Gestin del Ciclo del Proyecto (PCM) y Planificacin de Proyectos Orientada a Objetivos (ZOPP)

Gua

GTZ-P-FORM 21-2-1s

Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ ) GmbH

Publicado por: Redaccin: 1o edicin 1996

Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Oficina 04, Estrategia de desarrollo de la empresa

Gestin del Ciclo del Proyecto (PCM) y Planificacin de Proyectos Orientada a Objetivos (ZOPP) - Gua -

Esquema bsico de la cooperacin

Proceso de desarrollo accin de los grupos destinatarios (proceso de autoayuda) situacin futura / mejora prevista (objetivo de desarrollo)

situacin inicial

proyecto/programa de las organizaciones contraparte

aporte en el marco de la CT

El modelo de cooperacin segn PCM

niveles de la CT
grupos destinatarios

proceso de aportacin
situacin inicial se ha logrado el objetivo de desarrollo

cooperacin idea del proyecto/ programa se ha logrado el objetivo del proyecto/programa

organizaciones contraparte

cooperacin propuesta de CT se ha logrado el objetivo de la cooperacin

GTZ

ndice Pgina Introduccin 1. 2. Gestin de proyectos Gestin de la cooperacin al desarrollo de carcter participativo (PCM) 4 4

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2.1. Conceptos bsicos 2.2. Estructura bsica de las relaciones de cooperacin 2.3. PCM como enfoque para integrar los procesos de aportacin de los diferentes actores de la CT 2.4. Nivel de accin de la GTZ 3. Planificacin de proyectos orientada a objetivos (ZOPP)

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3.1. La planificacin como proceso de entendimiento entre los actores 3.2. Elementos de un plan y matriz de planificacin del proyecto (MPP) 3.3. El procedimiento segn ZOPP 3.4. Instrumentos directores de la ejecucin de los proyectos

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Introduccin En el documento Lineamientos para la gestin de las actividades de la Cooperacin Tcnica alemana la Direccin General ha delineado la funcin y el papel de la GTZ, alentando al personal a obrar con flexibilidad. Dentro de ese marco, la presente gua describe la gestin del ciclo del proyecto ("project cycle management", PCM) y el mtodo de planificacin de proyectos orientada a objetivos ("Zielorientierte Projektplanung", ZOPP). En ella se explican los principios segn los cuales la GTZ planifica y dirige sus aportes a la cooperacin tcnica (CT). La gua ser complementada, en lo sucesivo, por pautas orientadoras sobre cuestiones operacionales relacionadas con la aplicacin de PCM / ZOPP.

1. Gestin de proyectos Por gestin se entiende la configuracin de procesos sociales con el propsito de alcanzar objetivos concretos. Las funciones de gestin ms importantes son: acordar objetivos, planificar, decidir, motivar, organizar, dirigir, controlar e informar.Tanto estas funciones como las tareas que se derivan de ellas tienen que ser tenidas en cuenta y asumidas una y otra vez durante todo el proceso. En trminos generales, un proyecto puede definirse como un proceso delimitado en el tiempo durante el cual se prestan determinados aportes. Los recursos suministrados sirven para la ejecucin de las actividades y la prestacin de los aportes (resultados) del proyecto, con el fin de alcanzar un efecto definido con anterioridad (objetivo del proyecto). Se habla de programa cuando se trata de varios proyectos vinculados entre s desde el punto de vista sectorial, subsectorial o regional y coordinados mediante una estrategia claramente definida. Se dice que un proyecto o programa es sostenible cuando sus efectos perduran ms all de su finalizacin. Un instrumento de aplicacin corriente en las teoras de administracin de empresas, que puede servir de orientacin para la gestin, es

la descripcin del "ciclo de vida" de un proyecto desde que comienza a planificarse hasta que se completan las actividades, incluyendo las fases de identificacin, concepcin y ejecucin. A lo largo del ciclo de vida del proyecto, la gestin debe asumir continuamente las tareas que se deriven de las funciones mencionadas. Un proyecto o programa, entendido como un proceso social, no es, por lo tanto, planificado de una vez y despus ejecutado, sino que siempre debe haber una planificacin sobre la marcha (planificacin iterativa). En el grfico 1 se muestran de manera esquemtica el ciclo del proyecto y las funciones y tareas de gestin. Las etapas por las que pasa un proyecto a lo largo de su ciclo de vida estn estructuradas orgnicamente. Cada fase sirve de base a la siguiente. La definicin del sistema de objetivos debe ser previa a la determinacin de los resultados necesarios para el logro de esos objetivos. Anlogamente, es necesario haberse puesto de acuerdo sobre los aspectos fundamentales de la concepcin del proyecto antes de adoptar la decisin de ejecucin y proceder a suministrar los recursos necesarios. En el esquema, el paso de una fase a otra o, segn el caso, la conclusin de la fase respectiva, se expresa como sigue: "se ha identificado el sistema de objetivos" (fase de identificacin); "se ha elaborado el plan del proyecto" (fase de concepcin); "se ha alcanzado el objetivo del proyecto" (fases de ejecucin). Los diferentes pasos de planificacin de un proyecto responden a esta lgica. El proceso en conjunto no se desarrolla de forma lineal, sino reanudando una y otra vez con fases anteriores de modo de abordar de nuevo o profundizar diferentes cuestiones de anlisis, planificacin y decisin gracias a la experiencia acumulada. Es as como los objetivos no quedan definidos de una vez en la fase de identificacin sino que, a medida que se ejecuta el proyecto, tendrn que ser verificados repetidamente y, de ser necesario, modificados. Lo mismo sucede con todo lo que se ha decidido en un momento dado, ya que habr que verificarlo continuamente y modificarlo si resulta que (ya) no es adecuado o que hay que revisar la concertacin al respecto. En general se entiende que todo lo que se estipula en la planificacin deber ser factible y razonable en una situacin dada y regir hasta que deba modificarse en virtud de los nuevos conocimientos adquiridos.

Grfico 1:

Esquema del ciclo de un proyecto

i nformar

planificar

motivar

dirigir

i nformar

planificar

motivar

dirigir

fase de identificacin

fase de concepcin

fases de ejecucin

idea del proyecto plan del proyecto

sistema de objetivos del proyecto

logro del objetivo/ conclusin del proyecto

acordar objetivos organizar

decidir acordar objetivos

controlar

decidir

organizar

analizar la situacin inicial

elaborar el plan del proyecto

operacionalizar lo planificado ejecutar, adaptar y actualizar lo planificado

definir el sistema de objetivos

hacer lo necesario para que se adopte la decisin sobre la ejecucin del proyecto

concluir el proyecto

El punto de partida para efectuar las adaptaciones pertinentes est constituido por la observacin, anlisis y valoracin sistemticos de la ejecucin (seguimiento y evaluacin). No se debe tener en cuenta nicamente lo previsto en el plan, sino tambin las condiciones relevantes del entorno.Asimismo, hay que identificar oportunamente los posibles efectos no previstos de la accin y ponderar sus consecuencias. En principio, el proceso de gestin es similar para toda organizacin que se proponga ejecutar un proyecto. La cooperacin al desarrollo se caracteriza por la interconexin de las contribuciones de diferentes organizaciones. La gran complejidad de esa estructura hace que se planteen exigencias de gestin mucho ms elevadas. Un factor de especial importancia para la cooperacin es concertar y definir los papeles, las funciones y las competencias de los distintos actores involucrados. Para ello, la GTZ ha desarrollado el enfoque PCM.

2. Gestin de la cooperacin al desarrollo de carcter participativo (PCM) 2.1. Conceptos bsicos A fin de facilitar la comprensin de lo expuesto en el presente captulo, se explicarn, en primer lugar, algunos conceptos bsicos. Las definiciones no pretenden ser ni las nicas vlidas ni las nicas aplicables.Tienen que demostrar, ms bien, su eficacia en el rea concreta de trabajo, siendo recomendable reemplazarlas por otras mejores en caso necesario. Por desarrollo se entiende un proceso configurado que permite pasar de una situacin presente percibida como no satisfactoria a una situacin futura que se considera mejor. La experiencia muestra que ese proceso slo puede tener xito si las personas concernidas se responsabilizan de l y si, en la medida de lo posible, implementan los cambios por su propio esfuerzo. Por consiguiente, todo proceso planificado de desarrollo depende de las necesidades y posibilidades de accin de las personas afectadas. La cooperacin al desarrollo pretende dar impulso a los procesos de autoayuda y contribuir a que se desarrollen con xito. La GTZ apoya a

sus organizaciones contraparte en su esfuerzo para fomentar el proceso de desarrollo de los grupos destinatarios. Por grupos destinatarios se entienden aquellos grupos sociales en cuyo mbito se procura lograr el cambio definido en el objetivo del proyecto o del programa. La funcin de la GTZ puede ser tambin identificar, primeramente, estructuras adecuadas del pas contraparte que se propongan apoyar los procesos de cambio de ciertos grupos destinatarios, y ayudar en su organizacin. Las diferentes relaciones de responsabilidad se derivan de las tareas que llevan a cabo los participantes y de su esfera de competencia. Por ende, la GTZ habr de asumir diferentes roles, segn el caso. Por lo que toca a las organizaciones contraparte, en la Cooperacin Tcnica oficial de la Repblica Federal de Alemania la instancia poltica responsable de presentar una solicitud de fomento es siempre el gobierno del pas contraparte. Aunque la propuesta haya sido formulada por otra organizacin, ser necesaria la aprobacin del gobierno respectivo. Es importante no confundir el gobierno que presenta la solicitud con las organizaciones gubernamentales o no gubernamentales responsables de planificar y ejecutar el proyecto (dado el caso, pueden ser varias entidades integradas en una red). Estas ltimas se denominan organizaciones ejecutoras y son las organizaciones contraparte propiamente dichas de la GTZ1. La cooperacin entre la GTZ y sus organizaciones contraparte se lleva a cabo, generalmente, en el el marco de proyectos o programas. La participacin est considerada hoy como un criterio esencial de calidad en la cooperacin al desarrollo. Por participacin se entiende la intervencin activa de las personas, grupos sociales y organizaciones en los procesos de planificacin y de toma de decisin que los afectan.

2.2.

Estructura bsica de las relaciones de cooperacin

En el grfico 2 se ilustra, de forma esquemtica, la estructura bsica de las relaciones de cooperacin en la CT. La GTZ apoya, por encargo del BMZ, a una o varias organizaciones contraparte en la preparacin y ejecucin de un proyecto o programa para fomentar los procesos de autoayuda de los grupos destinatarios. Las organizacio1 Para distinguir entre el responsable poltico y las entidades responsables de la implementacin de un pro-

yecto, se habla a veces de la instancia decisora en el plano poltico y de la(s) organizacin(es) ejecutora(s) propiamente dicha(s).

nes contraparte pueden ser estatales o privadas. Segn los principios de poltica de desarrollo del BMZ y la GTZ, se considera especialmente importante intensificar la cooperacin con organizaciones no gubernamentales. La cooperacin alemana se atiene al principio de intervencin mnima, y en cuanto a su volumen y contenido se ajusta a lo que la contraparte (an) no est en condiciones de aportar. La GTZ responde a las diferentes situaciones de demanda existentes con una amplia gama de servicios que comprenden desde la ejecucin de una obra aislada (p.ej. un estudio) hasta la gestin de sistemas complejos. Un factor decisivo para la cooperacin alemana es que el proyecto: est orientado a satisfacer las necesidades de los grupos destinatarios; fortalezca la capacidad de autoayuda de las personas afectadas; sea factible bajo las condiciones generales dadas; cree las condiciones necesarias para la persistencia de sus efectos, es decir, para que perdure la situacin que se ha mejorado con su ayuda. Grfico 2:

Esquema bsico de la cooperacin

Proceso de desarrollo accin de los grupos destinatarios (proceso de autoayuda) situacin futura / mejora prevista (objetivo de desarrollo)

situacin inicial

proyecto/programa de las organizaciones contraparte

aporte en el marco de la CT

2.3. PCM como enfoque para integrar los procesos de aportacin de los diferentes actores de la CT PCM es la sigla internacional de "Project Cycle Management" (gestin del ciclo del proyecto). Con ello la GTZ no slo se refiere a la idea de un ciclo de vida de un proyecto y a las funciones de gestin que han de ser asumidas de manera continua mientras dure el proyecto, sino tambin y principalmente a un modelo de reflexin que permita configurar la cooperacin de tal forma que resulte productiva para todas las partes involucradas. El principio ms importante para ello es que los afectados participen en ese proceso. El punto de partida de las reflexiones es, segn se ilustra en el grfico 2, la diferenciacin existente entre los actores involucrados y sus respectivos niveles de accin: los grupos destinatarios, en cuyo nivel debe tener lugar el proceso de desarrollo al que se aspira; las organizaciones contraparte que ejecutan un proyecto o programa para que dicho proceso de desarrollo pueda tener lugar; la GTZ, que por encargo del BMZ o de otros comitentes / entes financiadores apoya a estas organizaciones en la ejecucin de un proyecto o programa aportando una contribucin para su fomento. La consideracin diferenciada de cada nivel posibilita establecer relaciones de cooperacin efectivas. En principio, cada actor debe configurar por su cuenta el proceso en el seno del cual efectuar su contribucin ("gestin"). El punto de referencia comn es el objetivo de desarrollo. Es necesario que los grupos destinatarios lleguen a un acuerdo sobre qu mejora de la situacin de vida se formular como objetivo de desarrollo y sobre las medidas conducentes a ese fin. Si a nivel de las organizaciones contraparte lo que se pretende es ejecutar un proyecto o programa para apoyar un proceso de autoayuda, se deber analizar y elucidar, en primer lugar, cmo se desarrolla el proceso en los grupos destinatarios, qu les impide llevarlo adelante por sus propios medios (situacin inicial del proyecto) y cules son las prestaciones "externas" necesarias para que pueda tener lugar el proceso de desarrollo deseado (objetivo del proyecto). La GTZ debe saber qu est previsto realizar en los dos niveles superiores grupos destinatarios y organizaciones contraparte y qu se necesita para ello, a fin de poder determinar, a su vez, la contribucin que prestar para apoyar el proyecto.

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Grfico 3:

El modelo de cooperacin segn PCM

niveles de la CT
grupos destinatarios

proceso de aportacin
situacin inicial se ha logrado el objetivo de desarrollo

cooperacin idea del proyecto/ programa se ha logrado el objetivo del proyecto/programa

organizaciones contraparte

cooperacin propuesta de CT se ha logrado el objetivo de la cooperacin

GTZ

Se deben conectar entre s los procesos de aportacin de las partes que intervienen en la cooperacin de manera que colaboren convenientemente al buen efecto del conjunto, con el propsito de alcanzar la mejora de la situacin a la cual se aspira. La funcin de asesoramiento de la GTZ consiste, con frecuencia, en formular propuestas idneas para lograr una interconexin ptima de las organizaciones contraparte y los grupos destinatarios. El grfico 3 recoge estas reflexiones en un modelo diferenciado de cooperacin. Los actores - los grupos destinatarios, las organizaciones contraparte y la GTZ - y sus respectivos niveles de accin han sido ordenados en sentido vertical. En el horizontal, se simboliza el proceso de aportacin de cada nivel, indicando su comienzo y su final. La identificacin de la demanda de las organizaciones contraparte y de la GTZ se realiza partiendo en cada caso del proceso del nivel inmediato superior, es decir, de "arriba hacia abajo". El xito de las prestaciones en un nivel se refleja en el nivel inmediato superior. La contribucin alemana ha alcanzado su objetivo si, con su ayuda, se logra el objetivo

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del proyecto.Anlogamente, el proyecto tiene xito si, con su ayuda, se concreta el proceso de desarrollo deseado. Las relaciones de cooperacin son, en general, conducentes al fin previsto si: corresponden a la demanda en el nivel inmediato superior; se atienen al principio de intervencin mnima; satisfacen el criterio de la eficiencia econmica; estabilizan a largo plazo el proceso en el nivel inmediato superior; corresponden a los objetivos superiores de los actores en materia de poltica de desarrollo. La experiencia ha demostrado que la cooperacin es ms productiva y satisfactoria si los participantes: han despejado cualquier duda acerca de las expectativas que cada uno tiene respecto de los otros; han conseguido un amplio acuerdo sobre los objetivos; reconocen sus respectivas responsabilidades para el logro del objetivo y las asumen durante todo el proceso.

2.4. Nivel de accin de la GTZ En los ltimos aos la GTZ atribuy especial importancia a mejorar la preparacin de las acciones de cooperacin. La experiencia haba demostrado que una preparacin ms cuidadosa de los proyectos y de su fomento mejoraba las condiciones para su ejecucin y las posibilidades de asegurar la persistencia de sus efectos. Se lleg a la conclusin de que un factor decisivo para el xito de la cooperacin era hallar la correcta interconexin de los distintos procesos de aportacin de las partes involucradas. En este contexto se hizo especial hincapi en el principio de la intervencin mnima. La situacin inicial de la que parte la GTZ queda definida por la propuesta de proyecto o de programa que presenta la contraparte y los lineamientos de poltica de desarrollo del comitente, es decir, del BMZ (o de otros entes financiadores). La GTZ debe concebir sus prestaciones y servicios de forma tal que satisfagan ptimamente las exigencias cualitativas de cada uno de sus clientes. Esto implica, con frecuencia, la necesidad de concertar ideas e intereses divergentes2.
2 Los diferentes tipos de rdenes que definen las relaciones entre la GTZ y sus comitentes se describirn

en una publicacin por separado (en preparacin).

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La GTZ ha estandarizado, con el nombre de "procedimiento F"3, el procedimiento para la adjudicacin de rdenes con su principal comitente, el BMZ. Lo que se expone a continuacin se refiere a ese procedimiento. Sin embargo, las reflexiones sobre la gestin de la cooperacin de carcter participativo son tambin bsicamente vlidas para las relaciones entre la GTZ y otros comitentes. El procedimiento concertado con el BMZ estipula que, en principio, es el gobierno del pas contraparte el responsable de presentar al Gobierno alemn una propuesta de CT, conforme al principio vigente de presentacin de solicitudes. La GTZ asume a menudo funciones de asesoramiento ya antes de la prestacin de una solicitud. En estos casos sin establecer con ello un precedente para la decisin ulterior a nivel poltico, la GTZ apoya a posibles organizaciones contraparte en el proceso de elaboracin de sus ideas respecto de un proyecto. La GTZ aporta tambin ideas propias para una posible cooperacin, de acuerdo con las pautas del BMZ en materia de poltica regional y sectorial. Despus de analizar la solicitud bajo el aspecto de la poltica de desarrollo y de efectuar una preseleccin, el BMZ encarga (por lo general a la GTZ) la formulacin de una apreciacin preliminar o de una oferta respecto del procedimiento a seguir. La orden del BMZ marca el comienzo de un proceso durante el cual la GTZ efectuar las contribuciones correspondientes. En su transcurso se solucionan, en la medida de lo posible y necesario, las cuestiones an no resueltas con miras a la cooperacin prevista y se concibe el aporte alemn de modo tal que puedan producirse, previsiblemente, las mejoras deseadas en el nivel de las organizaciones contraparte y de los grupos destinatarios. En su estructura general, el proceso de contribucin de la GTZ comprende: la identificacin de la situacin inicial y del objetivo de la cooperacin; la concepcin de las medidas de fomento; la ejecucin de las medidas de fomento y su desarrollo ulterior conforme a las necesidades. Esto significa, en concreto, lo siguiente: La GTZ analiza y evala, en primer lugar, la propuesta de cooperacin4 con relacin a las necesidades manifiestas en el nivel de los grupos destinatarios. Examina la concepcin del proyecto propuesto para determinar si satisface las necesidades de los grupos destinatarios y si stos la aceptan. Efecta una evaluacin de la probabilidad de que la concepcin elaborada hasta
3 "F" significa "formalizado", refirindose a las relaciones de trabajo estandarizadas y a los instrumentos y

procedimientos formalizados que en ellas se emplean.

4 En caso de asumir funciones de asesoramiento antes de la presentacin de la solicitud por la contraparte,

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la GTZ aplica los criterios de examen aqu mencionados, que le servirn de orientacin en la planificacin.

ese momento se lleve a la prctica con xito, p.ej. en lo que atae al compromiso asumido por las organizaciones contraparte, a la disponibilidad de recursos o a la relacin de los costos y beneficios. En este proceso se atribuye especial importancia al hecho que el pas interesado haya previsto encargar la ejecucin de las acciones a organizaciones adecuadas y al tipo de apoyo que necesiten.Todo ello determinar la contribucin alemana. En muchos casos, la asistencia prestada servir, en primer trmino, para crear las condiciones necesarias para la cooperacin deseada, mediante la aclaracin de los procesos a nivel de los grupos destinatarios y de las organizaciones contraparte. La GTZ puede ofrecer asesoramiento ad hoc antes de firmar el acuerdo intergubernamental (canje de notas). Ese servicio comprende desde la evaluacin previa hasta la fase de orientacin abierta, pasando por el apoyo en la concepcin del proyecto y de la estructura ejecutora5. En mucho casos, la GTZ se enfrenta a problemas cuya solucin exige un nivel de calificacin y de responsabilidad especfica que desborda la capacidad de la contraparte en el momento de iniciarse la cooperacin. Sin embargo, para asegurar la persistencia de los efectos del proyecto, es de fundamental importancia que la contraparte rena dichos requisitos en el curso del proyecto.A menudo, esto se puede conseguir distribuyendo las tareas y responsabilidades en una estructura diversificada de organizaciones contraparte. La existencia de un conjunto de organizaciones y de grupos en un permanente proceso de concertacin es la mejor manera de defender los intereses divergentes que se presentan en todo proceso de desarrollo. En estos casos, la GTZ habla de una "estructura pluralista". El desarrollo puede verse obstaculizado o encaminado errneamente si una organizacin - en muchos casos el Estado pretende armonizar prematuramente los diferentes intereses existentes. Esos intereses son, en definitiva, la fuerza que impulsa el desarrollo. Para identificar y concebir sus prestaciones, la GTZ aplica el mtodo de planificacin de proyectos orientada a objetivos (ZOPP), que pone tambin a disposicin de las organizaciones contraparte, si stas lo desean.

3. Planificacin de proyectos orientada a objetivos (ZOPP) La planificacin de proyectos orientada a objetivos (ZOPP) es un mtodo para configurar los procesos de planificacin. No slo sistematiza la planificacin sino que tiene tambin debidamente en cuenta
5 Los pasos de anlisis, evaluacin y decisin de la GTZ, o bien el procedimiento acordado entre el BMZ y la

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GTZ, para determinar si estn dadas las condiciones para una cooperacin se describen con mayor detenimiento por separado.

las necesidades de comunicacin. El ZOPP se basa en un concepto especfico de lo que es la planificacin y su calidad.A continuacin, se exponen los elementos esenciales del mtodo.

3.1.

La planificacin como proceso de entendimiento

La planificacin es, ante todo, un proceso de aclaracin y de entendimiento entre personas que se proponen modificar conjuntamente una situacin. En su transcurso se elaboran los elementos de un plan. Un plan es la intencin de hacer cierta cosa, proyectada hacia el futuro. En l se prevn las contribuciones necesarias para lograr un objetivo determinado. Sirve de orientacin a todas las partes involucradas para coordinar sus acciones encaminadas al objetivo definido y posibilita un manejo racional de recursos en general escasos. Dada la imposibilidad de prever todos los factores, es importante que los plazos y el grado de detalle del plan sean realistas. La inseguridad inherente a todo esfuerzo por anticipar un desarrollo no significa que la planificacin sea superflua. Sin embargo, puede ocurrir que ante ciertos problemas y condiciones generales la planificacin del procedimiento a seguir suponga una limitacin de las opciones de accin que resulte contraproducente. En esos casos, el consenso sobre los objetivos y sobre el marco de accin debera servir de marco de referencia para actuar de forma que permita alcanzar los objetivos. En el contexto del debate de fondo sobre los lmites de la planificacin, se alienta al personal de la GTZ a ensayar tambin en el futuro otros caminos6. En el pasado, la GTZ destac la planificacin del contexto de las dems funciones de gestin. Sin embargo, con frecuencia pudo comprobarse que si los planes se entendan como una pauta rgida y como una disposicin administrativa inflexible, ello dificultaba los esfuerzos por la ejecucin flexible de los proyectos. Adems, la GTZ se ha dado cuenta de que la importancia que se atribuye a la planificacin y, en particular, hasta qu punto se consideran vinculantes los planes elaborados, puede variar enormemente de un crculo cultural a otro. Por este motivo, la GTZ asigna hoy la mxima importancia a los aspectos comunicativos y al carcter procesual de la planificacin.
6 Vase al respecto los "Lineamientos para la gestin de las actividades de la Cooperacin Tcnica alemana",

elaborado por la Direccin General de la GTZ (agosto de 1995)

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3.2. Elementos de un plan y matriz de planificacin de proyectos (MPP) En el plan se definen los distintos elementos de un proyecto o programa. Contiene, en particular, informacin sobre los siguientes aspectos: Qu se aspira a mejorar en la situacin de vida de los grupos destinatarios? (objetivo de desarrollo) Qu cambios se desean alcanzar en la manera de actuar de los grupos destinatarios? (objetivo del proyecto, efecto de la actuacin del proyecto) Qu hay que lograr para que ese efecto se produzca? (resultados) Qu aportes hay que prestar para lograr esos resultados? (actividades) Qu recursos (humanos, materiales, financieros, de tiempo) se necesitan para ejecutar las actividades? (cuantificacin de insumos y costos) Qu condiciones generales deben estar dadas para que se puedan lograr los resultados y los efectos? (supuestos) Qu parmetros sealan la aparicin de los efectos, resultados y supuestos? (indicadores). La importancia atribuida al objetivo de un proyecto y, con ello, las razones que justifican la ejecucin del mismo, se expresan en la informacin que indica: Por qu se desea lograr el objetivo del proyecto? A qu objetivo ms amplio (estratgico, de poltica de desarrollo) contribuye el proyecto? (objetivo superior) Las actividades, los resultados, el objetivo del proyecto, el objetivo de desarrollo y el objetivo superior, junto con los respectivos supuestos, describen la hiptesis de desarrollo de un proyecto. Con ello, queda perfilada su lgica inherente. Para representar de forma sistemtica los elementos del plan e ilustrar la lgica que guardan entre s, se ha desarrollado una matriz especial, la matriz de planificacin del proyecto (MPP, denominada tambin "logical framework"), que ha sido integrada en el mtodo ZOPP. Los elementos de la MPP deben elaborarse en el proceso de planificacin. Dependiendo del grado en que las correspondientes casillas de la MPP contengan informacin fidedigna, ser posible hacer una estima-

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cin razonable de los riesgos7 que pueden amenazar el logro del objetivo y la eficiencia econmica de un proyecto y fundamentar la decisin sobre la conveniencia de su ejecucin. La validez de una MPP debe verificarse permanentemente durante la ejecucin del proyecto.

3.3.

El procedimiento segn ZOPP

El ZOPP abarca diferentes pasos de anlisis y de planificacin que sirven para determinar la situacin inicial, el sistema de objetivos y la concepcin del proyecto. En la medida de lo posible, estos trabajos habrn de realizarse en equipo. La moderacin y tcnicas especiales de visualizacin, as como la documentacin de todas las fases, sirven de apoyo para la comunicacin y la toma de decisiones. El mtodo ZOPP se caracteriza por: la participacin de las personas o grupos concernidos y de todos los actores importantes, un procedimiento iterativo y una aplicacin flexible, la bsqueda de consenso, la transparencia en el anlisis y en las decisiones, y la flexibilidad en el empleo de instrumentos adecuados en el proceso de planificacin. La experiencia indica cules son los elementos que caracterizan un plan slido y cul debe ser la calidad de la informacin. Un objetivo, p.ej., sirve de orientacin si ha sido formulado con claridad y en trminos verificables, si es posible lograrlo con los recursos dados y si las personas afectadas lo aceptan. Para que un plan en su conjunto sirva de instrumento para orientar la accin es imprescindible que haya consenso entre las partes involucradas sobre sus elementos y su importancia. Para ello se requiere un proceso de entendimiento, que se procura apoyar a travs de la moderacin. La forma de trabajar en talleres ha dado un buen resultado como foro de intercambio de opiniones entre las partes involucradas. Pueden variar mucho de un caso a otro, dependiendo, p.ej., de los temas abordados, los participantes y la manera en que son realizados. Cada taller se organiza en funcin de la finalidad especfica para la que ha de servir. En ningn caso se deben confundir estos talleres con el mtodo ZOPP propiamente dicho ni reducir el proceso de planificacin al "taller ZOPP".
7 Para estimar los riesgos es particularmente importante determinar qu factores polticos, socioculturales,

econmicos y ecolgicos pueden poner en peligro el cumplimiento de los supuestos.

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Los puntos de vista de los distintos participantes y afectados por un proceso de planificacin pueden variar considerablemente entre s. A fin de llegar a un entendimiento comn, deben sacarse en claro, primeramente, las diferencias. Para ello se han integrado en el mtodo ZOPP las tcnicas de visualizacin de Metaplan (p.ej. mediante tarjetas), el trabajo en equipo y la moderacin. La documentacin permanente es otro elemento bsico del ZOPP, ya que es posible que se sumen nuevos actores a medida que se desarrolla un proyecto. El mtodo ZOPP se aplica en cada caso segn lo que resulte necesario aclarar y determinar en el ciclo del proyecto. El anlisis de participantes, el anlisis de problemas, el anlisis de objetivos y el anlisis de alternativas son pasos que sirven para definir los objetivos y las estrategias necesarias para alcanzarlos. El mtodo ZOPP permite emplear todos los instrumentos, tcnicas y procedimientos adecuados para llevar a cabo los pasos de anlisis en un contexto cultural dado (p.ej. procedimientos de evaluacin ecolgica o econmica; relevamientos de datos "base-line"; estudios sectoriales; instrumentos para el anlisis de las relaciones de interaccin; tcnicas de toma de decisin). Para poder llegar a un entendimiento entre todas las partes involucradas es imprescindible que todas ellas hayan tenido la debida participacin en el proceso preparativo del proyecto. Esto vale en especial para los grupos destinatarios cuya situacin de vida y de trabajo se pretende modificar. Una de las caractersticas decisivas de la calidad del ZOPP es el hecho de que todos los que intervienen directamente en un proyecto o se ven afectados por l puedan exponer, en el proceso de consenso y elucidacin, sus puntos de vista sobre los problemas y potenciales existentes, para incrementar as la relacin entre los aportes y la realidad, y su aceptacin en el marco del proyecto. Sin embargo, la experiencia indica que, a menudo, no se alcanza el nivel de calidad deseado en el anlisis y la planificacin de carcter participativo. De la misma manera que el mtodo ZOPP fue equiparado, en muchos casos, con el "taller ZOPP", con frecuencia tambin la participacin de las partes involucradas ha sido confundida con la mera presencia de representantes de los grupos destinatarios en "el" taller - sin tener en cuenta, p.ej., el abismo cultural que pueda separarlos de ese tipo de reuniones. Hoy se dispone de tcnicas adecuadas para aplicar una metodologa flexible, desarrollando conjuntamente

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con los grupos sociales concernidos los pasos de planificacin y de evaluacin apropiados. En este contexto cabe destacar, en particular, el procedimiento de evaluacin participativa ("participatory appraisal", en ingls), cuya aplicacin ha dado buenos resultados. Est previsto intensificar el empleo de esas tcnicas en el marco del mtodo ZOPP. Puede constatarse, en resumen, que el mtodo ZOPP ha sido aplicado con frecuencia de manera excesivamente rgida y ritualizada. La fuerte concentracin en las estructuras lgico-racionales de la matriz de planificacin del proyecto ha tenido por consecuencia que no se dedicara la atencin debida al proceso participativo de elucidacin y consenso que precede a su elaboracin. En muchos casos, se descuid tambin el aspecto igualmente importante de la definicin de los roles y las responsabilidades de las diferentes partes involucradas. En vista de lo anterior, es necesario sealar que el mtodo ZOPP slo posibilitar la mejora de la calidad de los proyectos si es aplicado con flexibilidad en el curso de la planificacin entendida como proceso; es empleado tambin para aclarar y definir los objetivos, expectativas, roles y responsabilidades de las diferentes partes involucradas.

3.4. Instrumentos directores de la ejecucin de los proyectos La funcin de gestin en la fase de ejecucin no se limita a llevar a la prctica el plan acordado. La responsabilidad de direccin incluye, adems, la continua verificacin y adaptacin de lo planificado. La GTZ ha desarrollado otros instrumentos y procedimientos formalizados que apoyan el cumplimiento de esas tareas de gestin. El mtodo es el mismo en todos los casos, siendo posible aplicar esos elementos en todo el ciclo de un proyecto. La matriz de planificacin del proyecto sirve de fundamento lgico. En base a esa estructura, se han introducido los siguientes elementos: plan de operaciones; monitoreo y evaluacin (M+E); informe sobre el avance del proyecto; control de avance del proyecto. El plan de operaciones tiene por finalidad detallar las actividades expuestas en la matriz de planificacin del proyecto en fases de eje-

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cucin claramente delimitadas en el tiempo, asignar los correspondientes recursos humanos, materiales y financieros, as como las responsabilidades para la ejecucin, y determinar el cronograma. Se dispone para ello del formulario GTZ-Form 21-50. El seguimiento y evaluacin (S+E; vase la publicacin n 229 de la GTZ) es un instrumento para la conduccin interna de un proyecto. Hace posible la continua observacin y evaluacin del avance del proyecto. El S+E no slo se refiere a los resultados y las actividades, sino que se extiende tambin a los efectos, tanto planificados como no previstos ("impact monitoring"), y a las condiciones en el entorno del proyecto. El S+E constituye tambin la base para la presentacin de informes. El informe sobre el avance del proyecto (vase GTZ-Form 24-26) es el procedimiento empleado para la elaboracin de informes a cargo del asesor principal / coordinador de la GTZ en el proyecto (AP), presentados por ste a la divisin responsable de la orden en la Central, as como por esta ltima al BMZ. El control de avance del proyecto (vase GTZ-Form 23-18) es una verificacin sistemtica de la planificacin, la ejecucin y los efectos de un proyecto. Su ejecucin corre a cargo de expertos independientes. Tambin aqu vale el principio expuesto anteriormente: estos instrumentos slo desplegarn su utilidad si estn orientados a los fines previstos, si son empleados con flexibilidad y si su aplicacin es aceptable en el contexto cultural dado.

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