PRECATRIOS S EQES TROS S EM PRETERI O DO DIREITO DE PREC EDNCIA - LIMITES E MBITO DE APLICAO DO PARGRAFO 4 DO ARTIGO 78 DO ADCT.

. Alde S antos Jnior*

A despeito da no-adeso de diversos Estados da Federao ao parcelamento previsto na Emenda Constitucional n. 30, de 2000 (ADCT, art. 78, caput), permanecendo os seus precatrios submetidos disciplina do artigo 100 da Constituio Federal, aos Presidentes dos Tribunais de Justia vm sendo apresentados requerimentos de seqestro, que se justificariam pela aplicao das disposies contidas no 4 do mencionado artigo do ADCT. O presente estudo procura evidenciar a impropriedade da aplicao das hipteses de seqestro previstas 4 sem a prvia adoo do parcelamento a que alude o caput do art. 78, bem assim a inconstitucionalidade da imposio desse parcelamento aos Estados federados. O alcance do 4 do art. 78 do ADCT. O alcance da norma introduzida no ADCT pela Emenda Constitucional n 30, de 2000, deve ser aferido luz da disciplina presente no art. 100 da Constituio Federal e dos limites traados no art. 60, 4 para o exerccio do poder constituinte de reforma, especialmente em face da intangibilidade da autonomia federativa e da separao dos poderes. Consoante o regime constitucional estabelecido no corpo permanente da Constituio Federal, os credores tm a garantia de receber do Poder Pblico o pagamento da totalidade dos seus crditos, observada a ordem de precedncia indicada no art. 100. Nesse contexto, apenas se admite o seqestro em caso de preterio do direito de precedncia, conforme previsto no segundo do mencionado dispositivo: 2. As dotaes oramentrias e os crditos abertos sero consignados diretamente ao Poder Judicirio, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a deciso exeqenda determinar o pagamento segundo as possibilidades do depsito, e autorizar, a requerimento do credor, e exclusivamente para o caso de preterimento do seu direito de precedncia, o seqestro da quantia necessria a satisfao do dbito. Com o advento da Emenda Constitucional n 30, de 2000, facultou-se Fazenda Pblica proceder ao parcelamento do dbito em at 10 (dez) parcelas anuais, exceo dos crditos alimentares, dos de pequeno valor e dos previstos no artigo 33 do ADCT: Art. 78. Ressalvados os crditos definidos em lei como de pequeno valor, os de natureza alimentcia, os de que trata o artigo 33 deste ADCT e suas complementaes e os que j tiveram seus recursos liberados ou depositados em juzo, os precatrios pendentes na data de promulgao

* Procurador do Estado do Rio de Janeiro e Advogado em Braslia

desta Emenda e os que decorram de aes iniciais ajuizadas at 31 de dezembro de 1999 sero liquidados pelo seu valor real, em moeda corrente, acrescido de juros legais, em prestaes anuais, iguais e sucessivas, no prazo mximo de dez anos, permitida a cesso dos crditos. V-se que a norma introduzida pela citada emenda constitucional no excluiu o direito de precedncia previsto no art. 100 da Constituio, mas apenas instituiu a possibilidade de parcelamento dos precatrios para as situaes especificadas. Em contrapartida ao parcelamento, o poder constituinte de reforma estabeleceu a garantia de que o pagamento das parcelas deve se suceder at a plena satisfao do credor, sem quaisquer outras postergaes. Enquanto no regime constitucional permanente a garantia do credor consiste em receber, na sua vez, a totalidade do crdito, podendo requerer o seqestro se houver quebra da ordem de precedncia, o regime das disposies transitrias conferiu ao credor prejudicado pelo parcelamento a garantia de requerer o seqestro tambm nas hipteses de vencimento de prazo ou quando no se faz a incluso das parcelas no oramento do ente federativo: 4. O Presidente do Tribunal competente dever, vencido o prazo ou em caso de omisso no oramento, ou preterio ao direito de precedncia, a requerimento do credor, requisitar ou determinar o seqestro de recursos financeiros da entidade executada, suficientes satisfao da prestao. Justifica-se essa garantia adicional porque a implementao do parcelamento por determinado Estado ou M unicpio conduz coexistncia de dois regimes de pagamento de precatrios: o permanente, para as requisies de precatrios posteriores promulgao da Emenda Constitucional n 30 e que no decorram de aes ajuizadas anteriormente a 31 de dezembro de 1999, e o transitrio, para os crditos a que alude o art. 78, caput, do ADCT. Diante da possibilidade de vir a ocorrer, em detrimento dos crditos parcelados, a previso oramentria apenas dos precatrios submetidos ao regime permanente, o poder constituinte derivado apontou o vencimento do prazo e a no incluso das parcelas no oramento como causas suficientes para a ordem de seqestro, pois essas faltas corresponderiam quebra da ordem de precedncia. Ressalte-se que a Emenda Constitucional n 30, de 2000 apenas estabeleceu essas novas e excepcionais hipteses de seqestro, como contrapartida ao longo parcelamento do crdito. Alis, convm lembrar que a excepcionalidade elemento caracterstico das normas constitucionais transitrias, que, na lio de Jorge M iranda, regulam situaes ou resolvem problemas de exceo; e excees tpicas do Direito transitrio material (contrapostas a todas as demais)1. Essa compreenso foi externada no julgamento da ADI 1.662-7, (M in. M aurcio Corra, DJ de 19.09.2003), ocasio em que se ressaltou que o vencimento do prazo previsto no art. 78 do ADCT Constituio Federal/1988 e a no-incluso no oramento da entidade devedora da verba suficiente satisfao do crdito so as novas hipteses constitucionais que autorizam o seqestro, exclusivamente para os casos ali especificados, alm da quebra de cronologia 2.

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MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Coimbra, Editora Coimbra, 1996, 3 ed., tomo II, p. 240. Cf., ainda: (STF, IF 1973, Min. Maurcio Corra) (...) o art. 78 do ADCT, (...) permite que os precat rios pendent es na data de sua promulgao s ejam liquidados em prestaes anu ais e su cessivas no prazo m ximo de d ez anos. (STJ, RMS 18.499/PR, Min. Teori Zavascki) 2. O art. 78 do ADCT, includo pela Emenda Constitucional 30, de 2000, entretanto, estabeleceu, para as situaes n ele p revistas, regime esp ecial d e p agamento em que: (a) fi cou con ferido ao ente pblico a faculdad e de parcelar o dbito do precatrio em prestaes anuais, iguais e sucessivas, pelo prazo de at dez anos, (...).

Assim, a instituio dessa possibilidade de seqestro deu-se apenas para as hipteses em que, efetuado o parcelamento, o Poder Pblico deixe de proceder incluso oramentria de qualquer uma das parcelas. Com efeito, no julgamento da ADI 1.662-7, a Suprema Corte concluiu pela possibilidade do seqestro como contrapartida do direito de parcelamento conferido Fazenda Pblica, como revela a manifestao do M in. Nelson Jobim feito o parcelamento em 10 anos, ter que incluir no oramento ou se, no caso da omisso do oramento ou de preterio da precedncia dos 10 anos, ento, cria-se uma figura de requisio que, no caso especfico, era exatamente requisitar ou determinar o seqestro de recursos financeiros da entidade executada, suficientes satisfao da prestao. Portanto, as novas hipteses de seqestro somente tm aplicao nos casos em que, submetidos os precatrios ao regime de parcelamento em dez anos, sobrevm a quebra de ordem ou o vencimento sem a devida incluso das parcelas no oramento. Convm enfatizar que a possibilidade de seqestro, nessa circunstncia, constitui mera derivao do direito de precedncia, j que o credor que teve o seu crdito parcelado o mesmo que teria a oportunidade de receb-lo em uma nica prestao anual, no tivesse sido adotado o parcelamento. Essa parece ser a nica forma de interpretar a norma transitria de direito constitucional sem subverter o prprio sistema de precatrios estabelecido pelo art. 100 da Constituio, que estaria irremediavelmente aniquilado caso o credor pudesse, ao seu alvedrio e independentemente da adoo do parcelamento, impor o seqestro sem que tenha ocorrido a quebra da ordem de precedncia. Outra interpretao certamente poria em desvantagem os crditos de natureza alimentar, que continuariam protegidos por seqestro somente na hiptese de violao do direito de precedncia, ao passo que os demais poderiam se socorrer desse poderoso instrumento a qualquer momento. De fato, orientao em sentido diverso ensejaria a subverso do regime de ordem de precedncia previsto no art. 100 da Constituio Federal, resultando em ofensa aos princpios da isonomia e da impessoalidade, que informam o regime constitucional dos precatrios3. fcil perceber que seqestros de valores correspondentes a precatrios submetidos ao regime permanente, sem que exista quebra da ordem de precedncia, implicariam verdadeira violao dessa ordem, que encontra fundamento nos mencionados princpios constitucionais. Semelhantes seqestros confeririam a alguns um odioso tratamento privilegiado, em detrimento dos credores que esto frente e, pior, em prejuzo daqueles cujo crdito possui natureza alimentar. Ao apreciar o Pedido de Interveno 2915, o M in. Gilmar M endes assim percebeu: Assegurar, de modo irrestrito e imediato, a eficcia da norma contida no art. 78 do ADCT, pode representar negativa de eficcia a outras normas constitucionais. (...) Desse modo, no h direito lquido e certo da impetrante de ser amparado por mandado de segurana, vez que o seqestro constitucional, previsto no art. 78, 4 do ADCT, no pode ser determinado por implicar a preterio da ordem de precedncia dos precatrios de crdito da mesma natureza e, ainda, o que mais grave, em preterio de crditos alimentares, que preferem aos da impetrante que no tm essa natureza.

STF/RTJ 159/944, apud BARROSO, Luis Roberto, Constituio da Repblica Federativa do Brasil Anotad a e Legislao Complementar. So Paulo, Saraiva, 1998, pp. 212/213.

No se pretende, aqui, justificar o injustificvel atraso no pagamento de precatrios por Estados e M unicpios, fato de gravidade maior e que muitas vezes representa simples e vergonhosa inadimplncia, a atrair dvidas quanto a solvabilidade da fazenda pblica. Seja como for - e parece que a melhor soluo para essa questo consiste no condicionamento das transferncias voluntrias e garantias de emprstimos externos aplicao de percentual da receita lquida no pagamento de precatrios, semelhana do procedimento previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, - o certo que a aplicao do 4 do art. 78 do ADCT a precatrios no submetidos ao parcelamento ensejar verdadeiro caos para as unidades federadas, pois cada seqestro decretado sem o pressuposto do desrespeito ordem cronolgica ensejar verdadeira quebra do direito de precedncia de outro credor, com o surgimento de novo direto a seqestro e, assim por diante, indefinidamente. A intangibilidade da autonomia federativa e da separao dos poderes. A alterao normativa introduzida pelo poder constituinte de reforma no sistema de pagamento de precatrios foi erigida em favor do ente pblico que tivesse, no ano seguinte promulgao da Emenda Constitucional, possibilidades de conduzir sua gesto oramentria para a satisfao da dcima parte do somatrio dos valores de todos os precatrios pendentes poca. M uito embora a possibilidade de alongamento da dvida em dez anos se apresentasse como uma medida favorvel soluo da crnica questo do atraso no pagamento das dvidas judiciais por Estados e Municpios, certamente muitas dessas unidades federadas e municipalidades no possuam condies financeiras para implementar a obrigao prevista no caput do art. 78, ou seja, angariar recursos para proceder, j no ano seguinte, satisfao de 10% dos precatrios vencidos e no pagos durante dcadas. A adoo, ou no, do parcelamento em cada um dos estados federados constituiu, portanto, manifestao do poder de auto-gesto, nsito autonomia constitucionalmente assegurada. No h como se conceber o parcelamento institudo pela Emenda Constitucional n 30, de 2000 como cogente para as unidades federadas, seno com ofensa forma federativa de Estado, clusula ptrea indicada no art. 60, 4, I, da Constituio Federal. Acerca do mbito da proteo das clusulas que denomina princpios protofundamentais, o M in. Carlos Britto salienta que a Constituio no proibiu apenas a deliberao que tenda a abolir efetivamente tais princpios, mas tambm vedou a mutilao indireta dos valores jurdicos subtrados ao reformista do Congresso Nacional, vedou o artifcio de se comer por dentro ou de se roer as entranhas de tais valores, inaceitando frmula de relativizao daquilo que somente idntico a si mesmo na medida em que absolutamente intocado 4. A imposio do parcelamento previsto no art. 78 do ADCT aos Estados encerra clara mutilao indireta da forma federativa de Estado, em virtude da contundente ingerncia no poder de auto-gesto das unidades federativas. Conquanto seja certo que a autonomia federativa se materializa atravs do poder de organizao prpria5 e da autonomia financeira, constitucionalmente prevista...6, tambm indisputvel que a gesto das despesas pblicas7, porque vinculadas s tarefas inerentes Funo Pblica, constitui parte indissocivel daquilo que se pode compreender como forma federativa de Estado .

In As clusulas ptreas e sua funo d e revelar e garantir a identidad e d a Constituio; Perspectivas do Direito Pblico, 1995, Del Rey, p. 186. 5 HORTA Raul Machado, Estudos de Direito Constitucional. Belo Horizonte, Del Rei, 1995, p. 420. 6 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. So Paulo, 1998, 19 ed., p. 156. 7 SILVA, Jos Afonso da Silva, Federalismo, Autonomia e Discriminao de Rendas, Revista de Direito da Associ ao dos Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro, vol. XIX, p. 244.

Tampouco se desconhece a advertncia lanada pelo inigualvel M in. Seplveda Pertence, no sentido de que as limitaes materiais ao poder constituinte de reforma, que o art. 60, 4, da Lei Fundamental enumera, no significam a intangibilidade literal da respectiva disciplina na Constituio originria, mas apenas a proteo do ncleo essencial dos princpios e institutos cuja preservao nelas se protege. 8. Porm, o que se pretende afastar aqui justamente uma interpretao que consagre a mais profunda violao desse princpio intangvel, do ncleo essencial do princpio federativo, cuja garantia e contornos competem em maior medida ao STF9. Afinal, permitir tamanha interferncia do poder constituinte de reforma na gesto dos encargos pblicos dos Estados equivaleria a limitar a garantia da forma federativa de Estado mera vedao de secesso e a transformar o pas em uma federao semntica. Cumpre acrescentar, por fim, que a gravidade da imposio do parcelamento institudo pela Emenda Constitucional n 30, de 2000 aos Estados revela-se maior diante da ntida ofensa ao princpio da separao de poderes, na medida em que estaria a conferir ao Poder Judicirio a posio de exigir do Poder Executivo estadual o cumprimento de uma obrigao que o Poder Constituinte Derivado sequer poderia impor.

ADI 2.024/DF MARTINS, Cristiano Franco, Princpio Federativo, Revista de Direito da Associao dos Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro, vol. XIX, p. 22
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