DIGESTO DE PREVENCIN DEL DELITO II Anlisis comparativo de polticas exitosas en materia de seguridad comunitaria

Dirigido por Irvin Waller Preparado por Daniel Sansfaon y Brandon Welsh

Traduccin de Carlos G. Landvar para la Direccin Nacional de Poltica Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Repblica Argentina

CENTRO INTERNACIONAL PARA LA PREVENCIN DEL DELITO

ASISTENCIA A CIUDADES Y PASES PARA REDUCIR EL DELITO, LA VIOLENCIA Y LA INSEGURIDAD

AGRADECIMIENTOS

La preparacin de este informe no hubiese sido posible sin la generosa contribucin financiera del Centro Nacional de Prevencin del Delito, dependiente del Departamento de Justicia del Canad, y de su solcito plantel. Tambin han hecho aportes financieros y brindado consejos otros gobiernos que forman parte del Comit Asesor y Poltico del ICPC. Se trata del Home Office de Inglaterra y Gales, la Delegacin Interministerial para las Ciudades de Francia, los Ministerios de Justicia e Interior de los Pases Bajos, y el Ministerio de Seguridad Pblica de la Provincia de Quebec. Algunas organizaciones que son parte del Directorio del ICPC tambin nos han brindado su apoyo, as como su asesoramiento y documentacin pertinente. Se trata del National Crime Prevention Council (EE. UU.), Crime Concern (Inglaterra), el Foro Europeo para la Seguridad Urbana, y la Oficina de las Naciones Unidas en Viena. La impresin y distribucin en los Estados Unidos fueron posibles gracias la contribucin financiera del Bureau of Justice Assistance, Office of Justice Programs, del Departamento de Justicia de los Estados Unidos. Finalmente, agradecemos el aporte de los siguientes miembros del ICPC que contribuyeron con su tiempo y su conocimiento a mejorar este informe: Lily-Ann Gauthier, David Hicks, Margaret Shaw y Claude Vzina.

Centro Internacional para la Prevencin del Delito 507, Place dArmes, Suite 2100, Montreal (Quebec), Canad, H2Y 2W8 Telfono: 1 514 288 6731 Fax: 1 514 288 8763 E-mail: cipc@crime-prevention-intl.org

PREFACIO por JOHN CALHOUN

En las comunidades seguras, los residentes usan libremente los espacios pblicos y desempean un papel activo en la vida cvica. Las mujeres caminan de noche sin miedo a ser violadas. Los nios juegan libremente en los parques sin que los padres teman la presencia de traficantes de drogas. Los jvenes se trasladan a y desde la escuela sin miedo a ser intimidados por otros alumnos o a ser vctimas de robos. Las familias resuelven sus diferencias con palabras, sin recurrir a puos o armas. En las comunidades seguras, invertimos ms en impedir que los nios y los jvenes se involucren en el delito que en depositarlos en instituciones durante su adolescencia y su adultez. En las comunidades seguras, las escuelas, los servicios sociales y de salud, y las organizaciones comunitarias, estn asociadas con la polica y con el sistema de justicia para atacar las causas del delito, no slo para responder a sus efectos. Esta segunda edicin del Digesto de Prevencin del Delito, publicado por el Centro Internacional para la Prevencin del Delito, plantea el hecho de que los responsables polticos de nuestras comunidades enfrentan niveles inaceptables de seguridad pblica (delincuencia, violencia e inseguridad), de insatisfaccin pblica, y de costos del delito. Usando ejemplos de muchos pases, el Digesto muestra que el delito y sus costos pueden reducirse as como puede aumentarse la satisfaccin de la ciudadana mediante el tratamiento de las causas del delito, incluyendo los factores sociales y ambientales. Tambin demuestra que el hecho de incluir y comprometer a instituciones cvicas locales, a las organizaciones comunitarias y a los residentes (tanto adultos como jvenes) en calidad de socios de pleno derecho, aumenta la seguridad comunitaria. Estos cambios en el objetivo y en el estilo del trabajo de prevencin han ayudado a muchas comunidades a conseguir notables reducciones de la actividad delictiva. Muchas organizaciones nacionales e internacionales, incluyendo a las Naciones Unidas y otros cuerpos intergubernamentales, asociaciones de alcaldes y otros funcionarios pblicos, as como organizaciones de estudiosos del delito, concuerdan en cuanto a la eficacia de estas polticas. Estos cuerpos han hecho mencin recurrentemente a la necesidad de planes de accin local coordinados y abarcadores: anlisis cuidadoso, planeamiento meditado e inclusivo, compromiso en la implementacin, y evaluacin constructiva, elementos que conducen a nuevas alianzas de trabajo conjunto y a acciones cuya especificidad permite su atento seguimiento. Esta frmula ha funcionado bien. Necesita ser aplicada ms extensamente. Es posible que una comunidad sin delincuencia sea una utopa. Pero tenemos hoy, ms que en cualquier otro momento de la historia reciente, el conocimiento y las herramientas para acercarnos sensiblemente a esa meta. Nuestras naciones y nuestras comunidades necesitan aceptar este desafo y lograr que todos participen en l. John A. Calhoun Vice-presidente del Directorio del Centro Internacional de Prevencin del Delito Presidente y Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Prevencin del Delito (Estados Unidos)

Sinopsis de la obra

El Segundo Digesto de Prevencin del Delito

El Centro Internacional de Prevencin del Delito se complace en publicar la segunda edicin de su Digesto de Prevencin del Delito. Tambin planea hacerlo accesible a travs de su sitio en Internet (www.crime-prevention-intl.org). La primera edicin se centr en presentar la relacin costo-efectividad de una serie de medidas de desarrollo social, diseo urbano, y reparacin. Esta segunda edicin identifica los factores de riesgo de diversos pases, brinda ejemplos de intervenciones efectivas en trminos de su costo y que apuntan a algunos de estos factores, y menciona elementos clave de implementacin exitosa y estrategias integradas para apoyar esas acciones. Los desafos del delito y la inseguridad A pesar de las recientes disminuciones en algunos pases desarrollados, las tasas del delito siguen siendo en general 2 o 3 veces ms altas que en los aos 60. Adems, la seguridad privada y las tasas de encarcelacin continan creciendo y creando mayores costos. La ciudadana est insatisfecha con las polticas gubernamentales sobre el delito. Las encuestas que ofrecen la opcin a los entrevistados permiten ver que se favorece la inversin para prevenir el delito ms que un aumento de la aplicacin tradicional de la ley y de las sanciones. Los costos del delito y su control consumen una proporcin significativa de recursos limitados, el equivalente al 5% del PBI en los pases desarrollados y hasta el 14% en los pases en vas de desarrollo. En promedio, los costos del delito en los seis pases que disponen de datos rondan los 750 dlares estadounidenses por persona anualmente. Invertir en medidas efectivas en trminos de costo Tenemos el conocimiento y las herramientas para responder efectivamente a estos desafos. El conocimiento desarrollado alrededor del mundo identifica un cierto nmero de factores que aumentan el riesgo de convertirse en delincuente o de ser victimizado. Intervenciones que han sido rigurosamente evaluadas confirman la validez de estos factores de riesgo y nuestra capacidad para reducirlos. Los siguientes cuadros resumen los resultados de las acciones que apuntan al desarrollo social y a los factores situacionales de riesgo.

Cuadro I Acciones efectivas que apuntan a algunos factores de riesgo en el desarrollo social
Factores de riesgo Paternidad inconsistente, no efectiva Acciones Visitas de nieras al hogar Capacitacin de los padres Efectos en el grupo experimental 62% menos de casos de abuso infantil 66% menos de arrestos 19% menos de delincuencia autodenunciada pre- 50% menos de arrestos 80% menos de delincuencia crnica 33% menos de agresin 56% menos de arrestos 17% menos de arrestos 33% menos de arrestos 40% menos de reincidencia

Capacidades sociales y cognitivas de Programa de fortalecimiento los nios escolar Visitas de los maestros al hogar Programa de mentores Exclusin social Programas de integracin comunitaria Abandono escolar Incentivos para terminar la escuela Desempleo, especialmento para los Programas de empleo juvenil jvenes Familias disfuncionales y conducta Terapia familiar irresponsable

Cuadro II Acciones efectivas que apuntan a algunos factores de riesgo de victimizacin

Factores de riesgo Falta de vigilancia Proteccin de bienes inadecuada Acciones Programas del tipo Vecinos alerta Vigilancia por video Proteccin de las tarjetas de crdito y bancarias Proteccin de hogares Proteccin de bienes Tratamiento para los abusadores Legislacin sobre el control de armas Programa de tratamiento de drogas y alcohol Resultados 75% menos de robos en hogares 25% menos de robos en hogares 45% menos de prdidas debidas a estafas 70% menos de robos en hogares 56% menos de reincidencia 55% menos de homicidios 63% menos de reincidencia

Desigualdades sexistas y de gnero Acceso a armas de fuego Alcohol y drogas

Adems de reducir exitosamente la delincuencia y la victimizacin, estos programas son ms efectivos en trminos de su costo que $228 $250 las medidas tradicionales de $200 control del delito. Algunas intervenciones son hasta siete $150 $118 veces ms eficaces para $100 reducir el delito que la $48 encarcelacin y brindan $32 $50 ahorros potenciales al $0 aumentar los ingresos Mayor Supervisin Capacitacin Incentivos para encarcelacin del delincuente de los padres que los impositivos, reducir las horas juvenil jvenes extras policiales, el recurso a terminen la escuela sistemas de apoyo social y gastos hospitalarios, y ahorros al haber menos vctimas. El grfico de la izquierda, adaptado de un estudio llevado a cabo por la Corporacin RAND en los Estados Unidos, muestra qu nivel de impuestos se requiere para reducir el delito en un 10%. Se evidencia que cuesta casi
Aumento de impuestos por hogar para reducir el delito en un 10% (en dlares EE.UU.)

ocho veces ms reducir el delito aumentando la encarcelacin que con la adopcin de incentivos para terminar la escuela. Esto nos dice que es posible lograr ms seguridad pblica, a costos ms bajos, si se implementan medidas bien diseadas que apunten a factores de riesgo. La mayor parte de estas acciones pueden ser adaptadas a las circunstancias de los contextos locales. Pero debera hacerse ms para atacar otros factores de riesgo tales como la pobreza relativa, las viviendas pobres e inadecuadas, la violencia familiar y la cultura de la violencia, que no han recibido el mismo nivel de atencin y estudio cuidadoso. Consenso sobre el proceso riguroso de una implementacin efectiva El conocimiento de estos factores de riesgo y de las acciones que pueden reducirlos, demuestra que estos factores de riesgo estn interrelacionados y que las acciones deben tener mltiples facetas. Esto confirma que los diversos socios deben ser movilizados en una accin rigurosa y concertada. Las Comisiones de Naciones Unidas y las reuniones internacionales de funcionarios electos, jefes policiales, jueces, agencias de desarrollo social, expertos gubernamentales y organizaciones de prevencin han desarrollado una serie coherente de lineamientos para la implementacin exitosa de acciones de prevencin del delito. Estas se centran en una coalicin de todos los actores clave (justicia, educacin, salud, servicios sociales, vivienda y desarrollo urbano, organizaciones comunitarias y la ciudadana) con un fuerte liderazgo que implemente un riguroso proceso de diagnstico, desarrollo de un plan de accin, implementacin concertada, evaluacin y retroalimentacin. ELEMENTOS CLAVE PARA UNA IMPLEMENTACIN EFECTIVA
Un diagnstico de seguridad
desafos factores de riesgo recursos comunitarios

establecer prioridades identificar prcticas modelo dirigir acciones hacia los factores de riesgo equilibrar las acciones a corto y largo plazo

Un plan de accin

UNA COALICIN
con liderazgo que rena a todos los socios clave sensible a la edad, el gnero y las diferencias culturales apoyada por una secretara que comprometa a los ciudadanos con una estrategia de comunicacin

Evaluacin y retroalimentacin
evaluacin del proceso evaluacin del impacto

capacitacin coordinacin de los socios acciones

Implementacin

Una estrategia integrada para sostener la accin El captulo 4 del Digesto examina las estrategias nacionales adoptadas por los gobiernos de 9 pases para apoyar la accin preventiva. En estos pases, la estrategia nacional incluye un centro responsable con recursos para sostener la accin. Algunos tambin tiene acceso a anlisis de factores de riesgo, de las tendencias del delito y de la efectividad en trminos de costo. Algunos desarrollan un plan, promueven el trabajo asociado y la movilizacin en la comunidad y poseen mecanismos de capacitacin e informacin. Basndose en sus anlisis del consenso internacional sobre el proceso en el captulo 3 y en las estrategias nacionales en el captulo 4, el Digesto propone un esquema para una estrategia integrada que hace de la prevencin una prioridad en el mismo plano que otras medidas de reduccin del delito. Para conseguir esto, la estrategia debe apoyarse en un fuerte centro responsable capaz de ejercer el liderazgo, de desarrollar el programa, de influir y promover el trabajo asociado. A su vez, esta organizacin debe descansar sobre cuatro pilares: herramientas analticas, recursos, un mecanismo de coordinacin interministerial y una estrategia para movilizar a los profesionales y la ciudadana.

Liderazgo Desarrollo Influir Estimular

Herramientas analticas
Identificar Tendencias del delito y problemas sociales relacionados

ubicado en el nivel ms alto de administracin de un plan prioridades y objetivos sobre las polticas de otros ministerios y la asignacin de recursos el trabajo asociado para que los actores clave trabajen juntos Recursos Coordinacin Una estrategia de interministerial movilizacin
Transformar Las actitudes y las prcticas

Apoyar Incluir La inversin en trabajo A ministerios y asociado local organizaciones responsables de la salud, el Demostrar trabajo, la educacin, los Invirtiendo en proyectos servicios sociales, etc. Objetivo Identificar y actuar sobre piloto los factores de riesgo Apertura Diseminar Compartir datos y recursos Transfiriendo conocimiento Evaluar y capacitacin Los impactos y el costobeneficio

Responsabilizacin Todos pueden participar

CONCLUSIN
Las estrategias preventivas son tanto posibles como necesarias para poder responder efectivamente en trminos de costo a los desafos planteados por la delincuencia, la violencia y la inseguridad. Las conclusiones de muchos foros que reunieron a la comunidad internacional, las estrategias desarrolladas por los gobiernos de muchos pases, y los resultados conseguidos por numerosas organizaciones expertas y en la investigacin cientfica, muestran un consenso creciente sobre lo que debera hacerse y cmo hacerlo. El captulo final propone una lista de indicadores que el ICPC considera que sern tiles para promover el desarrollo del estado de la seguridad comunitaria en todo el mundo. Para mayor informacin contactar a: Daniel Sansfaon, Senior Analyst International Centre for the Prevention of Crime 507, Place dArmes, suite 2100 Montral (Qubec), Canada H2Y 2W8 Tel.: 1 514 288-6731 (ext. 225) Fax: 1 514 288 8763 e-mail: dsansfa@crime-prevention-intl.org

NDICE

Agradecimientos................................................................................................................................ Prefacio por John Calhoun............................................................................................................... Sinopsis de la obra............................................................................................................................ Introduccin....................................................................................................................................... Captulo 1 Elementos de un desafo............................................................................................. Puntos destacables....................................................................................................... Introduccin................................................................................................................... 1. La delincuencia ha aumentado................................................................................. 2. Ciudadanos preocupados e insatisfechos................................................................ 3. Un sistema de justicia en crecimiento....................................................................... 4. Costos significativos.................................................................................................. Notas............................................................................................................................. Captulo 2 Apuntando a los factores de riesgo........................................................................... Puntos destacables....................................................................................................... Introduccin................................................................................................................... 1. Las fuentes de conocimiento.................................................................................... 2. Fortalecer el desarrollo social para los nios, los jvenes, las familias y las comunidades................................................................................................................. 3. Reducir los factores de riesgo de victimizacin........................................................ 4. Inseguridad............................................................................................................... 5. Comparacin entre costo y efectividad..................................................................... Notas............................................................................................................................. Captulo 3 Elementos para el xito de las acciones locales...................................................... Puntos destacables....................................................................................................... Introduccin................................................................................................................... 1. Asociaciones para enfrentar los factores de riesgo.................................................. 2. Una perspectiva comn en crecimiento.................................................................... 3. Hacia prcticas transformadoras.............................................................................. 4. Esquema de una accin exitosa............................................................................... Captulo 4 Orientacin para la prevencin................................................................................... Puntos destacables....................................................................................................... Introduccin................................................................................................................... 1. Estrategias de la transformacin............................................................................... 2. Polticas de prevencin en nueve pases.................................................................. 3. Hacia una accin integrada....................................................................................... Conclusin......................................................................................................................................... Apndice: Principales agencias nacionales de prevencin del delito......................................... Referencias........................................................................................................................................

2 3 4 10 13 13 14 15 18 20 23 26 27 27 29 30 35 45 53 54 60 61 61 62 62 65 74 76 80 80 81 81 86 97 100 106 108

INTRODUCCIN

Las consecuencias humanas, sociales y econmicas de la delincuencia, la violencia y la inseguridad son importantes y las respuestas del sistema de justicia penal han mostrado su efectividad limitada para reducirlas. A lo largo de los ltimos veinte aos, ha ido tomando forma una respuesta complementaria, que reclama una Ciudades ms seguras accin efectiva para prevenir el delito y para un democracia ms efectiva la victimizacin. Enfatizando la Kofi Annan, Secretario General de las Naciones Unidas inclusin por sobre la exclusin, la participacin activa y no el aislamiento, esta respuesta se apoya en una visin de la interdependencia de los individuos, las comunidades y las naciones. Basada en conocimientos elaborados internacionalmente, es compatible con el desarrollo humano sustentable.
Las estrategias de prevencin dirigidas a las causas profundas de la delincuencia urbana son muy prometedoras. Tienden a basarse en el trabajo asociado entre los gobiernos, las autoridades municipales, las organizaciones de la sociedad civil y los propios vecinos. Las ciudades que son seguras para todos sus habitantes harn del mundo, a su vez, un lugar ms seguro, ya que el miedo al delito y la violencia aprisiona a la gente en sus hogares y dificulta la realizacin de todos los dems derechos humanos.

Esta segunda edicin del Digesto de Prevencin del Delito del Centro Internacional para la Prevencin de la Delincuencia ampla esta visin. El Digesto de Prevencin del Delito de 1997 enfatizaba los beneficios y la efectividad en trminos de costo de las acciones preventivas. El ncleo de la presente edicin est constituido por el conocimiento acumulado a travs de aos de investigacin sobre los factores de riesgo y las acciones que han demostrado su capacidad para prevenir el delito y la victimizacin apuntando efectivamente a esos factores de riesgo. En concordancia con nuestra misin para ayudar a ciudades y a pases a reducir el delito, la violencia y la inseguridad, el Digesto de Prevencin del Delito II tiene por designio alentar a los responsables polticos, las instituciones pblicas y el sector privado para adoptar enfoques ms efectivos y eficientes. El Digesto de Prevencin del Delito 1997 contribuy a la adopcin de una fuerte estrategia de reduccin del delito en Inglaterra y Gales y al desarrollo de una estrategia de prevencin del delito en Sudfrica en 1998. Esperamos que esta edicin convenza a ms ciudades y pases de la necesidad de actuar. El Digesto de Prevencin del Delito II demuestra que los desafos que enfrentamos con respecto a la delincuencia, la violencia y la seguridad, pueden superarse. En primer lugar, existe una reserva de conocimiento sobre acciones probadas y prometedoras que apuntan a los factores de riesgo. En segundo lugar, los elementos clave del proceso para implementar existosamente estas acciones se basa en un amplio consenso internacional. En tercer lugar, los pilares de una estrategia integrada para apoyar la accin preventiva pueden discernirse a partir de su transformacin en estrategias nacionales.

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El captulo 1 del Digesto de Prevencin del Delito II identifica cuatro desafos claves. En primer lugar, y a pesar de las actuales tendencias descendentes de los delitos denunciados en los pases desarrollados que se examinan en este informe, las tasas siguen siendo en general casi tres veces ms altas que hace treinta aos. En segundo lugar, las medidas tradicionales de control del delito no cumplen con las expectativas de la ciudadana. En tercer lugar, los costos del delito para las vctimas y las comunidades son altos y se apropian de una proporcin significativa de recursos gubernamentales cada vez ms escasos. Finalmente, el sistema de justicia penal, la seguridad privada y las tasas de encarcelacin han aumentado significativamente sin tener por ello un efecto duradero sobre el delito y la inseguridad. Basndose en el conocimiento acumulado internacionalmente sobre los factores de riesgo, el captulo 2 brinda ejemplos de acciones efecEstrategia de reduccin del delito basada en pruebas, tivas que demuestran aplicada en Inglaterra y Gales nuestra capacidad para actuar positiva, efectiva y eficazmente en el aumento del desarrollo social y la disminucin de las oportunidades del delito.
Por ende, me complace anunciar que el Gobierno invertir 250 millones de libras (unos 400 millones de dlares) durante los prximos tres aos en una estrategia de reduccin del delito basada en los datos hallados por esa investigacin (una completa investigacin cientfica llevada a cabo por el Home Office). Esta ser la primera vez que un programa coordinado centralmente de tal magnitud, basado en pruebas de investigaciones abarcadoras y evaluadas apropiadamente, se implementa en todo el mundo. En consecuencia, deberamos ser capaces de hacer una contribucin efectiva a la reduccin del delito y el nmero de vctimas.

Recordando las conclusiones alcanzadas por organizaciones e investigadores de la prevencin del delito tanto nacionales como internacionales, el captulo 3 identifica los momentos clave en la evolucin de una visin mundialmente compartida de la accin preventiva del delito en el mbito local. Se propone asimismo un esquema de los elementos clave de un proceso exitoso, tomando en cuenta los hallazgos de congresos internacionales de funcionarios electos de todos los niveles gubernamentales, as como lderes de la polica, de las instituciones de desarrollo social y de los expertos. El captulo 4 examina estrategias nacionales que fundamentan la prevencin en nueve pases (Australia, Blgica, Canad, Inglaterra y Gales, Francia, Pases Bajos, Nueva Zelanda, Suecia y Estados Unidos). Muestra cmo los cambios recientes en estas estrategias convergen en un cierto nmero de elementos que nos llevan a identificar los componentes esenciales de una estrategia de seguridad comunitaria integrada. Al ir hacia un enfoque ms racional, un mejor equilibrio entre las diversas respuestas y el aumento del trabajo asociado, la accin preventiva optimiza el uso de nuestro conocimiento colectivo para reducir las consecuencias humanas, sociales y econmicas de la delincuencia, la violencia y la inseguridad. La conclusin del Digesto de Prevencin del Delito II hace una lista de indicadores preliminares que harn avanzar, esperamos, el desarrollo de la seguridad comunitaria en todo el mundo. Los desafos planteados por el delito, la violencia y la inseguridad reclaman enfoques pragmticos y racionales. Estos deberan apuntar a mejorar la vitalidad y la solidaridad cvicas y promover el trabajo asociado entre las distintas agencias que estn ms capacitadas para tratar estos temas. De acuerdo con las recomendaciones de numerosas organizaciones nacionales e internacionales, y con las conclusiones de numerosos

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estudios cientficos, se invita a los estados y las ciudades a ir ms all de las respuestas tradicionales y reactivas y a crear polticas de seguridad comunitarias e integradas mediante medidas preventivas efectivas. Al recrear los lazos sociales, al concertar el trabajo de las agencias involucradas y transformar sus actitudes y prcticas, tales estrategias de seguridad comunitarias tienen un considerable potencial para fortalecer la ciudadana, reducir el delito y mejorar la calidad de vida.

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CAPTULO 1 LOS COMPONENTES DE UN DESAFO

PUNTOS DESTACABLES
La delincuencia ha aumentado: La delincuencia y el delito violento afectan a un nmero significativo de ciudadanos. En 1996, el promedio de los siete pases examinados (Australia, Blgica, Canad, Inglaterra, Francia, Pases Bajos y Estados Unidos) mostr que un adulto de cada cuarenta denunci haber sido vctima de un robo en su hogar. Se da un homicidio cada 30.000 adultos; en los Estados Unidos, este riesgo es de 1 cada 10.000; A pesar de algunas disminuciones recientes, las tasas de robo en hogares, robo de autos, lesiones, robo y agresin sexual registradas por la polica duplican o triplican las de los aos 60. Una ciudadana insatisfecha: Los ciudadanos ven a la delincuencia como una importante fuente de preocupacin para sus respectivas comunidades y para toda la nacin. Ms de la mitad de la poblacin en Inglaterra, el 45% en los Pases Bajos y el 39% en Francia, ven al delito como el principal problema que enfrentan sus pases; A lo largo de las ltimas dos dcadas, el delito ha superado a otros problemas nacionales como preocupacin prioritaria. En algunos casos, la poblacin pone a la delincuencia por encima de prioridades tradicionales como el desempleo; En Australia, Canad, Inglaterra y los EE. UU., una proporcin significativa de la poblacin apoya las medidas preventivas en lugar de las punitivas; Una proporcin significativa de la poblacin, en especial en Europa continental, apoya las opciones comunitarias ms que la crcel como manera de atacar el delito. Un sistema de justicia en crecimiento: El nmero de oficiales de polica ha aumentado gradualmente en el transcurso de los ltimos 30 aos hasta aproximadamente 1 cada 400 ciudadanos. Los costos han crecido ms rpidamente. Donde se dispone de estadsticas, el nmero de guardias privados de seguridad ha pasado de ser la mitad del nmero de oficiales de polica a ser casi el doble: 1 cada 250 personas; El nmero de personas encarceladas ha aumentado gradualmente a lo largo de los ltimos treinta aos hasta ser de 1 detenido por cada 1.000 personas, habiendo aumentado un 10% desde 1970. Sin embargo, los Estados Unidos ya tenan 2 detenidos por cada 1.000 personas en 1960 y tienen ms de 6 cada 1.000 actualmente. Slo el aumento cuesta unos 200 dlares extra por ciudadano. Altos costos: Los costos de la delincuencia y el delito violento incluyen varios elementos. Anualmente, el costo promedio por ciudadano en 7 pases encuestados es aproximadamente de 200 dlares en polica, tribunales y crceles, 100 dlares en seguridad privada, 25 dlares en propiedad prdida y 400 dlares en las vidas destrozadas de las vctimas (por ejemplo, dolor, miedo).

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INTRODUCCIN
Durante los ltimos treinta aos, todos los pases industrializados (salvo Japn y Suiza) han experimentado aumentos significativos en las tasas de delincuencia y violencia, as como en los niveles de inseguridad de los grandes centros urbanos. Mientras tanto, los ciudadanos hacen or su insatisfaccin con las respuestas, especialmente la encarcelacin, y muchos estn a favor de medidas preventivas. Por otra parte, los costos del delito son enormes, tanto en trminos humanos para las vctimas y los grupos vulnerables de la poblacin como en trminos econmicos. En muchos pases industrializados los delitos denunciados han mostrado recientemente una tendencia a disminuir. No obstante, las tasas del delito siguen siendo de 2 a 3 veces ms altas que hace treinta aos. Ms an, estas tendencias no captan adecuadamente dos fenmenos perturbadores. En primer lugar, el delito registrado por la polica subestima en gran medida el nivel de delincuencia en general y de delitos especficos en particular, en especial la violencia contra las mujeres y los nios. En segundo lugar, al mismo tiempo que la delincuencia en su totalidad ha disminuido, el delito entre los jvenes ha aumentado considerablemente incluyendo tanto delitos graves como menores. Estos ltimos incluyen incivilidades que contribuyen de manera importante a aumentar la sensacin de inseguridad urbana. Puesto que no est equitativamente distribuido, el delito afecta a los pobres ms que a otros sectores de la poblacin, especialmente a los carenciados urbanos, y por ende erosiona an ms un capital social bajo de por s (International Forum on Urban Poverty, 1997; Vanderschueren & Oviedo, 1995). La urbanizacin y la pobreza, ambas relacionadas con la sensacin de inseguridad, han crecido considerablemente en el transcurso de las dos ltimas dcadas tanto en los pases desarrollados como en los en vas de desarrollo. Esto es especialmente cierto en el caso de la pobreza entre nios y jvenes (Unicef, 1997). Aumentos significativos de la delincuencia en los pases en vas de desarrollo, en especial de delitos violentos, pueden observarse, por ejemplo, en Sudfrica (Louw et al., 1998). Estos son algunos de los elementos de los desafos actuales que describe este captulo.

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1.

LA DELINCUENCIA HA AUMENTADO

Para poder comparar las tendencias de la delincuencia, Cuadro 1 Tendencias de las tasas nacionales del delito es necesario usar datos que para robo en hogares han sido recogidos en forma consistente a travs del 140 tiempo. En la mayora de los 120 pases, la polica ha registrado 100 de manera similar a lo largo de varias dcadas los delitos 80 que le son denunciados. Sin 60 embargo, el advenimiento de 40 las computadoras puede haber 20 sido la causa del aumento de 0 los delitos denunciados en 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 comparacin a los niveles de denuncia de los aos 70. Canad Francia Estados Unidos Inglaterra Asimismo, los indicadores del Pases Bajos delito para pases especficos pueden ser afectados por prcticas en el aseguramiento u otros factores que afectan las prcticas policiales de registro de delitos, tales como la reorganizacin de los servicios policiales. Para dejar espacio a las diferencias en las definiciones del delito entre distintos pases, hemos mostrado las lneas de tendencia para cada pas basadas en un ndice del nivel de delincuencia que utiliza tasas comparables. Hemos usado un delito comn pero confiablemente medido: el robo de hogares1. El cuadro 1 debe ser usado slo para comprender las tendencias dentro de cada pas y brindar una visin general de las tasas relativas. Los pases industrializados han experimentado aumentos generales en las tasas totales de delitos denunciados entre mediados de los aos 60 y mediados de los aos 80. Estos aumentos han sido del orden del 220 o 300 %, incluso contemplando recientes disminuciones. Para la mayora de los pases industrializados, estas tasas se nivelaron en los aos 80. Sin embargo, Inglaterra continu experimentando un aumento de la delincuencia, en especial de robos de autos y robos en hogares.

Las tendencias de la delincuencia juvenil y el delito violento son ms difciles de estimar puesto que muy pocos perpetradores de este tipo de delitos pueden ser identificados. Los expertos tienden a confirmar una redistribucin de la delincuencia juvenil hacia delitos ms violentos. En los Estados Unidos, las tasas de delitos violentos entre los jvenes son un 60% ms altas en 1996 que en 19872. En general, ha habido tambin un aumento modesto pero real de los delitos violentos cometidos por menores en otros pases (Pfeiffer, 1997; Lazerges & Balduyck, 1998).

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Las tasas de la delincuencia urbana son en general comparables a las tasas nacionales para delitos violentos pero son ms altas para los delitos contra la propiedad, tales como el robo de autos y el robo en hogares. Las estadsticas policiales incluyen solamente los delitos denunciados. Pero es bien sabido que muchos delitos no son denunciados a la polica. En Inglaterra, el British Crime Survey (BCS) Encuesta Britnica del Delito-, que se realiza cada dos aos desde 1981 en base a una muestra amplia y representativa de la poblacin, muestra que menos del 50% de todos los delitos son denunciados a la polica: 41% en 1995 (Mirrlees-Black et al., 1996) y 44% en 1997 (Mirlees-Black et al., 1998). Para comprender mejor las tendencias del delito, es til examinar algunos de los resultados del ms reciente BCS. Este nos muestra que, por primera vez desde que se comenzaron a realizar estas encuestas, tanto los delitos surgidos de las encuestas de victimizacin como de las denuncias policiales han descendido (-15% y 12%, respectivamente). Las reducciones ms importantes se dan en los delitos relacionados con automviles (-25% para robos y tentativas). Sin embargo, el nmero total de delitos sigue siendo un 60% ms alto que en 1981 y, en 1997, una de cada 20 casas fue vctima de un robo (tentativa o consumado) y uno de cada 20 adultos fue vctima de algn tipo de violencia (Mirlees-Black et al., 1998: 27-28). La encuesta tambin muestra cmo la denuncia a la polica vara con el tiempo y segn los tipos de infracciones. En 1997, el 50% de los delitos contra la propiedad fueron denunciados a la polica y el 55% en 1995. Al mismo tiempo, los delitos violentos denunciados a la polica aumentaron en un 6% entre 1993 y 1995 y un 17% de acuerdo a la encuesta de victimizacin, pero aumentaron un 11% entre 1995 y 1997 segn la polica, mientras que disminuyeron un 13% segn la encuesta de victimizacin. Los autores del informe de 1998 del BCS estiman que medidas preventivas tales como los sistemas de alarma y la televisin por circuito cerrado pueden explicar en parte la reduccin en delitos contra la propiedad. En relacin con los delitos violentos, los errores de medicin debidos al pequeo nmero de tales delitos en el lmite de la muestra limitan la capacidad para hacer inferencias al respecto. Un proyecto innovador coordinado por el Ministerio de Justicia holands y el Home Office britnico ha brindado estimaciones de las tasas de victimizacin para adultos en los aos 1988, 1991 y 1996. Los datos surgen de encuestas hechas en distintos pases de una muestra representativa de adultos sobre el grado en que han sido victimizados por ciertos delitos comunes3. Las encuestas usan las mismas definiciones y permiten hacer comparaciones entre pases4. Ms an, incluyen tanto delitos denunciados a la polica y los que no lo son, as como los no denunciados. Sin embargo, no miden delitos contra los nios, homicidios culposos, delitos como trfico o abuso de drogas, ni delitos econmicos como la estafa. Los datos ms confiables de las encuestas se encuentran en el Cuadro 2, que muestra que el nmero de vctimas adultas del delito vara en gran medida entre los pases; entre el 0,4% y el 3,1% del robo de un auto; entre el 2% y el 3,7% de robos en hogares consumados; y entre el 0,5% y el 1,4% para los robos personales5. En 7 pases, la tasa promedio para el robo en hogares es del 2,5% o 1 cada 40 personas.

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 En general, no existe un patrn claro entre el nuevo y el viejo mundo, si bien las tasas para el robo en hogares y el robo personal son ms altas en el nuevo mundo que en el viejo; Entre los pases desarrollados, los Estados Unidos, Canad e Inglaterra tienen los niveles ms altos de robos en hogares y robos de autos (Van Dijk et al., 1998)

Cuadro 2 Porcentaje de vctimas adultas de robo en hogares, robo de autos y robo con armas durante el ltimo ao (ICVS)

4,0% 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0%

Blgica Inglaterra Francia Pases Bajos Australia Canad Estados Unidos

Robo en hogares

Robo de autos

Robo con armas

Las encuestas preguntaban a las mujeres si haban sido vctimas de algn incidente sexual. Las tasas varan entre el 1,9% y el 3,6%. Basndose en el ndice compuesto de violencia contra las mujeres tomado de las encuestas mundiales de victimizacin y del Quinto Estudio del Delito y la Justicia Penal de las Naciones Unidas, Canad, Alemania, Suecia y los Estados Unidos tienen las ms altas tasas de violencia contra las mujeres. Es probable, sin embargo, que estas tasas sean una construccin de la mayor conciencia de este tipo de delito en la mayor parte de las sociedades equilibradas en cuanto a las relaciones entre los sexos (Van Dijk et al., 1998: 31). El nmero de personas asesinadas tambin puede compararse entre pases cuando se utiliza una definicin comn. La tasa de 1995 para los Estados Unidos, de 8,2 homicidios cada 100.000 personas es 4 veces ms alta que las de los pases que le siguen, cuyas tasas oscilan entre 1,2 y 2,8. Estas tasas se elevaron en los aos 60 y 70, y disminuyeron gradualmente al nivel de los 70 para 1995.

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2. CIUDADANOS PREOCUPADOS E INSATISFECHOS El delito y la inseguridad son temas importantes para la ciudadana. Ante la opcin de 15 reas distintas de preocupacin nacional, los europeos ubican al delito en primer lugar o a continuacin del desempleo6. El Cuadro 3 muestra que el delito es la principal prioridad de Inglaterra y los Pases Bajos; en Francia, el delito ocupa el tercer lugar tras el desempleo y el SIDA.

Cuadro 3 En Europa, el delito es una preocupacin social importante

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

58% 42%

62% 39% 18% 45%

INGLATERRA

FRANCIA

PASES BAJOS

Desempleo

Delito

Para los canadienses, sentirse seguro en casi todos lados es la cualidad ms importante de su pas. Al preguntrseles: Qu importancia tienen los siguientes puntos en cuanto a crear una sensacin de pertenencia al Canad?, el 88% de casi 3.000 entrevistados ubic el hecho de ser parte de una sociedad ms segura entre los 9 temas ms importantes (Ekos Research Associates, 1996). Cuando se les pregunt cun seguros se sentan caminando solos de noche en su propio vecindario, un cuarto de los entrevistados para el ICVS (Van Dijk et al., 1998) dicen sentirse un tanto o muy inseguros. Las proporciones van desde el 20% en Blgica, Francia y los Pases Bajos, a ms del 30% en Australia (31%) e Inglaterra (32%). En general, las mujeres y los ancianos se sienten ms inseguros que otros. En los Estados Unidos, la delincuencia se ha convertido recientemente en el problema nmero uno que enfrenta el pas, reemplazando temas econmicos tradicionales como el desempleo, la inflacin y los impuestos. Encuestas de opinin pblica formuladas coherentemente y repetidas una vez al ao desde 1982 a 1996, muestran que en los ltimos 3 aos del perodo, la proporcin de estadounidenses que ven al delito como el problema ms importante, ha aumentado en promedio un 900% en comparacin a los 12 primeros aos del mismo perodo (Maguire & Pastore, 1996). El delito es tambin una preocupacin muy real para los lderes comunitarios. Una encuesta de 135 alcaldes de todos los continentes, llevada a cabo por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), concluy que la delincuencia y los delitos violentos ocupaban el cuarto lugar como el problema ms severo que enfrentan las ciudades del mundo (PNUD, 1994). Los ciudadanos estn en general insatisfechos con las polticas actuales de justicia penal. Una encuesta llevada a cabo por el Ministerio de Seguridad Pblica de Quebec muestra que 2 de cada 3 personas piensan que las actuales polticas no son efectivas

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para mejorar la seguridad pblica y ms del 50% piensa que la prevencin es la mejor manera de encarar el tema (Institut qubcois dopinion publique, 1992). Como revela el Cuadro 4, las encuestas realizadas en Canad, Inglaterra y los Estados Unidos, muestran 80% que la poblacin est ms 69% 70% a favor de la prevencin 61% 54% 60% del delito que de las 50% medidas tradicionales de 35% 40% 31% 31% justicia penal. Estos 30% hallazgos son aun ms 20% interesantes en tanto las 10% mismas encuestas 0% muestran tambin que los Inglaterra Canad EE UU ciudadanos tienden a sobreestimar el nivel de Prevencin Justicia Penal delincuencia, en especial el de delitos violentos. En Inglaterra, el British Crime Survey muestra que tres cuartos de los entrevistados tienen una idea errnea al creer que el delito ha aumentado significativamente en los ltimos dos aos cuando de hecho ha disminuido, y que el delito violento representa ms del 30% de todos los delitos (Hough & Roberts, 1998). Tendencias similares se observan en otros pases occidentales (Doob & Roberts, 1988; Indermauer, 1990).
Cuadro 4 Porcentaje de la poblacin a favor de medidas de prevencin o de justicia penal para reducir el delito

El British Crime Survey muestra tambin que el 69% de los encuestados estn a favor de las medidas preventivas (aumento de la disciplina familiar, 36%; reduccin de los niveles de desempleo, 25%; aumento de la disciplina escolar, 8%) en comparacin con medidas ms tradicionales (endurecimiento de las sentencias, 20%; aumento del nmero de efectivos policiales, 9%) (Hough & Roberts, 1998: 33). El 61% de los canadienses apoyan el gasto limitado de recursos estatales en medidas preventivas para reducir el delito y el 35% piensa que tales recursos deberan ser usados para estrategias de justicia penal (Environics, 1994). En una encuesta ms reciente encargada por el Consejo Nacional de Prevencin del Delito del Canad, el 73% de los canadienses pusieron ms nfasis en la prevencin que en la polica o en la correccin para reducir el delito, y el 80% crea que brindar a los nios un apoyo inicial es la medida ms apropiada para prevenir la actividad delictiva a largo plazo (Environics, 1997). En los Estados Unidos, el 54% cree que un aumento del gasto pblico en problemas sociales y econmicos es ms efectivo en la lucha contra el delito, en comparacin con un 31% que prefiere el gasto en polica, jueces y crceles (Gerber & Engelhardt-Greer, 1996). En California, donde el delito y la educacin son los dos temas ms importantes para la poblacin, el 67% apoya el gasto pblico en prevencin del delito y slo el 19% en agencias de aplicacin de la ley7.

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Frente a la realidad de niveles de delincuencia que han aumentado 80% significativamente desde 68% 70% los aos 60 pero que sin 56% 55% 60% 50% 49% embargo sobreestima, la 46% 43% 50% 39% ciudadana parece tener 34% 40% 30% opiniones contradictorias 30% 22% 23% 19% sobre el delito. Por un 20% 11% lado, ms del 80% de los 10% 0% encuestados en Canad y los Estados Unidos piensan que las sentencias son muy leves Crcel Servicio comunitario (Flanagan & Longmire, 1996). En Inglaterra, la proporcin es del 50% (Hough & Roberts, 1998: 17). Por otro lado, como ilustra el Cuadro 5, prefieren a menudo opciones comunitarias (tales como la compensacin y las rdenes de servicio comunitario) a la prisin.
Cuadro 5 Preferencia por las opciones comunitarias

En la Encuesta Internacional de Vctimas del Delito (ICVS), se le pidi a los encuestados que escogieran la pena ms apropiada para un ladrn de hogares (burglar) reincidente (Un hombre de 21 aos de edad hallado culpable de robar en un hogar por segunda vez. Esta vez rob un televisor color). La encuesta hall que en Europa occidental (13 pases) y pases del Nuevo Mundo (Australia, Canad, Nueva Zelanda, EE. UU.), la mayora de los encuestados favoreci las penas alternativas a la prisin, tales como las rdenes de servicio comunitario y la reparacin a la vctima (Mayhew & Van Dijk, 1997). Los encuestados en Australia, Blgica, Francia y Suecia mostraron estar ms dispuestos a apoyar este tipo de medidas que los encuestados en Canad, Inglaterra o los Estados Unidos. En los Pases Bajos, una encuesta de 1990 hall que el 61% de los encuestados consideraba a la crcel no muy apropiada para los delincuentes; slo el 9% crea que la crcel era muy apropiada (Junger-Tas & Terlouw, 1991). En Australia, la mayora de la poblacin (68%) apoya las penas que no implican custodia (multa, probation, servicio comunitario) para el delito de robo en hogares (Walker et al., 1988). La encuesta de opinin pblica previamente mencionada realizada en California en 1998 hall que el 78% piensa que la principal prioridad del estado es invertir en modos de impedir que los nios se vuelquen a la criminalidad y el 17% piensa que deberan construirse ms crceles y centros juveniles as como aplicarse penas severas (Resources for Youth, 1998). 3. UN SISTEMA DE JUSTICIA EN CRECIMIENTO Varios factores dificultan la comparacin del nivel de recursos financieros dedicados a la justicia penal entre distintos pases: los datos pueden ser inexistentes, incompletos o

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no comparables debido a estructuras divergentes (Marshall, 1998: 56). Sin embargo, puesto que los costos del sistema de justicia penal se centran en gran medida en recursos humanos, y dado que la polica es la mayor receptora de estos recursos desde un bajo 66% en los Estados Unidos a ms del 80% en Inglaterra y Gales, los Pases Bajos o Suecia (Marshall, 1998:70)-, la comparacin de informacin sobre el personal policial puede brindar una estimacin relativamente buena de la evolucin del sistema de justicia penal. Datos sobre el nmero de oficiales policiales y sus salarios son en gran medida comparables 562 600 entre pases, tomando 500 algunos recaudos: sus 432 responsabilidades 400 344 349 347 321 pueden variar e incluyen 282 260 255 300 tareas adicionales para la 184 155 200 aplicacin de la ley, y no 132 121 109 todos los pases cuentan 100 a la polica de uniforme 0 y de civil de la misma manera. Sin embargo, los datos del Cuadro 6 brindan una comparaOficiales de polica Personal privado de seguridad cin del nmero de policas. Los datos sobre seguridad privada son mucho ms escasos, si bien dentro de un mismo pas pueden servir como datos comparables8.
Cuadro 6 Nmero de oficiales de polica y de personal privado de seguridad por cada 100.000 personas

El nmero de oficiales de polica va de 1,8 a 3,5 oficiales por cada 1.000 habitantes; Los costos de la polica varan entre los 116 dlares (Australia) y los 193 dlares (Inglaterra) per cpita; En un perodo de 30 aos (1965-1995), el nmero de oficiales de polica aument gradualmente en todos los pases alrededor de un 20% o un promedio de 0,5 oficiales por cada 1.000 personas; Los gastos pblicos en seguridad aumentaron ms rpidamente. Por ejemplo, sin tener en cuenta la inflacin, los costos se duplicaron en Inglaterra entre 1985-1995 hasta llegar casi a los 200 dlares per cpita; La seguridad privada est creciendo mucho ms rpidamente que la polica, y ha dejado atrs a la polica en trminos de empleados en los Estados Unidos, Canad e Inglaterra y casi dejaron atrs a los gastos pblicos en seguridad9. Las tasas de encarcelacin tambin han aumentado durante el mismo perodo.

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Cuadro 7 Personas encarceladas en un da promedio cada 100.000 habitantes

140 120 100 80 80 60 40 20 0 Inglaterra Francia Pases Bajos Australia Canad 18 59 90 85 90 95 90 125 115

Los datos que muestran el nmero de personas encarceladas en un da promedio en los Cuadros 7 y 8 son en gran medida comparables entre pases. Entre el 10% y el 40% de estas personas estn en custodia en espera de una decisin judicial. Los datos no incluyen a las personas detenidas por una noche (Mauer, 1994; Canad, 1982).

El Cuadro 7 muestra que el uso de la crcel, aun excluyendo a los Estados Unidos, ha aumentado en promedio entre un 20% y un 30% en todos los pases con excepcin de Australia. Las tasas de encarcelacin han explotado literalmente en los Estados Unidos, 700 645 de 176 por cada 100.000 600 habitantes en 1970 a 645 500 en 1998 (Cuadro 8). Los Estados Unidos tienen 400 ahora una tasa 300% 300 ms alta que la de otros 176 pases industrializados; 200 125 115 slo un puado de 90 95 90 85 90 80 59 100 estados de la Unin 18 tienen tasas que se 0 Inglaterra Francia Pases Australia Canad EE. UU. acercan a las europeas. Bajos En el mismo sentido, los gastos pblicos en 1970 1998 prisiones se elevaron de $10 en 1970 a $125 en 1995, un aumento del 100% si tenemos en cuenta la inflacin (Donziger, 1996: 52).
Cuadro 8 Aumento en las tasas de encarcelacin Comparacin con los Estados Unidos

1970

1998

Estos aumentos en el delito y en el sistema de justicia tienen costos significativos en los planos humano, social y econmico. La siguiente seccin analiza algunos de estos temas.

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4. COSTOS SIGNIFICATIVOS El cuadro 9 muestra algunos de los costos del Cuadro 9 delito por ciudadano. Los Algunos costos del delito per cpita costos del sistema de EE. UU. justicia (polica, tribunales y crceles) dan Canad por sentado que todas las Australia erogaciones se destinan a la delicuencia y a los Pases Bajos crmenes violentos, Francia cuando de hecho una proporcin de ellos estn Inglaterra vinculados al $0 $200 $400 $600 $800 $1.000 $1.200 $1.400 mantenimiento del orden general y a otros tipos de Justicia penal Seguridad privada delitos tales como el crimen organizado y los Prdida de propiedad (est.) Vidas destrozadas (est.) delitos de cuello blanco. Los costos para las vctimas en trminos de prdida en calidad de vida, dolor, sufrimiento y miedo (vidas destrozadas) han sido calculados basndose en lo que un tribunal civil pagara o en lo que los ciudadanos pagaran voluntariamente por seguridad adicional10. En Australia, Canad, los Pases Bajos y los EE.UU., los costos del delito representan ms del 5% del Producto Bruto Interno; Como proporcin de todos los costos medidos, el costo en vidas destrozadas representa en general la mayor proporcin. Son ms altos en Francia, Australia, Inglaterra y los EE.UU., representando ms del 40% de los costos; Las prdidas de propiedad son proporcionalmente ms altas en los Pases Bajos y en Canad (US$200 y US$236 per cpita respectivamente).

En Inglaterra, un estudio citado en un informe de la Comisin de Auditora estima que los costos totales del delito son de 51.000 millones o aproximadamente US$ 1.400 por persona. En Canad, un estudio realizado por el Consejo Nacional de Prevencin del Delito estim los costos del delito aproximadamente en 46.000 millones de dlares canadienses o aproximadamente US$ 1.150 por persona. En Canad, los gobiernos dedican aproximadamente el 3% de sus presupuestos a la justicia penal, comparado con un 12% a la educacin y el 13% a la salud. En Francia, aproximadamente el 5% de los gastos de gobierno son para la administracin de justicia (Palle & Godefroy, 1998). Hay otros costos que se han atribuido al delito incluyendo inversiones perdidas, costo mdico para las vctimas y los efectos a largo plazo del abuso de menores. A pesar del

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costo cierto que tienen estos hechos, actualmente no pueden ser estimados en la mayora de los pases11. La delincuencia acarrea tambin costos sociales: por ejemplo, las personas vulnerables, especialmente las mujeres y los ancianos experimentarn niveles ms altos de inseguridad y restringirn sus actividades y movimientos. Existe una tendencia a desarrollar una arquitectura del miedo alentando a algunas personas a retirarse tras puertas cerradas y reduciendo as sus lazos sociales. Como ocurre con los costos psicolgicos de la victimizacin, estos costos no pueden medirse fcilmente en trminos monetarios. Los costos del delito y de su control deben ser examinados en el contexto econmico de los ltimos 15 aos en que los gobiernos han estado muy presionados para reducir los gastos y las deudas, y para encontrar modos innovadores de brindar servicios pblicos. Las polticas del as llamado ajuste estructural han tenido ciertamente su efecto en los servicios de salud y educacin. A pesar de la relativa disminucin en los gastos de justicia penal, sentidos especialmente por los servicios de polica en el perodo 19901995, las respuestas al delito parecen haber sido inmunes en gran medida a esas polticas. Un estudio llevado a cabo por la corporacin RAND en California demuestra que para implementar plenamente la ley de los tres golpes (three-strike law), que contempla la encarcelacin obligatoria a la tercera condena, costara a los californianos US$ 5.500 millones, reduciendo as severamente los recursos para otros sectores del desarrollo humano. Como se muestra en el Cuadro 10, a los niveles actuales, el presupuesto en crceles saltara del 9% al 17,6% entre 1994 y 2002, mientras que el presupuesto para la educacin superior se reducira del 12% al 1% y otros gastos (por ejemplo, la proteccin ambiental) llegaran al borde de la desaparicin (Greenwood et al., 1994). La ley de los tres golpes ha contribuido significativamente a la explosin carcelaria, si bien ha demostrado no ser efectiva para reducir los delitos relacionados con las drogas que tena por objetivo combatir (The Sentencing Project, 1998; Caulkins et al., 1997).
Cuadro 10 Gastos en el sistema penitenciario de California como proporcin del gasto total, 1994 y 2002
1994
Salud y bienestar 35,0%

2002

Salud y bienestar 34,3% Crceles 9,0% Otros 9,0%

Educacin superior 12,0%

Crceles 17,6%

Educacin superior 1,0%

Educacin 35,0%

Educacin 47,1%

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Para concluir, los aumentos en las tasas de encarcelacin y los costos en justicia penal junto a las restricciones presupuestarias hechas por los gobiernos indican que las respuestas reactivas al delito, a la violencia y a la inseguridad pueden terminar consumiendo una creciente proporcin de los presupuestos gubernamentales sin contribuir efectivamente a reducir sus costos humanos, sociales y econmicos. En el rea de la salud, vital para la poblacin, los espacios hospitalarios han sido restringidos, de modo que los mdicos deben fijar prioridades basadas en las cuales los pacientes son admitidos. Quiz para la reduccin del delito rea tambin vital para la poblacin- la expansin carcelaria debe ser restringida y limitada a un cupo. Esto forzara a los tribunales a fijar prioridades para asegurar que la crcel es usada slo para los casos ms peligrosos, ms repelentes en lo moral y ms apropiados, tal como lo han recomendado varios estudios y comisiones (ver Donziger, 1996).

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NOTAS
1 2

En el sitio de Internet del ICPC de 1999 se puede hallar ms informacin sobre el mtodo de clculo.

Los menores, que comprenden aproximadamente el 10% de la poblacin, representan el 19% de todos los arrestos por delitos violentos (Snyder, 1997).
3

Si bien las muestras de unos pocos miles por pas pueden parecer pequeas, los datos se consideran en general confiables porque son consistentes con encuestas nacionales ms amplias realizadas regularmente. En la prctica, los tamaos de la muestra son similares a los usados para predecir los resultados de elecciones nacionales.

Los datos alternativos tales como los que provee Interpol no permiten hacer conjugar definiciones legales diversas, las tendencias de la ciudadana respecto a la denuncia de delitos o prcticas de denuncia policial, que distorsionan sustancialmente las cifras. El cuadro 2 usa datos para 1996 para todos los pases (Mayhew y Van Dijk, 1997) excepto para Australia y Blgica cuyos datos corresponden a 1991 (Van Dijk y Mayhew, 1993).
6 5

La encuesta de 18.000 personas fue emprendida por International Research Associates en 21 pases europeos (Helgadottir, 1995). Los datos para los Pases Bajos provienen de la encuesta ms reciente (Pases Bajos, 1997).

Realizada en febrero de 1998, la encuesta consisti en una muestra representativa (n= 1000) de votantes de California. La pregunta de la encuesta fue: En 1996, el estado gast 2200 millones de dlares en justicia penal de menores y 116 millones en prevencin de la violencia juvenil. Del dinero estatal asignado para reducir la violencia juvenil, cree usted que el estado de California debera gastar ms en prevencin o ms en aplicacin de la ley? Ver Resources for Youth (1998).
8

El personal policial hace referencia a oficiales jurados con poder de arresto. En algunos casos, como en Francia, puede incluir personal administrativo. El personal privado de seguridad hace referencia a empleados de firmas especializadas en proteccin de edificios pblicos o privados, el transporte de dinero (por ej., Brinks) y gastos en sistemas privados de seguridad (por ej., alarmas). Sobre las dificultades de comparar datos entre pases ver Marshall (1998), Bayley (1994).

El aumento en empleados por cada 1000 habitantes fue del 0,56 en 1976 a 1,55 en 1991 (Francia), del 0,72 en 1981 a 1,31 en 1995 (Inglaterra), del 1,62 en 1971 al 3,16 en 1992 (Pases Bajos), del 2,48 en 1971 al 4,32 en 1991 (Canad) y del 2,01 en 1965 al 6,66 en 1995 (EE.UU.). Para ilustrar el crecimiento en costos, en los Estados Unidos pas de $19 per cpita en 1975 a $312 en 1995, y de $21 a $163 en Francia. Ver Bayley (1994), Marshall (1998).
10 11

Se puede requerir ms informacin sobre los mtodos de clculo al ICPC.

Un estudio canadiense estima que los costos de salud relacionados directamente con el delito son de aproximadamente US$2 por persona (Canadian Public Health Association, 1994). Un estudio reciente y ms extenso llevado a cabo en los EE.UU. y que incluye todos los costos de salud (intervencin mdica, ambulancia, duracin de la estada en el hospital) estima los costos en US$52 por persona (Miller et al., 1996).

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CAPTULO 2 APUNTANDO A LOS FACTORES DE RIESGO

PUNTOS DESTACABLES
Los informes de comisiones gubernamentales, los estudios de investigacin y los experimentos controlados muestran que el delito y la victimizacin se concentran en las mismas reas, y han identificado varios factores comunes de riesgo centrados en: el desarrollo social de los individuos y las comunidades; la reduccin de oportunidades. El conocimiento de los factores de riesgo y de las respuestas permite acciones pro-activas eficaces. Actuar sobre los factores de riesgo relacionados con el desarrollo social: en cuanto a los nios (de 0 a 6 aos y de 7 a 12) y sus familias, los factores de riesgo conocidos incluyen: la pobreza infantil y familiar relativa, las actitudes inconsistentes y negligentes de los padres, la falta de cuidado y la violencia familiar, caractersticas infantiles tales como la impulsividad y la hiperactividad que llevan a la estigmatizacin y a la exclusin del nio, y la criminalizacin de algn miembro de la familia; acciones que apuntan a nios de entre 0 y 6 aos y a sus familias: visitas al hogar que ofrezcan capacitacin a los padres e incentivo a los nios (Elmira, Hawaii) y un preescolar ms completo para aumentar las habilidades de los nios (Perry Preschool) han reducido significativamente la conducta delictiva juvenil; acciones que apuntan a nios de entre 7 y 12 aos y a sus familias: intervenciones basadas en la escuela para aumentar las habilidades paternas y las habilidades sociales y cognitivas de los nios han reducido significativamente la conducta delictiva juvenil; para los jvenes (12 a 18) los factores de riesgo conocidos incluyen: el desempleo, exclusin y abandono de la escuela, medio desaventajado, estilo de vida criminalizado, y ser miembro de una pandilla (gang); acciones que apuntan a los jvenes de entre 12 y 18 aos: incentivos para completar la escuela (Quantum Opportunities), capacitacin y asistencia laboral (Job Corps), asuncin de responsabilidad (Halt) y terapia familiar funcional para delincuentes jvenes han reducido significativamente la delincuencia juvenil. Actuar sobre los factores de riesgo para reducir las oportunidades: para los bienes y los lugares: la disponibilidad de bienes y la deficiente supervisin de lugares, vigilancia y sistemas de proteccin inadecuados;

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 las medidas para proteger bienes y lugares por medio de vigilancia comunitaria (cocoon neighborhood watch) y mejores sistemas de proteccin (Kirkholt, Seattle), el aumento de la seguridad residencial (Residential Safe Label) y la dificultacin de los objetivos del delito (Safer Cities) han reducido los robos en hogares; mecanismos de control social: anonimato; anomia y degradacin social; contratacin de jvenes desempleados para ofrecer vigilancia y asistencia (Pases Bajos) y uso de circuitos cerrados de televisin han reducido el vandalismo y la agresin; facilitadores: drogas y alcohol, armas de fuego; legislacin sobre el control de armas (Canad), tratamiento de los hombres violentos (Escocia) y tratamiento del abuso de sustancias (California) reducen la delincuencia y la reincidencia. Beneficios comparativos de las medidas de prevencin con respecto a las tradicionales: las medidas de desarrollo social son hasta 4 veces ms efectivas en trminos de costo que la encarcelacin para reducir el delito; las medidas de reduccin de oportunidades son hasta 7 veces ms efectivas en trminos de costo que la encarcelacin para reducir el delito; los costos de las medidas alternativas son en algunos casos hasta 5 veces ms bajos que los de las medidas de la justicia penal; los beneficios de la prevencin para la operacin del gobierno son en algunos casos dos veces mayores que la inversin inicial;

puede llegar a costar 8 veces ms reducir el delito por medio de la encarcelacin que por
medio de la prevencin.

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INTRODUCCIN

La intervencin preventiva sobre los factores de riesgo es la base de las buenas estrategias de salud pblica. Las mejoras en la higiene y la alimentacin, as como la vacunacin preventiva de los nios durante este siglo, han contribuido en gran medida a las sustanciales reducciones de la mortalidad infantil y al aumento en la expectativa de vida. En el campo de la delincuencia, parecera que el conocimiento acumulado sobre los factores de riesgo ha sido virtualmente ignorado. Algunos gobiernos han adoptado amplias medidas para combatir los factores de riesgo subyacentes, tales como el empleo universal y las polticas de apoyo familiar. En la mayora de los casos, sin embargo, la accin sobre el delito ha sido dejada en manos del sistema de justicia penal, en especial la polica y las crceles. Sin embargo, el sistema de justicia raramente puede actuar hasta despus de cometido el hecho, una vez perpetrado el delito, y slo un nmero limitado de delitos es denunciado y procesado. Los desafos descriptos en el captulo 1 subrayan la necesidad de una estrategia alternativa. Tal enfoque es claramente factible. Poseemos el conocimiento suficiente para actuar positivamente sobre los factores de riesgo que influyen en la criminalidad y la victimizacin. Muchos proyectos que apuntan a los factores de riesgo han sido rigurosamente evaluados y han demostrado su efectividad y/o potencial. Comparadas a respuestas tradicionales tales como la encarcelacin, esas acciones tambin han demostrado ser efectivas en trminos de su costo. Este captulo se refiere a las fuentes y al estado del conocimiento sobre los factores de riesgo. Los factores de riesgo y los resultados de las iniciativas que apuntan a combatirlos son presentados bajo dos encabezados principales: el desarrollo social de los individuos, las familias y las comunidades y la reduccin de las oportunidades. Una breve seccin trata la inseguridad. La seccin final compara los costos y beneficios relativos de la prevencin con medidas tradicionales para reducir el delito tales como la encarcelacin o el aumento del personal policial.

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1.

LAS FUENTES DE CONOCIMIENTO

Los estudios revelan que un nmero pequeo de individuos, entre el 5% y el 10% de los delincuentes, dan cuenta de un gran nmero entre el 50% y el 70%- de todos los delitos (Graham & Bowling, 1995). Esto indica que si identificamos correctamente, y actuamos con rapidez, sobre los factores que ponen en riesgo a los jvenes de convertirse en delincuentes crnicos, habr grandes beneficios. En cuanto a la conducta delictiva, la victimizacin est desigualmente distribuida en la sociedad. En los Estados Unidos, un estudio hecho por Eck (1997) revela que aproximadamente el 10% de las vctimas representa el 40% de los delitos denunciados y que en el 10% de los lugares pblicos (bares, restaurantes, etc.) tiene lugar el 60% de los delitos denunciados. En Inglaterra, estudios sobre victimizacin repetida indican lo siguiente: aproximadamente el 4% de las vctimas de robos en hogares dan cuenta de casi la mitad de todos los robos de hogares denunciados; los riesgos de victimizacin repetida aumentan con cada victimizacin previa; y las personas que viven en las reas ms pobres tienen un riesgo hasta siete veces mayor de ser victimizadas que el resto de la poblacin (Farrell & Pease, 1993; Pease, 1998). Si los factores aumentan los riesgos de criminalidad y victimizacin son correctamente identificados y si se toma una accin oportuna para reducir esos factores, es entonces posible tener un efecto multiplicador sustancial. Como se mostrar aqu, tenemos un conocimiento significativo tanto de los factores de riesgo como de las acciones apropiadas.

A.

Un fuerte consenso sobre los factores de riesgo

Durante la ltima dcada o poco ms, informes de comisiones gubernamentales de Australia, Nueva Zelanda, Inglaterra y Francia1, informes de investigacin (Donziger, 1996; Reiss & Roth, 1993; Farrington, 1996), declaraciones de congresos internacionales bajo los auspicios de las Naciones Unidas (Naciones Unidas, 1990; 1995) y sntesis producidas por organizaciones nacionales de prevencin del delito (por ej., Crime Concern, 1997; National Crime Prevention Council of Canada, 1996) han identificado varios factores comunes asociados con la delincuencia, la violencia y la inseguridad: la pobreza y el desempleo que derivan de la exclusin social, especialmente para los jvenes; las familias disfuncionales con actitudes paternales negligentes o inconsistentes, violencia o conflictos entre los padres; valoracin social de una cultura de la violencia; presencia de facilitadores (tales como armas de fuego y drogas); la discriminacin y la exclusin que derivan de formas de opresin sexistas, racistas u otras;

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la degradacin del medio urbano y de los lazos sociales; la vigilancia inadecuada de los lugares y la disponibilidad de bienes que son fciles de transportar y vender.

Dos enfoques principales caracterizan a los estudios ms rigurosos que han contribuido a este consenso internacional: estudios longitudinales realizados en una muestra de nios desde la infancia hasta la adultez y estudios de victimizacin que examinan la frecuencia de la victimizacin y de los factores coadyuvantes. Los estudios longitudinales han sido realizados desde principios de los aos 20. Algunos de los ms recientes provienen de Nueva Zelanda (Fergusson, 1996; Silva, 1990), Inglaterra (Farrington & West, 1990; 1993; Kolvin, 1998; 1990), los Estados Unidos (Eron et al., 1991; McCord, 1979; Robins, 1979), Canad (Tremblay, 1992) y Suecia (Magnusson, 1988; 1997). Las muestras de estos estudios incluyen nios desde tres aos de edad con seguimientos anuales hasta los 35, y los tamaos de las muestras varan desde los 200 hasta los 2.000 individuos. La revisin rigurosa de estos estudios determin que sus resultados son notablemente congruentes (Tremblay, 1995; Loeber & Farrington, 1998). Los estudios de victimizacin son mayormente cuantitativos, basados en muestras representativas de la poblacin. Las encuestas de victimizacin han sido realizadas cada dos aos en Inglaterra y Gales desde 1981 con muestras de ms de 60.000 adultos. Las encuestas regulares de victimizacin con grandes muestras tambin se han realizado en Australia, los Pases Bajos y los Estados Unidos desde fines de los as 70. En Canad y en Francia, los estudios de victimizacin son ms irregulares. Todas estas encuestas identifican determinantes similares de la victimizacin. An ms, los estudios cualitativos basados en entrevistas con grupos de ciudadanos (residentes de vecindarios de alto riesgo) o subgrupos (vctimas de robos de hogares) tambin confirman la validez de estos factores. Un saber incluso ms consistente sobre los factores de riesgo proviene de los estudios controlados que examinan los efectos de las intervenciones que apuntan a factores especficos. Estudios de intervencin experimentales y cuasi-experimentales con grupos de riesgo confirman la validez de los factores de riesgo identificados en los estudios longitudinales o hipotticamente deducidos de los modelos tericos (Farrington, 1994; Tremblay & Craig, 1995). Estos estudios se basan en comparaciones entre grupos de intervencin (tratamiento) y de control (sin tratamiento) e involucran a los nios (a veces desde el nacimiento en adelante, ms a menudo en edad escolar) y a los padres (a veces desde el embarazo) para determinar el grado en que la intervencin que apunta a uno o ms factores de riesgo (por ejemplo, el abandono escolar o la competencia paterna) est relacionada a una reduccin en la conducta delictiva o los factores de asociados a la delincuencia (Tremblay & Craig, 1995; Wasserman & Miller, 1998; Yoshikawa, 1994). Es una revisin total de 49 estudios, Tremblay y Craig (1995:224) concluyen que: la mayora de los experimentos muestra efectos positivos, y pocos muestran efectos negativos).

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En cuanto a la victimizacin, varios estudios de evaluacin de la efectividad y eficiencia de las acciones que apuntan a los factores de victimizacin confirman la validez de los factores identificados en los estudios de victimizacin. Algunos estudios involucran a grandes muestras, algunos han empleado sofisticadas herramientas estadsticas, y todos muestran reducciones en la victimizacin.

B.

Polticas que apuntan a los factores de riesgo

Numerosas polticas y programas gubernamentales ya estn actuando sobre los factores de riesgo conocidos de la delincuencia. Programas universales de apoyo infantil y familiar, iniciativas especficas emprendidas para mejorar las condiciones de vida de los nios con desventajas, o para mejorar la vivienda social, son ejemplos de tales programas. Si bien no estn diseados para frenar y reducir la delincuencia y la victimizacin per se, estas polticas responden a otros objetivos tales como la solidaridad y los derechos humanos. Sin embargo, como observan Palle & Godefroy (1996: 50): En ltimo trmino, todos los gastos gubernamentales para asistir a los ciudadanos, todas las acciones que apuntan a problemas sociales en los campos de la vivienda, la salud, al educacin y la insercin social y profesional de las personas con dificultades contribuyen en mayor o menor grado a la prevencin. Ya sea como resultado del cambiante concepto de prevencin, de la ntima interrelacin entre los problemas sociales, o de la utilizacin de la preocupacin por la delincuencia como herramienta de legitimacin para movilizar recursos detrs de cada poltica, es obvio que muchos programas universales directa o indirectamente incluyen a la prevencin del delito entre sus metas. En este sentido, puede hacerse una observacin interesante entre las polticas de seguridad social y las de solidaridad, y los niveles de delito y encarcelacin. En los EE.UU., por ejemplo, donde existen menos programas de asistencia social, se observan niveles ms altos de delitos contra la persona, y en especial de delito violento, que en los pases europeos con una larga tradicin de programas sociales.

C.

Acciones preventivas exitosas

No todas las iniciativas de prevencin del delito son igualmente exitosas, o pueden tener xito en todas las circunstancias. Es claro sin embargo que muchas han reducido la delincuencia y la victimizacin (ver por ejemplo, Sherman et al. 1997; Goldblatt & Lewis, 1998; y el International Centre for the Prevention of Crime, 1997a) y que a menudo son ms eficientes y efectivas en trminos de costo que las respuestas tradicionales de justicia penal tales como la encarcelacin (ver por ejemplo Goldblatt & Lewis, 1998; Greenwood et al., 1996; Karoly et al., 1998). La interpretacin de los resultados de los estudios presenta varios problemas. Se requiere cautela para interpretar los resultados puesto que deben seleccionar, controlar y aislar variables para atribuir causas y efectos con un grado relativo de confiabilidad

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estadstica. En otras palabras, deben demostrar que el efecto observado se debe en realidad a la intervencin medida, y no a un factor extrao. Muchos estudios se limitan a preguntar si la intervencin caus una reduccin en el delito al que se apuntaba. Pero los beneficios de las acciones preventivas no se limitan a su capacidad para reducir el delito o para ser efectivas en trminos de costo. Otros beneficios tales como un aumento de la cooperacin entre agencias, una mayor legitimidad para la prevencin, una mejora de la sensacin de seguridad y un aumento de la solidaridad social, pueden ser igual de importantes. La naturaleza y el nivel de los efectos observados tambin deben ser examinados con cuidado. Grandes reducciones obtenidas en muestras pequeas pueden ser menos significativas que pequeas reducciones en muestras ms grandes. Ms an, quiz no sea posible concluir que las medidas que traen aparejadas pequeas reducciones son menos efectivas en trminos de costo que las medidas que traen aparejadas grandes reducciones del delito. Por una serie de razones, incluyendo los costos de la investigacin rigurosa, muchas iniciativas no son evaluadas o emplean mtodos de investigacin diferentes, ms cualitativas. Esto no debera interpretarse en el sentido de que estas acciones no tienen efectos deseables, en cambio, slo debera concluirse que no conocemos sus efectos o que no podemos compararlos con otros estudios. Finalmente, al examinarlos en trminos de costo y efectividad, la mayora de estos proyectos produjeron beneficios mayores que sus costos. Sin embargo, la interpretacin de sus resultados no es fcil debido a las diferencias en los mtodos de clculo y en el margen relativo de error. An ms, los beneficios de muchas acciones se acrecientan a largo plazo, mucho despus de realizado el gasto (ver Karoly, 1998, para una discusin excelente de este tema). Sin embargo, al compararlo con la encarcelacin, muchas acciones preventivas son varias veces ms efectivas en trminos de costo. D. Relaciones complejas entre los factores de riesgo

Es importante recordar que los factores de riesgo estn interrelacionados de manera compleja. As como la pobreza no explica la delincuencia, caractersticas individuales tales como la agresividad en los nios no explican, por s solas, la delincuencia en que puedan incurrir ms adelante (Magnusson et al., 1997; Utting et al., 1993; NACRO, 1995). A su vez estn relacionados al medio familiar, la influencia de los pares, la escuela, y los factores ambientales tales como el contexto socio-econmico y los estilos de vida. Se han propuesto varios modelos explicativos que representan las interrelaciones entre los factores de riesgo (por ejemplo; Loeber & Stoethamer-Loeber, 1998). El reciente ejercicio realizado por Van Dijk (1998: 47) sobre la base de datos internacionales de victimizacin y delitos denunciados propone el siguiente modelo bsico para el delito en Europa y Amrica del Norte:

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Pobreza

presin Posesin de armas

violencia

Urbanizacin Riqueza estructuras de oportunidad propiedad

Este modelo sugiere que el delito violento, que caracteriza a las naciones de bajos recursos depende de factores de presin (tales como la pobreza, las desigualdades sociales, la insatisfaccin con el ingreso), mientras que el delito de propiedad, ms frecuente en las naciones ricas, depende de las estructuras de oportunidades (tales como disponibilidad de bienes, estilo de vida, existencia de casas separadas). Field observ un modelo similar.
Field hall un vnculo entre los niveles de medios que tiene la gente para comprar bienes y servicios con los niveles del delito. Demostr que niveles decrecientes de consumo durante perodos de recesin se relacionan con aumentos en la cantidad de delitos contra la propiedad; y que durante perodos de crecimiento econmico, las tasas de delitos contra la propiedad tienden a crecer ms despacio o incluso a disminuir. La relacin con el delito violento es ms complicada, habiendo algunos delitos (en especial los asociados con el entretenimiento y el consumo de alcohol) que crecen ms rpidamente con el aumento de la riqueza, y otros (en especial la violencia familiar) que aumentan ms rpido en tiempos de consumo decreciente. Si este modelo es correcto, sera de esperar actualmente que haya una disminucin en los delitos contra la propiedad pero no en los delitos violentos- debido a la bonanza econmica. Y, de hecho, pareciera que esto est ocurriendo. (NACRO, 1995: 26-27)

Incluso si se la reduce a un modelo, la relacin entre factores sigue siendo compleja. Los EE.UU. sirven como ejemplo til: si bien ese pas es extremadamente rico, tiene programas de seguridad social limitados, altos niveles de bienes y accesibilidad a armas de fuego; tiene el mismo nivel de delitos contra la propiedad per cpita que Inglaterra, pero niveles mucho ms altos de delitos violentos (ver Van Dijk, 1998: 53; Marshall, 1996).

E.

Herramientas para actuar

Varias preguntas siguen sin tener respuesta, por ejemplo, cmo ha de definirse y medirse el xito? Hasta qu punto pueden quienes tienen poder de decisin confiar en los resultados de las evaluaciones para orientar sus polticas? Hasta qu punto pueden los profesionales locales adaptar una iniciativa que ha tenido xito en otro lugar a su situacin local? No existen respuestas definitivas. Pero as como los gobiernos no esperaron una prueba de efectividad para adoptar polticas sociales que garantizasen la educacin bsica, el ingreso mnimo o la salud a sus ciudadanos, tambin es posible implementar enfoques efectivos para los problemas del delito y la victimizacin sin esperar resultados irrefutables.

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Existe ahora una cantidad de conocimientos e iniciativas prometedoras que han sido identificadas y difundidas. Siguiendo el camino trazado por el gobierno britnico a travs de su decisin de invertir ms de 400 millones de dlares en los prximos tres aos para aprender del conocimiento internacional sobre acciones probadas y prometedoras, bien vale la pena desafiar los antiguos mtodos y poner en accin este conocimiento.

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2.

FORTALECER EL DESARROLLO SOCIAL PARA LOS NIOS, LOS JVENES, LAS FAMILIAS Y LAS COMUNIDADES

Numerosos estudios estadounidenses, australianos, canadienses, ingleses y franceses han llegado a conclusiones similares: cuanto ms grande la brecha entre ricos y pobres, ms presin experimentan grupos enteros de personas forzados a vivir en la pobreza y en ambientes inadecuados; la experiencia de la paternidad ser negativa y los hijos se vern expuestos a varias formas de violencia y a conflictos, y mayor ser el riesgo para los nios de tener conductas problemticas, dficits cognitivos y otros factores de riesgo asociados a la delincuencia juvenil y adulta. Los estudios identifican varios factores de riesgo ligados al desarrollo social comunes a todos los menores ms all de su edad- y a sus familias. Son los siguientes:

pobreza, en especial la infantil y juvenil (Donziger, 1996; Naciones Unidas, 1990; NACRO, 1995; UNICEF, 1997); desempleo, en especial el desempleo juvenil (Field, 1998; Crutchfield, 1997); viviendas inadecuadas e inexistencia de viviendas sociales; exclusin econmica y social.

La pobreza no es una excusa para el delito, ni el delito es territorio exclusivo de las personas de bajos ingresos. Pero, en general, los pases con tasas ms altas de pobreza tienen las tasas ms altas de delito. La misma correlacin es vlida para las ciudades. No se sigue de esto que un aumento en la pobreza se traducir inmediatamente en un aumento del delito. Existe una fuerte implicacin que si la pobreza general se reduce, entonces a largo plazo la cantidad de delitos callejeros asociados a la pobreza se reducir tambin. (Donziger, 1996: 28)

Para los nios de 0 a 6 aos y de 7 a 12, estas condiciones de vida se traducirn en indicadores de riesgo que incluyen:
(...) la hiperactividad-impulsividad-dficit de atencin entre los 8 y los 10 aos predijo significativamente las condenas de menores independientemente de los problemas de conducta a esa misma edad. Se relacionan a esto la incapacidad para diferir la gratificacin y la brevedad en la perspectiva de futuro. (Farrington, 1994)

rasgos de personalidad tales como la impulsividad, la hiperactividad y la agresividad; capacidades limitadas de abstraccin; dficits cognitivos; y deficiencia de las capacidades sociales (por ej.: la comunicacin).

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Para las familias, los indicadores claves de riesgo incluyen (ver entre otros: Utting, 1995; Farrington, 1996; Tremblay & Craig, 1995): supervisin ineficiente o inconsistente por parte de los padres; capacidades deficientes y actitudes negligentes de los padres; conflictos familiares y violencia en el hogar; y padre u otro miembro familiar con antecedentes penales.
La falta de supervisin paterna es uno de los factores que mejor predicen el desarrollo de problemas de conducta y delincuencia. Los padres que apoyan el uso de conductas antagnicas y agresivas por parte de los nios y no les ensean mtodos efectivos de resolver problemas sociales contribuyen al desarrollo de relaciones familiares coercitivas y ms tarde a patrones de conducta antisociales en los nios. (American Psychological Association, 1993: 19)

Otros factores de desarrollo social se vinculan a la capacidad de grupos especficos de la poblacin para ser miembros plenos de la sociedad y participar en un plano de igualdad. Estas desigualdades pondrn en riesgo de desarrollar conductas delictivas a los jvenes o crearn oportunidades para la victimizacin. Entre estos factores estn: diversas formas de exclusin, discriminacin y ghettoizacin; estereotipia de los roles sexuales y las desigualdades de gnero (Kerr, 1994; Canada, 1996); cultura de violencia (National Committee on Violence, 1990). Las siguientes secciones describen los resultados de los estudios que evalan las intervenciones que apuntaban a algunos de estos factores. En algunos casos, las evaluaciones se basaban en grandes muestras y una metodologa rigurosa2. Otros tenan muestras menores o una metodologa menos rigurosa. Una vez dicho esto, la ventaja de los resultados de la evaluacin aqu incluidos consiste en que al usar mtodos similares e intentar medir consecuencias comparables, son acumulativos y repetibles, generando as un mayor grado de confianza.
Cuadro 1 - Programas de prevencin que apuntan a los factores de riesgo para los nios (0 a 6) y sus familias que muestran una reduccin de la delincuencia Aumento de las capacidades sociales y cognitivas (Perry Preschool) Aumento de las capacidades paternas (Elmira Home Visitation) Aumento de las capacidades paternas (Hawaii Healthy Start)

A.

Nios de 0 a 6 aos

Los resultados de tres programas que apuntan a los factores de riesgo en los aos prenatales y pre-escolares son descriptos aqu. Fueron elegidos por la fortaleza de su diseo (excepto por

-50%

-50%

-62%

-80% -60% -40% -20% 0%

Porcentaje de reduccin del delito

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Hawaii). Entre los criterios de calidad de diseo nos centramos en la aleatorizacin, las medidas para asegurar la comparabilidad de los grupos experimentales y de control y la validacin de los instrumentos. Estos tres programas midieron los efectos sobre la delincuencia y en dos casos la relacin costos/beneficios. Dos de las iniciativas son programas de visitas hogareas para familias en riesgo (jvenes mujeres solteras; pobres; bajo desempeo escolar). Entre 1978 y 1982, el programa de visitacin de hogares Elmira (Nueva York) ofreci apoyo a mujeres jvenes durante el embarazo y a los nios hasta la edad de dos aos, para promover relaciones maternas saludables y oportunidades de educacin y empleo para estas mujeres. En Hawaii, el programa de visitacin de hogares para familias en riesgo fue ofrecido en todo el estado desde 1985. Este programa est diseado para identificar y asistir a las familias en riesgo para mejorar su funcionamiento, aumentar las capacidades paternas, reducir el abuso y el descuido de la infancia y promover el desarrollo infantil saludable. A diferencia de otros programas que limitan los servicios a la primera infancia, Hawaii Healthy Start ofrece servicios a los nios hasta la edad de 5 aos. El otro programa apunta a las capacidades sociales y cognitivas de los nios de un barrio desaventajado socio-econmicamente en Detroit (Michigan, EE.UU.). Entre 1962 y 1966, la escuela pre-escolar Perry de Ypsilanti ofreci un programa pre-escolar especial para nios en riesgo, visitas al hogar por parte de maestros para promover la participacin paterna en la educacin de sus hijos y reuniones mensuales entre los padres. Cada programa ha sido evaluado usando un diseo experimental de investigacin con un grupo de control3. Las muestras variaban desde 123 nios en Ypsilanti, 315 adolescentes de 15 aos en Elmira y perodos de seguimiento cada 10 a 20 aos tras la intervencin inicial. En Hawaii, participaron ms de 1.000 familias. El Cuadro 1 presenta los resultados de estas evaluaciones. En Hawaii los casos de abuso y descuido de la infancia se redujeron en un 62%: la tasa fue del 1,9% para las familias que fueron parte del programa comparada con una tasa del 5% para las familias que no participaron (Earle, 1995). Tomando todo en consideracin, se evitaron 42 casos de abuso infantil, representando ahorros de 1.260.000 dlares en servicios de proteccin de la infancia. Otros beneficios del programa fueron: una tasa ms alta de vacunacin, mejoras en el desarrollo infantil, y ninguna denuncia de abuso infantil en las familias participantes que fueron previamente seguidas por trabajadores sociales. Diversas evaluaciones del programa de Elmira han sido realizadas, revelando reducciones importantes de la conducta delictiva. Las ms recientes demuestran que en los nios del grupo experimental hubo un 66% menos de arrestos que en los del grupo de control4. Estudios anteriores haban mostrado reducciones del abuso y descuido infantil y menos problemas de drogas y alcohol entre las madres del grupo de alto riesgo (Olds et al., 1986; 1993).

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En el proyecto de la escuela pre-escolar Perry, el seguimiento ms reciente, teniendo los participantes 27 aos de edad, revela un nmero promedio de arrestos por conducta antisocial grave 50% menor (2,3) que el de los integrantes del grupo de control (4,6) y un 80% menos de delincuentes crnicos (7% vs. 35%) (Schweinhart et al., 1993; ver tambin Schweinhart & Weikart, 1980; Weikart et al., 1978). B. Nios de 7 a 12 aos Seleccionamos cuatro programas que se ocupan de los nios de entre 7 y 12 aos. A principios de los 80, en Ottawa (Canad), se ofreci el programa Participate and Learn Skills Herramientas para Participar y Aprender- (PALS) a ms de 300 nios con desventajas sociales (de 5 a 15 aos) en un complejo de viviendas de bajos ingresos. El programa tena dos metas claves: (a) mejorar los niveles de las capacidades no-escolares de los nios participantes (por ej.: actividades deportivas y culturales); y (b) integrar a los nios de la comunidad de viviendas pblicas en la comunidad en sentido ms amplio. Un experimento cuasi-experimental (con un grupo de control no-aleatorio) hall que hubo una cantidad sensiblemente menor de arrestos en el grupo experimental (n=417; 7 arrestos) antes y despus de su participacin, comparado al de los nios del grupo de control (n=482; 18 arrestos) (Jones & Offord, 1989). A mediados de los 80, un estudio de alta calidad en Montreal (Canad) investig los efectos a largo plazo de un programa de intervencin preventiva multi-modal para nios conflictivos (de 7 aos de edad en promedio) provenientes de familias de bajo status socioeconmico. Conocido como el Estudio Longitudinal-Experimental de Montreal, el programa dur 2 aos y tuvo dos componentes: capacitacin paterna basada en el hogar y capacitacin en herramientas sociales basada en la escuela. El componente de capacitacin de los padres se bas en principios de aprendizaje social, y consisti en capacitar a los padres con respecto a cmo brindar refuerzos positivos para una conducta deseable, usar prcticas disciplinarias no-punitivas y coherentes, y desarrollar tcnicas de control de crisis familiares. La educacin en capacidades sociales Cuadro 2 - Programas de prevencin que apuntan a los factores de riesgo para los nios (7 a 12) y sus familias que muestran una para los nios se centr reduccin de la delincuencia principalmente en la mejora de la inter-10% Capacitacin de los padres y herramientas accin en la relacin cognitivas de los nios (Montreal, Canad) entre los propios nios. Se us un diseo Capacitacin de los padres y herramientas -19% cognitivas de los nios (Seattle, EE.UU.) aleatorio-experimental para evaluar el Tutoras para nios en desventaja (BBBS, -33% EE.UU.) programa. Antes del comienzo del pro- Desarrollo de capacidades e integracin social -56% (Ottawa, Canad) grama, se asignaron 166 nios a tres grupos: -60% -50% -40% -30% -20% -10% 0%
Porcentaje de reduccin del delito

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un grupo del programa que recibi la intervencin (n=43); un grupo de control sin tratamiento (n=41); y un grupo de control para observacin sin tratamiento (n=82). Mltiples evaluaciones ha sido llevadas a cabo desde el fin del programa, siendo el ms reciente el efectuado cuando los menores tenan 15 aos de edad (Tremblay et al., 1995). A diferencia del grupo de control, el grupo del programa mostr muchos efectos deseables. Su tasa de delincuencia auto-denunciada fue aproximadamente un 10% menor que la del grupo de control.

Alrededor de la misma poca, un estudio igualmente riguroso se inici en Seattle, estado de Washington, para analizar los efectos a largo plazo de un programa de intervencin preventiva multi-modal para nios de ambos sexos residentes y estudiantes en vecindarios con altas tasas de delincuencia. El Proyecto de Desarrollo Social de Seattle funcion durante 6 aos, empezando en primer grado y terminando en 6 grado, y tena tres componentes principales: capacitacin de los padres, modificacin de las prcticas de enseanza en el aula (para los maestros), y capacitacin en habilidades sociales para los nios. Se inculc a los maestros el manejo pro-activo del aula, la enseanza interactiva, y el aprendizaje cooperativo a medida que el grupo del programa avanzaba del primero al sexto grado. El programa haba empezado como un experimento aleatorio, en el que 1.053 nios fueron asignados al azar a las aulas objeto de las intervenciones (grupo del programa) y a las aulas que no lo fueron (grupo de control). En 5 grado, 177 nios en alto riesgo fueron incorporados al estudio (102 en el grupo del programa y 75 en el grupo de control), convirtiendo el diseo de la evaluacin en cuasi-experimental (grupo del programa comparado a un grupo de control comparable). Varias evaluaciones se han llevado a cabo desde la finalizacin de la intervencin plena del programa (6 grado), siendo la ms reciente la efectuada cuando los integrantes del grupo contaban 18 aos. Comparado al grupo de control, una quinta parte (19%) menos de los participantes del grupo del programa denunciaron haber cometido actos delictivos violentos hasta los 18 aos (48,3% vs. 59,7%). Algunos de los otros efectos deseables observados en el grupo del programa comparados al grupo de control incluyeron una menor incidencia de mala conducta, una mayor dedicacin y apego a la escuela, y un mejor desempeo escolar (Hawkins et al., 1998).

En los Estados Unidos, el programa de asistentes escolares Big Brothers/Big Sisters (Hermanos mayores/Hermanas mayores) que ha existido desde principios de los 90, fue concienzudamente evaluado hace poco tiempo (Tierney et al, 1995; ver tambin Elliott, 1997). Este programa est dirigido a menores de 6 a 18 aos de familias monoparentales con desventajas socio-econmicas que reciben apoyo y acompaamiento por parte de un adulto cuidadosamente seleccionado. Empleando un diseo cuasi-experimental, la evaluacin mostr que haba un 33% menos de probabilidad de agresin en los jvenes participantes (n=487) en comparacin con el grupo de control (n=472). De modo similar, los menores en el programa tuvieron una menor probabilidad de iniciarse en las drogas (46%) o en el uso del alcohol (-27%).

40

C.

Jvenes de 12 a 18

Para los jvenes de 12 a 18 aos, los indicadores adicionales de riesgo son (ver NACRO, 1995; Comisin Auditora, 1996): pobre desempeo escolar y abandono de la escuela; medio un ambiente marginalizado o criminalizado; pertenecer a una pandilla (gang). Se describen aqu cuatro programas que apuntan a los factores de riesgo de los jvenes de 12 a 18 aos.
Cuadro 3 - Programas de prevencin que apuntan a los factores de riesgo para menores (12 a 18) y sus familias que muestran una reduccin de la delincuencia

Capacitacin y apoyo para conseguir empleo (Job Corps, EE.UU.)

-33%

Terapia familiar funcional (Lund, Suecia)

-40%

Incentivos para terminar la escuela (Quantum Opportunities, EE.UU.) Responsabilidad y asistencia (Halt, Pases Bajos)

-71% -72%
0%

-80% -70% -60% -50% -40% -30% -20% -10%

Porcentaje de reduccin del delito

El Quantum Opportunities Program (QOP, Programa de Oportunidades Cunticas) empez como un programa de demostracin en 1989 en cinco ciudades de los EE.UU. (Filadelfia, Oklahoma City, San Antonio, Saginaw y Milwaukee). El objetivo principal del QOP es mejorar las oportunidades en el curso de la vida de los jvenes con desventajas y en riesgo durante la escuela secundaria. Durante cuatro aos, o hasta el trmino de la escuela secundaria, se les ofreci a los jvenes del programa actividades post-escolares por las que reciban estipendios por hora trabajada ($1 a $1,33 por hora) y un monto correspondiente de fondos en una cuenta para su educacin universitaria. Tambin se los alent a terminar la escuela por medio de actividades tales como la instruccin asistida por computadoras, apoyo escolar en el hogar; servicios comunitarios y actividades relacionadas con eventos pblicos; y actividades de desarrollo tales como materias que capacitan para mejorar la vida familiar y el planeamiento universitario y laboral. Se us un grupo de control seleccionado aleatoriamente para evaluar los efectos del programa. En cada ciudad, un nmero igual de jvenes (n=50) fueron asignados aleatoriamente a un grupo de programa que recibi la intervencin o a un grupo de control que no lo hizo. El programa consigui varios resultados importantes. Comparados con el grupo de control, los participantes del QOP mostraron una mayor probabilidad de graduacin de la escuela secundaria (63% vs. 42%); una mayor probabilidad de haberse inscripto en alguna forma de

41

educacin post-secundaria (42% vs. 16%); y una menor probabilidad de haber sido arrestados, segn las mediciones basadas en auto-denuncia (17% vs. 58%) (Hahn, 1994). Creado a mediados de los 70, Job Corps es un programa federal de capacitacin estadounidense para jvenes con desventajas o desempleados. Apunta a mejorar las posibilidades de empleo y a reducir el delito ayudndolos a conseguir empleos estables y a largo plazo. Operando en ms de 100 centros, el programa consigui anualmente la inscripcin de aproximadamente 100.000 jvenes de entre 16 y 24 aos y ofreci los siguientes servicios en un marco residencial: capacitacin laboral, cursos escolares para obtener ttulos equivalentes a la graduacin, programas de salud, asesoramiento y ubicacin escolar. En la evaluacin, los miembros de Job Corps (n=5.100) que haban salido del programa durante un perodo mximo de dos aos, fueron comparados con un grupo equivalente de jvenes que no participaron del programa y se hizo un seguimiento de 18 meses. El estudio hall que los jvenes participantes tenan un tercio menos de probabilidades de ser arrestados una o ms veces que los no-participantes (Long et al., 1981; Eisenhower Foundation, 1990). A principios de los 80, en los Pases Bajos, en respuesta al creciente problema de vandalismo juvenil y sus costos asociados, se inici un programa alternativo llamado HALT. Se les ofreci a los jvenes de 12 a 18 aos detenidos por primera o segunda vez cometiendo un acto de vandalismo la oportunidad de evitar el procesamiento formal participando del programa HALT. El programa exige a jvenes delincuentes que reparen los daos del vandalismo que han causado, y les brinda asimismo asistencia para resolver sus problemas de empleo, vivienda y educacin. Un diseo con grupo equivalente de control se us para evaluar los efectos del programa en la participacin de sus integrantes en actos vandlicos en tres ciudades (Rotterdam, Eindhoven y Dordrecht). Comparados con sus contrapartes del grupo de control, los integrantes del grupo haban cesado o disminuido su participacin en el vandalismo (63% vs. 25%). Como resultado del xito del programa, ste ha sido extendido a ms de 43 localidades en todo el pas (Kruissink, 1990; Ministerio del Interior, 1995). Finalmente, la terapia familiar funcional para jvenes delincuentes y pre-delincuentes y sus familias comenz hace ms de veinticinco aos en los Estados Unidos. Esta intervencin clnica apunta a reducir los factores de riesgo de la reincidencia (negatividad, pobre ejercicio de la paternidad y capacidades sociales limitadas) y a mejorar los factores de proteccin (paternidad coherente y comprometida). Los programas de terapia familiar funcional han sido implementados desde entonces en distintos pases y evaluados en diversos entornos. Entre los ms recientes, un estudio llevado a cabo en Suecia con 95 jvenes que cometieron delitos graves que fueron aleatoriamente asignados al grupo de tratamiento (n=45) o al grupo de control (n=50). Estos ltimos recibieron una intervencin normal por parte del oficial de probation. Dos aos despus de la intervencin, los jvenes que haban recibido la intervencin teraputica tenan una tasa de reincidencia 30% menor (50% vs. 80%) que los del grupo de control (Hansson, 1998; ver tambin Elliott, 1998).

42

D.

Beneficios econmicos de estas acciones5

Cuadro 4 - Beneficios econmicos de los programas de prevencin que apuntan a los factores de desarrollo social

La relacin costo-efectividad de cinco de estos programas ha sido estimada. El Cuadro 4 presenta los resultados por franjas de edad.

Capacitacin y ayuda para el empleo (Job Corps, EE.UU.) Incentivos para terminar la escuela (Quantum Opportunities, EE.UU.) Desarrollo de habilidades e integracin social (Ottawa, CAN)

1,45

Jvenes 12-18 3,68

2,55

Nios 7-12

Para los nios Capacidades cognitivas y sociales de los nios Nios 0-6 (Elmira, EE.UU.) 1,06 de 0 a 6 aos el Capacidades cognitivas de los nios (Perry programa de la 7,16 Preschool, EE.UU.) escuela pre-escolar 0 1 2 3 4 5 6 7 8 Perry produjo beneficios de Proporcin entre costos y beneficios US$7,16 por cada US$1 invertido (Barnett, 1993), mientras que los beneficios del programa Elmira slo cubrieron los costos (Olds et al., 1993). Para los jvenes de 7 a 12 aos, el programa Participate and Learn Skills (Herramientas para participar y aprender) de Ottawa produjo beneficios de US$2,55 por cada dlar invertido (Jones & Offord, 1989). Finalmente, para los jvenes de 12 a 18 aos, los programas Job Corps (Long, Mallar & Thornton, 1981) y Quantum Opportunities (Hahn, 1994) produjeron beneficios de US$1,45 y US$3,68 respectivamente por cada dlar invertido. Sin embargo, los proyectos que no produjeron beneficios mayores que sus costos no deberan ser descartados. Algunos beneficios, tales como una mejora en las relaciones padre-hijo, no pueden ser medidos en trminos monetarios. Otros slo emergern con el tiempo: el apoyo preescolar producir beneficios cuando el nio se convierta en adolescente o adulto. Adems, otros beneficios son indirectos o no pueden anticiparse y pueden no ser mensurables inicialmente. Por ejemplo, en el programa Elmira de visitas hogareas, la asistencia laboral ayud a las madres a encontrar empleos estables reduciendo as su dependencia de los programas de asistencia pblica. Un estudio reciente de la RAND Corporation analiz en detalle la evaluacin y los estudios de la relacin costos-beneficios en los programas de intervencin en la infancia temprana y concluyeron que estos pueden producir beneficios mensurables en el corto plazo y que algunos de esos beneficios perduran mucho despus de que el programa haya terminado. (Karoly et al., 1998; el nfasis est en el original).

43

E.

Conclusiones

Los rigurosos diseos de evaluacin usados en la mayora de estos estudios permite un grado relativamente alto de confianza en la medicin de sus impactos. Los estudios de las intervenciones de Ypsilanti, Montreal, Elmira, Seattle, Lund y Quantum Opportunities se basaron en diseos rigurosos: asignaciones aleatorias, grupo equivalente de control e instrumentos de medicin validados. Adems, HALT, Job Corps, Quantum Opportunities, Elmira y los programas de terapia familiar funcional han sido reproducidos en otras ciudades o pases. Una replicacin reciente del programa Elmira en Memphis (Tennessee) ha obtenido resultados igualmente positivos (Kitzman et al., 1997). La mayora de estas iniciativas evaluadas tambin ha sido examinada crticamente por diversos grupos de investigadores independientes: Lawrence Sherman de la Universidad de Maryland, Richard Tremblay de la Universidad de Montreal, la Direccin de Investigacin y Estadsticas del Home Office (Reino Unido) y la Corporacin RAND de los Estados Unidos. Todas han llegado a la conclusin de que estas iniciativas tienen el potencial para contribuir significativamente a apartar a los nios de una vida delictiva, parafraseando el ttulo de la ms reciente publicacin de RAND (Karoly et al., 1998). De todos modos, siguen existiendo preguntas importantes acerca de la exactitud en cuanto a la identificacin de los grupos a los que se apunta y a la transposicin de estos programas a entornos de mayor envergadura. Las evaluaciones indican que la importancia de los resultados aumenta con el nivel de riesgo: en Elmira, por ejemplo, las madres y los nios de alto riesgo fueron quienes ms se beneficiaron con las intervenciones. La posibilidad y el modo de identificar y llegar a sub-grupos de la poblacin sigue siendo un tema difcil. En cuanto a la reproduccin de las iniciativas, la mayora fueron proyectos piloto limitados en el tiempo, de aplicacin a una comunidad especfica. Queda por ver si produciran beneficios comparables si se reprodujeran en una escala mayor. Tampoco se sabe hasta qu punto son transferibles a contextos sociales y culturales diferentes. La tabla 1 (pgina siguiente) resume el conocimiento obtenido de los programas que apuntan a los factores de riesgo comentados en esta seccin y de los programas universales mencionados anteriormente en el captulo.

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TABLA 1 ACCIONES ESPECFICAS Y UNIVERSALES QUE APUNTAN A LOS FACTORES DE DESARROLLO SOCIAL: RESUMEN DE SUS EFECTOS SOBRE EL DELITO

Factor de riesgo

Acciones especficas

Efectos sobre el grupo experimental

Programas universales
Ejemplo: ingreso de apoyo en Quebec Ejemplo: mejora vecindarios en Francia de

Pobreza relativa en las familias ninguna que se conozca

Vivienda inadecuada

ninguna que se conozca

Ejercicio incoherente negligente de la paternidad

62% menos de incidentes de y Visitas al hogar por parte de abuso infantil nieras 66% menos de arrestos ninguna que se conozca Capacitacin de los padres 19% menos de delitos autodenunciados ninguna que se conozca Ejemplo: campaa de educacin pblica en Quebec 50% menos de arrestos 80% menos de delincuentes Ejemplo: asistencia social a los crnicos nios en Francia 33% menos de agresiones Ejemplo: Programas de colonias juveniles de verano en Francia ninguno que se conozca

Violencia familiar

Capacidades sociales y Programas escolares cognitivas de nios con des- enriquecidos ventajas econmicas Visitas al hogar por parte de los maestros Programas de apoyo escolar Integracin social y Exclusin social de los nios actividades sociales y recreativas Abandono escolar

56% menos de arrestos

Incentivos para terminar la 17% menos de arrestos escuela

Desempleo juvenil y exclusin Asistencia laboral para los 33% menos de arrestos econmica jvenes con desventajas

Ejemplo: Programa para el empleo juvenil en Francia

Falta de responsabilidad

Terapia familiar funcional 40% menos de reincidencia Compensacin a las vctimas y 72% menos de vandalismo a la comunidad

Compensacin a las vctimas y a la comunidad en los Pases Bajos

Cultura de la violencia

ninguna que se conozca

Campaa nacional contra la violencia en Australia

45

3.

REDUCIR LOS FACTORES DE RIESGO DE LA VICTIMIZACIN

Como se mencion antes, los estudios de victimizacin llevados a cabo en Inglaterra, Francia, los Pases Bajos, Canad, Australia y los Estados Unidos muestran que los riesgos estn desigualmente distribuidos y que una pequea proporcin de las vctimas dan cuenta de una gran proporcin de las victimizaciones. En general, las familias monoparentales, las desempleadas, o las de bajos ingresos, los inquilinos y los que dejan sus casas vacas ms de tres horas por da corren ms riesgos de ser victimizados, tanto para los delitos contra la propiedad como para los delitos personales.
Las encuestas de victimizacin, y en primer lugar el British Crime Survey, han demostrado consistentemente que la vulnerabilidad al delito difiere para las diversas comunidades e individuos. El lugar de residencia, los recursos financieros de que se dispone, la estructura del hogar, y su propio estilo de vida personal estn entre los principales factores asociados al riesgo de victimizacin. (Mirlees-Black et al., 1998:29)

Los factores de la victimizacin repetida varan de acuerdo al tipo de delito. Existe un acuerdo general en cuanto a que la residencia en vecindarios especficos (el centro de las ciudades en Norteamrica, los suburbios en las ciudades europeas), con mltiples problemas socio-econmicos crnicos (familias monoparentales, exclusin social o econmica, desempleo, concentracin de viviendas sociales o de edificios o lugares abandonados) aumenta el riesgo para estas personas. Ms especficamente, para los delitos contra las personas, los indicadores claves son: ser una mujer de entre 25 y 45 aos (debido a la alta frecuencia de la violencia domstica); la relacin con el delincuente: los delitos violentos (fsicos o sexuales) son cometidos con mayor frecuencia por un miembro de la familia o por un conocido (ver por ejemplo: Canad, 1984; Mirlees-Black, 1998:41); la disponibilidad de facilitadores tales como el alcohol y el abuso de drogas o la presencia de armas de fuego (por ejemplo, existen ms homicidios intrafamiliares cuando hay armas de fuego presentes; ver Cukier, 1998).

Para los delitos contra la propiedad privada, algunos de los indicadores claves son: la disponibilidad de bienes, en especial los bienes que son fciles de acarrear y vender (por ejemplo, autos, bicicletas, televisores); hogares que quedan sin vigilancia; haber sido vctima de un robo en el hogar una o ms veces; y la accesibilidad de entradas y escondites naturales.

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Existen tres tipos de iniciativas descriptos a continuacin que tratan la reduccin de oportunidades. El primero apunta especficamente a los robos residenciales, el segundo apunta a la delincuencia en general mediante el aumento de los mecanismos de control social y el tercero est vinculado con los facilitadores. A. Proteccin de bienes y lugares Robo residencial

Se han evaluado cuatro programas que apuntan al robo residencial por medio de intervenciones multisectoriales. Dos se llevaron a cabo en Inglaterra (Kirkholt y Safer Cities), uno en los Pases Bajos, y uno en los Estados Unidos. Todos se basaron en un enfoque que incluy mltiples agencias que desarrollaron en colaboracin el anlisis de los problemas y las soluciones.

Cuadro 5 - Programas de prevencin que apuntan a disminuir los factores de riesgo del robo residencial

Dificultar los objetivos del delito (Safer Cities, Inglaterra) Proteccin de los bienes y vigilancia barrial (Seattle, EE.UU.) Calificacin de Vivienda Segura (Pases Bajos) Proteccin de los bienes y vigilancia barrial (Kirkholt, Inglaterra)

-21%

-61%

-70%

-75%
0%

-80% -70% -60% -50% -40% -30% -20% -10%

Porcentaje de reduccin del delito

En Kirkholt (Inglaterra), se adopt un enfoque de resolucin de problemas centrado en la identificacin precisa de ladrones reincidentes de domicilios y de sus modus operandi para reducir la repeticin de los robos y las victimizaciones. El plan incluy los siguientes componentes: remocin de los medidores elctricos y a gas que operaban con monedas (para reducir de la fcil disponibilidad de efectivo); mayor dificultad para acceder a los objetivos actualizando la seguridad hogarea con mejores cerraduras y candados; y un programa de vigilancia barrial. Se us un diseo de programa con un solo grupo (sin grupo de control) para evaluar los efectos del programa en los robos residenciales durante un perodo de tres aos. Tras el primer ao, las denuncias de robos residenciales haban declinado un 58% (de 526 a 223), y para el final del tercer ao el plan haba conseguido una reduccin del 75% en los robos en hogares (de 526 a 132). Comparada con la tasa previa a la intervencin, se impidieron 1.056 robos residenciales en el curso de esos tres aos (Forrester et al., 1990). En 1991, la polica inici en el tringulo Rotterdam-Leiden-La Haya el programa Vivienda Holandesa Asegurada. Desde entonces, el programa se ha extendido a todo el pas. Cuando los constructores o las asociaciones de viviendas se postulan para la

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Calificacin de Aseguracin Policial, el proyecto y su entorno deben ser aprobados por la polica para confirmar que cumple con los criterios de participacin y responsabilidad de los residentes, de administracin del vecindario y vigilancia hogarea, as como un diseo de construccin que incluya la orientacin de los living-rooms, la altura del techo, la entrada principal, y el grado de dificultad para acceder a los objetivos de los delincuentes. Se emple un diseo de grupo de control no-equivalente para evaluar los efectos del programa sobre los robos residenciales una vez pasado un ao de la implementacin del programa. Comparados con los hogares que no participaron del programa en Rotterdam, los hogares del programa de Calificacin de Seguridad tuvieron una reduccin del 70% en los robos residenciales (Scherpennisse, 1997), al mismo tiempo que las tasas de robos residenciales se elevaban en todo el pas. En 1973, en la ciudad de Seattle, se lanz un Programa de Prevencin Comunitaria del Delito para frenar los altos ndices de robos residenciales. Para el desarrollo y la implementacin del programa, fueron de suma importancia el apoyo de la alcalda y la coalicin que se form en torno al diagnstico del problema. Esto tambin result vital para la longevidad del programa (el programa perdur mucho tiempo tras la evaluacin de un ao). El programa se fundamentaba principalmente en medidas de prevencin situacional e incluy servicios de inspeccin de seguridad; la marcacin de la propiedad personal durante la inspeccin de la seguridad hogarea; el despliegue de seales que indicaran a los ladrones potenciales que los bienes haban sido identificados con marcas; vigilancia de manzanas cubriendo de 10 a 15 hogares; y campaas de educacin pblica para promover la conciencia ciudadana y la prevencin del problema de los robos residenciales. Se us un diseo de grupo de control equivalente para evaluar los efectos del programa sobre los robos residenciales, usando encuestas de victimizacin previas (n=1.474) y posteriores (n=1.216), cada una de las cuales cubra un perodo de un ao. Ambas encuestas incluan una seleccin aleatoria de hogares participantes del programa y un nmero aproximadamente igual de hogares no-participantes para el control. Comparados a los hogares que no participaron del programa (grupo de control), los hogares que s lo hicieron consiguieron una reduccin del 61% en los robos residenciales tras el primer ao del plan. Esto totaliz casi cuatro robos menos por cada 100 hogares (Cirel et al., 1977). La Fase I del Programa para Ciudades Ms Seguras (Safer Cities Programme SCP) en Inglaterra y Gales, comenz en 1988 y finaliz en 1995. El Home Office (ministerio ingls de interior y justicia) provey fondos para planes de prevencin del delito en 20 ciudades con altas tasas de delincuencia. El SCP fue diseado para reducir el delito, disminuir el miedo al delito, y crear comunidades ms seguras donde pudieran florecer la empresa econmica y la vida comunitaria. Una reciente evaluacin a gran escala del SCP se centr en casi 300 planes de prevencin de robos residenciales. El programa tpico se basaba en medidas que hicieran ms difcil el acceso de los delincuentes a sus objetivos, tales como la mejora de las cerraduras en las puertas, sistemas de acceso, alarmas, e iluminacin de seguridad. Se incluyeron en promedio 5.200 hogares en cada uno de los 300 planes evaluados. Un diseo de grupo de control equivalente se emple para evaluar los efectos de los programas sobre los robos residenciales aproximadamente un ao despus de que los planes fueran implementados. Encuestas de victimizacin previas y posteriores se

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llevaron a cabo en 7.500 hogares que cubran ms de 400 vecindarios con altas tasas delictivas en 11 de las 20 ciudades del SCP y en 8 ciudades comparables que no haban participado de la intervencin. Desde el momento previo a la intervencin hasta aproximadamente un ao despus, las reas bajo el SCP registraron una reduccin total del 21% en la incidencia del robo residencial. En las ciudades comparables, el riesgo de robos residenciales aument un 3% (Ekblom et al., 1996). En general, no tuvo lugar ningn efecto de desplazamiento (el traslado del problema a un rea adyacente), grave preocupacin de la prevencin situacional. Sin embargo, las reas de baja intensidad de la iniciativa Ciudades Ms Seguras experimentaron ms desplazamiento que las reas de inversin de alta intensidad. Contrariamente, se dio un efecto de difusin de los beneficios (ver Clark & Weisburd, 1994) en las reas adyacentes a las zonas de inversin de alta intensidad. Estafa

En Inglaterra, como resultado de la adopcin de una serie de medidas recomendadas por el Home Office para prevenir las estafas vinculadas a las tarjetas plsticas, el nivel de estafas se redujo de 165.600.000 en 1991 a 97.100.000 en 1996 (Levi & Handley, 1998).

B. Mejora del control social Los programas para mejorar los Cuadro 6 - Programas de prevencin para reducir las mecanismos formales oportunidades de delinquir por medio de mejoras en el control social del control social responden al deterioro Guardias del control social urbanos en los -17% informal, en especial Pases Bajos en los centros urbanos despus de las horas Televisin por -57% de trabajo. Esto ha circuito cerrado en Inglaterra llevado al uso de Informacin y tecnologa y otros guardas de -68% medios para mejorar seguridad en los la seguridad de los Pases Bajos comercios y de los -70% -60% -50% -40% -30% -20% -10% 0% ciudadanos. En Porcentaje de reduccin del delito algunos casos, el gobierno o la ciudad ha contratado a personas desempleadas para mejorar la seguridad y en otros se han instalado cmaras de televisin fijas por circuito cerrado. El Cuadro 6 muestra los resultados de los tres estudios.

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Para tratar los problemas de no-pago de la tarifa, vandalismo y agresin en el sistema pblico de transporte (subterrneo, tranva y mnibus) holands, se contrat a jvenes en su mayora desempleados para que trabajaran como inspectores de boletos y ejercieran una vigilancia formal. Una evaluacin previa a la finalizacin del programa revela que hubo una reduccin total aproximada del 68% en el no-pago en los tres modos de transporte. Asimismo, en el primer ao del programa el nmero de pasajeros que fueron vctimas o testigos de una agresin verbal o fsica cay del 5% al 2% (van Andel, 1989). En Inglaterra, la experiencia ha demostrado que la televisin por circuito cerrado (CCTV) resulta ms efectiva cuando forma parte de un paquete de medidas de prevencin del delito. En 1993, la ciudad de Newcastle-upon-Tyne instal CCTV en el centro de la ciudad para ayudar a combatir diversos problemas de delito y desorden, as como la congestin del trfico y el terrorismo. Comparada con el rea de control no-equivalente durante los perodos anterior y posterior, las reas donde se instal CCTV mostraron una disminucin del 19% en la totalidad de la delincuencia y un reduccin del 57% en los robos residenciales (Brown, 1995). Finalmente, en los Pases Bajos el programa Stadswacht o Guardia Urbana comenz en 1989 en la ciudad de Dordrecht. Una evaluacin previa a la finalizacin del programa, sin grupo de control, observ una reduccin del 17% en los delitos denunciados a la polica (Hauber, 1994). C. Acciones para reducir los elementos facilitadores del delito6 La categora de elementos facilitadores es relativamente amplia. Incluye las armas de fuego y el consumo de drogas y alcohol si bien algunos prefieren considerar a estos ltimos como desinhibidores- as como el sexismo puesto que las actitudes sexistas contribuyen a la violencia contra las mujeres. El Cuadro 7 presenta los resultados de las iniciativas que se ocuparon de estos diversos factores.

Cuadro 7 - Programas de prevencin que apuntan a los elementos facilitadores del delito

Control de armas (Canad)

-17%

Programa de tratamiento para hombres golpeadores (Escocia)

-57%

Tratamientos contra las drogas y el alcohol (California, EE.UU.)

-68%

-70% -60% -50% -40% -30% -20% -10% 0%

Porcentaje de reduccin del delito

Intensamente debatida en varios pases, la regulacin del acceso a las armas de fuego ha sido estudiada en numerosos estudios, en especial por expertos en salud pblica. Se han

50

llevado a cabo estudios que comparan pases, regiones de un mismo pas y ciudades de distintos pases (ver Cukier, 1998). Entre los mejor conocidos est la historia de dos ciudades que compara las ciudades hermanas de la costa oeste: Vancouver y Seattle. La primera tiene regulaciones de las armas de fuego y la otra no. El estudio hall una fuerte asociacin entre el control de armas y la menor tasa de muertes (Sloan & Kellerman, 1985). De modo similar, una comparacin internacional que incluy a provincias canadienses, los Estados Unidos, Inglaterra y Gales y Australia, concluy que el 92% de variacin en las tasas de muerte poda explicarse mediante el acceso a las armas de fuego (Gabor, 1994). Este estudio indica tambin que los costos de las heridas y las muertes relacionadas con las armas de fuego es de US$ 495 por persona en los Estados Unidos y de US$ 195 en Canad. En total, los estudios establecen, sin lugar a dudas, la vinculacin entre el acceso a armas de fuego y las tasas de muerte accidental (Boyd, 1996). Canad adopt por primera vez legislacin sobre el control de armas de fuego en 1977. Una evaluacin exhaustiva, que emple tres tipos de anlisis: exploratorio, de series temporales, y de modelos estructurales, descubri un claro efecto de la legislacin de control de armas en el modelo estructural: los homicidios se redujeron aproximadamente un 55% entre 1977 y 1993 (Boyd, 1996). La violencia domstica sufrida por las mujeres a manos de sus parejas masculinas es frecuente y repetitiva. Algunos estudios de victimizacin han hallado que hasta un 30% de todas las mujeres experimentan violencia de este tipo todos los aos (ver Heise et al., 1994 para un panorama). Si bien algunos de ellos no analizan las causas de esta violencia, la mayora de los autores sealan el sexismo y las desigualdades entre los gneros como factores claves (ver Canad, 1995; Dobash & Dobash, 1982; Stark, 1984; Finkelhor & Yllo, 1985). A principios de los aos 90, por iniciativa del Scottish Office (Ministerio para Escocia) y del Home Office britnico, se realiz un estudio que evalu la efectividad de dos programas de reeducacin de base jurdico-penal para hombres condenados por violencia contra sus parejas femeninas usando un diseo con grupo de control no aleatorio. El estudio hall que las parejas femeninas de los hombres que pasaron por el programa de reeducacin informaron una disminucin del 56% en la incidencia de hechos violentos y una disminucin del 81% en la frecuencia (Dobash et al., 1996). Si bien es compleja, la relacin entre el abuso de sustancias ilegales y el delito est bien establecido y la mayora de los estudios llegaron a la conclusin de que hasta un 50% de todos los delitos se cometen bajo el influjo de drogas o alcohol o para financiar su uso. Una proporcin similar de delincuentes encarcelados tienen problemas de adiccin (ver Brochu, 1995). Un estudio hecho sobre la base de una muestra representativa de ms de 2.000 personas bajo probation en los Estados Unidos hall que dos tercios de ellos tenan problemas de drogas o alcohol (Mumola & Bonczar, 1998). Se reconoce cada vez ms la capacidad de programas de tratamiento para reducir la reincidencia y abuso de estupefacientes (Lipton, 1995; MacKenzie, 1997). En 1992, una iniciativa que cubrira dos aos con fondos que alcanzaron los 2 millones de dlares, fue lanzada por el Departamento de Problemas de Alcohol y Drogas de California para evaluar la epidemiologa del abuso de estupefacientes y los efectos de los programas de tratamiento del abuso de estupefacientes. Con la participacin de una gran muestra representativa de ms de 1.900 personas, el

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estudio descubri una reduccin del 63% para todos los tipos de actividad ilegal en los participantes de los programas (Gerstein et al., 1994).

D. Beneficios econmicos de las acciones para reducir las oportunidades Los beneficios en trminos de costo de algunos de estos programas figuran ms abajo en el Cuadro 8. La Evaluacin de los Tratamientos de Drogas y Alcohol del Estado de California trajo aparejada una fuerte relacin entre costos y beneficios, 7,14 a 1 (Gerstein et al., 1994). El proyecto de prevencin de los robos residenciales en el conjunto de ms de 2.000 viviendas de Kirkholt produjo un retorno del 500% sobre la inversin inicial (Forrester et al., 1990). El anlisis revel que las reas de alta intensidad en el Programa para Ciudades Ms Seguras (ms de US$ 7 o 4 gastados en prevencin de robos por hogar) fueron ms efectivas en trminos de costo que las reas de baja o ninguna inversin. Uno de los aspectos claves de esta mayor eficiencia fue que la difusin de los beneficios pes mucho ms que los efectos de desplazamiento del problema. Adems, la opinin de los residentes con respecto a sus vecindarios haba Cuadro 8 - Beneficios econmicos de los programas para reducir oportunidades y facilitadores del delito mejorado considerablemente. De los 240 programas de Vigilancia y agentes de control (Pases 0,30 Bajos) robos residenciales evaluados, el retorno 0,40 Vigilancia barrial (Seattle, EE.UU.) promedio a la ciudadana fue cercano al doble de Dificultar los objetivos del delito (Safer Cities, Inglaterra) 1,83 la inversin inicial (Ekblom et al., 1996). Proteccin de bienes y vigilancia 5,04 barrial (Kirkholt, Inglaterra) Las acciones de vigilancia barrial en Tratamiento de drogas (California, 7,14 EE.UU.) Seattle (Cirel, 1977) y los agentes de 0 1 2 3 4 5 6 7 8 informacin y control en Relacin costos-beneficios los Pases Bajos (Van Andel, 1989) produjeron respectivamente una relacin entre costos y beneficios de 0,4 y 0,3 a 1.

E. Conclusiones En general, las evaluaciones de los programas para reducir las oportunidades del delito son menos rigurosas que las de los programas que apuntan al desarrollo social. Esto

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es especialmente cierto para las iniciativas que apuntan a reas (vecindarios, ciudades o pases) en lugar de dirigirse a personas. Sin embargo, en la medida en que han apuntado a factores de riesgo claramente identificados y han llegado a similares hallazgos, puede concluirse que, en su mayora, vale la pena repetirlos. Adems, algunas medidas tales como la contratacin de jvenes desempleados para tareas de vigilancia tienen la ventaja adicional de luchar al mismo tiempo contra un factor de riesgo del desarrollo social (el desempleo juvenil). Finalmente, los resultados de los programas que apuntan a los elementos facilitadores del delito cosechan un grado relativamente alto de confianza. Debera enfatizarse que los programas para reducir las oportunidades del delito requieren una atencin considerable a sus consecuencias potencialmente dainas, en especial la proteccin de la privacidad. Parecen ser ms efectivos al combinarse con medidas que apuntan a factores relativos a la criminalidad (Ekblom, 1998: 28-31). La tabla siguiente resume lo que se conoce sobre las acciones especficas y universales que apuntan a los factores de riesgo de victimizacin.

TABLA II ACCIONES ESPECFICAS Y UNIVERSALES QUE APUNTAN A LOS FACTORES DE RIESGO DE VICTIMIZACIN: RESUMEN DE LOS RESULTADOS

Factor de riesgo
Falta de vigilancia adecuada

Acciones especficas
Vigilancia barrial

Resultados
75% menos de hogares robos en

Programas universales

Vigilancia por circuito cerrado de televisin 19% menos de delitos en general Vigilancia del transporte 57% menos de robos en pblico hogares Informacin pblica y agentes de vigilancia en todos los Reduccin del 68% en el no- Pases Bajos pago de boletos Disponibilidad y falta de una Proteccin de las tarjetas 45% menos de prdidas proteccin apropiada de los plsticas debidas a estafas bienes Proteccin residencial 70% menos de robos en Calificacin de Residencia hogares Segura extendida a todos los Pases Bajos Dificultar los objetivos de los 21% menos de robos en delincuentes hogares Sexismo y desigualdades de Tratamiento gnero violento del hombre 58% menos de agresiones

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Acceso a armas de fuego

Acciones en algunas ciudades Boston y Nueva York de los EE.UU. 55% menos de homicidios Legislacin sobre el control de armas de fuego en Canad Legislacin sobre el control de armas de fuego en todo Canad Campaas de educacin pblica en varios pases ninguna que se conozca

Alcohol y drogas

Tratamiento del drogas y alcohol Programas graffiti de

abuso

de 63% menos de reincidencia

Degradacin urbana

borrado

de

Proteccin inadecuada de los lugares pblicos ninguna que se conozca

ninguna que se conozca

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4. INSEGURIDAD Niveles similares de delincuencia en un distrito, ciudad o pas no generan niveles similares de miedo e inseguridad. Las mujeres y las personas mayores experimentarn en general ms inseguridad que los hombres y los jvenes (Statistics Canada, 1996). Por otra parte, la inseguridad no est directamente relacionada a los niveles de la delincuencia. En algunos casos, se ha visto que una disminucin de las tasas del delito puede coincidir con mayores niveles de inseguridad (Robert & Faugeron, 1998). Esto no significa que las sensaciones de inseguridad carezcan de fundamento; slo que para poder explicarlas existen otros factores aparte de las tasas del delito. Al mismo tiempo, la inseguridad se experimenta ms en las reas urbanas en desventaja, en general las mismas reas en que otros problemas sociales tales como niveles ms altos de desempleo, exclusin social, etc., tienden a concentrarse (Skogan, 1990). Los siguientes son algunos de los indicadores claves de la inseguridad: condiciones de vida precarias; vivir o trabajar en un rea de alta delincuencia; conductas inciviles; ser mujer o anciano; y la cobertura meditica del delito, en especial de los violentos (Roberts & Stalans, 1997).
Como hemos visto, la inseguridad va de la mano con una sensacin de inseguridad, o miedo al delito, fundada en la incapacidad de poder expresarse, o de actuar, y en la discrepancia entre la escala de gravedad tal como la consagra el sistema de justicia penal y las actitudes altamente heterogneas del hombre de la calle hacia lo que es grave y lo que no lo es. (Foro Europeo para la Seguridad Urbana, 1993: 130)

Ms all de la delincuencia, la inseguridad es una seal del debilitamiento del tejido social, de instituciones democrticas deficientes y de bajos niveles de solidaridad social.

Existe evidencia de la capacidad de reducir el miedo y la inseguridad pero no una evaluacin sistemtica. Los usuarios del sistema pblico de transporte de Nueva York y los habitantes de la ciudad se sienten ms seguros desde que las autoridades municipales, policiales y del transporte han emprendido una lucha sistemtica contra el delito y las conductas inciviles mediante una aplicacin estricta de las regulaciones. Es posible, sin embargo, que la mejora general de la infraestructura y la bonanza econmica que produjeron tasas ms bajas de desempleo hayan contribuido tambin al aumento de la sensacin de seguridad. De manera similar, en Boston, como consecuencia de las reducciones en los niveles del delito y la adopcin por parte de la polica de un enfoque orientado a los problemas y basado en los vecindarios, los ciudadanos informan sentirse ms seguros: 76% en 1997 comparado a un 58% en 1995 (Dowdy, 1995). No obstante, no se conocen evaluaciones rigurosas de iniciativas centradas en la inseguridad.

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5. COMPARACIN ENTRE COSTO Y EFECTIVIDAD Esta seccin compara: ! la relacin costo-efectividad de las medidas de desarrollo social y de la encarcelacin; ! la relacin costo-efectividad de las medidas para reducir las oportunidades de delinquir y de la encarcelacin; ! los costos de diversos enfoques que se ocupan de los jvenes en riesgo; ! los beneficios relativos de las medidas de prevencin para las operaciones gubernamentales en el contexto de un presupuesto estatal reducido; y ! las ventajas y los costos de diversos planes de reduccin del delito.

A.

Comparacin de los costos y la efectividad de las medidas de desarrollo social y de la encarcelacin

Un estudio reciente del Home Office britnico ha evaluado la relacin costo-efectividad de la encarcelacin para reducir la delincuencia (Goldblatt & Lewis, 1998). Usando esta informacin y los datos presentados anteriormente en este captulo, el cuadro 9 compara los beneficios relativos de la encarcelacin y las medidas de desarrollo social.

Cuadro 9 - Comparacin de los costos-beneficios entre las medidas de desarrollo social y la encarcelacin para reducir el delito
Escuela preescolar Perry Quantum Opportunities "Participa y aprende" Job Corps (programa de empleo) Visitas al hogar en Elmira Encarcelacin 0 1

7,16 3,68 2,55 1,45 1,06 1,00

2 3 4 5 6 7 8

Relacin costos-beneficios

En una proporcin de 1 a 1, los costos-beneficios de la encarcelacin son ms bajos que los de todas las medidas de desarrollo social.

56

B.

Beneficios comparativos de las medidas de reduccin de oportunidades de delinquir y de la encarcelacin

El Cuadro 10 compara la efectividad relativa de las medidas de reduccin de oportunidades y de la encarcelacin. Similares a las medidas de desarrollo social, las medidas de reduccin de oportunidades examinadas aqu son ms efectivas en trminos de su costo que la encarcelacin para reducir el delito.

Cuadro 10 - Comparacin de los costos-beneficios entre las medidas de reduccin de las oportunidades y de la encarcelacin para reducir el delito
Tratamiento para drogas y alcohol Kirkholt, Inglaterra Televisin por circuito cerrado Ciudades Ms Seguras Encarcelacin

7,14

5,04

2,40

1,83 1,00
0 1 2 3 4 5 6 7 8

Relacin costos-beneficios

C.

Costos comparativos de diversos enfoques que se ocupan de la juventud en riesgo

En Inglaterra, se le pidi a la Comisin Cuadro 11 - Comparacin de los costos de diversos modos Auditora que evaluara la de tratar a la juventud en riesgo pertinencia de los gastos incurridos por el gobierno Ayuda para el $1.167 empleo de los central y los gobiernos jvenes locales para la prevencin y el procesamiento de los "Cities in delincuentes juveniles. $6.950 School" Este organismo es similar a la Oficina General de Cuentas (General Justicial penal $10.542 Accounting Office) de los Estados Unidos o al $0 $2.000 $4.000 $6.000 $8.000 $10.000 $12.000 Tribunal de Cuentas (Cour des Comptes) francs. Se Costo en dlares trata de un cuerpo independiente en que trabajan contadores que evalan el uso de los fondos gubernamentales. Su informe sobre la delincuencia juvenil y su prevencin en Inglaterra (Audit Commission, 1996) document los costos de procesamiento y de tratamiento del

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menor delincuente a travs del sistema de justicia penal, y de los enfoques alternativos que apuntan a las conductas de riesgo. El Cuadro 11 muestra que cuesta US$ 10.542, sin incluir su disposicin ulterior, el procesamiento de cada joven delincuente a travs del sistema formal de justicia penal. Este costo se desagrega de la siguiente manera: US$2.000 de identificacin policial; US$ 4.167 de procesamiento; y US$ 4.375 de detencin. Entre las medidas menos onerosas que existen en Inglaterra y Gales, y que trabajan para ocuparse de las causas de la delincuencia y la violencia antes de que tengan lugar, se encuentran Include (antes Cities in School)7 (US$ 6.950 por joven) y planes de empleo juvenil (US$ 1.167 por joven). D. Beneficios econmicos de la prevencin para las operaciones gubernamentales

El sistema de Cuadro 12 - Beneficios econmicos para el sistema judicial justicia penal (polica, de los programas de prevencin que combaten los factores tribunales, crceles), de riesgo como se indic ms arriba, representa una Empleo juvenil (Job corps, EE. gran porcin del costo 0,22 UU.) total del delito para el pas. Como tal, si un Capacidades cognitivas programa de prevencin infantiles (Instituto Preescolar 1,04 del delito es exitoso en la Perry, EE.UU) reduccin del delito Proteccin de los bienes y tambin producir vigilancia barrial (Kirkholt, 3,84 Inglaterra) algunos ahorros al sistema de justicia penal. 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 el hecho de que esos Razn costo-beneficio beneficios sean reales o conceptuales es un tema importante para los investigadores que realizan la evaluacin econmica8.

4,0

El Cuadro 12 ilustra algunos de los beneficios de las medidas de prevencin para el sistema de justicia. En el proyecto Kirkholt, lo ahorrado en tiempo policial, deteccin, sentencia y resolucin final produjo una proporcin de 3,84 por cada unidad monetaria invertida. Los beneficios econmicos para el sistema de justicia obtenidos de la Escuela Preescolar Perry apenas cubrieron los costos del programa, US$1,04. En el caso de Job Corps, los beneficios econmicos para el sistema de justicia penal debidos a la reduccin de la delincuencia representaron US$0,22 de los beneficios totales (US$1,45) por cada dlar invertido. Considerados a menudo accesorios a los programas de prevencin del delito, los beneficios econmicos pueden ser vistos con respecto a los programas financiados pblicamente y para los ingresos estatales, como devoluciones monetarias directas para la

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ciudadana, y son tambin importantes incentivos para una mayor inversin en la prevencin del delito. En los dos programas de prevencin del delito que midieron los efectos del programa sobre la poltica de vivienda del sector pblico (Kirkholt y Participa y Aprende), se hall una gran variedad de beneficios econmicos al comparrselos a cada unidad monetaria invertida en el programa: 0,17 a 2,14. La disminucin en la dependencia de los servicios de asistencia social por parte de los participantes en los programas Elmira y Perry devolvi a la ciudadana US$0,99 y US$0,24, respectivamente, Cuadro 13 - Beneficios econmicos de los programas de por cada dlar prevencin del delito que combaten los factores del riesgo invertido. La para las tareas del Estado recaudacin impositiva Proteccin de bienes y vigilancia 0,17 generada para el barrial (Kirkholt, Inglaterra) gobierno debido al empleo de los participantes en 0,05 0,99 Visitas hogareas (Elmira, EE.UU.) los programas fueron una contribucin Capacidades cognitivas infantiles importante a los 0,51 (Instituto Perry, EE. UU.) 0,72 0,24 beneficios econmicos en el proyecto del Participa y Aprende (Ottawa, Canad) 2,14 Instituto Preescolar Perry 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 y, en menor medida, en el Razn costo-beneficio proyecto Elmira.
Vivienda Asistencia social Impuestos Escuelas

Las escuelas constituyen otro sector financiado pblicamente que recibe beneficios econmicos directos debidos a los cambios en el modo de vida de los participantes en programas de prevencin del delito.

E.

Planes de reduccin del delito

Esta ltima seccin examina la relacin entre costos y efectividad de diversos planes de reduccin del delito.

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Un reciente estudio de la Corporacin RAND (Greenwood et al., 1996) una organizacin sin fines de lucro que ayuda a mejorar las polticas pblicas por medio de la investigacin y el anlisis- estim en nmero de delitos que se ahorrara si se invirtiera un milln de dlares en diversas estrategias para ocuparse de los delincuentes juveniles antes de que se conviertan en delincuentes crnicos. Los datos presentados en el Cuadro 14 calculan que puede lograrse una reduccin del 10% en delitos graves por ao aumentando los impuestos por hogar US$ 228 si se invierte en crceles, US$ 118 si se lo hace en supervisin de delincuentes juveniles, US$ 48 si se invierte en capacitacin de los padres y US$ 32 si se invierte en programas que incentiven la graduacin escolar9. Al optar por los dos planes de prevencin social en lugar de la encarcelacin, la ciudadana consigue una devolucin que multiplica 5 y 7 veces lo que paga de impuestos, sin prdida alguna de la efectividad en la reduccin del delito. Un estudio ms reciente de RAND (Karoly Cuadro 14 - Aumento de impuestos por hogar et al., 1998) volvi a para reducir el delito en un 10% calcular los resultados y la (en dlares EE.UU.) relacin costo-beneficio de $228 $250 los programas del Instituto Preescolar Perry y de las $200 Visitas Hogareas de Nieras de Elmira para $150 $118 comparar los costos $100 monetarios de los $48 programas con los ahorros $32 $50 que el gobierno acumula a travs del tiempo. Se $0 Capacitacin Incentivos para Mayor Supervisin concluy que los ahorros que los encarcelacin del delincuente de los padres para el gobierno excedan jvenes juvenil terminen la los costos del Programa escuela Perry y de la muestra de madres con mayores riesgos en el programa Elmira dos y cuatro veces respectivamente en un clculo aproximado. Tambin se estim que los ahorros para el gobierno continuaran acumulndose durante un largo perodo tras el final de la intervencin. Tambin, en 1994, el recin elegido gobierno de los Pases Bajos asign un presupuesto anual de 160 millones de gulders (US$ 100 millones) para esfuerzos locales de prevencin del delito que se ocuparan de los factores de riesgo tempranos de la delincuencia juvenil y de la criminalidad ulterior. La decisin se bas en gran medida en las investigaciones realizadas por el Ministerio de Justicia holands (van Dijk, 1996; 1997). Se desarroll un modelo de simulacin que emple tendencias histricas del delito y del control del delito para pronosticar los efectos de cuatro planes hipotticos de gasto gubernamental en seguridad pblica: (1) la extrapolacin de las tendencias actuales (hacer

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lo mismo); (2) agregar 1.000 policas ms a una fuerza de 27.620 oficiales; (3) aumentar la inversin en prevencin situacional un 30%; y (4) reforzar la prevencin social a travs de la cooperacin entre agencias oficiales para conseguir una disminucin de la delincuencia del 10%. En un ejercicio ms reciente, el Directorio de Planeamiento Social y Cultural (Pases Bajos, 1999) examin la capacidad que tendran cuatro situaciones hipotticas para afectar las tendencias de los delitos registrados a travs del tiempo. Desarrollaron un modelo que comparaba cuatro estrategias de control del delito. La situacin de referencia se basa en el aumento de la poblacin sin que se den cambios en la capacidad de la polica, las fiscalas, el sistema judicial, las crceles y los servicios sociales. La situacin hipottica de la polica se basa en el deseo de un mayor porcentaje de resolucin de delitos. Llevada a su extremo, esta hiptesis es equivalente a una poltica policial de tolerancia cero. La hiptesis de las sanciones se basa en un enfoque ms punitivo que aumentara el riesgo de encarcelacin del 3 al 3,5 %. Extremada, esta situacin hipottica equivaldra a la poltica de a los tres golpes, quedas afuera. Finalmente, la hiptesis de la prevencin se centra en la intensificacin de la prevencin situacional y orientada a los delincuentes. Se basa en enfoques efectivos para ocuparse de la prevencin de los robos en hogares y para mejorar la crianza de los nios, las tasas de graduacin escolar y la supervisin de los delincuentes juveniles. Los datos que se prensentan en el Cuadro 15 demuestran claramente que la hiptesis de la prevencin es la que tiene mayor capacidad para reducir las tasas del delito.

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Cuadro 15 - Hiptesis del control del delito en los Pases Bajos: Prediccin de la evolucin de los delitos denunciados de acuerdo a cuatro hiptesis

110 108 106 104 102 100 98 96 94 92 90 1996 2000

Hiptesis de referencia: cambios independientes de la intensificacin de polticas

Hiptesis de la polica: aumentar el % de delitos resueltos Hiptesis de las sanciones: aumentar las medidas punitivas

Hiptesis de la prevencin: intensificar la prevencin situacional y la orientada al delincuente

2002

2004

2006

62

NOTAS

Ver, por ejemplo: National Committee on Violence (1990) en Australia; las comisiones Peyrefitte (1978) y Bonnemaison (Commission des maires pour la scurit, 1982) en Francia; el Informe Roper (Ministerio de Justicia, 1987) en Nueva Zelanda y el Informe Morgan en Inglaterra (Home Office, 1991).

El sitio de Internet del ICPC actualizado en 1999 (www.crime-prevention-intl.org) contiene un anexo donde figuran ms detalles sobre las evaluaciones de las que se informa en este captulo.
3

El programa Healthy Start est siendo evaluado rigurosamente en la actualidad. La evaluacin original no asign los sujetos de manera aleatoria. Este programa impidi slo las formas ms graves de conducta antisocial que terminaron en arrestos y condenas. (Olds et al., 1998: 1243). El objetivo de los estudios de costo-beneficio es sumar todas las ganancias y prdidas de un programa de modo tal que la ganancia neta de un programa pueda compararse a la de su alternativa. (Barnett y Escobar, 1987). El concepto de facilitadores es relativamente amplio y se usa aqu ampliamente. A diferencia de Clarke (1996), no distinguimos entre facilitadores (por ej., armas de fuego) y desinhibidores (por ej., drogas o alcohol). Tambin optamos por incluir variables como el sexismo. Algunos comentaristas arguyen que esta categora pierde por tanto su especificidad y se vuelve demasiado amplia. Sin embargo, puesto que estas variables estn todas relacionadas en tanto facilitan la perpetracin de un delito, preferimos usar slo una categora. En 1993, Cities in Schools (llamado ahora Include) se inici en Inglaterra para ayudar a los jvenes en su asistencia a la escuela y problemas de conducta. El programa apunta a reintegrar a tales jvenes a la educacin general y capacitarlos para prevenir conductas delictivas en el futuro. Los participantes asisten a un instituto terciario para continuar su educacin y participar en una experiencia vinculada al trabajo y con una estructuracin del tiempo libre. Tutores personales trabajan para mejorar el alfabetismo, los conocimientos matemticos, y las capacidades vitales, y se alienta a los padres para que colaboren con las escuelas para aumentar la asistencia escolar y disminuir la conducta problemtica y delictiva. Include tiene tambin un proyecto funcionando en Irlanda del Norte.

Los beneficios monetarios reales slo pueden conseguirse si el programa resulta en una reduccin directa de algn tem real del gasto (por ejemplo: personal policial, equipamiento). El tamao del efecto del programa y la escala del programa tienen una gran relevancia en la concrecin de beneficios reales. Los beneficios nocionales no deberan, sin embargo, ser despreciados, ya que a menudo tienen el efecto de suprimir gastos, lo que puede facilitar la reasignacin de recursos para otras necesidades ms urgentes. Los datos del estudio original estiman la capacidad de cinco estrategias para reducir el delito y sus costos. Aumentar la encarcelacin mediante un plan de a las tres veces reduce el delito un 21,4% a un costo de 5.500 millones de dlares; el aumento de la supervisin del delincuente juvenil reduce el delito un 1,8 % a un costo de 200 millones de dlares; la capacitacin de los padres reduce el delito un 6,6% a un costo de 400 millones de dlares; y los incentivos para la graduacin escolar reducen el delito un 15,5% a un costo de 600 millones de dlares. En base a esto, estimamos el costo de una reduccin del 10 % de la delincuencia y dividimos la cantidad total por el nmero de hogares de California (11,3 millones). La estrategia combinada de visitas al hogar y guarderas no se ha incluido. Se consider que los datos no eran fiables puesto que se basaban en pruebas longitudinales experimentales limitadas; no daban cuenta de reducciones en el abuso y el

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descuido infantiles por parte de los padres que estaban en los programas de visitas al hogar; y la metodologa era incierta con respecto a las funciones de mejora y degradacin usadas en el estudio.

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CAPTULO 3 ELEMENTOS PARA EL XITO DE LAS ACCIONES LOCALES

PUNTOS DESTACABLES
Los congresos de lderes y administradores municipales llegaron a la conclusin de que las comunidades locales han de ser el foco central para la prevencin y que las acciones locales deberan ser encabezadas por un funcionario pblico, de preferencia el alcalde; Las reuniones internacionales de los gobiernos han identificado algunos elementos claves para las acciones locales, en especial la necesidad de coaliciones multi-sectoriales y multi-modales que apunten a factores de riesgo; Los cientficos y los trabajadores de la prevencin han llegado a la conclusin de que son esenciales un proceso riguroso de diagnstico, un plan de accin, una implementacin coordinada, as como el monitoreo y la evaluacin del proyecto; El marco de una accin exitosa incluye los siguientes elementos: una coalicin con un lder la identificacin de los problemas y sus causas el desarrollo de un plan de accin que apunte a los factores de riesgo acciones multi-sectoriales un equilibrio entre las acciones de corto, mediano y largo plazo una implementacin rigurosa y coordinada iniciativas de monitoreo y evaluacin comunicacin de la estrategia y sus resultados

Para conseguir que una accin preventiva exitosa transforme las prcticas acostumbradas, son importantes tres prerrequisitos: el reconocimiento de las prcticas organizacionales son a menudo parciales, limitadas e insatisfactorias; el reconocimiento de la legitimidad y la validez de los enfoques alternativos; y el reconocimiento de que el liderazgo de las acciones individuales es esencial.

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INTRODUCCIN

El captulo anterior ha mostrado cmo, en respuesta a los desafos planteados por la delincuencia, la violencia y la inseguridad, el conocimiento de los factores de riesgo y las acciones exitosas acumuladas internacionalmente evidencian la eficacia y los beneficios econmicos de la prevencin. Sin embargo, muchos de estos proyectos siguen siendo experimentos aislados. Por ende, la pregunta que este captulo intenta responder es cmo traducir estos experimentos en acciones que multipliquen sus beneficios. Las soluciones sugeridas provienen de dos fuentes. En primer lugar, las complejas interrelaciones entre los factores de riesgo implican que, para ser exitosa, una iniciativa ha de tener mltiples facetas y movilizar a varios socios. En segundo lugar, las conclusiones y las recomendaciones de encuentros internacionales de funcionarios, expertos, trabajadores e investigadores revelan que existe un consenso creciente sobre los elementos claves de un proceso exitoso. Estos se analizarn en las primeras dos secciones de este captulo. Las asociaciones entre distintos sectores y la accin concertada implican una serie de desafos, especialmente la voluntad de modificar actitudes y prcticas. La tercera seccin tratar brevemente estos desafos. La cuarta seccin propone un esquema bsico de las acciones exitosas. 1. ASOCIACIONES PARA ENFRENTAR LOS FACTORES DE RIESGO

Nuestro examen de los factores de riesgo y de las acciones exitosas ha dejado en claro que deben enfrentarse mltiples factores que requieren la movilizacin de distintas agencias. Recordando la comparacin con la salud pblica, es claro que los doctores por s solos no podran modificar muchos de los factores de riesgo subyacentes de la mortalidad infantil o de la breve expectativa de vida. En muchos casos, la intervencin exitosa requiri el apoyo concreto de los gobiernos y acciones por parte de los administradores y arquitectos urbanos (para actuar sobre los sistemas de desage, el destino de los residuos, la infraestructura sanitaria...), las industrias (produccin agrcola, control de la calidad de los alimentos...), las escuelas y los medios de comunicacin masiva (para educar a los nios y a la ciudadana sobre la higiene apropiada y los hbitos alimenticios...). La misma necesidad de accin coordinada se aplica a la delincuencia, la violencia y la inseguridad. Debido a que el delito y la victimizacin dependen de la interaccin entre mltiples factores, una rigurosa estrategia de prevencin implica por lo menos cuatro cosas: se requiere asociaciones coordinadas entre los actores estratgicos. Ninguna institucin que acte sola puede tener un impacto sustentable y efectivo en trminos de costo puesto que distintos actores identificarn distintos factores (por ejemplo: los trabajadores sociales o los maestros estn en mejor posicin para identificar los factores relacionados al individuo o a la familia, mientras que quienes trabajan en la calle o los policas pueden tener un mayor conocimiento de los factores sociales y ambientales);

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un diagnstico preciso de los problemas locales y de sus causas es necesario para poder seleccionar la accin apropiada. No todos los factores de riesgo tienen el mismo peso, dependern de la comunidad, de sus caractersticas y de sus problemas delictivos; compartir e integrar las fuentes de datos. Se ha probado claramente que los datos de la justicia penal (polica, tribunales, crceles, probation) son incompletos y no representan con exactitud la extensin y la naturaleza de los problemas del delito y la victimizacin. Apuntar eficazmente a los factores de riesgo requiere una comprensin ms amplia de los problemas, mediante el uso de la salud, los servicios sociales, la educacin y otras fuentes de datos; la importancia del apoyo activo de los gobiernos nacionales y su capacidad para incluir el conocimiento de los factores de riesgo en el desarrollo de las polticas y los programas en campos tales como la salud, los servicios sociales, el empleo o la vivienda.

Para estar a la par con los enfoques tradicionales del control del delito, las estrategias preventivas requieren una transformacin de actitudes y prcticas. Las agencias y las instituciones deben alejarse del tradicional enfoque jerrquico de los temas, e ir hacia un enfoque ms horizontal y basado en la colaboracin. Esto implica aumentar la voluntad y la capacidad de atravesar lmites institucionales para poder compartir el conocimiento y los recursos y maximizar la efectividad. Esta es la clave de la visin desarrollada en numerosas reuniones internacionales de funcionarios electos, expertos y otros descriptos en la prxima seccin. La tabla de la prxima pgina escoge algunos de los factores de riesgo claves y las agencias ms apropiadas para una accin coordinada y con un fin preciso.

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TABLA 1 ALGUNOS FACTORES DE RIESGO Y ACTORES ESTRATGICOS

Factor de riesgo

Explicacin

LAS ESCUELAS, LOS SERVICIOS SOCIALES Y FAMILIARES Y LOS SERVICIOS DE SALUD PUEDEN OCUPARSE MEJOR DE: Conducta problemtica de los nios Cuanto menos se estigmatice y excluya a los nios problemticos de las escuelas, menor ser su tendencia a delinquir El hecho de terminar la escuela secundaria est probadamente asociado a la reduccin de la conducta delictiva

Abandono escolar

Paternidad inconsistente y negligente y violencia en la Cuanto ms cuidado y coherencia demuestren los padres, familia menor ser la tendencia de los jvenes a delinquir

Servicios deficientes para nios y jvenes en los barrios Est probado que la mejora en el tiempo libre, los de alto riesgo servicios educativos y sociales en las reas de alto riesgo se asocia a la reduccin de la delincuencia.

AGENCIAS GUBERNAMENTALES RESPONSABLES DE LA VIVIENDA, EL BIENESTAR, EL EMPLEO, LA CULTURA, LA JUSTICIA, ETC., PUEDEN CONCERTAR SU ACCIN SOBRE: Desempleo juvenil Los jvenes que trabajan corren menos riesgos de caer en la delincuencia Los niveles de pobreza familiar e infantil estn asociados a la delincuencia Una menor tolerancia de los valores que promueven la violencia reduce la delincuencia Las armas de fuego estn probadamente relacionadas al aumento en los niveles de delincuencia violenta

Pobreza familiar relativa

Cultura de la violencia

Acceso a armas de fuego

LA INTERVENCIN DE LA POLICA, LOS ADMINISTRADORES URBANOS, LOS ARQUITECTOS, ETC., SE APLICA MEJOR A: La proteccin insuficiente o inadecuada de los bienes Mejorar los sistemas de alarmas y otros mecanismos de proteccin de bienes y comercios reduce los robos El aumento en la vigilancia de los espacios pblicos y otras formas de proteccin, especialmente para los grupos vulnerables de la poblacin, mejora la sensacin de seguridad

Vigilancia inadecuada de los lugares pblicos

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2.

UNA PERSPECTIVA COMN EN CRECIMIENTO

Desde principios de la dcada del 80, los encuentros internacionales bajo los auspicios de las Naciones Unidas y la Unin Europea han brindado la oportunidad a los representantes de los gobiernos nacionales y locales, a las coaliciones urbanas, a los trabajadores de la prevencin del delito y a investigadores de Europa, Norteamrica y otros pases, de compartir experiencias e intercambiar opiniones sobre la prevencin del delito. Sus informes, declaraciones o resoluciones han hecho surgir una visin compartida internacionalmente sobre las acciones locales de prevencin del delito. Fijan un nmero de piedras basales, entre las que se incluyen: A. acciones sensibles a la comunidad; un mejor equilibrio entre la prevencin y el castigo y el apoyo necesario de los gobiernos nacionales; la importancia del liderazgo; un proceso riguroso; y la utilidad de los contratos de prevencin del delito en apoyo de las acciones locales.

Acciones sensibles a la comunidad

En el transcurso de los ltimos 15 aos, las reuniones internacionales de funcionarios municipales electos, administradores urbanos y directores de polica, jueces, expertos gubernamentales e investigadores han hecho hincapi en el lugar central que ocupa la accin de base comunitaria en el corazn de la prevencin. Estos encuentros han sido claves para el desarrollo de las iniciativas de prevencin encabezadas por alcaldes u otras autoridades pblicas. Tambin contribuyeron a las reuniones internacionales de gobiernos bajo los auspicios de las Naciones Unidas (seccin B) y a las polticas y orientaciones desarrolladas por la prevencin del delito y las coaliciones urbanas (seccin C). La tabla de la pgina siguiente resume sus conclusiones claves, identificando tanto los elementos comunes como los especficos.

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TABLA 1 Reuniones internacionales de lderes y administradores municipales: acciones locales en el corazn de la seguridad comunitaria

Barcelona, 1987 Montreal, 1989 Pars, 1991 Erfurt, 1997 800 personas: lderes municipales, 900 personas: alcaldes, administradores 1600 personas: alcaldes, funcionarios 350 personas: lderes municipales, polica, investigadores... municipales, policas, jueces, electos, jueces, policas, investigadores jueces, policas, administradores urbanos, investigadores investigadores ! ! ! ! ! ! Elementos comunes es esencial la voluntad poltica; estructuras de prevencin del delito que movilicen a los responsables de las polticas de vivienda, juventud, servicios sociales, polica y justicia; deberan crearse consejos de prevencin del delito nacionales y locales que involucren todos los niveles de la administracin; apuntar la accin a las familias, el empleo, la escuela, la vivienda y la coordinacin de polticas; desarrollar planes de accin integrados (que identifiquen la naturaleza y el tipo de los temas delictivos); financiar polticas sociales y urbanas, especialmente para los excluidos y los jvenes.

Elementos especficos destaca la ausencia de avances significativos en la reduccin de los niveles de delincuencia; realizar investigaciones sobre las causas de la inseguridad urbana y los modos y medios de reducirla; implementar proyectos piloto. debemos ir ms all de las respuestas basadas en la justicia penal; la respuesta debe ser parte de un enfoque de largo alcance si bien debe ocuparse de las necesidades inmediatas; los funcionarios electos de todos los niveles deben ejercer liderazgo poltico y asumir la responsabilidad de la prevencin de la delincuencia urbana. La resolucin final incluye siete pasos con objetivos claros; 50% de los ahorros por menos gastos en defensa tras el fin de la guerra fra deberan ser reasignados para crear estructuras de prevencin del delito; debera duplicarse el nmero de pases con estructuras de prevencin del delito y los aumentos en gastos de justicia deberan ir de la mano con las inversiones en prevencin del delito. sugiere la combinacin de las polticas nacionales y locales a los fines de una mayor solidaridad, prevencin, disuasin y control; buscar una colaboracin ms estrecha con la polica; alentar la participacin ciudadana.

66

B.

Un mejor equilibrio y apoyo gubernamental

CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL LINEAMIENTOS PARA LA PREVENCIN DEL DELITO URBANO 1. Enfoque local de los problemas

Otras reuniones internacionales de gobiernos y expertos nacionales han ampliado esta visin: la prevencin debe ir de la mano con las intervenciones de la justicia penal; el apoyo de los gobiernos nacionales es esencial; es necesaria la prevencin a travs del desarrollo social para actuar sobre los factores de riesgo; desarrollar planes de accin integrados, al tiempo que se movilizan a los actores claves.

El delito urbano se caracteriza por una multiplicidad de factores y formas. Un enfoque que convoque mltiples agencias y una respuesta coordinada en el mbito local. Hacerlo en concordancia con un plan de accin integrado de prevencin del delito ser a menudo de gran ayuda. Esto debera incluir: a) una encuesta-diagnstico local de los fenmenos delictivos... b) la identificacin de todos los actores relevantes que podran tomar parte de la compilacin del diagnstico (...), instituciones pblicas (nacionales o locales), funcionarios electos locales, el sector privado (asociaciones, empresas), el sector del voluntariado, los representantes comunitarios, etc. c) la creacin, donde sea apropiado, de mecanismos de consulta que promuevan una conexin ms estrecha, el intercambio de informacin, el trabajo conjunto y el diseo de una estrategia coherente; d) la elaboracin de posibles soluciones...

La accin de prevencin local requiere el apoyo activo de los gobiernos, especialmente de los gobiernos centrales o federales. Slo ellos pueden establecer un mejor equilibrio entre el enfoque de la prevencin y el de control tradicional para los problemas del delito debido a su tradicional responsabilidad para fijar las polticas con respecto al derecho penal. El apoyo de los gobiernos centrales a la prevencin del delito debera involucrar tambin un centro de resonsabilidad para promover la prevencin, asegurar los fondos para las coaliciones locales e influir sobre otros ministerios. Las principales conclusiones de estos encuentros se resumen en la tabla de la pgina siguiente.

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TABLA 2 Reuniones internacionales de gobiernos: un mejor equilibrio entre las respuestas y el apoyo activo a la prevencin

Naciones Unidas, 8vo. Congreso, La Habana, 1990

Cumbre Ministerial de Versalles, 1990

Naciones Unidas, 9no. Congreso, El Cairo, 1995 Resolucin adoptada por el ECOSOC

Naciones Unidas, Congreso sobre los Asentamientos Humanos, 1996

! ! ! !

Elementos comunes Un programa exitoso de reduccin del delito no puede basarse slo en la polica y en el sistema de justicia penal y debe ir parejamente con una poltica activa de prevencin que incluya los medios para reforzar los valores comunes; promover la prevencin del delito a travs del desarrollo social ayudando a las comunidades locales a actuar sobre los factores subyacentes que generan inseguridad y delincuencia y atacando problemas tales como la pobreza, las desigualdades, la tensin familiar, el desempleo, la falta de oportunidades educativas y el cuidado de la salud... un enfoque local, multisectorial y coordinado con un plan integrado que incluya un diagnstico de seguridad, la movilizacin de los actores claves y el desarrollo de soluciones el apoyo activo de las autoridades y de los gobiernos centrales

Elementos especficos la prevencin debe acercar y reunir a los responsables del planeamiento y el desarrollo, la familia, la salud, el empleo y la capacitacin, la vivienda, los servicios sociales, el tiempo libre, las escuelas, la polica y el sistema de justicia; la comunidad debe ser incluida El programa de prevencin del delito y justicia penal de las Naciones Unidas incluye: la prevencin del delito dentro y entre los estados; prioridades tales como la evidencia emprica sobre la naturaleza y los costos del delito y del control del delito; recurrir a expertos y a otros recursos para desarrollar programas apropiados en los mbitos local y nacional; la necesidad de un equilibrio entre el desarrollo del programa y la accin prctica. Lineamientos para la prevencin del delito urbano: incluye la prevencin primaria (situacional, de desarrollo social, responsabilidad y justicia), y la prevencin de la reincidencia respeto por los derechos humanos. alentar a la juventud y a los nios, en especial los nios de la calle, a convertirse en partes interesadas de su propio futuro (...); aumentar la seguridad de las mujeres en las comunidades; promover la seguridad personal y reducir el miedo; brindar sistemas de justicia locales accesibles, que puedan costearse, imparciales, rpidos y humanitarios realizar acciones concertadas y urgentes para desmantelar las redes internacionales y nacionales de trfico sexual.

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C.

Liderazgo, coaliciones y diagnstico

Las coaliciones urbanas y las organizaciones de prevencin del delito tales como el Foro Europeo para la Seguridad Urbana (1995; 1996), la Federacin de Municipios Canadienses (1997), Crime Concern (Reino Unido, 1993; 1996), y el Consejo Nacional de Prevencin del Delito de los EE. UU. (1994; 1998) han subrayado la importancia del liderazgo para una accin exitosa de prevencin del delito, as como la construccin de una coalicin y un diagnstico de seguridad. La tabla 3 en la pgina siguiente resume algunas de sus principales conclusiones. Algunos sostienen que un funcionario electo, especialmente el alcalde, es quien est en mejor posicin para tomar este papel de lder. Otros creen que una figura pblica visible o la coalicin misma pueden ejercer el liderazgo necesario. Cualquiera sea la forma que tome, el liderazgo brinda el mpetu y la legitimidad requerida. Cuando es asumida por un funcionario electo, el liderazgo tambin puede significar un aumento de la capacidad para movilizar a funcionarios de alto nivel de otras organizaciones y obtener acceso al apoyo financiero. Una coalicin de actores claves es esencial para una accin rigurosa sobre factores claves. Sirve para promover el mensaje central de que la respuesta al delito no debe descansar slo sobre el sistema de justicia penal.
EN INGLATERRA, OBLIGACIN DE TRABAJAR ASOCIADAMENTE (MANDATED PARTNERSHIPS) Como parte de la Ley de Delito y Desorden de 1998 (Crime and Disorder Act), se exige a las autoridades locales y a la polica que: ! formen asociaciones siguiendo los lineamientos legales con otras autoridades (salud, probation, tribunales de primera instancia, servicios de proteccin a la infancia y sector voluntario) en el mbito local. La Ley requiere que el Jefe de Polica y el Jefe del Ejecutivo local sean lderes conjuntos de la asociacin. Tambin puede invitarse a otras organizaciones a unirse a las coaliciones. lleven a cabo una auditora del delito y el desorden por medio de las autoridades locales usando los datos relevantes de las agencias asociadas; consulten a los ciudadanos en las etapas claves del desarrollo de la estrategia, en especial sobre los resultados de la auditora y sobre los objetivos a los que las agencias deberan apuntar; monitoreen y evalen a 3 aos las estrategias comunitarias que se desarrollen.

Otro elemento comn de estos documentos es el papel ! fundamental de las auditoras locales de seguridad. Ms all de la identificacin apropiada de ! los problemas y los desafos, las auditoras de seguridad contribuyen a movilizar a los actores claves y a estimular el desarrollo de una visin comn y a compartir informacin y recursos. Las auditoras de seguridad conducen tambin a la identificacin de acciones prioritarias. Llevadas a cabo de diversas maneras, las auditoras de seguridad incluyen siempre la recoleccin de datos de mltiples fuentes, incluyendo informacin cualitativa. Finalmente, el compromiso de la ciudadana es otro elemento comn. Puede darse en diversos momentos del proceso: durante las consultas pblicas, la auditora de seguridad o en la definicin del plan de accin y de la movilizacin ciudadana. Los enfoques especficos para asegurar el compromiso ciudadano, sin embargo, no estn bien definidos.

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TABLA 3 Conclusiones de las organizaciones de prevencin del delito: Liderazgo, coalicin y diagnstico
Crime Concern (1993) Una gua prctica de prevencin del delito para las coaliciones locales Consejo Nacional de Prevencin del Delito (1994) Iniciar la ofensiva: Cmo hicieron siete ciudades para prevenir el delito

Nueva Zelanda (1994) Una gua para crear un Consejo para Comunidades Ms Seguras

Foro Europeo para Seguridad Urbana (1995) Prcticas de seguridad urbana

Elementos comunes ! ! ! ! liderazgo coalicin de los actores claves diagnstico local compromiso de los ciudadanos

Elementos especficos Se necesita una asociacin (partnership) local para promover, coordinar y supervisar la participacin efectiva en la prevencin del delito de un rea determinada, lo que a menudo estar ms all de la competencia de una agencia en particular. (...) Una vez que la asociacin est en marcha hay que desarrollar un programa de trabajo coherente y con objetivos claros. (...) El proceso de evaluar las opciones asegura que el proyecto de prevencin del delito seleccionado es el ms apropiado y efectivo en trminos de su costo para alcanzar el resultado deseado. una persona designada por el alcalde (o jefe del ejecutivo) que pueda ayudar a reflejar las prioridades del gobierno municipal; un representante de la polica que comprenda y crea en la participacin comunitaria y en la resolucin de problemas la voluntad de tener una visin amplia de la prevencin del delito y de servirse del conocimiento en materia de prevencin originado por diversas fuentes; y la capacidad de sostener el compromiso y la energa alrededor de un ao. los miembros del Safer Community Council (SCC) deben representar a la comunidad. coordinar los esfuerzos de las agencias de gobierno centrales y locales; servir como foro de discusin; promover iniciativas locales; evaluar los programas y los proyectos de prevencin del delito; aumentar la conciencia del problema. nombrar un coordinador local para la Coalicin local; capacitacin del coordinador y sensibilizacin/capacitacin de los representantes electos y de otros actores implicados en la poltica local de seguridad; evaluacin de los resultados de la poltica; una estrategia de comunicacin.

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D.

Un proceso riguroso

Los estudios realizados por investigadores sobre elementos claves del proceso de prevencin del delito (por ejemplo, Hough & Tilley, 1997; Linden, 1996), las sntesis de las acciones de base comunitaria producidas por organizaciones de prevencin del delito (Consejo Nacional de Prevencin del Delito de los EE. UU., 1996) y los informes de las coaliciones de prevencin del delito encabezadas por la polica (HMIC, 1998) identifican algunos de los pasos fundamentales para la programacin exitosa de la prevencin del delito en el mbito local. La tabla 4 en la pgina siguiente presenta dos ejemplos, uno del Consejo Nacional de Prevencin del Delito de los EE. UU. y el otro del Consejo Nacional de Prevencin del Delito canadiense. Algunos informes sugieren un enfoque de resolucin de problemas usando mtodos rigurosos para llevar a cabo el diagnstico en seguridad, identificando los problemas y sus causas y monitoreando y evaluando sus acciones. Otros informes prefieren pensar en trminos de construccin de capacidades o de aumento de poderes, centrndose ms en los beneficios positivos para los actores que en los problemas a ser resueltos.

UN RIGUROSO ENFOQUE DE RESOLUCIN DE PROBLEMAS Las estrategias ms efectivas de prevencin del delito adoptan un enfoque de resolucin de problemas. Un modelo de cuatro etapas de este enfoque consiste en: barrido y anlisis rutinario de los datos relevantes; formulacin de la estrategia; implementacin de las soluciones buscadas; monitoreo y evaluacin. Existe una retroalimentacin de las etapas posteriores a las iniciales. (...) La formulacin de estrategias efectivas de prevencin del delito gira en torno a una base adecuada de conocimientos de prcticas pasadas sistemticamente evaluadas y principios establecidos de prevencin del delito. Las medidas efectivas no pueden ser simplemente tomadas de la pgina y aplicadas mecnicamente. Necesitan ser acomodadas a las condiciones locales. Los encargados de disear las estrategias necesitan pensar lateralmente sobre los modos posibles de ejercer un poder de palanca sobre las situaciones que originan patrones de delincuencia que no han podido resolverse con las respuestas tradicionales. (...) Hough y Tilley, 1997

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TABLA 4 CONCLUSIONES DE LOS INVESTIGADORES Y DE LAS ORGANIZACIONES DE PREVENCIN DEL DELITO: UN PROCESO RIGUROSO

Consejo Nacional de Prevencin del Delito Linden, R. (1996) Por un Canad ms seguro (1998) Crear un mapa de la seguridad Gua para las comunidades comunitaria Una gua para la accin local

Fase 1: Iniciando y estableciendo el esfuerzo (Meses 1 a 4) Asegurar el apoyo del jefe del ejecutivo local y de los lderes administrativos Conseguir socios en la comunidad y en las agencias gubernamentales Generar entusiasmo pblico a travs de la accin inmediata y de la publicidad de los resultados Capacitar a los miembros de la coalicin en el proceso de planeamiento y de definicin de los contenidos Fase 2: Desarrollar el enfoque estratgico (Meses 4 a 10) Crear una visin Definir la estructura, organizar el proceso, y asegurar el apoyo del plantel de trabajo Sopesar los temas comunitarios y las prioridades Formular metas y objetivos Establecer medidas para el xito y el modo en que la iniciativa constatar su progreso Desarrollar un plan estratgico y abarcador dirigido a las prioridades Identificar y conseguir los recursos necesarios para hacer el trabajo Reconocer la contribucin de los socios claves Publicar y publicitar el plan

El enfoque basado en la adaptacin de los programas a los problemas propios y nicos de cada comunidad recibe el nombre de prevencin orientada a los problemas (problem-oriented prevention) (...) Fase 1: Identificar y describir los problemas de la comunidad Identificar los problemas de la comunidad a) determinar la informacin necesaria b) recolectar la informacin Decidir cules problemas son los ms importantes Analizar los problemas a que se apuntan y la comunidad en que se dan

Fase 2: Desarrollar un plan de accin Determinar el nivel de la intervencin Elegir a los participantes Brainstorm de las opciones de estrategia preventiva Seleccionar las mejores estrategias Fijar metas y objetivos Preparar un plan de trabajo Fase 3: Llevar a cabo el plan de accin Obtener el apoyo comunitario Mantener la marcha del programa

Fase 3: Implementar y sostener el enfoque Fase 4: Monitorear y evaluar el programa Monitorear la implementacin del programa abarcador (Meses 10 a 15) Evaluar el impacto del programa Fijar el modo de la implementacin Conseguir ayuda para la implementacin Evaluar el impacto de la estrategia Revisar los objetivos, las medidas para el xito, y la estrategia operacional necesarios para sostener la iniciativa.

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E.

Contratos en apoyo de la accin local

LOS CONTRATS DACTION DE PRVENTION EN FRANCIA Los Contrats daction de prvention son un elemento central de la poltica de prevencin francesa desde principios de los aos 80. Consisten en la transferencia de fondos a las municipalidades sobre la base de condiciones que incluyen la terminacin de un diagnstico de seguridad sobre la naturaleza del problema delictivo, un inventario del trabajo de cada agencia presente en el consejo y el desarrollo de proyectos particulares para ocuparse de los temas. Se han apoyado muchos tipos diferentes de actividades preventivas por medio de estos contratos, que van desde la prevencin general, la capacitacin social y profesional de la juventud en riesgo, las actividades de recreacin, la vivienda, acciones especficas vinculadas a la justicia tales como asistencia a las vctimas, la reincidencia y las alternativas y actividades preventivas del abuso de drogas.

En consonancia con la poltica desarrollada en Francia como respuesta al informe Bonnemaison de principios de los aos 80, pases como los Pases Bajos, Blgica y Nueva Zelanda han establecido contratos locales de prevencin del delito como un mecanismo central de apoyo a las acciones locales.

Estos contratos entre el Revisado en 1998, el contrato de prevencin del delito incluye gobierno central (a travs de su ahora un fuerte requisito de participacin ciudadana efectiva. agencia de prevencin del delito) Provee de hecho que los contratos con las ciudades slo sern firmados cuando la ciudad ofrezca mecanismos precisos para y las comunidades locales (una tal participacin. El Comit presidido por la delegacin secretara de coordinacin, un interministerial a la ciudad est obligado a hacer el seguimiento de la implementacin de las decisiones tomadas por el Comit consejo de prevencin del delito) interministerial de ministros. tienden a incluir elementos similares: la creacin de una coalicin liderada por un funcionario, la movilizacin de socios estratgicos alrededor de un diagnstico de seguridad y el anlisis de las causas, y la elaboracin e implementacin de un plan de accin. En algunos casos, los contratos identifican tambin los delitos prioritarios y determinan los objetivos (por ejemplo en los Pases Bajos). Algunos contratos de prevencin del delito establecen la obligatoriedad del monitoreo y la evaluacin de las acciones emprendidas (por ejemplo en Nueva Zelanda). En otros pases, los contratos de prevencin del delito toman la forma de un acuerdo de financiacin para el desarrollo de un proyecto modelo o piloto. Ejemplos de esto son el Programa Abarcador de las Comunidades (Comprehensive Communities Program CCP) y los programas Comunidades que se Preocupan (Communities That Care CTC) de los Estados Unidos, desarrollados y financiados por Departamento federal de Justicia.

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3.

HACIA PRCTICAS TRANSFORMADORAS

La prevencin demanda acciones capaces de transformar las prcticas y las actitudes actuales. A pesar de su aparente simplicidad, la invitacin para trabajar asociadamente no es una garanta de xito de por s, y las coaliciones locales de prevencin del delito deben saber que enfrentarn dificultades. Al examinar acciones de prevencin que no funcionaron, Grabosky (1996) identific tres fuentes principales de errores: 1) un anlisis deficiente del conocimiento disponible (por ejemplo, un exceso de generalizaciones); 2) planeamiento deficiente (por ejemplo, falta de recursos); y 3) mala implementacin (por ejemplo, falta de coordinacin). Nuestro anlisis de acciones y recomendaciones exitosas en los numerosos documentos examinados en este informe sugiere que, adems de la participacin activa de los socios y el xito de las coaliciones locales, los consejos para comunidades ms seguras o las coaliciones de prevencin del delito han de basarse en: ! lderes que no slo puedan reunir a los socios estratgicos de la coalicin sino que sean capaces de comunicar una visin; ! socios que no slo compartan su perspectiva institucional sino que estn dispuestos a compartir recursos; ! un diagnstico que sea ms que una coleccin de hechos inconexos, y que sirva como escaln inicial para la evolucin de una visin comn; ! una coordinacin capaz de palanquear las decisiones en los niveles ms altos; ! un plan de implementacin sistemtica que vaya ms all de las acciones paralelas; ! apoyo financiero de los gobiernos centrales y locales que no sea slo simblico. En ltimo grado, para ser realmente exitoso de un modo sustentable, las coaliciones locales de prevencin del delito deben ir hacia la transformacin de las actitudes y las prcticas de las instituciones y las agencias individuales. Para que esto ocurra, tres condiciones, al parecer, son fundamentales. En primer lugar, el reconocimiento de que el problema, ms all de la delincuencia en s, consiste en que las respuestas actuales de las agencias individuales son parciales, limitadas e insatisfactorias. En la mayora de los casos, el acuerdo sobre los problemas de delincuencia e inseguridad no presentar grandes dificultades. Sin embargo, el reconocimiento de que las respuestas institucionales actuales son parte del problema es mucho ms difcil. Sin embargo, puede muy bien ser la primera condicin para el surgimiento de la voluntad poltica de apoyar una coalicin de agencias asociadas para la prevencin del delito. La segunda condicin se deriva lgicamente de la primera y consiste en que los socios deben reconocer la legitimidad y la validez de los enfoques alternativos. Esto significa, entre otras cosas, el reconocimiento de que la prevencin no se opone al castigo y que la coalicin de socios (partnership) es ms que una expresin de moda. Las coaliciones de prevencin demandan cambios en los modos de mirar los problemas

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del delito y la inseguridad y de ver las opciones de respuestas factibles. La prevencin demanda una perspectiva ms amplia sobre los individuos y las comunidades, en lugar de un enfoque ad hoc. En tercer lugar, si bien la respuesta al delito y la inseguridad no puede quedar en manos de una sola agencia y exige el desarrollo de una responsabilidad colectiva compartida, el liderazgo es de todos modos fundamental si la prevencin ha de estar a la par de las respuestas tradicionales. Un plan integrado de accin preventiva debe ser definido por todos los socios estratgicos de la coalicin trabajando juntos. La accin individual sin embargo debe ser encabezada por una organizacin; una organizacin que acepte dar cuentas y aceptar la responsabilidad que ese lugar implica. Estas condiciones indican la necesidad de revertir una perspectiva sostenida con frecuencia sobre el proceso de la prevencin del delito: una visin compartida puede muy bien derivarse de la elaboracin e implementacin de un plan de accin sistemtico en lugar de precederlo. Para ser verdaderamente compartida, debe permitirse a toda visin de la seguridad comunitaria a travs de la prevencin del delito que evolucione y no debe ser vista como requisito para la accin. De hecho, ninguna de las condiciones para el xito debera ser vista como requisito para la accin. La breve historia de la prevencin demuestra que, en muchos casos, la determinacin de una persona o de una pequea organizacin dieron a las coaliciones de prevencin de una comunidad el mpetu ms importante. Todava ms: tal como ocurre con los factores de riesgo, los elementos del xito no deberan ser observados de modo linear, derivndose necesariamente uno del otro. Si bien implica elementos rigurosos y sistemticos, el proceso preventivo debera de todos modos seguir siendo flexible y adaptable.

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4.

ESQUEMA DE UNA ACCIN EXITOSA

Ya reciban el nombre de coaliciones para resolver problemas, comunidades ms seguras o foros de seguridad urbana, las acciones de prevencin giran en torno a tres elementos centrales: la capacidad de transformar las actitudes y las prcticas para poder desarrollar un enfoque compartido; la capacidad de promover una visin diferente del delito y de la inseguridad apoyada en la habilidad para actuar sobre los factores de riesgo; y la implementacin de una estrategia de aprendizaje basada en el conocimiento acumulado. Los prrafos siguientes describen los elementos de un esquema para un proceso exitoso, terminando con una representacin grfica del mismo. Una coalicin encabezada por un lder ! Crear una coalicin que involucre a socios estratgicos (por ejemplo, polica, autoridades locales, educacin, servicios sociales, vivienda, salud, justicia, organizaciones comunitarias, sector privado, etc.) ! Liderazgo de una figura pblica visible (alcalde, concejal urbano,...)

Una secretara de coordinacin ! Debera crearse una secretara para colaborar en el trabajo de la coalicin supervisando y manteniendo el foco de atencin sobre sus objetivos estratgicos; ! Contratar a un coordinador. El coordinador debera asegurarse de que los socios locales claves (ciudadanos y funcionarios) que puedan contribuir a la identificacin y resolucin de problemas sean incluidos y de que participen en el proceso.

Compartir recursos ! Compartir informacin y otros datos sobre la naturaleza y extensin de los desafos; ! Identificar los lmites de las actuales acciones individuales y aisladas; ! Desarrollar una visin comn de los problemas y las acciones.

Identificar los problemas y los factores de riesgo ! Diagnstico de los problemas a travs de encuestas locales de delito y seguridad usando tanto datos formales como informales, cuantitativos como cualitativos (datos de polica y justicia, encuestas de victimizacin, consultas a los ciudadanos, datos de educacin y salud); ! Determinar los problemas prioritarios contra los que se ha de luchar junto con una descripcin de sus aspectos bsicos; ! La coalicin ha de estar implicada en todas las etapas del diagnstico.

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Anlisis para conservar la sensibilidad a las diferencias ! El anlisis de los desafos y problemas; y la orientacin de las opciones de accin deberan ser sensibles al gnero, la edad y las diferencias culturales.

Desarrollar un plan de accin ! Evaluacin de una variedad de opciones para dar respuestas con facetas mltiples y equilibrar las acciones de corto, mediano y largo plazo, incluyendo: medidas de reduccin de oportunidades que apunten a aumentar el ! esfuerzo y los riesgos de delinquir, y a reducir las recompensas del delito (por ejemplo, mejorando los planes de viviendas y el diseo de su seguridad); medidas de desarrollo social que apunten a apoyar a los nios, los ! jvenes, las familias y las comunidades en riesgo y a aumentar la calidad de vida en las comunidades; medidas para que se haga a los delincuentes responsables de sus actos ! en mayor medida; medidas para romper con el ciclo de la violencia y mejorar la ! seguridad de las mujeres. ! Usar el conocimiento nacional e internacional sobre las mejores prcticas para identificar a los programas pertinentes para los problemas que se consideren prioritarios. Apuntar a los factores de riesgo ! Recordando los factores identificados en el captulo 2 y la tabla que figura al inicio de este captulo, los factores de riesgo son: ! factores relacionados a caractersticas individuales y familiares que pueden ser tratados en especial por la escuela, los servicios sociales y los sistemas de salud: abandono escolar ! conducta problemtica ! negligencia de los padres ! ! factores relacionados al medio ambiente inmediato y que pueden ser tratados por trabajadores de la juventud, las escuela, la polica y el sector de la vivienda: presencia de facilitadores de la violencia en una ! comunidad deficiencia de las instalaciones recreativas, culturales y ! deportivas baja calidad de las viviendas ! pandillas juveniles ! ! factores que requieren liderazgo y accin coordinada entre diversas agencias gubernamentales (empleo, educacin, cultura...): desempleo juvenil y falta de esperanza ! pobreza familiar e infantil ! discriminacin, sexismo y otras formas de exclusin !

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cultura de la violencia ! ! factores que requieren la accin concertada de la polica, los arquitectos, los administradores urbanos, etc., para modificar el diseo y la arquitectura de los bienes y los lugares: mejor proteccin y vigilancia de los bienes y los lugares ! control de las armas de fuego !

Implementacin sistemtica y concertada ! Compartir un plan detallado de implementacin de iniciativas dirigidas exactamente a los problemas prioritarios, brindando una asignacin clara de los roles de liderazgo y de las tareas especficas, e identificando los resultados esperados, as como un cronograma de trabajo: ! Maximizar la capacidad organizacional para la accin, en especial de la polica y la justicia; ! Incluir una evaluacin de las fuentes disponibles de financiacin, coordinar el uso de los recursos entre las agencias, y trabajar hacia la mejora de la colaboracin entre los gobiernos locales y centrales para coordinar en mayor medida las estrategias nacionales con las necesidades locales; ! Brindar capacitacin a los socios locales que participen de la coalicin.

Monitorear y evaluar sus acciones ! Plan de implementacin que incluya mecanismos de monitoreo y evaluacin sistemtica de los programas; ! El proceso de diagnstico debera tener como resultado la especificacin de mecanismos de monitoreo y programas de evaluacin sistemtica. Por ejemplo, deberan evaluarse (cuando fuera posible) los efectos de problemas especficos de delincuencia o inseguridad en los vecindarios a los que apunta el programa en lugar de confiar solamente en los datos sumados de toda la ciudad. Los siguientes tipos de mtodos de evaluacin junto con los criterios a los que van asociados- deberan, idealmente, ser incluidos. ! Evaluacin del proceso: evala hasta qu punto el programa fue diseado e implementado de acuerdo a los objetivos estratgicos definidos por la coalicin, y cmo puede ser alterado para mejorar sus efectos preventivos. ! Evaluacin del impacto: evala hasta qu punto el programa anul o redujo los problemas particulares a los que apuntaba la estrategia de intervencin (no slo en los temas del delito sino tambin en los de la calidad de vida).

Comunicacin de las acciones y de los resultados ! Debera planearse e implementarse una estrategia sensata de comunicacin con la ciudadana, los financiadores, los medios de comunicacin, etc.

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! La coalicin de prevencin y seguridad debe ser visible y transparente para poder incentivar el cambio en las percepciones y aumentar la participacin ciudadana.

ELEMENTOS CLAVE PARA UNA IMPLEMENTACIN EFECTIVA

Un diagnstico de seguridad
desafos factores de riesgo recursos comunitarios

establecer prioridades identificar prcticas modelo dirigir acciones hacia los factores de riesgo equilibrar las acciones a corto y largo plazo

Un plan de accin

UNA COALICIN

con liderazgo que rena a todos los socios claves sensible a la edad, el gnero y las diferencias culturales apoyada por una secretara que comprometa a los ciudadanos con una estrategia de comunicacin

Evaluacin y retroalimentacin
evaluacin del proceso evaluacin del impacto

capacitacin coordinacin de los socios acciones

Implementacin

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CAPTULO 4 ORIENTACIN PARA LA PREVENCIN

PUNTOS DESTACABLES
Las polticas y estrategias nacionales de prevencin del delito tomaron forma principalmente a principios de los aos 80 y la mayora ha sido modificada en aos recientes. Estas estrategias implican en general la creacin de un centro responsable estable e identificable. Estas agencias tienen un mandato para disear e implementar polticas de prevencin en coordinacin con otros departamentos gubernamentales. Ayudan a crear una visin de lo que debe ser la prevencin, al tiempo que se encargan de fijar los objetivos y las prioridades, e intentan influir en las polticas que tienen un impacto sobre la delincuencia, la violencia y la inseguridad. Las agencias incluyen actualmente alguna modalidad de las siguientes tareas: herramientas de anlisis y capacitacin, capacidad de movilizacin y estandarizacin. Los recursos financieros asignados a la prevencin varan segn los pases as como en el interior de los pases cuando se tienen en cuenta tanto los presupuestos especficos de prevencin del delito como todos los gastos que apuntan a reducir los factores subyacentes asociados al delito. En muchos pases, uno de los mecanismos de financiacin preferidos es el contrato de accin urbana. Las polticas nacionales parecen converger sobre varios elementos. Sobre la base de ellos, proponemos un esquema para una estrategia integrada que involucre cinco elementos claves: un centro responsable capaz de ejercer liderazgo, disear el plan de accin, influir sobre otros departamentos y organizaciones, y promover las coaliciones de socios para la prevencin; herramientas de anlisis estratgico para identificar las tendencias del delito e incluir problemas sociales relacionados, apuntar a los factores de riesgo y evaluar las acciones; resursos para sostener la accin, demostrados por medio de proyectos piloto y la difusin de las prcticas exitosas; coordinacin interministerial que incluya a otros ministerios en el esfuerzo de prevencin y permita el acceso a informacin y recursos; una estretegia de movilizacin para transformar las actitudes y las prcticas y promover un sentido de responsabilidad compartida.

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INTRODUCCIN

Hemos identificado los desafos que estamos enfrentando con respecto al delito, la violencia y la inseguridad; hemos examinado la efectividad de acciones rigurosamente evaluadas que apuntan a factores de riesgo conocidos, y hemos sugerido elementos claves para un esquema de accin exitosa. Sin embargo, para poder tener un impacto eficiente y duradero sobre el delito y la inseguridad, una estrategia de prevencin del delito debe estar a la par de otras respuestas, y debe superar los enfoques contradictorios y mnimos que suelen tener los proyectos aislados o los extensos programas universales. Una estrategia integrada, por lo tanto, requiere un fuerte apoyo y una orientacin clara de los gobiernos centrales o federales. Este captulo presenta las estrategias desarrolladas en diversos pases para sustentar los esfuerzos de prevencin del delito. La primera seccin sintetiza los pasos fundamentales de la elaboracin de estrategias nacionales de prevencin del delito e identifica algunos de los cambios recientes por los que han pasado. La segunda seccin describe brevemente las estrategias de ocho pases distintos, centrndose en las caractersticas de los centros de responsabilidad, las polticas, las herramientas y los recursos. La seccin final propone un modelo para una estrategia integrada.

1.

ESTRATEGIAS DE LA TRANSFORMACIN

En general, las estrategias de prevencin del delito tomaron forma en Europa a principios de los aos 80, en un perodo caracterizado por tendencias especficas, incluyendo: ! el aumento de los niveles de desempleo y de las formas de exclusin social; ! el aumento de la brecha entre ricos y pobres y de la pobreza juvenil; ! la racionalizacin de los gobiernos y las reducciones del gasto pblico, derivadas de la globalizacin de la economa y la informacin; ! el aumento de la delincuencia, especialmente de los delitos violentos cometidos por jvenes; ms delitos vinculados a las drogas, y la percepcin por parte de la ciudadana de que la criminalidad va en aumento; ! una mayor conciencia del lugar de las vctimas en el sistema de justicia penal; y ! la creacin de nuevos delitos en torno a las conductas inciviles y al desorden. Adems de estas tendencias generales, los pases experimentaron eventos particulares que llevaron a una reaccin de los gobiernos y de la ciudadana. En algunos casos se trat de disturbios urbanos que implicaron a jvenes socialmente desaventajados, en otros de aumento del delito altamente publicitados robos en domicilios, por ejemplo; y en muchos de un aumento general de la sensacin de inseguridad. Las polticas de prevencin que se disearon en respuesta a estos eventos a menudo se tradujeron en una preocupacin con respecto a las polticas urbanas, especialmente las referidas a la exclusin de los barrios marginales. Las polticas

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urbanas por su lado intentaron redefinir el papel de las autoridades locales y el contrato social entre los gobiernos centrales y locales, as como marchar hacia la descentralizacin en un esfuerzo por acercarse a los ciudadanos y tener un mayor impacto sobre sus preocupaciones inmediatas (ver entre otros: en Francia, Sueur, 1998 y trabajo colectivo, 1997; en Inglaterra, Crawford, 1997; y en los Pases Bajos, Willemse, 1994). Debido a que tomaron forma durante el mismo perodo si bien con distintas orientaciones, es til comparar las polticas francesa e inglesa. En Francia, eventos violentos en algunas ciudades llevaron a la creacin de la Comisin de Alcaldes sobre la Seguridad, que a su vez llev a la creacin en 1982 del Consejo Nacional de Prevencin del Delito, presidido por el primer ministro. Este Consejo facilit la creacin de consejos locales y departamentales de prevencin del delito en toda Francia, en especial a travs del mecanismo del contrato de prevencin. Como parte del significativo proceso de descentralizacin del Estado francs, las polticas de prevencin apuntaron a aumentar los poderes de las autoridades locales y facilitar las coaliciones de socios entre los actores locales para la resolucin de los problemas locales. El foco de accin fue el desarrollo social, la renovacin de los vecindarios con desventajas y la lucha contra la exclusin. En Inglaterra y Gales, en el contexto de una profunda revisin del papel de las autoridades locales, las polticas de prevencin fueron en gran medida definidas por el gobierno central. Los estudios llevados a cabo por investigadores del Home Office que sealaban el aumento de las tasas del delito y de la inseguridad pblica condujeron a la creacin en 1986 de la Unidad de Prevencin del Delito. La accin se centr sobre todo en la prevencin situacional, en especial en reducir los robos domiciliarios y la victimizacin repetida. Otro elemento especfico del enfoque britnico es la investigacin sostenida de los factores de riesgo y la evaluacin de los proyectos, siendo ejemplo de esto la evaluacin a gran escala del Programa para Ciudades Ms Seguras. A continuacin, entre fines de los 80 y mediados de los 90, hubo un perodo de duda y reflexin en ambos pases. En Francia, el Consejo Nacional de Prevencin del Delito fue abolido en 1989 y su mandato y funciones integradas en la Delegacin Interministerial a la Ciudad (DIV). Algunos observadores consideran que esta integracin redujo la importancia de la prevencin. En Inglaterra, la Unidad de Prevencin del Delito fue reemplazada por un Consejo de Prevencin del Delito y luego por la Agencia de Prevencin del Delito. La financiacin del Programa para Ciudades Ms Seguras se transfiri del Home Office al Departamento de Medio Ambiente (vivienda) e integrado al mecanismo del Presupuesto de Regeneracin nica. En ambos casos, daba la impresin de que la prevencin estaba en busca de un nuevo foco. A mediados de los aos 90, los enfoques que se eligieron en ambos pases comenzaron a renovarse y a marchar hacia una convergencia. Aparte de los programas controlados por una autoridad central, Inglaterra empez a alentar los planes iniciados localmente. En Francia, si bien las ciudades siguieron siendo las matres doeuvre de la accin, la agencia nacional brind mayor direccin e identific las prioridades y los objetivos nacionales con ms precisin. En ambos casos, se ha adoptado un enfoque ms equilibrado de la prevencin a travs del desarrollo social y de la prevencin situacional. Adems de los programas universales en apoyo de los nios y las familias, Francia busc llegar de un modo ms efectivo a los grupos en riesgo e incluy una amplia variedad de medidas, donde se destacan las de prevencin situacional y de

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prevencin de la reincidencia. Las estrategias de Inglaterra, centradas inicialmente en los delincuentes y la victimizacin, incluyeron ahora la preocupacin por los jvenes en riesgo y marginalizados. En 1997 y 1998, hubo importantes modificaciones en ambos pases. El recin elegido gobierno EN INGLATERRA, UNA ESTRATEGIA INTEGRADA britnico adopt la Ley sobre el BASADA EN EVIDENCIA Delito y el Desorden (Crime and Disorder Act) y llev a cabo una Invertir en xitos: US$ 415 millones (o cerca de US$ 6,5 por persona) a lo largo de tres aos en una estrategia de reduccin del Revisin Total del Gasto delito basada en los hallazgos de una completa investigacin de (Comprehensive Spending toda la evidencia internacional para identificar las prcticas que funcionan. Estas acciones apuntarn a cinco reas: combatir las Review). Este ejercicio llev a la causas sociales del delito por medio de inversiones a largo plazo en re-asignacin de sustanciales sumas nios, familias y escuelas; reducir las oportunidades de robos en domicilios y de autos; ayudar a la polica en sus esfuerzos por de dinero en medidas ms efectivas reducir el patrn de la victimizacin repetida; apuntar a las medidas y eficientes en trminos de costo de prevencin en sitios de alta criminalidad; y emplear sentencias ms efectivas para terminar con el retorno a la delincuencia, en para la prevencin del delito. Como especial con los drogadictos. se mencion en el captulo anterior, Evaluar las acciones: el 10% de este presupuesto, o cerca de US$ la Ley de Delito y Desorden exige 42 millones, se usar para evaluar sistemticamente los resultados a las autoridades locales y a la de estos esfuerzos; polica crear coaliciones para la Una voluntad clara de reducir el delito: el ministro de interior y reduccin del delito sin que justicia (Home Secretary) subray que era la primera vez que un programa coordinado centralmente de tal magnitud, basado en aumente la financiacin. Adems abarcadoras pruebas empricas y con mecanismos internos de de este marco legislativo, el evaluacin, era puesto en marcha en todo el mundo. El rigor del proceso debera contribuir significativamente a reducir el delito y el gobierno adopt un gran programa nmero de vctimas. de inversiones para implementar enfoques de prevencin del delito basados en evidencia. Este programa de inversiones se basa en investigaciones llevadas a cabo por el Home Office (Goldblatt & Lewis, 1998) que , usando el trabajo realizado por Sherman en los EE. UU. (Sherman et al., 1997) y el ICPC (ICPC, 1997), identificaron las acciones con buenas perspectivas de xito as como su efectividad y eficiencia.

En Francia, dos informes principales que se ocuparon de las poltica urbanas (Sueur, 1998) y la delincuencia juvenil (Lazerges & Balduyck, 1998), as como las decisiones tomadas por el primer ministro para crear el Consejo de Seguridad Interna y el mecanismo de los contratos locales de seguridad- y para reforzar el Consejo Interministerial de las Ciudades, han contribuido a cambios significativos en el marco de la prevencin del delito en Francia. Los consejos locales de prevencin del delito, que funcionan desde principios de los 80, siguen existiendo pero sern renovados gradualmente a medida que se cree el nuevo marco.

83

En trminos EN FRANCIA, LA PREVENCIN EN EL CORAZN DE LAS generales, el modelo POLTICAS URBANAS francs ha demostrado La poltica urbana renueva los contratos de la ciudad que incluyen entre otros, la importancia de una los contratos de accin en prevencin del delito. Entre los cuatro grandes agencia central capaz objetivos de esta poltica, ocupan el primer lugar el empleo, la seguridad, la justicia y la educacin. En el rea de la justicia y la seguridad, la poltica de influir y coordinar adoptada provee que (1) los consejos de prevencin del delito locales y las acciones de otros departamentales deben movilizar a los socios de la coalicin para que utilicen los mecanismos de empleo juvenil creados para la prevencin y la justicia socios claves y de las local; (2) tambin deben movilizar a los socios para conseguir acciones coaliciones locales efectivas sobre la delincuencia juvenil; y (3) deben priorizarse el acceso a la justicia y la asistencia a la vctima en los tribunales locales, las asociaciones y encabezadas por un la administracin urbana. funcionario electo. El En 1997, el Consejo de Seguridad Interna presidido por el primer ministro cre enfoque britnico ha los Contratos Locales de Seguridad como un nuevo mecanismo para crear revelado la importancia coaliciones locales de resolucin de problemas. Parte de este mecanismo es la provisin de nuevos empleos para los jvenes: 20.000 asistentes de de la investigacin y la seguridad y 15.000 agentes de mediacin social deben ser contratados antes evaluacin a la hora de del ao 2000. El contrato debe involucrar a todos los socios en la preparacin e implementacin de un plan de accin y en su evaluacin. El Consejo implementar acciones tambin ha definido, en 1998, una poltica sobre delincuencia juvenil que eficientes capaces de implica fuertes medidas preventivas y de justicia. apuntar a los factores de riesgo, as como el papel fundamental de los actores especficos, especialmente el de la polica. Estos marcos iniciales han inspirado el desarrollo de estrategias nacionales en Europa y otros lugares.

Nueva Zelanda, inspirndose en el modelo Bonnemaison francs y en Emplazada en el Departamento del Primer Ministro y del Gabinete, la su propio informe Roper Unidad de Prevencin del Delito tiene un presupuesto de US$ 4 millones por ao (o aproximadamente US$ 1 por persona). Sus metas consisten (Ministerio de justicia, en coordinar los recursos y las acciones de los departamentos del 1987), cre en 1993 una gobierno y desarrollar coaliciones de prevencin con las autoridades locales a travs del mecanismo de los Consejos para Comunidades Ms fuerte agencia de prevencin Seguras. del delito, emplazada en la La Unidad ha apoyado y sostenido el desarrollo de ms de 60 Consejos oficina del primer ministro. para Comunidades Ms Seguras y financiado proyectos de prevencin Esto les dio el potencial para del delito por ms de US$ 5 millones desde 1994. influir las polticas ministeriales que tienen un impacto sobre el delito y la inseguridad y estimular el desarrollo de la accin local (Somerville, 1998).
EN NUEVA ZELANDA, UNA UNIDAD DE PREVENCIN DEL DELITO EN LA OFICINA DEL PRIMER MINISTRO

En 1998, Canad cre el EN CANAD, UNA POLTICA DE PREVENCIN QUE Centro Nacional de Prevencin ENFATIZA EL DESARROLLO SOCIAL del Delito, operado En junio de 1998 se anunci la creacin de un Centro Nacional de conjuntamente por el Prevencin del Delito centrado en la implementacin de comunidades Departamento de Justicia y por ms seguras mediante el combate de los factores de riesgo que llevan a los nios, jvenes y adultos a una vida de delincuencia. La el Ministerio del Fiscal estrategia, que incluye la asociacin con el sector privado y una General (Ministry of the campaa de educacin pblica, descansa sobre tres pilares: un fondo de movilizacin de la comunidad, un fondo de inversin y un programa Solicitor General). Con un de coalicin de socios para la prevencin del delito. presupuesto de US$ 30 millones o unos 70 centavos de dlar estadounidense por persona, el objetivo del Centro es implementar una estrategia de desarrollo social para la seguridad comunitaria (National Crime Prevention Centre, 1998).

84

Suecia estaba en la vanguardia de la prevencin al crear su Consejo Nacional de la Prevencin del Delito en 1974. En 1997, emprendi una revisin fundamental del mandato, la estructura y las orientaciones del Consejo, centrndose en la creacin de coaliciones locales de prevencin del delito (Consejo Nacional de Prevencin del Delito, 1997).

EN SUECIA, NFASIS EN LAS COALICIONES LOCALES

El nuevo programa tiene tres elementos centrales: ! el gobierno prestar mayor atencin al modo en que el desarrollo social general y las decisiones polticas en materias que no sean la poltica criminal influyen sobre la delincuencia, e invitar a las autoridades competentes a incluir medidas de prevencin del delito; ! la legislacin y el trabajo de las autoridades en el campo de la poltica criminal se desarrollarn para que se vuelvan ms efectivos; ! se tomarn medidas para apoyar y promover la participacin ciudadana y la colaboracin de diversas agencias asociadas en el trabajo de prevencin local del delito.

En los Pases Bajos, los Ministerios de Interior y Justicia establecieron conjuntamente una poltica La poltica de prevencin de la violencia juvenil marcha sobre tres surcos: de prevencin de la ! una accin nacional estructurada e inclusiva que apunta a combatir violencia juvenil en 1998. el desarrollo de la delincuencia entre los grupos tnicos minoritarios; Adems de los fuertes ! una programa estructurado de accin con la juventud en riesgo mecanismos ya existentes para prevenir el abandono escolar y facilitar el empleo; y ! un programa estructurado para brindar un comienzo social de la Plataforma Nacional saludable a los nios y a los jvenes. para el Control del Delito entre el gobierno y las empresas privadas, y de los Contratos para las Grandes Ciudades (que se han extendido a 19 ciudades medianas), esta poltica est diseada para reducir el delito, en especial la violencia en lugares pblicos.
EN LOS PASES BAJOS, ACCIN ESTRUCTURADA PARA LA JUVENTUD

Finalmente, con la asistencia del ICPC, Sudfrica adopt en 1998 una poltica de seguridad que contempla, entre otras cosas, una transformacin radical de los sistemas de polica y justicia en el contexto de una democracia emergente que enfrenta graves problemas de delincuencia e inseguridad (Ministerio de Seguridad Safety and Security, 1998). Las recientes modificaciones de la prevencin nacional del delito y de las estrategias y polticas de seguridad comunitaria en estos pases convergen en ciertos elementos: ! ! ! ! una agencia central capaz de estimular y de influir sobre la accin local; acciones que combatan los factores de riesgo de un modo efectivo y eficiente; mecanismos fortalecidos para las coaliciones locales; capacidades analticas y una preocupacin para evaluar los efectos de las acciones.

85

2.

POLTICAS DE PREVENCIN

El captulo 3 identific algunos de los pasos claves para la evolucin de una visin de la prevencin compartida internacionalmente. Los informes, recomendaciones y lineamientos examinados subrayan el papel fundamental de las estrategias y polticas nacionales para apoyar la prevencin. Este apoyo es importante para aportar una visin de conjunto, las herramientas, los recursos y una estructura de coordinacin. Esta seccin describe las polticas y estrategias actuales de Australia, Blgica, Canad, Inglaterra y Gales, Francia, Nueva Zelanda, los Pases Bajos, Suecia y los Estados Unidos bajo tres ttulos: la agencia de coordinacin, sus capacidades, y sus recursos. 2.1 UNA AGENCIA CENTRAL

La creacin de una agencia central en el gobierno nacional es un elemento crtico en el desarrollo de una estrategia de prevencin del delito. Estas agencias facilitan el desarrollo y la visibilidad de las polticas de prevencin del delito y seguridad urbana, consiguen la participacin de otras agencias nacionales y permiten la identificacin de prioridades. Adems de las amplias orientaciones contenidas en el texto de su creacin, sea mediante una ley o de otra manera, una poltica de prevencin del delito expresa un propsito y adopta objetivos. Esto es lo que llamamos una visin. A veces explcita, a veces revelada por la naturaleza de las acciones emprendidas, esta visin se ocupa de elementos tales como la naturaleza de los desafos y las prioridades para la accin, la movilizacin de los actores claves, el papel de las vctimas, y el papel de la mediacin o justicia restitutiva. Una estrategia nacional de prevencin del delito necesita tambin de la capacidad de influir sobre otra agencias cuyas polticas influyan sobre los niveles de delincuencia e inseguridad. Del mismo modo en que la intervencin exclusiva sobre un nio slo puede tener efectos limitados si no se tratan los problemas de la familia, las polticas de prevencin del delito tendrn efectos ptimos si otros ministerios incluyen la prevencin del delito como tema a considerar en el desarrollo de sus polticas y programas.

86

A. Una agencia central

Pas
Australia

Agencia

Bajo la autoridad de

Fecha de creacin

Unidad de prevencin del Departamento del Fiscal 1994 delito General Secretara Permanente Ministerio del Interior para la Poltica de Prevencin Consejo Nacional Prevencin del Delito Centro Nacional Prevencin del Delito de Departamento de Justicia 1994

Blgica

1994-97

Canad

de Departamento de Justicia 1998 y Ministerio del Fiscal General 1983; modificada en 1993

Inglaterra

Unidad de Prevencin del Home Office Delito Consejo de Prevencin Home Office del Delito, ahora Agencia de Prevencin del Delito Consejo Nacional Prevencin de Delincuencia de Primer Ministro la

1993; modificada en 1996

1983-1988

Francia

Delegacin interministerial Ministerio de Empleo y 1988 a la ciudad (Polo de Solidaridad prevencin) Direccin de Prevencin Pases Bajos Direccin de Prevencin, Ministerio de Justicia Juventud, y Sanciones Direccin de Polica Nueva Zelanda Ministerio del Interior 1993 Ministerio de Justicia 1981

1993

Unidad de Prevencin del Oficina del Primer Ministro 1993 Delito Consejo Nacional Prevencin del Delito de Ministerio de Justicia 1974; modificado en 1993 y 1996

Suecia

Estados Unidos

Departamento de Justicia OJJDP Oficina de Asistencia a la Justicia Instituto Nacional de Justicia

1984; definicin de la poltica de prevencin: 1996

Dos observaciones surgen de esta tabla: primero, aparte de Francia y Nueva Zelanda, las agencias de prevencin del delito estn ubicadas bajo la autoridad de un departamento cuya responsabilidad principal es la ley y el orden; en segundo lugar, la mayora de los pases han modificado significativamente o creado sus agencias en los ltimos cinco aos.

87

B.

Una visin para la prevencin

Pas Visin La poltica australiana de prevencin tiene como meta central combatir la cultura de la violencia mediante el fortalecimiento de las comunidades locales, protegiendo a los grupos vulnerables y modificando las actitudes tolerantes de la violencia. Algunos estados australianos tambin han adoptado estrategias abarcadoras de la seguridad comunitaria. Usando medidas tanto de corto como de largo plazo, la poltica belga apunta a promover el desarrollo y la seguridad de las comunidades locales. La recientemente adoptada poltica canadiense de prevencin est dirigida a desarrollar comunidades ms seguras apuntando a los nios y los jvenes, la seguridad de las mujeres y las comunidades aborgenes. La Ley de Delito y Desorden promueve una visin anclada en la responsabilidad y el aumento de poderes de las comunidades locales por medio de coaliciones para la reduccin del delito. La estrategia de reduccin del delito basada en evidencia que acompaa esta Ley apunta a implementar un programa sistemtico de acciones prometedoras que apuntan a los factores de riesgo y basados en un anlisis del conocimiento disponible internacionalmente. La poltica francesa apunta a integrar la prevencin del delito en el centro mismo de las polticas de desarrollo urbano y de la lucha contra la exclusin. Los recin creados contratos locales de seguridad y el refuerzo del Comit Interministerial de las Ciudades brindan un nuevo mpetu a la poltica de prevencin. En especial, incluyen la creacin de empleo juvenil mediante el contrato de asistentes de seguridad locales y mediadores sociales. La poltica neocelandesa apunta a una mejor coordinacin de las acciones de diversos departamentos gubernamentales y a dar mayores poderes a las comunidades locales en un esfuerzo por reducir efectivamente la delincuencia y la inseguridad combatiendo los factores de riesgo. En gran medida pragmtica, la poltica holandesa apunta a involucrar a los ciudadanos, la polica, los fiscales, los administradores urbanos y al sector privado con el fin de reducir las oportunidades y la inseguridad y promover la integracin social. La poltica descansa sobre un ciclo de desarrollo en tres etapas: examen, verificacin, y difusin. La recientemente revisada poltica sueca de prevencin apunta a involucrar a los ciudadanos, a las empresas y a organizaciones pblicas y privadas en la reduccin de los niveles y costos del delito y tiene la determinacin de incluir la consideracin del delito en todas las polticas nacionales. Si bien difcilmente podra hablarse de una poltica nacional de la prevencin del delito para todo el pas, los Estados Unidos se centran principalmente en la juventud y en dar mayores poderes a las comunidades locales con el fin de disminuir los factores de riesgo y aumentar los factores de proteccin para los grupos en riesgo de la poblacin, en especial la juventud en riesgo.

Australia

Blgica

Canad

Inglaterra y Gales

Francia

Nueva Zelanda

Pases Bajos

Suecia

Estados Unidos

Esta tabla muestra que las polticas de prevencin del delito se centran en gran medida en la reduccin de la delincuencia y la inseguridad, mejorando la seguridad comunitaria, aumentando la calidad de vida y la solidaridad social, combatiendo la exclusin y alentando la integracin de la juventud. El objetivo siempre presente de incluir a los ciudadanos y a las comunidades parece subrayar la preocupacin por aumentar los poderes locales para permitir la reapropiacin de sus propias comunidades.

88

C.

La capacidad de movilizacin
Pas Socios nacionales Mecanismos

Australia

Estados y territorios del Commonwealth Grupo de Ministros (representados por los ministros del Interior y de Lderes de la Estrategia Justicia) Nacional contra el Delito Otros ministerios del gobierno central (empleo, trabajo, Grupo de Coordinacin salud, mujer, comunicacin, educacin, inmigracin, Interministerial deportes, energa e industria) y el Instituto Australiano de Criminologa

Canad

Provincias y territorios

Grupo de Trabajo Federal-ProvincialDepartamentos nacionales de Salud, Recursos Territorial humanos, Justicia, Fiscala General, Asuntos Indios, Status de la Mujer,... Comit Interdepartamental Home Office (Interior y Justicia), Medio ambiente, Comit Inter-ministerial Tesoro, Educacin, Trabajo, Polica, Salud, Transporte. Agencia de Prevencin Funcionarios civiles, polica, ciudadanos, empresas del Delito Bajo la autoridad del ministerio de Trabajo y Solidaridad, los ministerios de Justicia, Interior, Asuntos Sociales, Trabajo, Equipamiento, Medio ambiente, Juventud y Deportes, Educacin, Cultura y Defensa Delegacin Interministerial a la Ciudad y grupos temticos de coordinacin

Inglaterra y Gales

Francia

Pases Bajos

Interior, Justicia, Educacin, Ciencia y Cultura, Salud, Comit de Coordinacin Bienestar, Deportes, Asuntos Sociales y Trabajo sobre la Violencia Callejera Interior, Justicia y Asuntos Econmicos Comit de Coordinacin Interior, Justicia y sector privado sobre el Delito y la Tecnologa Comit de Coordinacin sobre las Asociaciones Empresarias Bajo la autoridad del Primer Ministro, de los ministerios Unidad de Prevencin del de Educacin, Salud, Interior, Justicia, Bienestar, Delito y Grupos de Juventud, Mujeres y Maores Coordinacin Locales Cientficos bajo la Direccin del Consejo Nacional de Comit Cientfico Prevencin del Delito Ministerios de Justicia, Interior, Consejo Nacional de Salud y Bienestar, Directorio de Compensacin de las Comit de Informacin Vctimas, Administracin Nacional de los Tribunales, Directorio Nacional de Crceles Departamentos de Justicia, Salud, Educacin, Consejo de Coordinacin Seguridad Social, Desarrollo Urbano y Trabajo

Nueva Zelanda

Suecia

Estados Unidos

Si bien los mecanismos difieren, existe al parecer una voluntad comn de incluir tanto a los ministerios de desarrollo social (educacin, servicios sociales, vivienda, salud) como a los ministerios de desarrollo econmico (tesoro, ciencia y tecnologa,

89

trabajo) en las estrategias de prevencin del delito. Esto seala el reconocimiento de que mltiples factores influyen en la delincuencia y la inseguridad y que otras polticas gubernamentales pueden tener un impacto sobre estos factores. Lo que se desconoce es si tales mecanismos son realmente capaces de movilizar a otros departamentos, en especial dado el hecho de que la agencia de prevencin del delito est situada en general dentro de uno de los ministerios responsables de la ley y el orden. Tambin, en la mayora de los pases, las agencias responsables de la justicia y la polica parecen desempear un papel clave en la elaboracin de estrategias de prevencin, especialmente en los pases de habla inglesa. En Francia, por ejemplo, la polica ha sido incluida recientemente en la poltica de seguridad comunitaria a travs del mecanismo de los Planes Departamentales de Seguridad y los Contratos Locales de Seguridad.

D.

Prioridades
Pas Prioridades robo en domicilios, miedo al delito, juventud, violencia familiar, mejorar las prcticas de prevencin, comunidades aborgenes, y minoras tnicas robo en domicilios, robo de autos, drogas, prevencin situacional y juventud nios y jvenes, seguridad de la mujer, y comunidades aborgenes Delitos especficos tales como el robo en domicilios y el robo de autos; lugares tales como barrios de alta delincuencia y residencias campestres; y desarrollo social para nios, jvenes y familias en riesgo asistir a los adultos a asumir sus responsabilidades de autoridad y educacin, prevenir la adiccin a las drogas, prevenir la reincidencia, asistencia a las vctimas, seguridad en lugares seleccionados (escuelas, comercios, transportes pblicos) violencia en lugares pblicos, juventud, pandillas, abuso de drogas, robo en domicilios, inseguridad apoyar a las familias en riesgo, reducir la violencia familiar, jvenes en riesgo, medidas alternativas para quienes delinquen por primera vez, abuso de drogas y alcohol, delitos econmicos, vctimas miedo e inseguridad, abuso de drogas y alcohol, familias y jvenes, oportunidades, reincidencia violencia juvenil, abuso de drogas, reas de alta delincuencia

Australia

Blgica

Canad

Inglaterra y Gales

Francia

Pases Bajos

Nueva Zelanda

Suecia

Estados Unidos

90

Las prioridades ms frecuentes son: juventud, abuso de drogas y adiccin, inseguridad y robo en viviendas. La prevencin de la reincidencia y las medidas para promover la justicia comunitaria son prioridades emergentes. Algunas estrategias prefieren apuntar a grupos especficos (nios, jvenes, familias, mujeres) como ocurre en Canad, Francia y Nueva Zelanda, mientras que otras se centran ms en delitos especficos (robo en viviendas, vandalismo, robo de autos) como en Inglaterra o en Blgica. No es posible actualmente determinar si la eleccin de prioridades se deriva de un anlisis de tendencias y factores de riesgo o de una voluntad poltica de responder a un tema que preocupa a la ciudadana. Es temprano asimismo para decir si las prioridades nacionales se traducen en acciones en el mbito local.

2.2

HERRAMIENTAS PARA LA PREVENCIN

Con el fin de responder efectivamente a los desafos planteados por la delincuencia, la violencia y la inseguridad, las estrategias de prevencin del delito requieren varias herramientas: anlisis estratgicos, capacidades para identificar las tendencias del delito y la prevencin as como las mejores prcticas; tambin son necesarias herramientas como la capacitacin y la movilizacin comunitaria. Para movilizar a los otros socios de la coalicin ministerios del gobierno, actores locales claves, el sector privado- y asegurar los recursos necesarios para su implementacin, una poltica de prevencin del delito debe poseer la capacidad de demostrar su lgica y los resultados que espera alcanzar, especialmente en cuanto a la efectividad y los costos-beneficios de las iniciativas implementadas. Estas, a las que llamamos capacidades de anlisis estratgico, incluyen: el anlisis nacional e internacional de las tendencias del delito y de su prevencin, el anlisis de los efectos de las polticas nacionales, la evaluacin de las acciones de prevencin del delito y la identificacin y difusin de las mejores prcticas. An ms, con el fin de transformar prcticas y actitudes, el potencial para la capacitacin, la movilizacin y la fijacin de criterios de trabajo son tambin importantes. La siguiente tabla examina la situacin actual de nueve pases analizados.

91

A.

Capacidades de anlisis estratgico

Pas

Anlisis de tendencias Instituto Australiano no de Criminologa

Anlisis de polticas

Evaluacin

Mejores prcticas

Australia

Instituto Australiano Campaa Nacional de Criminologa Contra la Violencia y el Delito Secretara Permanente Secretara Permanente

Blgica

no

no

Canad

no

posible

Departamento de Centro Nacional de del Justicia Seccin Prevencin Delito de Investigacin Home Office RDS Crime Concern Agencia Prevencin Delito y RDS

Inglaterra

Oficina de no Investigacin, Desarrollo y Estadsticas (RDS) del Home Office Centro de estudio de no las instituciones penales (CESDIP) Instituto de Estudios de Seguridad Interna (IHESI) Seccin de Seccin Investigacin de los Investigacin Departamentos de Departamento Justicia Justicia e Interior Unidad Prevencin Delito Se desconoce de Unidad del Prevencin Delito Se desconoce

de del

Francia

DIV IHESI: estn preparndose planes de evaluacin

Foro Francs para la Seguridad Urbana

Pases Bajos

de Seccin Investigacin de Departamento Justicia de Unidad del Prevencin Delito

de Direccin Prevencin de

de

Nueva Zelanda

de Unidad del Prevencin Delito

de del

Suecia

Consejo Nacional de Consejo Nacional de del Prevencin del Prevencin Delito Delito Investigadores universitarios Instituto Nacional de Justicia Oficina de la Justicia de Menores... Consejo Nacional de Prevencin del Delito Instituto Nacional de Justicia Oficina de Asistencia a la Justicia

Estados Unidos

Instituto Nacional de no Justicia Oficina de la Justicia de Menores y de Prevencin de la Delincuencia Juvenil Oficina de Asistencia a la Justicia

92

La mayora de los pases ha desarrollado alguna forma de capacidad analtica pero raramente se halla integrada dentro de una agencia de prevencin del delito. En algunos casos, el anlisis de la tendencia es realizado por un grupo de investigacin cercano a la agencia de prevencin (por ejemplo, la Direccin de Investigacin, Desarrollo y Estadsticas del Home Office ingls o el Instituto Nacional de Justicia y la Oficina de la Justicia de Menores y Prevencin de la Delincuencia Juvenil en EE.UU.). En otros casos, la investigacin est a cargo de un centro universitario como el CESDIP en Francia o el Instituto Australiano de Criminologa. El anlisis de las prcticas de prevencin a veces es realizado por una organizacin estatal de investigacin y a veces por investigadores individuales. El anlisis de las polticas slo tiene lugar muy raramente. No es necesario que la agencia de prevencin del delito realice por s misma toda la investigacin sino que debera ser capaz de reunir la informacin proveniente de distintas fuentes para desarrollar estrategias y planes de accin que apunten a los factores de riesgo. Las tendencias del delito examinadas a travs de los datos de la polica y las encuestas de victimizacin, y los estudios de los factores socio-econmicos y demogrficos relevantes con respecto a la educacin, la salud, o el empleo sern tambin fuentes tiles de informacin. Asimismo, los anlisis de los proyectos de prevencin del delito, adems de dar cuenta de la administracin apropiada de fondos pblicos, deberan incluir evaluaciones de impacto y anlisis costos-beneficios, si bien los estudios acadmicos detallados o costosos no son necesarios. En cuanto a la identificacin y difusin de las mejores prcticas, el concepto es relativamente nuevo y suele ser mal entendido o subestimado. Queda mucho por hacer para aclarar ms el concepto e implementar una base de datos de las mejores prcticas. En todas estas reas, el Home Office brinda un buen ejemplo del uso de estudios nacionales e internacionales sobre iniciativas de prevencin efectivas y eficientes para desarrollar su estrategia. Tanto la estrategia canadiense como la britnica incluyen tambin fuertes componentes de evaluacin en un ciclo de aprendizaje de tres a cinco aos.

93

B.

Capacitacin, fijacin de criterios y herramientas de movilizacin

Pas Capacitacin Instituto Australiano Criminologa de no Fijacin de criterios Movilizacin Campaa Nacional contra la Violencia y el Delito Secretara Permanente

Australia

Blgica

no Secretara Permanente... Foro Belga para la Seguridad Urbana No, salvo como parte de posible la capacitacin normal de la polica

Canad

Centro Nacional Prevencin del Delito Secretara Nacional Prevencin del Delito

de de

Estados Unidos

Consejo Nacional de no Prevencin del Delito Centro del Desarrollo Educativo

Consejo Nacional de Prevencin del Delito Fundacin Eisenhower Centro del Desarrollo Educativo Consejos locales prevencin del delito de

Francia

Foro Francs para Seguridad Urbana IHESI

la no

Inglaterra y Gales

Colegio de Capacitacin Comisin Auditora en Prevencin del Delito

Agencia de Prevencin del Delito Crime Concern NACRO

Nueva Zelanda

Unidad de Prevencin del Unidad de Prevencin del Unidad de Prevencin del Delito Delito Delito No, salvo como parte de parcialmente la capacitacin normal de la polica Consejo Nacional Prevencin del Delito de no Direccin de Prevencin

Pases Bajos

Suecia

Consejo Nacional Prevencin del Delito

de

Como ocurre con las capacidades de anlisis estratgico, las herramientas de capacitacin son a menudo dismiles y estn distribuidas entre varias organizaciones cuyo mandato central no es necesariamente la prevencin del delito. Esto puede obstaculizar la capacidad de hacer el mejor uso de la experiencia y el conocimiento. La fijacin de criterios de trabajo tambin est muy poco desarrollada. Sin embargo, se puede discernir una tendencia a lograr alguna forma de estandarizacin de las prcticas entre determinadas agencias de prevencin del delito. Finalmente, la movilizacin de la ciudadana es variable: en algunos pases, como los Estados Unidos, da la impresin de ser uno de los ejes dominantes de la accin; en otros, queda librada a la iniciativa local.

94

2.3

RECURSOS PARA SUSTENTAR LA ACCIN

En general, las acciones preventivas son financiadas de tres maneras distintas. Algunos pases, en especial los no-federales como Francia, Nueva Zelanda, Pases Bajos y Suecia, han adoptado el mecanismo especfico de los contratos locales de accin preventiva entre la agencia de prevencin del delito del gobierno central y la autoridad local. Otros, especialmente los pases federales como Canad y los Estados Unidos, financian las acciones individuales en base al programa presentado. En la mayora de los casos, los dos mecanismos coexisten. Adems, existen dos maneras adicionales de financiar la prevencin en la mayora de los pases: proveyendo recursos a la agencia de prevencin del delito y financiando programas de apoyo social universales que tiene algn componente preventivo.

A.

Una herramienta preferida: El contrato municipal

Bajo distintas formas, el contrato de prevencin del delito y seguridad urbana con las autoridades locales es la herramienta preferida para apoyar la accin local. Si bien es a veces rgido, el contrato tiene obvias ventajas: brinda un marco claro y abarcador para la accin local, fija prioridades y objetivos y ofrece una base de financiacin ms estable y duradera.
Pas
Blgica

Elementos de los contratos municipales

Adems de los contratos con las 5 ciudades principales y los 7 distritos de Bruselas, Blgica ha creado ms de 30 consejos municipales de prevencin del delito bajo contrato con el gobierno central. Estos contratos incluyen generalmente: la creacin de un consejo, el nombramiento de un oficial responsable, accin sobre temas prioritarios, medios y marco de evaluacin. Adems del contrato de accin preventiva, los contratos municipales y los contratos locales de seguridad incluyen tambin como componente a la prevencin. Los contratos incluyen: la creacin de una coalicin, la movilizacin de los socios, un diagnstico de seguridad, la contratacin de un coordinador, la definicin de prioridades, la creacin de comits tcnicos sobre temas especficos y la retroalimentacin de las acciones emprendidas. El Programa de Ciudades Ms Seguras implica ms de 30 contratos para coaliciones para ciudades ms seguras. Durante un perodo de tres aos, estos contratos establecieron: mecanismos locales de coordinacin y la contratacin de un coordinador, la identificacin de prioridades, el plan de implementacin y la evaluacin del trabajo. Los Consejos para Comunidades Ms Seguras unos 60 aproximadamente- deben conseguir un mandato claro de los residentes, tener la competencia, los sistemas y las estructuras para implementar las acciones de prevencin, llevar a cabo un diagnstico de seguridad, definir e implementar las acciones a las que se apunta, coordinar los recursos y hacer uso de las mejores prcticas nacionales e internacionales. Tambin deben evaluar las acciones y aumentar el conocimiento pblico del problema. Los contratos con las cuatro ciudades principales (Rotterdam, Amsterdam, La Haya, Utrecht) definen los objetivos, identifican las prioridades, proponen una variedad de medidas y fijan objetivos para la reduccin del delito y de la creciente sensacin de inseguridad. Han sido expandidos para incluir 19 ciudades medianas. Los contratos locales de prevencin fueron adoptados en 1997. Deben establecer: la creacin de un consejo local para adoptar, coordinar, implementar y evaluar un plan de accin integrado, combinando tanto medidas de corto como de largo plazo y un enfoque equilibrado que incluya medidas situacionales y de desarrollo social.

Francia

Inglaterra y Gales

Nueva Zelanda

Pases Bajos

Suecia

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Los contratos municipales comparten varios elementos: la movilizacin de socios claves, el diagnstico de seguridad, la fijacin de prioridades, el plan de accin y la retroalimentacin. Algunos incluyen tambin objetivos para la reduccin del delito y requieren el uso de un enfoque equilibrado.

B.

Recursos para la accin preventiva

Dos preguntas surgen con respecto al gasto estatal en la prevencin: cunto se destina para la prevencin especfica y generalmente, y en qu medida es capaz la agencia nacional de recomendar la reasignacin de recursos para acciones que son efectivas? Dadas las diferencias entre los pases en su manera de definir la prevencin, es difcil estimar con precisin y comparar los gastos en prevencin. Es un ejercicio til de todos modos en tanto puede conducir a desarrollar un marco comn en el plano internacional. La siguiente tabla presenta la informacin actualmente disponible.
Pas Australia Recursos especficos para la prevencin Gastos totales en prevencin

Estrategia Nacional contra el Delito: US$ 3 Se desconoce millones o US$ 0,17 por persona por ao Secretara Permanente: US$ 55 millones o US$ Se desconoce 5,50 por persona por ao Poltica nacional: US$ 20 millones o US$ 0,70 por Se desconoce persona por ao OJJDP y BJA (prevencin) US$ 200 millones o Se desconoce US$ 0,75 por persona Delegacin Interministerial a la Ciudad y poltica Prevencin Social (CESDIP, 1998): urbana en delincuencia: US$ 9 millones o US$ US$ 2.000 millones, o US$ 33, 78 por persona 0,15 por persona por ao Unidad de Reduccin del Delito: US$ 415 millones Inglaterra y Gales: (Home Office, en ms de 3 aos o US$ 2,13 por persona por ao Digest 2) US$ 540 millones o US$ 9,30 por persona US$ 3 millones o US$ 0,16 por persona por ao Se desconoce

Blgica

Canad

Estados Unidos

Francia

Inglaterra y Gales

Nueva Zelanda

Pases Bajos

US$ 12 millones o US$ 1,25 por persona

Se desconoce

Suecia

US$ 5 millones o US$ 0,63 por persona por ao

Se desconoce

El gasto especfico en prevencin del delito vara entre US$ 0,15 y US$ 5,50 por persona. Lo que es ms importante, el gasto vara significativamente dependiendo de si uno considera slo los recursos especficos para la estrategia de prevencin del delito o los recursos totales destinados a problemas delictivos subyacentes. El ejemplo ms notorio en el de Francia, donde el gasto salta de US$ 0,15 cuando se consideran slo los recursos asignados a la agencia de prevencin de la Delegacin a la Ciudad, a US$ 34 por persona cuando se cuenta todo el gasto para acciones de prevencin (Palle & Godefroy, 1997). Sera til desarrollar, en los prximos aos, una herramienta ms uniforme para calcular los gastos en prevencin del delito. En cuanto a la capacidad de reasignar recursos desde acciones menos efectivas a otras ms efectivas, tanto en el mbito de la prevencin de la justicia penal como en la
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prevencin en s misma, se dispone actualmente de dos ejemplos. En los Pases Bajos, el Ministerio de Justicia reasign fondos para la prevencin social sobre la base de una hiptesis de pronstico estadstico (los datos fueron presentados en el captulo 2). El otro ejemplo es el de Inglaterra, donde la Revisin Total de los Gastos (Comprehensive Spending Review) llev a la reasignacin de US$ 415 millones en acciones efectivas y prometedoras. El informe de la Direccin de Investigacin, Desarrollo y Estadsticas del Home Office (Goldblatt & Lewis, 1998) que examina la efectividad y la relacin costosbeneficios de diversas iniciativas tuvo un papel clave en esta decisin. En el contexto de la reduccin de los presupuestos estatales y dado que algunos estudios economtricos muestran que las acciones de prevencin pueden llegar a ser hasta diez veces ms efectivas en trmino de su costo que las medidas de control tradicionales como la encarcelacin, la capacidad para influir sobre la asignacin de recursos puede representar una tarea importante para una agencia de prevencin del delito. 3. HACIA UNA ACCIN INTEGRADA

Las comparaciones discutidas ms arriba, si bien no reflejan plenamente la complejidad de las orientaciones nacionales en prevencin del delito y seguridad comunitaria, nos permiten captar elementos de la convergencia a la que se aludi al principio de este captulo. A pesar de diferencias significativas, las estrategias nacionales no contemplan a la reduccin del delito y a una potenciacin de la solidaridad social como metas opuestas. De igual modo, la prevencin del delito situacional y la prevencin en base al desarrollo social son vistas cada vez ms como enfoques complementarios a diferencia de lo que ocurra a principios de los aos 80. Las estrategias y las polticas parecen ponerse de acuerdo en varios elementos, en especial: ! ! ! ! una bsqueda de un mejor equilibrio entre la prevencin y la represin; medios para promover acciones concertadas y rigurosas entre los socios; usar las pruebas de la investigacin para desarrollar planes de accin; y desarrollar la calidad de vida y la solidaridad social por medio de planes de seguridad comunitaria.

Las orientaciones nacionales en apoyo de la prevencin, necesariamente siguen siendo diferentes, y las comparaciones no deberan oscurecer el carcter especfico de alguna estrategia en particular. Sin embargo, parece estar surgiendo una visin comn que articula la complementariedad de la prevencin y el control, que incluye indicadores de la calidad de vida adems de la reduccin del delito, y promueve la solidaridad social a travs de la responsabilidad. Varios desafos parecen emerger de las estrategias nacionales: ! hacer a la agencia responsable capaz de acciones horizontales para movilizar a los departamentos estatales cuyas polticas tienen un impacto sobre el delito y la inseguridad; ! un mejor equilibrio entre distintos tipos de acciones preventivas con el fin de apuntar ms efectivamente a los factores de riesgo;

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! el fortalecimiento y el otorgamiento de poderes a las coaliciones de socios locales capaces de acciones rigurosas, basadas en un diagnstico de seguridad sensato; ! la necesidad de tomar en cuenta el conocimiento de otras experiencias nacionales y de adaptar este conocimiento a las condiciones locales en un ciclo de aprendizaje; ! potenciar los componentes de investigacin y evaluacin para desarrollar un conocimiento ms preciso y til de los factores de riesgo y las acciones exitosas; ! el requisito de comparar la relacin costo-efectividad de diversas respuestas al delito y a la inseguridad y de reasignar recursos hacia respuestas ms efectivas. Sobre esta base, proponemos un modelo para una estrategia integrada en los planos central y regional. Este modelo implica cinco elementos representados grficamente en el diagrama que se encuentra al final de este captulo. En primer lugar, y como elemento fundamental de toda la estrategia, est el centro responsable. Para que una estrategia de prevencin est a la par de otras respuestas al delito y a la inseguridad y puesto que esta visin requiere la capacidad de movilizar e influir, un centro responsable debe: ! ejercer el liderazgo y, por lo tanto, estar ubicado en el ms alto nivel administrativo; ! desarrollar un plan de accin especfico para su mbito de accin (central, regional, local), incluyendo las prioridades y los objetivos y basado en un anlisis sistemtico de mltiples fuentes de datos; ! influir sobre la orientacin y las polticas de otras organizaciones y sobre las decisiones de asignacin de recursos; ! promover la participacin, ya sea en el mbito nacional, regional o local, para que los socios claves trabajen juntos (justicia, salud, educacin, trabajo, vivienda, cultura, asociaciones comunitarias, sector privado, funcionarios electos...) Este centro responsable se apoya sobre cuatro pilares: las herramientas analticas, los recursos, la coordinacin interministerial; y un plan de movilizacin. Cada uno es descripto brevemente a continuacin: Las herramientas analticas son necesarias para desarrollar un plan de accin as como para poder influir sobre las polticas y la asignacin de recursos. Estas herramientas implican: ! identificar las tendencias del delito y la inseguridad, su geografa social y los problemas sociales relacionados; ! apuntar a los factores de riesgo que subyacen a esos problemas; ! evaluar el impacto de las acciones y su costo-efectividad. Los recursos, en especial los recursos financieros, son necesarios para sustentar la accin. Los recursos pueden asegurarse mediante la reasignacin de recursos actuales

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hacia las respuestas ms efectivas al delito y la inseguridad. Esto permitir a quienes han apostado por un plan de accin determinado: ! sustentar la accin, en especial en el mbito local; ! demostrar su efectividad y eficiencia a travs de proyectos piloto; y ! difundir la informacin del diagnstico y las mejores prcticas a travs de la transferencia de conocimiento y la capacitacin. El tercer pilar es un mecanismo de coordinacin interministerial para permitir que se armonicen en mayor medida las polticas judiciales, sociales y econmicas. Esto permitir que las estrategias de prevencin: ! incluyan a otros ministerios (educacin, salud, servicios sociales, vivienda, trabajo) en los esfuerzos de prevencin y alejarse as del tradicional modelo centrado en los ministerios de justicia e interior; y ! permitir la apertura de organizaciones relevantes para compartir e integrar informacin y, cuando fuere posible, recursos. Finalmente, una estrategia de movilizacin para comprometer a la ciudadana (tanto a los profesionales como a la sociedad civil) con el fin de: ! transformar las actitudes y las prcticas con respecto a la delincuencia, la violencia y la inseguridad; y ! potenciar el sentido de responsabilidad compartida para que todos sean conscientes de que tienen un papel que desempear si ha de reducirse efectivamente la delincuencia, la violencia y la inseguridad.

Liderazgo Desarrollo Influir Estimular

Herramientas analticas

ubicado en el nivel ms alto de administracin de un plan prioridades y objetivos sobre las polticas de otros ministerios y la asignacin de recursos el trabajo asociado para que los actores clave trabajen juntos Recursos Coordinacin Una estrategia de interministerial movilizacin
Incluir A ministerios y Transformar organizaciones Las actitudes y las prcticas responsables de la salud, el trabajo, la educacin, los servicios sociales, etc. Responsabilizacin Todos pueden participar Apertura Compartir datos y recursos

Apoyar Identificar Tendencias del delito y La inversin en trabajo problemas sociales asociado local relacionados Demostrar Invirtiendo en proyectos Objetivo Identificar y actuar sobre piloto los factores de riesgo Diseminar Transfiriendo conocimiento Evaluar y capacitacin Los impactos y el costobeneficio

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CONCLUSIN

El Segundo Digesto de Prevencin del Delito ha examinado las acciones que apuntan a los factores de riesgo y las estrategias y procesos mejor diseados para promover y sustentar estas acciones. El Digesto demuestra que: ! los pases desarrollados todava enfrentan tasas delictivas dos o tres veces ms altas que hace treinta aos a pesar de las recientes disminuciones; ! la ciudadana no est satisfecha con las polticas actuales y, cuando se le ofrece la opcin, la mayora est a favor de ms inversin en polticas de prevencin dirigidas a los factores de riesgo; ! los costos sociales y econmicos del delito reducen la calidad de vida de las comunidades y merman significativamente la riqueza nacional; en los pases examinados, los costos alcanzan en promedio US$ 750 por persona por ao; ! los estudios longitudinales y los de victimizacin realizados en distintos pases y con grandes muestras han identificado una serie de factores de riesgo que se conocen ahora con certeza; ! cuando se ha apuntado a los factores de riesgo, las evaluaciones rigurosas han mostrado impresionantes reducciones en la delincuencia y la violencia; tambin se han demostrado los beneficios econmicos de numerosas iniciativas; ! las iniciativas de prevencin que apuntan a los factores de riesgo son en general ms efectivas en trminos de su costo que las medidas tradicionales de control del delito, especialmente la encarcelacin; ! la implementacin de programas preventivos exitosos requiere un riguroso proceso que ha de contar con un liderazgo y con coaliciones de socios formadas en torno a un diagnstico de la situacin, un plan de accin, una estrategia de implementacin y una evaluacin; ! la accin preventiva rigurosa promueve la asociacin de agencias y alienta el compartir informacin y recursos entre las partes involucradas; tambin promueve la solidaridad social y potencia la vitalidad cvica; ! las estrategias efectivas deben poner a la prevencin a la par de otras respuestas al delito; y para conseguir esto, es esencial un fuerte centro responsable;

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! para reducir la delincuencia y aumentar la seguridad comunitaria, el centro responsable debe proporcionar liderazgo, desarrollar un plan de accin, e influir sobre otros departamentos y ministerios (por ejemplo, educacin, servicios sociales) con respecto a la asignacin de recursos; ! para conseguir esto, el centro responsable debe poseer herramientas analticas para identificar las tendencias, los factores de riesgo y los planes que funcionan, los recursos para sustentar la accin e implementar proyectos de demostracin, la capacidad de coordinacin interministerial, y una estrategia de movilizacin para comprometer la participacin de los profesionales y los ciudadanos; ! algunas ciudades y pases han implementado estrategias especficas para combatir los factores de riesgo y usar las prcticas probadamente tiles para reducir el delito; en algunos casos, esto implica una visin de la seguridad comunitaria como bien comn, un objetivo de reduccin del delito, metas de desarrollo social y humano y coaliciones con el sector privado. En 1991, el Congreso de Pars reuni a ms 1600 alcaldes, consejeros, funcionarios policiales, lderes del desarrollo social y representantes gubernamentales de todo el mundo y adoptaron un plan de accin de siete pasos que inclua objetivos claros. Entre estos estaban:
EN EL CONGRESO DE PARS, OBJETIVOS PRECISOS
! Para 1995, el nmero de pases con estructuras nacionales de prevencin del delito debera duplicarse, inlcuyendo tres o ms en los pases en vas de desarrollo. Todos los aumentos en los fondos para polica, tribunales y crceles deben ir acompaados por aumentos proporcionales en la prevencin; Para 1995, el nmero de ciudades en especial las ciudades con ms de 250.000 habitantes- con estructuras de prevencin del delito debera duplicarse. Debera haber al menos diez de estas en los pases en vas de desarrollo. Estas estructuras de prevencin del delito deberan ser capaces de movilizar a los funcionarios locales que controlan las polticas relativas a vivienda, escuelas, juventud, familias, servicios sociales, polica y justicia; Para 1995, todas las estructuras de prevencin del delito deberan haber establecido un modo de comprometer a la ciudadana y el 10% de todo el dinero asignado a la prevencin debera usarse para evaluar los programas e identificar as los esfuerzos exitosos; Para 1995, el gasto para hacer frente a las necesidades socio-econmicas y urbanas, en especial las necesidades de grupos alienados como los jvenes en riesgo, debera aumentarse significativamente.

! !

Cuntos pases y ciudades tienen ahora tales estructuras de prevencin del delito? Cuntas han aumentado el gasto para hacer frente a las necesidades de las familias, los nios y los jvenes? Es mayor nuestra capacidad de responder efectiva, justa y sostenidamente para reducir la delincuencia, la violencia y la inseguridad? Los datos presentados en este informe dejan en claro que sabemos ms ahora sobre los componentes de estrategias exitosas de prevencin que en 1991. En particular, este Segundo Digesto nos proporciona la base para una definicin positiva y ms completa de la seguridad comunitaria para un desarrollo sustentable. Esta definicin, similar a la que en el rea de la salud pblica ha trasladado el nfasis en la enfermedad a un nfasis en los indicadores de salud y calidad de vida, propone una meta positiva, una
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meta hacia la cual acercarse en lugar de un mal que evitar. La seguridad pblica como bien comn es la capacidad de usar los espacios pblicos y privados, y de interactuar con otros, con pleno respeto de la integridad de las personas y los bienes. Los modos en que esto ha de conseguirse deberan apuntar a aumentar la riqueza, la salud y el bienestar de los individuos y las comunidades. Se asocia a la seguridad, con demasiada frecuencia, es asociada a la proteccin o a la defensa, lo que algunos han llamado la arquitectura del miedo. Por el contrario, nosotros vemos a la seguridad comunitaria como compromiso social, solidaridad social, y vitalidad cvica. La definicin propuesta de seguridad comunitaria comprende cuatro elementos. Los primeros dos especifican las metas.
LA SEGURIDAD COMUNITARIA COMO BIEN PBLICO APUNTA A: ! ! proteger mejor a las personas y a los bienes de la delincuencia y la violencia aumentar la sensacin de seguridad pblica

Tradicionalmente, el logro de estos objetivos se ha medido en trminos negativos como amenazas a la seguridad y a la calidad de vida de las comunidades.
Altos niveles de delincuencia y sensaciones de inseguridad
! ! altos niveles de delitos contra las personas (por ejemplo, homicidio, violencia familiar, agresiones sexuales) y contra la propiedad (por ejemplo, robo en viviendas, robo de autos) medidos a travs de denuncias de delitos y encuestas de victimizacin; altos niveles de inseguridad pblica y miedo, medidos en encuestas de opinin pblica.

Los dos elementos que aparecen a continuacin en nuestra definicin se relacionan con los mtodos para alcanzar estos objetivos, y son los siguientes:

LA SEGURIDAD COMUNITARIA COMO META PBLICA SE LOGRA MEDIANTE: ! ! el aumento del desarrollo humano y comunitario la liberacin de recursos para el control del delito con el fin de conseguir otros objetivos sociales

Tambin en este caso, la medicin del xito en la consecucin de estos objetivos tambin se ha hecho en trminos negativos:
Altos niveles de gastos y costos
! ! altos niveles de gastos en medidas de justicia penal y costos del delito; exceso de confianza en las respuestas de la justicia penal (por ejemplo, procesamiento, encarcelacin) medido a travs de las tasas de encarcelacin y la duracin de las condenas.

Este Digesto ha identificado algunos de los indicadores positivos que pueden usarse para medir el aumento de la seguridad comunitaria por medio del desarrollo social. Son estos:
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Indicadores de desarrollo humano

! ! ! ! ! ! menos nios viviendo en la pobreza una mejor paternidad y ms planes de apoyo familiar mayores niveles de empleo juvenil mayores niveles de graduacin escolar reduccin del consumo de drogas y alcohol, en especial por parte de los jvenes mayor igualdad social y econmica entre hombres y mujeres

Indicadores de desarrollo comunitario

! ! ! ! ! ! ! mejor diseo y mejor proteccin de las residencias fortalecimiento de los mecanismos de control formales e informales mayor calidad de las viviendas sociales reduccin de la tasa de lotes baldos y edificios desocupados mayor utilizacin de los parques y los espacios pblicos diseo que facilite la proteccin de los bienes reduccin de la disponibilidad de armas de fuego

Finalmente, el Digesto ha identificado polticas, estrategias, procesos y programas que tienen una alta probabilidad de contribuir a aumentar la seguridad comunitaria por medio del desarrollo social y humano. Incluyen los siguientes:
Programas de desarrollo social dirigidos a acrecentar:
! ! ! ! ! el desarrollo barrial, en especial para los barrios desfavorecidos y de alto riesgo el acceso a recursos educativos, de salud, y de calidad de vida el empleo juvenil el apoyo familiar, en particular, para desarrollar las capacidades de los padres la igualdad racial y de gnero

Programas para la mejor proteccin de los bienes y los lugares:

! ! ! ! vigilancia barrial (cocoon neighborhood watch) certificacin de seguridad para propietarios y constructores control de armas de fuego servicios urbanos que tomen en cuenta la seguridad pblica

Mecanismos para construir una coalicin local

! ! ! ! ! ! liderazgo y voluntad poltica una coalicin de socios para la prevencin identificacin de los asuntos prioritarios y de sus causas herramientas para compartir informacin identificacin e implementacin de acciones prometedoras mecanismos de evaluacin

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Estrategias integradas que incluyan:

! ! ! ! ! un centro responsable con visin e influencia herramientas analticas para analizar las tendencias del delito y los factores de riesgo recursos para apoyar y evaluar las iniciativas un plan para movilizar a los profesionales y a la ciudadana la capacidad para realizar la coordinacin de las diversas agencias

El Digesto muestra que un grupo pequeo pero creciente de pases y ciudades ha establecido el tipo de estrategias y procesos de prevencin con mayor probabilidad de tener xito en la reduccin efectiva del delito y en el aumento de la calidad de vida de las comunidades. Sin embargo, se requiere un esfuerzo mayor para convertir a las ciudades y los pases en lugares ms seguros y aumentar el nivel y la calidad del desarrollo humano. Se necesita actuar en dos niveles. En primer lugar, se debera recolectar y analizar de manera ms completa sobre los indicadores de seguridad comunitaria descriptos arriba e informar debidamente sobre ellos. Adems, debera hacerse un trabajo adicional para elaborar indicadores ms precisos y positivos. Con este fin, el Centro Internacional de Prevencin del Delito lanzar un proyecto para elaborar un informe sobre el Estado de la Seguridad Comunitaria en el Mundo. Tal informe contribuira al desarrollo de hitos preventivos para las ciudades y los pases y a estimular el progreso hacia comunidades ms seguras. En segundo lugar, las ciudades y los pases necesitan asistencia estratgica y tcnica y asesoramiento para implementar estrategias efectivas para combatir los factores de riesgo. Tal asistencia puede tomar distintas formas pero debera incluir informacin sobre el conocimiento internacional de las mejores prcticas preventivas, el desarrollo de la capacitacin y de las capacidades operativas, y los mtodos de aumentar la conciencia pblica. Tambin, debera permitir la implementacin de programas y proyectos modelo tanto en el plano nacional como en el municipal. Ms especficamente, las autoridades locales y centrales necesitarn asistencia para elaborar el enunciado de su misin y el centro responsable para implementarla, sobre la base de su situacin especfica, sus recursos y capacidades actuales. En este sentido, se necesita asistencia tcnica para crear las herramientas analticas apropiadas para identificar las tendencias del delito, los factores de riesgo y las mejores prcticas para una seguridad comunitaria efectiva; para identificar los elementos claves de un plan de seguridad comunitaria abarcador y los modos de implementarlo; para promover vas efectivas de combatir los factores de riesgo; y para sugerir mecanismos para la coordinacin de las polticas y los programas en los diversos ministerios y departamentos involucrados. Las autoridades locales y centrales tambin requerirn asistencia para promover el compromiso y la participacin de la ciudadana en la prevencin del delito; para articular la demanda de seguridad pblica, en especial en los barrios y reas menos privilegiados; para desarrollar la capacidad de brindar mejores servicios pblicos a los ciudadanos incluyendo la polica y la seguridad centrada en enfoques preventivos y proactivos; y para crear la capacidad de integrar la prevencin del delito y la seguridad

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comunitaria como prioridades transversales de las administraciones municipales, regionales y centrales. La experiencia demuestra que no es suficiente acumular y difundir informacin sobre los caminos al xito. Identificar las acciones ms tiles es una cosa, ponerlas en prctica es otra muy distinta. El conocimiento que ahora tenemos debe ser trasladado a la prctica. Los xitos deben multiplicarse.

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APNDICE: PRINCIPALES AGENCIAS NACIONALES

AUSTRALIA National Crime Prevention Attorney-Generals Department Robert Garran Offices National Circuit Barton Canberra 2600 Australia telfono: 61 2 6250 6735 fax: 61 2 6273 0913 e-mail: yvonne.korn@ag.gov.au ESTADOS UNIDOS Bureau of Justice Assitance U.S. Department of Justice 810 Seventh Street, N.W. Washington 20531 Estados Unidos telfono: 1 202 616 6500 fax: 1 202 305 1367 e-mail: @ojp.usdoj.gov

BLGICA Secrtariat permanent la politique de prvention Ministre de lIntrieur 26, rue de la Loi Blgica telfono: 32 2 500 24 41 fax: 32 2 500 24 47 e-mail: info@belgium.fgov.be

Office of Juvenile Justice and Delinquency Prevention U.S. Department of Justice 810 Seventh Street N.W., 8th floor Washington DC 20531 Estados Unidos telfono: 1 202 307 5911 fax: 1 202 307 2093 e-mail: ingersol@ojp.usdoj.gov

CANAD National Crime Prevention Centre Department of Justice of Canada 275 Sparks Street, 5th Floor Ottawa Ontario K1A 0H8 Canad telfono: 1 613 957 9639 fax: 1613 946 9996 e-mail: Mary-Anne.kirvan@justice.x400.gc.ca

FRANCIA Dlgation interministrielle la Ville et au Dveloppement Social Urbain 194, avenue du Prsident Wilson St.-Denis-La Plaine 93217 Francia telfono: 33 1 49 17 46 10 fax: 33 1 49 17 46 90 e-mail: didier.michal@ville.gouv.fr INGLATERRA Y GALES Policing and Reducing Crime Unit Home Office Clive House, Room 419 Petty France London SW1H 9HD Inglaterra telfono: 44 207 271 8901 fax: 44 207 271 8344 e-mail: prg@prg-homeoffice.demon.co.uk

COSTA DE MARFIL Conseil National de Scurit 01 B.P. 518 Abidjan Costa de Marfil telfono: 225 32 24 77/78 fax: 225 32 12 24 e-mail: gtanny@globeaccess.net

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PASES BAJOS Policy Department Ministry of Justice P.O. Box 20301 The Hague 2515 EX Pases Bajos telfono: 31 70 370 79 11 fax: 31 70 370 79 75 e-mail: wmeurs@best-dep.minjust.nl Department of Safety & Security Policy Ministry of the Interior & Kingdom Relations P.O. Box 20011 The Hague 2500 EA Pases Bajos Telfono: 31 70 302 70 39 fax: 31 70 345 47 30 e-mail: Derk.Oosterzee@minbiza.nl

PORTUGAL Gabinete de Assuntos Europeus Ministerio da Administraao Interna Praa do Comercio Lisboa 1149 015 Portugal telfono: 351 1 32 32 062 fax: 351 1 343 15 96 e-mail: gae@meganet.pt

SUDFRICA Secretariat for Safety and Security Private Bag X463 Pretoria 0001 Sudfrica telfono: 27 12 339 15 86 fax: 27 12 339 25 36 e-mail: blfdoss@iafrica.com

PROVINCIA DE QUEBEC Ministre de la Scurit Publique du Qubec Tour des Laurentides, 5e tage 2525, boulevard Laurier Sainte-Foy Qubec G1V 2L2 Canad telfono: 1 418 643 3500 fax: 1 418 643 0275 e-mail: bsma.dgsp@secpub.gouv.qc.ca

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REFERENCIAS

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