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MAJONE Los usos del anlisis de polticas El desarrollo del anlisis de polticas en las ltimas dos dcadas, deja

la impresin de haber alcanzado: un progreso acompaado de errores y desequilibrios serios. Sus avances significativos en capacidad tcnica, la amplitud de sus intereses de investigacin y planes de estudio, coexisten con una fe ingenua en las ms recientes tcnicas de gestin y con un descuido casi total de las habilidades tradicionalmente consideradas esenciales como la habilidad para argumentar, comunicar y evaluar evidencias. Hay puntos ciegos en la retina profesional. Por ejemplo, los analistas de polticas honran la racionalidad y la consideran su razn de ser, por lo cual, uno esperara encontrar que entre los posibles modos de indagacin, los anlisis retrospectivos (pos-decisin) ocuparan un lugar junto a los anlisis prospectivos (pre-decisin). Sin embargo la literatura tiende a igualar retrospeccin analtica con racionalizacin de la decisin y, por ende, a dejarla fuera del lmite considerado profesionalmente decente. Este y otros defectos del anlisis de polticas resultan de una visin recibida o comnmente aceptada. Dos de sus tesis revisten una importancia particular. Primero, la hechura de las polticas es igual a la toma de decisiones, segundo, el propsito del anlisis es aportar hechos y pruebas en vez de evidencia y argumentos. Estos dos supuestos tienen consecuencias perjudiciales porque han privado a los analistas de una variedad de enfoques necesarios para enfrentar exitosamente los mltiples problemas que encaran los responsables de elaborar polticas. La visin convencional del anlisis fue sintetizada a principios de los 50 en la Corporacin Rand y parecidos tanques de pensamiento. Compuesto conceptual que incluye elementos de investigacin de operaciones y ciencias administrativas, de microeconoma y teora de decisiones, con una rociada de ciencia social y de la conducta. Una lnea continua de desarrollo une los primeros estudios de operaciones militares e industriales, de estrategia y logstica, con las preocupaciones ms globales del anlisis de sistemas en los 70 y buena parte del actual anlisis de polticas. La eficiencia tcnica como meta fue reemplazada con consideraciones de equidad y factibilidad poltica. En trminos de la visin recibida, resultan sinnimos la hechura ideal de las polticas, la toma de decisiones racional, la solucin racional de los problemas y el anlisis de polticas. Se encuentra un compromiso profundo con una concepcin teleolgica de las polticas. Segn John Rawls, son correctas las instituciones y actos que, entre las alternativas disponibles, producen el mayor bien o al menos tanto bien como cualquier de las restantes instituciones y actos concebidos como posibles () las teoras teleolgicas ejercen una atraccin intuitiva puesto que parecen materializar las ideas de racionalidad. Es natural pensar que la racionalidad consiste en maximizar algo. Sin embargo, este concepto de racionalidad no se aplica de manera directa a la toma de decisiones bajo incertidumbre, en la que se debe elegir entre distribuciones probabilsticas alternativas de resultados, no entre alternativas con un solo valor. Tambin est disponible un sustituto de esta racionalidad (I. J. Good) bajo la forma de coherencia entre las creencias y preferencias de cada uno. Pero, lo que sucede, es que esta concepcin de racionalidad, ignora el contenido de los pensamientos, los enunciados y las conductas. No es una teora positiva, es un conjunto de prescripciones o reglas de coherencia, como la lgica. Las teoras prescriptivas del pensamiento y las decisiones se interesan en la coherencia formal entre oracin o entre decisiones, no en su contenido, los tericos de las decisiones estn ms interesados en decidir correctamente que en las decisiones correctas (Cardenal Newman). Este programa nunca se ha llevado a cabo completamente, pero sobrevive como ideal o patrn de comparacin, en mucho al modo del modelo de competencia perfecta que los economistas usan para comparar mercados reales. Son muchos los ataques contra la visin comnmente aceptada, pero falta todava una formulacin ntida de las diferencias bsicas entre las polticas y las decisiones, as como una discusin cabal acerca de las implicaciones que estas diferencias comportan para la prctica del anlisis de poltica. MAJONE_Los_usos_del_analisis_de_politicas.doc 1

Las polticas contra las decisiones Una decisin, en el sentido de la teora de decisiones, es una eleccin o juicio, realizado con base en los datos disponibles, entre cursos de accin bien definidos y cuyas consecuencias en varios estados de naturaleza se comprenden razonablemente bien. La eleccin debe hacerse en la situacin que el decisor confronta inmediatamente, tomando en cuenta desde la situacin presente las consecuencias probables de cada posible decurso de accin. Los trminos: inmediatamente y presente, dan el sentido de urgencia, necesidad y aun de crisis que est implcito en la nocin de decisin. Sin duda, los administradores pblicos deben escoger frecuentemente en situaciones cercanas al modelo de la teora de decisiones. Sin embargo, las polticas son, por mucho, ms complejas que las meras elecciones, no pueden justificarse con decisiones singulares y ni siquiera con conjuntos de decisiones interrelacionadas. Hay, no-polticas como hay no-decisiones, pero es importante darse cuenta que en la lgica de la toma de decisiones, una no-decisin es tratada a la par como todas las decisiones, hay una simetra completa entre la decisin de no hacer nada y todas las dems alternativas permisibles. Incluso, si entendemos las polticas en el sentido ms convencional de elecciones deliberadas, el hecho que un responsable no llegue a una conclusin definida acarrea implicaciones que estn ausentes por entero en el caso de la no-decisin. Las polticas, una vez que se han alcanzado, tienden a convertirse en doctrinas, dirigen y justifican la accin gubernamental por algn tiempo, por lo que no pueden emprenderse a la ligera. Las polticas presentan caractersticas que estn completamente ausentes en las decisiones, poseen cierta cualidad de deliberacin, de permanencia relativa y la posibilidad de desarrollo doctrinal. Se puede hablar de hacer cumplir una decisin, pero difcilmente de hacer cumplir una poltica, situaciones o acontecimientos. Si las polticas se identifican con las decisiones, su desarrollo nicamente puede interpretarse como cambios de opinin en los decisores. Ahora bien, muchas polticas son el resultado de interacciones complejas e imprevistas de decisiones previas. As, se revela claramente los lmites del anlisis de decisiones como una aproximacin general al estudio de las polticas. El problema de la comunicacin en las organizaciones constituye otra razn importante para distinguir entre decisiones y polticas. El decisor de la teora de las decisiones, como consumidor de la teora econmica, es el nico juez y ejecutor de sus propias decisiones. Pero incluso en la organizacin ms compactamente centralizada, son pocas las decisiones tomadas por individuos singulares, y menos an las que son puestas en prctica por una sola persona. Casi siempre hay necesidad de explicar la decisin y persuadir a otros para que la acepten. En consecuencia, deben suministrarse argumentos diferentes, apropiados para la comunicacin interpersonal y cuidadosamente elaborados para un auditorio particular. Las polticas y las decisiones, tambin aqu difieren significativamente, ya que los argumentos pos-decisin, aunque son irrelevantes para la lgica de la eleccin, son parte integrante de la elaboracin y desarrollo de las polticas. Los argumentos de apoyo, las interpretaciones, las calificaciones, y todo el debate que sigue a los primeros enunciados de una poltica llegan a integrarse en ella y no pueden separarse de su primera sustancia. Por esta razn, los responsables de las polticas necesitan, adems de anlisis prospectivos (pre-decisin), anlisis retrospectivos (posdecisin), y probablemente ms. Que la mayora de los analistas rehyan esta clase de anlisis solo puede explicarse por las restricciones que suscita la visin recibida en sus mentes. Anlisis prospectivo y retrospectivo En trminos de la visin recibida, el anlisis de polticas solo puede ser prospectivo, puesto que el papel consiste en asesorar al encargado de elaborar la poltica para que llegue a tomar una decisin. Segn Lasswell, la tarea consiste en estudiar el proceso de decidir o escoger y en evaluar la relevancia del conocimiento disponible para resolver problemas particulares. Olson argumenta que un anlisis lgico de las polticas MAJONE_Los_usos_del_analisis_de_politicas.doc 2

normalmente debera comenzar con el objetivo en cuestin y despus proseguir con la consideracin de cualquier alternativa disponible de medios. Pero resulta peligroso considerar que ste es el nico uso legitimo del anlisis. Cuando el analista solo conoce imperfectamente los objetivos y las restricciones, cuando sus datos son de dudosa confiabilidad y cuando las acciones no se siguen automticamente de las decisiones, la lgica pura no es ms ni menos importante para la hechura efectiva de las polticas. En el resto de la seccin, Majone se dedica a los usos del anlisis una vez que se ha alcanzado una conclusin. Decidir, incluso decidir racionalmente no es suficiente. Puesto que una poltica existe por algun tiempo, constantemente se requieren nuevos argumentos para dar a sus distintos componentes la mayor coherencia interna posible y ajustarlos tambin en lo posible a las cambiantes condiciones externas. Por otra parte, los hacedores de las polticas frecuentemente actan bajo presin de acontecimientos externos o bajo la fuerza de sus convicciones personales. En tales casos, los anlisis prospectivos no pueden desempear un papel significativo en la hechura de las polticas. El anlisis sigue siendo necesario despus de haber elaborado la poltica, con objeto de proporcionarle una base doctrinal, aumentar el acuerdo, responder a las crticas, descubrir nuevas implicaciones y mejorar su compatibilidad con otras polticas. Tradicionalmente, estos propsitos han sido desechados como intentos de racionalizacin. Los argumentos de poltica no son pruebas formales. Solo son ms o menos plausibles, ms o menos convincentes, para un auditorio particular. Adems, no hay manera nica de construir argumentos. Los datos y la evidencia pueden seleccionarse de muchas maneras a partir de la informacin disponible y hay varios mtodos alternativos de anlisis y varios para ordenar valores. Nada hay de deshonesto en seleccionar la combinacin de datos, hechos, valores y mtodos analticos que se considere como la ms apropiada para convencer a un auditorio particular. Los argumentos pos-decisin retrospeccin para Wildavsky son indispensables en el proceso de hechura de las polticas. Puede mostrarse tambin que la visin recibida y la concepcin del mtodo cientfico en que se basa son metodolgicamente obsoletas e histricamente inexactas. El anlisis de polticas como trabajo artesanal Para entender los aspectos artesanales del anlisis y para apreciar la calidad de un producto terminado, se debe aprender a examinar la micro-estructura de los argumentos analticos. Existe una similitud innegable entre los trabajos de un analista y los de un artesano tradicional. En ambos casos, la ejecucin exitosa depende de un entendimiento claro de las posibilidades y limitaciones de los materiales y las herramientas, al igual que de una relacin altamente personal entre la persona y su tarea. El estilo juega un gran papel, determina el valor y aceptabilidad de un producto analtico. Majone revisa las categoras del anlisis aristotlico clsico del trabajo artesanal buscando aplicarlas al trabajo del analista de polticas. El esquema de Aristteles (tica Nicomaquea) envuelve cuatro constituyentes (causas) de la tarea artesanal: materia, eficiente, formal y final. Estas mismas categoras pueden aplicarse al trabajo analtico. El componente material seran los datos, la informacin y las construcciones conceptuales usadas en el planteamiento del problema por analizar; las herramientas tcnicas y modelos seran el componente eficiente de la tarea del analista; la forma de la tarea sera el argumento que allega la evidencia y del que se extrae la conclusin; y el componente final sera la conclusin misma con las actividades relacionadas de comunicacin e implementacin. Este esquema ofrece una manera alternativa de describir la estructura fina de la tarea del analista. El paradigma de la toma de decisiones usa las mismas categoras (objetivos, criterios, alternativas, restricciones, etc.) para describir el quehacer del analista y las etapas o componentes del proceso de decisin, por consiguiente, limita el alcance del anlisis a la pre-decisin, al modo de indagacin de la solucin de problemas. La concepcin del anlisis como artesana proporciona categoras (datos, informacin, herramientas, evidencia, argumento) que son aplicables a cualquier tipo y estilo de anlisis, sea retrospectivo o prospectivo, descriptivo o prescriptivo, argumentativo o cientfico. MAJONE_Los_usos_del_analisis_de_politicas.doc 3

Desde el enfoque artesanal, consideremos las categoras evidencia y argumento. El argumento es el eslabn que enlaza los datos y la informacin con las conclusiones de un estudio analtico. La estructura del argumento ser una mezcla compleja de declaraciones factuales y evaluaciones subjetivas. Cualquier prueba que se haga debe confiar en una variedad de normas profesionales que corresponden a los diferentes mtodos analticos empleados, confiando tambin en la plausibilidad y fuera de los resultados y en los criterios compartidos de adecuacin. La naturaleza de la evidencia en esta clase de prueba es crucial, dado que una evaluacin incorrecta de su fuerza e idoneidad antes de incluirla en el argumento puede conducir a trampas en el momento de sacar conclusiones. La evidencia no es sinnimo de datos ni de informacin; es informacin seleccionada e introducida en un punto especfico del argumento para persuadir a un auditorio particular de la verdad o falsedad de un enunciado tcito. Deben ser distintos los criterios para evaluar evidencias y evaluar hechos. Los hechos pueden evaluarse en trminos de cnones lgicos abstractos, pero la evidencia debe evaluarse conforme a una cantidad de factores peculiares a una situacin dada, tales como la naturaleza especifica del caso, el tipo de auditorio, las reglas de evidencia prevalecientes e incluso la capacidad persuasiva del analista. Dada una opinin ampliamente difundida entre los analistas, un buen modelo de polticas debera asemejarse tanto como sea posible a los modelos exitosos de las ciencias duras. En consecuencia, existe una peligrosa tendencia a considerar como hechos los productos de los modelos, ms que como evidencia a usar en un argumento junto con otros datos e informacin. Para que los modelos sean usados como evidencia, deben satisfacer ciertos requisitos de procedimiento. El anlisis de polticas no puede desempearse de manera competente ni usarse de manera apropiada sin apreciar sus aspectos de artesana. El analista como artesano es un productor de argumentos a favor de las polticas, se parece ms a un abogado (especialista en argumentos legales) que a alguien capaz de resolver problemas en el sentido de la visin recibida o a un cientfico valorativamente neutral segn la tradicin positivista. Esto no quiere decir que las habilidades para resolver problemas y el conocimiento objetivo sean innecesarios para el anlisis de polticas, ms bien quiere decir que su papel en los asuntos prcticos es ms problemtico que lo que las nociones prevalecientes estaban dispuestas a pensar. Saber cmo y saber eso en la hechura de las polticas Saber cmo es la capacidad de hacer ciertas cosas, adoptar la conducta a las nuevas circunstancias; saber eso es la conciencia de las proposiciones generales y de las reglas de conducta explcitas. De acuerdo a la visin recibida, muchos analistas tienden a confundir estos dos tipos de conocimiento al suponer que la hechura racional de las polticas debe incluir la observancia de reglas y el uso completo de cualquier informacin significativa accesible. Este modelo es insatisfactorio al menos por dos razones. Primero, porque comporta una concepcin errada del papel prctico del conocimiento. Segundo, porque implica una teora pre-evolucionista de la accin. Cuando los responsables de hacer las polticas eligen, operan restricciones fsicas, tcnicas, econmicas e institucionales. Se necesita conocimiento especializado para determinar qu restricciones son importantes en una situacin particular. Pero no es suficiente para asegurar que un curso de accin ser exitoso el simple hecho de saber que hay restricciones importantes en un problema dado. En un mundo de incertidumbre, no se puede ofrecer al que formula las polticas una previsin suficiente para garantizar que su poltica ser buena o exitosa, ni un conocimiento perfecto del presente y del pasado, ni una conciencia completa del estado actual del conocimiento en materia de pronstico y toma de decisiones. En un ambiente incierto, el xito slo adquiere significado despus que una poltica ha sido puesta en prctica, en la medida en que llego a adaptarse a las condiciones reinantes y fue adoptada por el ambiente poltico. Esta explicacin da sentido a la conducta observada entre los hacedores de polticas (incrementalismo, ajustes adaptativos, imitacin y racionalizaciones), que deben parecer irracionales o deshonestos para los modelos dominantes de elaboracin de polticas. MAJONE_Los_usos_del_analisis_de_politicas.doc 4

El programa de Investigacin Russell-Sage de Metapolticas La metapoltica es la teora o la metodologa del anlisis de polticas. Las habilidades analticas tradicionales pueden llegar a ser tcnicamente obsoletas si (como en muchas reas de la poltica, desde evaluaciones de tecnologa y control de riesgo hasta el establecimiento de estndares y la planeacin urbana) hay una necesidad urgente de soluciones procedurales ms que sustantivas. El trabajo de Majone ha introducido un enfoque alternativo en el anlisis de polticas. En este enfoque juegan un papel central la produccin y evaluacin de argumentos y la reconstruccin racional de las polticas. El Programa de Investigacin Russell-Sage de Metapoltica tiene como propsito concentrar acadmicamente la atencin en las ms importantes de estas cuestiones. Problemas procesales e institucionales Acerca de la propensin a usar los productos de los modelos como hechos ms que como evidencia, se indic la falta de criterios para probar la significacin y adecuacin de las proposiciones empleadas en los argumentos relativos a las polticas. La estructura de un discurso formal depende de facto de acuerdos acerca del significado de las palabras, de qu hechos son obvios o se puede suponer que lo son, pero los desacuerdos tcitos son tan comunes como los acuerdos tcitos. En general, usamos tres grupos de criterios para juzgar la correccin de las declaraciones: los criterios lgicos que utilizan las reglas deductivas, los criterios empricos basados en hechos de experiencia y reglas de induccin, y los acuerdos convencionales. Sin embargo, en un argumento complejo sobre polticas, no siempre es fcil decidir qu criterios son importantes para un asunto y contextos dados. Problemas metodolgicos La concepcin de las polticas como argumentos ha sido contrastada con la concepcin ms tradicional de las polticas como decisiones y resolucin de problemas. Diferentes estilos de anlisis corresponden a diferentes concepciones de las polticas. Las diferencias de estilo se reflejan no solo en el uso de los datos y los tipos de informacin, y en la seleccin de las herramientas analticas, sino tambin en el significado que se asigna a trminos clave como poltica, decisin, problema, diseo, anlisis, planeacin, factibilidad, implementacin y evaluacin. Los analistas necesitan saber ms sobre el significado de estas diferencias y los cambios sutiles de sus significados para poder practicar la artesana. La artesana de los analistas Ciertamente son necesarios nuevos conceptos y tcnicas, pero tal vez ms necesario es adaptar y reinterpretar las que estn vigentes. El trabajo del analista puede describirse en trminos de categora como problema, datos, informacin, evidencia, herramientas y argumentos. Una razn para preferir estas categoras a las tradicionales (objetivos, alternativas, consecuencias y eleccin) es que pueden hacer ms fcil la comparacin del anlisis de polticas con las profesiones ms consagradas del derecho, la medicina y la historia. Tambin se puede examinar hasta qu punto se adaptan a las situaciones del anlisis de las polticas las normas empleadas para evaluar la calidad del trabajo profesional en las disciplinas citadas. Las polticas como teoras Las polticas pueden ser entendidas como teoras desde dos perspectivas: como la reconstruccin racional que practica el analista a partir de una secuencia compleja de acontecimientos, y desde el punto de vista de los actores, como doctrinas que se desarrollan a partir de las decisiones y acciones anteriores que les dan estabilidad y coherencia interna.

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