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PBLICA EN MXICO
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Serie A: FUENTES. b) Textos y Estudios Legislativos, Nm. 93
Cuidado de la edicin: Lydia G. Molinero Mondragn
Formacin en computadora: Hctor Curiel Garcia
JOS LUIS VZQUEZ ALFARO
EL CONTROL
DE LA
ADMINISTRACIN
, ,
PUBLICA EN MEXICO
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO
MXICO, 1996
Primera edicin: 1996
DR 1996. Universidad Nacional Autnoma de Mxico
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Circuito Maestro Mario de la Cueva
Ciudad Universitaria, CP, 04510, Mxico, D. F.
Impreso y hecho en Mxico
ISBN 968-36-5424-X
A la nacin mexicana
PALABRAS PRELIMINARES
El presente trabajo es el resultado de mis estudios de doctorado rea-
lizados en la Universidad de Pars 11 Estudios que no podra haber
realizado sin el decidido apoyo del doctor Hctor Fix-Zamudio, del
maestro Jorge Madraza y del actual director doctor Jos Luis Soberanes
Fernndez, a quienes tanto agradezco el haberme abierto las puertas del
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, antes y despus de mi
viaje de estudios.
Por cuanto al contenido de este trabajo, en l intent reunir los
instrumentos de carcterjurdico que permiten controlar la actividad de
la administracin pblica centralizada. En cierto modo, y bajo la direc-
cin de los profesores Roland Drago (director del Diplomado de Estu-
dios Profundos) y Jean-Michel Lemoyne de Forges (director de tesis),
reun, en cada uno de los captulos, algunas notas de derecho comparado
(o mejor dicho, de la legislacin comparada) sobre las instituciones,
rganos y procedimientos que confluyen en la actividad de control de la
administracin pblica. Cada una de las partes se cierra con un breve
estudio sobre la situacin de cada una de las diversas formas de
control en Mxico; estudio, en el que la aportacin de este trabajo
consistira, en gran parte de los casos, en la continuacin de trabajos
previos realizados por distinguidos juristas mexicanos.
9
INTRODUCCIN
I. DEFINICIN
De acuerdo con su etimologa, la palabra controle (francs antiguo)
es un "registro que se lleva por duplicado". En realidad, la idea de
control es la de la "confrontacin y bsqueda de conformidad" entre
dos elementos.' As, dentro del vocabulario administrativo, ms que
un doble registro, el vocablo control nos sirve para describir la ac-
tividad de verificacin o inspeccin de la regularidad de un acto o
de una serie de actos.
Por su parte Alain Serge Mescheriakoff, en un notable trabajo hace
notar que el verbo controlar es susceptible de seis acepciones distintas:
dominar, ejercer una influencia dominante, dirigir, limitar, vigilar, veri-
ficar, colacionar.?
Otros. autores subrayan el objetivo del control de modo tal que lo
definen como "el conjunto de medios puestos en funcionamiento para
verificar s una accin o una decisin es conforme a las normas generales
(polticas, jurdicas, contables o econmicas) que se deben observar.' De
este modo, podramos considerar a los controles como mecanismos que
contribuyen a mantener a la administracin dentro de los lmites que le
han sido atribuidos por el ordenamiento jurdico y por las polticas
administrativas manifestadas en los planes y programas de gobierno.'
I Cfr. Levy, Denis, "Aspects gnraux du controle", Trait de science administrative, Pa-
rs, Mouton & Co., 1966, pp. 693 Y ss.
2 Cfr. Mescheriakoff, Alain Serge, Recherches sur le contrle non juridictionnel de l'ad-
ministra/ion francaise, tesis doctoral, Estrasburgo, 1973, p. 17.
3 Cfr. Sallois, L, L'administratton, les hommes, les techniques, les rouages, Pars, Haahette,
1974, p. 152.
4 Cfr. Waline, Mareel, Prcis de droit admimstratif, Pars, Monchrestien, 1. 1, p. 516. Quien
define al control como: "la verificacin de la conformidad de una accin (en la especie, una
actividad administrativa) con una norma que se impone a sta; esta norma puede ser jurdica
(control de regularidad) o una norma decorrecta ejecucin (control de rentabilidad o deeficacia)".
II
/
12
INTRODUCCIN
11. EL OBJETIVO DEL CONTROL
Por cuanto a las finalidades que debe perseguir el control de la adminis-
tracin debemos concluir que stas se podran sintetizar en el logro de una
honesta utilizacin de los recursos pblicos y en el buen funcionamiento
de los servicios, cuya prestacin ha sido asumida por el Estado. Esta afir-
macin pone en evidencia la importancia de la funcin de control de la
actividad de la administracin pblica y muestra la necesidad de sistema-
tizar su estudio.' En este sentido, los sistemas de control de la adminis-
tracin son el resultado de muchos aos de evolucin; numerosos
factores polticos y econmicos han determinado su forma de ser. Las
experiencias histricas de cada Estado han tenido especial influencia en
este proceso, de ah que normalmente las instituciones de control parla-
mentario en los regmenes de este tipo sean diferentes de aquellas que
existen en los pases de tipo presidencial. Por otra parte, el desarrollo de
los controles est ligado al grado de desarrollo de un pas; as se explica
que, en los pases "en vas de desarrol1o", el control posea una cierta
especificidad debido a que su existencia "es deseable en razn de la
limitacin de recursos", pero su puesta en marcha es difcil "en razn de
la escasez de cuadros de funcionarios necesarios para su ejercicio"."
Existe una gran diversidad de instrumentos de control algunos de los
cuales poseen una estructura bastante complicada. El florecimiento con-
siderable de dichos instrumentos de control de la administracin es el
resultado, adems de los factores que hemos mencionado, del crecimien-
to del aparato administrativo y de sus funciones. Por otra parte, no
debemos ignorar las tendencias que guan el desarrollo del Estado moder-
no que ha asumido un papel intervencionista en la vida de las sociedades
contemporneas. La extensin de las actividades de control debe, enton-
ces, corresponder a la esfera de actividades de la administracin. Pero en
todo caso, el objetivo de las instituciones de control deber ir en el mismo
sentido que el objetivo del Estado: satisfacer las necesidades de la
sociedad.
5 Cfr. Fayol, Henry, Administratton industriel/e et gnrale (/9/6), Pars, Bordas, 1979,
p. 133. "La accin administrativa se puede dividir esquemticamente en tres funciones: el man-
do, la ejecucin y el control. El control debe ser distinto de la funcin de accin y consiste
en vigilar que todo se realice conforme al programa adoptado, a las rdenes dictadas y a los
principios establecidos. Tiene por objeto seflalar las fallas y errores para que sean reparados."
6 Cfr. Braibant, Guy, Droit administratif; Pars, CNRS, 1989, p. 414.
INTRODUCCiN
III. DISTINCIN DE LOS DIVERSOS TIPOS DE CONTROL
13
Una de las principales clasificaciones de la actividad de control se
realiza siguiendo la clsica separacin de poderes. A este respecto,
se parte de la consideracin de cada uno de los poderes y de sus funciones
propias: ejecutivo o administrativo, legislativo (poltico) y judicial.
7
IV. EL CONTROL ADMINISTRATIVO
Podemos definirlo como una actividad o una sucesin de acciones, de
naturaleza preventiva as como de verificacin aposteriori, que tiene por
objeto garantizar la adecuada gestin de los recursos humanos, materia-
les y financieros, la utilizacin de los fondos pblicos y la obtencin de
los resultados previstos por la misma administracin.
Esta categora de control constituye, en principio, un autocontrol de la
administracin. En este sentido, el Consejo de Estado francs, en una
definicin que puede ser identificada con la idea del control jerrquico,
afirma que:
el control debe ser entendido como el mecanismo interno mediante el
cual la autoridad superior verifica que las rdenes que han sido dic-
tadas sean ejecutadas correctamente y que los resultados alcanzados co-
rrespondan a los objetivos definidos. El control sigue, de arriba hacia
abajo, un camino inverso de aquel de las rdenes o mandatos y se re-
troalimenta por el retomo de la informacin.!
l. Caractersticas del control administrativoi
Es para distinguirlo del control jurisdiccional que haremos nfasis en
los rasgos particulares de este tipo de control.
7 Cfr. Debbasch, Charles, Science administrative, 5a. ed., Paris, Dalloz, 1989, p. 738.
Quien agrega los controles "mixtos" -s-Ombudsman y Prokuratura-, que combinan las dife-
rentes formas que se han examinado. "El rgano de control tiene como fuente de su fuerza al
Parlamento y ejerce su funcin en la forma administrativa, los resultados de su intervencin son
parecidos a los que produce la funcin de los jueces."
8 Cfr. Francia, Conseil d'tat, "La fonction de controle et la circulation de I'information",
Rapport Annue! /976-1977, Parfs, 1977, 43 p.
9 Cfr. De Laabadere, Andr, Trait de droit administratif; 11a. ed., Parls, Librairie Gn-
rale de Oroit el Jurisprudence, 1990, 1. 1, p. 535; cfr. Oebbasch, Charles, lnstituons etvdroit
admnstratij, Presses Universitaires de France, 1978, pp. 309 Y 310.
14 INTRODUCCIN
2. Elementos del control administrativo'''
a) El control administrativo se realiza por una autoridad que pertenece
a la administracin activa;
b) El control administrativo puede ser activado en forma espontnea
por la propia autoridad administrativa o puede ser provocado mediante la '
interposicin de un recurso administrativo;
e) Este control tiene por objeto revisar la legalidad o la oportunidad j
del acto sometido a examen; j
d) La administracin puede, en principio, anular, retirar, modificar o 1
reformar sus propios actos. Sin embargo, debe respetar las reglas que ;
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rigen la revocacin de los actos administrativos; , I r
e) El control administrativo no se encuentra sometido a las reglas del ; i
procedimiento jurisdiccional. En este sentido, la decisin dictada por la I~
autoridad administrativa no posee el atributo de la "cosajuzgada" propio ,;
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de las decisiones jurisdiccionales. I ,
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A. Sujetos
\O Cfr. Lanz Crdenas, Jos Trinidad, La contralora y el control interno en Mxico, M-
xico, FCE, 1987, p. 471.
- El rgano de control puede pertenecer al servicio controlado (en
este caso el control puede ser efectuado por el mismo agente o por
su superior jerrquico).
- El controlador puede pertenecer a la misma estructura administrati-
va que el elemento sometido al control, es el caso de los cuerpos de
1) Sujeto activo. Se trata de los rganos o autoridades controladores,
es decir, de todos aquellos encargados de poner en funcionamiento los
diversos instrumentos y mecanismos de control.
En relacin con el autor del control, podemos mencionar la existencia
de tres hiptesis:
El jurista mexicano Jos Trinidad Lanz Crdenas identifica una serie i
de elementos dentro del control: sujetos, objeto, forma y finalidad, mis- 1r
mos que explicaremos e interpretaremos a continuacin. ~ I
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II
INTRODUCCiN
15
inspeccin. En Mxico esta especie puede ser ilustrada por las }
contraloras internas de la administracin federal centralizada. ,
- El rgano de control pertenece a la administracin pero se encuentra
bajo la direccin de una autoridad distinta de aquella de la que
depende la actividad controlada."
Adems de estos supuestos de control administrativo, existen algunos
controles "distintos de los controles administrativos", que son ejercidos
por rganos externos a la administracin. Trtase de los controles juris-
diccionales y polticos.
2) Sujeto pasivo. Se encuentra constituido por los rganos, las autori-
dades e inclusive por las personas jurdicas de derecho pblico que se
encuentran sometidas al control. En todo caso, dentro de esta categora
pueden ser incluidos todos los rganos que forman parte de la adminis-
tracin. Sin embargo, la sujecin al control no es exclusiva de las personas
morales de derecho pblico, tambin se someten a l los funcionarios
encargados de la ejecucin material y directa de las diversas atribuciones
de los rganos de los cuales forma parte.
B. Objeto
El segundo elemento del control puede ser asimilado a la materia o
aspecto de la actividad administrativa que es sometido al control. Bsi-
camente podemos hablar de tres tipos de control: de legalidad, de opor-
tunidad y de gestin.
1) El control de legalidad o de regularidad tiene por nico objeto la
apreciacin de la compatibilidad de un acto u operacin respecto del
ordenamiento jurdico. Consiste en la intervencin de los rganos acti-
vos, a efecto de verificar o constatar la conformidad de los actos contro-
lados con el conjunto de normas (leyes y reglamentos) que prevn su
realizacin.P
11 En Mxico, el "Sistema Nacional de Control y Evaluacin Gubernamental" agrupa a los
diversos rganos controladores en la esfera administrativa. El control es dirigido por la Secretara
de la Contralora que acta en forma directa o por intermediacin de rganos especiales: ya
sea mediante "delegados" colocados en dependencias y servicios de la administracin central,
o bien, por "comisarios" colocados en rganos descentralizados y empresas pblicas. La SE
CODAM tambin emite reglas y directivas sobre las formas que debe revestir el control interno.
12 En Mxico, el artculo 34 de la LOAPF atribuye a la Secretaria de la Contraloria la vi
gilancia del respeto de la "legalidad" en los mbitos de planeacin, presupuesto, financiamiento,
inversin, deuda pblica y patrimonio del Estado.
16
INTRODUCCiN
2) El control de oportunidad, por su parte, permite garantizar, a travs
de instrumentos y medidas de diversa naturaleza, la concordancia entre
el acto controlado y las circunstancias y situaciones previstas dentro de
los programas gubernamentales, e implica un examen del valor tcnico
y/o poltico del comportamiento sometido a control. Esta categora es la
ms difcil de aplicar "debido a las grandes fluctuaciones de apreciacin
resultantes del hecho que las escalas de referencia son bastante impreci-
sas y de que los elementos que deben ser asimilados a estas pueden ser
sometidos a anlisis muy diversos"."
3) El control de gestin, del que hablaremos en un apartado posterior,
tiene por objeto revisar la congruencia de los resultados de la accin
administrativa con los programas y finalidades. Este tipo de control
permite realizar un examen de la eficacia de los actos u operaciones.l '
C. Forma
El tercer elemento del control se encuentra constituido por los meca-
nismos, instrumentos, vas, sistemas y procedimientos que deben ser
utilizados para hacer funcionar el control. Estos instrumentos y sistemas
de control constituyen un universo heterogneo que comprende desde la
edicin de normas de carcter general (leyes y reglamentos) hasta
la aplicacin de sanciones y otras medidas coercitivas, sin olvidar los
procedimientos y estructuras administrativas de control interno, la prc-
tica de inspecciones y la produccin de reportes (informes). En general,
la ejecucin de los controles puede desembocar, entre otras cosas, en la
aplicacin de reformas administrativas, en la imposicin de sanciones
disciplinarias tpicas del rgimen de funcin pblica o, inclusive, en la
denuncia de las conductas constitutivas de delito ante el Ministerio
Pblico.
D. Finalidad
El ltimo elemento del control nos conduce a reflexionar sobre la
teleologa del mismo. Es necesario determinar cul es el objetivo final del
13 Cfr. Levy, Denis, op. cit. supra, nota 1, p. 6%.
14 Cfr. Allegre, H. y F. Mouterde, Le controle de gestin, Parfs, Ed. du Moniteur, 1989,
p. 17. "(El control de gestin) es un conjunto de tiles y procedimientos capaces de brindar a
los responsables los elementos necesarios para dirigir la gestin en el marco de los objetivos
preestablecidos".
1
INTRODUCCIN 17
control: ste puede resumirse en alcanzar un funcionamiento regular y
equilibrado del aparato administrativo. Se trata, pues, de garantizar la
correcta utilizacin de los medios materiales y tcnicos; de racionalizar
el uso de los recursos humanos y financieros con que cuenta la adminis-
tracin pblica para lograr el cumplimiento de sus tareas y de satisfacer
las necesidades colectivas.
3. Clasificacin de los controles administrativos
Como ya lo hemos mencionado, este control, ejercido por los diversos
rganos que componen la administracin pblica, puede ser clasificado
siguiendo diversos criterios.
1) Segn la naturaleza material de los actos a realizar para poner en
marcha el control, puede tratarse de decisiones ejecutorias o de procedi-
mientos y actos de verificacin, de recomendaciones, de dictmenes, de
evaluaciones o de medidas de carcter disciplinario; 2) segn el objeto
del control podemos distinguir entre el control de legalidad, el control de
oportunidad y el control de gestin o de eficacia, y 3) segn el lugar que
ocupa el control en el tiempo, podemos distinguir entre los controles
preventivos, concomitantes y los correctivos.
a) El control preventivo, a priori o ex ante se efecta antes de la
realizacin de los actos o actividades administrativos. Su objetivo se
resume en asegurar el respeto de las normas generales, planes y pro-
gramas."
Este control puede ser efectuado a travs de tres tipos de instrumentos:
- rganos de control encargados de formular un dictamen previo
sobre los proyectos de decisin o acto administrativos;
- A travs de la participacin directa de los interesados en la toma de
decisiones, a travs de los mecanismos de consulta externa;
- Por medio de la aplicacin de las reglas relativas a las formalidades
que deben observar los actos administrativos, en particular, de la
obligacin de motivarlos y de publicarlos.
15 Cfr. Braibant, Guy, Le contrle de l'administration, Pars, CNRS, 1973, p. 261; cfr. Che-
vallier, Science admtnistrattve, Pars, Presses Universitaires de France, 1986, p. 519. "Este con-
trol ha sido concebido como un instrumento de 'pilotaje' necesario para rectificar en forma per-
manente los errores eventuales de trayectoria".
18 INTRODUCCIN
b) El control concomitante se efecta en el curso de la gestin adrni-
nistrativa. Es, por ejemplo, el caso del control de gestin, inspirado de los
mtodos utilizados en las empresas privadas, y que coexiste con la
accin. La actividad de control no se separa de la accin controlada sino
que la acompaa de principio a fin.
e) Control correctivo, a posteriori o ex post. Tiene lugar despus de la
ejecucin de los actos u operaciones controlados. Trtase de actos de
verificacin o de revisin. La tarea de los controles correctivos consiste
en subsanar las irregularidades, la ilegalidad y de reparar los posibles
daos que se hubieren provocado. Este control reprime los abusos y los
errores una vez que la decisin ha sido tornada."
4) Segn la forma de actuar de los rganos de control, podemos
distinguir:
a) El control espontneo u oficioso. Los rganos de control pueden
intervenir de manera discrecional con el objeto de vigilar o revisar los
actos administrativos o de gestin;
b) El control "desencadenado" o activado, que nicamente puede ser
efectuado a peticin de parte interesada, que puede ser un administrado,
una persona de derecho pblico o un rgano de la administracin facul-
tado para formular dicha solicitud.
e) El control realizado en forma obligatoria debido a que se encuentra
previsto por un texto legislativo o por la propia ley fundamental.
5) Segn la posicin del rgano o sujeto activo del control. A propsito
de esta clasificacin, vale la pena recordar una idea manejada por el
constitucionalista Karl Lowenstein, quien al referirse a la divisin de
poderes distingue dos tipos de control de los rganos del Estado: intraor-
gnico e interorgnico.
El primero, al que tambin designa como autocontrol, se da al interior
de cada uno de los tres poderes clsicos.'? Por su parte, el control
interorgnico o externo, se refiere a los controles que ejercen los poderes
pblicos recprocamente."
16 Cfr. Braibant, Guy, Le contrle.... p. 261. "Los controles correctivos se subdividen en
dos categorlas: control interno y control externo. El primero se sita al interior del aparato ad-
ministrativo y es ejercido por el mismo autor del acto o por su superior jerrquico. El segundo
es ejercido por autoridades exteriores a la administracin y puede ser un control de tipo juris-
diccional, tcnico o poltico."
17 V. gr., la separacin del Legislativo en dos cmaras o la distincin, en los paises con
gobierno de tipo parlamentario, entre el jefe de gobierno y el jefe de Estado.
18 Este es el caso de la facultad de veto que ejerce el presidente sobre las leyes priginadas
INTRODUCCIN 19
Ya hablando especficamente de los controles sobre la administracin,
esta ltima, al formar parte del Ejecutivo no escapa a los controles
internos ni a los externos. Veamos como se ejercen stos.
a) Control interno.'? Este tipo de control es realizado por rganos o
autoridades que forman parte de la misma administracin y puede ser
realizado por el superior jerrquico, por un cuerpo de inspeccin perte-
neciente a la administracin o por el mismo administrador, y tiene como
finalidad el mejoramiento del funcionamiento del aparato administrativo.
Mediante el control interno, la administracin conserva la posibilidad
de corregir sus errores y de revocar sus decisiones ilegales o inoportunas,
antes de que stas sean sometidas a un control externo.
Esta revisin puede darse de oficio y presenta como ventaja (aun en
los casos en que se prevea la tramitacin de un recurso administrativo),
el no encontrarse rodeada del formalismo y la lentitud caractersticos de
un proceso jurisdiccional. Por otra parte, es lgico pensar que la adminis-
tracin se encuentra mejor informada en razn de los elementos de
apreciacin suplementarios de que puede allegarse.
Entre las crticas dirigidas al control interno tenemos las siguientes:
El no ser lo suficientemente eficaz para prevenir o eliminar todas las
desviaciones o irregularidades en razn de la "solidaridad" que, a menu-
do, se manifiesta desde 10 alto hacia la parte inferior de la jerarqua
administrativa."
Por otra parte, los agentes de ejecucin actan normalmente por
instrucciones de sus superiores con la intencin de aplicar una po-
ltica que tambin ha sido impuesta a los mismos superiores.
Finalmente, la autoridad investida del poder de decisin puede resol-
ver en forma contraria a su propia opinin o al principio de legalidad, por
razones de oportunidad administrativa o de conveniencia poltica.
b) Control externo. Este tipo de control es ejercitado por rganos que
no pertenecen a la administracin y puede asumir la forma de un control
en las cmaras del Legislativo en los regmenes de tipo presidencial, o la mocin de censura y la
facultad de disolver la Cmara de Diputados, que existen en los regmenes de tipo parlamentario.
Cfr. Teora de la Constitucin, trad. Alfredo Gallego A., Barcelona, Ariel, 1965, pp. 232-235.
19 Estos controles internos se efectan al interior de la administracin, y lo realizan los fun-
cionarios y rganos de la misma administracin. Trtase de mecanismos de autorregulacin crea-
dos por la administracin para disciplinar su personal, mejorar su rendimiento y asegurar la coor-
dinacin de las operaciones, etctera.
20 Cfr. Braibant, Guy, op. cit., nota 15, pp, 261 Y ss.
20
INTRODUCCiN
poltico (legislativo y presupuestario), de un control jurisdiccional (de
constitucionalidad o de legalidad) o inclusive de un control administrati-
vo, llevado a cabo por rganos independientes dotados de facultades de
supervisin y vigilancia en las materias administrativa o financiera."
Los controles externos tienen como objetivo primordial, aunque no
exclusivo, el obligar a la administracin a respetar las normas ju-
rdicas; constituyen, adems, un complemento a las tcnicas de auto-
rregulacin.P
5) Segn los efectos de las resoluciones dictadas al final del control:
a) Declarativo. En este caso el control se traduce en una simple
verificacin de la conformidad entre una actividad y un texto normativo.
Este control posee un efecto declarativo; b) Constitutivo. Los rganos de
control intervienen a travs de actos creadores de derechos u obligacio-
nes o dan la base jurdica para la realizacin de actos u operaciones
posteriores.
4. Control jerrquico y control gracioso'?
Finalmente, al interior del control administrativo podemos distinguir
entre dos grandes sectores: el control jerrquico y el control gracioso.
1) Nocin de control jerrquico.i" El control jerrquico es el "ms
antiguo y el ms natural en una organizacin vertical't" Para Robert
Bonnard, la jerarqua administrativa implica una estrecha subordinacin
21 Es el caso de los tribunales de cuentas, de cierto tipo de contraloras, del ombudsman
o mdiateur, de las comisiones y agencias independientes y de otras instituciones anlogas.
22 Cfr. Braibant, Guy, op. cit., nota 15, p. 280. "Histricamente, estos controles externos
provienen de la administracin; ciertas instituciones que los realizan encuentran su origen en
rganos administrativos que en forma progresiva se han ido especializando en las funciones de
control y se han separado de la administracin. En otros casos, los controles son ejercidos por
autoridades cuya funcin principal no es el control; tal es el caso del Parlamento, de los miem-
bros del Ministerio Pblico o Fiscalfa, o por instituciones creadas especialmente para este fin,
pero que se sitan fuera de la administracin, como, por ejemplo, el ombudsman."
23 Cfr. Rougevin-Baville, M., Lecons de droit administratij, Pars, Hachette, 1989, pp. 273
Y ss. "Esta misma ambigedad afecta la distincin entre recursos jerrquicos y recursos gracio-
sos, que son las dos modalidades segn las cuales el administrado puede presentar un recurso
administrativo ante la administracin."
24 Cfr. Fayol, Henry, op. cit., nota S, pp. 37 Y 38. "La va jerrquica es el camino que
siguen, atravesando todos los grados de la jerarqua, las comunicaciones que parten de la au-
toridad superior o que le son dirigidas".
25 Cfr. Ratier, "Contrle et gestin des administrations publiques", Revue Francaise d'Ad-
ministration Publique, Pars, 1978, pp. 217 Y ss.
INTRODUCCiN 21
quese realiza gracias a ciertos poderes que existen en favor del superior
sobre sus subordinados.P
Este control presenta dos aspectos, pues contiene, al mismo tiempo,
unaideade podero del superior jerrquico y una idea de responsabilidad
del mismo superior debido a que est obligado a asegurar el correcto
funcionamiento de los servicios colocados bajo su autoridad, as como la
ejecucinde las rdenes transmitidas a los agentes subordinados.I?
A la raz de la nocin de control jerrquico, como lo hemos dicho, se
encuentra la idea de poder jerrquico, el cual puede ser definido como "el
poder que, al interior de una misma persona moral, permite al superior
jerrquico comandar a sus subordinados, dirigir sus acciones y principal-
mente, anular o reformar sus decisiones't."
Ladefinicin que acabamos de citar del poder jerrquico strictu sensu
(quese ejerce sobre una autoridad dotada de un poder propio de decisin)
se oponea aquella de poder jerrquico latu sensu, que sirve para describir
los vnculos de subordinacin resultantes de la "organizacin jerrqui-
ca" de las autoridades al interior de una misma persona moral."
Modalidades del poder jerrquico. ste contiene cinco modalidades
esenciales:
a) El poder de instruccin, que permite al superior jerrquico dar a sus
subordinados rdenes e instrucciones (ya sean generales o individuales),
sobre el funcionamiento de los servicios; b) El poder de aprobacin
previade las decisiones de sus subordinados; e) El poder de anulacin, el
cual le brinda la oportunidad de hacer desaparecer una decisin del
subordinado; d) El poder de reformacin, que le permite modificar o
anular una decisin de su subordinado; e) El poder de suspensin que le
permite suspender provisionalmente la aplicacin de una decisin.
Es conveniente sealar, tal como lo afirma Bonnard, que el poder de
sustitucin (que permitira al superior tomar decisiones en lugar del
subordinado) no forma parte del poder jerrquico, ya que este ltimo "no
tiende a la confusin de las competencias (de las autoridades)".30 Por otra
26 Prcis de droit admintstrauf, 4a. ed., Pars, Librairie Gnrale de Droit et Jurisprudence,
1943, pp. 312-314.
27 Cfr. Baecque, Francis de, L'admintstrauon centrale de la France, Pars, Armand Colin,
1973, p. 213, "el control jerrquico es un aspecto de la responsabilidad del jefe, el cual debe
asegurarse de que los servicios colocados bajo su autoridad funcionen correctamente".
28 Cfr. Rougevin-BavilIe, M., op. cit., nota 23, p. 273.
29 Ibidem.
30 Cfr. Bonnard, Robert, op. cit., nota 26, pp. 312-314. "Consiste en la aprobacin previa,
22 INTRODUCCiN
parte, ello significara "violar la nocin misma de jerarqua arruinando
el poder de decisin conferido al subordinado't."
La extensin del ejercicio del poder jerrquico es muy amplia, ya
que no slo puede estar encaminado a sancionar la ilegalidad sino
tambin la inoportunidad del acto controlado." Finalmente, l puede
ser ejercitado por el superior ya sea en forma espontnea -sin condi-
cin de forma o de trmino- o a peticin de un particular mediante
un "recurso jerrquico".
2) Nocin de control gracioso. Es necesario distinguir entre el control
jerrquico y el control gracioso que se ejerce con motivo de la presenta-.
cin de un recurso gracioso interpuesto por un administrado ante 'el
rgano que dicto el acto o la decisin atacados. Esta autoridad tiene la
facultad, ya sea de "retirar retroactivamente el acto, o simplemente de
anularlo para el futuro", observando las reglas de revocacin de los actos
administrativos. 33
IV. CONTROL JURISDICCIONAL
Trtase de un control externo ejercitado por los tribunales judiciales y
administrativos. Este control comprende dos grandes apartados: por una
parte, el control de la constitucionalidad de los actos administrativos, con
el fin de examinar la conformidad de las actividades administrativas
respecto de los textos fundamentales.>' por otra parte, comprende el
control de legalidad que permite a los tribunales revisar el fundamento
legal de las diversas categoras de actos administrativos.
la suspensin, la anulacin, o la modificacin del acto. No comprende, en principio, el poder
de substitucin".
31 Cfr. Debbasch, Charles, op. cit., nota 9, pp. 310-312. "El superior jerrquico puede con-
firmar pura y simplemente el acto del subordinado. Puede, igualmente, mantenerlo pero substi-
tuyendo los motivos correctos a una motivacin errnea. Tambin puede anular el acto del su-
bordinado de forma total o parcial; l puede, en fin, reformarlo, es decir enmendarlo".
32 Cfr. Bonnard, R., op. cit., nota 26, pp. 312-314. "El superior puede censurar el ejercicio,
no solamente de la competencia reglada, sino tambin de la competencia discrecional del infe-
rior".
33 Cfr. Debbasch, Charles, op. cit., nota 9, pp. 310-312.
34 Ejercido en Mxico por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, conforme al titulo
III de la Constitucin federal.
INTRODUCCIN
Caractersticas del control jurisdiccional 35
23
Con el objeto de diferenciarlo del control administrativo es necesario
hacer nfasis en algunos rasgos particulares del control jurisdiccional.
1) Este control es ejercido por un juez, es decir, por una autoridad
independiente de los rganos administrativos;
2) Es un control "provocado" por una accin ejercitada por un admi-
nistrado o por un rgano de la administracin;
3) Esta variedad de control nicamente puede versar sobre la ilegali-
dad o la inconstitucionalidad del acto atacado;
4) En la mayor parte de los casos, los tribunales anulan o retiran el acto
ilegal. En algunos casos, ellos pueden reformarlo o modificarlo;
5) El control jurisdiccional debe respetar las reglas del procedimiento
contencioso administrativo, Finalmente, la decisin pronunciada por el
juez posee la autoridad de la cosa juzgada.
V. EL CONTROL POLTICO O LEGISLATIV0
36
Trtase de un control puesto en funcionamiento por las asambleas
representativas," que se manifiesta por tres tipos de actividades:
1) Mediante la toma de una serie de medidas de carcter legislativo. A
travs de la creacin de leyes y decretos, el Parlamento puede reglamen-
tar el cumplimiento de los planes, la utilizacin de los recursos pblicos
y el comportamiento de los funcionarios.
2) A travs del control presupuestario que abarca las dos grandes
etapas de ejecucin del presupuesto: por una parte, la autorizacin de su
ejercicio; por otra parte, la aprobacin de la cuenta pblica, presentada al
final del ejercicio presupuestario.
3) Finalmente, por medio del control poltico, que se traduce en la
posibilidad de exigir a los funcionarios responsables (secretarios de
Estado, directores de rganos descentralizados y responsables de las
35 Cfr. De Laubadere, Andr, op. cit., nota 9, p. 535; cfr. Debbasch, Charles, op. cit., nota
9, p. 310.
36 Cfr. De Laubadre, Andr, op. cit., nota 9, p. 668. "La Administracin es el rgano de
ejecucin de la decisin del poder polltico, corresponde a este ltimo, depositario del ejercicio
de la soberana, el control de la administracin". Aunque esta afirmacin slo es del todo vlida
en los reglmenes de tipo parlamentario.
37 Que en Mxico, en el mbito federal, es el Congreso de la Unin; en el mbito local
Son las Cmaras de diputados de los estados y la Asamblea Legislativa del D.F.
24 INTRODUCCIN
empresas pblicas) la informacin sobre sus actividades, ya sea a travs
de su comparecencia directa o bien, a travs de la remisin de los
informes correspondientes." Los miembros de los cuerpos legislativos
tambin pueden demandar la creacin de comisiones de investigacin
para examinar las actividades administrativas, el ejercicio presupuestario
y verificar el cumplimiento de los programas gubernamentales."
38 Cfr. Chevallier, Jacques, Science administrative, Pars, Presses Universitaires de France,
1986, p. 519, "Si el ejercicio de esta competencia (de supervisin de la administracin) con
motivo del debate del Presupuesto es bastante formal, otros mecanismos, tales como las comi-
siones de investigacin y de control, dotadas de amplios medios de investigacin, o las delegaciones,
misiones o grupos de trabajo, que hacen posible que exista un seguimiento regular, son mucho
ms eficaces".
39 En Mxico, los artculos 73, 90 Y93 de la Constitucin federal constituyen el fundamento
de esta modalidad de control.
PRIMERA PARTE
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
SECCIN UNO
LOS PROCEDIMIENTOS CLSICOS
CAPTULO PRIMERO
EL ASPECTO PREVENTIVO: LAS REGLAS
DEL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIN DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
En nuestra opinin, la reglamentacin detallada de la actividad de las
autoridades administrativas, a travs de la fijacin de las reglas del
"procedimiento administrativo", es uno de los instrumentos ms eficaces
para garantizar la proteccin de la esfera jurdica de los administrados.
El objetivo esencial de dicho procedimiento administrativo es el de
fijar un camino a la elaboracin de los actos administrativos, ya sea para
el ejercicio de la competencia reglada o bien para el ejercicio de faculta-
des discrecionales. Es as como se espera mejorar la calidad de la deci-
sin y promover al mismo tiempo la participacin de los administrados
en la formacin de aquellas decisiones administrativas que puedan llegar
a perjudicarles."
1. Definicin del procedimiento administrativo
Podramos definir al procedimiento administrativo como "el conjunto
de reglas que gobiernan la edicin de los actos administrativos"; en otras
40 Cfr. Wiener, Cline, Vers una codificacin de la procdure administrative non conten-
tieuse, Pars, Presses Universitaires de France, 1975, p. 18. "El objetivo de crear estas reglas
es doble: ellas tienden, en primer lugar, a procurar algunas garantas a los particulares; en se-
g ~ n d o lugar, ellas muestran la preocupacin de colocar a la administracin en mejores condi-
CIones para decidir".
27
28 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
palabras, tambin lo podramos entender como el conjunto de formalida-
des que se deben observar en forma previa a la adopcin del acto."
Recogiendo otra opinin, para Andr de Laubadre, el procedimiento
administrativo es "el conjunto de reglas de forma y de procedimiento que
regulan la elaboracin de los actos administrativos y cuya observancia
condiciona su validez"."
A. Procedimiento administrativo y procedimiento contencioso
administrativo: "jursdiccionalzacin" del procedimiento
administrat ivo
A continuacin, estudiaremos la influencia que ha ejercido el procedi-
miento de tipo jurisdiccional o contencioso, que se sigue ante los tribu-
nales sobre el procedimiento administrativo. Esta influencia se explica
debido al importante papel que han desempeado los tribunales, especial-
mente los tribunales administrativos, para la conservacin del orden legal
y la proteccin de los derechos subjetivos e intereses legtimos de las
personas.
Siguiendo esta influencia, el procedimiento administrativo, sin modi-
ficar sus rasgos esenciales ha introducido un cierto nmero de formalida-
des de naturaleza procedimental anlogas a aquellas del procedimiento
contencioso, es decir, del seguido en los procesos jurisdiccionales.P
De este modo, podemos hablar de una "jurisdiccionalizacin" del
procedimiento administrativo, que consiste en la asimilacin exagerada
o abusiva de las tcnicas judiciales, algunas veces muy complejas y que,
por lo mismo obstaculizan el ejercicio de los derechos y prerrogativas de
los adrninistrados.f
A pesar de esta "procedimentalizacin", que consiste en tomar al
proceso como modelo para aplicar sus formalidades caractersticas en
otros dominios, y a pesar de la existencia, en sede administrativa de
ciertas frmulas que se le asemejan, nicamente existe un proceso: el
41 Ibidem, p. 15.
42 Cfr. "Trait...", ed. cit. supra, nota 9, p. 547.
43 Cfr. Stassinopolous, Michel, Le droit de defense devant les autorits administratives, Pa-
rs, Librairie Gnrale de Droit et Jurisprudence, 1946, p. 66.
44 Esta modificacin del procedimiento administrativo previo es, en algunos casos, consi-
derada como entorpecedora de las tareas de la administracin. Ella provoca retardos en la ex-
pedicin de los asuntos, cfr. Braibant, Guy, op. cit. supra, nota 6, p. 236; cfr. Stewart, Richard,
"Le procduralisme dans le droit administratif amricain", tudes et documents du conseil
d'tat, Pars, nm. 30, 1979, p. 303.
~ . Ir DDCDMEJlTU1I1
r lB
04695
ASPECTO PREVENTIVO: ELABORACIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS 29
proceso jurisdiccional cuyas caractersticas son, entre otras, la inde-
pendencia del juez, el principio del contradictorio y la autoridad de la
cosa juzgada de las decisiones del juez."
B. Las fuentes del procedimiento administrativo
Al preguntarnos sobre la forma en la que el procedimiento administra-
tivo es regulado, bsicamente podramos hablar de dos grandes sistemas:
el legislativo y el jurisprudencial. Al primero de ellos que podemos, en
una amplia concepcin, denominar como la codificacin administrativa,
dedicaremos el siguiente apartado; en tanto que el segundo, en el que el
procedimiento se regula predominantemente (aunque no exclusivamen-
te) con reglas jurisprudenciales, ser materia de un segundo apartado.
a. La codificacin del procedimiento administrativo: evolucin
comparativa del movimiento codificador
Fue a partir del presente siglo que la codificacin se extendi sin
distincin de los regmenes polticos. El movimiento de codificacin del
procedimiento administrativo comenz hace 68 aos con la Ley austriaca
del21 dejulio de 1925.
46
1) El ejemplo austriaco inaugur una primera oleada de codificaciones
en varios pases de Europa central: Checoslovaquia (reglamento de 13 de
enero de 1928), Polonia (decreto del 22 de marzo de 1928), y Yugoslavia
( Ley del 9 de noviembre de 1930).
2) Un segundo periodo comenz con la expedicin de la Ley Federal
sobre Procedimiento Administrativo en Estados Unidos. Este texto regu-
la la edicin de los actos administrativos reglamentarios. Tambin inclu-
ye una serie de disposiciones que prescriben la publicacin de las infor-
maciones relativas a la organizacin y al procedimiento seguido ante las
diferentes administraciones. Otra novedad consiste en la inclusin de una
serie de reglas relativas al control jurisdiccional de la administracin. En
forma paralela, fue aprobada por votacin la "Ley Estatal Modelo sobre
45 Cfr. Gelsi-Bidart, Adolfo, Estudios de derecho administrativo, Montevideo, 1979, 1. 2,
pp. 208 Y 209.
46 Se trata de la "Ley General de Procedimiento Administrativo", en vigor a partir del 01.
01.26. Cfr. Henritt, Rudolf, "La nouvelle procdure administrative autrichienne", Rapport An-
nuaire, Pars, Institut Intemational d'Administration Publique, 1932, pp. 251 y ss.
i -
ii
1I
11'
11
30
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
el Procedimiento Administrativo", que fue adoptada por una treintena de
estados de la Unin."?
En Suecia y en Italia se elaboraron algunos proyectos de ley sobre el
procedimiento. Finalmente, en Austria, el Cdigo administrativo fue
vuelto a promulgar sin grandes modificaciones el 23 de mayo de 1950.
3) En una tercera etapa aparecieron algunos cdigos administrativos
en las "democracias populares": Checoslovaquia (22 de marzo de 1955),
Yugoslavia (19 de diciembre de 1953), Hungra (9 de junio de 1957) y
Polonia (15 de junio de 1960). El objetivo de dichos textos era de
reglamentar la "legalidad popular" en la que coincidan tanto los intere-
ses de la administracin como los de los administrados.
L4) El inicio de la cuarta fase puede ser situado eJl Espaa con la
promulgacin de la Ley sobre el e[Qcedimienta
julio de 1958.
48
L;-Ley espaola de 1958 forma parte de un conjunto
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IV. TEXTOS LEGISLATIVOS
(Solamente se incluyen los ms citados en la obra)
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Ley Orgnica del Departamento de Contralora.
Reglamento Interior de la Secretara de la Contralora General de
la Federacin.
Cdigo Fiscal de la Federacin.
Ley de Amparo.
Ley Orgnica del Poder Judicial Federal.
Ley Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin.
Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
Ley Orgnica de la Comisin Nacional de Derechos Humanos.
I
NDICE
Palabras preliminares
Introduccin . . . . .
PRIMERA PARTE
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
SECCIN UNO
LOS PROCEDIMIENTOS CLSICOS
CAPTULO PRIMERO
EL ASPECTO PREVENTIVO: LAS REGLAS
DEL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIN
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
9
11
I
1. El procedimiento administrativo . . . . . . . . . . . . 27
1. Definicin del procedimiento administrativo. . . . .. 27
A. Procedimiento administrativo y procedimiento con-
tencioso administrativo: "jurisdiccionalizacin"
del procedimiento administrativo . . . . . . . . 28
B. Las fuentes del procedimiento administrativo . . 29
2. El procedimiento consultivo . . . . . . . . . . 41
A. Reglas de la consulta . . . . . . . . . . . . 42
B. El procedimiento consultivo en Mxico . . . . .. 43
329
330 NDICE
3. El procedimiento contradictorio 47
A. Generalidades . . . . . . . . 47
B. Los derechos de la defensa . 48
C. mbito de aplicacin del procedimiento contradic-
torio 50
D. El procedimiento contradictorio en Mxico 51
11. La forma de las decisiones administrativas. 53
l. Generalidades 53
2. Motivacin. . 53
A. Definicin 53
B. Ventajas de la motivacin 53
C. La motivacin de los actos administrativos yel "con-
trol de motivos" . . . . . . . . . . . . 55
D. La motivacin en derecho mexicano 55
3. Publicidad de la decisin administrativa 57
A. Importancia de la publicidad de los actos administra-
tivos 57
B. La publicidad en derecho mexicano. . . . 58
C. La nocin de transparencia administrativa 59
111. Conclusin del captulo . . . . . . . . . . . . . . 60
CAPTULO SEGUNDO
EL ASPECTO CORRECTIVO: LOS RECURSOS
ADMINISTRATIVOS
1. Presentacin general . . . . . . . . . . .
l. La nocin de recurso administrativo
A. Definicin .
B. Elementos de la definicin .
61
61
61
62
NDICE
C. Distincin entre los recursos administrativos e ins-
tituciones vecinas . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Ventajas e inconvenientes de los recursos administrati-
vos .
A. Ventajas
B. Inconvenientes.
331
62
63
63
64
-
109
111
-
111
-
112
112
113
115
115
118
120
123
123
124
124
127
128
128
128
128
129
V. Conclusin del captulo
. . . . . . . . . .
.........
129
334 NDICE
CAPTULO SEGUNDO
EL CONTROL REALIZADO POR RGANOS
DE LA ADMINISTRACIN CENTRALIZADA
I. Francia: los cuerpos de inspectores
l. Idea general .
2. Las inspecciones son rganos independientes
3. Funciones .,
4. Atribuciones .
11. Estados Unidos.
131
131
131
132
133
133
1. La OMB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 133
2. Control realizado por otras unidades de la administracin
pblica . . . . . . . . 134
IIJ. Otro ejemplo: Uruguay . . . . . . . . . . . 134
IV. La Secretara de la Contralora en Mxico 135
1. Aspectos histricos. . . . . . . . . . . . . 135
A. Siglo XIX y principios del siglo XX . 135
B. Departamento de Contralora (1917-1933) 136
C. Secretara de Hacienda y de Crdito Pblico (1933-
1947) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 139
D. La Secretara de Hacienda y la Secretara de Bienes
Nacionales y de Inspeccin Administrativa (1947-
1958) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 141
E. Las Secretaras de Hacienda, de la Presidencia y del
Patrimonio Nacional (1959-1976) 142
F. Secretara de Programacin y Presupuesto 144
2. La Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo 145
A. Fundamentos legislativos del control: textos de base 146
NDICE
335
B. Estatuto del secretario de la Contralora de la Federa-
cin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 147
C. Estructura y funciones de la Secretara de la Contra-
lora y Desarrollo Administrativo. . . . . . . . . .. 147
V. Conclusin del captulo: la necesidad de una Contralora
independiente 153
SEGUNDA PARTE
LOS CONTROLES EXTERNOS
SECCIN UNO
EL CONTROL JURISDICCIONAL
CAPTULO PRIMERO
EL CONTROL mRISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIN
EN DERECHO COMPARADO
1. Caractersticas del control jurisdiccional . .
11. Los modelos de jurisdiccin administrativa
1.-El modelo de unidad de jurisdiccin
A. El modelo britnico . . . . . . .
B. Influencia del modelo. Estados Unidos.
C. Otras soluciones de tipo judicialista: el ejemplo de
Espaa .....
2. El modelo dualista . . .
A. El sistema francs .
B. Influencia del modelo francs. .
157
158
159
159
161
162
163
163
171
336 NDICE
3. El modelo alemn . . . . . . .
A. Aspectos histricos . . . . . . . . . . .
B. Organizacin del sistema jurisdiccional
C. Influencia del modelo alemn: Polonia.
4. Balance de los sistemas .
171
172
172
174
174
111. La jurisdiccin administrativa en Amrica Latina
IV. Conclusin del captulo .
CAPTULO SEGUNDO
LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA EN MXICO
l. Aspectos histricos .
l. Origen y evolucin
2. El sistema actual . .
11. El Tribunal Fiscal de la Federacin.
l. Evolucin de la institucin
A. Creacin . ... . . . .
B. La cuestionada constitucionalidad del TFF
2. Estructura y personal
A. Estructura .
B. Integracin .
C. Personal
3. Competencia ..
A. La Sala superior
B. Las salas regionales
111. Los Tribunales Administrativos Locales
176
177
179
179
181
182
182
182
182
184
184
184
185
186
186
188
191 .
NDICE
l. Creacin . . . . . . . . . . . .
337
191
A. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Distrito Federal . . . . . . 191
B. Los otros tribunales locales 192
2. Estructura y personal 195
A. Estructura .... 195
B. Los magistrados de los tribunales locales 195
3. Competencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
IV. El procedimiento ante la jurisdiccin administrativa 197
l. Condiciones de admisibilidad de la demanda 197
A. El acto atacado . . . . . . . . . 197
B. La personera del promovente 198
C. Los plazos para interponer el recurso. 199
2. Causales de procedencia del juicio de nulidad 199
A. Causas de nulidad en el juicio ante el Tribunal Fiscal
de la Federacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 199
B. Causas de nulidad en los juicios ante los tribunales
administrativos locales . . . . . . . . . . . . . . 201
3. Desarrollo de la instancia contenciosa administrativa . 201
A. Caracteres generales . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
B. Las diferencias del procedimiento ante los tribunales
locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ., 203
C. Principales estadios de la instancia contenciosa admi-
nistrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ., 203
D. Vas de recurso contra las decisiones de los tribunales
administrativos . 207
V. Conclusin del captulo . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 210
338 NDICE
CAPTULO TERCERO
EL AMPARO EN MATERIA ADMINISTRATIVA
1. Fundamentos y contenido protector del amparo .
11. Aspecto histrico .
213
214
1. Origen del amparo. . . . . . . . . 214
A. Constitucin yucateca de 1841 214
B. El acta de reformas de 1847 . . 215
C. La Constitucin de 1857 .., 215
2. Historia del amparo en materia administrativa. 215
III. Tipos de amparo . . . . . . . . . . 219
1. Las ramas o sectores del amparo 219
2. Modalidades del amparo administrativo 220
A. El amparo como sustituto del contencioso administra-
tivo < 221
B. El amparo como casacin en materia administrativa 221
IV. El procedimiento del amparo administrativo 222
1. Condiciones generales de procedencia 222
A. El acto atacado. . . . . 222
B. Las partes en el amparo 223
2. Procedimiento del amparo contencioso administrativo 224
A. Procedencia del amparo como contencioso adminis-
trativo 224
B. Competencia para conocer del proceso de amparo
indirecto . . .'. . . . . . . . Ji . . . . . . . . . . .. 224
C. Procedimiento del amparo indirecto o de doble ins-
tancia , 225
NDICE
D. Pruebas en el amparo indirecto o de doble instancia
E. La suspensin del acto atacado en amparo indirecto
F. Efectos de las sentencias de amparo indirecto ..
G. Ejecucin de las sentencias de amparo indirecto ..
H. Vas de recurso en el amparo de doble instancia ...
3. Procedimiento del amparo como casacin administrativa
A. Admisibilidad del amparo como casacin adminis-
trativa .
B. Competencia para conocer del amparo directo.
C. Procedimiento del amparo directo .
D. Pruebas en el amparo directo .
E. La suspensin del acto impugnado en el amparo di-
recto .
F. Efectos de la resolucin de amparo directo ..
G. Ejecucin de las sentencias de amparo directo.
H. Vas de recurso en el amparo directo.
V. Conclusin del captulo . . . . . . . . . . .
SECCIN DOS
LAS MODALIDADES DEL CONTROL POLTICO
EJERCIDO POR LOS RGANOS DEL PODER
LEGISLATIVO Y POR INSTITUCIONES
INDEPENDIENTES
339
228
L-_
L--
229 -
233
233
235
238
238
238
239
240
240
240
241
241
242
CAPTULO PRIMERO
ESTUDIO COMPARATIVO DEL CONTROL
DE LA ADMINISTRACIN POR RGANOS LEGISLATIVOS
I. El control en los regmenes parlamentarios 244
l. El control ejercido con motivo del procedimiento legisla-
tivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
2. El control ejercido a travs de las comisiones . . . . ., 245
340 NDICE
3. Las preguntas ..... 249
4. Control del presupuesto 251
11. El control de las asambleas legislativas sobre la administra-
cin pblica en los regmenes presidenciales. . . . . . .. 252
1. Estados Unidos. . . . . . . . . . 252
A. El procedimiento legislativo 253
B. Las comisiones del Congreso 254
C. El presupuesto . . . . . . . . 256
2. El presidencialismo y las dificultades del control de la
administracin en Amrica Latina . . . . . . . . . . .. 257
CAPTULO SEGUNDO
LAS FORMAS DEL CONTROL PARLAMENTARIO EN MXICO
1. Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 259
1. El predominio del Ejecutivo y la debilidad del Congreso 259
A. Causas externas de las disfunciones del control con-
gresional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 259
B. Deficiencias internas de los rganos del Congreso de
la Unin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
2. Catlogo de facultades de control del Congreso 260
11. El procedimiento legislativo.
III. Otros mecanismos de control
262
263
1. Ratificacin de designaciones . . . . . . . . . . . . . .. 263
2. Ratificacin de las convenciones y tratados internacio-
nales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 263
NDICE
3. Responsabilidad de funcionarios
A. La responsabilidad poltica .
B. El retiro de la inmunidad ..
4. Salida del presidente de la Repblica del territorio mexi-
cano .
IV. El control de las comisiones del Congreso
341
263
---
--
264
--
--
271
--
---
---
271
L...-
L-
272
l. Comisiones ordinarias de tipo permanente . 272
A. Comisiones de la Cmara de Diputados 272
B. Comisiones del Senado . . . . . . . . . 272
C. Observaciones sobre el funcionamiento de las Cma-
ras 273
2. Comisiones de investigacin . . . . . . . . . . . . . 273
V. Informes y audiencias del Ejecutivo ante el Congreso. 274
l. El informe anual del presidente de la Repblica. 274
2. Comparecencia de los miembros del gobierno . 275
VI. Control del presupuesto
VII. Conclusin del captulo
..............
...................
276
277
CAPTULO TERCERO
CONTROL FINANCIERO EXTERNO: LAS CONTRALORAS, LOS
MAYOR DE HACIENDA EN MXICO
1. Control financiero y sistemas de control . . .
1. Idea general sobre el control financiero
2. Sistemas de control .. , .
279
279
279
342 NDICE
A. El sistema francs 280
B. El sistema ingls . 280
tI. Las contraloras .... 280
l. La Contralora General de los Estados Unidos
A. Aspecto histrico ....
B. Situacin actual del GAO
2. Las "contraloras" en Amrica Latina
A. La Contraloria chilena. . .
B. La Contralora venezolana
C. Las otras contraloras
IlI. Los tribunales de cuentas .
1. El Tribunal de Cuentas francs
2. El Tribunal de Cuentas italiano.
3. El Tribunal de Cuentas espaol.
4. El Tribunal de Cuentas alemn .
5. Luxemburgo .
6. Los tribunales de cuentas en Amrica Latina
A. Brasil
B. Hait
C. Uruguay
IV. Mxico: la Contadura Mayor de Hacienda.
l. Evolucin histrica .
281
281
283
287
288
290
291
297
297
299
299
300
301
301
301
303
303
304
304
2. Rgimen en vigor de la Contadura Mayor de Hacienda 306
A. Base constitucional y caractersticas de la institucin 306
B. Organizacin. . . . . . . . . . 306
C. Funcionamiento yatribuciones , 307
NDICE 343
3. Relaciones entre los rganos legislativos y administrati-
vos encargados de tareas de control presupuestario de la
administracin , 308
V. Conclusin del captulo
Conclusin general.
Bibliografa .....
309
311
315
E.
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"AIlOIlO CARRIllO FlURES"
FECHA DE DEVOLUCION
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VAZQUEZ ALFARD. JOSE LUIS
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