HACIA UNA CIUDADANIA PLENA

Los desafos de las polticas antidiscriminatorias en el MERCOSUR

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Hacia una ciudadana plena

Los desafos de las polticas antidiscriminatorias en el MERCOSUR

Compiladores: Montero Federico Paikin Damin Makarz Jorge

Investigadoras/es: Gamez Eliana Gmez Cavallini Antonio Holsman Mario Lanfranco Martn Makarz Jorge Montero Federico Murzi Diego Paikin Damin Rojas Gustavo Vzquez Javier

EDICIN
INSTITUTO NACIONAL CONTRA LA DISCRIMINACIN, LA XENOFOBIA Y EL RACISMO SECRETARIA DE DERECHOS HUMANOS MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS PRESIDENCIA DE LA NACIN

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Primera edicin
Edicin Direccin de Prevencin e Investigacin de Prcticas Discriminatorias Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo (INADI) Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos Moreno 750 1er piso - C.P. C1091AAP - Buenos Aires - Repblica Argentina TE: (54-011) 4340-9400 - www.inadi.gob.ar Centro de Denuncias TEL: 0800 999 2345

Coordinacin: Greta Pena Edicin: Silvia Appugliese Diseo: Jackie Miasnik ISBN 978-987-24735-9-4 2009. Repblica Argentina

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Autoridades Nacionales Dra. Cristina Fernndez Presidenta de la Nacin Sr. Anbal Fernndez Jefe de Gabinete de Ministros

Dr. Julio Alak Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos Dr. Eduardo Duhalde Secretario de Derechos Humanos Autoridades del INADI Dra. Mara Jos Lubertino Presidenta del Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo Sr. Pedro Mouratian Vicepresidente del Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo

Sra. Greta Pena Directora de Prevencin e Investigacin de Prcticas Discriminatorias

Lic. Jorge Makarz Responsable rea Investigaciones

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Agradecimientos Quisiramos agradecer al Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo (INADI), en primer lugar a su presidenta, Mara Jos Lubertino, por el apoyo y financiamiento brindado a la propuesta del grupo de jvenes investigadores/as del Centro de Estudios en Poltica Internacional (CEPI) que llevamos adelante este trabajo. Vaya tambin nuestro agradecimiento por su colaboracin a Greta Pena, Directora de Prevencin e Investigacin de Prcticas Discriminatorias del INADI y a Flavio Rapisardi, Coordinador del rea de Foros de la Sociedad Civil del mismo Instituto. Asimismo, quisiramos destacar la colaboracin del personal de la Biblioteca del INADI y la asistencia permanente brindada por Daniel Radduso y Dolores Hellin del rea de Investigacin del INADI que coordina Jorge Makarz. La correccin final de los textos estuvo a cargo de Silvia Appugliese. En gran medida, el trabajo que da origen a esta publicacin se produjo a travs de largas y apasionadas discusiones colectivas que involucraron al conjunto de los/as autores/as, pero quisiramos destacar la colaboracin de Lucas Arce y Rafael Reis por los aportes a la discusin y entrevistas realizadas sobre los casos de Paraguay y Brasil respectivamente. Tambin quisiramos remarcar los valiosos aportes sobre el fenmeno de la discriminacin y los derechos humanos en Argentina de Pablo Slonimsqui y la lectura atenta y los aportes al mismo captulo de Pablo Gaiano. Por otra parte, las limitaciones que arrastramos en la comprensin del entramado jurdico-legal fueron compensadas en gran medida por la buena predisposicin y la gran solvencia profesional de Romina Ojagnan. De igual manera, tuvimos la suerte de que Cristina Zurutuza nos orientara respecto de la cuestin de gnero y los movimientos de mujeres. Por ltimo, quisiramos agradecer especialmente a todos y todas los/as especialistas, funcionarios/as y representantes de organizaciones de los pases hermanos que participaron del Seminario Internacional Hacia una Ciudadana Plena en el MERCOSUR. Por una Poltica Antidiscriminatoria Regional, que junto a los miembros/as de la RAADDHH, RIOOD y otras redes regionales, nacionales y locales son tambin protagonistas, junto a los pueblos de nuestra regin, de los desafos que plantea la transformacin de nuestras sociedades en un sentido igualitario.

Federico Montero Buenos Aires, julio de 2009

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ndice

PRIMERA PARTE: INVESTIGACIN SOBRE POLITICAS ANTIDISCRIMINATORIAS EN EL MERCOSUR Captulo I Reflexiones preliminares sobre discriminacin, ciudadana y polticas pblicas en el MERCOSUR............................17 Por Federico Montero. I. Introduccin....................................................................................................................................................................................................17 II. Normativa e instituciones de la poltica antidiscriminatoria en los pases del MERCOSUR.......................................................................18 III. Discriminacin y problemtica histrica. Hiptesis sobre la evolucin de la ciudadana...........................................................................25 IV. Ms all del multiculturalismo y las polticas compensatorias: debates contemporneos y posiciones crticas......................................32 V. Bibliografa....................................................................................................................................................................................................37 Captulo II La incidencia del MERCOSUR en las realidades nacionales..............................................................................................39 Por Damin Paikin. I. Introduccin....................................................................................................................................................................................................39 II. El MERCOSUR como espacio de construccin de polticas pblicas............................................................................................................39 III. Los Derechos Humanos como nuevo ncleo del MERCOSUR......................................................................................................................41 IV. Combate a la Discriminacin y MERCOSUR: El camino necesario hacia la ciudadana regional...............................................................43 V. El tiempo de la accin regional.....................................................................................................................................................................45 VI. Bibliografa...................................................................................................................................................................................................45 Captulo III Argentina y su combate poltico y legal contra la discriminacin.....................................................................................47 Por Federico Montero, Antonio Gomez Cavallini, Eliana Gamez y Martn Lanfranco. I. Introduccin..................................................................................................................................................................................................47 II. Elementos para una definicin provisoria de la problemtica de la discriminacin................................................................................48 III. Evolucin del marco legal e institucional de la problemtica de la discriminacin en Argentina...........................................................50 IV. Accin de los movimientos sociales en la lucha contra la discriminacin y la expansin de la ciudadana..............................................60 V. Notas finales: hacia un nuevo paradigma en polticas antidiscriminatorias?............................................................................................68 VI. Bibliografa...................................................................................................................................................................................................69 Captulo IV Brasil: cuestin de la diferencia, polticas afirmativas y destino de la transicin democrtica..................................71 Por Federico Montero, Diego Murzi y Javier Vzquez. I. Introduccin....................................................................................................................................................................................................71 II. Configuraciones histricas de las discriminaciones en Brasil: racismo y cuestin de gnero.....................................................................71 III. Marco normativo y diseo de polticas discriminatorias en Brasil. Polticas antidiscriminatorias: del modelo legalista a las polticas activas................................................................................................................................................................................................................82 IV. A modo de conclusin. Sentido de las polticas antidiscriminatorias y disputa por la orientacin de la transicin democrtica en Brasil...........90 V. Bibliografa....................................................................................................................................................................................................93 Captulo V Paraguay: el largo camino desde el Estado discriminador hacia el Estado de Derecho...............................................95 Por Federico Montero, Mario Holsman y Gustavo Rojas. I. Introduccin....................................................................................................................................................................................................95 II. Autoritarismo poltico, ciudadana restringida y conservadurismo social en la construccin del Estado Paraguayo..................................96 III. Sociedad Civil y Estado depredador en la fallida transicin democrtica: el juego de represin y cooptacin de las luchas sociales por el reconocimiento......................................................................................................................................................................................100 IV. Estado de las polticas pblicas antidiscriminatorias en Paraguay...........................................................................................................106 V. Notas finales: El triunfo de Lugo y un posible punto de inflexin en la fallida transicin democrtica paraguaya..................................111

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VI. Bibliografa.................................................................................................................................................................................................111 Captulo VI La discriminacin en el Uruguay: de la negacin a las polticas de avanzada.............................................................113 Por Mario Holsman y Damin Paikin. I. Introduccin..................................................................................................................................................................................................113 II. Instituciones y legislacin antidiscriminatoria en el Uruguay....................................................................................................................117 III. Cuestin Afro, comunidad GLTTB y visibilizacin de la diferencia............................................................................................................121 IV. Ley de Unin Concubinaria: el gran salto en polticas progresistas..........................................................................................................123 V. Reflexiones finales. Continuidades, rupturas y desafos pendientes.........................................................................................................126 VI. Bibliografa.................................................................................................................................................................................................128 Captulo VII Derechos Humanos en el MERCOSUR................................................................................................................................131 Por Javier Vzquez I. La RAADDDH: Derechos Humanos y poltica regional.................................................................................................................................131 II. Algunas teoras de la integracin y el caso de la RAADDHH.....................................................................................................................132 III. Poltica nacional y poltica regional en la RAADDHH................................................................................................................................134 IV. De lo nacional a lo regional. Cambios en el mbito de articulacin.........................................................................................................138 V. La discriminacin en la RAADDHH.............................................................................................................................................................140 VI. La RIOOD complemento a la RAADDHH?.................................................................................................................................................145 VII. Conclusiones.............................................................................................................................................................................................148 VIII. Bibliografa...............................................................................................................................................................................................150 SEGUNDA PARTE: DEBATES SOBRE CIUDADANA Y DISCRIMINACIN EN EL MERCOSUR Somos ciudadanos: Imaginarios, exclusiones y polticas sobre migrantes en la era de la globalizacin neoliberal.................................155 Por Jorge Makarz Seminario Internacional Hacia una ciudadana plena en el MERCOSUR. Por una poltica antidiscriminatoria regional, 02/11/2007.......163 Panel de apertura ...........................................................................................................................................................................................163 La lucha contra la discriminacin desde una perspectiva regional, por Pedro Mouratian.............................................................................163 Construir ciudadana hacia un modelo de integracin participativo, democrtico, inclusivo, por Damin Paikin.........................................164 Migracin y ciudadana regional...............................................................................................................................................................165 Hacia la categora de trabajador comunitario, por Nora Prez Vichich...........................................................................................................165 Hacia la igualdad de derechos entre habitantes nacionales y migrantes, por Federico Agusti.....................................................................168 El combate a la discriminacin de los afrodescendientes en Uruguay, por Mara Elena Martnez...............................................................170 Ciudadana: participacin plena dentro de la comunidad a la que se pertenece, por Eugenio Ambrosi.......................................................172 Gnero y Diversidad Sexual en el MERCOSUR. La necesidad de una agenda comn....................................................................173 Pensar libremente, trabajar sin hambre y vivir sin miedo, por Rosa Posa......................................................................................................173 Orientacin sexual y gnero, categoras protegidas contra la discriminacin, por Rolando Jimnez...........................................................174 La problemtica de la discriminacin en Uruguay, por Margarita Percovich.................................................................................................177 Mujeres y cultura: inclusin social y construccin de ciudadana, por Antonia Portaneri.............................................................................179 Cierre: la lucha contra la Discriminacin en la bsqueda de la ciudadana regional......................................................................180 Presentacin, por Luisa Valmagia...................................................................................................................................................................180 Derechos humanos y discriminacin en Paraguay, por Manuel Mara Paez Monges....................................................................................181 Ciudadana regional para un proyecto de comunidad poltica, por Eduardo Sigal.........................................................................................182 Cooperacin internacional, la va ms eficaz para lograr sociedades justas y equitativas, por Martvs Antonio Alves das Chagas............183 Una ciudadana regional en funcin de nuestra gente, por Mara Jos Lubertino.........................................................................................185

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La construccin de una mirada regional de cara al problema de la discriminacin Por Mara Jos Lubertino
Presidenta del Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo; Profesora Asociada a cargo de ctedra de Principios del Derecho Latinoamericano en el Ciclo Bsico Comn y Profesora Adjunta de Derechos Humanos y del Ciclo Profesional Orientado de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires.

Tras la reciente crisis del mercado financiero, el mundo parece girar cada vez ms hacia un nuevo paradigma de desarrollo, donde el Estado, denostado a lo largo de gran parte de los ltimos treinta aos, regresa a ser un actor clave para el desenvolvimiento y la regulacin de la economa. De este modo, aquellos y aquellas que miraban con escepticismo los nuevos procesos nacidos en Sudamrica, luego del estallido del modelo neoliberal a fines de los 90, se vuelven hoy a estudiarlos como un camino posible para la superacin de la crisis. El modelo, que muchos llamaron populista en forma despectiva, y que nosotros/as hemos preferido denominar de desarrollo autnomo, se fund en el convencimiento de que el mercado precisaba, por un lado, de un Estado activo para limitarlo y ampliar sus capacidades de distribucin de la riqueza y, por el otro, de una mirada regional que permitiera afrontar, de la mano de los socios, la complejidad de un mundo lleno de oportunidades y amenazas. Particularmente sobre este ltimo punto, el ex Presidente Nstor Kirchner, junto con su par de Brasil, Inacio Lula Da Silva, confirmaron en la Declaracin de Buenos Aires de 2003 su voluntad de fortalecer un espacio regional y dotarlo de visin poltica y contenido social. Desde ese momento la regin, y particularmente el MERCOSUR como mbito institucional privilegiado, comenz a generar una serie de polticas e iniciativas que fueron tendiendo a la creacin de una mirada comn. Particularmente, la creacin de la Reunin Especializada de Altas Autoridades de Derechos Humanos (RAADDHH) en 2003, fue un signo claro de este inters. Debatir el mbito de los Derechos Humanos, debatir su defensa comn, generar una mirada compartida sobre el fenmeno migratorio, establecer marcos de accin mancomunados en relacin al trfico de personas, entre otras muchas tareas, nos habla de un proceso que supera lo meramente comercial para instalarse al nivel de la integracin de sociedades y culturas. Y si se habla de integrar sociedades y culturas, se est hablando entonces de comenzar a construir una ciudadana regional, se est hablando de un espacio donde los y las habitantes de estas tierras cuenten con los mismos derechos y sepan de las mismas protecciones. Se est hablando entonces, en definitiva, de construir una regin donde el marco legal nos proteja a todos y todas por igual, sin importar si se es argentino/a, brasileo/a, paraguayo/a, uruguayo/a, peruano/a, chileno/a o boliviano/a. Este salto, histrico, que deja de lado antiguos recelos nacionales, debe estar acompaado de un gigantesco esfuerzo de armonizacin y coordinacin por parte de los Estados, para poder, primero, pensar con la misma visin y, segundo, actuar en coordinacin contra los flagelos comunes. Y en este sentido, la lucha contra la discriminacin coordinada es un punto central. No seremos un bloque en trminos sociales, no lograremos avanzar en el marco de una ciudadana regional, hasta que no definamos en conjunto los derechos individuales y colectivos que debemos defender, empezando por la lucha contra la xenofobia como principal bandera. Discriminar a una persona por su nacionalidad, hecho profundamente arraigado en nuestras sociedades y, particularmente en relacin a los/as nacionales de los pases vecinos, socava las propias bases del proyecto regional y por tanto, paradjicamente, es un ataque al propio pas en tanto su desarrollo slo es posible en trminos ampliados. Pero la lucha contra la discriminacin pensada en trminos regionales no debe detenerse all. Nuestra Amrica del Sur, nuestro MERCOSUR, es un entramado de pases que han conformado su identidad nacional y los lmites de su ciudadana, excluyendo enormes sectores de la poblacin, como es el caso de los/as afrodescendientes y los/as indgenas; como esa gran mayora excluida que somos las mujeres, en cada caso con sus particularidades. Amplios sectores de la poblacin que han sido despojados de sus derechos y han sido discriminados/as por aos, invisibilizando sus reclamos colectivos. Hoy el MERCOSUR se ha posicionado a nivel mundial como una zona de paz y de respeto a la democracia. Este momento fundacional de construccin de una nueva ciudadana nos da la posibilidad de posicionar a la regin, adems, como una zona sin discriminacin, de inclusin, pluralidad e igualdad. Desde el Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo (INADI) nos hemos comprometido a no dejar pasar esta oportunidad y as, al importante trabajo que desarrollamos en el marco de la Reunin de Altas Autoridades en Derechos Humanos (RAADDHH), creando el grupo de trabajo sobre Discriminacin que viene realizando un invalorable aporte en temticas como afrodescendientes, gnero, orientacin sexual, adultos y adultas mayores, entre otros, y al fuerte impulso dado a la Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminacin (RIOOD) creada en el ao 2007, hemos decidido sumarle, con la elaboracin de este libro, un primer acercamiento al debate sobre el problema de la discriminacin en cada uno de los pases del MERCOSUR. Entender su gnesis, su configuracin y su relacin con el nacimiento del Estado moderno y la identidad nacional, as como sus expresiones contemporneas, nos brinda pautas para poder avanzar en la realizacin de una poltica comn.

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En este sentido, iniciamos el libro con una introduccin que pretende definir la forma en que se inserta el debate sobre la discriminacin en las sociedades contemporneas y su vinculacin con el debate sobre la ciudadana. Sobre la base de un anlisis comparativo de los principales elementos de las polticas antidiscriminatorias en los pases de la regin, Federico Montero propone una interpretacin sobre la evolucin de estas polticas a la luz de tres sucesivas problemticas histricas comunes a los pases de la regin, como fueron la transicin democrtica, las reformas estructurales de cuo neoliberal y la reconstruccin de la Nacin luego del giro poltico que puso fin a la hegemona neoliberal. Finalmente, el artculo plantea una mirada crtica sobre los principales paradigmas de ciudadana y discriminacin. Posteriormente a esta introduccin general sobre la problemtica de la discriminacin, Damin Paikin nos acerca al fenmeno del MERCOSUR como escenario de construccin de polticas pblicas, abriendo el debate sobre soberana, rol del Estado y participacin de la sociedad civil en el escenario regional. Dicho artculo fundamenta la necesidad acuciante de comenzar a pensar la poltica pblica por encima de las lgicas nacionales como nica forma de sostener un rol regulatorio de los Estados. As, paradjicamente, la sesin de soberana que implicara un proceso de integracin regional es aqu pensado como un fortalecimiento de la misma. Una vez planteado el marco general, la presente investigacin profundiza a partir del estudio de casos, en la problemtica de cada uno de los pases miembros del bloque. Entendido este como un primer acercamiento, su objetivo no se centra tanto en la comparacin (aunque esta se encuentra presente), sino en el anlisis de cada realidad con el fin de desentraar las caractersticas particulares de la configuracin del problema discriminatorio en cada una de las sociedades. As, en el artculo sobre el caso de Argentina, se analizan las condiciones de emergencia de la problemtica de la discriminacin en el pas, as como el marco constitucional, legal e institucional de las polticas antidiscriminatorias. El captulo, a cargo de Federico Montero, Antonio Gmez Cavallini, Eliana Gamez y Martn Lanfranco, se complementa con una interpretacin sobre la configuracin histrica de los reclamos de tres sectores sociales movimiento de mujeres, pueblos originarios y movimientos GLTTBI -que resultan especialmente significativos para la conformacin de la problemtica de la discriminacin en Argentina por el tipo de tensin que cada una de las demandas de estos sectores plantean a la configuracin clsica de la ciudadana (igualdad efectiva de los derechos, dilemas del multiculturalismo y problema de las diversidades). En el caso de Brasil, el eje central del trabajo se centrar en analizar la constitucin de la democracia racial como fenmeno de inclusin de la cuestin afro al modelo de construccin de la identidad brasilea. Interesante fenmeno, en el caso de Brasil (a diferencia del uruguayo, como veremos ms adelante), la poblacin afrodescendiente es tomada como un punto fundamental del ser nacional. As, tal cual plantean los autores Diego Murzi, Javier Vzquez y Federico Montero, el elemento afro se incorpora a partir de la idea del lusitropicalismo que viene a romper con la herencia blanca portuguesa. En este marco, en confrontacin con la antigua metrpoli, la sociedad brasilea acepta como eje de su conformacin el elemento afro para, en ese mismo momento, negarle su especificidad y por tanto su derecho a la particularidad. De esta manera, la cuestin racial en Brasil desaparece durante todo el siglo XX del escenario de las polticas pblicas, para ser retomada recin en el nuevo siglo con la llegada del Partido de los Trabajadores al gobierno federal. Contrariamente a esta idea, en el caso uruguayo el elemento afrodescendiente es ignorado en la construccin de la identidad nacional para ser reemplazado por el de crisol de razas de la inmigracin europea sobre el cual se funda el Estado batllista. En este marco, los autores Damin Paikin y Mario Holsman encuentran en la construccin del mito igualitario y homogenizador del batllismo el principal elemento que dificult la construccin de una reflexin sobre la discriminacin en Uruguay. Los/as investigadores/as se preguntan al comienzo del captulo con fraternal perplejidad: Cmo es que Uruguay, pas de amplias conquistas sociales a lo largo de su historia y de profundo sentimiento secular, se encontrar a comienzos del siglo XXI como uno de los ms atrasados en materia de legislacin y polticas antidiscriminatorias del continente? Y la respuesta est tambin all, en una frase de la Directora del Instituto Nacional de las Mujeres, Carmen Beramendi El espejismo del Uruguay batllista nos hizo pensar que los que nos sentbamos juntos en los bancos de la escuela ramos iguales. Finalmente, Paraguay aparece como caso en el cual el reciente cambio de gobierno y la de-construccin del Estado dan pie a la aparicin de un importante conjunto de fenmenos que, a diferencia del resto de los pases, en el Paraguay no se haban desarrollado. Si aceptamos, como plantea la hiptesis de Mario Holsman, Federico Montero y Gustavo Rojas, que la definicin de la problemtica discriminatoria est ntimamente relacionada con los marcos de ciudadana y sta con las tensiones histricas de inclusin/exclusin que surgen de la lucha poltica, el estado de las polticas antidiscriminatorias en Paraguay podra explicarse por las dificultades de la sociedad civil de ese pas para constituir sus demandas al Estado. El volumen recoge adems en la segunda parte las intervenciones que tuvieron lugar durante el Primer Seminario Internacional Hacia una ciudadana plena en el MERCOSUR. Por una poltica antidiscriminatoria regional que realizamos en el marco del Proyecto de Investigacin de Polticas Antidiscriminatorias en el MERCOSUR (Convenio INADI-CEPI) en noviembre de 2007 y la introduccin a esta temtica por parte de Jorge Makarz, responsable del rea de Investigaciones de nuestro Instituto. Sin dudas, el presente trabajo constituye un aporte importante a la compresin de las especificidades nacionales del fenmeno de la discriminacin en el MERCOSUR, un avance en los estudios comparados de las polticas antidiscriminatorias en la regin y una contribucin a la tarea de la construccin de una ciudadana plena para todas y todos los que nos sentimos parte de nuestra Amrica.

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PRIMERA PARTE:
INVESTIGACIN SOBRE POLITICAS ANTIDISCRIMINATORIAS EN EL MERCOSUR

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Reflexiones preliminares sobre discriminacin, ciudadana y polticas pblicas en el MERCOSUR

Captulo I Reflexiones preliminares sobre discriminacin, ciudadana y polticas pblicas en el MERCOSUR Por Federico Montero
I. Introduccin Desde la recuperacin de la democracia en los pases del Cono Sur se ha asistido a la emergencia de la temtica de la discriminacin, de la mano de la problematizacin de las cuestiones vinculadas con la ciudadana. La misma se ha instalado con creciente importancia como tema de debate y eje de demandas ciudadanas en el espacio pblico; como problema social, ha sido objeto de respuestas institucionales de los gobiernos y polticas pblicas; y como eje discursivo, ha brindado un espacio de convergencia para la configuracin de nuevas identidades poltico-sociales sustentadas en la denuncia de nuevas formas de exclusin y la reivindicacin de la diversidad. En contraposicin, el tema ha estado menos presente en la discusin acadmica, aunque ha sido abordado de la mano de la centralidad que han adquirido las problemtica de la ciudadana, las identidades y los derechos humanos en las democracias contemporneas y, en particular, en la regin. Este artculo se propone contribuir al estudio del problema de la discriminacin en los pases del MERCOSUR, situndolo como un aspecto significativo de los conflictos contemporneos por la inclusin y la exclusin que definen la ciudadana y tomando como punto de partida un anlisis de los aspectos salientes de las polticas pblicas antidiscriminatorias que existen en cada uno de los pases miembros. Asimismo, en este trabajo se presentan las principales hiptesis que orientan la interpretacin sobre cada uno de los casos nacionales que conforman el libro. De esta forma, el esfuerzo central de esta introduccin estar dirigido a sustentar las hiptesis que permitirn interpretar, en cada uno de los casos nacionales abordados en los captulos subsiguientes, cmo el problema de la discriminacin se ha convertido en una cuestin socialmente problematizada (Cefai, 1996; Hilgartner y Bosk, 1988), cules han sido los actores que han promovido esta problematizacin, con qu recursos lo han hecho, y, fundamentalmente, bajo qu circunstancias histricas se ha producido este fenmeno. De los actores que toman posicin sobre la cuestin (independientemente de que hayan suscitado su problematizacin o no), aquel cuyo posicionamiento ser ms relevante ser, claro, el del estado puesto que, como actor, su toma de partido es lo que constituye una poltica pblica y como relacin de dominacin con legitimidad pblica, establece los modos de regulacin de las dems relaciones sociales. De este modo:
Una poltica estatal es esa toma de posicin que intenta o, mas precisamente dice intentar alguna forma de resolucin de la cuestin. Por lo general, incluye decisiones de una o ms organizaciones estatales, simultneas o sucesivas a lo largo del tiempo, que constituyen el modo de intervencin del Estado frente a la cuestin. De aqu que la toma de posicin no tiene porque se unvoca homognea ni permanente (Oszlak y ODonnell, 1982: 112).

Esto no quita que el propio Estado haya sido quien pueda haber instigado la problematizacin de una cuestin, lo que de hecho ocurre en muchos casos. Sino que quiere decir que:
[esas] tomas de posicin del Estado suelen ser particularmente importante, no slo por su posibilidad objetiva de producir importantes consecuencias, sino, tambin porque as suelen considerarlo otros actores sociales. Estas tomas de posicin son importantes factores en la definicin del contenido y la explicacin de la existencia misma de posiciones de otros actores, y en ese sentido son puntos o nudos particularmente importantes en una secuencia de interacciones (Oszlak y ODonnell, 1982: 117).

Aunque el foco est centrado en las polticas pblicas, se procurar evitar concepciones que hacen de estas respuestas del estado un mero acto reflejo o respuesta aislada: el enfoque que se le da a la problemtica especfica se da en el marco de un momento histrico y en un contexto determinado sin el cual no se la podra comprender. A su vez, este enfoque dinmico sobre la configuracin de las polticas pblicas y la relacin entre el estado - como un actor en el proceso social desarrollado en torno a una cuestin y la sociedad civil, arroja luz sobre la evolucin y el cambio en las instituciones y las polticas del estado. En relacin al origen de esa tematizacin, lo remitiremos no slo, siguiendo a Ozslak y ODonnell, a la dinmica social y a las cuestiones socialmente problematizadas sino tambin a las herencias culturales y estructuras institucionales del estado, como lo expresan en su modelo Skopcpol y Amenta (1986) y los estudios sobre polticas pblicas que se inscriben en la corriente que se ha dado en denominar institucionalismo histrico.

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Captulo I

Volviendo entonces a la cuestin de la perspectiva general sobre la discriminacin, reafirmamos la necesidad de sostener una doble dimensin en su estudio, que atienda tanto a las definiciones socialmente aceptadas sobre lo que se consideran prcticas sociales discriminatorias en un lugar y un momento determinado (que en gran medida dependen de las demandas sociales que se instalan bajo estos reclamos), como a las respuestas del Estado, en trminos de polticas pblicas, ante las demandas sociales que denuncian esas prcticas sociales discriminatorias. De esta forma, la interpretacin sobre la problemtica de la discriminacin en cada pas supone, por lo menos dos series de interrogantes. En primer lugar, en relacin a los modos de instalacin del problema de la discriminacin en la sociedad: Cundo determinados sectores sociales comienzan a considerarse como discriminados? Cmo se resignifican viejos problemas bajo la nueva forma? Cundo es posible hablar de sujetos que se reivindican como discriminados? Cuando se instituye una identidad en torno al ser objeto de discriminacin? O, lo que es lo mismo, Cundo se problematiza la cuestin discriminatoria? Quines la problematizan? Por otra parte, la segunda serie de interrogantes se dirige a las respuestas del estado en trminos de polticas pblicas: Cules son las modalidades de aparicin de la cuestin discriminatoria? Qu demandas plantea? Cundo es objeto de una poltica pblica? Qu sentido adoptan las polticas pblicas que buscan darle solucin? Cmo se presenta el entramado institucional que surge de esas polticas pblicas? Sobre la base de estas proposiciones e interrogantes generales, en la segunda seccin del artculo haremos un breve recorrido comparativo por las principales respuestas normativas e institucionales a la problemtica de la discriminacin por parte de los estados miembros del MERCOSUR, como parte de la realidad de Amrica Latina en su conjunto. Sobre esta base, propondremos en la tercera seccin un patrn de interpretacin sobre la evolucin de las prcticas discriminatorias y de las polticas antidiscriminatorias a la luz de su institucin poltica dentro tres sucesivas problemticas histricas comunes a los pases de la regin, como fueron la transicin democrtica, las reformas estructurales de cuo neoliberal y la reconstruccin de la nacin luego del giro poltico que cuestiona la hegemona neoliberal. A partir del sentido general de la problemtica histrica de cada uno de estos momentos, hemos podido interpretar las condiciones de emergencia y la orientacin de las principales polticas antidiscriminatorias de los pases del MERCOSUR e identificar los paradigmas dominantes no discriminacin y valoracin de la diferencia que subyacen a la resignificacin del principio de igualdad en cada caso y que reconfiguran las relaciones de inclusin y excusin que definen la ciudadana, sin perder de vista que la interaccin entre la constitucin de las demandas e identidades de los grupos discriminados y la de las respuestas en trminos legales e institucionales por parte del estado (las polticas pblicas). Al respecto, Garca Delgado y Nossetto afirman que:
() ciudadana significa pertenencia, identidad y derechos en relacin a una determinada comunidad poltica. La construccin de la ciudadana, en ese sentido, es un proceso histrico, vinculado a luchas populares, en principio asociadas a la conquista de la autonoma y reorganizacin nacional y, posteriormente, orientadas a la adquisicin de derechos (2004: 2)

Finalmente, en la cuarta seccin, analizaremos, a la luz de los aspectos relevantes del debate contemporneo sobre la ciudadana y las identidades, las tensiones y dificultades que resultan del enfoque de la nueva problemtica histrica a partir de los paradigmas de la diferencia, en particular del multiculturalismo. Como alternativa, propondremos una mirada crtica sobre el problema de la discriminacin como sntoma. II. Normativa e instituciones de la poltica antidiscriminatoria en los pases del MERCOSUR El Informe sobre la Discriminacin en Iberoamrica 20081 , editado por el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin (CONAPRED) de Mxico, analiza los distintos dispositivos institucionales y legales que los pases de Iberoamrica han desarrollado en los ltimos 15 aos en la lucha contra la discriminacin, como una contribucin al trabajo de la Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminacin (RIOOD), en la articulacin de polticas antidiscriminatorias en Iberoamrica. Como tal, resulta un punto de partida ineludible para un anlisis de la cuestin a nivel del MERCOSUR y un aporte valioso para todo estudio que tenga como objetivo profundizar en el conocimiento de la problemtica, amplindola desde la perspectiva institucional hacia los modos de configuracin sociolgicos e histricos del fenmeno y hacia una comprensin poltica del sentido de esta evolucin, como pretende el presente trabajo. Cabe comenzar, entonces, por el punto de partida del Informe: de acuerdo con datos de las encuestas y relevamientos disponibles, existe en los pases de Iberoamrica una mayoritaria percepcin sobre la existencia de prcticas sociales discriminatorias basadas en prejuicios, estereotipos sociales o raciales y de otro tipo, que reproducen subvaloracin y subrepresentacin de individuos de determinados grupos en sus actividades sociales, econmicas, polticas y culturales. Por citar algunos ejemplos, el 84% de los encuestados en Argentina cree que
1 Con base en la informacin proporcionada por los organismos pblicos encargados del combate institucional contra la discriminacin, la perspectiva legalinstitucional del Informe abarca aspectos relacionados con la inclusin constitucional y legal de clusulas o disposiciones antidiscriminatorias, la implementacin de polticas pblicas, los presupuestos asignados al combate de la discriminacin, la ejecucin de programa educativos y campaas de comunicacin, as como la relacin que guarda con las OSC [organizaciones de la sociedad civil] (Becerra Gelover y Torres Romero, 2008: 16)

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Reflexiones preliminares sobre discriminacin, ciudadana y polticas pblicas en el MERCOSUR

en su pas existen prcticas discriminatorias que afectan principalmente a migrantes, sectores de bajos recursos econmicos, gays, lesbianas y travestis, y personas con sobrepeso; en Guatemala, ms del 94% de la ciudadana reconoce la existencia de racismo en su sociedad e identifica a los indgenas como el grupo social que ms lo sufre; en Mxico, el 80% de los encuestados creen que las personas con discapacidad, personas viviendo con VIH-SIDA, indgenas, homosexuales, ancianos y madres solteras tienen razn al sentirse discriminados; en Per existe un amplio consenso en que los indgenas, homosexuales, lesbianas y personas con discapacidad ven seriamente limitados sus derechos; en Brasil, un 17% declar haberse sentido discriminado alguna vez por su color de piel, raza o etnia (Becerra Gelover y Torres Romero, 2008: 2022). Un rpido comentario sobre estos datos obliga a destacar, en primer lugar, la extendida percepcin y conciencia sobre las prcticas antidiscriminatorias en la regin, as como tambin la identificacin de los llamados grupos vulnerados mujeres; nias, nios y jvenes; migrantes; refugiados y personas en situacin de desplazamiento; adultos y adultas mayores; personas que viven con VIH-SIDA; comunidad GLTTB; pueblos indgenas; afrodescendientes; grupos tnicos; minoras religiosas; personas con discapacidades; personas en situacin de encierro - como los principales afectados por estas prcticas. Por otra parte, otro dato significativo es la percepcin de que la situacin de discriminacin se superpone o potencia en distintos planos -por ejemplo, el caso de las mujeres o jvenes de comunidades discriminadas como los afrodescendientes- y que encuentra como sustrato la reproduccin de la profunda desigualdad socioeconmica y los elevados ndices de pobreza en la regin. Asimismo, la condicin socioeconmica es percibida como un factor de discriminacin en s misma: el 25% de los entrevistados brasileros, el 14% de los guatemaltecos, el 13% de los chilenos y el 45% de los peruanos afirm que su condicin econmica era la razn del rechazo y la actitud segregatoria; mientras que el 88% de los entrevistados en Argentina estima que los sectores populares son fuertemente discriminados. De esta forma, los prejuicios y las prcticas discriminatorias en la regin, lejos de ser un problema de minoras se perciben como combinados e inseparables de una condicin estructural la desigualdad social - que afecta a las grandes mayoras de la poblacin. Al respecto, conviene recordar que los criterios sucesivos de inclusin y exclusin que definen la ciudadana revelan la imbricacin entre desigualdad social y discriminacin en los pases de Amrica Latina:
Importa recordar que la ciudadana, como cualquier sistema clasificatorio, involucra un principio de inclusin que define criterios de exclusin () Por medio del voto censatario se negaron inicialmente los derechos polticos a los pobres. De la misma manera, con base al criterio de autonoma se justific la prohibicin de participacin de las mujeres en la esfera pblica y la ausencia de la intervencin del Estado en la esfera domstica, as como tambin la negacin de la ciudadana a los portadores de necesidades especiales. La autonoma fue siempre definida como una cierta insercin en la esfera productiva, correspondiente al varn trabajador en el mercado formal, siendo los dems considerados dependientes y tutelados (Fleury, 1998).

Frente a esta situacin, las respuestas de los estados de la regin en trminos legales e institucionales, han sido crecientes en los ltimos 25 aos, consolidndose a la par de los regmenes democrticos tras los ciclos autoritarios: los cuatro pases del MERCOSUR han acompaado la tendencia regional de incorporacin en el texto constitucional de clusulas que reconocen la igualdad de derechos de todas las personas, la proteccin de grupos vulnerables, la adopcin de medidas para grupos discriminados y la sancin de actos discriminatorios. Asimismo, han firmado tratados internacionales de derechos humanos que incluyen clusulas antidiscriminatorias (ver CUADROS 1 y 2), incorporando en su derecho interno el derecho internacional de los derechos humanos, cuya vigencia, como veremos ms adelante, ha sido condicin de posibilidad para la emergencia y desarrollo de la propia problemtica de la discriminacin.

CUADRO 1: Principales instrumentos internacionales de combate a la discriminacin

La prohibicin de discriminacin en los principales instrumentos internacionales de Derechso Humanos Causas de discriminacin prohibidas
Sexo Orientacin sexual Estado Civil Raza Color Linaje

CADH

PSS

PIDCP

PIDESC

CERD

CEDAW

CDN

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Captulo I

Origen nacional Origen tnico Idioma Religin Opiniones polticas o de cualquier otra ndole Origen social Posicin econmica Nacimiento Filiacin Minusvala Cualquier otra condicin social Fuentes: Las referencias provienen de: - Convencin Americana de Derechos Humanos (CADH), Ley N 1/89, Arts. 1,17.4,17.5 y 24. - Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales,Protocolo de San Salvador (PSS). Ley N 1.040/97, Arts. 3,13.3e, 16 y 18. - Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP), Ley N5/92,Arts. 2.1, 3, 14.1, 23.4, 24, 25, 26 y 27. - Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC), Ley N 4/92 (PIDESC), Arts. 2.213, 3, 10.3. - Convencin Internacional sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial (CERD), Art. 1. - Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW), Art. 1. - Convencin de Naciones Unidas sobre Derechos del Nio (CDN), Ley N 57/90, Art. 214.

CUADRO 2: Ratificacin de los principales Tratados Internacionales que contienen clusulas antidiscriminatorias
Sistema de Naciones Unidas (1) Pas Cerd Ccpr Argentina Brasil Paraguay Uruguay 1969 1969 2003 1969 1986 1992 1992 1976 Ccpr-op cescr Cedaw Cedaw-Op 1986 1995 1976 1986 1992 1992 1976 1985 1984 1987 1981 2000 2002 2001 2001 Crc 1991 1990 1990 1990 C169 2000 2002 1993 Icrmw 2007 2000 2001 Crpd Sistema Interamericano (2) Cipsevm ciedpd 1996 1995 1995 1996 2000 2001 2002 2001

(1) CERD: Convencin Internacional para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial; CCPR: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos; CCPR-OP: Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos ; CESCR: Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; CEDAW: Convencin Internacional para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer; CEDAW-OP: Protocolo Facultativo de la Convencin Internacional para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer; CRC: Convencin sobre los Derechos del Nio; C169: Convencin de la Organizacin Internacional del Trabajo 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes; ICRMW: Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares; CRPD: Convencin Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. (2) CIPSEVM: Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer; CIEDPD: Convencin Interamericana para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra las Personas con Discapacidad. Fuente: Informe sobre la Discriminacin en Iberoamrica 2008

a. Aspectos normativos: clusulas constitucionales y leyes reglamentarias El punto de partida para la construccin de las polticas antidiscriminatorias es el reconocimiento del derecho a la no

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Reflexiones preliminares sobre discriminacin, ciudadana y polticas pblicas en el MERCOSUR

discriminacin en el ordenamiento jurdico de los pases del MERCOSUR, en el marco de la doctrina de los derechos humanos. Al respecto, en su Informe, Becerra Gelover y Torres Romero sostienen que:
La introduccin del derecho a la no discriminacin como un derecho humano tanto en instrumentos jurdicos internacionales como en textos constitucionales nacionales representa un avance muy significativo en el combate y la prevencin de la discriminacin, pues tal sistematizacin jurdico-legal sienta las bases para que los Estados reconozcan y garanticen los derechos fundamentales y amplen las oportunidades de vida de las personas. Del mismo modo, el carcter progresivo de este derecho estimula la proteccin especial a individuos y grupos de personas que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad y que son objeto (o pueden serlo) de prcticas y actos discriminatorios as como de violacin de sus derechos bsicos por su pertenencia a un grupo especfico (2008: 28)

Desde el punto de vista de la proteccin del principio de igualdad ante la ley, el Informe distingue entre las clusulas semi abarcantes establecen la igualdad entre los individuos ante la ley y medidas de equiparacin de derechos y establece algunos casos del mandato a la no discriminacin- y omniabarcantes enumeran un catlogo amplio de personas o grupos de personas protegidos constitucionalmente, y explcitamente ampla, reconoce y protege derechos a un nmero mayor de personas por pertenencia a un grupo vulnerable (Becerra Gelover y Torres Romero, 2008: 28). As, la Argentina tiene clusulas constitucionales semiabarcantes, que se complementan con leyes reglamentarias especficas (Ley Antidiscriminatoria 23.592 y ley de creacin del INADI 24.525), mientras que aunque Uruguay no cuenta en su constitucin con una clusula antidiscriminatoria especfica, el artculo 2 de la Ley de Lucha contra el Racismo, la Xenofobia y la Discriminacin protege los derechos de personas o grupos de personas en posicin desventajosa o de vulnerabilidad y sanciona penalmente las practicas discriminatorias. Por otra parte, tanto Brasil como Paraguay cuentan con clusulas constitucionales omiabarcantes, que en el caso de Brasil se complementan con una serie de leyes que penan la discriminacin en distintos casos (ver CUADRO 3), mientras que Paraguay no cuenta con una ley antidiscriminatoria.

CUADRO 3: Penalizacin del delito de discriminacin en la legislacin comparada de los pases del MERCOSUR Argentina:
- como delito autnomo de discriminacin

Ley N 23.592/88, Contra la Discriminacin

Artculo 1. Quien arbitrariamente impida, obstruya, restrinja o de algn modo menoscabe el pleno ejercicio sobre bases igualitarias de los derechos y garantas fundamentales reconocidos en la Constitucin Nacional, ser obligado, a pedido del damnificado, a dejar sin efecto el acto discriminatorio o cesar en su realizacin, y a reparar el dao moral y material ocasionados. A los efectos del presente artculo, se considerarn particularmente los actos u omisiones discriminatorios determinados por motivos tales como raza, religin, nacionalidad, ideologa, opinin poltica o gremial; sexo, posicin econmica, condicin social o caracteres fsicos.

Ley N 23.592/88, Contra la Discriminacin

- como delito de incitacin y apologa de la discriminacin - como delito de organizacin discriminatoria Artculo 3.- Sern reprimidos con prisin de 1 mes a 3 aos los que participaren en una organizacin o realizaren propaganda basados en ideas o teoras de superioridad de una raza o de un grupo de personas de determinada religin, origen tnico o color, que tengan por objeto la justificacin o promocin de la discriminacin racial o religiosa en cualquier forma. En igual pena incurrirn quienes por cualquier medio alentaren o incitaren a la persecucin o el odio contra una persona o grupos de personas, a causa de su raza, religin, nacionalidad o ideas polticas.

Brasil:

Ley N 7.716/89, Define os crimes resultantes de preconceito de

raa ou de cor

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Captulo I

- como delito autnomo de discriminacin

Art. 1 Sero punidos, na forma desta Lei, os crimes resultantes de preconceitos de raa ou de cor; Art. 3 Impedir ou obstar o acesso de algum, devidamente habilitado, a qualquer cargo da Administrao Direta ou Indireta, bem como das concessionrias de servios pblicos. Pena: recluso de dois a cinco anos; Art. 4 Negar ou obstar emprego em empresa privada. Pena: recluso de dois a cinco anos; Art. 5 Recusar ou impedir acesso a estabelecimento comercial, negando-se a servir, atender ou receber cliente ou comprador. Pena: recluso de um a trs anos; Art. 6 Recusar, negar ou impedir a inscrio ou ingresso de aluno em estabelecimento de ensino pblico ou privado de qualquer grau. Pena: recluso de trs a cinco anos. Pargrafo nico. Se o crime for praticado contra menor de dezoito anos, a pena agravada de 1/3 (um tero); Art. 7 Impedir o acesso ou recusar hospedagem em hotel, penso, estalagem, ou qualquer estabelecimento similar. Pena: recluso de trs a cinco anos; Art. 8 Impedir o acesso ou recusar atendimento em restaurantes, bares, confeitarias, ou locais semelhantes abertos ao pblico. Pena: recluso de um a trs anos; Art. 9 Impedir o acesso ou recusar atendimento em estabelecimentos esportivos, casas de diverses, ou clubes sociais abertos ao pblico. Pena: recluso de um a trs anos; Art. 10 Impedir o acesso ou recusar atendimento em sales de cabeleireiros, barbearias, termas ou casas de massagem ou estabelecimento com as mesmas finalidades. Pena: recluso de um a trs anos.; Art. 11 Impedir o acesso s entradas sociais em edifcios pblicos ou residenciais e elevadores ou escada de acesso aos mesmos: Pena: recluso de um a trs anos.; Art. 12 Impedir o acesso ou uso de transportes pblicos, como avies, navios barcas, barcos, nibus, trens, metr ou qualquer outro meio de transporte concedido. Pena: recluso de um a trs anos.; Art. 13 Impedir ou obstar o acesso de algum ao servio em qualquer ramo das Foras Armadas. Pena: recluso de dois a quatro anos.; Art. 14 Impedir ou obstar, por qualquer meio ou forma, o casamento ou convivncia familiar e social. Pena: recluso de dois a quatro anos.; Art. 16 Constitui efeito da condenao a perda do cargo ou funo pblica, para o servidor pblico, e a suspenso do funcionamento do estabelecimento particular por prazo no superior a trs meses.

Art. 18 Os efeitos de que tratam os arts. 16 e 17 desta Lei no so automticos, devendo ser motivadamente declarados na sentena.

Ley N 8.081/90.
- como delito de incitacin y apologa de la discriminacin Estabelece os crimes e as penas aplicveis aos atos discriminatrios ou de preconceito de raa, cor, religio, etnia ou procedncia nacional, praticados pelos meios de comunicao ou porpublicao de qualquer natureza Art. 1. Sero punidos, na forma desta Lei, os crimes resultantes de preconceitos de raa ou de cor.; Art. 20. Praticar, induzir ou incitar, pelos meios de comunicao social ou por publicao de qualquer natureza, a discriminao ou preconcepto de raa, por religio, etnia ou procedncia nacional. Pena: recluso de dois a cinco anos. 1 Poder o juiz determinar, ouvido o Ministrio Pblico ou a pedido deste, ainda antes do inqurito policial, sob pena de desobedincia: I- o recolhimento imediato ou a busca e apreenso dos ejemplares do material respectivo; II- a cessao das respectivas transmisses radiofnicas ou televisivas. 2 Constitui efeito da condenao, aps o trnsito em julgado da deciso, a destruio do material apreendido.

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Reflexiones preliminares sobre discriminacin, ciudadana y polticas pblicas en el MERCOSUR

Paraguay Uruguay
- como delito de incitacin y apologa de la discriminacin

- No existe ley Antidiscriminatoria

Cdigo Penal (Modificado por la Ley N16.048/89)

Articulo 149 bis. (Incitacin al odio, desprecio o violencia hacia determinadas personas). El que pblicamente o mediante cualquier medio apto para su difusin pblica incitare al odio, al desprecio, o a cualquier forma de violencia moral o fsica contra una o ms personas, en razn del color de su piel, su raza, religin u origen nacional o tnico, ser castigado con tres a dieciocho meses de prisin. Artculo 149 ter. (Comisin de actos de odio, desprecio o violencia contra determinadas personas). El que cometiera actos de violencia moral o fsica, de odio o de desprecio contra una o ms personas, en razn del color de su piel, su raza, religin u origen nacional o tnico, ser castigado con seis a veinticuatro meses de prisin.

Fuente: Elaboracin propia en base a los anexos del texto de Valiente (2003) b. Organismos de polticas antidiscriminatorias El modelo de desarrollo de las polticas pblicas antidiscriminatorias responde, en cada uno de los pases miembros del MERCOSUR, a las particulares formas en que se configura all la problemtica de la discriminacin, es decir, las formas concretas que asumen las prcticas discriminatorias, las resistencias de los movimientos sociales y las respuestas de los estados en trminos de polticas pblicas. Estas distintas respuestas institucionales han sido interpretadas en el Informe a partir de tres modelos: el modelo del ombudsman (Paraguay), el modelo del organismo antidiscriminatorio (Argentina y Uruguay) y el modelo de los organismos sectorizados, que se enfocan en la proteccin especfica de determinados grupos vulnerados (Brasil). En el caso de Paraguay, ante la inexistencia de una ley antidiscriminatoria especfica y de un organismo que lleve adelante las polticas antidiscriminatorias, la tutela de los derechos de los sectores vulnerables recae en la Defensora del Pueblo, que ha habilitado una oficina especfica de acciones contra toda forma de discriminacin y que, junto al Ministerio Pblico y a las comisiones de Equidad de Gnero y Desarrollo Social del Senado y de Gnero de la Cmara de Diputados, canaliza las denuncias sobre prcticas discriminatorias. Sin dudas, Paraguay es el pas del MERCOSUR que menos desarrollo ha tenido en cuanto a las polticas antidiscriminatorias. Tal situacin se explica en gran medida, tal como se seala en el captulo sobre Paraguay del presente volumen, por la forma particular que adquirieron las relaciones estado-sociedad civil luego de sesenta aos de predominio del Partido Colorado, configurando una matriz autoritaria en lo poltico, conservadora en lo social, fuertemente restrictiva de la ciudadana y del espacio pblico en general y surcada por fuertes prejuicios y prcticas racistas. Entonces, las condiciones de posibilidad de la emergencia de la problemtica de la discriminacin el desarrollo de un espacio de la sociedad civil con relativa autonoma del estado, la legitimacin del discurso de los derechos humanos y la fortaleza de los movimientos sociales para disputar la orientacin de las polticas pblicas del estado nacional tuvieron en Paraguay un desarrollo mucho menor. El Estado autoritario paraguayo estuvo cabalmente dotado de las herramientas para tutelar exitosamente su configuracin de sociedad por ms de seis dcadas y limitar el camino para que los movimientos sociales excluidos puedan capitalizar sus demandas en realidades tangibles. Por su parte, tanto Uruguay como Argentina cuentan con instituciones especficas de lucha contra la discriminacin que son rganos de aplicacin de las leyes antidiscriminatorias vigentes en cada uno de esos pases. As, en Uruguay, la Comisin Honoraria de Lucha contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de Discriminacin y, en Argentina, el Instituto Nacional contra Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo son organismos dotados de relativa autonoma respecto del Poder Ejecutivo, que llevan adelante una perspectiva sobre polticas antidiscriminatorias integral, que incorpora a la garanta de la no discriminacin, la idea de discriminacin positiva o acciones afirmativas2 , la promocin de una cultura que valore la diferencia y las recomendaciones
2 La concepcin de la discriminacin positiva ampla el espectro de polticas de estado tendientes a asegurar la igualdad, introduciendo una nueva perspectiva sobre la relacin entre igualdad, justicia y diferencia, ya que habilita un conjunto de polticas tendientes a la igualdad de los diferentes. De esta forma, se ampla el campo de la garanta de igualdad tanto en su enfoque el estado reconoce que para garantizar la igualdad no alcanza con tratar de forma igual a los desiguales, sino que debe tratar en forma desigual a los desiguales, mediante medidas positivas que compensen las asimetras estructurales que son la causa de la situacin de discriminacin - como en el

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Captulo I

legales e institucionales para garantizar el ejercicio pleno de sus derechos a los grupos discriminados. El grado de desarrollo de la legislacin y las instituciones de lucha contra la discriminacin en Uruguay y Argentina responden, a diferencia de Paraguay, en la fuerte presencia de movimientos sociales con capacidad de situar la temtica en la agenda pblica. Asimismo, despus de las experiencias dictatoriales, la cultura poltica signada, en el caso uruguayo por el peso de la tradicin cvico republicana y su resignificacin por parte del Frente Amplio, y por la fuerte legitimidad de los organismos de derechos humanos y su herencia de luchas por el respeto de las garantas y derechos en la Argentina favoreci la aceptacin social de estas reivindicaciones cuando no la incorporacin de los temas en forma directa por parte de los gobiernos de estos pases an cuando parecan haber perdido centralidad en las demandas sociales, como se afirma en el artculo sobre el caso argentino del presente volumen respecto de la poltica de derechos humanos puesta en marcha desde 2003 con el gobierno de Nstor Kirchner y continuada por Cristina Fernndez. Un ltimo aspecto a destacar en cuanto a los organismos de la lucha antidiscriminatoria de Uruguay y Argentina, es su carcter participativo, dado por la integracin de las organizaciones de la sociedad civil a la elaboracin e implementacin de las polticas pblicas, modelo que en el caso del INADI llev a la creacin de los Foros de la Sociedad Civil, en los que estn representados las organizaciones y movimientos de cada grupo vulnerado. Finalmente, el caso de Brasil representa un modelo en el cual las polticas antidiscriminatorias estn sectorizadas3 , es decir, se abordan desde determinadas reas de ministerios o dependencias directas de la presidencia que adoptan polticas sobre grupos sociales especficos: la Secretara de Polticas de Promocin Racial (SEPPIR), y la Secretara Especial de las Mujeres (SEDM) y la Secretara Especial de los Derechos Humanos (SEDH), dentro de la cual se cre el Consejo Nacional Contra la Discriminacin luego de la Conferencia de Durban (2001) y donde funcionan tambin la Coordinacin Nacional para la Integracin de Personas con Discapacidad y la Subsecretara de Promocin de los Derechos del Nio y del Adolescente4 . Una vez ms, la forma concreta que asume el diseo institucional de las polticas antidiscriminatorias en Brasil debe interpretarse a la luz de la historia de la configuracin de las prcticas discriminatorias, las luchas sociales de resistencia y las respuestas del estado brasileo. Tal como se sostiene en el artculo sobre el caso brasileo en el presente volumen, el racismo ha sido una realidad insoslayable dentro del cuadro de las desigualdades sociales que atraviesan el estado brasileo desde su fundacin, y una referencia clave en las polticas inclusivas y de derechos humanos del pas. A su vez, la creacin de la SEPIR, SEDM y el Consejo Nacional de la Discriminacin, deben comprenderse por el cambio de orientacin estratgica de las polticas pblicas que se puso en marcha con la llegada del PT al poder y en la voluntad de trasformar la cultura paternalista a travs de la participacin poltica popular y del poder ciudadano.

CUADRO 4: Organismos contra la discriminacin en los pases del MERCOSUR

Pas Argentina Organismo Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo (INADI) mbito de accin - Adultos mayores, afrodescendientes, discapacidad, diversidad ideolgica, diversidad sexual, diversidad religiosa, gnero, juventudes, migrantes y refugiados, nias, nios y adolescentes, pueblos originarios, personas en situacin de encierro y liberadas, ex combatientes de Malvinas, vih-sida, personas en situacin de pobreza, medioambiente Modelo - Organismo de lucha antidiscriminatoria. - Perspectiva integral y participativa y federal.

espectro temtico se ampla el reconocimiento de los grupos vulnerados y los mbitos de reproduccin de las prcticas discriminatorias. 3 Si bien es el nico pas del MERCOSUR que adopta este modelo, en la regin, otros pases como Guatemala y Portugal, por ejemplo, tambin lo adoptan. 4 El carcter integral de la perspectiva de la proteccin de los Derechos Humanos de la SEDH y su estrecha articulacin con las polticas antidiscriminatorias queda plasmado en que tambin tienen lugar en la SEDH la Coordinacin del Plan Brasil sin Homofobia y del Plan Nacional de Combate a la Violencia y los Maltratos contra los Adultos Mayores.

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Reflexiones preliminares sobre discriminacin, ciudadana y polticas pblicas en el MERCOSUR

Brasil

- Secretara Especial de Promocin de Polticas de la Igualdad Racial (SEPPIR) - Secretara Especial para las Mujeres (SEDM) - Secretara Especial de los Derechos Humanos (SEDH)

- Racismo - Desigualdad de Gnero - Derechos Humanos

- SEPIR Y SEDM: organismos que atienden la problemtica sectorial de grupos vulnerables especficos. - SEDH: organismo que aborda la defensa de los derechos humanos desde una perspectiva integral, en cuyo seno funciona el Consejo Nacional contra la Discirminacin

Paraguay

- Defensora del Pueblo

- Derechos Humanos

- Ombudsman: tutela los derechos frente a la accin u omisin del estado o de terceros. - Organismo de lucha antidiscriminatoria. - Perspectiva integral y participativa

Uruguay

- Comisin Honoraria contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de Discriminacin

- Racial, gnero, etrea (niez, adolescencia y adultos mayores)

Fuente: Elaboracin propia en base a Informe sobre la Discriminacin en Iberoamrica 2008

III. Discriminacin y problemtica histrica. Hiptesis sobre la evolucin de la ciudadana. El anlisis de la problemtica de la discriminacin en los pases de la regin no puede reducirse al anlisis de las respuestas legales e institucionales, sino que, sobre la base de este, invita a desplegar una serie de preguntas sobre la evolucin de la ciudadana y su relacin con las polticas pblicas. En esta seccin y en la prxima, pretendemos plantear dos cuestiones que el anlisis de la puesta en marcha de las polticas antidiscriminatorias en el MERCOSUR plantea sobre la construccin de la ciudadana en la regin: la cuestin del sentido de su evolucin y la cuestin de la propia naturaleza de las prcticas discriminatorias. En primer lugar, entonces, el anlisis del desarrollo de las polticas antidiscriminatorias en la regin implica una reflexin sobre su propia evolucin y su relacin con la construccin de la ciudadana en cada uno de los pases. Al respecto, la bibliografa suele destacar las deudas pendientes de las democracias en la regin : la idea de dficit democrtico (PNUD, 2004) se ha impuesto como paradigma interpretativo ya que, a la vez que las reglas de la democracia y los derechos polticos indudablemente se han consolidado, aparecieron nuevas formas de exclusin, desigualdad y pobreza que ponen en tela de juicio el ejercicio efectivo de un conjunto de derechos por parte de los sectores mayoritarios de la poblacin. En este sentido, parece existir un consenso generalizado respecto de la situacin de retroceso o contraccin del conjunto de derechos garantizados por los estados en desmedro de una creciente mercantilizacin como resultado de las polticas neoliberales en la regin5. Los claroscuros de las democracias de la regin se extienden tambin a la interpretacin sobre la significacin de los avances en materia antidiscriminatoria, ya las mismas condiciones que fueron caracterizadas como de dficit democrtico fueron el terreno en que se han registrado la emergencia y desarrollo del marco legal, institucional y programtico de las polticas antidiscriminatorias en los pases

5 De los textos que forman parte del volumen PNUD (2004) El Debate conceptual sobre la democracia (anexo al Informe) tocan el tema directamente: ODonnell, G. Notas sobre la democracia en Amrica Latina; Caldern, F. Las condiciones sociales de la democracia: el estado y el rgimen; Ms all del minimalismo: una agenda para unir democracia y desarrollo; Held, D. El estado de la democracia en Amrica Latina; Moreira Cardoso, A. y Eisenberg, J. Esperanza entrampada: las perspectivas para la democracia en Amrica Latina; Nun, J. Estado y Ciudadana y Garretn, M.A. Comentario al documento: Discusin de tres tesis para un marco terico para el proyecto sobre el desarrollo dela democracia en Amrica Latina: estado, percepciones ciudadanas, indicadores y agenda. Por otra parte, tambin abordan el tema Iazzetta, O. (2002) Estado y Democracia, una revisin sobre un vnculo necesario, Rosario, Universidad de Rosario; Mendez, J.; G. O Donnell y P.S. Pinheiro (eds.) (1999), The Rule of Law and the Underprivileged in Latin America, Notre Dame, Indiana, University of Notre Dame Press; Murillo de Carvalho, J. (1991), A Cidadana no Brasil. O Longo Camino, Rio de Janeiro, Civilizacao Brasileira; Nun, J., (2001), Democracia.Gobierno del pueblo o de los polticos?, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, entre muchos otros.

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del MERCOSUR6. Por ltimo, el giro poltico que ha significado un cuestionamiento a la hegemona neoliberal en la regin, se ha traducido, aun con las particularidades de las realidades nacionales, en polticas inclusivas tendientes a revertir las situaciones de desigualdad y una profundizacin de las polticas antidiscriminatorias vigentes, ampliando los lmites de la ciudadana. Esta situacin dispara interrogantes sobre la pertinencia de algunos modelos clsicos que se han construido desde la sociologa para comprender la relacin entre desigualdades sociales y desarrollo de los derechos, en particular, aquellas que parten de las hiptesis de ampliacin progresiva de la ciudadana a travs de generaciones de derechos7. En su lugar, partiremos de una concepcin poltica de la ciudadana y del derecho como formas de regulacin de las relaciones sociales que resultan de la conflictividad inherente a ellas mismas. Su resultado un conjunto de derechos que son garantizados por el estado est atado a las contingencias de esta dinmica social y, como tal, puede ser contradictorio: pueden registrarse ampliaciones en la dimensin de los derechos civiles a la vez que se restringen los derechos sociales o viceversa. Este reconocimiento del carcter contingente de las relaciones simultneas de inclusin y exclusin que hacen a la configuracin de la ciudadana y la discriminacin en cada lugar y momento determinado, no necesariamente implica el abandono de toda posibilidad de inscribir el desarrollo de las polticas antidiscriminatorias en los distintos pases de la regin en un relato comn. En esta seccin, sostendremos que el sentido de la evolucin de las polticas discriminatorias en la regin puede leerse a partir de la sucesin de tres problemticas histricas (Carretn, 1991 y 2007)8 comunes a los pases de la regin, que instituyen un sentido a la accin poltica y la protesta ciudadana, pero tambin importan una clave de lectura para la orientacin de las prioridades en polticas pblicas. Es decir, que las luchas de los distintos grupos por el reconocimiento de su situacin de exclusin y sus cristalizaciones en trminos de polticas antidiscriminatorias y ampliacin de los derechos han tenido lugar como parte de procesos ms generales de resignificacin de las relaciones entre el estado y la sociedad civil en la regin que se produjeron desde la recuperacin de la democracia: la transicin democrtica hacia la vigencia del estado de derecho en los 80, las reformas estructurales de cuo neoliberal de los 90 y el giro poltico tras las crisis polticas y sociales a comienzos del nuevo siglo. a. Transicin democrtica y condiciones de emergencia del paradigma de la no discriminacin La significacin de la transicin democrtica en los pases de la regin ha sido largamente tratada por la ciencia poltica9 , y su problemtica, enfocada desde la perspectiva institucional, adquiri una centralidad que desplaz a otras reivindicaciones sociales, polticas e institucionales en los primeros aos de las nuevas democracias de Amrica Latina. Por supuesto, en primer lugar, el proceso de democratizacin fue sinnimo de la consolidacin de las instituciones democrticas y la consagracin de las elecciones libres y regulares como el modo legtimo de regulacin institucional de la vida poltica. Pero su significado para la vida poltica de los pases del cono sur excedi largamente la dimensin electoral: de la mano de esta transformacin institucional se operaron otras tantas en importantes aspectos de la vida ciudadana: en la representacin, erosionando las identidades polticas tradicionales y los partidos polticos; en la relacin de creciente escepticismo o desconfianza de los ciudadanos con la poltica, y tambin en relacin con los derechos polticos, civiles y sociales, tanto en su significacin en los imaginarios polticos como en su relacin con las condiciones de la vida cotidiana de los latinoamericanos (Cheresky, 2001). En particular, si bien caben matices importantes de acuerdo a cada caso10 , cabe destacar la profunda mutacin morfolgica en los espacios polticos nacionales en Amrica Latina, que pasan de la configuracin dicotmica propia de las demo6 Quizs el ejemplo paradigmtico sea la creacin en la Argentina del INADI, organismo de polticas antidiscriminatorias de carcter integral y pionero en la regin como respuesta del gobierno privatista y neoliberal de Carlos Menem a las demandas de justicia de la sociedad luego de los atentados a la Embajada de Israel y la sede de la Asociacin Mutual Israelita Argentina (AMIA). 7 Nos referimos a aquellas concepciones que generalizan inadecuadamente las premisas de Marshall (1997), dando origen a visiones simplificadas que conciben la ampliacin de la ciudadana como un avance rectilneo que llevar gradualmente a la eliminacin de las desigualdades ilegtimas. Esta idea simplificada, a su vez, ha intentado ser generalizada ms all del anlisis especfico del caso ingls como clave universal para interpretar el desarrollo de la ciudadana en las distintas experiencias de las democracias contemporneas. 8 Tomamos la nocin de problemtica histrica que formulara Garretn (1991; 2007), pero la recuperamos aqu libremente para expresar el sentido que adquieren incluso para sus protagonistas - un conjunto de tensiones sociales, procesos estructurales y disputas polticas a partir de su articulacin en un relato comn que las inscribe como parte de un perodo histrico. 9 Por supuesto nos referimos la corriente dentro de la disciplina que encuentra su referencia en el trabajo clsico de ODonnell, Scmitter y Whitehead (eds.) (1986), Transitions from Authoritarian Rule. Baltimore/London, The Johns Hopkins University Press. 10 Marco Aurelio Garca relaciona las diferencias en las particularidades nacionales de los procesos de transicin poltica con la especificidad y orientacin de las polticas asumidas por las dictaduras: Las dictaduras militares coincidieron en el rechazo a la democracia y a las prcticas e instituciones del Estado de derecho, pero mostraron grandes diferencias en lo que se refiere a las opciones de poltica econmica elegidas. En Chile, Argentina y Uruguay se opt por una orientacin neoliberal, con fuertes componentes anti-industrializadores reforzados por una profunda apertura externa. Los militares brasileos, tras un breve ajuste en los primeros aos de la dictadura, profundizaron, en cambio, el modelo nacional-desarrollista, aunque agravando sus caractersticas autoritarias y favoreciendo la concentracin de la riqueza. Las consecuencias fueron distintas: en los tres primeros pases, la poltica neoliberal, adems de golpear estructuralmente a las clases trabajadoras, descans en una cruel represin poltica a las organizaciones populares. En Brasil, el desarrollismo de los militares si bien golpe a los sindicatos y a los partidos y grupos de izquierda gener una expansin enorme de las capas trabajadoras que hizo que, a pesar de la represin mencionada, surgiera un sindicalismo de tipo nuevo, que a su vez fue el origen del Partido de los Trabajadores (PT). Esas realidades diversas tuvieron consecuencias diferentes en el proceso de democratizacin que sigui al fin de las dictaduras en los cuatro pases. (2006, 121)

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cracias populistas anteriores a las dictaduras a formas de articulaciones de demandas diferenciales con mltiples puntos de antagonismos (Laclau, 2004) propias del formato de la democracia liberal - republicana. Asimismo, la transicin democrtica en la regin consagr tambin una mutacin en la fuente de legitimidad que constituye la comunidad poltica en cada uno de los pases, fenmeno que suele describirse como el desplazamiento del pueblo como sujeto de la voluntad poltica a la ciudadana como espacio de configuracin de identidades colectivas de carcter contingente y localizado (Carretn, 2006). Vale la pena detenerse en otro aspecto significativo de la transicin democrtica, que tuvo una implicancia decisiva en la temtica de la discriminacin, como fue la emergencia de una nueva cultura poltica, ms afecta a la valoracin de las dimensiones institucionales y procedimentales de la democracia. Al respecto, Peruzzotti (2001) destaca que este cambio en la cultura poltica resulta indisociable de la aparicin de los movimientos de derechos humanos que encabezan el reclamo de justicia en los albores de la recuperacin de la democracia en los pases de la regin. As, en aquellas sociedades en las que las tradiciones democrtico-liberales haban sido fuertes (como Chile y Uruguay) la lucha de estos movimientos condujo a un compromiso renovado con ideales que haban sido aplastados por la dictadura, mientras que en sociedades con una herencia democrtico-populista fuerte, el movimiento actu como el catalizador de un cambio en la cultura poltica que articul la democracia y el constitucionalismo, dos elementos que las sucesivas interrupciones autoritarias y la tradicin populista haban mantenido separados. Como contrapartida, podemos sealar tambin que este cambio en la cultura poltica permiti articular tambin los valores del liberalismo poltico y la democracia, interrumpiendo la tradicin que haba asociado, de la mano de las dictaduras, liberalismo y autoritarismo. De la mano de este cambio en la significacin de la democracia y la ciudadana introducido por los movimientos de derechos humamos, se expandieron rpidamente en Amrica Latina formas innovadoras de politizacin basadas en demandas democrticas donde el reclamo de justicia adopt la forma de rendicin de cuentas, amparado en el imperio de la ley y formulado desde de una esfera de autonoma relativa de la sociedad civil ante la intervencin autoritaria del Estado11 . La legitimidad social que construyeron los movimientos de derechos humanos inspir a nuevos movimientos por reivindicaciones y conflictos surgidos en el marco del propio orden democrtico, los que se configuraron siguiendo este patrn de cultura poltica. En adelante, las demandas de los distintos grupos excluidos seran traducidas al lenguaje de los derechos: as, en los artculos del presente volumen sobre los casos de Argentina, Paraguay, Brasil y Uruguay, se muestra cmo los ejemplos de los movimientos de mujeres, el movimiento gay lsbico, los movimientos de reivindicaciones indgenas y los afrodescendientes12 se inscriben en esta nueva cultura poltica. En el plano jurdico-poltico, debe destacarse que la emergencia de la problemtica de la discriminacin est asociada a los temas propios de la transicin democrtica ya que la vigencia del estado de derecho es la condicin de posibilidad de la propia existencia tanto de una forma especfica de los reclamos por el reconocimiento y la erradicacin de la discriminacin el reclamo de igualdad ante la ley como de las respuestas de los distintos estados en trminos de polticas pblicas e instituciones destinadas a asegurar la no discriminacin. En suma, un conjunto de condiciones sociales y polticas que estn presentes en la emergencia de las polticas antidiscriminatorias en cada uno de los casos estudiados slo se estabilizan con la plena vigencia del modelo de democracia liberal y el estado de derecho en la regin: forman parte de la condiciones que posibilitan la aparicin de la temtica de la discriminacin en los pases del MERCOSUR13 , junto al desarrollo de un espacio de la sociedad civil con relativa autonoma del Estado, la legitimacin del discurso de los derechos humanos y la fortaleza de los movimientos sociales para disputar la orientacin de las polticas pblicas del estado nacional. As, el perodo de afianzamiento de las instituciones democrticas y vigencia de las garantas constitucionales es el contexto en
11 No casualmente, la vanguardia del movimiento de derechos humanos en la regin se constituy a partir de grupos de mujeres, que Lebon designa como comits: Diferenciados entre s, de acuerdo con factores como la extensin del teatro de conflicto nacional, el grado y tipo de represin ejercida, las alianzas que cada comit logr establecer con el resto del movimiento opositor, las redes de solidaridad y difusin internacionales, los espacios existentes para la actividad poltica y las caractersticas culturales de cada pueblo, dichos matri-comits se constituyeron autnomamente en algunos pases como Argentina, Uruguay, Colombia y Mxico, o fueron socorridos por la Iglesia Catlica en otros como El Salvador, Chile y Brasil () Los comits fueron la semilla del movimiento promotor de los derechos humanos en Amrica Latina (Lebon: 2006, 39) 12 Por su parte, Macdonald y Sotomayor (2006) indican en su estudio de los movimientos indgenas de la regin que los mismos lograron incorporar estrategias y herramientas jurdicas del movimiento por los derechos humanos y, especficamente, recurrir a las instituciones y los procedimientos internacionales para avanzar con eficacia en sus reclamos por sus derechos. Tambin Chiarotti y Or (2006) concuerdan en que las experiencias ms satisfactorias en la bsqueda de justicia social para la mujer en la regin se basaron en el discurso sobre los derechos econmicos, sociales y culturales, y ambas defienden la importancia de los grupos de mujeres que usan las herramientas de los derechos humanos, incluidas las acciones legales especficas, para dejar establecida la responsabilidad por los abusos cometidos. 13 Esto no quiere decir, por supuesto, que no existieran situaciones de exclusin antes del actual perodo democrtico en los pases de la regin. De hecho, los artculos del presente libro que exploran los casos nacionales especficos abordan esas situaciones histricas desde la propia construccin de los estados nacionales, para el caso de los afrodescendientes, pueblos originarios, migrantes y mujeres en particular. Lo importante a destacar aqu es que en los perodos en los que la delimitacin de esta relacin de exclusin respecto de la comunidad poltica no estuvo mediada por la existencia del estado de derecho y la tutela de garantas elementales a sus miembros, es decir, por un piso mnimo de ciudadana, la exclusin configur a un extranjero virtualmente enemigo del estado. Esta situacin, que define el ejercicio de la afirmacin soberana del estado sobre determinadas comunidades, tiene como resultado el genocidio (exterminio fsico) y no la discriminacin (negacin de derechos) de eso grupos. El cambio cualitativo que aparece es la mediacin de la ciudadana y el reconocimiento de la vigencia de los derechos humanos como lmite para la accin del estado luego de las experiencias dictatoriales en la regin.

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que se sancionan las primeras leyes antidiscriminatorias en Argentina (Ley N 23.592 de 1988), Brasil (Ley 7.716 de 1989 y Ley 8.081 de 1990) y Uruguay (Ley 16.048 modificatoria del Cdigo Penal, sancionada en 1989). Incluso la inexistencia de una ley antidiscriminatoria en Paraguay puede relacionarse con el carcter incompleto de la transicin democrtica en ese pas14 . Pero la transicin democrtica, y sus particularidades en cada pas, no slo sent las bases para la emergencia y configuracin de las polticas antidiscriminatorias en cada contexto nacional, sino tambin ayuda a comprender la orientacin general de las mismas, centradas en las demandas de igualdad ante la ley y el paradigma de la no discriminacin como eje rector de la accin de un estado que deba ser ciego frente a las diferencias aun si se constituyeran como sede de desigualdades sociales15 -, propia de una interpretacin ms cercana a la visin liberal-republicana clsica16. As, las respuestas del estado se construyeron en trminos de sanciones eventualmente penales - ante el trato desigual, a partir de la configuracin de los denominados delitos de odio (ver CUADRO 3 en la seccin anterior). De esta forma, el estado asume una posicin neutral ante diferencias que quedan relegadas a la esfera privada o ntima, siguiendo el modelo que diera origen al estado moderno y laico ante las diferencias religiosas modelo que diera origen al principio de libertad de culto-, sobre la base de la idea de tolerancia. As, el estado abstrae las diferencias en cuanto a la orientacin sexual, color de piel, gnero, y otras, en la construccin de los individuos como ciudadanos; por lo tanto, no deben ser tenidas en cuenta en la esfera pblica y, en consecuencia, las protecciones o garantas se limitan a una accin reactiva frente toda negacin de sus derechos basada en aquellas diferencias. En suma, dentro del paradigma de la no discriminacin, el principio de igualdad ante la ley se interpreta en el sentido de que ante hechos iguales deben tratarse de igual manera a todas las personas, evitando as la diferenciacin de trato sobre los acusados por cuestiones que no estn relacionadas con el hecho en s, como color, credo, ideologa, sexo, idioma, cuando carece de fundamentos razonables, amparados por otro principio constitucional. En gran medida, la construccin de la identidad nacional en los pases de la regin, de raz liberal-republicana, an con las resignificaciones democrtico-populares donde existieron experiencias populistas, ha podido inscribir en su discurso sobre lo pblico y el rol del estado al paradigma de la no-discriminacin. Tal es el caso, por ejemplo, de la democracia racial en Brasil y el modelo batllista en Uruguay, cuyo anlisis muestra las contradictorias consecuencias de la inclusin de la diferencia en un discurso identitario homogneo. Tal como se desarrolla en el captulo sobre el caso brasileo, el mito de la democracia racial, y su valoracin de la mezcla de sangres modelo del crisol de razas- permite por primera vez una ampliacin de la ciudadana al incluir a lo no-blanco como constitutivo de la identidad nacional, rompiendo con siglos de segregacin. Pero al mismo tiempo, la negacin de la existencia del racismo, consustancial al mismo mito de la democracia racial, reduce al status de prejuicio es decir, valoracin subjetiva de los miembros de un grupo- la objetividad de las prcticas sociales discriminatorias (centralmente racistas y de gnero) que impiden el ejercicio efectivo de los derechos reconocidos a grandes sectores de la poblacin. En forma anloga, el modelo batllista resignific la identidad nacional uruguaya, profundizando la tradicin republicana y resultando en una notable ampliacin de la ciudadana, convirtiendo al Uruguay de principios del siglo XX en uno de los pases menos desiguales de la regin. Sin embargo, al mismo tiempo, el estado batllista resultaba ciego ante las desigualdades sociales que se originaban en las diferencias de raza, gnero u orientacin sexual. b. Las reformas neoliberales y la aparicin de la cuestin de la diferencia La agenda de reformas estructurales de cuo neoliberal redefinieron las relaciones estado-sociedad civil y la insercin de las economas locales en el marco de la expansin de la globalizacin financiera y constituyeron la problemtica histrica en la que se inscribe el segundo momento del desarrollo de las polticas antidiscriminatorias en la regin, signadas por la emergencia de un nuevo paradigma, que Arditi (2000) denomin cuestin de la diferencia. Por una parte, la implementacin del recetario de las llamadas reformas estructurales derivadas del Consenso de Washington y la mercantilizacin del espacio social, resultaron en verdaderas situaciones de des-ciudadanizacin en trminos sociales, econmicos y culturales: consagraron nuevas formas de exclusin, desigualdad y pobreza y limitaron el ejercicio efectivo de un conjunto de derechos por parte de los sectores mayoritarios de la poblacin, configurando el captulo local de lo que la literatura design como la nueva cuestin

14 En el captulo sobre Paraguay del presente volumen se sostiene que la transicin democrtica en Paraguay es tarda, no slo porque la dictadura culmina recin en 1989, sino porque hasta el reciente triunfo de Fernando Lugo, que puso fin a la primaca del Partido Colorado, no haba existido una experiencia significativa de alternancia democrtica. El Estado autoritario paraguayo estuvo cabalmente dotado de las herramientas para tutelar exitosamente su configuracin de sociedad por ms de seis dcadas y limitar el camino para que los movimientos sociales excluidos puedan capitalizar sus demandas en realidades tangibles. 15 En realidad, no es que la posicin ante las desigualdades sociales fuera de indiferencia, pero se las consideraba secundarias respecto de los derechos polticos. Al respecto, Garca Delgado apunta que guiados por la experiencia de la dictadura militar, los tericos del paradigma de la transicin a la democracia sin embargo, dieron a los derechos polticos un rol central dentro del plexo de derechos ciudadanos, habilitando un abordaje de la adquisicin de los derechos sociales en los trminos de una variable dependiente del proceso de democratizacin. (Garca Delgado, 2004: 4) 16 La idea de la no-discriminacin surge de la extensin del principio de igualdad y su verificacin ante la aparicin de prcticas discriminatorias que niegan la pertenencia del individuo o grupo de individuos discriminados al colectivo de individuos portadores de derechos, es decir, a los ciudadanos. En esta lnea, las polticas antidiscriminatorias basadas en la no-discriminacin implican una accin de integracin y el reconocimiento de los grupos excluidos como pares.

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social17 . Como resultado, aumentaron notablemente las desigualdades sociales e instalaron el desempleo estructural y la precarizacin laboral como consecuencia de las transformaciones del modelo productivo para satisfacer las exigencias del nuevo ciclo de valorizacin financiera, recortando al mismo tiempo las protecciones sociales. Sin embargo, junto a este proceso, tambin se sentaron las bases para un avance en el paradigma de las polticas antidiscriminatorias, ya que este conjunto de transformaciones estructurales se superpuso al proceso de transformacin del espacio poltico iniciado con la transicin democrtica, que ahora se vio atravesado por las consecuencias de la cada del mundo bipolar y la crtica del esencialismo, en el plano cultural. De esta forma, la perspectiva postmoderna, cuya hegemona se impone gradualmente desde el campo cultural al conjunto de los rdenes sociales, se expande en las sociedades del Cono Sur de la mano de las reformas neoliberales. Esta nueva perspectiva, analticamente distinguible de las posiciones neoliberales, implic un desplazamiento del plano socioeconmico como punto privilegiado de inteligibilidad de las desigualdades sociales a la multiplicacin de los puntos de imputacin de las diferencias, potenciando la autonomizacin de las demandas de los distintos grupos, lo que tuvo una importancia estratgica en la crtica de enfoques ms restrictivos de la poltica y el sujeto. As, la aparicin de la cuestin de la diferencia contribuy a legitimar movimientos sociales contra la tradicional reduccin de la accin poltica al territorio de los partidos polticos, en un contexto de crisis de la representacin y, dentro de la izquierda, ayud a legitimar las identidades de gnero, raciales y tnicas en un medio que se empeaba en reducir la identidad poltica a la identidad de clase18 (Arditi, 2000). Estas nuevas formas de politizacin permitieron la visibilizacin de demandas largamente postergadas, aun en un contexto de retroceso general de los movimientos populares. As, en el marco de la hegemona neoliberal y la desestructuracin de las formas organizativas clsicas del campo popular y los trabajadores cuando no su capitulacin al credo neoliberal- la proliferacin de demandas diferenciadas de los nuevos movimientos sociales, imbuidas ya del lenguaje de los derechos humanos, estuvo en muchos casos sobredeterminada por la presencia de la cuestin social, formateada por nuevas modalidades de protesta. Nueva cultura poltica como resultado de la transicin democrtica y emergencia de la cuestin de la diferencia impactaron sobre la protesta en un fenmeno que Schuster caracteriza, para el caso argentino, como descorporativizacin de la protesta,
() una nueva manera de enunciar la accin colectiva en trminos de reclamos al estado por garantas de equidad bsica para el ejercicio pleno de la ciudadana por fuera de los canales del corporativismo clsico (sindicatos y partidos movimentistas). Si el modelo populista legitim la ampliacin de la ciudadana en la integracin a la maquinaria corporativa, el proceso descrito (particularmente a partir de 1997) parece mostrar una novedosa convergencia entre la persistencia de demandas vinculadas al contenido normativo del estado de derecho (demandas polticas, econmicas, administracin de justicia, seguridad social, etc.) combinadas con una legitimacin democrtica que pone en el centro las cuestiones vinculadas a las formas de participacin y representacin

Prrafo aparte merece el anlisis del impacto que tuvo la emergencia del paradigma de la diferencia y las demandas de nuevo tipo sobre el andamiaje jurdico que orientaba las polticas antidiscriminatorias en la regin sobre la base del paradigma de la no discriminacin. Al respecto, resulta esclarecedora la distincin que realiza Ferrajoli (2001) entre cuatro modelos jurdico polticos que regulan la relacin entre igualdad y diferencia en el constitucionalismo: i) el modelo de indiferencia jurdica de las diferencias, ii) de diferencia jurdica de las diferencias, iii) de homologacin jurdica de las diferencias, y iv) de valoracin jurdica de las diferencias. Para ilustrar el cambio que supone la perspectiva que hemos denominado paradigma de la diferencia podemos recuperar las distinciones que establece Ferrajoli respecto del cuarto modelo:
A diferencia del primero, este cuarto modelo, en vez de ser indiferente o simplemente tolerante con las diferencias, garantiza a todos su libre afirmacin y desarrollo, no abandonndolas al libre juego de la ley del ms fuerte sino hacindolas objeto de esas leyes de los ms dbiles que son los derechos fundamentales. Del segundo se distingue porque no privilegia ni discrimina ninguna diferencia, sino que las asume a todas como dotadas de igual valor, prescribiendo para todas igual respeto y tratamiento. Del tercero le separa el dato de que no desconoce las diferencias, sino al contrario, reconoce a todas y las valoriza como otros tantos rasgos de la identidad de las personas, sobre cuya concrecin y especificidad cada una funda su amor propio y el sentimiento de la propia autonoma frente a los dems (1999: 74 y ss.)

En sntesis, creemos que el paso del paradigma de la no discriminacin al paradigma de la diferencia supone, en el plano

17 Nos referimos aqu, por supuesto, a la lnea de problematizacin abierta tras la crisis del estado de bienestar y la emergencia de la nueva cuestin social (Rosanvallon, 1996; Rosanvallon y Fitoussi, 1997) o, lo que en una interpretacin distinta sobre el mismo punto se ha denominado como metamorfosis de la cuestin social Castel, 1997) 18 El Foro Social Mundial, instancia de articulacin del heterogneo y difuso movimiento altermundista en la regin, tuvo, no casualmente, su nacimiento y desarrollo en la regin de la mano del Partido de los Trabajadores (PT) de Brasil, experiencia organizativa nacida como resistencia a la ltima dictadura brasilea que desde sus inicios marc la posibilidad de la construccin de una instancia poltica es decir, dirigida a la construccin de una nueva hegemona social sin renegar de la disputa por el poder del estado- de convergencia y fortalecimiento las demandas de los nuevos movimientos sociales.

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jurdico, pasar del modelo de indiferencia jurdica de las diferencias al modelo de valoracin jurdica de las diferencias de Ferrajoli. Este cambio de perspectiva tuvo su cristalizacin en materia normativa y en innovaciones institucionales que cambiaron las polticas antidiscriminatorias de la regin. En primer lugar, las reformas constitucionales que se produjeron en este perodo incorporaron los tratados de derechos humanos y el principio de la valoracin de la diferencia. Tal es el caso de la Constitucin Argentina de 1994, que reconoce el amparo contra toda forma de discriminacin, la igualdad de gnero y la obligacin del estado de promover medidas de accin positiva que garanticen la igualdad de oportunidades y la igualdad de trato (Art. 43, 37 y 75 inc. 19 respectivamente); tambin la Constitucin de Brasil de 1988, que enuncia entre sus fines la promocin del bien de todos, sin prejuicios de origen. En igual sentido, si bien el texto constitucional uruguayo no contiene clusulas antidiscriminatorias especficas, cuenta con un marco normativo que reconoce la diferencia. Como resultado de este nuevo paradigma, no solo se fue ampliando el nmero de grupos que fueron considerados titulares de derechos fundamentales, sino que el derecho a la no discriminacin incorpor al mandato de interdiccin de diferenciaciones injustas el mandato de acciones positivas y protectoras para la eliminacin de desigualdades injustas. La perspectiva de la discriminacin positiva, que habilita un conjunto de polticas tendientes a asegurar la igualdad de los diferentes, ampla el espectro de polticas de estado, introduciendo un nuevo enfoque sobre la relacin entre igualdad, justicia y diferencia. De esta forma, se resignifica la apelacin al principio de igualdad en nombre de la no discriminacin: tanto en su enfoque el estado reconoce que para garantizar la igualdad no alcanza con tratar de forma igual a los desiguales, sino que debe tratar en forma desigual a los desiguales, mediante medidas positivas que compensen las asimetras estructurales que son la causa de la situacin de discriminacin - como en el espectro temtico se ampla el reconocimiento de los grupos vulnerables y los mbitos de reproduccin de las prcticas discriminatorias. Por otra parte, la incorporacin de los tratados internacionales19 al derecho interno de los pases de la regin como fuente de esta nueva perspectiva reforz las bases jurdicas de las polticas antidiscriminatorias. En suma, este paradigma garantiza la libre afirmacin y desarrollo de las diferencias, no dejndolas al libre juego de la ley del ms fuerte, y protegindolas mediante la tutela de los derechos fundamentales20:
La igualdad en los derechos fundamentales resulta as configurada como el igual derecho de todos a la afirmacin y tutela de la propia identidad, en virtud del igual valor asociado a todas las diferencias que hacen de cada persona un individuo diverso a todos los otros y de cada individuo una persona como todas las dems (...). De ello se sigue que las diferentes identidades pueden ser reconocidas y valorizadas en la misma medida en que, partiendo no de la declaracin de la proclamacin de la abstracta igualdad, sino del hecho de que pesan en las relaciones sociales como factores de desigualdad en violacin de la norma sobre igualdad, se piensen y elaboren no solo las formulaciones normativas de los derechos, sino tambin sus garantas de efectividad (Ferrajoli, 1999: 73)

En el campo especfico del diseo institucional de las polticas pblicas, este cambio de paradigma habilit la creacin de instituciones abocadas a las polticas antidiscriminatorias en los pases de la regin, tal como vimos en la seccin anterior, bajo los modelos del ombudsman (como es el caso de la Defensora del Pueblo del Paraguay, creada en 2001), el instituto antidiscriminatorio como rgano de aplicacin de la normativa en la materia (tal es el caso del Instituto Nacional contra la discriminacin de Argentina, creado en 1995 y la Comisin Honoraria de Lucha contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de Discriminacin de Uruguay, creada en 2004), y los organismos de polticas antidiscriminatorias sectoriales, (como la Secretara Especial de Promocin Racial, la Secretara Especial para las Mujeres y la Secretara Especial de los Derechos Humanos de Brasil, creadas despus de 2001). c. Giro poltico y reconstruccin de la nacin como nueva problemtica histrica En los ltimos aos, los pases de la regin han sido escenario de profundas crisis que dinamitaron la viabilidad econmica y los consensos sociales que en mayor o menor medida- se haban construido como sustento a las polticas neoliberales, resquebrajaron las formas tradicionales de representacin y posibilitaron el acceso al gobierno a experiencias que se haban forjado a partir de la crtica y la resistencia al neoliberalismo. Los casos del PT de Lula en Brasil, el Frente Amplio de Tabar Vazquez en Uruguay, el Frente para la Victoria
19 Son numerosos los ejemplos, tales como los del Comit de Derechos Humanos que regula el Pacto de San Jos de Costa Rica al sealar que el goce de los derechos fundamentales exige identidad de trato en todas las circunstancias. En ese sentido no toda diferenciacin de trato constituir una discriminacin, si los criterios para tal diferenciacin son razonables y objetivos, y lo que se persigue es lograr un propsito legtimo en virtud del Pacto (Prr. 13). El principio de no discriminacin tambin se excepta ante la necesidad de establecer acciones afirmativas. Asimismo, esta distincin ha sido reconocida en la Convencin para la Eliminacin de la Discriminacin Racial, la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer, El Convenio de la OIT N 111, relativo a la discriminacin en materia de empleo y ocupacin. Tambin los Arts. 1.1 y 24 de la Convencin Americana de Derechos Humanos establecen obligaciones de no discriminar en los derechos reconocidos por la Convencin y el derecho autnomo de igualdad e igual proteccin, respectivamente. Sostiene la Corte Interamericana que ciertas desigualdades de hecho legtimamente pueden traducirse en desigualdades de tratamiento jurdico, sin que tales situaciones contraren la justicia. Por el contrario, pueden ser un vehculo para realizarla o para proteger a quienes aparezcan como jurdicamente dbiles. Asimismo, segn la Corte Interamericana, solo es discriminatoria una diferencia de trato que carezca de una justificacin objetiva y razonable. 20 Alexy (2002: 402) fundamenta en forma similar la ampliacin del mandato original de igualdad de trato o igualdad ante la ley al de igualdad de oportunidades, ante la paradoja de la igualdad, como sostiene Alexy, quien desee crear igualdad de facto tiene que aceptar una desigualdad de trato jurdico; y, al contrario, dada la desigualdad fctica de las personas, la igualdad de iure permite siempre que existan algunas desigualdades de hecho que, incluso, resultan agravadas o reforzadas.

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de Kirchner en Argentina y, ms recientemente, la Alianza Patritica para el Cambio de Lugo en Paraguay expresan la emergencia de nuevas formas polticas que, ms all de sus grandes diferencias y del peso de los liderazgos, obtuvieron apoyo a partir de su delimitacin con el pasado neoliberal, la propuesta de una nueva orientacin de las polticas pblicas con eje en la inclusin social, y su discurso basado en la ampliacin de los derechos humanos, a travs de la cual lograron articular las demandas de los nuevos movimientos sociales. Desde el gobierno, estas nuevas experiencias inauguraron un nuevo ciclo poltico en la regin, signado por el regreso del Estado y de la poltica al centro de una escena antes ideolgicamente ocupada por la lgica del mercado y del individuo calculador de costos y beneficios personales; la centralidad de la agenda de la igualdad y la lucha contra la pobreza; la emergencia de nuevos actores sociales y nuevas prcticas polticas; la crisis fuertemente desigual entre los diferentes pases de los partidos polticos tradicionales y el desarrollo de una nueva oleada de movilizacin y conflictividad social (Mocca: 2008, 128). Este giro poltico implic tambin la emergencia de una nueva problemtica histrica: la recomposicin de la nacin es decir, de las relaciones entre Estado y sociedad-, desafi comn y central para los pases de Amrica Latina, como en el pasado fueron las transiciones democrticas y las reformas estructurales de cuo neoliberal (Carretn, 2007), consistente en la construccin, ms all de los regmenes formalmente democrticos, de una capacidad de accin poltica del estado nacional y de la sociedad frente al mundo globalizado y la fragmentacin interna. Siguiendo a Garretn, esta problemtica se despliega en cuatro planos o dimensiones: i) la cuestin tica, a partir de los valores de la justicia, el fin de la impunidad y la centralidad de los derechos humanos, que es, al mismo tiempo el respeto por las diversidades, capaz de contraponerse a las fragmentaciones, desigualdades e individualismos propios de la globalizacin; ii) la cuestin social, que implica bsicamente replantear el tema de la igualdad, que requiere la redistribucin de la riqueza, sta, a su vez exige el fortalecimiento y legitimacin de los Estados, como garantes de una efectiva redistribucin ante la crisis de la hegemona neoliberal; iii) la cuestin de la democracia, que consiste en dotarla de un sentido trascendente a las cuestiones puramente electorales y convertirla en el campo de organizacin del poder y la sociedad a partir de su apertura a las instancias de decisin (en el nivel local, estatal y regional) del conjunto de los actores sociales; y iv) la cuestin de la soberana y la integracin regional como respuesta a los crecientes lmites de los estados nacionales dependientes como los nuestros para regular con eficacia los ciclos de acumulacin econmica y la construccin de la ciudadana. En forma consistente con la hiptesis enunciada anteriormente, sostendremos que el desarrollo y orientacin actual de las polticas antidiscriminatorias en la regin, que han registrado un verdadero salto cualitativo, pueden interpretarse a la luz de los modos en que la nueva problemtica histrica se manifest en cada realidad nacional. En Brasil, fue de la mano de los gobiernos de Lula y el PT que se lanzaron la Secretara Especial de Polticas de Promocin de la Igualdad Racial (SEPPIR) y la Secretara Especial de la Mujer (SEM), ambas dependientes de la Presidencia de la Repblica y con rango ministerial, como instituciones rectoras en la lucha contra la discriminacin, llevando al mximo nivel de institucionalizacin los dos temas centrales que configuraron la problemtica de la discriminacin en la historia del pas. En el caso de Uruguay, el gobierno del Frente Amplio ha significado tambin un punto de inflexin en polticas antidiscriminatorias. Debe destacarse la creacin de la Comisin Honoraria de lucha contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de Discriminacin, que posee amplias facultades relacionadas con la creacin de normas jurdicas, el monitoreo del cumplimiento de la legislacin nacional en la materia, la realizacin de campaas educativas antidiscriminatorias, y la formulacin de denuncias judiciales. Asimismo, en el plano legislativo existen grandes avances vinculados con el paradigma de la no discriminacin la ley sanciona plenamente las prcticas discriminatorias- pero tambin en relacin al paradigma de la diferencia aparece como emergente de polticas de avanzada, con la sancin de la ley de Unin Concubinaria, que ubica a Uruguay, junto con Canad, como los dos nicos pases del continente americano en contar con un corpus legal que habilita el ejercicio efectivo de ciertos derechos civiles antes negados a la comunidad GLTTB. La reciente aprobacin de la ley de despenalizacin del aborto y su posterior veto por parte del presidente Tabar Vazquez marca los avances y los lmites- de los consensos sociales alcanzados sobre la expansin de la ciudadana en el pas. La centralidad que ha tenido la poltica de derechos humanos en los gobiernos de Nstor Kirchner y Cristina Fernndez de Argentina tambin le ha dado un nuevo mpetu y una visin integral al desarrollo de las polticas antidiscriminatorias. En particular, debe destacarse la definitiva institucionalizacin y puesta en marcha de una exhaustiva agenda desde el Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo (INADI). La accin del INADI no slo se ha orientado a la renovacin de la agenda de la discriminacin en Argentina en virtud de ampliar los campos de la accin antidiscriminatoria sino que tambin se propone avanzar desde un enfoque basado en la tutela y ejercicio de la garanta de la no discriminacin hacia la puesta en marcha de polticas antidiscriminatorias basadas en los criterios de discriminacin inversa y acciones de afirmacin positiva, que, tienen rango constitucional en la Argentina desde la reforma constitucional de 1994, pero que una dcada despus se ponen en marcha de la mano de una voluntad poltica con una visin integral sobre el tema. Finalmente, aunque es prematuro abrir juicios al respecto, la asuncin de Fernando Lugo en Paraguay ha significado un verdadero quiebre de rgimen, sentando las bases para un nuevo escenario propicio para revertir una situacin de dbil desarrollo en materia de polticas antidiscriminatorias, expectativa que se ve favorecida por la existencia de un marco legal y constitucional cuya potencialidad

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haba sido escasamente desarrollada por la falta de voluntad poltica y por el peso de una herencia de fuerte conservadurismo social y autoritarismo poltico. IV. Ms all del multiculturalismo y las polticas compensatorias: debates contemporneos y posiciones crticas. En la definicin preliminar que se presentara ms arriba se sostena que la nocin de prcticas sociales discriminatorias, supona, en cualquiera de sus ms amplias acepciones -identificacin por estereotipo, maltrato/segregacin, o restriccin en el ejercicio de derechos-, la reproduccin de una situacin de exclusin que afectaba a alguna de las tres dimensiones -identidad, pertenencia y derechos- sobre las que se instituye la idea de ciudadana en una comunidad poltica. Por otra parte, se ha sostenido que una determinada configuracin de la ciudadana resulta de un conjunto de determinacionespolticas, sociales y econmicas. Asimismo, hemos resaltado que esta configuracin de la ciudadana, que es un resultado histrico, define distintos cursos de evolucin no lineales en los que el desarrollo de cada uno de sus componentes clsicos que definiera T. H. Marshall (derechos civiles, polticos, sociales, y de tercera generacin) responde a singulares relaciones de inclusin-exclusin de determinados grupos en la comunidad poltica. En relacin al problema de la evolucin de la ciudadana, propusimos un enfoque vinculado a determinadas configuraciones que la misma asume como resultante de una institucin poltica cuyo sentido proponemos comprender a la luz de la nocin de problemtica histrica que planteara Garretn. A partir del sentido general de cada problemtica histrica de cada uno de estos momentos, hemos podido interpretar las condiciones de emergencia y la orientacin de las principales polticas antidiscriminatorias de los pases del MERCOSUR e identificar los paradigmas dominantes no discriminacin y valoracin de la diferencia que subyacen a la resignificacin del principio de igualdad en cada caso. La emergencia de una nueva problemtica histrica la reconstruccin de la nacin, es decir de una identidad nacional acorde a los desafos contemporneos - invita a interrogarse sobre la pertinencia del paradigma de la diferencia para semejante tarea En qu medida hace falta superar este paradigma para abordar las formas concretas que asumen las prcticas discriminatorias en los pases de la regin en la nueva etapa? Cules son los lmites con que se enfrentan las polticas antidiscriminatorias diseadas desde el paradigma de la diferencia para enfrentar las desigualdades sociales? Es posible pensar una dimensin regional de la ciudadana y de las polticas antidiscriminatorias? Estas son algunas de las cuestiones que se abordarn en esta seccin. a. El modelo liberal de nacin, Marshall y la inclusin de la clase obrera Un posible punto de partida en la exploracin sobre las posibilidades de recrear el la identidad nacional en los pases del Cono Sur pueden ser las crticas a concepcin atomista del liberalismo clsico sobre la ciudadana que sealan el carcter histrico de la identidad nacional. Por otra parte, como toda identidad, implica una exclusin que se traduce en los lmites de la ciudadana, en el caso de que la misma se asiente sobre el criterio de la nacionalidad, tal como en la gran mayora de los pases de la modernidad occidental. De esta manera, la universalidad proclamada por la ciudadana moderna es impugnada en tanto parcial y excluyente. En el caso del marxismo, las crticas clsicas derivan de los textos del joven Marx21, que denuncian el carcter parcial de la ciudadana y los derechos humanos del liberalismo (construidos a la medida de los propietarios), y del carcter constitutivo de la exclusin de los obreros, sobre la base de la diferenciacin establecida entre derechos del hombre y derechos del ciudadano ya en la Declaracin de 1791. Sin embargo, frente a los desafos planteados por la cuestin nacional, el liberalismo dio su respuesta a travs de las polticas de nation building: la existencia de fiestas y smbolos nacionales, de una lengua oficial, de un poder centralizado, de un servicio militar, de un sistema educativo que ensea historia nacional, de unos medios de comunicacin nacionales, de una funcin pblica donde se jura la constitucin son algunos de los dispositivos que configuran esa identidad nacional. La contracara de estos dispositivos discursivos a menudo fueron mecanismos de exclusin materiales: la situacin de los pueblos originarios, migrantes, negros y otras comunidades, ampliamente documentada en la literatura y reflejada en los artculos que componen este volumen, indica que los pases de la regin no son una excepcin en este punto. Sin embargo, la matriz liberal de la identidad nacional fue capaz de resignificarse a la luz de las luchas del movimiento obrero y de la crisis del capitalismo, dando origen a los modelos de estado social conocidos desde mediados del siglo XX. Ya vimos que una de las condiciones

21 Esta posicin debe ser relativizada a la luz de las ambigedades presentes en la obra de Marx. Sobre estas ambigedades, resulta interesante el trabajo de Atienza, que considera tres perodos en el pensamiento de Marx: en el primero de ellos, que se extiende hasta 1848, distingue entre una posicin de defensa de los derechos humanos del liberalismo (hasta 1843) y luego su crtica, al interpretarlos como un aspecto de la alienacin humana. En el segundo perodo, desde el Manifiesto hasta 1852 su postura es esencialmente ambigua: por un lado, otorga gran importancia prctica a la conquista de ciertos derechos humanos por parte del proletariado, pero por otro lado los reduce a una categora de medios, no de fines; les concede un valor ms bien poltico que tico. En el tercer perodo, desde 1853 hasta su muerte, Marx va decantando su posicin: sin desaparecer totalmente la ambigedad sealada, los derechos humanos adquieren en su pensamiento un valor cada vez mayor al tiempo que aparecen cambios tericos importantes como el abandono de la tesis de extincin del Derecho y el Estado, que resulta sustituida por la del carcter simplemente subordinada de la superestructura jurdico-poltica (citado en Ansaldi, 1986).

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para que las situaciones de exclusin que configuran la ciudadana se constituyeran como prcticas discriminatorias era la plena vigencia del estado de derecho y la configuracin de un dispositivo institucional capaz de absorber diferenciadamente las demandas sociales, que es propio de las democracias liberal constitucionales. El caso de la clase obrera durante el siglo XIX y XX, ejemplifica la construccin de cadenas de demandas equivalentes que dicotomizan el espacio social, subsumiendo las demandas diferenciadas y los criterios de exclusin bajo una contradiccin principal: la diferencia de clase era la clave de interpretacin del conjunto de desigualdades sociales. De esta forma, la idea de nacin poda extenderse e incluir a la clase obrera siempre que esta renunciara a la transformacin radical del orden social y concentrara su lucha en la disminucin de las desigualdades sociales a travs de los derechos sociales. El clsico estudio del proceso de inclusin de la clase obrera inglesa de Thomas Marshall (1997) signific un ejemplo de cmo los derechos comunes de ciudadana contribuyeron a la integracin en una cultura nacional a un grupo anteriormente excluido de ella, a la vez que result un paradigma sobre el tipo de relacin que poda establecerse entre la condicin socioeconmica y el status jurdico de la ciudadana. A partir de un diagnstico que parta de concebir la exclusin de la clase obrera como una consecuencia de su condicin socioeconmica, la provisin de prestaciones materiales a travs del Estado de Bienestar fue la forma ms eficaz de promover la integracin nacional. De esta forma, se realiz una ampliacin de la ciudadana mediante la inclusin de derechos sociales universales en educacin, sanidad y seguridad social. Basndose en este ejemplo, Marshall sent las bases de la funcin integradora de los derechos sociales, a partir de la vigencia de los derechos civiles y polticos, integracin que, en los pases del Cono Sur se realiz superando los lmites del modelo liberal de nacin por las experiencias de los regmenes nacional populares. Sin embargo, los lmites del modelo de estado social para dar cuenta de la problemtica de la discriminacin se hicieron visibles con la emergencia de la nueva cuestin social y la cuestin de la diferencia, que implicaron, respectivamente, la aparicin de desigualdades sociales no asimilables bajo el rgimen salarial clave de la integracin a travs de los derechos - y desigualdades no reductibles a la condicin socioeconmica de los grupos discriminados. En el Cono Sur, ambas cuestiones se configuraron histricamente tras las dictaduras militares y a la luz de los procesos que describimos como transicin democrtica y reformas estructurales de cuo neoliberal, que desmontaron los resortes bsicos del estado social que haban logrado construirse sobre la base de economas nacionales capitalistas perifricas. Por una parte, la mercantilizacin de las prestaciones sociales antes garantizadas bajo la forma de derechos y las profundas transformaciones en el aparato productivo que produjeron el desempleo estructural y la precarizacin de grandes sectores de la clase trabajadora, revirtieron los principios de inclusin propios de los regmenes nacional populares. Por otro lado, los modelos de identidad nacional, an forjados sobre un piso de igualdad socioeconmica y sobre un principio universalista capaz de extenderse, como resultado de las luchas polticas del movimiento obrero a lo largo del s.XX, a la garanta de los derechos sociales, demostraron su carcter excluyente. As lo mostraron los grupos de inmigrantes, afrodescendientes, las mujeres, las minoras religiosas, los gays y lesbianas, que denunciaron su exclusin de la cultura comn an cuando no se les negaran sus derechos sociales; y, an en los casos donde estos ltimos tambin eran negados, era como resultado de una superposicin de exclusiones complejas y de distinta extensin, que configuraba una zona de vulnerabilidad y precariedad, ms que de un criterio de delimitacin lineal. El punto aqu, entonces, es que si bien no toda exclusin puede reducirse ni en primera ni en ltima instancia a la condicin social o posicin en la estructura socioeconmica de los miembros del grupo excluido, tampoco puede escindirse completamente de aquella condicin. En realidad, podemos sostener, con Hoffman y Centeno, que existe en Amrica Latina, como mnimo, una interaccin clara y aditiva entre raza, gnero, clase y regin que determina que ser negra, mujer, desempleada y vivir en el Nordeste de Brasil equivale a estar atascado en tantas trampas estructurales que escapar es prcticamente imposible (2004:18). b. Will Kymlicka y el enfoque liberal del pluralismo cultural Como vimos, la emergencia de la cuestin de la diferencia represent un duro desafo a las concepciones de la ciudadana inspiradas en el liberalismo clsico, pero tambin para las posturas crticas que pretendan remitir a meras traducciones de realidades socioeconmicas subyacentes las situaciones de exclusin que configuran las prcticas discriminatorias. Este fue el terreno en el que hizo su aparicin la corriente del comunitarismo, denunciando el carcter parcial de la ciudadana liberal desde el punto de vista cultural y avanza sobre la necesidad de construir identidades colectivas inclusivas frente al individualismo liberal. Tal es la crtica central de Charles Taylor (1985) en su texto clsico Atomism. Los autores que, desde el liberalismo, han acusado recibo de estas crticas y han propuesto modelos alternativos no afrontan menos dificultades. Tal el caso de la propuesta desarrollada por Will Kymlicka desde el paradigma del pluralismo cultural, que pretende abordar los problemas de integracin que plantea el reconocimiento de las diversidades culturales y nacionales en el seno de la sociedad canadiense, dejando de lado el problema de las desigualdades socioeconmicas. En su ya clsica obra, Kymlicka se propone abordar el problema de los derechos de las minoras dentro del enfoque liberal, discutiendo con otras aproximaciones al problema, tambin liberales, basadas en lo que l denomina doctrina de los derechos humanos y las iniciativas de accin positiva. Esquematizando al mximo sus argumentos, el autor sostiene que los enfoques liberales basados en la doctrina de los derechos humanos suponen que las minoras culturales se protegeran indirectamente garantizando los derechos civiles y polticos bsicos a todos los individuos. El error de esta perspectiva radica, para Kymlicka en que impide a las

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minoras exigir, legtimamente, facilidades para el mantenimiento de su particularismo (1995: 15). Por otra parte, segn el autor, los enfoques que se centran sobre las polticas de accin positiva, suelen basarse en considerar a este tipo de medidas como temporales, hasta tanto se consiga una sociedad realmente ciega en materia de color o pertenencia tnica, rechazando una diferenciacin permanente en los derechos o status de los miembros de determinados grupos. Ambos enfoques implican, para Kymlicka, el mismo error, que consiste en la aplicacin del principio que inspira el modelo de libertad de cultos para resolver el problema de las diferencias etnoculturales: los miembros de los grupos tnicos gozan de sus derechos siempre que no choquen con los de los otros. Frente a estas concepciones, Kymlicka sostiene que los derechos de las minoras no pueden subsumirse bajo la categora de derechos bsicos porque las pautas y procedimientos tradicionales vinculados a los derechos humanos no pueden resolver importantes cuestiones relativas a las minoras culturales: el derecho a la libertad de expresin no nos dice cul es la poltica lingstica adecuada, el derecho a la movilidad y libre circulacin no nos dice nada sobre cmo debe ser una poltica adecuada de inmigracin y nacionalizacin (1995: 24) As, el autor se propone una teora liberal de los derechos de las minoras capaz de explicar cmo coexisten los derechos de las minoras con los derechos humanos y tambin cmo los derechos de las minoras estn limitados por los principios de libertad individual, democracias y justicia social: para resolver estas cuestiones de manera equitativa debemos complementar los principios tradicionales de los derechos humanos con una teora de los derechos de las minoras (Kymlicka, 1995: 18). El ncleo del planteo de Kymlicka es la categora de pluralismo cultural, dentro de la cual se distinguen tres situaciones: las de las minoras nacionales (sociedades distintas y potencialmente autogobernadas integradas a un mismo estado), los grupos tnicos o inmigrantes (han abandonado su comunidad nacional para incorporarse a otra sociedad) y los nuevos movimientos sociales (grupos que han sido marginados dentro de su propia sociedad nacional o su grupo tnico, como el caso de las mujeres, los gays, los discapacitados y otros). La clave de su planteo ser que en los dos primeros casos, que comparten su condicin de minoras culturales, se registran reclamos de derechos especiales de autogobierno, politnicos y de representacin que se justifican por la condicin de minora de esos grupos, por lo que no son universalizables por definicin. Sin embargo, cabe destacar que, si bien su desarrollo se centrar en la situacin de las minoras nacionales y los grupos tnicos, no es excluyente:
Una teora que contemple los derechos de las minoras culturales debe ser compatible con las justas reivindicaciones de los grupos sociales que se encuentran en situacin de desventaja (...) adems, existen importantes analogas entre las exigencias de justicia que plantean tales movimientos sociales y las exigencias de los grupos tnicos, habida cuenta que unos y otros han sido excluidos y marginados en virtud de su diferencia (Kymlicka, 1995: 36)

Esto lo lleva a postular su teora de una ciudadana diferenciada en funcin del grupo como forma de reducir la vulnerabilidad de los grupos minoritarios ante las posibles presiones econmicas y decisiones polticas del grueso de la sociedad. Segn Kymlicka, el punto de legitimacin para este tipo de posicin no es una teora individualista (el individuo es portador de derechos) o colectivista (los individuos tienen derechos por se parte de una comunidad), ya que ellas no explican porqu algunos grupos debieran tener una ciudadana especial, sino que la propia idea de justicia entre grupos exige que a los miembros de grupos diferentes se les concedan derechos diferentes:
Al igual que la clase obrera, pero a diferencia de las minoras nacionales, estos grupos reivindican su inclusin en la cultura nacional dominante. Sin embargo, (...) los derechos comunes de ciudadana, originariamente definidos por y para hombres blancos, sanos y cristianos, no pueden acomodar las necesidades especficas de estos grupos. En cambio, una ciudadana plenamente integradora debe tener en cuenta estas diferencias (1995: 248).

En suma, se trata de un planteo que intenta resolver, desde una perspectiva cultural, las tensiones entre las pretensiones universalistas de la visin liberal de la condicin ciudadana basada en la igualdad moral de los hombres y la necesidad de adoptar polticas diferenciadas para los grupos que se reivindican como diferentes. Sin embargo, el modelo no logra dar cuenta de las posiciones crticas que apuntan sobre la distancia entre los derechos ciudadanos y la existencia social de los individuos. El propio Kymlicka parece reconocer algunos de los argumentos de la crtica del joven Marx cuando afirma que los tericos del liberalismo suelen comenzar postulando la igualdad moral entre las personas pero acaban refirindose a la igualdad de los ciudadanos sin explicar ni aludir en modo alguno a dicho cambio. En realidad, los derechos se reservan a los ciudadanos y no todo el mundo puede convertirse en uno, aunque est dispuesto a jurar fidelidad a los principios liberales. Por el contrario, existen millones de personas que quieren obtener la ciudadana en diversas democracias liberales y pese a ello se les niega tal eventualidad (Kymlicka, 1995: 175). Por otra parte, existen objeciones al pluralismo cultural y al multiculturalismo aun en el plano cultural, donde las voces que advierten que el reconocimiento de todas las culturas como igualmente legtimas implica una indiferenciacin que las hace finalmente

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incomparables e inconmensurables tienen cada vez mayor predicamento. Garca Canclini (2004:15), invoca una reflexin de Benhabib que seala cmo [el nfasis teoricista en la] inconmensurabilidad nos distrae de las muy sutiles negociaciones epistmicas y morales que ocurren entre culturas, dentro de las culturas, entre individuos y aun dentro de los individuos mismos al tratar con la discrepancia, la ambigedad, la discordancia y el conflicto. |Como planteo alternativo, Garca Canclini, sostiene que existe un desplazamiento del mundo multicultural a un mundo intercultural globalizado, puesto que Bajo concepciones multiculturales se admite la diversidad de culturas, subrayando su diferencia y proponiendo polticas relativistas de respeto, que a menudo refuerzan la segregacin. En cambio, la interculturalidad remite a la confrontacin y al entrelazamiento, a lo que sucede cuando los grupos entran en relaciones de intercambios. (2004:15) La naturaleza eminentemente poltica de estos intercambios que da lugar a comprender las relaciones de dominacin - es ms fructfera para interpretar, por ejemplo, la situacin de los pueblos originarios en Amrica Latina, cuando el proyecto de nacin, definido por las lites mestizas y criollas de cada uno de los pases, impuso sobre las mayoras pre-existentes, su propia concepcin de la nacin, incluyendo su lengua, religin, leyes, instituciones y valores culturales, a tal grado que los pueblos indgenas, emergiendo de tres siglos de coloniaje, no lograron reconocerse ni saberse reflejados en estas nuevas naciones-estado que por lo general les otorgaron la ciudadana formal, pero les negaron la igualdad real. c. Cuando lo desigual excede lo diferente: la discriminacin como sntoma. El retorno de lo poltico y la perspectiva regional. El modelo multicultural ha hegemonizado las respuestas culturales y polticas ante los desafos que plantean las nuevas diferencias y desigualdades. En su perspectiva liberal, ha tenido aceptacin en el Cono Sur y, en general, ha sido el marco de sustento de las polticas antidiscriminatorias inspiradas en lo que hemos denominado anteriormente como paradigma de la diferencia. Sin embargo, al comienzo de esta seccin se planteaban interrogantes sobre su potencia para sustentar una nueva generacin de polticas antidiscriminatorias, coherentes con el giro poltico en la regin y los desafos de la nueva problemtica histrica la reconstruccin de la nacin. Al respecto, podemos sealar por lo menos dos limitaciones: su reduccin de las desigualdades como meras diferencias y, el carcter fallido de su universalismo. Respecto del primer punto, al reducir la condicin de pobreza, situacin estructural que sobredetermina en los hechos la situacin de vulnerabilidad de los grupos discriminados, a una diferencia ms, se neutralizan las crticas a las determinaciones sociales y econmicas que constituyen aquella condicin, limitando las respuestas en trminos de polticas pblicas a la reivindicacin de la diferencia y la valoracin de la diversidad, elementos positivos pero insuficientes para abordar las relaciones entre ciudadana, discriminacin y desigualdad social, que Valenzuela caracteriza de la siguiente forma:
La desigualdad social se construye a travs de un proceso complejo que ocurre en los niveles discursivo, normativo, social y subjetivo de la realidad. Las prcticas discriminatorias son una de las formas en la que se manifiesta la desigualdad. Tienen su origen en una visin particular del mundo y de una determinada organizacin social, que excluye a otras personas por su pertenencia a ciertos grupos sociales, sin que necesariamente se trate de actos conscientes de exclusin. El gnero, raza, etnia y clase social constituyen la piedra angular de sistemas de dominacin que estn interconectados y que conducen a formas de opresin que operan en forma simultnea y se potencian entre s (2003:17).

Lejos de reducir el alcance de las prcticas discriminatorias al plano cultural, hace falta entonces ampliar la perspectiva analtica para comprender cmo esas prcticas influyen en los otros planos de las desigualdades sociales, en particular el socioeconmico. Respecto del segundo punto, ya han sido sealadas las principales crticas al carcter fallido de la universalidad de la ciudadana en el capitalismo contemporneo. Quisiramos agregar aqu que la clave para una perspectiva diferente sobre este punto se encuentra en la fundamentacin de Kymlicka sobre su propuesta ciudadana diferenciada. Al sostener que la distribucin de los derechos en funcin de la pertenencia a un grupo no es contradictoria con la idea liberal de ciudadana ya que, prcticamente todas las democracias reconocen algn tipo de ellas (1995: 241) Kymlicka afirma que, de hecho, conviven en las democracias contemporneas la nocin de ciudadana diferenciada junto a la nocin de ciudadana universal. Nuestro punto de partida ser exactamente la inversin de su razonamiento: la situacin que Kymlicka denomina como ciudadana diferenciada (es decir, el reconocimiento de derechos a un grupo de individuos en funcin de su pertenencia a un grupo) no es un modo complementario que convive con la ciudadana universal sino que ilustra el propio modo de ser particular de la ciudadana universal, toda vez que la misma supone al mismo tiempo el reconocimiento de derechos a los individuos que componen la comunidad de derechos (inclusin) y la negacin de quienes no forman parte de ella (exclusin). De ah que las propuestas de ciudadana diferenciada consistan en suplementos que compensan un modo de ser particular de la ciudadana universal, es decir, una especie de parche que se dirige a la redefinicin siempre incompleta- de los particulares criterios de inclusin/exclusin que la constituyen en

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cada situacin. En suma, una perspectiva superadora al multiculturalismo y capaz de sustentar una nueva orientacin en polticas antidiscriminatorias en el actual contexto regional debera atender a dos cuestiones: Qu papel cumplen las prcticas discriminatorias en la dimensin econmica de las relaciones sociales? y Cmo responder ante el carcter fallido de la universalidad de la ciudadana en el contexto de la globalizacin? En su aproximacin al primer problema, Etienne Balibar (1992)22, considera a dos formas clsicas de la discriminacin, el racismo y el sexismo, como figuras ideolgicas que resuelven la tensin propia del capitalismo contemporneo entre la necesidad de absorber mano de obra que el capital tiene en momentos de expansin de la acumulacin, y la necesidad de minimizar los costos de produccin y el conflicto poltico, en un mercado de trabajo mediado por la existencia de derechos sociales. Racismo y sexismo son formas de excluir incluyendo23 o incluir excluyendo - a determinados grupos del ejercicio efectivo de esos derechos. Esta explicacin, que define la dimensin econmica del racismo y el sexismo para Balibar, da cuenta del punto de unidad que establecen las prcticas discriminatorias sobre las distintas dimensiones (ideolgicas, jurdicas, polticas y econmicas) de las relaciones sociales y, en particular, permite entender cmo la discriminacin opera sobre la fuerza de trabajo, construyendo una jerarqua ocupacional y de ingreso, flexible a las necesidades de configuracin de ese otro identitario construido culturalmente la negra, el puto, el indio, etc. como inferior para legitimar la negacin de sus derechos.24 Esta caracterstica de las prcticas discriminatorias ser puente entre el mundo ideolgico-cultural y el mundo econmico puede comprenderse como el reverso del desacople que la ciudadana establece entre ambos mundos: all donde la ciudadana construye una inclusin a travs de la idea de universalidad, la discriminacin seala el carcter particular de esa universalidad a travs de la forma de exclusin correspondiente. De ah que el desplazamiento propio de la ideologa dominante sea el abordaje de las exclusiones originadas en la cuestin social desde la cuestin de la diferencia y por eso el multiculturalismo es su forma ms acabada, ya que designa a la desigualdad social como una diferencia, diluyendo su origen en la inconmensurabilidad de las diversidades y evitando el tratamiento reflexivo de los problemas de la pobreza. La discriminacin se nos revela, as, al decir de Zizek, como sntoma de la condicin fallida de la ciudadana en el capitalismo contemporneo: aunque la no realizacin del principio universal que contiene parece deberse a circunstancias fortuitas, debe permanecer siempre como una excepcin, es decir, como el punto en que se suspende el principio universal. En contra de la utopa segn la cual si se promovieran las polticas adecuadas, en el largo plazo, esta excepcin se subsanara, lo propio del sntoma es mostrar el carcter estructural de la falla, la forma siempre particular del universal: si el principio universal se aplicara tambin en este punto, el sistema se desintegrara (173). La universalidad misma est atravesada por el antagonismo, y por ende, dividida entre la falsa universalidad concreta que legitima la separacin del todo en sus partes funcionales y la demanda real e imposible de una universalidad abstracta. Una nueva perspectiva sobre las polticas antidiscriminatorias debiera aceptar simultneamente el carcter antagnico de la sociedad (no hay posiciones neutrales, el conflicto es constitutivo) sin renunciar a la pretensin de construir una nueva universalidad emancipatoria. En

22 En Race, Nation, Class: Ambiguous identities, Balibar (1992) construye el recorrido de la primera forma de universalismo comienza a partir del surgimiento de las religiones monotestas: el paso de la creencia en un dios tribal y al reconocimiento de la unidad de Dios, implic, como contrapartida, la unidad del gnero humano. Sin embargo, tanto el Cristianismo como el Islam el caso del Judasmo es diferente en este punto requieren un acto afirmativo de lealtad para ganar pleno acceso al reino de Dios. El pensamiento Iluminista de la modernidad llev esta lgica un paso ms adelante, al derivar la igualdad moral y los derechos humanos de la propia naturaleza humana, caracterstica que todos tenemos al nacer. Por supuesto, existieron numerosas omisiones en la Declaracin de los derechos del hombre, en particular para las mujeres y los no blancos. Frente a esta realidad, puede responderse que desde entonces, gracias a su lucha, numerosos sectores que haban sido excluidos por accin u omisin- fueron reconocidos en esa universalidad. Ante esta perspectiva, uno est tentado a pensar en un proceso histrico que avanza en grados crecientes de integracin sobre la base de la aceptacin tambin creciente de la ideologa universalista. Paralelamente, Balibar deriva otra forma de universalismo de la lgica de acumulacin sin fin propia del capital, basada en la creciente mercantilizacin del mundo, que permite fluir a los bienes, al capital y a la fuerza de trabajo. As, los particularismos que se opongan a esta igualacin en tanto mercanca son obstculos para el desarrollo ptimo de la lgica del capital, por lo que el desarrollo de una ideologa universalista que a la vez pueda dar cuenta de la desigualdad, resulta necesario para el desarrollo de la acumulacin capitalista. Balibar se refiere a la lgica meritocrtica los privilegios entre iguales se explican por el mrito en la actividad econmica- como el factor que a la vez resuelve el problema del universalismo y de la desigualdadad en el capitalismo. 23 Por ello sostenemos que la plena vigencia del estado de derecho es una de las condiciones de posibilidad de la configuracin misma de las prcticas discriminatorias, situacin que en los pases del MERCOSUR se consigue desde mediados de los 80 del siglo pasado. 24 No casualmente, Guimares seala que el nacionalismo negro y el movimiento feminista en los aos 70 imprimieron otra dinmica a las percepciones antiracistas; el primero, a travs de la lucha contra la destruccin y la inferiorizacin del legado cultural africano, denunciando el estatuto subordinado del negro y de frica implcito en el anti-racismo asimilacionista y universalista; el segundo, a travs del nfasis con que denunci el carcter racializado de las diferencias sexuales como parte de un proceso de naturalizacin y justificacin social de jerarquas culturales. Tal cambio de percepciones se complet con la migracin masiva de pueblos del Tercer Mundo (indios, caribeos, rabes, turcos, latinoamericanos, africanos, chinos, coreanos, etc.) en direccin a una Europa que se imaginaba anti-racista y que se enfrentaba ahora a extranjeros inasimilables: pueblos de color que llegaban y orgullosamente cultivaban ntidas diferencias religiosas, lingsticas y culturales. Esos fueron los ingredientes para lo que se llam un nuevo racismo o un racismo sin raza, en el cual la cultura es trazada a lo largo de lneas tnicas absolutas, no como algo intrnsecamente fluido, cambiante, inestable y dinmico, sino como una propiedad fija de grupos sociales, al contrario del campo relacional en el cual los grupos se encuentran y viven relaciones sociales e histricas. (1996: 35)

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Reflexiones preliminares sobre discriminacin, ciudadana y polticas pblicas en el MERCOSUR

trminos de Zizek, el punto debe ser el rechazo a lo que se plantea como el eje principal de la lucha ideolgica en las democracias del capitalismo tardo: la tensin entre la tolerancia postideolgica universalita abierta y el particularismo comunitarista de los nuevos fundamentalismos. Contra el liberalismo moderado que se presenta como neutral y postideolgico, apoyndose en el gobierno de la ley, uno debera reafirmar la vieja consigna de la izquierda sobre la necesidad de suspender el lugar neutral de la ley: para una perspectiva de izquierda, aceptar el carcter radicalmente antagnico es decir poltico de la vida social, aceptar la necesidad de tomar partido, es la nica forma de ser efectivamente universal (176). El punto de partida de un abordaje integral y emancipatorio sobre la discriminacin en contraste con la consigna de cada cual en su lugar del multiculturalismo- sera entonces el cuestionamiento del carcter incompleto de la ciudadana a partir de su sntoma, de las partes de la sociedad los migrantes, los pobres, las lesbianas, los afrodescendientes, etc- que no tienen un lugar apropiado. Parafraseando nuevamente a Zizek, se trata del procedimiento de identificacin de la universalidad con el sntoma todos somos discriminados que es el reverso exacto y necesario de la crtica ideolgica que seala y reconoce un contenido particular detrs de una nocin abstracta universal. Sin embargo, postular que lo propio de una perspectiva crtica sobre la discriminacin consiste en legitimar la suspensin de la universalidad tica a travs de la referencia a una verdadera universalidad en devenir, no significa renunciar a la accin reformista en tiempos no revolucionarios. An en tiempos signados por la lgica de accin global del capital, los nuevos gobiernos de la regin tienen la posibilidad de sentar nuevas bases para ampliar los lazos de solidaridad y reconstruir los derechos sociales, incluso en el marco de las democracias liberales; habilitar nuevos escenarios para la constitucin de nuevos sujetos polticos y nuevas luchas sociales, siempre abiertos a nuevas rearticulaciones poltico ideolgicas. Para concluir, quisiramos entonces sugerir dos planos de accin concreta para extender los alcances de las respuestas del estado ante la discriminacin, en gran medida ya esbozados en las polticas antidiscriminatorias existentes. En primer lugar, la aproximacin integral del problema de la discriminacin, a partir de su inscripcin en el marco de las desigualdades sociales, supone por un lado ampliar la consideracin de lo que efectivamente se reconoce como prcticas discriminatorias incluyendo aquellas situaciones derivadas de la condicin socioeconmicas-, y por otro, reformular las polticas pblicas de modo de imbuir a las polticas dirigidas a la cuestin social polticas sociales, polticas de empleo, polticas de ingreso - desde una perspectiva antidiscriminatoria. En segundo lugar, frente a las limitaciones del estado nacin para regular las consecuencias sociales de la lgica global del capital, quizs sea tiempo de esbozar polticas antidiscriminatorias regionales, tendientes a la construccin de una ciudadana regional. V. Bibliografa

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La incidencia del MERCOSUR en las realidades nacionales

Captulo II La incidencia del MERCOSUR en las realidades nacionales Por Damin Paikin
I. Introduccin La capacidad regulatoria del Estado con relacin a su sociedad se expresa habitualmente en su potestad para realizar acciones capaces de dirigir y organizar los vnculos y las formas de actuar de los individuos, las empresas y las organizaciones asentadas en su territorio. Es a travs de sus polticas, de sus polticas pblicas, por medio de las cules el Estado interviene, modela, conduce sus sociedades en pos de los objetivos trazados, de la defensa de derechos, de la construccin de ciudadana. Pero qu ocurre cuando estas sociedades empiezan a establecer lazos que la vinculan no hacia su interior, sino preferentemente hacia el exterior, cuando las empresas se regionalizan y trasnacionalizan, cuando los flujos migratorios se vuelven ms poderosos, cuando la revolucin de las comunicaciones permiten el contacto al instante generando un profundo quiebre con respecto a las formas en que se pensaba el mundo hace no ms de 20 aos. En definitiva, qu ocurre con esta capacidad regulatoria frente a un fenmeno como la globalizacin que, pese a parecer un concepto vaco por su repeticin cotidiana, encierra tras de si un sinnmero de nociones que aqu podemos sintetizar a partir de su definicin como un proceso de reestructuracin global y multidimensional, cuyos efectos han transformado / influenciado no solamente el espacio econmico de las sociedades, sino tambin los aspectos polticos y sociales de las mismas (Boas, Marchand, & Shaw, 2005)25. Lo que ocurre es que se debilita. Frente a esta realidad, la capacidad reguladora del Estado se ve afectada ante la imposibilidad de controlar el conjunto de determinantes que comienzan a desarrollarse en el escenario internacional. Por ello, la respuesta estatal ya no poda ser similar a lo realizado en el pasado con modelos auto-sustentables como el New Deal de los EEUU de los aos 20 o el modelo de sustitucin de importacin de Argentina de los 40. Contrariamente a esos ejemplos, la lgica estatal comienza a encaminarse haca un tipo de solucin impensada a comienzos del siglo XX y que se vincula directamente con los procesos de integracin regional los cules, tal cual plantea Hass (1969), son las primeras experiencias polticas donde los Estados-Nacin ceden voluntariamente parte de su soberana con el fin de alcanzar metas que se suponen imposibles de obtener por separado, pensando por primera vez sus objetivos estratgicos en cooperacin y no en confrontacin o en competencia con los otros Estados. As, la Unin Europea naci ante el convencimiento que el manejo conjunto de los recursos vitales como el Carbn y el Acero entre Alemania y Francia seran el puntapi inicial para asegurar la paz en Europa, mientras el MERCOSUR encuentra su origen en la necesidad de las recientes democracias recuperadas de evitar tensiones a fin de debilitar el poder de las fuerzas armadas en la regin, para ms tarde rotar hacia un fundamento ms comercial. En este marco, entonces, las polticas pblicas comienzan a ser pensadas ms all de la lgica puramente nacional, entendindose en muchos casos que la efectividad de la dinmica regional es muy superior a aquello que puede lograrse por separado. Y, como veremos a lo largo de este captulo y en relacin a nuestro tema de abordaje, en el campo de los DDHH y la lucha contra la discriminacin, este componente superador de la poltica regional se potencia an ms principalmente a partir de dos elementos claves que juegan en relacin a las temticas marcadas. En primer lugar, que a diferencia de la lgica comercial, en el terreno de los DDHH no existe el temor a la suma cero, donde si uno gana, el otro necesariamente pierde. Y en segundo lugar, la poltica regional puede ayudar, a partir del efecto imitacin y la presin, a superar las trabas internas e ir generando polticas de avanzada en cada uno de los pases. Justamente, entonces, de por qu es importante considerar el mbito MERCOSUR como una arena propicia para llevar adelante polticas pblicas en materia de discriminacin es sobre lo que abordar este captulo buscando desandar brevemente la historia del bloque regional y ubicar el lugar y las potencialidades que existen en la actualidad a nivel MERCOSUR para el desarrollo de estas iniciativas. II. El MERCOSUR como espacio de construccin de polticas pblicas Si bien los acuerdos Argentina-Brasil firmados a mediados de los aos 80 se nutran principalmente de una lgica poltica (defensa de la democracia, reinsercin de la Argentina en el escenario mundial tras la guerra de Malvinas, intento de liderazgo de Brasil
25 Completando podemos afirmar que el incremento de los flujos comerciales, la liberalizacin del capital, y la revolucin tecnolgica que estn por detrs de este proceso han llevado a lo que David Harvey (1989) defini como la compresin tempo espacial. Y por tanto a una sensacin, corroborada por la prctica, por la cual diversos actores comienzan en forma creciente a entender sus intereses ya no solamente a escala local, sino tambin a escala regional o mundial, donde la regin o el mundo que cuenta, que no necesariamente es el planeta como un todo, aparece como una entidad fsica y poltica en permanente construccin y reconstruccin por parte de los individuos, empresas y grupos que actan en ese espacio (Boas, Marchand y Shaw, 2005.).

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en la regin), con la llegada de los aos 90 y los gobiernos de Carlos Menem, en la Argentina, y Fernando Collor de Melo, en el Brasil, este basamento poltico comenz rpidamente a ser reemplazado por un claro nfasis comercial que llev a que a la hora de la firma del Tratado de Asuncin, documento fundador del bloque en 1991, este slo se viera acompaado como poltica efectiva por un cronograma de liberalizacin comercial de modo tal de llegar al ao 1994 con la conformacin de una zona de libre comercio entre los pases miembros del MERCOSUR. Dentro de este esquema, claramente la posibilidad de construccin de polticas regionales se vea coartada por la presencia permanente de la lgica competitiva propia de la dinmica comercial. Sin embargo, fueron naciendo algunas iniciativas que comenzaron a mostrar la posibilidad primero, y la importancia despus, del trabajo de polticas coordinadas a nivel regional. Y aqu nos referimos en primer lugar particularmente a la aprobacin del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico (1998) firmado por los presidentes de los cuatro pases miembros, ms Bolivia y Chile, cuyo artculo 1ro expresa que La plena vigencia de las instituciones democrticas es condicin esencial para el desarrollo de los procesos de integracin entre los Estados Partes del presente protocolo26. De esta forma, los gobiernos del MERCOSUR expresaron, superando sus compromisos comerciales, la frrea vocacin de avanzar en un proceso de integracin donde la democracia y los derechos polticos de los ciudadanos de los pases miembros fueran objetivos fundamentales del proceso, comprometindose a cooperar y actuar para defenderlos all donde se vieran amenazados. Ms all de la retrica, este compromiso demostr su validez durante el ao 1999 cuando la democracia paraguaya estuvo seriamente cuestionada y fue, sobre todo la presin de los pases del bloque, amparados en el Protocolo de Ushuaia, la que logr encauzar una salida poltica a la crisis. As, la creacin de polticas pblicas y compromisos regionales mostr su capacidad de presin sobre los escenarios domsticos, exhibiendo su capacidad de impulsor de modificaciones en conductas propias de los actores internos y marcando la necesidad de ir construyendo un perfil propio de la regin en el que las instituciones regionales deban comenzar a jugar un rol protagnico. En esta misma lnea, juntamente con este Protocolo, se firm tambin la Declaracin del MERCOSUR como zona de paz, por medio de la cual los pases del bloque abandonan la va armada como forma de resolucin de sus conflictos, convirtiendo la regin en una reserva del derecho a la vida en un mundo cada da ms tumultuoso y conflictivo. Posteriormente, pero en el mismo ao, entr en vigencia la Declaracin Socio Laboral del MERCOSUR que buscaba lograr un marco de equidad y de defensa de los derechos de los trabajadores para todos los pases del bloque. Pese a las dificultades de su aplicacin, la Declaracin ha servido como una base para la promulgacin de una serie de programas regionales con el fin de terminar con el trabajo en negro y el trabajo infantil, logrando una adecuacin de las legislaciones a las premisas de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Tres ejemplos, estos, a los que se les puede sumar el nacimiento ese mismo ao de la Reunin Especializada de la Mujer (REM), que ser comentada brevemente ms adelante, que marcan a las claras los inicios de un avance en materia de coordinacin de polticas que sin embargo an se hallaba en su fase embrionaria. Ser recin a partir del ao 2003 con la llegada de nuevos gobiernos a los respectivos pases que el eje de la integracin comenzar nuevamente a virar. En el Consenso de Buenos Aires, firmada ese mismo ao por el presidente Nstor Kirchner de Argentina, y Luiz Inacio Lula Da Silva de Brasil este cambio de modelo qued claramente expresado, abriendo las puertas a un nuevo tiempo en la integracin de mayor participacin e intervencin del espacio regional en la regulacin de la vida de las sociedades. As, en el punto 15 del Consenso de Buenos Aires los presidentes afirman: Ratificamos nuestra profunda conviccin de que el MERCOSUR no es slo un bloque comercial sino que constituye un espacio catalizador de valores, tradiciones y futuro compartido. Nuevamente entonces la idea de lo regional como trasmisor de valores se hace presente, en el mismo sentido que fue planteado en el Protocolo de Compromiso Democrtico. Slo que en esta oportunidad ya no se trata de un apndice al carril central de la integracin comercial, sino que se convierte en el ncleo mismo del proceso. A partir de esta definicin conceptual muchos han sido los mbitos en los que esta idea de poltica pblica regional rectora ha comenzado a operacionalizarse, pero quizs una de las ms interesantes para mencionar aqu sea la decisin de los gobiernos de la regin de establecer un Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM)27. El mismo, que naci en el ao 2006 con un monto de 100 millones U$S, se constituy a partir del aporte mayoritario del gobierno de Brasil (70 millones), seguido por el de Argentina con 27 millones, Uruguay con 2 y Paraguay con solamente 1 milln de dlares.
26 Esta clusula no estuvo presente en las experiencias integracionistas anteriores de A. Latina. As, como plantea Lincoln Bizzozero (2004) En Amrica Latina, los procesos de integracin regional entre los sesenta y los ochenta no incluyeron la dimensin poltica y de derechos humanos entre los requisitos de partida o de ingreso. La experiencia prctica demostr la importancia del rgimen poltico para la sustentabilidad de estos procesos. Uno de los ejemplos ms claros fue el Pacto Andino, que busc converger en determinadas pautas de desarrollo, aunque los regmenes polticos eran dismiles y no haba garantas para los derechos humanos. La autoexclusin de Chile del Pacto Andino fue la consecuencia natural de que experiencias regionales de integracin no podan sustentarse sobre los principios de un rgimen de seguridad nacional que exclua los principios democrticos y la vigencia de los derechos humanos. 27 Decisin CMC 45/04

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A la hora del financiamiento de proyectos, esta relacin marcada a la hora de definir los aportes, se invierte, destinndose el 48% de estos fondos a mejoras a ser producidas en el Paraguay, 32% en Uruguay y slo 10% tanto para Argentina como para Brasil. Es decir, que los pases ms ricos aportan para el desarrollo de los pases de menor peso relativo, insuflando capitales para proyectos como el desarrollo de carreteras, la construccin de viviendas populares o la eliminacin de la fiebre aftosa de la regin28. Este mecanismo opera nuevamente como un modelador de las preferencias internas y ampla el horizonte de las polticas cooperativas. No hay aqu suma 0, ya que en el desarrollo de los pases de menor peso relativo, existe tambin una ganancia para las economas ms avanzadas al lograr la homogeneizacin del bloque y la ampliacin de los horizontes de su mercado. En definitiva, tanto el Protocolo de Compromiso Democrtico, como el FOCEM nos hablan del papel que est jugando la regin en la definicin de las formas y los mecanismos de interrelacin tanto polticos como econmicos que se estn operando al interior de las sociedades que conviven en el MERCOSUR, acercndonos al planteo desarrollado por Sandholtz (1996) en relacin a la Unin Europea. En su conceptualizacin, el autor subraya que las instituciones internacionales han ido ganando en autonoma al punto de convertirse ellas mismas en actores polticos. Creadas por los Estados como herramientas neutrales de monitoreo y gestin, para facilitar la concrecin de acuerdos, se han ido transformando paulatinamente en entes autnomos, capaces de afectar los resultados polticos en al menos tres maneras: 1) convirtindose en actores polticos autnomos; 2) creando opciones a los actores domsticos en su eleccin de aliados y arenas y 3) induciendo cambios en las polticas y las instituciones domsticas. Matizado, este anlisis puede ir aplicndose cada vez con mayor certeza a la realidad mercosureana. La creacin del Parlamento del MERCOSUR, por ejemplo, comienza a dar cuenta de la posibilidad de convertirse en un referente para diversos grupos sociales a la hora de elevar sus reclamos, apareciendo como una opcin factible al terreno interno. Y si bien por la lgica intergubernamental en la que se basa el conjunto de las entidades decisoras del MERCOSUR, hablar de autonoma podra parecer osado, nuevamente basndonos en los ejemplos dados, es innegable la capacidad de la regin en inducir cambios en las polticas y las instituciones domsticas. En este contexto entonces, la coordinacin de las polticas de DDHH estn llamadas a cumplir un rol determinante en la definicin del nuevo perfil de la regin de cara al nuevo siglo, convirtindose en impulsoras all donde las condiciones y las relaciones internas se encuentren en una posicin ms desfavorable para su avance. De hecho, su especificidad sobre la temtica de derechos, obliga a considerarla el nuevo ncleo de la integracin, dada la bsqueda, planteada en el Consenso de Buenos Aires y refrendada por la decisin del Parlamento del MERCOSUR al definir elegir sus miembros en forma directa por el pueblo de la regin (y no por los ciudadanos de cada pas), de construir la ciudadana regional. III. Los Derechos Humanos como nuevo ncleo del MERCOSUR Si aceptamos el planteo realizado hasta el momento, y consideramos como cada vez de mayor importancia la capacidad regulatoria del espacio regional a la hora de la definicin de las polticas nacionales, como contracara necesaria de ella aparece la necesidad de avanzar en la construccin de derechos comunes para el conjunto de los ciudadanos de la regin, ya que difcilmente se pueda construir un sistema poltico regional sobre bases diferenciadas en relacin a la proteccin individual y colectiva. Y en este sentido, al igual que en la bsqueda de lo regional como espacio de confluencia de polticas, en el mbito de apoyo a la construccin de derechos, la coyuntura poltica parece presentarse como muy favorable. Lamentablemente signados por pasados comunes de dictaduras sangrientas, coordinadas incluso entre ellas en su tarea a partir del Plan Cndor, los pases de la regin han encontrado a partir del ao 2003 en el reclamo de Memoria, Verdad y Justicia contra los crmenes de lesa humanidad cometidos por los gobiernos militares, un punto de convergencia ms all de las especificidades nacionales. Convergencia que ha ido sentando las bases para la construccin de una idea de pertenencia compartida, de valores comunes y que acta como reafirmacin de lo planteado en el Protocolo Sobre Compromiso Democrtico. De esta forma, el MERCOSUR, entonces, no es slo un acuerdo comercial, sino que es la construccin de un espacio de respeto a la democracia y a los derechos humanos. Y esto que la cotidianidad problemtica de la regin desdibuja permanentemente, a la hora de las
28 Los proyectos pilotos aprobados para la primer etapa son: 1) Rehabilitacin y mejoramiento de carreteras de acceso y circunvalacin del Gran Asuncin, presentado por la Repblica del Paraguay, por valor de U$S 14.860.000; 2) MERCOSUR libre de Aftosa, presentado por el Comit MERCOSUR libre de Fiebre Aftosa, por valor de U$S 16.339.470; 3) Economa Social de Frontera, presentado por la Repblica Oriental del Uruguay, por valor de U$S 1.646.820, 4) Bases de datos jurisprudenciales del MERCOSUR, presentado por la Secretara del MERCOSUR, por valor de U$S 50.000, 5) MERCOSUR ROGA Programa de Viviendas-, presentado por la Repblica de Paraguay, por valor de U$S 9.705.882,00; 5) Programa de Apoyo integral a Microempresas, presentado por la Repblica del Paraguay, por valor de U$S 5.000.000,00.; 6) Laboratorio de Bioseguridad y Fortalecimiento del Laboratorio de Control de Alimentos, presentado por la Repblica del Paraguay, por valor de U$S 4.800.000,00. ; 7) Ruta 26 - trechos Melo-Ruta 18 y lmite Paysand Tacuaremb A Sauce del Capote, presentado por la Repblica Oriental del Uruguay, por valor de U$S 5.310.000,00.; 8) Internacionalizacin de la especializacin productiva - desarrollo y capacitacin tecnolgica de los sectores de software, biotecnologa y electrnica y sus respectivas cadenas de valor, presentado por la Repblica Oriental del Uruguay, por valor de U$S 1.500.000,00.; 9) Fortalecimiento Institucional de la Secretara del MERCOSUR para el Sistema de Informacin del Arancel Externo Comn, presentado por la Secretara del MERCOSUR, por valor de U$S 50.000,00., 10) MERCOSUR - Habitat de Promocin Social, Fortalecimiento de Capital Humano y Social en asentamientos en condiciones de pobreza, presentado por la Repblica del Paraguay, por valor de U$S 12.914.680

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comparaciones con otras regiones del mundo, y sobre todo en relacin a aquellas reas donde se asientan los pases en vas de desarrollo, cobra relevancia superlativa. Retomando entonces, en este contexto, la construccin de derechos comunes comienza a construirse como el nuevo eje sobre el cul pensar la agenda regional (Carlotto, 2006) de cara a la necesidad de debilitar la lgica competitiva y avanzar en la mirada cooperativa de la integracin. Y tal como se ha venido observando en la actuacin de las Altas Autoridades de derechos humanos y Cancilleras del MERCOSUR, a la cual se le dedica un captulo aparte, el trabajo en el plano de los derechos humanos ha sido fundamental para comenzar a desandar esa lgica heredada de los aos 90. Las razones de ello, se encuentran en la capacidad de vincular a los Estados en relacin a los DDHH a partir de una lgica alejada del binomio ganador/perdedor propio del mbito comercial. As en la firma del Protocolo de Asuncin sobre compromiso con la promocin y proteccin de los derechos humanos en el MERCOSUR firmado en el ao 2005, en su art. 2 se plantea que los Estados cooperarn mutuamente en la proteccin de los derechos humanos, a travs de los mecanismos institucionales establecidos en el MERCOSUR Cooperacin que en la prctica se ha expresado en iniciativas como la denominada Ni@s Sur, cuya finalidad es promover el cumplimiento de los Derechos del Nio en los Estados Parte, haciendo eje fundamentalmente en la generacin de canales de comunicacin y coordinacin en la lucha contra la trata, el trfico, el trabajo infantil y la explotacin sexual de menores. Temas estos en donde en muchas oportunidades existen redes delictivas trasnacionales haciendo de esta coordinacin una necesidad imperiosa. Por ello, adems del trabajo conjunto de las instituciones dedicadas al cuidado de la niez y la adolescencia, tambin se ha avanzado profundamente en la armonizacin de normas, con el objetivo de que cualquier nio en cualquiera de los pases cuente con los mismos derechos efectivamente protegidos. En este ejemplo, entonces, lo que se puede observar es como actan dos de las ideas fuerza que se vienen planteando en este artculo. La primera, que efectivamente los derechos humanos tienen la capacidad de convertirse en un eje de la integracin regional al pensarse necesariamente como un espacio de cooperacin donde se reemplaza la lgica competitiva. De hecho, en casos como el mencionado anteriormente, o en otros temas vinculados a los migrantes, por ejemplo, que concentran en su problemtica no slo cuestiones legales y administrativas, sino temas relacionados con el derecho a la identidad, a la salud, a la educacin, etc. la cooperacin y el espacio regional se muestran como mbitos privilegiados para el tratamiento de estas problemticas. Inclusive se podra decir que, por las caractersticas del fenmeno en Amrica del Sur, para el caso de los migrantes, la regin no slo es el mbito ms eficiente, sino adems es el mbito natural en el que se debe tratar. Pero en segundo lugar, lo que aparece a partir de este ejemplo, no es slo la coordinacin de polticas, sino el hecho de que la generacin de estas iniciativas lleva inmediatamente a la necesidad de creacin de un marco de derechos comunes a partir de la armonizacin de las legislaciones (Martnez, 2006), ya que sin ello es imposible dar un sentido de practicidad a las iniciativas planteadas. Nuevamente, dos caras de la misma moneda. La accin cooperativa, requiere un marco legal comn, una igualacin de derechos, una ciudadana regional. Y la ciudadana regional implica necesariamente la existencia de un espacio poltico por encima de la lgica estatal. Es esto ceder soberana? No, es generar un nuevo nivel para enfrentar aquellos temas que de todas formas se escapaban al control estatal. Por tanto, ms que una prdida de soberana, el mbito regional debe ser visto como una recuperacin de la misma. Pero las polticas en materia de derechos, y particularmente en materia de derechos humanos tienen, adems de lo ya planteado, otra particularidad, que marca la oportunidad que se abre a partir del trabajo regional y que se relaciona directamente con la capacidad de presin externa sobre las definiciones de los grupos y la poltica local. En definitiva, la propia nocin de Derechos Humanos nacidos en 1948 tras las terribles consecuencias de la II Guerra Mundial, plantea la existencia de una serie de derechos y ciertas condiciones mnimas que se han definido como universales y que por tanto deben cumplirse en todo el globo ms all de las decisiones de los gobiernos de cada uno de estos pases e incluso de la opinin de sus sociedades. Dejando de lado el anlisis sobre que se entiende por proteccin efectiva de los derechos humanos en los diferentes pases, el concepto en s parece hoy difcil de discutirse, existiendo incluso en el mbito de las Naciones Unidas una fuerza militar cuya funcin primordial es intervenir en auxilio de las poblaciones vctimas del cercenamiento de sus derechos fundamentales como sucedi, por ejemplo, en el caso del conflicto tnico en Ruanda. Es decir, que casi en forma exclusiva quizs compartido en alguna medida con la defensa del modelo democrtico, fundamento hoy tan bastardeado tras la invasin norteamericana a Irak del ao 2005 la defensa de los derechos humanos se admite como justificacin para la intervencin de actores externos en la realidad interna de una nacin. Este hecho genera por tanto una especificad propia de las acciones en materia de derechos humanos que vuelven a ubicarlos como aptos para ser tratados a escala regional, pudindose pensar como factible que el MERCOSUR presione a un determinado pas para que cese en la violacin de los derechos humanos o, en todo caso, para que ponga mayor empeo en su defensa. En esta lnea, el Protocolo de Asuncin sobre compromiso con la promocin y proteccin de los derechos humanos en el MERCOSUR plantea en su art. 3 que dicho instrumento se aplicar en caso de que se registren graves y sistemticas violaciones de los derechos humanos y libertades fundamentales en una de las Partes en situaciones de crisis institucional, para luego en su art. 4. definir

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la forma y el alcance de las sanciones. Aqu, es de destacar, aunque parezca una obviedad, que el pas puesto en cuestin no tiene posibilidad de participar en la decisin de la sancin, a diferencia, por ejemplo del sistema de solucin de controversias del MERCOSUR, donde en los Tribunales Arbtrales cada uno de los pases en pugna designa un juez nacional de su pas29, ms uno de un tercer pas. En este caso, las sancione se definen, segn el art. 4 de la siguiente manera: () las dems Partes considerarn la naturaleza y el alcance de las medidas a aplicar, teniendo en cuenta la gravedad de la situacin existente. Dichas medidas abarcarn desde la suspensin del derecho a participar en los distintos rganos del proceso de integracin, hasta la suspensin de los derechos y obligaciones emergentes del mismo. Esta idea de intervencin de la regin marcando polticas an a contramano de lo que pueda plantear el propio Estado, firmado por los representantes de los mismos, y que es aceptado con naturalidad, sera visto como un sinsentido si se traspasara a un campo diferente al de la defensa de los derechos humanos. As un Protocolo donde se impusiera sanciones a un Estado que no siguiera una determinada poltica econmica o un particular modelo de organizacin electoral, por ejemplo, sera rpidamente acusado de intervencionista y numerosos actores llamaran a actuar contra l. Sin embargo, en relacin a los derechos humanos esto no sucede y se lo acepta con beneplcito, bendiciendo la participacin del MERCOSUR y del resto de los Estados Parte en las decisiones internas de uno de ellos. Particularidad esta, entonces, que tambin debe ser tenida muy en cuenta a la hora de pensar la pertinencia de la accin regional y la conveniencia de la misma. De hecho, sin llegar al extremo de las sanciones, el recientemente creado Parlamento del MERCOSUR se auto impuso en su Protocolo fundador la tarea de generar anualmente un informe de la situacin de los derechos humanos en el bloque. As en el art. 4 del citado Protocolo, en el apartado sobre las competencias atribuidas al nuevo rgano se menciona como tarea Elaborar y publicar anualmente un informe sobre la situacin de los derechos humanos en los Estados Partes, teniendo en cuenta los principios y las normas del MERCOSUR, quedando entonces la posibilidad de fiscalizacin no slo en cabeza de los otros Estados Partes, sino adems como facultad directa de sus parlamentarios, ampliando an ms esta decisiva pertinencia regional de la temtica. En definitiva, tanto en su carcter de espacio natural de cooperacin, como en su especificidad como tema legitimado poltica y socialmente para ser analizado desde una mirada externa al de la propia sociedad, los derechos humanos se perfilan como un eje claro sobre el cual construir una agenda positiva de integracin regional. IV. Combate a la Discriminacin y MERCOSUR: El camino necesario hacia la ciudadana regional Dentro de este marco, las polticas vinculadas a la lucha contra la discriminacin se presentan como uno de los campos ms relevantes a la hora de ponderar su incidencia en la posibilidad de construccin de un proyecto regional. Y esto se relaciona directamente con su efecto a la hora de pensar una ciudadana regional en por lo menos dos aspectos fundamentales. El primero de ellos se vincula al hecho de que el avance del proceso de integracin tiende, inexorablemente, a un aumento de los contactos, movimientos y flujos tanto de bienes como de personas entre los pases miembros generando una mayor exposicin de sus diferencias culturales, tnicas, lingsticas, etc. que puedan dar lugar a muestras de xenofobia contra las cules los Estados deben operar. El segundo, por su parte, se relaciona directamente con el concepto de ciudadana e igualdad, y lleva in situ un componente normativo y moldeador que nuevamente, al igual que en el terreno de los DDHH, coloca al mbito regional como impulsor de cambios internos. Refirindonos al primer punto, se entiende que todo proyecto de integracin plantea la unin de realidades diversas, cuyos vasos comunicantes tienden a incrementarse en forma exponencial an si se tratase solamente de una zona de libre comercio. Para comerciar, el conocimiento del otro es un eje vital y, por tanto, las misiones comerciales, ferias, estudios, etc. se multiplican ante un incentivo como la constitucin de una zona de libre comercio. Pero no slo eso, ya que la ampliacin del mercado da lugar a nuevos emprendimientos con su demanda de mano de obra que, legal o ilegalmente, puede comenzar a fluir del propio territorio del pas en el que se instale la industria, o de otros vecinos. Y esto si hablamos solamente de una zona de libre comercio. Sin embargo, en el MERCOSUR, como su nombre lo indica estamos en presencia de un mercado comn que plantea, adems de una unin aduanera, la libre movilidad de bienes, servicios, capital y personas. Ahora, si bien es cierto que el proceso por sus particularidades ha avanzado en forma notaria en tres de los primeros puntos, para marchar a paso lento en relacin a las personas, esto no significa que no se all avanzado institucionalmente en la regularizacin del problema migratorio intra-regional. En este sentido, en el ao 2002 se firm el Acuerdo sobre residencia para nacionales de los pases del MERCOSUR, Bolivia y
29 El art. 10 del Protocolo de Olivos para la solucin de controversias en el MERCOSUR del ao 2002. indica que: 1.El procedimiento arbitral se sustanciar ante un Tribunal Ad Hoc compuesto de tres (3) rbitros. 2. Los rbitros sern designados de la siguiente manera: i) Cada Estado parte en la controversia designar un (1) rbitro titular de la lista prevista en el Artculo 11.1, en el plazo de quince (15) das, contado a partir de la fecha en que la Secretara Administrativa del MERCOSUR haya comunicado a los Estados partes en la controversia la decisin de uno de ellos de recurrir al arbitraje. Simultneamente designar, de la misma lista, un (1) rbitro suplente para reemplazar al titular en caso de incapacidad o excusa de ste en cualquier etapa del procedimiento arbitral.

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Chile30 que daba la posibilidad para cualquier nacional de dichos pases de obtener la residencia en el pas receptor con la sola presentacin de su documentacin nacional y un certificado de antecedentes judiciales31, obteniendo ante esto las mismas prerrogativas que un nacional en materia de derechos civiles, culturales y sociales. Lamentablemente, la falta de internalizacin de esta norma en Paraguay ha llevado a que an no entrar en vigencia. Sin embargo, en el caso de Argentina, se ha decidido avanzar en este camino a travs del programa Patria Grande que en el periodo 2003-2007 otorg la residencia a 750.000 sudamericanos, de los cules 500 mil ya residan en el pas y otros 250 mil fueron incluidos bajo la categora de nuevos migrantes32. Nmeros por tanto que hablan de la magnitud del fenmeno migratorio intra-regional que, con fluctuaciones segn las condiciones econmicas y sociales tanto de los pases emisores como receptores, sigue mostrando su vitalidad y consistencia. En este marco, el mayor contacto entre diferentes nacionalidades ha dado lugar en algunos pases a crecientes fenmenos de xenofobia. Particularmente, el Mapa de la discriminacin en la Argentina, editado por el INADI en el ao 2007, marca que, ante la pregunta sobre cul es el grupo ms discriminado, en el caso de la ciudad de Buenos Aires, el 62,3 % de los encuestados contest Los inmigrantes bolivianos, mientras que un 35,4 % menciono tambin a los inmigrantes peruanos y un 30,9 % se inclino a su vez por los inmigrantes paraguayos33. Es decir, que en vistas de los resultados del Programa Patria Grande, la adquisicin de derechos civiles, culturales, econmicos y sociales por parte de los migrantes, no han sido suficientes para terminar con la discriminacin que sufren por parte de las sociedades receptoras. En este contexto, las polticas activas de los Estados en pos de la proteccin de los migrantes es una necesidad. Y dado que el MERCOSUR ha servido como vehculo para solucionar el conflicto legal administrativo aparejado al tema migracin, el mbito regional tambin se presenta como el mejor espacio para coordinar las polticas activas en la lucha contra la xenofobia. Porque si bien es cierto que la inmigracin es un tema que antecede y excede el espacio del MERCOSUR, recin con la constitucin de este proyecto y la voluntad poltica de los presidentes de la regin se pudo dar un paso decisivo como el Acuerdo de residencia para nacionales de los Estados Parte del MERCOSUR y Asociados. Ahora bien, como plantean autores como Joseph Nye (1971) el spillover de la integracin lleva a la necesidad de avanzar un paso ms. Con el Acuerdo de residencia para nacionales de los Estados Parte del MERCOSUR, Bolivia y Chile, lo que se est construyendo de la mano del concepto de Mercado Comn, es la figura del trabajador comunitario, paso sustancial para la profundizacin del proceso y un avance significativo en materia de derechos. Sin embargo, para alcanzar la idea de ciudadana regional, quedan an algunos puntos a trabajar, como son, en primer lugar, la sesin de derechos polticos, tema sumamente sensible, sobre el cual la eleccin de parlamentarios MERCOSUR en forma directa por los pueblos de la regin sienta un precedente importante y, en segundo lugar, la unificacin normativa en relacin al posicionamiento frente a los temas vinculados con el mbito de la discriminacin. Y nos referimos aqu a temas ms amplios que el problema de los migrantes. El concepto de ciudadana se funda sobre la igualdad de derechos y en cada uno de los pases del bloque, los mismos, por ejemplo, para las mujeres, los pueblos originarios, los afrodescendientes, las comunidades GLTTB, etc., reconocen diferencias de avance y profundidad muy importantes. Particularmente, se puede citar el caso de las mujeres como un ejemplo importante de a lo que nos estamos refiriendo a partir de la conformacin en el ao 1998, de la Reunin Especializada de la Mujer (REM), que fue creada en un comienzo en fuerte vinculacin con la problemtica de la mujer trabajadora en el MERCOSUR para luego ampliar su campo de accin a todos los mbitos donde la discriminacin contra la mujer se halla presente. Pionera adems en la participacin de la sociedad civil al interior del MERCOSUR, a partir de la constitucin del Foro de Mujeres del MERCOSUR, la REM se ha convertido en un espacio de coordinacin de polticas de gnero a nivel regional, pero que han ido repercutiendo en los mbitos locales, siendo de fundamental importancia su trabajo en relacin a la violencia domstica y al acoso sexual. Por tanto, el trabajo de armonizacin normativa y la posibilidad de la creacin de un espacio regional que luche contra cualquier forma de discriminacin son pasos necesarios e imprescindibles para alcanzar nuevos grados de profundizacin en el MERCOSUR, en el
30 Acta 04/02, Reunin de Ministros del Interior de MERCOSUR y Estados Asociados 31 Sintticamente el art. 4 del citado acuerdo plantea como condiciones para obtener la residencia temporal lo siguiente: 1. A los peticionantes comprendidos en los prrafos 1 y 2 del artculo 3, la representacin consular o los servicios de migraciones correspondientes, segn sea el caso, podr otorgar una residencia temporaria de hasta dos aos, previa presentacin de la siguiente documentacin; a) Pasaporte vlido y vigente o cdula de identidad o certificado de nacionalidad expedido por el agente consular del pas de origen del peticionante acreditado en el pas de recepcin, de modo tal que resulte acreditada la identidad y nacionalidad del peticionante. b) Partida de nacimiento y comprobacin de estado civil de la persona y certificado de nacionalizacin o naturalizacin, cuando fuere el caso. c) Certificado que acredite la carencia de antecedentes judiciales y/o penales y/o policiales en el pas de origen o en los que hubiera residido el peticionante durante los cinco aos anteriores a su arribo al pas de recepcin o a su peticin ante el Consulado, segn sea el caso. 32 Datos proporcionados por el Dr. Federico Agusti. Miembro del departamento de RRII de la Direccin Nacional de Migraciones, Ministerio del Interior, Repblica Argentina, Noviembre de 2007. 33 En el mismo informe, para el Gran Buenos Aires, los nros descienden levemente, mantenindose de todas maneras los inmigrantes bolivianos con el 52,3 % el grupo que en la percepcin de los encuestados ms sufre de actitudes discriminatorias en la Argentina.

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camino de la construccin de la ciudadana regional. Proceso no lineal, seguramente, pero que debe partir indiscutiblemente del conocimiento de las realidades en el mbito de la lucha contra la discriminacin en cada uno de los pases, para poder a partir de all trabajar en torno a una estrategia regional. En este sentido los captulos que se desarrollan a continuacin vienen a dar un panorama del desarrollo del tema en cada Estado para servir de base a la tarea anteriormente planteada. V. El tiempo de la accin regional En un mundo en donde el Estado-Nacin se encuentra con fuertes restricciones para regular los mltiples niveles en donde se opera el adentro y el afuera de las sociedades contemporneas, el salto a la integracin regional acta como un protector de la injerencia estatal en espacios en donde de otra manera su capacidad de accin se vera totalmente superada. Si en los 60 y 70 estos procesos, particularmente en Amrica Latina se constituyeron siguiendo los dictados de la CEPAL34 , como una bsqueda de cerrarse frente al mundo con la intencin primaria de defender los espacios de industrializacin interna que haban nacido al calor del proceso de sustitucin de importaciones, y en los 90 viraron haca el modelo conocido como regionalismo abierto (Lavagna, 1997, Schvarzer, 2001) en la bsqueda de insertar las economas latinoamericanas en el marco global, hoy se encuentran en un nuevo momento de transformaciones. Ms all de sus caractersticas comerciales, hoy el MERCOSUR, y particularmente en las palabras de los presidentes de la regin, ha virado hacia un contenido eminentemente poltico y social, convirtindose la coordinacin de polticas en el eje central del discurso de los propios gobiernos. Iniciativas como el Banco del Sur, de reciente creacin y la integracin energtica, por citar slo dos casos, han perforado el terreno de la poltica exterior para considerarse en muchos casos como parte de la propia poltica domstica, acudiendo las propuestas regionales en auxilio de las demandas internas. De esta forma, la propia referencia a la regin, a la unidad sudamericana se ha convertido, en relacin a algunas temticas, en un punto determinante para la constitucin del perfil de las polticas pblicas. Y, particularmente, el tema de los DDHH ha sido uno de ellos a partir sobre todo de la posibilidad de igualacin de las distintas realidades sudamericanas en torno a la investigacin de los crmenes cometidos por los respectivos gobiernos militares durante las dcadas de los 70 y principios de los 80. En este marco de apertura del espacio regional como coordinador de polticas, por un lado, y de centralidad de la lucha por los DDHH como punto unificador de la tarea estatal, por el otro, la generacin de polticas anti-discriminatorias a nivel MERCOSUR se encuentra ante un panorama muy positivo, quedando en manos de los responsables de poltica el aprovechamiento de est ventana de oportunidad. En un proceso que avanza haca la mayor interrelacin de las sociedades y en constitucin de espacios de ciudadanizacin comn, la existencia de polticas coordinadas en materia de no discriminacin se vuelve cada vez ms determinante para alcanzar grados de igualdad en relacin al acceso a derechos para el conjunto de los habitantes que componen el bloque. Como se plante, en un momento donde la percepcin de las sociedades, en este caso particularmente la Argentina, ubica a los ciudadanos de otros pases de la regin como los sectores ms discriminados, la solucin del problema de la xenofobia se presenta como un eje fundamental para permitir el avance de la integracin. Y la presencia de un espacio regional que muestre claramente su vocacin unitaria y su disposicin a la pelea por la igualacin de derechos para todos los ciudadanos y ciudadanas del bloque se constituye como un desafo ineludible que indicar, para el conjunto de las poblaciones, hasta donde se pretende llegar por parte de los gobiernos de la regin en la profundizacin del MERCOSUR. VI. Bibliografa

- BIZZOZERO, Lincoln (2004) Derechos humanos y dimensin social en los regionalismos del siglo XXI. Construccin y perspectivas desde el espacio del MERCOSUR, en Polticas Pblicas en DDHH en el MERCOSUR. Un Compromiso Regional. Observatorio de DDHH del MERCOSUR, Montevideo. - CARLOTTO, Remo (2006) Los DDHH son el pilar sobre el cual construir la agenda comn del MERCOSUR, entrevista publicada en Revista MERCOSUR Parlamentario, N 4. - HASS, Ernest (1969) El estudio de la integracin regional: Reflexiones acerca de la alegra y la angustia de preteorizar, en Revista de la Integracin N 10, Buenos Aires - LAVAGNA, Roberto (1997) Integracin, economa e instituciones, en revista Temas del MERCOSUR, N 3, Buenos Aires, Septiembre. - MARTNEZ, Victoria (2006) La Iniciativa Ni@Sur, en Revista MERCOSUR Parlamentario, N 4.
34 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

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- NYE, Joseph (1971) Comparing Common Markets: A revised neo-functionalist model, Harvard University Press, Harvard. - REY CARO, Ernesto (2003) El Protocolo de Olivos, Ed. Lerner, Crdoba. - SANDHOLTZ, Wayne (1996) Membership Matters: Limits of the functional Approach to European Institutions, Jornal of Common Market Studies, 34, 3, Septiembre. - SCHVARZER, Jorge (2001) El MERCOSUR, un bloque econmico con objetivos a precisar, en Los rostros del MERCOSUR, el difcil camino de lo comercial a lo societal, Geronimo de Sierra (comp.), Clacso, Buenos Aires. - VIVANCO, Jos Miguel (2004) Poltica exterior y los DDHH en los pases que integran el MERCOSUR, en Polticas Pblicas en DDHH en el MERCOSUR. Un Compromiso Regional. Observatorio de DDHH del MERCOSUR, Montevideo DOCUMENTOS CONSULTADOS: - Protocolo de Asuncin (1991) - Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico (1998) - Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR (2005) - Protocolo de Olivos para la Solucin de Controversias en el MERCOSUR (2002) - Protocolo de Asuncin sobre compromiso con la promocin y proteccin de los derechos humanos en el MERCOSUR (2005) - Declaracin Socio-Laboral del MERCOSUR (1998) - Actas de la Reunin de Altas Autoridades en DDHH y Cancilleras del MERCOSUR - Actas del Grupo de Trabajo sobre Discriminacin, en el marco de la RAADDHH - Acuerdo de residencia para los nacionales de los Estados Parte del MERCOSUR, Bolivia y Chile (2002)

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Captulo III Argentina y su combate poltico y legal contra la discriminacin Por Federico Montero, Antonio Gomez Cavallini, Eliana Gamez y Martn Lanfranco
I. Introduccin El Informe sobre la discriminacin en Iberoamrica 2008, publicado por la Reunin Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminacin (RIOOD)35 resume los aspectos centrales del marco legal e institucional de las polticas antidiscriminatorias en Argentina. En cuanto a las clusulas antidiscriminatorias en la Constitucin y en la jurisprudencia de la Corte Suprema, la Constitucin Argentina de 1994 contiene diversas disposiciones que establecen la igualdad entre las y los habitantes, incluyendo a los extranjeros (art. 16 y 20), estableciendo a la vez el amparo ante cualquier forma de discriminacin; el reconocimiento de acciones positivas en la regulacin de los partidos polticos y el rgimen electoral (art. 37), la promocin de leyes de educacin orientadas a la promocin de los valores democrticos y la igualdad de oportunidades sin discriminacin (art. 75 inc. 19); la promocin de medidas de accin positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato (art. 75inc.23). A este marco constitucional debe aadirse la existencia de dos leyes nacionales que reglamentan el derecho a la no discriminacin: la Ley 23.592 (Ley Antidiscriminatoria) y la Ley 24.515 (Ley de creacin del INADI). Asimismo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha destacado a lo largo del tiempo la proteccin de los derechos humanos (Petracci, 2006), as como tambin una serie de pautas que tutelan el principio de igualdad ante la ley, por un lado prohibiendo excepciones o privilegios, pero a la vez haciendo lugar a la diferencia, con lo cual el criterio de igualdad deja de ser absoluto y su validez se remite al principio de razonabilidad (Becerra Gelover y Torres Romero, 2008). Finalmente, entre las distintas vas institucionales posibles para operativizar las clusulas constitucionales y las reglamentaciones legales, la Repblica Argentina cuenta con un rgano especializado de orientacin integral que permite la lucha contra la discriminacin desde una perspectiva amplia e incluyente, el Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo (INADI). A pesar de que este marco legal-institucional representa un avance en el desarrollo de polticas antidiscriminatorias, las prcticas discriminatorias siguen signando la sociedad Argentina, tal como lo sealan las persistentes demandas de distintos movimientos polticos y sociales que luchan cotidianamente contra la discriminacin y los resultados del Mapa de la Discriminacin en el pas, realizado por el INADI. Tomando esta situacin como punto de partida, el siguiente artculo pretende realizar un anlisis sobre los modos en que se fueron delineando las polticas pblicas antidiscriminatorias en Argentina, as como tambin de la accin de los movimientos sociales. Para ello, en la siguiente seccin, aportaremos algunos elementos para definir la problemtica de la discriminacin, concepto que abarca tanto a los reclamos que se constituyen como reclamos antidiscriminatorios como las respuestas del estado en trminos de polticas pblicas. Sostendremos que condicin de posibilidad de esta problemtica de la discriminacin es la profunda mutacin poltica que ocurre en el pas con el retorno de la democracia y que afecta a la cultura poltica, a las instituciones y al modo de configuracin de la comunidad poltica36. Esta hiptesis de trabajo sustentar una interpretacin sobre la evolucin de la problemtica de la discriminacin a la luz de las reconfiguraciones polticas del pas desde entonces; al respecto, identificamos tres etapas que caracterizan la orientacin y el sentido que adquiere la idea de discriminacin, tanto para el estado como para los distintos sectores sociales, que se corresponden con tres problemticas histricas: la transicin democrtica, las reformas estructurales y el giro poltico luego de la crisis de 2001. En la tercera seccin, realizaremos un anlisis de los aspectos institucionales y legales de la lucha contra la discriminacin en Argentina, con especial nfasis en la Ley Antidiscriminatoria (Ley 23.592) y en la gnesis y desarrollo de las polticas del INADI, as como tambin se hace un somero anlisis de otras instituciones estatales comprometidas con polticas antidiscriminatorias. La cuarta seccin intenta recoger la configuracin histrica de los reclamos de tres sectores sociales movimiento de mujeres, movimientos GLTBI y pueblo originarios -que resultan especialmente significativos para la configuracin de la problemtica de la discriminacin en Argentina por el tipo de tensin que cada una de las demandas de estos sectores plantean a la configuracin clsica de la ciudadana (igualdad efectiva de los derechos, problema de la diversidad y dilemas del multiculturalismo, respectivamente). Finalmente, en la ltima seccin, nos preguntamos, en el marco del nuevo proceso poltico abierto en el pas luego de 2003, si es posible pensar una concepcin de las polticas antidiscriminatorias que exceda la lgica de la diferencia y las inscriba en una
35 La Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminacin (RIOOD) nace en los das previos a la realizacin del Encuentro Iberoamericano: Desarrollo Social, Democracia y No Discriminacin. El combate a la discriminacin en las polticas de desarrollo humano y social, desarrollado durante los das 25 y 26 de septiembre del 2007 en la Ciudad de Mxico. Este evento organizado por el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin (CONAPRED), como lo seala su Documento de Informacin General del 24 de julio de 2007, se llev a cabo con la idea de reunir a las instituciones, organismos pblicos, unidades administrativas y organizaciones de la sociedad civil ms representativas de la comunidad iberoamericana de naciones que se encargan del combate institucional contra cualquier forma de discriminacin, con la finalidad de intercambiar experiencias y responder a la interrogante sobre el impacto negativo del fenmeno discriminatorio en el desarrollo y alcance regional de los objetivos del Milenio. Asimismo, se pretende conformar una red iberoamericana de organismos contra la discriminacin a fin de fortalecer la colaboracin regional que nos permita avanzar en las tareas de la inclusin social y el desarrollo integral. 36 Como veremos, esto no significa que antes de 1983 no existieran prcticas que hoy consideramos discriminatorias, slo que la denuncia de estas relaciones de subordinacin se realizaban dentro de otras estructuras discursivas, as como tambin las respuestas del estado.

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visin integral sobre una nueva relacin entre el estado y la sociedad. II. Elementos para una definicin provisoria de la problemtica de la discriminacin A efectos de desarrollar los objetivos que nos propusimos en la introduccin, englobaremos bajo la etiqueta de problemtica de la discriminacin a: (i) las definiciones socialmente aceptadas sobre lo que se consideran prcticas sociales discriminatorias en un lugar y un momento determinado, que en gran medida dependen de las demandas sociales que se instalan bajo estos reclamos y (ii) las respuestas del estado, en trminos de polticas pblicas, ante las demandas sociales que denuncian esas prcticas sociales discriminatorias. a. Condiciones de emergencia de la problemtica de la discriminacin Forma parte de los supuestos generales de la presente investigacin, sobre los que volveremos ms adelante, que la relacin que existe entre la ciudadana y la discriminacin no es una relacin que designa a la discriminacin como una anomala que pueda resolverse o un dficit que pueda cubrirse, sino que la discriminacin denomina a la relacin de exclusin que establece en cada configuracin especfica, la ciudadana. No abundaremos en la justificacin de esta afirmacin, puesto que se encuentra desarrollada en otra parte de este volumen (Montero, 2008). Aceptando esto, debemos agregar adems, que la construccin de la ciudadana es un proceso que puede leerse a partir de la dinmica social y su relacin con el estado. Al respecto, Garca Delgado (2004) afirma que la ciudadana significa pertenencia, identidad y derechos en relacin a una determinada comunidad poltica. La construccin de la ciudadana, en ese sentido, es un proceso histrico, vinculado a luchas populares, en principio asociadas a la conquista de la autonoma y reorganizacin nacional y, posteriormente, orientadas a la adquisicin de derechos (civiles, polticos, sociales, postsociales). Esto va configurando distintas etapas y relaciones con el Estado en pos de sociedades ms justas y participativas. Recapitulando, tenemos entonces aqu dos supuestos sobre el problema de la configuracin de la ciudadana que quisiramos destacar: que toda configuracin de la ciudadana supone procesos de inclusin y exclusin y que esos procesos se explican a partir de la dinmica social y la relacin con el estado. En la Argentina, en cada momento histrico, como resultado de dichas luchas polticas y sociales y las determinaciones institucionales, culturales y econmicas, aparece una configuracin determinada de la comunidad poltica que se manifiesta en relaciones de inclusin-exclusin de determinados grupos y que define una forma de ciudadana. Cabe, sin embargo, una aclaracin de vital importancia, puesto que no toda situacin de exclusin puede designarse como prctica discriminatoria. En los perodos en los que la delimitacin de esta relacin de exclusin respecto de la comunidad poltica no estuvo mediada por la existencia del estado de derecho y la tutela de garantas elementales a sus miembros, es decir, por un piso mnimo de ciudadana, la exclusin configur a un extranjero virtualmente enemigo37 del estado. Hace falta distinguir esta situacin, que define el ejercicio de la afirmacin soberana del estado sobre determinadas comunidades y tiene como resultado el genocidio de las prcticas discriminatorias. En la Argentina, podemos encontrar esta situacin, en primer lugar, durante la propia formacin del estado, que supuso, entre otras cosas, la creacin de una identidad colectiva38, operacin que delimit un criterio de exclusin39 que afect centralmente a los pueblos originarios, que sufrieron la persecucin, expropiacin de sus tierras y el simultneo intento de aniquilarlos por completo. Asimismo, encontramos en la dictadura militar que se extendi entre 1976 y 1983, otro perodo en el que el estado argentino se configur como un estado genocida. En suma, aunque puede afirmarse que todo acto de exclusin define una discriminacin en el sentido lato del trmino, sera a todas vistas irracional pretender asimilar las prcticas discriminatorias con el exterminio fsico. El cambio cualitativo que aparece es la mediacin de la ciudadana y el reconocimiento, por lo menos formal, de la vigencia de los derechos humanos. As, podemos afirmar que las condiciones de posibilidad para reconocer el fenmeno especfico que denominaremos discriminacin o prcticas discriminatorias y, por ende, las polticas antidiscriminatorias, se dan en la Argentina contempornea a partir de la recuperacin de la democracia en 1983, y la vigencia del Estado de derecho. b. Condiciones y etapas de la configuracin de la problemtica de la discriminacin en la Argentina contempornea Para comprender el fenmeno de las prcticas discriminatorias y las polticas antidiscriminatorias en la Argentina contempornea resulta central destacar algunas de las caractersticas principales de la escena poltica postdictatorial en Argentina, delineadas por la emergencia y legitimacin de las reglas de juego de la democracia liberal. De la mano de la legitimacin de las elecciones como modo de regulacin de la vida poltica, aparece una mutacin en el modo de configuracin de la identidad colectiva que define la comunidad
37 En el sentido de enemigo pblico hostis- que Schmitt (1991) precisa en El concepto de lo poltico. 38 Debe destacarse que al creacin del estado moderno en la Argentina fue tambin el resultado de la disputa entre distintos proyectos sobre la orientacin que deba tener ese estado. Sin desconocer estos proyectos alternativos, nos referimos aqu a las consecuencias que tuvo el proyecto hegemnico. 39 Debe destacarse que al creacin del estado moderno en la Argentina fue tambin el resultado de la disputa entre distintos proyectos sobre la orientacin que deba tener ese estado. Sin desconocer estos proyectos alternativos, nos referimos aqu a las consecuencias que tuvo el proyecto hegemnico.

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poltica y el sujeto de derechos, que pasa del pueblo a la ciudadana. En palabras de Cheresky, el pueblo es una referencia ligada a una concepcin de la democracia como rgimen de realizacin de una voluntad poltica, en tanto que la ciudadana puede asociarse a una visin ms liberal garantista que limita la democracia al Estado de derecho, aunque ciudadana en la tradicin republicana tiene tambin una connotacin de participacin en los asuntos pblicos. (Cheresky, 2001: 262). Un tercer aspecto que define la escena poltica en la Argentina contempornea y que se deriva de lo anterior, tiene que ver con las formas que asume la politizacin en este formato de democracia liberal representativa que articul la idea de la democracia y el constitucionalismo, dos elementos que las sucesivas interrupciones autoritarias haban mantenido separados en la historia poltica argentina. Ejemplo paradigmtico de esta nueva forma de politizacin en la sociedad argentina fueron los movimientos de derechos humanos (Peruzotti, 2001) que no solo contribuyeron a la deslegitimacin de las dictaduras y a la lucha por la memoria, la verdad y la justicia, sino que actuaron como un verdadero catalizador de un cambio en la cultura poltica. De la mano de este cambio en la significacin de la democracia y la ciudadana, se inaugura una esfera de autonoma relativa de la sociedad civil ante la intervencin autoritaria del estado y, paralelamente, se expandieron demandas democrticas donde el reclamo de justicia adopta la forma de rendicin de cuentas amparado en el imperio de la ley. Sostenemos que es bajo la adopcin de ese formato que se construyeron las estrategias polticas de los distintos movimientos que denunciaron las prcticas sociales discriminatorias, y posibilitaron la ampliacin de los derechos civiles y polticos en la Argentina contempornea40. Es decir, la nueva cultura poltica, forjada al calor de las demandas por la vigencia del estado de derecho, fue el campo propicio para la mutacin de las demandas de los movimientos sociales al formato de demandas democrticas y la nominacin de las distintas formas de exclusin como actos discriminatorios. De esta manera, la problemtica de la discriminacin en Argentina, tal como la describiramos anteriormente, encuentra su campo de desarrollo en la doctrina de los derechos humanos, cuya vigencia es reforzada tambin por el impulso que a nivel internacional tiene esta doctrina en el marco de la transicin democrtica en Amrica Latina41. Una vez inaugurado en 1983 el nuevo perodo democrtico en la Argentina, se pueden considerar esquemticamente tres etapas en este proceso de avance y maduracin, tanto poltico, como social e institucional de la problemtica de la discriminacin y su respuesta en trminos de polticas pblicas. La primera, que es el perodo de conformacin de los movimientos, visibilizacin de la problemtica y construccin de una primera respuesta del Estado, finaliza en 1988 con la sancin de la Ley Antidiscriminatoria (ley 23.592). A partir de entonces, se extiende una segunda etapa donde aparecen las demandas por la diferencia en el seno de los movimientos sociales y se profundizan de las acciones antidiscriminatorias, que tienen como resultado la creacin del INADI en el ao 1995 y su puesta en marcha en el marco de un perodo de hegemona neoliberal, que se extiende hasta el 2001. Por ultimo, la tercera etapa en la problemtica antidiscriminatoria se configura a la luz del quiebre de la hegemona liberal y la apertura de un nuevo ciclo poltico en 2003, en el que las polticas antidiscriminatorias vuelven a concebirse dentro de una concepcin ms amplia de los derechos humanos, los cuales ya no intentan dar cuenta solamente de los derechos civiles, sino que se habilita a una comprensin integral de los mismos, incluyendo los derechos sociales, polticos, econmicos, etc. c. La nocin de discriminacin a la luz del Plan Nacional Nos concentraremos, entonces, en la definicin de discriminacin que se construye en esta tercera etapa en Argentina, a la luz de una nueva problemtica histrica . El documento llamado Hacia un Plan Nacional contra la Discriminacin (2005), establece como prcticas discriminatorias: I) aquellas que generan estereotipos sobre cualquier grupo basado en aspectos abstractos o empricos, como tambin a cerca de cualidades adquiridas o innatas; II) aquellas que consisten en proceder con maltrato, aislamiento, agresin, segregacin, exclusin y/o marginacin sobre un sector social determinado o individuo; y III) aquellas que resultan en diferenciaciones legales, econmicas, laborales, de acceso, etc, sobre un grupo humano determinado. En sntesis, se puede afirmar que la discriminacin consiste en maltratar, agredir, excluir y marginar de cualquier forma a cualquier persona por motivos totalmente arbitrarios y sin justificacin (INADI, 2007: 21); es una accin manifiesta o larvada de diferenciacin de un individuo o grupo humano en base a la negacin de sus libertades. Como conceptos asociados a la idea de discriminacin, pueden identificarse:
40 Al respecto, coincidimos con Peruzzotti cuando afirma que la expiracin del movimiento de derechos humanos no condujo necesariamente al final de toda poltica orientada a los derechos. El nuevo lugar ocupado por los derechos en la Argentina posdictatorial resulta bien ilustrado por el surgimiento de una segunda ola de movimientos y organizaciones que han expandido en nuevas direcciones el discurso contra la arbitrariedad estatal (Peruzzotti, 2001: 300). 41 Estos avances fueron configurando un corpus jurdico del derecho internacional de caractersticas novedosas, cuyo objetivo no es regular las relaciones entre los Estados ni tender a la integracin econmica o poltica, sino imponer a los Estados firmantes estndares mnimos obligatorios de garanta de los derechos fundamentales de sus propios habitantes, por ende, los sujetos activos de tales acuerdos. Estos tratados van formando una nueva rama del derecho que Ekmekdjian se resiste a identificar con el derecho internacional clsico, prefiriendo denominarlo derecho de la integracin humanitaria (Petracchi, 1999: 1254)

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Estereotipo: conjunto de rasgos que supuestamente caracterizan a un grupo, en su aspecto fsico, mental, y en su comportamiento, generando un divorcio con la realidad recortndola, deformndola y simplificndola. Prejuicio: Hostilidad hacia una persona que pertenece a un grupo determinado, simplemente por pertenecer a ste, generando as la idea de que ese individuo posee las caractersticas objetadas al grupo en s. Exclusin: Echar, excluir o apartar a una persona de un lugar, espacio o colectivo. Aqu se encuentran ntimamente relacionadas las dimensiones de segregacin y marginacin. Xenofobia: aversin o repulsin para con los extranjeros. Se da ms frecuentemente por lo general, en sociedades marcadas por nacionalismos con liderazgos fuertes. Racismo: Aqu se puede hablar de no solamente actitudes o decisiones solamente, sino de teoras y doctrinas que parten de la idea de determinadas razas superiores frente al resto. Tiene sustento en cuestiones biolgicas, a favor claramente del acusador y en detrimento de la victima (CDNNyA y APDH, 2005). Las respuestas del estado: la no discriminacin y la discriminacin positiva Antes de cerrar esta seccin, conviene recordar que los elementos bsicos para caracterizar la problemtica de la discriminacin engloban la definicin y las condiciones de posibilidad tanto de las prcticas discriminatorias como de las respuestas del estado, es decir, las polticas antidiscriminatorias. En relacin a este ltimo punto, podemos distinguir entre dos grandes orientaciones de polticas antidiscriminatorias, que no son excluyentes y, en general, coexisten: aquellas que hacen hincapi en la no-discriminacin y aquellas que parten de la idea de discriminacin positiva. El punto de partida de ambas es el principio de igualdad ante la ley, pero suponen aproximaciones diferentes a la idea de igualdad y al criterio de justicia42. La idea de la no-discriminacin surge de la extensin del principio de igualdad y su verificacin ante la aparicin de prcticas discriminatorias que niegan la pertenencia del individuo o grupo de individuos discriminados al colectivo de individuos portadores de derechos, es decir, a los ciudadanos. En esta lnea, las polticas antidiscriminatorias basadas en la no-discriminacin implican una accin de integracin y el reconocimiento de los grupos excluidos como pares. Al respecto, el Dr Nicols Espejo Yaksic (2000) propone comprender la idea de la no-discriminacin en un sentido instrumental respecto a la aplicacin del principio de igualdad, razn por la cual, califico como garanta a la no-discriminacin y como principio a la idea de igualdad. As, el reconocimiento de la condicin de pares de los grupos discriminados o sectores excluidos es el primer enfoque posible de las polticas de estado sobre el tema, caracterizado por la garanta de la neutralidad del estado, es decir, un estado ciego que no hace diferencias en relacin al acceso a la ciudadana. Una segunda perspectiva es definida a partir de la idea de discriminacin positiva, que implica la toma de partido por parte del estado en la elaboracin de polticas pblicas con la manifiesta intencin de revertir las condiciones de desigualdad que son a la vez causa y consecuencia de las prcticas discriminatorias. Se trata aqu de un Estado atento a la existencia de la diferencia y dispuesto a realizar acciones que garanticen la igualdad de los diferentes. Aqu el objetivo es que el Estado garantice polticas pblicas especficas para determinados sectores sociales con la intencin de generar una igualacin hacia arriba43. La concepcin de la discriminacin positiva ampla el espectro de polticas de estado tendientes a asegurar la igualdad, introduciendo una nueva perspectiva sobre la relacin entre igualdad, justicia y diferencia, ya que habilita un conjunto de polticas tendientes a la igualdad de los diferentes. De esta forma, se ampla el campo de la garanta de igualdad tanto en su enfoque como en el espectro temtico. Espejo Yaksic comenta sobre este punto que se intenta poner de manifiesto la brecha existente en las expectativas de vida de entre quienes estn mejor y peor situados en la sociedad, en trminos de bienestar, ingresos, educacin, acceso a la salud, empleo, seguridad social, etc (Espejo Yaksic: 2000), resultando en la inclusin dentro de la problemtica de la discriminacin otras cuestiones, como las relacionadas con la injusta distribucin del ingreso, el in equitativo acceso a servicios pblicos de salud a la educacin, entre otros. III. Evolucin del marco legal e institucional de la problemtica de la discriminacin la Argentina A los efectos de sistematizar esta exploracin, construimos una definicin operativa de la problemtica de la discriminacin que engloba, por un lado, las demandas sociales de los movimientos que luchan contra la discriminacin en sus diferentes formas y, por otra, las respuestas del estado en trminos de polticas pblicas, que incluyen las leyes, instituciones y programas especficos destinados
42 Lubertino (2006) ha sealado con razn que, en realidad, existen otros principios para abordar la cuestin de fondo, que es la concepcin de la igualdad entre estos dos enfoques. As, seala el principio de igualdad ante la ley, el principio de no-discriminacin, la igualdad de trato, la igualdad de oportunidades, igualdad de resultados e igualdad real. De todas formas, podemos sostener que la no discriminacin y las acciones positivas constituyen dos grandes orientaciones de las polticas pblicas que no excluyen la clasificacin anterior. 43 Cuando hablamos de igualar hacia arriba se pretende afirmar que se intentan igualar los derechos y oportunidades de los sectores minoritarios o victimizados en relacin al comn de la sociedad, justamente no solicitando el empeoramiento y empobrecimiento de derechos del conjunto, sino mejorando y enriqueciendo los de dichos sectores marginados.

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a combatirla. Al respecto, creemos oportuno retomar la evolucin en tres momentos de la problemtica de la discriminacin en Argentina, tal como fueron enunciados anteriormente: i) el que comienza con la recuperacin de la democracia y culmina con la ley antidiscriminatoria, caracterizada por el reconocimiento del estado de la existencia de la discriminacin y la sancin de una ley que responde a una orientacin basada en la garanta de la no discriminacin, es decir en un enfoque centralmente legalista del problema y abocado a la sancin judicial de las conductas discriminatorias; ii) el que se orienta a fomentar el debate pblico sobre la temtica y la necesidad de adoptar polticas especficas sobre las prcticas discriminatorias, que encuentra como marco legal la elevacin a rango constitucional de las acciones positivas y la discriminacin inversa (en el art. 75 inc. 23) y un conjunto de tratados constitucionales sobre derechos humanos, asimismo, en esta segunda etapa ubicamos la creacin del INADI como respuesta a los atentados a la embajada de Israel y la Amia; iii) la etapa actual, que comienza en 2003 con el quiebre de la hegemona neoliberal y la puesta en marcha de un conjunto de polticas pblicas destinadas a la reconstruccin de la ciudadana y la inclusin social, que funcionan como un marco que ampla la concepcin de las polticas antidiscriminatorias y las sita en el marco de una visin integral de los derechos humanos. El punto de partida para todo este andamiaje jurdico-institucional es, por supuesto, el principio constitucional de igualdad ante la ley44. En la Argentina no se admite ninguna prerrogativa ni diferenciacin a favor de ninguna persona o grupo, por lo tanto no debe tolerar actitudes que contengan la idea o intencin de dar existencia de mayores derechos o menores obligaciones a determinadas personas o grupos. En este sentido, Pablo Slonimsqui comenta que no existe la menor duda acerca de que la igualdad de los seres humanos ante la ley es uno de los derechos mas importantes del hombre y que puede considerarse esencial por cuanto resulta ser la base para el desarrollo de las garantas de otros derechos humanos () la garanta de la igualdad ante la ley tiene una funcin solo comparable con la garanta de derecho al libre desarrollo de la personalidad (2001: 21). En suma, el principio de igualdad ante la ley supone que ante hechos iguales deben tratarse de igual manera a todas las personas, evitando as la diferenciacin de trato sobre los acusados por cuestiones que no estn relacionadas con el hecho en s, como color, credo, ideologa, sexo, idioma, cuando carece de fundamentos razonables, amparados por otro principio constitucional. La primera ley especfica en la materia, es la 23.592 (Ley antidiscriminatoria), que garantiza el derecho de los argentinos a vivir en una sociedad plural y en igualdad, sentido acorde a los principios de la Constitucin Nacional. Esta ley sanciona civilmente los actos de dicha naturaleza que se motiven en causas religiosas, de raza, nacionalidad, ideolgicas, de sexo, opinin poltica o gremial o por razones econmicas, sociales o fsicas (Slonimsqui, 2001). Antes de abordar el anlisis especfico de la Ley Antidiscriminatoria, conviene precisar someramente el encuadre actual del derecho a la no discriminacin. Desde el punto de vista jurdico, el derecho a no ser discriminado puede considerarse una especie dentro del gnero derechos humanos, aunque tiene entidad como valor jurdico autnomo (Correa Uriburu, 2007). La Constitucin de la Repblica Argentina consagra un desarrollo que parte de la concepcin del derecho a no ser discriminado, pero que acoge tambin, luego de la reforma de 1994, las polticas activas y las acciones positivas con rango constitucional. En este sentido , proclama la igualdad ante la ley; la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres (art. 37); reconoce los derechos implcitos (art.33), dentro de los cuales est el de no ser discriminado; establece el amparo como garanta contra toda forma de discriminacin (art. 43); dispone la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminacin alguna (art. 75, inc. 19), y la obligacin del Poder Legislativo de legislar y promover medidas de accin positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitucin y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los nios, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad (art. 75, inciso 23). Asimismo, una serie de tratados internacionales sobre derechos humanos con jerarqua constitucional tambin tutela el derecho a no ser discriminado45. a. Anlisis y aspectos problemticos de la Ley Antidiscriminatoria N 23.592 La ley est consagrada al amparo de un de los principios elementales de las sociedades modernas, que es la posibilidad de vivir en una socie-

44 Sin embargo, cabe destacar que las polticas antidiscriminatorias exceden el principio de igualdad ante la ley e incluyen, como vimos, la idea de las polticas diferenciales para paliar la discriminacin. Al respecto, conviene recordar con Saba que el derecho a ser tratado igual ante la ley no resulta ser idntico al derecho a no ser discriminado. Dicho de otro modo, no podemos entender la obligacin de tratar a las personas como iguales como sinnimo de la obligacin de no discriminar () la discriminacin, comnmente entendida y circunscripta al trato igual ante la ley debera asociarse a la idea de exclusin que el sistema democrtico y la deliberacin pblica, sobre la que este sistema se apoya, rechazan (Saba, 1997). 45 Nos referimos a aquellos consagrados en el art. 75 inc. 22 (la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaracin Universal de Derechos Humanos; la Convencin Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y su Protocolo Facultativo; la Convencin sobre la Prevencin y la Sancin del Delito de Genocidio; la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial; la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer; la Convencin contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convencin sobre los Derechos del Nio) y los dems incorporados con rango constitucional posteriormente, entre los que se destacan la Convencin sobre la Desaparicin Forzada de Personas (1997) y la Convencin sobre la Imprescriptibilidad de los Crmenes de Guerra y los Crmenes de Lesa Humanidad (2003).

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dad plural46 y uno de los pilares fundamentales del proceso de construccin del Estado de Derecho y de los valores de igualdad, tolerancia y respeto. El proceso de sancin de la ley debe comprenderse en el marco de la presin de los organismos de derechos humanos tras la recuperacin de la democracia en 1983 y la instalacin de la temtica de la reconstruccin de la plena vigencia del Estado de Derecho, a la luz de las tensiones que existan frente al proceso de transicin democrtica que el poder militar pretenda condicionar. Concretamente, el estado argentino estaba obligado, segn el Pacto de San Jos de Costa Rica47 (suscripto en 1969 y ratificado con la ley 23.054 en el ao 1984) a ajustar el derecho interno a los objetivos asumidos en el Pacto. Por ello, la ley 23.592 estaba concebida como una firme e irrenunciable voluntad de afianzar de manera definitiva el respeto por los derechos esenciales del hombre, dando as lugar a un amplio consenso para su aprobacin (Slonimsqui: 2002). La sancin de esta ley inaugura propiamente la problemtica de la discriminacin en argentina, ya que implica el reconocimiento y obligacin del estado a tener que dar respuestas en trminos de polticas pblicas a determinadas prcticas discriminatorias. El primer artculo establece la garanta de la no discriminacin: Quien arbitrariamente impida, obstruya, restrinja o de algn modo menoscabe el pleno ejercicio sobre las bases igualitarias de los derechos y garantas fundamentales reconocidos en la Constitucin Nacional, ser obligado, a pedido del damnificado, a dejar sin efecto el acto discriminatorio o cesar en su realizacin y reparar el dao moral y material ocasionados. Vemos que, ya desde el comienzo, la definicin del acto discriminatorio se inscribe en la problemtica relacin entre desigualdad e injusticia. En su ya clsico anlisis de la ley antidiscriminatoria argentina, Slonimsqui afirma que para que se verifique un supuesto tratamiento desigual injustificado, no solo deber existir discriminacin, sino que adems sta debe ser arbitraria (2001: 69). En el articulo 2 se incorpora una clusula penal que contempla el agravamiento genrico de penas en relacin a todas las figuras del Cdigo Penal, cuando exista una motivacin de odio o persecucin a una raza, religin o nacionalidad: todo delito cometido por persecucin u odio a una raza, religin o nacionalidad, o con el objeto de destruir en todo o en parte a un grupo nacional, tnico, racial o religioso. Una primera crtica que podra establecerse sobre esta forma de codificacin es que la enumeracin de los casos en los cuales se elevan las penas es limitada y excluye motivos de discriminacin tales como el gnero, la orientacin sexual, las necesidades especiales, entre otros. Lamentablemente dichos delitos no son figuras penales, sino solo civiles, generando una categora de acciones discriminatorias legalmente prohibidas y otras no48. Al respecto, el Plan Nacional contra la Discriminacin recomienda
declarar como acto punible toda difusin de ideas basadas en principios racistas y/o discriminatorios, toda incitacin a la discriminacin, as como todo acto de violencia o toda incitacin a cometer tales actos basados en principios racistas y/o discriminatorios, contra cualquier persona o grupo de personas, y toda asistencia a actividades racistas y/o discriminatorias, incluida su financiacin () se debe avanzar en una reformulacin de las sanciones para quienes incurran en dicha prctica, particularmente para los funcionarios de los diversos estamentos estatales e instituciones del mbito privado (Hacia un Plan Nacional contra la Discriminacin, 2005: 210).

Aunque existen iniciativas legislativas en este sentido49, debe destacarse que el artculo 41 del Cdigo Penal contempla, a los efectos de individualizar la pena, la naturaleza de la accin, los motivos y medios empleados, quedando as un reparo legal para penalizar las acciones violentas motivadas por factores que exceden los enunciados en la ley 23.592. Por otra parte, la conceptualizacin de los delitos de persecucin y de odio -que queda librada a criterio del juez que intervenga- puede ser ambigua. En general, se entiende que la persecucin refiere a un hostigamiento constante, incluyendo maltratos ya sean verbales, fsicos o psicolgicos. El concepto de odio, por su parte, remite a una antipata y aversin hacia alguien a quien se le desea el mal en todas sus formas, claro que el poseer este sentimiento no acredita que dicha persona persiga u hostigue a la otra50. El articulo 3 de la ley incorpora dos tipos penales: por un lado, la actividad de aquellas personas que estn dentro de una organizacin que fomente teoras de superioridad y discriminacin; y por otro, cuando las posiciones pblicas de un grupo de personas generan una persecucin o tienen odio contra otras. Sobre esta distincin, se ha planteado su eventual invasin al derecho de libertad de expresin. Al respecto, el Juez Ballestero a afirmado que:
46 El autor de dicha ley, el Dr Fernando De La Ra argumentaba que la idea fuerza de la norma es el asegurar a todos los habitantes de la Nacin el efectivo goce de su igualdad ante la ley. 47 El Pacto de San Jos de Costa Rica establece en su artculo 2 que los estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta convencin, las medidas legislativas o de otro carcter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades. 48 Las posteriores modificaciones de la ley avanzaron en los aspectos civiles. As, la 24.782, cuyo artculo 4, declara la obligatoriedad de exhibir en el ingreso a los locales bailables, de recreacin, salas de espectculos, bares, restaurantes u otros de acceso pblico, en forma clara y visible el texto del artculo 16 de la Constitucin Nacional, junto con el de la ley. En el ao 2002 se sancion la ley 25.608, incorpora una pena pecuniaria al que desobedezca lo prescripto en los artculos 5 y 6 de la 23.592 y su modificatoria 49 Al respecto, el Diputado Remo Carlotto ha estado trabajando en un proyecto de reforma de la Ley Antidiscriminatoria que, entre otras cosas, contempla la ampliacin de los sectores vulnerados. En una entrevista concedida a los fines de esta investigacin, el diputado afirmaba que haba que tener en cuenta que en que poca es que se sanciona esta ley (23.592), no haban surgido muchos grupos minoritarios que son discriminados que tienen una participacin activa en la lucha por sus derechos y no fueron contemplados en ese momento. 50 Como formulacin alternativa, preferimos la frmula adoptada por la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires, cuando afirma que se reconoce y garantiza el derecho a ser diferente, no admitiendo discriminacin que tienda a la segregacin por razones o con pretexto de raza, gnero, ya que incorpora el derecho a la diferencia y evita el reconocimiento objetivo del concepto de raza de la Ley 23.592.

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un sistema democrtico debe legitimar dos cosas, el derecho a la existencia del otro y la obligacin del otro de reconocer los derechos ajenos, que son tan vlidos como los propios. No se trata entonces de reprimir a las personas por su ideologa, sino de proteger los derechos ms elementales que se encuentran en peligro cuando existen personas o agrupaciones que intentan imponer sus ideas o combatir las ajenas con la fuerza, infundiendo el temor51.

Es decir, cuando se penaliza una accin u opinin como discriminatoria, no se juzga la misma por la carga o contenidos ideolgicos, sino las consecuencias de esas opiniones o acciones: si conducen o motivan la persecucin o el odio, si daan derechos de otros individuos, si se ejerce la violencia psicolgica, entre otras cuestiones. Lo que es necesario comprender es que mas all del castigo penal, si as se lo considerase a una opinin o acciones discriminatorias, lo esencial dentro de una sociedad democrtica es el tener la capacidad para rechazar desde el debate de ideas, las alternativas o propuestas que conduzcan, fomenten o contengan grados de violencia y odio. En definitiva, ms all de las objeciones que se han formulado, la ley signific un paso adelante importantsimo en el combate a las prcticas discriminatorias, que debe seguir perfeccionndose a partir de la profundizacin del debate, involucrando tanto al Estado como desde la sociedad civil y los grupos mas afectados, para complementar la ley y reforzarla en sus puntos dbiles o poco claros. b. Gnesis, estructura institucional y agenda del INADI Tal como la definimos, la problemtica de la discriminacin engloba, en un momento y lugar determinado, las prcticas sociales discriminatorias y las polticas pblicas antidiscriminatorias. As como la Ley Antidiscriminatoria signific el punto de partida para la configuracin de esta problemtica y la definicin de un perfil determinado sobre la misma por parte del estado argentino, la creacin del INADI signific un segundo punto de inflexin en la temtica. Dentro de esta perspectiva, esta nueva institucin cristaliza una nueva concepcin sobre la problemtica de la discriminacin y las instituciones que abordan su problemtica. Este nuevo enfoque, que encuentra sus antecedentes en un conjunto de tratados internacionales y de modificaciones que fueron incorporadas a la constitucin reformada en 1994, tiene su eje central en el desplazamiento del nfasis en el componente subjetivo al efecto objetivo del acto discriminatorio. Este verdadero cambio de paradigma52 en la problemtica de la discriminacin, habilit la identificacin de las consecuencias de las prcticas discriminatorias como una negacin de derechos, es decir, como una forma de exclusin, que poda revertirse a partir de polticas activas. Brevemente, podemos decir que el INADI fue creado en el ao 1995 mediante Ley N 24.515 como un organismo descentralizado, y funciona hoy bajo la orbita del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin por Decreto Presidencial N 184/2005. Para comprender su gnesis y evolucin, retomaremos el anlisis sobre las polticas pblicas como cuestiones socialmente problematizadas que desarrollaran Oszlak y ODonnell (1982: 109): Ninguna sociedad posee la capacidad ni los recursos para atender omnmodamente a la lista de necesidades y demandas de sus integrantes. Solo algunas son problematizadas en el sentido de que ciertas clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos o, incluso, individuos estratgicamente situados creen que puede y debe hacerse algo a su respecto y estn en condiciones de promover su incorporacin a la agenda de problemas socialmente vigente. Llamamos cuestiones a estos asuntos (necesidades, demandas) socialmente problematizados. Entendemos que esta perspectiva arroja luz sobre las relaciones entre el Estado y la dinmica social: una poltica pblica es esa toma de posicin del estado ante la cuestin socialmente problematizada. Bajo este paraguas conceptual, podemos situar la creacin del INADI como respuesta y toma de posicin del estado ante los gravsimos atentados sufridos por la sociedad argentina, especficamente sobre la colectividad juda, entre otras cuestiones. En relacin a la creacin del INADI, el Dr. Oteiza afrima que
se form despus de los atentados (Israel y AMIA) y como reaccin a esos hechos tan graves. Estos tuvieron un impacto muy negativo para la sociedad Argentina, de cierto modo fue un antes y despus, hasta ese momento no haba habido ninguna muestra de violencia tan importante53.

Los atentados a la Embajada de Israel y la Asociacin Mutual Israel Argentina marcaron un punto de inflexin en la lucha contra
51 Fallo del Juez Ballestero en la causa n 16.921 del Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N 2, Secretaria N 3, del 7 de Julio de 1995. 52 Al respecto, nos apoyamos en la sentencia del Superior Tribunal de la Ciudad de Buenos Aires en el caso Asociacin por los Derechos Civiles (ADC) c/ GCBA s/ accin declarativa de inconstitucionalidad( Expte. n 3103/04 sentencia del 31 de marzo de 2005) , en particular el voto del Dr. Maier cuando afirma que es necesario subrayar que el cambio del paradigma constitucional referido a la eliminacin de la discriminacin implica tambin una modificacin en la forma misma de concebir la discriminacin. Mientras que en el pasado se recalcaba el componente subjetivo daoso (los fines de ilegtima persecucin), la actual doctrina antidiscriminatoria pone nfasis ms que en aquel componente subjetivo en el efecto objetivo de excluir a cierto grupo del goce de un derecho o del acceso a un beneficio. Por supuesto, atento a sus efectos, los casos de discriminacin persecutoria o explcita quedan tambin comprendidos en este segundo enfoque, pero dado que la expresin de motivaciones subjetivas persecutorias o discriminatorias es un fenmeno asaz extraordinario en la legislacin una aproximacin objetiva, a partir de la sospecha de discriminacin escondida detrs del uso de ciertas clasificaciones, ampla el mbito de la proteccin antidiscriminatoria. 53 Entrevista al Dr Enrique Oteiza, ex presidente del INADI. Versin completa disponible en www.cepi.org.ar y www.inadi.gob.ar

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la discriminacin y tambin contra el terrorismo. Luego de ello, la comunidad toda reclamaba un esclarecimiento y es de este modo que desde el Estado surge la necesidad de dar respuesta a dichos atentados, abriendo por un lado una lnea de investigacin que no ha arrojado avances desde entonces y transformndolos, por otro, en polticas pblicas antidiscriminatorias. Ahora bien, la comprensin de las polticas pblicas y las instituciones que las posibilitan- como el resultado de una toma de postura del estado, permite tambin evitar concebir una poltica estatal como un mero acto reflejo o respuesta aislada: el enfoque especfico que se le da a la problemtica especfica se da en el marco de un momento histrico y en un contexto determinado sin el cual no se la podra comprender. A su vez, este enfoque dinmico sobre la configuracin de las polticas pblicas y la relacin entre el estado - como un actor en el proceso social desarrollado en torno a una cuestin y la sociedad civil, permite comprender la evolucin y el cambio en las instituciones y las polticas del estado. EI INADI se crea como organismo descentralizado, con autarqua y presupuesto propio, poseyendo cierta independencia del Ministerio en el cual se lo enmarca. Este conjunto de caractersticas significaron una innovacin en trminos de polticas pblicas, que fue reconocida internacionalmente, aunque su efectiva puesta en marcha implicara una demora de ms de un lustro y estuviera, en gran medida, condicionada por los vaivenes polticos en que se sumi el pas hasta 2003. El INADI comienza a trabajar 3 aos despus de haber sido creado, exactamente en 1998, bajo una intervencin que inhabilitaba en los hechos todas las caractersticas y facultades que por ley se le haban dado, funcionando como una dependencia ms del Ministerio del Interior. En general, prevalece una apreciacin sobre el carcter por lo menos contradictorio de la poltica sobre el tema del gobierno de Carlos Menem, que a la vez que toma la decisin de crear el INADI, a la luz de su intervencin, no mostr voluntad suficiente54 de llevar adelante polticas pblicas tendientes a combatir la discriminacin, y menos an esclarecer los atentados, esto ltimo se lo ve en los sucesivos problemas en ambas causas judiciales. Con el fin del menemismo, el gobierno de la ALIANZA designa al Dr. Zaffaroni para llevar adelante la normalizacin del INADI, pero la crisis de 2001 interrumpe la normalizacin. En su breve nterin de una semana como presidente, Rodrguez Sa le pide la renuncia a Zaffaroni y el INADI queda acfalo hasta que, durante la presidencia de Duhalde, el Dr. Enrique Oteiza asume la responsabilidad de completar la problemtica normalizacin, tarea a la que se aboca hasta el fin de su mandato. Entre las funciones que comienza a desarrollar el Instituto, se encuentran: Elaborar y proponer polticas nacionales e impulsar acciones y medidas concretas para combatir la discriminacin, la xenofobia y el racismo. Difundir los principios que se establecen en la Constitucin Nacional y tratados internacionales en materia de derechos humanos, normas concordantes y complementarias. Difundir las caractersticas de la Ley 23.592 sobre Actos Discriminatorios. Disear e impulsar campaas educativas y comunicacionales tendientes a la valorizacin del pluralismo sociocultural eliminando actitudes discriminatorias. Centralizar la recepcin de denuncias contra discriminacin, llevando un registro. As mismo prestar servicio de asesoramiento integral y gratuito. Paralelamente, con la asuncin del presidente Nstor Kirchner, en 2003, se imprime un nuevo rumbo a las polticas pblicas con nfasis en la reconstruccin de la ciudadana y la valorizacin de la perspectiva y plena vigencia de los derechos humanos, que se transforma en una de las caractersticas centrales del gobierno kirchnerista. c. Estructura institucional y funciones del INADI Desde el punto de vista institucional, como vimos, el INADI depende del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin desde 2008, y posee una Presidencia, una Vicepresidencia y un Directorio, conformado actualmente por cuatro Ministerios Nacionales (Educacin, Justicia y Derechos Humanos, Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, del Interior) y tres instituciones no gubernamentales (Asamblea Permanente por los Derechos Humanos APDH-, Delegacin de Asociaciones israelitas Argentinas DAIA- y la Federacin de Entidades Argentino-rabes FEARAB-). Adems de este Directorio, donde cada institucin tiene un representante, el INADI tiene enlaces con otros Ministerios del Estado Nacional con el fin articular un eje transversal e interministerial de polticas antidiscriminatorias. Asimismo, cuenta con un Consejo Asesor, mbito de participacin de las organizaciones de la Sociedad Civil, a travs de foros temticos, en el diagnstico, elaboracin, ejecucin y seguimiento de las polticas del INADI, que garantiza la pluralidad y fomenta la participacin de distintos sectores, en especial de aquellas organizaciones que tienen menor capacidad de incidencia en otros mbitos de elaboracin de polticas especficas55.
54 Con respecto a este tema, el Dr. Oteiza nos coment que le quita la autarqua, le quita la vigencia de su ley orgnica, y lo pone dependiente, como una dependencia cualquiera ms del Ministerio del Interior, dentro del cual la ley lo haba ubicado pero con autarqua, () entonces viene una primera pregunta sobre esta primera etapa, (...) porque se lo interviene?. Esa es la pregunta, y yo tiendo a pensar que el instituto se creo sin intencin de que funcione en la realidad, porque sino es inexplicable que el mismo gobierno que lo crea, lo intervenga impidiendo aplicar la ley. 55 Dicho Consejo Asesor representa a las diferentes organizaciones sociales las cuales padecen, desde sus particularidades, la discriminacin en la cotidianeidad. Es por

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d. Giro poltico y nueva agenda del INADI Uno de los supuestos tericos que sustentan este trabajo es que la agenda sobre la discriminacin se instala en Argentina tras el retorno de la democracia de la mano de la reconfiguracin de la relacin entre sociedad civil y estado, y la emergencia de nuevas formas de activacin y protesta ciudadana, que encuentran su inspiracin y legitimidad en la accin y prdica de los organismos de derechos humanos. Esta imbricacin entre avances en las temticas de derechos humanos y desarrollo de polticas antidiscriminatorias se verifica en el perodo actual, en el que, como vimos, se llevan adelante avances histricos en ambos planos. Cuando Mara Jos Lubertino asume como presidenta del INADI, en septiembre de 2006, la normalizacin en marcha del instituto, gracias a las gestiones de Zaffaroni y Oteiza, y el nuevo impulso para las polticas antidiscriminatorias que signific el cambio de rumbo poltico del pas a partir de la presidencia de Kirchner, posibilitaron el despliegue del gran potencial del INADI. A partir de la gestin de Lubertino, el Instituto comienza a tener un mayor protagonismo en el debate pblico sobre la problemtica de la discriminacin y a ser un agente que impulsa polticas de afirmacin positiva. Al respecto, Lubertino ha sostenido:
comenzamos a tratar de tener una mayor visibilidad a travs de los medios de comunicacin y la prensa, se han cuadruplicado las denuncias por discriminacin y esto no tiene que ver con que haya aumentado la discriminacin sino con que efectivamente la gente comienza a conocer que existe el organismo y comienza a denunciar. Sin perjuicio de lo cual estamos haciendo un mapa de la discriminacin en Argentina, con encuestas a nivel de cada una de las provincias56

Sobre la base de este contexto social e institucional favorable, el INADI ha puesto en marcha una agenda de iniciativas sin precedentes que amplan el espectro y el alcance del monitoreo de la prevencin de la discriminacin, entre las que merecen destacarse el Observatorio de la Discriminacin en Radio y Televisin, y los programas de Ciudades Libres de Discriminacin y de Formacin de Formadores. Por otra parte, la accin del INADI no slo se ha orientado a la renovacin de la agenda de la discriminacin en Argentina en virtud de ampliar los campos de la accin antidiscriminatoria sino que tambin se propone avanzar desde un enfoque basado en la tutela y ejercicio de la garanta de la no discriminacin hacia la puesta en marcha de polticas antidiscriminatorias basadas en los criterios de discriminacin inversa y acciones de afirmacin positiva, que, como vimos, tienen rango constitucional en la Argentina luego de la reforma de 1994. Es as como, en palabras de Lubertino, se define lo que hemos denominado como nueva agenda del INADI: Implementar este tipo de acciones supone y contribuye a profundizar la democracia, modernizar el Estado, reestablecer la justicia como equidad, redistribuir la riqueza material e inmaterial, instaurar la paridad entre varones y mujeres, la consideracin de las personas como sujetos de derechos en sus diferentes etapas vitales y la integracin de las diversidades en la agenda estatal, poltica y social, comprometiendo a los gobiernos y logrando mayor eficiencia en la gestin de las polticas pblicas. Ello requiere una fuerte interaccin entre Estado y sociedad civil que se va dando gradualmente, con una permanente tensin dados los efectos aun presentes de dcadas de retroceso del Estado de bienestar, sumado a los criterios discriminatorios y de exclusin persistentes implementados tanto en pocas dictatoriales como en la etapa democrtica neoconservadora de los noventa. Hoy vivimos una etapa de cambios institucionales y polticos que abren una nueva oportunidad para construir ciudadana ampliada y avanzar en articulaciones trasversales y multiculturales. e. Algunas consideraciones acerca del mapa de la discriminacin. A los efectos de este trabajo, merece destacarse la puesta en marcha, desde el INADI, de un Mapa Nacional de la Discriminacin, en base a encuestas sobre las percepciones ciudadanas en todas las Provincias argentinas, el cual es un objetivo del Plan Nacional contra la Discriminacin. Este trabajo se coordina desde el rea de Investigaciones del INADI, que tiene a su cargo la tarea de monitorear y analizar los datos obtenidos de parte de las consultoras. El Mapa ser una herramienta fundamental para el diseo, seguimiento e implementacin de polticas sistemticas de prevencin y erradicacin de prcticas discriminatorias a nivel nacional, atendiendo a la configuracin provincial y local de la problemtica de la discriminacin. El anlisis de algunos resultados nos permitir delinear aspectos salientes de la problemtica de la discriminacin57. Para comenzar, frente a la pregunta de si alguna vez sufri algn tipo de discriminacin, si consideramos el total de los encuestados, el 32% de los mismos alguna vez se sinti discriminado, o sea, aproximadamente, 3 de cada 10 encuestadas/os.
ello que cuenta con la Comisin de Juristas Indgenas en la Repblica Argentina, la Federacin de Organizaciones Afrodescendientes y el Comit de Seguimiento de la Convencin Interamericana para la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra las Personas con Discapacidad, Tambin se nutre otras organizaciones como la Asociacin Civil de Derechos Humanos Mujeres Unidas Migrantes y Refugiadas (AMUMRA), el Comit Argentino de Seguimiento y Aplicacin de la Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio, Organizacin Nacional de Ecoclubes, Comit de Amrica Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer (CLADEM), la Asociacin Travestis Transexual Transgeneros Argentina y la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos. 56 Palabras de Mara Jos Lubertino, titular del INADI, en el Seminario: Ciudades libres de discriminacin, realizado en Puerto Madryn (Chubut, Argentina) el 14 de mayo de 2007. Disponible en www.inadi.gob.ar . 57 La presentacin de los resultados preliminares a noviembre de 2007 abarca las siguientes localidades: Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Gran Buenos Aires, Crdoba, Santa F, Mendoza, Tucumn, Corrientes, Entre Ros, Catamarca y Chubut. Las mismas cuentan con una metodologa basada en encuestas por muestreo, el diseo de la muestra es probabilstico, multietpico, estratificado, con seleccin aleatoria de las unidades primarias. Adems se da una seleccin de las/os entrevistadas/os de acuerdo con cuotas de edad y gnero. Son 400 casos por encuesta y el error muestral es muy bajo: +/-5%, con 95% de confiabilidad. Los datos son de acceso pblico y estn disponibles en http://www.inadi.gov.ar/

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TOTAL Chaco Crdoba Cap. Fed. Catamarca Corrientes Tucumn Santa Fe Chubut Entre Ros Si No Ns/Nc Si No Ns/Nc 32.0% 33.3% 67.2% 64.0% 0.8%
2.7% 29.3% 69.3% 1.5% 26.7% 67.5% 5.9% 28.9% 71.1% --26.7% 69.5% 3.8% 31.4% 68.6% --32.8% 66.5% 0.8% 39.5% 60.5% --23.8% 75.1% 1.2% 36.4% 63.6% --16.6% 80.7% 2.7% 21.0% 77.9% 1.1% 47.0% 52.8% 0.2% 30.6% 68.6% 0.8% 25.3% 73.6% 1.1% 40.5% 59.5% --25.7% 69.2% 5.1%

GBA
36.3% 63.7% --34.7% 59.7% 5.6%

Jujuy
27.1% 71.4% 1.5% 29.9% 68.0% 2.1%

San Luis
27.7% 70.1% 2.2% 26.0% 73.0% 1.0%

TOTAL Neuqun Formosa La Pampa Mendoza 32.0% 41.3% 67.2% 58.4% 0.8%
0.3%

La Rioja T. del Fuego Misiones San Juan S. del Estero Sta. Cruz Ro Negro Salta

Fuente: rea Investigaciones. INADI. Tal como se puede observar en el cuadro anterior, tambin es posible analizar los resultados segn cada una de las provincias, en donde dicho valor general (32%) desciende notoriamente a 16,6% en Tierra del Fuego, pero aumenta tambin sustantivamente a 47% en Misiones: all, casi la mitad de los encuestados manifiesta haberse sentido discriminado. Neuqun (41,3%), Entre Ros (40,5%), Corrientes (39,5%), Tucumn (36,4%) y el Gran Buenos Aires -junto con Misiones-, presentan una media superior al total general. Por el contrario, Santa Fe (21%), La Rioja (23,8%), San Juan (26,4%), Salta (27%), Jujuy (28,6%) y Capital Federal (28,1%) -junto con Tierra del Fuego-, presentan valores por debajo de la misma. El resto de las provincias presentan valores cercanos a la media nacional. La interpretacin de estos datos no debe ser lineal ni mecnica. Recordando que se trata de una encuesta sobre la percepcin de la discriminacin, es imposible concluir que una localidad discrimina ms que la otra. En todo caso, lo que arrojan los resultados puede ser el resultado de la percepcin diferente que tienen los ciudadanos de estas localidades sobre las prcticas discriminatorias de otros ciudadanos, o las resistencias que existen al momento de reconocerse a s mismo como vctima de discriminacin.

Prcticas discriminatorias en la sociedad argentina, segn respuestas mucho y bastante

Total pas
a personas en situacin de pobreza a personas con sobrepeso a personas viviendo con vih-sida a personas con discapacidad a minoras sexuales a inmigrantes de pases limtrofes a afrodescendientes a adultos/as mayores a integrantes de pueblos originarios a minoras religiosas a mujeres a personas de origen asitico a jvenes a nias y nios Fuente: rea Investigaciones. INADI. En el cuadro anterior se presentan las respuestas de la poblacin acerca de qu grupos sociales estn siendo muy o bastante discriminados y por tanto resultan, en relacin a las representaciones que presentan los encuestados, ms vulnerables. Se ha preguntado

%
85,8 81,6 77,7 70,3 65,5 60,5 53,2 49,8 49,7 48,8 38,9 34,5 33,3 25

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acerca de cunto se discrimina a diversos grupos sociales y en el cuadro se presentan agrupadas las categoras de mucho y bastante. En este sentido, el 85,8% considera que se discrimina mucho o bastante a las personas en situacin de pobreza, mientras que el 81,6% considera lo mismo acerca de la discriminacin a personas con sobrepeso. Cabe destacar, que si bien se puede ir viendo el descenso de los porcentajes en relacin a la discriminacin de diversos grupos, las primeras siete categoras se encuentran por encima del 50%, o sea, que ms de la mitad considera que se discrimina mucho o bastante a las personas en situacin de pobreza (85,8%), a personas con sobrepeso (81,6%), personas viviendo con VIH-SIDA (77,7%), a personas con discapacidad (70,3%), a las minoras sexuales (65,5%) y a las/los inmigrantes de pases limtrofes (60,5%). Las siguientes siete categoras, si bien presentan valores por debajo del 50%, tambin resultan significativos y elevados: a los/as adultos/as mayores (49,8%), a personas que son integrantes de pueblos originarios (49,7%), a las minoras religiosas (48,8%), a las mujeres (38,9%), a las personas de origen asitico (34,5%), a los/as jvenes (33,3%), a las nias y nios (25%). Incluso considerando esta ltima categora, la cual presenta el menor porcentaje, significa que una de cada cuatro personas encuestadas considera que se discrimina mucho o bastante a nias y nios. Una vez ms, la interpretacin de los datos debe complementarse con ulteriores investigaciones o a partir de marcos conceptuales que permitan inscribir su significacin para evitar mecanicismos ya que, si bien son orientadores y vitales para la comprensin de la problemtica, est claro que los datos no hablan por s mismos.

mbitos frecuentes de discriminacin en la Argentina segn porcentaje de respuestas mucho y bastante

TOTAL PAS % boliches bailables calle empresas comercios y shoppings escuela comisarias hospital 65,3 63,2 62,4 59,6 56,8 55,7 39,9 Chaco Crdoba Cap. Fed. Catamarca Corrientes Tucumn Santa Fe Chubut 59 70,4 70,7 62,2 70.1 61 60,4 75 63,8 58,3 55,3 59.3 60,5 30 79,7 69,3 74,9 72,9 46.6 63,1 29,1 61,7 68,5 64,5 64 77.2 47,3 51 55,3 62,9 52,8 46,2 75.0 52,3 68,2 56,2 66,2 56,6 49 46.6 42,9 37,1 67,2 58,9 63,7 61,7 55,7 56,1 37,6 53,3 53,3 58 52,9 50,6 48,6 31,8 E. Ros 62 57,8 56 51,5 56 47,8 33,3 GBA 72 66,3 63,1 63,7 56,9 58,3 41,4 Jujuy 42,3 49,8 47 50,2 48,6 53,1 41,2 San Luis 42,4 54 51 48,5 46,8 41,3 41,1

TOTAL La San PAS Neuqun Formosa Mendoza La Rioja T. del F. Misiones Pampa Juan % boliches bailables calle empresas comercios y shoppings escuela comisarias hospital 65,3 63,2 62,4 59,6 56,8 55,7 39,9 67,5 66,7 71,7 64,9 56 53,8 39,1 44,3 55,1 42,5 44,1 56,6 37,9 50,9 55,6 63,8 67,8 61,5 65,5 53,4 39,3 59,3 61,3 72,8 65,5 62,8 60,3 49,5 53,7 65,8 59,9 47,7 71,3 62,5 38,3 62,9 42,5 38,2 47,8 52 37,6 36,7 36.1 48,1 58.3 48,7 60,6 44 48 47.0 60,3 50 52,8 59,7 58,5 32,6

S. del Sta. Cruz Ro Negro Salta Estero 70.8 74,6 69,5 56,4 72,1 55,4 50,1 52.0 58,9 54,7 51,6 56,4 46,7 38,3 56.9 48,8 58,1 54,2 58,8 49,4 30,8 42.1 58,7 52,7 49,8 44,7 43,8 42,8

Fuente: rea Investigaciones. INADI.

Finalmente, nos interesa destacar las respuestas de las/os encuestadas/os ante la indagacin sobre los mbitos ms frecuentes donde manifiestan haber presenciado prcticas discriminatorias. En este sentido, resulta significativa la diferencia que se presenta entre

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los espacios que agrupan las mayores y las menores respuestas: por un lado, en los boliches bailables, el 65,3% de los encuestados presenciaron prcticas discriminatorias, y por el otro, en los hospitales, dicho porcentaje disminuye a un 39,9%. De cualquier manera, ambos porcentajes resultan elevados: para el menor de los casos (los hospitales), aproximadamente 4 de cada 10 personas presenciaron una prctica discriminatoria. Ahora bien, podemos analizar cada uno de los espacios, en relacin a la media general y a la localidad donde se presenta el mayor y el menor porcentaje. En relacin a los boliches, podemos ver que es en Capital Federal en donde los encuestados manifiestan haber presenciado mayores prcticas discriminatorias: el 79,7% de los mismos. Dicho porcentaje disminuye en la provincia de Misiones al 36,1%. Considerando el total pas, el 63,2% de los encuestados dice haber presenciado una situacin de discriminacin en la calle. En Tierra del Fuego, donde menos se ha manifestado presenciar dicha accin, el porcentaje se reduce a 42,5%, mientras que el mismo aumenta en Santiago del Estero a 74,6%. El 62,4% de los encuestados admite haber presenciado una situacin de discriminacin en las empresas, mientras que dicho porcentaje se reduce a 38,2% en Tierra del Fuego y aumenta a 74,9% en Capital Federal. En los shoppings y comercios, el 59,6% dice haber presenciado prcticas discriminatorias (total pas). En Formosa, dicho porcentaje disminuye al 44%, mientras que en Mendoza aumenta al 65,5%, presentando ambas provincias los valores extremos. El mbito pblico estatal no es ajeno a las prcticas discriminatorias en la Argentina. En relacin a las escuelas, el total pas presenta que el 56,8% dice haber presenciado tales prcticas. Dicho porcentaje disminuye a 44,7% en Salta, mientras que aumenta a 77,2% en Catamarca. Respecto a las comisarias, el 55,7% dice haber presenciado prcticas discriminatorias. El porcentaje en Formosa disminuye a 37,9%, mientras que aumenta en Capital Federal a 63,1%. Esta situacin no debiera sorprendernos. La existencia y reproduccin de prcticas discriminatorias al interior de las distintas esferas estatales ha sido denunciada y comprobada por la accin de colectivos polticos e investigaciones especficas. Al respecto, en un trabajo de reciente publicacin, que integra el volumen Investigaciones por la Diversidad, Moreira (2008) afirma, sobre la base de un estudio de caso, que los operadores estatales, al estar inmersos en una red de significaciones cargada de connotaciones discriminatorias, reproducen las prcticas discriminatorias como parte de los actos burocrticos:
El operador del sistema, se encuentra en una burocracia donde existe una idea de normalidad` que perfecciona su rutina y lo convierte en eficacia administrativa. El propio sistema alienta en sus operadores una mirada refractaria y evolucionista, un disciplinado registro de los hechos que su competencia les permite conocer y sin desprenderse de los prejuicios que figuran como reglas procesales previstas para una sociedad homognea (Moreira, 2008: 204)

En definitiva, en el estado, la discriminacin no surge principalmente como producto de acciones deliberadas o intencionales, sino que es parte de los mecanismos normales, configurando una reproduccin sistmica de las prcticas discriminatorias. f. Otros Organismos Pblicos competentes indirectamente Si bien el INADI es el organismo especfico en llevar adelante la coordinacin de las polticas antidiscriminatorias, tambin hay otras reas del Estado que trabajan centrndose sobre un universo especfico que abordan de manera indirecta polticas antidiscriminatorias. Antes de avanzar en estas otras reas del estado, cabe profundizar en una interpretacin sobre las relaciones de competencia y funciones entre stas y el INADI. Debemos recordar que este ltimo trabaja sobre las polticas antidiscriminatorias en general, atendiendo un importante abanico de diferentes grupos vulnerados en sus derechos bsicos, sin una seleccin nica o definitiva sobre la competencia hacia determinado sector afectado. Es un organismo especializado cuya tarea es elaborar y proponer polticas nacionales e impulsar acciones y medidas concretas para combatir la discriminacin, la xenofobia y el racismo (INADI: 2007 p. 22). Vemos entonces que el INADI tiene un eje temtico central que es la discriminacin como marco general, el cual corta transversalmente diferentes sectores ejerciendo un contralor hacia las acciones discriminatorias, incluso de otros mbitos estatales. Los organismos que tienen competencias indirectas sobre el tema discriminacin, se abocan especfica y exhaustivamente a un universo de trabajo desde un enfoque que no se centra en el desarrollo de polticas antidiscriminatorias, sino en el abordaje de la problemtica de determinados sectores sociales con el objetivo de garantizar sus derechos, combatiendo indirectamente las actitudes discriminatorias hacia ese sector. Claro est que para que las polticas antidiscriminatorias tengan xito en su aplicacin, debe haber una coordinacin y articulacin entre las diferentes reas estatales. Secretara de Derechos Humanos de la Nacin Dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, fue creada con la finalidad de la promocin y proteccin de los derechos humanos de todos los habitantes del territorio argentino. Su relevancia y centralidad se debe a la prioridad que se le ha asignado a las polticas en la temtica desde 2003, transformando en poltica de estado el reclamo de justicia y verdad por parte de los familiares de los

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desaparecidos, y del movimiento de derechos humanos en general. Actualmente la Secretara coordina acciones con otros organismos gubernamentales y no gubernamentales para la elaboracin y ejecucin de polticas, planes y programas para la promocin y la proteccin de los derechos humanos, que son definidos como aquellos de todas las personas por el solo hecho de ser humanos; sin distincin de sexo, raza, edad, religin, partido poltico o condicin social, cultural o econmica. Estn contemplados en la Constitucin Nacional y en distintos compromisos internacionales asumidos por la Repblica Argentina58. En la implementacin de sus polticas, la Secretara prioriza las personas y grupos vulnerables como los pueblos originarios, mujeres, nios, nias y adolescentes, adultos mayores, minoras sexuales, personas privadas de su libertad, personas con necesidades especiales, entre otros59. Consejo Nacional de la Mujer Tambin hay organismos del Estado que dedican su tarea a las cuestiones de gnero, y as encontramos una institucin importante que es el Consejo Nacional de la Mujer que cuenta como antecedentes institucionales a la creacin del Consejo Coordinador de Polticas Pblicas, en 1991, y a la Subsecretara de la Mujer, en 1987. Por su parte, el Consejo de la Mujer fue creado en Agosto de 1992 como el espacio gubernamental responsable del cumplimiento en todo el pas, de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer, ratificada por Ley 23.179 que tiene rango constitucional. Dicha ratificacin se produjo gracias a la instalacin en la agenda pblica del problema de gnero. Distintos movimientos feministas han militado con dedicacin y activa participacin durante aos, instalando reivindicaciones basadas en el igual reconocimiento de derechos, forzando en varias oportunidades a que el Estado Nacional se comprometiese a llevar adelante medidas tendientes a la igualdad de gnero. Este Consejo tiene como propsito fundamental el de promover un nuevo modelo de contrato social basado en la plena e igualitaria participacin de las mujeres en la vida social, poltica, econmica y cultural del pas60. Instituto Nacional de Asuntos Indgenas (INAI) Fue creado a partir de la sancin de la Ley 23.302 en septiembre de 1985 y reglamentada por el Decreto N 155 en Febrero de 1989. Esta es una institucin del Estado Nacional que se constituye como una entidad descentralizada con participacin indgena, que depende en forma directa del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin y que tiene la responsabilidad de crear canales interculturales para la implementacin de los derechos de los Pueblos Indgenas consagrados en la Constitucin Nacional en el Artculo 75, inciso 1761. Una de las funciones del I.N.A.I. es la de disponer la inscripcin de comunidades indgenas en el Registro Nacional de Comunidades Indgenas (RENACI), para ello coordina su accin con los gobiernos provinciales. Es responsable de arbitrar todos los mecanismos disponibles para cumplir con el imperativo constitucional de reconocer la posesin y propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocuparon y regular adems la entrega de otras tierras aptas y suficientes para el desarrollo humano. Si bien la poltica antidiscriminatoria a favor de los pueblos originarios no es el motor de este organismo, al reclamar por la implementacin de sus derechos e impulsar distintas iniciativas que igualan las oportunidades de dichas comunidades, implica indirectamente en desterrar la discriminacin hacia ellos. De todas formas, est claro que la multiplicidad de dimensiones que afectan la condicin de las comunidades originarias en Argentina factores socioeconmicos, culturales, etc.- no puede abordarse desde el INAI y reclaman el trabajo mancomunado de otras reas del estado. Comisin Nacional Asesora para la Integracin de Personas Discapacitadas (CONADIS) Fue creada en el ao 1987 por intermedio del Decreto N 1101/87, como correlato institucional para la puesta en marcha de las propuestas del Programa de Accin Mundial para las Personas Impedidas aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas. La Comisin, cuya competencia abarca todo el territorio nacional para lo cual ha conformado comisiones provinciales- tiene el objetivo de coordinar, normalizar, asesorar, promover y difundir todas aquellas acciones que contribuyan directa o indirectamente a la integracin de las personas con discapacidad, sin distincin de edad, sexo, raza, religin o nivel socio-econmico, asegurando una equitativa distribucin y acceso a los beneficios que se instituyan62. Una de sus tareas centrales es la eliminacin de barreras culturales y fsicas que se oponen habitualmente a la integracin de personas con discapacidad. Direccin Nacional de Juventud y Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia

58 www.derhuman.jus.gov.ar 59 www.derhuman.jus.gov.ar 60 www.cnm.gov.ar 61 Dicho inciso le atribuye al Congreso de la nacin argentina, el reconocer la preexistencia tnica y cultural de los pueblos indgenas argentinos. Agrega textualmente que se debe garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educacin bilinge e intercultural; reconocer la personera jurdica de sus comunidades, y la posesin y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas ser enajenable, transmisible ni susceptible de embargos. Asegurar su participacin en la gestin referida a sus recursos naturales y a los dems intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones. 62 www.cndisc.gov.ar

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Para ir concluyendo en la enumeracin de los diferentes organismos que tratan indirectamente la discriminacin, podemos mencionar algunos restantes como la Direccin Nacional de Juventud (DINAJU), encargada de llevar a cabo las polticas pblicas vinculadas a los jvenes de entre 15 y 29 aos y a Secretaria Nacional de Niez, Adolescencia y Familia, ente encargado de poner en funcionamiento la Ley N 26.061 de Proteccin integral de las nias, nios y adolescentes. Por ltimo, en una lista que no pretende ser exhaustiva, tambin se debe agregar al Programa Nacional de Normalizacin Documentaria Migratoria que se desempea en relacin a la situacin de los migrantes, en especial aquellos de pases limtrofes que conforman uno de los sectores ms marginados y discriminados del pas. VI. Accin de los movimientos sociales en la lucha contra la discriminacin y la expansin de la ciudadana Hasta aqu hemos realizado un anlisis sobre los aspectos centrales de la legislacin e instituciones que, en la Argentina, canalizan la lucha contra la discriminacin. Sin embargo, para ser fieles a la definicin operativa que esbozramos al comienzo del artculo sobre la problemtica de la discriminacin, debemos considerar tambin a las demandas de los distintos sectores organizados como parte de esa problemtica: las luchas sociales por el reconocimiento y la igualdad de derechos no son externas a las polticas del estado, sino que se vinculan con ellas y, en gran medida, pueden explicar su evolucin y su resultado, en trminos de expansin de la ciudadana. Esta idea nos obliga a precisar un poco ms sobre el tipo de relacin que se constituye entre las demandas sociales y las polticas pblicas. Para ello, recuperaremos la nocin clsica que postularan Ozslak y ODonnell (1976) al concebir a las polticas pblicas como resultado del conjunto de sucesivas tomas de posiciones del estado frente a cuestiones socialmente problematizadas. As, el estudio de las polticas pblicas no se restringe el encadenamiento de comportamientos intra-burocrticos que traducen la poltica en accin sino tambin la dinmica social generada y sus efectos de retroalimentacin sobre el comportamiento de los actores estatales. En definitiva, esta perspectiva concibe al propio estado como una arena de conflicto poltico donde pugnan por prevalecer intereses contrapuestos, un sistema en permanente flujo, internamente diferenciado, sobre el que repercuten demandas y contradicciones de la sociedad civil (Oszlak, 1980). Desde esta perspectiva, en esta seccin exploraremos la accin de tres movimientos sociales movimiento de mujeres, movimiento Gays, Lesbianas, Travestis, Transexuales, Trans-gnero, Bisexuales e Intersex (GLTTBI) y pueblos originarios - para comprender el modo en que incidieron en la elaboracin de polticas pblicas antidiscriminatorias y la ampliacin de derechos, en particular por la incidencia que los dos primeros tuvieron en la agenda de derechos civiles y el ltimo sobre la agenda de los derechos multiculturales. Desde ya, que esta eleccin no pretende agotar el conjunto de las formas en que la accin de los movimientos sociales incidieron sobre la configuracin de la ciudadana, pero su eleccin se fundamenta en el tipo de problemas que esta demandas plantean a las concepciones clsicas de la ciudadana, basadas en la homogeneidad de la comunidad poltica. Por ltimo, al final de la seccin, plantearemos la agenda pendiente que esboza la lucha del conjunto de los movimientos sociales contra la discriminacin. a. Reivindicaciones de gnero y demandas del movimiento de mujeres Puede afirmarse que el gnero, como categora social, es una de las contribuciones tericas ms significativas del feminismo contemporneo desde mitad del siglo XX, aunque su origen puede rastrearse en las teoras feministas de corte ilustrado elaboradas a partir de la segunda mitad del siglo XX (de Beauvoir, 1999). Los papeles tradicionalmente asignados a la mujer no derivan, segn esta perspectiva, de la existencia de una presunta esencia femenina, o sea de algo que por naturaleza expresara al ser femenino, sino del rol dentro de la sociedad que durante muchos siglos le fue asignado o impuesto a la mujer por el simple hecho de serlo. El trmino gnero se refiere a relaciones entre los hombres y las mujeres aprendidas, cambiantes con el tiempo y que presentan una gran variabilidad entre las diversas culturas y aun dentro de una misma cultura. Estas diferencias y relaciones son una construccin social, y han sido aprendidas a travs del proceso de socializacin, son especficas de un contexto y pueden ser modificadas (Cesilini, 2007). La liberacin de la mujer y de la superacin de estos prejuicios por parte de la sociedad requiere, pues, la negacin de una feminidad (o de una masculinidad) esenciales y de la elaboracin cultural, histrica y social de una nueva forma de ser y de repensar lo que entendemos por hombres y mujeres. La lucha por los derechos de la mujer en la Argentina data desde principios de 1900, y fue un grupo de mujeres mayoritariamente socialistas y tambin anarquistas, las que iniciaron las luchas. Por estas fechas surgieron diversos centros y ligas feministas. En 1918 se funda la Unin Feminista Nacional, con el concurso de Alicia Moreau de Justo. En 1920 se crea el Partido Feminista dirigido por Julieta Lanteri, que se present varias veces a elecciones nacionales. Pero las mujeres adquirieron un rol relevante en la escena poltica argentina con la figura de Mara Eva Duarte de Pern, Evita, quien promovi en 1947 la ley de derechos polticos de la mujer, la Ley 13.010. Evita tambin logr organizar y movilizar a las mujeres, y en funcin de esto en 1949 cre el Partido Peronista Femenino como una nueva fuerza social que incorpor a un importante nmero de mujeres, sobre todo de las clases populares, muchas de las cuales se insertaban por primera vez como sujetos activos de la lucha poltica. Como parte de este proceso, en el ao 1952, las mujeres llegaron a la representacin en el Congreso, iniciando una tradicin de participacin de mujeres en el parlamento con tasas que son notablemente diferentes respecto de Amrica Latina y que tienen que ver con esta participacin de mujeres en el peronismo. Otro momento importante para remarcar en la historia del movimiento de mujeres es el caracterizado por los movimientos femi-

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nistas63 en la poca de los aos 60 y 70. Es aqu donde se generaron nuevos grupos de mujeres que a partir de su propia reflexin de vida y traduciendo el material terico proveniente de los pases centrales, comenzaron a construir una poltica feminista (Gil Lozano y otras, 2000). Este perodo podra ser considerado como un segundo momento crucial en la historia de las mujeres en Argentina, si entendemos que las luchas por el sufragio y por reformas en las leyes civiles constituyeron el primero64. Es interesante remarcar es que en el auge de la militancia poltica que tuvo lugar en esa poca, se impuls el surgimiento de grupos de mujeres que intentaron la construccin de un lugar propio dentro de sus respectivas agrupaciones polticas. Este encuentro suscit, en un primer momento, fuertes diferencias sobre el modo en que deban articularse las estrategias de los grupos feministas y los de mujeres que provenan de partidos polticos, en especial en torno a los temas de sexualidad y aborto65. Despus de este primer efecto, se produjo un viraje hacia una reflexin orientada hacia lo poltico y lo institucional. Las acciones se dirigieron a conseguir reformas legislativas, a modificar prcticas discriminatorias y promover acciones que tendieran a disminuir la condicin de sometimiento de las mujeres. Para comprender esta evolucin, no debe perderse el marco poltico de represin instalado desde 1976 y el cambio de cultura poltica con el retorno de la democracia. Sin embargo, para explicar este proceso tambin hace falta referirse a la accin poltica de las mujeres. Durante los aos de la dictadura surgi un movimiento de mujeres no especficamente feminista, pero en el cual estas tendran un importante protagonismo. Nos estamos refiriendo al movimiento de Derechos Humanos cuya agrupacin emblemtica fueron las Madres de Plaza de Mayo, agrupacin que surgi como respuesta a la desaparicin forzosa de personas implementada por la dictadura militar. El grupo original est integrado por unas 14 mujeres que se conocieron en la incesante bsqueda de sus hijos/as. Al enfatizar cuestiones globales (justicia, libertad y solidaridad) podra decirse que Las Madres desafiaron la imposicin de la vida hogarea y el aislamiento para las mujeres; y quebraron, adems, el mito de que las mujeres son incapaces de unirse, de ser solidarias entre s, y fundamentalmente dieron por tierra con la imagen de resignacin y debilidad. Recin con la recuperacin de la democracia, y a partir de 1987 con la creacin del primer espacio estatal, la Subsecretara de la Mujer, se inici una nueva etapa de relacin con el Estado. En 1991, se promulg la Ley de Cupo Femenino (Ley 24.012) por la cual se establece que en las listas electorales debe haber un piso de 30% de mujeres. Aos ms tarde, se promulga la Ley de Cupo Sindical. Ambas normas establecen un piso mnimo de derechos y obligaciones tendientes a garantizar el ejercicio de los derechos polticos de las mujeres, que se sumaron a otros avances legislativos como la instauracin del divorcio vincular, la patria potestad compartida, la equiparacin de los hijos matrimoniales y extramatrimoniales, y la ley de salud reproductiva. Segn declaraciones de la legisladora Marta Maffei en septiembre de 2007,
las mujeres en Argentina han tenido un gran avance desde la crisis del 2001-2002, han crecido en participacin en organizaciones comunitarias, en representacin en las cmaras nacionales y provinciales, en puestos de decisin como ministras, gobernadoras, intendentes y candidatas presidenciales (tres para las elecciones de octubre 2007, al menos dos en el ranking de los primeros cinco candidatos con chances de ser presidente). Algunas leyes claves sancionadas desde el 2002 permiten predecir una mejora sustantiva en la vida de las mujeres argentinas, tales son la Ley de Cupo Sindical (obliga a tener un 30% de mujeres en los cargos electivos sindicales) las leyes de Salud Reproductiva y Procreacin Responsable, la Ley de Anticoncepcin Quirrgica, la Ley de Educacin Sexual, un gran avance para la salud de las mujeres, especialmente las ms pobres. Asimismo, la equidad de gnero en un sentido amplio e inclusivo de los hombres an no se manifiesta claramente en las polticas pblicas, por ejemplo: hay dificultades en la inclusin de varones adolescentes en los programas de procreacin responsable o la de varones adultos en prevencin de la violencia domstica

Sin embargo, para Maffei, an persisten las desigualdades y, luego de la crisis, no se ha podido quebrar el patrn cultural que

63 Para estos primeros grupos, la influencia de elaboraciones tericas que llegaban de Europa y EEUU, se amalgam con necesidades propias que dieron lugar a la generacin y desarrollo de grupos de reflexin sobre el tema de la Mujer. Las participantes buscaron los puntos en comn de sus experiencias como mujeres, ya fueran amas de casa o profesionales, artistas o militantes polticas. La idea fue crear una nueva conciencia, es decir, encontrar factores unificadores, ms all de las diferencias ideolgicas, de clase, de edad, entre otras. La dinmica fue la organizacin de grupos de autoconocimiento y concientizacin sobre diversos temas: dependencia econmica de la mujer, inseguridad, maternidad, sexualidad, etc. 64 Para un breve repaso sobre los distintos grupos feministas entre los 60 y los 70, podemos tomar como punto de partida el grupo llamado Movimiento de Liberacin de Mujeres (MLM). En 1970 Disuelto el MLM, aparece la Unin Feminista Argentina (UFA). Paralelamente, apareci en 1972 otro agrupamiento denominado Movimiento de Liberacin Feminista (MLF), y luego, en 1974 mujeres que participaban tambin de otras agrupaciones conformaron el Frente de Lucha por la Mujer. All confluyeron grupos feministas y asociaciones insertadas en partidos polticos, aunque de cualquier forma la instauracin de la dictadura militar en Marzo de 1976 condicion las actividades de esta organizacin, que desapareci. Este movimiento, al igual que la UFA, se disolvi en 1976, pero en 1981 se reorganiz con el nombre de Organizacin Feminista Argentina (OFA) con algunas de las integrantes originales. 65 En particular, estas contradicciones aparecieron cuando desde la muerte del presidente Pern asumi la presidencia Mara Estela Martnez. Pronto se verific que el acceso de una mujer al poder no garantizaba per se, polticas para mejorar la situacin de la mujer. En realidad, se favoreca el desarrollo de los derechos sociales de las mujeres, al tiempo que se verificaban retrocesos en la agenda de derechos civiles. Por ejemplo, si bien se dict la ley de jardines maternales zonales, en beneficio de mujeres de sectores populares, por otro lado se prohibi el libre uso de anticonceptivos, y generando aun mas estupor, se vet la ley de patria potestad indistinta, aprobada por ambas cmaras.

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subyace a la dominacin de gnero.

El crecimiento en la participacin poltica (Argentina es el segundo pas en Amrica Latina, despus de Costa Rica en representacin femenina en puestos electivos) an oculta situaciones de inequidad de accesos a bienes y servicios culturales y econmicos que pareceran corresponder a un patrn cultural que no se modific despus de la crisis. Violencia de gnero, falta de claridad jurdica en las polticas respecto al aborto por lo que se hace imprescindible una discusin profunda y seria acerca de la imperiosa necesidad de despenalizar el aborto, como as tambin resolver la cuestin de la inequidad salarial y de oportunidades laborales, encontrar una solucin a la problemtica relacionada con la trata de mujeres y la vulnerabilidad de las migrantes, implican un largo camino para mejorar la situacin de las mujeres. Creo que los principales impedimentos son: el modelo cultural transmitido en el que las propias mujeres resultan transmisoras de la cultura de la dominacin y la accin de sectores retrgrados de distintas iglesias (Cesilini, 200: 60).

El Plan Nacional contra la Discriminacin ratifica esta percepcin sobre la discriminacin hacia las mujeres, tanto en la brecha salarial, como en el tipo de trabajo y la categora de los cargos a los que acceden unos y otras. En cuanto a la discriminacin salarial, los varones ganan, en promedio, 37,6% ms que las mujeres. El diferencial de salarios a favor de los varones se confirma en todas las categoras ocupacionales. La brecha salarial aumenta con los mayores niveles de escolaridad y el tipo de empleo. Adems son las mujeres las que presentan mayores niveles de subocupacin: mientras para la poblacin en su conjunto el subempleo horario es de 19,3%, entre las mujeres es de 24,7% (Plan Nacional, 2005). En los ltimos aos al Poder Ejecutivo Nacional se han incorporado mujeres en el cargo de ministras en reas estratgicas, como economa, defensa y desarrollo social. Lo ms destacable es que hoy la nacin est presidida por una mujer elegida por el pueblo por primera vez en la historia, Cristina Fernndez de Kirchner, pero como contracara, la presencia femenina en la toma de decisiones en los gobiernos provinciales es notoriamente baja. Solo el 10% de los ministerios est a cargo de mujeres. A nivel de gobierno local, solo el 8% de los municipios tiene como autoridad electa a una mujer. En relacin al Poder Judicial, en el ao 2004 fueron designadas dos mujeres para integrar la Corte Suprema de la Nacin, hecho que se registra por primera vez en la historia del Tribunal Superior de la Nacin, y ya ha generado impacto la preocupacin en temas esenciales para la mujer, reflejado en la creacin de una unidad especial de violencia en la Corte Suprema.Como contrapartida, si bien se ha sancionado la ley No 25.674 de Cupo Sindical Femenino que establece desde el ao 2002 cuotas en las listas de los cargos directivos de los gremios de un total de 26.304 cargos en rganos Directivos, slo 4.457 (16,9%) corresponden a mujeres y 21.847 (83,1%) a varones (Plan Nacional, 2005); el mbito sindical es as otro espacio donde existe una fuerte discriminacin hacia la mujer. Por otra parte, si bien las mujeres tienen igual acceso a educacin que los varones, incluso superan la matrcula en educacin secundaria y universitaria, pero reproducen un patrn de eleccin de carreras que las excluye de las carreras tcnicas. Por lo general, en el mbito educativo la discriminacin se verifica tanto en los contenidos curriculares como en el lenguaje, construyendo, en ambos casos, estereotipos de subordinacin de gnero de lo femenino. Aunque la aprobacin de la Ley de Educacin Sexual, implica una oportunidad de abrir las instituciones educativas a un nuevo enfoque de gnero, an es prematuro evaluar su aplicacin y una poltica activa de reinsercin al sistema educativo de adolescentes embarazadas y/o con hijos pequeos es una asignatura pendiente. Si bien el acceso a los servicios de salud no est restringido por consideraciones de gnero en el Programa de Salud Reproductiva de la Nacin se enfatiza que las mujeres a menudo no acceden al cuidado de la salud reproductiva por sus contextos culturales. Asimismo, el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreacin Responsable no se aplica o se lo hace con reticencias en muchas provincias. Todo ello resulta en que son las mujeres pobres las que se encuentran en desventaja respecto de las mujeres de sectores medios y altos, toda vez que su acceso a la anticoncepcin y el cuidado de su salud sexual y reproductiva todava es de difcil acceso en los hospitales pblicos. Por ltimo, las complicaciones por abortos son la principal causa de muerte materna en la Argenitna Aunque el INDEC indica que el 37% de los embarazos termina en aborto, las altas tasas de muerte por aborto son una expresin lamentable de la discriminacin hacia las mujeres de sectores ms pobres, referida a la falta de un acceso adecuado a la informacin y los mtodos anticonceptivos seguros (Plan Nacional, 2005). Es necesario hacer mencin a la violencia de gnero66 y aunque Argentina ha aprobado convenciones internacionales muy claras sobre violencia de gnero (Viena 1993 y Beln do Par 1994, entre otras) y existen legislaciones provinciales y nacionales que condenan la violencia contra la mujer en sus distintas manifestaciones, buena parte del problema contina siendo invisible, es una realidad cotidiana que sigue cobrndose victimas fatales. A pesar de sus innumerables normas, la justicia argentina es profundamente inoperante en la prevencin y el combate de este tipo de agresiones (Cesilini, 2007), hay una clara falta de polticas pblicas y programas integrales orientados a proveer recursos para la atencin integral (psicolgica, legal y social) de las vctimas de violencia domstica. La trata de mujeres

66 Aquella que se ejerce contra principalmente las mujeres, motivada en la desigual relacin de poder entre varones y mujeres, que refleja una situacin de subordinacin social y discriminacin basada en estereotipos, y prcticas sociales y culturales que operan en detrimento de la igualdad de derechos.

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(el trfico de mujeres con el fin de prostituirlas), se reconoce cada vez ms como una problemtica en el pas, pero se est muy lejos de erradicarla. Es habitual que los Cdigos Contravencionales faculten a las policas provinciales a detener a las personas que ejercen la prostitucin desde 30 a 60 das por infracciones sin intervencin judicial, lo que genera abusos y detenciones arbitrarias de mujeres que ejercen la prostitucin como nico medio de subsistencia. En suma, desde sus inicios a principios del siglo XX, la lucha de las organizaciones de mujeres en la Argentina se constituy en un foco de cuestionamiento a los modos en que se fue delineando la ciudadana en Argentina. Las distintas corrientes y enfoques que estas luchas pusieron en evidencia las distintas formas de exclusin de las mujeres, pero a lo largo de ms de un siglo de luchas, puede afirmarse que las demandas de las mujeres contribuyeron a la ampliacin de la ciudadana en general. As, en el perodo democrtico, las mujeres han sido un pilar central para la construccin de una agenda de fortalecimiento, ampliacin y profundizacin de la democracia y del ejercicio de los derechos. En relacin a este periplo, Mara Jos Lubertino (2007: 5), afirma que:
fuimos las mujeres argentinas, a nivel individual o a travs de nuestras organizaciones especficas, las que luchamos y contribuimos decisivamente a la sancin de la ley de divorcio vincular, la patria potestad compartida, la equiparacin de los hijos matrimoniales y extramatrimoniales, la equiparacin de mujeres y varones en el matrimonio, la incorporacin del derecho a la igualdad de oportunidades y no discriminacin entre varones y mujeres en la reforma constitucional de 1994, la ley de cupo a cargos electivos polticos y sindicales, las leyes contra la violencia familiar, la ley de salud sexual y procreacin responsable, la ley de educacin sexual, entre otras. Nuestras organizaciones siguen siendo el motor de lucha en la despenalizacin del aborto, en las propuestas de proteccin de las vctimas de trata de personas as como el combate a las organizaciones que lucran con ello - y en tantas otras situaciones que requieren de acciones efectivas. Cuando estas se logren, ninguna mujer necesitar recurrir a los mecanismos internacionales de proteccin

b. Movimientos GLTBI y la cuestin de la diversidad Si bien existen distintos enfoques tericos que reflexionan sobre el problema de la diversidad sexual los que la incluyen en los estudios de gnero, los que la abordan en su especificidad como gay studies, y los que parten del enfoque queer, que avanza en el cuestionamiento mismo del concepto de identidades y roles sexuales fijos-, aqu nos interesa plantear el tipo de cuestionamientos que la cuestin de la diversidad seala a la concepcin clsica de ciudadana67. As como, a riesgo de simplificar, puede englobarse la problemtica de la discriminacin de las mujeres desde la perspectiva de la tensin entre la enunciacin de los derechos y el efectivo cumplimiento de los mismos existen pocos casos en los que las mujeres son explcitamente excluidas del ejercicio de los mismos-, las demandas de los movimientos GLTBI ponen en evidencia otro tipo de cuestionamiento hacia los modos de construccin de la ciudadana, que tiene que ver con la valoracin de la diversidad y su tensin con el principio de igualdad, fundante de la ciudadana moderna. La cuestin de la diversidad apunta entonces al corazn de la ciudadana su principio de universalidad- y desnuda su carcter fallido: toda universalidad es el resultado de la elevacin de una particularidad que es investida de la dignidad de la cosa (Laclau, 2005) y, por lo tanto, una operacin hegemnica en la cual las diferencias son subvertidas e igualadas en relacin a lo que queda excluido. Podra decirse que las demandas de los movimientos GLTBI buscan des-inscribirse bajo esa forma de identificacin y revelar las relaciones de poder que se reproducen a travs de las prcticas discriminatorias: la valoracin de la diferencia desafa a la relacin usual entre el principio de igualdad y el principio de justicia e invita a pensar a la vez en el reconocimiento de la desigualdad como diferencia- y su rechazo simultneo como negacin de derechos resultante de esa diferencia. En Argentina, desde el punto de vista del marco legal constitucional, la homosexualidad es un problema cuyo status remite al mbito privado y, como tal, recibe una respuesta a partir de la idea de tolerancia: de acuerdo a la Constitucin Nacional, estas acciones privadas, en tanto no afecten el orden pblico, no debieran ser objetadas por el estado ni por un tercero. A contramano de esta situacin, que, como consecuencia, encorseta el problema de la discriminacin efectiva e impide que se lo tematice en trminos sociales y polticos, las organizaciones de activistas buscan politizar la homosexualidad, a partir de un lenguaje de derechos humanos, logrando hacerla parte de la agenda poltica, cuestionando y trascendiendo las polticas tradicionales de tolerancia desde el Estado (Meccia, 2002). La idea de tolerancia es un buen punto de partida para interpretar la evolucin de las demandas y respuestas del estado en relacin a la diversidad sexual, evolucin que en gran medida se ajusta a la periodizacin que construyramos para la problemtica de la discriminacin desde el retorno de la democracia68.
67 Para una discusin sobre el entrecruce de estas perspectivas tericas y la situacin concreta de gays, travestis y lesbianas en el contexto de la dictadura Argentina, resulta ineludible el texto Fiestas, baos y exilios (Modarelli y Rapisardi, 2001) 68 Desde ya, la estigmatizacin de las minoras sexuales en Argentina no comienza con la democracia, como lo demuestra Bazn (2006) en su Historia de la Homosexualidad en la Argentina. Por otra parte, las organizaciones encuentran sus orgenes ms inmediatos en las vanguardias militantes que conformaron el Frente de Liberacin Homosexual, que puso en evidencia los fallidos de las corrientes de izquierda a travs de la accin de Nstor Perlongher, Adelaida Gigli o el militante comunista Hctor Anabitarte. Sin embargo, la accin de las organizaciones pero se inscribe, a partir

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As, la agenda del movimiento GLTBI en el perodo post-dictadura puede leerse como parte de los temas de transicin democrtica, concentrndose principalmente en la verificacin de los principios de igualdad formal que fundan la tolerancia, coherente con una perspectiva liberal de restriccin de la injerencia autoritaria y represiva del estado: se denunciaba la discriminacin en el mbito laboral, las razias policiales, la clausura de locales bailables, entre otros derechos negativos que se derivan de la concepcin de la tolerancia. An as, derechos elementales fueron negados sistemticamente: durante aos, la justicia argentina neg el reconocimiento a la CHA (Comunidad Homosexual Argentina)69 por considerar que sus objetivos no coincidan con el bien comn. El reconocimiento legal de las asociaciones civiles y organizaciones GLTBI se inscribe en el giro que se produce en la problemtica de la discriminacin en general en la dcada del 90, de la mano de las reformas estructurales del estado. Desde la perspectiva de la ciudadana el resultado de estas reformas es paradjico: junto al recorte de los derechos sociales y econmicos, aparece el reconocimiento de la diferencia y la diversidad as como tambin las polticas pblicas afirmativas. Como resultado, se abre entonces un nuevo abanico de demandas que incluyen derechos civiles y sociales que se superponen y trascienden la agenda de la tolerancia: la creciente desigualdad, resultado de reformas estructurales y mercantilizacin de prestaciones sociales que antes se garantizaban bajo la forma de derechos explican porqu tambin en esta etapa, muchas veces aparecen, como por la diferencia, situaciones que son propias de la nueva cuestin social. An as, en esta segunda etapa no desaparecen los reclamos por la tolerancia, reflejo de la resistencia y la lentitud con las que se tratan, y eventualmente se modifican, las legislaciones nacionales y locales que colaboran o propician actitudes discriminatorias y represivas respecto a la diversidad sexual. Un claro ejemplo de ello es la superviviencia en nueve provincias argentinas de cdigos de falta o contravencionales que reprimen las expresiones de la diversidad sexual, pese al constante reclamo de las organizaciones GLTBI. La letra de estos cdigos penaliza de forma explcita tanto las expresiones de gnero contranormativas como otros tipos de sociabilidad homosexual; y adems, son utilizadas por las fuerzas de seguridad para perseguir, hostigar y criminalizar a gays, lesbianas y trans, siendo stas ltimas quienes ms expuestas se encuentran a este tipo de violencia institucionalizada70. Este problema fue abordado en las directivas del documento Hacia un Plan Nacional contra la Discriminacin que en el Captulo V, punto 17 indica y sugiere
Derogar los artculos de todos los Cdigos provinciales y municipales con figuras contravencionales abiertas (falta de moralidad, escndalo en la va pblica, merodeo, prostitucin, etctera) que otorgan facultades a la polica para realizar detenciones sin intervencin judicial previa (Plan Nacional, 2005).

Al mismo tiempo es importante subrayar que estas supuestas contravenciones o faltas menores, tendran un carcter inconstitucional por contradecir tratados internacionales suscriptos por la Argentina que propugnan la no criminalizacin de la prostitucin y resulta evidente que son factores que atentan contra la posibilidad de que la poblacin GLTBI en especial las personas trans- puedan reconocerse como sujetos de derecho y de sta forma reivindicar la materializacin de una ciudadana plena. En lo relativo a la esfera laboral, en septiembre de 1998, fue modificada la Ley de Contrato de Trabajo con el objeto de permitir un menor costo en las indemnizaciones y despidos laborales. Se incluyeron categoras nuevas que aumentan los montos indemnizatorios cuando el despido del trabajador se hubiere producido por motivos discriminatorios. La orientacin sexual se incluy en el artculo referido a discriminacin en el empleo, junto a la raza, religin, ideas gremiales y sexo, pero el entonces presidente Carlos Menem, utilizando facultades constitucionales, vet exclusivamente lo referido a discriminacin por orientacin sexual y participacin gremial. Desde entonces no se ha podido volver a incorporar a la ley a las categoras antedichas. En lo que respecta al cambio simblico y cultural que es necesario propiciar para desarmar la intrincada red de prcticas discriminatorias, es destacable la importancia que hubiera tenido la Ley de Educacin Sexual aprobada recientemente, si hubiera sido estructurada de manera ms orgnica a la realidad actual y sin atender a las presiones religiosas y polticas que impidieron un debate ms profundo. En consecuencia, hoy dicha ley no contempla la perspectiva de la orientacin sexual ni la identidad de gnero, se centra en el biologiscismo y la reproduccin, y su contenidos son expuestos al consenso de los distintos actores de la comunidad educativa, quienes muchas veces forman parte de sectores conservadores que han operado contra la inclusin de estas perspectivas en la ley y tradicionalmente operan contra cualquier avance en la materia (Pecheny, 2002). Si consideramos que la educacin sexual es un derecho establecido y consagrado por la Argentina, al incorporar a su Constitucin Nacional pactos internacionales de derechos humanos (Petracci y Pecheny, 2007), su implementacin debera ser competencia del Estado y sus contenidos deberan abordarse desde una perspectiva de gnero que permita desestructurar los estereotipos, y que tambin ayude a superar
de 1983, en la problemtica de la discriminacin a partir de la accin de la CHA y de la figura de Carlos Juregui. 69 La CHA, fundada en 1984, se considera desde entonces un organismo de derechos humanos y entre ellos ubica el derecho al libre ejercicio de la sexualidad. Desde esta accin, coherente con la hegemona del discurso de los derechos humanos, la CHA logr una importante presencia en el espacio pblico en el perodo post-dictatorial. Sin embargo, existen numerosas asociaciones consustanciadas con las demandas de diversidad sexual, entre ellas la Federacin Argentina de Lesbianas, Gays, Bisexuales y Trans (FALGBT), Gays por los Derechos Civiles, entre muchas otras. 70 Segn el Informe de la Situacin Jurdica y de Ciudadana de la Comunidad GLTTBI, editado por la Comunidad Homosexual Argentina en 2008, los Cdigos de Faltas o Contravencionales que hacen expresa mencin discriminatoria de la homosexualidad o el travestismo son los de las Provincias de Buenos Aires (1973), La Rioja (1962), Mendoza (1965), Neuqun (1962), Catamarca (2000), San Juan (1990), Santa Cruz (1961), Santa Fe (1991) y Santiago del Estero (1953).

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las practicas y los discursos discriminatorios o estigmatizantes (Faur, 2006). Queda claro entonces que si bien se vuelve imprescindible construir mecanismos de proteccin legal de la diversidad sexual, ello sera insuficiente sin la debida educacin de la sociedad para el conocimiento, aceptacin y respeto de las diferentes expresiones humanas de la sexualidad y el gnero. Diversas barreras quedan por eliminar para terminar con las prcticas discriminatorias, entre ellas uno de los reclamos ms fuertes que realizan las organizaciones de la diversidad sexual se relaciona con la necesidad de equiparar el estatus legal de las parejas hetero y homosexuales71- la sancin de la Unin Civil en la Ciudad de Buenos Aires en 2002 fue un hito en esta lucha- y con la situacin de las personas que no amoldan su identidad a los cnones dicotmicos del gnero masculino y femenino, tambin expresa la dificultad para reconocer plenamente la expresin de la diversidad sexual. Por otra parte, dentro del propio plano de la legislacin antidiscriminatoria, resulta relevante sealar la inexistencia de un mecanismo claro de proteccin legal de los derechos de las personas GLTTBI (cabe recordar que la ley antidiscriminatoria en vigencia, Ley 23.592, todava no menciona taxativamente a la orientacin sexual ni a la identidad de gnero) permitiendo sin duda de ese modo la continuacin de situaciones arbitrarias y la supervivencia de prcticas policiales y judiciales que, por su carcter ilegtimamente persecutorio y represivo, es menester modificar en lo inmediato72. La discriminacin por orientacin sexual o identidad de gnero adquiere su cariz ms evidente cuando se suma a otras discriminaciones y se torna ms difcil poder evitarla en aquellas personas que no gozan de privilegios sociales o son miembros de una clase social vulnerable. Esta discriminacin especfica a causa de la sexualidad de las personas se conjuga as con otras formas de marginacin basadas en la etnia, clase social, genero, edad, entre otras, y abonan el terreno de la exclusin social que afecta a millones de personas. Sexismo y homofobia73 aparecen como componentes necesarios del rgimen binario de las sexualidades. De hecho, aunque el ejercicio de una prerrogativa o el goce de un derecho no est ya subordinado a la pertenencia real o supuesta a una raza, a uno u otro sexo, a una religin, a una opinin poltica o a una clase social, la homosexualidad, y las cuestiones de genero relacionadas, continan siendo un obstculo para la conformacin de una ciudadana plena en derechos y libertades. En el seno de este tratamiento discriminatorio, tanto la homofobia como el sexismo y el machismo, juegan un papel determinante en tanto que es una forma de interiorizacin (Borrillo, 2001), consecuencia directa de la jerarqua de las sexualidades y confiere a la heterosexualidad un estatuto superior, situndola en el rango de lo natural, de lo evidente. Para la mayora de los gays y las lesbianas sigue siendo una tarea muy difcil vivir su sexualidad de manera plena, situacin que se empeora para la comunidad trans. Muchos de ellos deben mantener oculta su orientacin sexual a causa del temor a ser excluidos de su mbito familiar, perder sus empleos, ser echados de los lugares donde estudian o directamente excluidos socialmente en las ciudades y los pueblos donde viven. Lo cierto es que, ya sea por la desidia de un estado que muchas veces institucionaliza y reproduce los prejuicios o a causa de un imaginario cultural que no se detiene en su empeo de encontrar diferentes a quien sealar de forma negativa y a quien apartar o excluir74, todas estas personas ven limitado su proyecto de vida a causa de su sexualidad. En definitiva, aunque es necesario reconocer los distintos avances que se han producido en sta materia en las ltimas dcadas75, todava queda mucho por resolver para revertir definitivamente el complejo entramado de practicas religiosas, sociales, culturales y polticas que se traducen en la imposibilidad real para las personas GLTBI (Gays, Lesbianas, Travestis, Transexuales, Trans-gnero, Bisexuales e Intersex) de llevar adelante una vida liberada de la discriminacin, la marginacin, e incluso la persecucin, a las que se ven sometidos de forma cotidiana. Paralelamente, la lucha por el reconocimiento de la diversidad llevada adelante por las organizaciones GLTBI muestra tambin un modelo de imposicin de polticas pblicas desde la accin de las organizaciones de la sociedad civil frente a la inercia del estado, y en este sentido, han significado un avance que transform al conjunto de la sociedad argentina. En este sentido, puede afirmarse con Meccia que
la conquista de derechos por parte de los homosexuales se ha conseguido aun en contra de los sucesivos desplantes que les ha hecho el Estado argentino alimentado por la ideologa discriminatoria de la Iglesia Catlica. En
71 Luego de la aprobacin de la Unin Civil en la Ciudad de Buenos Aires (aprobada en 2002) se presentaron proyectos similares en otras provincias (Rio Negro, Santa Fe, Buenos Aires y Carlos Paz) y existen tambin proyectos de reforma de la Ley de Matrimonio para que incluya parejas homosexuales y un proyecto de Ley de Unin Civil Nacional. 72 En 1996, la orientacin sexual se mencion explcitamente en un instrumento jurdico antidiscriminatorio, por primera vez en la Argentina, cuando la Convencin Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires. estableci una nueva Constitucin de la ciudad en la que se reconoce el derecho a ser diferente y condena la discriminacin por gnero y orientacin sexual. 73 La homo/transfobia podra definirse como el temor de que otra identidad distinta de la hegemnica y considerada como nica y legtima, sea reconocida y valorada. Se manifiesta, entre otras cosas, por la angustia de ver desaparecer la frontera y la jerarqua del orden heterosexual y es por eso que encuentra una intima relacin con el sexismo, el machismo, el patriarcado y el heterosexismo o la heteronormatividad. 74 Varios autores, entre otros, Tulio Halpern Donghi (1951) y Nicolas Shumway (2002), analizaron el paradigma de la exclusin de un actor social elegido como diferente como un hito constitutivo en la conformacin y consolidacin del pas. Este imaginario foment la marginacin de distintos sujetos de los que haba que protegerse para asegurar la verdadera y legitima identidad nacional. A travs de este mecanismo de ficciones fundacionales u orientadoras es que fueron apartados y estigmatizados los inmigrantes (anarquistas, sindicalistas, socialistas), los judios, las mujeres y tambin los homosexuales. 75 Medidas tendientes sobretodo a corregir algn tipo de normativa discriminatoria que todava se encontraba vigente al retorno de la democracia. Por ejemplo, en noviembre de 1990, la ley 11019 derog el tem l, del inciso 3, del artculo 3 de la ley 5109 de 1946 sobre Rgimen Electoral de la Provincia de Buenos Aires, que prohiba a los homosexuales participar del proceso eleccionario (Petracci y Pecheny, 2007)

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veinte aos fue el status social de la homosexualidad lo que cambi (en) la sociedad argentina (Meccia, 2001:74).

c. Pueblos originarios y dilemas del multiculturalismo La cuestin indgena permite incorporar una nueva lnea de reflexin y de accin alrededor de las tensiones entre ciudadana y discriminacin: los planteos multiculturalistas intentan dar cuenta de los problemas de integracin a la matriz cultural liberal de colectivos que no participan de ella y que pretenden reafirmar su diferencia a partir de sus prcticas comunitarias, formas de gobierno y regmenes de justicia, como es el caso de los pueblos indgenas o pueblos originarios, a partir de concebir una ciudadana diferenciada en funcin del grupo (Kymlicka, 1995)76. Sin embargo, esta visin ha recibido serias objeciones de carcter terico y poltico, por parte de quienes advierten que el reconocimiento de todas las culturas como igualmente legtimas implica una indiferenciacin que las hace finalmente incomparables e inconmensurables. Garca Canclini (2004,15), invoca una reflexin de Benhabib que seala cmo el nfasis teoricista en la inconmensurabilidad nos distrae de las muy sutiles negociaciones epistmicas y morales que ocurren entre culturas, dentro de las culturas, entre individuos y aun dentro de los individuos mismos al tratar con la discrepancia, la ambigedad, la discordancia y el conflicto. Como planteo alternativo, quizs sea ms realista sostener, con Garca Canclini, que existe un desplazamiento del mundo multicultural a un mundo intercultural globalizado, puesto que Bajo concepciones multiculturales se admite la diversidad de culturas, subrayando su diferencia y proponiendo polticas relativistas de respeto, que a menudo refuerzan la segregacin. En cambio, la interculturalidad remite a la confrontacin y al entrelazamiento, a lo que sucede cuando los grupos entran en relaciones de intercambios (2004:15). La naturaleza eminentemente poltica de estos intercambios que da lugar a comprender las relaciones de dominacin - es ms fructfera para interpretar la situacin de los pueblos indgenas en Amrica Latina. Como es sabido, la consolidacin de una identidad nacional se forj a raz de la independencia poltica, cuando el proyecto de nacin, objeto de disputa en cuanto a su orientacin estratgica por distintos grupos sociales, fue definido finalmente por las lites mestizas y criollas de cada uno de los pases, generndose as una situacin en la que una minora dominante impuso sobre las mayoras preexistentes, es decir los pueblos indgenas, su propia concepcin de la nacin, incluyendo su lengua, religin, leyes, instituciones y valores culturales, a tal grado que los pueblos indgenas, emergiendo de tres siglos de coloniaje, no lograron reconocerse ni saberse reflejados en estas nuevas naciones-estado que por lo general les otorgaron la ciudadana formal, pero les negaron la igualdad real. La cuestin indgena se configura histricamente a la luz de este doble proceso que implic, por un lado, de la apropiacin de las tierras en momentos de la fundacin de los estados nacionales en Amrica Latina y, por otro, de la configuracin de la propia identidad nacional asociada a esos nuevos estados, que implic su desplazamiento al status de asalariados precarios, liberndolos de la mita y el yaconazgo. En relacin a las tierras, los Estados nacionales opusieron la racionalidad tcnico-econmica del mercado capitalista al uso de los recursos naturales de las distintas regiones por parte de los pueblos autctonos, reprochndoles la falta de control y conocimientos sobre la ms ptima utilizacin de dichos recursos. ste fue el discurso ideolgico que fue consolidndose y expandindose en los sectores hegemnicos nacionales con el claro fin de legitimar la apropiacin territorial sobre dichos pueblos originarios y consecuentemente generar la integracin del pas de acuerdo con las necesidades del capital. Por otra parte, el indio ha configurado un otro sobre el que se reafirm la identidad nacional en los pases Latinoamericanos. En particular, en Argentina, el imaginario colectivo se ha construido sobre tres imgenes contemporneas cotidianas: la del indio estatua, la del salvaje indmito y nmada y la de la ausencia indgena. Al respecto, seala Carrasco que La imagen del indio estatua incluye a la del indio como ser de la naturaleza, ms cerca de la animalidad que de la humanidad, primitivo testimonio de la edad de piedra () una certeza que nos remite al indio como habitante del monte, de las selvas o las montaas, en aquellos lugares donde reside la pureza de la humanidad () sobrevalorada como paraso perdido de una sociedad altamente consumista, donde reina el dinero y estn ausentes la solidaridad y el amor. La nocin del salvaje indmito, nmada y, por lo tanto, culturalmente inferior, se vincula con mandatos civilizadores () un ser que guiado espiritual y materialmente podr incorporarse al proceso civilizatorio de la Argentina deseada. La nocin de la ausencia indgena se relaciona con el celebrado crisol de razas que habra borrado definitivamente todas las diferencias a favor de una supuesta unidad racial, cultural y lingstica (Carrasco, 2000: 15) En definitiva, estas figuras del indio conforman la existencia de un indio genrico que sirve como un otro frente al que se construye la propia identidad del poblador criollo, descendiente de criollos viejos, negros tambin ausentes e inmigrantes. Estas imgenes fueron acompaando un proceso de segregacin y exclusin de la comunidad poltica, acompaado de la asimilacin subordinada. Es as que el Estado Nacional se caracteriz por negar histricamente la existencia de la poblacin indgena en su territorio,
76 Kymlicka construye un conjunto de distinciones al interior de la categora de pluralismo cultural para diferenciar tres situaciones: las de las minoras nacionales (sociedades distintas y potencialmente autogobernadas integradas a un mismo estado), los grupos tnicos o inmigrantes (han abandonado su comunidad nacional para incorporarse a otra sociedad) y los nuevos movimientos sociales (grupos que han sido marginados dentro de su propia sociedad nacional o su grupo tnico, como el caso de las mujeres, los gays, los discapacitados y otros). La clave de su planteo ser que en los dos primeros casos, que comparten su condicin de minoras culturales, se registran reclamos de derechos especiales de autogobierno, politnicos y de representacin que se justifican por la condicin de minora de esos grupos, por lo que no son universalizables por definicin.

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lo que deriv en intenciones y polticas de exterminio tanto fsico como cultural, las cuales se extendieron hasta el siglo XX. Un fuerte impulso homogenizador llev a la invisibilizacin de la poblacin indgena, y al mismo tiempo al borramiento de las pertenencias de origen de una enorme masa de inmigrantes, quienes llegaron a estos territorios a fines del siglo XIX y principios del XX (Mombello, 2002). La constitucin de la sociedad argentina como resultado de un crisol de razas, se fue desarrollando y consolidando como mito fundante de la argentinidad. Se da entonces diferentes prcticas homogeneizadoras aplicadas sistemticamente desde el Estado, generalmente centralizadas en el nivel educativo, las cuales se corresponden con esta clara intencin de dotar de ciertas caractersticas esenciales y distintivas a la identidad nacional. Un claro indicador de esta discriminacin por parte del estado hacia los pueblos originarios, es la falta certera de datos oficiales sobre dicha poblacin: actualmente no hay datos acerca de la cantidad de poblacin indgena en el pas. Se estima que hay aproximadamente 900.000 (Mombello, 2002) personas, igualmente se debe aclarar que esta estimacin surge gracias a los datos aportados por las mismas organizaciones indgenas y ONGs que trabajan sobre esta problemtica. A partir de 1853, momento en que se redacta la Constitucin Nacional, las polticas de estado ubicaron la cuestin indgena como un aspecto de expansin de las fronteras e incorporacin de sus tierras a la explotacin agropecuaria. Luego de ello, a partir de 1890, las polticas incorporaron la dimensin de la domesticacin del indio ya desposedo de sus tierras. El maln de la paz de 1946, manifestacin del pueblo Kolla en la Ciudad de Buenos Aires en reclamo de sus tierras, signific un hito que cambi la actitud del estado ante la cuestin: los dos primeros gobiernos peronistas significaron la masiva incorporacin de los indgenas a la vida poltica. En adelante, merecen destacarse el Primer Parlamento Indgena Nacional en 1972, la formacin de la Asociacin Indgena de la Repblica Argentina en 1974, la participacin al ao siguiente en el Consejo Mundial de Pueblos Indgenas, las importantes movilizaciones en Formosa y Chaco en los 80 o la marcha desde Salta a Buenos Aires de las comunidades wichi y kolla en 1992, son algunos de los hitos en una lucha que se remonta al proceso mismo de colonizacin espaola y que se reafirm con la fundacin del estado nacional77. Luego de la recuperacin de la democracia, se abre un proceso en el que se avanza en el reconocimiento y efectivizacin de un conjunto de derechos de los pueblos indgenas a travs de leyes provinciales y luego nacionales. En trminos constitucionales, se verifica este mismo proceso de reconocimiento en constituciones provinciales en los 80, para finalmente aparecer en la Constitucin Nacional. Algunos autores han caracterizado este proceso como de gnesis inverso (Altabe y otros, 1997)78. En 1994 se introdujo en la Constitucin Nacional el reconocimiento de los derechos indgenas, que fue acompaada por algunas reformas de constituciones provinciales y el dictado de leyes especiales para la poblacin indgena que recogen los principios enunciados en el art. 17 la Constitucin, que establece, entre otros derechos, la obligatoriedad de consulta y participacin en los asuntos que afecten a las comunidades, el reconocimiento de la propiedad comunitaria de las tierras y la necesidad de educacin bilinge y bicultural. Segn Carrasco, las demandas de los pueblos originarios pueden ordenarse en tres grandes ejes: territorio, que expresa un pronunciamiento poltico de soberana sobre el espacio que pretenden recuperar; pueblo indgena, que refiere a su reivindicacin como sujeto colectivo; y cultura, que implica la demanda por el reconocimiento de un conjunto de derechos que van desde sus medios de comunicacin hasta sus autoridades, pasando por su lengua y su historia. Las demandas que se relacionan estrechamente con el principio de autodeterminacin en el sentido de que la propia comunidad se constituya en sujeto colectivo de su propio desarrollo y el principio de autogestin con injerencia en las decisiones que les afecten, son fundamentales para evitar la exclusin y marginacin a la que se ven sometidos. Los reclamos de los pueblos indgenas deben inscribirse como parte de los derechos humanos colectivos: reconocimiento a la cultura, a la identidad, a la propiedad comunal de la tierra, a las asociaciones, a la libre determinacin de los pueblos, a los idiomas; en definitiva, una gran deuda histrica que debe ser reparada por los Estados nacionales que han llevado adelante practicas discriminatorias en los diferentes niveles mencionados. d. La agenda legislativa antidiscriminatoria: anlisis de los proyectos de ley con estado parlamentario en 2007-2008 La nueva etapa poltica abierta en 2003 signific la reinstalacin de la agenda de derechos humanos y una visin integral sobre la reconstruccin de la ciudadana, sobre la base de redefinir el rol del estado y su relacin con la sociedad civil. A continuacin, presentaremos un somero anlisis sobre todas las leyes, decretos y resoluciones que tocan tems de discriminacin ya sea de manera directa o

77 En efecto, la Constitucin de 1953 expresa cmo los indios son asimilados a extranjeros y a la vez objeto de asimilacin en trminos subordinados, cuando instruye al Congreso de la Nacin a proveer a la seguridad de las fronteras; conservar el trato pacfico con los indios y promover la conversin de ellos al catolicismo. Sin embargo, debe sealarse que los distintos proyectos polticos en pugna en el pas expresaron distintas visiones sobre este punto. Por ejemplo, la Asamblea del Ao 1813 declara que los indios son hombres perfectamente libres y en igualdad de derechos a todos los dems ciudadanos. El Congreso que en 1816 declara la independencia declara que siendo los indios iguales en dignidad y en derechos a los dems ciudadanos, gozarn de las mismas preeminencias y sern regidos por las mismas leyes. Incluso el mandato de convertirlos al catolicismo fue eliminado en el texto de la constitucin de 1949, como vimos, en un cambio de la orientacin del estado sobre el tema. pero el mandato fue restablecido por el texto de la dictadura en 1957. En 1959 el estado aprueba un protocolo internacional de proteccin e integracin de poblaciones indgenas y en 1965 se ordena un censo indgena en algunas regiones. 78 En este proceso, suele sealarse como pionera la Ley Integral del Aborigen de la provincia de Formosa (1984), seguida por leyes en Salta (1986), Chaco (1987), Misiones (1987), Ro Negro (1988) y Santa F (1993). En relacin a la inclusin de los derechos de los pueblos originarios en las constituciones provinciales, en 1986 se producen en Jujuy y Salta (art. 50 y 15 respectivamente), en 1988 en Ro Negro (art.42) y en 1991 en Formosa (art. 79) (Carrasco, 2000: 25)

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Captulo III

indirecta, con el objetivo de complementar los ejes trabajados a lo largo de este capitulo79. En primer lugar, analizaremos un grfico que da cuenta de los proyectos de ley presentados en 2007 base a los diferentes ejes.

40 35 30 25 20 15 10 5 0 8 7 11

Etario 37 Discapacidad Salud Genero 17.5 Etnico-Religioso Diversidad Socio-Economico 6 1 3 2.5 0.5 5 Poltico Extranjeros Transversal Otros

Proyectos en Argentina (%)

Fuente: rea Enlace Parlamentario, INADI. Debe destacarse el alto nmero de proyectos presentados bajo la problemtica de gnero, situacin que no debe ser sorprendente, ya que ha sido y es una problemtica que ha tenido una fuerte acogida en los bloques parlamentarios, pero sobre todo se debe a la participacin de la sociedad civil, especialmente a los sectores feministas. Como segundo aspecto, si nos dirigimos al otro extremo del grafico, nos encontramos que hay problemticas que han sido dejadas de lado en cierta medida, o que no han tenido una insercin social fuerte como para avanzar en ciertas reivindicaciones. Ejes como el Poltico, el Socio-econmico y el de la comunidad de extranjeros no han tenido preponderancia. Por ltimo debemos hacer mencin a la problemtica de la diversidad sexual que figura con un 1%. En este caso se aprecia que al margen de la movilizacin y compromiso de determinados sectores sociales para con el tema y de la instalacin paulatina en los medios, los proyectos de ley no se condicen con esta realidad, mostrando el poder de obstruccin que an mantienen sectores retrgrados de las distintas iglesias. V. Notas finales: hacia un nuevo paradigma en polticas antidiscriminatorias? Luego de desarrollar y analizar los aspectos ms salientes de la problemtica de la discriminacin en la Argentina, tanto tericos como prcticos y a su vez histricos como actuales, es momento de esbozar algunas consideraciones a modo de conclusin. Hemos visto que las condiciones de posibilidad para la conformacin de esta problemtica se construyen como resultado de los cambios perpetrados en la poltica argentina luego del retorno a la democracia en 1983. Desde entonces, de la mano de la emergencia de los movimientos de derechos humanos, se produce un cambio en la cultura poltica, cuyo saldo no slo es la deslegitimacin de las interrupciones autoritarias sino una revaloracin de las reglas de la forma liberal-constitucional de democracia. Un aspecto derivado de esta transformacin es la defensa de la autonoma societal contra una forma radical de intervencin estatista en la sociedad civil. A la luz de esta reconfiguracin de la escena poltica se transforma el sujeto poltico, que pasa del pueblo a la ciudadana, que permite la proliferacin de demandas diferenciadas de sectores excluidos, ahora bajo el paraguas conceptual de los derechos humanos y con el lenguaje de las luchas antidiscriminatorias. Sobre la base de estas condiciones de emergencia, hemos descripto la evolucin de la problemtica de la discriminacin en tres etapas, a partir de los procesos de reconfiguracin de la sociedad civil y el estado como resultado de la lucha poltica y las demandas sociales. La primera etapa est caracterizada por la concepcin de la no-discriminacin como garanta negativa ante las acciones y abusos del estado: surge con la vuelta de la democracia y finaliza con la creacin del INADI en el ao 1995, pero tiene un punto importante de inflexin que es la sancin de la ley antidiscriminatoria en el ao 1988. Es en esta ley donde se toma una posicin por parte del Estado debido a los reclamos que se generaban desde los sectores de los derechos humanos. Es as cmo toma relevancia pblica una cuestin socialmente problematizada y se le da respuesta con la sancin de dicha ley la cual refleja adems, la ratificacin del compromiso por parte de Argentina del apego al pacto de San Jos de Costa Rica, basado en ejes de derechos humanos.
79 Para ms informacin, consultar el Cuadro I del Anexo de este artculo.

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La segunda etapa se inaugura con la creacin del INADI y el reconocimiento de la diferencia y las polticas afirmativas en el texto de la Constitucin del 1994, avances que se dan, paradjicamente, en el marco del proceso de reformas estructurales de corte neoliberal que significaron un importante recorte en los derechos econmicos y sociales. Finalmente, la tercera etapa comienza con el quiebre institucional sufrido en al Argentina en el ao 2001 y, tras el impasse hasta 2003, la apertura de un nuevo ciclo poltico en el pas, que quebr la matriz mercadocntrica, para pasar a una estatocntrica en trminos amplios. En este nuevo contexto, se impone como poltica de estado la plena vigencia de los derechos humanos desde una perspectiva integral, bajo la cual se ampla la agenda pblica en materia de discriminacin. Sin embargo, quizs el desafo mayor que se abre en esta nueva etapa es la posibilidad de delinear una poltica discriminatoria que exceda los lmites del multiculturalismo y la tolerancia, superando el equvoco entre la diferencia y la desigualdad, presente tanto en los modelos de ciudadana construidos sobre la idea de homogeneidad y primaca de la cuestin social, como de aquellos que exaltan la diferencia en detrimento del problema de la desigualdad, en un contexto de avance neoliberal. En este sentido, si bien la existencia de los temas de pobreza, marginacin y otras temticas conexas dentro del INADI es un auspicio favorable al respecto, cabe recordar que la disputa se extiende ms all de la voluntad de los decisores de polticas pblicas y supone la construccin de fuerza social organizada que sea capaz de definir el proceso de transicin poltica hacia un nuevo modelo de pas. VI. Bibliografa: - ARNESON, Richard J. 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Captulo IV Brasil: cuestin de la diferencia, polticas afirmativas y destino de la transicin democrtica Por Federico Montero, Diego Murzi y Javier Vzquez
I. Introduccin Pensar la problemtica de la discriminacin en Brasil nos enfrenta a un desafo tan extenso como la propia geografa del gigante latinoamericano y tan complejo como su intrincada estructura social, que combina situaciones de extrema pobreza con grados de opulencia comparables a los de las principales fortunas del mundo. Un pas, en definitiva, creado y construido en el marco de fuertes contrastes que recin con el retorno de la democracia ha comenzado a preguntarse sobre las formas de discriminacin y su constitucin histrica y que, an contando con clusulas constitucionales y leyes nacionales sobre el tema, ha debido esperar al ao 2001 para ver constituido el primer rgano gubernamental especializado el tema, el Consejo Federal contra la Discriminacin, creado en el marco de la Secretaria de Derechos Humanos. Sin embargo, el cambio de signo en el gobierno habilit un amplio desarrollo en polticas antidiscriminatorias: de la mano del PT, en el ao 2003 se pusieron en marcha la Secretara Especial de Polticas de Promocin de la Igualdad Racial (SEPPIR) y la Secretara Especial de la Mujer (SEM), ambas dependientes directas de la Presidencia de la Repblica y con rango ministerial, como instituciones rectoras en la lucha contra la discriminacin. La respuesta a este interrogante se halla en la base del objetivo de este trabajo que intentar, en la lnea planteada por el conjunto de la publicacin, entender las practicas discriminatorias como epifenmeno que revela la lucha por la construccin de ciudadana, en cuanto en cada momento histrico las tensiones de inclusin/exclusin van conformando fronteras variables que definen lo que pertenece y lo que queda a un lado del conjunto social, tanto en trmino de pertenencia como en trmino de ejercicio de derechos. Ahora bien, no en todos los casos, ni en todo momento, la lucha por la inclusin y la ciudadana toman la forma de lucha antidiscriminatoria. Para que esto suceda, es decir, para que la constitucin de una identidad o una demanda se construya en torno a la nocin de discriminacin se presupone la existencia de una presin desde abajo, expresada en las demandas de los movimientos sociales. En efecto, la puesta en escena de una identidad de los grupos que se reconocen como discriminados implica que muchas demandas (de gnero, raciales, de sexualidad, religiosas etc.) establezcan una relacin equivalencial que las obliga a abandonar, en cierta medida, sus caractersticas particulares y afirmar su universalidad, bajo el significante discriminacin. Al mismo tiempo, la constitucin de la problemtica de la discriminacin tambin implica una lgica desde arriba, implcita en la relacin de representacin. En esta lgica de constitucin de las identidades, el Estado opera como actor que estructura o canaliza las demandas sociales. Las identidades polticas slo pueden ser resultado de este doble movimiento. Por otra parte, la vigencia del estado de derecho es tambin una condicin para la constitucin de las demandas en trminos de lucha antidiscriminatoria. Tal como se desarrolla en el texto introductoria al presente volumen, la vigencia del estado de derecho, que se verifica en los pases de la regin luego del perodo de dictaduras, es tambin la condicin de posibilidad para que esas demandas se canalicen bajo la forma de reclamos por la vigencia del principio de igualdad ante la ley. Dentro de este marco, el presente trabajo tendr como objetivo especfico intentar analizar la configuracin y alcances de las principales polticas antidiscriminatorias en Brasil como parte de la dinmica social y poltica. As, veremos cmo la presin desde abajo de los diversos sectores sociales oprimidos encuentra antecedentes en luchas en la cuales las demandas por la igualdad no se constituyeron en trminos de discriminacin hasta que el propio discurso del estado brasileo reconoci la problemtica del racismo y la discriminacin, con el retorno a la democracia. En adelante, la disputa se estableci en torno de la orientacin que deban tener las polticas para erradicar la discriminacin, adoptando finalmente polticas activas que buscaran remediar estas situaciones. Persiguiendo estos objetivos, este trabajo intentar en un primer momento una conceptualizacin de los hitos que han configurado los antecedentes histricos de las prcticas discriminatorias y la resistencia de los sectores sociales afectados por ellas, centrndose en el caso del movimiento negro y el movimiento de mujeres, de enorme relevancia incluso para otros movimientos en el pas. Una vez completado dicho anlisis se pasar a la descripcin de la estructura actual institucional del Brasil en relacin a la lucha contra la discriminacin, haciendo eje en el Consejo Nacional contra la Discriminacin y en las dos Secretaras Especiales creadas en el ao 2003, vinculadas con la lucha por la igualdad racial por un lado, y por la igualad de gnero por el otro, realizando adems un breve repaso sobre los programas y polticas en curso y un recorrido de las luchas que determinaron la constitucin de dichas instituciones, vinculando la presin desde abajo con la decisin poltica estatal. Finalmente, se dar lugar a las conclusiones que se esperan ms que como clausura de los argumentos, como disparadores de nuevos interrogantes sobre la constitucin del problema discriminatorio al interior del Brasil y su significacin a la luz del proceso de transicin democrtica en marcha. II. Configuraciones histricas de las discriminaciones en Brasil: racismo y cuestin de gnero Los procesos de exclusin social del Brasil moderno encuentran en la cuestin del racismo y de gnero dos ejes centrales que, a lo largo de la historia, sobredeterminan los patrones de desigualdad originados por la estructura socioeconmica propia de un pas capita-

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lista perifrico y constituyen problemticas que, en s mismas, son irreductibles a las condiciones que derivan de aquella. En esta seccin, nos propondremos analizar los puntos ms significativos de estas dos problemticas especficas en la historia de Brasil para comprender los modos en que ambas cuestiones se constituyeron histricamente y condicionaron la formulacin de las polticas pblicas hoy vigentes en la materia. En el caso del racismo, cuyas races se hunden en el rol que tuvo la esclavitud en el modelo de integracin de la economa de la colonia portuguesa el mercado internacional, la centralidad que tuvieron los parmetros de diferenciacin social, econmica y cultural derivados del sistema esclavista en la sociedad colonial influyeron en el proceso de independencia y marcaron los tiempos de la construccin de la ciudadana moderna en el naciente pas (Roberge, 2006). A diferencia de otros pases de Sudamrica, donde el reconocimiento de los derechos de los esclavos fue resuelto a ms tardar para los aos 30 del siglo XIX, en Brasil debi esperarse hasta el ao 1888 para que se decretara el fin de la esclavitud, lo que por cierto acarre numerosos conflictos entre las diferentes lites gobernantes80. Luego de ello, durante mucho tiempo, la doctrina de la democracia racial impidi la visibilizacin de la especificidad del problema del racismo en Brasil y, recin con el cuestionamiento de esta perspectiva se abrieron nuevos horizontes para la formulacin de polticas pblicas, que incluyeron la conformacin de la Secretara Especial SEPPIR. Por otra parte, la lucha por la inclusin de las mujeres en el orden del derecho en pie de igualdad tambin tuvo en Brasil sus particularidades, que llevaron a que fuera configurada tardamente, al menos en trminos sudamericanos, la problematizacin del debate de gnero y su inclusin en la agenda pblica. Por otra parte, la persistencia de la estructura tradicional rural en amplias zonas del pas implic la permanencia de un tipo de ordenamiento social emparentado directamente con la represin de la mujer y su reclusin en el mbito del mundo privado, obligando a los movimientos feministas a librar una intensa lucha en pos de ampliar la participacin poltica de la mujer y una cultura poltica machista. De hecho, para el ao 2004, menos del 10% de las bancas parlamentarias en el Legislativo federal estaban en poder de mujeres, segn el informe de Women in National Parliaments. En suma, para comprender de qu manera los problemas raciales y de gnero ocupan actualmente un espacio central en la agenda pblica, abriendo el marco para la problematizacin incluso de otras discriminaciones, es necesario analizar un doble eje. Por un lado, las acciones y estrategias que llev adelante el movimiento negro y el movimiento de mujeres, tanto en su etapa embrionaria como en su configuracin como actor poltico relevante. Y por otro lado, las respuestas, activas o pasivas, que el Estado ofreci a las demandas sociales, as como tambin su postura a travs del tiempo en la configuracin socialmente vigente de esas cuestiones en la cultura nacional. a. Elementos salientes en la historia de la cuestin del racismo en Brasil Dadas las particularidades del proceso de ruptura con el orden colonial y la confirmacin del estado brasileo, hace falta un breve recorrido histrico para situar la problemtica del racismo en su real significacin. A partir de la sancin de la Constitucin de 1824, Brasil se separa definitivamente del reino de Portugal y se constituye como un Estado independiente. En la elaboracin del texto constitucional, las elites ponen en juego dos elementos cruciales: la eleccin de un sistema poltico y la decisin acerca de quines seran beneficiarios de los derechos que la nueva Constitucin estableca. En ninguno de los dos aspectos se decide alterar el orden colonial construido, y Brasil se configura polticamente como una Monarqua Constitucional que mantiene formalmente la mano de obra esclava81. Desde entonces, se cristaliza una situacin que ratifica el pasado colonial y sienta las bases para un futuro desarrollo basado en las desigualdades raciales. Muchos activistas e investigadores de las relaciones raciales sealan ese hito como el momento fundante a partir del cual se configurarn los conflictos raciales que atraviesan toda la historia del Brasil moderno (Da Silva et al., 2004). Cabe destacar que esto no significaba una aceptacin pasiva de la esclavitud, ya que la resistencia constituy un eje de accin de la poblacin esclava a partir de los denominados quilombos, espacios de organizacin compartidos por los esclavos que buscaban reeditar las formas de vida que los desterrados practicaban en sus pases de origen (Bivar Marquese, 2006). Sin embargo, es interesante notar que all la bsqueda no estaba dirigida por la demanda de la inclusin, sino que apareca como respuesta a un orden que no les reconoca siquiera su condicin de persona. Este fenmeno incipiente de resistencia a la opresin sera recuperado en la conformacin de la identidad histrica del movimiento negro en el Brasil moderno, tal como veremos ms adelante. Recin en 1880, 60 aos despus de la sancin de la primera constitucin, Brasil decreta la abolicin de la esclavitud, siendo el

80 Antes de la abolicin del sistema esclavista, la propiedad de esclavos estaba ampliamente extendida en la sociedad brasilea, configurando una realidad que se opone a la idea, an vigente, segn la cual el esclavo realizaba nicamente trabajo manual en un ingenio o en una mina para un gran terrateniente, bajo estricta supervisin y coercin fsica permanente. Por el contrario, no slo las elites terratenientes posean esclavos, sino tambin los pequeos agricultores, los funcionarios, comerciantes, los curas y las viudas. La esclavitud no slo se estableca como rgimen en las regiones de plantaciones exportadoras o explotaciones mineras, sino a lo largo de todo el territorio, tanto para el trabajo a gran escala como para las labores cotidianas. El esclavo ejerci todo tipo de tareas, rurales y urbanas, y fue utilizado en la actividad agrcola como tambin en la industria y en el comercio. Es por ello que no debe llamar la atencin el grado de tolerancia social, poltica e ideolgica que la posesin de esclavos alcanz durante cuatro siglos. 81 En el momento de la elaboracin de la Constitucin de 1824, fue sugerido que todos los individuos que naciesen en el pas fuesen considerados ciudadanos brasileos. En ese grupo quedaran por tanto incluidos los hijos de esclavos, que a esa altura eran un nmero considerable. Para evitar la inclusin, se opt por determinar que todos los nacidos en el pas fuesen considerados brasileos, pero que no todo brasileo fuese considerado ciudadano: ese ttulo se reservaba a quienes fuesen hombres libres. As, los hijos de esclavos permanecan legalmente sin derechos para el Estado.

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ltimo pas del mundo occidental en hacerlo. De todas formas, la suerte de los nuevos hombres libres estaba seriamente comprometida: despus de la emancipacin, el 13 de mayo de 1888, fueron abandonados a su propia suerte, sin compensacin de ningn tipo ni proyectos de integracin a la sociedad o al mercado de trabajo82. Los liberados no recibieron programa ni herramienta alguna que les permitiese competir en la esfera social con una igualdad mnima de condiciones para su futura inclusin y quedaron entonces librados a la ambigedad de las relaciones interraciales. Ambigedad reforzada por las relaciones paternalistas y jerrquicas cultivadas en la organizacin social brasilea. Lo que se verific entonces fue la reificacin de la inferioridad subyacente a su condicin de ex esclavos, tornndose ms frecuente el argumento de la incapacidad natural que tenan los esclavos para adecuarse al modelo racional de Repblica que naca. De esta manera, eran muy pocos los que lograban insertarse en la estructura social dominada por el blanco, y para ello deban adoptar justamente la percepcin que los blancos tenan del problema racial. De esta forma, la abolicin se produce sin que fuera necesario modificar la estructura agraria conservadora del pas, y pese a la debacle de la Monarqua y el trnsito hacia la incipiente Repblica, las elites agrarias supieron mantener el control social con la fuerza de trabajo negra reprimida. En forma coherente con el mantenimiento de los privilegios econmicos, desde el punto de vista ideolgico-cultural, la mezcla racial fue percibida por las lites brasileas como un impedimento gentico a cualquier intento de creacin de una identidad nacional. De hecho, el mestizaje era entendido como un debilitamiento del espritu nacional, principalmente a partir de la necesidad de tener que crear un discurso nacionalista capaz de contener los diferentes proyectos de estado-nacin tras la independencia de la metrpoli. Paradjicamente, esta postura hubiera abierto las puertas al conflicto racial en forma temprana. Sin embargo, la mirada purista fue rpidamente descartada para ver surgir en su lugar un nuevo enfoque que condicionar hasta el presente la relacin de los afrodescendientes con la cultura y el Estado brasileo. Hacia comienzos de la dcada de 1920, en Brasil se produjo un fuerte auge cultural y poltico de la mano del movimiento modernista. Algunos intelectuales y artistas intentaron asimilar los rasgos propios de la identidad negra a la sociedad brasilea como elementos positivos, enriquecedores, y plenamente integrantes de la nueva sociedad. En ese marco, sobresale la obra Casa grande e Senzala de Gilberto Freyre, publicada en 1933, que cambiara definitivamente la percepcin sobre el valor de la mezcla racial. La gran revolucin provocada por Freyre fue convertir en virtud algo que era percibido como un problema. Segn su punto de vista fue precisamente el mestizaje el que le dio a Brasil su gran potencial e identidad cultural nica. La mezcla de culturas y razas indgenas, africanas y portuguesa fue la base sobre la que se construira la modernizacin y el futuro de la nacin. Freyre escribi:
en el brasileo no subsisten, como ocurre en el angloamericano, dos mitades enemigas: el blanco y el negro; el ex amo y el ex esclavo. Somos dos mitades en fraternidad que se enriquecen mutuamente de diversas experiencias y valores: cuando nos completemos en la totalidad, no ser con el sacrificio de uno en detrimento del otro... (Freyre, 1989).

Este discurso fue el marco de organizacin y significacin en un relato comn de lo que podra llamarse la identidad nacional brasilea, en la cual estaran representados todos los elementos que la integran, lo indgena, lo negro y lo blanco, con valores asignados previamente a cada uno de ellos. Los rasgos biolgicos y culturales se habran fusionado para dar esa miscegenacin caracterstica del Brasil moderno, que, por lo tanto, homogeneizar al pueblo brasileo. As, La democracia racial ser postulada desde entonces como un relato fundante de la nacionalidad brasilea: el planteo fue rpidamente recogido por el discurso poltico oficial y fue institucionalizado como verdad de fe. A partir de entones, las personas -negras, mulatas, indias- que consiguieran situarse mejor en el escalafn social seran las que previamente habran renunciado a su pasado como grupo diferente y aspiraran a integrarse en un modelo oficialmente homogneo, presentado como positivo y universal pero de hecho excluyente dada la subsistencia de racismo. De esta forma, en Brasil la visin de el otro dentro de la democracia racial se fue perfilando como un discurso unificador y eliminador de diferencias dentro del proyecto nacional. Lo indgena y lo africano pasaron a considerarse como algo del pasado, producindose una tendencia natural a su integracin en un proyecto homogneo con una cultura comn marcada por el predominio blanco. Se estaba creando la identidad de un pas a partir de los elementos culturales y sociales que interesaban a las lites gobernantes y que eran capaces de poder englobar a toda la sociedad. Como respuesta, el mito de la democracia racial en Brasil, la ausencia de una segregacin racial institucionalizada y la mezcla de sangres a travs de las relaciones sexuales intertnicas, fue puesto en cuestin por primera vez en 1950 por el socilogo Florestn Fernndes y algunos grupos de activistas negros. A pesar de reconocer algo de cierto en las palabras de Freyre, ellos encontraban que Brasil tena un fuerte sistema de discriminacin informal contra los negros y las poblaciones indgenas. La democracia racial igualaba en derechos formales una desigualdad social cristalizada en prcticas sociales que eran constitutivas de la identidad brasilea y limitaba la accin del estado a la verificacin jurdica de esta igualdad formal.

82 Durante algn tiempo se discuti la tesis de la indemnizacin a los ex propietarios, pero nunca se pens en resarcir o apoyar de alguna forma a los ex esclavos, como sucedi, por ejemplo, en el perodo de la Reconstruccin en el Sur de Estados Unidos.

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Captulo IV

Estas voces opuestas al mito de una democracia racial fueron suprimidas por las dictaduras militares que rigieron el pas a partir de 1964, pero una vez vuelta la democracia, lentamente esta perspectiva emergi nuevamente en el dominio del debate pblico. En la Constitucin de 1988 la diversidad cultural y tnica fue reconocida por primera vez en Brasil, y el gobierno asumi el deber de proteger las diferentes culturas e incorporarlas a la identidad de la nacin. En esa Constitucin, por primera vez, el racismo fue considerado como un delito no excarcelable y se establecieron polticas de accin afirmativa. La refutacin del mito de democracia racial, que ha estructurado bajo el espectro de su significado difuso y maleable el tipo de relaciones raciales construidas durante gran parte del siglo XX, implica colocar la cuestin de raza como eje de anlisis para tratar de entender las desigualdades sociales en Brasil. Guimaraes echa luz sobre el carcter ambiguo del concepto de democracia racial,
En los das actuales, en que la idea de democracia est ligada ntimamente a la idea de derechos civiles e individuales, de carcter universal, hablar de democracia tnica o racial nos podra llevar a asociar tales expresiones a los derechos de representacin y de autenticidad de minoras tnicas o raciales. Nada ms contrario a Freyre. (Guimaraes, 2002).

En realidad, como veremos ms adelante, el mito de la democracia racial llevaba implcita una perspectiva segregacionista de la problemtica del racismo: como en el Brasil no haba odio racial ni segregacin formal como en Estados Unidos83, se conclua que no exista racismo, lo que daba lugar a una nueva identidad brasilea uniforme y mestiza. Desmontando el mito: la subjetivacin del movimiento negro Sin embargo, para comprender el proceso que llev de la democracia racial a la creacin de la SEPPIR y la discusin sobre el Estatuto de Igualdad Racial, hace falta dirigir la atencin al naciente movimiento que protagonizaba la comunidad afrodescendiente a mediados de los 60 en Brasil. La poltica antirracista del gobierno de Lula, tanto en su orientacin como en su diseo, debe comprenderse a la luz de un largo proceso histrico del movimiento negro en Brasil, como parte de los nuevos movimientos sociales que se configuran en el pas como formas de resistencia a la dictadura que se instaura en 1964, en cuyo seno nacer el propio Partido de los Trabajadores (PT). Sin embargo, el movimiento negro encuentra antecedentes polticos en os aos 30 (ver CUADRO 1).

Cuadro 1. Principales hitos en la agenda del movimiento negro en Brasil

1931 1941 Creacin del Frente Negro Brasileo. Ser censurado y finalmente clausurado por la dictadura en 1937. Se funda el Teatro Experimental Negro (TEN), por accin de Abdias do Nascimento, uno de los principales lderes del movimiento. Sus objetivos son combatir la discriminacin racial en general y en particular dentro del teatro, reconstruyendo la herencia cultural africana y reivindicando la identidad negra en el pas. Por impulso del TEN, se crea el Comit Democrtico Afro-Brasileo luego de la cada de la dictadura, y se organizan las Convenciones Nacionales Afro-Brasileas en San Pablo y Ro de Janeiro, en cuyo seno se redacta el Manifiesto a la Nacin Brasilea que inclua entre sus demandas el subsidio para garantizar el acceso a la secundaria y universidad a los estudiantes negros en instituciones pblicas y privadas. El TEN organiza el Primer Congreso del Negro Brasileo en Ro de Janeiro, donde se discute la integralidad de los problemas de la poblacin negra en el pas. La dictadura reprime toda forma de discusin sobre la cuestin del racismo y do Nascimento, lder del TEN, debe exiliarse en frica.

1946

1950 1964

83 Sobre estas diferencias escribe Segato: Las concepciones de raza y los racismos respectivos de Brasil y Estados Unidos han sido repetidamente relatados como diferentes en la literatura. Hoy se acepta, de modo general, que la raza en Brasil est asociada a la marca fenotpica, mientras que en Estados Unidos est vinculada al origen y que, en Brasil, depende, en las zonas de ambigedad (como es el caso de los as denominados pardos), del consentimiento, mientras que, en Estados Unidos, sigue la regla obligatoria de la descendencia. Por esta razn, mientras la tendencia norteamericana es la de abolir el trnsito y la ambivalencia, en Brasil, se pretende, o por lo menos el discurso dominante as lo formula, dejar abierto el camino para la afiliacin ambigua, negociada y cambiante (2006:9).

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La dictadura emite un decreto prohibiendo toda discusin pblica sobre el tema del racismo. En plena dictadura, el movimiento negro se rene en el Teatro Municipal de San Pablo y funda el Movimiento Negro Unificado (MNU) Se realiza el Tercer Congreso Latinoamericano de Cultura Negra en San pablo, evento que constituye un hito en la historia internacional de la dispora africana. Asimismo, en el congreso se critican duramente las posiciones de la izquierda de inspiracin comunista que subsumen la especificidad del racismo en el problema de clase. Del congreso derivaron un conjunto de reivindicaciones en trminos de polticas pblicas. Do Nascimento es electo diputado federal en las primeras elecciones directas durante la dictadura. Desde su banca, introduce una serie de proyectos de medidas compensatorias hacia los negros para promover la igualdad de oportunidades que son calificados de racistas.

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Se crea el Grupo Cultural Olodum en Salvador (Baha), que ser un cono en la resignificacin y valoracin de la cultura africana en Brasil. En las filas de la iglesia metodista se crea la Comisin Nacional de Combate al Racismo. Se incluyen algunas demandas del movimiento afrobrasileo en la Constitucin (racismo como crimen no sujeto a fianza, reconocimiento de las tierras de los quilombos, definicin de la nacin como multicultural, proteccin de manifestaciones afrobasileas) Se instituye el 20 de noviembre como Da Nacional de la Conciencia Negra, en conmemoracin de la muerte de Zumbi, lder del quilombo Palmares. Asimismo, el 13 de mayo, fecha oficial de conmemoracin de la abolicin de la esclavitud, se considera un da para la reflexin sobre los claroscuros de la abolicin. El gobierno estadual de Ro de Janeiro crea la Secretara Extraordinaria de Defensa y Promocin de las Poblaciones Afrodescendientes (SEAFRO), primera institucin pblica que adoptar polticas especficas para defensa de los afrobrasileos. Se produce el Encuentro Nacional de Entidades Negras en San Pablo.

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El senador Florestn Fernandes propone una enmienda constitucional que dedicaba un captulo entero a las compensaciones por discriminacin racial y articulaba por primera vez el principio de accin afirmativa. La enmienda no fue aprobada. La SEAFRO es clausurada por la legislatura estadual porque considera que lleva adelante racismo inverso. Un reporte del Comit de DDHH de la ONU considera que si bien no existe oficialmente racismo en el pas, es necesario adoptar medidas de investigacin y polticas para cerrar el crculo vicioso de discriminacin y negacin de la naturaleza racial de la desigualdad, posicin enfrentada con la doctrina de la democracia racial. Se realiza una manifestacin de ms de 30 mil personas en Brasilia para presentar un Programa para Superar el Racismo y la Desigualdad Racial. En un punto de inflexin en la poltica de estado, el presidente Fernando Enrique Cardoso crea el Grupo de Trabajo Interministerial para la Valorizacin de la Poblacin Negra, reconociendo la existencia del racismo y proponiendo combatirlo desde las polticas pblicas.

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Se crea la Coordinacin Nacional de Comunidades Quilombolas, en el estado de Baha. Se publican, con gran repercusin en la opinin pblica y en la prensa, los informes del Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas, que documentan la persistencia de desigualdades raciales. El impacto de la Conferencia Mundial sobre Racismo de Durban en el pas resulta en la presentacin de 14 proyectos de ley en el Congreso que contemplan algn tipo de cuotas raciales para instituciones federales. El presidente Lula da Silva designa a Joaquim Barbosa presidente de la Suprema Corte de Justicia, es el primero negro de la historia de Brasil que ocupa ese cargo. Adems, Lula nombra cuatro ministros negros en su nuevo gabinete y crea el Ministerio para la Igualdad Racial. Se crea la Secretara Especial de Polticas de Promocin de la Igualdad Racial (SEPPIR), dependiente del Ministerio para la Igualdad Racial. Luego del empantanamiento del proyecto en el Congreso, el presidente Lula dicta un decreto que obliga a las universidades privadas que reciben fondos pblicos que garanticen un cupo para estudiantes negros. El senado vota por unanimidad el proyecto de Estatuto de la Igualdad Racial, que establece polticas afirmativas en todos los niveles de las instituciones pblicas, con un alcance de enorme magnitud. El proyecto no ha sido tratado aun por la cmara de diputados. Los proyectos de Estatuto de Igualdad Racial y de Cuotas en las Universidades, son centro de un gran debate pblico y esperan su sancin en el Congreso.

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Fuente: Brasil: de la democracia racial al estatuto de la igualdad racial (Arocena, 2007)

Concretamente, el resurgimiento del movimiento negro se da a principios de los aos 70, en un contexto donde comienzan a surgir, como consecuencia de la paulatina prdida de fuerza del gobierno militar, los llamados movimientos sociales en la escena pblica. La significacin poltica que alcanzaron las movilizaciones populares condujo a una fuerte valorizacin de la sociedad civil como espacio clave de la lucha poltica contra el rgimen. Los movimientos sociales contenan un elemento innovador, el ser portadores de una nueva cultura poltica que exaltaba los valores de participacin y ciudadana, y una idea de democracia participativa, crtica con la idea de representacin, asociada por ellos a la de delegacin84. En este marco, existen dos interpretaciones distintas que dan cuenta de la gnesis de los movimientos sociales negros modernos, cuyo punto de discusin se centra en el momento histrico de su surgimiento. La primer posicin considera al movimiento negro como la suma de todas las entidades, de cualquier naturaleza, y todas las acciones histricas, desde las luchas antiesclavistas hasta el presente, llevadas a cabo por diferentes actores a travs del tiempo con el objetivo de poner de manifiesto las desigualdades raciales y llevar a cabo acciones de resistencia a la violencia generada por esas desigualdades. En este sentido, la lucha contra el racismo se vuelve la prolongacin lgica de esas acciones. Para la segunda posicin, aquella que toma como referencia el marco ampliado de emergencia de los movimientos sociales como condicin necesaria para la aparicin del movimiento negro, ste es interpretado como las entidades, gru-

84 La discusin sobre los movimientos sociales ha sido largamente transitada por el debate acadmico, poltico e intelectual: en el marco de procesos de crisis de los formatos tradicionales de representacin y fracaso de los modelos clsicos de organizacin de los partidos de izquierda, han sido alternativamente postulados como el nuevo sujeto de transformacin social o como meros agentes de reproduccin de los esquemas de dominacin vigentes. Asimismo, las posiciones ms cercanas al institucionalismo han llamado la atencin sobre las desviaciones populistas en Amrica Latina. En todo caso, aqu nos interesa resaltar que, mientras en el contexto de las democracias estabilizadas luego de la segunda guerra mundial en Europa y EEUU se conceba a los movimientos sociales como esquemas de participacin poltica alternativa a los partidos tradicionales, en Amrica Latina la realidad era que los movimientos surgan como respuesta a la prohibicin de los partidos y a la clausura de los canales tradicionales de participacin poltica. De esta forma, los llamados movimientos sociales de la actualidad encuentran sus races, su repertorio de accin y los modos de configuracin de sus demandas en los incipientes movimientos de supervivencia, forzados a organizarse por la exclusin de extensas capas sociales de los circuitos del mercado y del Estado.

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pos e individuos organizados que consideran que existe en la sociedad brasilea un componente racista estructural, y que el Estado es el principal responsable de la reproduccin de ese sistema, por lo tanto es l quien debe dar solucin a ese tipo de relaciones desiguales. Aqu hablaremos de movimiento negro cindonos a la segunda interpretacin, concibiendo al movimiento negro como un actor poltico particular cuyas demandas y reivindicaciones tienen como interlocutor privilegiado al Estado85, que adquiere su status de actor poltico en 1978 en sintona con el movimiento por la redemocratizacin del pas. Su agenda poltica contena tres metas principales: a) la denuncia del racismo, de la discriminacin racial y del prejuicio de que eran vctimas los negros brasileos, b) la denuncia del mito de la democracia racial como ideologa que impeda la accin antirracista y c) la bsqueda de la construccin de una identidad racial positiva, a travs del afro-centrismo y del quilombismo, que procuran rescatar la herencia africana en Brasil. Estos ejes, tras los tumultuosos aos 70, donde gran parte del componente reivindicativo se ubicaba como posibilidad nicamente en el marco de la construccin de una nueva sociedad emparentada con la llegada del socialismo, comienzan a orientarse, tras la redemocratizacin, como demanda directa al Estado. Demandas que, si bien profundas, se hacen en pos de la inclusin y del reconocimiento de derechos de ciudadana, abandonando al menos en su forma explcita la crtica virulenta al sistema poltico vigente. En definitiva, el movimiento negro tomaba de nuevo sus banderas histricas de integracin del negro a la sociedad de clases (Fernndes, 1965), aadiendo a ellas una nueva bandera de identidad tnico racial expandida. O sea, se tienen tres movimientos en uno: la lucha contra el prejuicio racial; la lucha por los derechos culturales de la minora afro-brasilea, y la lucha contra la forma en que los negros eran definidos e incluidos en la nacionalidad brasilea. Con la recuperacin de la democracia y un nuevo marco legal-constitucional que reconoce la existencia de la discriminacin, se definen nuevos objetivos para el movimiento negro. A partir de los aos 90, la lucha del activismo negro comienza a centrarse en la consecucin de polticas pblicas orientadas a la eliminacin de la discriminacin racial, y de polticas afirmativas para una mejor insercin de la poblacin negra en la estructura socio-econmica brasilea, lucha que tiene como hito la Marcha Zumbi dos Palmares contra el Racismo, por la Ciudadana y la Vida, en noviembre de 1995 en la ciudad de Brasilia. Asimismo, otro de los objetivos del movimiento, luego del regreso de la democracia, fue la creacin de una estructura estatal que se dedicara esencialmente a la lucha por la eliminacin de la discriminacin racial. Generalmente, las polticas pblicas en esa rea eran diseadas por el Ministerio de Justicia o bien por la Secretara de Derechos Humanos, e implementadas por diferentes rganos estatales. Sin embargo, pareca faltar representatividad o una mejor estructura que coordinase las polticas pblicas a nivel federal en el combate contra la discriminacin racial. Son esas las faltas que viene a saldar la institucin de un organismo como la SEPPIR. A partir del creciente protagonismo del movimiento en la vida pblica, sus demandas pasaron a tener mayor eco en la poltica interna y externa del pas. Un momento representativo de esa mayor incidencia poltica fue la participacin activa de los movimientos sociales y del Gobierno brasileo en la Tercera Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin, la Xenofobia y la Intolerancia realizada en la ciudad sudafricana de Durban en 2001, que puertas adentro funcion como disparador para la instalacin definitiva de las problemticas raciales en la agenda pblica. Democracia racial vs. Igualdad racial? La batalla cultural en el Brasil contemporneo La apertura democrtica y la emergencia de una nueva dinmica poltico-social que se ha profundizado desde la presencia en el gobierno del PT, de la mano del reconocimiento explcito de la problemtica de la discriminacin en Brasil a travs del marco constitucional, legal y de polticas pblicas (cuyo anlisis ser profundizado en la prxima seccin), fueron el terreno que favoreci una ola de iniciativas en trminos de cupos raciales y acciones afirmativas que han sacudido el ncleo de la consideracin socialmente vigente sobre la situacin del racismo en el pas. En gran medida sostenidas por el mito de la democracia racial, las pautas culturales hegemnicas en la sociedad brasilea siguen sosteniendo la inexistencia del racismo como problema en Brasil (Lloyd, 2004) y ha llevado a sus defensores a calificar de racistas a las propuestas que pretenden torcer el enfoque de las polticas de estado sobre el tema, en particular, la polmica propuesta del Estatuto de la Igualdad Racial, proyecto de ley que fue aprobado en la cmara de diputados y que espera su sancin en el Senado para el 2009 . A la luz de estos planteos, resulta pertinente preguntarse sobre las concepciones sobre la ciudadana y la discriminacin que subyacen a este debate. Asimismo, Qu nos dicen sobre los modos de abordar la problemtica de la discriminacin y la ciudadana que se discuten en la regin? En primer lugar, debe sealarse con Aparecida (2008), que el debate, que ha involucrado a un conjunto de intelectuales como Kabengele Munanga (1996), Petronilha Silva (2003), Valter Silverio (2003), Antonio S. Guimares (2000), Santos y Lobato (2003), Clia Aze85 Sin embargo, no podemos obviar los elementos que la primera posicin provee referidos a la construccin histrica de un grupo social que encuentra en el pasado los antecedentes de lucha y resistencia que conforman su gnesis. El activismo negro posee su propia narrativa mtica que se remonta a la poca colonial. En esta narrativa, el Quilombo de Palmares y su lder Zumbi, asesinado en 1695, forman parte del marco histrico fundamental de la conciencia insurgente negra. La reorganizacin del movimiento en los aos 70 ha resignificado fuertemente esa experiencia fundacional, as como tambin la forma genrica quilombo, que pasa a representar un modelo alternativo de organizacin que desafa a los poderes opresores y reinventa un mundo africano basado en el trabajo libre y la propiedad comn de la tierra. La utopa afrodescendiente incorpora de esta manera un modelo histrico con referencia en el pasado y lo utiliza para pensar las posibilidades del futuro.

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vedo (2003), Eunice Durham (2005), Peter Fry y Y. Maggie (2004), entre otros que discuten el tema, enfrenta a dos paradigmas de interpretacin de la relacin entre diferencia, igualdad y ciudadana: el paradigma del igualitarismo liberal tradicin en la que se inscriben Rawls, Barry, Appiah, entre otros- ; y el paradigma de la diferencia sustentado por tericos como Taylor, Young, y Kymlicka. Brevemente, puede afirmarse que, mientras el primero de ellos concibe una igualdad indiferenciada, homognea, garantizada por un estado ciego que haga cumplir el principio de igualdad ante la ley como base de la ciudadana, el segundo paradigma nace a partir de los cuestionamientos que a la universalidad que sustenta la ciudadana por parte de grupos que reivindican su diferencia. De esta forma, las posiciones cercanas al multiculturalismo proponen distintas formas de ciudadana diferenciada y polticas de reconocimiento respecto de los grupos vulnerados, que suponen una accin positiva por parte del estado para revertir las condiciones sociales adversas que los afectan. En el caso brasileo, la poltica de la democracia racial se corresponde ms al primer paradigma, mientras que las demandas del movimiento negro tienden a identificarse con el paradigma de la diferencia. As, por ejemplo, como bien seala Aparecida (2008), el caso de la propuesta de los cupos para los jvenes negros en la universidades implica una poltica multicultural de reconocimiento y de igualdad en dignidad, capaz de desarrollar otra concepcin sobre los saberes y valores que deben tornarse esenciales y prioritarios. Al respecto, la autora cita a Charles Taylor cuando afirma que:
[] los grupos dominantes tienden a afianzar su hegemona a travs de la inculcacin de una imagen de inferioridad en los sometidos. La lucha por la libertad y la igualdad debe entonces pasar por la revisin de esas imgenes. Currculos multiculturales estn pensados para ayudar en este proceso de revisin (1994:66).

De esta forma, el debate sobre la orientacin de las polticas antirracistas en el Brasil contemporneo excede las particularidades propias de la situacin de los afrobrasileos y se inscribe, como veremos en la ltima seccin de este artculo, en una disputa hegemnica sobre el rumbo de la transicin democrtica en Brasil o, como lo ha definido Tarso Genro (2006), sobre el rumbo de la revolucin democrtica- que compromete el propio sentido de la identidad nacional, las relaciones estado-sociedad civil, y por ende, la configuracin de la ciudadana. b. Los claroscuros de la cuestin de gnero El anlisis de la evolucin de la cuestin de racismo en Brasil permiti identificar los modos en que la configuracin de las relaciones de exclusin y las respuestas del estado se fueron reconfigurando a la luz de la dinmica social y la batalla cultural. Introducir un anlisis anlogo de la cuestin de gnero permite precisar en las particularidades de una problemtica central en la historia brasilea, as como tambin reforzar una perspectiva que aborda la desigualdad social como un fenmeno complejo que superpone distintas relaciones de inclusin y exclusin de los individuos respecto de la ciudadana. Sobre la significacin que tuvieron el movimiento negro y el movimiento feminista en la crtica del modelo liberal igualitarista y la visibilizacin de la cuestin de la diferencia, Guimaraes ha escrito que:
El nacionalismo negro y el movimiento feminista en los aos 70 imprimieron otra dinmica a las percepciones antiracistas; el primero, a travs de la lucha contra la destruccin y la inferiorizacin del legado cultural africano, denunciando el estatuto subordinado del negro y de frica implcito en el anti-racismo asimilacionista y universalista; el segundo, a travs del nfasis con que denunci el carcter racializado de las diferencias sexuales como parte de un proceso de naturalizacin y justificacin social de jerarquas culturales (1996:36)

En lo que concierne especficamente a la situacin de desigualdad de la mujeres, son numerosos los indicadores (PNUD, 2002; UNIFEM, 2005, entre muchos otros) que sealan la evidente desigualdad existente entre varones y mujeres en las sociedades latinoamericanas, resultado de un determinado orden de gnero sistema de relaciones sociales, econmicas, polticas y culturales entre hombres y mujeres que contiene dimensiones simblicas, normativas y subjetivas- que se superpone y refuerza la situacin de vulnerabilidad resultante de la condicin socioeconmica. En Brasil, y a pesar de haber comenzado a trabajar muy temprano esta problemtica si se lo compara con otros pases de Sudamrica86, este hecho se expresa de forma clara en la infinidad de obstculos y dificultades que encuentran las

86 Como fenmeno general, puede afirmarse que la ampliacin del debate sobre los derechos de la mujer vino acompaada principalmente de la incorporacin de las trabajadoras al mundo fabril. Este desplazamiento, que en Europa y los EEUU se asocia con la participacin de dichos pases en la I Guerra Mundial, provoc la ruptura de la divisin familiar tradicional y coloc a las mujeres en el eje del sistema productivo, haciendo patente las condiciones de desigualdad a las que se haban visto sometidas hasta ese momento. Pero adems, la nueva situacin les brindo un mbito de sociabilizacin y amplificacin de sus demandas hasta ese momento inexistente. Con este impulso, la lucha de las sufragistas por el voto femenino encontr un colectivo social de respaldo, llevando a la conquista del voto de la mujer en 1918 en los EEUU y en 1919 en Gran Bretaa. Este proceso, nacido al calor de la guerra en el viejo continente, se replic en Amrica Latina a partir de la alta vinculacin y dependencia a los productos europeos, en pases como Argentina y Uruguay, pero tambin en Mxico y en Brasil, quienes debieron comenzar a montar fronteras adentro un entramado industrial con el fin de hacer frente a una demanda interna que ya no poda ser cubierta por la oferta extranjera. Dicho fenmeno de verdadera revolucin en la estructura econmico-social de los pases sudamericanos, provoc asimismo la irrupcin de demandas de inclusin de nuevos sectores sociales que fueron movilizados para ser parte del proceso fabril naciente, siendo la mujer uno de los sectores ms movilizados.

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mujeres para ser reconocidas, valoradas y tratadas de forma igualitaria. A mediados de la dcada de 1980, Brasil era considerado pionero en trminos de polticas de gnero: estaba entre los primeros pases de la regin en establecer mecanismos de estado para el progreso de las mujeres, y en crear comisaras de polica especiales para abordar problemticas relacionadas a la mujer. En 1985 se crea el Consejo Nacional de Derechos de la Mujer (CNDM) bajo la proteccin del Ministerio de Justicia y como un rgano asesor. En sus primeros aos de existencia, el Consejo produjo algunos avances legales y de polticas, particularmente en la Asamblea Nacional Constituyente, donde impuls ms de cien propuestas a diferentes comisiones legislativas. Tambin jug un papel destacado cuando -organizando la accin combinada de las legisladoras, grupos independientes de mujeres y los consejos de mujeres estatuales y municipales- se logr introducir en la Constitucin de 1988 cerca del 70% de las demandas provenientes de los distintos movimientos de mujeres, trabajando en estrecha vinculacin con legisladoras interesadas en ese tema en el poder Legislativo, y promoviendo reuniones regulares intersectoriales con representantes de otros ministerios. Sin embargo y pese a ese impulso igualitario, la situacin indicaba matices: a pesar de haber obtenido los derechos polticos en la dcada del 30, recin en 1986 fueron elegidas para integrar la Cmara de Diputados un nmero significativo de 26 diputadas federales. Luego, en los aos noventa, se incorporaron paulatinamente al Senado Federal y no fue hasta recin el ao 1994 en que se eligi la primera gobernadora del pas. En esa lnea podras pensarse que la presencia de las mujeres en posiciones de poder y representacin poltica, est ntimamente ligada al reciente proceso de redemocratizacin del Estado brasilero, el cual tiende a ser tanto mas sustantivo cuanto mayor es la participacin de las mujeres en la esfera pblica y en la medida que se avanza tambin por el camino de afirmar y fortalecer la nocin acerca de la imprescindible necesidad de respetar y defender los derechos de las mismas. Asimismo, para el ao 2004 Brasil lleg a integrar un grupo de 70 pases con el peor desempeo en cuanto a la presencia de mujeres en el parlamento: menos del 10% en la Cmara Baja de Diputados. Siendo 43 diputadas de un total de 513, lo que representa un 8,4%. En el otro extremo, apenas 17 pases del mundo representaban ndices superiores a 30% de participacin femenina en la esfera del poder. Al 31 de marzo de 2008, Brasil se encontraba en el puesto 106 (sobre un total de 135 pases) en el ranking que clasifica a los pases en orden descendente, teniendo en cuenta el porcentaje de participacin femenina dentro del parlamento de cada estado (datos obtenidos de Women in National Parliaments: World Classification). En suma, puede afirmarse, de manera anloga a la situacin de los afrobrasileos, que la discriminacin de gnero en el Brasil contemporneo se configura a partir de la negacin del ejercicio efectivo de un conjunto de derechos que formalmente reconocidos. Esta distancia entre la ley y su cumplimiento indica la persistencia de patrones discriminatorios en la conformacin de la voluntad poltica en las decisiones de estado y polticas pblicas, situacin que llev a las mujeres brasileas a organizarse para incidir en la correlacin de fuerzas sociales y presionar sobre el estado para el efectivo cumplimiento de sus derechos. Desde esta perspectiva, la articulacin del movimiento feminista con otros movimientos sociales y fuerzas polticas cuya intervencin se centraba en la desigualdad social, surgidas a mediados de los 70, fue central para el reconocimiento de las demandas de las mujeres. El movimiento de mujeres y el PT, el surgimiento de un nuevo sujeto poltico Visto en retrospectiva, es posible afirmar que, bajo distintas formas, los avances del movimiento de mujeres en el reconocimiento de sus derechos se dieron como parte de los avances del conjunto de los sectores populares en sus reivindicaciones democrticas. As, los dos primeros gobiernos de Getulio Vargas van a aparecer como la clara respuesta a estas nuevas demandas de inclusin, que conllevan el otorgamiento del voto femenino en el ao 1932, primero en forma parcial87, y luego en forma definitiva en 1934. Sin embargo, recin en 1946 el voto se convertir en obligatorio igualndose al masculino. Ahora bien, mientras esto ocurra en el sur y en la zona central del pas, gran parte de la poblacin continuaba vinculada a la lgica poltica tradicional, ligada al caudillismo y las prebendas. Recin en los aos 60-70, con la gran migracin al sur en el marco del denominado milagre brasileo es que el movimiento feminista termina de organizarse, sumndose a la lucha por la democratizacin de la mano de los sindicatos paulistas y confluyendo, asimismo, con el naciente movimiento negro que vena a poner en cuestin la lgica identitaria del propio Brasil atacando la idea dominante que durante varias dcadas hablaba de una integracin exitosa y una convivencia entre razas desprovista de conflicto. Un importante antecedente del movimiento de mujeres en Brasil fue el Movimiento Femenino pela Amnista (MFA) fundado en 1975, el cual cumpli un papel fundamental como conductor de la educacin y el activismo poltico de las mujeres en ese pas. Una vez decretada la ley de amnista en agosto de 1979, tres meses antes que el sistema bipartidista fuese disuelto, el MFA articul una red organizativa de mujeres que ayudaron a establecer lo que luego se convertira en un nuevo partido: el PT (Partido de los Trabajadores). Las caractersticas esenciales del PT ofrecieron en aquel momento un alto nivel de convergencia con los principios y prcticas de los movimientos de mujeres, destacando la participacin, la democracia interna y la atencin al trabajo reproductivo de la vida cotidiana (Haas, 2001). El PT se transform de esa forma en el receptor de buena parte de los planteos, las demandas y las reivindicaciones del movimiento de mujeres al poseer una concepcin pluralista de las subjetividades sociales y de la ciudadana que lo distingui de manera
87 Slo para mujeres casadas (con autorizacin del marido), viudas y solteras con renta propia

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sustancial de la matriz ms rgida de otros partidos polticos de perfil izquierdista, donde el punto de vista y los intereses de los trabajadores hombres del sector formal sindicalizados eran en general privilegiados. Esta apertura poltica por parte del naciente partido a un nuevo campo cultural, se extendi tambin a la agenda del naciente movimiento gay lsbico en Brasil y sus organizaciones vinculadas a la tendencia de izquierda Convergencia Socialista, tal como lo explica de la Dehesa:
() el Partido de los Trabajadores (PT), fundado en 1980, que aglomer a varias organizaciones de izquierda, incluso la Convergencia Socialista, y diversos sectores de la sociedad civil, allanando el camino para el desarrollo de un partido de masas de izquierda. En su Primera Convencin Nacional, el 27 de septiembre de 1981, el lder partidario Lus Incio Lula da Silva declar: No aceptamos que, en nuestro partido, el homosexualismo sea tratado como enfermedad, mucho menos como un caso para polica. Defendemos el respeto que estas personas merecen, invitndolas al esfuerzo mayor de construir una nueva sociedad El ao siguiente, el partido incluy un artculo contra la discriminacin por orientacin sexual, en su primera plataforma nacional, y las primeras tentativas de organizar un ncleo lsbico-gay empezaron poco despus de su fundacin. (2007:46)

Volviendo al movimiento de feminista, la mayora de las mujeres en las filas del PT provenan de bases que se extienden por sindicatos urbanos y rurales, movimientos sociales, iglesias, actividades o agrupaciones feministas, que con frecuencia combinan todas estas dimensiones. De esta forma, en 1988 las feministas del PT formaron un rgano menor, la Subsecretaria Nacional de las Mujeres (SNM) del partido, que luego se transformara plenamente en una secretara. El auge de la SNM se produjo a principios de la dcada de 1990, tras la visible participacin de las mujeres en la campaa presidencial del candidato Ignacio Lula Da Silva en 1989. Y tambin gracias a la aprobacin en 1991 de una cuota del 30% para las mujeres en todos los cuerpos de decisin del partido, nacional, estadual y municipal. Haciendo as del PT, uno de los primeros partidos en America Latina en promover de ese modo el liderazgo de la mujer (Htun y Jones, 2002) Esta estrategia del PT produjo a continuacin un efecto domino en las polticas relacionadas con la mujer de otras agrupaciones polticas de centro-izquierda, a pesar de que en la actualidad otros partidos principales tengan an menos del 10% de representantes femeninas en su jerarqua de organizacin interna (Araujo, 2001; Godinho, 2000:17). Las asociaciones nacionales de estudiantes universitarios y bachillerato, y las cuatro mayores centrales sindicales, siguieron ms tarde el ejemplo del PT al establecer una cuota de al menos 30% de mujeres (Sacchet, 2002:162). De esta forma, y progresivamente durante la dcada de 1980, el PT rechaz de forma explcita dos modelos existentes de trabajo con las mujeres a nivel municipal. Polticos clientelistas tradicionales impulsaban programas (asistencialistas) de bienestar, los cuales por lo general eran desarrollados por la esposa del alcalde para ofrecer caridad a mujeres pobres y a sus familias a cambio de votos. Estos programas parecan no contar con ningn elemento de fortalecimiento o estmulo de la ciudadana, y slo lograban satisfacer necesidades prcticas88 de gnero bastante limitadas. El PT tambin critic la forma en que algunos partidos de oposicin como el PMDB (Partido do Movimento Democrtico Brasileiro) y el PCdoB (Partido Comunista do Brasil) haban instrumentalizado y colonizado los movimientos de mujeres durante la transicin a la democracia, a travs de la promocin de federaciones de mujeres y Consejos para los Derechos de las Mujeres a nivel estadual y municipal como instrumentos partidarios que, en aquel momento, movilizaban a las mujeres en forma subordinada a la estrategia del partido. No sera arriesgado decir que el PT supo leer este nuevo escenario -e innovar en ese sentido al igual como lo hizo con otros movimientos sociales- al experimentar con xito otros formatos institucionales que pudieran combinar mejor la participacin de bases, la representacin democrtica y los poderes ejecutivos, para alcanzar una mejor relacin entre partido, gobierno y sociedad civil que le permitiese perseguir -e implementar de modo mas efectivo las polticas sociales-, siendo los Presupuestos Participativos los ms conocidos, y otorgndole un lugar de preeminencia a las mujeres para hacer or sus reclamos y desempearse en la esfera poltica con mayor libertad de accin (Baiocchi, 2002). Cabe destacar que entre 1989 y 1992 en San Paulo, bajo el gobierno de Erundina89, se establecieron polticas concretas tendientes a la inclusin de la temtica de gnero, como la apertura de un refugio para mujeres y nios victimas de la violencia domstica, la distribucin de anticonceptivos de forma gratuita y amplia en hospitales pblicos, el incremento del nmero de guarderas y la creacin de una oficina de asesora legal a mujeres trabajadoras vctimas de acoso sexual o discriminacin. El hospital de Jabaraquara fue llamado a realizar abortos legales (teraputicos) y el ayuntamiento impuso sanciones a las empresas que pidiesen a las nuevas empleadas hacerse pruebas de embarazo o a aquellas otras empresas que las condicionaran a presentar pruebas de haber sido esterilizadas. (Macaulay, 1996).

88 Si lo tomamos en su divisin heurstica, el trmino intereses de gnero prcticos (practical gender interests) se refiere a las necesidades de las mujeres dentro de la actual divisin sexual capitalista del trabajo y de las relaciones de gnero de cada sociedad, mientras que el trmino intereses de gnero estratgicos (strategic gender interest) hace referencia a un punto de vista que cuestiona y persigue los cambios en aquellas relaciones de poder (Molyneux. 2001) 89 Nos referimos a Luiza Erundina de Sousa, poltica destacada dentro de PT, afiliada desde 1980 al partido diputada por el estatual de So Paulo y luego alcaldesa de la misma ciudad durante el perodo 1989/1992.

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El partido fue pionero en esas y otras polticas como el financiamiento de la vivienda a bajos costes para mujeres cabezas de familia, microcrditos para mujeres empresarias y subsidios para mercados o huertas comunitarias. Los diputados y senadores del PT tambin tuvieron un papel clave en traducir a iniciativas legislativas las polticas de gnero aprobadas por los miembros del partido en sus conferencias y congresos y adoptadas en sus manifiestos. En la Asamblea Nacional Constituyente (1987-1988), el grupo del PT impuls las provisiones de permisos de maternidad y paternidad. Desde 1995, el PT fue el principal promotor de proyectos de ley, a travs del sector de lderes femeninas, en las diecisiete reas identificadas como estratgicamente importantes tras la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Mujer en Beijing. Los proyectos incluyeron temas como la reforma de los cdigos civiles y penales, la criminalizacin del acoso sexual y de la violencia domstica, nuevas leyes sobre permiso de maternidad y paternidad, derechos de seguridad social para trabajadoras domsticas y trabajadoras rurales, derechos para mujeres apresadas, derechos reproductivos, medidas antidiscriminatorias relacionadas con la etnia, orientacin sexual, y sobre vih-sida, derechos iguales para uniones civiles de parejas de mismo sexo, leyes de cupos electorales. La esfera del trabajo y la relacin con el movimiento sindical Como resultado de la emergencia del movimiento feminista y de mujeres en el Brasil contemporneo podemos subrayar que luego del Congreso Nacional de la CUT (Central nica dos Trabalhadores) de 1986 las trabajadoras urbanas y rurales pudieron colocar la problemtica femenina en la agenda de discusin con el objetivo de construir una nueva practica sindical que de cuenta de la problemtica de gnero. De est manera, la estrategia de las mujeres ganando espacio dentro de la CUT fue una de las formas de lucha elegidas para romper con la discriminacin de gnero y alcanzar la igualdad de derechos entre hombres y mujeres. Este proceso de organizacin pudo constatarse en la mayor visibilidad que la cuestin de la mujer empez a tener tanto en el crecimiento de las experiencias locales, el surgimiento de nuevas militantes, la actuacin poltica conjunta y la articulacin con otras organizaciones sociales del movimiento de mujeres. Tambin pudo verificarse que la representacin poltica de las mujeres en las estructuras de poder no era coincidente con la creciente participacin dentro del movimiento sindical o estudiantil. Las acciones afirmativas tales como el establecimiento de cupos mnimos de participacin proporcional de mujeres en instancias ejecutivas fueron uno de los principales elementos tendientes a la inclusin de la mujer. Esta nueva distribucin de fuerzas pudo leerse como una renovada voluntad poltica del conjunto para dar inicio a un proceso de lucha por la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres y por el entendimiento de la idea que solo la participacin de la mujer, junto a la del hombre en la toma de decisiones, implicara un verdadero avance en el trazado de rumbos mas equitativos dentro del movimiento sindical y de la sociedad toda. La estrategia de ampliar la participacin de las mujeres en distintos espacios continu con la campaa Ciudadana: igualdad de oportunidades en la vida, en el trabajo y en el movimiento sindical y con la creacin de la Secretara de la Mujer Trabajadora dentro de la orbita de la CUT, hecho que signific el reconocimiento de las mujeres en cuanto sujetos sociales. Esta poltica de gnero llevada adelante por la CUT intentando articular temas generales y especficos de las mujeres orientados a la promocin de la igualdad de derechos -tanto para intervenir en polticas pblicas como en cuestiones relacionadas con el trabajo- signific un gran progreso en la lucha del movimiento femenino brasilero y sent las bases para que se avance an ms en relacin a este tema. Los ltimos 20 aos demuestran el desafo que representa construir estructuras que garanticen la participacin de las mujeres en lugares de poder, adoptando mtodos y estrategias que posibiliten la actuacin sindical de la CUT desde una perspectiva de gnero inclusiva y plural. La fuerza del trabajo femenino fue acompaada, en los aos 70, por un aumento ms que proporcional en las tasas de sindicalizacin femenina. El cambio significativo en la sindicalizacin de trabajadoras se relaciona principalmente con una reactivacin y una mayor combatividad del movimiento sindical en los finales de los aos 70 y con la actuacin de las trabajadoras en el movimiento de mujeres surgido a mediados de esa dcada dentro de grupos feministas que buscaban influir e influenciar en las demandas (Becerra de Lima, 2006). Histricamente ha sido difcil en Brasil organizar a las trabajadoras debido a la alta tasa de rotacin, estando mas sujetas a ser despedidas o al control de los jefes, no siendo considerada la sobrecarga de tareas domesticas ni la doble jornada de trabajo. Por otro lado tambin podan, en aquel momento, encontrarse obstculos en algunas lderes sindicales mujeres, que negaban reivindicaciones especficas de sus colegas mujeres. Ms all de esto, la propia organizacin sindical basada en el modelo masculino, continu excluyendo a las mujeres durante un tiempo. De todas formas el crecimiento en la participacin de las mujeres en los sindicatos no se mantuvo a posteriori con el mismo ritmo vertiginoso, y tampoco se percibi una necesaria alteracin cualitativa emparentada con esa participacin. Las mujeres continuaron estando subrepresentadas en las posiciones de liderazgo y de poder, tanto en los sindicatos locales como en las organizaciones federales de mbito regional y nacional. Parece claro en Brasil que para aumentar los resultados y la eficacia de los programas de polticas pblicas, las reflexiones sobre las acciones sindicales relacionadas con las especificidades y las diferencias de los impactos en el mundo del trabajo de la vida de las mujeres son cuestiones que deberan ser convertidas en prioridades polticas, garantizando una efectiva transversalidad del gnero. Es por ello que resulta interesante subrayar que, salvo raras excepciones, los ms de 350 programas de polticas pblicas que constituyen el Plan Plurianual 2004/2007, a nivel federal, no establecen metas cuantitativas o cualitativas para superar las desigualdades de gnero y tnico-raciales, y tampoco definen instrumentos de control de estos aspectos. Un ejemplo: la administracin pblica, no sabe con exactitud

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cuanto ms difcil es para una mujer negra en relacin con un hombre blanco, llegar a gozar de su derecho jubilatorio despus de 35 aos de trabajo, porque estos datos no estn desagregados por raza. Tampoco se conoce el impacto del cambio en el sistema previsional sobre el acceso de mujeres negras. La necesidad de conocer la real incidencia de las polticas pblicas orientadas a terminar con las desigualdades de gnero y raza como dos variables que suelen agravarse mutuamente- imposibilitara en algn punto la definicin de estrategias para la correccin de los rumbos, al mismo tiempo que permite la reproduccin de inequidades (Guacira de Oliveira y Cruz, N. 2004). La agenda pendiente del movimiento de mujeres en Brasil A pesar de los grandes avances registrados en la instalacin en el debate pblico, la articulacin de las demandas especficas con otros movimientos sociales y polticos y la cristalizacin de importantes polticas pblicas de accin positiva (que analizaremos en la prxima seccin), existe amplia agenda pendiente del movimiento de mujeres en Brasil. A continuacin mencionaremos dos puntos salientes de la misma, como son la lucha por la legalizacin del aborto y la lucha contra la violencia hacia las mujeres. Como desdoblamiento de la 1 Conferencia Nacional de Polticas para las Mujeres, en julio de 2004, fue presentada una propuesta para despenalizar el aborto y revisar la legislacin punitiva sobre el mismo. Para analizar este proyecto fue creado en aquel ao una Comisin Tripartita formada por el Gobierno Federal, el poder Legislativo y la sociedad civil. Esa Comisin, elabor una minuta de un anteproyecto de ley. En 2005, durante las reuniones de la Comisin de Seguridad Social y Familia de la Cmara de Diputados, el proyecto de Ley N 1135/1991 fue presentado al parlamento. La trayectoria del proyecto de ley 1135/91 de despenalizacin del aborto es un buen ejemplo de cmo el Estado se encuentra a menudo en la difcil tarea de lidiar con posturas religiosas que suelen ser reticentes a aceptar determinadas iniciativas. En el 2006, ya finalizados los trabajos de la Comisin Tripartita (creada por el Gobierno Federal el ao anterior para revisar la restrictiva legislacin del aborto en el pas), el proyecto de ley 1135 fue presentado al Congreso Nacional pero, sin el apoyo del Presidente de la Repblica, qued vulnerable al ataque de grupos opositores y vio bastante perjudicada su tramitacin. El reconocimiento sobre la necesidad de luchar en contra de la violencia contra la mujer es resultado de un largo trabajo realizado por los movimientos de mujeres. En Brasil, a partir de 1970 el movimiento feminista tuvo un papel fundamental en la denuncia de los crmenes cometidos contra las mujeres y la impunidad de los agresores. En aquella poca, era comn la absolucin de los criminales que decan que haban matado o maltratado a sus mujeres para defender su propia honra. Hoy esos argumentos ya no se sostienen y los tribunales de justicia son ms reacios a avalar estas construcciones de cuo prejuicioso, aunque es cierto que todava se convive con ciertos preconceptos muy enraizados en el imaginario cultural brasilero. El concepto de violencia contra la mujer fue definido de forma an ms especifica en la Convencin Interamericana para Prevenir, Castigar y Erradicar la violencia contra la mujer, aprobada por la Organizacin de Estados Americanos (OAE) en 1994 en la ciudad de Belem do Par. Los criterios elaborados en esta convencin han sido usados en la elaboracin de polticas nacionales de combate a la violencia y revisacin de la legislacin, un ejemplo de ello es la ley Maria da Penha. Desde la convencin de Belem do Par, la violencia contra la mujer es entendida como una violacin a los derechos humanos y libertades fundamentales, que limita total o parcialmente a la mujer o el reconocimiento, gozo o ejercicio de esos derechos y libertades. Referirse a la violencia contra las mujeres tambin significa extrapolar los sentidos, incluido no solo la violencia fsica y sexual, tambin la psicolgica, moral, patrimonial y simblica. Las feministas siempre denunciaron la violencia contra las mujeres como una consecuencia del patriarcado. A este diagnostico habra que agregarle otro sistema ideolgico, poltico y econmico, tan perverso y enraizado culturalmente como el sexismo, que tambin fue uno de los pilares de la construccin de la sociedad brasilera: el racismo. De esta forma, la violencia racista tambin se configura como una relacin de poder que se suma a la violencia que se ejerce sobre las mujeres, sometiendo a las mujeres negras por partida doble. Problema este, que no puede dejar de verse cuando se trata de promover el principio de igualdad tanto como el de la diversidad. III. Marco normativo y diseo de polticas antidiscriminatorias en Brasil: del modelo legalista a las polticas activas Como vimos, una posible aproximacin histrica sobre la gnesis de las instituciones y polticas antidiscriminatorias en Brasil consiste en tomar como punto de partida el contexto social y poltico del proceso de transicin a la democracia, signado por la expansin del espacio pblico y una mayor presencia ciudadana en la vida poltica. En particular, la constitucin de nuevos actores en la escena poltica los llamados movimientos sociales que se convirtieron en portavoces de una serie de demandas que excedan y dialogaban a la vez con los partidos polticos, los actores clsicos de la democracia representativa. Asimismo, en contraste con la tradicin asociada al dirigismo de estado, luego de la ltima dictadura, la sociedad brasilea atraviesa un proceso de democratizacin que atae al modo de constitucin de las identidades sociales, sus representaciones polticas y el correlato que ambas tienen con el estado y las polticas pblicas. En palabras de Nogueira:
En Brasil se registra hoy la inversin de una profunda tendencia. A lo largo de su historia, el Estado y el sistema

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poltico se ubicaron siempre en un lugar ms avanzado que la sociedad. Consiguieron darle un norte y unificarla, muchas veces bajo dictaduras, mediante el abuso de la fuerza y la autoridad. Esta situacin ha cambiado. La sociedad brasilea se transform, se diferenci, se hizo ms dinmica, democrtica y compleja. Y, aunque presenta enormes bolsones de miseria, violencia y corporativismo y carece de proyectos que la unifiquen, indudablemente est viva y emite sonidos y seales que no logran ser traducidos en forma adecuada por la poltica (2005: 202).

En el marco de este verdadero cambio en la cultura poltica nacional, las demandas de distintos movimientos sociales iniciaron un ciclo de expansin de la protesta social que tendra sus picos mximos con la profundizacin de la implementacin del programa neoliberal en el pas y que profundizara la crisis de las formas tradicionales de representacin poltica. Al respecto, se ha sealado que:
Esta irrupcin en la ciudadela de la gobernabilidad poltica neoliberal de los sectores sociales ms castigados por la aplicacin de este recetario (campesinos e indgenas, los sin trabajo y sin tierra, los trabajadores y sectores urbanos empobrecidos) no slo abri nuevos horizontes de futuro agrietando la hegemona del pensamiento nico sino que signific tambin el desarrollo de una intensa experimentacin democrtica, de reconstitucin de alternativas societales, de reapropiacin social de lo pblico y revitalizacin y ampliacin de la autonoma que caracterizaron la emergencia de estos movimientos (Seoane y Taddei, 2005: 12).

De esta forma, al igual que en los dems pases de la regin, los claroscuros de la transicin democrtica en Brasil fueron el escenario en el que comenzaron a anudarse el debate sobre la cuestin de la igualdad y la problemtica de la discriminacin, hecho que se plasma en el propio texto de la constitucin reformada de 1988, pero cuya significacin est anclada en las formas histricas de segregacin y exclusin que, como vimos, se remontan a la propia conformacin del estado brasileo. Sobre la base de este diagnstico general, y luego del anlisis ms detallado de la relacin entre el movimiento feminista y el movimiento negro con la configuracin de las principales demandas antidiscriminatorias en Brasil, corresponde en esta seccin, un anlisis ms ajustado de las polticas antidiscriminatorias en marcha. Para ello, se tomar como punto de partida las clusulas antidiscriminatorias presentes en la Constitucin de 1988, para luego avanzar en el anlisis del marco legal e institucional de las polticas en la materia. a. Disposiciones constitucionales En un avance pionero si se la compara con otros textos constitucionales de Latinoamrica, la nueva Constitucin incorpora numerosas referencias al problema discriminatorio, mostrando, como plantea Boris Fausto (2003: 257) el avance que se produjo en el pas en materia de extensin de derechos sociales y polticos a los ciudadanos en general y a las llamadas minoras. Entre los objetivos fundamentales de la Repblica Federal de Brasil, la Carta Magna enuncia en el punto cuarto de su tercer artculo: el objetivo de promover el bien de todos, sin prejuicios de origen, raza, sexo, color edad o cualesquiera otras formas de discriminacin. Tambin en el punto VIII del art. 4 seala que uno de los principios por los que se regirn las relaciones internacionales de la Repblica Federativa de Brasil es el repudio al racismo. Cabe destacar que desde una perspectiva liberal clsico, el principio constitucional de igualdad ante la ley aborda la cuestin discriminatoria tan slo de manera indirecta e indiferenciada: se reconocen ciertos derechos a todas las personas90 sin hacer distinciones de ningn tipo. Aqu la discriminacin sera un fenmeno prohibido por la ley en tanto supone la exclusin de ciertas personas o grupos del acceso a ciertos derechos en virtud de sus caractersticas (o atributos) particulares o colectivos. Sin embargo, la tradicin liberal y los principios que forman parte de su corpus terico son puestos en debate puesto que garantizan la igualdad entre los sujetos de derechos pero no dejan lugar a la diferencia. El principio de igualdad, formulado tericamente por el liberalismo clsico, no contempla las demandas de aquellos grupos que procuran afirmar su diferencia. Estos grupos reclaman del Estado polticas activas que garanticen la posibilidad de expresar su condicin de diferentes. En esta lnea, se ha criticado a la tradicin liberal argumentando que bajo el marco abarcador de la igualdad no existe un campo fecundo para la expresin de la diferencia. Tambin se ha discutido, en este sentido, la concepcin liberal del Estado que, al procurar polticas que garanticen exclusivamente la igualdad ante la ley, ha soslayado la implementacin de otras polticas: aquellas que garanticen la posibilidad de afirmar la particularidad (Arditi, 2000). Hacindose eco de esta discusin los constituyentes avanzaron ms all de aquellos principios liberales clsicos, inluyendo aclaraciones sobre el principio de igualdad ante la ley presente en el artculo 5 que permiten garantizar vas para la expresin de la diferencia.

90 Dependiendo del tipo de derechos del que se trate se debera decir ciudadanos o personas. La nocin de ciudadana presupone otros conjuntos de derechos adems de los civiles y se define, entre otras cosas, por la pertenencia a una comunidad poltica. La idea de persona es una nocin ms abarcativa y que presupone ciertos derechos que podran considerarse como derechos humanos. La simple pertenencia a esa categora, supuestamente natural o pre-poltica , implicara la atribucin de ciertos derechos. Sin embargo, podra discutirse la efectiva existencia de derechos naturales diciendo que, en ltima instancia, todo derecho slo puede ser reconocido como tal a partir de la inscripcin del sujeto de derecho en una comunidad poltica. Esto supondra, entonces, la politicidad, es decir, el carcter instituido de todo derecho y la negacin de derechos pre-polticos o naturales. Aqu se ha utilizado la nocin de persona, dejando de lado esta discusin, puesto que se la suele asociar a los derechos civiles. Como, a su vez, se suele asociar a la nocin de ciudadana con ciertos derechos polticos; y como en este punto no se estaba hablando de esa clase de derechos, es que se prefiri emplear la idea de persona para no introducir confusin.

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As en el punto I se dice que el hombre y la mujer son iguales en derechos y obligaciones, en los trminos de esta Constitucin. Como se ve, aqu se respeta el paradigma de la igualdad pero la aclaracin respecto a los gneros supone el reconocimiento implcito de desigualdades en el acceso a derechos que se originaban en esa condicin. Desigualdades basadas en diferencias -en este caso de gnero- que a partir de esta Constitucin se buscarn erradicar. En definitiva, la inclusin del tema en la Constitucin aparece como ms que probado, verificndose sin embargo una grave falencia en su operacionalizacin, ya que no existe ningn organismo dedicado a la generacin de polticas vinculadas a la lucha contra la discriminacin en el texto constitucional. b. El marco legal de las polticas antidiscriminatorias Tomando como punto de partida la disposicin constitucional que establece que el racismo constituye un crimen imprescriptible y sin derecho a fianza, sujeto a pena de reclusin, Brasil posee instrumentos legales de castigo penal contra la prctica de discriminacin y el prejuicio de raza, etnia, color, religin o procedencia nacional (Ley 7.716 de 1989, y su modificatoria 9.459 de 1997). Por otra parte, el artculo 140 del Cdigo Penal reconoce la tipificacin de la injuria con utilizacin de elementos relacionados con raza, color, etnia, religin u origen, con penas de reclusin de hasta 3 aos y multas. Asimismo, el artculo 208 del mismo Cdigo Penal, sanciona con la pena de detencin o multa a quien se burle de alguien pblicamente debido a su creencia o funcin religiosa o insulte pblicamente un acto u objeto de culto religioso Estas leyes refundamentan en la proteccin del bien jurdico de igualdad ante la ley. En lo que hace a la proteccin antidiscriminatoria en el mbito laboral, deben destacarse las leyes 5.473 de 1968, que prohbe disposiciones de desigualdad de gnero en empresas y sector pblico, y la ley 9.029 de 1995 que prohbe toda prctica discriminatoria que repercuta en el acceso a la relacin laboral o mantenimiento de la misma. Asimismo, la CLT (Consolidacin de las Leyes del Trabajo) prohbe que se niegue la contratacin, ascenso, despido o variacin de remuneracin por motivos de sexo, edad, color, situacin familiar o estado de gravidez. (Becerra Gelover y Torres Romero, 2008). La promulgacin de la Ley Maria da Penha, en agosto de 2006, fue otra conquista importante para el movimiento de mujeres. La ley se promulg con la colaboracin del Congreso Nacional, y no tard en constituirse en marco de referencia obligada para la defensa de los derechos de las mujeres ya que tipifica como crimen -y caracteriza adems como una violacin a los Derechos Humanos- a la violencia domestica contra la mujer. Dicha ley prev tambin medidas inditas de proteccin a la mujer en situacin de violencia, que varan segn el caso, yendo desde la expulsin del agresor del domicilio familiar y la prohibicin de aproximacin fsica a la mujer agredida y sus hijos, hasta el derecho de la mujer a recuperar sus bienes y posibilitar la prisin efectiva o preventiva con el fin de evitar ms agresiones. En un ao de vigencia de la ley, segn datos referidos por la SPM, se revela que durante los primeros ocho meses de establecida (10/2006 a 05/2007) se realizaron 32.630 denuncias policiales, 10.450 procesos criminales, 864 prisiones efectivas y 77 preventivas y fueron aplicadas adems ms de 5 mil medidas de proteccin urgente. Un relevamiento hecho por la Secretaria Especial de polticas para las Mujeres (SEPM) junto a los tribunales de justicia de todo el pas, revelo que en la regin centro oeste, por ejemplo, se libraron 3501 procesos criminales, en tanto que en el sudeste fueron 2994. En cuanto a las medidas de proteccin urgente, en la zona Centro-Oeste se registraron 1723, 1632 en la regin de Sul y 1207 en la Sudeste. Hasta ahora casi la totalidad de los 17 estados brasileros crearon juzgados de violencia domestica y familiar que tienen competencia civil y criminal para procesar juzgar y ejecutar las causas relacionadas con la practica y el ejercicio de la violencia contra la mujer. Las organizaciones de mujeres negras suelen alertar sobre la falta de informacin cruzada que el gobierno maneja en relacin a esta problemtica especfica. Esta omisin en cuanto a estos datos, indicadores y metas para enfrentar la desigualdad de gnero y raza -y especialmente la articulacin entre ambas- es interpretado por algunos grupos de mujeres como una violacin de los derechos humanos, pues se considera que es tambin en el desarrollo de polticas pblicas inclusivas que se deberan satisfacer las demandas relacionadas con los derechos humanos, econmicos sociales y culturales de la mayora de la poblacin brasilea. Dentro de lo que se denomin el Pacto Nacional por el Enfrentamiento de la violencia contra las mujeres otras acciones a destacar son: la Poltica Nacional de creacin del Sistema Central de Atencin de la Mujer, una lnea telefnica de consulta, denuncia y asistencia legal que funciona las 24 horas, todos los das y que recibi mas de 200.000 llamas a lo largo de 2007. Y el programa de documentacin de la mujer trabajadora rural cuyo objetivo es tramitar y emitir documentos civiles a las mujeres trabajadoras rurales que aun no los tienen. El proyecto super la meta fijada de 250 mil beneficiarias alcanzando un total de 285 mil mujeres. La Ley de Paternidad (Ley n 8.560. Reglamentada el 29 de diciembre de 1992) es otra iniciativa importante de remarcar ya que intenta resolver la difcil situacin que las madres solteras o abandonadas se ven en la necesidad de enfrentar cuando quedan embarazadas y el varn no reconoce ni se hace cargo de su descendencia. De acuerdo a datos del gobierno es posible ver la precariedad y la triste realidad con las que les toca lidiar a muchas mujeres brasileras: en Brasil entre 2000 y 2006 se hicieron 25.120.252 registros civiles de nacimientos, conforme los datos del IBGE (Instituto Brasilero de Geografa y Estadstica). Durante ese periodo fue constatado que no hubo reconocimiento paterno en cerca de 25% del total, lo que significa que 885 mil nios/as de un universo de 6.2 millones no posen el nombre del padre en sus registros de nacimiento. Por otra parte, Brasil aprob el sistema de cupo femenino en 1995 para el funcionamiento de las elecciones del ao siguiente, con un 20% de bancas reservadas proporcionalmente para las mujeres. Este dispositivo fue revisado en 1997, para las elecciones sub-

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siguientes, siguiendo una perspectiva universal, reservando un mnimo de 30 y un mximo de 70 para candidaturas de cada sexo. Este cambio signific la superacin de una poltica compensatoria en pos de una poltica estructural, de redistribucin de oportunidades de acceso en posiciones de poder. c. El trpode Institucional de la lucha contra la discriminacin en Brasil Deberan pasar ms de diez aos de vigencia de la nueva constitucin que reconoce la problemtica de la discriminacin, y encontrarse un marco global sensibilizado por la realizacin de la Conferencia Mundial contra el Racismo en 2001, para que el Estado brasileo decidiera generar un marco institucional para combatir este flagelo, el Consejo Nacional contra la Discriminacin. Institucin que, como veremos ms adelante, se plante desde un comienzo como un espacio de judicializacin frente a la accin discriminatoria, antes que como un espacio de polticas activas para su combate, adhiriendo a la lgica neoliberal del momento, donde el Estado, antes que regulador y director de determinadas prcticas sociales, se vinculaba con la ciudadana a partir de su cariz ms punitivo. Esta concepcin, que frente al conflicto entre la letra de la ley que plantea la no discriminacin y una realidad social estructuralmente discriminadora, se posiciona en el mbito represivo de las conductas calificadas como delictivas, pero que no avanza sobre el cambio de las condiciones estructurales, ser superada posteriormente con la llegada del PT para abrazar una intervencin en trminos reacciones positivas por parte del Estado. En nueva perspectiva se ver reforzada por la creacin de la Secretaria Especial de la Mujer y la SEPPIR, cristalizando una clara vocacin de constitucin de polticas activas y de intervencin del Estado en la organizacin de las pautas y las conductas sociales, con el fin de modificar la matriz discriminadora existente. Dicho cambio de poltica y de mirada puede entenderse como resultado de una integracin distinta de los movimientos sociales a la lgica del Estado, que pasan de la denuncia ante el incumplimiento de la ley a la adopcin de sus demandas como polticas activas. Ahora bien, tomando en cuenta estos elementos, queda como desafo la descripcin pormenorizada de las instituciones antes mencionadas, tarea que se realizara a continuacin con la mirada puesta en observar si efectivamente la lgica de la denuncia individual y de la judicializacin fue reemplazada, en tiempos de Lula, por una poltica activa de intervencin social. I. El Consejo Nacional Contra la Discriminacin (CNCD) Tras aos de hegemona del concepto de democracia racial, en los aos 80 esta uniformidad comienza a resquebrajarse a partir de una nueva conflictividad social que pone el acento en la desigualdad social y en la emergencia de la cuestin de la diferencia (Durand Ponte, 1987). Asimismo, el cuestionamiento a la concepcin de la igualdad como homogeneidad fue reforzado por intelectuales de la talla de Florestn Fernandes, quienes comenzaron a criticar la dilucin de la necesaria particularidad de los afrodescendientes que subyaca a la idea de mixtura. Discpulo directo de esta corriente, la llegada al poder del presidente F. H. Cardoso permiti la incorporacin definitiva de esta nueva mirada a la prctica estatal, generando, por un lado, una primer sntesis de una remozada definicin del ser nacional, donde la mixtura comienza a dejar paso a la convivencia y, por el otro, la creacin de un novedoso espacio institucional destinado a paliar y denunciar prcticas discriminatorias existentes tanto a nivel estatal como en la propia sociedad. Fue as como nace el Consejo Nacional contra la Discriminacin (CNCD) en el mbito de la Secretara de Estado de Derechos Humanos (SEDH). Su ubicacin, ms que responder a una cuestin azarosa o burocrtica, se centraba en la idea de que el combate contra la discriminacin deba ser retomada desde la perspectiva de los DDHH. El enfoque de DDHH que caracterizara a la cuestin discriminatoria supona considerar al derecho a la no discriminacin como un derecho humano ms. Las polticas anti-discriminatorias, por lo tanto, deberan quedar dentro de la rbita del organismo competente en la materia, la SEDH. Las Secretaras de Derechos Humanos y el CNCD Al igual que en el mbito de la lucha contra la discriminacin, tambin a mediados de la dcada de 1990 aparecen los lineamientos de una poltica pblica unificada y coherente en materia de derechos humanos. En 1995 se formula por primera vez una poltica integral de proteccin y promocin en la materia, conocida como Programa Nacional de Derechos Humanos (PNDH I), al que rpidamente le sigui el PNDH II. Ambos programas nacieron bajo el influjo de la Declaracin y el Programa de Accin de Viena aprobados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de 1993, con el objetivo de identificar las necesidades reales de la sociedad en relacin a los derechos humanos en Brasil, buscando soluciones mediante la elaboracin de polticas pblicas que los garantizaran. Justamente, ser en el marco del PNDH II que en 1997 es creada la Secretara Nacional de Derechos Humanos (SNDH) que sera transformada en 1999 en la Secretara de Estado de los Derechos Humanos (SEDH), y cuya misin sera fiscalizar las polticas y planes puestos en marcha por las otras esferas estatales y garantizar que en ellos se tuviese en cuenta el enfoque de DDHH. En este contexto, es que en el ao 2001 se crea, dentro de la estructura de la Secretaria, el Consejo Nacional de Combate a la Discriminacin (CNCD)91. Especial significacin para este avance en trminos institucionales en polticas antidiscriminatorias tuvo a la participacin brasi-

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El CNCD fue creado a travs del decreto N 3.952 del 04 de octubre de 2001.

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lea en la Tercera Conferencia Mundial Contra el Racismo, Discriminacin Racial, Xenofobia e Intolerancia realizada en Durban, Sudfrica, en el ao 2001. Con motivo de la preparacin de la participacin brasilea en la Conferencia de Durban el gobierno federal fue sensible a los reclamos de diversos sectores de la sociedad civil avocados a la lucha contra la discriminacin. Fue as como el Estado Brasileo abri un espacio de participacin para esos sectores, sobre todo en lo referente a las organizaciones abocadas a la defensa de los derechos de afrodescendientes y afrobrasileos. Todas estas organizaciones de la sociedad civil pasaran a integrar el Comit encargado de definir la postura que la delegacin brasilea llevara a Durban. Luego de la Conferencia, la voluntad del Gobierno de Cardoso fue la de mantener e institucionalizar el dilogo con esas entidades de la sociedad civil. Es as como se crea el CNCD, un rgano colegiado cuyo presidente era el Secretario de DDHH y en el cual tenan representacin las organizaciones de la sociedad civil. De este modo, se daba una cristalizacin institucional a aquel dilogo informal que pasaba ahora a tener rango estatal. Como se ve, este factor contextual ayuda a explicar lo especficamente novedoso del acontecimiento, que el CNCD haya sido creado dentro de la estructura de la SEDH.92 Ahora bien, retomando el anlisis de la Secretaria93 que dar albergue al CNCD se puede decir que su creacin le impuso una dependencia directa de la Presidencia de la Repblica y fue organizada internamente a partir de la definicin de tres tipos de organismos (ver CUADRO 2).

CUADRO 2. Estructura de la Secretara Especial de Derechos Humanos de Brasil

I - rganos de asistencia directa e inmediata al Secretario Especial: a) Gabinete; b) Auditora General de Ciudadana; y c) Coordinadora Nacional para La Integracin de Personas Portadoras de Deficiencias; II - rganos especficos singulares: a) Subsecretaria de Gestin de Polticas de Derechos Humanos; b) Subsecretaria de Promocin y Defensa de los Derechos Humanos; y c) Subsecretaria de Promocin de los Derechos del Nio y del Adolescente; III - rganos colegiados: a) Consejo de Defensa de los Derechos de la Persona Humana - CDDPH; b) Consejo Nacional de Combate a la Discriminacin - CNCD; c) Consejo Nacional de los Derechos de Personas Portadoras de Deficiencia - CONADE; d) Consejo Nacional de los Derechos del Nio y del Adolescente - CONANDA; e) Consejo Nacional de los Derechos del Anciano - CNDI; y f) Consejo Nacional de Promocin del Derecho Humano a la Alimentacin - CNPDHA. Fuente: Decreto n 5.174, de 9 de agosto de 2004 Al CNCD le compete proponer, acompaar y avalar las polticas pblicas afirmativas de promocin de la igualdad y de proteccin de los derechos de individuos y grupos sociales y tnicos afectados por discriminacin racial y otras formas de intolerancia. El Consejo es presidido por el Secretario Especial de Derechos Humanos y est compuesto por miembros de diferentes Ministerios y rganos pblicos del Gobierno, adems de representantes de los movimientos sociales y organizaciones no gubernamentales. Se debe destacar la participacin de diferentes organizaciones de representacin de la comunidad negra, as como tambin otros sectores representativos de grupos vctimas de discriminacin. La gran preocupacin del CNCD desde su creacin, ha sido la bsqueda incesante de sensibilizar a los rganos estatales para las accio-

92 Es probable que se puedan ofrecer muchas razones por las cuales el CNCD se haya creado dentro de la estructura organizacional de la SEDH. Tambin es probable que muchas de esas razones tengan que ver con particularidades del organigrama de la Administracin Pblica Brasilea, o con el logro de metas por parte de las organizaciones y de los actores que las conducen. Tambin podra decirse que se trat de alguna casualidad administrativa o de la simple potestad del encargado de tomar la decisin. Todas estas razones, como se ve, relegan el problema a un aspecto meramente organizacional o a factores puramente subjetivos imputables a los encargados de tomar las decisiones. Si bien estas razones pueden ser perfectamente vlidas y hasta productivas a la hora de explicar este fenmeno; creemos, sin embargo, que es necesario trascender estos puntos de vista y recuperar una perspectiva ms global, que sita la lucha antidiscriminatoria como parte del discurso de los Derechos Humanos, que gan creciente vigencia a nivel nacional e internacional. 93 En el Plan Plurianual 2004-2007 del Gobierno Federal, la Secretara Especial de Derechos Humanos tiene como prioridad la ejecucin de los siguientes programas de promocin de derechos humanos, entre los cuales se incluyen proyectos de lucha contra la discriminacin: i) Erradicacin del Trabajo Infantil; ii) Combate al Abuso y a la Explotacin Sexual de Nios y Adolescentes; iii) Atencin Socioeducativa del Adolescente en Conflicto con la Ley; iv) Promocin y Defensa de los Derechos del Nio y del Adolescente; vi) Derechos Humanos, Derechos de Todos; vii) Gestin de Poltica de Derechos Humanos; viii) Asistencia a Vctimas y a Testigos Amenazados; ix) Erradicacin del Trabajo Esclavo; x) Nacional de Accesibilidad; xi ) Promocin y Defensa de los Derechos de Personas con Deficiencia; xii) Proteccin Social Especial; xiii) Proteccin de Adopcin y Combate al Secuestro Internacional.

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nes de defensa y garanta de los derechos de grupos vulnerables que integran este Colegiado y las demandas que le son remitidas por defensores de derechos humanos de todo el pas. Vale destacar la importancia del CNCD en la creacin y fortalecimiento inicial de la Secretara Especial de Polticas de Promocin de la Igualdad Racial SEPPIR- , en la medida que fue en el seno del Consejo que se organiz y articul orientadas al combate de la discriminacin racial. Adems de su labor a favor de la creacin de nuevas instituciones, el CNCD desempe un importante papel en los ltimos aos en el diseo del Programa Nacional de Homofobia en Brasil, donde fueron articulados ms de nueve Ministerios del Gobierno Federal, con el objetivo de crear una poltica nacional intergubernamental de combate a la discriminacin de los Gays, Lesbianas, Travestis, Transexuales, Trans-gnero, Bisexuales e Intersex (GLTTBI). Esta poltica, sin dudas una de las ms importantes llevadas adelante por el Consejo tuvo como objetivo de concientizar a la poblacin sobre los derechos civiles de las personas GLTTBI y combatir la violencia y la discriminacin contra ese colectivo, en un pas donde cada dos das y medio un homosexual es asesinado y donde, entre 1963 y 2001, murieron ms de dos mil personas en casos de discriminacin94, muchos de ellos a manos de la polica95. Esta gran discriminacin, si bien estudiada, an no ha podido ser revertida. Por ejemplo, datos de la investigacin Poltica, Derechos, Violencia y homosexualidad realizada en las Paradas do Orgulho GLBT de Rio de Janeiro (2004), So Paulo (2005) y Recife (2006), mostraron cmo la homofobia est presente en la sociedad brasilera: 61,5% de los entrevistados en Rio afirmaron haber sido discriminados en alguna oportunidad, 65,7% en So Paulo tambin se manifestaron como protagonistas de algn tipo de agresin, y lo mismo ocurri con el 61,4% de los entrevistados en la capital pernambucana. Aproximadamente 20% de las personas GLBT entrevistadas sufrieron alguna agresin fsica por motivo de su identidad sexual, entre 55 y el 60% sufrieron amenaza o agresin verbal y entre el 13 y el 20% fueron vctimas de chantaje o extorsin. Las personas trans son las que sufren mayor nmero de agresiones fsicas: el 54% de las entrevistadas en So Paulo, segn los datos de 2004, sufrieron agresiones fsicas a causa de su expresin de gnero, siendo que aproximadamente una tercera parte de estas agresiones ocurrieron de manos de la polica (Carrara y otros, 2005) En este marco, el Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional de Combate a la Discriminacin, Ivair Augusto Alves dos Santos, seal, al lanzarse el Programa en el ao 2004, el gran desafio que implicaba este ambicioso plan tendiente a abordar integralmente el problema de la homofobia en distintos niveles y esferas de la vida social del pas. En este sentido, se debieron abordar varias lneas de trabajo en diferentes organismos gubernamentales, tratando de articular de ese modo los esfuerzos y facilitar la apertura y la llegada de las polticas pblicas planteadas. Asimismo, se trabajo en el mbito educativo poniendo especial atencin en la formacin de los maestros y profesores, cuyo nivel de prejuicios no era nada alentador para el trabajo y los roles que el programa tena previsto que representaran96. En diciembre de 2007, y como continuidad del programa el gobierno convoc a las organizaciones civiles relacionadas con la tematica a participar de la primera Conferencia Nacional de Homosexuales, Bisexuales, Travestis y Transexuales, un polmico evento que se celebrar a mediados de 200897 con el explcito auspicio de la Secretara Especial de Derechos Humanos de la Presidencia de la Repblica (SEDH), cuyos resultado han dado pie a la formulacin de un Plan Nacional de Promocin de Ciudadana y Derechos Humanos para personas GLTTBI, donde se incorporan para su debate temas como la regularizacin de la unin civil entre homosexuales98 y otras propuestas parlamentarias tendientes a penalizar la homofobia y los comportamientos discriminatorios en el trabajo, la escuela y otros mbitos. Por otro lado, el Consejo adems, dentro una nueva lgica de poltica activa, ha llevado adelante en los ltimos aos el dilogo con las instituciones universitarias estaduales y federales, pblicas y privadas, exponiendo la transversalidad de la discriminacin racial en Brasil, a fin de promover la implementacin de medidas de accin afirmativas que garanticen la igualdad de oportunidades, tanto en la educacin, en el trabajo, en la salud e incluso en la carrera de formacin de diplomticos. Como se ve, por tanto, la accin del CNCD tanto al interior del propio Estado como de cara a la sociedad se ha nutrido principalmente de un componente transversal en cuanto a la temtica, tomando acciones tanto en lo referido a la homofobia, como en relacin a la cuestin racial, la cual fue reclamando para s, con el correr de los aos, un espacio especfico para su tratamiento. Este reclamo, sostenido principalmente por los movimientos sociales, se apoyo en dos argumentos principales. Por un lado, el peso cuantitativo de la poblacin afro en el pas y, por el otro, la dificultad que se vislumbraba para alcanzar el desmantelamiento de los mecanismos
94 A nivel nacional se estima que cada tres das es asesinado uno de los 17 millones de homosexuales que viven en Brasil. Ante decenas de afiches pegados en las calles de Bahia con el lema mantn a Bahia limpia: mata un marica por da, no es extrao que en todo el pas hayan sido identificados doce grupos de exterminacin antigay. Frente a esta situacin, se propuso el proyecto de Ley n 5.003/01 que penaliza la homofobia como delito. 95 Como asegura la organizacin civil Grupo Gay de Baha en el informe anual de su pgina web. Grupo Gay da Bahia 2006 Grupo Gay da Bahia. Vctimas del odio 96 Segn un estudio de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) realizado en brasil y divulgado en visperas de la presentacin del progama Brasil sin Homofobia, un 59,7 por ciento de los profesores brasileos de escuelas de nivel primario y secundario consideraba inadmisible que una persona pueda tener experiencias homosexuales. Adems, entre los 5.000 profesores encuestados, que representan a un universo de 1,7 millones de educadores nacionales, un 21 por ciento de ellos asever que no querra tener homosexuales ni como vecinos. 97 Las conferencias estatuales que precederan a la conferencia nacional se desarrollaran en todo Brasil durante los meses de abri, mayo y junio. 98 En Agosto de 2008, la Asamblea Legislativa del Estado de Rio de Janeiro (ALERJ) aprob un proyecto de ley que reconoce a los/as compaeros/as del mismo sexo de los/ as servidores pblicos del estado a los fines de compartir la cobertura social.

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de discriminacin operados sobre la poblacin negra, ya que su puesta en evidencia era, como se ha dicho, un ataque directo a la imagen que el conjunto de la sociedad tenia sobre su propia identidad nacional. Tras aos de debate, la llegada del presidente Lula Da Silva en el ao 2003 abrir las puertas para la creacin de la Secretara Especial de Promocin de las polticas de Igualdad Racial (SEPPIR) como espacio de convergencia del trabajo de combate contra el racismo a escala federal. II. Secretara Especial de Promocin de Polticas de Igualdad Racial (SEPPIR) La asuncin del presidente Luiz Inacio Lula Da Silva al gobierno federal en el ao 2003 supuso un punto de inflexin en lo relativo al tratamiento oficial de las relaciones raciales en Brasil. Inmediatamente despus de asumir el mandato efectivo, el gobierno del PT decide la creacin de la Secretara Especial de Polticas de Promocin de la Igualdad Racial SEPPIR-, traduciendo en trminos de polticas pblicas las demandas y reivindicaciones que durante mucho tiempo venan exponiendo tanto el movimiento negro como los sectores vinculados al activismo racial. Fruto de ese horizonte de accin es la creacin de la SEPPIR el da 21 de marzo de 2003, fecha que posee un fuerte poder simblico para la poblacin negra y mulata, debido a que se celebra internacionalmente el Da Internacional por la Eliminacin de la Discriminacin Racial99. Con la creacin de la SEPPIR se cristaliza en trminos oficiales una situacin conflictiva de largo alcance histrico, como vimos, cuyo eje es la desigualdad que tiene en su base la relacin entre la poblacin blanca y la afrodescendiente; como afirmara el propio presidente Lula en su mensaje en ocasin de la presentacin del balance de gestin de la SEPPIR en 2007:
Es un hecho que el racismo introduce una rigidez adicional al ejercicio de la ciudadana y en la democratizacin del desarrollo. Esta conviccin nos llev a crear la SEPPIR. Se trata de un espacio pblico que aspira a atender las demandas histricas de grupos afectados por la intolerancia y la desigualdad racial, tnica o cultural

CUADRO 3. Objetivos fundamentales de la SEPPIR

Promover la igualdad y la proteccin de los derechos de individuos de grupos raciales y tnicos afectados por la discriminacin y otras formas de intolerancia, con nfasis en la poblacin negra; Acompaar y coordinar polticas de diferentes ministerios y otros rganos del Gobierno Brasileo para la promocin de la igualdad racial; Articular, promover y acompaar la ejecucin de diversos programas de cooperacin con organismos pblicos y privados, nacionales e internacionales; Promover y acompaar el cumplimiento de acuerdos y convenciones internacionales firmados por Brasil, que incluyan el respeto a la promocin de la igualdad y el combate a la discriminacin racial o tnica; Auxiliar al Ministerio de Relaciones Exteriores en las polticas internacionales, en lo que refiere al acercamiento a las naciones del Continente Africano.

El compromiso efectivo de la SEPPIR es la construccin de una poltica de gobierno volcada a los intereses reales de la poblacin negra y de otros segmentos tnicos discriminados en la sociedad brasilea. Para llevar adelante su plan de accin, la SEPPIR utiliza como referencia el Programa Brasil sin Racismo, documento elaborado durante la campaa presidencial del ao 2002, y cuyas meta, abarcan las reas de trabajo, cultura y comunicacin, educacin, salud, tierras de Quilombos, mujeres negras, juventud, seguridad y relaciones internacionales. El Programa Brasil sin Racismo plantea el compromiso de asegurar que las acciones para la superacin de las desigualdades raciales sern
99 El 20 de noviembre de 2003, el gobierno del Presidente Luis Ignacio da Silva, promulga el Decreto No. 4.886 que crea la Secretara Especial de Polticas de Promocin de la Igualdad Racial (SEPPIR), aunque su fecha de lanzamiento por el Gobierno Federal fue el 21 de marzo del ao 2003.

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priorizadas en el desarrollo de las polticas de combate a la pobreza y distribucin del ingreso, as como la necesidad de instituir parmetros de evaluacin cuali-cuantitativos de desarrollo social y econmico, que incorporen la superacin de las desigualdades raciales como componentes independientes de los indicadores de calidad de vida. mbitos de coordinacin institucional de la SEPPIR Dentro de la rbita de la SEPPIR, se encuentran dos iniciativas institucionales que dependen organizativamente de la Secretara pero que apuntan a reforzar las acciones transversales. Una de ellas es el Foro Intergubernamental de Promocin de la Igualdad Racial FIPIR -, que tiene como objetivo promover la accin continuada entre las tres esferas de gobierno (federal, estadual y municipal) con la finalidad de organizacin y monitoreo de las acciones necesarias para la implementacin de la poltica de promocin de la igualdad racial. El Foro aparece as como un espacio de articulacin de los organismos pblicos, donde la efectiva participacin de los gestores de cada municipio es fundamental para su estructuracin, en tanto son los funcionarios locales quienes asumen la responsabilidad institucional de la implementacin de polticas de igualdad racial en sus municipios correspondientes. En el primer ao de funcionamiento, el FIPIR se centr en la Educacin como objetivo prioritario de trabajo, con el foco puesto en la implementacin de la Ley 10.639/2003, que establece la obligatoriedad de la asignatura sobre Historia y Cultura Afro-Brasilea en los establecimientos de enseanza primaria y enseanza media. Actualmente la actividad del Foro se orienta a otras temticas, entre las que sobresalen el desarrollo econmico sustentable de la poblacin negra focalizado en el trabajo, la generacin de renta y la salud de la poblacin negra. El otro organismo que forma parte de la estructura bsica de la SEPPIR es el Consejo Nacional de Promocin de la Igualdad Racial CNPIR - , que tiene como objetivo la proposicin de polticas para el combate del racismo en el mbito nacional. El Consejo fue creado por la ley n 10.678, del 23 de mayo de 2003, est presidido por el ministro Edson Santos y conformado por 20 representantes de la sociedad civil, tres personalidades del mbito de las relaciones raciales y 17 representantes de diversos ministerios. Programas, Proyectos y Acciones de la SEPPIR Entre las diversas iniciativas que ha puesto en prctica la SEPPIR, se cuentan, - A Cor da Cultura: este proyecto es una de las herramientas para la implementacin de la Ley Federal 10.639/03, que instituye la enseanza de Historia y Cultura de frica y de los afrodescendientes en la currcula de educacin primaria y media de todas las escuelas pblicas y privadas. El objetivo del Programa es la valorizacin del patrimonio cultural afro-brasileo, y para ello se ha implementado la creacin de contenidos audiovisuales y de material impreso, que es difundido tanto a travs de la TV como tambin en cerca de 2000 escuelas a lo largo de todo el pas. Su puesta en prctica se hizo efectiva a comienzos del ao lectivo 2006. - Programa de Fortalecimiento Institucional para Igualdad de Gnero y Raza, Erradicacin de la Pobreza y Generacin de Empleo: este programa es parte del desafo de implementar una Agenda Nacional de Trabajo Decente en el pas, compromiso asumido por el Presidente de la Repblica y por el director general de la OIT en junio de 2003. Su objetivo principal es fortalecer las dimensiones de gnero y raza en las polticas pblicas de combate a la pobreza y generacin de empleo. - Poltica Nacional de Promocin de la Igualdad Racial: el 20 de noviembre de 2003, el Gobierno asuma el compromiso de terminar con la fragmentacin que haba signado hasta entonces a la accin estatal en cuanto a la promocin de la igualdad racial. Para eso, tom la responsabilidad de incentivar a los diversos sectores de la sociedad y a las distintas esferas del gobierno en la bsqueda de la eliminacin de las desigualdades raciales. El Gobierno se impuso entonces la obligacin de lograr que todos los agentes sociales significativos incorporen la perspectiva de la igualdad racial, sea por medio de la accin directa, sea dirigiendo el conjunto de los programas federales para asimilarlos a los principios de la PNPIR (transversalidad, participacin y descentralizacin), sea fortaleciendo las instituciones con el conocimiento necesario para un cambio de mentalidad que abandonase los preconceptos raciales, o sea induciendo a las organizaciones no gubernamentales y a las empresas, por medio de incentivos y convenios, a adoptar programas de promocin de la igualdad racial. En resumidas cuentas, la SEPPIR pas a ser la responsable de fortalecer el protagonismo social de segmentos especficos, garantizando el acceso de la poblacin negra y de la sociedad en general a informaciones e ideas que contribuyan a cambiar la mentalidad colectiva en lo que relativo al patrn establecido de las relaciones raciales en Brasil y en el mundo. Semejante nivel de iniciativa slo es entendible en el marco de un pas que durante aos tuvo fuertes restricciones a la hora de aceptar la existencia de la cuestin racial, hecho que no puede ser obviado y que as mismo, encuentra su justificacin en el anlisis histrico de los modos en que lo racial se conform en el Brasil. III. Secretaria Especial de Polticas para las Mujeres (SEPM) La Secretara Especial de Polticas para las Mujeres (SEPM) establece polticas pblicas que contribuyen a la mejora de la vida de todas las brasileas y que reafirman el compromiso del Gobierno Federal con las mujeres del pas. La SEPM fue creada el primer da de gobierno del presidente Luiz Inacio Lula da Silva, para desarrollar acciones conjuntas con todos los Ministerios y Secretaras Especiales, teniendo como desafo la incorporacin de las especificidades de las mujeres en las polticas pblicas y en el establecimiento de las condiciones necesarias para su plena ciudadana.

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CUADRO 4. Competencias de la SEPM

asesorar directa e indirectamente al Presidente de la Repblica en la formulacin, coordinacin y articulacin de polticas para las mujeres; elaborar e implementar campaas educativas y no discriminatorias de carcter nacional; elaborar un plan de gnero que contribuya en la accin del gobierno federal y de las dems esferas de gobierno; promover la igualdad de gnero, articular, promover y ejecutar programas de cooperacin con organismos nacionales e internacionales, pblicos y privados, orientados a la implementacin de polticas para las mujeres; promover la implementacin de legislacin de accin afirmativa y definicin de acciones pblicas que tienen como objetivo el cumplimiento de acuerdos, convenciones y planes de accin, en los aspectos relativos a la igualdad entre mujeres y hombres y al combate a la discriminacin, teniendo como estructura bsica al Consejo Nacional de los Derechos de la Mujer, el Gabinete y tres Subsecretaras.

El objetivo manifiesto del segundo Plan Nacional de polticas para las Mujeres (II PNPM) es Mas ciudadana para mas brasileas y fue lanzado en marzo de 2008 por el gobierno de Lula da Silva. La iniciativa defini sus metas para el periodo 2008-2011 y entre las prioridades planteadas se puso especial nfasis en propiciar el aumento de la participacin poltica femenina, especialmente en los espacios de poder y decisin, como as tambin en promover una cultura no discriminatoria ni estigmatizante en lo que toca a la mujer. Se prev que a partir de la implementacin de este Plan, nuevos ministerios y rganos del Gobierno Federal pasen a integrar el Comit de Articulacin y Monitoreo de PNPM, en el intento de otorgarle cierta continuidad al proceso de construccin de polticas pblicas orientadas a lograr la igualdad de gnero. Proceso este que fue iniciado en 2004 con el primer Plan Nacional de polticas para las Mujeres I PNPM que -a los ojos del gobierno brasilero- ha cumplido de forma satisfactoria con lo que se haba propuesto, al haber sido desarrollado con xito en 17 ministerios y secretarias especiales durante el periodo 2005/2007 y tras haber implementado la Poltica Nacional de Combate de la Violencia Contra las Mujeres que permiti la aplicacin en todo el pas de Delegaciones Especializadas en la Atencin de la Mujeres en Situacin de Violencia (DEAM), la creacin de casas refugio, guarderas, defensoras pblicas de la Mujer -y recientemente- la creacin de Juzgados de Violencia Domestica contra la Mujer. El segundo Plan Nacional de polticas para las Mujeres (II PNPM) intentar ampliar y profundizar el campo de actuacin del Gobierno Federal en relacin a las polticas pblicas orientadas a las mujeres, incluyendo nuevas reas de actuacin estratgicas que van a sumarse a las ya existentes creadas durante la implementacin del primer PNPM. Estas son: profundizar la participacin de las mujeres en espacios de poder y decisin, fomentar un desenvolvimiento sustentable en el medio rural, la ciudad y el campo, con garanta de justicia ambiental, inclusin social, soberana y seguridad alimenticia, derecho a la tierra, vivienda digna e infraestructura social en los medios rurales y urbanos, considerando a las comunidades tradicionales, nativas u originarias; cultura, comunicacin y discursos no discriminatorios; lucha contra el racismo, el sexismo y la lesbofobia; enfrentamiento de las desigualdades generacionales emparentadas con las mujeres, haciendo especial foco en las jvenes y las adultas mayores100. En definitiva, todas estas acciones, dan lugar a un escenario que nace de un conjunto de experiencias histricas y luchas que fueron acompaando el desarrollo de la vida social y poltica del pas. Y as, como la SEPPIR es el resultado del desmantelamiento del mito

100 Est previsto que tambin nuevos ministerios y rganos pblicos pasen a conformar el Comit de Monitoreo de II PNPM, a saber: El Ministerio de Medio Ambiente, Ministerio de Cultura, Secretara de Comunicacin de la Presidencia de la Repblica (SECOM/PR), Casa Civil, Secretaria General de la Presidencia, Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA) y la Fundacin Nacional do ndio (Funai).

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del lusitropicalismo, la bsqueda del origen de la SEM tambin requiere un rastreo histrico para poder entender el porque de su perfil actual de la mano del recorrido del movimiento feminista y de las contradicciones entra la presin desde abajo y la accin desde arriba que determino, por ejemplo, una legislacin de avanzada en materia de gnero durante la dcada del 80 en convivencia con una bajsima participacin de la mujer en los lugares de decisin poltica. IV. A modo de conclusin. Sentido de las polticas antidiscriminatorias y disputa por la orientacin de la transicin democrtica en Brasil Como hemos desarrollado a lo largo del captulo, la situacin en materia de polticas antidiscriminatorias en Brasil puede leerse a la luz de la consideracin simultnea tanto de la accin de los movimientos sociales como de la posicin del Estado frente a los reclamos y reivindicaciones provenientes de la sociedad civil. Es decir, como parte de una disputa por la orientacin de esta toma de posicin del Estado en la regulacin de las relaciones de poder constituidas al interior de la sociedad brasilea y, ms en general, sobre el rumbo de la transicin democrtica en Brasil. Esta disputa poltica en los trminos en que Lefort caracteriza a lo poltico como puesta en sentido de lo social- se ha encarnado en Brasil a partir de las alianzas sociales y polticas que se construyeron alrededor del PSDB y el PT. Efectivamente, aunque los programas de gobierno de uno y de otro partido sean formalmente semejantes, tal como lo seala Genro (2006), la diferencia fundamental radica sin dudas en el plano del sistema de alianzas sociales y discursos polticos que cada uno fue construyendo, y que les imprimieron presiones de contenidos diferentes y sentidos estratgicos en ocasiones opuestos a los de sus gobiernos. En particular, en lo que hace a la orientacin de las polticas antidiscriminatorias, esta situacin se evidencia comparando los discursos y proyectos iniciales del gobierno de Fernando Henrique Cardoso en materia de discriminacin y los logros una vez finalizada su gestin, con la perspectiva que sobre los mismos temas ha tenido el PT. En 1995, en ocasin de la creacin del Grupo de Trabajo Interministerial para la Valorizacin de la Poblacin Negra, Cardoso declaraba,
Los que estn aqu saben tan bien como yo que no es por falta de leyes que las cosas no funcionan de manera ms adecuada en Brasil, sino por falta de prctica. Las leyes all estn, la Constitucin all est, y prescriben leyes de igualdad. El problema viene de la pesada herencia esclavista, de una cultura que disimula la discriminacin en ciertas formas aparentes de cordialidad, y que no hacen ms que repetir y reproducir formas de discriminacin.101

Como vimos en el captulo, las intenciones del PSDB, sin embargo, no lograron cristalizarse en polticas acordes. Aunque debe reconocerse que de la mano de Cardoso comenz una poca en la que el Estado asume la responsabilidad por las desigualdades histricas que afectan a determinadas comunidades, se insiste con una visin neutral sobre la accin del estado, relegando las desigualdades que persisten a herencias culturales que estn presentes en la sociedad. De ah se deriva que la accin de los movimientos debe confinarse a la denuncia en el estado y la lucha cultural en la esfera de la sociedad civil. Frente a esta concepcin del rol del Estado y la articulacin de los movimientos sociales, el crecimiento del PT ha estado asociado con nuevas formas de accin social, desde el nuevo sindicalismo hasta los nuevos movimientos sociales y con el fomento de formas de participacin democrtica opuestas al modelo tradicional. Sus lneas directrices hacen foco en la reduccin de las evidentes desigualdades sociales, en el buen gobierno y en el ejercicio de la tica y en el deseo de trasformar la cultura paternalista a travs de la participacin poltica popular y del poder ciudadano. Muchas de estas premisas se verifican en la creacin de la Secretara Especial de Polticas de Promocin de la Igualdad Racial, respecto a la que Lula Da Silva deca lo siguiente en ocasin de la presentacin del balance de gestin del ao 2006,
Desarrollo, para nosotros, significa abrir caminos en el mapa de la esperanza y ampliar las fronteras de la ciudadana ms all de los lmites consagrados por el privilegio, impuesto por injusticias sociales y econmicas() La misma visin estratgica orientas nuestras polticas sectoriales. En especial, aquellas destinadas a los sectores excluidos de la sociedad, para quienes el simple crecimiento econmico es insuficiente para revertir la desigualdad secular que marca a su historia. La accin introductoria del Estado, en este caso, es imprescindible y de ella depende en buena parte la conquista de la ciudadana plena para los grupos que viven discriminados desde el punto de vista racial y tnico () la SEPPIR funciona como un espacio democrtico especial del Estado Brasileo para frenar las ms variadas formas de racismo e intolerancia concebidas en el pasado, que amenazan la democracia en el presente y comprometen el horizonte humanista del futuro.102

Cmo explicar este cambio de perspectiva? A travs del caso del movimiento negro y del movimiento de mujeres que podemos
101 102 Assinatura do decreto que cria o grupo de Trabalho Interministerial para valorizacao da populacao negra. Palacio do Planalto, 20 de novembro de 1995. Palabras del presidente Luiz Incio Da Silva en el discurso de Posse, Brasilia, el 1 de enero de 2007.

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rastrear las condiciones para la emergencia de este tipo de accin novedosa por parte de los movimientos sociales y su posterior expresin poltica y de gobierno en los inicios de la transicin democrtica en Brasil. Por un lado, los movimientos sociales, en su conformacin como actor poltico a partir de la redemocratizacin del pas a fines de los aos 70, comienzan a canalizar sus reivindicaciones histricas bajo la forma de reclamos de derechos dirigidos al Estado. El movimiento negro, por ejemplo, identifica en el concepto de democracia racial un mito inmovilizante que tiende a reproducir el status quo y a naturalizar las diferencias raciales bajo la apariencia de una igualdad ficticia. Esa denuncia apunta a hacer evidentes las formas de dominacin que esconde esta nocin y a exhibir el carcter real que las relaciones raciales presentan en Brasil, para dar cuenta de la posicin subalterna que ocupan y han ocupado los afrodescendientes en la estructura socioeconmica brasilea. Por su parte, el Estado comienza, a partir de la reapertura democrtica, a atender gradualmente las demandas de los movimientos de la sociedad civil, en un principio reabsorbidas en el marco ms inclusivo de los Derechos Humanos. Pero si bien por un lado se verifica una orientacin del Estado a atender reclamos que durante mucho tiempo haban permanecido contenidos, tambin las movilizaciones en pos de un cambio de polticas oficiales van imponiendo la instalacin de los temas y problemas de los movimientos sociales en la agenda pblica. As, se abre paso una nueva configuracin de las relaciones entre los movimientos sociales y la accin del estado, configuracin que tiene como elemento distintivo la emergencia de la ciudadana como nueva forma de politizacin, la ponderacin de las elecciones y los derechos polticos como forma de legitimacin del poder y la demanda de justicia comprendida a partir de la igualdad en el ejercicio de los derechos- como el estandarte principal de estos movimientos. Esta nueva configuracin del espacio pblico y poltico se produjo, con matices y especificidades, en toda Amrica Latina y tuvo en Brasil su expresin en el reclamo de Direitas ja que acompa la transicin poltica de los 80 (Cheresky, 2006). En Brasil, la reforma constitucional de 1988 sent las bases para la ampliacin del espectro de las polticas pblicas bsicas, a partir de la inclusin en el marco legal de una agenda de temas relacionados a la cuestin discriminatoria que hasta ese entonces slo aparecan bajo la forma de reclamos, Sin embargo, el apartheid social que se comprueba a lo largo de toda la existencia del Brasil moderno no ha sido an derribado completamente (Genro, 2006), lo que ha significado un retraso para la emergencia de liderazgos de los sectores sociales postergados y para la renovacin de las elites polticas en el pas. Sobre la base de esta nueva configuracin ciudadana, las polticas de accin afirmativa constituyen el emergente de una nueva concepcin sobre el abordaje de la cuestin discriminatoria y una respuesta ante el desafo que supone la reivindicacin de la diferencia para la concepcin universalista de la ciudadana. Al respecto, Arditi ha sostenido que, la reivindicacin de la diferencia ha tenido una importancia estratgica en la crtica de enfoques ms restrictivos de la poltica y el sujeto. Esa reivindicacin contribuy a legitimar movimientos sociales contra la inveterada reduccin de la accin poltica al territorio de los partidos polticos. Dentro de la izquierda ayud a legitimar las identidades de gnero, raciales y tnicas en un medio dominado por el marxismo vulgar que se empeaba en reducir la identidad poltica a la identidad de clase (Arditi, 2000: 38) En efecto, los movimientos sociales negros y de mujeres, al denunciar el ocultamiento o la naturalizacin de las relaciones de dominacin, dan cuenta de que la exclusin no est basada en leyes o normas ni se halla explcita en ningn aspecto de las polticas estatales, sino que se encuentra enquistada en el substrato cultural de la estructura social brasilea. A ese subsuelo ideolgico es al que apuntan las polticas de accin positiva. Ante un esquema econmico-social estructurado sobre las desigualdades raciales o de gnero, en las que stas se encuentran soslayadas, disimuladas u ocultas, haciendo dificultosa no ya su erradicacin sino incluso su problematizacin, las polticas de accin afirmativa funcionan como herramientas que saldan a travs de un tipo de discriminacin positiva, la desigualdad en el acceso a los derechos bsicos de ciudadana. Es por ello que para comprender el avance que se comprueba en la actualidad en la promocin de la igualdad racial y de gnero, no puede pasarse por alto el hecho de que las polticas de accin afirmativa funcionan como la confluencia de las reivindicaciones de los movimientos sociales y el papel ms activo del Estado en el tratamiento de la cuestin discriminatoria. Ahora bien, podemos volver, para concluir, a la perspectiva que esbozramos a comienzos de la seccin, afirmando que la emergencia de la cuestin de la diferencia en el seno de los movimientos sociales y de sus demandas al estado puede comprenderse como un aspecto de una disputa poltica ms general que se establece en el Brasil de la transicin democrtica y que tiene que ver con la propia orientacin de esa transicin. Al respecto, Tarso Genro define como revolucin democrtica al proceso de consolidacin de las instituciones vigentes del Estado Democrtico de Derecho en el actual perodo histrico, y seala que este afianzamiento institucional habilita a una disputa entre dos escenarios opuestos respecto al futuro de las instituciones: su congelamiento o petrificacin, o bien su transformacin legtima a travs de los mecanismos democrticos republicanos. Esta ltima orientacin implica la construccin de instituciones cada vez ms derechos, consagrados en las Constituciones modernas. En definitiva, a partir del ascenso del PT al gobierno federal, el proceso de revolucin democrtica en Brasil comenz a orientarse en una direccin que privilegi un contenido ms plebeyo y popular por sobre la orientacin ms formal y elitista, ms sustantivo y menos retrico,

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ms moderna en el sentido de las polticas socialdemcratas que en el del liberalismo econmico, que ubica al Estado en un rol de promocin activa del ejercicio efectivo de los derechos y no en un mero fiscalizador de una igualdad abstracta. Por ello, la profundizacin de este proceso de ampliacin democrtica es el camino que las mayoras del Brasil han elegido para cuestionar las desigualdades sociales y los ilegtimos privilegios de clase, que alimentan la exclusin y petrifican la dinmica democrtica, en la que las mayoras el pueblo, la plebe- disputan a los privilegiados por la orientacin estratgica de las polticas estatales y construyen autonoma para hacer valer sus derechos. V. Bibliografa: - ARAJO, Clara (2001) Potencialidades e limites da poltica da cotas no Brasil. Revista de Estudos Feministas, vol. 9, N1, pp231-252 - ARDITI, Benjamn (2000) El reverso de la diferencia en Cinta de Moebio, Revista Electrnica de Epistemologa de la Ciencias Sociales, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Chile, nmero 7, marzo de 2000, Chile. - BAIOCCHI, Gianpaolo (ed.) Radicals in Power: The Workers Party (PT) and experiments with urban democracy in Brazil. Londres: Zed Press, 2003 - BECERRA GELOVER, Alejandro y TORRES ROMERO, Jorge (2008) Informe sobre la discriminacin en Iberoamrica 2008, CONAPRED, Mxico D.F. - BEZERRA DE LIMA, Ednalva Maria. 20 anos da Poltica de Gnero da CUT. SNMT/CUT, 2006. - BIVAR MARQUESE, Rafael (2006) A dinmica da escravido no Brasil: Resistncia, trfico negreiro e alforrias, sculos XVII a XIX en Novos estudios, CEBRAP vol.2, So Paulo. - CARRARA, Sergio y otros (2005) Poltica, direitos, violncia e homossexualidade. Pesquisa 9 Parada do Orgulho GLBT - So Paulo 2005 CEPESC; Ro de Janeiro. - CHERESKY, Isidoro (2006) Elecciones en Amrica Latina: poder presidencial y liderazgo poltico bajo la presin de la movilizacin de la opinin pblica y la ciudadana en Revista Nueva Sociedad N 206, Buenos Aires. - DE LA DEHESA, Rafael (2007) El sexo y la revolucin: laliberacin lsbico gay y la izquierda partidaria en Brasil en Revista de Estudios Sociales N 28, Bogot. - DA SILVA, Sergio et al.(2004) Paving paradise: the road from racial democracy to affirmative action in Brazil, en Jorunal of Black Studies, nm. 34, pp. 787-816. - GENRO, Tarso (2006) Los contenidos de la revolucin democrtica en Revista Crtica Jurdica N 25 (julio-diciembre de 2006), UNAM, Mxico. - DURAND PONTE, Victor (1987) Crisis y movimiento obrero en Brasil: Las huelgas metalrgicas de 1978 a 1980, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Sociales. - FREYRE, Gilberto y RIBEIRO, Darcy (1977) Casa-grande y senzala: Formacin de la familia brasilea bajo el rgimen de la economa patriarcal, Biblioteca Ayacucho. - GUACIRA DE OLIVEIRA, Cesar y CRUZ, Natalia Mori (2004) A Violncia Racial tambm uma Violncia Contra as Mulheres, CFEMEA. - GUIMARAES, Antonio (1996) El mito del antirracismo en Brasil en revista Nueva Sociedad n 144. - GUIMARAES, Antonio (2002) Democracia racial: el ideal, el pacto y el mito en revista Estudios Sociolgicos,, vol XX, El Colegio de Mxico. - HAAS, Liesl. (2001) Changing the system from within? Feminist participation in the Brazilian WorkersParty en Gonzlez, Victoria y Kampwirth, Karen (eds). Radical woman in Latin America: Left and Right, University Park, Pennsylvania State University Press. - LAMAS, Marta (2007) Gnero, feminismo y desarrollo en Amrica Latina en Pensamiento Iberoamericano N 0. - HTUN, Mala y JONES, Mark (2002) Engendering the Right to Participate in Decisionmaking: Electoral Quotas and Womans Leadership in Latin America en Craske, Nikki y Molyneux, Maxine (eds.) Gender, Rights and Justice in Latin America. Basingstoke: Palgrave, 2002. - MACAULAY, Fiona. Governing for everyone: The Workerss Party administration in Sao Paulo 1989-1992. Bulletin of Latin American Reserch,1996,15 pp. 211-229. - MOLYNEUX, Maxine (2001) Womans movement in international perspective: Latin America and Beyond, Londres, Palgrave. - GUACIRA DE OLIVEIRA, Cesar y CRUZ, Natalia Mori (2004) A Violncia Racial tambm uma Violncia Contra as Mulheres en CFEMEA nov/2004. - LLOYD, Marion (2004) In Brazil, a new debate over Color, en Chronicle of higher education 50:A38-A40. - ROBERGE, Nicole (2006), Brazil experiences the growing pains of affirmative action en Issues in Higher Education 23:16. - SACCHET, Teresa (2002) Making woman count: Campaigns for quotas in Brazil. Departament Of Government, University of

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Captulo IV

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Captulo V Paraguay: el largo camino desde el Estado discriminador hacia el Estado de Derecho Por Federico Montero, Mario Holsman y Gustavo Rojas
I. Introduccin En Amrica Latina, y en particular en los pases de MERCOSUR, la relativa estabilizacin de la democracia y la vigencia del estado de derecho en las dos ltimas dcadas ha ido acompaada de profundos cambios en la vida poltica y la calidad de la convivencia en los pases de la regin. En el mismo perodo, tambin se han incluido instrumentos legales e institucionales destinados a combatir la discriminacin en los distintos pases, as como tambin se ha verificado una creciente conciencia social sobre el tema y su vinculacin con los derechos humanos. Sin embargo, en este tema, Paraguay se encuentra en una situacin de notoria excepcin con respecto a los dems pases de la regin. Si bien se incluyen en la Constitucin paraguaya varios artculos que tutelan a los individuos frente a la discriminacin en el art. 46 se reconoce el derecho a la no discriminacin y establece la posibilidad de acciones afirmativas al establecer que las protecciones sobre desigualdades injustas no sern consideradas como factores discriminatorios sino igualitarios; en los art. 47 y 48 se estipulan garantas de igualdad en distintos casos; y en el art. 88 se prohbe la discriminacin entre los trabajadores -, as como tambin tratados internacionales de derechos humanos, el desarrollo de herramientas de polticas pblicas tendientes a hacer efectivos estos derechos est restringido a la Defensora del Pueblo y al Ministerio Pblico. Ante la inexistencia de una ley especfica sobre el tema, son estas dos reas las que, junto a la Comisin de Equidad de Gnero y Desarrollo del Senado y la Comisin de Equidad Social y de Gnero de la Cmara de Diputados, reciben denuncias sobre el tema y, eventualmente, las derivan a la justicia (Gonzlez Vera y Martnez, 2004). Por otra parte, persisten en la sociedad paraguaya prcticas discriminatorias y segregatorias y una fuerte cultura conservadora. Al respecto, el Informe sobre la Discriminacin en Iberoamrica 2008 indica que:
En Paraguay, la prohibicin constitucional de la discriminacin no cuenta con una legislacin reglamentaria especfica que disponga garantas de justiciabilidad y de sancin a su incumplimiento. Un examen de la legislacin paraguaya muestra que la recepcin de estas clusulas antidiscriminatorias ha sido insuficiente y deja importantes claros de indefensin en reas sumamente sensibles a la discriminacin. Slo la prohibicin de discriminar entre los electores en el acto eleccionario, como las discriminaciones en el mbito de trabajo con respecto a la preferencia sindical, el embarazo de la mujer trabajadora y el derecho a igual salario por trabajo de igual valor, cuentan como mecanismos efectivos de sancin al discriminador y facultades precisas dispuestas por las leyes para que el Poder Judicial ordene la restitucin de sus derechos a las vctimas (Becerra Gelover y Torres Romero, 2008: 60)

A la luz de esta situacin, en el presente artculo se pasar revista al estado general de las principales polticas pblicas antidiscriminatorias en Paraguay, centrando su anlisis en la configuracin histrica del estado paraguayo y la dinmica de las luchas de los distintos movimientos sociales que sentaron las bases para la implementacin de esas polticas. En particular, se sostendr que, a diferencia de otros pases de la regin, las condiciones de posibilidad de la emergencia de la problemtica de la discriminacin103 el desarrollo de un espacio de la sociedad civil con relativa autonoma del estado, la legitimacin del discurso de los derechos humanos y la fortaleza de los movimientos sociales para disputar la orientacin de las polticas pblicas del estado nacional tuvieron en Paraguay un desarrollo mucho menor. Tal como veremos ms adelante, la particular configuracin histrica de la relacin estado-sociedad civil paraguaya obliga a complejizar las hiptesis ms generales que guan la interpretacin sobre los procesos de formacin e implementacin de polticas pblicas como el resultado de cuestiones socialmente problematizadas, para introducir tambin el peso especfico que tienen las instituciones estatales y su accin autnoma. En relacin a este punto, en la primera seccin del presente captulo se har un rastreo de la configuracin histrica de un modelo de autoritarismo de estado, restriccin de la ciudadana, conservadurismo social y racismo en Paraguay. Al respecto, puede afirmarse que la transicin democrtica en Paraguay es tarda, no slo porque la dictadura culmina recin en 1989, sino porque hasta el reciente triunfo de Fernando Lugo, que puso fin a la primaca del Partido Colorado, no haba existido una experiencia significativa de alternancia democrtica. El Estado autoritario paraguayo estuvo cabalmente dotado de las herramientas para tutelar exitosamente su configuracin de sociedad por ms de seis dcadas y limitar el camino para que los movimientos sociales excluidos puedan capitalizar sus demandas en realidades tangibles. Una vez establecidos los patrones culturales y las estructuras del estado que condicionaron la formulacin de polticas pblicas,

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Sobre las condiciones de emergencia de la problemtica de la discriminacin ver el artculo de Federico Montero en este mismo volumen.

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se har un breve repaso al papel de las luchas sociales que se fueron construyendo en las bases de la sociedad civil, sus demandas, su organizacin, y la gama de respuestas por parte de la lite gobernante, como precursoras de las polticas antidiscriminatorias. En un tercer apartado, se pasar revista sobre la situacin de las principales polticas antidiscriminatorias a nivel nacional y; finalmente, el artculo concluye con un ltimo eje de anlisis se ubica el quiebre del rgimen del Partido Colorado y el giro trascendental del histrico triunfo de Fernando Lugo. El mismo se encuadra en un nuevo escenario de perspectivas para el efectivo ejercicio de de los derechos civiles, - en nuestro inters particular - como en la problemtica discriminatoria. II. Autoritarismo poltico, ciudadana restringida y conservadurismo social en la construccin del Estado Paraguayo Como adelantamos, el triunfo de Lugo en Paraguay puede tomarse como un punto de inflexin y a la vez como punto de partida para una visin retrospectiva sobre la configuracin de las relaciones de exclusin y la constitucin de la ciudadana en la sociedad paraguaya. Por primera vez, la igualdad, la libertad y la ciudadana se postulan como principios emancipatorios de la vida social, lo que afecta el rol del estado y la configuracin de la ciudadana y los movimientos sociales. La profundizacin sobre la significacin de este punto de inflexin y su potencial transformador exige contrastarlo con el desarrollo conceptual de las herencias culturales de la sociedad y las estructuras del estado paraguayo, para comprender su relacin con la situacin de desigualdad social y de la exclusin y su influencia en los modos en que se procesaron las demandas sociales para transformarse en polticas antidiscriminatorias. En lo que sigue del presente apartado, desarrollaremos cuatro elementos presentes en la cultura social paraguaya el autoritarismo poltico, el carcter contradictorio de la construccin de la ciudadana, el conservadurismo social y las formas del racismo que funcionaron como herencias culturales, mientras que en el prximo acpite se desarrollar la gnesis histrica de las estructuras estatales .104 a. Autoritarismo poltico y ausencia de hegemona social En lnea con los argumentos clsicos de Poulantzas (1997) sobre la funcin general de Estado de asegurar la cohesin social en una sociedad dividida en clases, podemos sostener que Estado capitalista moderno tiene como funcin general la de mantener la cohesin en una sociedad atravesada por los sistemas de desigualdad y exclusin que se superponen y sobredeterminan las relaciones de clase. Siguiendo a De Sousa Santos (2003), la constitucin, consolidacin y metamorfosis de los sistemas de desigualdad y de exclusiones se da en medio de relaciones sociales conflictivas va la intervencin de grupos sociales constituidos en funcin de clase, sexo, raza, religin, regin, lengua, capital educativo, cultural o simblico, de la distancia frente a los criterios hegemnicos de normalidad y legalidad. Desde esta perspectiva, puede afirmarse que no existe un punto privilegiado de imputacin de las relaciones de exclusin y desigualdad la explotacin de clase-, sino que esta multiplicidad de factores ha tenido una eficacia discriminatoria en el orden de pertenencia en cualquier de los dos sistemas de desigualdad y de exclusin. Aunque es innegable que en el sistema de desigualdad el factor clase ha tenido y continua teniendo un rol preponderante, la emergencia de la cuestin de la diferencia (Arditi, 2000) ha significado la creciente influencia de otros factores, como la raza, la etnia o el sexo; por su parte, en el sistema de exclusin, estos y otros factores de discriminacin se han impuesto como determinantes, correspondiendo al factor clase una eficacia apenas complementaria, potenciadora o atenuadora de la discriminacin. Por otra parte, el desarrollo de estas funciones estatales puede comprenderse a partir de su relacin dialctica con las luchas sociales, que impusieron al Estado una agenda de polticas redistributivas, estableciendo mecanismos que permitieron controlar o mantener dentro de ciertos lmites la desigualdad y la exclusin. A partir de esta caracterizacin general, podemos sostener, de acuerdo con Matus (2002), que Paraguay sufre de un atraso sistmico105, que ha redundado en la persistencia de valores, hbitos, comportamientos e instituciones diferentes a los dems pases de la regin, en los que se han propagado distintos procesos de transformacin en los mbitos poltico, social y econmico. En definitiva, Matus afirma que esta situacin deriva de la inexistencia de un proyecto hegemnico de pas, en el sentido gramsciano de la palabra: la ausencia de un grupo cohesionado que lograra pactar sus intereses particulares y revestirlos de una pretendida representacin universal de los actores sociales, generando estabilidad poltica y social. La dificultad de la constitucin de un bloque histrico con capacidad hegemnica ha obstruido permanentemente la acumulacin
104 La influencia de las herencias culturales y las estructuras del estado en la formulacin de polticas pblicas ha sido estudiada, entre otros, por Weir y Skocpol (1985), en su clsico texto en que discuten con los modelos que ponen el acento en las polticas pblicas como el resultado de la problematizacin de determinadas cuestiones por parte de los grupos sociales o aquellos que hacen hincapi en la incidencia de los intelectuales o expertos en su formulacin. Frente a estas perspectivas, las autoras analizan la forma en que distintas estructuras de estado y distintas herencias polticas de Suecia, Gran Bretaa y EEUU, por un lado influyeron en las orientaciones polticas y en la capacidad de los grupos y partidos activos en las luchas polticas sobre la forma en que los gobiernos deban hacer frente a la Depresin; y, por otro, afectaron al proceso de innovacin intelectual y al acceso de expertos a los centros de gestin pblica, a travs de los cuales las ideas econmicas entraban en la formulacin de estrategias de respuesta a la crisis. El estudio de Weir y Skopcol resulta, a su vez, una muestra de la pertinencia de una aproximacin explicativa que, desde una variante del institucionalismo histrico, subraya los rasgos estructurales de los estados y las herencias precedentes a la hora de comprender las polticas pblicas. 105 Ms all de la carga valorativa en trminos evolucionistas que pudiera tener la idea de atraso, lo que cabe destacar aqu es que la configuracin histrica del estado y la sociedad paraguaya recorri un camino distinto al que siguieron otros pases de la regin y que afect el modo en que se constituyeron los actores sociales y las demandas en torno de la desigualdad y la exclusin.

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de tipo capitalista y el desarrollo del sistema poltico del pas, que deriv en distintas formas autoritarias, cuando no en el canibalismo partidario. La preeminencia del Partido Colorado signific apenas un equilibrio precario que constantemente sufri la ruptura por parte de distintos sectores del grupo dominante. Prueba de ello son las diversas fisuras internas del partido a lo largo de la dictadura de Stroessner y en el periodo democrtico pos-1989. Por otro lado, el Partido Liberal ha sido histricamente ms propenso al fraccionalismo y a los comportamientos conspirativos. b. Contradicciones en la construccin de la ciudadana Para comprender esta situacin quizs convenga recurrir a algunos modelos que se han construido desde la sociologa para comprender la relacin entre desigualdades sociales y desarrollo de los derechos. Al respecto, la obra de Marshall (2005) resulta un clsico: una de sus hiptesis, la idea de que la ciudadana avanza a partir de la progresiva ampliacin de la esfera de derechos (civiles, polticos y sociales), se ha convertido acaso en un lugar comn, dando origen a visiones simplificadas que conciben la ampliacin de la ciudadana como un avance rectilneo que llevar gradualmente a la eliminacin de las desigualdades ilegtimas. Esta idea simplificada, a su vez, ha intentado ser generalizada ms all del anlisis especfico del caso ingls como clave universal para interpretar el desarrollo de la ciudadana en las distintas experiencias de las democracias contemporneas. Sin embargo, esta concepcin puede ser cuestionada a la luz de la experiencia en los pases de Amrica Latina. En su lugar, quizs convenga evitar la construccin de modelos para el desarrollo de la ciudadana y adoptar una perspectiva que parta de la concepcin la construccin del Estado y el derecho como un sistema institucional de regulacin de las relaciones sociales que es el resultado de la conflictividad inherente a ellas mismas. Su resultado un conjunto de derechos que son garantizados por el estado, es decir, una de las dimensiones de la ciudadana est atado a las contingencias de esta dinmica social y, como tal, puede ser contradictorio: pueden registrarse ampliaciones en la dimensin de los derechos civiles a la vez que se restringen los derechos sociales o viceversa. En forma coherente con esta concepcin, puede sostenerse que una segunda caracterstica histrica de la configuracin de la sociedad paraguaya y que permite entender el estado actual del desarrollo y vigencia de los derechos, tiene que ver con el modo contradictorio de construccin de la ciudadana en Paraguay, caracterstica que puede rastrearse desde la conformacin del estado paraguayo: durante el periodo de la independencia, el otorgamiento de poderes absolutos y perpetuos a Jos Gaspar de Francia (1813-1840) permiti la unidad y gobernabilidad del pas, as como la expulsin de las viejas lites coloniales del pas. Sin embargo, tambin sent las bases para el desarrollo de un Estado autoritario y personalizado: mientras la expropiacin de las tierras dio lugar a granjas y estancias estatales trabajadas por el ejrcito, los indgenas y esclavos, los derechos polticos y civiles de estos mismos grupos fueron postergados en nombre de la nacin amenazada. El reconocimiento del principio de igualdad ante la ley, tambin se realiza en forma contradictoria: en 1844, se reconoce por primera vez el principio de la igualdad contemplada en la ley de administracin poltica, pero la falta de un rgano judicial independiente invalid de hecho la ley, que termin excluyendo a indgenas y esclavos. En adelante, el pas llev adelante un proceso de modernizacin de sus estructuras econmica que no fue acompaada por avances en el plano de los derechos polticos y civiles. Recin en 1870, luego de la guerra de la Triple Alianza, es aprobada la primera Constitucin con tintes de libertades y derechos clsicos del Estado liberal como los de comerciar, de trabajar y ejercer toda industria lcita, de reunirse (...), de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio paraguayo (...), de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa (...), de disponer de su propiedad y asociarse con fines tiles. Esta carta magna tambin prohibi la esclavitud y la servidumbre, derogando los privilegios de sangre hasta entonces vigentes. Como contrapartida a este reconocimiento formal de los derechos y libertades bsicas, en el largo periodo que va desde 1870 hasta 1936, predominan las operaciones conspirativas, la autoexclusin electoral y la presencia creciente del ejrcito en los conflictos polticos. Debe destacarse que fue en este perodo cuando fueron introducidas formalmente en la nueva Constitucin de 1940 los derechos de las mujeres: Los derechos civiles de la mujer sern regulados en la ley, atendiendo (...) la igualdad de la mujer y del hombre y la diversidad de sus respectivas funciones en la sociedad106. Sin embargo, el carcter contradictorio de la ampliacin de la ciudadana se manifiesta una vez ms en la cooptacin de sindicatos, distribucin de lotes agrarios, multiplicacin del funcionariado pblico, sin el correlato proceso de sustitucin de importaciones que acompa el auge de los gobiernos populares en los dems pases de la regin. Esta lgica patrimonialista-clientelista de administracin del Estado va a ser perfeccionada y expandida en las dcadas siguientes. La prohibicin de los derechos cvicos de los opositores al rgimen en 1947 representa un nuevo captulo en la construccin de un modelo autoritario, que en el mismo ao una profunda guerra civil, resultando en el apresamiento, deportacin o exilio de decenas de miles de personas. Percibiendo que el gobierno corporativo-militar no contaba con el apoyo popular, ni con el sostenimiento por parte de otros actores econmicos y polticos, el Partido Colorado recupera el comando del pas tras la guerra civil de 1947 por medio de otro golpe.
106 Pese a eso, la persistencia de una cultura machista y de relaciones de opresin de gnero determinaron que en adelante persistiera la negacin de los derechos civiles y polticos a las mujeres. As, por ejemplo, aunque en este perodo se amplan sensiblemente las polticas sociales, destacndose el establecimiento legal de la seguridad social y del salario mnimo y la prohibicin del pago en especie, las empleadas domesticas fueron excluidas y hasta hoy siguen prcticamente sin conocer a estos derechos. No obstante, desde noviembre de 2003 se han abierto las posibilidades para que el Estado intervenga y promueva algunas acciones tendientes a erradicar estas leyes discriminatorias, que mantienen en condiciones de semi esclavitud a miles de mujeres en el Paraguay (Martnez y Gonzlez, 2003).

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Todava, hasta la llegada al poder de Alfredo Stroessner (1954-1989), la ausencia de un proyecto hegemnico pone en evidencia la inestabilidad poltica del pas, a pesar de todo el poder acumulado por el Partido Colorado hasta entonces. Ni la confluencia del antiliberalismo, nacionalismo y tradicionalismo fueron capaces de crear esta unidad. Una vez ms, contrariando el modelo acumulativo de orientacin liberal de Marshall (2005) primero los derechos civiles, pasando a los polticos y finalmente a los sociales , en este mismo perodo se modifica la legislacin laboral y agraria paraguaya, a la vez que se restringen o anulan los derechos civiles y polticos anteriormente implementados. c. Races del conservadurismo social Acompaando al autoritarismo de Estado y al carcter contradictorio de la construccin de la ciudadana en la historia del Paraguay, debe destacarse la presencia de una cultura conservadora vigente en la sociedad paraguaya. Entre las posibles explicaciones sobre este punto, Schvartzman (1988) atribuye esta situacin a la carencia de una sociedad civil organizada, entendida como articulacin de hegemona ideolgica, funcional y complementaria a las labores de coercin y legitimadora del poder de la minora dominante. Asimismo, el caso paraguayo mostrara que, cuando existen dificultades para sentar bases confiables para el juego poltico democrtico, muchos agentes sacrifican la estabilidad en pos de apropiaciones compensatorias frente a situaciones que perciban como in equitativas, dando como resultado la instalacin de regularidades asimtricas. En estas condiciones, el Estado paraguayo concentr la funcin de coercin social en su sentido ms hobbesiano, garantizando un mnimo de orden, pero retardando a la vez la construccin de mecanismo de mediacin y legitimacin sociales del orden poltico. Si analizamos las cuatro crisis polticas ms importantes del Paraguay durante el siglo XX Revolucin Febrerista (1936); Revolucin Nacionalista Paraguaya de Higinio Mornigo (1940); Guerra Civil (1947); Golpe de Estado y ascensin de Stroessner (1954) - podemos notar rasgos extremamente similares entre las respuestas a estas crisis: I) la presencia decisiva de parte o de la totalidad de las Fuerzas Armadas como actor central de las tentativas de cambio; II) la adopcin de un modelo poltico alternativo excluyente al resto de los partidos polticos; III) la clara inclinacin autoritaria a fin de asegurar el diseo de un orden social y poltico para el usufructo de una minora carente de una base mnima de legitimidad. Segn Rivarola (1991), la solucin de estos eventos de crisis o tentativas de cambio del orden hasta entonces vigente han resultado en una vocacin reaccionaria:
Una mirada retrospectiva en el escenario de nuestra historia pareciera avalar con cierta fuerza la hiptesis del conservadurismo intrnseco a los paraguayos. (Rivarola, 1991: 29)

Esa tendencia conservadora ha sido una nota distintiva del proceso histrico paraguayo, llevando la identidad nacional ha ser definida por el aislamiento, las tendencias represivas y el inmovilismo. Es justamente dentro de ese contexto que se construye y se reproduce lo que el mismo autor ha llamado de las trampas del conservadurismo nativo. De manera sinttica, este conservadurismo nativo es caracterizado por: I) la vigencia de un estereotipo negativo que pervive en la memoria colectiva, referente a la inoperancia de los intentos de cambios a travs de las varias revoluciones que se repitieron en el siglo XX; II) la arraigada inclinacin de contraponer el orden con el cambio, de identificar la idea del cambio con el riesgo, caos o la ingobernabilidad; y, III) el fuerte arraigo que ha logrado alcanzar el paternalismo como modo de socializacin sobre la cual se sustenta en gran medida todo el ordenamiento social y la prctica simultnea de la coaccin y el prebendarismo.
En muy pocos pases un sistema dictatorial ha podido afirmar tal como fue en el Paraguay no solamente un rgimen poltico desptico sino tambin un orden social y econmico de dominio y exclusin en base a una aberrante utilizacin de estas races conservadoras que como reaccin adaptativa o de sobrevivencia fue sedimentando durante dcadas en nuestra cultura poltica y praxis social. (Rivarola, 1991: 30107).

Por otro lado, para Arditi (1992), la imbricacin de varias matrices autoritarias es lo que produce un verdadero tejido autoritario que cubre las relaciones e intervenciones sociales. El caudillismo, el nacionalismo militarista, el despotismo patronal, la estatolatra (culto al Estado), la intolerancia poltica o religiosa, y el patriarcado, seran algunas de las matrices que han llevado a la formacin de una cultura del sometimiento. Esta cultura se ha petrificado por medio de un conjunto de leyes tcitas, conocidas por todos los paraguayos, que inciden sobre las relaciones entre los que detentan el poder (pblico, poltico, militar, econmico, societal, familiar, etc.) y los que sustentan el ejercicio de ese poder.

107 Las races de la pobreza autoritaria y la ideologa conservadora en Paraguay se encuentran en la historia y en una serie de mitos que sostienen esa cultura conservadora del ser nacional. As, Rivarola (1991) enumera las siguientes causas: I) el miedo al cambio; II) el uso espreo de la historia; III) el mito de la unanimidad; IV) el mito del enemigo interior; y V) el mito del actor predestinado.

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() la dimensin de lo no dicho, de lo no escrito, la dimensin aparentemente invisible e intangible y tal vez como racional del autoritarismo, pero que tiene una efectividad material muy real en la vivencia cotidiana de hombres y mujeres. Esta cultura del sometimiento, () permite comprender mejor el fenmeno de la obediencia irreflexiva y no cuestionada a las ordenes superiores que se emiten y acatan en los ms diversos pliegues del tejido social paraguayo. (Arditi, 1992: 204)

Como resultado, segn Arditi, quedan apenas pequeos espacios de para la accin soberana para los que buscan una estrategia de supervivencia distinta a la sumisin o a la aceptacin fatalista de su condicin. Por otra parte, dentro de la cultura poltica paraguaya, los colorados han buscado identificarse con los valores de la tradicin por medio de la utilizacin del guaran, de los principales smbolos nacionalistas, el rechazo a lo extranjero - lo de afuera- mientras que los liberales han mostrado un mayor esfuerzo por identificarse con el discurso de la modernidad. An en los perodos en que el discurso modernizante surgi entre los colorados como durante la era de Stroessner fue golpeado por el sistema de compromisos y de distribucin de los bienes pblicos del Estado, bien como por el mantenimiento de las estructuras sociales rgidas. Esa disociacin entre identidad y modernidad es el fruto de los malentendidos histricos entre identidad y cambio, tradicin y progreso. As, por ejemplo, el autoritarismo y el paternalismo terminaron siendo nutridos tanto de la apelacin a la cultura guaran - con el objetivo de manipularla - como del rechazo hacia ella, subsumindola en la configuracin cultural conservadora, tornndola un elemento al servicio de la dominacin poltica e ideolgica. Al respecto, Rivarola ha sealado que:
es notorio que una de las tareas ms urgentes en el plano cultural si realmente se aspira a transformar esta anquilosada sociedad es la de proceder a una rpida y cuidadosa demolicin de todo lo que determina su uso como mero instrumento de manipulacin poltica o ideolgica. (Rivarola, 1991: 43)

En ese contexto, la incesante bsqueda de la homogeneidad se constituy la principal caracterstica de afirmacin del dominio de los sectores y grupos polticos por la va de la exclusin y de la discriminacin. La exaltacin de esa homogeneidad es presentada como el camino y precondicin de la unidad poltica, justificando as los intentos de eliminacin de cualquier diferencia. As, desde ese modo de pensar, cualquier conflicto social debe ser eliminado. De la mano de esta tendencia a una cultura conservadora, surgen el legionarismo y la figura del subversivo como dos de las principales formas de manifestacin histrica del mito del enemigo interior, pero tambin de la amenaza externa108. Por ltimo, la configuracin cultural conservadora se completa con la figura y el mito del actor predestinado (Rivarola, 1991) que, encarnado en la figura del tendot (gran jefe en el idioma guaran), representa un modelo excluyente de liderazgo poltico. En ese esquema, el lder identifica el bien absoluto, siendo el ttem de la unidad-homogeneidad del orden, pudindose sumar tambin determinadas organizaciones, como el Partido Colorado y las Fuerzas Armadas, en la bsqueda de la eliminacin de lo diferente. d. Espacios del racismo en la sociedad Paraguaya Como ltimo punto de caracterizacin de los elementos discriminatorios presentes en las estructuras sociales paraguayas, podemos mencionar la presencia de distintas formas de racismo. Al respecto, Lilian Soto plantea cuatro espacios tericos en los que se desarrollan los siguientes tipos de racismo: el racismo universalista, el racismo de la cada y de la exclusin social, el racismo de la identidad contra la modernidad y el racismo de las identidades en conflicto. En Paraguay, el racismo universalista, sustentado en la asuncin de una verdad universal que debe ser internalizada para avanzar hacia el progreso que ofrece la modernidad, se expresa en la discriminacin actual hacia los indgenas. Los discursos racistas asumen en este caso formas asimilatorias o condenatorias: la caracterizacin de los/as indgenas como haraganes, primitivos, atrasados, y la apelacin a que se civilicen, a que acepten el progreso material y cultural, a que salgan de la ignorancia y se incorporen a las actividades productivas del pas, emergen cuando los conceptos de la propiedad privada individual de la tierra y las estrategias productivas y econmicas contemporneas se perciben amenazadas. En relacin al racismo de la cada y la exclusin social, la categora es aplicable en Paraguay a la discriminacin y al desprecio de que son objeto las comunidades coreanas que se han dedicado a las actividades comerciales. Este racismo se funda en la necesidad y el deseo de participacin en la vida econmica, obstaculizados por los frenos a dicha participacin que el mismo sistema impone a ciertos grupos, los cuales, en consecuencia, reaccionan contra quienes les desplazan. Finalmente, el racismo de las identidades en conflicto comprende la auto-identificacin como diferentes de grupos humanos que buscan as escapar de controles y participacin en las instituciones que prevalecen en la poca. Segn Soto, este racismo, que en general es de las minoras, entraa el grave riesgo de cohesionar a las mayoras dominantes tambin en torno

108 Para completar, la Guerra del Chaco contra Bolivia (1932-1935) vino a involucrar a Paraguay en una guerra con el nico pas vecino que no haba luchado, y fue la profeca autocumplida de la amenaza externa desde el otro lado de las fronteras, pero adems, (...) aglutin en un solo conjunto el temor a la agresin, el orgullo nacional, el rol de los militares y la validez de los gobiernos fuertes. Todo ello fue un desmedro de un modelo de democracia liberal, de la cual slo se asumieron sus aspectos superficiales, cuando no se sacrificaron limpiamente por intiles (Matus, 2002 : 46).

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a identidades, con lo cual estn dadas las bases para conflictos que resultan en sometimiento (2003, 30-32). III. Sociedad Civil y Estado depredador en la fallida transicin democrtica: el juego de represin y cooptacin de las luchas sociales por el reconocimiento. Como observa la sociloga paraguaya Milda Rivarola (2001) en gran medida, la transicin a la democracia en Paraguay fue subsumida por la continuidad del modelo oligrquico. Las elites paraguayas continuaron pensando el pas como lo era en los aos 50, como si la mayora de la poblacin continuara viviendo en la zona rural y trabajando en el sector primario de la economa, ignorando las transformaciones ocasionadas por el proceso de la globalizacin y las consecuencias de la expulsin campesina resultante del modelo de insercin basado en la expansin sojera. Estas mismas elites no pudieron plantear, pensar ni disear un proyecto de pas para su pueblo, que acompaara el proceso y que paliara sus costos. Efectivamente, luego de 1989, persiste la configuracin del estado heredera de la tradicin cultural y social conservadora y que se puede comprenderse a la luz de la idea de Estado Depredador, tal como la construy Peter Evans (2005) a partir de si contraposicin con Estado para el Desarrollo, este ltimo definido a partir de su papel favorable al proceso de desarrollo social y econmico, preservando una autonoma empotrada con relacin a los intereses particulares, representando y anticipando las aspiraciones de desarrollo de la sociedad como un todo. El Estado Depredador, por su parte, funciona como garante de la extraccin y apropiacin de rentas por un pequeo grupo a expensas del resto de la sociedad109. Asimismo, tras dcadas de prcticas depredadoras en el Paraguay, el patronazgo, el personalismo y las actividades de bsqueda de extraccin de rentas del Estado terminan por ser reproducidos dentro de las propias instituciones de la sociedad civil:
Al asentarse sobre redes verticales de depredacin, el Estado depredador solo parece legitimar su comportamiento depredador. As, un comportamiento depredador generalizado no puede constituirse en base para el desarrollo (y, agregara yo, para el Estado de Derecho) (Richards, 2005: 35).

Ahora bien, este modelo de Estado Depredador entra en contradiccin con el agotamiento de la extraccin de rentas y la nueva problemtica social de Paraguay: el escenario pos-1989 se caracteriz por un agobiante deterioro del panorama econmico nacional, la degradacin de la seguridad y de la proteccin social, el incremento de la desigualdad y de la pobreza, bien como un masivo flujo de emigrantes. Por otra parte, la revuelta popular callejera tras el asesinato del Vicepresidente Argaa, en marzo de 1999, y su feroz respuesta oficial, causando la muerte de ms de una decena de personas, as como las crecientes demandas campesinas por mayor acceso a la tierra y a la seguridad legal de la tenencia de la misma, evidenciaron el creciente protagonismo de la sociedad civil paraguaya y la falta de legitimidad del sistema poltico. Este panorama sombro sobre la transicin democrtica paraguaya no debe llevarnos, sin embargo, a pensar que Paraguay es un Estado que no cuenta con garantas constitucionales ni con instituciones cuyo objetivo sea la tutela de los derechos elementales. En todo caso, la descripcin sobre el modelo estatal y las particularidades de la transicin democrtica funcionan como un marco de inteligibilidad para comprender el desigual desarrollo de estos instrumentos en comparacin con otros pases de la regin. Por otra parte, es el momento para introducir una segunda hiptesis sobre la significacin de las luchas y demandas sociales en el paraguay de la transicin democrtica y su relacin con la problemtica de la discriminacin. Sostendremos que, en gran medida, los conflictos sociales que comienzan a emerger con el agotamiento del modelo del estado depredador, encuentran su legitimacin en procesos y luchas histricas que se constituyeron paralelamente y en tensin con ese modelo autoritario y que en muchos casos tuvieron como saldo la institucionalizacin de alguna forma de tutela de los derechos por parte de ese mismo estado autoritario. Ahora bien, a diferencia de otros pases, lejos de ser el resultado de un quiebre del modelo autoritario y la ampliacin ciudadana, la existencia de estas instancias institucionales se explica ms por la configuracin histrica de lucha de los movimientos sociales al interior del rgimen autoritario. A continuacin, realizaremos un recorrido histrico de tres ejes significativos que se constituyeron a la vez en resistencias al modelo autoritario y bases para la eventual institucionalizacin de algn tipo de poltica antidiscriminatoria. a. Los Pueblos Indgenas: entre el genocidio y la asimilacin burocrtica Paraguay es habitado por 17 grupos tnicos que pertenecen a cinco familias lingsticas - Tup Guaran, Lengua Enxet-Maskoy, Mataguayo, Zamuco y Guaicur - siendo la ms numerosa la primera de ellas. Pese a que se identifica apenas 1,2% del total de la pobla109 En gran medida, las races de este proceso deben rastrearse en el resultado de la guerra de la Triple Alianza, luego de la cual la tierra y las estancias del Estado paraguayo fueron vendidas a ocho consorcios privados extranjeros, en su mayora de capitales anglo-argentinos, que juntos se aduearon de cerca de un tercio del territorio paraguayo, dando origen a latifundios y enclaves agroexportadores. Los intentos posteriores de reforma agraria tuvieron resultados insignificantes: en 1921 slo 6% de los habitantes tenia ttulo de sus propiedades, mientras 163 latifundios respondan por 15 millones de Has. de tierras cultivables de un total de 32 millones censadas (M. Rivarola, 1993). Terminada la guerra con Bolivia, el Estado paraguayo no haba logrado instalar casi ninguna continuidad bsica en la trayectoria histrica del pas. Por otro lado, la victoria blica fortaleci el militarismo y la autonoma institucional de las Fuerzas Armadas. Con el prestigio en alza e inspirado en el fascismo europeo, el ejercito se afianza para disputar un espacio ms grande en el escenario poltico nacional, mantenindose en el poder por medio de los gobiernos del Cnel. Rafael Franco (1936-7), Gral. Jos Flix Estigarribia (1939-40) y Gral. Higinio Mornigo. (Citas) Los sucesivos gobiernos militares derogan la Constitucin de 1870, clausuran el Parlamento, prohben los partidos polticos y sindicatos, reprimen la oposicin y cooptan diversos movimientos sociales con prcticas clientelistas.

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Paraguay: el largo camino desde el Estado discriminador hacia el Estado de Derecho

cin del pas como poblacin indgena, la cultura y la poblacin paraguaya tiene fuertes aportes de la cultura indgena: es el nico pas oficialmente bilinge de Amrica del Sur, siendo el guaran hablado por cerca de 90% de la poblacin del pas. Sin embargo, el rico legado de los pueblos indgenas a la cultura y a la identidad paraguaya no mantiene correspondencia con la situacin socioeconmica en la que se encuentran los cerca de 85.000 indgenas paraguayos. Datos del Banco Mundial (2003) apuntan que el 95% de la poblacin indgena se encuentra por debajo de la lnea de pobreza y bajo constante amenaza de sus medios de subsistencia. Durante la dictadura de Stroessner, la relacin entre el rgimen y los pueblos indgenas se caracteriz por una serie de relaciones de dependencia que permitan el acceso de la poblacin a los funcionarios y a los recursos del Estado. Por otro lado, el Estado obstaculiz los medios y dispuso incentivos para que los diversos grupos tnicos se unieran en acciones comunes a travs de una combinacin de represin y cooptacin. Sintomticamente, la poltica indigenista fue manejada en ese perodo desde el Ministerio de la Defensa, primero a partir del Departamento de Asuntos Indgenas (DAI), pasando despus a estar a cargo del Instituto Nacional del Indgena (INDI). Sobre la forma de funcionamiento de estas instituciones, Reed (2005) comenta que cada maana los indgenas se juntaban en frente del gabinete del ministro a fin de presentar sus peticiones. La mayora de ellas reciba el visto bueno del titular y, como contrapartida, se extendan relaciones clientelares de dependencia, donde los favores eran pagados con la extraccin de madera y la captura de tierras. La contracara de esa poltica de cooptacin burocrtica termin siendo la lenta y silenciosa fusin de poblacin indgena a la poblacin campesina. A su vez, el brutal incremento de la concentracin de las tierras en menos de unos pocos latifundistas, arroj como resultado un verdadero genocidio de las comunidades indgenas, que encontraron una articulacin en la resistencia de la mano del Proyecto Marand, un interesante movimiento nacional, que, con alianzas internacionales, comenz a trabajar de modo ms activo temas de primera orden sobre la problemtica indgena, como lo son la tierra, la salud y la educacin de las poblaciones. Como resultado de esta doble presin nacional e internacional, Stroessner se vio obligado a conceder un status especial a las comunidades indgenas, posibilitndoles, por ejemplo, organizarse polticamente a un nivel no permitido ni a los campesinos ni a los obreros. De esta manera, las polticas pblicas asuman, con contradicciones fuertes, la agenda de los derechos culturales y polticos de las comunidades indgenas. La creacin del INDI, en sus aspectos formales, represent un significativo avance en este sentido, ya que estableci consejos ciudadanos, compuestos por misioneros, indgenas e indigenistas, para aconsejar y supervisar el nuevo ente. Adems, el INDI pas ser responsable por la identificacin de las comunidades indgenas y el reconocimiento legal de las tierras indgenas. La Ley 9047/1981 estableci el estatuto de las comunidades indgenas, definiendo el dominio comunal de la tierra y garantizando el derecho de otorgar ttulos directamente a los pueblos indgenas. Pero la legislacin de avanzada choc con la inexistencia de fondos para la compra de tierras y con el poco inters de los militares del Ministerio de Defensa en cambiar la situacin imperante. Los indgenas nunca representaron una real amenaza al rgimen y, la ausencia de una perspectiva que pudiera incluirlos en una alternativa real de poder, hizo que pronto terminaran siendo integrados en el juego clientelista. El fin de la dictadura de Stroessner y la llegada de Rodrguez al poder fue acompaado de la aprobacin de la Ley 43/89, que prohiba la venta de tierras bajo reivindicaciones legales de comunidades indgenas. Otro avance importante fue el reconocimiento explcito los derechos y la existencia de los indgenas en la Constitucin democrtica de 1992, que tutelaba su existencia como grupos cultural y socialmente distintos, buscando preservar sus instituciones socioeconmicas y culturales, y excluyndolos del servicio militar y de los trabajos pblicos. A lo largo de la presidencia de Rodrguez, el INDI pas a tener la primera administracin civil de la institucin. Pese a que se increment drsticamente el presupuesto del organismo durante la transicin, los fondos nunca fueron liberados de los presupuestos de la nacin (Dilogo, 38, 1990). Asimismo, se aun en contra de la normativa, numerosos funcionarios del INDI pasaron a negociar compromisos ilegtimos, defendiendo grandes latifundistas en contra de los reclamos de las comunidades indgenas (Dilogo, numero 35-1989, 36-1990, 37-1990). A lo largo del actual periodo pos-1993, con elecciones libres y directas, aparecieron nuevos problemas en la relacin del Estado paraguayo con las comunidades indgenas: las relaciones de patronazgo, mecanismo tradicional de proteccin, fueron suplantadas por nuevas instituciones representativas. Los caudillos pasaron a ser sustituidos por representantes electos. Con eso, los indgenas fueron obligados a luchar por su representacin frente a los variados intereses del medio rural (campesinos, hacendados, empresas madereras y agroindustrias), en un escenario donde, debido a un su menor crecimiento poblacional, se redujo su peso en el total del electorado rural. En paralelo, el fortalecimiento del movimiento campesino durante el periodo democrtico, antes que un aliado, ha pasado a ser visto como un competidor ms frente a las estructuras de asignacin de favores del Partido Colorado. Paralelamente a estos avances contradictorios en materia cultural y poltica, persisten los reclamos territoriales. Segn el informe elaborado por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (2001), entre 1994-1998, de un total de 47 reclamos territoriales, apenas 19 haban sido resueltos. Entre ellos, apenas en un caso el dominio est en nombre de la respectiva comunidad, mientras que los 18 restantes se encuentran a nombre del INDI. Vale registrar tambin que en muchos de esos casos el Estado ha pagado precios muy superiores a los de mercado por las tierras desapropiadas, afectando as la eficiencia de la asignacin de los escasos recursos del INDI. Sin embargo, tal como lo ha sealado Lehner (2003), el reclamo territorial de los pueblos originarios implica el derecho de vivir su propia cultura en su propio territorio. Por lo tanto, su meta no es la integracin a la sociedad nacional con iguales derechos como los

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dems, sino el reconocimiento y el apoyo a su diversidad por parte de la sociedad nacional. Se trata del caso de un reclamo que podra relacionarse con el caso de las minoras nacionales y sus demandas de autogobierno, tal como las describe Kymlicka110. Por ende, retomando a Lehner, cabe afirmar que el reclamo de los indgenas de ser iguales en derechos puede estar directamente contrapuesto al derecho de la mayora no indgena. En particular, el autor reconoce dos casos de esta contraposicin: i) el derecho de los pueblos indgenas a la propiedad comunitaria de los territorios ancestrales que muchos/as no-indgenas consideran como una violacin del principio de igualdad ante la ley; y ii) el derecho a la educacin formal, que, sin embargo, puede ser una imposicin discriminatoria para los pueblos indgenas por su contenido y estructuracin alienante y etnocida, y que, de hecho, es rechazado todava por muchas comunidades de los mbyguaran (Lehner, 2003:48) Asimismo, las comunidades indgenas en Paraguay estn atravesadas por un conjunto de relaciones de exclusin que ataen a otro tipo de derechos. El informe elaborado por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos tambin apunta que el analfabetismo entre los indgenas llega a 64% y que entre los pocos docentes de educacin indgena, apenas 6% tiene algn titulo. La asistencia mdica a los indgenas se resume a una clnica del INDI ubicada en Asuncin que cuenta con escasos recursos, evidente falta de personas, equipamiento y medicamentos adecuados. En definitiva, las polticas gubernamentales siguen siendo extremamente discriminatorias, explicitando la urgente necesidad de medidas justas, equitativas y efectivas hacia la proteccin de los derechos de los grupos indgenas, buscando as afrontar a esta cita pendiente con la propia historia del pas. En general, segn Lehner (2003) no existe una poltica indigenista del Estado paraguayo acorde con la Constitucin Nacional, y, citando al propio Instituto Paraguayo del Indgena (INDI) seala que De no solucionarse las causas citadas a continuacin, tendr como consecuencia directa e inmediata la paulatina desintegracin social, pudiendo llegarse al etnocidio de algunos pueblos indgenas111. Cumplir con el reciente voto favorable a la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas de 2007, estableciendo metas y marcos concretos de accin, puede servir como un gran puntapi inicial. b. El Idioma Guaran: la paradoja entre identidad y discriminacin. Entre las particularidades que se observan en la sociedad paraguaya, en comparacin con los dems pases del MERCOSUR, est el hecho de que en este pas un idioma indgena est en la boca de una sociedad no indgena. Segn datos del Censo de Poblacin y Vivienda del ao 2002, de la Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos (DGEEC, 2003), el idioma usualmente hablado en los hogares es el guaran, con 59,2%. En el 35,7% de los hogares el idioma predominante es el castellano, mientras que el peso porcentual de los hogares que hablan otros idiomas es de aproximadamente 5%112. Comprender la historia de las lenguas supone rastrear en la historia de los pueblos, de sus soberanas y de sus dependencias. Con Meli (2003), podemos considerar la prctica del unilingismo113 contra el monolingismo originario como una estrategia promovida por los Estados, aunque en muchos de los pasos del proceso no aparezca visiblemente la actuacin del Estado. En este sentido, el caso de la lengua guaran en el Paraguay es suficientemente ilustrativo, porque en l se confunden, como veremos, en proporciones paradjicas ambas tendencias. Segn Meli (1997), ms all de sus ventajas poticas, el guaran es la principal fuerza unificadora de la nacin. El guaran corresponde todava a una forma de vida que yo caracterizara como una vida indgena vivida por una sociedad nacional, la paraguaya114. Sin embargo, esta realidad no debe ocultar el hecho de que la historia lingstica del Paraguay ha sido marcada por pocas de desprecio manifiesto o de exaltacin declamatoria a favor de una u otra lengua. A lo largo del periodo colonial, el guaran fue la lengua coloquial en la casa y en la calle. Los intentos de abolirlo por parte de la corona espaola fueron intermitentes, casi irrelevantes y poco efectivos. Despus de la Independencia (1811) y durante todo el siglo XIX

110 Will Kymlicka (1996) construye un conjunto de distinciones al interior de la categora de pluralismo cultural para diferenciar tres situaciones: las de las minoras nacionales (sociedades distintas y potencialmente autogobernadas integradas a un mismo estado), los grupos tnicos o inmigrantes (han abandonado su comunidad nacional para incorporarse a otra sociedad) y los nuevos movimientos sociales (grupos que han sido marginados dentro de su propia sociedad nacional o su grupo tnico, como el caso de las mujeres, los gays, los discapacitados y otros). La clave de su planteo ser que en los dos primeros casos, que comparten su condicin de minoras culturales, se registran reclamos de derechos especiales de autogobierno, politnicos y de representacin que se justifican por la condicin de minora de esos grupos, por lo que no son universalizables por definicin. 111 Entre las principales causas sealadas por Lehner del Informe (INDI, 2002) se destacan: I) insuficiente acceso a tierras en cantidad y calidad suficientes; II) degradacin y explotacin indiscriminada del hbitat natural; III) falta de garantas y acciones legales ante la invasin de tierras indgenas por parte de campesinos sin tierras; IV) alto grado de desnutricin a causa de una situacin econmica que no permite satisfacer las necesidades diarias de alimentacin (insuficiente produccin de rubros para el autoconsumo); V) falta de asistencia y capacitacin sanitarias adecuadas; VI) falta de programas de educacin formal adaptados a las peculiaridades culturales de cada pueblo indgena. 112 Al analizar la distribucin del uso del idioma entre los hogares urbanos y los rurales podemos notar algunas variaciones: mientras que el sector urbano predomina el castellano, con 54,7%, contra 42,9% que utilizan el guaran, en el sector rural, el castellano es ampliamente suplantado por el guaran, con 8,4% e 82,7%, respectivamente. 113 Mela distingue de esta forma el monolingismo del unilingismo: monolingismo es la lealtad hacia una lengua como propia, diferenciada, tradicional e histrica, que sin embargo se abre hacia el aprendizaje y uso de segundas y terceras lenguas, dada la conveniencia de comunicarse con otros pueblos y comunidades; lo propio no excluye lo propio ni rechaza lo diferente. El unilingismo es la declaracin de la unicidad de lengua y la proclamacin de una lengua como apta y suficiente para todos los actos comunicativos. (2003: 41) 114 Sin embargo, Meli advierte sobre las relaciones de imposicin que tambin mediaron al interior de las lenguas indgenas: en el Paraguay se desconoce tambin que el guaran se ha convertido a su vez en lingicida, al presionar sobre otras lenguas del Chaco paraguayo, como el guan, sobre todo cuando gran parte de ese pueblo se localiz, por razones de trabajo, alrededor de la fbrica de cemento, en Vallem (Concepcin); como varios pueblos de la familia lengua-maskoy, atrados que fueron hacia las fbricas de tanino del Alto Paraguay; y aun otros, que al convivir con paraguayos en estancias y puestos de trabajo, terminaron por substituir su lengua, aunque no siempre su cultura, por el guaran ambiental (2003: 41).

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el habla del Paraguay fue el guaran. Testimonios de viajeros extranjeros que visitaron el pas durante este perodo lo comprueba:
Los hombres hablan poco y con cierta resistencia el espaol. Las mujeres lo hablan escasamente. El espaol ha sido sustituido casi completamente por el guaran (Robertson, 1848, citado por Meli 1992:160).

Tras la Guerra de la Triple Alianza (1864-1870), la sociedad de las mujeres que sobrevive a la guerra mantiene su lengua propia, siendo capaz de reproducirla a las nuevas generaciones. Sin embargo, las fuerzas de ocupacin aliadas y los posteriores gobiernos liberales implementan abiertamente una poltica unilingista contra el guaran, excluyndolo de las escuelas y de los documentos oficiales. El guaran es visto como un problema para el desarrollo del Paraguay moderno: el castellano es la civilizacin contra la barbarie del guaran (Meli, 1992), identificado con el atraso y la figura de Solano Lpez. En sus memorias, Ramn Indalecio Cardozo (1873-1943), considerado uno de los ms importantes pedagogos del Paraguay, contaba, sobre el uso del guaran en la poca de su educacin primaria:
La palmatria continuava exercendo seu senhorio. [...] Como instrumento de disciplina se usava uns vales de madeira, porm o vale no era de abono mas de castigo para aquele em cujo poder se encontrasse. Era para perseguir aos que falassem em guarani, que estava proibido termi-nantemente. Se algum estava de posse do sinistro valezinho e ouvia seu companheiro falar em guarani, no ato passava o vale para ele. Deste modo, o possuidor do indesejvel adminculo se convertia em espio de seus companheiros e amigos do doce idioma nativo para obsequi-lo com o presente. O professor inspecionava a turma e castigava o porta-dor. (Cardozo, 1991: 9).

Con la Guerra del Chaco (1932-1935) se resaltan los bros nacionalistas, y el guaran pasa a ver promovido como expresin de lo nacional y propio, sin constituirse como una poltica pblica propiamente dicha. Durante la dictadura de Alfredo Stroessner, la Constitucin de 1967, en su artculo 5 pasa a declarar el guaran como idioma nacional, pero no oficial. A lo largo del perodo, se inician programas bilinges de educacin, pero que mal pueden ocultar su voluntad de transicin: iniciarse en el guaran para adquirir con mayor facilidad el espaol. Finalmente, con la democracia, la Constitucin de 1992 pasa a declarar, en su artculo 140, que El Paraguay es un pas pluricultural y bilinge. Son idiomas oficiales el castellano y el guaran. La ley establecer las modalidades de utilizacin de uno y otro. Cabe notar que pese a la declarada oficialidad del idioma, no se establece claramente su uso, algo fundamental para la vigencia de cualquier lengua. En cuanto eso, mientras la gran mayora de los funcionarios del Estado paraguayo habla fluidamente ambos idiomas, los poderes del Estado continan la poltica del unilingismo oficial. Todos los documentos pblicos, incluyendo la Constitucin, los procedimientos legales, los contratos y los signos de las calles, bien como la casi totalidad de los medios de comunicacin, estn escritos en espaol. Las oficinas pblicas y la legislatura conducen sus asuntos en este idioma. Por otro lado, la mayora de las relaciones personales, los cantos y los entretenimientos, se expresan en guaran, tanto por los grupos monolinges como por los bilinges. Esto contribuy a confinar esta lengua a la esfera privada y a realzar su simbolismo como el corazn de la nacin. La Reforma Educativa iniciada en 1994 (MEC, 2004) llev el guaran a las escuelas y junto con ello introdujo una problemtica de contenido y enseanza, en el marco de una nueva poltica desde el estado basada ahora en el bilingismo, no exenta de contradicciones y crticas. En primer lugar, el desarrollo del guaran se caracteriza por la produccin oral, ms que por la escrita. Adems, no existe un consenso amplio sobre cul es el guaran correcto, ya que en contraposicin a lo aceptado como lengua, que es sistema y norma, el guaran paraguayo no encuentra por ahora una estructura y unos modelos a los que pueden referirse con seguridad y a gusto. Como lengua oral, el guaran parece haber desembocado en un estado de lengua perfectamente adecuada para la comunicacin oral por su adaptacin al contexto socio-cultural, flexibilidad, riqueza expresiva y creatividad (Meli, 1992: 179). Como lengua escrita, la ortografa del idioma est ampliamente consensuada entre sus escritores, pero el Estado se presenta ajeno a la cuestin, alentando cuestionamientos sobre ese tema ya cerrado. No faltan buenas gramticas y diccionarios en guaran, pero la misma negligencia estatal imposibilita la ampliacin de su lxico y la normalizacin de su terminologa. Sumado a la falta de la enseanza de la gramtica del idioma en las clases, la baja capacitacin de los maestros, bien como la pobre calidad de los textos didcticos, muchas veces traducciones literales, castellano con palabras guaranes, lleva a que tampoco se entienda el castellano. El resultado fue un guaran transgnico, que nada tiene que ver con el guaran de la casa, de la calle, el guaran real. Por otra parte, existen crticas fundadas que se dirigen al corazn de la estrategia bilingista y su impacto en una sociedad como la paraguaya en la que la diferencia de lengua expresa y reproduce una profunda fractura social. En estas situaciones, el bilingismo est lejos de ser sustitutivo para la lengua espaola, sino que significa una adicin, en el mejor de los casos para los hispano-parlantes; pero para los grupos en desventaja estructural, el bilingismo s funciona, paradjicamente, como una estrategia de sustitucin de su lengua. El resultado de estas polticas es lo que se denomina un bilingismo de desigualdad, que desvaloriza a la lengua originaria, asociada a un mundo econmico y social inferior. Es decir, al postular la igualdad de condiciones de dos lenguas desconociendo las desigualdades estructurales de las poblaciones que las hablan, el bilingismo tiene como resultado una poltica que en los hechos es unilingista. En definitiva, para Meli, en el caso del Paraguay es el bilingismo como programa la ms seria amenaza para las lenguas que aqu se hablan (2003:43).

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Ms all de toda esta discusin, se siguen gestando dos sociedades al interior de Paraguay, donde el uso exclusivo de una sola lengua por ciertos sectores los va impermeabilizando hacia la otra parte del pas. De esa manera se va gestando un sistema de desigualdades basado en el idioma elegido para comunicarse. As, los usos del lenguaje confirman las desigualdades del orden social paraguayo: vnculos horizontales se dan entre iguales o cuando hay lazos de afectividad-solidaridad; la verticalidad es notada entre personas en posiciones desiguales o en relaciones marcadas por la indiferencia-lejana. As, el hablar se transforma en ubicarse en su lugar, reafirmando el sistema desigual y estratificado que caracteriza el orden social paraguayo. Por parte, las polticas del Estado paraguayo han sido por lo menos ambivalentes: al no sentar las bases para la plena oficialidad del guaran, se van ampliando las brechas socioeconmicas entre los hispano y los guaran hablantes. A la gran mayora de la poblacin, que tiene como lengua materna al guaran, se le amplia los obstculos para el aprendizaje del castellano, y, a travs de ste, no slo el acceso a la esfera pblica sino tambin a los medios para adquirir una preparacin tcnica y acadmica capaces de ayudar a competir en el mercado internacional. Conforme destaca Meli (2005: 89), en el Paraguay el guaran (...) es motivo de vergenza por el campesinado pobre, que ve en l las causas de su pobreza. Esta realidad se expresa con cierta violencia, y no sin razn, frente a las modalidades de escuela en guaran. Los/as bilinges unilingistas les tratamos como ignorantes y sin visin, cuando en realidad la ideologa ambiental les repite hasta la saciedad que tan alabada lengua guaran no tiene ningn porvenir. Esto no se publica, pero se dice en los ms variados tonos en los crculos del poder. En estas condiciones, sigue a la espera la aprobacin e implementacin de una ley de poltica lingstica en el Paraguay basada en el principio de lengua propia presente en la Declaracin Universal de Derechos Lingsticos propuesta por la Conferencia Mundial de Derechos Lingsticos, reunidas en Barcelona, Espaa, en 1996. c. La lucha de las organizaciones de feministas. Resistencias, conquistas y cooptaciones. No hace falta una investigacin exhaustiva para vislumbrar cmo el dispositivo de dominacin social conocido como patriarcado est presente en la realidad del Paraguay. Al respecto, insistiremos en que la constitucin de un sistema de organizacin del trabajo y de la produccin basado en la propiedad estatal y misionera, en el prestigio social y en el rol excesivamente discrecional del Estado, como en la estructuracin de un escenario de relaciones sociales rgidas y de instituciones de pertenencia vinculadas a una jerarqua seorial y de sangre, formaron fuerzas que inhibieron la innovacin econmica, la maduracin poltica y la movilidad social. Desde este punto de vista, la lgica colonial no slo en Paraguay- elev las barreras a la experimentacin y congel los procesos de aprendizaje institucional. Frutos de esta fusin son los comportamientos patriarcales al interior de las familias, que en alguna medida ya venan insinuados por la divisin de roles al interior de las familias de cazadores-recolectores, pero fueron llevados al lmite al adoptarse las instituciones belicosas y fronterizas que caracterizaron el ethos conquistador peninsular. Las pautas sociales discriminatorias contra la mujer tienen races profundas en esta fusin, pero normalmente son ignoradas por los que idealizan el pasado ms pretrito. Sin embargo, esta situacin no debe ocultar la rica historia en organizacin y lucha llevada adelante por las mujeres paraguayas, especialmente desde fines del s. XIX y comienzos del s. XX115. En efecto, desde 1902, cuando Ramona Ferreira fue nombrada directora del peridico La Voz del Siglo, la participacin de la mujer en los puestos de toma de decisiones, comienza a ser una bandera y reivindicacin de las mujeres paraguayas. Una primera etapa de lucha de las organizaciones de mujeres en paraguay est claramente enmarcada en el feminismo y sus reivindicaciones son sufragistas. Al respecto, C. Soto afirma que
El sufragismo como corriente internacional de organizacin de las mujeres para la conquista del derecho a la participacin tuvo, luego de pocos aos, sus primeras manifestaciones en el Paraguay. Serafina Dvalos, la primera egresada universitaria, abogada y feminista del pas, escribi su tesis doctoral Humanismo en 1907, donde haca un alegato en defensa del sufragio femenino y la educacin de las mujeres (Soto, C. y otros, 2004: 151)

Durante este primer perodo sufragista, aparecen las primeras organizaciones de mujeres (ver cuadro), que se desarrollaron, con intermitencias, durante cuatro dcadas, sosteniendo su accin aun bajo el clima represivo de Stroessner. El resultado de estas luchas fue la aprobacin de los derechos civiles del as mujeres (Ley 236 de 1954) y de los derechos polticos de las mujeres (Ley 704 de 1961). As, Paraguay fue el ltimo pas en Amrica Latina en aprobar el voto femenino, con lo que se cerr una etapa de la lucha de las mujeres paraguayas.

115 Por supuesto, existen antecedentes que no constituyen la expresin de un movimiento de mujeres que dirige su accin a revertir las condiciones de desigualdad. Al respecto, Clyde Soto ha sealada, en un artculo colectivo, que la participacin de una mujer en la preparacin de la revolucin independentista de 1811, Juana Mara de Lara, es recordada frecuentemente como un hito de la presencia femenina en la historia nacional. De la misma manera, la Asamblea de Mujeres que en 1867, en plena Guerra contra la Triple Alianza, decidi hacer una donacin colectiva de joyas para ayudar a sufragar los gastos de la guerra, es conmemorada como un hecho de gran relevancia entre los aportes femeninos al pas. De hecho, ha servido de base para el establecimiento del Da de la Mujer Paraguaya. Pero estos acontecimientos, si bien notables y aunque puedan consignarse como antecedentes, no dan inicio a procesos de ruptura de la exclusin de las mujeres como actoras de la vida pblica Soto, C. y otros (2004).

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Con esto concluy una etapa del movimiento de mujeres, vinculado al sufragismo, y a partir de entonces la tradicin organizativa femenina fue cortada e interrumpida durante casi dos dcadas, las del 60 y 70, luego de las cuales el feminismo resurgi casi sin memoria () Durante un largo lapso, mujeres que activaban en partidos polticos y movimientos sociales tuvieron actuaciones a favor de la democracia y en contra del autoritarismo y la represin dictatorial, pero en general sin vincular estas demandas con el acceso de las mujeres como colectivo en la vida pblica (Soto, C., 2004: 153)

El proceso dictatorial comandado por el Partido Colorado desde 1947 limit el rol de las organizaciones feministas durante dcadas e incluso la primera organizacin de lucha por una igualdad legal de las mujeres, la Liga Paraguaya Pro Derechos de la Mujer, luego de haber logrado la sancin de las leyes de igualdad civil y poltica, se desactiv y comenz un proceso de asimilacin a las estructuras estatales. Marcha el proceso de transicin del pas Los avances ms importantes, desde esta fecha, pueden ilustrarse en el siguiente cuadro: El resurgimiento de las protestas sociales desde mediados de los 80 -luego de dos dcadas de silenciamiento, cooptacin y represin de las distintas formas de organizacin autnoma de la sociedad frente a la dictadura-, fue el marco de la aparicin en Paraguay de activistas feministas vinculadas con la corriente internacional del denominado feminismo de la segunda ola, que haba nacido en los Estados Unidos y en Europa a mediados de los 60. El punto de partida que proyect a las mujeres paraguayas, definidas como un colectivo social con demandas y posturas propias en esta segunda etapa, puede rastrearse en la convocatoria de 1987 de mujeres de distintos sectores sociales se reunieron para analizar los contenidos discriminatorios del cdigo Civil Paraguayo y elaboraron propuestas que tomaron forma en un anteproyecto de modificacin parcial de este cuerpo legal bajo el lema Por nuestra igualdad ante la ley. En 1988 el grupo se formaliz bajo el nombre de Coordinacin de Mujeres del Paraguay (CMP) y decidi pedir al Parlamento la derogacin de las leyes discriminatorias y el cumplimiento de la Convencin para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW), de las Naciones Unidas, pero su aprobacin se logr recin en 1992. En ese tiempo tambin fueron creadas la Red de Mujeres Educadoras Populares y la Multisectorial de Mujeres del Paraguay, esta ltima con una destacada actuacin para la creacin de la Secretara de la Mujer.

Principales hitos del movimiento feminista paraguayo

1910 1918 1919 1920 1936 1951 1954 1961 1985 1988 1992 2000 Elaboracin propia Sarafina Dvalos es nombrada la primera mujer en el Superior Tribunal de Justicia Primera huelga protagonizada por mujeres, en el Mercado Central de Asuncin, dirigida por el Sindicato de las Trabajadoras de este Mercado, el primero enfocado en gnero La primera ley de igualdad entre gnero es presentada en el Parlamento paraguayo Se crea el Centro Feminista Paraguayo, para luchar por el sufragio femenino Se forma la Unin Femenina del Paraguay, organizacin multipartidaria y pacifista Se crea la Liga Paraguaya Pro Derechos de la Mujer, primera organizacin de lucha por una igualdad legal Se aprueba la primera ley de los derechos civiles de las mujeres, la ley 236 Se aprueba la ley 704, que garantiza el derecho poltico de las mujeres Se crea la Coordinacin de Mujeres Campesinas del Movimiento Campesino Paraguayo. Se crea la Coordinacin de Mujeres de Paraguay, que congrega varias organizaciones de lucha en cuestiones de gnero Creacin de la Secretaria de la Mujer de la Presidencia de la Repblica Se aprueba la ley contra la violencia domstica

A su vez, en esta etapa, debe destacarse el apoyo de organismos internacionales a la accin de las organizaciones de mujeres paraguayas, para lo cual result clave la accin a travs de la CEDAW (Convencin para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Contra la Mujer, incorporada como instrumento en la constitucin paraguaya), que colabor activamente en la elaboracin del anteproyecto de

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Modificacin Penal del Cdigo Civil (1987), la organizacin del Primer Encuentro Nacional de Mujeres. El proyecto final, redactado por la gran jurista y feminista paraguaya Mercedes Sandoval, incorpor formulaciones de la Convencin. En la misma lnea de accin, en 1990 la Coordinacin de Mujeres del Paraguay (CMP) volvi a utilizar el instrumento de la CEDAW para denunciar, mediante una carta de la Coordinacin de Mujeres del Paraguay a Chafika Sellami-Meslem, 6 de diciembre de 1990: que el Gobierno no ha cumplido con el requisito de la presentacin del informe un ao despus de la ratificacin del instrumento ni ha presentado ninguna otra informacin hasta la fecha (CDE, 1990: 68) A partir de esta denuncia, el gobierno toma la iniciativa para realizar un informe propio, y para esto insta a las integrantes del CMP Line Barreiro y Graziella Corvaln a realizarlo. El creciente protagonismo de las mujeres se profundiza en el ao 1992 cuando la Multisectorial de Mujeres de Paraguay, impulsa la creacin de la Secretara de la Mujer de la Presidencia con el objeto de impulsar el protagonismo y la participacin de la Mujer en el mbito de la vida poltica, cultural, familiar, labora y social, conforme a la Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin de la Mujer, ratificada por el Paraguay en noviembre de 1986. (Multisectorial de Mujeres del Paraguay y Coordinacin de Mujeres del Paraguay, 1991: 70) Sin embargo, estos avances, aunque valiosos, deben ser evaluados en relacin a los gigantescos retrasos que se registran en otros campos en relacin a la igualdad entre varones y mujeres. Para avanzar algunos ejes que retomaremos ms adelante, cabe destacar que: 1) El mundo laboral en Paraguay tampoco est exento de relaciones de desigualdad hacia las mujeres: la discrepancia de salarios entre hombres y mujeres, como tambin las trabas en la estratificacin jerrquica dentro de la empresa privada son denominadores comunes. 2) La escasa participacin de mujeres en la Legislatura se puso en evidencia cuando Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) en 2006 manifest que del total de las bancas, solo un 10% eran ocupadas por mujeres. IV. Estado de las polticas pblicas antidiscriminatorias en Paraguay Como hemos visto en la ltima seccin, la participacin ciudadana y la incidencia social en las polticas pblicas se enfrenta a un doble juego de oportunidades y de limitaciones por parte del Estado paraguayo - como espacio de apertura de ofertas de participacin-, y por parte de las organizaciones - como instancias donde se articulan intereses, se establecen demandas y se realizan acciones orientadas a influir en las decisiones y en el curso de las actuaciones pblicas. Asimismo, en las secciones anteriores exploramos: (i) cmo determinados elementos presentes en el entramado socio-cultural paraguayo autoritaritarismo, ciudadana restringida, conservadurismo y racismo-, funcionan como herencia cultural que condiciona la formulacin de polticas; y (ii) cmo determinadas estructuras institucionales del estado tienen un peso propio frente a las demandas sociales. Es el momento propicio de combinar estas perspectivas a modo de reconstruccin de las piezas de una posible interpretacin sobre el estado actual de las polticas antidiscriminatorias en paraguay. Concretamente, reafirmaremos la hiptesis esbozada al comienzo de este captulo: la particularidad de la problemtica de la discriminacin en Paraguay responde, no slo a la dinmica social y a las cuestiones socialmente problematizadas como afirmaran Ozslak y ODonnell, sino tambin (y muy significativamente), a las herencias culturales y estructuras institucionales del estado como expresaran en su modelo Weir y Skocpol-. Hecha esta afirmacin sobre una posible interpretacin sobre el sentido en que se conformaron las polticas antidiscriminatorias en Paraguay, pasaremos a un repaso por sus principales caractersticas. a. Institucionalidad de polticas antidiscriminatorias El Estado de Paraguay - a vista de la CODEHUPY - acarrea un dficit en el cumplimiento de la obligacin de disponer garantas de proteccin y tutela efectiva frente a cualquier forma de discriminacin; as como tambin las leyes que contienen aspectos discriminadores
la recepcin en la legislacin paraguaya de previsiones antidiscriminatorias ha sido insuficiente, y deja importantes claros de indefensin en reas sumamente sensibles a la discriminacin, como el acceso a la salud, la educacin, la seguridad social o la vivienda, o frente a colectivos particularmente vulnerables a la exclusin y al no reconocimiento, como las minoras raciales o nacionales, las personas con opcin sexual diferente a la norma heterosexual o las personas que conviven con el VIH

Si bien reconocido constitucionalmente, el derecho a la no discriminacin no est revestido de las herramientas legislativas eficaces para definir y tipificar la discriminacin como un delito, y mucho menos disponer de sanciones reales. A su vez, el racismo, la xenofobia, as como tambin la intolerancia religiosa, y por razones de nacionalidad (como por ejemplo la situacin de los brasiguayos) no se encuentran penalizados, pese a que el Estado paraguayo sea parte de la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de Todas las

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Formas de Discriminacin Racial. Al no existir las garantas institucionales que cumplan con la funcin de la proteccin de los derechos, se deja claramente vulnerado a vastos sectores de la poblacin, que (no fortuitamente) son los sectores excluidos y marginados de la sociedad. Un comn denominador en los pases del cono sur. Estas prcticas incluso se dan en espacios del sector pblico (como el caso de los monolinges guaranes), algo que denota el estado de gravedad de la realidad social paraguaya. Del mismo modo, la Constitucin establece cuatro igualdades fundamentales, que el Estado garantizar a todos los habitantes: I) la igualdad para el acceso a la justicia, a cuyo efecto allanar los obstculos que la impidiesen; II) la igualdad ante las leyes; III) la igualdad para el acceso a las funciones pblicas no electivas, sin ms requisitos que la idoneidad; y IV) la igualdad de oportunidades en la participacin de los beneficios de la naturaleza, de los bienes materiales y de la cultura. Estas disposiciones no cuentan tampoco con una legislacin reglamentaria especfica ni con garantas de justiciabilidad y de sancin a su incumplimiento116. Por otra parte, tambin existe una gran distancia entre el reconocimiento constitucional a la accin afirmativa (art. 47 y 48) y la inexistencia de programas generales en relacin a la discriminacin. En contrapartida, existen programas y acciones destinados a grupos especficos, entre los que se destacan los vinculados con las personas discapacitadas117. De todas formas, no todo en legislacin paraguaya es motivo de atencin crtica: las garantas en materia de proteccin laboral (preferencia sindical, el embarazo de la mujer trabajadora y el derecho a igual salario por trabajo de igual valor), y principalmente en la rama de los derechos polticos, en donde se encuentra la igualdad en el sufragio, y propaganda electoral se muestran como grandes avances118. Todos stos derechos, estn revestidos del poder de sancin, con la participacin activa del Poder Judicial en la escena, ordenando el cumplimiento de los derechos afectados. Como resultado de la carencia de una ley que reglamente el derecho con reconocimiento constitucional a la no-discriminacin (aunque se han presentado varios proyectos en tratamiento), Paraguay tampoco cuenta con una institucin especializada en la lucha contra la discriminacin. En esta situacin, en 2006 se cre un departamento administrativo de acciones contra toda forma de discriminacin, que funciona en el mbito de la Defensora del Pueblo, con el objetivo de mediar en los conflictos y llevar adelante tareas de difusin sobre la problemtica. De esta forma, la principal poltica pblica antidiscriminatoria en Paraguay adopta el modelo garantista del ombudsman y lo adapta a las demandas antidiscriminatorias, combinando el principio de tutela de los derechos humanos con la atencin a los grupos en situacin de vulnerabilidad (Becerra Glover y Torres Romero, 2008: 64). Corresponde entonces desarrollar aqu algunas de las caractersticas del marco constitucional, legal e institucional que rigen el funcionamiento de la Defensora del Pueblo, por ser la principal institucin que concentra la accin antidiscriminatoria en Paraguay. La figura del Defensor del Pueblo119 tiene su lugar en la Constitucin Nacional de 1992 en el Art. 276 en el captulo De otros

116 Este conjunto de caractersticas muestran el avance de inmensurable magnitud que represent la nueva constitucin paraguaya de 1992. En palabras de Andrada, el nuevo texto integra la efectiva y plena vigencia de los derechos humanos, e inclusive llega ms lejos al reconocer un orden jurdico supranacional como instancia autnoma para el control de la aplicabilidad de los derechos humanos vigentes en el pas, dando vigencia al derecho internacional de los derechos humanos Adems el texto incorpora el derecho a una ambiente saludable, defensa de los intereses difusos, derechos de las comunidades indgenas, derechos desconocidos en la anterior Carta Orgnica. Incluso se le agregan tres captulos De la vida y el ambiente, La Libertad y La Igualdad. (Andrada, 2004: 37). 117 Como veremos, la temtica de la discapacidad tiene un relativo desarrollo institucional -a partir de la creacin del Instituto Nacional de Proteccin de las Personas Excepcionales en 1979-, o legal a partir de la ley 122, de 1990, o la Ley 2479 del ao 2004. Tambin es destacar en esta misma rea la iniciativa de la Defensora del Pueblo para poner en marcha las propuestas de la Ley General de Educacin sobre la temtica. 118 Efectivamente, desde la recuperacin de la democracia en 1992, se han aprobado importantes normas jurdicas que incorporan la perspectiva de gnero y la igualdad entre hombres y mujeres. Entre ellas estn las modificaciones de los cdigos: Civil (Ley N 1/92), garantizando la igualdad de derechos y obligaciones entre marido y mujer en el matrimonio y en el concubinato o unin de hecho, e iguala a hijas e hijos nacidos dentro o fuera del matrimonio; Laboral (en 1995) para establecer la igualdad y no discriminacin de las mujeres en el trabajo (Ley N 496); Electoral, adoptando una medida de accin positiva que garantiza la participacin femenina en listas de candidaturas para cargos electivos (Ley N 836); Penal (1997), incluyendo como delitos el acoso sexual y la violencia domstica. Asimismo, se destacan: la creacin del Cdigo de la Niez y la Adolescencia (Ley N 1.680) que establece la proteccin integral de nios y nias; la Ley N 1.600/00 Contra la violencia domstica, el Estatuto Agrario (Ley N 1.863/02) y la Ley N 2.263/03 que modifica el rgimen de pensiones y jubilaciones del Instituto de Previsin Social (IPS). Estas leyes se suman a los tratados internacionales que tutelan los derechos de las mujeres, como la Convencin de la Cedaw y su Protocolo Facultativo, la Convencin de Belem do Par, y el Protocolo de la Convencin sobre los Derechos de los Nios relativo a la Venta de Nios, la Prostitucin Infantil y la Utilizacin de Nios en la Pornografa, la Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, y en 2004 se promulg la Ley N 2.396 del Protocolo Adicional para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas. 119 A continuacin, citamos los artculos de la Constitucin Paraguaya que dan el marco normativo a la Defensora del Pueblo: Artculo 276 Del Defensor del Pueblo. El Defensor del Pueblo es un comisionado parlamentario cuyas funciones son la defensa de los derechos humanos, la canalizacin de reclamos populares y la profesin de los intereses comunitarios. En ningn caso tendr funcin judicial ni competencia ejecutiva. Artculo 277 De la autonoma, el nombramiento y de la remocin. El Defensor del Pueblo gozar de autonoma e inamovilidad. Es nombrado por mayora de dos tercios de la Cmara de Diputados, de una terna propuesta por el Senado, y durar cinco aos en sus funciones, coincidentes con el perodo del Congreso. Podr ser reelecto. Adems, podr ser removido por mal desempeo de sus funciones, con el procedimiento del juicio poltico establecido en esta Constitucin. Artculo 278 De los requisitos, de las incompatibilidades y de las inmunidades. El Defensor del Pueblo deber reunir los mismos requisitos exigidos para los Diputados, y tiene las mismas incompatibilidades e inmunidades que las de los magistrados judiciales. Durante su mandato no podr formar parte de ningn poder del Estado ni ejercer actividad poltico partidaria alguna. Artculo 279 De los deberes y de las atribuciones. Son deberes y atribuciones del Defensor del Pueblo: 1. Recibir e investigar denuncias, quejas y reclamos contra violaciones de los derechos humanos y otros hechos que establecen esta Constitucin y la ley. 2. Requerir de las autoridades en sus diversos niveles, incluyendo los de los rganos policiales

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organismos del Estado, pero recin fue nombrado por primera vez en el ao 2001, teniendo como primer objetivo el de indemnizar a las vctimas de la dictadura - correspondiente a la Ley N 838/96. Esta primera misin tiene interconexin directa con la necesidad de crear organismos que promocionan y defiendan los derechos tan duramente vulnerados en la historia de dictaduras del Paraguay (Flores Negri, 2004: 51). Sin embargo, a la hora de evaluar su desempeo, el propio Defensor del Pueblo, Dr. Pez Monges, declaraba en 2007, en una entrevista realizada en el marco de la siguiente investigacin se refiere a las restricciones que encuentra ste rgano a la hora de funcionar de manera plena y eficaz frente a la considerable numerosidad de funciones que le fueron atribuidas, en los siguientes trminos:
La Defensora del Pueblo es una institucin a nivel constitucional, ha sido creada en 1992 tiene por objetivo la defensa de los derechos humanos y la canalizacin de las inquietudes populares y las proteccin de los intereses. Pero a pesar todo lo amplio que mencionamos tiene una limitacin: No tenemos facultades ejecutivas ni judiciales, es decir tenemos que recurrir a la mediacin, a la persuasin, a tratar de convencer a los actores los gobiernos y los ciudadanos trabajar por la vigencia de los derechos humanos120

b. Institucionalidad y discriminacin de gnero Prrafo aparte merece la institucionalizacin de las polticas de gnero en el Estado, cuyo desarrollo ha sido relativamente auspicioso: desde 1993 funciona la Secretara de la Mujer de la Presidencia de la Repblica, organismo estatal del ms alto rango que intenta desarrollar una perspectiva de gnero en las polticas pblicas, y que ha implementado, entre 2003 y 2007, el II Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres (PIO II). Por su parte, el Congreso Nacional cuenta con dos comisiones que tienen como objetivos transversalizar la perspectiva de gnero en las leyes y procurar la visualizacin de las desigualdades y discriminaciones que afectan a las mujeres: la Comisin de Equidad Social y Gnero de la Cmara de Diputados (creada en 2003), y la Comisin de Equidad, Gnero y Desarrollo Social de la Cmara de Senadores (creada en el ao 2000). En diciembre de 2003 ambas comisiones firmaron un convenio Por la no discriminacin con el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (Unfpa) y el CDE para promover el debate acerca de la discriminacin en Paraguay y elaborar un proyecto de ley al respecto. Durante este ao se realizaron foros de consulta en las principales capitales departamentales con el fin de recoger las opiniones y sugerencias de la ciudadana para los contenidos del proyecto de ley. Existen adems oficinas de la mujer en varios ministerios, en las gobernaciones y en algunos municipios del interior del pas, que tienen entre sus fines implementar polticas y programas que apunten a mejorar la situacin de las mujeres en Paraguay. Sin embargo, a pesar de este desarrollo institucional, se han alzado crticas a la capacidad y amplitud de las polticas implementadas por estas instancias institucionales: la Secretara de la Mujer realiza una serie de actividades en el marco de polticas compensatorias que pretenden llegar en forma directa a las vctimas de las desigualdades, como por ejemplo el programa de fomento a las iniciativas de mujeres de reas rurales que apoya proyectos productivos para familias de escasos recursos. Sin embargo, la Secretara de la Mujer debera fortalecer su liderazgo y procurar una mayor capacidad de articulacin y empoderamiento frente a otros rganos del Estado, para coordinar polticas de gnero a ser implementadas por cada organismo y cumplir as con los objetivos del PIO II, y no utilizar los pocos recursos asignados en la realizacin de muchas actividades y proyectos asistencialistas que benefician a pocas mujeres. (Gonzlez Vera y Martnez, 2004:118) Por otra parte, el Informe Sombra de la CEDAW (*) denuncia las siguientes situaciones de discriminacin, que requieren la accin de las instancias institucionales del Estado: 1. Persisten altas tasas de mortalidad materna y escaso acceso a servicios de atencin mdica, siendo sta una de las esferas de mayor inequidad en el Paraguay. El Estado paraguayo no ha derogado los artculos que criminalizan la prctica del aborto, una de las principales causas de muertes maternas. La penalizacin del aborto es discriminatoria, afecta la vida de las mujeres pobres y tiene un claro sesgo sexista. 2. En cuanto a la violencia domstica contra la mujer, se ha constatado el aumento de las denuncias de violencia domstica, pero persisten obstculos que impiden que la Ley N 1.600 sea efectiva, y a las mujeres se las revictimiza al acudir al Centro de Salud, a la Polica o al Juzgado de Paz, instituciones establecidas por la ley para la realizacin de las denuncias. 3. Paraguay es uno de los pases ms desiguales del mundo, con la mitad de la poblacin pobre y marcada feminizacin de la pobreza. Las mujeres paraguayas siguen teniendo empleos con salarios ms bajos, como es el caso de las empleadas domsy los de seguridad en general, informacin para el mejor ejercicio de sus funciones, sin que pueda oponrsele reserva alguna. Podr acceder a los sitios donde se denuncie la comisin de tales hechos. Es tambin de su competencia actuar de oficio; 3. Emitir censura pblica por actos o comportamientos contrarios a los derechos humanos; 4. Informar anualmente de sus gestiones a las Cmaras del Congreso; 5. Elaborar y divulgar informes sobre la situacin de los derechos humanos que, a su juicio, requieran pronta atencin pblica, y 6. los dems deberes y atribuciones que fije la ley. Artculo 280 De la regulacin de sus funciones. Las funciones del Defensor del Pueblo sern reguladas por la ley a fin de asegurar su eficacia, pudiendo nombrarse defensores departamentales o municipales. 120 La versin completa de la entrevista est disponible en www.inadi.gob.ar y en www.cepi.org.ar.

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ticas121. No existen polticas pblicas que alienten el suministro de los servicios sociales de apoyo necesarios que permitan a los padres combinar las obligaciones familiares con las responsabilidades del trabajo y la participacin en la vida pblica. 4. El Estado Paraguayo no cuenta con polticas tendientes a modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres. A pesar de la reforma educativa en la educacin escolar bsica y en la educacin media, persiste la discriminacin de las mujeres campesinas, pobres y guaran hablantes en el acceso y calidad de la educacin. 5. Las mujeres rurales e indgenas enfrentan situaciones de mayor desigualdad e inequidad en todos los mbitos. El Estado paraguayo carece de polticas pblicas para promover el acceso de la mujer a la propiedad de la tierra, que garanticen su arraigo a travs de la titulacin de la propiedad, el crdito y el apoyo tcnico. Ante el grave problema de la desigual distribucin de la tierra, el Estado paraguayo ha implementado polticas represivas con desalojos violentos, donde las mujeres campesinas son vctimas de tratos crueles y discriminatorios. Finalmente, el siguiente cuadro ilustra la situacin de desigualdad entre varones y mujeres en paraguay. MUJERES (%) VARONES (%) Poblacin Horas trabajadas Dinero en propiedad Tierra en propiedad Crdito agrcola Pobres Analfabetos Desnutridos Infantes no escolarizados Puestos Parlamentarios Cargos de Ministro Puestos directivos de mbito empresarial Elaboracin: Clara Murguialday. Datos: PNUD, FAO, 2005 50 52 10 1 2 67 70 80 67 14 6 14 50 48 90 99 98 33 30 20 33 86 94 86

c. Otras discriminaciones en Paraguay A continuacin, haremos un conciso y no exhaustivo recorrido por otros aspectos de la problemtica de la discriminacin en Paraguay, con el objetivo de mostrar la variedad de temas y situaciones conflictivas que esta problemtica condensa: Migrantes La Constitucin Nacional contiene 82 artculos relacionados con extranjeros o migrantes y sus derechos. No obstante, las condiciones de residencia de la mayora de los migrantes en el pas estn sujetas a no pocas arbitrariedades debido a la confusa trama institucional y legal en que se ven atrapados. El rgimen legal e institucional administrativo vigente se basa fundamentalmente en: i) la Constitucin Nacional; ii) la competencia del Ministerio del Interior; iii) la competencia del Consejo Nacional de Coordinacin Econmica; iv) las funciones y organizacin de la Direccin General de Migraciones; v) las funciones complementarias de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Justicia y Trabajo; y
121 En relacin a la situacin de las trabajadoras domsticas, caben dos precisiones para poder dar a la problemtica su verdadera dimensin: una vinculada a la gran proporcin de la poblacin comprendida por esta actividad y otra vinculada con el sector social que suele encontrar en esta actividad una salida laboral. En relacin al primer aspecto, el 93% de quienes trabajan en el servicio domstico son mujeres. Esto supone que el 6,9% de la PEA ocupada, y el 20,67% de la PEA femenina, se dedican a este trabajo. Un 57% de las empleadas domsticas tiene entre 15 y 29 aos de edad, segn datos del Censo 2002, lo que evidencia la juventud de las mujeres que se dedican a esta actividad. Por otra parte, en relacin a las condiciones socioeducativa de las mujeres en esta actividad, los datos preliminares del Censo 2002 indican que ms del 70% de quienes se dedican al empleo domstico slo tienen educacin primaria o ninguna instruccin. Un escaso 24% de empleadas domsticas curs el nivel secundario y apenas 1% tiene educacin superior. (Datos provedos por la Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos, pertenecientes a la Encuesta Permanente de Hogares. 2002.)

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vi) las funciones complementarias de otros rganos del Estado, entre ellos la Secretara Tcnica de Planificacin del Desarrollo Econmico y Social, el Instituto de Bienestar Rural y la Secretara de Repatriacin de Connacionales. A su vez, los rganos estatales encargados de la aplicacin de la normativa migratoria en distintos niveles se encuentran asignados a los Ministerios del Interior a travs de la Direccin General de Migraciones, Justicia y Trabajo, Relaciones Exteriores y el Instituto de Bienestar Rural. A pesar de este relativo desarrollo institucional y normativo, Toms Palau Viladesau, afirma que La normativa vigente, en principio, cubre todos los aspectos y los temas de una regulacin migratoria. En ella estn contemplados, programticamente, los objetivos, los propsitos, los lineamientos generales y las regulaciones de una poltica nacional migratoria. En la letra, es el Estado paraguayo el que orienta, conduce y administra el gobierno de las migraciones. Sin embargo, se evidencian serias deficiencias en la aplicacin de dicho instrumento jurdico () La concentracin de las facultades en un solo rgano, la Direccin General de Migraciones, deviene en un obstculo insalvable a la hora de una implementacin eficaz tanto de las polticas como de la administracin migratoria. Esta direccin, por estructura, personal y prctica administrativa, no est en condiciones sino de cumplir slo una parte del gobierno de las migraciones. (2004: 160) Personas con Discapacidad En Paraguay los derechos de las personas con discapacidad se encuentran explcitamente tutelados en el artculo 58 de la Constitucin Nacional y a travs de una serie de leyes y programas especiales, que, aunque representan un marco de avance relativo, tienen serias deficiencias: La ley 780/79 que crea el Instituto Nacional de Proteccin a personas excepcionales. Sin embargo, esta ley, de 1979, an no fue reglamentada y debe ser adecuada a los lineamientos internacionales en la materia. La ley 122/90 establece derechos y privilegios para los impedidos. Esta ley tampoco fue reglamentada a la fecha. El Cdigo de la Niez y la Adolescencia, ley N 1680, en sus artculos 22 y 23 refieren a la obligatoriedad de atencin a las necesidades educativas especiales y de la atencin y la rehabilitacin en casos de nias, nios y jvenes con discapacidad. La Convencin Interamericana para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra las personas con discapacidad ha sido aprobada por ley N 1925 el 19 de junio de 2002. La ley de educacin y la de salud tambin hablan de la obligatoriedad de la atencin a las necesidades especiales. La Unidad de Derechos Humanos de la Corte Suprema de Justicia, en su plan estratgico 2002 - 2005 aprobado por acta N31 del 8 de agosto de 2002, incluye la problemtica de gnero e infancia, pero no el rea de discapacidad. Algunos jueces han sentado valiosa jurisprudencia al disponer la comparecencia de intrpretes de lenguaje de seas en casos que involucran a personas con discapacidad auditiva. Existe actualmente en la Cmara de Diputados un proyecto de ley que establece la obligatoriedad y contratacin de personas excepcionales en las instituciones pblicas. En cuanto a los espacios institucionales, debe sealarse que no existe ninguna instancia pblica nacional encargada de atender los asuntos relacionados con los derechos de las personas con discapacidad excepto el Departamento de Capacidades Diferentes de la municipalidad de Asuncin. As, se completa un panorama que, en palabras de Fretes y otros, no est exento de contradicciones: La respuesta del sector pblico a los problemas relativos a este colectivo son contradictorios, a travs de experiencias aisladas que no reflejan un enfoque de derechos humanos. Siguen siendo de naturaleza puramente asistencialistas, traducidas mediante asignaciones en el Presupuesto General de Gastos de la Nacin, sin responder a polticas y planes definidos (2004:168) Comunidad GLTTBI Si bien Paraguay es uno de los pases latinoamericanos cuya Constitucin garantiza la libre expresin y formacin de la propia identidad (artculo 25), sin embargo, el hecho de asumir una identidad de gnero que no corresponde a su sexo biolgico es castigado socialmente e ignorado en la legalidad. Asimismo, la Constitucin declara la igualdad de todos los/as habitantes y obliga al Estado a garantizar la no discriminacin hacia ningn sector de la sociedad (art. 46 y 47)122, valorando la diversidad, distintas agrupaciones Gays, Lesbianas, Travestis, Transexuales, Transgnero, Bisexuales e Intersex (GLTTBI) han afirmado, a travs de informes, que existen varias restricciones que obstaculizan el libre ejercicio de la sexualidad. Por otra parte, distintas expresiones homofbicas de fuerzas polticas con el Partido Colorado a la cabeza-, Iglesias como el caso de la Iglesia Vida nueva que lleva adelante la Campaa de Sanacin de la Homosexualidad-, y medios de comunicacin como la radio Obedira-, marcan la persistencia de patrones conservadores y discriminatorios en la sociedad paraguaya (Grupo de Accin Gay Lsbico Transgnico, 2004)

122 Por otro lado, existe una abierta contradiccin de estos articulados con el captulo IV de la Carta Magna, en el cual se hace mencin a los derechos de las familias y en el cual se reconoce como nica institucin familiar a la conformada por un hombre y una mujer.

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Paraguay: el largo camino desde el Estado discriminador hacia el Estado de Derecho

V. Notas finales: El triunfo de Lugo y un posible punto de inflexin en la fallida transicin democrtica paraguaya Hasta aqu hemos desarrollado las condiciones de emergencia y las particularidades sociales, culturales e institucionales de la problemtica de la discriminacin en Paraguay es decir, la articulacin conflictiva entre las prcticas socialmente reconocidas como discriminatorias, las demandas de los movimientos sociales y las respuestas del estado en trminos de polticas pblicas. Hemos destacado cmo el sentido y la orientacin de las polticas pblicas fundamentalmente las polticas antidiscriminatorias-, pero especialmente su menor desarrollo relativo con otros pases de la regin, pueden explicarse por los lmites que impusieron la herencia cultural de la sociedad y las estructuras del estado paraguayo a las demandas de los distintos movimientos sociales. En la historia reciente, desde los aos de la dictadura, pasando por la transicin hacia la democracia, hasta llegar a la situacin poltica actual que vive el Paraguay, la participacin ciudadana de las organizaciones sociales, pas por momentos que fueron de la cooptacin a formas peculiares de participacin con distintos matices. La mirada al pasado dictatorial nos muestra que en el Paraguay durante largo tiempo no hubo realmente una participacin ciudadana activa y, cuando la hubo, se dio generalmente dentro de los mrgenes de control estatal y de sometimiento a los sectores de poder. Con la apertura poltica de febrero de 1989 se comenzaron a notar avances significativos, mientras los movimientos sociales y ciudadanos franqueaban algunos de los lmites que le imponan estas herencias culturales y estructuras estatales en Paraguay. Al respecto, sealan Soto y otros que: Fue esperanzador, sobre todo en momentos en que el destino del pas estaba en juego, tras el golpe de Estado del 2 y 3 de febrero, ver a obreros, campesinos, jvenes y a la ciudadana en general, apostar por un cambio a favor de la democracia. Las ataduras del control estatal sobre las organizaciones sociales se fueron desenredando poco a poco. Las organizaciones ciudadanas encontraron va libre para ir cuajndose sobre la base de las pocas pero valiosas experiencias existentes () La participacin ciudadana ha evidenciado un notorio crecimiento desde la apertura poltica. La ciudadana ha tenido activa participacin en varios acontecimientos sociales y polticos importantes, como en las tentativas de ruptura del proceso democrtico en dos oportunidades, en abril de 1996 por Lino Oviedo y en mayo de 2000 por sectores militares oviedistas (2004: 145) Sin embargo, las acciones realizadas siguen siendo muy limitadas por dos razones: por un lado, la poca conciencia de la ciudadana en general sobre la necesidad de ejercitar este derecho, y por otro lado, la resistencia de las autoridades a transparentar su gestin. En lneas generales, hasta el giro poltico que se produjo en el pas con el triunfo de Lugo, las polticas antidiscriminatorias parecieron circunscriptas a esta paradjica situacin de avances limitados. En contraposicin a esta situacin, el voto por la Alianza Patritica para el Cambio debe interpretarse como un claro pronunciamiento por parte de la mayora de los paraguayos en favor de un proyecto que incorpora las demandas postergadas de los sectores ms excluidos en trminos de sujetos de derecho, restituyendo la plena vigencia del estado de derecho. En las palabras del presidente electo: La Alianza Patritica para el Cambio nuclea lo que es el Paraguay, incluyendo a una franja colorada que tambin la integra. Nos hemos unido de diferentes ideologas, tendencias, lderes de distintas extracciones, poniendo en primer lugar el pas. Prometemos que no habr persecuciones. No habr exclusin ni ideolgica, ni religiosa, ni tnica. Queremos que se cumpla el principio constitucional de que todos somos iguales ante la ley. Si tiene que haber privilegiados sern los ms olvidados (Entrevista a Fernando Lugo por Claudia Korol, 2008) Efectivamente, este voto por la profundizacin de la democracia y por el relanzamiento de la transicin democrtica, puede significar la recuperacin de la capacidad instituyente de la prctica poltica, condicin para quebrar definitivamente las herencias culturales conservadoras y las estructuras institucionales de un estado autoritario. Rescatar el potencial transformador de la dinmica social y su articulacin en la reconstruccin de un nuevo estado -en el cual la afirmacin de la soberana popular se sustente en la constante ampliacin de la ciudadana, la valoracin de la diferencia y la reconstruccin de una identidad capaz de albergar las narrativas sociales diversas-, es la condicin para afrontar los crecientes desafos que el avance de las fuerzas del mercado en los distintos aspectos de las relaciones sociales postulan al abordaje de la problemtica de la discriminacin en Paraguay. VI. Bibliografa - ANDRADA, Ftima (2004) Instituciones internas de proteccin de los derechos humanos en Gonzlez Feldmann, C. (comp.) El Paraguay frente al sistema internacional de los derechos humanos. - ARDITI, Benjamn (1992) Adis a Stroessner: la reconstruccin poltica del Paraguay Asuncin, CDE, RP ediciones. - BARREIRO, Line y otros (2005) Informe Sombra. Estado de Cumplimiento de la Convencin sobre la Eliminacin de Todas

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las Formas de Discriminacin contra la Mujer por parte del Estado paraguayo en Barreiro, Line y otros (2005) Informe Sombra CEDAW. Vigilancia ciudadana sobre los derechos humanos de las mujeres en Paraguay, CDE, Centro de Documentacin y Estudios, Asuncin, Paraguay - BAREIRO, Line (2005) Necesarias, invisibles, discriminadas. Las trabajadoras del servicio domstico en el Paraguay, CDE, Paraguay. - BECERRA GELOVER, Alejandro y TORRES ROMERO, Jorge (2008) Informe sobre la discriminacin en Iberoamrica 2008, CONAPRED, Mxico D.F. - CDE (1990) Crnicas de haceres, deseos y olvidos. Anuario Mujer 1990. CDE, Asuncin. - FLORES NEGRI, Elizabeth (2004) El papel del defensor del pueblo en la internalizacin y aplicabilidad del derecho internacional de los derechos humanos en Gonzlez Feldmann, C. El Paraguay frente al sistema internacional de los derechos humanos. - GONZLEZ, Myrian y Martnez Ofelia (2004) Igualdad y no discriminacin: discurso versus realidad, Centro de Documentacin y Estudios (CDE), Paraguay - CODEHUPY (2004) Informe alternativo de la Coordinadora de Derechos Humanos del Paraguay al Segundo Informe Peridico del Estado de Paraguay presentado en virtud del art. 40 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. - INDI (2002) Focalizacin de acciones coordinadas en comunidades indgenas. Plan Estratgico. Asuncin. - LEHNER, Beate (2003) Discriminacin a los pueblos indgenas en Barreiro, L. (comp.) Discriminaciones y Medidas Antidiscriminatorias. Debate Terico Paraguayo y Legislacin Comparada, UNFPA-Comisin de Gnero y Desarrollo Social de la Cmara de Senadores-CDE, Asuncin. - GONZLEZ, Myrian y MARTNEZ, Ofelia (2003) La igualdad de las mujeres y los desafos ante el nuevo gobierno Derecho a la igualdad y a la no discriminacin, Centro de Documentacin y Estudios (CDE), Paraguay - MELI, Bartomeu (2003) Elogio del monolingismo guaran en Barreiro, L. (comp.) Discriminaciones y Medidas Antidiscriminatorias. Debate Terico Paraguayo y Legislacin Comparada, UNFPA-Comisin de Gnero y Desarrollo Social de la Cmara de Senadores-CDE, Asuncin. - Multisectorial de Mujeres del Paraguay y Coordinacin de Mujeres del Paraguay (1991): Bases para el Proyecto de Ley para la Secretara de la Mujer. En CDE: Nadie dijo que sera fcil. Anuario Mujer 1991, Asuncin, pp. 70-75. - OSZLAK, Oscar y ODONNELL, Guillermo (1976) Estado y polticas estatales en Amrica Latina: Hacia una estrategia de investigacin, Centro de Estudios de Estado y Sociedad. - POULANTZAS, Nicos (1997) Poder poltico y clases sociales en el estado capitalista, Buenos Aires, Siglo XXI. - REED, Richard (1995) Household Ethnicity, Household Consumption: Commodities and the Guarani en Economic Development and Cultural Change, nmero 29. - RIVAROLA, Milda (2001) Filosofas, pedagogas y percepcin colectiva de la historia en el Paraguay en Revista Paraguaya de Sociologa, Paraguay. - SOTO, Clyde y otros (2004) Sociedad civil y construccin democrtica en Paraguay. Experiencias de participacin e incidencia de los movimientos sociales en Albuquerque, M. do Carmo (Org.) La Construccin democrtica desde abajo en el Cono Sur, San Pablo, Instituto Polis. - WEIR, Margaret y SKOCPOL, Theda (1985) State Structures and the Possibilities for Keynesian Responses to the Great Depression in Sweden, Britain and the United States en P. Evans, D. Rueschemeyer y Th. Skopcol (comps.) Bringing the State Back In, Cambridge University Press, Cambridge. Traduccin de Fernando Aguiar.

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La discriminacin en el Uruguay: de la negacin a las polticas de avanzada

Captulo VI La discriminacin en el Uruguay: de la negacin a las polticas de avanzada Por Mario Holsman y Damin Paikin
I. Introduccin Si tomamos en cuenta la tradicin liberal-progresista del Uruguay en un conjunto de materias (separacin de la Iglesia del Estado, educacin obligatoria y gratuita, etc.), llama la atencin la falta de desarrollo que durante aos tuvieron tanto la legislacin en materia de lucha contra la discriminacin (la ley contra toda forma de discriminacin fue aprobada recin en el ao 2004), como la ejecucin de polticas efectivas en ese sentido, en comparacin con otros pases de la regin. Esta situacin se acrecienta ante un cierto sentido comn instalado en la poblacin uruguaya segn el cual la idea propia de la discriminacin es ajena a la realidad nacional. Al respecto, la senadora Percovich en una de las entrevistas realizadas para el armado de este trabajo, resalt que En Uruguay se pens durante muchos aos que la discriminacin no exista. Que era el pas ms igualitario, ms democrtico, ms respetuoso de toda Amrica, lo cul es cierto, como no menos cierto es que somos profundamente discriminadores. Un punto de partida posible, entonces, para un anlisis de la situacin de las polticas antidiscriminatorias en Uruguay, es esta suerte de negacin o invisibilizacin del fenmeno discriminatorio, que durante largos aos obtur el desarrollo de un sistema de proteccin legal y estatal haca los sectores sociales afectados por las prcticas discriminatorias. El no reconocimiento del fenmeno de la discriminacin por parte del estado uruguayo haca que la creacin de espacios institucional con la competencia para desarrollar polticas pblicas para tratar estas temticas perdiera razn de ser. Como contrapartida, en la actualidad, Uruguay cuenta con un conjunto de instituciones volcadas a la lucha contra la discriminacin, y una legislacin de avanzada en materia de derechos, resultado de un cambio en la percepcin social del problema de la discriminacin y en la adopcin por parte del estado de medidas concretas tendientes a revertir la situacin de negacin de derechos de sectores significativos de la poblacin uruguaya. Al respecto, el Informe sobre la Discriminacin en Iberoamrica 2008, seala que:
Legalmente, en este pas se contempla un amplio catlogo de prcticas discriminatorias que afectan a igual nmero de grupos en situacin de vulnerabilidad () a la vez que establece un rgano de aplicacin de la ley antidiscriminatoria [La Comisin Honoraria de lucha contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de Discriminacin] que posee amplias facultades relacionadas con la creacin de normas jurdicas, el monitoreo del cumplimientote la legislacin nacional en la materia, la realizacin de campaas educativas antidiscriminatorias, y la formulacin de denuncia judicial, si correspondiera (Becerra Gelover y Torres Romero: 2008, 71).

Efectivamente, Uruguay define como discriminacin toda distincin, exclusin, restriccin, preferencia o ejercicio de violencia fsica y moral contra personas o grupos de personas por grupos de personas por motivos de raza, color de piel, religin, origen nacional o tnico, discapacidad, aspecto esttico, gnero, orientacin e identidad sexual, que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas poltica, econmica, social, cultural o en cualquier otra de la vida pblica. Asimismo, debe destacarse que Uruguay sanciona plenamente las prcticas discriminatorias y, es digno de resaltarse, como emergente de esta poltica de avanzada, la ley de Unin Concubinaria, de reciente aprobacin, que ubica a Uruguay, junto con Canad, como los dos nicos pases del continente americano en contar con un corpus legal que habilita el ejercicio efectivo de ciertos derechos civiles antes negados a la comunidad GLTTB. Ahora bien, tomando nota de este cambio de situacin se plantean entonces dos interrogantes en relacin a la problemtica de la discriminacin en Uruguay. El primero de ellos remite a comprender el porqu de aquella situacin de negacin histrica que haca invisible para la sociedad y el estado uruguayo la situacin de discriminacin de sectores sociales significativos mujeres, afrodescendientes y comunidad GLTTB, por citar algunos. El segundo interrogante que se plantea, es, en consecuencia, cules fueron los procesos histricos, polticos y sociales que se produjeron en la sociedad uruguaya para que, en un lapso corto de tiempo, se aceptara al Uruguay como un pas discriminador y se pusiera en marcha un conjunto de iniciativas por parte del Estado Nacional que rpidamente lo han colocado a la vanguardia de la proteccin de derechos en numerosas reas. En relacin al primer interrogante, un argumento muy utilizado para explicar la situacin de invisibilizacin de la problemtica de los derechos civiles en diversos pas, y sobre todo en Latinoamrica, es la importante influencia de la Iglesia Catlica en la vida poltica y social de los Estados, institucin que, no monolticamente por cierto, ha mantenido posturas contrarias a reivindicacin vinculadas a los derechos de las mujeres, de las organizaciones GLTTB y ha adoptado para las minoras tnicas, sean estas afro-descendientes o pueblos originarios, una mirada de corte caritativo y paternalista, distancindose del acompaamiento reivindicativo en materia de derechos y

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acciones contra la discriminacin. Esta explicacin, que podra resultar verosmil en aquellos pases de la regin con una fuerte injerencia de la Iglesia en la regulacin de determinados aspectos de la vida pblica - por ejemplo de Chile, Paraguay, Per o incluso la Argentina- debe descartarse para la situacin del Uruguay, sociedad en la que el rol de la Iglesia Catlica en la esfera pblica (no as en el marco de las creencias privadas de sus habitantes y creyentes) se presenta como sumamente acotada, siendo la laicidad del Estado uruguayo uno de los valores ms constantes de la vida poltica y social del pas (Gallardo, 2006). Desechado este argumento, la pregunta retorna con ms fuerza. Y ser justamente en el camino de hallar la respuesta a dicho interrogante que en la primera seccin de este artculo se buscar, en la configuracin del estado batllista, las huellas de la institucin de una tradicin liberal-igualitaria que impidieron el reconocimiento de la diferencia y de all las dificultades para la visibilizacin de las prcticas discriminatorias. En relacin al segundo interrogante, el artculo buscar, en la emergencia del discurso sobre la desigualdad de la mano de nuevas expresiones polticas en la escena uruguaya que nacen al calor de la crisis de los partidos y las representaciones polticas y sociales a partir de los 70, las races del cambio en la percepcin sobre la situacin de la discriminacin. En la segunda seccin, se avanzar en el objetivo central de este artculo, que es el anlisis y descripcin del andamiaje institucional en materia antidiscriminatoria que, con sus lmites, se ha ido desarrollando en el Uruguay en los ltimos cinco aos. Finalmente, el artculo analiza la configuracin histrica de la situacin de las comunidades afro-uruguayas y el proceso de sancin de la Ley de Unin Concubinaria, que fue un punto de inflexin en el reconocimiento de los derechos a la diversidad en el Uruguay actual. a. Inclusin, homogeneidad y negacin: El signo del Estado batllista Resulta sorprendente, como vimos, a la luz de la tradicin laica, liberal e igualitaria de la sociedad uruguaya, encontrar, hasta la sancin en 2004 de la ley 17817, un importante vaco en trminos de legislacin en materia antidiscriminatoria. Descartada la influencia de la Iglesia Catlica como actor que influyera en esta particular configuracin de la legislacin sobre el tema, un primer camino posible es dirigir la atencin hacia la conformacin misma del Estado uruguayo y el proceso de construccin de la identidad nacional y la ciudadana para hallar una respuesta a este interrogante. Como sabemos, el estado capitalista moderno expresa una relacin de dominacin poltica que cristaliza, con contradicciones, la hegemona de los sectores sociales dominantes123. Desde este punto de vista, toda sociedad es discriminante, y todo Estado, como aparato de poder que sostiene determinada estructura social es tambin discriminante, en el sentido de que instituye relaciones de subordinacin entre grupos sociales. Ahora bien, la propia cristalizacin de las relaciones de fuerza construidas socialmente configuran los modos especficos que adquiere el estado capitalista moderno124 y sus mediaciones: la ciudadana, la nacin y el pueblo (O Donnell, 1982) Al mismo, desde perspectivas liberal-constitucionalista, se ha sostenido que el Estado democrtico o Estado de derecho se funda sobre el principio de igualdad entre los ciudadanos, con lo que se establece una tensin al interior de la propia nocin de Estado de Derecho entre su principio jerrquico y su principio igualitario125 (Zaffaroni, 2003). El anlisis y la interpretacin sobre las formas especficas que adquieren estas tensiones en la construccin y desarrollo de la ciudadana en cada caso concreto habilitan una mirada que permiten ir ms all de las posturas ms estructural deterministas y a la vez desmitificar la idea de una ampliacin gradual y natural de la esfera de la ciudadana, anclando el desarrollo de la ciudadana a la dinmica social y su representacin poltica. Para ello, conviene recordar con Quiroga (2006) que la ciudadana moderna puede ser considerada a partir de tres dimensiones: la participacin, es decir, el modo en que los ciudadanos son parte de la toma de decisiones de la comunidad poltica; el sistema de derechos, que construye una serie de prestaciones y libertades para los ciudadanos; y la pertenencia o identidad, que define quines son considerados ciudadanos y quines quedan excluidos de la participacin y del sistema de derechos. Esta perspectiva nos habilita a comprender la construccin de ciudadana como un proceso de construccin de pertenencias, que supone una relacin simultnea de inclusin-exclusin para la delimitacin de los que estn dentro y los que estn fuera de la misma. La existencia de grupos sociales dominantes en la estructura social determina la existencia de correlaciones de fuerza variables significa, la construccin de determinados principios que delimitan un nosotros a partir de la existencia del otro, cuya identidad y pertenencia siempre es fallida y se construye a partir de la tensin en razn de la exclusin social de la cul es objeto (Margulis, 1998). Desde esta perspectiva, el fenmeno de la discriminacin puede ser entendido como un caso de exclusin: hay un otro que por su carcter de tal queda fuera de la relacin de ciudadana. Exclusin que no representa, como veremos, un caso de excepcin sino que se revela como la contracara de la ciudadana.
123 Para O Donnell, el estado es el componente especficamente poltico de la dominacin en una sociedad territorialmente delimitada; y esta dominacin est definida como la capacidad de imponer regularmente la voluntad sobre otros, incluso pero no necesariamente por la fuerza. As, el estado es un componente de una relacin ms amplia que es la dominacin social (ODonnell, 1982). 124 Poulantzas, al respecto, distingue: las formas del estado, segn fases y estadios del capitalismo - estado liberal, intervencionista del capitalismo monopolista-imperialista, estado de la fase actual del capitalismo, el estado democrtico-parlamentario y el estado de excepcin -fascismos, dictaduras mililtares, bonapartismo-, y finalmente, las diversas formas del estado democratico-parlamentario - presidencialismo, parlamentarismo, etc. 125 Como veremos, la clave de cualquier iniciativa ciudadana democrtica en general, y antidiscriminatoria en particular, estar en la capacidad que tengan los sectores de la sociedad que se organicen para incidir sobre esta tensin que configura al moderno estado de derecho, reclamando la efectividad de ese principio igualitario fundante.

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La discriminacin en el Uruguay: de la negacin a las polticas de avanzada

En el caso concreto del Uruguay, esta perspectiva nos permite problematizar aquella visin, anclada en la tradicin republicana del pas, que lo establece como una democracia inclusiva, igualitaria y homognea, en contraste con las otras democracias latinoamericanas126. En gran medida, como afirma Gallardo, esta idea de un pas con instituciones y una cultura cvica y democrtica se justifica por el vigor de una tradicin poltica republicana, cuyo ascendiente remonta a las orgenes histricos de la nacin (Gallardo: 2006, 450). De la mano de esta cultura cvica, tambin se destaca, como parte de la tradicin uruguaya, la centralidad de la poltica en el sentido de ver en las actuaciones polticas y gubernamentales un firme terreno de regulacin de los intereses sociales- aunque con una impronta excluyente en la concepcin del patriciado que fundara la repblica. Finalmente, de la mano de esta primaca de la poltica, otro de los elementos centrales de la vida poltica uruguaya es la existencia de una cultura poltica partido-cntrica (Caetano-Rilla-Prez, 1987: Gonzalez, 1993; Moreira, 1997), es decir, que los partidos polticos se convierten en mediadores de la activacin poltica, incluso en desmedro de la activacin ciudadana autnoma. Esta impronta de la escena poltica uruguaya se prolongar incluso en el proceso que puso en marcha un proceso inclusivo sin precedentes en Amrica Latina, como fue el batllismo, que fund como valor propio de la identidad nacional, la inclusin y la igualdad. El batllismo constituy el intento por parte del Estado uruguayo por construir una sociedad igualitaria a partir de la conjuncin, ordenada principalmente a partir de las dos presidencias de Batlle (1903-1907 / 1911-1915), entre los intereses de la burguesa modernizante y los reclamos de los sectores populares. Para la primera, el batllismo creo una fuerte estructura proteccionista y de acompaamiento del Estado a los industriales locales. Para los segundos, en tan temprana poca como 1915, dicto la jornada laboral de 8 horas y aseguro en 1916 la gratuidad total de la educacin secundaria y superior, entre otras conquistas (Bethell, 1992). Primaca de la poltica, republicanismo y centralidad de los partidos polticos, son caractersticas de la tradicin poltica uruguaya que resultaron favorables en trminos sociales y democrticos en la construccin de un estndar de igualdad y en la idea de un pas homogneo. Sin embargo, estas mismas caractersticas quizs hayan actuado como un dique de contencin a la emergencia de la cuestin de la discriminacin en Uruguay, dado que la visibilizacin de la problemtica de la discriminacin supone la valoracin de la diferencia y, en general, se vehiculiza a travs de grupos sociales con cierta autonoma respecto de los partidos que estn integrados a la lgica estatal. Si el estado y la identidad nacional se fundan en la igualdad, la admisin de la discriminacin, es decir la admisin de que amplios sectores de la poblacin no gozan de la plenitud de sus derechos, plantea una contradiccin de base. Esta situacin llev a configurar una situacin de espejismo, cuyas pilares se asentaban en una real y concreta ampliacin de derechos sociales, polticos y econmicos para el conjunto de los uruguayos, que llev al pas a ser el menos desigual del conjunto de Amrica latina, pero que a su vez corri a la invisibilidad, el reclamo por las particularidades. As, en palabras de la Directora del Instituto Nacional de la Mujer del Uruguay, Carmen Beramendi se construy El espejismo del Uruguay batllista que nos hizo pensar que los que nos sentbamos juntos en los bancos de la escuela ramos iguales, pero Uruguay es profundamente discriminatorio con las mujeres, y es racista. He aqu el carcter contradictorio del Uruguay batllista, que revela, como vimos anteriormente, que todo proceso de inclusin supone una exclusin: a partir de las importantes medidas reformistas instauradas, la idea de que los que se sentaban juntos en la escuela eran iguales, fue, en el Uruguay, ms realidad que en cualquier otro pas latinoamericano. Y sobre esta formulacin, se construy uno de los mayores mitos del pas, su homogeneidad. A diferencia de otras identidades nacionales, construidas en contradiccin con el otro, el extranjero, el indio, el salvaje, en el caso del Uruguay no se establece una diferencia entre habitantes y ciudadanos: el mito fundante se asienta sobre la idea de homogeneidad social, excluyendo a la diferencia al asimilarla a la desigualdad, tanto por defecto (pobreza) como por ostentacin (excesiva riqueza). As, la sociedad de iguales y el estado social nacen como potencialidades propias que los alejan y los diferencian de sus dos grandes vecinos: la Argentina y el Brasil. Motivo de orgullo nacional pues, la inclusin igualitaria batllista predispone a la negacin de las diferencias no reductibles a la cuestin social. Crisol de razas basado en la negacin de la existencia de pueblos originarios charruas, masacrados en Salsipuedes (1831), y negacin del racismo, como caracterstica central de la sociedad uruguaya, los partidos uruguayos, durante la dcada del 60, incluido los partidos de izquierda, dej de lado las demandas propias de la nueva izquierda, vinculadas a las problemticas de la diferencia -feminismo, minoras sexuales, tnicas, entre otras- y continuaron centrados en la crtica de la sociedad de clases. Al respecto, la senadora Margarita Percovich (Frente Amplio) afirm en una entrevista realizada para la presente investigacin que La izquierda uruguaya nunca se plante lo que se debata en el resto del mundo con la revolucin cultural de los aos 60, en relacin a este otro tipo de derecho. Y as, seguimos siendo una sociedad elegantemente discriminatoria, al punto de que hace pocos aos la entrada de un negro al parlamento nos pareci algo inslito. b. La crisis del modelo Batllista y la aparicin de la diversidad en su dimensin poltica Con la llegada de los aos 70 esta situacin comenz a modificarse. La crisis internacional de la economa a partir del ao 1973 y la llegada del gobierno militar al pas ese mismo ao provoc que aquel modelo igualitarista comenzara lentamente a derrumbarse, iniciando un sostenido declive que continu con la crisis de los aos 80 para finalmente hacer eclosin a comienzos del nuevo siglo arrastrado
126 Al respecto, pueden consultarse los trabajos comparativos clsicos de Dahl (1971) y Mainwaring-Scully (1995), donde, desde una perspectiva institucionalista, se pondera el desempeo de las democracias contemporneas.

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por la inestabilidad poltica y econmica de la regin. Paralelamente al inicio de la debacle econmica y social, el sistema de partidos tradicionales tambin comenz su declinacin, dando lugar al nacimiento de un nuevo espacio poltico. As, como plantea Chvez (2005) La coalicin Frente Amplio constituy el espacio orgnico para la confluencia de diversas fuerzas polticas y sociales preocupadas por el rpido y avanzado deterioro de las instituciones democrticas y por la abrupta cada de los estndares econmicos y sociales del pas. Con la recuperacin de la democracia en 1985, el Frente Amplio, creado en 1971, comenz a aumentar su incidencia electoral hasta constituirse en 1989 en el gobierno de la ciudad de Montevideo, para luego, en el ao 2004, ganar las elecciones generales y llevar al mdico socialista Tabar Vzquez a la presidencia del pas. Ahora bien, a diferencia de la etapa histrica anterior, la conformacin del Frente Amplio (FA) se constituy en oposicin al sistema establecido en el marco de la cada del modelo batllista. Por tanto, estructuralmente, su visin del Uruguay se conform sobre su desigualdad en ciernes, que se contrapona a la idea aceptada de una sociedad igualitaria. De hecho, la prdica del Frente Amplio en sus inicios fue un llamado al reconocimiento de dicha desigualdad y a la necesidad de construir las herramientas que permitieran el regreso a un modelo de Estado Social. Al respecto, Caetano afirma que el crecimiento y el triunfo de la izquierda en Uruguay se inscribe como expresin poltica del surgimiento de este otro pas: con ndices gravsimos de pobreza, con una territorializacin creciente del poder social y con un crecimiento paralelo de la desigualdad (Caetano, 2007: 121). En este marco, el FA nutri su discurso, y su conformacin, justamente de todos aquellos sectores que venan a ser una clara muestra de la existencia de esta desigualdad que se pregonaba. En primer lugar, los trabajadores y por tanto los sindicatos fueron convocados como actores clave para darle encarnadura a este diagnostico, ante el deterioro de sus condiciones materiales de vida, pero no fueron los nicos. Junto a ellos llegaron tambin los movimientos sociales vinculados a aquellos sectores que haban sido invisibilizados en el universo batllista: mujeres y afrodescendientes, soslayados anteriormente por las expresiones de izquierda, se convirtieron, en este contexto de cambio de poca, en portavoces de los distintos modos en que se manifestaba la desigualdad en el Uruguay. De esta forma, la palabra discriminacin comenz a ser oda por el conjunto de la poblacin del pas, en el marco del debate sobre la necesidad de reconstruccin de un nuevo proyecto poltico que reemplazara al modelo heredado de la dictadura militar. Vale recalcar aqu, que aun en la crisis y ruptura que representa la emergencia del Frente Amplio respecto de la tradicin poltica de los partidos tradicionales en Uruguay, la lgica de la discriminacin se vuelve visible en Uruguay a partir de su inclusin en el programa de un espacio poltico y no tanto a partir de la accin autnoma de grupos sociales en ejercicio de sus derechos civiles ante la justicia. Se revalida entonces la primaca de la poltica en el Uruguay, siendo la propia poltica la que se abre a las demandas sociales antes excluidas de la agenda de los partidos y del estado127. As, en la construccin del discurso del Frente Amplio, la historia de invisibilizacin de las mujeres y las minoras, se constituy como un elemento legitimador de su propuesta, al ser usado como epifenmeno, como emergente, de una situacin que, en ltima instancia, afectaba al conjunto de los uruguayos. Lentamente, la de-construccin de identidad nacional en trminos de igualdad homognea comenz a operarse y la creciente eficacia electoral del Frente Amplio durante los 90 y los primeros aos del nuevo siglo cristalizaron la percepcin de la ciudadana sobre la crisis de ese Uruguay igualitario y la necesidad de reconstruir ese igualitarismo a partir de un nuevo marco poltico, expresado por el Frente Amplio. Ahora bien, si en sus comienzos la situacin de la mujer y los afro, a los que ms recientemente se les pueden sumar los adultos mayores y las minoras sexuales, actuaron como muestra de la existencia de la desigualdad y la discriminacin, la reconstruccin de ese binomio planteado en el estado batllista, deba necesariamente comenzar por reparar las situacin problemtica de estos sectores, a partir de la concrecin de polticas activas. As, desde la llegada al gobierno del FA, sectores que hasta ese momento haban sido excluidos por completo de las esferas del Estado, comenzaron a tener cada vez mayor injerencia, tal cul veremos a lo largo de este captulo, hallando en la promulgacin de la ley contra toda forma de discriminacin de 2004, el punto de inicio de este proceso. Finalmente, tras un siglo de constitucin del Estado moderno, el Uruguay aceptaba formalmente la existencia de actitudes discriminatorias en su sociedad y pona en pie todo el peso del Estado para combatirlas. Con intermitencias, como tambin veremos a lo largo del presente captulo, ests polticas se fueron instalando en la sociedad haciendo eje en los mbitos de mujer y afro. Pero sin dudas, el espacio que ms ha avanzado es el relacionado con la diversidad sexual donde en el ao 2007 se ha aprobado la Ley de Unin Concubinaria que coloc al Uruguay como el segundo pas americano, despus de Canad en aprobar para el conjunto de su poblacin una ley de estas caractersticas. En sntesis, de la negacin a la vanguardia en la lucha contra la discriminacin, el desafo que hoy enfrenta el pas es lograr institucionalizar todas estas polticas en un espacio estatal que tenga la capacidad de articular la colaboracin del conjunto de los movimientos sociales para trabajar transversalmente sobre las diversas problemticas, coordinando esfuerzos que hoy, pese a la existencia del Consejo

127 La resolucin del problema de la violacin de los derechos humanos quizs sea ilustrativa de esta primaca de la poltica que es un rasgo que sobrevive a las transformaciones polticas en la escena uruguaya. Fue por decisin plebiscitaria que la ciudadana refrend una ley de amnista -cuya constitucionalidad fue ratificada por la Suprema Corte- a los militares que supeditaba al Poder Ejecutivo las incumbencias del Poder Judicial para investigar los actos delictivos cometidos durante la dictadura. Recin a partir del acceso de la izquierda al gobierno, el presidente Tabar Vazquez decidi habilitar la indagatoria judicial de algunos casos de desaparicin forzosa durante la dictadura, lo cual confirm la regla de supremaca del poder poltico frente a la competencia irrestricta de la justicia (Gallardo, 2006:462)

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Honorio contra la Discriminacin, muchas veces se diluyen ante la falta de trabajo comn. II. Instituciones y legislacin antidiscriminatoria en el Uruguay. Como vimos la aparicin de la legislacin antidiscriminatoria de carcter general se hizo presente en el Uruguay con un relativo retraso con respecto a lo sucedido en sus vecinos. Ser recin en el ao 2004 cuando por unanimidad lo que muestra el gran consenso social que se construy sobre el tema- se aprueba la Ley 17817 de lucha contra el racismo, la xenofobia y la discriminacin. Este instrumento legal no slo tipifica las conductas discriminatorias (incluyendo nuevas problemticas hasta el momento no tratadas) sino que resulta el punto de partida para la constitucin espacios institucionales que tendrn por objetivo el cumplimiento de dicha normativa, a partir del impulso de la Comisin Honoraria contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de discriminacin, mbito que complementa la actuacin del Instituto Nacional de la Mujer, eje de las polticas de igualdad en temas de Gnero, y de la Direccin de DDHH del Ministerio de Educacin y Cultura la cual, si bien es preexistente a la sancin de la ley, comienza a volcar parte de su actuacin a las temticas antidiscriminatorias a partir justamente de la sancin de la misma. En virtud de lo dicho, esta seccin se estructura, en primer lugar, a partir del anlisis de la ley 17817 y de su instrumento de aplicacin, la Comisin Honoraria, para luego recalar en el Instituto Nacional de la Mujer y en la Direccin de DDHH. El tema afrodescendientes y la problemtica de diversidad sexual sern tratados hacia el final del captulo, ya que merecen un nfasis especial: por el peso de la poblacin afrodescendiente y por los importantes avances logrados a partir de la sancin de la ley de Unin Concubinaria. a. El comienzo del nuevo enfoque. La ley 17817. Erigida como el eje sobre el cual se construye la poltica antidiscriminatoria del pas, la Ley 17817 transform la concepcin misma sobre la temtica en el Uruguay a partir de la incorporacin de una mirada preventiva sobre el hecho discriminatorio que viniera a complementar la legislacin existente, basada en la doctrina de los denominados delitos de odio128. As, en el despacho de comisin que lleva el proyecto al recinto se plantea que:
Este proyecto no es de naturaleza represiva. Desde la sancin de la Ley 16048, de 16 de junio de 1989, a cuyo texto la actual Legislatura incorpor la diversidad sexual y sin olvidar otras disposiciones penales vigentes desde mucho antes, podemos concluir que el derecho positivo penal cubre una gama de conductas que genricamente podemos calificar como delitos de odio. En esta oportunidad, el texto sometido a consideracin del Cuerpo, en cambio, es de naturaleza preventiva. Intenta ahondar en el anlisis de la realidad nacional en la materia, determinar la magnitud de esos fenmenos, e identificar las causas que generan estas actitudes discriminatorias, que son de la ms variada naturaleza pero parecidas en sus efectos perniciosos129.

El cambio de enfoque determina un rol distinto del Estado ante a la discriminacin, abandonando la actitud represiva ante los delitos de odio basada en una concepcin de la discriminacin como una anomala. En cambio, la actitud preventiva, con un fuerte eje en la educacin, supone la aceptacin de un problema estructural a nivel social y un intento, por tanto, del Estado por modificar dichas conductas. En este sentido, el texto de la Ley 17817 centra sus esfuerzos en sus primeros prrafos en delimitar el concepto de discriminacin, enumerando en forma amplia los distintos sectores objeto de proteccin. As, en el artculo 2 se plantea que:
a los efectos de la presente ley se entender por discriminacin toda distincin, exclusin, restriccin, preferencia o ejercicio de violencia fsica y moral, basada en motivos de raza, color de piel, religin, origen nacional o tnico, discapacidad, aspecto esttico, genero, orientacin e identidad sexual, que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas poltica, econmica, social, cultural o en cualquiera otra esfera de la vida pblica.130

Tras esta definicin general, el texto de la ley avanza en los instrumentos de gestin propios, capaces de dar operatividad a la lucha contra la discriminacin, teniendo en este aspecto algunas falencias importantes que merecen ser mencionadas, al formular como principal espacio de accin, un ente de naturaleza honoraria, es decir, sin partida presupuestaria propia dependiendo de los fondos que le provea el ministerio de Educacin y Cultura131-, y conformado por funcionarios abocados primariamente al cumplimiento de otras tareas

128 Tipificados a partir de la modificacin del artculo 149 del Cdigo Penal sucedido a partir de la promulgacin de la Ley 16048 del ao 1989 con la incorporacin de la discriminacin por motivos de raza, credo, etnia o nacionalidad. Posteriormente la Ley 17677 del ao 2003 incorporar la discriminacin por diversidad sexual como delito de odio y por tanto punible de ser alcanzado por lo planteado en el artculo 149 bis y 149 ter, dependiendo de si se tratase de la incitacin o comisin del delito. 129 Sala de la Comisin, 29 de octubre de 2003 130 Artculo N 2, Ley 17817 LUCHA CONTRA EL RACISMO, LA XENOFOBIA Y LA DISCRIMINACIN 131 Tambin puede recibir donaciones de entidades oficiales y privadas, como as donaciones de organizaciones no gubernamentales nacionales o internacionales (Artculo 10,

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a las que las de la Comisin, vienen a sumrsele. b. La Comisin Honoraria como lugar de coordinacin interinstitucional La Comisin Honoraria contra el racismo, la xenofobia y toda otra forma de discriminacin, funciona en la rbita del Ministerio de Educacin y Cultura desde el 21 de marzo de 2005, conmemoracin del Da Internacional de la Eliminacin de la Discriminacin Racial. Es un organismo permanente destinado a convertirse en un verdadero lugar de encuentro y de debate para la colaboracin activa entre el gobierno nacional y la sociedad, en pos de objetivos comunes y compartidos en materia de lucha contra la discriminacin, con la finalidad de proponer precisamente polticas nacionales y medidas concretas para combatirlos132. Para ello, tiene la facultad de crear Comisiones Departamentales y Locales que aporten a la consecucin de sus objetivos (ver cuadro). CUADRO: Competencias de la Comisin Honoraria de Lucha contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de Discriminacin a) Analizar la realidad nacional en materia de discriminacin, racismo y xenofobia, elaborar informes y propuestas con respecto a dichos temas, y plantear al Poder Ejecutivo la creacin de normas jurdicas especficas o modificacin de las ya existentes en su rea de competencia. b) Difundir los principios contenidos en el literal J del artculo 6 del Decreto Ley 10.279 y los artculos 149 bis y 149 ter del Cdigo Penal, normas concordantes y complementarias, as como los resultados de los estudios y propuestas que formule y promueva. c) Monitorear el cumplimiento de la legislacin nacional en la materia. d) Disear e impulsar campaas educativas tendientes a la preservacin del pluralismo social, cultural o religioso, a la eliminacin de actitudes racistas, xenofbicas o discriminatorias y en el respeto a la diversidad. e) Elaborar una serie de estndares que permitan presumir alguna forma de discriminacin, sin que ello implique un prejuzgamiento sobre los hechos resultantes en cada caso. f) Recopilar y mantener actualizada la informacin sobre el derecho internacional y extranjero en materia de racismo, xenofobia y toda forma de discriminacin; estudiar esos materiales y elaborar informes comparativos de los mismos. g) Recibir y centralizar la informacin sobre conductas racistas, xenofbicas y discriminatorias, llevar un registro de las mismas y formular la correspondiente denuncia judicial si eventualmente correspondiere. h) Recopilar la documentacin vinculada a sus diferentes objetivos. i) Brindar un servicio de asesoramiento integral y gratuito para personas o grupos que se consideren discriminados o victimas de actitudes racistas, xenofbicas y discriminatorias. j) Proporcionar al Ministerio Pblico y a los tribunales judiciales el asesoramiento tcnico especializado que fuere requerido en los asuntos referidos a la temtica de su competencia. k) Informar a la opinin pblica sobre actitudes y conductas racistas, xenofbicas y discriminatorias que pudieren manifestarse en cualquier mbito de la vida nacional, especialmente en las reas de educacin, salud, accin social y empleo, provengan de autoridades pblicas o entidades o personas privadas. l) Establecer vnculos de colaboracin con organismos nacionales o extranjeros, pblicos o privados, que tengan similares objetivos a los asignados al presente instituto, intercambiando especialmente la informacin relativa a las conexiones internacionales entre los distintos grupos. m) Proponer al organismo competente la celebracin de tratados sobre extradicin. n) Celebrar convenios con organismos y/o entidades pblicas o privadas, nacionales o internacionales, para el ms eficaz cumplimiento de los cometidos asignados. o) Promover la realizacin de estudios, concursos e investigaciones relacionadas con sus competencias. p) Discernir un premio anual a afavor de la persona o institucin que se haya destacado en la lucha contra el racismo, la xenofobia y toda otra forma de discriminacin. Fuente: Informe sobre la discriminacin en Iberoamrica 2008. Por otra parte, el organismo tiene carcter interinstitucional y est integrada por siete miembros, entre los cuales corresponden un representante del Ministerio de Educacin y Cultura (quien la presidir), un representante del Ministerio del Interior, un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores, un representante del Consejo Directivo Central de la Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP), y finalmente tres miembros designados por el Presidente, entre las personalidades propuestas por las organizaciones no gubernamentales dedicadas a la lucha contra la discriminacin. Actualmente, ejerce la presidencia de la Comisin la Doctora Maria Elena Martnez Salgueiro, Directora de Derechos Humanos del Ministerio de Educacin y Cultura, y la Secretaria Tcnica esta a cargo de la
Ley 17817) 132 Exposicin de motivos de la Ley 17817. Montevideo, 27 de Marzo de 2003. Nahum Bergstein

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Doctora Alicia Saura. Dentro de las facultades anteriormente mencionadas, la Comisin tiene la posibilidad de recibir denuncias sobre actos discriminatorios, que funcionan como un indicador para dar cuenta de la realidad social en el mbito de la discriminacin en Uruguay. Cabe destacar que la mayor cantidad de ellas se centraron en el tema afrodescendientes y diversidad sexual y, en menor medida, por temas de discapacidad, opcin de religin y descendientes indgenas, segn datos de la Secretara Tcnica de la Comisin Honoraria. Por otra parte, el aspecto preventivo reafirma tambin el aspecto cultural de las prcticas discriminatorias, cuya erradicacin supone ir ms all de la sancin positiva: los agentes culturalizadores de la misma resultan inocuos si solo se remiten a esto. Por eso mismo la Ley 17817 tiene un rol principalmente educador que considera que la lucha contra la discriminacin debe iniciarse en la sociedad civil revistiendo las conciencias individuales de una tcita conducta tolerante y abierta en el reconocimiento del otro133. c. Otros espacios institucionales en la lucha contra la discriminacin: la Direccin de DDHH del Ministerio de Educacin Cultura y el Instituto Nacional de la Mujer. La construccin de las instituciones antidiscriminatorias en el Uruguay se ha visto condicionada principalmente por la imposibilidad de construir un espacio unitario para la generacin de polticas transversales capaces de incidir a las distintas poblaciones objeto. Ante la ausencia de tal entidad, dos han sido los ejes sobre los cuales se ha venido manejando las acciones antidiscriminatorias en el pas. En primer lugar, la Direccin de Derechos Humanos, ha tomado la iniciativa para conducir y coordinar un nmero importante de programas que apuntan a la eliminacin de las prcticas discriminatorias en el pas. De hecho, su titular acta a la vez como presidente de la Comisin Honoraria contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de discriminacin nacida al amparo de la Ley 17817. Ubicada dentro de la estructura del Ministerio de Educacin y Cultura134, la misin de esta direccin es la de promover la vigencia y el respeto de los derechos humanos, considerndolos de forma integral e interdependientes, incluyendo tanto los derechos civiles y polticos como los econmicos, sociales y culturales y aquellos de naturaleza colectiva como el derecho a la paz, al desarrollo y al medio ambiente. Bajo este paraguas jurisdiccional, la Direccin de DDHH ha orientado su trabajo en diversos ejes, buscando dar respuesta a las problemticas que se hallaban hurfanas de un espacio institucional que las contuviera. Ejemplo de ello han sido el Consejo Nacional Consultivo de los Derechos del Nio/a y el Adolescente y el Programa de Derechos del Adulto Mayor, dos mbitos centrales de la poltica pblica que no haban logrado desarrollar un espacio institucional que los fortaleciera. En particular, el Consejo Nacional Consultivo Honorario de los Derechos del Nio/a y el Adolescente fue creado al amparo de la Legislacin Internacional sobre proteccin integral de la niez y la adolescencia -Declaracin de los Derechos del Nio, y la Convencin de las Naciones Unidas sobre Derechos del Nio-, y tiene carcter consultivo, lo que no ha impedido desarrollar un importante trabajo en relacin a la difusin y proteccin de los derechos del nio/a y el Adolescente. Similar actuacin ha tenido el Programa Derechos del Adulto Mayor, que ha organizado su trabajo abogando por la difusin, desarrollo y cumplimiento de los principios de independencia, participacin, cuidados, autorrealizacin y dignidad de los adultos mayores, para lo cual ha emprendido acciones coordinadas con los entes del aparato estatal y las organizaciones de la sociedad civil. Como contrapartida a este desarrollo importante de iniciativas, debe sealarse el carcter aun embrionario de la accin de la Direccin y el exiguo presupuesto, que le impide desarrollar polticas propias. Por otra parte, el Instituto Nacional de las Mujeres, perteneciente al Ministerio de Desarrollo Social, fue creado en el ao 2005 al reemplazar no slo en su denominacin, sino sobre todo en su enfoque, al Instituto Nacional de la Familia y la Mujer135, incorporando en sus funciones y objetivos un claro enfoque de gnero:
Ejercer, como ente rector de las polticas de gnero, las funciones de promocin, diseo, coordinacin, articulacin, as como el seguimiento y la evaluacin de las polticas pblicas; garantizar la igualdad de derechos y la equidad de oportunidades de mujeres y hombres, asegurando la participacin en los mbitos poltico, econmico, social, territorial e internacional.

A partir de este nuevo enfoque, el trabajo del Instituto se ha concentrado principalmente en la elaboracin del proyecto de Ley de Igualdad de Oportunidades y Derechos136 y en la confeccin y distribucin del Primer Plan Nacional resultante de dicha ley que obliga al con133 Al respecto, en la Exposicin de motivos de la Ley N 17.817, el 27 de Marzo de 2003, Nahum Bergstein recordaba al destacado hombre de leyes, Eduardo Juan Couture, cuando afirmaba que: Por vigorosa que sea una ley y por dispuestas que se hallen las autoridades a hacer efectiva su aplicacin, siempre sern una y otra insuficientes para combatir los problemas que derivan de una errnea o insuficiente accin colectiva. () Y sin perjuicio de planear el derecho y de confiar en l, me permito sealar la conveniencia de un gran esfuerzo, de la mxima intensidad posible, para acudir en apoyo de todas las formas preventivas del antisemitismo y del racismo. Esto slo se consigue educando y teniendo conciencia, adems, de que slo la educacin del pueblo es la que eleva su nivel moral y social. 134 Como vimos, esto significa una definicin en el enfoque de esta poltica que lo diferencia, por ejemplo, del caso de la Argentina, donde tanto el INADI (Instituto Nacional Contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo) como la Secretara de Derechos Humanos de la Nacin, se ubican en la rbita del Ministerio de Justicia, proclamando as una voluntad ms regulatoria y sancionatoria, que formativa. 135 Organismo que haba reemplazado en 1992 a su vez el Instituto Nacional de la Mujer, creado en 1987 en el marco del Ministerio de Educacin y Cultura 136 Finalmente promulgada por el Poder Ejecutivo, en marzo de 2007 bajo el nmero 18104

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junto de las dependencias del Estado a incorporar en la definicin de las polticas pblicas la perspectiva de gnero. Este Plan ha posibilitado el desarrollo de una poltica transversal del tema gnero, incorporndolo en espacios tales como la atencin primaria de la salud, la formacin de las fuerzas policiales e incluso la formulacin de las estadsticas nacionales, logrando as un ingreso de esta perspectiva en espacios que hasta el momento no se sentan tocados por la temtica137. Asimismo, el Instituto ha trabajado particularmente el tema de la Mujer Afro, donde se cruzan la discriminacin por temas de gnero, con la discriminacin de origen racial, convirtiendo as a este colectivo en uno de los sectores ms atacados de la sociedad. Frente a esta realidad, el Instituto, a travs de la Secretaria de las Mujeres Afrodescendientes ha orientado su accionar a lograr el emponderamiento de las miembros de dicha comunidad, con el objetivo de lograr la construccin de liderazgos propios. Finalmente, el tema de la Violencia Domstica, abordado desde una perspectiva de gnero, es otra de las tareas que se ha propuesto el Instituto, en funcin de lo cual se ha fortalecido el Servicio de atencin frente a la violencia domstica y puesto en marcha un seguimiento de la aplicacin de la legislacin vigente a partir de la creacin de juntas departamentales para la prevencin de dicha prctica. d. Agenda pendiente de las mujeres uruguayas. A pesar de estos avances en la construccin de polticas pblicas tendientes a equiparar el ejercicio de los derechos de varones y mujeres en Uruguay, pas que fue pionero en legislacin de reconocimiento de la igualdad de gnero138, existe una agenda propia del movimiento de mujeres que excede la poltica del Instituto Nacional de la Mujer y se concentra, centralmente en dos ejes: la promocin de la mayor participacin de mujeres en los espacios de poder en general -y de representacin poltica en particular- y la ampliacin de los derechos civiles, en particular los derechos sexuales y reproductivos, incluyendo la discusin sobre la despenalizacin del aborto. En Uruguay, la situacin actual de la exclusin de las mujeres en ciertos mbitos es notorio fundamentalmente en los altos cargos empresariales, los sueldos ms lucrativos, y las posiciones jerrquicas, que estn enclaustradas por cuestin de gnero. Asimismo, en el espacio pblico, los altos puestos de decisin siguen estando en manos de los hombres, ya sea por las estructuras del partido en el acceso, el conservadurismo de la sociedad, o al no habar una poltica real de inclusin de las mismas. Una vez ms, esta situacin se ve invisibilizada por la autopercepcin de la sociedad uruguaya: Para los uruguayos, el problema de porqu hay tan pocas mujeres en poltica ha permanecido invisible durante mucho tiempo y aunque las organizaciones de mujeres han procurado escandalizar al prjimo con su denuncia, poco han logrado [] Desde hace veinte aos se viene luchando en este sentido, sin resultados.139 La cuestin de la Ley de cupos que garantiza la participacin femenina de al menos un 30% en los rganos de direccin partidaria, en la integracin del Poder Legislativo, Juntas Departamentales y Juntas Locales electivas-, proyecto que se discuta en momentos de la redaccin de este artculo, necesita para su aprobacin de una mayora de dos tercios en las cmaras, y ha desatado divisiones en el mismo Frente Amplio, como lo expresa la posicin de las mujeres del Movimiento de Participacin Popular (MPP): Las mujeres del MPP no queremos cuota, queremos el lugar ganado a la cabeza de las empresas, del tambo o del arrozal [] las mujeres deben estar en lugares de destaque, pero debe ser por voluntad poltica y no porque les corresponde por cuota.140 Por otra parte, la cuestin de los derechos sexuales y reproductivos representa otra arena de batalla en la lucha de las mujeres uruguayas por el reconocimiento de sus derechos. En gran medida, la temtica ha sido atravesada por la discusin sobre la modificacin de la ley que penaliza el aborto, reivindicacin de los sectores feministas que se viene planteando en proyectos de ley desde 1984, pero que an no ha logrado construir los consensos necesarios en los espacios de decisin poltica, luego de que dicha posibilidad se frustrara en 2004, cuando obtuvo media sancin en Cmara de Diputados (2002), pero faltaron tres votos en el Senado para poder ser aprobada, lo que hubiera sido quiz la mayor victoria del los movimientos feministas de este siglo. Esta situacin contrasta con el relativamente amplio consenso social que parece existir sobre el tema en la sociedad uruguaya141, lo que ha llevado a los movimientos de mujeres y algunos sectores del Frente Amplio a insistir con un proyecto de ley que ampla el

137 Memoria 2007 del Instituto Nacional de la Mujer, en www.mides.gub.uy/inamu 138 En 1932 se aprueba la ley que reconoce el derecho de las mujeres a votar y ser elegidas, pero mucho antes ya exista un corpus de legislacin inclusiva hacia las mujeres, en el que se destacan la primera ley del divorcio (1907, modificada en 1913, 1919, 1978). En 1911 se cre la seccin femenina de la Enseanza Secundaria y Preparatoria, la licencia por maternidad para maestras (1912); la ley de la silla (1918) y el descanso semanal obligatorio (1920). Ya con las mujeres en la legislatura, se promulg la ley 10.783 denominada Ley de Derechos Civiles de la Mujer, estableciendo la igualdad civil entre ambos gneros). Sorpresivamente el gobierno militar en 1981 ratifica en forma de Ley la Convencin para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW) aprobada por Naciones Unidas. 139 Constanza Moreira. Universidad de la Repblica. Columnista de La Repblica http://www.larepublica.com.uy/comunidad/303031-mujer-y-poder. La cuestin del la cantidad de bancas femeninas en la Legislatura es un tema a considerar remarcando la necesidad se operar sobre la cuestin Esa necesidad es expuesta con claridad por la senadora Mnica Xavier, del Partido Socialista: Uruguay ocupa el lugar 93 en un ranking de 135 parlamentos, en cuanto a la participacin de las mujeres en los mismos. Con esto estamos retrocediendo por primera vez el porcentaje de participacin femenina desde la reapertura democrtica hasta el presente [...] nuestro Parlamento cuenta con un 11% de participacin, lo que es muy bajo. 140 http://www.ultimasnoticias.com.uy/hemeroteca/240308/portada/general.html 141 En el ao 2004 La Coordinacin Nacional de Organizaciones por la Defensa de la Salud Reproductiva realiz un estudio de opinin pblica sobre el proyecto de Ley de Salud Reproductiva, de la que extraemos tres datos salientes: (1) el 63% de las personas encuestadas manifest estar a favor de la aprobacin de una ley que contenga educacin sexual,

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problema a la situacin de la Salud Reproductiva y contempla un lmite para poder realizar la interrupcin del embarazo, el cual est estipulado por opiniones cientficas en doce semanas, pasando ese tiempo si se podra llegar a considerar un ser humano. Sobre el proyecto, que pondra fin a la situacin de desamparo y riesgos concretos para los ms de 30 mil abortos clandestinos que se estima se realizan en Uruguay cada ao, la senadora Margarita Percovich afirma142 que
adems hace respetar a todas las convicciones, las creencias y la fe porque no solamente obliga a nadie a interrumpir el embarazo sino que le da la opcin a quien cree que tiene razones para hacerlo y le permite a los mdicos que tengan determinadas concepciones de fe o de creencias o convencimientos personales a que por objecin de conciencia puedan no realizar las interrupciones del embarazo, por lo tanto contempla todas las posibilidades, regula lo que hoy no est regulado, estableciendo claramente hasta donde no es delito y despus establece claramente las penas desde el momento en que esa interrupcin se realiza de forma no autorizada por la ley.

III. Cuestin Afro, comunidad GLTTB y visibilizacin de la diferencia. La accin de estos espacios institucionales ha significado, asimismo, un gran impulso al activismo y la lucha contra la discriminacin en Uruguay por parte de distintos sectores sociales. Cabe destacar, entre ellos, a dos segmentos de la poblacin especialmente vulnerables quienes fueron sistemticamente negados y que hoy instalan sus intervenciones polticas reclamando su lugar en la construccin de la identidad nacional. Tal es el caso de los afrodescendientes, que representan entre el 6 y el 9 por ciento de la poblacin nacional y se ubican entre los grupos ms pobres del pas; y el caso los grupos homosexuales, travestis y bisexuales, quienes haban sufrido una negacin sistemtica en el reconocimiento de sus derechos en el estado batllista. Las demandas de estos grupos se expresan en la existencia de un fuerte debate sobre el tema afro y en la ley de Unin Concubinaria, conquista que coloca al Uruguay a la vanguardia de Latinoamrica en la ampliacin de derechos a la comunidad GLTTB. El anlisis de la configuracin histrica y la actualidad de estas dos problemticas nos permitirn abordar el modo en que la aparicin de temticas vinculadas con la diferencia han puesto en crisis la idea de homogeneidad propia del modelo batllista. a. Cuestin Afrodescendientes: Un tpico crucial para la deconstruccin de la identidad uruguaya. En cierta forma, la cuestin afro en el Uruguay no escapa de la dinmica que ha tenido el tema en otros pases de la regin, en la que la situacin social de los afrodescendientes est signada por la pobreza y la exclusin social: los datos empricos revelan que un alto porcentaje de estos grupos sociales siguen estando en los escalones ms bajos del posicionamiento socioeconmico143. Ahora bien, esta situacin de exclusin debe rastrearse en cada caso a partir de su configuracin histrica, es decir, desde la conformacin misma del estado Uruguayo, e incluso antes, en el perodo colonial. En la Banda Oriental, a diferencia del Brasil, el trabajo esclavo preferentemente se desempe en los centros urbanos y con particular fuerza, en la ciudad de Montevideo, donde la poblacin negra constituy un segmento con un fuerte peso demogrfico144. All, las mujeres esclavas se desempeaban como cocineras, costureras, lavanderas, nieras en las casas de la elite citadina, mientras los esclavos hombres, se ocupaban de los trabajos manuales o asistan a sus amos en las diferentes tiendas. Tambin, minoritariamente, existan aquellos que trabajaban como peones o gauchos en las estancias. Independientemente de la estricta sociedad de castas de las colonias espaolas de Amrica, los esclavos contaban con ciertas protecciones, que daban cuenta del carcter subordinado de su inclusin en la sociedad uruguaya. La Ley de Indias de 1680 permita que los esclavos contaran con la posibilidad de comprar su libertad y la de su familia. Luego, la Corona Espaola decret el Cdigo Negro, estipulando 14 captulos sobre el trato de esclavos, ocupaciones, y otras condiciones que permitieran conservar su fuerza de trabajo: incluso, los esclavos podan acudir al centro de protectores de esclavos para denunciar quejas sobre maltrato de sus dueos. La desaparicin de la esclavitud en la regin del Ro de la Plata comenz con la promulgacin de la Ley de Libertad de Vientre, promulgada por la Asamblea del ao 1813, para finalmente declararse su abolicin legal en el ao 1830. Sin embargo, en Uruguay subsisti su prctica debido al contrabando de esclavos provenientes de Brasil, mantenindose al cubierto bajo las formas de patronato sobre los menores de color, en que los esclavos trabajaban para sus dueos por tiempos especficos. Ser recin en 1853 con la abolicin de la figura del Patronato145 que la esclavitud finalmente va a caer definitivamente en desuso. Mientras tanto, la oportunidad para la emancipacin de los afrouruguayos
acceso a mtodos anticonceptivos y que permita a la mujer realizar un aborto en los primeros tres meses de embarazo, (2) el 61% de las personas encuestadas rechaz la posibilidad de que el entonces presidente Batlle vetara la ley en caso de que sta fuera aprobada por el Parlamento, (3) el 57% se expres a favor de que estos temas -educacin sexual, acceso a anticonceptivos y regulacin del aborto- fueran discutidos en la campaa. 142 Al momento de finalizar este artculo, el presidente Tabar Vazquez vetaba la ley que sancionaba por primera vez la legalidad del aborto para algunos casos en Uruguay. 143 Ver, al respecto, el Informe sobre la Democracia en Latinoamrica (PNUD, 2004) 144 Segn datos del Instituto Nacional de Estadstica de Uruguay, el comercio de esclavos en Montevideo a fines del siglo XVIII y principios del XIX fue extremadamente importante. Se calcula que entre 1751 y 1810, entraron legalmente 20000 esclavos al Puerto de Montevideo. sta ciudad se transforma as, en un gran centro demogrfico de poblacin negra, que dista mucho de configurar una minora. En 1800 de una poblacin total de 2501 personas, los esclavos y la gente de color sumaban 817, es decir, cerca del 30 por ciento del total de habitantes de la ciudad. En 1810, esta misma poblacin ascendi a las 2518. 145 Mediante la sancin de la Ley 316

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pasaba principalmente por el alistamiento para el servicio militar, situacin que los llev a ser el grueso de la tropa de las interminables guerras de independencia, y las siguientes guerras civiles del siglo XIX, incluyendo la ofensiva contra las comunidades nativas Charras, Guaranes y Tapes- como parte de la conquista del territorio. Finalizados los conflictos blicos, los afrodescendientes pudieron por fin asimilarse en la sociedad, pero la herencia del entramado social conservador colonial, dificult esta posibilidad. La mayora de la poblacin negra fue marginada, discriminada y limitada en sus derechos, viviendo en los llamados conventillos en los sectores ms marginados de la ciudad, siendo su participacin poltica inexistente durante todo el siglo XIX. Recin en las primeras dos dcadas del siglo XX, la comunidad afro constituir su primer experiencia organizativa en 1937 con la conformacin del Partido Autctono Negro (PAN)146. Hemos visto cmo la situacin de exclusin que se expresa en las prcticas discriminatorias en el Uruguay de hoy se construye en base a relaciones de poder que tienen races histricas en la propia configuracin de la identidad nacional uruguaya. Las clases dominantes criollas del siglo XIX construyeron una identidad nacional en cuyo seno no caban las culturas tnicas africanas esclavas, ni los grupos autctonos; estableciendo una negacin consecuente de la sangre negra e indgena, as como de sus valores, y su cultura. b. Un nuevo desafo para la clase poltica y la sociedad civil. En gran medida, cuando nos referimos a la crisis del modelo batllista, nos referimos tambin a una crisis en las representaciones que la sociedad uruguaya se haca de s misma. En particular, la emergencia de la cuestin afro supuso el cuestionamiento al mito del Uruguay blanco, una percepcin fuertemente anclada en la sociedad uruguaya y en gran medida constitutiva de la identidad nacional. Efectivamente, la aparicin de las reivindicaciones de los afrodescendientes puso en crisis la idea de que el pas difera desde sus orgenes de los dems pases sudamericanos en el hecho de haber sido construido por europeos e hijos criollos de pigmentacin blanca, invisibilizando la influencia de las poblaciones aborgenes y de los esclavos provenientes de frica durante gran parte del perodo colonial. Asimismo, el cuestionamiento del mito del Uruguay blanco y homogneo fue condicin de posibilidad para el reconocimiento de la situacin de exclusin que funda las prcticas discriminatorias en general. La situacin de discriminacin en el caso de los afro-uruguayos puede ilustrarse a partir de los siguientes datos147: En 1995 la cantidad de afrodescendientes en Uruguay alcanzaba el 6% de la poblacin del pas. Y su representacin poltica era nula en los altos cargos estatales. Las posibilidades laborales de las personas afrodescendientes se limitan a trabajos manuales no calificados. Las personas afrodescendientes ganan 20% menos que las blancas. El 40% de las mujeres negras se desempea en el servicio domstico. Ms del 40% de mujeres negras ha sido objeto de diferentes formas de violencia. Las personas negras presentan el mayor nivel de desercin en todos los niveles de enseanza. Mayoritariamente, la comunidad negra slo alcanza a cursar la educacin primaria. El 50% de las mujeres negras no accede a la educacin secundaria. El 16% de las jvenes negras comenzaron a trabajar antes de los 15 aos. Nios y nias negros son rechazados por un 15% de sus compaeros de clase. Dos de cada tres nios negros tienen problemas de baja autoestima o desvalorizacin. Estas situaciones ponen en evidencia la conexin estructural que existe entre la pertenencia a la comunidad afro y la pobreza, la exclusin y la marginalidad. Tras aos de aislamiento y negacin sobre la realidad del mundo afrouruguayo, revertir esta situacin supone reformular las relaciones entre la comunidad afro, el Estado y el conjunto del pueblo uruguayo. Desde el punto de vista legal, Uruguay cuenta con dos instrumentos fundamentales sobre los cuales basar el combate a la discriminacin a la comunidad afro, ambas encuadradas en la doctrina del combate a los delitos de odio: la Convencin Internacional sobre la eliminacin de todas sus formas de discriminacin de la Asamblea General de ONU, celebrada en 1965 y aprobada en forma de ley finalmente pocos aos ms tarde en Uruguay148; y la Ley 10279 que penaliza al que promueve, constituye, organiza o dirige asociaciones, entes, instituciones o secciones tendientes a provocar o imponer la lucha o el odio de razas. Cabe destacar que la constitucin uruguaya no menciona ni una vez la palabra discriminacin y, al no haber sido reformada luego de la dictadura, queda an pendiente la incorporacin de los denominados derechos de tercera generacin. Un punto de inflexin en el enfoque sobre la cuestin afro fue el llamado Programa de accin de Durban - surgido de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, celebrada en Durban (Sudfrica)
146 147 148 Fuente Roberto Pacheco, Green Library, Department of History, Florida International University. Fuente INE, CEIAF, Encuestas de Mujeres Afrodescendientes. Ley 13670 sobre discriminacin racial.

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en el 2001-, a partir del cual la sociedad civil comenz a contar con apoyo para una participacin activa respecto al tema discriminacin, principalmente racial. Sin embargo, fue recin con la sancin de la ley 17817, que no slo se reconoce el problema explcitamente, sino que se lo define conceptualmente, que se crearon los instrumentos para una poltica de lucha contra la discriminacin. c. Niveles operativos de la temtica afrodescendientes. A nivel institucional, el tratamiento de la cuestin afro puede analizarse en dos niveles. El primero es a nivel nacional, a partir de la creacin de la Comisin honoraria contra el racismo, la xenofobia y toda otra forma de discriminacin, que, como vimos, est integrada por actores de la sociedad civil y el Estado. A su vez, a nivel local, desde la Intendencia Municipal de Montevideo, se formalizaron unidades de trabajo para afrodescendientes, que luego recibieron la adhesin de otras intendencias. Asimismo, la situacin de la comunidad afro se aborda desde distintas perspectivas y espacios de gobierno, de acuerdo a las dimensiones laboral, educacional y social de las prcticas discriminatorias. Entre estos espacios puede mencionarse la Secretara para la mujer Afrodescendiente, del Ministerio de Desarrollo Social que busca incorporar la racialidad como categora de anlisis de las polticas pblicas del Ministerio de Desarrollo Social. Por otro lado, se ha creado, en el Ministerio de Educacin y Cultura, un rea especial para accin afirmativas que trabaja en conjunto con los gobiernos locales y, dentro del Ministerio de Trabajo, una comisin tripartita (Estado, Soc. Civil y Sector Privado) que busca avanzar en la lucha por la igualdad en el terreno laboral. As, educacin y empleo aparecen como los dos ejes sobre los que se ha empezado a trabajar para detener la marginacin de este sector de la sociedad. Sin embargo, resta desarrollar una poltica de mayor envergadura. En este sentido, la creacin de un Instituto Nacional para los afrodescendientes es un reclamo pendiente, demandado por diversos sectores de la sociedad civil, organizaciones afro e incluso por los propios responsables de las polticas pblicas sobre el tema. Este paso sera uno de los grandes hitos de las acciones positivas para con las comunidades afrodescendientes, en el camino de alcanzar la aorada equidad racial. El segundo nivel de trabajo sobre la cuestin afro se da a travs de la integracin de Montevideo a la Coalicin de Ciudades Contra el Racismo, la Discriminacin y la Xenofobia. sta misma fue impulsada por la Organizacin de Naciones Unidas pata la Educacin, la Ciencia, y la Cultura (UNESCO) siendo parte de la misma ms de 60 ciudades con la intencin de trabajar la problemtica, a fin de mejorar sus polticas desde una Coalicin Internacional, que ha orientado su trabajo hacia los siguientes puntos: 1) visibilizar y documentar el racismo y la discriminacin e implementar polticas municipales que lo combatan; 2) crear y/o fortalecer legislacin municipal en materia de racismo y discriminacin; 3) creacin, promotora y defensora activa de la equidad en el mbito laboral.149 d. Da Nacional del Candombe, un paso ms en el revisionismo de la identidad cultural nacional. Como vimos, la posibilidad de terminar con la discriminacin racial en el Uruguay tiene como condicin no slo el desarrollo de polticas que permitan reafirmar la igualdad racial sino tambin la inclusin del mundo afro dentro de los valores propios de la identidad nacional, reivindicando su importancia en la construccin social y cultural del pas. En esta direccin debe interpretarse la promulgacin de la Ley 18059, que establece el Da Nacional Del Candombe, La Cultura Afrouruguaya Y La Equidad Racial150 que, en palabras de su impulsor, el diputado Edgardo Ortuo Silva significa uno de los mayores logros para la reescritura de la identidad uruguaya151. Por muchos aos el toque del tambor en la va pblica fue castigado por la sociedad, desde una visin despectiva -asimilndolo a la vagancia y la borracheraque lleg incluso a la prohibicin. IV. Ley de Unin Concubinaria: el gran salto en polticas progresistas As como la comunidad afro comienza a ser visibilizada y protegida, otros grupos discriminados empiezan a lograr conquistas en lo referido a la defensa de sus derechos. Particularmente, y como hemos definido anteriormente, nos centraremos en la reciente legislacin en materia de Unin Concubinaria, que ha colocado al Uruguay a la vanguardia de los pases del continente en relacin a la equiparacin de derechos entre parejas hetero y homosexuales. Este tipo de uniones slo son reconocidas legalmente en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Villa Carlos Paz, y en la provincia de Ro Negro de Argentina; en el Estado de Ro Grande, en Brasil y en Ciudad de Mxico.
149 ADITAL, 27 octubre de 2006 150 Artculo 1.- Declrese el 3 de diciembre Da nacional del candombe, la cultura afrouruguaya y la equidad racial. Artculo 2.- Su celebracin anual ser el marco para la valoracin y difusin de la expresin cultural denominada candombe, de la contribucin de la poblacin afrodescendiente a la construccin nacional, y de su aporte a la conformacin de la identidad cultural de la Repblica Oriental del Uruguay. Artculo 3.- Se considera de inters nacional la realizacin de actividades, acciones educativas y campaas de comunicacin que contribuyan a dicho fin, promuevan el combate al racismo y la equidad racial, entendida como garanta de igualdad de oportunidades y goce efectivo de derechos para todos los ciudadanos, con la consiguiente superacin de las inequidades que afectan a los afrodescendientes. Artculo 4.- El Estado propender a la realizacin de tales fines mediante el desarrollo de polticas pblicas destinadas al cumplimiento de los principios establecidos por esta ley) Artculo 5.- Declrese patrimonio cultural de la Repblica Oriental del Uruguay el candombe, caracterizado por el toque de los tambores denominados chico, repique y piano, su danza y canto, creado por los afrouruguayos a partir del legado ancestral africano, sus orgenes rituales y su contexto social como comunidad. (Ley N 18.059 Da Nacional Del Candombe, La Cultura Afrouruguaya Y La Equidad Racial). 151 El da 3 de diciembre se elige porque en esa fecha tuvo lugar un desalojo de un legendario conventillo estampa del mundo del candombe. El desalojo fue ordenado por el gobierno militar en 1978 para su posterior demolicin.

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La particularidad de este tipo de uniones y su reconocimiento legal es un paso muy importante para el ejercicio y reconocimiento de las libertades, ya que permite el reconocimiento de derechos y obligaciones a quienes han optado por no casarse pese a no tener impedimentos legales, adems de aquellos que no podan acceder al matrimonio, dando as respuestas a una sociedad uruguaya que no escapa a la ola mundial de desinstitucionalizacin de los vnculos conyugales (Wanda Cabella, 2006) que desde hace varios aos se vienen dando con la conformacin de uniones de convivencia fuera de las categoras de matrimonio, y que, de todas formas, han llevado a la organizacin de familias estables y duraderas. Es un hecho que desde hace varios aos la informalidad de los ncleos familiares ha ido evolucionando y se establecieron efectivamente diversas formas de construcciones del espacio familiar. Esto se desarroll independientemente de que instituciones hierocrticas tales como la Iglesia Catlica, as como tambin los grupos polticos conservadores, condenaran y desdearan moralmente tales formas de estructura familiar. En Uruguay, para el ao 1991, el 22,12% de los jvenes de 20 y los 24 aos que estaban viviendo en pareja se encontraban en una unin consensual; en el 2004 esta proporcin alcanz la cifra del 64%, mientras que entre las parejas de entre 25 y 29 aos, la mitad que conform una unin conyugal est en unin libre.152 En general, la polmica alrededor de estas medidas suele darse alrededor de su aplicacin a parejas del mismo sexo, lo que ha llevado a muchos pases a abstenerse a la hora de legislar en esta cuestin, colocando al estado en una posicin discriminatoria respecto de las personas que eligen no casarse y contar, de todas formas con un cmulo de derechos reservados a las parejas formalmente constituidas. Ley 18246 de Unin Concubinaria: anlisis del proceso de formacin y sancin de la ley. La Unin Concubinaria es un concepto jurdico moderno que se refiere a la unin de hecho de parejas que carecen de las condiciones legales para unirse en matrimonio, pese a convivir de manera estable, con trato intersexual y fidelidad. En un principio, el termino de Unin Concubinaria se plante bajo la idea de concubinato more uxorio que en estricto sentido se refiere a la vida en comunidad de lecho y techo, asidua y duradera, en pie de igualdad, en el que la vida en pareja se desarrolla, exteriormente, en forma tan semejante a los de las personas unidas en matrimonio que a los ojos de los dems se trata de un verdadero y autntico matrimonio. (Bagdassarin, 2007). En sntesis, bajo este concepto jurdico se busca tutelar con un nmero de derechos crecientes a las parejas que han optado por no tomar la institucin del matrimonio, aunque de ninguna manera se pone en pie de igualdad el concubinato con el casamiento. De todas formas, el propsito no es instaurar un registro paralelo al matrimonio, sino de generar un reconocimiento para estas nuevas formas de convivencia hasta hoy ajenas a la regulacin estatal. ste gran paso legislativo fue tomado principalmente por los legisladores enrolados en el oficialista Frente Amplio, con el fuerte acompaamiento de las organizaciones de la sociedad civil que vienen batallando sobre ste tpico desde hace aos y que, a partir del ao 2004 encontraron un importante socio activo en el gobierno nacional. An as, el proyecto de Ley contena un artculo con un tema altamente controvertido y polmico, y que se centraba en el reconocimiento de derechos iguales para las parejas hetero y homosexuales. Este tema se ubic en el ojo de la tormenta, pero tras casi tres aos de negociaciones pudo finalmente sancionarse. El proyecto de Ley fue presentado en la Cmara de Senadores en Marzo del 2005 y a partir de ah inici un largo camino de tratativa en comisiones, justificado principalmente por los detalles que podran poner piedras en el camino. No obstante esto, cabe aclarar que desde el ao 1993 se vienen acercando proyectos al Poder Legislativo sobre la posibilidad del reconocimiento real de derechos a las uniones concubinarias propuesto por la Senadora Alba Roballo (Frente Amplio) quien expona en su momento:
Hay que terminar con aos y aos de sacrificio, aos de amor, aos de convivencia, en los que han cuidado a un compaero en largas enfermedades y muerte y quedan sin este gran amparo de la pensin, en la soledad ms difcil y amarga del fin de la vida.

En el ao 2000, el impulso volvi a tomar fuerza, haciendo eje en el cambio de concepto que se haba comenzado a producir a nivel mundial en relacin a la temtica. As, los impulsores de la medida plantearon que:
La norma propuesta est en consonancia con una buena parte de la legislacin comparada y con la tendencia mundial que consiste en reconocer jurdicamente estas situaciones y proveer los beneficios consecuentes. (legisladores Falero, Mieres, Posada y Michelini).

Pese a esto, ninguno de los proyectos logr aprobarse, aunque sirvieron como valiosos antecedentes, para el proyecto de la Senadora Margarita Percovich, que fue redactado aos antes por la directora de la Mujer de la Unin, Mabel Simois conjuntamente con
152 Datos extrados de Wanda Cabella, La demografa de las uniones consensuales en Uruguay en la ltima dcada, 2006 y comprende desde parejas que conviven juntas antes del matrimonio, otras que desean libremente no acceder a ese marco, otras que se dan en forma paralela a matrimonios no disueltos formalmente y, por ltimo, aquellas que se mantienen en la informalidad por impedimentos legales.

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el equipo jurdico de CLADES. En estos primeros bocetos, la inclusin de las parejas homosexuales no se hallaba presente, aunque ests fueron incorporadas al iniciar el proceso de consultas del proyecto ante las diversas organizaciones de la sociedad civil153. El proyecto que obtuvo media sancin en la Cmara de Senadores en Septiembre del 2005 y luego, tras una serie de modificaciones que, por ejemplo, aumentaron el requisito de convivencia de aos a cinco aos, fue finalmente aprobado en la Cmara de Representantes y promulgado por el Poder Ejecutivo en Diciembre de 2007. Entre sus objetivos, se buscaba
contribuir y avanzar hacia la superacin de todas las discriminaciones que por razn de la condicin o circunstancias personal o social de los componentes de la familia, entendida en la diversidad de formas de expresar la afectividad y la sexualidad admitidas culturalmente en nuestro entorno social, perduran en la legislacin y busca perfeccionar el desarrollo normativo de los principios de no discriminacin, libre desarrollo de la personalidad y proteccin jurdica de las familias, adecuando la normativa a la realidad social del momento histrico actual.154

El artculo N 2: La polmica del alcance a parejas del mismo sexo El artculo N 2, que define la Unin Concubinaria, qued redactado de la siguiente forma:
Artculo N 2 (Caracteres) A los efectos de esta ley se considera unin concubinaria a la situacin de hecho derivada de la comunidad de vida de dos personas -cualquiera sea su sexo, identidad, orientacin u opcin sexual- que mantienen una relacin afectiva de ndole sexual, de carcter exclusiva, singular, estable y permanente, sin estar unidas por matrimonio entre s y que no resulta alcanzada por los impedimentos dirimentes establecidos en los numerales 1, 2, 4 y 5 del artculo 91 del Cdigo Civil.

Un primer aspecto a resaltar es que el nexo a regular difiere del concepto inicial more uxorio, la vida en comunidad de lecho y techo, carcter que fue excluido de la redaccin final de la normativa por las dificultades que significaba su comprobacin efectiva. De todas formas, la controversia se desata con la inclusin de las parejas de mismo sexo en el alcance de la ley, provocando divisiones y tomas de posicin tanto entre los diferentes partidos como incluso al interior de las propias bancadas. El Partido Nacional se neg rotundamente a la aprobacin del Artculo N 2, pero acompaaron en la aprobacin de los casi todo el resto de los artculos155, aunque el Frente Amplio y sus aliados contaban con mayora propia para conseguir tal resultado en ambas cmaras. El eje central de las crticas se centr en la constitucionalidad de la unin entre homosexuales bajo un rango legal. Con respecto a este punto el Diputado Gustavo Lapaz (Partido Nacional) planteo lo siguiente:
La tutela de la relacin concubinaria estable, se entiende como forma de proteger a la familia heterosexual, que es la base de la sociedad, segn el artculo 40 de la Constitucin. Por su clara finalidad procreadora merece una tutela y consideracin especial, lo que por cierto no ocurre con las relaciones homosexuales. Equipararlas es un grave error y un atentado a la Constitucin, que protege a la familia como base de la sociedad y no a las relaciones homosexuales que, por cierto, jams sern la base de la sociedad; a tal punto que, desde lo etimolgico, matrimonio deriva de la palabra madre, que para serlo necesariamente hay que vivir la experiencia maternal.156

En el mismo sentido, se expreso el Senador Eber Da Rosa (Alianza Nacional), buscando demostrar la inconstitucionalidad de tal medida:
El artculo 2 establece la posibilidad de las uniones homosexuales, con las cuales entendemos que se afecta

153 Asimismo, fueron consultados diversos especialistas para poder explorar todos los aspectos que contena. Participaron as en el asesoramiento en el tratamiento en las comisiones parlamentarias la Suprema Corte de Justicia y las Ctedras de Derecho Civil y Derecho de Familia de diversas Universidades del pas, el Ministro del Tribunal de Apelaciones de Familia, doctor Ricardo Prez Manrique y a la doctora Luz Calvo responsable del Instituto Nacional de la Mujer en la Legislatura anterior. Asimismo, para que puedan aportar su opinin sobre la construccin del proyecto, fueron recibidos los pedidos de audiencia de La Coordinadora de Colectivos de la Diversidad Sexual, del Instituto Jurdico Cristiano Uruguay y Asociacin Civil Mi Sueo, de la Comisin de Representatividad Evanglica del Uruguay, Colectivo Ovejas Negras, Grupo Fnix Uruguay, y Voces del Arco Iris, entre otros. 154 (Exposicin de motivos del Proyecto de Ley de Unin Concubinaria, 2005 Mnica Xavier, Susana Dalms, Luca Topolansky, Margarita Percovich, Vctor Vaillant, Eduardo Lorier, Enrique Rubio, Alberto Cid, Leonardo Nicolini, Jorge Saravia, Alberto Cid, Enrique Pintado, Jos Korzeniak, Rafael Michelini, Eduardo Ros. Senadores) 155 En particular, dentro del Partido Nacional los blancos- debe destacarse el caso del diputado lvaro Lorenzo, quien apoy la promulgacin del proyecto del oficialismo, aunque consider inadecuada la igualacin legal de las parejas homo y heterosexuales: estoy de acuerdo en darle un marco jurdico a esta unin, por ms que se trate de homosexuales. Forma parte de la libertad de cada uno y hay que respetarlo. Yo puedo usar mi libertad en funcin de mi vida y no tengo por qu imponer otra cosa a nadie (Publicado en www.ired.gub. uy el26 de abril de2006) Ms all fue la posicin de la diputada Beatriz Argimn de Correntada Wilsonista, quien pese a no integrar la Comisin que estaba debatiendo el proyecto, se hizo presente en la sesin de vspera, interpretndose como una seal poltica de apoyo. Dentro del mismo partido, los diputados Gustavo Gorriti y Eduardo Borsari del Herrerismo se opusieron frontalmente a aceptar la unin entre homosexuales: El hombre y la mujer son libres de establecer las relaciones que quieran, pero no se debe establecer por ley una relacin que entendemos debe ser entre personas de distinto sexo, por convicciones filosficas (Declaraciones de Eduardo Borsari a Diario Digital, Abril de 2007). 156 Proyecto de Ley de Unin Concubinaria, Debate Parlamentario: 38 Sesin del 12 de Septiembre de 2006.

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el concepto que en la cultura media de nuestra comunidad hoy define a la familia () He ledo por ah expresiones que dicen: No podemos aceptar o entender que haya un nico tipo de familia o una nica concepcin de familia. Creemos que la concepcin del valor familia debe ser, valga la redundancia, un concepto pacficamente aceptado por el consenso medio de la comunidad, lo cual no quiere decir que no haya quienes tengan concepciones diferentes. En nuestra Constitucin se define a la familia como clula u organizacin bsica de nuestra sociedad y de nuestra organizacin jurdica. Por tanto, en base a esas razones de carcter social y de valoracin conceptual sobre el tema de la familia, entendemos que este artculo 2 va ms all de lo que la cultura o la concepcin media de nuestra sociedad admiten () entendamos que este artculo va ms all de lo que queremos preservar como valor, es decir, el concepto de familia.157

Los legisladores impulsores de la promulgacin de la normativa centraron sus argumentos en que la Constitucin no indica taxativamente el modelo de lo que se determina como familia, agregando adems el carcter puramente dinmico del concepto, como as de la sociedad y sus relaciones en el interior:
El artculo 40 de la Constitucin establece que: La familia es la base de nuestra sociedad e impone al Estado la obligacin de velar por su estabilidad moral y material. Dicho precepto constitucional no hace referencia a un modelo de familia determinado ni predominante, lo que hace necesaria una interpretacin amplia de lo que debe entenderse como tal, consecuente con la realidad social actual.

Asimismo se apoyaron en como la jurisprudencia se fue adaptando a las nuevas costumbres y transformaciones sociales resguardndose en que el Estado debe velar por la proteccin de la familia, as tambin por su estabilidad moral y material. El ejercicio de legislacin positiva para integrar a las nuevas formas de ncleos familiares es as una ley apodctica del Estado.
...la Constitucin no estableci una definicin de familia en ningn momento. Se podrn hacer deducciones, cada una desde distintas perspectivas, ya sea filosficas o religiosas; en definitiva, se trata de diferentes concepciones (...) En la historia del constitucionalismo uruguayo la evolucin marcha hacia una ampliacin del concepto de familia en la bsqueda de las nuevas realidades.158

En lneas generales, no cabe duda de que la ley sancionada ha significado un avance de gran magnitud, aunque un factor determinante para la aprobacin del proyecto fue el requisito de cinco aos de convivencia, demostrando estabilidad en las relaciones, dejando en una situacin de asimetra la Unin Concubinaria con el la unin en matrimonio. Otro aspecto que se puede sealar como limitante se refiere al terreno en donde se aplica la Ley, dado que la realidad social muestra que muchas de las parejas que van a ser beneficiados por la Ley de Unin Concubinaria cuentan con hijos previamente, o van a querer tenerlos en el futuro. Como expres Bruno Ferreira Co-Director del Centro de Estudio de Gnero y Diversidad Sexual: Este fue un gran paso que fue gigantesco y muy importante, pero falta la meta que es la plena equiparacin de derechos, somos consciente de que es difcil pero no imposible.159 V. Reflexiones finales. Continuidades, rupturas y desafos pendientes La temtica de la discriminacin ha adquirido un peso importante en las discusiones polticas y sociales en los ltimos tiempos, de la mano del desarrollo de una fuerte iniciativa por parte de los activistas sociales y de los decisores en polticas pblicas, al calor de la mayor sensibilidad hacia estas cuestiones que han demostrado los nuevos gobiernos latinoamericanos. Sin embargo, este desarrollo efectivo de polticas pblicas de carcter inclusivo, no ha ido acompaado de una reflexin que intente abordar los alcances conceptuales y la significacin de esta problemtica, que se despliega a la luz de las mutaciones en la configuracin de la ciudadana contempornea. Es primeramente en el marco de esta tarea que hemos intentado interpretar la evolucin y anlisis de las principales polticas antidiscriminatorias en el Uruguay. La crisis del modelo batllista experiencia indita en Amrica Latina de configuracin de polticas de avanzada de corte igualitarista- debe entenderse fundamentalmente a la luz de las profundas transformaciones econmicas, sociales y culturales en el Uruguay contemporneo, que resultaron de la implementacin de polticas de corte neoliberal y que determinaron la emergencia del fenmeno de la desigualdad social. Como contrapartida, hemos visto cmo la de-construccin de esa misma matriz discursiva que institua el sentido de la pertenencia y la identidad de la comunidad uruguaya sobre la base de un criterio igualitarista que hemos denominado el principio

157 Proyecto de Ley de Unin Concubinaria, Debate Parlamentario: 38 Sesin del 12 de Septiembre de 2006. 158 Proyecto de Ley de Unin Concubinaria, Debate Parlamentario: 38 Sesin del 12 de Septiembre de 2006. 159 Entrevista realizada a Bruno Ferreira Co-fundador y Co-director del Centro de Estudio de Gnero y Diversidad Sexual, e integrante de la Comisin Honoraria contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de Discriminacin en el encuentro de la R.A.A.D.H, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Marzo 2008.

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batllista de unidad y homogeneidad- fue la condicin de posibilidad para la visibilizacin del problema de la diferencia y su relacin con la desigualdad. Este resultado paradjico del proceso histrico uruguayo es consistente con algunas de las hiptesis ms generales que subyacen a la perspectiva que se ha adoptado para analizar el conjunto de los casos contenidos en este libro. Tal como lo seala Montero (2009) en el captulo introductorio, a travs del reconocimiento del carcter contradictorio y no lineal de la construccin de la ciudadana, pretendemos contribuir a la discusin contempornea sobre los lmites de los principios universalistas sobre los que se basa la concepcin clsica de la ciudadana que emerge en la posguerra (Marshall, 1998). Como bien sealaran Kymlicka y Norman (1997), esta concepcin clsica de la ciudadana como un mero status que confiere derechos ha sido objeto de crticas por parte de la nueva derecha que objeta su carcter pasivo y la no exigencia de responsabilidades y virtudes ciudadanas -, pero tambin por aquellos sectores preocupados por la necesidad de revisar la definicin de ciudadana generalmente aceptada con el fin de incorporar el creciente pluralismo social y cultural de las sociedades modernas (Kymilcka y Norman, 1997: 25). Quizs sea ms productivo concebir el carcter universal de la ciudadana como un principio contingente e inacabado y no como algo dado. Ha sido largamente discutido por corrientes posestructuralistas (Stuart Hall, 1994), el carcter siempre parcial e imposible de todo concepto universal: si se renuncia a una perspectiva esencialista y orgnica sobre lo social, toda identidad es relacional y negativa, y por lo tanto supone un acto de exclusin. La ciudadana moderna no es una excepcin: la propia Declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano de 1791 se funda en una exclusin, donde se explicita la diferencia entre los derechos ciudadanos y los derechos de los hombres, pero tambin subyace la exclusin tcita de las mujeres. Es as como la dinmica social y su cristalizacin en el andamiaje jurdico-institucional han resultado, en cada momento histrico, en una determinada configuracin de la ciudadana, a partir de la universalizacin contingente y siempre precaria de determinados valores particulares. Podemos entender el modelo batllista uruguayo como una configuracin singular de la ciudadana, construida sobre la universalizacin de determinados valores el carcter laico del estado, la homogeneidad cultural y racial, el carcter heterosexual del modelo legtimo de pareja y de familia, etc. La crisis del modelo batllista habilita en el Uruguay contemporneo la reconfiguracin de la ciudadana, de la mano de la redefinicin de la propia identidad de la comunidad poltica uruguaya y la emergencia de cuestiones antes soslayadas. Hemos tomado como ejemplos el tema afro, la cuestin de gnero y las demandas de las comunidades GLTTB porque su irrupcin ha significado un profundo cuestionamiento a determinada definicin sobre las valoraciones de las diferencias y una ruptura con la concepcin tradicional que la sociedad uruguaya tena de s misma. Pero as como hemos dado cabida a la ruptura que significa la emergencia de la temtica de la discriminacin en el marco de la cultura poltica uruguaya, podemos afirmar que existe una continuidad en el modo en que aparecen estos temas formulados pblicamente y se transforman en polticas pblicas. Esta continuidad est a partir del carcter esencialmente partidocntrico de la escena poltica uruguaya (Caetano-Rilla-Perez, 1987), que deviene de la primaca de la poltica de partidos frente a la poltica de ciudadanos (Gallardo, 2006). Ser recin con el encuentro entre los partidos de izquierda y centro-izquierda nucleados en el Frente Amplio, con los movimientos sociales, que el discurso de la discriminacin comenz a asomar como muestra cabal de la existencia de desigualdad y como punto de reconstruccin de un nuevo modelo de pas y un nuevo concepto de inclusin. Es decir, la emergencia de la temtica de la discriminacin se dio en Uruguay centralmente a partir de la politizacin de las demandas y no tanto por la presencia de un sujeto ciudadano autnomo que reclama judicialmente ante el poder poltico160 (Gallardo, 2006) Adems de estas consideraciones generales en trminos de reconfiguracin de la ciudadana y continuidad y ruptura en la cultura poltica uruguaya, cabe precisar la especificidad cada una de las temticas que hemos elegido para ilustrar la situacin de la discriminacin en Uruguay. En el tema afro, el renacer de una cultura invisibilizada an presenta dificultades, ya que aos de segregacin han generado una intrincada realidad que une lo racial con la pobreza y la dificultad en el acceso a la educacin. Adems, la necesaria reconstruccin de la historia nacional para repensar el lugar jugado realmente por los afrouruguayos en la constitucin del pas es un proceso que demanda aos de esfuerzo y que an, al parecer, no ha sido encarado con continuidad. La sancin de la ley del da del Candombe acierta en el camino a seguir al incorporar hitos del mundo afro en la conciencia colectiva. Mayores desafos representa aun la traduccin de esta recuperacin incipiente de la cultura e identidad afro en un entramado institucional capaz de garantizar, a partir de polticas pblicas activas, el ejercicio de la proclamada igualdad de derechos. Nos encontramos aqu nuevamente ante los lmites de una concepcin universal de la ciudadana y los desafos que presenta el problema de la ciudadana diferenciada como garanta para la igualdad y la inclusin en la comunidad

160 Esta primaca de la poltica de partidos se verifica tambin en un tema conexo a la discriminacin, como es la cuestin de los derechos humanos. Al respecto, cabe recordar que fue a travs de un plesbicito, ratificado por la Corte Suprema, en el que el 57% de la poblacin se manifest a favor de una amnista que Uruguay intent resolver la cuestin de la investigacin sobre los delitos cometidos durante la dictadura. En numerosas oportunidades posteriores el Poder Ejecutivo deneg la posibilidad de investigar los crmenes cometidos y fue recin con el acceso de la izquierda al poder ejecutivo que Tabar Vazquez habilit la investigacin de algunos de los casos, lo cual, como afirma Gallardo (2006: 462) si bien rehabilit el derecho de los familiares o de la sociedad- a conocer lo sucedido con algunas vctimas de la represin militar, de todos modos confirm la regla de supremaca del poder poltico frente a la competencia irrestricta de la justicia

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poltica (Young, 1989: 258). Efectivamente, la problemtica de los afrouruguayos an adolece de un espacio especfico desde el cual afrontar el conjunto de las diferentes problemticas de la comunidad (identidad, pobreza, discriminacin, etc.) y, sobre todo, que represente un reconocimiento del Estado sobre su existencia. A diferencia del Brasil, con su Ministerio de Polticas de Equidad Racial, el Uruguay deja la resolucin de la problemtica a diferentes espacios institucionales dispersos que, de todas formas, no superan el rango de Direccin, evidenciando las dificultades para la aceptacin de una poltica clara de visibilizacin de la temtica. La problemtica de los derechos civiles en temticas de gnero y diversidad sexual muestran otro panorama. Los tempranos avances en las reivindicaciones de gnero y la sancin reciente de la ley de Unin Concubinaria ratifican, de la mano de la vigencia de una cultura poltica republicana y laica, la aceptacin por parte de la sociedad uruguaya de las reivindicaciones vinculadas con la plena vigencia de los derechos civiles. Ms all del debate planteado tal cual se ha expuesto durante este trabajo, la sociedad uruguaya ha aceptado sin mayores problemas la sancin de la Ley de Unin Concubinaria, mostrando un grado de apertura difcil de observar en el resto de los pases latinoamericanos y que ha significado al pas una serie de reconocimientos a nivel regional. Dicho esto, hace falta sealar tambin que las demandas vinculadas a los mismos grupos que suponen el cuestionamiento a determinados esquemas culturales que conformaron los modos de socializacin histricos en Uruguay han mostrado mayores dificultades161 . Al respecto, cabe destacar, como vimos, que las mayores resistencias a la ley de Unin Concubinaria y las que actualmente se esgrimen frente a demandas del movimiento de mujeres como la despenalizacin del aborto no se fundan en la negacin explcita del derecho o la contraposicin de otros derechos, como el argumento de los derechos del nio por nacer sino ante todo en la inquietud que genera la aceptacin por parte del estado de la erosin que de hecho han sufrido los modelos tradicionales de determinadas instituciones, centralmente la familia. As, el avance en este tipo de medidas parecen tener como condicin previa la profundizacin del debate sobre los modos en que determinadas pautas culturales reproducen situaciones de desigualdad, discusin que aun debe instalarse en el seno de la sociedad uruguaya, puesto que supone la irrupcin del principio societal de la igualdad de derechos en el seno de instituciones tradicionalmente asociadas al mbito privado, como la familia. Quizs sea en este ltimo aspecto, es decir, en la dimensin cultural del problema de la discriminacin, que la agenda pendiente del movimiento GLTTB y las reivindicaciones de gnero encuentran un espacio comn con las asignaturas pendientes en relacin a la cuestin afro. Dimensin cultural que, por otra parte, es un aspecto de las relaciones sociales de opresin sobre ciertos grupos que constituyen las prcticas discriminatorias y cuyo combate supone la necesidad de construir dispositivos que, desde el estado, favorezcan la incidencia de las comunidades discriminadas en el debate pblico y en el desarrollo de polticas publicas. En el camino hacia el cumplimiento de estas metas se encuentra el desafo de la ampliacin del debate en la opinin pblica, en la sociedad civil, en las universidades, en las escuelas, en los diferentes mbitos estatales, situando la temtica en lo que Michael Foucault llam las nuevas formas culturales, que no necesariamente son coincidentes con las formas tradicionales. Esto facilitar a los colectivos en un futuro a ser ms sensibles a las nuevas prcticas sociales, as como tambin permitir que las legislaciones positivas se lleven adelante sin tantos impedimentos. Por otra parte, el gran desafo, compartido por el conjunto de los pases de la regin, es la superacin de la concepcin de la discriminacin en el marco del paradigma de la diferencia, para integrarlo nuevamente, haciendo lugar a las mismas, en su relacin con la desigualdad social. El quiebre del modelo batllista y la emergencia del Frente Amplio en la escena poltica uruguaya han sido condiciones de posibilidad para que la sociedad uruguaya pueda comenzar a repensar la historia, incluir otra mirada y, sobre todo, reparar aos de exclusin. Sin embargo, esta tarea implica un esfuerzo colectivo de reinvencin de la propia identidad del Uruguay como comunidad poltica que valore la diversidad y reconozca la discriminacin en las prcticas cotidianas. Frente a la amenaza neoliberal de repliegue sobre los valores del individualismo y la desigualdad, el desafo es resignificar los principios cvicos, ciudadanos y de igualdad social fundantes de la cultura poltica uruguaya con las demandas de visibilizacin y valoracin efectiva de la pluralidad y las diferencias. VI. Bibliografa - BAGDASSARIN, Dora (2007) Derechos del concubino suprstite en los pases integrantes del MERCOSUR y en la Unin Europea- Reflexiones para una futura legislacin uruguaya, Fondo de Cultura Universitaria, Montevideo - BARRN, Jos Pedro. y NAHUM, Benjamn (1979). El Uruguay del novecientos. Banda Oriental, Montevideo. - BECERRA GELOVER, Alejandro. y TORRES ROMERO, Jorge (2008) Informe sobre la discriminacin en Iberoamrica 2008, CONAPRED, Mxico D.F. - BRTOLA, Luis (2000) Primer Batllismo: reflexiones sobre el crecimiento, la crisis y la guerra, en Brtola, L. y colaboradores, Ensayos de Historia Econmica: Uruguay en la Regin y el Mundo, Trilce, Montevideo. - BETHELL, Leslie (1992) Historia de Amrica Latina, Tomo 10. Amrica del Sur (1870-1930), Ed. Crtica, Barcelona. - BUCHELI, Marisa (2001) Uruguay: equidad y pobreza ante la apertura comercial de los noventa; en: Ganuza, E; Liberalizacin, desigualdad y pobreza: Amrica Latina y el Caribe en los 90; EUDEBA-PNUD-CEPAL; Buenos Aires
161 Se inscribe en esta situacin la legalizacin del aborto, que, habindose aprobado en el congreso, recibi el veto del Poder Ejecutivo al momento de cierre del actual artculo, por lo que escapa a un anlisis ms detallado.

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- CABELLA, Wanda (2006) La demografa de las uniones consensuales en Uruguay en la ltima dcada, Red de Mujeres Polticas del Uruguay, Montevideo - CAETANO, Gerardo; RILLA, Jos y PREZ, Romeo (1987) La partidocracia uruguaya. Historia y teora de la centralidad de los partidos. Cuadernos del CLAEH N 44. - CHVEZ, D. (2005) Del Frente Amplio a la Nueva Mayora. La izquierda uruguaya ante la perspectiva del gobierno, en Chvez, Barret y Garca La nueva izquierda en Amrica Latina: sus orgenes y trayectoria futura, Grupo Editorial Norma, Montevideo. - GALLARDO, Javier (2006) Republicanismo, ciudadana y poltica en el Uruguay en Cheresky (comp.) Ciudadana, sociedad civil y participacin poltica, Mio y Dvila editores, Buenos Aires, Argentina. - MARGULIS, Mario y URRESTI, Marcelo (1998) La segregacin negada. Cultura y discriminacin social. Biblos, Buenos Aires - MARSHALL Thomas Humphrey y BOTTOMORE Tom (1998) Ciudadana y clase social, Madrid, Alianza Editorial. - Memoria 2007, Instituto Nacional de las Mujeres, Ministerio de Desarrollo Social - ODONNELL, Guillermo (1978). Apuntes para una teora del Estado. Buenos Aires: Documentos CEDES / Clacso. - PACHECO, Roberto (2001) Invisible But Not Forgotten: The Afro-Argentine and Afro-Uruguayan Experience from the Sixteenth to the Twentieth Centuries. MA Thesis. Florida International University. Miami, FL. - HALL, Stuart (1998) Significado, representacin, ideologa: Althusser y los debates postestructuralistas en David Morley, Valerie Walkerdine, James Curran (coord.) Estudios culturales y comunicacin : anlisis, produccin y consumo cultural de las polticas de identidad y el posmodernismo, Paids Iberica, Madrid, 1998 - WEBER, Max (1987) Economa y sociedad. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. - YOUNG, Iris Marion (1989) Polity and Group Difference: A Critique of the Ideal of Universal Citizenship en Ethics, Vol. 99, No. 2 (Jan., 1989), pp. 250-274, The University of Chicago Press - ZAFFARONI, Eugenio Raul (2003) Algunos supuestos tericos sobre la discriminacin en Eleonor Faur y Cecilia Lipszyc (comp.) Discriminacin de Gnero y Educacin en la Argentina Contempornea, INADI-UNICEF, Buenos Aires.

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Captulo VII Derechos Humanos en el MERCOSUR Por Javier Vzquez

I. La RAADDHH: Derechos Humanos y poltica regional La Reunin de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancilleras del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH) es el rgano institucional del Mercado Comn del Sur ocupado en la temtica de derechos humanos. La RAADDHH comenz a funcionar, con una primera reunin en Asuncin del Paraguay, el 06 de mayo de 2005, pero su creacin formal data de la cumbre de presidentes que se desarroll en Brasil el 16 de diciembre de 2004. El tema de los derechos humanos vena, sin embargo, cobrando relevancia en el MERCOSUR ya a partir de 1999 cuando la delegacin paraguaya propuso crear un grupo ad-hoc especializado. Pero es recin a partir de la citada cumbre presidencial que se dispuso formalmente, mediante la decisin 40/04 del Consejo de Mercado Comn, la transformacin del grupo ad-hoc en una Reunin de Altas Autoridades. La emergencia de la preocupacin por los derechos humanos se produjo en el marco de un proceso de integracin que inicialmente, como se marca en el captulo uno de la presente publicacin, estuvo marcado por una fuerte primaca de los tratados de libre comercio y basado en el aspecto comercial. Desde su creacin, con el Tratado de Asuncin, el MERCOSUR tuvo un carcter netamente econmico. De hecho, ese tratado, suscripto el 21 de marzo de 1991, prevea exclusivamente la creacin de una unin aduanera con aspiraciones a convertirse en un mercado comn162, la puesta en marcha de un cronograma progresivo de liberalizacin del comercio (destinado a entrar en marcha a partir del 1 de enero de 1995) y la implementacin de un arancel externo comn. Esta impronta retras fuertemente la llegada de las temticas sociales al eje de la construccin regional. Sin embargo, el cambio de enfoque nacido a partir de la llegada de gobiernos de otro signo poltico al que haban dado vida al proceso en la dcada del 90, sumado a una fuerte presin de parte de las organizaciones de la sociedad civil comenz lentamente a dar sus frutos en relacin a la apertura de las temticas sobre las cules el MERCOSUR comenzaba a ocuparse y preocuparse. As, en el Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados partes del MERCOSUR y Estados Asociados celebrado en la XXVI Reunin del Consejo del Mercado Comn en la ciudad de Iguaz el da 8 de julio de 2004, vendra a ratificar el desplazamiento de la lgica comercial como eje del proceso de integracin. El documento destacaba, en si primer punto, la alta prioridad que [los jefes de estado] le asignan a la proteccin, promocin y garanta de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todas las personas que habitan el MERCOSUR. Los derechos humanos comenzaban as a hacer su aparicin como una de las esferas centrales del proceso de integracin. Aqul sesgo economicista que haba caracterizado al MERCOSUR sera, sino soslayado, al menos atenuado con la aparicin de nuevas esferas en el proceso de integracin regional. Una de las reas emergentes ms importantes fue la de los derechos humanos, cuya institucionalizacin definitiva se produjo con la creacin de la RAADDHH. Sin embargo, este tpico no era novedoso ni desconocido en Amrica Latina. Todos los pases de la regin compartan una terrible historia comn signada por la emergencia de sangrientas dictaduras militares en los aos 60 y 70, muchas de las cuales se extendieron hasta la dcada del 80. Las sistemticas violaciones a los derechos humanos que cometieron estos regmenes, y que configuraron un verdadero terrorismo de estado, seran el triste ncleo de reclamos compartidos: la lucha contra la impunidad y por la reivindicacin del Derecho a la Verdad la Memoria y la Justicia. Esta tradicin comn fue la que, sumada a un nuevo escenario poltico regional, permiti la aparicin de los derechos humanos como tema primordial de la agenda latinoamericana y como un nuevo eje sobre el cual girara el proceso de integracin regional. Queda claro que, esta incorporacin a la agenda poltica del MERCOSUR, abra una nueva esfera que escapaba a la meramente econmica. Los derechos humanos, al procurar garantizar un conjunto mnimo de derechos a todos los seres humanos independientemente de cualquier circunstancia o cualidad, eran irreductibles a la lgica competitiva del intercambio comercial y no podan ser garantizados por el mercado. Sin embargo, se produjo, durante algn tiempo, una asociacin entre el propio concepto de derechos humanos y el reclamo por la Verdad la Justicia y la Memoria; asociacin que ira perdiendo su naturalidad (entre otras cosas) gracias a la contribucin de la RAADDHH para su problematizacin.

162 Segn el texto de ese documento, el Mercado Comn del Sur implicara: La libre circulacin de bienes, servicios y factores productivos entre los pases a travs de la eliminacin de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulacin de mercaderas; El establecimiento de un arancel externo comn y la adopcin de una poltica comercial comn con relacin a terceros Estados o agrupaciones de Estados y la coordinacin de posiciones en foros econmico comerciales regionales e internacionales; La coordinacin de polticas macroeconmicas y sectoriales entre los Estados Partes; El compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legislaciones en las reas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integracin.

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Captulo VII

Como se dijo, esta cuestin no era novedosa en la regin, pero fue recin a partir de 2003, con la asuncin de nuevos liderazgos que, paralelamente a la ratificacin del golpe de timn en el proceso de integracin, los derechos humanos adquiriran una relevancia sin precedentes en la regin. La firma del Consenso de Buenos Aires fue decisiva en ese sentido. En el primer punto del texto de ese documento los presidentes Luiz Incio Lula da Silva y Nstor Carlos Kirchner expresaban su voluntad de intensificar la cooperacin bilateral y regional para garantizar a todos los ciudadanos el pleno goce de sus derechos y libertades fundamentales, convirtiendo al proyecto regional, de esta manera, en una instancia privilegiada para impulsar la vigencia de los derechos humanos. Este progresivo viraje en el MERCOSUR desde un proceso centrado en aspectos comerciales a uno que incorpora otras reas (entre ellas principalmente la de los derechos humanos) como ncleo de la integracin, tendra su sancin institucional con la creacin de la RAADDHH. Si bien la escasa cristalizacin institucional del proceso de integracin tal como sealan numerosos especialistas ha sido hasta el momento el mayor dficit del proceso de integracin; ello no ha impedido algunos importantes avances en el esfuerzo por coordinar polticas a nivel regional. Uno de los mayores logros fue el que signific la creacin de la RAADDHH, organismo destinado a la coordinacin de polticas pblicas en derechos humanos. As lo expresaban los decision makers del bloque, quienes al firmar la decisin CMC 40/04 del 16 de diciembre de 2004 que le daba entidad formal, ratificaban que los derechos humanos son fundamentales para la construccin de sociedades libres y para la bsqueda del desarrollo econmico y social; [y que] la proteccin y la promocin de los derechos de los ciudadanos de los Estados Partes del MERCOSUR y de los Estados Asociados son objetivos esenciales del proceso de integracin de Amrica del Sur. Estaba presente, otra vez, la idea de desarrollo, aunque no entendida exclusivamente en su acepcin econmica, sino en su significacin ms amplia. Pero haba ms: con la creacin de este organismo, se dejaba finalmente constancia formal de que los derechos humanos constituan un objetivo esencial de todo el proyecto. Por ltimo, sera apropiado describir someramente la arquitectura institucional de la RAADDHH y el lugar que ocupa dentro de la estructura del MERCOSUR. La RAADDHH fue pensada para operar como un foro interestatal, para el anlisis, definicin y eventual ejecucin de polticas pblicas en esa materia163. Se trata de una reunin especializada dependiente del Consejo del Mercado Comn (CMC). Segn su Reglamento Interno, la RAADDHH estar integrada por las ms altas autoridades competentes en derechos humanos de cada pas y sesionar con la participacin de los rganos competentes en la materia incluyendo funcionarios de las Cancilleras. Sus sesiones pueden ser de tres tipos: 1 entre los Estados Partes del MERCOSUR, 2 con los Estados Partes y Estados Asociados y 3 con los Estados Partes, los Estados Asociados y abierta a las organizaciones de la sociedad civil organizada y los organismos internacionales. En los dos primeros casos, representantes de la sociedad civil organizada y de los organismos internacionales podrn ser invitados en calidad de observadores. La sede de la RAADDHH ser el pas que ocupe la Presidencia Pro Tempore (PPT). sta tendr la facultad de coordinar las reuniones de los Grupos de Trabajo y Grupos Ad Hoc, donde cada Estado designar los funcionarios gubernamentales que lo representarn en esas reuniones. En esos grupos tambin podrn participar los representantes de la sociedad civil. En la RAADDHH todas las decisiones deben ser tomadas por consenso, nunca se menciona en su Reglamento la necesidad de unanimidad en las resoluciones. Sin embargo, el nico elemento morigerador del principio de unanimidad de hecho que rige en la RAADDHH es la negociacin poltica intergubernamental. Este elemento puede determinar que, en caso de desavenencias, se produzcan transacciones entre las delegaciones y se produzca un intercambio de apoyos. Tanto la agenda, que debe ser aprobada al principio de la reunin, como el Reglamento slo pueden ser aprobados y modificados por consenso. La sociedad civil, por ltimo, est excluida de la participacin en los mecanismos decisorios. Sus representantes pueden presentar propuestas a la PPT y hacer uso de la palabra, pero no tienen voto y, de hecho, su participacin esta supeditada a la invitacin de algn miembro. II. Algunas teoras de la integracin y el caso de la RAADDHH Tomando lo anteriormente expuesto como base, queda ahora intentar dotar al modelo descriptivo de una mirada explicativa para

163 Decimos eventual ejecucin porque la ejecucin de polticas pblicas no es una de las atribuciones de la RAADDHH, pero eso es materia de discusin a partir de la propuesta de crear un Instituto de Polticas Pblicas en DERECHOS HUMANOS. Para precisar las atribuciones de la RAADDHH, las que figuran en su Reglamento, son las siguientes: a) impulsar la coordinacin entre las posiciones de los Estados Partes y Estados Asociados en los foros internacionales, sobre los temas relacionados con los Derechos Humanos; b) elaborar y promover estrategias, polticas y acciones comunes en materia de Derechos Humanos; c) colaborar con el FCCP en la elaboracin de los proyectos de Comunicados Conjuntos de los Presidentes de los Estados Partes del MERCOSUR y Estados Asociados en materia de Derechos Humanos; d) coordinar con el FCCP los temas relacionados con los Derechos Humanos a ser incluidos en las reuniones de la agenda del Consejo del Mercado Comn; e) participar en las reuniones del FCCP y de las reuniones preparatorias del Consejo del Mercado Comn, cuando corresponda, para el tratamiento de temas relacionados a los Derechos Humanos; f) elevar al CMC, por intermedio del FCCP, los proyectos de disposiciones elaborados en su mbito; g) formular recomendaciones al Consejo del Mercado Comn, a travs del FCCP; h) elaborar y ejecutar un Plan de Trabajo bianual, manteniendo un cronograma de actividades y evaluaciones semestrales; i) hacer un seguimiento semestral de todos los foros que negocian temas vinculados a los Derechos Humanos en el MERCOSUR, y promover la articulacin y coordinacin de sus iniciativas; j) elaborar una recopilacin de la legislacin nacional, regional e internacional relacionada a los Derechos Humanos y realizar su seguimiento; k) constituir Grupos de Trabajo y convocar Grupos Ad Hoc, cuando fuera necesario, para el cumplimiento de los mandatos especficos, que debern presentar sus conclusiones y propuestas a la RAADDHH. En estos grupos participarn representantes de la sociedad civil organizada invitados por los Estados Partes y Estados Asociados, en los trminos de este Reglamento; l) realizar todas aquellas otras actividades que le sean encomendadas por el CMC o el FCCP.

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intentar hallar en el devenir de la RAADDHH lgicas conducentes y medianamente permanentes que permitan construir un marco analtico sobre una realidad en permanente mutacin. Para ello, la revisin terica aparece como un camino necesario a la hora de organizar la mirada sobre los hechos, en relacin tanto al nivel ms general de la integracin sudamericana, como al propio proceder de la institucin que se esta analizando en detalle. En esta lnea, hemos definido apoyar nuestro trabajo en el andamiaje conceptual propuesto principalmente por dos autores: Puthman y Malamud. Retomando algunos planteos del intergubernamentalismo clsico Robert D. Putnam (1988) ha incorporado un valor importante al entendimiento de la lgica de las relaciones internacionales y de los procesos de integracin, a partir de la teorizacin acerca juegos de doble nivel. Este modelo abandona el supuesto de un Estado unitario y racional. Supone adems que las negociaciones internacionales se desarrollan en un doble nivel, ninguno de los cuales puede ser soslayado dada la interdependencia que existe entre los pases en el mundo contemporneo. De este modo, en el nivel nacional, los grupos persiguen sus intereses presionando al gobierno para que adopte polticas favorables, y los polticos buscan poder construyendo coaliciones entre esos grupos. En el nivel internacional, los gobiernos nacionales buscan maximizar su propia capacidad para satisfacer las presiones internas, minimizando al mismo tiempo las consecuencias adversas de los acontecimientos internacionales (Putnam, 1996: 79). Los actores, tanto nacionales como internacionales, incluidos en este proceso de negociacin son mltiples y la complejidad estriba en que jugadas que aparecen como racionales en un nivel pueden no serlo en otro; razn por la cual, los jugadores buscarn establecer una coherencia entre los dos juegos. En estos enfoques, el MERCOSUR seria el resultado de una negociacin compleja en la que intervienen mltiples actores, con diferentes metas y donde no hay una clara jerarqua en los temas. Es posible apreciar como algunas teoras otorgan mayor importancia al Estado Nacional y al papel que juegan los ejecutivos nacionales en el proceso de integracin; mientras que otras describen ese proceso, despus una decisin inicial tomada por los gobiernos, como resultado de una dinmica autoinducida. Es posible identificar matices, pero lo cierto es que los gobiernos cumplen un papel muy importante en el proceso de integracin. La centralidad de ese papel es innegable sobre todo con respecto al MERCOSUR. Tal es as que, como seala Andrs Malamud (2001: 283), el actual xito del MERCOSUR parecera deberse, sobre todo, a las decisiones firmes y confiables de los presidentes de las naciones, tendientes a sostener su desarrollo futuro. Este autor afirma que el MERCOSUR fue creado y erigido intencionalmente como un proceso intergubernamental, [y que] el perfil actual de la regin aparece como su tipo extremo: el interpresidencialismo (Malamud, 2001: 293). No obstante, propone tambin que el funcionalismo con su propuesta de transferir funciones administrativas a organismos supranacionales no polticos, y de un tratamiento descentralizado de las cuestiones, rea por rea, que incremente sus competencias tcnicas a la vez que reduce la de los Estados fue, de alguna manera, el sendero elegido por los pases del MERCOSUR, aunque los objetivos fuesen totalmente diferentes: para los lderes del MERCOSUR, el enfoque tcnico y descentralizado no pretende socavar la supremaca poltica de los Estados, sino todo lo contrario (Malamud, 2001: 296). En otras palabras, los gobiernos nacionales aceptaban la transferencia de funciones tcnicas a favor de instituciones regionales pero se reservaban las facultades eminentemente polticas de decidir sobre los avances en la integracin, refrendando ciertas medidas y evaluando como traducir las polticas regionales a la realidad nacional. Hacindonos eco de esta conceptualizacin previamente expuesta, la hiptesis que gua esta investigacin es que la RAADH expresa este camino seguido por el MERCOSUR. Los gobiernos aceptan ceder ciertas competencias administrativas a una institucin regional como la RAADH, pero se reservan la funcin poltica de decidir en la integracin de ciertas reas clave como los derechos humanos. Sin embargo, recogiendo los aportes de la teora de la interdependencia y, en especial, los de Robert Putnam (1996), tambin ser importante sealar las modalidades que la dinmica de la poltica regional tiene para influir en la poltica domstica. Es perfectamente plausible, siguiendo con esta hiptesis, que los gobiernos (o reas de los gobiernos como pueden ser las de derechos humanos) busquen incluir dentro de su coalicin a otros organismos regionales o nacionales para impulsar internamente polticas que de otro modo seran resistidas. En sntesis, los lderes y las delegaciones gubernamentales trasladan las determinaciones y las coaliciones nacionales a nivel regional pero muchas veces pueden servirse de una coalicin con elementos regionales para vencer coaliciones locales. Y, como se dijo anteriormente, los derechos humanos son un tpico que legitima naturalmente la construccin de coaliciones para influir en la poltica domstica. De todas maneras, parece ser cierto que ejecutivo nacional opta por reservarse para s una capacidad especficamente poltica: la decisin como ltima ratio. Adems de sus rasgos intergubernamentales hay que sealar una caracterstica tambin sobresaliente del MERCOSUR: su carencia de instituciones supranacionales con capacidad tomar decisiones autnomas y vinculantes. El MERCOSUR no cuenta con organismos que ejecuten medidas en forma independiente a los Estados y que puedan obligarlos a cumplirlas; slo existen foros de protesta frente a incumplimientos de tratados interestatales. Podra preguntarse, entonces: la ausencia de instituciones pondr en peligro el proceso? son necesarias para que el proceso avance? o no ser el ejecutivo presidencialista la institucin que dirige el proceso como sustituto funcional de las ausentes? El objeto de esta investigacin es dar respuesta a algunas de estas preguntas. Pero, por ahora, es posible argumentar que si los gobiernos y los objetivos de los lideres nacionales, tal como destaca la teora intergubernamentalista (Morgenthau, 1967), son relevantes en la dinmica y modalidad del proceso de integracin regional; entonces los mecanismos institucionales por los que esos gobiernos son

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elegidos deben ser naturalmente relevantes para comprender ese proceso. Al respecto, Malamud (2001: 297) seala que el formato del ejecutivo, como estructura de restricciones e incentivos, influye sobre las oportunidades y caractersticas del proceso de integracin. Por eso postula que los los diseos presidencialistas reducen la necesidad de instituciones supranacionales para respaldar los acuerdos regionales [] convirtiendo al intergubernamentalismo en la va preferida por los Estados para la toma de decisiones (Malamud, 2001: 304). Una segunda hiptesis ser, entonces, que el diseo presidencialista fue decisivo en la modalidad de la integracin en materia de derechos humanos. Si bien en algunos casos la reticencia de los lderes nacionales puede ser un obstculo a los avances en ciertos temas; el punto aqu es que los logros en la integracin conseguidos por la RAADDHH se deben a los acuerdos164 alcanzados por los gobiernos. Aunque tampoco hay que soslayar el hecho de que, en algunos casos, las propias delegaciones procuraron formar coaliciones ganadoras para impulsar polticas que podan ser resistidas internamente o en otros pases. A este respecto la problemtica de los derechos humanos tiene una particularidad especial que conlleva una legitimidad en si: su historia, su tradicin en el mundo y el la regin. Esta particularidad le confiere legitimidad a la poltica regional en esta materia para operar sobre la realidad nacional. III. Poltica nacional y poltica regional en la RAADDHH Se han desarrollado, desde la primera reunin que tuvo lugar el 06 de mayo de 2005 hasta la ltima que se realiz el 27 de marzo de 2008, once RAADDHH, donde se han tratado mltiples asuntos. Este captulo se propone hacer un rastreo en torno a ciertos temas clave tratados por ese organismo, indicando la articulacin entre la poltica regional y la poltica nacional que se produce en todo proceso de integracin y en especial en el MERCOSUR. a. Iniciativa Ni@Sur Entre las cuestiones de fondo que a la RAADDHH se le han presentado, una de las ms importantes y tempranas ha sido la Iniciativa Ni@Sur para la promocin y proteccin de los derechos de la infancia y la adolescencia. En la primera reunin, las altas autoridades de los Estados del MERCOSUR reafirmaron el compromiso con lo que se constituira en el objetivo principal de la Iniciativa Ni@ Sur: garantizar a la niez el pleno goce de todos sus derechos en igualdad de condiciones, preservando el principio de inters superior, rompiendo paradigmas de discriminacin a fin de obtener la igualdad de derechos y la proteccin integral. As fue como se aprob, a propuesta de la Presidencia Pro Tempore (PPT) del MERCOSUR a cargo de Paraguay, el documento de la denominada Iniciativa Ni@ Sur; la cual tiene como objetivo promover la articulacin de los esfuerzos nacionales orientados al cumplimiento de la Convencin sobre los Derechos del Nio de las Naciones Unidas y la adecuacin legislativa nacional a los instrumentos internacionales sobre la materia, preservando el inters superior del nio por encima de la nacionalidad. Finalmente, las Altas Autoridades resolvieron adoptar, en el marco de la I RAADDHH, entre otros, los siguientes cursos de accin: Promover el dilogo y la cooperacin para el intercambio de experiencias entre los Estados del MERCOSUR para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio; Promover la educacin en derechos humanos en los Estados del MERCOSUR; Avanzar hacia la adecuacin y armonizacin legislativa interna con relacin a los instrumentos universales y regionales de proteccin de los derechos de la niez y adolescencia; Promover el fortalecimiento de las instituciones nacionales especializadas en el rea niez y adolescencia; Resumiendo, la Iniciativa Ni@Sur se propona operativamente crear un sistema regular de coordinacin entre las autoridades competentes en derechos humanos y especializadas en el rea niez y adolescencia de los pases del MERCOSUR y Estados Asociados para promover la cooperacin intergubernamental a fin de asegurar una proteccin integral a la infancia y adolescencia en la sub-regin. Ella inauguraba, sin embargo, algunos conceptos novedosos. En principio, reconoca que la proteccin y promocin de derechos de la niez eran patrimonio del MERCOSUR poltico y social y que quedaban fuera del mbito econmico. Significaba el reconocimiento de derechos que no podan ser garantizados por la lgica competitiva de lo comercial y que deban ser asegurados mediante un compromiso poltico. En este sentido, la temtica era considerada como de inters superior y merecedora de una proteccin integral; conceptos ambos que apuntaban a colocar la problemtica en el primer lugar de la agenda de ese MERCOSUR poltico y social y a sindicarla como meritoria de un cuidado global en sus derechos conexos. Asimismo, cabe sealar que, como se aprecia en la cita, el propio documento de la Iniciativa Ni@Sur reconoca el carcter intergubernamental del proyecto. Esto, sin embargo, no era un aspecto novedoso en el MERCOSUR, todo lo contrario: era la lgica misma de todo el proceso.
164 Acuerdos que hubiesen sido mucho ms difciles de conseguir si el ejecutivo no hubiese sido presidencialista y hubiese estado sometido a la desconfianza de parlamentos poderosos.

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El consenso logrado en torno de la Iniciativa Ni@Sur fue relativamente veloz, si se compara con el resto de las temticas. Tan solo en la III RAADDHH se haba alcanzado un acuerdo (finalmente aprobado en la cuarta reunin) entre las delegaciones para crear un Grupo de Trabajo (GT) permanente que tendra como misin institucionalizar la problemtica de los derechos humanos de nios, nias y adolescentes y coordinar e implementar las acciones de la iniciativa consignadas en el objetivo V del Plan de Trabajo 2006-2007. Esta rpida institucionalizacin del proyecto revelaba el consenso integubernamental logrado por esta iniciativa. Consenso que probablemente se deba a que se trataba de un asunto poco conflictivo en la poltica domestica. A continuacin se describen algunos de los hechos que llevaron a esa cristalizacin institucional. Haba sido Paraguay quien propuso en la reunin preparatoria la iniciativa; y si bien le corresponda proponer los temas a ser tratados en la I RAADDHH por encontrarse a cargo de la PPT, no es menos cierto que la decisin de proponer la problemtica de la niez cuando se estaba hablando de derechos humanos implica justamente una toma de partido. Esto no quiere decir que sea inapropiado, solamente que implica una decisin. En este caso fue la delegacin paraguaya la que, en uso del monopolio hermenutico que corresponde al Estado, decide proponer esta temtica en una reunin de derechos humanos. Lo que aqu se trasunta es que, como fundamenta la teora intergubernamental, la poltica regional aparece como vinculada a las determinaciones de la poltica nacional. Efectivamente, Paraguay propona para inaugurar la I RAADDHH una temtica muy sensible en su pas. No compete a este captulo analizar las razones por las cuales ella es de vital inters en ese pas, pero si es digno de ser destacado que esas razones obedecen a factores de poltica domstica del Paraguay. De esta manera, los factores y coaliciones que contribuan a que este tema fuese una cuestin socialmente problematizada en Paraguay, eran los que estaban buscando consenso para la su problematizacin a nivel regional. De hecho, esos consensos seran logrados ya que la Iniciativa Ni@Sur fue aprobada y fue el punto de partida en la coordinacin de polticas nacionales en materia de proteccin a la niez. Pero no parece desacertado afirmar que, si la aprobacin de tal iniciativa fue relativamente sencilla, se debi a que se trataba de un asunto problematizado en la mayor parte de los pases de la regin. Tal es as que, por ejemplo, en la segunda reunin, la delegacin de Brasil propuso la creacin de una Red Interamericana sobre Infancia, Adolescencia y Familia, con la intencin de identificar los temas comunes a los Estados del MERCOSUR y poder as enfrentar los problemas en forma articulada e integrada, pasando de la intencin poltica a la accin cooperativa. Con la misma intencin, propuso adems la constitucin de un GT para enfrentar problemas especficos de la regin como el trfico y la explotacin sexual de nios en la Triple Frontera o la pornografa infanto-juvenil en Internet. Uruguay, por su parte, ya en la I reunin haba propuesto que el MERCOSUR apoyase la presentacin de un Protocolo Facultativo a la Convencin de los Derechos del Nio que consagrase el sistema de comunicacin individual; iniciativa que se discuti en la tercera reunin. Asimismo, la delegacin paraguaya propuso, en la VII RAADDHH, incorporar el tema de la primer infancia a la Iniciativa Ni@Sur mientras que el resto de los pases adujeron la necesidad de estudiar en mayor profundidad la propuesta. En la III RAADDHH, aunque de manera menos concreta, Argentina dio tambin seales de inters en el tema al presentar dos documentos: un proyecto de Declaracin Presidencial sobre Compromiso con la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos de los Nios, Nias y Adolescentes, y otro proyecto de Recomendaciones sobre Derechos y Asistencia a las nias, nios y adolescentes vctimas de trata, trfico, explotacin sexual y/o venta. Este ltimo proyecto estableca estndares mnimos en la proteccin a las victimas de estos flagelos y sera aprobado en la cuarta reunin. En la VII RAADDHH, la delegacin del Brasil tambin se mantuvo en un plano ms abstracto manifestando su preocupacin, respecto a la Justicia Penal Juvenil, por los intentos que se verificaban en la regin de disminuir la edad de la responsabilidad penal juvenil. Ello, juzg, ira en contra de la Convencin sobre los Derechos del Nio. La delegacin argentina, que si bien pareca mostrar un perfil ms bajo en este rea, continu sosteniendo (con motivo de una revisin de la metodologa de funcionamiento de la RAADDHH operada en la octava reunin) que algunos grupos deban mantenerse abiertos a la incorporacin de temas por la riqueza y el dilogo que mantienen, que ha permitido grandes avances, como es el ejemplo del GT Ni@sur. Todas estas iniciativas aparecen en su gran mayora como la traduccin de preocupaciones nacionales. Tanto en el caso paraguayo como en el caso uruguayo est comprobado el carcter particularmente sensible de la temtica de la niez, tal como se verifica en la existencia de una Secretara Nacional de la Niez y Adolescencia y del INAU respectivamente. Dos organismos nacionales que tratan el tema desde la ptica de los derechos humanos. Esa problemtica, si bien es relevante, no aparece como tratada desde un enfoque de derechos humanos en la Argentina, donde existe una Secretara Nacional de Niez, Adolescencia y Familia que depende del Ministerio de Desarrollo Social, por lo que su funcionamiento est ms vinculado a la ejecucin de polticas sociales. En Brasil, existe una Subsecretara de Promocin de los Derechos del Nio y del Adolescente, dependiente de la Secretara Especial de Derechos Humanos. Esta importante cuestin si es abordada desde una perspectiva de derechos humanos, pero an as no ha motivado la creacin de un organismo nacional con nivel ministerial. El tema no es, sin embargo, concentrado por aquel organismo particular sino que se aborda de manera descentralizada, con numerosos planes en diversos ministerios. Un punto central en las discusiones fue aquel que haba abierto Brasil en la VII RAADDHH. Este tema motiv, en la octava reunin, la presentacin por parte de Paraguay, de un proyecto de Declaracin sobre Justicia Penal Juvenil en el cual se sealaba la necesidad de establecer acciones conjuntas en la regin. El proyecto haba sido consensuado por Argentina, Brasil y Uruguay y recibi

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las adhesiones, aunque con modificaciones previas, de Paraguay y Chile. Venezuela, Colombia y Per adujeron, por su parte, la necesidad de remitir el documento a sus autoridades nacionales, para que pudieran estudiarlo en mayor profundidad, y que luego daran a conocer a la PPT la postura de sus respectivos gobiernos. La declaracin fue elevada al Foro de Consulta y Concertacin Poltica (FCCP) y sera aprobada el 29 de junio de 2007 en la XXXIII Cumbre de Presidentes del MERCOSUR, ocho das despus de la VIII RAADDHH. La delegacin de Argentina en donde la problemtica de la delincuencia (y sobre todo la juvenil) recibe numerosas pginas en la prensa local y constituye un omnipresente eje de campaa propuso, en la novena reunin, adoptar una resolucin sobre la implementacin de la citada Declaracin a efectos de garantizar una debida aplicacin en los pases de la regin y prevenir las tendencias regresivas en materia de Justicia Penal Juvenil. La delegacin Uruguaya, por su parte, propuso ms moderadamente darle difusin en la prensa, propuesta que se aprob en esa misma reunin. En la X RAADDHH, la delegacin venezolana, a su vez, apoy esta propuesta pero sealo la importancia de conocer la naturaleza, los retos y desafos de las instituciones nacionales competentes en la materia para poder crear un mecanismo regional de proteccin de nias, nios y adolescentes. Asimismo exhort a aplicar la Convencin sobre los derechos de los nias, nios, como mecanismos de proteccin integral en los Estados Partes, como instrumentos con rango constitucional para evitar iniciativas regresivas del sistema penal juvenil en las legislaciones nacionales de los Estados del MERCOSUR. Esta intervencin evidenciaba un intento de desalentar la reglamentacin del proyecto a partir de un mbito regional y reenviar su aplicacin al campo nacional donde acta la competencia estatal. Este episodio mostraba claramente hasta que punto la dinmica que hace avanzar al MERCOSUR es la lgica intergubernamental, puesto que muchas delegaciones carecen de la autonoma suficiente cuando existen intentos de avanzar en la coordinacin regional. El progreso se produjo luego de la discusin sectorial en la RAADDHH, cuando existi una colaboracin directa de carcter poltico entre los ejecutivos nacionales. Es probable que esa discusin de carcter ms tcnico (aunque claramente no apoltica) informara las decisiones presidenciales, pero es claro que el avance se produce como producto del consenso poltico interpresidencial. Sin embargo, tambin hubo propuestas de abordar estos temas desde una ptica ms regionalizante. La de la delegacin ecuatoriana fue una de ellas. En la II RAADDHH, adems de apoyar la propuesta brasilera, esta delegacin propuso aprovechar las instancias existentes a nivel regional para enfrentar estos problemas de forma coordinada. Es probable que, como sugiere la teora de los juegos de doble nivel, Ecuador buscase formar una slida coalicin con elementos regionales para abordar un tpico que probablemente enfrentase alguna resistencia interna. b. Derecho a la Verdad y a la Memoria. Otra cuestin de fondo que fue extensamente discutida en las RAADDHH es el Derecho a la Verdad y a la Memoria. Por la histrica asociacin con las luchas nacionales contra las dictaduras militares que azotaron a casi todos los pases de la regin, este tema tiene una especial relevancia en Latinoamrica. Sin embargo, su problematizacin en la RAADDHH fue muy tarda y la creacin de un GT tuvo que esperar hasta la XI RAADDHH, a pesar de haber sido propuesta en dos oportunidades. El primer intento de problematizacin de la cuestin provino de Brasil, quien en la I RAADDHH quien propuso incorporar el Derecho a la Verdad y a la Memoria a la agenda de las reuniones. Las delegaciones, con un perfil ms operativo, decidieron adoptar una serie de cursos de accin165. En la II RAADDHH, la Argentina felicit al Uruguay por la realizacin de un Seminario sobre Derecho a la Verdad y a la Memoria, y propuso, junto con Brasil, que el objetivo principal sea adoptar conclusiones y recomendaciones sobre el desarrollo del tema. Ambas delegaciones propusieron tambin establecer un grupo operativo para negociar una declaracin de los Jefes de Estado sobre el tema. Las dems delegaciones apoyaron estas iniciativas y acordaron intercambiar experiencias nacionales referidas a la problemtica. Despus de que Brasil, en la II RAADDHH, sugiriese algo ambiguamente la creacin de un espacio para intercambiar informacin, la Argentina propona en la VI RAADDHH la creacin de un GT sobre Memoria que reuniese datos nacionales comunes

165 Esos cursos de accin eran los siguientes: Promover el intercambio de experiencias entre los Estados del MERCOSUR sobre la creacin y funcionamiento de mecanismos judiciales y extrajudiciales para investigar las violaciones de los DERECHOS HUMANOS. Para tal efecto acuerdan la realizacin de un Seminario en la Repblica Oriental del Uruguay, durante el segundo semestre del ao 2005. Promover el intercambio de informacin para la defensa y preservacin de archivos indispensables para preservar la memoria frente a graves violaciones a los DERECHOS HUMANOS. Alentar la cooperacin tcnica a los pases que se encuentren en proceso de establecimiento de Comisiones de Verdad, desarrollando procesos de concrecin del derecho a la verdad y a la memoria, y de elaboracin y preservacin de archivos. Contribuir con aportes concretos sobre desarrollos en esta materia con la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, encargada de elaborar un informe sobre el Alcance del Derecho a la Verdad antes del 62 Periodo de Sesiones de la Comisin de DERECHOS HUMANOS.

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a todos los pases para identificar y homenajear a las vctimas del Plan Cndor. Las delegaciones de Chile, Colombia, Paraguay y Uruguay se mostraron favorables a la propuesta argentina. Brasil, en cambio, pareca morigerar su mpetu inicial: si bien apoy la propuesta Argentina, propuso la realizacin de un nuevo seminario sobre el tema, cosa que pareca retrasar su consolidacin institucional. Esta delegacin se justific diciendo que el tema era muy delicado debido a la resistencia que ciertos sectores locales mostraban frente a la reapertura del debate sobre las violaciones a los DERECHOS HUMANOS perpetradas por la dictadura militar. Este episodio permite evaluar los condicionamientos que la poltica nacional ejerce sobre la regional. Al parecer, por el grado de conflictividad que ste tema genera en su realidad nacional se haba fracasado en su problematizacin y, por lo tanto, Brasil era reticente a avanzar en la coordinacin regional de planes concretos y en la institucionalizacin del tema. En la VII RAADDHH, la Argentina insisti en reforzar las instancias de intercambio de informaciones sobre las violaciones de los Derechos Humanos cometidas por las dictaduras del Cono Sur bajo la vigencia del plan Cndor, con especial referencia a las vctimas de la desaparicin forzada de personas; y en la IX RAADDHH, las delegaciones acordaron instalar el tema del Derecho a la Verdad y a la Memoria como un tpico permanente de la agenda de la RAADDHH. Los pasos finales para la institucionalizacin de este rea temtica no llegaran sino hasta la X RAADDHH cuando la seora Cibilis, en representacin de la delegacin de Uruguay, destac la necesidad de necesidad de buscar criterios comunes entre los gobiernos y las organizaciones vinculadas a la proteccin de los derechos humanos para tener un relacionamiento cada vez ms estrecho en la complementacin e intercambio de informacin que cada uno posee, a efectos de acercarnos a la verdad. A continuacin, propuso crear un GT sobre Verdad y Memoria (GT-VM) para darle sancin institucional al rico intercambio de informacin y experiencias que se da en este punto de la agenda. Argentina apoyo la iniciativa aunque, por las caractersticas de los reclamos que llevan adelante los organismos de derechos humanos en ese pas, propuso agregarle la palabra Justicia al GT-VM, cuya entrada en vigencia se prevea para la XI RAADDHH. La delegacin de Brasil acepto la propuesta formulada por Uruguay. La delegacin de Venezuela, junto con varias organizaciones de la sociedad civil, apoy asimismo la creacin de un GT para dar seguimiento a los temas de Verdad, Memoria y Justicia en el marco de la RAADDHH. La delegacin de Chile, por su parte, consider til la creacin de un nuevo GT, en el cual, adems de realizar intercambio de informacin y cooperacin, se podra trabajar en los instrumentos que por primera vez consagran el derecho a la verdad. Hubo que esperar a la XI RAADDHH para que se materialice la propuesta, formulada en dos oportunidades, de crear un GT dedicado al tratamiento de una cuestin tan sensible para la historia de Amrica Latina como la Verdad y la Memoria. La demora en la cristalizacin institucional de esta cuestin se debi al diferente grado de problematizacin de la cuestin en el mbito local y a las divergencias que ello generaba entre los pases de la regin. Aquellos pases en los que los grupos nacionales que pugnaban por un castigo a las violaciones a los derechos humanos cometidas por las sangrientas dictaduras haban logrado articular una coalicin ganadora, la cuestin haba sido problematizada con xito. En cambio, en aquellos pases en los que esos grupos haban sido derrotados o encontraban severas resistencias, era objeto de disputas. Estos condicionamientos nacionales se traducan inevitablemente en la arena regional, refrendando la naturaleza intergubernamental del MERCOSUR. Lo hasta aqu expuesto confirma, en gran medida, que los avances en la integracin se producan all donde la coordinacin intergubernamental resultaba exitosa. En lo tocante al Derecho a la Verdad y a la Memoria, las divergencias en el grado de problematizacin interna entre los pases se tradujeron en la negociacin intergubernamental haciendo difcil los consensos y retrasando la decantacin institucional. Por otra parte, hubo una serie de iniciativas, en lo que respectan al Derecho a la Verdad y a la Memoria, que buscaban articular el marco de coordinacin regional propio de la RAADDHH con otros organismos internacionales. Una de ellas fue impulsada por la Argentina quin, en la reunin preparatoria de Altas Autoridades en Derechos Humanos, anunci que pensaba presentar un Proyecto de Declaracin sobre Derecho a la Verdad en el 61 perodo de sesiones de la Comisin de Derechos Humanos (CDH) de las Naciones Unidas; oportunidad en la que el MERCOSUR hara una exposicin conjunta, y en la cual a la delegacin argentina le correspondera una intervencin sobre ese tema particular. Las dems delegaciones agradecieron la presentacin argentina y, ya en la I RAADDHH, se congratularon por la aprobacin de la resolucin presentada por la Argentina y copatrocinada por todos los pases del MERCOSUR. La otra iniciativa fue tambin propuesta por Argentina, cuya delegacin anunci en la III RAADDHH que presentara ante la OEA un proyecto de Declaracin de Derecho a la Verdad, puesto que todava no exista una de esa naturaleza. Brasil, Ecuador, Chile y Per apoyaron la iniciativa y ofrecieron copatrocinarla, pero esta ltima delegacin aclaro que pensaba estudiar el texto y hacer propuestas. En la IV RAADDHH, las delegaciones expresaron su satisfaccin por la aprobacin, lograda por consenso y gracias al apoyo conjunto de los pases del MERCOSUR, de esa declaracin. La protagonista de ambas iniciativas, la Argentina, recurri a una doble estrategia. Ella consista, por un lado, en emplear el mbito de la RAADDHH como plataforma para realizar presentaciones en algunos organismos internacionales. Como el Derecho a la Verdad y a la Memoria no concitaba un generalizado inters en el MERCOSUR, esta delegacin saba que su progreso sera costoso. Pero saba que si lograba, primero, hacer avanzar el tema en el mbito multilateral sera ms fcil impulsarlo, luego, en el MERCOSUR. Por eso,

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busco apoyos en la RAADDHH para proyectar el tema en la ONU y en la OEA (sabiendo sera ms fcil lograrlos para eso que para hacerlo regionalmente) puesto que los pases de la regin no veran conflicto alguno en impulsarlo en esos organismos. Una vez conseguido el apoyo para esas resoluciones, esta delegacin continu con la estrategia que consista, por otro lado, en formar una coalicin ganadora con aquellos organismos multilaterales, para impulsar un tema que es de crucial actualidad en su agenda local, pero que encontraba resistencias en el MERCOSUR. Tal como se procur mostrar, la coordinacin intergubernamental fue, en muchos casos, decisiva para los avances y los retrocesos en la integracin. En lo que respecta a la Verdad y a la Memoria, la falta de tal articulacin entorpeci la problematizacin de este tema a nivel regional. Tambin se intent poner en evidencia que, muchas veces, la negociacin intergubernamental en el MERCOSUR es determinada por las circunstancias locales de cada pas; lo que quiere decir que las situaciones y los factores nacionales son condicionantes del proceso de integracin y, particularmente, de las posiciones que asumen las delegaciones en el terreno regional. Testimonio de esta caracterstica del proceso de integracin del Cono Sur, fue un episodio que tuvo lugar en la III RAADDHH. All la delegacin Argentina sostuvo que era una necesidad incorporar la Verdad, la Memoria y la Justicia como valores y que ello deba darse en un proceso de confluencia entre la voluntad poltica del Gobierno y del Movimiento de derechos humanos de cada pas. Debe servirse de medidas de expresin de los tres poderes del Estado, de las organizaciones histricas y las organizaciones nuevas conformadas luego del advenimiento de la democracia. Con ello se daba a entender que la problematizacin de esas cuestiones era tributaria de su incorporacin como un valor a la cultura, es decir, como un sentido distribuido socialmente. Ello slo podra conseguirse si los grupos nacionales (movimientos sociales, organismos de derechos humanos, organizaciones culturales conjuntamente con el gobierno) operaban en esa direccin buscando instalar la cuestin en la agenda nacional. Su planteo a escala regional slo sera posible una vez logrado esto. La Argentina sostuvo adems que si bien es importante el desarrollo normativo, lo es an ms la experiencia en las investigaciones y la lucha contra la impunidad. Manifest, por ltimo, que las polticas internas de derechos humanos deben traducirse en el mbito internacional, y que los temas memoria, verdad, justicia y reparacin deben ser los pilares que permitan el consenso interno sobre la necesidad de su abordaje en conjunto. Nuevamente se sostena que si bien la legislacin que puede ser importada desde el exterior es valiosa; sera intil en ausencia de un movimiento nacional que busque problematizar la cuestin e instalarla como un sentido compartido. El desarrollo de un reclamo regional slo puede sobrevenir una vez que las conquistas nacionales se materialicen en polticas pblicas concretas. La opinin de este pas era que las polticas nacionales similares, coordinacin intergubernamental mediante, podan ser exportadas al plano regional, y que temas sobre los que exista un consenso interno podran ser ms fcilmente abordados desde el plano regional. IV. De lo nacional a lo regional. Cambios en el mbito de articulacin Como hemos demostrado a travs de los ejemplos planteados, hasta aqu se dio cuenta de numerosas oportunidades en los que la poltica nacional ejerci condicionamientos sobre la regional, algo que en principio aparece como esperable. Sin embargo, este no es el nico sentido en que se ha manifestado la actuacin de la RAADDHH en sus diferentes espacios de accin. As como la realidad nacional ha condicionado fuertemente el trabajo conjunto, hubo temticas particulares donde la coordinacin de polticas en el nivel regional ha operado en forma decisiva sobre la realidad nacional. Hubo ciertos episodios que, en este sentido, daban cuenta de algunas tendencias que pugnaban por avanzar en una mayor regionalizacin y de otorgar mayor autonoma a las entidades regionales. Por ejemplo, Brasil sostuvo en la V RAADDHH que, considerando el carcter coordinado de las acciones represivas llevadas a cabo por las dictaduras del Cono Sur, el combate a las violaciones a los derechos humanos y el abordaje de la cuestin del Derecho a la Verdad y a la Memoria, no podra ms que ser conjunto. Este paso, aunque parezca pequeo, era muy importante ya que el reconocimiento de un accionar represivo coordinado era la condicin de posibilidad de la regionalizacin del tema. A su vez, el reconocimiento de la necesidad de un tratamiento conjunto de la cuestin sera el punto de partida para la institucionalizacin de la cuestin y de la coordinacin regional de polticas pblicas en la materia. En la misma lnea, la Argentina propuso, en la VII RAADDHH, que se deban reforzar las instancias de intercambio de informacin en lo relativo a las violaciones a los derechos humanos. Uruguay, en concordancia, apoy la creacin de una comisin de trabajo interregional de corte acadmico para el intercambio de datos e informes de historia reciente. Pareca reinar la conviccin de que el tratamiento de la cuestin del Derecho de la Verdad y la Memoria, si se tiene en cuenta la historia de autoritarismos en el Cono Sur, slo poda lograrse desde una perspectiva regional. Por ltimo, Brasil remarc, tambin en la V RAADDHH, el deber de respetar los principios de derecho internacional como la imprescriptibilidad de los derechos de lesa humanidad y la garanta integral del debido proceso legal. As se propona que ciertos acuerdos en la materia, ya sean de carcter regional o internacional, deban ser respetados y aplicados ms all del carcter autnomo del Estado Nacional. Es decir, que la aplicacin de esas medidas jurdicas no poda ser objetada incluso en los casos en los que hubiese factores poderosos de la poltica local que se opusiesen a ellos. Su aceptacin slo poda ser lograda por temas como los derechos humanos que,

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como ya se ha sealado, conllevan una legitimidad en s. a. Trata de Personas Otro de los temas de fondo que fue tempranamente considerado en la RAADH es el de Trata de Personas. De hecho, ya en la reunin preparatoria Paraguay, a cargo de la PPT, propuso al Intercambio de informacin y cooperacin para la prevencin y el combate de la Trata de Personas como un tpico para abordar en la I RAADH. Sin embargo, esta problemtica nunca lleg a insticionalizarse. Iba a desaparecer luego de la II RAADDHH y slo volvera a ser tratada en la sptima, quedando a partir de la novena asociado a Migrantes y Refugiados. En la I RAADDHH, las Altas Autoridades reafirmaron su compromiso de impulsar todas las acciones necesarias para prevenir y combatir a la trata de personas, en todas sus formas, la cual constituye una grave violacin de los DERECHOS HUMANOS, y aprobaron el documento temtico presentado por la PPT. A continuacin, destacaron la vocacin de sus respectivos gobiernos de promover la articulacin y coordinacin para intercambiar experiencias e informacin sobre polticas pblicas e impulsar proyectos de cooperacin para la prevencin y combate de la trata de personas y para brindar asistencia integral a las vctimas de este flagelo. Se comenzaba as a instalar el tema de la Trata de Personas como un aspecto dentro del paradigma de los derechos humanos. Hubo, sin embargo, una propuesta de resignificar esta temtica dndole un sentido ms amplio: se propuso cambiar el concepto de Trata por el de Trfico de Personas ya que, desde una perspectiva de los derechos humanos, ste inclua a aqul. De todos modos, permaneca inalterable el hecho de que el tema era considerado desde un enfoque de los derechos humanos. Para finalizar la reunin las delegaciones propusieron algunos cursos de accin . En la II RAADDHH, todas las delegaciones coincidieron en la necesidad de lograr una coordinacin a nivel de MERCOSUR a fin de no duplicar esfuerzos, que puedan derivar en posiciones contradictorias, como resultado de la inflacin de mbitos de consideracin del fenmeno. Chile propuso, asimismo, la coordinacin de acciones en puntos especficos, dada la multiplicidad de Foros que consideran el tema y su dispersin en diferentes mbitos. Se atestiguaba, de este modo, la necesidad de problematizar la Trata de Personas en el marco del MERCOSUR. No obstante, las delegaciones que pugnaban por la institucionalizacin de esta temtica fracasaran en su intento por lograr un GT. El tema se terminara por diluir hasta quedar, finalmente, asociado a otras problemticas. Tanto es as que recin volvera a aparecer como motivo de discusin en la VII RAADDHH, cuando el representante de la Organizacin Internacional de Migrantes seal la necesidad de abordar el tema desde la perspectiva de los Derechos Humanos y la de coordinar acciones regionales para su abordaje. En esa misma reunin, la Argentina ofreci ser sede del Seminario sobre la temtica y varias delegaciones, particularmente Venezuela, destacaron la importancia de tratar el asunto desde un enfoque de derechos humanos y la necesidad de un abordaje multilateral en la materia. En la IX RAADDHH, ya asociada a Migracin y Refugio, la cuestin de la Trata de Personas volvi a figurar en la agenda cuando Brasil propona, con el apoyo de Uruguay, que el MERCOSUR participe con una sola voz en el Foro Global sobre Migracin y Desarrollo para que la perspectiva de derechos humanos cuente con un tratamiento adecuado a la hora de analizar la problemtica. Argentina, por su parte, remarc que esa perspectiva no es la nica posible a la hora de analizar el fenmeno. Record que existen otros enfoques desde los cuales estudiar el problema como, por ejemplo, el de seguridad; y entendi como necesario articular con otras instancias del MERCOSUR como la Reunin de Ministros de Justicia y el Foro Migratorio de la Reunin de Ministros del Interior. Luego de que su propuesta sea aceptada, esta misma delegacin inform sobre la organizacin de un Seminario sobre Trata de Personas que se llevara a cabo los das 5 y 6 de noviembre de 2007. De este modo, aquellos que abogaban por la problematizacin del tema fracasaron en tanto en la institucionalizacin de su tratamiento en la agenda de la RAADDHH, como en la constitucin de un GT especializado en la materia. Es probable que la coordinacin intergubernamental encontrara un importante escollo al plantear esta cuestin, puesto que se trataba de evitar la duplicacin y, justamente esta temtica en particular, ya era debatida en muchos otros foros con mltiples enfoques. Tal como se ha sealado en varias oportunidades la lgica intergubernamental es, en muchos casos, la que parece proyectar hacia adelante o, por el contrario, frenar el proceso de integracin del MERCOSUR. Habra que sealar que el tpico de la Trata de Personas no estuvo exento a eso. Buena prueba de ello es el hecho que, desde el surgimiento de la cuestin en la I RAADDHH, lo que los pases buscaban (tal como consta en las citas que figuran ms arriba) era promover la articulacin y la cooperacin para compartir informacin e intercambiar experiencias sobre el combate a ese flagelo. Nunca se intent elaborar polticas cuya aplicacin se derivase directamente del terreno regional. Lo probaba, adems, el hecho de que, entre los cursos de accin propuestos en la I RAADDHH, se propona crear una base legislativa destinada a ayudar a la armonizacin de las legislaciones nacionales. Fue representativa, asimismo, la insistencia de Ecuador, en la II RAADDHH, para realizar un intercambio de experiencias destinado a lograr una armonizacin de las legislaciones y las sancionas en materia de Trata de Personas. Finalmente, fue tambin significativo el hecho de que la delegacin chilena sealase, en la VII RAADDHH, la necesidad de obtener cooperacin horizontal para la intervencin reparatoria de las victimas, entre los Estados Parte del MERCOSUR y Asociados. La invocacin de una cooperacin horizontal induca a pensar que no se estaban buscando soluciones supranacionales. Es posible apreciar que se pretenda una coordinacin en la cual cada pas se reservara el derecho a determinar en ltima

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instancia la modalidad de aplicacin, de las propuestas elaboradas a partir de la articulacin regional, en el terreno nacional. El tema era lo suficientemente sensible y las delegaciones gubernamentales se mostraban cautelosas para avanzar en una poltica regional. Sin embargo, la coordinacin para lograr estrategias conjuntas de abordaje del fenmeno, aunque no motivara reas de supranacionalidad y que tuviera un carcter intergubernamental, no era un hecho menor. Se poda ser optimista ya que, frente a un tema que evidentemente trasciende las fronteras nacionales y se instala como un asunto regional, los pases del MERCOSUR daban muestras de ser consientes de la necesidad de una coordinacin fluida. Coordinacin que, si bien no se producira bajo la forma de la elaboracin de polticas o instituciones supranacionales, todas las delegaciones propiciaban. Hubo muchas otros temas de fondo consideradas por la RAADDHH, tales como Educacin en derechos humanos, Migrantes y Refugiados, Tortura y Promocin de los Derechos de la Mujer, que no sern desarrollados por esta investigacin por razones de espacio. Tambin fueron consideradas numerosas cuestiones de mtodo, que hacan al funcionamiento de ese organismo, sobre las cuales tampoco ahondaremos por idnticas razones. Esos asuntos de forma eran: la articulacin con organismos multilaterales internacionales, la articulacin con organismos multilaterales interamericanos, la participacin de la sociedad civil en la RAADDHH, la primaca de tratados de derechos humanos por sobre los de libre comercio, la creacin de un Instituto de Polticas Pblicas en derechos humanos del MERCOSUR, la creacin de organismos nacionales de derechos humanos all donde corresponda, y la confeccin de instrumentos de medicin en Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC). V. La discriminacin en la RAADDHH La cuestin de fondo que ocupa a este estudio particular es la de la discriminacin. Este tpico ser, por lo tanto, desarrollado ms extensamente y en un acpite particular por constituir el tema, entre los considerados por la RAADH, de mayor relevancia para la investigacin en curso. a. La problematizacin: racismo como sesgo inicial. El abordaje, y ms precisamente la institucionalizacin, de este tema ha sido relativamente tarda si se lo compara con el tratamiento y rpida cristalizacin que tuvieron otros tpicos dentro de la RAADDHH. La creacin de un GT que incluyera esta temtica data recin de la V RAADDHH, reunin en la cual se crea lo que originalmente se denomin como Grupo de Trabajo sobre Promocin de la Igualdad Racial, cuya primera reunin sera celebrada el 4 de diciembre de 2006 en Brasilia en el marco de la VI RAADDHH. El primer antecedente de este hecho fue el surgimiento de un capitulo (todava informal) en los debates de la II RAADDHH designado textualmente como Intercambio sobre las propuestas realizadas por varios pases de la regin, en relacin a la Conferencia a realizarse en Brasilia sobre Racismo, Discriminacin Racial, Xenofobia y Formas Correlativas de Intolerancia y su plan de accin, en bsqueda de consenso. Bajo este acpite, que todava no constitua ni un foro constante de discusin ni mucho menos un GT, Uruguay inform que reencontraba trabajando en la temtica del racismo, en relacin al problema de los afrodescendientes, con diversas entidades. Agradeci la visita de Matilde Ribeiro, la ministra de Polticas para la Promocin de la Equidad Racial de Brasil, y sealo que en esa reunin se haba acordado la coordinacin de actividades con miras a la Conferencia Regional de las Amricas; dar apoyo a una iniciativa para aprobar una Convencin sobre Equidad Racial; y la creacin de un instituto especfico para afrodescendientes en la regin. Por su parte, Brasil inform sobre la conferencia que se encontraba organizando y propuso crear dentro de la RAADDHH, un foro especfico que se dedique al estudio e intercambio de experiencias y polticas para la promocin de la igualdad racial, a partir de los compromisos emanados en la prxima Reunin Regional de Brasilia, comprometindose a seguir avanzando en este sentido. Como se puede apreciar, la temtica de la discriminatoria apareci, en la RAADDHH, vinculada muy fuertemente a racismo (sobre todo al problema afrodescendiente y, en menor medida, al de pueblos originarios). Ella se instal a propuesta de Brasil y fue acompaada por Uruguay; pases ambos en los que la problemtica resultaba particularmente sensible. Ahora, es ostensible que instalar la problemtica de la discriminacin en relacin al tema de afrodescendientes supona operar un recorte. Recorte que, en gran medida, se debi a las circunstancias determinantes de la poltica domstica. Pero el simple planteo de la cuestin no era menor, sirvi para poner sobre el tapete algo que estaba ausente en el MERCOSUR: el tratamiento de la discriminacin. En la III RAADDHH, siguiendo la propuesta inicial de crear un espacio de discusin estable, la delegacin brasilera insisti en la creacin de un Foro especial para la tolerancia racial, teniendo en cuenta a los afrodescendientes y grupos aborgenes, cuyos objetivos seran contribuir al avance de polticas pblicas sobre la temtica en la regin y promover la articulacin con la sociedad civil. Las delegaciones de Uruguay, Per, Chile, Ecuador, Bolivia y Argentina apoyaron esta iniciativa. La delegacin peruana seal particularmente que este tema era de una gran importancia, tanto en el mbito interno como externo, ya que el suyo es un pas multirracial, multitnico y multicultural. La delegacin ecuatoriana menciono lo importante que resultaba para su pas integrar a los pueblos indgenas y afroecuatorianos y que sta era un magnifica oportunidad para intercambiar experiencias en la materia. La delegacin boliviana tambin apoy la iniciativa,

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mencionando que la poblacin ms vulnerable de su pas eran los indgenas que constituan el 60% del total de sus habitantes; mientras que la argentina se limit a adherir a la propuesta haciendo mencin al Plan Nacional contra la Discriminacin. La nica delegacin que se abstuvo fue la paraguaya argumentando que la problemtica no se encontraba instalada en la agenda de su pas. Dos cosas merecen ser destacadas: primero, en la propuesta brasilera persista el sesgo que se le haba impreso al planteamiento de la cuestin de la discriminacin. Ella naca asociada a la problemtica del racismo; sin embargo, haba indicios de alguna apertura. De hecho, el problema de los pueblos originarios, que haba sido inicialmente subordinado, era ahora incluido explcitamente. Su inclusin no era, empero, menor porque obedeca a la necesidad de instalar el problema del racismo sin vincularlo unilateralmente al asunto de afrodescendientes. La necesidad de formar una coalicin ganadora condujo a la delegacin de Brasil a incluir una temtica que, si bien era importante en su pas, apareca secundando a la de afrodescendientes. Esa temtica resultaba, en cambio, insoslayable en gran parte de la regin. Por otra parte, parece importante mencionar lo llamativo que resultaba la relativa indiferencia respecto a la problemtica por parte de Paraguay166. Resulta extrao que esta delegacin sostenga que la problemtica de los pueblos originarios no se encuentra incluida en su agenda poltica cuando la poblacin indgena es muy numerosa e incluso su idioma, el guaran, ha sido reconocido como oficial. Esto remite al segundo asunto a destacar: es muy probable que este desigual inters se deba a las diferencias en las realidades nacionales y a la relativa fortaleza de los grupos nacionales a la hora de problematizar socialmente ciertas cuestiones. En la mayor parte de los pases de la regin los movimientos sociales han pugnado, con cierto xito, por la inclusin de stos problemas en la agenda de los gobiernos. En el caso paraguayo la evidente debilidad de esos grupos ha derivado en su derrota y fracaso en problematizar sus demandas. Estos episodios reflejaban el estrecho vnculo que existe entre la poltica domstica y la regional, siendo esta ltima muchas veces condicionada por aquella. En este caso, los acuerdos entre las delegaciones gubernamentales en cuyos pases el racismo estaba fuertemente instalado fueron determinantes para la incorporacin de la cuestin de la discriminacin en la RAADDHH y para definir el sesgo con el que ella seria problematizada. Sin embargo, al no encontrar apoyo unnime para su iniciativa, estos pases procuraron formar una coalicin ganadora que lograse definir el sentido de la problematizacin de la cuestin para, una vez instalado en la RAADDHH, vehiculizarlo desde arriba y lograr que operase en otros pases en los que el racismo no estaba tematizado. Esto ltimo fue posible gracias a la apata de aquellas delegaciones que se volcaran luego a favor de una pluralizacin de las formas discriminatorias abordadas. Estos sucesos, manifestaban la lgica intergubernamental que hace avanzar y permite incorporar nuevas temticas en el MERCOSUR. Sin embargo, tambin dejaban en evidencia que, como sostiene la teora de los juegos de doble nivel, algunos actores podan buscar alianzas en el mbito regional para instalar otros pases el sentido con que ciertas cuestiones son problematizadas. Ello revelaba asimismo, en ciertos casos concretos, la poltica regional puede tener un impacto en la realidad nacional. El tercer hito en el abordaje de la temtica de la discriminacin se produjo tambin en la tercera reunin cuando Brasil busc ir ms all proponiendo la constitucin de un GT, para avanzar en la consideracin de la formacin de un foro especfico dedicado al tratamiento de promocin de igualdad racial en el contexto del MERCOSUR []. El objetivo principal de esta iniciativa [era] incorporar gradualmente propuestas destinadas al combate del racismo, la xenofobia y discriminacin racial en el mbito sub-regional, y considerar aspectos ligados a la realizacin de la Conferencia Regional de las Amricas. Se buscaba, de esta manera, cristalizar el derrotero que se haba observado hasta aqu ya que la temtica del racismo segua siendo excluyente. El paso final en la institucionalizacin de la cuestin discriminatoria (o mejor dicho del sentido que se le haba dado) llegara recin en la V RAADDHH. All todas las delegaciones, como resultado de un amplio intercambio de opiniones en relacin a la discriminacin, al racismo y a la xenofobia, acordaron la creacin de lo que originalmente se llam Grupo de Trabajo sobre la Promocin de la Igualdad Racial (GT-PIR). Su principal meta sera, segn consta en el acta de su creacin, la de promover la articulacin, en el mbito subregional, de los esfuerzos nacionales orientados el cumplimiento de los Planes de Accin de las Conferencias de Santiago (2000) y Durban (2001); y llevar a cabo, entre otras, las acciones que se detallan a continuacin: intercambio de experiencias y prcticas en el rea de promocin de la igualdad racial en los pases del MERCOSUR, con vistas a identificar programas y acciones conjuntas cuyos resultados hayan sido ms eficaces en el combate contra el racismo y todas las formas de discriminacin en la subregin; impulso y fortalecimiento para la a elaboracin, ejecucin y monitoreo de planes nacionales de promocin de la igualdad racial; promover campaas pblicas unificadas en la subregin para conferir visibilidad al tema; Podra inferirse que aquel amplio intercambio de opiniones refleja una cierta desavenencia entre las delegaciones, cuya causa parecera ser el persistente sesgo en torno a la cuestin de discriminacin. Basta con mencionar que el nombre original del GT
166 Si bien la Argentina apoy la iniciativa brasilera, es cierto que tambin mostr cierta indiferencia respecto a la problemtica. Sin embargo, es probable que el menor involucramiento de la Argentina en esta situacin puntual se deba, como seala Flavio Rapisardi, representante argentino en la RAADDHH, a que buscaba incluir otras temticas en el concepto de discriminacin.

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coincide con el de una secretara de la presidencia del Brasil. En las dems citas esta cuestin se hace an ms visible: el GT-PIR naci influenciado claramente por los lineamientos de la Conferencia de Durban, cuyo texto haca eje en el racismo y la xenofobia excluyendo sistemticamente otras problemticas. Una vez definido el sesgo del nuevo GT, se procur continuar avanzando en ese sentido. De hecho, en la primera reunin del GT-PIR realizada en el marco de la VI RAADDHH, la tendencia con la que se haba planteado la cuestin de la discriminacin permaneca firme. Lo testimonia la exposicin del especialista brasilero, lvaro Bello, quien afirm que sera importante que los pases del MERCOSUR implementasen las demandas establecidas por la Declaracin y Plan de Accin de Durban, adoptados en 2001, dando especial nfasis a la cuestin de afrodescendientes, indgenas y trabajadores migrantes. En toda su presentacin casi no apareca otra problemtica que no fuera el racismo. La intervencin de Matilde Ribeiro, en esa misma reunin, tambin daba claros indicios de la fortaleza de esa inclinacin, ya que se encarg de resaltar a importancia del GT para el cumplimiento de lo establecido por la Conferencia de Durban. Ya en la VI RAADDHH, la titular de la SEPPIR tambin seal la necesidad de lograr una accin planeada sobre algunos puntos mnimos para lograr el mximo de resultados posibles. En el mismo sentido ira la propuesta brasilera de la VII RAADDHH para crear un mapa sobre las instituciones que se ocupan de los temas de racismo, discriminacin racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia del MERCOSUR y Asociados y sus respectivos objetivos para que se concretice un plan de trabajo conjunto sobre los puntos prioritarios. La delegacin brasilera, al ceirse a los puntos mnimos, buscaba mantener la cuestin de la discriminacin problematizada en torno al racismo, ello era lo que permitira supuestamente un avance ms rpido. Pero estas intervenciones reflejaban algo ms: los actores eran consientes de que, dada la lgica intergubernamental rectora en el MERCOSUR, los avances slo podan lograrse si se lograba un consenso entre Estados, en presencia de conflictos, la integracin sera mucho ms costosa. b. La ampliacin en el sentido de la problematizacin. Como se ha intentado demostrar, el problema discriminatorio ingreso en RAADDHH originalmente con un evidente sesgo: la nocin de discriminacin era muy fuertemente asociada al racismo y a la problemtica de afrodescendientes y pueblos originarios. La ampliacin del significado de ese concepto fue objeto de una discusin en la que no estuvieron exentos los conflictos. El trasfondo del asunto era evidentemente un problema poltico. Las primeros referencias a otros temas en materia de discriminacin vinieron, paradjicamente, de la mano de la delegacin brasilera en la IV RAADDHH, cuando propuso abordar el tema orientacin sexual/ homofobia, efectuando un intercambio de informacin en torno a las experiencias de discriminacin, las acciones que se estn efectuando, y la normativa legal, lo cual fue acordado por las dems delegaciones. Como se ha planteado, parece paradjico que haya sido una iniciativa de la delegacin brasilera la que comenz a mencionar otros tpicos en lo que hace a discriminacin. Sin embargo, no necesariamente lo fue, ya que pese a su fuerte componente en torno al tema racial, cabe destacar, tambin, que esa delegacin era la que se mostraba ms activa en el tema discriminacin, frente a una generalizada apata de las dems delegaciones. Recin en la VI RAADDHH, la delegacin Argentina parece sumar sus preocupaciones sobre la temtica y propone un importante paso en la ampliacin del sentido con el que haba sido problematizada la cuestin de la discriminacin, al solicitar que el GT-PIR se transforme en un foro de discusin permanente y que cambie su nombre por el de Grupo de Trabajo contra la Discriminacin el Racismo y la Xenofobia (GT-DRX) para que la denominacin sea capaz de abarcar todas las formas discriminatorias. La postura de la delegacin argentina gener segn comenta Flavio Rapisardi, coordinador de Foros de la Sociedad Civil del INADI y representante argentino en el GT una diferencia con la brasilera, que buscaba mantener el tema en torno a racismo. En efecto, el cambio de nombre supona, en cambio, una concepcin que colocaba a la discriminacin como una problemtica general y al racismo como una de sus dimensiones, pero no la nica. La delegacin colombiana pregunt si temas como mujeres, inmigrantes y personas con discapacidad seran tratados en ese GT, hecho que indicaba la legitimidad de la demanda por aquella ampliacin. El GT-DRX tendra, entonces, como misin erradicar los preconceptos en relacin a todos los grupos que sufren discriminacin. La Argentina continu avanzando en este sentido puesto que, en la VI RAADDHH, Mara Rachid la representante de la Federacin Argentina de Lsbicas, Gays, Bisexuales y Trans e integrante del consejo asesor del INADI propuso, en nombre de la delegacin, elaborar una declaracin sobre la necesidad de profundizar el trabajo contra la discriminacin por orientacin sexual e identidad de gnero en los pases del MERCOSUR, crear un grupo sobre el tema, e incluirlo en el nombre del foro. En la tercera reunin del GT-DRX propuso adems la inclusin, en el Formulario para Gua Metodolgica sobre Discriminacin, Racismo y Xenofobia, de las distintas tipologas que comprenden la discriminacin, y de esta manera lograr una mayor amplitud en el abordaje del tema. En esa misma reunin, se interes asimismo por incluir la problemtica de gnero y de adultos mayores cuando propuso que una representante de la REM articule de manera constante y efectiva lo actuado en ambas instancias regionales, y que se considere adoptar el nuevo instrumento internacional referente a los derechos de los adultos mayores: la Declaracin de Santiago de 2005 camino a Madrid + 5 aos. Chile apoyo sta ltima iniciativa pero

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dud de la conveniencia de adoptar un instrumento jurdico internacional acerca de esta temtica, teniendo en consideracin los diversos instrumentos poltico-diplomticos existentes en Naciones Unidas. En el mismo sentido, la delegacin de Uruguay tambin expres estas demandas al proponer, en la VI RAADDHH, un Seminario sobre Mujer y Orientacin Sexual a realizarse durante su PPT, en el marco de la IX RAADDHH, en coordinacin con la REM. Tambin intento ampliar la impronta que la Conferencia de Durban le haba impreso a la cuestin de la discriminacin cuando, en la tercera reunin del GT-DRX, propuso que los Estados miembros y asociados del MERCOSUR apoyen la iniciativa de revisin de los documentos de la III Conferencia Mundial sobre Racismo (Durban + 10), en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas. En la cuarta reunin del GT-DRX, Uruguay volvi sobre esto y propuso que el MERCOSUR adopte una postura unificada en el proceso de revisin de Durban. Mientras que Brasil inform que pensaba hacer una reunin regional preparatoria para el proceso de revisin del ao prximo; la Argentina destac su intencin de hacer una convocatoria que recoja los aportes de las universidades y la sociedad civil, para lo cual se har el llamado a las universidades a travs del Grupo Montevideo. En la siguiente reunin del GT-DRX, la delegacin de Uruguay insisti en que las delegaciones lograran articular sus posturas en la materia ya que las negociaciones en Naciones Unidas tendran lugar el ao prximo. Frente a la propuesta de la delegacin brasilera de ser sede de la reunin preparatoria, las dems delegaciones destacaron la importancia de esa Conferencia Regional y aceptaron el ofrecimiento. Asimismo, se volvi a destacar la necesidad de disponer a nivel nacional mecanismos de dialogo, que permitan una amplia participacin de la sociedad civil, para que se preparen las posiciones de cara al proceso de revisin. As las voces para revisar la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia de Durban se alzaban de varios lugares. Mientras que Brasil intentaba encabezar el proceso colocndose como sede para las reuniones preparatorias, Uruguay propona negociar una postura comn del MERCOSUR, y la Argentina propona ampliar el sentido de las discusiones incorporando a grupos afines a su posicin. Un nuevo paso en la apertura del sentido con el que haba sido originalmente problematizada la cuestin de la discriminacin se dio con motivo de una discusin sobre la metodologa de trabajo del GT-DRX. En su tercera reunin, la delegacin argentina propuso que los Estados designen a sus respectivos puntos focales con el fin de facilitar la comunicacin y negociaciones al interior de las RAADDHH. Se buscaba que cada delegacin exponga cuales eran las reas de inters para, de ese modo, favorecer la comunicacin. En realidad, al revelar las dimensiones que resultaban ms crticas para cada pas se favorecan las negociaciones y el logro de consensos. Brasil haba resaltado, la VIII RAADDHH, la necesidad de fijar el mandato del GT sobre discriminacin, de manera inclusiva, para hacer posible la definicin de los puntos focales del grupo, considerando que en algunos pases [como el suyo] el tema de la discriminacin se encuentra dividido en varias instancias gubernamentales. Continu, en la cuarta reunin del GT-DRX, proponiendo, en aras de acordar una metodologa de trabajo y objetivos comunes, crear sub-grupos especficos para tratar las diversas temticas emergentes. Esto revelaba que las demandas por una diversificacin de las dimensiones del problema discriminatorio haban convertido al proceso de apertura en una dinmica inevitable. Su cristalizacin institucional sera cuestin de tiempo y los actores eran consientes de ello: una vez instaladas esas demandas, la dinmica del proceso haca imposible desorlas. Se intentara, no obstante, diluirlas con la proliferacin de sub-GT. Se buscaba, de este modo, encapsular la discusin sobre los temas ms controvertidos derivndola hacia los sub-grupos y preservar el mbito del GT-DRX para los asuntos que significaban mayor inters. En la cuarta reunin del GT-DRX, ocasin en la que se ley la declaracin del Seminario sobre Diversidad Sexual, Identidad y Gnero celebrado el 07 de agosto de 2007, las delegaciones lograron un consenso en abordar la temtica de diversidad sexual dentro de este GT. Asimismo, se solicit claridad en la definicin del trmino discriminacin para que sea lo ms abarcativa posible. Coherente con esa intencin de incorporar al debate otras formas discriminatorias, Argentina propuso en esa reunin la realizacin de un seminario sobre la temtica de adultos mayores para cuando estuviese a cargo de la PPT. Ese seminario se realiz, finalmente, el da 25 de marzo de 2008 en el marco de la XI RAADDHH. Los pasos finales en la institucionalizacin de la apertura temtica del GT-DRX se produjeron en la IX RAADDHH cuando Brasil destac la posibilidad de crear un sub-grupo sobre Diversidad Sexual e Identidad de Gnero [sub-GT DSIG] dentro del ya existente GT-DRX, de modo tal de dar una mayor visibilidad a este tema y poder recibir los aportes resultantes del Seminario sobre Diversidad Sexual, Identidad y Gnero celebrado en el marco de la presente RAADDHH. Apoyando la institucionalizacin del sub-GT DSIG, la Argentina sealo, con un perfil ms propositivo, las actividades de trabajo que se podran llevar a cabo suyo: la realizacin de una Campaa conjunta del MERCOSUR contra la homofobia; que se comience a generar consensos en materia de educacin y orientacin sexual en el mbito regional; y poder avanzar en la perspectiva de la diversidad sexual en mbito operativo del Observatorio de la Democracia. Aqu sera apropiado aclarar que, si bien parece contradictorio que fuese Brasil quien formalizase esta propuesta, es posible comprender el proceso teniendo en cuenta lo dicho con anterioridad. La institucionalizacin de la problemtica de orientacin sexual slo fue aceptada una vez que la dinmica del proceso la haca inevitable. Las demandas por la problematizacin de esta temtica se

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haban instalado muy fuertemente y eso haca insoslayable su inclusin en el debate. No parece ilgico pensar la proliferacin de sub-GT como una estrategia para derivar las problemticas que suscitaban desavenencias a mbitos con menor resonancia, puesto que bien se podran haber debatido en el seno del GT-DRX. De hecho, cuando se propuso, en la XI RAADDHH, crear nuevos sub-GT sobre otros temas, como discapacidad y pueblos originarios, hubo un rechazo casi unnime a la propuesta. Signo de que ciertas temticas no deban ser derivadas a esos mbitos porque haba consenso para tratarlas en la agenda del GT-DRX. Por ltimo, la institucionalizacin de las nuevas dimensiones del problema discriminatorio se produjo cuando las delegaciones acordaron, en la IX RAADDHH, crear el sub-GT DSIG, el cual empezara a sesionar a partir de la prxima reunin. En la X RAADDHH la delegacin de Uruguay, a cargo de la PPT, inform sobre la realizacin de la primera reunin del sub-GT DSIG y dio lectura a las recomendaciones elaboradas por el sub-GT a efectos de que sean recogidas por las Altas Autoridades. Esas recomendaciones se referan a los siguientes temas: Fortalecimiento de las instancias institucionales que en cada pas realizan el seguimiento de los temas de discriminacin; principios de Yogyakarta; anteproyecto de Convencin Americana sobre Discriminacin; ao 2008 como ao Iberoamericano de lucha contra la discriminacin. Con respecto a los principios de Yogyakarta, Brasil consider que ya constituan un documento de referencia, y Paraguay sostuvo que estaba en curso el proceso de anlisis interno y que por el momento no poda acompaar las recomendaciones del grupo. A pesar de las resistencias que todava continuaban, se haba reconocido finalmente que esas otras temticas seran parte de las discusiones y que tendran un lugar institucional en el marco general del GT-DRX. A pesar de la naturalidad con que podra tomarse hay que destacar que esto no estuvo totalmente claro desde el principio. Se trataba del nico foro donde discutir la problemtica de la discriminacin, pero curiosamente ciertas dimensiones fueron excluidas al comienzo por una cierta orientacin en su problematizacin. La ampliacin de las temticas tratadas, como se puede apreciar, no fue un proceso fcil ni exento de conflictos. Aquellos que haban promovido la ampliacin temtica del grupo haban logrado hacer comprender que discriminacin no se trataba solamente de una dimensin. Pero lo haban hecho reasignando las discusiones al mbito con menor resonancia como era el sub-GT DSIG. Sin embargo, existi una propuesta, en la XI RAADDHH, para crear otros sub-GT que no prosper. Se prefiri tratar esas temticas dentro del GT-DRX. Como se ve, el proceso continuaba an abierto y no es posible aventurar si se inclinar a favor una mayor apertura temtica y si la metodologa consistir en la proliferacin de sub-GT o no. Pero cualquiera sea la direccin que tome es menos probable que sea producto de una imposicin unilateral que de un consenso alcanzado en la negociacin intergubernamental. c. Articulacin con otras instancias. Hubo una serie de iniciativas que merecen especial atencin por incorporar elementos novedosos. Todas ellas tenan como objetivo el de emplear a la RAADDHH como plataforma para buscar acuerdos en otras instancias regionales. Las dos primeras nacen en un episodio ocurrido en la II RAADDHH al que hicimos mencin anteriormente. All Uruguay inform que, en una reunin mantenida con Matilde Ribeiro se haba acordado coordinar actividades en lo tocante a una conferencia a realizarse en Brasilia y dar apoyo a una iniciativa para aprobar una Convencin sobre Equidad Racial en el mbito de la OEA. La tercer iniciativa sigui la misma lgica que las otras pero con algunas diferencias. En la primera iniciativas, Brasil inform, e aquella reunin, que se encontraba organizando una conferencia a realizarse entre los das 21 y 23 de marzo de 2006. En la IV RAADDHH, esta delegacin continu exponiendo los avances realizados en torno a la preparacin de la Primera Conferencia Regional de las Amricas: Avances contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y otras formas de Intolerancia, que se haba postergado para realizarse entre los das 26 y 28 de julio de 2006. Las dems delegaciones, por su parte, expresaron su voluntad de participar. Una vez realizada la conferencia, en la siguiente RAADDHH, Brasil seal la importancia del debate en torno a las acciones contra estas problemticas y coment que esa conferencia haba posibilitado la confeccin de una agenda comn con 17 pases, los cuales dispondran de equipos para su puesta en marcha. Brasil seal lo crucial de estas iniciativas ya que, segn inform, las comunidades negras e indgenas sumaban ms de la mitad de sus habitantes. La segunda iniciativa se produjo tambin en la II RAADDHH. En esa oportunidad todas las delegaciones intercambiaron ideas en lo relativo a la articulacin de la RAADDHH con el grupo ALADI de la OEA para recabar los apoyos necesarios para la aprobacin de una Convencin Interamericana contra el Racismo, la xenofobia y todas las formas de intolerancia y discriminacin. En la VII RAADDHH, las delegaciones de Brasil, Ecuador, Per y Uruguay volvieron sobre el tema instando a los Estados a realizar los mximos esfuerzos para acelerar las negociaciones en tas que se encuentra el anteproyecto de Convencin Interamericana contra el Racismo, Discriminacin y Toda Forma Conexa de Intolerancia. Es posible apreciar, una vez ms, que el sesgo que algunos pases imprimen a la problematizacin de la cuestin de la discriminacin en la RAADDHH est vinculado al tema de racismo (sobre todo respecto a afrodescendientes y pueblos originarios). Esta orientacin original es luego puesta en discusin. La demanda por una pluralizacin de las dimensiones consideradas del problema llegara aqu, tal como llegaron al mbito de la RAADDHH en el cual se institucionalizaba la cuestin discriminatoria. Pero lo que extraa de estas dos

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iniciativas es que se haya propuesto al espacio de la RAADDHH como plataforma para una coordinacin con instancias ms laxas pero ms abarcativas como la OEA y el mbito interamericano. Es probable que las delegaciones que procuraban definir un sesgo en la cuestin discriminatoria, en aras de lograr una coalicin ganadora, buscasen la articulacin con estas instancias porque en ellas existen otros Estados que comparten la preocupacin por el problema del racismo. Preocupacin que, si bien existe, no es exclusiva en el mbito del MERCOSUR. La tercer iniciativa tuvo lugar cuando, en la VI RAADDHH, Brasil intent crear un consenso entre los pases del MERCOSUR para retomar el tema orientacin sexual como un asunto de derechos humanos en el marco del Consejo de Derechos Humanos de la ONU. De hecho, en el acta de la sexta reunin, consta que la PPT Brasilera demostr que apoya la discusin del tema orientacin sexual en el mbito del Consejo de Derechos Humanos de la ONU y sostuvo que el avance en la cuestin depender de una mayor coordinacin regional. Lo que este episodio indicaba es que no haba un consenso pleno a la hora de tratar ese tema en el mbito del MERCOSUR. Esta era una manera preservar, en la RAADDHH, la lnea con la que originalmente se haba planteado la cuestin de la discriminacin, y conducir el tratamiento de las dems dimensiones a otras instancias. En esta iniciativa la RAADDHH operaba nuevamente como plataforma para coordinar acciones con entidades ms amplias. Sin embargo, el objetivo era aqu diferente: no se buscaba, como antes, desplazar el tema a un plano donde encontrar apoyos y formar una coalicin ganadora, sino que se procuraba desplazar las cuestiones conflictivas a otras esferas para preservar en la regin la lnea originalmente elaborada. d. Hacia una mayor regionalizacin? Hasta aqu hemos intentado exponer ciertas iniciativas surgidas en el marco de la RAADDHH que significaban intentos (ms o menos acabados) de tratar la cuestin de la discriminacin, en sus diversas dimensiones, en el mbito regional. En su gran mayora significaban un intento de problematizar esa cuestin en un escenario ms all del nacional. Ahora, es cierto que, en casi todos los casos, la lgica del intergubernamentalismo terminaba primando por sobre la autonoma que pudiese esgrimir el plano regional. Era posible comprobar, casi uniformemente, que la negociacin interestatal era la directriz del proceso de integracin. Sin embargo, hubo ciertas iniciativas que, si bien provenan de las propuestas de ciertas delegaciones gubernamentales, procuraban avances sustanciales en la regionalizacin. Es cierto, que no cristalizaran en esferas de supranacionalidad, pero procuraban una mayor autonoma del terreno regional y la definicin de polticas pblicas conjuntas. Una de esas propuestas, hecha por la delegacin de Uruguay en la quinta reunin del GT-DRX, consista en establecer un Instituto del MERCOSUR encargado de los asuntos referidos a racismo, xenofobia y todo tipo de discriminacin. No era casual que Uruguay propusiese la creacin de un organismo como ste en el marco del MERCOSUR, en momentos en que se halla peleando por la creacin de un instituto contra la discriminacin en su propio pas. Sin embargo, la iniciativa reconoca como antecedente la propuesta argentina de crear un Instituto de Polticas Pblicas en Derechos Humanos del MERCOSUR. A pesar de ello, esa delegacin aprob la iniciativa considerando la dimensin de las prcticas discriminatorias en la regin y la necesidad de polticas especficas. Ninguna delegacin expreso oposiciones a la idea, aunque se manifestaron algunas observaciones que tenan que ver con la materializacin del organismo, como su financiamiento, objetivos y ejes de trabajo. Esta iniciativa buscaba, mediante una propuesta nacional, avanzar en el proceso de integracin y en la definicin de polticas pblicas regionales, lo cual implica lmites a la concepcin clsica soberana nacional. Es probable que la perdida de ciertas capacidades se recuperara con una mayor eficacia y penetracin de las polticas sobre la realidad que buscan modificar. Pero es innegable que hay una cierta perdida de autodeterminacin nacional. No se trata de hacer un culto al Estado-Nacin como forma poltica, porque en muchos casos el precio que se paga por mantener la autonoma nacional, en reas dnde la realidad exige coordinacin regional, es el fracaso de la poltica pblica. Pero es, al mismo tiempo, innegable que la coordinacin de polticas regionales supone, en mayor o menor medida, restricciones a la capacidad de autodeterminacin nacional contenida en la nocin de soberana clsica. En lo inmediato la propuesta de un instituto de polticas pblicas antidiscriminatorias en el MERCOSUR, supondra restricciones a la capacidad de determinar en soledad los contenidos de una poltica contra la discriminacin. No obstante, es probable que, dados los fenmenos que vinculan cada vez ms a los pases latinoamericanos y que imponen de facto una interdependencia creciente, una poltica pblica semejante slo puede ser efectiva, en lo que hace a sus resultados, en virtud de su regionalizacin. En efecto, la materializacin de un organismo semejante significara un avance en la supranacionalidad de la institucionalidad del MERCOSUR. VI. La RIOOD complemento a la RAADDHH? La Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminacin (RIOOD) nace en los das previos a la realizacin del Encuentro Iberoamericano: Desarrollo Social, Democracia y No Discriminacin. El combate a la discriminacin en las polticas de desarrollo humano y social, desarrollado durante los das 25 y 26 de septiembre del 2007 en la Ciudad de Mxico. Este evento organizado

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por el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin (CONAPRED), como lo seala su Documento de Informacin General del 24 de julio de 2007, se llev a cabo con la idea de reunir a las instituciones, organismos pblicos, unidades administrativas y organizaciones de la sociedad civil ms representativas de la comunidad iberoamericana de naciones que se encargan del combate institucional contra cualquier forma de discriminacin, con la finalidad de intercambiar experiencias y responder a la interrogante sobre el impacto negativo del fenmeno discriminatorio en el desarrollo y alcance regional de los objetivos del Milenio. Asimismo, se pretende conformar una red iberoamericana de organismos contra la discriminacin a fin de fortalecer la colaboracin regional que nos permita avanzar en las tareas de la inclusin social y el desarrollo integral. Teniendo en cuenta entonces la extensin del fenmeno discriminatorio el Encuentro Iberoamericano se propona, segn el Documento de Informacin General, los siguientes objetivos: 1.- Evaluar el impacto negativo del fenmeno de la discriminacin en la regin. 2.- Fortalecer el dilogo y la cooperacin iberoamericana para el desarrollo social y humano. 3.- Implementar acciones iberoamericanas para el fomento del desarrollo social y humano. Se pretende declarar en el marco del Encuentro, al ao 2008 como el ao iberoamericano en contra de la discriminacin. El da anterior a la apertura del Encuentro, el 24 de septiembre de 2007, se resolvi finalmente la constitucin de la RIOOD. En esa reunin preparatoria, se postul como finalidad de la Red la siguiente: formular una estrategia regional para combatir cualquier expresin de discriminacin y defender la vigencia plena de los derechos fundamentales y establecer un mecanismo de coordinacin institucional en la regin que permita atender de mejor manera y, en forma sistemtica, los problemas que se derivan de las prcticas discriminatorias (BP 053/2007). Todos los asistentes al encuentro coincidieron en sealar que, con la Red, se buscaba dar mayor visibilidad al problema de la discriminacin, tanto a nivel nacional como regional e internacional. As fue como ese 24 de septiembre de 2007 se firm en la ciudad de Mxico el Compromiso entre los Organismos Pblicos y Organizaciones de la Sociedad Civil de Iberoamrica para crear la Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminacin167 , el cual estara incluido en el Encuentro Iberoamericano. La estructura institucional de la recientemente creada RIOOD es descripta, en el Compromiso entre Organismos Pblicos y Organizaciones de la Sociedad Civil de Iberoamrica, como una unin de instituciones. La caracterizacin institucional que se hace de ella en el Reglamento que esas organizaciones y organismos se dieron la describe, en cambio, como un mecanismo de coordinacin institucional. En realidad la RIOOD se encuentra a mitad de camino de ambos. Ella se diferencia de la RAADDHH porque supone la constitucin de instituciones y burocracias propias. Pero, al mismo tiempo, la creacin de instituciones no supone una nueva entidad totalmente separada de las que le dan vida, existe una relacin entre las instituciones creadas y las que le dan vida. Esas instituciones novedosas tienen como finalidad poner en marcha un mecanismo de coordinacin en red entre organismos pblicos y organizaciones de la sociedad civil previamente existentes. Ese mecanismo aspira a lograr grados sustanciales de supranacionalidad, ya que prev la posibilidad de mandatar a sus miembros para que adopten en el mbito local decisiones tomadas por la Red en una esfera supranacional. La estructura institucional de la RIOOD se dispone, tal como es expuesta en su Reglamento, de la siguiente manera: A la cabeza de la pirmide, a modo de poder ejecutivo, se encuentra la Presidencia. El ejercicio de ese cargo es rotatorio entre todas las instituciones que forman la Red y se extiende por un perodo de dos aos. La sede de la Presidencia de la RIOOD se sita en el pas cuyo organismo tenga la titularidad de la misma y se rene por lo menos una vez al ao. Cumpliendo algunas funciones similares a las de un poder legislativo nacional, pero con muchas menos facultades se encuentra el Consejo Regional, el cual est compuesto por todos los miembros de la Red. La RIOOD cuenta adems con unos organismos denominados vocalas, que ofician como representantes de la sociedad civil, estos organismos institucionalizan su participacin en la Red. Habr 14 de esas vocalas, cada una de las cuales abordar una temtica que se corresponder con un grupo en situacin de vulnerabilidad. Se reconocen como grupos en situacin de vulnerabilidad, y que por consiguiente darn origen a las correspondientes vocalas, a los 13 siguientes: mujeres; nias, nios y jvenes; migrantes; refugiados y personas en situacin de desplazamiento; adultos y adultas mayores; personas que viven con vih-sida; diversidad sexual (LGBT); pueblos indgenas; afrodescendientes; grupos tnicos discriminados; diversidad religiosa y de creencias; personas con discapacidad; personas en situacin de encierro y liberadas. La restante vocala abordar el tema de los aportes acadmicos al combate y prevencin de la discriminacin. La presentacin de la RIOOD en la agenda de la RAADDHH se produjo en la quinta reunin del GT-DRX cuando la delegacin
167 En el texto de ese compromiso, los representantes de instituciones, organismos pblicos y organizaciones de la sociedad civil iberoamericana, manifestaron que estando comprometidos con el respeto a los DERECHOS HUMANOS, preocupados por los efectos de las prcticas discriminatorias que limitan las posibilidades de desarrollo pleno, y convencidos de que la coexistencia en la diversidad genera beneficios colectivos y que es fundamental como pilar de la cohesin y el desarrollo social, elementos necesarios para la construccin democrtica a la que aspiramos; resolvieron: 1. rechazar las actitudes discriminatorias; 2. condenar las prcticas discriminatorias, considerando que son las causas fundamentales de la fragmentacin y exclusin social; 3. manifestar preocupacin por el hecho de que toda discriminacin vulnera el ejercicio efectivo de los derechos humanos, el desarrollo social y pone en riesgo la vigencia del estado social de derecho y la consolidacin democrtica.

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argentina propuso incluir algunos temas adicionales. Entre ellos: 1- la presentacin de la Red Iberoamericana RIOOD; 2- ao 2008 como ao iberoamericano contra la discriminacin. La intencin de la Argentina era hacer extensibles a la RAADDHH algunas de las iniciativas concebidas en la RIOOD. Intencin que permaneci en la XI RAADDHH cuando la delegacin argentina, a pesar que declaro que la RAADDHH representaba su prioridad, propuso que se considere las potencialidades de la RIOOD como organismo para combatir la discriminacin. Sin embargo, ambas parecen tener ms diferencias que similitudes. Es por esto que podra sostenerse que se trata de proyectos paralelos que marchan juntos pero que no se tocan. No obstante, podra argumentarse de la misma manera que, justamente por las disparidades que las separan, son procesos complementarios y perfectamente coherentes. En lo que sigue se tratar de indagar cual de estas hiptesis parece ms factible. La primer, y ms visible, diferencia que existe entre la RAADH y la Red Iberoamericana es que esta ltima es una entidad que rene a instituciones, organismos pblicos, unidades administrativas y organizaciones de la sociedad civil pero no incorpora la representacin de los Estados como tales; mientras que aquella se propone, en tanto reunin de delegaciones gubernamentales en materia de derechos humanos, la representacin exclusiva de los Estados del MERCOSUR. Una segunda diferencia, consiste en que la RIOOD, tal como su nombre lo indica, aglutina a organismos pblicos y organizaciones de la sociedad civil. Se trata de una red que representa en condiciones de igualdad a instituciones pblicas y a entidades civiles. De hecho, estas ONG participan equitativamente de los mecanismos decisorios junto a las unidades de la administracin pblica. Ambas tienen la misma capacidad de influencia en las decisiones. Este rasgo est ausente en la RAADH, donde la sociedad civil participa slo de una manera lateral y a modo de espectador. All los representantes de las organizaciones civiles tienen la posibilidad de participar en las reuniones, pero no tienen ningn poder formal de decisin ni manera de influir en los documentos como no sea a travs de las delegaciones gubernamentales. Son estas ltimas las que pueden eventualmente traducir sus demandas. La tercera diferencia consiste en el tipo de enfoque con que ambas entidades abordan la problemtica discriminatoria. El tipo de abordaje con que la RIOOD encara esta temtica podra decirse que es de una naturaleza sociolgica. Como se ha expuesto ms arriba, los textos de la RIOOD sostienen, como un supuesto epistemolgico, la existencia de un vnculo muy estrecho entre pobreza y discriminacin. De hecho, en el Documento de Informacin General se seala que los problemas de inequidad en la distribucin del ingreso y los altos ndices de pobreza de nuestra regin, son factores que influyen de manera determinante en los niveles de exclusin y discriminacin que presentan nuestras sociedades. Lo que en ese documento se denomina como el binomio discriminacin-pobreza constituye, en este abordaje, un obstculo crucial al desarrollo humano. Frenos al desarrollo que, a su vez, se constituyen en trabas para la consolidacin democrtica en la regin168. En el abordaje con que la RIOOD analiza el problema discriminatorio, el mero crecimiento econmico es una condicin necesaria pero no suficiente para superar la discriminacin y la exclusin social. Adems de promover el crecimiento econmico, se debera implementar polticas sociales, entre ellas polticas antidiscriminatorias, para que el desarrollo sea con equitativo y democrtico. A diferencia de este abordaje, que podramos denominar como sociolgico, la RAADDHH despliega una aproximacin de naturaleza jurdica a la problemtica discriminatoria. Si bien, en muchos casos, existen referencias en los documentos de la RAADDHH a los obstculos al desarrollo y a la consolidacin democrtica, considerando a los derechos humanos como indispensables para garantizarlos169 ; no se profundiza en el anlisis de la discriminacin como una matriz de segregacin social y exclusin del acceso a los derechos. Se trata este problema en el marco de los derechos humanos pero se ofrecen eventuales soluciones partiendo del paradigma clsico de la produccin jurdico-legal de derechos. Una ltima diferencia consiste en que en los mecanismos decisorios de la RIOOD, tal como fueron expuestos ms arriba, consienten una incipiente supranacionalidad en su funcionamiento. De hecho, las decisiones pueden ser adoptadas por 2/3 de los miembros de la Red, si no existe un consenso homogneo; y su reglamento constitutivo tambin puede ser modificado por las partes. Al no estar representados los Estados y al no ser estrictamente necesaria la unanimidad para la toma de decisiones, la RIOOD introduce ciertos elementos que morigeran el principio intergubernamental que estaba muy extendido en la RAADDHH. Evaluando estas diferencias, podra ahora argumentarse a favor de una de las dos hiptesis propuestas planteando un el siguiente interrogante: podra ser la RIOOD una entidad que tenga una relacin complementaria respecto de la RAADDHH en lo que hace a sus falencias? En efecto, las diferencias que ambas presentan les otorga un carcter complementario. El hecho de que la RAADDHH represente a los Estados le otorga una capacidad operativa ms inmediata que la de la RIOOD, pero a su vez la falta de consenso intergubernamental puede ser un obstculo para la accin. A su vez, la preponderancia que la RIOOD otorga a las organizaciones de la sociedad civil en su estructura la hace ms sensible que la RAADDHH a sus demandas, pero al no representar al Estado corre el peligro de situarse al margen
168 En el Documento de Informacin General se expresa muy claramente que las condiciones de discriminacin, racismo, xenofobia e intolerancia se hacen evidentes, bajo las modalidades de discriminacin por edad, gnero, discapacidad, condicin social o econmica, condiciones de salud, origen tnico y nacional, religin, opiniones y preferencias sexuales, se presentan principalmente en los mbitos laborales, educativos, de salud y de acceso a la justicia y se enmarcan todas ellas, en actitudes que frenan el desarrollo y la consolidacin democrtica de los pases de Iberoamrica 169 En efecto, en sus considerndoos, el Reglamento de la RAADH seala que la vigencia de los Derechos Humanos es indispensable para la construccin de sociedades libres y democrticas, y para la bsqueda del desarrollo econmico y social.

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de ciertas reas clave en lo que hace a financiamiento y a la definicin de polticas pblicas. Ambas discurren por caminos diferentes, pero puede ocurrir que la RIOOD marque un sendero posible por el cual podra avanzar en un futuro la RAADDHH. Tal como seal la Dra. Mara Jose Lubertino presidenta del INADI y representante argentina en la RAADDHH en la XI RAADDHH, la RAADDHH puede ser un foro de coordinacin regional para desplegar una estrategia ms amplia en la RIOOD. Si cada organismo continuar por caminos diferentes o si convergern hacia formas de cooperacin y articulacin es algo que slo el devenir de los hechos y las decisiones estratgicas de los actores podr decir. VII. Conclusiones Tal como fue propuesto, la tesis bsica de la teora intergubernamental sostiene que el Estado sigue siendo el actor central del proceso de integracin. Siendo que es innegable que las circunstancias de la poltica domstica tienen un claro impacto en la configuracin del aparato estatal y en las polticas que desde all se implementan; podra concluirse, entonces, que la realidad nacional ejerce una influencia en la poltica regional. Esta influencia esta, claro, mediada por el Estado que es el que traslada a la esfera regional las determinaciones de la poltica nacional. Por eso no es posible decir que el terreno regional sea una instancia meramente reproductora de aquellas determinaciones pero, como se ha visto en el curso de esta investigacin, esas influencias son notorias. Las modalidades que la realidad nacional tiene para influir en la poltica regional son mltiples, aunque la mayor parte de las veces se hallen mediatizadas por el aparato estatal. En el presente estudio se procur atender a una de esas modalidades: la configuracin histrica de las cuestiones socialmente problematizadas y las polticas pblicas que buscaban darle solucin en cada pas y cmo ello condicion el logro de consensos en la negociacin intergubernamental. Cabe aclarar que en este captulo no se hace un estudio exhaustivo de las circunstancias particulares de la realidad domstica porque consta en los captulos dedicados a los pases miembros del MERCOSUR. Esto slo nos interesar a los fines de escrutar la relacin que exista entre la arena nacional y la regional. Se ha procurado demostrar, con la descripcin de numerosos episodios que tuvieron lugar en la RAADDHH, que el grado de problematizacin que una cuestin exhiba en cada pas, y la manera en como la estructura de Estado haba reaccionado frente a esa cuestin, influa en las posiciones de las delegaciones gubernamentales disponiendo la negociacin intergubernamental, que se daba en el plano regional, para el logro de consensos o, por el contrario, los inhiba. Por ejemplo, el alto grado de problematizacin de la cuestin de la niez, y la existencia en casi todos los pases de polticas pblicas en la materia, condicionaron favorablemente la negociacin intergubernamental para que existiese un acuerdo en sobre el tema. Su resultado fue la Iniciativa Ni@Sur. Ahora bien. A este matiz intergubernamental, el eje de la discriminacin le agrega un grado de complejidad an mayor para la generacin de consensos y que tiene que ver con la amplitud de significados que lleva tras de s dicho concepto. Y esto es as ya que el significante discriminacin es un espacio en permanente disputa y mutacin. Para ser ms especficos, podemos ejemplificar este debate a partir de la idea de la construccin de una demanda frente al Estado vinculado al reclamo del efectivo cumplimiento de sus derechos por parte de algn individuo o grupo que se haya visto excluido del acceso a ellos por alguna circunstancia cualidad o atributo particular. En ese caso, se invoca la condicin ciudadana, la restitucin de las condiciones para su ejercicio y el cumplimiento de los derechos que van aparejados a esa condicin. Esta es la manera tpica en que una demanda se configura como un reclamo antidiscriminatorio. Sin embargo, que un determinado conflicto se configure como un problema discriminatorio no es transparente. En efecto, hay all un desplazamiento del sentido de la cuestin, hay una disputa en torno a la significacin de ese conflicto, una puja por enmarcarlo como un problema de discriminacin o correrlo de ese rotulo. Flavio Rapisardi, coordinador de foros de la sociedad civil del INADI, expresa de mejor manera esta idea en una entrevista realizada por el equipo de investigacin: el concepto de discriminacin es un significante vaco que cada pas esta llenando con luchas especficas. Entonces, si los actores nacionales logran instalar una demanda como antidiscriminatoria, es decir logran problematizar una cuestin en torno al significante disciminacin, el Estado deber atender esa demanda y procurar solucionarla. Ahora, el hecho de que una cuestin este socialmente problematizada en uno o varios pases tendr obvias implicancias en su impacto en el nivel regional. Es probable que una cuestin que se halle uniformemente problematizada en todos los pases del MERCOSUR permita una coordinacin intergubernamental exitosa para su abordaje conjunto y eventualmente el diseo de una poltica pblica regional. A la inversa, una cuestin diferencialmente problematizada entre los pases haga difcil la negociacin entre las delegaciones gubernamentales y ms an su planteamiento en el plano regional. El grado de problematizacin que una cuestin tiene en el terreno nacional explica, en cierto modo, las diferencias y los acuerdos intergubernamentales que se registran en el plano regional y condiciona, asimismo, el que esa cuestin llegue a ser problematizada o no en la RAADDHH. Lo mismo vale para la significacin con que una reivindicacin se plantea. De este modo, si una demanda no esta significada internamente como antidiscriminatoria, ese pas difcilmente este de acuerdo en recuperar, en la RAADDHH, como un problema de discriminacin el conflicto que la motiv. Esta investigacin procur mostrar que aquellos temas que no se hallaban universalmente problematizados en todos los pases del MERCOSUR encontraban ciertas resistencias. Por ejemplo, la cuestin discriminatoria se instala en

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la RAADDHH con una inclinacin hacia el problema del racismo. Como esa cuestin no estaba dotada de la misma significacin en todos los pases hubo resistencias y mltiples demandas por ampliar ese sesgo. Entre esas propuestas se encontraban las de incorporar temas como: diversidad sexual, gnero, adultos-mayores, etc. Sin embargo, la primera de esas temticas tambin encontr resistencias en numerosos pases ya que los movimientos sociales que planteaban reivindicaciones antidiscriminatorias en materia de diversidad sexual haban fracasado en problematizar internamente esta problemtica. Finalmente, ambas temas fueron tematizadas en el GT-DRX, no obstante la coordinacin de planes conjuntos y politicas pblicas en estas materias todava esta pendiente. Luego de dar cuenta las modalidades que la realidad nacional tiene para influir en la poltica regional, esta investigacin tambin se propuso indagar la posibilidad de que esta influya sobre aquella. Para ello es necesario desmontar el supuesto un tanto irreal de un Estado monoltico, concebido como un sujeto que es capaz de exteriorizar una voluntad o un inters. Abandonando este supuesto propio del realismo en poltica internacional, el Estado puede ser provechosamente visto como una estructura, como una lgica de accin comn a ciertas entidades consideradas como pblicas. Cada uno de esos organismos estatales puede, entonces, exhibir un inters que no siempre es homogneo ni estable en el tiempo y pueden, asimismo, ser objeto de penetracin por parte de diversos sectores de la sociedad. Esto arroja la imagen de un Estado atravesado por la conflictividad social que encuentra problemas para definir claramente sus preferencias y que no reproduce, por lo tanto, el modelo de un individuo racional maximizador de su propia utilidad. En efecto, es posible, como se dijo, que los actores nacionales busquen problematizar ciertos temas obligando al Estado a que tome una postura al respecto. Pero tambin es posible que ciertas agencias estatales busquen alianzas con organismos regionales para impulsar internamente o en otros pases ciertas temticas que encuentran dificultades para ser problematizadas socialmente. Como seala Robert D. Putnam, en un juego de doble nivel, las agencias gubernamentales se sientan en dos mesas de negociacin, una interna y otra externa. Esta investigacin procur ilustrar que es posible, entonces, que una delegacin busque formar una coalicin ganadora con otras delegaciones de la RAADDHH para implementar polticas que podran ser resistidas en el terreno nacional. Uruguay propuso, por ejemplo, en la RAADDHH la creacin de un Instituto del MERCOSUR en materia de no discriminacin. Esta propuesta de la delegacin uruguaya buscaba, evidentemente, articular una alianza con sectores regionales para facilitar un consenso interno en momentos en que se debate en el Congreso de su propio pas la aprobacin de un Instituto Nacional sobre discriminacin a afrodescendientes. Del mismo modo, se ejemplific que otras delegaciones pueden apoyarse en organismos regionales como la RAADDHH para impulsar polticas en otros pases. La Argentina procur encontrar consensos en la III RAADDHH para la creacin de un Instituto de Polticas Pblicas en Derechos Humanos que tendra como objetivo de institucionalizar el trabajo que all se desarrollaba en el lapso entre reuniones, compatibilizar las legislaciones internas y proyectar nuevas legislaciones en comn a los fines del mantenimiento de estndares en la materia. En el mismo sentido, propuso tambin en la III RAADDHH la creacin de organismos de derechos humanos en los pases en dnde no existan departamentos especializados en esa materia. Se ve claramente como estas dos iniciativas buscaban formar una coalicin ganadora con elementos regionales para modificar las alianzas internas y, por lo tanto, la realidad nacional. Como se seala en la Introduccin a la investigacin general, los derechos humanos son un tema particularmente legitimado para intervenir en la poltica domstica. Su historia, desde la Declaracin Universal de Derechos Humanos en 1948 (aprobada por la Asamblea General de la ONU) y la propia nocin de derechos humanos disponen el rea para la intervencin externa. En su concepto va implcita la idea de que la humanidad goza de ciertos derechos inalienables que deben ser garantizados independientemente de las circunstancias particulares de cada pas. Esta idea inescindible del concepto de derechos humanos, es la que legitima ante la opinin pblica, y ante las fuerzas nacionales, la posibilidad de que factores regionales como la RAADDHH intervengan en esta rea. La participacin internacional en la vida interna de una sociedad a favor de los derechos humanos difcilmente podra ser tildada de arbitraria. Es posible arribar, entonces, a una primera conclusin: a pesar de estas tendencias que buscan impulsar al proceso de integracin en la direccin de una mayor regionalizacin; la lgica predominante que caracteriza al MERCOSUR sigue siendo, tal como seala Andrs Malamud, la que describe la teora intergubernamental. En este captulo se han relatado numerosos episodios en los que algunas delegaciones carecan de la autonoma suficiente como para tomar decisiones cuando existen intentos de avanzar en la coordinacin regional. El progreso en la integracin del rea de derechos humanos se produjo, luego de la discusin tcnica la RAADDHH, cuando existi una colaboracin directa de carcter poltico entre los ejecutivos nacionales. La relativa carencia de instituciones supranacionales es una caracterstica persistente del MERCOSUR si se lo compara con la UE. Esta falta, sin embargo, no ha impedido que el proceso contine su avance. Este hecho registrado empricamente da cuenta de la incapacidad de la teora neofuncionalista para explicar el proceso del MERCOSUR. En efecto, el efecto inducido o spillover nunca se verific en el MERCOSUR: cuando hubo avances sustanciales en materia comercial no se produjo una cristalizacin institucional de envergadura en la esfera poltica; y a la inversa, cuando se produjeron avances en la integracin poltica y social, esto coincidi con un relativo estancamiento en la cooperacin econmica. Sin embargo, esa relativa carencia institucional del MERCOSUR en relacin a la UE es real y podramos preguntarnos Cules

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pueden ser sus consecuencias? A este respecto, Malamud se plantea tres alternativas: a) la falta de instituciones puede tarde o temprano poner en peligro el proceso de integracin; b) no son indispensables para que el proceso avance; o c) existen otras instituciones que actan como sustituto funcional de las ausentes. Este autor se inclina por dar validez a esta tercer opcin y afirma que esas instituciones alternativas no son regionales sino nacionales, y la principal es el ejecutivo presidencialista, que ha podido hacer frente a las necesidades de la integracin de forma bastante eficiente (Malamud, 2001: 283). Una segunda conclusin podra consistir en lo siguiente: si se haba propuesto que los lderes nacionales influan en el proceso de integracin, entonces la modalidad de eleccin y el formato del ejecutivo tienen necesariamente que influir tambin en ese proceso. Esta investigacin procura responder a la segunda hiptesis que se haba planteado al demostrar que el formato presidencialista del ejecutivo de los pases de Amrica Latina redujo la necesidad de instituciones supranacionales del MERCOSUR en comparacin con la UE. Esto fue, a su vez, lo que determin, al menos en el caso de la RAADDHH, la eleccin de la negociacin intergubernamental como forma de tomar decisiones. El problema que muchas veces se ha cometido es creer que existe un modelo natural, una esencia de los procesos de integracin. Este problema nace de la bsqueda, por parte algunos analistas, de que el MERCOSUR reproduzca el modelo de la UE. No obstante, esta carencia relativa de instituciones supranacionales en el MERCOSUR no detuvo el proceso de integracin, lo cual refuta estas posturas. Tampoco parece que en el futuro el proceso de integracin vaya a ser comprometido, pero si va a continuar avanzando es probable que esas caractersticas permanezcan. Es probable que la creacin de instituciones contine en el nivel y con los rasgos actuales, y que el mecanismo preferido de toma de decisiones elegido por los estados para esas instituciones siga siendo el intergubernamentalismo. Por eso es posible concluir, finalmente, que la posibilidad de definir polticas pblicas regionales en materia de derechos humanos y no-discriminacin, y de crear una ciudadana regional que tome como prioritarios estos ejes depender de los consensos que se alcancen en la negociacin intergubernamental. Por lo tanto, la bsqueda por garantizar un piso de derechos comunes que hagan especial hincapi en los derechos humanos y los problemas discriminatorios, puesto que son condiciones bsicas sin las cuales no es posible garantizar otros derechos correlativos a todos los ciudadanos del MERCOSUR depender de la posibilidad de generar las bases para una cooperacin intergubernamental fructfera. Para generar esas condiciones estructurales resultar imperioso procurar problematizar en todos los pases de la regin a los derechos humanos y a la discriminacin como cuestiones insoslayables de la agenda pblica. Las alianzas entre actores nacionales y regionales sern indispensables para lograrlo. Ahora, esto deja planteada una pregunta que parece obvia pro no lo es tanto: por qu los Estados van a acceder a ello? Si la lgica que hace avanzar al proceso de integracin del Sur es el integubernamentalismo y si ese intergubernamentalismo supone que son los estados los que finalmente conservan el poder decisorio en los progresos en la integracin, pero al mismo tiempo todo proceso de integracin implica al menos una transferencia de funciones a un mbito regional que, en mayor o menor medida, escapa a lo nacional; cabe preguntarse porque los Estados aceptan esa transferencia hacia un escenario que no les ofrece la certeza de poder ser controlado en el futuro. En definitiva, por qu los Estados aceptan resignar porciones (por ms minsculas que sean) de su soberana para embarcarse en un proceso de integracin que puede en el futuro cuestionar su propia existencia como unidad poltica clave? En el aspecto econmico no hay lugar a dudas. Un Estado resigna la capacidad soberana de, por ejemplo, establecer aranceles a los productos de otros porque, a pesar de los perjuicios sectoriales que pueda provocar, entiende que los beneficios del acceso a otros mercados son mayores que las desventajas de la apertura de los propios, y stas son siempre focalizadas. O sea, la creacin de interdependencias entre las economas modernas genera que resulte aparentemente benfica esta integracin. Pero, en el terreno de los derechos humanos, teniendo en cuenta los movimientos cada vez ms frecuentes de personas, los crecientes flujos migratorios y los permanentes intercambios culturales: Ser posible que la dinmica propia de este espacio y la necesidad de garantizar un piso mnimo de derechos, contenida en la propia nocin de derechos humanos, lleve al establecimiento de una ciudadana regional? Ser posible que legitimidad propia de este mbito logre iniciar el transito hacia una mayor participacin de lo regional? Ser posible que los Estados acepten nuevamente ceder prerrogativas en aras de la coordinacin de una poltica regional en derechos humanos, y ms especficamente una poltica antidiscriminatoria del MERCOSUR, indispensables ambas para la construccin de esa ciudadana regional? Ese es el desafo. VIII. Bibliografa - MALAMUD, Andrs (2001), Democracias presidencialistas y procesos de integracin. Hacia un enfoque comparativo del Mercosur, en Julio Pinto (ed.): Argentina entre dos siglos. La poltica que viene. Buenos Aires: EUDEBA. - MORGENTHAU, Hans (1967) Politics among nations. The struggle for power and peace. New York: Alfred A. Knopf (4th ed.). - PUTNAM, Robert (1996) Diplomacia u poltica nacional: la lgica de los juegos de doble nivel en Zona Abierta (ISSN 02102692), N 74, 1996 , pp. 69-120. Documentos Oficiales del MERCOSUR:

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Derechos Humanos en el MERCOSUR

- Tratado para la Constitucin de un Mercado Comn entre la Repblica Argentina, la Repblica Federativa del Brasil, la Repblica del Paraguay y la Repblica Oriental del Uruguay (Tratado de Asuncin). Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/ documentos.html - Protocolo sobre compromiso con la Promocin y proteccin de los Derechos Humanos del MERCOSUR (Protocolo de Asuncin). Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Declaracin Presidencial sobre Compromiso Democrtico en el MERCOSUR. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/ mercosur/documentos.html - MERCOSUR/cmc/dec N 18/98. Creacin del foro de consulta y concertacin poltica. Disponible en: http://www.derhuman.jus. gov.ar/mercosur/documentos.html - Comunicado conjunto de los presidentes de los estados partes del MERCOSUR, Bolivia y Chile (Protocolo de Ushuaia). Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Concenso de Buenos Aires del 16 de octubre de 2003. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - MERCOSUR/cmc/dec. N 40/04: Creacin de la Reunin de Altas Autoridades en Derechos Humanos del MERCOSUR (RAADH). Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Declaracin sobre Compromiso con la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos de los Nios, Nias y Adolescentes en el MERCOSUR y Estados Asociados. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Declaracin de Asuncin sobre Compromiso con La Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos en el MERCOSUR y Estados Asociados Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/material_anterior/Documentos/Declaracion%20de%20 Asuncion-Derechos%20Humanos.pdf - Declaracin Socio-Laboral del MERCOSUR, confeccionada por el Sub-Grupo de Trabajo N 10 (SGT 10) de Asuntos Laborales, empleo y seguridad social del MERCOSUR el 10 de diciembre de 1998. Disponible: http://www.trabajo.gov.ar/crem/txt_declaracion.htm Documentos Oficiales de la RAADDHH: - Acta y Anexos de la Reunin Preparatoria de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancilleras del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N 01/05. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Acta y Anexos de la I Reunin de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancilleras del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N 02/05. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Acta y Anexos de la II Reunin de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancilleras del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N 03/05. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Acta y Anexos de la III Reunin de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancilleras del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N 01/06. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Acta y Anexos de la IV Reunin de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancilleras del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N 02/06. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Acta y Anexos de la V Reunin de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancilleras del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N 03/06. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Acta y Anexos de la VI Reunin de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancilleras del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N 04/06. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Acta y Anexos de la VII Reunin de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancilleras del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N 01/07. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/ documentos.html - Acta y Anexos de la VIII Reunin de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancilleras del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N 02/07. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/ documentos.html - Acta y Anexos de la IX Reunin de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancilleras del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N 03/07. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/docu-

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Captulo VII

mentos.html - Acta y Anexos de la X Reunin de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancilleras del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N 04/07. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Acta y Anexos de la XI Reunin de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancilleras del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N 01/08. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Documento de Trabajo N 10/05 (DT 010-05 CJ ES) Borrador de Reglamento Interno de la Reunin de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancilleras del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/ mercosur/documentos.html - Documento de Trabajo N 11/05 (DT 011-05 ES) Plan de Trabajo 2006-2007 de la RAADDHH. Disponible en: http://www. derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Documento de la Iniciativa Ni@Sur. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html Documentos Oficiales de la RIOOD: - Declaratoria de la conformacin de la Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la discriminacin (RIOOD) del 24 de septiembre del 2007. Disponible en: http://www.fim.org.mx/documentos/riood/declaratoria.pdf - Reglamento de la Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones Contra la Discriminacin (RIOOD). Disponible en : http:// www.fim.org.mx/documentos/riood/reglamento.pdf - Compromiso entre los Organismos Pblicos y Organizaciones de la Sociedad Civil de Iberoamerica para crear la Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminacion (RIOOD), Ciudad de Mxico, 24 de septiembre del ao 2007. Disponible en: http://www.fim.org.mx/documentos/riood/compromiso.pdf - Propuesta de Programa de Trabajo de la Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminacin (RIOOD), 24 de septiembre de 2007. Disponible en: http://www.fim.org.mx/documentos/riood/propuesta.pdf Entrevistas Realizadas: - Entrevista con Alicia Saura, Secretaria tcnica de la Comisin Honoraria contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de discriminacin de la Repblica del Uruguay - Entrevista con Margarita Percovich, Senadora Nacional de la Repblica del Uruguay - Entrevista con Gustavo Leal - Entrevista con Flavio Rapisardi, Coordinador de los Foros de la Sociedad Civil del Instituto Nacional contra la Discriminacin la Xenofobia y el Racismo (INADI) de la Repblica Argentina.

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SEGUNDA PARTE:
DEBATES SOBRE CIUDADANA Y DISCRIMINACIN EN EL MERCOSUR

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Somos ciudadanos: Imaginarios, exclusiones y polticas sobre migrantes en la era de la globalizacin neoliberal.

Somos ciudadanos: Imaginarios, exclusiones y polticas sobre migrantes en la era de la globalizacin neoliberal. Por Jorge Makarz
Al sur de Espaa, un grupo de africanos detenidos por haber ingresado irregularmente en el territorio, se ubican ante una cmara que los est filmando, sosteniendo un cartel que dice Somos Ciudadanos. Esta consigna no deja de sorprendernos, son ciudadanos espaoles? Reclaman la ciudadana europea? Qu quieren decirnos? Lo que ellos nos informan es que pretenden ser sujetos de derecho Por qu se produce este reclamo? Cul es su alcance y su validez? Millones de personas abandonan sus hogares de origen en busca de una vida mejor y ms digna, intentando escapar de la pobreza e indigencia en la que se encuentran inmersos en sus pases. En esta bsqueda, miles se desplazan hacia el Norte, hacia los pases centrales, y no pasa semana sin que la prensa nos comunique que algunos cientos de ellos y ellas, entre los que se cuentan mujeres y nios, mueren frente a las costas de las Islas Canarias, de la Espaa continental o de Italia. El Informe Derechos Humanos en la Frontera Sur 2008 presentado por la Asociacin Pro-Derechos Humanos de Andaluca (Apdh-a) presenta que 2900 personas han perdido la vida en el ao 2008 intentando llegar a Espaa, siendo ms del 75% de ellas de origen subsahariano170. Este elemento nos indica, entonces, un primer sentido del cartel: tener derecho a encontrar un destino mejor sin tener que arriesgar la vida en ello. Los pases del capitalismo desarrollado operan como un imn en esta bsqueda y, mientras durante aos convocaron a extranjeros/as como mano de obra -barata y precarizada-, ahora les cierran el acceso en nombre del desempleo y de los avatares de la crisis. Tal como seala Lorenzo Cachn Rodrguez, Doctor en Sociologa y Presidente del Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes (Espaa), proliferan las protestas y las huelgas para rechazar la contratacin de trabajadores de otros pases de la Unin Europea. Tambin los enfrentamientos sociales, como en Espaa, contra los trabajadores extracomunitarios, a los que se les pide que vuelvan a sus pases despus de haber requerido su fuerza de trabajo durante ms de una dcada171. Los/as inmigrantes son utilizados/as como el chivo expiatorio de una fuerte crisis econmica que profundiza, cada vez ms, los niveles de desempleo. Y continua el autor, en la inmensa mayora, la inmigracin ha tenido un efecto positivo y muy importante sobre el crecimiento econmico y el bienestar de la sociedad europea: a mediados de 2007 los datos de la desocupacin de Espaa fueron los ms bajos de la historia, por debajo del 8%, y eso ha sido en el mximo momento de impacto de la migracin. O sea: nunca hubo tan pocos espaoles desempleados como cuando hubo tantsimos extranjeros trabajando aqu172, lo cual nos permite dar cuenta de la falsedad de la relacin de causa-consecuencia que se pretende construir entre inmigracin y desempleo. Las polticas adoptadas recientemente por la Unin Europea respecto a la cuestin de la inmigracin exceden los lmites aceptables para cualquier pas que se pretenda una democracia. Tal como present el Dr. Federico Agusti173 en el seminario Hacia una ciudadana plena en el Mercosur. Por una poltica antidiscriminatoria regional174, realizado por el Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo (INADI) en Noviembre de 2007, los cambios de residencia implican un cambio de estatus jurdico para el o la inmigrante -de ser nacional en un Estado pasa a ser extranjero/a en otro-, lo cual tiene consecuencias dependiendo del Estado receptor, de si el estatus migratorio es regular o irregular, de si es temporario o permanente. El migrante puede estar habilitado al acceso a la educacin, a la salud, al trabajo, o puede verse limitado en el ejercicio de estos derechos.175 La Unin Europea ha iniciado un camino de limitacin al ejercicio de estos derechos a partir de la llamada Directiva de Retorno. Sancionada el 18 de Junio de 2008 (deber estar implementada en los 27 pases del bloque para el ao 2010), busca armonizar las normas de detencin y expulsin de inmigrantes irregulares. La Directiva, considerada por muchos expertos/as como aberrante y discriminatoria, establece un mximo de 6 meses de detencin -prorrogable a 18 meses- para los/as inmigrantes irregulares, mientras se tramita su deportacin; en caso de desconocerse el pas de origen del inmigrante, como sucede a veces en el caso de los africanos/as, la persona ser expulsada a cualquier otro pas de trnsito que los acepte y una vez fuera, les estar prohibido regresar a Europa en los siguientes cinco aos. La norma tambin regir para los/as menores de edad, que podrn ser deportados/as sin ser acompaados/as por una persona mayor, familiar o tutor/a. Adems, ya no ser necesaria una orden judicial para las detenciones, ya que la decisin podr ser tomada por una autoridad administrativa.
170 http://www.apdha.org/index.php?option=com_content&task=view&id=607&Itemid=63 171 La Nacin, 18-02-09 172 Ibdem 173 Director de Asuntos Internacionales y Sociales de la Direccin Nacional de Migraciones del Ministerio del Interior. 174 En la presente introduccin referiremos a la temtica Migraciones y Ciudadana Regional. El tema del segundo panel del Seminario, Genero y Diversidad Sexual en el Mercosur: la necesidad de una agenda comn, se encuentra ampliamente desarrollado en los captulos del presente libro para cada uno de los pases del Mercosur: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. 175 Federico Agusti: ponencia presentada en el Seminario realizado por el INADI, Hacia una ciudadana plena en el Mercosur. Por una poltica antidiscriminatoria regional. Noviembre 2007

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En el Parlamento Europeo la problemtica de la inmigracin fue tema de frecuentes debates. En estos debates se parti de la afirmacin que hay entre 4,5 y 8 millones de ciudadanos no comunitarios en situacin irregular en Europa176 , lo que revela la gran incertidumbre d o gran desconocimiento- que se tiene acerca de la cantidad de migrantes irregulares que viven en la Unin Europea. Hecho que no impidi la sancin de la Directiva de Retorno. En Febrero de 2009, en el marco de uno de dichos debates, Philip Claeys present argumentos a favor de la Directiva de Retorno explicando que con buen fundamento se afirma que la posibilidad de encontrar un empleo en la Unin Europea es un factor de atraccin para la inmigracin ilegal. Sin embargo, deberamos ser coherentes y abordar otros aspectos que atraen a los inmigrantes. El ms importante de ellos es la impunidad con la que los extranjeros pueden entrar en Europa de forma ilegal () Se debera deportar a los inmigrantes ilegales, no regularizarles, ya que, ciertamente, cada inmigrante irregular regularizado atrae a una multitud de nuevos inmigrantes177. Palabras precisas para fundamentar la criminalizacin del tema. Palabras a la respondi, entre otras voces minoritarias, la diputada europea Mary Lou Mcdonald, cuando explic que el imperativo poltico y econmico debe ser el freno de la explotacin de los inmigrantes irregulares, no el castigo de los patronos pcaros, ni hacer de los trabajadores un chivo expiatorio o penalizarles, ya sean inmigrantes o tengan cualquier otro estatus178. Pero no fue sta la posicin que prim en la sancin de la Directiva. Se calcula que en Europa hay unos hay unos 200 centros de detencin de inmigrantes ilegales donde los detenidos viven en condiciones muy difciles179. En Italia, el panorama anti inmigratorio incluye la existencia de ms de 300 inmigrantes irregulares detenidos/ as, la sancin de una Ley Nacional por la que desde el 14 de enero de 2009 entrar en dicho pas sin documentacin es un delito castigado con una multa de entre 5.000 y 10.000 Euros lo cual implica la penalizacin de una infraccin administrativa: la migracin irregular-, y la aprobacin en el Senado de una nueva ley de seguridad que permite a los mdicos denunciar a los inmigrantes ilegales que se atiendan en centros sanitarios. En Espaa, la Polica Nacional ha dado una directiva a sus agentes a partir de la cual deben detener un nmero determinado de inmigrantes sin papeles por semana. Asimismo, el Informe Raxen 2009, elaborado por el Movimiento contra la Intolerancia, recoge 350 hechos de inolerancia, xenofobia y racismo en Espaa durante 2008180. Estas medidas, entre muchas otras, dan cuenta de las pautas represivas impuestas contra los inmigrantes a partir del consenso que ha obtenido esta Directiva de Retorno en Europa. Vivimos pues, en tiempos de globalizacin -o al menos as lo formulan quienes construyeron este pensamiento hegemnico-, la cual exige la plena libertad de circulacin de las mercancas y los capitales en el mundo; el libre comercio es regla universal y su violacin -salvo cuando son los grandes pases quienes deciden proteger sus producciones- es debidamente sancionada. Pero esta libre circulacin no rige para las personas, con lo que se manifiesta un vnculo contradictorio entre la libre circulacin de las mercancas y los capitales, y las limitaciones establecidas a la circulacin de las personas. A esta mercanca humana necesitada de empleos y salarios dignos, no le corresponde tal posibilidad. Segn el euro-comisario de Justicia, Franco Frattini, en 2004 en la Unin Europea se expuls a 660.000 extranjeros181. As, Italia expulsa un promedio de 60 mil indocumentados por ao; Espaa, entre 2004 y 2007 expuls a 370.000 personas, es decir un promedio de 92.500 cada ao, con el detalle de que en este perodo, las repatriaciones aumentaron un 43% en relacin a aos anteriores. En Francia, las expulsiones de extranjeros indocumentados ascienden a un promedio de 25.000 por ao, segn datos oficiales182. Es contra ello que tambin se plantea esta consigna, somos ciudadanos: un reclamo, en la era de la economa y de las relaciones globales, para que los y las inmigrantes sean considerados/as verdaderos/as sujetos de derecho y que, por tanto, puedan tambin ellos y ellas circular libremente con el fin de mejorar sus perspectivas de desarrollo y encontrar un destino mejor, donde ello les sea posible. Estos efectos contradictorios son el resultado de que la globalizacin no persigue mayores intereses que los de las economas centrales, acentundose, as, las desigualdades. La modernizacin ingresa en los pases ms pobres del mundo bajo formas marginales y no deja de arrastrar las prdidas que fueron caractersticas de sus ciclos anteriores. La debilidad de las repblicas latinoamericanas -seala Gilly- proviene () de la forma especfica y subordinada en que en estas tierras se constituy el mundo moderno, y de las formas sucesivas de la conformacin de un mercado mundial en el siglo XVI, en el siglo XIX y en la llamada globalizacin de fines del siglo XX e inicios del XXI, en todas las cuales esa subordinacin jerrquica originaria persisti183. El tema no se planteara del mismo modo si los

176 Debate del Parlamento Europeo, del 3 de Febrero de 2009. Exposicin de Giusto Catania. En http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP// TEXT+CRE+20090203+ITEM-005+DOC+XML+V0//ES 177 Debate del Parlamento Europeo, del 3 de Febrero de 2009. Exposicin de Philip Claeys. 178 Debate del Parlamento Europeo, del 3 de Febrero de 2009. Exposicin de Mary Lou McDonald. 179 http://bloginmigrantes.com/ 180 Ibidem 181 Ricardo Daher, sobre la libertad de emigrar o salir de cada pas. www.rebelion.org 182 Ricardo Daher, Europa pretende expulsar a 8 millones de inmigrantes. http://other-news.info/noticias/index.php?p=2487 183 Gilly, A.; Gutirrez, R.; Roux, R. (2006): Amrica Latina: mutacin epocal y mundos de la vida, en Neoliberalismo y sectores dominantes. Tendencias globales y experiencias

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Somos ciudadanos: Imaginarios, exclusiones y polticas sobre migrantes en la era de la globalizacin neoliberal.

pases de frica, Asia o la periferia en general, no estuviesen sometidos al cuadro de miseria al que la mayor parte de ellos estn condenados. Tampoco si hubiese en las relaciones internacionales, polticas de apoyo ms equilibradas -o menos predadoras- respecto a los pases menos desarrollados. No se puede actuar como si los problemas del mundo perifrico fuesen solo el resultado de situaciones en las que los pases centrales no tuviesen diferentes tipos de responsabilidad, desde las humillaciones que le impuso el colonialismo explcito, hasta las actuales formas de dependencia neocolonial. Tratemos ahora de dar cuenta de la relacin que existe entre globalizacin y migraciones. La globalizacin puede ser entendida como una dinmica de movimiento y trnsito permanente de recursos materiales y simblicos, en la cual la relacin espacio-tiempo tiende a desaparecer184 y a travs de la cual se van diluyendo los lmites del Estado-nacin en el marco de conglomerados regionales que los incluyen. La novedad que presentan las migraciones en este contexto, fenmeno que no es nuevo y que puede ser definido como el desplazamiento residencial de poblacin desde un mbito socioespacial a otro (entendindose por estos los mbitos donde las personas desarrollan su reproduccin cotidiana de existencia185), es el sentido que las mismas han ido tomando en el marco de la globalizacin. A fines del siglo XIX y principios del siglo XX el proceso migratorio implic el abandono del mundo central para dirigirse hacia el sur, donde, como en nuestro pas, miles de personas provenientes particularmente de los pases europeos, construyeron su hogar y desarrollaron sus vidas. Se trat de un perodo de importante expansin del mercado mundial en el que los excluidos/as de Europa fueron recibidos/as en Latinoamrica y particularmente en Argentina. Hubo en ese entonces, como ahora, voces xenfobas en Argentina, pero a pesar de ello, qued establecido en la Constitucin Nacional, desde su prembulo, que se garantizaba el derecho de residencia a todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino186. Por el contrario, como parte del actual proceso de globalizacin se ha invertido la tendencia norte-sur: la migracin tiende a concentrarse o, al menos, a ser ms visible en direccin sur-norte, debido a las marcadas asimetras entre los grados de desarrollo de ambos hemisferios187. Asimismo, los procesos migratorios se han tornado ms complejos, y algunos pases combinan su condicin de receptores con la de emisores, de trnsito y retorno188. Argentina presenta ambas situaciones: tal como plantea Susana Novick, la Argentina, pas tradicionalmente receptor de flujos migratorios se ha venido perfilando desde la dcada de 1990 como pas de emigracin, un flujo compuesto mayoritariamente por jvenes con alta cualificacin educativa189. En los ltimos diez aos, conocimos casos de muchas/ os argentinas/os que fueron expulsados de Espaa particularmente (pero tambin de otros pases) con el argumento de no estar legalizados y sin dar cuentas de porqu en estos pases democrticos se elije responder a estas situaciones con medidas represivas y excluyentes en lugar de desarrollar una poltica inclusiva, es decir de normalizacin de las situaciones irregulares. Ahora bien, el desarrollo de estas medidas por parte de los estados receptores para restringir los movimientos migratorios -tal como referimos sobre los Estados de la Unin Europea-, puede percibirse como un sntoma las contradicciones que surgen entre la globalizacin y las migraciones internacionales, cuando la crisis, derivada del mismo modelo de acumulacin que se sigui hasta el momento, no puede garantizar la continuidad de los niveles de vida alcanzados. Es por ello que hoy, al tiempo que se siguen defendiendo las polticas de apertura, el libre comercio, la abolicin de las trabas aduaneras, y todos los lugares comunes del neoliberalismo, vemos tambin desarrollarse frente al desplazamiento de los de las nuevas migraciones, toda una serie de estrategias que buscan poner trabas, obstculos y que llegan hasta construir muros de contencin, cuando no de sangre. Que veinte aos despus de la cada del muro de Berln, Estados Unidos construya un enorme muro a lo largo de toda la frontera con Mxico incluso formando parte ambos pases del NAFTA-, es algo ms que una irona. Y el gobierno estadounidense no es el nico que cree que una pared puede conjurar un problema. Al momento de intervenir en relacin a la responsabilidad empresaria en relacin con los migrantes en el Parlamento Europeo, que complementa el texto de la Directiva, el ya citado Diputado Catania afirm estas palabras, que nosotros suscribimos: lo que se necesitaba era otra medida: una que regularizase la situacin de millones de personas. Lo que se necesitaba era una medida para liberarles de la esclavitud, el chantaje y la explotacin. En cambio, tenemos una directiva que contina donde la Directiva sobre el retorno lo dej. Primero decidimos sobre los procedimientos de expulsin, hoy estamos decidiendo sobre el rea de captacin potencial para las expulsiones y estamos incluso especificando quin va a costearlas. Con esta directiva, los explotados pagan ms que los explotadores. Por desgracia, no hay previsin para una medida de regularizacin general, ni incluso para los que denuncian su propio estatus, o para quienes denuncian a
nacionales. Basualdo, Eduardo M.; Arceo, Enrique. CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos Aires. Pg. 117. 184 Giddens, Antony (1991): The Consequences of Modernity. Cambridge, Polity Press. 185 Mrmora, Lelio (2003): Las polticas de migraciones internacionales, Paidos, Argentina, Pag. 89. 186 Constitucin Nacional, Prembulo. 187 Naciones Unidas (2004): World Economic and Social Survey 2004: International Migration, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, Nueva York. Publicacin N: E.04.II.C.3 188 CEPAL (2006): Migracin internacional, derechos humanos y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, Pg. 1. 189 Sandra Novick: Evolucin reciente de la poltica inmigratoria argentina. Pg 1.

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sus explotadores o el delito que se est cometiendo. Esa gente pasa directamente de ser explotada en el trabajo ilegal a ser expulsada. Necesitbamos algo diferente. Se requera una medida para favorecer la legalidad y no la criminalizacin de los que trabajan aqu de forma ilegal. Necesitbamos una medida para poner freno a la xenofobia. Ayer, el ministro italiano de Asuntos Exteriores dijo concretamente: Tenemos que ser duros con los inmigrantes ilegales. En otras palabras, tenemos que ser duros con los vulnerables. Yo creo que estamos promoviendo esa especie de actitud xenofbica con esta directiva190. Conglomerados regionales: Polticas de Migraciones del MERCOSUR. Hoy en da, en el marco de la globalizacin, son los conglomerados regionales los que funcionan como un marco fuerte para los pases que los constituyen y en donde, en gran medida, comienzan a delinearse las principales polticas nacionales de los Estados Parte. Tambin en Amrica Latina, podemos ver diferentes intentos por constituirlos. Ahora bien, la formacin de estos conglomerados regionales no est exenta de conflictos. El Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), constituido el 26 de Marzo de 1991 mediante el Tratado de Asuncin suscripto por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay -y entrado en vigencia el 1 de Enero de 1995-, debi durante un largo perodo competir con la pretensin estadounidense de integrar a los pases latinoamericanos mediante acuerdos bilaterales al ALCA, cuya principal expresin est dado por el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (The North American Free Trade Agreement - NAFTA), suscripto por Estados Unidos, Canad y Mxico tratado vigente desde el 1 de enero de 1994. Si este esquema de libre comercio no logr implantarse por completo en la regin ello se debi en gran parte a la resistencia del MERCOSUR y de los pases andinos, ya que las asimetras existentes implicaban, de haber sido el modelo regional dominante, la profundizacin de la hegemona estadounidense en desmedro de la capacidad de negociacin de los pases miembros del Mercado Comn y de la Comunidad Andina. El MERCOSUR, como decamos, est conformado por cuatro Estados Parte, pero se desarrollan encuentros con representantes de los Estados Asociados Chile (desde 1996), Bolivia (desde 1997), Per (desde 2003), Colombia, Ecuador y Venezuela (desde 2004)-, seis pases que, probablemente, vayan incorporndose al proyecto comn. En distintos captulos de este libro se ha dado cuenta del carcter econmico de estos acuerdos y su posterior evolucin hacia trminos polticos, y que en esta instancia, cuando se debaten las condiciones polticas de la integracin, surge sin duda el problema de los/as migrantes latinoamericanos/as. Tal como lo venimos expresando y como fue el sentido de este seminario que hoy publicamos, creemos necesario que nuestro MERCOSUR supere los lmites de un acuerdo meramente econmico y sea un instrumento de efectiva integracin, es decir que sirva para avanzar hacia una ciudadana plena que otorgue a todos los latinoamericanos y latinoamericanas el derecho al libre desplazamiento, a la bsqueda de trabajo y a que cada uno/a pueda residir en el territorio que considere ms adecuado. Tal como presenta Eduardo Sigal, Subsecretario de Integracin econmica, Americana y Mercosur de la Cancillera Argentina, la idea de ciudadana regional, sello distintivo de la concepcin integradora que gua a los pases del MERCOSUR, expresa en alguna medida la superacin del concepto centrado exclusivamente en los acuerdos de libre comercio en la dcada de 1990, que hicieron restringir el enfoque de las polticas de integracin191 Precisamente, en diciembre de 1995, con la firma del Protocolo Ouro Preto192, el Mercosur se retrotrajo a un espacio de aduana nica imperfecta. Ya en 1998, a partir de la Declaracin Sociolaboral del Mercosur se incorporan derechos fundamentales sobre el trabajo y la no discriminacin193, pero va a ser hacia el ao 2002 que se va a producir un salto cualitativo con la aprobacin del Acuerdo sobre las Residencias Trasnacionales de los Estados Partes integrantes del Mercosur y Estados Asociados, el cual permiti volver al anlisis sobre la movilidad, la matriz de la libre circulacin propia de los trabajadores del Mercado Comn.194 Los fenmenos, ciertamente, no son iguales para todos los pases de Amrica Latina, donde se puede distinguir desde dnde y hacia dnde parten las migraciones, si bien, como decamos, hay casos complejos que son emisores y receptores de migrantes. En relacin con la migracin intrarregional, tal como presenta la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), el nmero de migrantes latinoamericanos/as y caribeos/as ha aumentado notoriamente, pas de un total estimado de ms de 21 millones de personas en [el ao] 2000 a casi 25 millones de personas hacia el fin de la primera mitad del decenio del 2000. Si se compara esta

190 Debate del Parlamento Europeo, del 3 de Febrero de 2009. Exposicin de Giusto Catania 191 Eduardo Sigal: ponencia presentada en el Seminario realizado por el INADI, Hacia una ciudadana plena en el Mercosur. Por una poltica antidiscriminatoria regional. Noviembre 2007. 192 www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/Normas/Tratado%20e%20Protocolos/Ouro%20Preto_ES.pdf 193 www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/Normas/Tratado%20e%20Protocolos/sociolaboralES.pdf 194 Nora Prez Vichich (Investigadora y Docente UBA): ponencia presentada en el Seminario realizado por el INADI, Hacia una ciudadana plena en el Mercosur. Por una poltica antidiscriminatoria regional. Noviembre 2007.

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Somos ciudadanos: Imaginarios, exclusiones y polticas sobre migrantes en la era de la globalizacin neoliberal.

cifra con los alrededor de 200 millones de migrantes estimados/as por la Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas, se obtiene una proporcin superior al 12% de los migrantes internacionales del mundo195. En cuanto a los migrantes intrarregionales, se trata de alrededor de 3 millones de personas y los principales pases de destino siguen siendo Argentina, Costa Rica y Venezuela. Argentina ha sido y es un gran receptor de hermanos latinoamericanos/as. Como parte de las polticas de poblacin, las polticas migratorias externas constituyen las propuestas y metas elaboradas desde el aparato estatal con el fin de influir sobre el tamao, composicin, origen, direccin, asentamiento e integracin de los flujos migratorios espontneos o como parte global del proceso de planificacin econmico-social ideado196. En este sentido, la orientacin de poltica migratoria Argentina actual, fundamentalmente a partir de la nueva Ley de Migraciones y del desarrollo del Programa Patria Grande, resulta integradora e inclusiva. Desde Abril de 2006 se desarrolla dicho programa de regularizacin migratoria, al cual, tal como comentaba hacia Julio de 2007 el Director de Migraciones, Ricardo Rodrguez, ya se han sumado ms de 670 mil personas que lograron obtener sus papeles, trabajar en forma legal, tener derechos econmicos, polticos y sociales197. Dicho programa presenta tanto una instancia de regularizacin para aquellos/as solicitantes que son ciudadanos/as de los Pases Miembros y Estados Asociados al MERCOSUR, como tambin para aquellos provenientes de otros pases. El Programa est dividido en dos etapas: en la primera, se otorgaron Certificados de Residencia Precaria, a partir de lo cual los/as extranjeros/as se encuentran habilitados a trabajar, a estudiar, a acceder a servicios sociales en el pas; en la segunda etapa -vigente actualmente-, se les otorga una residencia temporaria por dos aos, a partir de la cual pueden obtener la residencia permanente en el pas. Precisamente, a partir de la sancin de la nueva Ley de Migraciones (Ley Nacional N25871), aprobada por el Senado de la Nacin el 17 de diciembre de 2003, se dio fin a las prorrogativas de la Ley Videla (Ley General de Migraciones y Fomento de la Inmigracin, Ley Nacional N 22.439 del ao 1981), la cual resultaba sumamente discriminatoria para los y las inmigrantes, y se estableci una de las leyes migratorias ms inclusivas que existen en la actualidad. Dicha ley, por ejemplo, impeda a los/as inmigrantes indocumentados el acceso a los servicios de salud y educacin, obligando a los funcionarios a denunciar la situacin ante las autoridades pblicas198. La nueva ley define como inmigrante a todo aquel extranjero que desee ingresar, transitar, residir o establecerse definitiva, temporaria o transitoriamente en el pas conforme a la legislacin vigente199, y a partir de la misma se establece que en ningn caso la irregularidad migratoria de un extranjero impedir su admisin como alumno y que no podr negrsele o restringrsele el acceso al derecho a la salud200, o sea, incluso en los casos en que los extranjeros no hayan regularizado su situacin migratoria. A partir de la misma, cesa tambin la posibilidad de que la Direccin Nacional de Migraciones expulse a migrantes sin control judicial. Se procura, de esta manera, fortalecer el desarrollo sociocultural del pas y la integracin social y laboral de los/as inmigrantes a partir de una poltica demogrfica nacional inclusiva. Mientras en la ley militar el rol del Estado aparece insistentemente asociado al control migratorio y la prohibicin, en el nuevo texto el Estado aparece como garantizador: del derecho a migrar, de la igualdad de trato para los extranjeros, del acceso igualitario a los servicios sociales, de la necesaria informacin, del derecho de reunificacin familiar, de las convenciones internacionales debidamente ratificadas, de la participacin de los extranjeros en las decisiones relativas a la vida pblica y de la regularizacin de su situacin migratoria201. Ahora bien, aunque existe un gran avance en el terreno legislativo, hay que tambin considerar que sobreviven en la sociedad argentina estereotipos, representaciones y preconceptos, sobre los inmigrantes, particularmente de los pases vecinos, que pueden configurar un verdadero problema para alcanzar una plena integracin social. Las encuestas realizadas por el Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo (INADI), acerca de dichas representaciones, acusan que un 60,5% de los encuestados cree que la sociedad discrimina mucho o bastante a los/las extranjeros/as de pases limtrofes (y aun el 34,5% cree que se discrimina mucho o bastante a las personas de origen asitico). Pero esta justa percepcin de la discriminacin real de los inmigrantes, hay que considerarla en relacin tambin con un 44,5% que est total o parcialmente de acuerdo con la frmula los trabajadores que vienen de pases vecinos les quitan las posibilidades a los trabajadores argentinos. Y aun la frmula si pudiese elegir, preferira tener de vecinos a una familia de argentinos de costumbres semejantes, y no de bolivianos o peruanos con costumbres diferentes, concita la adhesin del 29,6%, a pesar del carcter explcitamente

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Migracin Internacional, Observatorio Demogrfico de la CEPAL, Septiembre 2006. Pag. 17. Mrmora, 1997 y Mir 1979, en Novick (ibdem), Pg. 5. http://www.perfil.com/contenidos/2007/07/21/noticia_0035.html Ley N 22439 (1981). Ley Nacional N25871 (2003) Ibdem Sandra Novick: Evolucin reciente de la poltica inmigratoria argentina. Pg 15.

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discriminador de la misma que debera haber orientado las respuestas hacia trminos ms polticamente correctos. Como vemos entonces, si bien la nueva legislacin sobre inmigracin resulta incluyente e integradora y otorga derechos a los inmigrantes, perduran en nuestra sociedad imgenes que justificaron las viejas polticas restrictivas y represivas contra la inmigracin, que se suma a los efectos desintegradores de la crisis, en relacin con las solidaridades sociales. El mapa de la Discriminacin del INADI nos muestra, a partir de las respuestas analizadas, la presencia de lo que podramos considerar como elementos de xenofobia naturalizados e inconscientes que, dadas estas cifras, estimamos profundamente peligrosos, ya que podran ser activados en situaciones de crisis. El ejemplo del auge del voto xenfobo en los pases de Europa, como por ejemplo Holanda, Blgica, Austria y el Reino Unido deben servirnos de alerta. Apoyndonos en las conquistas legales obtenidas en lo que constituye una de las legislaciones sobre migraciones ms avanzadas del mundo, queda todava la tarea de desarrollar el conjunto de polticas pblicas necesarias, para alcanzar la integracin plena de todos los inmigrantes en el marco de una sociedad multicultural, plural y con total reconocimiento de las diferencias. Conclusiones Somos ciudadanos fue la consigna que hicieron visible los inmigrantes africanos que llegaron a Espaa. Este reclamo por la ciudadana, por ser considerados sujetos de derecho, supone la necesidad de repensar las polticas migratorias que atraviesan a todos y cada uno de los pases en el mundo en que vivimos, y que deben tener como marco, los alcances obtenidos en el reconocimiento de los derechos humanos as como el contexto que le brindan las nuevas configuraciones regionales en las se reagrupan los Estados Nacionales. En estas perspectivas creemos que la restrictiva poltica inmigratoria de la Unin Europea , como conglomerado regional, puede ser pensada como una respuesta represiva y excluyente respecto a esta tensin existente entre globalizacin e inmigracin, que resulta abiertamente contraria a cualquier interpretacin de los Derechos humanos los que a pesar de ser considerados como fundamentales en loa acuerdos que le dieron origen, no parecen haber sido tomados en cuenta al momento de aprobar la Directiva. Numerosos juristas y defensores de los DDHH en Europa han sealado esta grave incongruencia. En el marco del MERCOSUR, el sentido de la poltica en la materia, hemos visto, es otro. Se ha avanzado hacia una legislacin basada en pautas ms inclusivas e integradoras, ms democrticas y humanistas, que deben ser un punto de partida para indagar sobre la configuracin de la poltica migratoria en general y sobre las implicancias y las posibilidades que la misma presenta en cada uno de los pases. Tal como expuso Mara Jos Lubertino, Presidenta del INADI, en el presente seminario, es absolutamente posible pensar en una ciudadana regional de modo que los beneficios de la integracin estn en funcin de toda la poblacin.202 En cuanto al caso Argentino, como hemos visto, enmarcado en la configuracin regional del MERCOSUR, as como hemos destacado la existencia de una de las legislaciones y programas migratorios ms inclusivos e integradores que existen en la actualidad, hemos tambin sealado la presencia en la sociedad de importantes representaciones discriminatorias hacia los inmigrantes. Es a un esfuerzo comn del Estado y de la Sociedad Civil a la que esta situacin nos convoca. Necesitamos polticas pblicas que, para cada uno de los mbitos, permitan ir desmontando viejos estereotipos y prejuicios, tan frecuentemente desencadenadores de violencia, y trabajen en la construccin de nuevos imaginarios y nuevas representaciones que posibiliten la redefinicin del lugar del inmigrante, reconocindolo como una persona a parte entera (lo que de por s es fuente de derechos), como un autntico ciudadano, por compartir junto a todos nosotros, desde su singularidad, el pas y la democracia en la que deseamos vivir. Probablemente nos encontremos, en este tema, en mejores condiciones que el pasado, para poder avanzar desde la construccin de polticas de tolerancia, donde se trata de una simple aceptacin del otro, a la construccin de polticas de reconocimiento o sea a reconocer en la diferencia del otro una parte indisociable de nuestra propia humanidad. Polticas que tengan la capacidad para integrar y reconocer la importancia de la inmigracin para el desarrollo social, econmico, poltico y cultural. Polticas que dejen a un lado los estereotipos sobre los inmigrantes, cualquiera sea su origen (y que est tan presentes en nuestros chistes y en la jerga cotidiana, pero tambin en otras manifestaciones de maltrato y violencia), y reivindiquen el valor que los mismos han tenido para el pas a lo largo de toda su historia, es decir que muestre a los inmigrantes (a todos ellos) como integradores de una ciudadana comn. En definitiva, partir de un nuevo paradigma que permita revertir los efectos desintegradores y las falsas antinomias que produce la llamada globalizacin. Bibliografa Consultada CEPAL (2006): Migracin internacional, derechos humanos y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe.
202 Mara Jos Lubertino: ponencia presentada en el Seminario realizado por el INADI, Hacia una ciudadana plena en el Mercosur. Por una poltica antidiscriminatoria regional. Noviembre 2007.

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Constitucin Nacional. Debate del Parlamento Europeo (3 de Febrero de 2009). http://www.europarl.europa.eu/ Giddens, Antony (1991): The Consequences of Modernity, Cambridge, Polity Press. Gilly, A.; Gutirrez, R.; Roux, R. (2006): Amrica Latina: mutacin epocal y mundos de la vida, en Neoliberalismo y sectores dominantes. Tendencias globales y experiencias nacionales. Basualdo, Eduardo M.; Arceo, Enrique. CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos Aires. Pg. 117. http://www.apdha.org/index.php?option=com_content&task=view&id=607&Itemid=63 http://www.elpais.com/articulo/internacional/UE/prepara/expulsion/millones/inmigrantes/papeles/ elpepuint/20080504elpepiint_3/Tes http://www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/Normas/Tratado%20e%20Protocolos/Ouro%20Preto_ES.pdf http://www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/Normas/Tratado%20e%20Protocolos/sociolaboralES.pdf http://www.perfil.com/contenidos/2007/07/21/noticia_0035.html Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo (2007): Ponencias presentadas en el Seminario Hacia una ciudadana plena en el Mercosur. Por una poltica antidiscriminatoria regional. Ley Nacional N 22439 (1981) Ley Nacional N 25871 (2003) Mrmora, Lelio (2003): Las polticas de migraciones internacionales, Paids, Argentina, Naciones Unidas (2004): World Economic and Social Survey 2004: International Migration, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, Nueva York. Novick, Sandra (2005): Evolucin reciente de la poltica inmigratoria argentina. Observatorio Demogrfico de la CEPAL (2006): Migracin Internacional

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SEMINARIO INTERNACIONAL HACIA UNA CIUDADANIA PLENA EN EL MERCOSUR POR UNA POLITICA ANTIDISCRIMINATORIA REGIONAL PANEL DE APERTURA La lucha contra la discriminacin desde una perspectiva regional Por Pedro Mouratian Vicepresidente del Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo, Repblica Argentina. Quiero agradecer en nombre de la Presidenta del INADI, Mara Jos Lubertino, y en el mo propio la presencia de todos/as los/as investigadores amigos/as y colegas que estn presentes, especialmente aquellos/as que han venido de las hermanas repblicas de Paraguay, Chile y Brasil. Para nosotros/as tiene una singular importancia que estn presentes, porque cuando asumimos esta gestin, uno de los objetivos que nos planteamos era posicionar el organismo en la rbita internacional, para poder articular con otros pases de la regin polticas comunes. Y a partir de ah es que incorporamos a distintos organismos y participamos de encuentros internacionales. Entre ellos, en la Reunin de Altas Autoridades de Derechos Humanos (RAADDHH) del MERCOSUR, desde donde nosotros/as planteamos fijar polticas y objetivos comunes que abarquen a toda la regin, y que nos permitan trabajar con nuestros hermanos vecinos y latinoamericanos. En ese marco, nosotros/as hemos hecho y tratado de impulsar algunas cuestiones que voy a describir, para enmarcar nuestros objetivos generales. En primer lugar, pusimos en discusin el nombre. Nosotros empezamos a trabajar con el grupo de tcnicos de la reunin y el nombre de los grupos tcnicos era discriminacin, racismo y formas inconexas de intolerancia. Lo cambiamos para denominarlo discriminacin, racismo y xenofobia, para poder incluir todas las temticas y los grupos vulnerados en sus respectivos derechos. Por otra parte, propusimos revisar un relevamiento sobre legislacin, jurisprudencia, polticas pblicas, datos estadsticos por discriminacin, institucionalidad antidiscriminatoria de los gobiernos pases del MERCOSUR y asociados. Y propusimos realizar dos seminarios sobre violencia contra la mujer as como una reunin de un grupo de universidades de Montevideo para analizar las propuestas y elevar el monitoreo en Durban. Tambin realizamos un seminario sobre trata y trfico de personas. E impulsamos el desarrollo del primer seminario sobre diversidad sexual en el MERCOSUR, que se realiz en la ciudad de Montevideo. La declaracin de este seminario fue aceptada por las autoridades de la Reunin de Altas Autoridades de Derechos Humanos y ahora est siendo discutida en la mesa de concertacin poltica para ser considerada una declaracin poltica regional. En ese mismo sentido tambin impulsamos junto con Brasil y Uruguay la creacin de un subgrupo tcnico sobre diversidad sexual. Propusimos discutir el proyecto de Convencin Americana contra la Discriminacin dentro del mbito del MERCOSUR a los efectos de llevar una posicin conjunta que incluya posiciones de avanzada en polticas antidiscriminatorias. Tambin buscamos una articulacin a efectos de asegurar perspectiva de gnero en todas las iniciativas del grupo especializado. Asimismo, impulsamos la participacin de la sociedad civil, tanto en las reuniones plenarias de la RAADDHH como en los grupos tcnicos. Para nosotros/as, esto tiene una singular importancia porque desde el inicio de nuestra gestin, uno de nuestros objetivos fue consensuar polticas comunes entre la sociedad civil y el Estado. Y nosotros/as, desde el INADI, abrimos foros de discusin sobre cada uno de los ejes temticos que abordamos y que consideramos que estn vinculados a los grupos vulnerados. Es desde ah que consensuamos agenda y nos nutrimos para poder abordar soluciones a todas estas cuestiones. Con ese mismo espritu nos acercamos a los organismos internacionales y tratamos de llevar adelante polticas. Y hacia el futuro, lo que proponemos es avanzar en la ecuacin legislativa antidiscriminatoria, que promueva las sanciones de leyes antidiscriminatorias en la regin. Trataremos de lograr la ciudadana del MERCOSUR como un modo de enfrentar la xenofobia en la regin e impulsaremos el armado de seminarios especficos, por ejes temticos, como ya lo venimos y vamos a seguir haciendo.

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Este es un esbozo de nuestros objetivos y de la manera en que nosotros/as nos acercamos a la problemtica, desde una perspectiva regional, porque entendemos que las polticas pblicas se construyen fundamentalmente consensuando las necesidades y las realidades de pases hermanos, para que entre todos y todas podamos buscar esas soluciones tan esperadas, para dejar de mirar las cosas desde lo individual y empezar a hacerlo desde lo colectivo. Construir ciudadana hacia un modelo de integracin participativo, democrtico, inclusivo Por Damin Paikin Coordinador del Proyecto Polticas Antidiscriminatorias en el MERCOSUR. Convenio INADI-CEPI. Mi idea en esta ocasin es hacer un paneo rpido, en primer lugar, sobre cul es el objeto de la investigacin que estamos llevando adelante para, en una segunda instancia, realizar una breve explicacin del porqu de este seminario, de la oportunidad de su realizacin y de su ttulo. En principio, en relacin al primer punto, el proyecto de investigacin lo que busca es hacer un paneo comparativo sobre lo actuado entre los distintos pases del MERCOSUR en materia de lucha contra la discriminacin, tanto a nivel del ejecutivo como del legislativo, viendo inclusive en qu medida en las constituciones de cada uno de estos pases se han incorporado los distintos tratados internacionales sobre el tema. La idea que gua la investigacin es dar respuesta a preguntas que quizs parezcan simples pero que son bastante importantes a la hora de definir polticas comunes, y son las siguientes: Qu es discriminacin para cada uno de pases? Sobre qu ejes se est trabajando? Sobre cules poblaciones se estn realizando polticas pblicas? Que no son iguales para todos, que son diferentes, segn hayan ido, digamos, desarrollndose en su lucha con los movimientos sociales con relacin con el Estado. En este sentido, el proyecto busca dar respuesta a esta pregunta y dar una idea de accin comn que nos permita ubicar el tema de las polticas antidiscriminatorias a nivel de la infraestructura institucional del bloque. Cmo podemos hacer en una institucin, o qu rganos se pueden crear, o qu espacio se puede organizar a nivel regional, para que haya una mirada desde la esfera supranacional, regional, sobre la realidad de cada uno de estos pases? Estos son entonces los dos objetivos: primero, contestar esta pregunta sistematizando lo actuado, haciendo un mapeo de lo que hay; segundo, ver qu posibilidades hay de avanzar en esta perspectiva regional. En este sentido, hemos trabajado en la recoleccin de datos, en la realizacin de numerosas entrevistas, y en la concrecin de este seminario, con la idea de integrar a personas vinculadas al tema de diferentes pases del MERCOSUR para poder encontrar estos puntos en comn, para poder debatir las formas de accin conjunta. Si hacemos un relato histrico, podemos decir que en los aos 80, en los comienzos del MERCOSUR, el gran objetivo cuando se juntaron Ral Alfonsn y Sarney all por 1986, era defender las democracias nacientes, cmo evitar los conflictos entre pases para fortalecer nuestras democracias. Se pas a la poca de los aos 90, donde como todos sabemos el MERCOSUR tuvo un fuerte tinte comercial. Casi el nico marco de discusin de los pases era econmico. Finalmente hoy, sobre todo a partir del ao 2003 y la declaracin Buenos Aires firmada por Nstor Kirchner y Luis Ignacio Lula Da Silva, aparece una mirada de avanzar ms hacia lo social, hacia la participacin de la sociedad civil en la construccin de un modelo de integracin participativo, democrtico, inclusivo. Esta participacin de la sociedad civil requiere, obviamente, una participacin real, que la gente se sienta identificada en el proceso de integracin regional y para ello el MERCOSUR le tiene que devolver algo. Tiene haber hechos concretos que permitan que la gente se sienta parte de esta iniciativa. Y en ese sentido la construccin de derechos comunes, la construccin de ciudadana, entregar marcos comunes y regionales de proteccin de las personas frente a las diferentes inclemencias, ataques y dems, por parte de los Estados, es un punto central. Por eso nos centramos en las leyes antidiscriminatorias y en la construccin de un marco de defensa comn de los derechos de los ciudadanos. Estamos, y esto tambin me parece central, a pocos aos de que, en el marco de la creacin del Parlamento del MERCOSUR, los ciudadanos de todos los pases del bloque deban votar sus representantes ante dicho rgano en forma directa. Y estos van a ser

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representantes del pueblo del MERCOSUR y no ya de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Por lo tanto, hay una demanda de participacin de parte de las instituciones del MERCOSUR, y por otra parte hay una demanda de compromiso de la gente. Lo que tambin me parece que tiene que surgir desde el MERCOSUR es una forma de que este compromiso sea vinculado a la esfera de los derechos a nivel regional. En virtud de estas consideraciones es que decidimos nombrar el seminario bajo el ttulo Ciudadana plena en el MERCOSUR, porque hay que construir esta ciudadana para lograr que la gente participe, que se integre, que colabore en la construccin de este, su modelo de integracin. Otro punto es crear este mbito de debate entre los representantes de diferentes pases para entender ms de lo que estamos hablando cuando nos referimos a la discriminacin y para entender aquellos ejes sobre los cuales podemos trabajar en conjunto. Esto se viene realizando a nivel del Grupo de Trabajo de Discriminacin enrolado en los encuentros de la RAADH, aunque an en forma embrionaria. En este marco, creo que estn dadas las condiciones como para empezar a trabajar y hacer nfasis en estas cuestiones de polticas antidiscriminatorias en el mbito del MERCOSUR. La RAADH se cre en 2004, el Grupo de Trabajo de Discriminacin en 2006. Estamos en los albores y es necesario construir una masa crtica que pueda sostenerlo. Finalmente, quiero agradecer a los miembros del equipo que trabajan conmigo en las cuestiones vinculadas a la discriminacin como Daniel Radusso, el Lic. Antonio Gmez Cavallini, el Lic. Lucas Arce, el Lic. Rafael Reis, Eliana Gamez, Mario Holsman, Javier Vzquez y Martn Ianfranco. Por otro lado, hay que decir que este trabajo est organizado sobre los Estados nacionales. Una buena forma de trabajar hacia futuro es trabajar a nivel local y municipal. Es otro mbito que tiene cada vez ms importancia, al punto que se ha creado en el MERCOSUR un foro de ciudades y regiones. Quiero agradecer a todas las organizaciones que han ayudado para la concrecin del evento como: la UNPFA, MERCOSUR ABC, el Ministerio de Derechos Humanos de la Nacin, la Facultad de Ciencias Sociales, la Presidencia de la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR, la Fundacin del Centro de Estudios Brasileros, la Sociedad Argentina de Anlisis Polticos, la Representacin contra toda forma de discriminacin del Paraguay y el Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de La Plata. MIGRACIN Y CIUDADANA REGIONAL Hacia la categora de trabajador comunitario Por Nora Prez VICHICH Investigadora UBA, Repblica Argentina. El debate de la ciudadana regional forma parte del debate sobre el propio proceso de integracin. Qu proceso de integracin regional queremos? Qu nivel de profundizacin hay voluntad de alcanzar en los pases comprometidos? Qu resultados pretendemos de esa integracin en relacin a sus beneficiarios y protagonistas? El proceso del MERCOSUR es un proceso de transicin y en transicin entre un modelo de relaciones entre Estados de economas y sociedades cerradas hacia un mercado comn, tal como haba sido propuesto inicialmente, y que importa mucho ms que cuestiones puramente arancelarias, econmicas y comerciales, que tienen que ver con cuestiones que hacen a lo socio-laboral y lo cultural. Por qu decimos que el MERCOSUR est en transicin? Porque es un proceso dinmico, de movilidad entre un modelo y otro, y como tal est lleno de contradicciones, complejidades y dificultades. Es difcil, s, pero ofrece en contrapartida la oportunidad y el desafo que representa la posibilidad de intervenir en su construccin. Y para eso precisamos no quedar presos en sus coyunturas y tratar de aprehenderlo en su dinmica de desarrollo. Y por eso es necesario resaltar la importancia de incidir en las decisiones que se han de tomar desde los diferentes mbitos: desde los sectores gubernamentales, desde los acadmicos y desde la sociedad civil.

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Qu nos importa analizar hoy? Importa tratar de entender cules son los alcances, los lmites y las condiciones que ofrece el proceso de integracin para construir la ciudadana regional, y no solamente para la construccin de ciudadana formal sino tambin para el ejercicio concreto de los elementos que constituyen esa ciudadana. La ciudadana puede ser definida como una categora histrica que debe ser analizada en el contexto y las condiciones que la determinan en cada proceso, en cada uno de los cuales se van a ir alcanzando determinados niveles de igualdad; derechos y obligaciones; garantas e insercin dentro de una determinada comunidad poltica; y normas e instituciones que legitimen las formas de esa insercin. Hay que analizar la ciudadana dentro de cada uno de esos momentos histricos y de cada formacin y dinmica social. Cuando hablamos de construccin de ciudadana hablamos de la construccin de la condicin de ciudadanos y del ejercicio de los derechos en cada uno de los espacios pblicos y privados, pero tambin hablamos de la responsabilidad de esos ciudadanos dentro de esos espacios, y de la participacin de los ciudadanos y la gobernabilidad de esos espacios, que pueden ser una ciudad, un Estado o una regin. El MERCOSUR fue planteado como un mercado comn, mucho ms que la aduana nica que es hoy pero mucho menos que la forma superior de integracin que sera una unin poltica, econmica y jurdica. Presupone cuatro libertades bsicas de circulacin: de capital, bienes, servicios y factores de produccin, fundamentalmente trabajadores. En realidad, cuando hablamos de libertad de circulacin de personas en un mercado comn, de qu tenemos que hablar?: de libertad de circulacin de trabajadores. Y quisiera que nos detengamos en esta ltima libertad. Porque a pesar de que estamos hablando de trabajadores que son personas, seguimos hablando de categoras econmicas, de factores de produccin, como dice el Acta de Asuncin. El Mercado Comn presupone un mercado econmico comercial nico pero tambin un mercado de trabajo tambin nico. Y este mercado no puede ser medido y tratado de la misma manera que los capitales o los bienes o los servicios. El soporte de la estructura social del trabajo son el hombre y es la mujer, y por lo tanto son personas que tienen necesidades de vivienda, educacin, trabajo, salud, y tambin de sueos, anhelos, horizontes. La situacin de cualquier ciudadano, sea o no trabajador, que se mueve de una pas hacia otro, no es igual cuando lo hace entre pases cerrados y aislados entre s, que si se realiza dentro de espacios integrados en forma plena. En el primer caso, la situacin de los ciudadanos que se mueven entre las fronteras de una pas y otro se modifica sustancialmente por el solo hecho de atravesar la frontera. Se convierte en extranjero, pasando de ser un ciudadano con todos sus atributos y un sujeto de derecho, a ser un objeto de normas que lo limitan y condicionan. El ejercicio de la mayora de sus derechos pasa a depender de decisiones administrativas y si esa persona es un trabajador, precisar de una autorizacin para ejercer como tal, casi siempre difcil y onerosa de obtener. En el segundo caso, habra movilidad entre espacios comunes, cada uno de ellos extensin de su propio territorio, donde no perdera su condicin de ciudadana cuando atraviese la frontera. Este escenario tendr un nuevo sujeto: el ciudadano comunitario, que dentro del espacio ampliado mantiene ese estatuto con todos sus atributos. En un Mercado Comn, como trabajador, va a ser parte constitutiva del mercado de trabajo nico, de una estructura laboral-social compartida, donde las polticas vinculadas al trabajo, empleo, formacin profesional, seguridad social, atencin de la salud del trabajador, educacin, sern objeto de atencin regional. En ese escenario se van a ir compatibilizando los intereses nacionales con las necesidades y los intereses regionales. Trabajar ser el ejercicio de un derecho para los ciudadanos y trabajadores comunitarios que podr ser practicado en todos y cada uno de los pases, y habr un nuevo sujeto: el trabajador comunitario. La movilidad de los trabajadores en la integracin de un mercado comn redistribuye las oportunidades de trabajo; es un elemento estratgico para el funcionamiento armnico de los mercados de trabajo, y para el crecimiento y perfeccin de la produccin dentro del modelo de desarrollo que representa la constitucin de un bloque, pero es adems un encuadre equitativo y protector de los trabajadores. El MERCOSUR se conform en un perodo en que las polticas de ajuste estructural fueron determinando niveles enormes de desigualdad social; crecimiento de la pobreza; deterioro de todos los servicios de salud y de educacin; el desfinanciamiento de la seguridad

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social; y todo esto en el marco de una tremenda degradacin del sistema poltico en general. Y es en ese perodo a partir de 1995, el momento de mayor desconstruccin de la ciudadana en los pases de la regin, desde la firma del Protocolo Ouro Preto, que este modelo de Mercado Comn que estamos describiendo se retrotrajo a un espacio de aduana nica imperfecta. La construccin del espacio social y ciudadano del MERCOSUR estuvo limitada por ese modelo restringido, que excluy durante muchos aos el tratamiento de la cuestin socio-laboral de su lgica, y en consecuencia tambin la cuestin de la libre circulacin. La dimensin social y laboral del proceso de integracin se paraliz durante varios aos, la libre circulacin de trabajadores desapareci como objetivo declarado, y para pensar la movilidad intrarregional ya no se habl de libre circulacin de trabajadores sino de migraciones laborales en el sentido tradicional. A partir de 1998 se comienza a trabajar la posibilidad de una carta social que permitiera defender los derechos fundamentales de los trabajadores del MERCOSUR. No se lleg a ningn acuerdo en la materia. Se comienza a discutir lo que sera un Protocolo SocioLaboral en donde se recogeran los derechos de los trabajadores; tampoco se alcanza a consensuar este protocolo y ante la imposibilidad de descomprimir la situacin en los rganos pertinentes, se pasa la discusin a la Cumbre de Presidentes. Por decisin de dicha Cumbre, a travs de la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR, incorporan los derechos fundamentales en 19 artculos, que los pases miembros deben garantizar en su cumplimiento. Entre otros, est el artculo 4, que establece la igualdad y no discriminacin entre los nacionales y los trabajadores migrantes y fronterizos entre los pases miembros. Sin duda un paso importante, junto al trabajo del SGT10 y, posteriormente, de la Comisin Sociolaboral creada a partir de la Declaracin. Cules son los alcances de la construccin de ciudadana en el MERCOSUR? Si nosotros pensamos en la ciudadana en trminos tradicionales, est estrechamente ligada a la pertenencia a un Estado, a un territorio y una nacionalidad, por eso es especialmente relevante cuando de migraciones internacionales hablamos: el ciudadano que abandona su pas e ingresa en otro, no solo pierde condicin de ciudadana en el pas receptor, sino tambin muchos de sus atributos y la capacidad de ejercerla en su propio pas. T.H. Marshall, en los aos cincuenta, estableci fases de la ciudadana dentro de la historia moderna y del desarrollo capitalista: la ciudadana civil originada en las revoluciones francesa y norteamericana de fines del siglo XVIII, consagradoras de derechos individuales, entre otros el derecho de propiedad, de libertad personal y de acceso a la justicia; la ciudadana poltica en el siglo XIX, centrada en el derecho a participar y en el ejercicio del poder poltico; y la ciudadana social, que con las luchas de los movimientos obreros de fines del siglo XIX y principios del siglo XX instal los derechos colectivos, econmicos y sociales de la poca. En las ltimas dcadas, nuevos sujetos sociales han determinado el surgimiento de otros derechos que tambin constituyen la ciudadana: los derechos de los ciudadanos al medio ambiente, a un medio social exento de violencia, al patrimonio cultural, a la no discriminacin; los derechos derivados de la tecnologa y la ciencia; los derechos de los nuevos movimientos sociales, minoras tnicas, grupos de gnero, orientacin sexual o edad; los derechos de sectores del trabajo, de la educacin, de la sanidad, de los espacios territoriales. Sus agentes son los llamados nuevos movimientos sociales, protagonizados por las y, muy especialmente, los migrantes internacionales como poblacin especfica. Los contenidos de la ciudadana van hoy ms all de los propuestos por Marshall pero su clasificacin nos sirve y es operativa a la hora de analizar el desarrollo actual y el esperado en el proceso de integracin regional. El objetivo que debe ser alcanzado en el MERCOSUR, en contraposicin a la ciudadana restringida que ha venido proponiendo el neoliberalismo, debera ser el ejercicio de la ciudadana plena, nica e indivisible, resultado de la sinergia entre todos los derechos involucrados. Pero para ello se debe llegar a la libre circulacin de personas. El gran salto cualitativo fue dado en 2002 con la aprobacin del Acuerdo de Residencia de los Estados del MERCOSUR y Estados Asociados. Este Acuerdo es el reflejo del nuevo escenario poltico en todo el espacio ampliado que en los ltimos aos permiti reinstalar la matriz de anlisis de la movilidad de trabajadores en clave de libre circulacin de trabajadores, propia del Mercado Comn y reinsertarla con mucha fuerza en el mbito del MERCOSUR. Esta lnea de anlisis y tratamiento se instal en los diversos espacios institucionales del MERCOSUR. El acuerdo declara la igualdad de derechos civiles, sociales, culturales y econmicos entre nacionales del pas de recepcin y nacionales de los otros pases firmantes el principio de reunin familiar; el derecho a transferir remesas a su pas; el derecho de los hijos

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de los inmigrantes a tener un nombre, una nacionalidad y a acceder a la educacin, aun en caso de que sus padres estn en situacin irregular. En el plano laboral, establece el derecho a acceder a cualquier actividad por cuenta propia o ajena en igualdad de condiciones con los nativos, de acuerdo a las normas de cada pas y el trato no menos favorable que el que reciben los nacionales del pas de recepcin, en lo que concierne a la aplicacin de la legislacin laboral. Esta lnea se instal en la Conferencia Regional de Empleo (CREM), convocada por la CSL, y en la constitucin del Grupo de Alto Nivel de Empleo formado por autoridades de todos los ministerios competentes de cada uno de los pases, con la creacin de empleo de calidad como ncleo de las estrategias sociolaborales en el MERCOSUR, y del tratamiento de las migraciones y la libre circulacin de trabajadores como tema privilegiado, todo esto inscripto en un modelo de integracin polticamente orientado, con la justicia social como objetivo y no dejado a los albures del mercado. Un modelo que confronta con aquel que campe durante los noventa. Cul es la fase de ciudadana posible en el desarrollo actual del MERCOSUR? Los avances polticos y normativos nos permiten hablar hoy de acceso a la ciudadana social; pero comienza a avanzarse en el delineado de una ciudadana mas amplia, que superara la calidad de mera categora econmica de quien se desplaza por el territorio ampliado para trabajar: o sea, dejar de ser un factor de produccin y comenzar a transformarse en un ciudadano. Cul es el presupuesto de la ciudadana social? Con certeza, el derecho a trabajar. La ciudadana social est ntimamente vinculada al trabajo, es decir, a las bases materiales de ejercicio de todos los dems derechos que habamos mencionado antes. Habr que avanzar mucho ms en el modelo antes de llegar a niveles de desarrollo, incluida la supranacionalidad, que permitan institucionalizar la ciudadana plena en el MERCOSUR. Hacia la igualdad de derechos entre habitantes nacionales y migrantes Por Federico Agusti Asuntos Internacionales de la Direccin Nacional de Migraciones, Ministerio del Interior, Repblica Argentina. Quiero referirme al concepto bsico de la migracin, esto es, al movimiento de personas a travs de una frontera con intencin de establecerse en un pas en el cual no son nacionales, por un tiempo determinado o de manera permanente. Este cambio de residencia implica un cambio de estatus jurdico para el migrante: de ser nacional en un Estado con todos los derechos civiles, sociales, polticos y econmicos, pasa a ser extranjero en otro Estado. Este cambio tiene consecuencias, dependiendo del Estado receptor y del estatus migratorio (si es regular o irregular, si es temporario o permanente). El migrante puede estar habilitado al acceso a la educacin, a la salud, al trabajo o puede verse limitado en el ejercicio de estos derechos. Y tambin tiene limitaciones sin dudas en lo que refiere a la participacin en la vida pblica, particularmente en el ejercicio de los derechos polticos que conforman la parte sustancial de lo que se entiende en la concepcin clsica de ciudadana. En este aspecto, entiendo que la ciudadana no se limita hoy da al sentido clsico del trmino; es decir, a la participacin en la vida pblica, limitado al ejercicio del derecho a ser elector o a ser elegido, sino que tiene un sentido ms amplio y se vincula a la llamada ciudadana social, con la participacin plena en la sociedad de la cual las personas inmigrantes y nacionales son parte, de la participacin que se da a travs de la cultura, del trabajo, de la opinin, en asociaciones, en la defensa de los derechos colectivos, etc. Hoy, la globalizacin, la movilidad de las personas, las tecnologas, el desarrollo de los derechos del hombre, han permitido ampliar este concepto de ciudadana al ejercicio pleno de los derechos para los habitantes de un territorio, sea este una ciudad, una nacin o una regin. Para el ejercicio pleno de una ciudadana as entendida, lo primero que debe impulsar y propiciar el Estado son polticas pblicas que eviten la marginacin, la exclusin del sistema. Por el contrario, se debe buscar hacer visibles a aquellos que no tienen las mismas posibilidades para as dar lugar a una participacin de todos, migrantes y nacionales, en la vida pblica a travs del trabajo, de la educacin, de la asociacin, de las opiniones, de la religin, de la defensa del medio ambiente, etc. Esto permite fortalecer un sentido de permanencia y colabora con el desarrollo y el enriquecimiento de las sociedades, particularmente de las sociedades de acogida. En este aspecto, la poltica migratoria actual de la Argentina y las iniciativas que se han presentado a nivel regional del MERCOSUR, para generar un MERCOSUR ampliado, son un indudable progreso para poder tratar de avanzar en este espritu de pertenencia y en lo que se llama el MERCOSUR ciudadano.

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Los picos migratorios actuales que recibe Argentina son especialmente regionales: de Paraguay, Bolivia y Per. Sin embargo, la normativa migratoria tard en comprender que para incluir estos migrantes en nuestra sociedad, para habilitarlos en iguales condiciones y derechos, se deba legislar con apego a la realidad. Caso contrario, lo que se generaba eran indocumentados, personas que no existan, y por lo tanto sujetos vulnerables con derechos limitados a su mnima expresin. La realidad nos indicaba que solicitar un contrato de trabajo firmado en el pas de origen a una persona que viniera a trabajar como empleada domstica o a un obrero que trabajaba en una fbrica o incluso a una persona que trabajaba en un comercio, lograr que el contrato se firmara estando separados por una frontera y por miles de kilmetros de distancia, era algo realmente muy complicado. El empleador no conoca a su futuro empleado, con lo cual se trataba casi de una ilusin. Lo que se haca era forzar la norma, y no adecuar la norma a la realidad que se buscaba regular. Y la situacin que se produca como consecuencia era que los migrantes ingresaban de todos modos, sin cumplir con los obstculos legales, y trabajaban en fbricas, en comercios, cuidaban a nuestros chicos, a nuestros ancianos, estudiaban, aportaban su esfuerzo para el crecimiento del pas, pero sin embargo vean limitados sus derechos, su acceso a la salud, a la educacin, al trabajo en condiciones justas. Esta situacin se replicaba en varios pases de la regin. Y se daba que peridicamente se aplicaban amnistas para tratar de solucionar estos problemas. Las amnistas eran soluciones coyunturales, que regularizaban a gente que viva entre nosotros y era parte de nuestra sociedad. Pero al da siguiente comenzaban nuevamente a producirse estos bolsones de irregularidad, y volvamos a marginar a una parte de nuestros habitantes. As es que a nivel regional se ha ido avanzando en uno de los puntos ms importantes de lo que fija el Tratado de Asuncin, que es la libre circulacin de personas, que tcnicamente est ms vinculada a la libre circulacin de trabajadores, pero poco a poco se ha ido instalando un concepto ms amplio que involucra no slo a los trabajadores sino tambin a todas las personas. Y en particular la posibilidad de establecerse libremente en cada uno de los Estados que conforman el bloque regional. As, el Acuerdo de Residencia en los Estados partes del MERCOSUR habilita a los nacionales de cada uno de los pases de la regin para poder establecerse en los pases restantes con la slo demostracin de la nacionalidad como criterio migratorio. Ya no se pide acreditar cul es la actividad que alguien va a realizar, si tiene o no capital, si va a estudiar, sino que por el hecho de ser argentino, brasileo, uruguayo, paraguayo incluso en el mbito de este acuerdo, de ser boliviano, de ser chileno, uno puede ir a otro pas y acreditar su nacionalidad como requisito suficiente para establecerse. Adems de este hecho trascendente, el acuerdo fija que se reconoce la igualdad de derechos civiles, sociales, econmicos con los nacionales de la sociedad de acogida. Esto significa que nos podemos establecer libremente en los pases de la regin y vamos a tener los mismos derechos civiles, sociales y econmicos que los nacionales de ese pas. Esto ha sido un cambio radical, histrico, y as lo mencionaban los presidentes que firmaron este convenio a fines de 2002. Es un cambio histrico porque avanza en el reconocimiento de la igualdad de derechos y de la no discriminacin para los habitantes de la regin. Esta norma, aprobada a nivel regional, tiene un inconveniente, que si bien est aprobada an no est vigente. Lamentablemente, el procedimiento de entrada en vigencia es complejo a nivel MERCOSUR, y se requiere que todos los Estados tengan que incorporar la modificacin. De los 6 pases firmantes, 5 lo han hecho y uno an no. Esto hace que todava no sea una norma regional vigente. Sin embargo, se ha bilateralizado entre la mayora de los pases, entre Argentina y Brasil, tambin entre Argentina y Uruguay, se ha bilateralizado con Bolivia, con Per y se han tomado normas de reciprocidad en Paraguay y en Chile. Esto significa que hoy, aun no siendo una norma regional vigente, hay otros instrumentos internacionales en los cuales hemos podido avanzar para poder implementarla. Esto quiere decir que si uno va a Brasil y se enamora de sus playas, se puede quedar simplemente por ser nacional argentino all y viceversa, para los brasileos ac. Esto es un punto importante porque armoniza las reglas de juego entre los pases de la regin para acceder a la residencia y establecerse en cualquiera del bloque. Adems, armoniza las reglas, todos tenemos los mismos derechos por ser nacionales en la regin. Todo este esquema de la nacionalidad como un derecho para acceder a la residencia en la Argentina ha dado como iniciativa el programa Patria Grande, ya que Argentina, vistas las dificultades que se observaban para la entrada en vigencia de este acuerdo, que para nosotros es sustantivo, decidi hacerlo de forma unilateral, de aplicarlo de todos modos porque reconocamos que era la forma de que las polticas migratorias se apeguen a la realidad y no generen los problemas de exclusin y de invisibilidad. El programa Patria Grande se implement a travs del Estado nacional para regularizar a cientos de miles de extranjeros inmigrantes en situacin irregular. Fue un programa muy interesante porque se realiz con los diversos estamentos del Estado, con provincias, municipios, ONG, consulados y organismos internacionales, como la OIM, que nos apoy tanto en la logstica como por medio de sus tcni-

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cos. Esta iniciativa en conjunto permiti sensibilizar a una parte importante de la sociedad civil sobre la importancia de nuestra poblacin migrante, de poblaciones que por diversas cuestiones, por lo general normativas, estaban excluidas y tenan dificultades de acceder al ejercicio de sus derechos. En la primera etapa de este programa a travs de las ONG, de los municipios, de todas las instituciones colaboradoras se logr acercarse al migrante e informarle sus beneficios. Se podan ingresar los datos de los migrantes por medio de Internet e inmediatamente se los legalizaba a travs de un certificado precario. A partir de ah se los haca visibles y se estaba en camino a la legalidad, que es un paso sustancial para que el migrante pueda trabajar en blanco, ser sujeto de crdito, circular sin miedo, y entrar y salir del pas sin inconvenientes. La segunda etapa de este programa es la implementacin de la residencia temporaria por dos aos, con el documento nacional de identidad que le permite ejercer ms plenamente sus derechos, e incluso en algunas provincias algunos derechos polticos tambin. Este es el paso previo a la residencia definitiva y voluntaria. Lo ms importante de estas polticas pblicas son los resultados: en 4 aos han accedido a la residencia cerca de 750 mil personas. Es decir que un promedio de 180 mil personas por ao han accedido a la residencia. Estamos casi a nivel de las grandes oleadas migratorias de principios del siglo XX. Lo que tiene de fundamental el acceso a la residencia es que permite a los migrantes ser sujetos plenos de derechos y tambin ejercer efectivamente estos derechos, para que comiencen a sentirse parte de la sociedad de la cual son parte. De las 750 mil personas, cerca de medio milln de personas se encontraban ya viviendo en Argentina, solo que la normativa no les permita acceder a la residencia. La posibilidad de hacerlo con el criterio de nacionalidad ha permitido que ellos puedan actualmente tener residencia legal con total igualdad que los nacionales. Cuando se empez a aplicar el Acuerdo de Residencia del MERCOSUR y la actual poltica nacional migratoria, por medio de la actual Ley de Migraciones, algunas voces dijeron que a mayor inmigracin mayor desocupacin. De ah surgieron prejuicios que se observan en ocasiones en la prensa y en la sociedad, fundados en miedos y mitos. Sin embargo, en estos 4 aos la desocupacin baj del 19 % a fines de 2003 a cerca del 8 % en la actualidad. Incluso en este ltimo perodo, el PBI per cpita se ha recuperado, duplicndose. En resumen, las polticas pblicas del Estado y del bloque pueden y deben orientarse a que no haya excluidos ni marginales, y a lograr que los habitantes nacionales y migrantes puedan participar y ejercer sus derechos como ciudadanos. La igualdad de derechos es una premisa que el Estado debe impulsar siempre. Y hay voluntad y compromiso de los Estados que integran el MERCOSUR en converger hacia la ciudadana plena, hacia el ejercicio igualitario de derechos en la regin. El combate a la discriminacin de los afrodescendientes en Uruguay Por Mara Elena Martnez Coalicin latinoamericana y caribea de ciudades contra la discriminacin, Repblica Oriental del Uruguay. El tema de la discriminacin racial lo hemos trabajado desde el primer momento en las reuniones del MERCOSUR, pero no le hemos dedicado la profundidad de estudio necesario. Debemos tener en cuenta que el MERCOSUR se cre con una visin econmica y comercial y, mal que nos pese, an hoy esa visin domina las dems circunstancias. Nuestra institucionalidad es sumamente dbil, como Reunin de Altas Autoridades nosotros podemos debatir y resolver un tema, pero luego son las instancias superiores del MERCOSUR quienes deciden si se toma una resolucin. Opino que deberamos hacer algunas presiones para modificar esta situacin, ya que con diez reuniones en las cuales se han presentado, debatido y consensuado temas y lneas de accin polticas comunes, con una clara afinidad de problemas y soluciones, somos algo ms notorio e importante en el MERCOSUR en relacin al da en que nacimos. Se han criticado a las Reuniones de Altas Autoridades competentes en Derecho Humanos del MERCOSUR porque abordan numerosos temas. En este momento debemos tener unas veintids reas de discusin, y se nos dice que nosotros queremos involucrarnos en todos los temas de la realidad regional. Creo que hay un enfoque equivocado en esta apreciacin: en un gobierno democrtico toda poltica pblica debe tener un enfoque de derechos humanos.

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En referencia al tema migratorio, en Uruguay hoy tenemos sobre todo inmigracin de los pases latinoamericanos: brasileos, argentinos, peruanos, ecuatorianos, bolivianos; pero sobre todo tenemos afrodescendientes, familiares de los esclavos secuestrados en frica y vendidos en el puerto de Montevideo, que siguen siendo discriminados en nuestra sociedad. Si hoy se le pregunta a la gente en mi pas, responden que no se discrimina. El uruguayo es sutilmente discriminador. Cuando se hacen investigaciones cualitativas, como las que hizo el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas, se releva que tanto los jvenes como los adultos mayores tienen la misma posicin, el desprecio: Esta no es ms que una negrita, A este marica quin lo va a tomar en cuenta. Tenemos muy buena legislacin sobre el tema pero no siempre se cumple. En el ministerio donde trabajo, empez a trabajar una afrodescendiente, a quien le pidieron durante mucho tiempo el documento para que pudiera entrar. Entonces, cmo modificamos estas situaciones? Si bien un extranjero y adems pobre que llega a nuestro pas est en una situacin de discriminacin, yo creo que este ncleo (los afrodescendientes) est en una situacin aun peor. Tambin existe discriminacin hacia los indgenas y los judos. En el grupo de trabajo del MERCOSUR, la discriminacin racial que ms se trabaja es la de los afrodescendientes. Tiene sentido. En nuestro pas los afrodescendientes fueron secuestrados en sus pases de origen y trados como esclavos durante la poca de la colonia. Ms tarde tambin vinieron muchos africanos desde Brasil, ya que en Uruguay se aboli la esclavitud bastante antes y son los que quedaron en peor situacin porque an viven en el campo, cerca de la frontera por la cual pasaron. La ley que aboli la esclavitud indemniz a los propietarios de los esclavos, pero a estos ltimos no les dio nada, quedaron literalmente en la calle. A todo esto se debe la situacin de pobreza de la mayor parte de sus integrantes. Hasta 1995, los afrodescendientes no estaban diferenciados en ningn censo nacional. Ese ao se logr que se los tomara en cuenta de forma separada en las encuestas de hogares y el resultado fue eran el 5,9%. En la Encuesta Ampliada de Hogares de marzo, los afrodescendientes eran el 9,1%. Esto significa que ahora se asumen como afrodescendientes prcticamente el doble de personas y no porque esa poblacin se haya duplicado. Ahora se conocen datos tales como: el 55% de las empleadas domesticas son mujeres afrodescendientes; de cada 3 nios afrodescendientes que estn en la escuela, 2 tienen baja autoestima; las nicas mujeres que tienen menor nivel de escolaridad que sus pares varones son las mujeres afrodescendientes. Buscando la promocin de este colectivo, se trabaja a nivel nacional y desde el punto de vista normativo. Nuestro pas ha ratificado las convenciones y ha sancionado varias normas legales que tiene que ver con la prohibicin de la discriminacin por cuestiones raciales. Adems, se ha establecido una figura en el Cdigo Penal que castiga cualquier tipo de manifestacin que denigre a una persona por su raza y se ha creado una Comisin Nacional Consultiva de lucha contra el Racismo, la Xenofobia y todo tipo de Discriminacin. Esta Comisin est integrada por representantes de la sociedad civil y del Estado. A los representantes de la sociedad civil los nombra el Presidente de la Repblica entre las personas que propone la sociedad civil. La discriminacin racial, en particular hacia los afrosdescendientes, tiene mucha vinculacin con el tema urbano y ciudadano. En este sentido, aun antes del actual gobierno, en la Intendencia Municipal de Montevideo ya haba una unidad de trabajo con afrodescendientes. Desde ese momento y hasta ahora, en Montevideo ha aumentado mucho la actividad de esta unidad y tambin algunas intendencias del interior han creado unidades de trabajo similares, especialmente donde hay colonias numerosas de afrodescendientes, como en Rivera y Artigas. A nivel nacional, a partir del actual gobierno, se ha creado un rea de Coordinacin y Promocin de las Polticas Pblicas para Afrodescendientes, en el Ministerio de Educacin y Cultura, con representantes de 12 instituciones estatales. Por su parte, el Ministerio de Desarrollo Social tiene un trabajo especfico con las mujeres afrodescendientes; tambin existe una Comisin Tripartita por la Igualdad en el Acceso al Empleo, en el Ministerio de Trabajo. Adems, Montevideo integra la Coalicin de Ciudades contra el Racismo, la Discriminacin y la Xenofobia. Esta coalicin naci en Europa. En 2005, el Intendente de Montevideo trajo esa iniciativa de Pars y desde entonces se ha desarrollado en forma muy interesante. En 2006 se cre la Coalicin Latinoamericana y Caribea, que est coordinada por un Consejo Consultivo formado por alcaldes de diversas ciudades latinoamericanas y que propone 10 puntos de accin. Consideramos que esta iniciativa es muy importante y que debe trabajarse para que esta coalicin sea muy activa y tenga dinamismo para potenciar la ciudadana regional inclusiva.

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Ciudadana: participacin plena dentro de la comunidad a la que se pertenece Por Eugenio Ambrosi Representante regional para el Cono Sur de la Organizacin Internacional para las Migraciones Las migraciones ocurren en un marco de globalizacin, que por definicin es desequilibrada, y entonces ac tenemos el primer problema. Este fenmeno pasa en un marco que de por s es discriminatorio. Hasta que no se ponga en el centro de la globalizacin a los seres humanos, vamos a tener un marco discriminatorio que va a ser complicado. Puede ser utpico este planteo, pero creo que debemos intentar cambiar este modelo. Hace cien aos era utpico plantear que las mujeres y los varones eran iguales, tanto como pensar en una declaracin universal de derechos humanos, etc. Y ahora esto es realidad. Entonces, sea utpico o no, hay direcciones que tenemos que tomar s o s. La segunda consideracin que quiero hacer es que las migraciones no van a parar, no importan los muros, no importan las polticas restrictivas. Por eso, no es una cuestin de confrontaciones sino de manejar la situacin. En Estados Unidos, por ejemplo, no hay una poltica migratoria abierta. Entonces, la necesidad de manejar el fenmeno migratorio en todo el mundo es evidente. Ciudadana significa la participacin plena dentro de la comunidad a la que se pertenece. Y la discriminacin es todo lo que va en contra de esta participacin, de la necesidad de balancear dos elementos que son distintos. Por un lado, poner en marcha medidas para facilitar la integracin de los inmigrantes; y por otro, tanto para los pases de residencia como de origen, poner en marcha mecanismos para facilitar la vinculacin de los inmigrantes con sus propios pases de origen. As que la participacin plena de la ciudadana se puede ejercer tanto en el pas de origen como en el pas de residencia. En Uruguay hay un programa de vinculacin con los uruguayos en el exterior; en Argentina se est trabajando en este mismo mbito; en Brasil se cre una subsecretara en la cancillera que se ocupa de los brasileros en el exterior; y en Paraguay y en Chile tambin se trabaja as. Entonces, crear una vinculacin con los pases de origen es muy importante, y permite por ejemplo que se pueda votar en las elecciones. La integracin vinculada con el ejercicio de la ciudadana pasa por varias medidas legales: 1) El ejercicio del derecho al voto por parte del inmigrante, en varios pases del MERCOSUR. 2) Es la posibilidad de los inmigrantes de concurrir para ser elegidos en la comunidad donde estn viviendo. 3) Eliminar las barreras que en algunos pases impiden a los inmigrantes constituir asociaciones polticas. 4) Terminar con las barreras legales que en algunos pases existen para que los migrantes puedan participar de los sindicatos. Hay que considerar que los migrantes son una categora ms vulnerable que las otras personas, por el hecho de llegar a un pas que no conocen. Tambin alguna categora de migrantes son doblemente discriminados: las mujeres son ms del 50% de los migrantes y tienen el tema de vulnerabilidad por ser migrantes y mujeres. Hay un flujo migratorio importante de menores (otro factor de vulnerabilidad), as como existe el problema de los indocumentados. En Argentina y en el MERCOSUR en general vivimos un poco en una isla feliz desde el punto de vista de los migrantes, por la postura oficial y legislativa frente a los indocumentados. En la mayora de los dems pases del mundo, ser irregulares significa la posibilidad de no tener garantizada la proteccin de los derechos humanos del migrante. Esto es crear una situacin de vulnerabilidad y discriminacin importante. Es por eso que uno de los delitos internacionales ms importante, serio y dramtico que vivimos en el mundo hoy, es la trata de personas, que tiene como principal vctima a los migrantes. Entonces, la necesidad de la proteccin de los migrantes es ineludible. Cuando hablamos de proteccin hablamos de dos mbitos: 1) El derecho a la ley, a la poltica, a las medidas institucionales que se deben tomar. 2) El mbito de los hechos, que tiene que ver con crear las condiciones para que la ley no se quede en el papel sino que se aplique. En este sentido estamos hablando de la cultura del pas, de la capacidad de la comunidad para comprender la importancia del mestizaje, de la aceptacin del otro y de la memoria. Ac en el MERCOSUR estamos viviendo una situacin especial: en Argentina tenemos un museo del inmigrante, en Uruguay hay un proyecto para crearlo y Brasil est trabajando en la misma direccin. Mantener la memoria de lo que ha significado la importancia del encuentro de culturas diferentes es fundamental. Uno de los problemas que tenemos en trminos de ciudadana es la falta de memoria. En otras partes del mundo, muchos pases se han olvidado de cunto se han beneficiado ellos, hace 50 aos, con el flujo migratorio que salan de sus propios pases. Olvidndose de esto se ha creado un mecanismo que va en contra de la no discriminacin. Por eso, hablar de culturas significa hablar de mestizaje, memoria y aceptacin del otro. En tal sentido, creo que es importante empezar desde la educacin escolar. Es fundamental que las escuelas no formen solamente chicos que conozcan las matemticas o la filosofa, sino que tambin tengan la formacin que los prepare a aceptar la diferencia y a valorar lo que esta les puede aportar a ellos como individuos y a la comunidad en su conjunto.

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GNERO Y DIVERSIDAD SEXUAL EN EL MERCOSUR LA NECESIDAD DE UNA AGENDA COMN Pensar libremente, trabajar sin hambre y vivir sin miedo Por Rosa Posa Red contra toda forma de discriminacin, xenofobia y racismo, Repblica del Paraguay. Quiero contarles el proceso de la Red contra Toda Forma de Discriminacin en Paraguay. Su objetivo es que se apruebe una ley contra toda forma de discriminacin, que est en estudio en varias comisiones del Parlamento. El proceso de este proyecto de ley fue largo, empez con un trabajo en conjunto entre una ONG (el Centro de Documentacin y Estudios, CDE), un organismo de Naciones Unidas (UNFPA) y la Comisin de Equidad del Senado. Lo primero que se hizo fue constatar las discriminaciones que se producan en el Paraguay, quines eran discriminados/as y de qu manera se producan estas discriminaciones. Se escribieron y publicaron dos libros (ms uno recopilatorio) que constataban todo esto. No encontramos situaciones muy diferentes a las de otros pases, aunque s una que es especfica del Paraguay. Quienes sufren discriminacin son las personas con discapacidad, las mujeres, los afrodescendientes, los pueblos indgenas, los gays, las lesbianas, las personas transgnero, aquellas con VIH, las que tienen un credo religioso o un partido poltico no dominante, y las personas que hablan solamente guaran (la mayora de la poblacin en el Paraguay habla guaran y de esta mayora, que es del 87%, la mitad habla solamente guaran). Para hacer el proyecto de ley se realizaron consultas en diferentes lugares del pas y con varias organizaciones, se form una red de voceros/as, as fue que se construy este proyecto de ley. Esta es la parte ms interesante del proceso, que dio lugar a lo que actualmente es la Red contra toda forma de discriminacin, donde nos juntamos organizaciones de personas con discapacidad, indgenas, mujeres, trans, personas con VIH, lesbianas, gays todos juntos. El primer aprendizaje fue asimilar la discriminacin de las otras personas. La mayora saba de la suya, pero no de las otras, y era muy difcil poder argumentar la ley sino se tena la capacidad de conocer las otras discriminaciones. No solamente la capacidad de conocerlas, sino la capacidad de indignarse por la discriminacin del otro y que te hierva la sangre. Si no te hierve la sangre, no puedes trabajar contra la discriminacin. Nosotros/as aprendimos a sulfurarnos, a indignarnos y a canalizar la indignacin con un buen trabajo sobre la discriminacin. Esta es un poco nuestra historia. La Ley se present en mayo de este ao, con unos cuantos fundamentalistas que nos miraban mal y que no entendan por qu los gays y las lesbianas estbamos con esa otra gente. Qu hacen estos con esa otra gente, decan. Quiero hacer una pequea reflexin sobre el tema de gnero y diversidad sexual. No voy a decir nada nuevo, pero para entenderlo, deseo retomar el tema de gnero como categora de anlisis que reflexiona sobre lo que oprime a los cuerpos. Las personas tenemos un cuerpo y eso nos obliga hacer una determinada serie de acciones: vestirnos de una manera, nos tienen que gustar personas con algunas diferencias anatmicas a las propias, etc. Que te gusten tus similares anatmicos no puede ser. En cambio, si a m me gusta una persona que tiene solo un rin no pasa nada. Entonces, hablamos de diferencias y semejanzas anatmicas sexuales bien normadas por la sociedad. En realidad, que una persona se salga del imperio de la norma tiene una serie de castigos, y estos castigos estn producidos por la discriminacin. Y lo que produce la discriminacin es una prdida de derechos, y es esto lo que nos importa en el marco del MERCOSUR. S, la discriminacin nos hace perder derechos. Cuntos derechos perdemos las mujeres, los gays, las lesbianas, etc., por ser lo que somos? Depende de cmo seamos, pero perdemos. En muchos casos, la libertad, la vivienda, el trabajo, la salud y todos los derechos humanos bsicos que deberamos tener todas las personas. Lo que pasa es que, para algunos sectores de la sociedad, no tenemos la categora de personas, por lo tanto, tampoco derecho a tener derechos humanos. Debemos convencer a nuestro/a interlocutor/ra de que tenemos derecho a los derechos puesto que tambin somos humanos. En consecuencia, el problema actual de la ley en Paraguay (que tampoco es muy original, ya que es la misma realidad de muchos pases), es la presencia activa de fundamentalistas que se dedican, con virulencia, a ir en contra de la ley con argumentos que no tienen

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nada que ver con la ley en cuestin. Por ejemplo: no al matrimonio homosexual, no al aborto, la educacin sexual nos quita la patria potestad, dicen. No saben por qu lo dicen, pero lo dicen. Su estrategia se fue complejizando. Hay un suplemento de un diario que todas las semanas publica algo contra nuestro proyecto de ley. Un titular dice: Las consecuencias de leyes impuestas sobre bases ideolgicas son nefastas para todos; o el otro dice: Proyecto de ley antidiscriminacin puede afectarnos gravemente y no resolver nada. Para los coleccionistas de fundamentalismos es genial. Viene a decir que la Red es una mentira, que pueblos indgenas, personas con discapacidad son manipuladas por los grupos homosexuales con el nico objetivo de casarnos. No estoy pretendiendo aniquilar la existencia de grupos con creencias religiosas fundamentalistas, la cuestin es su incidencia sobre la poltica de Estado. Cuando hablamos de cosas que tienen que ver con la sexualidad, debemos pelearnos por un Estado que sea de verdad laico, esa es la clave del asunto. Un Estado donde las iglesias, sobre todo una de ellas, que tiene ms poder que las otras (o tiene ms costumbre en tener poder), pierda el privilegio de ser la asesora nmero uno en temas de sexualidad. Cuando sali la ley de matrimonio en mi pas de origen (Espaa) hubo un escritor que, en una columna de diario, se diriga a los obispos dicindoles que tantos siglos haban pasado obligando a la gente a hacer determinadas cosas, que ahora pensaban que todo era obligatorio. Les explicaba que no tenan obligacin de casarse con otros obispos, que ellos podan seguir siendo solteros, o sea, que los derechos de un grupo no tienen por qu interrumpir los derechos de los otros. Hay que decirle a la gente que cuando empezaron a votar las mujeres, no por eso dejaron de votar los hombres. Que los derechos para determinadas personas no significan la prdida de derechos para otras. S significa la perdida de algunos privilegios. Esto es lo que me parece importante para la agenda comn. Pasando a otro tema, yo pensaba que la agenda comn del MERCOSUR significaba que todos tenamos que hacer las mismas cosas en los mismos das. Pero esto no es as. Una de las prioridades, sobre todo en el tema de diversidad (ahora que lo hemos conversado las diferentes organizaciones del Paraguay), es que no queremos todava matrimonio civil sino que primero la ley de no discriminacin. En esto tenemos ritmos diferentes con respecto a otros pases. Lo que s sabemos es que el marco de derechos humanos es el que nos sirve y es el que trabajamos en forma conjunta, tambin con los otros pases del MERCOSUR. Para terminar, un toque histrico y feminista. Haba una organizacin de mujeres en el Paraguay, en 1946, que se llamaba Unin Democrtica de Mujeres. Ellas queran para toda la sociedad paraguaya, que cada persona pudiera profesar su culto, pensar libremente, trabajar sin hambre y vivir sin miedo. No les parece que esto sera genial para el MERCOSUR? Orientacin sexual y gnero, categoras protegidas contra la discriminacin Por Rolando Jimnez Red LGBTMERCOSUR, Repblica de Chile. La situacin de las minoras sexuales que integran los pases miembros y asociados del MERCOSUR est atravesada por un fenmeno comn, la discriminacin, que en el caso especfico de este sector de la poblacin es calificado como homofobia (gays), lesbofobia (lesbianas) y transfobia (transexuales). La homo, les y transfobia tienen lugar cuando una persona o institucin contiene en forma permanente, ya sea en el nivel intrapersonal o societal, opiniones, acciones o actitudes promotoras de alguna segregacin contra las minoras sexuales; y que teniendo al alcance la informacin necesaria para modificar sus prejuicios o estereotipos, los rechaza o se niega a conocerlos203. En trminos prcticos, la discriminacin se ha traducido histricamente en expulsiones u hostigamientos en los trabajos, escuelas o familias, en atropellos policiales, en agresiones perpetradas por civiles, en denegacin a la igualdad legal y, en casos extremos, en asesinatos, entre otras expresiones que vulneran derechos bsicos como la vida, la educacin, el trabajo, las libertades de expresin y reunin, y la construccin y reconocimiento de familias. Con el objeto de contribuir a paliar los efectos de los atropellos, los movimientos de lesbianas, gays, bisexuales y transexuales (LGBT) han desarrollado diversas actividades en sus respectivos pases que van desde las denuncias y asesoras a propuestas legales
203 Movilh (2007), V Informe Anual de los Derechos Humanos de las Minoras Sexuales Chilenas, Santiago de Chile.

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para modificar o aprobar normas que apunten a la igualdad y al establecimiento de alianzas entre sus componentes y/o con otros sectores minoritarios. El efecto ha sido positivo, pues en trminos generales los movimientos de minoras sexuales son en la actualidad de los ms activos del mundo y, dependiendo de la realidad de cada pas, han avanzado en la aprobacin de normas que los beneficien (como las antidiscriminatorias o de uniones civiles) y como efecto de su visibilizacin, propuestas y acciones, se han mermado los prejuicios en la opinin pblica como conjunto. Al respecto, la Primera Encuesta de Cohesin Social en Amrica Latina (EcosociAL) arroj en 2007 que los ndices de homo/tras/ lesbofobia cultural son cada vez menores y afectan a menos de la mitad de la poblacin. Frente a la consulta Se sentira incmodo porque su hijo o hija tuviera un amigo/a homosexual?, las respuestas afirmativas en Argentina llegaron al 13 por ciento; en Brasil, al 14 por ciento; en Mxico, al 19 por ciento; en Chile, al 27 por ciento; en Per, al 35 por ciento; en Colombia, al 36 por ciento; y en Guatemala, al 38 por ciento. El promedio regional fue del 25 por ciento.204 La consulta de EcosociAL es bastante precisa y para nada ambigua, pues se refiere a un aspecto que involucra directamente al encuestado y toca una realidad especialmente sensible para todo ser humano, como es el tipo de amistades que acepta para sus hijos o hijas, el grupo que tiende a ser ms protegido en el seno de una familia. Igual de relevante es que la investigacin arroj, como promedio, que la intolerancia es mayor en hombres que en mujeres y en las personas ms adultas, situacin que explicita un cambio generacional favorable, pues los ms jvenes sern las futuras autoridades de la regin, as como la vinculacin del machismo con la discriminacin, situacin que demuestra una vez la necesidad de una mayor sensibilizacin del tema en el sexo masculino. Tambin revel que las exclusiones son justificadas mayormente en quienes tienen menor nivel educacional, lo cual refuerza la necesidad de intervenir con polticas de mayor igualdad en los procesos de enseanza-aprendizaje. Si bien es cierto que entre los miembros y asociados del MERCOSUR hay diversos niveles de apertura, lo que se explicita no solo con los variados porcentajes de la encuesta descrita, sino tambin en que unos pases han avanzado en leyes de igualdad que otros no tienen, lo concreto es que a nivel social existen cada vez menos prejuicios. El deber de las autoridades de cada pas es, entonces, ponerse a la altura de los cambios ciudadanos y en ello el rol de los movimientos de minoras sexuales es crucial. Muchos pases en la regin no tienen entre sus prioridades la creacin de polticas para enfrentar la discriminacin por homofobia o transfobia, y de ah que resulte imprescindible lograr un involucramiento ms activo a travs de alianzas de tipo internacional, que marquen pautas especficas en cada localidad. En otras palabras, cuando un determinado pas es reacio a discutir estos temas, al ver que como conjunto sus vecinos estn avanzando en el sentido contrario, deben necesariamente avanzar hacia ello, aun con velocidades y nfasis distintos. Es precisamente esa concepcin del trabajo mancomunado lo que dio origen el 2007 a la Red LGTB del MERCOSUR, la cual en pocos meses consigui logros inditos en el bloque regional. La Red LGTB del MERCOSUR fue creada en Rosario, Argentina, el 6 de mayo de 2007, y en su consolidacin jug un rol crucial el apoyo de una organizacin europea, la Fundacin Tringulo, que ha apoyado proyectos de financiamiento del nuevo referente ante la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (AECI). La Red est formada por la Asociacin Brasilea de Gays, Lesbianas y Transexuales; el Centro de Investigacin y Estudios Interdisciplinarios en Sexualidad del Uruguay (CIEI-SU); el Colectivo Ovejas Negras (Uruguay); la Federacin Argentina de Lesbianas,
204 Corporacin de Estudios para Latinoamrica e Instituto Fernando Enrique Cardoso (Brasil) (2007). Primera Encuesta de Cohesin Social en Amrica Latina (EcosociAL). El estudio cont con la coordinacin del Instituto de Sociologa de la Pontificia Universidad Catlica de Chile y la colaboracin de The Hellen Kellog Institute for International Studies of University of Notre Dame.

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Gays, Bisexuales y Transexuales, (FALBT); la Fundacin Vencer (Paraguay); la Fundacin Igualdad LGTB de Bolivia; el Movimiento de Integracin y Liberacin Homosexual (Movilh-Chile); y Paragay (Paraguay). Uno de los objetivos generales de la Red LGTB es participar e influir en los procesos de negociacin en materia de derechos humanos y antidiscriminacin por orientacin sexual e identidad y expresin de gnero, ante el MERCOSUR, la OEA, la ONU y cualquier otra instancia internacional ante la que podamos acercar una posicin regional en la materia, adems de instalar en cada pas un Da Nacional contra la Discriminacin por Orientacin Sexual y/o Identidad y Expresin de Gnero/Homo/lesbo/Transfobia, para el 17 de mayo. Hasta antes del nacimiento de la Red, no existi en la regin una alianza internacional que fuera efectiva, proactiva y que colocara los acentos respecto de los procesos de la zona para avanzar en nuestros temas. S existieron, empero, intentos de varias redes, pero en un nivel estricto siempre se realizaron largos listados de problemas sin nunca cruzar la vereda para buscar soluciones concretas. La Red LGTB, en cambio, avanz en la consolidacin de logros reales en tan solo medio ao de existencia. As es como, tras su presentacin oficial el 30 de mayo de 2007 ante las Altas Autoridades Competentes en Derechos Humanos y Cancilleras del MERCOSUR, tres meses ms tarde particip en el primer seminario regional del MERCOSUR sobre Diversidad Sexual e Identidad de Gnero, enmarcado en la IX Reunin de Altas Autoridades Competentes en Derechos Humanos y Cancilleras del MERCOSUR (RAADDHH). Del cnclave surgi un pronunciamiento concreto a favor de las minoras sexuales, (basado en la propuesta de la Red LGTB y de organizaciones uruguayas) que provino nada menos que de la IX RAADDHH, celebrada el 9 y 10 de agosto de 2007 en Uruguay. Uno de los aspectos ms llamativos del pronunciamiento fue que se plante como desafo crear al interior del bloque un subgrupo de trabajo de la Diversidad Sexual. La idea fue puesta a discusin del Foro de Consulta y Concertacin Poltica del MERCOSUR (FCCP). En reunin sostenida en Montevideo, las directoras de Derechos Humanos del Ministerio de Educacin y Cultura y del Departamento de Derechos Humanos de la Cancillera uruguaya, Mara Elena Martnez y Alejandra Debellis, en forma respectiva, se confirm a la Red LGTB del MERCOSUR que el FCCP haba dado el visto bueno a la creacin del subgrupo de la Diversidad Sexual. Y no solo eso, el subgrupo hizo suyas las sugerencias que la Red LGTB plante en agosto pasado y que fueron luego suscritas como pronunciamiento por la RAADDHH. Con las sugerencias, se recomienda a los pases del MERCOSUR que: a. Incluyan a la orientacin sexual y al gnero como categoras protegidas en sus propuestas para la Convencin Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de discriminacin, que debe ser votada en la Organizacin de Estados Americanos (OEA). b. Creen instancias estatales que desarrollen investigaciones, campaas, y polticas pblicas contra la discriminacin. c. Hagan suyos los Principios de Yogyakarta, texto con 29 principios universales de igualdad para las minoras sexuales que fue redactado por expertos en derechos humanos de 25 pases y que fue lanzado pblicamente el 26 de marzo de 2007 en forma paralela al IV perodo de sesiones del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, celebrado en Ginebra. Tales planteamientos coincidieron adems con la declaracin de la XVII Cumbre Iberoamericana de Presidentes y Jefes de Estado, la cual acord en Santiago declarar a 2008 como el Ao Iberoamericano contra todas las formas de Discriminacin. Ms aun, la Red LGTB del MERCOSUR fue la primera instancia internacional de minoras sexuales en participar del III Encuentro Cvico Iberoamericano, desarrollado con motivo de la XVII Cumbre, mientras que el 24 de septiembre de 2007 asumi una vocala de la Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminacin (RIOOD), en el marco de un cnclave celebrado en Mxico. Adems, en 2007 la Red LGTB del MERCOSUR sostuvo una indita cita con el presidente del Parlamento del MERCOSUR (Parlasur), Roberto Conde, esperndose de que tal instancia surja otro pronunciamiento favorable en 2008. Estos avances son histricos y nunca antes el MERCOSUR, como bloque, haba dado seales de este tipo, signos que al final de cuentas sirven para las luchas particulares de igualdad que cada movimiento da en sus respectivos pases.

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Las positivas transformaciones implican, empero, nuevos desafos, pues no basta con que queden estampadas en los discursos, sino que tambin se hagan reales en la praxis, y en ello la Red LGTB del MERCOSUR centrar gran parte de sus esfuerzos en los aos que vienen. Especficamente se trabajar por los siguientes tpicos: 1. Creacin de un observatorio regional contra la discriminacin. 2. Derogacin y/o modificacin de todo tipo de legislacin y reglamentacin discriminatoria y aprobacin de leyes que garanticen la igualdad. 3. Impulso a polticas pblicas transversales en todas las reas de gobierno. 4. Promocin de la inclusin de contenidos relacionados a los derechos humanos de las minoras sexuales y formacin de grupos de investigacin sobre la diversidad sexual en el rea educacional. Al respecto, la Red LGTB ya form un grupo de trabajo. 5. Acceso pblico y gratuito en salud para personas transgnero y transexuales. 6. Legalizacin de las parejas constituidas por personas del mismo sexo, ya sea a travs del matrimonio o de las uniones civiles. 7. Impulso al pre-proyecto de la Convencin Interamericana contra el Racismo y otras formas de Discriminacin que discute la OEA, que considera la identidad de gnero y la orientacin sexual. 8. Estudio y consideracin de los Principios de Yogyakarta, texto internacional pro minoras sexuales elaborado por expertos en derechos humanos. (marzo de 2007). 9. Impulso desde el MERCOSUR a una Resolucin contra la discriminacin hacia las minoras sexuales que sea presentada a la ONU. Y es que el MERCOSUR, y cada uno de sus pases miembros y asociados, no deben limitarse a la buena recepcin de demandas de las minoras sexuales y grupos de derechos humanos, sino que tambin ser ms proactivos, proponiendo cambios que deriven en liderazgos sobre la materia a nivel mundial. Es tiempo de que el MERCOSUR, en otras palabras, se ponga a la vanguardia en torno al respeto integral a los derechos humanos, sin efectuar discriminacin de ningn tipo y sin la necesidad de esperar a que otros pases ms desarrollados propicien los cambios. Slo ello explicitar un compromiso genuino e integral, y no solo coyuntural, con la igualdad de derechos de todas las personas. Y la necesidad es urgente, pues cada da millones de personas se ven afectadas por una de las violaciones de derechos humanos ms antiguas y que persisten con brutal crudeza en los regmenes democrticos: la discriminacin. La problemtica de la discriminacin en Uruguay Por Margarita Percovich Senadora Nacional, Repblica Oriental del Uruguay. Lo que recogemos los uruguayos/as de la figura de Artigas, cuando en este siglo damos batallas por cambios, programas y miradas desde la perspectiva de derechos, es que aquel hombre inclua en sus luchas a los negros esclavos y a los indios. Y eso se destruy por otros intereses cuando se disciplin a la sociedad uruguaya, que dej de ser brbara, salvaje, desorganizada y libertaria para cumplir un rol econmico e industrial. Las elites polticas industriales, burguesas, comerciales, desde la dominacin de los puertos y en la concentracin de la riqueza en las metrpolis, encararon la dominacin ideolgica y poltica llegando al genocidio de los ms libertarios, como relataba Mara Helena Martnez sobre nuestros indios. Ese genocidio dej una impronta de miedo en esa etnia uruguaya que es parte guaran, parte charra, parte guenoa. Tanto miedo, que sus descendientes durante las dcadas siguientes no decan que eran indgenas. Hoy, en el esfuerzo por recuperar su historia y su dignidad, muchos tratan de descubrir a travs de su ADN que tienen el gen de aquellos habitantes primitivos de nuestras tierras. Ese miedo que se inyecta por parte de los sectores dominantes, forma parte de las construcciones culturales que tenemos que ir reconstruyendo, tarea que no es fcil. Se trata del desarrollo de la autoestima, del reconocimiento de que tienen derechos y, adems, es necesario cambiar las lgicas que subordinan, que son lgicas, institucionales y legales. Porque todos nuestros derechos, nuestras leyes y nuestras Constituciones han estado construidas con unas ideas muy tericas de libertad, donde algunos eran ciudadanos y otros no. Creo que esa deconstruccin es la que estamos haciendo desde fin del siglo XX y sospecho que tambin va a ser la gran tarea en este siglo XXI: repensar nuestros marcos legales redactados desde la lgica de la sujecin. El Uruguay ha tenido la tradicin de ser muy democrtico, muy igualitario, muy laico, distinto a otros pases de Amrica Latina

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por estar el Estado claramente separado de la Iglesia, incluso con algn gobernante muy progresista en una cantidad de aspectos que nos dio legislacin social interesante y adelantada para el siglo pasado. Sin embargo, la lgica de derechos estuvo muy centrada por esa caracterstica de pas aluvional, inmigrante, donde nuestros abuelos venan a buscar trabajo y la lucha por los derechos se centr en la construccin de las seguridades laborales. All se concentran la mayor cantidad de definiciones de derechos y la OIT es el reflejo de las luchas de los trabajadores del mundo occidental por ir construyendo convenciones que los Estados han incorporado en sus legislaciones, salvo en periodos dictatoriales. Pero en otro tipo de derechos nos cost mucho ser ciudadanos/as e ir incorporando los derechos civiles, sociales, econmicos, culturales y la posibilidad de votar. La Constitucin no se agiorn como se agiornaron la mayora de las Constituciones en Amrica Latina despus de que salimos de las dictaduras, oportunidad en la que se eligieron Asambleas Constituyentes, que se incorporaron una cantidad de los nuevos derechos de segunda y tercera generacin. Entonces, son Constituciones mucho ms modernas, a las cuales, cuando reclamamos polticas de nuestros Estados, podemos referirnos en determinados artculos y captulos. Eso en Uruguay no sucedi, porque se consider que la Constitucin era impecable, que no haba que introducirle modificaciones. Todas las modificaciones que se le han hecho son de tipo electoral, segn los intereses del momento, pero el captulo de derechos y garantas est intacto. La palabra discriminacin no existe en la Constitucin uruguaya, a pesar de que el Estado uruguayo ha ratificado todas las convenciones, los tratados y los pactos de derechos humanos, pero le ha costado mucho despus llevarlos a la legislacin nacional. Existe una corriente muy fuerte y conservadora que interpreta que si no se legisla en lo nacional, las ratificaciones hechas no son necesariamente vinculantes. La palabra discriminacin no existe prcticamente en la legislacin uruguaya. Tenamos tipificado el delito de odio hacia las personas de determinadas etnias, raza, etc., al que le hemos ido agregando discriminaciones que hoy entendemos que hay que tener tipificadas como delitos. Aparece por primera vez en la creacin de una Comisin contra toda Forma de Discriminacin en la legislatura anterior, que se ubica en la rbita del Poder Ejecutivo y que actualmente preside la Dra. Mara Elena Martnez, que funciona con todos los colectivos que tienen derechos que tradicionalmente no han sido reconocidos. A fines de los 90 es cuando se ratifican las convenciones importantes a nivel de las Naciones Unidas y la batalla con relacin a la visualizacin de las distintas discriminaciones empieza a entrar en la discusin pblica y en el debate. En el Uruguay nunca hemos tenido dificultad para aprobar las convenciones y sus protocolos, creo que porque no entendamos bien qu herramienta es un protocolo. Cul es el problema ms desafiante que tenemos en el Uruguay? Hemos presentado varios proyectos de ley que explicitan derechos mucho ms debatidos. Tenemos en proceso de aprobacin el proyecto de unin concubinaria, que era un viejo proyecto que en cada legislatura apareca pero que nunca habamos logrado que se aprobara, como cuerpo legal claro con relacin a los derechos de las/os concubinas/os. All introducimos el reconocimiento de las uniones civiles de las parejas homosexuales, no ha tenido mayores problemas y quedar aprobado. En general, la sociedad uruguaya eso lo acept, la propia justicia tenia sentencias al respecto con relacin a las parejas homosexuales y no ofreci mayores problemas. Lo que hemos hecho, ms all de las modificaciones al Cdigo Penal para admitir la interrupcin voluntaria del embarazo en determinadas condiciones, fue ponerle un primer captulo que tomara justamente las obligaciones que el Estado asume en estas convenciones como la de El Cairo, la de poblacin y desarrollo. El objetivo ha sido efectivizar por ley las responsabilidades que hemos asumido en esas convenciones, en cuanto a que el Estado debe proteger el libre ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos como derechos humanos. Desde las polticas en la educacin y en el sistema sanitario, hemos incorporado la educacin, la prevencin y el respeto del ejercicio responsable de la sexualidad y la reproduccin. Tomamos esas guas y le dimos marco legal para que en Uruguay, ms all de que no salga la interrupcin del embarazo aceptada en forma legal, nos quede un cuerpo legal antidiscriminatorio donde se establece el derecho de las personas de decidir su identidad de gnero, su diversidad, el ejercicio libre de sus derechos sexuales y reproductivos. En Uruguay es un paso bastante grande porque esta batalla la hemos dado en cada legislatura y no lo podamos tener. Una de las cosas que nos ha ayudado mucho, en el MERCOSUR, es que los ministros/as de salud pblica crearon comisiones asesoras de los ministros en salud sexual y reproductiva. Esto es bueno para tener estructuras en las cuales nos vamos apoyando para mejorar los estndares en derechos. A nosotros nos est ayudando mucho esta Comisin de salud sexual y reproductiva, porque por primera vez estamos haciendo un seguimiento de las polticas que se estn implementando con y para mujeres y hombres. Y en el caso de los

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nios/as y adolescentes uruguayos/as, a los que se les est reconociendo por primera vez el derecho a su privacidad, a pedir informacin sin necesidad de ir con adultos. Estos derechos estaban ligeramente reconocidos en el cdigo de la niez agiornado a la Convencin de los Derechos del Nio, pero no se practicaban. Esto de asumir a nivel de obligatoriedad del MERCOSUR, tambin nos permite darle un paraguas a los programas que estamos haciendo, que van generando derechos en la poblacin. Dentro de los proyectos de ley que estamos presentando, incluimos la posibilidad de cambiar el nombre en el caso de una diferencia con la propia identidad de gnero. En Uruguay nadie se puede cambiar de nombre y este es un problema para los trans o los travestis, que nos han acercado muchas veces esta preocupacin porque genera una violencia discriminatoria grande cuando se presenta un documento que indica un nombre que no tiene nada que ver con la identidad, el fsico ni la apariencia de la persona. Nos ha resultado interesante el trabajo con los colectivos para entender cmo redactamos estos proyectos de ley para que se entienda claramente de qu discriminacin se est hablando. Cul es el problema que tenemos y qu tiene que ver con nuestras institucionalidades de derechos humanos y de discriminacin en el MERCOSUR? Que algunas son ms fuertes y otras ms dbiles. En Uruguay, ms all de que haba un compromiso programtico del actual gobierno de transversalizar todas las polticas pblicas con la perspectiva de derechos, nuestras instituciones no estn pensadas para eso. Las cabezas polticas de nuestros partidos, por ms que se digan progresistas, tienen una estructura cultural-ideolgica que no incorpor esta perspectiva en general. Por lo tanto, la institucionalidad que preside la Dra. Martnez es muy dbil y no tiene recursos, a pesar de que en la anterior legislatura habamos logrado aprobar la creacin de una Comisin que incorpor la necesidad de luchar contra todo tipo de discriminacin. Esta Comisin hoy no tiene un soporte tcnico para su trabajo. Este es un tema que tenemos que tomar en el MERCOSUR, porque en la medida en que nosotros intercambiamos las experiencias en estos mbitos y mantenemos una red fuerte en los encuentros, existe un soporte interesante para su desarrollo ms parejo. El hecho de que a nivel internacional las Naciones Unidas pongan el acento en reforzar estas instituciones que refieren al control de derechos, no ayuda para evitar el aislamiento de los grupos que venimos sistemticamente trabajando hace muchos aos. Hoy hay un peso construido por la sociedad civil organizada a nivel de las Naciones Unidas, que ha logrado estas convenciones en las cuales se han comprometido nuestros Estados y que para ser implementadas deben definir figuras claras de ejecucin y control. Mujeres y cultura: inclusin social y construccin de ciudadana Por Antonia Portaneri Coordinadora del Programa rea Mujer en la Cultura, de la Unidad de programas y proyectos especiales de la Secretara de Cultura de la Nacin Argentina. Estoy aqu para contarles cules son las polticas que estamos encarando en el trabajo con las mujeres. En principio, cuando esta gestin lleg a la Secretara de Cultura, el panorama que haba era que el trabajo haba sido definido a partir de las bellas artes y del fomento de algunas disciplinas artsticas. Pero no pensndose cmo se planificaba y se implementaba una poltica social. A partir de la crisis de 2001 en la Argentina, se modific el estado social, poltico y cultural del pas, y esto no puede escapar a la gestin del Estado. Ese ao hicimos una lectura de qu suceda con el proceso que venamos viviendo. Y cuando los hombres se quedaron sin trabajo, fueron las mujeres quienes salieron a bancar este proceso. Aparecieron los comedores comunitarios, las copas de leche y los espacios colectivos desde los cuales las mujeres empezaron a pensar no slo como hacan ellas hacen frente a su situacin individual, sino como hacan frente a la situacin de todas las mujeres que compartan la vida cotidiana. Entonces, en un barrio, las mujeres comenzaron a pensar no slo cmo coman sus hijos sino tambin cmo lo hacan los hijos de las dems. Empez un proceso organizativo y desde nuestra Secretara tomamos la decisin poltica de pensar una poltica pblica en este sentido, desde el fortalecimiento de estos espacios. Entonces, cremos que como Secretara de cultura, cosa que nunca antes haba ocurrido, tenamos que estar presentes en estos espacios. As se gener el programa Mujeres en bibliotecas populares y espacios comunitarios. El programa organiz talleres de capacitacin y de prevencin en violencia, salud sexual y reproductiva, y empleo. Elegimos estos ejes porque surgieron de los trabajos que las mujeres venan haciendo en sus organizaciones. Por un lado, a partir de 2001 la violencia creci a partir de que los varones se quedaban sin trabajo. En cuanto a la salud sexual y reproductiva, consideramos que este eje implicaba una poltica redistributiva porque hasta este mo-

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mento eran las mujeres de clase media alta las que tenamos dinero para comprar un anticonceptivo o acceder a un servicio de salud con garantas mnimas. Y el Programa Nacional de Salud Sexual y Reproductiva permite que todas las mujeres puedan acceder a los mtodos anticonceptivos y a pensar en atencin de la salud con todas las garantas. En cuanto al empleo, lo pensamos por la desigualdad que hay entre varones y mujeres. Entonces, trabajamos en la capacitacin en esos tres temas y en la donacin de material bibliogrfico como base para construir una biblioteca de mujeres. Pero el objetivo del programa no fue solo el dictado de talleres o la donacin de material bibliogrfico, sino los espacios de discusin que se generaban. Las mujeres se pudieron reunir para discutir cules eran las problemticas que vivan y pensar en soluciones colectivas a estos problemas. En este sentido, el programa fue muy bueno. Durante la primera etapa se implement en Capital Federal, en el conurbano bonaerense y en La Plata, con la participacin de 3.000 mujeres. Se dieron 24 talleres de capacitacin, y en la segunda etapa estamos pensando en federalizar el programa, as empezamos a trabajar en las provincias del interior con estos mismos esquemas. Este programa se pudo generar en un marco ms amplio. El presidente Nstor Kirchner, a partir de 2004, empez a plantear que todos discutiramos el Estado que queramos, y se pudo empezar a pensar que la poltica no es una herramienta de privilegio sino de transformacin. Y tambin influy el marco de la Secretara de Cultura, que tiene 2 ejes: la inclusin social y la construccin de ciudadana. Tambin hemos trabajado muy fuerte con jvenes en esta gestin, hemos generado un programa nacional de promotores/as culturales, cuyo objetivo es generar una red nacional con mujeres jvenes pensando en cmo se generan acciones culturales de sus espacios, con el fin de promover la inclusin social. Que la Secretaria de Cultura haya planteado como ejes fundamentales la inclusin social y la construccin de ciudadana, tambin da el marco que nos permite a nosotros pensar el programa Mujeres en bibliotecas populares y espacios comunitarios. Adems, eso significa que se piense una poltica pblica desde estos conflictos y las necesidades que viven las mujeres en cada uno de sus espacios. Histricamente, la cultura ha sido un espacio de resistencia en general. Entonces, no podemos dejar de pensar en cmo tomamos nosotros esas experiencias y las fortalecemos desde el Estado porque creemos que esto es lo que tiene que suceder, una poltica de Estado. Hemos generado algunos materiales desde el programa, el ms importante es el manual de las mujeres. La verdad es que cada vez que nosotros llegamos a algn barrio o a algn espacio para contar el programa de las mujeres, lo primero que sorprende no es que la Secretaria de Cultura est en estos espacios sino que est el Estado, porque venimos de muchos aos en los cuales este estuvo ausente. Y para nosotros eso es una clara muestra de que vamos en la direccin correcta y de que las polticas que estamos pensando son correctas. Si yo pienso que 3.000 mujeres han participado del programa y que antes no eran tenidas en cuenta por las polticas pblicas, la verdad es que estamos muy contentos con este programa y con todo lo que hemos generado en el sentido de la construccin de un estado de inclusin social, as que esperamos poder seguir hacindolo y que el programa tenga cada vez ms fuerza. Nuestra intencin es que el programa pueda hacerse en todo el pas, estamos en ese camino. CIERRE LA LUCHA CONTRA LA DISCRIMINACIN EN LA BSQUEDA DE LA CIUDADANA REGIONAL Presentacin de Luisa Valmagia Periodista El tema abordado en toda la jornada y en particular en esta mesa tiene que ver con cuestiones bsicas y centrales a la hora de hablar de ciudadana y de integracin, porque est claro que no existe verdadera ciudadana si no logramos desarticular una serie de prejuicios que hay y de actitudes que conspiran contra los derechos bsicos de las mujeres y de los hombres de nuestros pases y de nuestras regiones. Tambin debemos decir que no hay integracin plena si no comenzamos por articular polticas pblicas nacionales y tambin intercambiar experiencias antidiscriminatorias que den como resultado en ltima instancia una concepcin poltica, cultural, jurdica y legal que

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permita una ciudadana plena de los habitantes de la regin. Derechos humanos y discriminacin en Paraguay Por Manuel Mara Pez Monges Defensor del Pueblo del Paraguay. Mi pas tiene unos 6 millones de habitantes, en una superficie de 406.752 km2. Una poblacin escasa que est concentrada en la regin oriental. Tenemos dos idiomas oficiales: el guaran y el castellano. Esto nos da una caracterstica especial. Adems, se puede decir que el guaran se habla en la Argentina, Brasil y Bolivia. Tenemos colonias de paraguayos en EE.UU. y en Europa. En Brasil probablemente un milln de personas hablen exclusivamente guaran. En Bolivia tenemos unos 100 mil guaranes. La Defensora del Pueblo es una institucin de nivel constitucional creada en 1992. Tiene por objetivo la defensa de los derechos humanos, la canalizacin de las inquietudes populares y la proteccin de los intereses difusos. Pero a pesar de todo lo amplio que mencionamos, tiene una limitacin: no contamos con facultades ejecutivas ni judiciales, es decir que tenemos que recurrir a la mediacin, a la persuasin, a tratar de convencer a los actores, los gobiernos y los ciudadanos, a trabajar por la vigencia de los derechos humanos. En el caso concreto de los temas de migraciones y discriminacin, las polticas del Estado paraguayo en esas reas son ejecutadas por organismos que dependen del Poder Ejecutivo. La Defensora del Pueblo se ocupa de vigilar, fiscalizar y controlar las actividades de esas oficinas, y si esas tareas se ajustan a la legislacin de los derechos humanos. As, tenemos en el rea del Poder Ejecutivo una Secretaria de la Niez y de la Adolescencia, una Secretaria de la Mujer, una Secretaria de la Juventud, una Secretara de Accin Social. Tenemos los Ministerios de Salud Pblica y de Educacin. Es decir, hay diversas oficinas que trabajan para hacer realidad la Declaracin de los Derechos Humanos. El Paraguay firm el 95% de los tratados internacionales de los derechos humanos. Ha demostrado tener voluntad poltica. Lo que falta es la voluntad de hacer. Faltan importantes pasos. Tenemos ya la decisin y hemos comprendido que es bueno que se respeten los derechos humanos, pero tenemos que dar el siguiente paso. Hemos avanzado bsicamente en lograr la vigencia de los derechos civiles y polticos. La gente se mueve con libertad, dice lo que quiere decir, se postula para el cargo que quiere, participa de las elecciones. Pero en el campo de los derechos econmicos, sociales y culturales, tenemos mucho que hacer todava. En el tema migraciones, tenemos personas del exterior que vienen a radicarse en Paraguay, pero un importante contingente de paraguayos sale rumbo a la Argentina, a EE. UU. , a Espaa. Argentina recibe a paraguayos desde 1815 aproximadamente. En 1816, cuando asumi el primer dictador que hemos tenido, se produjeron los primeros exilios polticos y desde esa poca muchos paraguayos aprovecharon la hospitalidad argentina. ltimamente los paraguayos no estn saliendo por motivos polticos sino econmicos. Encuentran en Argentina, EE. UU. y Europa esa solucin para sus problemas acuciantes. La emigracin que nosotros recibimos es diferente, no se trata de personas que estn empujadas por la crisis econmica de sus lugares de origen, sino que llegan a Paraguay con algn conocimiento o con dinero o a buscar un nuevo horizonte. Tal vez lleguen hasta por aventura. Los inmigrantes en Paraguay no tienen los problemas de discriminacin que se dan en otros pases. Probablemente porque no representan un problema econmico para el pas pero s tienen problemas que tal vez en Europa no se ven. Necesitamos mejorar el servicio de salud y de educacin pblica. El inmigrante se encuentra con esa realidad, puede tener dificultades por estar marginado de los beneficios de la ciencia y de la tecnologa contemporneas. La Defensora del Pueblo insiste en la ejecucin de polticas que mejoren la salud y la educacin, y que haya ms inversin en obras pblicas para las nuevas comunidades que han aparecido en el pas. Dnde estn esas nuevas comunidades? Estn por lo general en la frontera con el Brasil, tenemos muchos inmigrantes brasileos desde 1980. Otro de los colectivos que tienen problemas, por lo general en todos los pases, es el de la mujer. Tenemos una tradicin en la que la mujer juega un papel muy importante en la trasmisin del idioma. La madre, que en la poca colonial form pareja con el europeo, hablaba guaran y se lo trasmiti a sus hijos. Despus de las guerras que tuvimos, contribuy mucho para la reconstruccin del pas. Pero a pesar de todos esos mritos, la mujer sigui ocupando un segundo nivel en las decisiones polticas del pas. Estamos tratando de mejorar esa posicin legal de la mu-

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jer. Hemos presentado proyectos para que acceda con ms facilidad a los cargos de direccin poltica del pas, en el parlamento y en los poderes ejecutivo o judicial. Hemos avanzado en lograr que a la mujer se le den espacios en mandos medios. Faltan los cargos de direccin. En el campo de la niez tambin tenemos problemas que se dan en los dems pases del MERCOSUR. Tenemos reas en las cuales el nio/a no accede con facilidad a la educacin o a la salud, y vive en la calle. Tambin insistimos a los organismos del Poder Ejecutivo para que no se creen nuevos sectores marginados. De hecho esos nios, al no acceder a los servicios bsicos, estn en una franja de marginacin. Estamos luchando desde la Defensora para que el Estado impulse ms programas que incluyan a esos nios/as en las grandes ciudades de nuestro pas. Otro sector en el que hemos notado un retraso de las polticas del Estado es el de los pueblos indgenas. Para ellos hemos propuesto no solo el mejoramiento de los servicios de salud y de educacin sino tambin alternativas de trabajo para enfrentar las necesidades que tienen las personas en un mundo muy competitivo. Ciudadana regional para un proyecto de comunidad poltica Por Eduardo Sigal Subsecretario de Integracin econmica, Americana y MERCOSUR. Cancillera argentina. Me parece que esta jornada se encuadra en la bsqueda de protagonismo a nivel de la sociedad en la lucha contra la discriminacin y creo que no hay lucha posible y eficaz si no hay coherencia entre las decisiones polticas y la participacin y accin decidida de los distintos sectores sociales de nuestra regin. Por lo tanto, creo que es una contribucin muy importante que se haya hecho esta jornada. Quiero destacar el trabajo que realiza el INADI y en particular la figura de su presidenta, Mara Jos Lubertino, porque merece ser considerada. Se logr poner la temtica y la discusin sobre la discriminacin en un nivel superior al que conocamos. La idea de ciudadana regional es un sello distintivo de la concepcin integradora que gua a los pases del MERCOSUR en la actualidad. Expresa en alguna medida la superacin del concepto centrado exclusivamente en los acuerdos de libre comercio que en la dcada del 90 hizo restringir el enfoque de las polticas de integracin en el MERCOSUR. Esta nueva concepcin est indisolublemente ligada a la idea de un proyecto de comunidad poltica, que es lo que nosotros queremos ir reconstruyendo en la integracin regional y con los objetivos de responder con esa poltica regional al proceso de internacionalizacin que abarca todos los rdenes de la actividad humana. El MERCOSUR naci en su concepcin en la dcada del 80, con contenido poltico esencialmente democrtico. Su origen se explica en la lucha por sostener el proceso de construcciones democrticas que apenas se iniciaban cuando los presidentes de aquel momento, Alfonsn y Sarney, empezaron a construir los acuerdos de Foz de Iguaz. La base de esas discusiones era la democracia y la paz en la regin, porque si tomamos el caso de la Argentina, venamos de 53 aos de alternancia entre procesos constitucionales y dictatoriales, y haba que ponerle fin a eso si queramos pensar en una integracin real con los pases de la regin. Por lo tanto, democracia y paz era el sello original del MERCOSUR, que poco a poco se fue tergiversando con la irrupcin arrolladora de la doctrina del consenso de Washington y las ideas hegemnicas del liberalismo que redujeron al MERCOSUR bsicamente a trminos mercantilistas de cunto te compro y cunto te vendo. Lamentablemente, hay reminiscencias muy importantes en todos nuestros pases que obstaculizan la superacin de esas concepciones cuando se piensa en trminos de integracin regional, y por eso este tipo de actividades son importantes. Derechos Humanos y lucha contra la discriminacin presuponen sociedades civiles que las promuevan y sobre todo autoridades polticas que las protejan. Esta combinacin es uno de los focos esenciales de esta nueva poca que queremos transitar en la regin porque justamente no es la espontaneidad del mercado la que nos permitir garantizar ni los derechos ni combatir la discriminacin. El presupuesto bsico para que estas polticas puedan desarrollarse es la existencia de regmenes democrticos en nuestros pases. Por eso el protocolo de Ushuaia estableci esta premisa como condicin de pertenencia al MERCOSUR. En este sentido, se ha creado un Observatorio Democrtico del MERCOSUR como garanta de su cumplimiento. La regin no necesita jueces externos que evalen su vida democrtica. Nosotros sabemos muy bien defender nuestra democracia porque nuestras sociedades han experimentado la tragedia del autoritarismo y del terrorismo de estado. La discriminacin ms generalizada es la que viene de la desigualdad y la injusticia econmica. Estos son temas esenciales

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que tenemos que tener en cuenta en la construccin de la integracin regional. Constituyen las principales causas para la discriminacin social y cultural de muchos millones de hombres y mujeres que son expulsados del trabajo, de la educacin y de la salud. Esa cuestin ha entrado en el centro de nuestra agenda de la poltica regional. Este el desafo de la regin. Particularmente en el caso de Argentina en estos ltimos tiempos, parece haberse desatado una inslita ofensiva meditica de comunicadores y de pensadores que cuestionaron las ltimas elecciones y el principio fundante de la democracia. As pretenden desvalorizar el voto de los sectores populares como si hubiera votantes de primera y de segunda. Apuntan a fortalecer barreras culturales dentro de nuestras propias sociedades que tienden a dividir a nuestros pueblos. Es un fuerte concepto discriminatorio analizar que hay un voto culto o pensadode los sectores de las grandes ciudades, de los sectores medios, y otro voto de los sectores populares, a los que se califica de forma despreciativa como clientelar o prebendario. Estas concepciones no afectan a un gobierno o a una candidata sino que afectan y ofenden a millones de hombres y mujeres que tienen tanto derecho a la participacin democrtica como todas/os las/os ciudadanas/os hombres y mujeres que integramos este pas. El rasgo comn de los procesos polticos regionales es la aparicin de la cuestin de la ciudadana social en las agendas polticas. Hay entonces una gran oportunidad para un MERCOSUR dinmico, con fuerte impronta en lo productivo, con capacidad para desarrollar iniciativas de infraestructuras, rutas, vas ferroviarias y redes de energa que fortalezcan el potencial econmico. Tambin de iniciativas de complementacin productiva regional y cadenas de valor que faciliten el empleo y permitan aprovechar las ventajas competitivas del capital humano. El empleo digno y bien remunerado pasa a ser uno de los derechos capitales por el que hay que trabajar. Es una llave para enfrentar las desigualdades que vienen de la distribucin de los recursos. Una de las caractersticas de nuestra regin es que no somos los ms pobres del mundo, pero s tenemos las sociedades ms injustas. Y esa desigualdad adems se refleja en toda una gama de discriminaciones que terminan fragmentando nuestras sociedades. Una fragmentacin que tiene aspectos culturales, comunicativos y ticos que terminan reforzando las desigualdades que se experimentan en el terreno econmico. Ese paisaje social de desestructuracin es una rmora que nos dejaron los aos del neoliberalismo. No se trata solo de hablar contra la discriminacin, sino de actuar y de asumir nuestras responsabilidades y nuestro compromiso ciudadano en todo sentido. La lucha contra la discriminacin es la lucha por volver a la unidad cultural, no en el sentido de un nacionalismo estrecho y paranoico sino en el del patrimonio comn de derechos, obligaciones, memoria y proyectos compartidos. La discriminacin es el gesto ms antirrepublicano que se pueda concebir y tenemos que luchar fuerte contra estas ideas en las nuevas culturas democrticas, porque la discriminacin lleva a generar guetos, deteriora el espacio pblico, hace menos segura y menos rica la vida de todos. La lucha contra la discriminacin es una responsabilidad muy importante, esencial en la concepcin de proceso de integracin regional. Queremos que el MERCOSUR se convierta en una gran herramienta poltica para luchar por ese gran principio de nuestra modernidad que es la igualdad. Cooperacin internacional, la va ms eficaz para lograr sociedades justas y equitativas Por Martvs Antonio Alves das Chagas Vice-Ministro de la Secretara Especial de Polticas de Promocin de la Igualdad Racial, Repblica Federativa del Brasil. La Secretara Especial de Polticas de Promocin de la Igualdad racial es una instancia de asesora directa al presidente de Brasil en asuntos relativos a la proteccin de los derechos humanos de los grupos tnico-raciales tradicionalmente afectados por el racismo y la discriminacin en Brasil, con nfasis en la poblacin negra. Brasil reconoce la persistencia del racismo y sus consecuencias nefastas para la vida de millones de brasileros. Esta forma cruel de discriminacin se manifiesta de forma recurrente y afecta especialmente a las poblaciones afro-descendientes e indgenas, perjudicndolas y usufructuando su derecho a la igualdad jurdica y material. A nuestro modo de ver, la superacin de esa realidad y la justa promocin de la equidad son condiciones necesarias para la plena consolidacin de la democracia en nuestro pas. Es por eso que hemos realizados grandes esfuerzos para la implementacin de polticas pblicas destinadas a la efectiva promocin de la igualdad racial, siempre en constante dilogo con la sociedad civil, organismos internacionales y dems partes interesadas. Por otro lado, somos conscientes tambin de que la indeseable realidad del racismo y de la discriminacin no est presente exclusivamente en Brasil, sino que se extiende por toda Amrica, adems de otras regiones del globo. Se trata de un fenmeno mundial, que aflige a importantes segmentos de la humanidad. Por esa razn, la cooperacin internacional para la superacin del racismo y de la discriminacin parece ser la va ms eficaz para que encontremos soluciones duraderas y sustentables en pos de sociedades justas y equitativas. En los pases latinoamericanos, adems de antigua, la deuda social es inmensa, habindose agravado en la dcada del noventa

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en virtud de las polticas de corte neoliberal. A pesar de las resistencias polticas y econmicas, el avance de la democracia participativa en Amrica Latina ha contribuido a la superacin de aquel modelo. Obviamente, persisten carencias no solucionadas, cuyas causas histricas y estructurales requieren un esfuerzo prolongado de superacin. En ese sentido, reafirmo el compromiso del Estado brasilero con el fortalecimiento y perfeccionamiento de los mecanismos internacionales de proteccin contra el racismo y todas las formas de discriminacin e intolerancia, no slo en nuestra regin sino globalmente. Es importante registrar que en ese camino estamos hermanados con la mayor parte de los Estados del continente, lo que se verific: a) desde la realizacin de la Conferencia Preparatoria para la Conferencia de Durban en 2000, en Santiago del Chile; b) en la significativa participacin de los Estados y de la sociedad civil de la regin en la Conferencia Regional de las Amricas sobre los avances y desafos del Plan de Accin contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia e Intolerancias correlacionadas que se realiz en julio de 2006 en Brasil, convocada por el Estado brasilero y el gobierno de Chile, con apoyo del Alto Comisariado de Derechos Humanos de las Naciones Unidas; c) en la constitucin de organismos gubernamentales en los diversos Estados americanos para tratar la temtica; d) y tambin por el significativo y consistente apoyo conferido por las delegaciones de los Estados americanos a los esfuerzos realizados en el mbito del Grupo de Trabajo Encargado de la Elaboracin de la Convencin Interamericana Contra el Racismo y Toda Forma de Discriminacin y Intolerancia en la Organizacin de los Estados Americanos (OEA). La resolucin propuesta por el Estado brasilero cuenta con el compromiso y la disposicin constructiva demostrada por las delegaciones de los Estados miembros en el proceso de negociacin del tenor del documento, cuyo carcter abarcador ofrece una gama considerable de desafos. Logramos obtener un documento eficaz y capaz de atender las necesidades de proteccin de todas las vctimas del racismo y de toda forma de discriminacin e intolerancia; e) otro avance digno de mencionar consiste en el establecimiento del Informe Especial sobre los Derechos de los Afrodescendientes en el mbito de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos tambin en la OEA. Este Informe, desde su creacin, ha contribuido fuertemente con el monitoreo de las polticas de promocin de la igualdad y de eliminacin del racismo en el hemisferio, sirviendo de apoyo a los Estados en materias afines a su esfera de actuacin. El Estado brasilero ha contribuido, inclusive financieramente, para la manutencin de este organismo y cree que es estratgico fortalecerlo por medio del apoyo de los dems Estados para su adecuado funcionamiento. Entre los pases del MERCOSUR y sus asociados, de manera ms intensa en algunos pases que en otros, el debate sobre el tema ha permitido la implementacin de polticas gubernamentales en la perspectiva de la inclusin de segmentos tnicos y raciales histricamente vulnerados. Durante la Segunda Reunin de Altas Autoridades Competentes en Derechos Humanos y Cancilleras del MERCOSUR, realizada en Montevideo en septiembre de 2005, qued acordado que debera crearse un foro especfico para el estudio e intercambio de experiencias y polticas para la promocin de la igualdad tnico-racial, a partir de las recomendaciones de la Conferencia Regional de las Amricas de 2006 y de la cual participaron todos los pases que componen el MERCOSUR. La existencia del GT posibilit una discusin sobre posicionamientos en relacin al bloque del MERCOSUR y sus asociados en otros foros internacionales, considerando los avances regionales en la perspectiva de la inclusin de poblaciones discriminadas por diferentes motivos, y expresados desde la Declaracin y Plan de Accin de la Conferencia Preparatoria para la Conferencia de Durban en 2000 en la ciudad de Santiago del Chile y confirmados en las diferentes reuniones, encuentros y conferencias regionales realizadas despus. As, cuestiones como el anteproyecto de la Convencin Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Intolerancia, en discusin en la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), y la organizacin de parte de las Naciones Unidas de la Conferencia de Revisin de la Conferencia Mundial Contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia e Intolerancias Correlacionadas (Conferencia de Durban), entre otros, estn incluidas de forma permanente en la agenda del grupo de trabajo. Ese espacio, aun embrionario dentro del MERCOSUR, podr marcar un paso decisivo en el avance de la temtica en el plano regional, teniendo en vista el deseo de los Estados de la creacin de un plan de trabajo para los prximos aos, que atienda la diversidad del grupo en el combate al racismo y a todas las formas de discriminacin en la regin. Este plan deber promover el fortalecimiento de las instituciones gubernamentales responsables por el tema de la promocin de la igualdad tnico-racial, el combate al racismo y

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a todas las formas de discriminacin; y garantizar la participacin, por medio de la representacin de organizaciones de las sociedades civiles nacionales e incluso la realizacin de campaas pblicas unificadas en la subregin para conferir visibilidad al tema. Finalmente, consideramos que el continente americano tiene condiciones de ofrecer significativos aportes para la Conferencia Mundial de Revisin de Durban y propiciar alternativas para la consolidacin de avances significativos en los parmetros internacionales de proteccin contra el racismo y toda forma de discriminacin e intolerancia. Una ciudadana regional en funcin de nuestra gente Por Mara Jos Lubertino Expresidenta del Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo, Repblica Argentina. Muchas gracias sobre todo a los/as amigos/as que nos acompaan de los distintos pases del MERCOSUR, a Luisa Valmagia por prestigiar la coordinacin de este panel, al equipo del CEPI que ha permitido esta tarea, a Jorge Makarz que hizo este puente con el CEPI. En Argentina hay muchos organismos del Estado que trabajan en polticas que podemos definir como antidiscriminatorias: el Consejo Nacional de la Mujer, la Secretara de Derechos Humanos, la Secretara de Nios/as, pero lo indito de la Argentina es que se cre este Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo hace diez aos, un organismo transversal con representantes de distintos ministerios y tambin con organizaciones no gubernamentales de la sociedad civil que trabajan de manera conjunta con nosotros/as. Nos propusimos y avanzamos en esa direccin dndole una visibilidad ms fuerte al Instituto, porque mucha gente no conoca que exista y que trabaja todas las problemticas, adems de tener el mandato de un Plan Nacional contra la Discriminacin en todos los ejes temticos. Esto nos ayuda a trabajar junto con todos los ministerios, a tratar de incidir sobre los gobiernos provinciales y municipales en una agenda para luchar contra la discriminacin de manera articulada. Adems, el INADI tiene otra particularidad en su creacin. No es solamente un organismo que genera polticas pblicas sino que adems recibe denuncias y las tramita, acompaa en la judicializacin, elabora dictmenes, hace recomendaciones a otros organismos del Estado. Hemos encontrado algunos organismos hermanos en Francia, Italia y Mxico. Hemos firmado con ellos un convenio para establecer estrategias e intercambiar ideas y experiencias. De acuerdo con las indicaciones del presidente Nstor Kirchner, una de nuestras tareas es federalizar el INADI. Ya estamos trabajando con catorce delegaciones provinciales que hacen en paralelo lo que nosotros/as hacemos en Buenos Aires y estamos en proceso de seleccin de los y las delegados/as que nos faltan. El otro trabajo importante, que tiene que ver con la perspectiva de la izquierda democrtica de este gobierno, es abrirse a una gestin participativa. Le abrimos las puertas del INADI a la sociedad civil, lo que acelera mucho la posibilidad de algunos cambios. Hay ms de 600 organizaciones no gubernamentales trabajando en los foros de la sociedad civil del INADI a nivel nacional y provincial. Esto lo hemos tratado de trasladar a nuestro trabajo internacional. Se cre recientemente en Mxico una Red Iberoamericana de Organismos No Gubernamentales contra la Discriminacin. Su objetivo es impulsar las polticas contra la discriminacin y por supuesto tenemos como prioridad trabajar en la ciudadana plena en el MERCOSUR. La idea es hacer coincidir nuestro trabajo en esta red con el Grupo de Trabajo del MERCOSUR que tenemos en la Reunin de Altas Autoridades de Derechos Humanos. En la red se crearon vocalas por cada eje temtico de discriminacin, Argentina qued a cargo de la vocala de adultos/as mayores y de las personas en situacin de encierro. La diversidad sexual qued a cargo del MERCOSUR; el tema de gnero qued a cargo de Per; esperamos que los asuntos de afrodescendientes puedan ser tomados por Brasil junto con Mxico. De todas maneras, ingresamos en una Reunin de Altas Autoridades de Derechos Humanos que hace un trabajo impecable en todo lo que tiene que ver con la recuperacin de la memoria y con saldar las deudas de nuestras democracias en relacin a quienes haban sido vctimas de las dictaduras. Adems, llevamos a esta reunin otras voces que hasta entonces no estaban en los espacios institucionales de los derechos humanos y que son los temas alternativos que los gobiernos neoconservadores no desean tomar. Este Grupo de Trabajo de la Discriminacin del MERCOSUR est haciendo investigaciones y relevamientos. Existe un pedido muy fuerte de todos los pases para aumentar la potencia de la institucionalidad de la lucha contra la discriminacin en el mbito del

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MERCOSUR. Nosotros/as tambin tenemos que generar una instancia de polticas antidiscriminatorias comunes en el MERCOSUR, o bien dotar a la Reunin de Altas Autoridades de Derechos Humanos de una potencia poltica mayor que la que tiene hasta ahora porque no tenemos una instancia decisiva. El MERCOSUR estaba preparado para otra etapa de institucionalidad que era la comercial, pero nosotros/as tenemos que replantear algunas de las instituciones para pensar y acelerar y poner a tono con los gobiernos que hoy estn liderando esta regin de cambios para que el MERCOSUR no se nos quede atrasado en esto. Por ejemplo, sobre la accesibilidad para las personas con discapacidad, nosotros/as logramos que todos los vehculos y colectivos que se producen ahora sean accesibles. Entonces, debemos pasar este caso al MERCOSUR, tenemos que tener una definicin comn de cmo deben ser los vehculos en materia de accesibilidad. Tenemos que repensar el tema de la ciudadana y de las nacionalidades, cuando empezamos a reflexionar sobre la cuestin afro e indgena en la Argentina, cuando estamos replanteando el 12 de octubre tan resistido por algunos sectores. Por supuesto, la Constitucin de 1994 elimina muchas de las pautas discriminatorias que estaban en la Constitucin de 1853, pero eso ahora lo tenemos que hacer realidad. De alguna manera, yo estoy convencida de que estos lmites nacionales son una divisin arbitraria de nuestros territorios. Seguramente los argentinosy argentinas del altiplano tienen ms que ver con los hermanos y hermanas bolivianas, nuestros/as mapuches neuquinos/as tienen ms que ver con la comunidad mapuche que est del otro lado de la cordillera. Es absolutamente posible pensar en una ciudadana regional necesaria para que los beneficios de la integracin econmica sean pensados en funcin de nuestra gente, as como Europa insufl el concepto de ciudadana europea a veces un poco forzado por algunas de las naciones. Yo creo que nosotros/as tenemos muchos ms denominadores comunes en la regin que nos llevan a reflexionar en la unidad regional en cuanto a unir fuerzas para hacernos escuchar en este mundo global. Tambin me parece importante pensar una ciudadana del MERCOSUR que valore nuestras diversidades, que son nuestras mejores potencias. Era impensable hace 20 aos que tuviramos mujeres presidentas, o una/un afro/a, una/un indgena presidente del MERCOSUR. Ahora, algunas de estas cosas las estamos viendo en la realidad. Y tambin tienen que haber cambios para que las mujeres seamos pares con los varones, tenemos que ver los beneficios de que hayan llegado a los lugares de decisin.

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