluidor comprar um nmero maior de licenas de emisso, tratando seus efluentes em nveis mais baixos. Se o valor da cota for alto, possivelmente ser menos oneroso tratar as descargas com maior rigor. Com o objetivo de elevar os padres de qualidade ambiental, facultado ao rgo gestor interferir no mercado, adquirindo parcelas das licenas de emisso, o que far o preo subir e, assim, induzir os poluidores a atingir nveis mais elevados de tratamento. Mecanismos de adeso voluntria Mais recentemente, a gesto ambiental vem conformando alternativas ao Comando e Controle (C&C) pela via descentralizada da circunscrio de reas de atuao, do acesso a fontes de recursos e de barreiras no alfandegrias para restries a mercados receptores de bens e servios. Assim, o setor produtivo privado ou estatal somente ultrapassar tais circunscries se obtiver certificados de qualidade ambiental de seus processos e tecnologias de produo que atestem a reduo das externalidades de suas cadeias produtivas. Dentre outras variantes, destacam-se neste campo as normas das sries ISO 9.000 e ISO 14.000.22 As exigncias de certificao partem do entendimento de que no tratar efluentes e racionalizar o uso de recursos naturais corresponde, em termos de competitividade dos mercados, a subsdios indiretos, na medida em que uma parcela dos custos de produo no estaria sendo internalizada. Essa via tem demonstrado importante capacidade de espraiar os padres ambientais exigidos nos principais mercados mundiais (notadamente Europa e Estados Unidos) at os parques produtivos dos demais pases, reunindo mritos de promover incentivos modernizao tecnolgica e reduo de rejeitos, considerados como desperdcios dos processos produtivos.23
A respeito dessa famlia de instrumentos de gesto, importante lembrar que existe um significativo espao livre para que se desenvolvam, de modo criativo, mecanismos de adeso voluntria contemplando requisitos de certificao, inclusive em reas geogrficas especficas, para fins de incentivar e induzir comportamentos, como via de acesso a recursos, por exemplo, para financiamento de aes em planos de bacias hidrogrficas. Sobre a transposio dos conceitos e dos fundamentos para a Lei Nacional das guas So essas as famlias de instrumentos que propiciam, em termos objetivos, a gesto dos recursos hdricos, entendida como o conjunto de aes e atividades que ajustam mutuamente disponibilidades e demandas, proporcionam os padres apropriados de qualidade hdrica para fins de usos mltiplos, previnem e mitigam eventos hidrolgicos crticos, naturais ou decorrentes de uso inadequado, articulam a insero da gua como fator de desenvolvimento regional e promovem a integrao da gesto das guas com a do meio ambiente, isso tudo mediante modelos institucionais descentralizados e que contemplem a participao dos usurios e das comunidades. Portanto, no que concerne aos conceitos subjacentes ao SINGREH, verifica-se que o regime brasileiro define um processo decisrio de responsabilidades compartilhadas, segundo um modelo institucional descentralizado e participativo (construo de consensos). O poder regulatrio do Estado permanece e, de certa forma, fortalecido, mediante a prerrogativa exclusiva de emisso de outorgas de direito e de fiscalizao do uso de recursos hdricos (Comando e Controle). Aos comits e s respectivas agncias de bacia hidrogrfica so reservadas, principalmente, a definio de planos de intervenes e a aprovao de valores para a cobrana pelo uso da gua (instrumentos econmicos de gesto) como mecanismos de financiamento dos planos e de sustentao do sistema de gerenciamento. Constata-se, por conseguinte, que a legislao nacional abriga o leque de famlias de instrumentos
Ibidem. LOBATO DA COSTA, (2003). 23 Refere-se aos conceitos de BATNERC Best Available Technology Not Entailing Raised Costs.
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de gesto, tal como apresentado em detalhe no tpico anterior, exceo dos mecanismos de adeso voluntria, sobre os quais o Estado no dispe de influncia direta e mandatria, exatamente pela natureza individualizada das decises dos diversos usurios. Cabe notar que, em boa medida, o problema de desvios de conceitos e fundamentos que deveriam nortear a implementao do SINGREH apresenta convergncia com preocupaes do Progua Nacional, que, em seus esforos para mensurar o estgio de avano na implementao da gesto de recursos hdricos, nos estados e no Distrito Federal, centrou atenes sobre 30 variveis, a maior parte delas relacionadas a peas, insumos e etapas que constituem instrumentos de planejamento e de gesto dos recursos hdricos.
O que se observa que, mesmo nos cinco estados mais avanados, os debates sobre a efetiva aplicao operacional dos instrumentos de gesto esto longe dos conceitos que foram detalhados neste captulo, prevalecendo dificuldades especficas, objetos do captulo anterior (IV.2), que aponta fragilidades institucionais de rgos gestores, precariedades quanto a cadastros de outorga, dados e informaes hidrolgicas, alm do carter ainda incipiente de sistemas de suporte deciso, como a pauta a ser vencida no presente e nos prximos anos. Sem dvida, seria desejvel que a pauta de comits de bacia fosse articulada com base nos conceitos e na possvel operacionalizao das famlias de instrumentos de gesto aqui abordados.
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Foto: Arquivo TDA
IV.4 Debates sobre estratgias aplicadas na implementao do SINGREH

Por fim, o terceiro conjunto de contribuies crticas busca avaliar a oportunidade de estratgias institucionais com nfases e processos decisrios diferenciados daqueles que tm predominado na implementao do SINGREH. problemas de nfase na estratgia institucional adotada. Pode-se afirmar que alguns estados e, em certa medida, segmentos da prpria Unio centraram esforos na instalao de comits de bacia, federais ou estaduais, na crena de que a participao de segmentos da sociedade civil organizada seria suficiente para assegurar a dinmica e os resultados pretendidos. Posies assim por vezes de cunho voluntarista tm-se mostrado incuas quando se questiona sobre avanos mensurveis em termos de melhoria das guas e viabilizao dos aportes financeiros reclamados para tanto.
IV.4.1 Ajustes de nfase na estratgia institucional adotada

Alm dos entraves j mencionados, outro conjunto de dificuldades recorrentes na implementao do SINGREH, presente em boa parte dos sistemas estaduais de gesto de recursos hdricos, refere-se a
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Goinia/GO Foto: Arquivo TDA
Entrevista: Joo Climaco Soares de Mendona Filho (representante da sociedade civil no Conselho Nacional de Recursos Hdricos)
Qual a avaliao geral sobre a implementao do SIN GREH? O SINGREH uma modernidade de proposta de poltica pblica e uma necessidade da sociedade brasileira. Vai-se legitimando como operador dessa poltica para gesto de um bem pblico, mas infelizmente no tem conseguido transmitir a contento essa noo, mas sim a legitimao da gua como bem econmico. Afirma-se como processo em construo que alimenta esperanas desproporcionais aos resultados. A sociedade ainda espera sua eficincia e eficcia como poltica pblica de um bem pblico. Isso acontece em funo de ser ainda um locus privilegiado da afirmao de setores corporativos e patrimonialistas cuja lgica que lhes so pertinentes no possibilita o retorno ideal para a sociedade que o financia. Aos poucos as organizaes da sociedade civil, superando uma primeira fase de induo para participao por parte do Estado, comeam a ter um papel mais instituinte, apropriando-se e participando do sistema. Pela primeira vez, h representao das organizaes da sociedade civil no CNRH atravs do FONASC-CBH, eleito por grande parte de ONGs que atuavam de maneira mais perifrica e estas articuladas em uma rede a partir de uma experincia de base. No mercado poltico da gua, a insero de novos atores democratiza as informaes, contribui para despatrimonializar e superar os interesses corporativistas e melhorar a legitimidade, a representatividade das demandas sociais e a construo de um Estado democrtico e de direito atravs da gesto da gua. Qual a identificao possvel sobre avanos concretos, promovidos a partir do SINGREH, na melhoria dos recursos hdricos? O pas dispe hoje de um arcabouo legal, uma estrutura administrativa, uma poltica de estado e um plano estratgico para atuar no problema da escassez e acesso gua nos seus usos mltiplos nos tempos atuais e futuros. As guas mostram que podem contribuir para consolidar direitos a partir de novos paradigmas, que o arcabouo de normas do sistema no consegue contemplar. Se o SINGREH melhorar seus regimentos para possibilitar uma maior incluso de atores sociais poder trazer saltos positivos rpidos para atingir seus objetivos. A emergncia do Sistema ampliou a agenda de discusses da sociedade em relao ao modelo de desenvolvimento socioambiental que o pas necessita. A sensibilizao de parte importante do setor econmico ponto importante para consolidar a poltica e o sistema. Os avanos para consolidao da gesto integrada em apenas algumas bacias economicamente importantes do pas mostram-nos os desafios que ainda temos de superar e os pontos onde o SINGREH tem de aprimorar-se. Que prioridades devem ser definidas entre: Amaznia, Pantanal, problemas ambientais urbanos e problemas de es cassez no semirido? Prioritariamente entendemos que os problemas ambientais urbanos e o uso do solo, tanto urbano como rural, aparecem como mais emergentes para ser enfrentados inclusive no semi-rido. Carece-se de redimensionamento do papel da ANA, ainda muito influenciada pela fora e pela experincia recente da implantao do sistema na bacia do rio Paraba do Sul. Enxergamos sua importncia e legado no contexto da construo de tecnologias de gesto, mas est na hora de a ANA constituir-se numa verdadeira Agncia Nacional de guas e no parecer uma estrutura que se legitima pelo esforo quase voltado para aquela bacia e pelo dispndio de recursos de maneira heterognea em relao a outras bacias importantes do pas. Nesse sentido, o Pantanal e a Amaznia j deixaram de ser secundrias h muito tempo. Isto um exemplo de patrimonialismo associado ao corporativismo. Que papel o SINGREH poderia exercer para a integra o com outras polticas setoriais, especialmente de setores usurios das guas? A gua traz consigo o eixo e novos paradigmas e a possibilidade para a emergncia de novas prticas e novos conceitos, inclusive pela sua possibilidade integradora de pessoas e polticas, porm o aparato institucional e burocrtico atual nem de longe est compatvel com essas dimenses. Essa situao coloca-nos diante tambm de possibilidades para construo dessa integrao. O que pode contribuir mais para essa integrao a capacidade de resposta dos outros setores para as demandas da sociedade civil organizada no sistema principalmente pelo Estado, que deveria ser efetivamente garantidor de direitos socioambientais coletivos. A adequao do SINGREH ao aprimoramento desses pressuposto na sua prtica traz embutida a maior possibilidade de integrao com outras polticas pblicas setoriais, sobretudo na sade, demais polticas sociais e uso do solo e pautar pontos importantes para construo de um modelo de desenvolvimento sustentvel. A ANA, nesse contexto, poder rever suas possibilidades como Agncia realmente nacional e trabalhar mais efetivamente em articulao com outros rgos. Quais os papis especficos esperados dos usurios e de representantes da sociedade civil no mbito de comits e nas atividades a cargo das agncias de bacia hidrogrfica? O SINGREH, no que diz respeito ao papel da sociedade civil e de usurios, nasceu com uma deficincia conceitualcongnita quando coloca no mesmo estatuto legal: sociedade civil organizada, o setor tcnico (universidades), os usurios e os prprios comits de bacias que so entes de Estado e no organizaes da sociedade civil. A Resoluo n0 05 do CNRH consolida esse equvoco e determina sua permanncia no mbito do gerenciamento nas instncias de gesto tais como CBHs e Agncias, com conseqncias nos papis desses atores polticos nessas instncias e limitando a representatividade desses atores. Hoje h uma enrgica construo ideolgica para garantir, ante a viso mercantilista da gua, que ela antes de tudo alimento e direito fundamental humano, e, como tal, no deveria estar subalternizada por nenhuma outra construo ideolgica pautada no seu valor econmico. A sensibilidade do sistema contudo parece ainda limitada para as grandes questes de fundo no CNRH e para resolver de fato os problemas locais dos cidados nos CBHs.
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O fato que inmeras reunies de cmaras tcnicas e de comits24, sem pautas concretas, sem demandas organizadas por planos de bacia ancorados em fontes viveis de financiamento, sem avanos na implementao de instrumentos de gesto, resultam em freqentes faltas de quorum e no descrdito de agentes estratgicos, afastados em razo dos elevados custos de transao demandados para que melhorias sejam concretamente alcanadas em relao aos recursos hdricos. H no pas comits que operam desde o final da dcada de 1980, contudo sem viabilizar aportes significativos nas bacias hidrogrficas onde atuam, salvo aes pontuais, programas de educao ambiental e outras pequenas medidas de cunho corretivo, sempre muito distantes das expectativas requeridas por quadros comprometidos das disponibilidades hdricas. Em adio, possvel antever dificuldades na conduo de debates sobre planos de bacias, na medida em que os universos e as referncias que orientam os processos decisrios dos diferentes atores so bastante distintos: de um lado, preocupaes dos usurios pagadores sobre como internalizar externalidades ambientais em seus custos de produo; de outro, expectativas de alguns dos segmentos da sociedade civil25, notadamente de ONGs que militam na rea ambiental, sobre metas e objetivos nem sempre associados a condies viveis de financiamento no montante e nos prazos requeridos. Outra crtica que pode ser feita refere-se prtica recorrente na formao poltico-institucional brasileira de desconcentrar decises sem efetivamente descentraliz-las. Opera-se mediante instncias regionalizadas, todavia remanescendo os ncleos decisrios na Unio ou em governos estaduais, o que revela uma baixa compreenso do significado do princpio da subsidiariedade. Muitos dos passos locais s podem ser dados sob o aval de instncias superiores, quando deveria ser possvel avanar em solues especficas, sempre que no fossem violados os fundamentos da poltica e afetados os interesses de terceiros. Ainda que sob um vis participativo, estratgias de
desconcentrao, em substituio efetiva descentralizao decisria, abrem espaos para que rgos de instncias superiores passem a circunscrever alternativas de equacionamento de problemas com caractersticas tipicamente locais, que deveriam ser implementadas nas pontas do Sistema. No caso dos recursos hdricos, um dos conceitos fundamentais do SINGREH refere-se institucionalizao de instncias decisrias locais, com autonomia de atuao, sempre que problemas possam ter soluo na prpria bacia hidrogrfica em que atuam comits e respectivas agncias. Em termos prticos, as entidades federais que detm responsabilidades quanto implementao do SINGREH nomeadamente, SRH e ANA devem fomentar e aperfeioar mecanismos de articulao e cooperao com as unidades da federao (secretarias estaduais e rgos gestores), fortalecendo diretrizes de efetiva descentralizao e conferindo a necessria capilaridade ao Sistema de Gesto. Sob tal entendimento, ser tambm fundamental promover formas de insero real dos municpios nas estratgias de gesto, uma vez que variveis decisivas se encontram sob sua competncia (legislao de uso e ocupao do solo, titularidade de servios de saneamento, intervenes em drenagem, disposio de resduos slidos, dentre outras). Nessa mesma linha insere-se a necessidade estratgica de maiores interaes com os setores usurios. Com efeito, estudos realizados pela ANA durante a elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos constataram que os setores usurios das guas (gerao de energia, saneamento, irrigao e outros), alm de possurem maior dimenso e densidade institucional do que a recente organizao conferida ao campo dos recursos hdricos, principalmente em termos de arrecadao prpria, respondem por cerca de 95% das inverses que afetam as disponibilidades hdricas, no obstante a competncia da ANA e dos rgos estaduais correspondentes em emitirem outorgas de direitos de uso da gua. Maior articulao entre a gesto das guas e os servios de saneamento, por exemplo, deve constituir
At o presente, foram realizadas 266 reunies de cmaras tcnicas do CNRH, sendo lcito questionar sobre os resultados objetivos alcanados. Os conselhos, os comits e as cmaras tcnicas no devem ser vistos como fins em si mesmos, mas como arranjos institucionais que devem servir s negociaes que respaldam a implementao de alternativas para o equacionamento dos problemas identificados em recursos hdricos. 25 A representao da sociedade civil em conselhos e comits , em muitos casos, conferida por entidades tcnicas e de ensino e/ou pesquisa que atuam como mediadores das posies mencionadas.
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objetivo estratgico, notadamente no que concerne s inverses destinadas ao tratamento de esgotos sanitrios e melhoria dos padres de eficincia operacional em sistemas de abastecimento de gua nos quais persistem perdas fsicas muito elevadas. De fato, sem que a gesto das guas (como recurso natural) seja confundida com a regulao de setores
usurios, mas sob as devidas articulaes e coordenao regulatria com esses setores, deve sempre interessar Poltica Nacional de Recursos Hdricos e ao SINGREH os padres de eficincia na utilizao do recurso gua, seja em termos dos volumes captados e das perdas fsicas em sistemas de distribuio, seja no grau de remoo das cargas poluidoras.
Box 15: A linha de trabalho do Programa Despoluio de Bacias Hidrogrficas (PRODES)

Dentre os maiores desafios da gesto de recursos hdricos no Brasil est a reduo das cargas poluidoras nos corpos hdricos, principalmente em regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, nas quais a degradao da qualidade da gua vem criando quadros insustentveis sob o ponto de vista do desenvolvimento. De fato, os efluentes domsticos representam a principal fonte poluidora das cidades brasileiras. Menos de 20% do esgoto urbano recebe algum tipo de tratamento, o restante lanado nos corpos dgua in natura, colocando em risco a sade dos ecossistemas e da populao local. Assim, o tratamento de esgotos fundamental em qualquer programa de despoluio. Em grande parte das situaes, a viabilidade econmica das estaes de tratamento de esgotos (ETEs) reconhecidamente reduzida em razo dos altos investimentos necessrios, em alguns casos, tambm com elevados custos operacionais. Por esses motivos, mesmo pases desenvolvidos tm apoiado financiamentos de ETEs, a exemplo dos Estados Unidos e de pases da Comunidade Europia. No Brasil, o problema da viabilidade financeira de servios de saneamento, em particular do tratamento dos esgotos domsticos, torna-se ainda mais agudo em razo de elevada parcela da populao urbana situar-se nos estratos inferiores de renda. No entanto, vale ressaltar que a gua de qualidade tambm um fator de excluso social, uma vez que a populao de baixa renda dificilmente tem condies de pagar assistncia mdica para remediar doenas de veiculao hdrica decorrentes da ausncia de saneamento bsico. Para incentivar a implantao de ETEs, com vistas a reduzir os nveis de poluio dos recursos hdricos no pas e, ao mesmo tempo, difundir o SINGREH, a ANA criou, em maro de 2001, o Programa Despoluio de Bacias Hidrogrficas (PRODES), tambm conhecido como programa de compra de esgoto tratado, uma iniciativa inovadora que no financia obras ou equipamentos, mas paga pelos resultados alcanados, pelo esgoto efetivamente tratado.
Fonte: adaptado do site www.ana.gov.br
O PRODES consiste na concesso de estmulo financeiro pela Unio, na forma de pagamento pelo esgoto tratado, a prestadores de servio de saneamento que investirem na implantao e na operao de ETEs, desde que cumpridas as condies previstas em contrato firmado pelo governo federal, por intermdio da ANA, diretamente com o prestador de servios de saneamento, pblico ou privado. Embora at o momento somente concessionrios pblicos tenham obtido habilitao no PRODES, no caso de operadores privados h a exigncia adicional de que o prestador de servios repasse populao os incentivos recebidos da ANA, na forma de abatimento de tarifas e/ou na expanso das metas de cobertura porventura existentes no contrato de concesso. Exige-se, ainda, que essa possibilidade esteja expressamente prevista, tanto no edital de concesso como no contrato de concesso. A liberao dos recursos d-se apenas a partir da concluso da obra e incio da operao da ETE, em parcelas vinculadas ao cumprimento de metas de abatimento de cargas poluidoras e demais compromissos contratuais. No contrato so estipulados os nveis de reduo das cargas poluidoras pretendidas com a implantao e a operao da ETE, o valor do estmulo financeiro a ser aportado pela ANA e o cronograma de desembolso. O valor do aporte financeiro equivalente a 50% do custo do investimento da ETE, estimado pela ANA, tomando como base uma Tabela de Valores de Referncia. Apesar de o Brasil ter historicamente subsidiado a construo de obras de saneamento, os resultados decorrentes das aes governamentais nesse campo por vezes no tm alcanado os objetivos principais em razo de concepes inadequadas, obras mal dimensionadas, preos elevados, sistemas mal operados, abandonados ou que nunca entraram em operao. Uma das razes do problema est no modelo de subsdio adotado, cujo foco a obra. Quando se transfere este foco para os resultados, como prope o PRODES, os problemas citados tendem a ser mitigados.
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IV.4.2 Processos decisrios e custos de transao em recursos hdricos

Outra linha de investigao sobre possveis avanos na implementao do SINGREH refere-se aos processos decisrios em recursos hdricos e seus respectivos custos de transao. Na abordagem desse tema, constata-se que, segundo a prpria Lei no 9.433/97, a gesto das guas no deve ser empreendida isoladamente pelos rgos pblicos responsveis pela emisso de outorgas, nem pelos conselhos de recursos hdricos, pelos comits ou pelas agncias de bacias hidrogrficas, mas sim por um Sistema de Gesto, o que pressupe a noo do conjunto.26 Assim, na perspectiva de estruturao institucional de Sistemas de Gesto, vrias alternativas se colocam para a conduo de processos decisrios. Como metodologia de comparao, duas opes extremas, com caractersticas opostas, podem ser traadas: (i) de um lado, os atores inseridos no Sistema de Gesto devem ocupar todos os espaos institucionais, com iguais funes, todo o tempo; ou (ii) deve-se estabelecer uma adequada diviso de trabalho, segundo habilitaes e interesses especficos. Obviamente ambas as alternativas so hipotticas, e os sistemas de gesto efetivamente instalados resultaro de composies intermedirias entre os extremos traados, segundo condicionantes especficos a cada processo de construo de arranjos institucionais. O que se pretende, portanto, com a presente avaliao o contraponto entre a tendncia que atualmente predomina na implementao do SINGREH, aquela (i) de todos em todos os lugares e com iguais funes, todo o tempo, e a alternativa (ii) do estabelecimento de uma adequada diviso de trabalho, segundo habilitaes e interesses especficos. De pronto, cabe ressaltar que as competncias e as atribuies de rgos pblicos outorgantes, conselhos, comits e agncias so diferenciadas quando se consulta a Lei no 9.433/97 e as legislaes estaduais correlatas. Genericamente, o poder de outorga estatal e indelegvel, bem como o poder de polcia para fiscalizao; conselhos definem polticas e diretrizes gerais, inclusive para a emisso de outorgas e cobrana pelo uso da gua, alm de arbitrar conflitos entre instncias locais; comits aprovam planos de bacia nos quais devem ser definidas prioridades sinalizadas pela sociedade para as outorgas e determinam valores para a cobrana pelo uso da gua; e agncias de bacia secretariam os comits, elaboram propostas dos planos de bacia e empreendem estudos e projetos para a efetiva implementao de aes e intervenes em recursos hdricos. Por seu turno, tambm os atores inseridos nos sistemas de gesto possuem caractersticas e habilitaes especficas, correspondentes s suas naturezas distintas: rgos pblicos da Unio, dos estados e dos municpios, representantes da sociedade civil e setores usurios das guas. O principal problema constatado na alternativa (i), de conduo de processos decisrios com todos em todos os espaos institucionais e com iguais funes, todo o tempo, est na reproduo de debates similares e disputas nos espaos institucionais de conselhos, comits, cmaras tcnicas e conselhos de administrao de agncias de bacia (notadamente quando compostos como extratos do respectivo comit), descaracterizando o funcionamento articulado e complementar do conjunto que deveria compor o Sistema. Com efeito, uma das principais crticas a respeito do atual processo de implementao do SINGREH refere-se aos elevados custos de transao que o Sistema apresenta, motivando questionamentos e investigaes sobre a conduo de seus processos decisrios. Para tanto, trs questes-chave se colocam: como definir e assegurar o desejado interesse pblico na gesto dos recursos hdricos? o que essncia e o que aparncia na gesto das guas? qual a melhor estratgia para a conduo de processos decisrios do SINGREH: obter consensos ou explicitar conflitos? Sobre o interesse pblico 27 No que concerne definio do desejado interesse pblico em processos decisrios de recursos hdricos, duas vertentes extremas se colocam. De um
26 27
LOBATO DA COSTA. (2006). Ibidem.
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lado, seria o interesse pblico definido a partir da perspectiva nica de rgos estatais, com responsabilidades sobre o meio ambiente e os recursos hdricos, presentes nos sistemas de gesto? No extremo oposto, seria o interesse pblico definido pelo vetor resultante de interesses particulares, de agentes pblicos e privados? Torna-se evidente que debates dessa natureza costumam derivar para vises ideolgicos. Na primeira vertente (Rousseau e Weber), o bem geral dissociado de interesses particulares e pode ser definido pelo Estado, legitimado por sua neutralidade burocrtica e representatividade poltica. De fato, no se vislumbra situao (ou pas) na qual a presena do Estado seja simplesmente descartada. Para muitos, sob a tica de um Estado onipresente, essa alternativa parece suficiente para alcanar os objetivos pretendidos, mas sua aplicao efetiva mostra deficincias, advindas do fato de que a qualidade dos recursos hdricos resultante da atuao de mltiplos atores sociais ou seja, socialmente construda , sendo o Estado apenas um dos atores envolvidos, por certo o mais importante, mas nem sempre o mais incisivo, o que torna bastante mais complexo comandar todos os fatores envolvidos no alcance dos objetivos desejados. Alm disso, no obstante sua presena essencial, o domnio unilateral de rgos pblicos sobre o Sistema de Gesto, a par de evidente descompasso com os fundamentos da Lei Nacional n0 9.433/97, implicaria a restrio dos instrumentos de gesto esfera do chamado Comando e Controle e na limitao da cobrana pelo uso da gua como mais um imposto adicional e no como um efetivo instrumento econmico de gesto. Por seu turno, na outra perspectiva (Hobbes e Locke), de cunho liberal, no cabe ao Estado sufocar a dimenso dos interesses particulares, mas promover espaos para sua interao, de modo que o interesse pblico surja livremente a partir de processos de negociao, o que evidentemente desconsidera assimetrias sociais e econmicas que desequilibram os pesos relativos dos diversos atores e interesses envolvidos. Portanto, nessa perspectiva, torna-se fundamental restringir as possibilidades de que segmentos hegemnicos monopolizem os processos decisrios, o que
implica pautar os processos de negociao por regras claras e estveis, com garantia de representao eqitativa de todos os atores e interesses relacionados gesto dos recursos hdricos. Em outras palavras, a regulao pblica torna-se fundamental, entendida como uma instncia o mais isenta possvel, portanto como rgo de Estado, eqidistante do governo em mandato e, igualmente, dos concessionrios operadores de sistemas e dos consumidores finais. Diante dos extremos, portanto, parece mais interessante pensar em um modelo institucional capaz de engendrar, mediante seu prprio processo decisrio, salvaguardas (condies de contorno, mediaes e limites) que atenuem os vises mencionados. Com efeito, se solues administrativas tomadas unilateralmente pelo Estado em geral via decretos de cima para baixo no so as formas mais inteligentes de resoluo de problemas complexos que afetam a gesto de recursos hdricos; mecanismos de mercado, potencialmente interessantes no equacionamento negociado com os diversos atores sociais envolvidos, precisam ter suas resultantes cotejadas ante os interesses de terceiros e as perspectivas socioeconmicas e ambientais de mais longo prazo. Sobre a essncia ou a aparncia na gesto das guas28 O questionamento seguinte refere-se identificao do foco que deve ser perseguido pela gesto dos recursos hdricos: o modelo institucional em si ou o enfrentamento de problemas concretos? Como j mencionado, os arranjos institucionais so meios, no fins em si mesmo, portanto devem corresponder s caractersticas do problema que se quer enfrentar. Mais do que isso, preciso que a dimenso dos problemas e os interesses sociais envolvidos sejam capazes de conjugar os recursos necessrios, caso contrrio o sistema institucional representar nus adicional ao Estado e, por conseqncia, prpria sociedade. Em outras palavras, em muitas bacias ser dispensvel e injustificada a criao de comits e agncias, que deveriam ser seletivamente instalados. Sob essa abordagem, a Lei no 9.433/97 constitui um meio para que sejam consubstanciados conceitos
28
Ibidem.
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e operacionalizados instrumentos para a gesto das guas, segundo as bases tericas e os aprendizados prticos desenvolvidos nas ltimas dcadas. Portanto, torna-se essencial no somente a plena compreenso dos conceitos, j apresentados em termos das quatro famlias de instrumentos, como tambm e principalmente sua efetiva aplicao. Sob essa perspectiva, na medida em que as interferncias fsicas diretas nos corpos dgua so empreendidas pelos setores usurios, a articulao com esses atores assume importncia estratgica. O espao institucional conformado a partir de conselhos, comits e agncias de bacia passa a ser relevante no em funo de sua mera existncia, mas como aquele que propicia uma articulao orgnica com os usurios na direo de formas de gesto compartilhada que assegurem espaos para a sociedade civil, permitindo, como essncia, avanar em relao aos limites do C&C, que so particularmente significativos em pases com reduzida capacidade de fiscalizao por parte do Estado. Em outros termos, as formas assumidas pelo modelo institucional (conselho, comit e agncia de bacia) no devem ser confundidas com o contedo indispensvel da gesto compartilhada, constitudo por acordos socialmente consistentes, pautados pela contratualizao de objetivos, com metas a alcanar, patamares de investimentos a viabilizar e prazos a cumprir. Afastadas resistncias prvias, nada impede que a referida contratualizao de objetivos com os usurios, incentivados a se organizarem institucionalmente, seja acompanhada de transparncia e publicidade das metas e dos investimentos contratados, alm da abertura vigilncia social e incorporao de interesses de terceiros. Buscar consensos ou explicitar conflitos?29 Na seqncia, cabe indagar, sob a perspectiva dos que pagaro a conta, como os usurios postar-se-o diante do Sistema de Gesto proposto, considerando o contexto atual do pas, caracterizado por enorme resistncia a novos tributos. Por certo, no se deve estranhar que o segmento industrial, por exemplo, se
mostre s vezes evasivo quanto a sentar mesa, sob o estigma de poluidor, para debater sobre a conta que dever pagar em favor da recuperao da qualidade ambiental, quando o principal problema de contaminao das guas do pas so os esgotos domsticos no tratados, em geral sob a responsabilidade de concessionrios pblicos, estaduais ou municipais. Nos conselhos, nos comits e nas cmaras tcnicas, a abordagem objetiva requerida por essas questes dispersa-se em meandros, na busca de consensos entre universos e vises de mundo bastante diferenciadas, compondo um quadro geral de impasses que dificultam avanos concretos dos investimentos requeridos pela problemtica dos recursos hdricos. Assim, considerando as distintas perspectivas e naturezas dos atores envolvidos, parece mais pragmtico que os espaos institucionais de sistemas de gesto compartilhada contemplem mecanismos decisrios de explicitao de conflitos entre diferentes interesses particulares sejam eles de estatais ou de agentes privados , assegurando formas de arbitramento e resoluo de tais conflitos entre si, quando cotejados diante de terceiros ou de aspectos regionais e estratgicos mais amplos. Essa alternativa de estratgia institucional conduz ao debate sobre a opo (ii) de estabelecer uma adequada diviso de trabalho, segundo habilitaes e interesses especficos dos atores relacionados gesto dos recursos hdricos, abordada na seqncia. Processos decisrios pautados por uma adequada diviso de trabalho, segundo habilitaes e interesses especficos30 A identificao genrica das caractersticas e das possveis habilitaes dos principais grupos de atores relacionados gesto dos recursos hdricos permite observar que, internamente, o prprio poder pblico tem funes constitucionais e capacidades distintas nos nveis da Unio, dos estados e dos municpios. No mbito de cada esfera de poder, tambm so constatadas funes e responsabilidades diferenciadas. Por exemplo, compete ao IBAMA licenciar empreendimentos de interesse do Ministrio de Minas e Energia e a rgos
29 30
Ibidem. Ibidem.
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estaduais correlatos licenciar estaes de tratamento de esgotos de concessionrias de saneamento. Por seu turno, preciso considerar o duplo papel exercido pelos municpios. De um lado, como poder pblico, as prefeituras podem exercer funes de regulao ambiental, inclusive com algumas atribuies de licenciamento e, com grande relevncia, nas competncias exclusivas de disciplinar o uso e a ocupao do solo. De outro, a atuao municipal caracteriza o uso de recursos hdricos sempre que outorgas sejam exigidas para intervenes em drenagem e na disposio de resduos slidos, alm da titularidade que os municpios detm sobre os servios de
Figura 8: Atores, habilitaes e espaos institucionais Estado
Definio de polticas e diretrizes gerais que regulam o Sistema de Gesto
saneamento bsico, para os quais so, igualmente, necessrias outorgas de disponibilidade hdrica. Tambm podem ser constatadas diferenas importantes entre as perspectivas, os interesses e as vises de mundo do segmento produtivo e de organizaes no governamentais que militam na rea do meio ambiente e dos recursos hdricos. Para todos esses atores, possvel desenvolver apreciaes e recomendaes especficas a respeito de suas interlocues preferenciais com o sistema de gesto de recursos hdricos. A Figura 8 resume as recomendaes e as instncias nas quais cada segmento genrico mencionado poderia oferecer sua maior contribuio.
Sociedade civil
Vigilncia e transparncia social e insero de interesses de terceiros
Usurios
Encargos executivos do Plano da Bacia e de sua Viabilidade, em parte via Cobrana pelo Uso as gua
Conselhos
Comits
Agncias de Bacia
Em suma, para assegurar processos decisrios que, no sendo conduzidos unilateralmente pelo Estado, evitem a prevalncia de interesses particulares de usurios com expressivo poder econmico, perfeitamente possvel ouvir e incorporar as perspectivas e os interesses dos demais segmentos da sociedade civil, todavia, em instncias e momentos distintos do que se observa como a tendncia predominante no
pas, aquela de (i) todos em todos os lugares, e com iguais funes, todo o tempo. Assim, a Figura 9 detalha os passos sucessivos dos processos decisrios que, sob a alternativa (ii), deveriam ser seguidos no contexto do Sistema de Gesto, essencialmente com vistas a reduzir os elevados custos de transao que tm sido constatados.
Figura 9: Passos a seguir em processos decisrios da gesto de recursos hdricos

Aes concretas Passos institucionais
Os usurios de gua (Agncia) propem: - Valores da cobrana - Plano de aplicao dos recursos - Isenes e incentivos
Interesses particulares convergem em interesse comum aos usurios, expresso pela proposta do Plano da Bacia (o que fazer do condomnio da bacia?)
Os comits de bacia (Estado, sociedade civil e usurios) analisam, debatem e aprovam as propostas da Agncia de Bacia.
O interesse comum aos usurios ampliado pela perspectiva de terceiros, caminhando na direo do interesse pblico mais amplo
O Conselho Estadual Nacional dispe sobre polticas e diretrizes gerais, regula o processo e arbitra eventuais divergncias.
Interesses estratgicos e funes indelegveis do Estado so agregados ao processo e eventuais conflitos so equacionados
201
Pela seqncia proposta, primeiramente se busca a convergncia de interesses entre os usurios, objetivo que pode ser alcanado na medida em que a interlocuo se dar sob bases pragmticas pautadas pela capacidade de pagamento e pela proposio de prioridades para os investimentos. Os usurios devem ser, literalmente, instados a explicitar seus interesses e intenes relacionadas s disponibilidades hdricas. Busca-se, dessa forma, explicitar eventuais conflitos entre a soma dos interesses particulares31 dos usurios, com o interesse pblico mais amplo, que deve incorporar outras preocupaes, notadamente com a proteo do meio ambiente e com populaes de baixa renda, no mais das vezes socialmente excludas. Tendo os interesses particulares dos usurios explicitados, caso se confirme a suposio de que sua resultante se afaste do desejado interesse pblico por exemplo, mediante metas de qualidade ambiental e valores de cobrana muito aqum das expectativas , caber sociedade civil e ao poder pblico a contraposio a tais desvios, desde que ambos os segmentos somados detenham maioria nos comits, responsveis finais pela aprovao das propostas iniciais do plano da bacia e dos valores para a cobrana pelo uso da gua. Cria-se, assim, uma tenso dinmiFigura 10: Inverso na ordem dos processos decisrios Processo atual
ca (dialtica) entre comits (regulao) e respectivas agncias (execuo). Na hiptese de persistirem impasses entre os eventuais conflitos explicitados entre comits e agncias, caber a interveno mediadora do Conselho Superior do Sistema de Gesto (Conselhos Nacional ou Estaduais de Recursos Hdricos), constitudo como esfera maior de disposio de diretrizes, arbitramento de conflitos e conduo poltica do processo. Portanto, contando com uma discreta prevalncia dos usurios, as principais atribuies previstas para as agncias de bacia, seriam: a proposio inicial de preos unitrios para a cobrana pelo uso da gua, com valores distintos para diferentes custos de oportunidade; e a proposta tambm inicial dos investimentos do plano da bacia hidrogrfica, incluindo a definio de objetivos, prioridades e metas de qualidade ambiental, com os respectivos rateios de custos e prazos de execuo. Isso significa fincar a base fundamental da gesto sobre interesses materiais explicitados pelos prprios usurios. Em termos dos processos decisrios verificados no conjunto do Sistema de Gesto, constata-se uma inverso da ordem que predomina no pas, conforme demonstra a Figura 10.
Processo proposto
Deliberao na busca de consensos em colegiados heterogneos
Comit Identifica Eventuais conflitos, ajusta e aprova proposta
Agncia Implementa
Usurios Explicitam seus interesses e consolidam proposta
Objetivo: Reduzir custos de transao, mediante a contratualizaode metas e objetivos com os usurios, sob regulao do Estado evigilncia da sociedade civil
Sublinhou-se a expresso interesses particulares, na medida em que no so exclusivamente privados, pois tambm devem contemplar concessionrios estatais de servios de saneamento, energia, municpios e outros usurios pblicos. Um concessionrio de porte do setor saneamento caracteriza-se muito mais como um usurio de recursos hdricos, com evidentes interesses comerciais, do que um defensor da indispensvel regulao ambiental requerida para a gesto das guas.
31
202
Novamente, cumpre ressaltar que ambas as opes descritas (i) e (ii) so hipotticas, e os sistemas de gesto efetivamente instalados devem conformar alternativas intermedirias entre os extremos traados,
segundo condicionantes especficos a cada bacia hidrogrfica e de acordo com os pesos polticos, sociais e econmicos dos atores envolvidos em cada processo de construo de arranjos institucionais.
Box 16: Uma estratgia institucional alternativa

Dentre os estados com maior expresso econmica, o Paran foi um dos ltimos a aprovar sua Lei Estadual de Recursos Hdricos, datada de novembro de 1999. No obstante, empreendeu rapidamente a regulamentao necessria, apoiando-a em estudos tcnicos detidos. A regulamentao foi conduzida sob acompanhamento de um grupo tcnico, institudo pelo governo do estado, composto por 17 instituies, dentre usurios de recursos hdricos (segmentos da indstria, agricultura e concessionrios de saneamento e energia), organizaes no governamentais, universidades, entidades profissionais, prefeituras municipais e rgos do estado, em trabalho com durao de dois anos, tendo como resultado uma das mais completas regulamentaes dentre os sistemas de recursos hdricos do pas. Com efeito, foram sete decretos, consistidos e articulados mutuamente, ordenados em dois conjuntos: o primeiro referindo-se ao modelo institucional (do Conselho Estadual; dos comits de bacia; das associaes de usurios e demais organizaes da sociedade civil; e do rgo estadual outorgante); e o segundo referindo-se aos instrumentos do sistema (dos procedimentos de outorga; do Fundo Estadual de Recursos Hdricos; e da cobrana pelo direito de uso da gua). Em relao ao modelo institucional, a estratgia e algumas caractersticas peculiares podem ser assim sintetizadas: o modelo foi composto pelo Conselho Estadual de Recursos Hdricos (CERH), comits de bacia e pelas chamadas unidades executivas descentralizadas (UEDs), constitudas a partir da prvia formao de associaes de usurios de recursos hdricos e/ou de consrcios intermunicipais de bacias hidrogrficas, com a finalidade de exercerem funes e competncias inerentes s agncias de bacias hidrogrficas; o que diferia, portanto, a alternativa paranaense era, primeiramente, seu movimento institucional inverso, conferindo aos usurios as iniciativas e o papel dinmico principal do sistema, ou seja, os comits so formados como resposta solicitaes dos usurios, motivados pelas prerrogativas reservadas s UEDs enquanto de seu domnio exclusivo (espao de interesses particulares) de proporem valores de cobrana e seus correspondentes planos de aplicao (os planos de bacia); sob tal perspectiva, buscou-se ter como raiz e substrato, sempre que possvel, o consorciamento de interesses dos usurios locais socialmente identificados municpios e agentes, pblicos ou privados para que esses, em parceria consolidada no mbito do Sistema de Gesto, conjugassem esforos e propsitos, numa estratgia de contratualizao de objetivos; a segunda distino do modelo paranaense tem a ver com nova inverso, desta vez na estrutura vertical observada nos modelos dos demais estados, onde todos os atores esto presentes, com igual peso, em todas as instncias decisrias (Conselho, comits e agncias). O sistema paranaense, ento, estruturava-se a partir de uma diviso horizontal de trabalho, diferenciando composio e encargos entre os trs nveis institucionais, cada qual com identidades e instrumentos prprios de atuao: - o primeiro, na ponta do Sistema, formado a partir da pactuao e da convergncia de interesses particulares, pblicos e privados, de usurios de recursos hdricos (dentre esses, os municpios), consubstanciada por proposta para o plano da bacia hidrogrfica, com financiamento parcial previsto conta da cobrana pelo direito de uso da gua: as UEDs (domnio dos interesses particulares); - o segundo, colegiado, de mbito e identidade regionais, com o encargo de cotejar e convergir os interesses particulares dos usurios ante o interesse pblico mais amplo, mediante a anlise e a aprovao dos planos de interveno: os comits de bacia hidrogrfica (domnio compartilhado); e, por fim, - a instncia mais elevada de deciso e recurso, na qual o governo do estado mantm forte posio, paritria ante a soma dos demais integrantes, para os fins de planejamento estratgico, arbitramento de conflitos e conduo poltica do processo: o Conselho Estadual de Recursos Hdricos (domnio do estado). percebe-se a inteno de proceder a uma clara diviso de trabalho: (a) os empreendedores (usurios) propem e executam encargos de natureza executiva (plano e cobrana); (b) a sociedade civil, presente nos comits, exerce a vigilncia social (os planos devem ser obriga-
continuao
203
continua
toriamente aprovados nos comits, onde os usurios so minoria ante a soma de sociedade civil mais estado); e (c) o estado regula o processo e arbitra conflitos com base em sua posio no CERH; em termos da dimenso espacial, pretende-se a instalao de aparatos de gesto (comit e respectiva UED) somente em bacias hidrogrficas cuja relevncia de problemas assim o justifiquem ou que apresentem importncia estratgica no contexto estadual; por fim, cumpre registrar dois aspectos que merecem ateno na instalao do sistema: (i) o modelo exigia, como contrapartida ao grau de descentralizao em favor dos usurios, o fortalecimento das funes pblicas de regulao ambiental, o que implicaria na estruturao obrigatria dos procedimentos de outorga, monitoramento e fiscalizao na entidade estadual responsvel; e (ii) deveriam ser desenvolvidos mecanismos de incentivo participao da sociedade civil no sistema, como forma de evitar a preponderncia excessiva do papel reservado aos grandes usurios. Durante seu perodo inicial de funcionamento, essa alternativa institucional mostrou-se extremamente promissora, propiciando a assinatura do primeiro Contrato de Gesto do
Fonte: LOBATO DA COSTA, (2006)
pas, na rea dos recursos hdricos, mediante o qual o governo do Estado do Paran delegou, em dezembro de 2002, o exerccio de funes inerentes Agncia de guas para a Associao de Usurios das Bacias Hidrogrficas do Alto Iguau e do Alto Ribeira, instituda na forma de uma organizao da sociedade civil de interesse pblico (OSCIP), entidade de direito privado sem fins econmicos. No obstante as promissoras expectativas que tais avanos institucionais geraram ante os demais estados, entidades federais e, mesmo, em outros pases, no incio de 2003, por ocasio da troca de governo, essa alternativa institucional foi abandonada, tendo o Estado do Paran decretado a moratria e posterior nulidade do Contrato de Gesto, sustando a transferncia de recursos financeiros Agncia das Bacias do Alto Iguau e do Alto Ribeira, com igual paralisao em outras bacias hidrogrficas, fato que resultou na suspenso dos importantes resultados que at ento vinham sendo alcanados. No mandato do atual governo paranaense, optou-se pela reformulao da legislao estadual de recursos hdricos, segundo um modelo no qual as funes inerentes s agncias de bacias hidrogrficas passaro a ser centralizadas no rgo gestor estadual, em diretorias diretamente nomeadas pelo governador do estado.
Para encerrar essa reflexo, as evidncias prticas sobre custos de transao em processos decisrios podem ser novamente conferidas pela bacia do rio Paraba do Sul, caso se analisem as visveis sobreposies de encargos tais como previstos nos respectivos Estatutos e Regimentos Internos entre o CEIVAP, suas cmaras tcnicas, grupos de trabalho e o Conselho de Administrao e a Diretoria Executiva da AGEVAP. De fato, no h uma clara e consistente diviso
de trabalho, com as atividades da Agncia da Bacia sendo quase completamente tomadas pela elaborao de atas e convocaes das inmeras reunies de cmaras tcnicas e grupos de trabalho, que, por seu turno, tambm acabam capturando as atenes do prprio CEIVAP, com elevada disperso de esforos ou seja, altos custos de transao e perda de foco em aes concretas que corroborem em favor da gesto das guas da bacia.
Foto: Arquivo ANA
204
Entrevista: John Briscoe (Diretor do Banco Mundial no Brasil)

Qual a avaliao comparativa do Brasil quanto promo o da Gesto Integrada dos Recursos Hdricos no cenrio in ternacional? Considerando as principais mensagens da Poltica de Recursos Hdricos do Banco Mundial, refletidas no documento lanado em 1996 e atualizado em 2003, e as avaliaes recentes apresentadas em seminrios internos, o Brasil apresenta-se como um dos lderes na introduo de certas reformas no setor (descentralizao, instituies dedicadas questo dos recursos hdricos, mecanismos reguladores e legais com foco em princpios slidos de gerenciamento de recursos hdricos e uso de ferramentas de planejamento e alguns instrumentos econmicos). O aspecto no qual o Brasil se encontra atrasado em relao aos lderes internacionais de reforma no setor (incluindo Austrlia, Mxico, Chile e Estados Unidos) o do uso de instrumentos econmicos (especificamente a cobrana pela gua bruta e direitos de gua), como estmulo ao uso eficiente dos recursos hdricos. Alm disso, a prtica do GIRH no Brasil continua desigual. Enquanto progressos significativos tm ocorrido no nvel federal, em anos recentes a implementao das reformas teve seu ritmo diminudo. Poucos estados caminharam para pr em prtica as reformas, e nota-se uma grande desigualdade regional. Mesmo em estados mais avanados, a consolidao do Sistema continua essencial para evitar retrocessos. Que pases constituem referncias conceituais e prticas ao Brasil? Em que sentido? Torna-se importante voltar no tempo e reafirmar os Princpios de Dublin, que eram a base reconhecida para as reformas no setor hdrico no Brasil. Os trs princpios eram: o ecolgico (que assegura que todos os usos sejam considerados de forma detalhada e que se d importncia central ao meio ambiente); o institucional (que complementa o papel central do governo com incentivo participao dos usurios, incluindo agncias de bacias); e o dos instrumentos (uso de instrumentos, tais como o direito, o mercado de gua, a cobrana pelo uso da gua bruta para estimular eficincia, e a manuteno das infra-estruturas). O que se nota que muitos pases progrediram substancialmente em termos dos princpios ecolgico e institucional, mas o avano foi muito devagar em relao adoo de instrumentos econmicos para alocao e gerenciamento dos recursos hdricos. Nesse contexto, a experincia do Brasil, em muitos aspectos, no atpica. Como resultado, os pases que constituem pontos de referncia para o Brasil so aqueles especialmente pases grandes, federais onde existe um progresso substancial em termos do uso de instrumentos econmicos no gerenciamento dos recursos hdricos. Aqui, o exemplo mais importante so as reformas realizadas na Austrlia nos ltimos 15 anos. Outros exemplos de grande avano incluem os Estados Unidos, o Mxico, o Chile e o Paquisto. Sob a tica e a experincia do Banco Mundial, quais os principais mritos e problemas verificados na implementao do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos (SINGREH)? O estabelecimento de um arcabouo institucional, legal e regulatrio tem avanado muito. A criao da Agncia Nacional de guas tem sido uma referncia na Amrica Latina e internacionalmente. Contudo, uma discusso nacional ainda se faz necessria para melhor definir papis e responsabilidade das entidades do Sistema e de setores usurios. O estabelecimento de arcabouo similar avanou bastante em vrios estados, assim como a participao das comunidades por meio das associaes de usurios de gua e comits; a capacitao dos governos locais; a efetiva atuao dos Conselhos Nacional e Estaduais. Alguns dos desafios que persistem esto relacionados implantao dos instrumentos econmicos (como a cobrana da gua bruta e do lanamento de efluentes e a outorga entre estados e usurios individuais), continuao da descentralizao; avaliao da composio e da estratgia para a formao de comits; criao das agncias; ao consenso poltico para infra-estruturas e atividades nas bacias; ao gerenciamento de recursos hdricos transfronteirios; ao gerenciamento das guas subterrneas; falta de regras claras para a titularidade e a gesto do saneamento no nvel estadual e municipal; melhoria de eficincia dos setores usurios; e falta de estratgia e deciso poltica para a implementao do Sistema. Para a maioria desses desafios, existem casos nacionais especficos que mostram opes de soluo, por exemplo: o Estado do Cear, com alguns instrumentos econmicos; o rio Paraba do Sul, com a coordenao de atores na bacia e entre bacias; a cooperao internacional no Aqfero Guarani; o Rio Grande do Norte e o Cear, em gerenciamento de guas subterrneas; e So Paulo, com gerenciamento de bacias hidrogrficas e guas urbanas. O prprio pas dispe de um grande nmero de modelos a serem considerados. Na minha opinio, existem dois grandes desafios: o primeiro, realizar um grande esforo para introduo dos instrumentos econmicos (outorga, mercados de gua, cobrana pela gua bruta e pelo lanamento de efluentes); o segundo, tratar da questo da igualdade na implementao. Quais as principais recomendaes para novos avanos na implementao do SINGREH e qual o papel potencial de cooperao do Banco Mundial neste processo? O desenvolvimento de uma estratgia associada deciso poltica para implementao e consolidao do SINGREH e das reformas, com clara definio de papis, cronogramas e metas, seria importante para novos avanos, dando-se grande nfase implementao de instrumentos econmicos (incluindo outorga e pagamento pela gua bruta e pelo lanamento de efluentes). O Banco Mundial tem sido um grande parceiro na introduo de reformas e no apoio aos atores nos nveis federal, estadual e municipal, os quais estavam dispostos a persegui-las. A combinao de oportunidade, apoio com base na demanda e vantagem comparativa tem mantido a relao do Banco Mundial com o pas muito forte nesse setor, a saber, o apoio a programas de longo prazo, como o PROGUA, o PROGERIRH (Cear) e o PGRH (Bahia). Avaliando-se os avanos alcanados, o que ainda falta ser consolidado ou implementado e os desafios ainda por vir, confirma-se a importncia da parceira Banco MundialBrasil para enfrentar juntos essas questes. As atividades em andamento, em apoio agenda e s reformas, deveriam continuar focando, em paralelo, a consolidao/ implementao da estrutura do SINGREH, as reformas e o desenvolvimento da infra-estrutura hdrica. A continuao do PROGUA, por exemplo, uma oportunidade para avanar nesse sentido. Tais atividades permitem e posicionam o Banco Mundial para buscar oportunidades para crescer em seu apoio com assistncia tcnica e emprstimos estratgicos.
205
Parte V
Cenrios Prospectivos dos Recursos Hdricos no Brasil
Usina hidreltrica de Itaipu Foto: Arquivo TDA
V.1 Aspectos metodolgicos

Em razo do nvel de insero e de interdependncia poltica e econmica do Brasil em relao ao contexto internacional, o traado de cenrios prospectivos para o desenvolvimento do pas levou em conta trs cenrios de desenvolvimento mundial, apresentados no (box 17), todos plausveis para o mesmo perodo.1
Box 18: Cenrios nacionais

Cenrio 1 Desenvolvimento integrado: altos nveis de desenvolvimento econmico associam-se a polticas sociais ativas, com reduo das desigualdades e melhoria da mobilidade social, permitindo a reduo da pobreza e da excluso social. Cenrio 2 Modernizao com excluso social: prevalece no Brasil a hegemonia poltica liberal, com economia moderna e de porte internacional, mas com Estado atrofiado e/ou ineficaz no combate excluso, reduzindo levemente a pobreza, mas conservando os atuais ndices de desigualdade social. Cenrio 3 Crescimento endgeno: ndices mdios de desenvolvimento econmico, associados a um Estado promotor da incluso social voltado para a reduo da pobreza e a desconcentrao de renda e emergncia de um mercado interno dinmico, via substituio de importaes. Cenrio 4 Estagnao e pobreza: em um quadro de quase estagnao econmica, combina o acirramento das desigualdades com a perda de reao do Estado e dos setores econmicos a fatores externos e internos.
Fonte: Ministrio do Meio Ambiente, Secretaria de Recursos Hdricos. Plano Nacional de Recursos Hdricos. V. II. Braslia, 2006
Box 17: Cenrios mundiais

Cenrio 1 Longo ciclo de prosperidade: o desenvolvimento desigual das regies do mundo possibilita a construo de uma multipolaridade, com efetivos mecanismos de regulao e integrao econmica, possibilitando a insero dos novos pases emergentes, entre eles o Brasil, mas pressionando para que estes adotem regras de conservao ambiental e respeito social crescentes. Cenrio 2 Dinamismo excludente: crescimento global de cunho liberal e marcadamente desigual, em que o fosso entre os pases ricos e pobres aumenta, dificultando a insero internacional dos pases emergentes. Os mecanismos impressos aos mercados financeiros, configurados pelos ndices de mercado de responsabilidade socioambiental, pouco ou nada influenciam a lgica da economia mundial. Cenrio 3 Instabilidade e fragmentao: a forte unipolaridade norte-americana continua a prevalecer, mas sob concorrncia e ameaas acirradas, representadas especialmente pela China, o que incentiva a fragmentao econmica, a perda no ritmo de crescimento econmico e o aumento da degradao ambiental.
Das hipteses traadas para a evoluo do ambiente internacional, derivaram quatro cenrios nacionais alternativos, traados para o horizonte de 20202, a saber: (i) Desenvolvimento integrado; (ii) Modernizao com excluso social; (iii) Crescimento endgeno; e (iv) Estagnao e pobreza3 (box 18).
1
Com base na agregao desses cenrios descartado o do Crescimento endgeno, avaliado como implausvel , procedeu-se a uma investigao morfolgica, considerando incertezas crticas relacionadas com: as atividades econmicas da indstria, da agricultura e da pecuria; a implantao de usinas hidreltricas; a manuteno e a expanso da rede de gua e esgotos tratados; a implementao institucional do aparato de gesto dos recursos hdricos; e os investimentos pblicos em proteo ambiental e dos recursos hdricos. Dos seis cenrios resultantes, foram identificados trs plausveis, em termos de sustentabilidade poltica e luz dos principais atores que atuam no SINGREH, denominados: gua para Todos, gua para Alguns e gua para Poucos (Box 19), de acordo com as convergncias ilustradas na Figura 11.
Cenrios preparados pela empresa Macroplan Prospectiva & Estratgia (http://www.macroplan.com.br) para o Plano Nacional de Recursos Hdricos. 2 Diante das incertezas destacadas no traado das anlises prospectivas do Plano Nacional de Recursos Hdricos, cenrios para 2020 (adotados pelo PNRH) ou para o horizonte de 2022 (recomendado pela metodologia GEO Brasil) na prtica se equivalem. 3 Esses estudos subsidiaram a elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos, aprovado pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) em 30 de janeiro de 2006. O Plano Nacional estabeleceu diretrizes, programas e metas, tendo por horizonte o ano de 2020, alm de uma diviso espacial baseada nas Regies Hidrogrficas brasileiras, apresentadas no Captulo II.1 deste Relatrio GEO Brasil Recursos Hdricos.
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Parte V | Cenrios Prospectivos dos Recursos Hdricos no Brasil
Box 19: Caractersticas dos cenrios nacionais de recursos hdricos

gua para Todos: Sob influncia de um mundo que cresce de maneira integrada e contnua, o Brasil adota, gradativamente, um modelo de desenvolvimento que caminha no sentido da reduo da pobreza e das desigualdades sociais, graas ao forte ndice de crescimento econmico e de polticas sociais consistentes e integradas. Dessa forma, as atividades econmicas expandem-se em todo o pas, incluindo a agricultura irrigada, assim como a instalao de usinas hidreltricas, das hidrovias e da infra-estrutura urbana, com fortes mas declinantes impactos sobre os recursos hdricos. Em parte, graas insero do pas na Economia do Conhecimento, fortemente amparada na agregao de valor aos seus produtos e no uso sustentado de seus recursos naturais, especialmente de sua megabiodiversidade. De outra parte, pela adoo de uma gesto operativa, pelos significativos investimentos na proteo aos recursos hdricos, bem como pela adoo de novas tecnologias, pela insero do empresariado nacional no mercado que valoriza, cada vez mais, os ndices de responsabilidade socioambiental e, tambm, pela adoo de uma forma mais eficaz de gesto do uso das guas e de harmonizao de seu uso mltiplo, traduzida pelo fortalecimento do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH). Nesse contexto, observa-se a reduo dos danos sobre a qualidade e dos conflitos de quantidade das guas. O aumento mdio anual estimado do PIB de 4,5%. gua para Alguns: Tanto o mundo quanto o Brasil so regidos por forte dinamismo excludente, com grande crescimento das atividades econmicas no pas, fortes impactos sobre os recursos hdricos e aumento dos ndices de desigualdade. A crescente demanda de energia conduz instalao de vrias usinas hidreltricas em ritmo que no permite uma instalao com as necessrias compensaes e cuidados ambientais e com um planejamento adequado ao mltiplo uso dos recursos hdricos. Apesar da demanda, a rede de saneamento cresce medianamente em razo dos pequenos e seletivos investimentos. A degradao dos recursos hdricos notria, como resultante dessas atividades e da gesto economicista que se implementa, com planos inoperantes, participao social formal e pouca regulamentao e fiscalizao no uso das guas. Assim, os conflitos e os problemas dos recursos hdricos crescem, e a degradao compromete sua qualidade. O uso mltiplo das guas mais bem resolvido graas s presses econmicas, particularmente da rea de exportao. O aumento mdio anual estimado do PIB de 3,5%. gua para Poucos: O Brasil no consegue aproveitar as poucas oportunidades de um mundo instvel e fragmentado e tem um pequeno crescimento das atividades econmicas e das infra-estruturas urbana e de logstica. O resultado do pequeno crescimento econmico tambm no expande significativamente o fornecimento de energia por meio de novas usinas hidreltricas. Os investimentos em proteo de recursos hdricos so pequenos, seletivos e corretivos, sob uma gesto estatal pouco eficiente. Assim, os conflitos e os problemas em torno da oferta e da qualidade dos recursos hdricos crescem, particularmente nas regies hidrogrficas j deficientes e nas localidades j problemticas. A deteriorao das guas subterrneas, em alguns sistemas e aqferos, agrava-se, como tambm, das guas superficiais, sobretudo por causa do incipiente investimento em saneamento bsico. A economia informal prolifera-se, aumentando o quadro de empresas com no conformidades na gesto ambiental e de recursos hdricos. Nesse contexto, aumenta a presso sobre a ocupao descontrolada da Regio Amaznica, que, sem uma poltica adequada de desenvolvimento, transformase em um cenrio de atividade agropastoril predatria, bem como sobre a explorao ilegal e sem manejo da floresta, uma vez que os instrumentos de comando-controle, ainda dominantes na gesto ambiental, so incipientes diante da dinmica social na busca de renda. Da mesma forma, aumentam os ndices de doenas endmicas de veiculao hdrica e agravam-se as desigualdades regionais, crescendo a presso sobre as bacias hidrogrficas das Regies Sul e Sudeste, j densamente ocupadas. O aumento mdio anual estimado do PIB de 1,5%.
Fonte: Ministrio do Meio Ambiente, Secretaria de Recursos Hdricos. Plano Nacional de Recursos Hdricos. Braslia, 2006.
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Cataratas do Igua/PR Foto: Arquivo TDA
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V.2 Variao dos principais usos setoriais em cada cenrio

Os principais usos setoriais dos recursos hdricos, que constituem as foras motrizes dos processos de utilizao, controle e proteo das guas, e que foram objeto de projees prospectivas, so: (i) irrigao, por causa do grande consumo de gua e das vantagens comparativas que o Brasil detm na agricultura; (ii) energia, pela grande participao da hidroeletricidade na matriz de energia eltrica do pas; (iii) navegao, pelos conflitos com o uso da energia e pela complementaridade com a agricultura irrigada, em termos de transporte de safras; e (iv) diluio de esgotos domsticos e industriais, referidos demanda de gua para diluio, depurao e afastamento de resduos de origem domstica e industrial. Na ausncia de planejamentos setoriais no pas, exceo da reconhecida excelncia do setor eltrico, com base nos estudos do Plano Nacional de Recursos Hdricos e para os fins de edio deste documento, foram realizados exerccios prospectivos a respeito das possveis demandas hdricas para cada setor destacado.4
Figura 11: Anlise morfolgica da convergncia dos cenrios mundiais e nacionais nos cenrios de recursos hdricos
Hipteses de partida: cenrios mundiais e nacionais
Longo ciclo de prosperidade 1 Cenrios Nacionais Desenvolvimento integrado 2 Dinamismo excludente 5 3 4 6 Estagnao e pobreza Instabilidade e fragmentao
Cenrios Mundiais
Modernizao com excluso
1 1. Ocupao e uso do solo: atividades econmicas indstria, agricultura e pecuria
Grande crescimento com fortes impactos 2 1
Grande crescimento com mdios impactos 4
Mdio crescimento com fortes impactos 5 3
Pequeno crescimento com mdios impactos 6 Pequena expano
2. Usinas Hidroeltricas
Forte expano 1 Participao privada em direo universalizao 2 Liberal 5 Grandes massivos e corretivos 1 1 1 2 2 4 5 2 5
Mdia expano 4 Participao privada com pouca expanso 3 Burocrtica 2 Mdios, seletivos e corretivos 5 4 3 2 4 1 6 3
Incertezas Crticas
3. Saneamento
4. Gesto: implantao institucional do SINGREH, existncia e implantao de Planos de Recursos Hdricos, existncia de polticas pblicas integradas e participao efetiva da sociedade. 5. Investimento e despesas pblicas em proteo e gesto de recursos hdricos
Estatal em eficincia
6 3
Operativa
Pequenos, seletivos e corretivos 6 6 6 gua para poucos
Cenrios alternativos
3 4 gua para alguns
Cenrios nacionais de recursos hdricos
gua para todos
Fonte: Ministrio do Meio Ambiente, Secretaria de Recursos Hdricos. Plano Nacional de Recursos Hdricos. Braslia, 2006
No h objetivos de grande rigor nas estimativas traadas, que foram ampliadas e aprofundadas a partir de anlises promovidas ao longo da elaborao da presente publicao.
4
211
Irrigao Para este setor foram realizadas hipteses para cada regio hidrogrfica, supondo a ocorrncia do Cenrio gua para Todos.5 Regio Hidrogrfica Amaznica: existir uma forte tendncia de expanso da agricultura irrigada na Regio Amaznica, concentrada no Estado de Mato Grosso, aproveitando os recursos naturais de solo, gua e clima, a infra-estrutura energtica e de transportes e a dinmica econmica, com certa inrcia no restante. Regio Hidrogrfica do TocantinsAraguaia: existir forte tendncia de expanso da agricultura irrigada em toda a regio, aproveitando os recursos naturais de solo, gua e clima, a infra-estrutura energtica e de transportes e a dinmica econmica. Regio Hidrogrfica do Nordeste Ocidental: a inrcia tecnolgica e socioeconmica limitar o incremento da rea irrigada, embora ele ocorra de forma mais acelerada do que no passado, induzida e acompanhando o forte incremento da rea irrigada no TocantinsAraguaia. Regio Hidrogrfica do Parnaba: apresentar tendncia de expanso, em valores bem superiores aos histricos, o que far com que se destaque percentualmente, porm, em razo das carncias de gua em certas bacias e, em especial, de uma relativa inrcia tecnolgica e socioeconmica que ainda persiste, a rea irrigada estar distante do potencial. Regio Hidrogrfica do Nordeste Oriental: embora j tenha ultrapassado o potencial sustentvel, a rea irrigada continuar aumentando como decorrncia dos investimentos na infra-estrutura voltada ao incremento das disponibilidades de gua. Regio Hidrogrfica do So Francisco: apresentar tendncia expanso da rea irrigada, aproveitando a infra-estrutura de escoamento e comercializao j implantada na regio. Regio Hidrogrfica do Atlntico Leste: apresentar crescimento da rea irrigada, em espacial no norte do Estado do Esprito Santo e no sul da Bahia, apesar, nesse caso, das limitaes de quantidade de gua e das diferenas de nvel topogrfico entre reas irrigveis e fontes de gua.
Regio Hidrogrfica do Atlntico Sudeste: tendncia de aumento moderado das reas irrigadas, com novas reas previstas, especialmente no norte fluminense e na proximidade das maiores cidades, ao longo do rio Paraba do Sul. Regio Hidrogrfica do Atlntico Sul: a expanso da rea irrigada ser limitada, pois o aumento de produo poder ser realizado pelo emprego de variedades mais produtivas do que pela expanso da rea cultivada. Regio Hidrogrfica do Uruguai: a expanso da rea irrigada ser limitada, pois o aumento da produo poder ser realizado pelo emprego de variedades mais produtivas do que pela expanso da rea cultivada. Regio Hidrogrfica do Paran: por causa do baixo dficit hdrico em sua poro mais ao sul, a expanso ser moderada e concentrada nos Estados de So Paulo e de Mato Grosso do Sul; os incrementos ocorrero, em especial, nas plantaes de citros, nas quais, para se evitar a doena da morte sbita, passaram a ser utilizados novos porta-enxertos, normalmente mais sensveis a dficits de gua. Regio Hidrogrfica do Paraguai: em que pese a possibilidade de ter sua rea irrigada consideravelmente aumentada, a expanso da irrigao ser restringida por questes ambientais. Seguindo as mesmas hipteses adotadas para as projees de reas irrigadas no Cenrio gua para Todos, mas adaptando-as a uma conjuntura de menor dinmica econmica e maior excluso, foram obtidas estimativas de reas irrigadas para os demais cenrios (Tabela 8). As regies hidrogrficas com grande expanso da rea irrigada em relao a 2000 seriam: Amaznica, TocantinsAraguaia, Atlntico Nordeste Ocidental, Parnaba e Atlntico Leste. A rea irrigada seria mais expressiva nas Regies Hidrogrficas do Paran, do Atlntico Sul, do So Francisco, do Uruguai e do Atlntico Nordeste Oriental, e menos expressiva nas Regies Hidrogrficas do Paraguai, do Paranaba e do Nordeste Ocidental.
Baseado em contribuies da Superintendncia de Conservao de gua e Solo da Agncia Nacional de guas (SCAS ANA) e tendo como referncia o caderno Setor Agropecurio e Recursos Hdricos, elaborado para suporte do PNRH (MMA, 2005a).
5
212
Gerao de energia A relao entre os aumentos de consumo de energia eltrica e os aumentos do PIB ou a elasticidade-renda do consumo de energia eltrica apresenta tendncia decrescente ao longo do tempo, por causa de diversos fatores: os avanos tecnolgicos, os ganhos de produtividade do capital e do trabalho, a incorporao de hbitos na direo do uso mais eficiente da energia e a possibilidade de substituio por energticos concorrentes e mais eficientes em determinados usos, como o caso do gs.6 Tendo por base essas estimativas e as geraes projetadas de outras fontes, foi estimada a demanda de potncia de energia hidroeltrica nos trs cenrios resultando em 114GW no Cenrio gua para Todos, 110GW no Cenrio gua para Alguns e 99GW no cenrio gua para Poucos. Estas demandas foram comparadas com os potenciais instalados em hidreltricas
em operao e construo, j concedidas, a serem licitadas e consideradas estratgicas ou indicativas em cada regio hidrogrfica (Tabela 9).7 Nem todo o potencial indicativo ou estratgico poder ser instalado, por questes ambientais e outras, especialmente nas regies onde ele mais concentrado: Amaznica e TocantinsAraguaia. Estimouse que um percentual desse potencial deveria ser agregado para que a soma com os demais potenciais resultasse na demanda de potncia estimada. Para o Cenrio gua para Todos necessita-se de 75% desse potencial indicativo ou estratgico. Para o gua para Alguns a necessidade de 60% e para o cenrio gua para Poucos, 50%. Isto mostra a grande demanda que haver sobre o potencial disponvel nas regies hidrogrficas nomeadas e as possveis dificuldades de aprovao dos Estudos de Impacto Ambiental.
Tabela 8: Projees para a irrigao em 2020, por regio hidrogrfica e por cenrios (1.000 hectares)
rea irrigada 2000 = 2005 92 134 41 9 443 371 124 295 682 566 874 32 3.663 Incremento mdio anual projetado por cenrio Potencial irrigvel gua para Todos 14 24 4 3 10 22 20 33 8 9 22 1 170 gua para Alguns 14 18 4 2 4 15 20 27 1 2 15 1 122 gua para Poucos 7 11 4 1 (3) 9 13 20 1 2 2 (0) 68 rea irrigada em 2020 por cenrio gua para Todos 300 500 100 50 600 700 300 500 800 700 1.200 50 5.800 gua para Alguns 300 400 100 40 500 600 300 400 700 600 1.100 40 5.080 gua para Poucos 200 300 100 30 400 500 200 300 700 600 900 30 4.260
Regio Hidrogrfica
Incremento mdio anual
Amaznica Tocantins Araguaia Nordeste Ocidental Parnaba Nordeste Oriental So Francisco Atlntico Leste Atlntico Sudeste Atlntico Sul Uruguai Paran Paraguai Total
5 6 3 1 8 7 3 13 17 33 38 2 135
9.174 6.480 155 518 403 1.159 579 1.063 2.350 783 5.270 1.630 29.564
A Empresa de Pesquisa Energtica (EPE, 2005) estimou essas tendncias, permitindo a projeo do aumento de demanda de energia eltrica no perodo 2005-2020 para diferentes taxas de incremento do PIB, estimadas para cada cenrio: 4,5%, 3,5% e 1,5 %, respectivamente. 7 Fonte: ANA Agncia Nacional de guas. Caderno de recursos hdricos sobre o aproveitamento do potencial hidrulico para gerao de energia eltrica. Braslia, 2005a.
6
213
Tabela 9: Expanso da gerao de energia hidroeltrica por regio hidrogrfica e por cenrios (MW)
Cenrios Regio Hidrogrfica Em operao Em construo Em concesso A serem licitadas Estratgicas ou indicativas gua para todos (+75% PIE*) 15.305 24.060 -836 8 11.174 1.749 5.295 8.447 1.764 44.215 975 113.828 114.335 gua para alguns (+60% PIE) 12.505 23.701 -836 8 11.153 1.749 5.295 8.447 1.764 44.115 975 110.547 110.510 gua para poucos (+50% PIE) 10.383 19.932 -225 8 10.467 1.749 4.702 7.231 1.764 42.541 975 99.336 98.923
Amaznica Tocantins Araguaia NE Ocidental Parnaba NE Oriental So Francisco Atlntico Leste Atlntico Sudeste Uruguai Atlntico Sul Paran Paraguai Total
748 6.981 -225 8 10.395 564 3.408 2.860 1.160 38.916 594 65.859
63 4.611 ----545 570 1.587 142 1.488 205 9.211
241 7.142 -----724 2.784 462 1.801 176 13.330
256 3.529 -611 -672 640 593 1.216 -1.507 -9.024
18.662 2.396 ---143 ----671 -21.872
Demanda de potncia estimada em cada cenrio

Nota: PIE Potencial Indicativo ou Estratgico
Navegao Tendo como referncias estudos da ANA (2005b) e da SRH (2005b), foram obtidas as extenses das hidrovias existentes (28.000 km) e dos trechos potencialmente navegveis (14.742 km), aps algumas obras ou sinalizaes, em cada regio hidrogrfica. Considerando o potencial de desenvolvimento do transporte hidrovirio, foram estimados alguns percentuais de uso do potencial navegvel, resultando em projees das hidrovias e dos incrementos de suas extenses, em cada regio hidrogrfica, para os trs cenrios prospectivos (Tabela 10). Diluio de esgotos8 Este uso de gua refere-se s atividades do setor de saneamento, tendo sido considerado, especialmente, em termos da coleta e do tratamento de esgotos. Existe uma meta de universalizao dos servios de abastecimento e esgotamento em 2020, para a qual seriam necessrios investimen-
tos da ordem de R$ 180 bilhes (MINISTRIO DAS CIDADES, 2003). Estabelecendo uma distribuio dos estados entre as regies hidrogrficas, obtm-se uma aproximao dos investimentos, apresentada na Tabela 11 e ilustrada no Grfico 35. Os aportes em esgotamento sanitrio, como se verifica, demandam cerca de 62% dos investimentos totais. Como estes servios no tm a relevncia social e a visibilidade poltica dos sistemas de abastecimento de gua potvel, pode-se prever que sua maior demanda por recursos pode dificultar, sobremaneira, sua implementao, caso no existam e no sejam ampliados programas do tipo Programa de Despoluio de Bacias Hidrogrficas (PRODES). Para projeo do alcance, em 2020, da meta de universalizao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, foram criadas trs faixas qualitati-
Este uso apresenta maiores dificuldades de projeo por no apresentar, de forma explcita, um referencial na forma da potencialidade de sua utilizao. Esse referencial poderia ser a capacidade de assimilao dos corpos hdricos, de difcil mensurao, pois varivel ao longo dos cursos dgua, o que demanda redes de monitoramento da qualidade dos corpos hdricos. Alm disso, esse referencial est associado a uma conseqncia da diluio de esgotos e no ao fato gerador, que o aumento da populao e a intensificao da atividade econmica, com gerao de resduos que sero tratados, ou no.
8
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vas: (i) alto nvel de coleta e de tratamento dos efluentes: quando as metas de universalizao so alcanadas em boa aproximao, fato que determina a melhoria das condies de qualidade da gua, apesar do aumento das demandas e do lanamento de esgotos; (ii) mdio nvel de coleta e de tratamento dos efluentes: em que as metas no so atingidas, mas ocorre um avano razo-
vel, mantendo a qualidade da gua aproximadamente como na situao presente, em razo de a elevao do tratamento de efluentes ser anulada pelo aumento dos lanamentos; e, (iii) baixo nvel de coleta e de tratamento dos efluentes: quando permanece a carncia atual, com baixo nvel de tratamento de efluentes e piora nas condies de qualidade da gua.
Tabela 10: Expanso das hidrovias por regio hidrogrfica e por cenrios
gua para Todos Regies Hidrogrficas Navegveis (km) Potencial (km) Total (km) Uso do potencial (%) 60% 60% Total (km) 18.734 2.980 gua para Alguns Uso do potencial (%) 30% 30% Total (km) 18.517 2.590 gua para Poucos Uso do potencial (%) 15% 15% Total (km) 18.409 2.395
Amaznica Tocantins Araguaia Atlntico NE Ocidental Parnaba Atlntico NE Oriental So Francisco Atlntico Leste Atlntico Sudeste Atlntico Sul Uruguai Paran Paraguai Totais
18.300 2.200
724 1.300
19.024 3.500
800 1.520 0 1.400 0 0 600 0 1.900 1.280 28.000
1.300 1.000 0 2.700 1.094 0 709 1.200 2.900 1.815 14.742
2.100 2.520 0 4.100 1.094 0 1.309 1.200 4.800 3.095 42.742
20% 20% 0% 30% 0% 0% 20% 0% 50% 30%
1.060 1.720 0 2.210 0 0 741.8 0 3.350 1.824 32.621
10% 10% 0% 15% 0% 0% 10% 0% 25% 15%
930 1.620 0 1.805 0 0 671 0 2.625 1.552 30.310
5% 5% 0% 7% 0% 0% 5% 0% 12% 8%
865 1.570 0 1.589 0 0 635 0 2.248 1.425 29.136
Foto: Arquivo TDA
215
Tabela 11: Investimentos em sistemas de gua e esgotos at 2020 para alcance da meta de universalizao dos servios por regio hidrogrfica (em milhes de reais)
Regio Hidrogrfica Abastecimento de gua Esgotamento sanitrio Total
Amaznica TocantinsAraguaia Atlntico NE Ocidental Parnaba Atlntico NE Oriental So Francisco Atlntico Leste Atlntico Sudeste Atlntico Sul Uruguai Paran Paraguai Total
4.354 3.332 1.735 1.089 5.838 4.619 4.694 9.217 5.566 1.896 24.526 966 67.831
6.844 4.906 2.568 1.692 10.133 7.235 7.241 16.189 9.482 3.216 39.536 1.532 110.574
11.198 8.238 4.302 2.782 15.971 11.855 11.935 25.406 15.048 5.111 64.062 2.498 178.405
Grfico 35: Investimentos em esgotamento sanitrio at 2020 para alcance da meta de universalizao dos servios
45.000
Investimentos at 2020 (milhes de reais)
40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0
Atlntico Leste
Atlntico Sul
Tocantins Araguaia
Atlntico NE Ocidental
Atlntico NE Oriental
Atlntico Sudeste
Uruguai
Amaznica
Regies Hidrogrficas
216
So Francisco
Parnaba
Paraguai
Paran
Para o Cenrio gua para Todos, as projees consideraram o avano dos sistemas de gerenciamento dos recursos hdricos e, em especial, a introduo da cobrana pelo uso da gua como alternativa para induo e financiamento dos sistemas de esgotos. Julga-se que os maiores avanos ocorrero nas Regies Hidrogrficas do Atlntico Sudeste, do Atlntico Sul, do Paran e do Uruguai. Nas demais, ocorrero nveis intermedirios de avano, em especial nas bacias com problemas mais graves e com maiores capacidades de pagamento. As bacias que apresentam nvel baixo de coleta e tratamento de esgotos industriais so aquelas onde no existem indstrias de grande porte. Para o Cenrio gua para Alguns, julga-se que os maiores avanos ocorrero nas Regies Hidrogrficas
do Atlntico Sudeste, do Atlntico Sul, do Paran e do Uruguai, onde a iniciativa privada poder ancorar parte dos programas de investimento, e a indstria exportadora sujeitar-se- s normas ambientais internacionais. Nas demais, ocorrero nveis intermedirios e baixos de avano, dependendo da implantao, mesmo parcial, da cobrana pelo uso da gua. As bacias que apresentam nvel baixo de coleta e tratamento de esgotos industriais so aquelas onde no existem indstrias de grande porte. Finalmente, no Cenrio gua para Poucos, apenas nas Regies Hidrogrficas do Atlntico Sudeste, do Atlntico Sul, do Paran e do Uruguai existir algum avano intermedirio. Nas demais, ocorrero nveis baixos de avano, comprometendo substancialmente a qualidade das guas.
Foto: Arquivo TDA
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Foto: Arquivo TDA
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V.3 Algumas concluses sobre os resultados dos cenrios prospectivos

Segue uma viso dos recursos hdricos no Brasil, para o horizonte de 2020, considerando cenrios prospectivos compatveis com os aprovados no contexto do Plano Nacional de Recursos Hdricos gua para Todos, gua para Alguns e gua para Poucos , incidentes sobre as doze regies hidrogrficas nacionais. Todavia, as concluses aqui apresentadas no so necessariamente aquelas que constam em documentos do Plano, uma vez que foram significativamente estendidas em funo das discusses tcnicas levadas a efeito durante a elaborao da presente publicao. Os valores numricos apresentados como suporte dessas concluses determinantes por si mesmos, em funo dos seus termos absolutos, sendo mais apropriada uma avaliao de ordem qualitativa das tendncias. (Quadro 11). As principais concluses da anlise comportada por este captulo podem ser assim sintetizadas: Irrigao Haver de grande a moderado incremento da rea irrigada, dependendo do cenrio. A produo agrcola aumentar mais do que a rea graas ao melhor manejo e ao uso de tcnicas de irrigao que promovem a conservao da gua. Isso ocorrer especialmente no Cenrio gua para Todos e nas bacias onde os instrumentos de gesto sejam mais bem implementados e operacionalizados. Gerao de energia eltrica Em razo de eventuais limitaes ao ritmo de expanso do potencial hidroeltrico do pas como um todo especialmente problemas ambientais para a implantao de hidroeltricas nas Regies Amaznica e do TocantinsAraguaia, onde ainda existir alto potencial no explorado , a matriz de energia eltrica poder sofrer alteraes com o apoio de outras fontes e estratgias de uso, que incluem a nuclear, outras fontes no-convencionais e programas de conservao de energia. Essas alteraes implicam, para a sociedade brasileira em um futuro prximo, a tomada de decises estruturantes e complexas, cujo potencial de controvrsia no pode ser minimizado. Por isso haver necessidade de articulao das reas de recursos hdricos e de meio ambiente com o setor eltrico, visando ao melhor encaminhamento dos conflitos decorrentes das presses de desenvolvimento e de proteo ambiental, em especial nas Regies Amaznica e do TocantinsAraguaia. Navegao O incremento (em extenso) das hidrovias ser pequeno, pois os trechos navegveis dos rios so usados atualmente em menos da metade. Haver intensificao da utilizao das hidrovias (carga transportada), em especial nas regies hidrogrficas com maior dinmica econmica, particularmente em decorrncia da agricultura, inclusive a irrigada. Tambm haver a necessidade de articulao entre a rea de recursos hdricos e os setores de energia e navegao, de forma que se evitem conflitos e se potencialize cooperao em projetos que contemplem os usos mltiplos da gua. Diluio de esgotos Haver grande demanda de investimentos na coleta e no tratamento de esgotos, o que dificultar o alcance da meta setorial de universalizao do atendimento at 2020 em bacias que no tenham os instrumentos de gesto devidamente implementados e operativos, em especial a cobrana pelo uso da gua. possvel prever melhorias relativamente maiores nas regies hidrogrficas que apresentam maiores impactos na qualidade da gua, por causa das atividades econmicas e da densidade populacional, exatamente onde existem melhores condies de implementao dos instrumentos de gesto de recursos hdricos. Para lidar com essa carncia de coleta e de tratamento de esgotos, h uma demanda por programas similares ao Programa de Despoluio de Bacias Hidrogrficas (PRODES), articulados mediante aportes de recursos fiscais e incentivos implementao da cobrana pelo uso da gua.9
Foto: Arquivo TDA
A Lei n0 11.445, de 5 de janeiro de 2007, estabelece diretrizes nacionais sobre a matria.
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Box 20: Mudanas climticas

O Grupo Intergovernamental de Especialistas sobre Mudanas Climticas (Intergovernmental Panel on Climate Changes) resumiu suas concluses em relatrio destinado a responsveis por polticas , entre as quais se encontram:
10
(iii) Em todos os cenrios de emisses projetados pelo IPCC previsto o aumento neste sculo das concentraes mdias de CO2 de 368ppm em 2000 para 540 a 970ppm , da temperatura mdia da superfcie do planeta com incrementos entre 1,4 e 5,80C e do nvel mdio do mar com incrementos entre 0,09 a 0,88m. A precipitao mdia anual dever aumentar, mas em escala regional podem ocorrer incrementos ou decrementos da ordem de 5% a 10% neste sculo. muito provvel que ocorram aumentos na variabilidade anual das precipitaes mdias (ou seja, na sua varincia estatstica) na maioria das regies. O escoamento superficial mdio anual seguir essa tendncia. No Brasil, dependendo do modelo de simulao geral da circulao atmosferaoceano adotado, supondo-se um incremento mdio anual de 1% nas concentraes de CO2, as simulaes hidrolgicas podem indicar redues de at 250 mm/ano a incrementos at 150 mm/ano, nas lminas mdias de escoamento superficial anual, dependendo da regio. Em ambos os modelos, ocorrem redues na Amaznia. Uma anlise mais detalhada sobre o impacto das mudanas climticas no pas foi apresentada pelo governo brasileiro em 2004.11 Em linhas gerais e ratificando o relatrio do IPCC, percebe-se o aumento dos indcios dos impactos das mudanas climticas nos sistemas hidrolgicos brasileiros, o que exigir adaptaes da gesto de recursos hdricos. Essas adaptaes incluem, entre outras, as que seguem: um reforo do monitoramento hidroclimatolgico para alertas antecipados de condies crticas; o uso de princpios de precauo na anlise de intervenes antrpicas no ciclo hidrolgico; a implementao de sistemas de gesto de recursos hdricos flexveis e adaptativos que atendam s demandas de um ambiente em lenta, porm temporalmente longa alterao; a insero da dimenso do risco hidrolgico, nas anlises de intervenes, em conjunto com os critrios usuais de natureza econmica, financeira, ambiental, social e poltica
(i) O sistema climtico do planeta mudou de maneira importante em escala nacional e mundial desde a poca pr-industrial, e algumas dessas mudanas podem ser atribudas a atividades humanas. Elas aumentaram as concentraes atmosfricas de gases do efeito estufa e de aerossis. Os primeiros, de origem antropognica como o dixido de carbono (CO2), o metano (CH4), o xido nitroso (N2O) e o oznio(O3) da troposfera , alcanaram, durante a dcada iniciada em 1991, os nveis mais altos registrados por causa, principalmente, do consumo de combustveis fsseis, da agricultura e das alteraes de uso do solo. Um nmero cada vez maior de observaes oferece uma viso cada vez mais completa do aquecimento da Terra e de outras mudanas no sistema climtico global. Provas novas e mais convincentes atribuem o aquecimento observado nos ltimos 50 anos s atividades humanas. (ii) As mudanas climticas regionais afetaram muitos sistemas biolgicos e fsicos, e existem indcios preliminares de que os sistemas sociais e econmicos tambm foram afetados. Os sistemas hidrolgicos, assim como os ecossistemas terrestres e martimos foram afetados em vrias partes do mundo. O incremento de custos associados com danos ocasionados por fenmenos meteorolgicos e variaes regionais do clima indica um aumento da vulnerabilidade s mudanas climticas. Algumas indicaes preliminares sugerem que alguns sistemas sociais e econmicos foram afetados pelos aumentos recentes de secas e inundaes e ocorreram maiores perdas econmicas em razo de efeitos meteorolgicos catastrficos. Sem embargo, como esses sistemas tambm foram afetados por mudanas nos fatores socioeconmicos, como migraes e alteraes no uso do solo, e difcil quantificar os impactos relacionados exclusivamente s mudanas climticas, de causas antropognicas ou naturais.
IPCC Intergovernmental Panel on Climate Changes. Climate change 2001: impacts, adaptation and vulnerability. Disponvel em: <http:// www.mct.gov.br>. Acesso em: 4 dez. 2006. 11 MINISTRIO DA CINCIA E TECNOLOGIA MCT. Coordenao-Geral de Mudanas Globais de Clima. Comunicao Nacional Inicial do Brasil Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana de Clima. Braslia, novembro de 2004. Disponvel em: <http://www.mct.gov. br>. Acesso em: 4 dez. 2006.
10
220
Quadro 11: Resumo da variao dos principais usos setoriais de gua por regio hidrogrfica e por cenrios
Cenrios e usos setoriais
Cenrio gua para Todos Irrigao Energia Usos setoriais da gua Navegao Domsticos Industriais Am TA NOc Pb
Regies Hidrogrficas12
NOr SF AL ASd AS Pr Pg U
1 1 3 2 3
Am
1 1 1 2 3
TA
1 3 1 2 3
NOc
1 1 2 2 3
Pb
3 3 3 2 3
NOr
2 3 1 2 2
SF
1 1 3 2 2
AL
2 3 3 1 1
ASd
3 3 2 1 1
AS
3 3 1 1 1
Pr
2 3 1 2 2
Pg
3 1 3 1 1
U
Diluio de esgotos
Cenrio gua para Alguns Irrigao Energia Usos setoriais da gua Navegao Domsticos Industriais
1 1 3 3 3
Am
1 1 2 3 3
TA
1 3 2 3 3
NOc
1 1 3 3 3
Pb
3 3 3 3 3
NOr
2 3 2 3 2
SF
1 1 3 3 2
AL
3 2 3 2 1
ASd
3 2 2 2 1
AS
3 3 1 2 1
Pr
3 2 2 3 2
Pg
3 1 3 2 1
U
Diluio de esgotos
Cenrio gua para Poucos Irrigao Energia Usos setoriais da gua Navegao Domsticos Industriais
1 1 3 3 3
1 1 3 3 3
1 3 3 3 3
1 1 3 3 3
3 3 3 3 3
3 3 2 3 3
2 1 3 3 3
3 2 3 2 2
3 2 3 2 2
3 3 2 2 2
3 2 2 3 3
3 1 3 2 2
Diluio de esgotos
1 2 3
A demanda setorial aumenta substancialmente em comparao com o potencial regional de crescimento deste uso de gua: irrigao: > 100% da rea irrigada atual; energia: > 100% da capacidade instalada; navegao: > 30% da extenso das hidrovias; coleta e tratamento de esgotos, domsticos e industriais: alto nvel de coleta e de tratamento dos efluentes. A demanda setorial aumenta medianamente em comparao com o potencial regional de crescimento deste uso de gua; irrigao: incremento entre 50% e 100% da rea irrigada atual; energia: incremento entre 50% e 100% da capacidade instalada; navegao: incremento entre 10% e 30% da extenso das hidrovias; coleta e tratamento de esgotos, domsticos e industriais: mdio nvel de coleta e de tratamento dos efluentes. A demanda setorial aumenta de forma reduzida em comparao com o potencial regional de crescimento deste uso de gua; irrigao: < 50% da rea irrigada atual; energia: < 50% da capacidade instalada; navegao: < 10% da extenso das hidrovias; coleta e tratamento de esgotos, domsticos e industriais: baixo nvel de coleta e de tratamento dos efluentes.
Cdigos adotados Am: Regio Hidrogrfica Amaznica; TA: Regio Hidrogrfica TocantinsAraguaia; NOc: Regio Hidrogrfica Atlntica Nordeste Ocidental; Pb: Regio Hidrogrfica do Parnaba; NOr: Regio Hidrogrfica Atlntica Nordeste Oriental; SF: Regio Hidrogrfica do So Francisco; AL: Regio Hidrogrfica Atlntico Leste; ASd: Regio Hidrogrfica Atlntico Sudeste; AS: Regio Hidrogrfica Atlntico Sul; Pr: Regio Hidrogrfica do Paran; Pg: Regio Hidrogrfica do Paraguai; U: Regio Hidrogrfica do Uruguai.
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Parte VI
Propostas para um Futuro Sustentvel dos Recursos Hdricos no Brasil
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VI.1 Consideraes iniciais

Para abranger todas as etapas previstas pela metodologia GEO, resta a abordagem de propostas e recomendaes com vistas a um futuro sustentvel dos recursos hdricos no Brasil. Assim, tendo os captulos anteriores como referncias sobre o estado, as presses e os impactos, e sobre as respostas apresentadas e os possveis cenrios futuros, trs linhas de investigao orientaro o traado de propostas e recomendaes.1 A primeira, sem dvida a de maior relevncia, refere-se s diretrizes e aos princpios norteadores, recentemente traados quando da elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos, com o respaldo de inmeras consultas, estudos e investigaes, que conferem grande consistncia e inequvoca legitimidade aos objetivos que devem ser perseguidos para que novos avanos sejam consubstanciados em relao gesto integrada dos recursos hdricos no pas. Mais ainda quando se verifica que h uma significativa convergncia entre as diretrizes e princpios e os programas e projetos que se pretende implementar pela via do Plano Nacional de Recursos Hdricos, no obstante os significativos trabalhos que ainda restam, no sentido de conferir ao Plano o necessrio detalhamento executivo e a devida viabilidade de fontes de financiamento, sem esquecer do componente de infra-estrutura hdrica e das articulaes institucionais que sero exigidas. Torna-se evidente, portanto, que a presente publicao define propostas que so convergentes com os programas e os projetos que estruturam o Plano Nacional de Recursos Hdricos, exposto em detalhes no tem III.3.4, como resposta aos problemas (presses e impactos) identificados no tem II.1, que aborda as 12 regies hidrogrficas do pas. A propsito, cumpre sublinhar que, sem qualquer prejuzo a essa mtua convergncia, no se procedeu apenas mera transcrio de documentos e contedos do Plano, mas buscou-se enriquecer o conjunto de propostas e recomendaes com base nas anlises e nos insumos obtidos a partir da metodologia de trabalho GEO. A segunda linha de investigao para o traado de propostas e recomendaes buscou articular aspectos e singularidades que compem a tipologia de problemas, tal como traada no tem II.3 presses e impactos sobre os recursos hdricos no Brasil , para indicar predicados especficos que devem ser contemplados em programas e projetos com focos nessas reas e/ou problemas. Por exemplo, especificidades a serem atendidas em intervenes voltadas ao saneamento ambiental urbano de aglomeraes e regies metropolitanas, ou em programas no meio rural e nos demais recortes que foram sistematizados. Por fim, a terceira linha de investigao, que encerra as propostas e as recomendaes da presente publicao, constituda por destaques dos prprios captulos anteriores, dos quais so pinados observaes e pargrafos que sublinham caminhos, alternativas e outras possibilidades de atuao, sempre com vistas a propiciar um futuro sustentvel para os recursos hdricos do Brasil.
Foto: Arquivo TDA
As Conferncias Nacionais sobre o Meio Ambiente, as quais, sob a tica do MMA, so vistas como mecanismos de controle social, contm subsdios e diretrizes tambm interessantes para os resultados da presente publicao, sendo importante mencionar que, alm da articulao entre o SINGREH e o SISNAMA, como a gesto integrada extrapola o mbito especfico dos conselhos CNRH e CONAMA, deve-se buscar interaes tambm com os demais colegiados vinculados ao MMA (CONAFLOR, CONABIO, CPDS, CONAMAZ e outros).
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Parte VI | Propostas para um Futuro Sustentvel dos Recursos Hdricos no Brasil
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VI.2 Elementos norteadores para uma estratgia nacional

Conforme mencionado, tendo o Plano Nacional de Recursos Hdricos como primeira linha de investigao, a construo de uma estratgia nacional voltada aos recursos hdricos implica, em convergncia com a metodologia GEO, a considerao conjunta: (i) da situao atual (estado) das guas e dos problemas (presses e impactos) identificados; (ii) da avaliao crtica construtiva das respostas que foram historicamente apresentadas e daquelas que esto em implementao, com o sentido de contribuir para o processo de seu contnuo aprimoramento; (iii) da considerao de princpios e diretrizes emanadas dos cenrios prospectivos traados para o desenvolvimento macroeconmico do pas, que repercutiro de modo significativo sobre as disponibilidades hdricas nacionais, em quantidade e em qualidade. Sob tal metodologia, vale lembrar que o traado de cenrios prospectivos, pelo Plano Nacional de Recursos Hdricos, se baseou na identificao das chamadas incertezas crticas, na considerao da multiplicidade de atores relevantes e nas invarincias, ou seja, nas variveis que persistem em quaisquer dos cenrios traados. As incertezas crticas, j mencionadas, incluem: (i) o ritmo do crescimento econmico internacional; (ii) a dinmica econmica nacional (modelo e ritmo); (iii) o comportamento das principais atividades econmicas do pas (forma, ritmo, padro tecnolgico e reas de expanso de fronteiras agrcolas, da irrigao, da pecuria, da indstria, da aqicultura e transporte); (iv) a matriz energtica, em especial a construo de novas usinas hidreltricas (quantidade, localizao e padres ambientais e tecnolgicos); (v) o saneamento ambiental (ritmo e forma de atendimento ao passivo ambiental e s demandas sociais, contidas e novas); (vi) a prpria gesto integrada de recursos hdricos (a efetividade da implantao do SINGREH, a elaborao e a implementao de planos de bacias, a integrao com as demais polticas pblicas e a consistncia da participao social no processo); e (vii) os reais investimentos em proteo e gesto de recursos hdricos (valores aportados, alternativas, prioridades e localizao). 226 Por seu turno, a listagem dos atores relevantes inclui desde as grandes potncias internacionais e os organismos multilaterais de fomento, os pases limtrofes com o Brasil, passando pelas esferas que compem o Estado brasileiro, at chegar aos segmentos de usurios (empresrios industriais, do agronegcio, concessionrios de servios saneamento, energia, navegao e outros), atingindo, por fim, organizaes e movimentos da sociedade civil. O cruzamento do conjunto de incertezas crticas com os comportamentos e as reaes potenciais da multiplicidade de atores mencionados permite vislumbrar a extrema complexidade que a gesto dos recursos hdricos encerra, caso se pretenda uma administrao pautada por relacionamentos prximos e diretos, no detendo o Estado tal capacidade de administrao e gerenciamento. Na verdade o que se pode delimitar apenas o traado do ambiente institucional no qual as mltiplas interaes tero seus reflexos, representando os contornos do modelo institucional do SINGREH. No obstante tal complexidade, alguns elementos comuns aos diversos cenrios traados permitem enfrentar as incertezas crticas e se antecipar s tendncias presentes nas diversas hipteses construdas, constituindo o que se pode denominar como uma estratgia nacional consistente (ou robusta, tal como consta de documentos do Plano Nacional de Recursos Hdricos), que dar viabilidade aos objetivos estratgicos e aos resultados substantivos pretendidos a partir da consolidao do SINGREH. De fato, a anlise dos cenrios prospectivos, apresentados na Parte V, permite constatar fatores que esto sempre presentes (as invarincias), quais sejam: (i) o crescimento de problemas de saneamento ambiental; (ii) a expanso de atividades rurais, particularmente da irrigao; (iii) a implantao de infra-estrutura de usos mltiplos para hidroeletricidade e transporte hidrovirio, necessariamente atenta s exigncias ambientais e sociais; (iv) a necessidade de conservao de aqferos estratgicos; (v) os riscos de uma atuao burocrtica do SINGREH, sem intervenes objetivas sobre os corpos hdricos; (vi) a necessidade de ampliar conhecimentos e desenvolver tecnologias; e (vii)
o imperativo de inverses em favor do manejo eficaz dos recursos hdricos. Sob tal possibilidade, importante lembrar que a rea de recursos hdricos no detm competncias ou instrumentos para uma atuao substantiva sobre todas as variveis que condicionam os cenrios prospectivos e o contexto do desenvolvimento macroeconmico. Assim, como orientao geral, quando as variveis so afetas gesto das guas deve-se pensar em atitudes proativas; caso contrrio, cabe assumir um vis preventivo ou de atenuao de impactos econmicos, sociais e ambientais indesejados, ou seja: no mnimo podem-se evitar determinadas conseqncias, previstas em cenrios tendncias ou indesejados, atuando para que a gesto dos recursos hdricos no seja licenciosa ou meramente burocrtica. Diretrizes gerais e princpios orientadores das propostas: adoo de uma atitude proativa com vistas construo do futuro e com foco na melhoria da atuao das entidades responsveis pela gesto das guas; subsidiar, por meio de sistemas de informao geis e da formulao de estratgias flexveis, o processo de tomada de decises sobre como contornar, ao longo do tempo, as incertezas crticas, para conduzir a rea de recursos hdricos da melhor forma possvel, seja qual for o cenrio externo que se configure, explorando as oportunidades que se apresentem para que seja alcanado o melhor cenrio interno plausvel2; reforar o SINGREH como sistema descentralizado e participativo com o intuito de assegurar uma insero orgnica dos diversos atores sociais afetos s questes de recursos hdricos; construir uma agenda positiva, com vistas a assegurar padres adequados de disponibilidades hdricas, em qualidade e quantidade, para a atual e as futuras geraes; fortalecer, nos gestores de recursos hdricos, a compreenso da lgica de atuao dos setores usurios levando-os a incorporar em seus processos de pro-
duo ou de oferta de servios os custos das externalidades negativas (ambientais e sociais), em particular das que afetam os recursos hdricos; considerar, desde a fase de planejamento, o cmputo das externalidades negativas desse uso, para incorporar a gesto dos recursos hdricos s polticas setoriais, e no como simples tomadora de medidas posteriores, voltada apenas mitigao ou compensao de impactos; promover a efetiva articulao entre a poltica de recursos hdricos e a dos setores usurios, para que programas e projetos setoriais incorporem transversalmente diretrizes e preocupaes relativas ao uso mltiplo das guas e aos aspectos ambientais e ecolgicos; adotar medidas para que os setores usurios incorporem todos os custos sociais, ambientais, de integrao de usos mltiplos e de proteo das guas envolvidos em seus processos, como forma de incentivar o uso sustentvel e eficiente dos recursos hdricos e de superar a tradicional atitude de mera imposio de restries e penalidades; proceder combinao, em termos tcnicos e conceituais, de mecanismos tradicionais de comando e controle com formas de gesto compartilhada, instrumentos de incentivo econmico e alternativas que promovam a adeso dos usurios a objetivos ambientais e de proteo dos recursos hdricos; desenvolver, na gesto de recursos hdricos, instrumentos consistentes que orientem critrios de proteo e aproveitamento mltiplo das guas, notadamente para fins de elaborao de programas e projetos setoriais, com repercusses positivas sobre os pedidos de reserva de disponibilidade hdrica e da posterior emisso da outorga; fortalecer as articulaes intersetoriais, em uma perspectiva mais ampla, sobretudo as que atingem o campo das polticas macroeconmicas, sobre as quais recaem, no mdio e no longo prazo, os custos derivados da deteriorao ambiental e das disponibilidades hdricas3; destacar os temas da gesto e do planejamento, notadamente quando entram em questo aes
Considerando cenrio externo aquele que se realizar externamente rea de recursos hdricos e cenrio interno como aquele que ser construdo na rea de recursos hdricos pela implementao de suas polticas e instrumentos. 3 Em termos prticos, h necessidade de articulao dos sistemas ambiental e de recursos hdricos com a Agenda Nacional de Desenvolvimento, produzida pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES).
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regulatrias substantivas, como forma incisiva de justificar, junto rea macroeconmica, bons investimentos em recursos hdricos; proceder ao lanamento de aes de comunicao social com vistas a disseminar, junto aos setores usurios, o valor e a importncia da gua para o desenvolvimento econmico e social, conferindo ganhos ponderveis de aceitao do SINGREH, dos instrumentos e das aes de gesto dos recursos hdricos, conformando um ambiente de parceria e mtua sinergia; desenvolver indicadores adequados ao monitoramento e avaliao da implementao do SINGREH, orientados para aferir objetivos e resultados, intermedirios e finais, com o objetivo de conferir uma consistente accountability e a conseqente credibilidade ao Sistema de Gesto; definir como operar um processo de constante ajuste na implementao e no funcionamento do SINGREH, pautado nas experincias, nos aprendizados, nas novas realidades, na evoluo de indicadores e nas novas diretrizes que venham a ser observadas. Baseadas nas diretrizes gerais e nos princpios norteadores apresentados, as recomendaes e as propostas que emergem da metodologia GEO so dispostas na seqncia, ordenadas pelas seguintes linhas temticas: da insero do pas nos contextos global e latinoamericano: considerar vantagens comparativas e fatores exgenos que apresentem reflexos sobre a utilizao dos recursos hdricos no Brasil; identificar interesses geopolticos do Brasil, ante suas fronteiras e os pases vizinhos, no que concerne gesto de bacias hidrogrficas no contexto sulamericano; promover a gesto compartilhada, com outros pases, de rios transfronteirios, fronteirios e de aqferos estratgicos. dos vetores endgenos de desenvolvimento: identificar o comportamento de vetores endgenos de desenvolvimento, notadamente no que concerne localizao espacial de vetores de expanso econmica; na perspectiva de uma viso integrada e integradora da gesto de recursos hdricos, ponderar aspectos 228
hidrolgicos de guas superficiais e subterrneas , ambientais, socioeconmicos e poltico-institucionais que concorrem para o traado de unidades de planejamento, gesto e interveno em recursos hdricos, sempre articulados s dimenses global, macrorregional e nacional. do ordenamento institucional da gesto integrada dos recursos hdricos no Brasil: aperfeioar a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, qualificando e aprimorando a articulao e a dinmica das instncias que compem o SINGREH; apoiar a organizao dos Sistemas Estaduais de Gerenciamento de Recursos Hdricos, construindo e consolidando capacidades locais, sempre que possvel, com vistas descentralizao de funes e competncias; consolidar o marco legal e institucional existente, promovendo a mtua adequao entre o SINGREH e o ordenamento administrativo do Estado brasileiro, e a adequao do modelo preconizado pela legislao nacional ante a diversidade social e ambiental do pas; identificar fontes para financiamento de aes voltadas gesto de recursos hdricos, com vistas sustentabilidade econmico-financeira do SINGREH e das aes propostas. dos instrumentos de gesto dos recursos hdricos: identificar usos e usurios das guas superficiais e subterrneas para conhecer demandas e consumos, perfis de usurios e suas tecnologias, dentre outras caractersticas; melhorar e consolidar o conhecimento sobre o comportamento hidrometeorolgico, hidrogeolgico e da qualidade das guas, como forma de aprimorar as bases tcnicas e apoiar a tomada de decises na gesto dos recursos hdricos; organizar, sistematizar e disseminar informaes hidrometeorolgicas, hidrogeolgicas e de qualidade das guas, contribuindo para estudos e projetos e para a construo do conhecimento, qualificando o dilogo dos que atuam na temtica da gesto das guas; implementar, desenvolver e modernizar o sistema de outorga de direitos de uso da gua de forma articulada entre os rgos gestores e com a participao dos usurios, utilizando metodologias voltadas
definio de critrios que levem em conta prioridades de uso, garantias de suprimento, riscos de racionamento, considerando especificidades regionais e tendo como base as diretrizes de planos de recursos hdricos; promover estudos e aes para a integrao do instrumento da outorga com os processos autorizativos do SISNAMA, notadamente o licenciamento ambiental, com especial ateno para a definio da vazo ecolgica, como referncia para a vazo outorgvel aos demais usos de recursos hdricos; promover aes de fiscalizao sob uma abordagem sistmica, planejada por bacia hidrogrfica, ou por outros recortes que se mostrem necessrios, observando as inter-relaes entre os usurios, para garantir os usos mltiplos e privilegiar o carter educativo e preventivo do processo de fiscalizao; estimular a fiscalizao integrada, visando a uma maior eficincia e otimizao de instrumentos e meios, bem como a harmonizao de condutas e procedimentos, para inibir usos no adequados, proporcionando tratamento justo aos usurios de recursos hdricos, com a constatao e a aplicao, quando necessrio, de penalidades de forma harmnica pela Unio e pelas unidades federadas; implementar os instrumentos de planejamento da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, considerando as necessrias articulaes entre o Plano Nacional, os Planos Estaduais, os planos de bacias hidrogrficas e os planos de outros recortes especficos em recursos hdricos (reas especiais de planejamento), bem como as peculiaridades e a abrangncia das aes de cada um; estabelecer e aperfeioar a sistemtica da cobrana pelo uso da gua, adequando-a s peculiaridades regionais de forma negociada nos comits, nas agncias de bacia, nos rgos gestores e nos setores usurios; sistematizar os dados gerados por rgos e entidades integrantes do SINGREH, garantindo o acesso a informaes para a sociedade em geral, como fator fundamental para a tomada de decises seguras e responsveis por parte das comunidades, dos usurios e do poder pblico.
desenvolvimento sustentvel e da incluso social; definir estratgias de articulao do SINGREH com setores usurios e com as instituies pblicas que formulam e implementam as polticas de desenvolvimento nacional e regional, como tambm, no mbito interno ao Ministrio do Meio Ambiente, com a poltica ambiental, definida no contexto do SISNAMA e de seu Conselho, o CONAMA; identificar os vetores que conferem a dinmica dos problemas regionais que afetam os recursos hdricos, ou seja, identificar a natureza plena dos problemas de recursos hdricos; estabelecer uma agenda proativa entre os responsveis pela conduo das polticas pblicas, com vistas a sistematizar aes para o estabelecimento concreto de relaes entre a poltica de recursos hdricos e outras polticas pblicas correlatas. do uso mltiplo e integrado das guas: promover a gesto em reas sujeitas a eventos hidrolgicos crticos, considerando, no caso de secas, as possibilidades de convivncia com o semi-rido e a otimizao da capacidade de suporte do ambiente; para cheias urbanas, pautar-se por medidas de gesto e controle, considerando a dinmica imposta pela totalidade da bacia hidrogrfica, com prioridade para as medidas no-estruturais, como manuteno da permeabilidade, controle do uso do solo e proteo de reas lindeiras aos cursos de gua; articular a gesto de recursos hdricos com o ordenamento territorial; estimular a gesto da oferta, mediante ampliao, racionalizao e reso da gua, considerando especificidades ambientais e sociais e levando em conta a inovao de processos tecnolgicos e a utilizao de prticas operacionais sustentveis; priorizar a gesto da demanda, considerando a otimizao e a racionalizao do uso da gua por meio das diminuies de consumo e de gerao de efluentes; empreender a gesto de conflitos pelo uso da gua, fundamentalmente mediante as instituies e os mecanismos dispostos pela Poltica Nacional de Recursos Hdricos, pela aplicao de incentivos econmicos e pelo planejamento articulado entre setores usurios; promover aes integradas no campo do saneamento ambiental urbano; 229
das articulaes intersetoriais, inter e intra-institucionais: valorizar a gua como elemento estruturante para a implementao de polticas setoriais, sob a tica do
promover aes integradas de conservao de solos e gua no mbito do manejo de microbacias no meio rural; implementar aes de conservao para a integridade de ecossistemas aquticos, ressaltando o papel fundamental das florestas, das reas midas, dos manguezais, dos esturios e de unidades de conservao na melhoria do regime hdrico; implementar aes de proteo s reas de recarga de aqferos, mantendo sua capacidade de suporte a demandas ambientais e antrpicas, em quantidade e qualidade. sobre a definio de unidades geogrficas de interveno em recursos hdricos: desenvolver programas regionais ajustados natureza especfica de seus problemas de recursos hdricos, em termos do ordenamento das aes necessrias a cada unidade de interveno, contemplando: (a) modelos institucionais de gesto; (b) nfases e prioridades na implantao de instrumentos de gesto de recursos hdricos; e (c) intervenes fsicas estruturais de cunho regional destinadas recuperao das disponibilidades hdricas, em quantidade e qualidade, e sua proteo e aproveitamento de forma sustentvel. sobre o processo de implementao do SINGREH: promover avaliaes sistemticas sobre o processo de implementao do SINGREH, com vistas a
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orientar contnuas adequaes, pautadas por experincias, aprendizados, novas realidades, evoluo de indicadores ou novas diretrizes poltico-institucionais, observadas segundo periodicidades a serem oportunamente estabelecidas.
VI.2.3 Diretrizes adequadas ao recorte espacial segundo a tipologia de problemas

No que concerne segunda linha de investigao, em consonncia com alguns dos conceitos e dos objetivos que orientam as iniciativas da ANA relativas ao Mapa de Gesto, abordado no tem II.2, busca-se articular aspectos e singularidades que compem a tipologia de problemas, traada quando da identificao das presses e dos impactos sobre os recursos hdricos no Brasil. Recursos hdricos na Regio Amaznica reconhecer a complexidade das questes de preservao ambiental, que devem ser consideradas como essenciais no trato de quaisquer dos eventuais problemas de recursos hdricos, inclusive nas possibilidades de aproveitamento para usos mltiplos; promover a gesto dos recursos hdricos de forma integrada com a gesto do meio ambiente, principalmente quanto sua articulao com as polticas de ordenamento territorial e gesto de reas protegidas e unidades de conservao; conferir nfase particular legislao de concesso de reas de florestas (Lei n0 11.284, de 2 de maro de 2006), que abre novas perspectivas para o enfrentamento dos cruciais problemas derivados do desmatamento ilegal, diretamente ligado produo de gua, com vistas ao manejo sustentvel da regio; mitigar impactos socioambientais (diretos e de cunho regional) decorrentes da implantao de grandes empreendimentos (usinas hidreltricas do rio Madeira, por exemplo) e da articulao entre os usos da pesca, da navegao e da gerao de hidroeletricidade; fortalecer a rede hidrometeorolgica para conhecimento das disponibilidades; instrumentos para preveno de efeitos deletrios de cheias, em especial o ordenamento do uso do solo; pesquisas sobre biodiversidade; apoio a consrcios com finalidades especficas (servios relacionados a recursos h-
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dricos e proteo ambiental); e projetos para problemas localizados de saneamento (por exemplo, poluio de igaraps e nas reas urbanas de maior dimenso). Recursos hdricos na bacia do Alto Paraguai e na plancie do Pantanal aplicar os instrumentos de gesto previstos na legislao, em bacias e sub-bacias determinadas (trecho superior do rio Cuiab, rios Miranda e Taquari); aferir as interferncias e impactos destas bacias e sub-bacias sobre o conjunto, afetando potencialmente os ecossistemas pantaneiros; constituir os sistemas de gesto sob a perspectiva local (comits de bacias e de sub-bacias para problemas especficos), obrigatoriamente articulados, em seu conjunto, com base em uma perspectiva de preservao e/ou conservao ambiental, objetivando o desenvolvimento regional sustentvel, o que revela a importncia de polticas voltadas ao ordenamento territorial e criao de rea protegidas e de unidades de conservao. Demandas e disponibilidades hdricas nos cerrados fortalecer entidades estaduais gestoras de recursos hdricos para a aplicao dos instrumentos: cadastro de usurios, outorga de usos, enquadramento e planos de bacia; difundir tecnologias de maior eficincia no uso da gua, alm de mecanismos descentralizados, como a cobrana pela utilizao de recursos hdricos ou de outros meios de estmulo a uma maior racionalidade do uso da gua no meio rural; desenvolver estudos para traado das unidades de planejamento e gesto, contemplando focos de problemas (nascentes e divisores de guas, com ncleos urbanos) e, simultaneamente, bacias de grande extenso, dadas as caractersticas das atividades agrcolas e os demais usos, de gerao de energia e navegao. A problemtica da escassez de recursos hdricos no semi-rido brasileiro: colocar foco no gerenciamento das disponibilidades, incluindo: (i) a infra-estrutura de armazenamento corretamente construda (mitigar efeitos da evaporao e otimizar regularizao); (ii) a infra-estrutura de transporte de gua (canais e adutoras),
definida segundo eixos com localizao compatvel com o desenvolvimento de atividades econmicas e estratgias de consolidao e adensamento da rede urbana; (iii) o desenvolvimento de alternativas de baixo custo para sistemas localizados de suprimento (cisternas, poos locais, barragens subterrneas e outras formas); (iv) informaes hidrometeorolgicas e sistemas de suporte deciso para gerenciamento das disponibilidades (curvas cota reavolume de audes), operados por instituies auto-sustentadas capazes de garantir sua aplicao junto aos usurios e as comunidades; reforar aes visando: (i) a reduo de perdas e desperdcios operao e manuteno de sistemas; (ii) o uso de instrumentos econmicos (negociaes relacionadas alocao das disponibilidades entre setores usurios); e (iii) o ordenamento espacial da demanda (induo positiva migrao intra-regional e consolidao de redes urbanas); adequar os instrumentos de gesto s peculiaridades regionais: (i) centrar os planos na construo e na operao da infra-estrutura hdrica; (ii) flexibilizar a outorga para a curta durao e sujeit-la a regimes de racionamento; (iii) efetuar a cobrana na forma de tarifa pelos servios de fornecimento de gua bruta e como mecanismo de compensao s decises de alocao de gua para usos com maior valor agregado; (iv) implementar sistemas de informaes, essenciais aos processos de tomada de decises; adotar, no mbito dos sistemas institucionais: (i) o sistema de audes e adutoras como unidade de gesto (ii) centrar a dinmica social de comits nos usurios-consumidores, apoiados pela operadora (agncia) de gua bruta; (iii) estabelecer estratgia especfica para empreendimentos econmicos, de irrigao principalmente, com foco em arranjos produtivos locais (clusters) e nas correspondentes cadeias produtivas (iv) incentivar e, eventualmente, subsidiar, a adequao do perfil de atividades ao meio fsico regional; e (v) reservar papel fundamental para as estruturas estaduais no processo de consolidao de sistemas de gerenciamento de recursos hdricos; articular aes com a iniciativa do Plano Nacional de Combate Desertificao (PAN), que contm diretrizes e aes voltadas problemtica dos recursos hdricos na regio do semi-rido. 231
Problemas de recursos hdricos no litoral e na Zona da Mata do nordeste brasileiro diversificar modelos institucionais no agreste e no serto, aproximando-se do desenho geral da Lei n0 9.433/97, com unidades de planejamento e gesto menores, em razo das dimenses de bacias com vertente atlntica e de rios perenes em seu cursos baixos; propor abordagens integradas para evitar o comprometimento de mananciais (suprimento de gua superficial e subterrnea, esgotos, efluentes industriais, lixo, drenagem e infra-estrutura urbana), com nfase em reas de concentrao de pobreza (favelas, cortios e ocupaes desconformes); definir prioridades para nortear investimentos, considerando: (i) impactos ambientais urbanos, mensurados pela melhoria nos padres de qualidade hdrica; (ii) dimenso (relaes custo/benefcio) e distribuio social dos benefcios econmicos associados a tais melhorias; e (iii) factibilidade da implementao, em termos gerenciais e polticoadministrativos; desenvolver aes integradas de combate pobreza e de melhoria ambiental urbana, com nfase em reas vulnerveis (vrzeas, fundos de vale e beira de rios e crregos); Recursos hdricos em aglomerados urbanos e regies metropolitanas conjugar abordagens com base em problem-sheds (sub-bacias com externalidades ambientais negativas concentradas) e na coordenao de polticas no mbito das bacias hidrogrficas como um todo, em reconhecimento s interferncias e aos impactos de montante para jusante; estabelecer linhas de atuao setorial integrada (tratamento de esgotos e drenagem urbana), para fazer frente e ordenar a elevada demanda de investimentos; adotar como critrios de priorizao de investimentos: (i) impactos ambientais urbanos, mensurados pela melhoria da qualidade hdrica; (ii) dimenso (relaes custo/benefcio) e distribuio social dos benefcios econmicos associados a tais melhorias; e (iii) factibilidade de sua implementao, em termos gerenciais e poltico-administrativos; utilizar a cobrana pelo uso da gua como instrumento econmico para a captura de externalidades 232
positivas (benefcios secundrios) que escapam dos mecanismos tradicionais de recuperao de custo (tarifas, essencialmente); articular os sistemas de recursos hdricos, alm do SISNAMA, a outros sistemas especficos, com instrumentos especializados no trato de problemas de uso e ocupao do solo, incluindo: (i) diretrizes regionais (planos metropolitanos de desenvolvimento integrado ou planos diretores urbanos e de ordenamento do uso do solo); (ii) planos de bacia e/ou sub-bacias hidrogrficas; e (iii) planos locais (microbacias e/ou agregao destas) para ordenamento do uso do solo e recuperao da qualidade ambiental urbana. Gesto da zona costeira no sul e no sudeste brasileiro constituir colegiados e conselhos para disciplinamento e fiscalizao do uso e ocupao do solo, com vistas preservao do potencial turstico e ambiental e para a observncia de parmetros urbansticos, em termos de adensamento e verticalizao; utilizar instrumentos de ordenamento territorial, na modalidade de zoneamento ecolgico-econmico, planos de gerenciamento costeiro, criao de reas protegidas e unidades de conservao, mesmo que extrapolem limites temticos de planos de bacia, de modo que sejam contempladas as perspectivas ambiental, turstica e de manuteno de atividades econmicas de subsistncias das populaes residentes; desenvolver planos especficos de manejo para as reas de preservao permanente e para as zonas de especial interesse ambiental (mangues, restingas e afins); propor operaes interligadas com a finalidade de recuperao da balneabilidade de praias e revitalizao turstica, incluindo: (i) arranjos institucionais adequados (acordos entre operadores de sistemas urbanos, agentes imobilirios e do ramo hoteleiro e setor pblico); e (ii) estudos de benefcios e custos econmicos envolvidos, capazes de explicitar a viabilidade de parcerias com o setor privado, contemplando, no escopo de programas setoriais, o equacionamento de problemas especficos recorrentes (lixo, esgoto e outros).
Demandas para a gesto de recursos hdricos afetados por atividades agropecurias extensivas e em reas iIntensivas em agronegcios conferir prioridade a aes de difuso de prticas de manejo e conservao de solos e gua: plantio direto e em curvas de nvel; barreiras de conteno de eroso; correo na drenagem de estradas rurais; recomposio de matas ciliares; reduo e controle da aplicao de agroqumicos e do acondicionamento de embalagens usadas; desenvolvimento e difuso de controles biolgicos; monitoramento de indicadores da poluio por run-off rural, segundo a tipologia adequada de solos, declividades e ndices de precipitao; consolidar corredores de biodiversidade, mediante a unio, pela via de matas ciliares, de reas de conservao e florestas nativas, incluindo, sempre que possvel, esse tipo de ao em planos de bacia, possibilitando sua viabilidade mediante a utilizao de subsdios cruzados provenientes de maiores preos unitrios pagos pelos segmentos industrial e de concessionrios de servios de saneamento e energia4; Gerenciamento de guas subterrneas desenvolver estudos relevantes para a gesto de aqferos estratgicos, com gerao, sistematizao e ampla disseminao, envolvendo estrutura e funcionamento hidrulico, reas de recarga e de descarga, capacidade de suporte, segmentaes, impactos do
uso do solo na recarga e na qualidade das guas, em especial da silvicultura, bem como critrios para construo e espaamento de poos; desenvolver critrios para conformar os instrumentos clssicos de gesto preconizados pela Lei n 9.433/97 s guas subterrneas: plano de recursos hdricos, enquadramento, outorga, cobrana e sistemas de informaes, alm do desenvolvimento de outros critrios especficos, como os voltados proteo das reas de recarga de aqferos; fomentar a conscientizao sobre a necessidade de proteo e gesto sustentvel dos aqferos, por meio da difuso da informao existente, o envolvimento de todos os atores sociais pertinentes e a capacitao de formadores de opinio para estabelecer condies de permeabilidade e capilaridade para a informao tcnica; articular as entidades gestoras no planejamento e na implementao de alternativas de gesto baseadas nas necessidades sociais e na capacidade de suporte, superando questes de dominialidade da gua ignoradas pelos limites fsicos dos aqferos, dificultando sobremaneira a gesto racional de aqferos transfronteirios, localizados em fronteiras interestaduais e internacionais; e, identificar mecanismos de financiamento para a sustentabilidade da gesto que atendam s necessidades de capacitao e coordenao nos mbitos regionais, estaduais, nacionais e internacionais.
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Mecanismos similares de subsdios, no contexto de planos de bacia, podem operar em favor de produtores rurais que se localizam em torno de enclaves agroindustriais, notadamente na indstria alimentcia, caso notvel da criao de sunos.
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VI.3 Recomendaes e propostas para novos avanos da gesto integrada dos recursos hdricos no Brasil
Finalmente, foram sistematizadas as partes levantadas ao longo da publicao, resultando nas seguintes propostas: Sobre a contextualizao da gesto de recursos hdricos em termos do desenvolvimento socioeconmico global, sul-americano, nacional e regional Aproveitar de modo sustentado e racional as vantagens comparativas que as disponibilidades hdricas oferecem ao pas, notadamente na produo de alimentos (gros, fruticultura e demais cultivos irrigados, aqicultura, pesca e outras), alm do potencial hidroenergtico e demais possibilidades oferecidas, sem prejuzos aos indispensveis aspectos concernentes ao uso racional e sustentvel dos recursos hdricos nacionais; destacar a importncia de estudos estratgicos sobre cenrios (atual e prospectivos) globais, da insero macrorregional, para vetores nacionais de desenvolvimento, sempre contemplando a insero da gua como fator relevante para o desenvolvimento socioeconmico do pas; contemplar diversas escalas espaciais de anlise de forma que as variveis portadoras de futuro, identificadas quando da elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos, possam ser abordadas, com vistas a um bom planejamento e apropriada gesto das guas, com o objetivo de integrar o planejamento dos recursos hdricos com o planejamento macroeconmico e do desenvolvimento regional, com o intuito de identificar a natureza e os vetores de dinmica da problemtica dos recursos hdricos; contemplar, em termos locais alm de estudos sobre unidades territoriais especficas, que demandam metodologias prprias plena natureza e dinmica dos problemas a enfrentar (urbanos, rurais, costeiros e outros) , formas de insero mais substantivas dos municpios nas estratgias de gesto, uma vez que variveis decisivas encontram-se sob sua competncia (legislao de uso e ocupao do solo, cdigo de posturas urbanas, de obras e de edificaes, titularidade de servios de saneamento, intervenes em drenagem, disposio de resduos slidos, dentre outras).5 sobre as articulaes inter-institucionais requeridas para a gesto dos recursos hdricos promover maior integrao interinstitucional, em particular com a gesto do meio ambiente, incluindo esforos para a valorao dos servios ambientais, em ecossistemas e tambm no meio urbano, mediante sistemticas que articulem instrumentos, como sistemas de informao, enquadramento, licenciamento ambiental e emisso de outorgas, empreendendo estudos sobre o licenciamento de atividades com base em unidades territoriais notadamente por microbacias hidrogrficas , de acordo com suas capacidades de suporte de cargas, avanando em relao ao controle tradicional, limitado somente a padres de emisso6; buscar a integrao com planos e programas desenvolvidos pelos setores usurios das guas, sob a perspectiva pragmtica de inserir o tema dos recursos hdricos, de modo transversal e permanente, nos investimentos empreendidos por tais setores saneamento, gerao de energia, irrigao e outros , sob o reconhecimento de que suas capacidades de inverso financeira so bastante superiores s disponibilidades oramentrias alocadas na rea da gesto dos recursos hdricos; contemplar, ainda quanto s articulaes interinstitucionais, metodologias especficas para o trato de problemas que reclamam aes integradas, como as do controle de cheias urbanas, que tem no uso do solo um de seus principais fatores, e tambm: a conser-
Mediante os instrumentos legais mencionados, pode-se promover maiores sintonia e sinergia entre a legislao municipal e a de recursos hdricos. 6 A integrao entre meio ambiente e recursos hdricos no implica, necessariamente, a fuso de instituies, uma vez que importante preservar as nfases diferenciadas entre a gesto das guas (modelo de negociao social e capacidade de suporte de bacias) e a do meio ambiente (prevalncia do C&C, via licenciamento).
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vao de solos e gua no meio rural; os problemas ambientais urbanos; a gesto de usos mltiplos articulados operao de reservatrios para a gerao de energia com a navegao, principalmente; e, por ltimo, agregar efetivamente as guas subterrneas aos interesses da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Sobre o desenvolvimento e a operacionalizao dos instrumentos de gesto conferir maior importncia implementao de instrumentos de gesto de recursos hdricos, em termos da base de dados e informaes, sistemticas de outorga, planejamento em recursos hdricos, articulado com setores usurios e, tambm, com as perspectivas de desenvolvimento regional, alm de ampliao das bases para a explorao do potencial disponvel pela aplicao de instrumentos econmicos de gesto descentralizada; estabelecer uma sistemtica de avaliao e acompanhamento permanente dos avanos na implementao do SINGREH e de seus instrumentos de gesto, dando conseqncia e continuidade aos estudos elaborados pelo Progua Nacional (base-line); estabelecer nas relaes com os estados e com a Unio, por intermdio da ANA condicionantes com vistas ao fortalecimento dos rgos gestores de recursos hdricos, especialmente quanto a: (a)
quadros de pessoal (qualificao, capacitao, remunerao, estabilidade e renovao); (b) operao das redes meteorolgica, pluviomtrica, fluviomtrica e de qualidade da gua; e (c) superao de deficincias de bases tcnicas requeridas para a gesto, a exemplo de cartografia bsica, cadastros de usurios, sistemas de apoio deciso, dentre outros; desenvolver indicadores apropriados mensurao de patamares de sustentabilidade dos sistemas de gesto de recursos hdricos, em implementao na esfera federal e dos estados; dar seguimento e conferir ajustes nas linhas de trabalho do CT-Hidro (Fundo Setorial do Ministrio de Cincia e Tecnologia), com vistas promoo do desenvolvimento cientfico e tecnolgico em recursos hdricos, com menor nfase em pesquisas muito especficas e maior ateno s demandas que impulsionem a implementao do SINGREH; incentivar a pesquisa e o conhecimento tcnico e cientfico sobre o ciclo integral da gua na atmosfera, na superfcie do solo e subterrnea, bem como os impactos das mudanas climticas em curso sobre a gesto de recursos hdricos; conferir maior ateno comunicao social em recursos hdricos, sem prejuzo de aes voltadas capacitao e educao ambiental com foco na gesto das guas.
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Entrevista: Andr Trigueiro (jornalista especializado em questes de meio ambiente)

Que papel deve ser exercido pela Comunicao Social na promoo da gesto do meio ambiente e dos recursos hdricos? A Comunicao Social pode muito, mas no pode tudo. H fatores culturais importantes e determinantes nesse processo de conscientizao. O ambientalista Jos Lutzenberger denunciava o ambiente artificial das cidades, onde nos afastamos dos ciclos naturais e nos alienamos. Isso pode ser quebrado mediante a divulgao dos impactos que os servios prestados populao (luz, gua, esgotos, lixo e outros) provocam sobre o meio ambiente, em suas crescentes escalas e medidas. No entanto, preciso alguma cautela nesse processo de comunicao, de modo que sejam evitados dogmas e tendncias de catequizao e domnio, observando limites para propostas e conceitos a serem divulgados. A mera informao, contudo, no suficiente: preciso que ela seja atrativa e instigante, para alm da indispensvel correo tcnica. Estes predicados consistncia tcnica, estratgia de comunicao e atratividade social fazem a diferena no processo de comunicao e revelam o carter multidisciplinar dos temas ambientais, que demandam a interao entre os diferentes profissionais que atuam nas questes do meio ambiente e dos recursos hdricos. De fato, a transversalidade da questo ambiental precisa estar permanentemente inserida nas diversas atividades e, particularmente, nas instituies que apresentam interfaces com os temas relativos ao meio ambiente, superando o atual patamar de entidades especializadas. Qual a avaliao possvel sobre a proximidade e o co nhecimento, da imprensa e da populao em geral, sobre os avanos obtidos pelo Brasil na gesto integrada das guas, pela via da implementao do Sistema Nacional de Geren ciamento dos Recursos Hdricos (SINGREH)? Ainda no h a devida proximidade e conhecimento. De fato, deve-se reconhecer que tem havido avanos, todavia predomina a falta de preocupaes mais articuladas para a divulgao dos temas ambientais, mediante as parcerias potenciais que poderiam ser empreendidas entre rgos pblicos, entidades internacionais (ONU, UNESCO, PNUD e tantas outras), organizaes no-governamentais, setores produtivos e a prpria academia, convergindo informaes e objetivos. Cabe reconhecer que, para a imprensa, os problemas relacionados gua e ao meio ambiente s dominam a pauta quando ocorrem eventos crticos problemas no abastecimento pblico, inundaes, secas severas e racionamentos e quadros crticos de poluio , fato que revela uma qualificao ainda insuficiente sobre essas matrias O ideal seria avanar na direo de uma atitude preventiva, a ser includa como preocupao dos rgos pblicos mediante uma relao permanente com a imprensa e, portanto, com as comunidades. Contudo, importante considerar avanos recentemente observados. A instituio de comits de bacia, abrindo espaos presena da sociedade civil, indica um processo em andamento, com bons resultados potenciais em futuro prximo. Em apoio a esses avanos, uma boa alternativa seria a aplicao de pesquisas de opinio pblica, ampliando o universo, ainda restrito, das representaes em comits, para auscultar a sociedade em projetos, programas e prioridades nas questes de meio ambiente e dos recursos hdricos. Outra linha de trabalho, mais especfica, poderia ser voltada formao de lideranas para atuar sobre a temtica ambiental. H expectativas por resultados concretos na melhoria dos recursos hdricos promovidos a partir da implementa o do SINGREH? As minhas experincias pessoais indicam certo ceticismo em iniciativas comandadas por governos. Em boa parte dos casos, os melhores resultados costumam ser alcanados por linhas de ao constrangedoramente simples. Quando arranjos complexos, sucessivas etapas previstas, regras e normas excessivas se sobrepem, fica extremamente complicado atingir os resultados esperados. Assim, as solues parecem acontecer somente quando regras, normas e demandas burocrticas so afastadas, sem deixar de reconhecer que a presena de um Estado pautado por objetivos mais diretos e menos politizados pode ser muito positiva e indutora. Bons exemplos so oferecidos por meio do Prmio Gesto Pblica e Cidadania, promovido h dez anos pela Fundao Ford, pelo BNDES e pela Fundao Getlio Vargas (FGV), em razo de sua objetividade e iseno quanto a interesses e objetivos polticos. De fato, gigantismo institucional asfixia solues. Vistos distncia, os debates na esfera governamental parecem ainda pairar em esferas um tanto abstratas, longe de aes concretas que so reclamadas para a melhoria dos recursos hdricos e do meio ambiente em geral. Que prioridades devem ser definidas entre: Amaz nia, Pantanal, problemas ambientais urbanos e problemas de escassez no semirido? A maior preocupao com os esgotos domsticos. Mais de 80% da populao brasileira vive em cidades, afetada pelos esgotos no tratados. Hoje, somente cerca de 35% do volume coletado recebe algum tratamento, em geral sem grande eficincia na remoo de cargas e sujeito a baixos nveis de controle ambiental.
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Para resolver o problema da falta de saneamento, recorre-se invariavelmente a grandes obras que demandam vultosos investimentos, em detrimento de possveis solues e tcnicas alternativas, de cunho local (biodigestores e outras), que poderiam ser difundidas pelo pas, com significativas repercusses positivas sobre a poluio que afeta nossas cidades. Segundo o IBGE, mais de 80% das cidades tm menos de 50 mil habitantes. No h necessidade de grandes obras para esses casos, mas de projetos eficientes de saneamento numa escala menor. De modo relativamente singular, o Brasil conta com duplo domnio sobre os corpos hdricos, sob responsabili dades da Unio ou dos estados, o que resulta em problemas de coordenao ou eventuais conflitos decisrios. Qual a melhor alternativa para equacionar tais problemas: gesto centralizada na Unio ou dispersa entre os estados? Por certo que centralizar na Unio no deve ser a resposta. Contudo, o problema que temos um sistema de gesto ainda muito recente, em pleno processo de implementao, o que indica que no devemos romper com as possibilidades de seu aprimoramento, mediante a adoo precipitada de alternativas extremas, nem de um lado, nem do outro. A Unio pode assumir um papel extremamente impor-
tante na gesto dos recursos hdricos, em especial em rios que drenam mais de um estado, como o fez no episdio das descargas poluidoras em Cataguazes (bacia do rio Paraba do Sul), conduzindo as simulaes sobre como a pluma das cargas lanadas seria diluda, com iseno e de modo tecnicamente competente. Esse papel, sem dvida, pode ser reproduzido em muitas outras circunstncias, indicando, portanto, que devemos persistir e dar continuidade ao processo de implementao do sistema de gesto, atualmente em curso. Para encerrar esta entrevista, penso que seria muito importante decantar boa parte da informao que j anda saturando as mentes dos quadros especializados em recursos hdricos buscando traduzi-las na direo da populao, em geral, e de certos atores estratgicos, em particular (imprensa, dentre eles), abrindo novos caminhos e espaos para debates, alm daqueles centrados em ncleos de excelncia. H um certo carter de urgncia no trato das questes ambientais e dos recursos hdricos que justifica esforos em favor de cursos para a capacitao de jornalistas, melhor ateno em aes de comunicao social, aproximao permanente com a imprensa, at como forma de ampliar o universo dos que militam em favor do meio ambiente, carente de renovao e de ampliao de seus quadros.
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Sobre o desenvolvimento do SINGREH e ajustes na estratgia institucional predominante aprofundar conceitos e princpios legais sobre o direito das guas, notadamente para o trato de eventos crticos que podero exigir racionamento, suspenso de direitos de outorgas concedidas, realocao de disponibilidades e outras eventuais disputas em quadros crticos que afetem os recursos hdricos; explorar a sinergia potencial entre os novos institutos (OSs e OSCIPs) e instrumentos (contratos de gesto e termos de parcerias) que se mostram convergentes entre a Lei Nacional das guas e a estrutura jurdica e administrativa do Estado brasileiro; enfatizar no que concerne s formas de controle e auditoria dos procedimentos que so empreendidos pelo SINGREH a necessidade de conferir maior foco no controle de resultados, em detrimento do acompanhamento burocrtico de processos administrativos; aprofundar em face das dimenses continentais do pas e de suas regies hidrogrficas, alm da importncia da questo federativa os conceitos sobre comits de integrao (ou federao de comits), definindo estratgias para sua aplicabilidade, tendo em vista a importncia de maior capilaridade na gesto de algumas das principais bacias hidrogrficas do pas, com destaque para os comits j instalados no rio Paraba do Sul e no So Francisco; pautar as articulaes entre comits de integrao e instncias sub-regionais por uma diviso de encargos com suporte no plano da bacia hidrogrfica e
no seu detalhamento executivo para cada sub-bacia afluente; empreender, na mesma linha de atuao, polticas de efetiva descentralizao da gesto, em favor dos estados, mantendo uma estratgia que considere, de um lado, as capacidades institucionais instaladas em cada unidade federada e, de outro, a prpria condio dos rgos da Unio de conferirem respostas s demandas advindas das diversas bacias e regies; manter uma avaliao sobre as estratgias institucionais adotadas para a conduo de processos decisrios em recursos hdricos, incluindo a proposio de uma diviso mais clara de encargos entre os segmentos do poder pblico, dos usurios e da sociedade civil, contemplando suas capacidades e habilitaes especficas e estabelecendo focos mais apropriados para as pautas de conselhos de recursos hdricos, comits e agncias de bacia, sob a inteno de reduzir custos de transao; aplicar o princpio da subsidiariedade no trato dessas divises de encargo, zelando para que, sempre que possvel, os problemas sejam resolvidos no mbito mais prximo sua origem, recorrendo a instncias mais afastadas somente ante a incapacidade de um equacionamento local adequado, seja em razo de insuficincia de capacitao, seja em casos de impasses decisrios, de falta de recursos ou, ainda, nos casos em que as instncias locais no abrigam todos os interessados nas questes analisadas.
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Anexos
I Marco conceitual do processo GEO II Notas sobre a Srie GEO Brasil III Reunies internacionais sobre meio ambiente e gua e suas principais concluses IV Dados sobre instrumentos de gesto de recursos hdricos
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Anexo I - Marco conceitual do processo GEO

O Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) conduz, desde 1995, um ambicioso projeto de avaliaes ambientais integradas denominado GEO (Global Environment Outlook). O processo GEO pode ser aplicado a diferentes espaos geogrficos, sejam eles definidos por limites naturais bioma, ecorregio, continente e outros ou determinados pela sociedade humana cidades, estados, pas e regies. Desenvolve e promove avaliaes do estado do ambiente, bem como das polticas e dos cenrios possveis para cada escopo geogrfico, visando responder s perguntas bsicas apresentadas na (Tabela 1). O GEO simultaneamente um processo envolvendo diferentes atores sociais e um documento para subsidiar a tomada de decises relativas sustentabilidade ambiental. Dentro de cada espao geogrfico, so abordados temas como gua, florestas, atmosfera, biodiversidade, reas urbanas e outros e questes como energia, transporte, infra-estrutura, sade e demografia. Cientificamente embasado, o GEO adota a metodologia das foras motrizes (driving forces) pressoestado-impacto-resposta (DPSIR), seguida da projeo de cenrios futuros e de propostas e recomendaes. Assim, cada uma das perguntas orientadoras corresponde a um dos componentes do processo de anlise, como disposto na (Tabela 1).
Tabela 1: Componentes e elementos da anlise adotada no processo GEO

Perguntas orientadoras Componentes da metodologia Elementos de anlise
O que est ocorrendo com o meio ambiente?
Estado
Descrio da situao qualitativa e quantitativa atualmente observada em determinado espao geogrfico
Por que est ocorrendo?
Presso
Anlise dos fatores, diretos e indiretos, antrpicos e naturais, que alteram o estado do meio ambiente no espao e no tempo
Qual o impacto?
Impacto
Anlise do efeito imediato e mediato, no ambiente e na qualidade de vida humana, decorrentes das presses mudanas em indicadores qualitativos e quantitativos
Quais so as polticas adotadas para solucionar os problemas ambientais?
Respostas
Anlise das intervenes humanaspolticas, aes, programas, respostas adaptativas etc. adotadas atualmente ante os problemas enfrentados, suas causas e conseqncias
O que acontecer no futuro se no atuarmos hoje?
Cenrios futuros
Projeo de possves futuros ante a realidade atual observada e aos impactos decorrentes desta
O que fazer para reverter os problemas atuais?
Propostas e recomendaes
Propostas e recomendaes para que se atinja um futuro desejvel
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Anexo I | Marco conceitual do processo GEO
Os componentes so interativos e, ao mesmo tempo, refletem a dinmica das relaes entre os ambientes naturais e a sociedade humana. A (Figura 1) apresenta, de forma esquemtica e simplificada, as inter-relaes existentes entre os diferentes componentes de anlise do processo GEO. importante destacar que o estado reflete fatores dinmicos,
interdependentes e, muitas vezes, instveis. uma realidade em complexo e contnuo processo de modificao. O estado do meio ambiente reflete sempre um determinado espao temporal e geogrfico, o que gera a necessidade de avaliaes peridicas e sistemticas sobre o meio ambiente e sobre as polticas ambientais.
Figura 1: Esquema das interrelaes entre os componentes de anlise do processo GEO

FORAS MOTRIZES Demografia, padro de consumo tecnologias
PRESSES Antrpicas e/ou distrbios naturais: produo, ocupao do espao, extrao, inundaes
RESPOSTAS Interveno polticas, aes, cincia e tecnologia, mitigar ou evitar as alteraes ambientais indesejadas
Estado 1 atual
IMPACTO Conseqncias para a sociedade e para o meio ambiente
ESTADO 2 futuro Perda de qualidade ambiental; alterao nos bens e nos servios ambientais
Fonte: adaptado de UN DEWA (2006).
O enfoque DPSIR encerra-se ao analisar as respostas da sociedade humana diante do estado do meio ambiente, das presses que geram este estado e ante as suas conseqncias para a prpria vida humana e para a sustentabilidade ambiental. A anlise das repostas um elemento de especial importncia, uma vez que reflete a posio atual da sociedade em relao sustentabilidade ambiental. Com base nessa anlise da realidade que se efetua a etapa seguinte do processo GEO: a projeo de cenrios. Entende-se que os cenrios so projees plausveis sobre o futuro, consistentes e cuidadosamente estruturadas em torno de idias e dados. So ferramentas para apresentar e organizar futuros plausveis, desejveis ou no, com base nas decises tomadas no presente. Como o futuro no previsvel, a projeo de cenrios representa um exerccio de anlise das possveis conseqncias, a mdio e a longo prazos, das decises tomadas no momento atual ou em futuro imediato. Trata-se de uma ferramenta de teste, ain-
da que terica, para definir e embasar decises de gesto ambiental. O processo de desenvolvimento de cenrios envolve a seleo do espao temporal, a definio dos temas, das variveis e dos indicadores a serem considerados, as anlises das relaes de causa-efeito e a construo de modelos matemticos e/ou narrativos. A etapa de concluso de um ciclo do processo GEO compreende a construo de propostas e recomendaes para que o futuro desejvel seja alcanado. As propostas e as recomendaes devero obedecer aos princpios de exeqibilidade tcnicocientfica, poltica, econmica e sociocultural. Por fim, importante destacar que o processo GEO objeto de monitoramento, de avaliao e de melhoria contnua. Assim, ao longo de sua dcada de aplicao, foi continuamente aperfeioado e adaptado a diferentes realidades, escalas de anlise e disponibilidade de dados e informaes. Em suma, a cada ciclo de aplicao do processo GEO, acumulam-se lies apreendidas e aperfeioa-se a metodologia. 243
Anexo II Notas sobre a Srie GEO Brasil

O Ministrio do Meio Ambiente (MMA), em parceria com o PNUMA e contando com a colaborao do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), para o GEO Brasil Florestas, e da Agncia Nacional de guas (ANA), para o GEO Brasil Recursos Hdricos, dentro de seus respectivos mandatos e competncias, iniciou, no segundo semestre de 2005, a execuo da Srie Temtica GEO Brasil. Trata-se do segundo ciclo de avaliaes ambientais integradas desenvolvido no pas. O primeiro ciclo resultou no relatrio GEO Brasil 2002: perspectivas do meio ambiente no Brasil, lanado durante a Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, realizada em Johannesburgo em 2002. Este relatrio apresentou um panorama nacional do estado, da presso, do impacto, das respostas, dos cenrios e das recomendaes para a questo ambiental nos temas: biodiversidade, solos, subsolos, recursos hdricos, florestas, atmosfera, ambientes marinhos e costeiros, recursos pesqueiros, desastres ambientais, reas urbanas e industriais, e de sade e meio ambiente. As anlises foram realizadas no mbito nacional, com detalhamento nas escalas regional e estadual, quando relevante e/ou quando da disponibilidade de dados. Em 2005, passados quase trs anos da primeira publicao do GEO Brasil, o MMA, por intermdio da sua Diretoria de Articulao Institucional (DAI); o IBAMA, mediante sua Diretoria de Gesto Estratgica (DIGET) e o PNUMA, por meio de seu escritrio no Brasil (PNUMA ROLAC Escritrio Brasil), identificaram a necessidade de atualizar e aprofundar as anlises efetuadas diante dos novos processos de gesto ambiental adotados pelo pas. O grande desafio era equacionar uma anlise mais aprofundada de temas de interesse ante as dimenses continentais do pas, sua megadiversidade ambiental, a complexidade dos processos socioeconmicos e de gesto ambiental e, ao mesmo tempo, gerar produtos de fcil compreenso e adoo pelos tomadores de deciso. A soluo identificada foi a composio de uma srie temtica de avaliaes ambientais integradas, voltada para a ao em polticas e programas ambientais prioritrios e executada no contexto do Sistema Nacional de Informaes sobre Meio Ambiente (SINIMA), de acordo com a Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n0 6.938, de 31/08/19981). 244 Assim, a Srie Temtica GEO Brasil tem como foco a gesto ambiental brasileira e como objetivo disponibilizar, para a sociedade e para os tomadores de deciso, avaliaes ambientais consistentes, atuais, validadas e teis para a melhoria contnua dos processos de gesto ambiental no Brasil, com a projeo de cenrios para o ano de 2022 e com a proposio de aes para a sustentabilidade ambiental do Brasil. A Srie Temtica GEO Brasil orientada pelas seguintes premissas e diretrizes: o fortalecimento e a integrao dos instrumentos governamentais de gesto ambiental mediante a integrao entre as instncias de governo, os programas, as aes e os projetos de gesto ambiental, legitimamente institudos pelo sistema brasileiro; a capacitao e a participao, entendidas como o aperfeioamento dos profissionais envolvidos com a gesto ambiental e seu potencial de participar dos processos de tomada de deciso e, influenci-los; a anlise e a proposio de poltica ambiental para a sustentabilidade, pautadas por propostas de instrumentos (sociais, jurdicos e econmicos) e pela articulao com outras categorias de polticas pblicas (econmicas, sociais e territoriais), para garantir a sustentabilidade ambiental, sendo necessrio que essa poltica seja reguladora e esteja orientada para o controle social e estatal sobre o meio ambiente.
Anexo III | Reunies internacionais sobre meio ambiente e gua e suas principais concluses
Anexo III - Reunies internacionais sobre meio ambiente e gua e suas principais concluses
Quadro 1: Reunies internacionais sobre meio ambiente e gua e suas principais concluses
Ano Eventos e objetivos
Conferncia das Naes Unidas da Biosfera Conveno de Ramsar sobre reas midas de Importncia Internacional, Ir Tratado Intergovernamental de Cooperao Internacional para Conservao e Uso Racional de reas midas
Documento final
Principais declaraes e/ou propostas relacionadas gua

Especialistas de todo o mundo encontram-se pela primeira vez para discutir os problemas ambientais globais Entrou em vigor em 1975, prevendo a conservao de reas midas consideradas, prioritariamente, reas de reproduo de aves Embora inicialmente s fosse previsto o debate sobre os problemas oriundos da poluio industrial, foram tambm abordadas questes como o crescimento populacional e a destruio do ambiente. Um dos seus principais resultados foi a criao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), sediado em Nairbi, Qunia. O documento final faz pouca referncia gua, mas indica a necessidade de proteo dos recursos naturais como indispensveis ao bem-estar humano O Plano de Ao mostra uma grande preocupao com os aspectos tcnicos, institucionais, legais e econmicos da gesto de recursos hdricos. O documento destaca a necessidade de participao dos usurios no processo decisrio e a adoo de medidas de capacitao do pblico quanto aos problemas da gua. Enfatiza a necessidade de crescimento econmico e o papel da gua nesse processo. Abrange os seguintes temas: avaliao dos recursos hdricos; eficincia na utilizao da gua; meio ambiente e luta contra a contaminao; polticas, planejamento e gesto; riscos naturais; informao pblica, educao, capacitao e pesquisa; cooperao regional e internacional O conceito de bacia internacional confirma que a questo da gua deve ser considerada de maneira que englobe todo o ciclo da gua. Define a expresso cursos de gua como um sistema de guas superficiais e de guas subterrneas constituindo, por causa de suas relaes fsicas, um sistema unitrio e que desemboca, normalmente, em um ponto de chegada comum. Conseqentemente, a expresso curso de gua internacional, para os efeitos da Conveno, abrange tanto as guas superficiais quanto as guas subterrneas
1968
1971
1972
Conferncia das Naes Unidas sobre o Ambiente Humano, Estocolmo
Declarao das Naes Unidas sobre o Ambiente Humano
1977
Conferncia das Naes Unidas sobre gua, Mar del Plata
Plano de Ao de Mar del Plata (MPAP)
1977
Estudo sobre o direito relativo aos usos dos cursos de gua internacionais para fins outros que a navegao, preparado pela Comisso de Direito Internacional da ONU
Conveno das Naes Unidas sobre o Direito Relativo aos Usos dos Cursos dgua Internacionais para Fins Outros que a Navegao1
1981
Incio da Dcada Internacional da gua Potvel e do Saneamento Consulta Global sobre gua Potvel e Saneamento para os anos 1990, Nova Delhi Declarao de Nova Dlhi Algo para todos no lugar de mais para alguns
1990
Incio da Dcada Internacional para a Reduo dos Desastres Naturais
continuao
A Conveno foi ratificada por 12 pases: frica do Sul, Finlndia, Hungria, Iraque, Jordnia, Lbano, Nambia, Noruega, Pases Baixos, Quatar, Sria e Sucia; e assinada por outros oito: Alemanha, Costa do Marfim, Imen, Luxemburgo, Paraguai, Portugal, Tunsia e Venezuela. Apesar de no ter sido assinada nem ratificada pelo Brasil, representa uma codificao do Direito Internacional sobre o assunto, e as regras que estabelece devem, conseqentemente, ser interpretadas como tal.
1
245
continua
1992
Conferncia Internacional sobre gua e Meio Ambiente, Dublin
Declarao de Dublin sobre gua e Desenvolvimento Sustentvel
Princpios de Dublin: a gua doce um recurso finito e vulnervel, imprescindvel para a manuteno da vida, para o desenvolvimento e o meio ambiente; o desenvolvimento e a gesto dos recursos hdricos devem basear-se em uma abordagem participativa, para a qual contribuam todos os usurios, os planejadores e as autoridades responsveis; a mulher desempenha um papel central na proviso, na administrao e na proteo da gua; os recursos hdricos tm valor econmico em todos os usos competitivos que deles so feitos Programa de Ao: mitigao da pobreza e das enfermidades; proteo contra os desastres naturais; conservao e reso da gua; desenvolvimento urbano sustentvel; produo agrcola e abastecimento de gua no meio rural; proteo do ecossistema aqutico; soluo de conflitos derivados da gua; o meio ambiente favorvel; a base de conhecimentos; a criao de capacidades
1992
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Cpula da Terra, UNCED), Rio de Janeiro
Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento: Agenda 21
Agenda 21 (Cap. 18): proteo da qualidade e disponibilizao dos recursos de gua doce; aplicao de critrios integrados para o aproveitamento, a gesto e o uso dos recursos de gua doce; gesto e aproveitamento integrados dos recursos hdricos; avaliao dos recursos hdricos; proteo dos recursos hdricos, da qualidade de gua e dos ecossistemas aquticos; abastecimento de gua potvel e saneamento; gua e o desenvolvimento urbano sustentvel; gua para a produo de alimentos e desenvolvimento rural sustentvel; repercusses das mudanas climticas nos recursos hdricos
Conferncia Ministerial sobre a Proviso de gua Potvel e Saneamento Ambiental, Noordwijk 1994 Conferncia Internacional das Naes Unidas sobre Populao e Desenvolvimento
Programa de Ao
Proviso de gua potvel e saneamento
Programa de Ao
Cpula Mundial para o Desenvolvimento Social, Copenhague 1995 Quarta Conferncia Mundial das Naes Unidas sobre Mulheres, Beijing
Declarao de Copenhague sobre Desenvolvimento Social
Pobreza, proviso de gua e saneamento
Declarao de Beijing
Plataforma de Ao: assuntos de gnero, proviso de gua potvel e saneamento
continuao
246
continua
Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos (Hbitat II), Istambul 1996
A Agenda Hbitat
Desenvolvimento sustentvel dos assentamentos humanos em um mundo em processo de urbanizao
Cpula Mundial de Alimentos, Roma So constitudos o Conselho Mundial da gua (WWC) e a Parceria Mundial da gua (GWP) 1997 Primeiro Frum Mundial da gua, Marrakech
Declarao de Roma sobre Segurana Alimentar Mundial
Alimentos, sade, gua e saneamento
O Conselho Mundial de gua recebeu a incumbncia de desenvolver uma viso de longo prazo sobre a gua, a vida e o ambiente para o sculo XXI, a ser avaliada no Segundo Frum Mundial da gua em 2000 gua e saneamento, gesto de guas compartilhadas, preservao dos ecossistemas, eqidade de gnero, uso eficiente da gua
Declarao de Marrakech
Conferncia Internacional sobre gua e Desenvolvimento Sustentvel, Paris 1998 Cpula das Amricas sobre Desenvolvimento Sustentvel, Santa Cruz de la Sierra
Declarao de Paris
Programa de Aes Prioritrias: melhorar o conhecimento sobre os recursos hdricos e seus usos para uma gesto sustentvel; favorecer o desenvolvimento das capacidades institucionais e humanas; definir as estratgias para uma gesto sustentvel da gua e identificar os meios apropriados de financiamento
Bases: gua para as pessoas; gua para a produo de alimentos; gua para o ambiente; a gua nos rios; soberania; transposio de bacias; educao Segundo Frum Mundial da gua, Haia Viso Mundial da gua: Fazendo da gua um Assunto de Todos Aes-chave necessrias: envolver todos os atores sociais (stakeholders) na gesto integrada; recuperao total dos custos (full cost pricing) para todos os servios hdricos; incrementar o financiamento pblico para a pesquisa e a inovao; incrementar a cooperao nas bacias hidrogrficas internacionais; incrementar os investimentos em gua
2000 Conferncia Ministerial sobre a Segurana Hdrica no Sculo XXI Sete desafios: 1) satisfazer as necessidades bsicas; 2) assegurar a produo de alimentos; 3) proteger os ecossistemas; 4) compartilhar os recursos hdricos; 5) gerenciar os riscos; 6) valorar a gua; e 7) manejar a gua sabiamente
Parte do 20 Frum Mundial da gua
Declarao do Milnio das Naes Unidas
continuao
247
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Conceito base: a gua chave para o desenvolvimento sustentvel e a governabilidade, mobilizando recursos financeiros, desenvolvimento de capacidades, compartilhamento de conhecimentos Conferncia Internacional sobre gua Doce (Dublin + 10), Bonn As chaves foram estabelecidas como: satisfazer s necessidades de gua com segurana aos pobres; descentralizao, uma vez que o mbito local onde a poltica nacional deve satisfazer as necessidades da comunidade; melhor abrangncia (outreach) em novas associaes; harmonia no longo prazo com a natureza e o entorno (neibourgh) so os acordos cooperativos no mbito da bacia hidrogrfica, incluindo a gua que flui em muitos domnios (water that touch many shores); e governabilidade mais forte e com melhor desempenho
2001
Declarao Ministerial: Recomendaes para a Ao
2002
Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, Rio + 10, Johannesburgo
Orientaes para a gesto do recurso natural gua: desenvolver a gesto integrada dos recursos hdricos e os planos de eficincia de uso de gua at 2005 Declarao sobre a gua Metas para o setor de saneamento: at 2015, reduzir metade a proporo de pessoas sem acesso gua potvel com segurana (Metas do Milnio2) e reduzir metade a proporo de pessoas que no tm acesso ao saneamento bsico
continuao
Em outubro de 2000, a Assemblia do Milnio das Naes Unidas estabeleceu como meta na Declarao do Milnio: [] reduzir metade at o ano 2015 a proporo de pessoas vivendo na extrema pobreza e diminuir metade as pessoas que sofrem de fome e so incapazes de obter gua potvel com segurana.
2
248
continua
Ano Internacional da gua Doce
Dez mandamentos para a gesto integrada de recursos hdricos por bacia: i) a gua doce um bem comum; ii) a Gesto Integrada dos Recursos Hdricos (GIRH) deve estar dirigida satisfao duradoura e intersetorial do conjunto das necessidades essenciais e legtimas, proteo contra os riscos e preservao e restaurao dos ecossistemas; iii) as bacias dos rios, dos lagos e dos aqferos so os territrios apropriados para a organizao da gesto integrada dos recursos hdricos e dos ecossistemas; iv) um marco jurdico claro deve precisar em cada pas os direitos e as obrigaes, as competncias institucionais, os procedimentos e os meios indispensveis para um bom governo da gua; v) os representantes da populao e dos poderes locais, dos usurios de gua, das organizaes defensoras de interesses coletivos devem participar nesta gesto, principalmente no mbito de conselhos ou comits de bacia; 2003 Terceiro Frum Mundial da gua, Japo Primeira Edio do Informe sobre o Desenvolvimento da gua em Nvel Mundial vi) a informao, a sensibilizao e a educao da populao e de seus representantes indispensvel; vii) devem ser elaborados planos diretores ou planos de gesto de bacia baseados na concertao e na transparncia, para fixar os objetivos que devem ser alcanados a mdio prazo; viii) devem ser organizados em cada bacia sistemas integrados de informao e de monitoramento, confiveis, representativos, de fcil acesso e harmonizados, com consultas especficas; ix) a implementao de sistemas de financiamento, baseados na contribuio pecuniria e na solidariedade dos consumidores e dos contaminadores de gua, necessria para assegurar a realizao em cada bacia dos programas prioritrios e sucessivos de ao e garantir o bom funcionamento dos servios coletivos; essas contribuies pecunirias fixadas por consenso no mbito dos comits de bacia devem ser administradas na bacia por uma agncia tcnica e financeira especializada; x) para os grandes rios, lagos ou aqferos transfronteirios, devem ser alcanados acordos de cooperao entre os pases ribeirinhos e planos de gesto concebidos para o conjunto das bacias hidrogrficas, principalmente no mbito de comisses, autoridades ou organismos internacionais ou transfronteirios
Fonte: Adaptado de Consejo Interinstitucional del Agua (2002); UNESCO (2002); UNESCO & CEPAL (1998) E MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE (2005b).
249
Anexo IV - Dados sobre instrumentos de gesto de recursos hdricos

Quadro 1: Densidade de estaes pluviomtricas por estado 2003
Regies Estados Acre Amap Amazonas Norte Par Rondnia Roraima Tocantins Subtotal Alagoas Bahia Cear Maranho Nordeste Paraba Pernambuco Piau Rio G. do Norte Sergipe Subtotal Distrito Federal CentroOeste Gois Mato G. do Sul Mato Grosso Subtotal Esprito Santo Sudeste Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Subtotal Paran Sul Rio G. do Sul Santa Catarina Subtotal Fora do Brasil Total
Fonte: ANA (2004)
AD km 152.589 140.276 1.565.785 1.249.382 243.044 230.104 286.706 3.867.886 27.731 561.026 149.328 328.663 56.372 98.307 252.246 53.015 21.994 1.548.682 5.814 355.386 350.548 881.001 1.592.749 45.597 587.172 44.268 247.898 924.935 199.554 282.184 95.985 577.723
Nmero de estaes ANA 28 21 161 155 44 41 69 519 18 154 24 86 7 39 19 16 7 370 3 130 117 175 425 86 478 86 134 784 96 184 149 429 Entidades 6 11 33 74 18 3 25 170 79 818 776 120 178 401 189 156 63 2.780 37 76 30 31 174 44 597 96 1.361 2.098 843 242 97 1.182 Total 32 29 186 224 62 44 92 689 96 991 800 204 184 441 208 172 70 3.150 41 205 145 206 599 127 1.068 178 1.501 2.882 939 426 246 1.611 180
Densidade Km / Est. 4.488 4.384 8.071 5.456 3.920 5.230 3.050 5.614 286 577 187 1.595 305 223 1.213 308 314 492 145 1.725 2.385 4.277 2.659 351 546 243 166 321 213 662 390 359
8.511.975
2.527
6.404
9.111
953
250
Anexo IV | Dados sobre instrumentos de gesto de recursos hdricos
Quadro 2: Densidade de estaes fluviomtricas por estado 2003

Regies Acre Amap Amazonas Norte Par Rondnia Roraima Tocantins Subtotal Alagoas Bahia Cear Maranho Nordeste Paraba Pernambuco Piau Rio G. do Norte Sergipe Subtotal Distrito Federal CentroOeste Gois Mato G. do Sul Mato Grosso Subtotal Esprito Santo Sudeste Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Subtotal Paran Sul Rio G. do Sul Santa Catarina Subtotal Fora do Brasil Total Fonte: ANA (2004) 8.511.975 1.769 2.784 Estados AD Km 152.589 140.276 1.565.785 1.249.382 243.044 230.104 286.706 3.867.886 27.731 561.026 149.328 328.663 56.372 98.307 252.246 53.015 21.994 1.548.682 5.814 355.386 350.548 881.001 1.592.749 45.597 587.172 44.268 247.898 924.935 199.554 282.184 95.985 577.723 Nmero de estaes ANA 20 12 105 68 30 18 44 297 21 160 41 60 25 61 32 32 12 444 1 78 62 100 241 48 321 51 54 474 100 121 92 313 33 20 97 46 1 44 241 1 258 144 12 18 84 23 19 5 564 90 126 131 92 439 87 372 90 401 950 337 158 95 590 Entidades Total 20 47 125 165 76 19 88 538 22 418 185 72 43 145 55 51 17 1.008 91 204 193 192 680 135 693 141 453 1.424 437 279 187 903 120 4.633 1.870 Densidade Km / Est. 7.629 3.117 12.526 7.572 3.198 12.111 3.258 7.189 1.261 1.342 807 4.565 1.311 678 4.586 1.040 1.294 1.536 64 1.742 1.816 4.589 2.342 338 847 314 545 650 457 1.011 513 640
251
Quadro 3: Redes de monitoramento da qualidade da gua nos estados

UF Minas Gerais So Paulo Bahia Rio de Janeiro Paran Cear Rio Grande do Sul Esprito Santo Mato Grosso do Sul Pernambuco Distrito Federal Paraba Gois Amap Mato Grosso Total Entidade responsvel IGAM, FEAM, CETEC CETESB CRA FEEMA SUDERHSA, IAP COGERH/SEMACE FEPAM, CORSAN, DMAE SEAMA IMAP CPRH CAESB SUDEMA AGNCIA AMBIENTAL DE GOIS SEMA FEMA Pontos de coleta* 242 241 232 143 127 115 88 75 74 69 56 39 26 25 14 1566 Parmentros 50 50 43 21 14 3 32 15 20 10 15 16 10 16 19 Coletas/ano 4 6 1-3 6 1-4 4 1-4 3 3 6 12 2 4 2 4
Fonte: Panorama da Qualidade das guas Superficiais no Brasil (2005) * O nmero de pontos de coleta no inclui os pontos de monitoramento da balneabilidade das praias e os de monitoramento de sedimentos
252
Quadro 4: Extrato das legislaes estaduais sobre enquadramento de corpos hdricos

Acre o enquadramento um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos, devendo ser proposto pelo rgo ambiental do estado e estabelecido por ato prprio do Conselho Estadual do Meio Ambiente, Cincia e Tecnologia CEMACT, em conformidade com a pertinente legislao federal e estadual, com as caractersticas ecossistmicas das regies do estado e compatvel com a aptido de uso do solo definida pelo zoneamento ecolgico-econmico. A mesma lei estabelece que cabe Agncia de Bacia propor ao respectivo ou respectivos Comits o enquadramento dos corpos de gua nas classes de uso, para encaminhamento ao CEMACT, de acordo com o domnio desses, que por sua vez dever estabelec-lo. Dessa forma, no fica clara a responsabilidade da proposio do enquadramento. Alagoas o enquadramento dos corpos de gua um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos, cabendo Agncia de gua efetuar estudos tcnicos, bem como apresentar a proposta de enquadramento para a deliberao do Comit de Bacia e posterior encaminhamento ao CERH. O Comit de Bacias Hidrogrficas deve deliberar sobre proposta para o enquadramento dos corpos de gua, com o apoio de audincias pblicas. Amap o enquadramento um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos, cuja proposta faz parte do contedo mnimo do Plano de Recursos Hdricos. A classificao e o enquadramento dos corpos de gua nas classes de uso devem considerar as peculiaridades e as especificidades dos ambientes amaznicos. Na condio de rgo gestor, cabe Secretaria de Estado do Meio Ambiente elaborar proposies para o enquadramento para apreciao pelas esferas competentes. Nesse sentido, compete aos Comits de Bacias Hidrogrficas propor ao rgo competente o enquadramento dos corpos de gua da bacia hidrogrfica, de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo CERH. competncia das Agncias de Bacia propor ao Comit da Bacia o enquadramento para encaminhamento ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos. Na legislao do Amap no fica claro o rgo responsvel pela elaborao do enquadramento, se a Secretaria de Estado do Meio Ambiente ou as Agncias de Bacia. Amazonas o enquadramento um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos, cuja proposta dever constar do Plano Estadual de Recursos Hdricos. Dever ser estabelecido por legislao especfica, levando em conta as especificidades dos ecossistemas amaznicos e observar, sempre que houver, o Zoneamento EcolgicoEconmico da regio em que se localiza a bacia hidrogrfica correspondente. Nesse sentido, a classe de uso preponderante a ser definida para o curso de gua dever ser compatvel com a aptido de uso do solo definida pelo Zoneamento Ecolgico-Econmico, ou qualitativamente superior. No que diz respeito ao Plano Estadual de Recursos Hdricos, ele ser elaborado com base nos Planos de Bacia Hidrogrfica. Ao Instituto de Proteo Ambiental do Amazonas (IPAAM) compete a coordenao do processo de elaborao e reviso peridica do Plano Estadual de Recursos Hdricos, incorporando e compatibilizando as propostas tcnicas apresentadas pelos Comits de Bacia Hidrogrfica. Compete, alm disso, o encaminhamento para apreciao, deliberao e aprovao do Conselho Estadual de Recursos Hdricos da proposta do Plano Estadual de Recursos Hdricos e suas modificaes. Bahia o enquadramento no considerado um dos instrumentos da poltica estadual de recursos hdricos; contudo, a legislao prev que o enquadramento seja utilizado no clculo para determinao da cobrana pelo uso da gua. Cear o enquadramento no instrumento da PERH, no entanto, a cobrana pela utilizao e pela diluio, pelo transporte e pela assimilao de efluentes do sistema de esgotos e outros lquidos, de qualquer natureza, dever considerar a classe de uso em que for enquadrado o corpo de gua. Cabero s instituies participantes do Sistema de Administrao da Qualidade Ambiental a proteo, o controle e o desenvolvimento do meio ambiente e uso adequado dos recursos naturais do Sistema Integrado de Gesto de Recursos Hdricos (SIGERH), bem como analisar e propor o enquadramento, de forma compatibilizada com o Plano Estadual de Recursos Hdricos. Dentre as competncias do Conselho de Recursos Hdricos do Cear est promover o enquadramento dos cursos de gua em classes de uso preponderante, ouvidos os Comit de Bacias Hidrogrficas (CBHs) e o Comit das Bacias da Regio Metropolitana de Fortaleza (CBRMF), enquanto cabe ao Comit Estadual de Recursos Hdricos (COMlRH), rgo de Assessoramento Tcnico do CONERH, elaborar, periodicamente, proposta para o Plano Estadual de Recursos Hdricos, que compreende, dentre outros elementos: o enquadramento dos corpos de gua em classes de uso preponderante. O Decreto n0 26.462, de 11 de dezembro de 2001, que regulamenta os artigos 24, inciso V, e 36 da Lei n0 11.996/92, que dispe sobre a Poltica Estadual de Recursos Hdricos, estabelece entre as atribuies dos Comits de Bacia a discusso e a seleo de alternativas de enquadramento dos corpos de gua, proposto conforme procedimentos estabelecidos na legislao pertinente.
continuao
253
continua
Distrito Federal o enquadramento considerado um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos, devendo as classes dos corpos de gua serem estabelecidas pela legislao ambiental. Agncia de Bacia compete propor ao Comit o enquadramento, para encaminhamento ao Conselho de Recursos Hdricos, que delibera sobre a questo. Na ausncia da Agncia de Bacia, cabe ao rgo gestor do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos exercer essa atribuio.
Esprito Santo para fins da lei que estabelece normas gerais sobre a Poltica de Gerenciamento dos Recursos Hdricos do Estado do Esprito Santo, entende-se que o enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos preponderantes, o instrumento de gesto que tem por objetivo estabelecer o nvel de qualidade que o corpo de gua deve manter ou atingir para atender s necessidades da comunidade ao longo do tempo. As propostas de enquadramento devero constar do Plano Estadual de Recursos Hdricos, que ser consolidado pelo rgo gestor da Poltica Estadual de Recursos Hdricos e submetido ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos. Toda outorga e cobrana devero considerar a classe de uso em que o corpo de gua estiver enquadrado. Compete s Agncias de Bacia propor ao respectivo Comit o enquadramento dos corpos de gua nas classes de uso, que por sua vez o submete ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos.
Gois o enquadramento no um instrumento da poltica de recursos hdricos, no entanto a cobrana pelo uso ou derivao ou pela diluio, transporte e assimilao de efluentes de sistemas de esgoto e de outros lquidos de qualquer natureza dever considerar a classe em que o corpo de gua foi enquadrado. competncia do Conselho Estadual de Recursos Hdricos a aprovao do enquadramento dos corpos de gua de domnio estadual, em consonncia com o Conselho Nacional de Recursos Hdricos, de acordo com a classificao estabelecida na legislao ambiental.
Maranho o enquadramento constitui-se um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos, devendo ser observadas as peculiaridades socioeconmicas e as especificidades dos seus ecossistemas para a classificao dos corpos de gua, em observncia legislao especfica e s demais normas legais pertinentes. Toda outorga dever respeitar a classe em que o corpo de gua estiver enquadrado e, alm disso, na fixao dos valores a serem cobrados pelo uso da gua, dever ser observada, dentre outros fatores, a classe de uso em que for enquadrado o corpo de gua. s Agncias de Bacia competem propor aos Comits de Bacia o enquadramento, para encaminhamento ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos. Mato Grosso o enquadramento dos corpos de gua em classes um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos, sendo as classes dos corpos de gua aquelas estabelecidas pela legislao federal. A cobrana pelo uso da gua dever disciplinar a localizao dos usurios, buscando a conservao dos recursos hdricos de acordo com sua classe de uso preponderante, devendo observ-la no clculo do custo da gua para efeito de cobrana. Mato Grosso do Sul o enquadramento dos corpos de gua em classes um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos, sendo as classes estabelecidas pela legislao ambiental. Toda outorga dever respeitar a classe em que o corpo de gua estiver enquadrado e dentre os objetivos da cobrana pelo uso da gua est o de disciplinar a localizao dos usurios, visando conservao dos recursos hdricos de acordo com sua classe de uso preponderante. Compete s Agncias de gua propor o enquadramento ao respectivo Comit de Bacia, para remeter ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos para aprovao. Minas Gerais o enquadramento um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos, que deve ser efetuado de acordo com a Deliberao Normativa do Conselho de Poltica Ambiental (COPAM), DN 10/86, que estabelece as normas e os padres para a qualidade das guas e o lanamento de efluentes nas colees de guas estaduais, nos moldes das normas federais. A Agncia de Bacia deve efetuar os estudos tcnicos e propor o enquadramento dos corpos de gua para posterior deliberao do Comit de Bacia Hidrogrfica e do Conselho Estadual de Recursos Hdricos. At a implantao do Comit e da Agncia de Bacia Hidrogrfica, o enquadramento deve ser definido pelo COPAM-MG, com apoio tcnico e operacional das entidades vinculadas Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (SEMAD).
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254
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Par a lei de recursos hdricos estabelece o enquadramento como um dos instrumentos, cuja proposta faz parte do contedo mnimo dos Planos de Recursos Hdricos (PAR, 2001). Tais Planos sero elaborados pelas respectivas Agncias de Bacias Hidrogrficas e aprovados pelo respectivo Comit de Bacia Hidrogrfica. A classificao e o enquadramento dos corpos de gua nas classes de uso sero estabelecidos em obedincia legislao ambiental especfica e devem considerar as peculiaridades e as especificidades dos ambientes amaznicos. A outorga dever respeitar a classe em que o corpo de gua estiver enquadrado, que tambm ser utilizada no clculo e na fixao dos valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hdricos. s Agncias de Bacia competem propor ao respectivo Comit o enquadramento, para encaminhamento ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos. Paraba o enquadramento no considerado instrumento de gesto. No entanto, os Planos das Bacias Hidrogrficas, elaborados pelo Sistema Integrado de Planejamento e Gerenciamento de Recursos Hdricos, devero conter as propostas de enquadramento. Alm disso, compete ao Conselho Deliberativo promover o enquadramento dos cursos de gua. Paran o enquadramento inclui-se entre os instrumentos da poltica de recursos hdricos. A outorga dever respeitar a classe em que o corpo de gua estiver enquadrado, e a cobrana dever observ-la no clculo do seu valor. s Unidades Executivas Descentralizadas compete propor ao respectivo Comit de Bacia Hidrogrfica o enquadramento, para encaminhamento e aprovao no mbito do Conselho Estadual de Recursos Hdricos. Essa aprovao d-se em consonncia com as diretrizes do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), do CNRH e de acordo com a classificao estabelecida na legislao ambiental em vigor, considerando, quando possvel, propostas aprovadas pelos Comits de Bacia, de acordo com as metas previstas no respectivo Plano de Bacia Hidrogrfica. Competem SUDERHSA as seguintes aes e atividades voltadas ao enquadramento dos corpos de gua: emitir parecer, quando solicitado pelo Conselho Estadual de Recursos Hdricos ou pelos Comits de Bacia Hidrogrfica, sobre propostas de enquadramento dos corpos de gua; efetuar a classificao e o enquadramento em bacias hidrogrficas onde no esteja instituda a Unidade Executiva Descentralizada, observando a legislao pertinente; emitir as portarias e as normas regulamentares de enquadramento, em processos j analisados e aprovados pelo Conselho Estadual de Recursos Hdricos. Dentre os objetivos da cobrana inclui-se o de disciplinar a localizao dos usurios, buscando a conservao dos recursos hdricos de acordo com sua classe preponderante de uso, que tambm considerada no valor a ser cobrado pelo uso dos recursos hdricos. Pernambuco o enquadramento no considerado um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos. Apesar disso, a cobrana dever considerar, entre outros aspectos, a classe de uso do corpo de gua onde se localiza o uso ou derivao. J o Plano Estadual de Recursos Hdricos tomar por base os planos de desenvolvimento de recursos hdricos das bacias hidrogrficas estaduais, que devero contemplar o enquadramento dos corpos de gua. Constitui responsabilidade do Comit Estadual de Recursos Hdricos e dos Comits de Bacias Hidrogrficas apreciar e opinar a respeito do enquadramento dos corpos de gua. Na condio de rgo gestor do sistema de recursos hdricos de Pernambuco, a Secretaria de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente dever prestar apoio tcnico e administrativo ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos e aos Comits de Bacias, cabendo-lhe exercer, diretamente e/ou por intermdio de suas entidades vinculadas, a elaborao de proposies para o enquadramento para apreciao pela esfera competente. Piau o enquadramento dos corpos de gua um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos, cuja proposta e respectivas metas devero ser contempladas nos Planos de Recursos Hdricos de Bacias Hidrogrficas, sendo as classes dos corpos de gua estabelecidas pela legislao ambiental. Toda outorga dever respeitar a classe em que o corpo de gua estiver enquadrado, assim como a cobrana dever considerar o enquadramento na fixao dos valores a serem cobrados. competncia do Conselho Estadual de Recursos Hdricos a aprovao do enquadramento, observados os interesses da comunidade. Aos Comits de Bacia Hidrogrfica compete a deliberao, com o apoio de audincias pblicas, sobre as propostas para o enquadramento elaboradas pelas Agncias de gua. Rio de Janeiro o enquadramento dos corpos de gua em classes um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos. A outorga dever respeitar a classe em que o corpo de gua estiver enquadrado. O enquadramento ser realizado pelo Comit de Bacia e homologado pelo Conselho Estadual de Recursos Hdricos, aps avaliao tcnica pelo rgo competente do Poder Executivo. A Agncia de gua dever propor ao Comit de Bacia a respectiva proposta de enquadramento, devendo o Comit encaminh-la para avaliao tcnica e deciso pelo rgo competente. No que tange cobrana, dever ser observada a classe de uso em que estiver enquadrado o corpo de gua.
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255
continua
Rio Grande do Norte o enquadramento no est includo entre os instrumentos da poltica de recursos hdricos, sendo, no entanto, citado como um dos objetivos da cobrana para disciplinar o uso da gua. O clculo do custo da gua, para efeito de cobrana, dever consider-lo. Compete ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos promover o enquadramento, de acordo com a classificao estabelecida pela legislao ambiental, ouvidos os Comits de Bacia Hidrogrfica. Rio Grande do Sul o enquadramento considerado um instrumento da poltica de recursos hdricos, estando includo dentre as atribuies dos Comits de Gerenciamento de Bacias Hidrogrficas e das Agncias de Regio Hidrogrfica, com o primeiro, subsidiado pelo segundo, propondo o enquadramento em classes de uso e conservao.O valor da cobrana, contido nos Planos de Bacia, dever obedecer classe de uso em que estiver enquadrado o corpo de gua. J as condies da outorga podero ser modificadas caso a degradao da qualidade da gua alcance nveis que possam alterar sua classe de uso. Rondnia na legislao de recursos hdricos de Rondnia, o enquadramento est includo entre os instrumentos de gesto. Cabe ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos aprovar o enquadramento dos corpos de gua estaduais, de acordo com as diretrizes do CONAMA, sendo proposto pela Agncia de Bacia ao Comit a que estiver vinculada. As classes de corpos de gua sero estabelecidas pela legislao ambiental e pela Lei Complementar n0 255, de 2002. Os usos preponderantes da gua sero estabelecidos no Plano de Bacia Hidrogrfica e no Plano Estadual de Recursos Hdricos. As outorgas emitidas pelo poder pblico devero respeitar a classe em que o corpo de gua estiver enquadrado.
Roraima nesse Estado no existe legislao de recursos hdricos; no entanto, a lei que institui o Cdigo de Proteo ao Meio Ambiente para a Administrao da Qualidade Ambiental, Proteo, Controle e Desenvolvimento do Meio Ambiente e Uso Adequado dos Recursos Naturais do Estado de Roraima trata da classificao, do controle e da utilizao dos corpos de gua. Os padres de qualidade dos recursos hdricos sero estabelecidos pelo rgo ambiental, que fixar parmetros especficos para corpo receptor. Santa Catarina a lei que dispe sobre a Poltica Estadual de Recursos Hdricos estabelece, dentre seus princpios, que o enquadramento dos corpos de gua dever ser observado no aproveitamento e no controle dos recursos hdricos, inclusive para fins de gerao de energia eltrica. O enquadramento ser determinado de acordo com legislao pertinente. Os Planos de Bacias Hidrogrficas devem conter propostas de enquadramento dos corpos de gua em classe de uso preponderante, sendo competncia do Comit de Bacia propor o enquadramento ao rgo competente. A cobrana considerar a classe de uso preponderante em que estiver enquadrado o corpo de gua. So Paulo o enquadramento no um instrumento formal da legislao de recursos hdricos, porm a cobrana dever levar em conta a classe de uso em que for enquadrado o corpo de gua. Os Planos de Bacias Hidrogrficas devem apresentar propostas de enquadramento dos corpos de gua. Compete ao Conselho de Recursos Hdricos efetuar o enquadramento baseado em propostas dos Comits de Bacias Hidrogrficas, que devem ser apoiadas por audincias pblicas. As Agncias de Bacia sero responsveis pela elaborao dos Planos de Bacia e, conseqentemente, por propostas de enquadramento, no entanto elas sero criadas a partir da implementao da cobrana. A classificao das guas em classes de uso estabelecida por legislao estadual da rea de meio ambiente, anterior publicao da Resoluo CONAMA n0 20, de 1986, necessitando de atualizao. Sergipe a legislao de recursos hdricos define o enquadramento como um dos instrumentos da poltica de recursos hdricos. Cabe s Agncias de guas propor o enquadramento ao respectivo Comit de Bacia, para encaminhamento ao Conselho Estadual de Recursos Hdricos. A outorga de direito de uso de recursos hdricos deve observar a classe de uso em que o corpo hdrico estiver enquadrado. Tocantins o Plano de Bacia Hidrogrfica deve incluir o enquadramento dos corpos de gua em classe de uso. Os Comits de Bacia Hidrogrfica submetem homologao do Conselho Estadual de Recursos Hdricos o enquadramento dos corpos de gua propostos pelas respectivas Agncias de Bacia. Alm disso, as outorgas devero obedecer ao enquadramento dos corpos de gua.
256
Quadro 5: Planos de recursos hdricos elaborados no Brasil a partir de 1990

Localizao Regio Sul 1 2 3 4 5 Bacia do rio Tubaro e Complexo Lagunar Bacia do rio Tibagi Bacia do rio Iguau Plano Diretor de Drenagem para a bacia do rio Iguau na Regio Metropolitana de Curitiba Plano de Despoluio Hdrica da bacia do Alto Iguau Regio Sudeste 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 Alto Paranapanema Ribeira do Iguape e Litoral Sul Baixada Santista Serra da Mantiqueira Pardo Bacias dos rios Piracicaba, Jundia e Capivari Bacia do rio MogiGuau Regio do Alto Tiet Diagnstico das Bacias do Litoral Norte de So Paulo Pontal do Paranapanema Sapuca Mirim e Grande Baixo Pardo e Grande Turvo Grande Mdio Paranapanema Sorocaba e Mdio Tiet AguapePeixe TietJacar TietBatalha Baixo Tiet So Jos dos Dourados Bacias dos afluentes do rio So Francisco em Minas Gerais Bacia do rio das Velhas Plano Diretor de Irrigao do Baixo Rio Grande SP SP SP SP SP SP SP SP SP SP SP SP SP SP SP SP SP SP SP SP MG MG MG 1988-1990 ?-1993 ?-1995 ?-1999 ?-2003 1999-2000 2001-2002 1999-? 1999-1999 1999-2001 Concludo Concludo Concludo Em elaborao Em elaborao Em contratao Em contratao Em contratao Em contratao Em contratao 1996-2002 1996-1998 Concludo SC PR PR PR PR 1998-2002 1994-1995 1994-1995 1999-2002 1999-2000 Estados envolvidos* Perodo de elaborao
continuao
257
continua
29 Plano de Recursos Hdricos das Bacias Hidrogrficas dos Rios Guandu, da Guarda e Guandu Mirim PBHGuandu Regio CentroOeste 30 Diagnstico da Bacia do rio Cuiab Regio Nordeste 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 Bacia do rio das Contas Bacia do rio Paramirim Bacia do rio Itapicuru Bacia do rio Corrente Bacia do rio Grande Regio do Alto Paraguau Regies do Mdio e do Baixo Paraguau Bacia do rio Salitre Regio do Recncavo Sul da Bahia Bacias dos rios Verde e Jacar Regio do Extremo Sul da Bahia Bacias dos rios Vaza Barris e Real Bacias do Leste da Bahia Regio do Submdio So Francisco Regio do Mdio e do Baixo rio Grande e tributrios da margem esquerda do Lago de Sobradinho Bacias do Recncavo Norte e Inhambuque Bacias dos rios afluentes do So Francisco em Sergipe Bacias dos rios afluentes do So Francisco em Alagoas Bacia dos rios Paraba/Sumama e Remdios Bacia do rio Cururipe Bacias dos rios So Miguel, Jequi, Niquim, dasLagoas, Poxim Bacias dos rios afluentes do So Francisco em Pernambuco Bacia do rio Ipojuca Bacias Litorneas Bacia do rio Capibaribe Bacia do rio Paraba BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA 1992-1993 Concludo ?-1995 ?-1995 ?-1993 Concludo 1995-1996 Concludo 1994-1995 ?-1995 ?-1997 1996-1997 ?-1997 ?-1996 MT 2002-em elaborao Em contratao
45
BA
1995-1996
46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56
BA SE AL/PE AL AL AL PE PE PE PE PE
1995-1996 1995-? Concludo Concludo Concludo Concludo Concludo 2000-2001 Concludo 1999-2002 Concludo
continuao
258
continua
57 58 59 60 61 62 63 64 Bacia do rio Piranhas Bacia do rio Jacu/Curimata Bacia do rio Paraba Bacia do rio Gramame Bacia do rio Curu Diagnstico, Estudos Bsicos e Estudos de Viabilidade do Eixo de Integrao da Ibiapaba Gerenciamento das guas da Bacia do Rio Jaguaribe Gerenciamento das guas das Bacias Metropolitanas Rios de Domnio da Unio 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 Bacia do rio Paraba do Sul Bacia dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia Bacia do rio So Francisco Bacia do rio Doce Bacia do rio Paracatu Bacias dos rios Jequitinhonha e Pardo Bacia do rio Verde Grande Bacia do rio Munda Bacia do rio Piranhas/Au Plano Estratgico de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica dos Rios Tocantins e Araguaia SP/MG/RJ SP/MG DF/GO/MG/BA/ AL/SE/PE MG/ES MG/GO/DF MG/BA MG/BA PE/AL PB/RN 2001-2002 2004-2007 2003-2004 1989-1993 1995-1996 1993-1995 1995-2000 Concludo 1998-2002 Em contratao PB PB PB PB CE CE CE CE Concludo Concludo Concludo Concludo ?-1995 1998-2000 1997-2000 1997-2001
* Em itlico os planos acompanhados pelo CBH correspondente. Fonte: adaptado e atualizado de Chagas (2005)
259
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Foto: Arquivo ANA
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264

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Repblica Federativa do Brasil

AGNCIA NACIONAL DE GUAS MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE

PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O MEIO AMBIENTE

Agncia Nacional de guas ANA Braslia DF Janeiro/2007

Este documento foi submetido ao conselho editorial da ANA.

Colaboradores (em ordem alfabtica)

Foto: Arquivo ANA

Marina Silva Ministra de Estado do Meio Ambiente

Jos Machado Diretor-Presidente da Agncia Nacional de guas

Foto: Zig Koch/Ecotrpica

Achim Steiner Diretor Executivo do PNUMA

Pantanal/MS Foto: Arquivo TDA

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18.

44 44 44 44 45 46 47 48 48 48 86 145 145 146 146 147 216

Pantanal/MS Foto: Arquivo TDA

Recife/PE Foto: Arquivo TDA

I.1 Contexto geogrfico e ambiental

Parte I | Aspectos conjunturais e os recursos hdricos no Brasil

% da rea do Brasil 49,29% 23,92% 13,04% 9,92% 2,07% 1,76%

Cerrados Mata Atlntica Caatinga Pampa Pantanal

Fonte: IBGE, 2005

Parte I | Aspectos conjunturais e os recursos hdricos no Brasil

I.1.5 Recursos hdricos

Brasil 12% do Total

Fonte: Adaptado de UNESCO

Grfico 2: Distribuio da gua doce superficial no continente americano

Amrica do Sul 60%

Amrica do Norte 34%

Brasil 28% do Total

Fonte: Adaptado de UNESCO

I.2 Contexto socioeconmico

I.2.1 Aspectos demogrficos

I.2.2 Estrutura produtiva

Parte I | Aspectos conjunturais e os recursos hdricos no Brasil

I.2.4 Padro de distribuio da renda e ndice de Desenvolvimento Humano

I.2.3 Valor do PIB e participao regional

Fonte: Contas Nacionais Trimestrais/Indicadores de Volumes e Valores Correntes outubro/dezembro de 2005.

I.3 Contexto das relaes internacionais

Parte I | Aspectos conjunturais e os recursos hdricos no Brasil

Foto: Arquivo TDA

IBGE (2000) http://www.suapesquisa. com/clima/cwwlimabrasil.gif IBGE (2000)

Populao: Unidades da Federao: Municpios:

IBGE (2005) - PNAD IBGE (2001) http://www.brasil.gov. br/pais/

26 estados e 1 Distrito Federal 5.563

Fontes: IBGE (2000) http://www.ibge.gov.br

http://www.ibge.gov.br/ Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e IBGE http://www.ibge.gov.br/

Parte I | Aspectos conjunturais e os recursos hdricos no Brasil

Pantanal/MS Foto: Arquivo TDA

II.1 Regies hidrogrficas do Brasil

Mapa 2: As 12 regies hidrogrficas e a diviso polticoadministrativa do Brasil

RH Parnaba RH So Francisco RH TocantinsAraguaia RH Uruguai RH Paraguai RH Paran

Resoluo n 32 do Conselho Nacional de Recursos Hdricos, de 15 de outubro de 2003.

Parte II | Panorama geral dos recursos hdricos no Brasil

II.1.1 Informaes bsicas3

Grfico 3: Superfcie (1.000 km2)

Grfico 5: Densidade demogrfica (hab./km2)

Grfico 4: Populao (1.000 habitantes)

Grfico 6: Taxa de urbanizao (%)

Tabela 1: Informaes bsicas sobre as regies hidrogrficas brasileiras

Atlntico Nordeste Ocidental

Atlntico Nordeste Oriental

639 388 215 188 175 880 363 8.533

12.796 13.996 25.245 11.634 3.834 54.670 1.887 169.542