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Aguilar Villanueva-Problemas Publicos y Agenda de Gobierno

Aguilar Villanueva-Problemas Publicos y Agenda de Gobierno

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Aguilar Villanueva, Luis F.
Estudio introductorio , en Problemas blicos y agenda de gobierno
1.Elproceso de la poticaLa noción de
 policy Process
es un dispositivo analítico, intelectualmente construido, para fines de modelación,ordenamiento, explicación y prescripción de una política. Pertenece al orden lógico más que al cronológico, porlo que no entiende ser la representación descriptiva de una secuencia de tiempos y sucesos que efectivamentesuceden uno tras otro. Las etapas del proceso denotan sólo los componentes lógicamente necesarios einterdependientes de toda política, integrados a la manera de proceso, y de ninguna manera de eventossucesivos y realmente separables. En la práctica, las “etapas” pueden sobreponerse y superponerse,anticiparse o atrasarse, repetirse. Separar en diversos tramos la elaboración de una política es algo artificial.No obstante los diversos cortes analíticos y diferencias terminológicas, todos los estudiosos del desarrollo de lapolítica coinciden en sostener que los integrantes necesarios e interrelacionados de toda política son: laexistencia de una determinada situación problemática para cuya modificación en el sentido deseado se elige yefectúa un determinado curso de acción que produce ciertos resultados mas o menos diferentes a losdeseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de acción elegido.Según DeLeon, la visión de la política como proceso ha ocasionado que “las etapas hayan recibido en ciertosmomentos un exagerado énfasis y se haya vuelto palabras mágicas”.En los años sesenta, la
 policy initiation
, lafase de definición de los problemas sociales y la de formulación de programas, fue el principal objeto deestudio y recomendación. La complejidad de los problemas sociales y la improcedencia de los programas fueun descubrimiento aleccionador en el momento que las evaluaciones dejaron de ver incumplimientos,dispendios, improvisaciones, ineficiencias. En ese momento la
 policy evaluation
más que el diseño y laselección de opciones, se volvió el tema clave. Se pensó que solo los resultados de a evaluación podían orientarla política social. A mediados de los años setenta, surge la literatura de la
 policy implementation
que rescato lascuestiones organizacionales y administrativas olvidadas, debido a la importancia que se otorgaba al análisis,diseño y elección de opciones. Sin embargo, los pobres éxitos de la activa presencia gubernamental en elcampo de los problemas sociales llevaron a preguntarse si no era razonable dar por terminado ciertosprogramas, la
 policy termination
, y proceder a clausura los varios organismos gubernamentales que habíancrecido alrededor de ellos. El redimensionamiento del estado y la reivindicación del
 policy management 
fueronen los años ochenta las dos caras de la misma respuesta. La atención se centro entonces en la averiguación decómo el estado podía lograr que las políticas para el cumplimiento de sus funciones básicas fueran realmenteeficaces y eficientes, con el resultado de bajarle el tono a la invención de nuevas y audaces políticas deintervención estatal, acaso innecesaria. Luego se fue asentando la idea de que era mucho más relevante unadirección y gestión pública inteligente, capaz de eliminar deficiencias, desvíos, incumplimientosparticularmente de las funciones básicas del gobierno. Renació entonces, pero en función de la gestión pública,el interés por el
 policy design
.La consideración de la política como proceso de varias y complejas etapas ha propiciado también que lasdiferentes ciencias participantes hayan terminado por concentrar su investigación en específicos tramos delrecorrido de la política y por menospreciar la importancia teórica o práctica de los demás momentos. Eldispositivo analítico del proceso segmento el proceso y ocasiono tratamientos aislados y unidimensionales dedecisiones singulares sueltas, contra su intención original de entender la política como curso de acciónintegrado por decisiones interdependientes y complementarias (los politólogos han preferido estudiar laformación de la agenda de gobierno y los administradores la implementación, por Ej.). Esta predilección poruna fase se explica en mucho por el objeto e instrumental de cada una de las disciplinas. Esta especializaciónno ha sido necesariamente negativa, pero perder de vista los otros componentes integradores del proceso deuna política, no ayuda a su buena traza, decisión y operación.En este texto, Aguilar Villanueva presta atención a los primeros tramos de la política, la formación de la agendagubernamental y la definición de los problemas públicos.2.La formación de la agenda
Aguilar Villanueva-problemas publicos y agenda de gobierno1
 
No todos los problemas logran llamar la atención gubernamental y despertar su iniciativa. No todos logran formarparte del temario de los asuntos públicos y colocarse entre los asuntos prioritarios del gobierno: no todas lascuestiones se vuelven públicas ni todas las cuestiones públicas se vuelven cuestiones que deben ser objeto de laacción gubernamental, “agenda” de gobierno.La manera como se elabora la agenda de gobierno, se le da forma y contenido, reviste fundamental importanciapolítica y administrativa:Políticamente, expresa la vitalidad o flojedad de la vida publica en un sistema político dado. Entre las libertadesindividuales y los poderes del estado existe un ámbito que es producto de la mayor energía de las libertadespolíticas. Suele llamarse ámbito público (o esfera/vida pública) y cumple la función de mediar entre el estado y lasociedad. A través de la palabra, el dialogo, la argumentación racional, la oferta de información, la invocación delas leyes, la retórica, el diseño de programas, mediante acuerdos y negociaciones, los individuos y susorganizaciones buscan transformar sus intereses particulares en asuntos generales de interés y utilidad para todoel conjunto del estado. Este trabajo de generalización de intereses y solución de conflictos es la razón de ser y lafunción social propia del ámbito público que por definición es (debe ser) igualmente accesible a todos losciudadanos que quieran presentar y justificar sus demandas, sin discriminación, fueros, privilegios y monopolios.En el ámbito público, los intereses particulares buscan argumentarse como generales y, si pasan la prueba,originan leyes, disposiciones administrativas, asignaciones de recursos públicos. El desfallecimiento de la vidapública, su ocupación y control por parte de los poderes (de gobierno, partido, de corporaciones, etc.), permiteobviamente que cualquier interés privilegiado se vuelva ley.La formación de la agenda de gobierno deja ver quienes son los que efectivamente definen y justifican losproblemas públicos, revela cuál es la estructura de poder que domina efectivamente la hechura de una política.Pero también, en términos de gobierno y administración, es determinante. La más importante de las decisiones deun gobierno es la que concierne a la elección de sus asuntos y prioridades de acción: a su agenda. Es la crucialdecisión de decisiones.No todo es asunto público ni asunto publico urgente. No todo asunto público es competencia del gobiernonacional; hay asuntos de la jurisdicción de los gobiernos locales. Tampoco todo asunto tiene que ser tratado coninstrumentos gubernamentales directos (Ej. Gasto, administración publica). La filtración de las cuestiones se vuelveuna actividad estratégica, en la medida en que decidir si una cuestión amerita ser objeto de la accióngubernamental, significa comprometerse y poner en juego los recursos del estado.Por
agenda de gobierno
suele entenderse el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que losgobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción y, mas propiamente, como objetos sobre losque han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar. Sin embargo, hay definiciones de laagenda que se interesan por el proceso de su elaboración y conformación e incluyen también el conjunto deproblemas al que el gobierno ha decidido prestarles atención, el conjunto de definiciones de esos problemas yhasta el conjunto de opciones de acción que el gobierno revisa para atender los problemas. En efecto, el que unademanda, problema, cuestión o asunto llegue a ser considerado como punto o tema de la agenda de gobiernosupone analíticamente decisiones antecedentes: la decisión de prestarle atención, la elección y selección de sudefinición, la elaboración y selección de una opción de acción. Estas varias decisiones pueden sercronológicamente sucesivas, pero lógica y analíticamente son condiciones interdependientes y necesarias parallegar a la decisión de que hay que actuar y hacer algo. El gobierno decide actuar solo y sobre lo que previamenteha llamado y fijado su atención. A la vez, las ideas y valoraciones que se tienen de la composición y causa delproblema son determinantes para decidir prestarles atención y para decidir la acción e inacción. Definir elproblema es de alguna manera delimitar la probabilidad, tipo y alcance de su solución. Por ello, eninterdependencia con la definición del problema, el gobierno tiene que revisar sus posibles cursos de acción yconsiderar si puede hacer efectivamente algo: si tiene sentido su acción. Estructuración de la agenda, definicióndel problema, análisis de las opciones de acción son así, actividades interdependientes.Para Cobb y Elder:
“Por formación de la agenda se entiende el proceso a través del cual problemas y cuestionesllegan a llamar la atención seria y activa del gobierno como asuntos posibles de política publica. La importancia del  proceso se debe básicamente a dos hechos. Primero, la capacidad de atención de los gobiernos es limitada.Segundo, los problemas de una política no son datos a priori, sino más bien asuntos por definir. Si una situación particular o un conjunto de circunstancias constituyen un problema (…) esto depende de creencias y valoraciones,no de los hechos mismos. Los problemas son elaboraciones humanas que plasman ciertas concepciones particulares de la realidad. (…) lo que esta en discusión a lo largo del proceso de formación de la agenda no es
Aguilar Villanueva-problemas publicos y agenda de gobierno2
 
tanto cuáles problemas serán tomados en consideración, sino como serán definidos. Las definiciones no sóloestructuran y encuadran las elecciones posteriores de la política. También sirven para afirmar una concepción particular de la realidad” 
Si bien la agenda es del gobierno, los problemas que la componen se originan y configuran en el sistema político.Hay, entonces, una agenda de los ciudadanos, del estado o del sistema político, que puede preceder y determinarla agenda del gobierno o ser inducida por las preocupaciones y prioridades gubernamentales, que puede empatarcon la del gobierno o diferir de ella en mayor o menor grado.Cobb y Elder han distinguido entre dos tipos de agenda:1.agenda “sistémica”, “publica”, “constitucional”: “esta integrada por todas las cuestiones que los miembrosde una comunidad política perciben comúnmente como merecedoras de atención pública y como asuntosque caen dentro de la jurisdicción legitima de la autoridad gubernamental existente. Toda comunidadpolítica, local, estatal y nacional tiene su propia agenda sistémica”. La agenda sistémica tenderá aintegrarse con cuestiones abstractas, generales, globales, que grandes números de población compartenprecisamente por su formulación genérica (Ej. Contaminación, pobreza extrema)2.agenda “institucional”, “formal”o “gubernamental”: puede ser definida como “el conjunto de asuntosexplícitamente aceptados para consideración seria y activa por parte de los encargados de tomardecisiones. Por lo tanto, cualquier conjunto de asuntos aceptados por cualquier organismo gubernamentalen el nivel local, estatal o nacional constituirá una agenda institucional”. La agenda institucional de lasorganizaciones y dependencias gubernamentales tiende a ser más específica, concreta y acotada (que lasistémica), indicando y definiendo problemas precisos.La distribución e interacción de las dos agendas plantea dos órdenes de cuestiones teóricas:La primera, relativa a la agenda sistémica, es fundamentalmente la pregunta de cómo conflictos, necesidades ydemandas de grupos particulares se convierten en asuntos públicos en el doble sentido que suscitan laatención general y terminan por ser considerados de interés general.La segunda, relativa a la agenda institucional, más cerrada al comportamiento del gobierno, se pregunta cuál esel proceso decisional por el cual el gobierno determina la estructuración de su agenda, tiene que vero con la“definición de problemas” y las “oportunidades de elección”.Para Cobb y Elder, para que un asunto tenga acceso a la
agenda sistémica
, necesita cumplir con tres requisitos:que sea objeto de atención amplia o al menos de amplio conocimiento público, que una buena parte delpublico considere que se requiere algún tipo de acción y que a los ojos de los miembros de la comunidad laacción sea competencia de alguna entidad gubernamental. Aunque muchos aceptarían que la materia de laagenda puede ser una demanda o necesidad no necesariamente conflictiva, el modelo de los autores parte conla idea de que la conflictividad actual o potencial de un asunto en una comunidad política es el factor quefavorece su expansión o difusión. Demandas o problemas deben convertirse entonces en un
sigue
, en unagestión de carácter controvertido y polémico.Hay acontecimientos sociales que sirven de “mecanismos de disparo” (sucesos económicos, crímenes,elecciones, etc.) y actores sociales que se encargan de convertirlos en cuestiones y ofrecer su primeradefinición, los “iniciadores”, son el primer paso del trayecto (un Blumberg, por ejemplo, digo, me parece). Lascaracterísticas de la definición son también factores que favorecen o impiden la difusión de un problema; elgrado de especificidad de una definición, su ámbito de significación social, su relevancia temporal, sucomplejidad técnica y la existencia de precedentes regulan su avance y rapidez. Por consiguiente, lascuestiones definidas genérica y sencillamente, sin tecnicismos, que presentes aspectos nuevos y designificación duradera para grandes números de población, son las que tiene mayor probabilidad de expandirseal gran público y de involucrarlo. Esta probabilidad aumenta si la exposición, difusión y argumentos de ladefinición, emplea lenguajes y símbolos culturalmente arraigados. Si la cuestión entra en el circuito de losmedios masivos, se facilitará en principio su difusión.El trayecto culmina cuando la definición de una cuestión, después de inevitables ajustes y depuraciones a lolargo de su polémico camino, se coloca en el orden del día de la comunidad política. En este momento, lacuestión puede ser llamada pública y se coloca como reclamo ciudadano frente al gobierno, exigiendo un lugaren la agenda formal de sus organizaciones y programas. Se propone la hipótesis comprobable de que cuantomás amplio sea el público al que se ha expandido la cuestión, mayor será la probabilidad de que presioneefectivamente al gobierno y se coloque en la agenda formal. No necesariamente desemboca el trayecto en unadefinición unánimemente compartida por la ciudadanía entera. El trayecto de la cuestión hacia la agenda
Aguilar Villanueva-problemas publicos y agenda de gobierno3

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