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EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN

PBLICA EN MXICO
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Serie A: FUENTES. b) Textos y Estudios Legislativos, Nm. 93
Cuidado de la edicin: Lydia G. Molinero Mondragn
Formacin en computadora: Hctor Curiel Garcia
JOS LUIS VZQUEZ ALFARO
EL CONTROL
DE LA
ADMINISTRACIN
, ,
PUBLICA EN MEXICO
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO
MXICO, 1996
Primera edicin: 1996
DR 1996. Universidad Nacional Autnoma de Mxico
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Circuito Maestro Mario de la Cueva
Ciudad Universitaria, CP, 04510, Mxico, D. F.
Impreso y hecho en Mxico
ISBN 968-36-5424-X
A la nacin mexicana
PALABRAS PRELIMINARES
El presente trabajo es el resultado de mis estudios de doctorado rea-
lizados en la Universidad de Pars 11 Estudios que no podra haber
realizado sin el decidido apoyo del doctor Hctor Fix-Zamudio, del
maestro Jorge Madraza y del actual director doctor Jos Luis Soberanes
Fernndez, a quienes tanto agradezco el haberme abierto las puertas del
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, antes y despus de mi
viaje de estudios.
Por cuanto al contenido de este trabajo, en l intent reunir los
instrumentos de carcterjurdico que permiten controlar la actividad de
la administracin pblica centralizada. En cierto modo, y bajo la direc-
cin de los profesores Roland Drago (director del Diplomado de Estu-
dios Profundos) y Jean-Michel Lemoyne de Forges (director de tesis),
reun, en cada uno de los captulos, algunas notas de derecho comparado
(o mejor dicho, de la legislacin comparada) sobre las instituciones,
rganos y procedimientos que confluyen en la actividad de control de la
administracin pblica. Cada una de las partes se cierra con un breve
estudio sobre la situacin de cada una de las diversas formas de
control en Mxico; estudio, en el que la aportacin de este trabajo
consistira, en gran parte de los casos, en la continuacin de trabajos
previos realizados por distinguidos juristas mexicanos.
9
INTRODUCCIN
I. DEFINICIN
De acuerdo con su etimologa, la palabra controle (francs antiguo)
es un "registro que se lleva por duplicado". En realidad, la idea de
control es la de la "confrontacin y bsqueda de conformidad" entre
dos elementos.' As, dentro del vocabulario administrativo, ms que
un doble registro, el vocablo control nos sirve para describir la ac-
tividad de verificacin o inspeccin de la regularidad de un acto o
de una serie de actos.
Por su parte Alain Serge Mescheriakoff, en un notable trabajo hace
notar que el verbo controlar es susceptible de seis acepciones distintas:
dominar, ejercer una influencia dominante, dirigir, limitar, vigilar, veri-
ficar, colacionar.?
Otros. autores subrayan el objetivo del control de modo tal que lo
definen como "el conjunto de medios puestos en funcionamiento para
verificar s una accin o una decisin es conforme a las normas generales
(polticas, jurdicas, contables o econmicas) que se deben observar.' De
este modo, podramos considerar a los controles como mecanismos que
contribuyen a mantener a la administracin dentro de los lmites que le
han sido atribuidos por el ordenamiento jurdico y por las polticas
administrativas manifestadas en los planes y programas de gobierno.'
I Cfr. Levy, Denis, "Aspects gnraux du controle", Trait de science administrative, Pa-
rs, Mouton & Co., 1966, pp. 693 Y ss.
2 Cfr. Mescheriakoff, Alain Serge, Recherches sur le contrle non juridictionnel de l'ad-
ministra/ion francaise, tesis doctoral, Estrasburgo, 1973, p. 17.
3 Cfr. Sallois, L, L'administratton, les hommes, les techniques, les rouages, Pars, Haahette,
1974, p. 152.
4 Cfr. Waline, Mareel, Prcis de droit admimstratif, Pars, Monchrestien, 1. 1, p. 516. Quien
define al control como: "la verificacin de la conformidad de una accin (en la especie, una
actividad administrativa) con una norma que se impone a sta; esta norma puede ser jurdica
(control de regularidad) o una norma decorrecta ejecucin (control de rentabilidad o deeficacia)".
II
/
12
INTRODUCCIN
11. EL OBJETIVO DEL CONTROL
Por cuanto a las finalidades que debe perseguir el control de la adminis-
tracin debemos concluir que stas se podran sintetizar en el logro de una
honesta utilizacin de los recursos pblicos y en el buen funcionamiento
de los servicios, cuya prestacin ha sido asumida por el Estado. Esta afir-
macin pone en evidencia la importancia de la funcin de control de la
actividad de la administracin pblica y muestra la necesidad de sistema-
tizar su estudio.' En este sentido, los sistemas de control de la adminis-
tracin son el resultado de muchos aos de evolucin; numerosos
factores polticos y econmicos han determinado su forma de ser. Las
experiencias histricas de cada Estado han tenido especial influencia en
este proceso, de ah que normalmente las instituciones de control parla-
mentario en los regmenes de este tipo sean diferentes de aquellas que
existen en los pases de tipo presidencial. Por otra parte, el desarrollo de
los controles est ligado al grado de desarrollo de un pas; as se explica
que, en los pases "en vas de desarrol1o", el control posea una cierta
especificidad debido a que su existencia "es deseable en razn de la
limitacin de recursos", pero su puesta en marcha es difcil "en razn de
la escasez de cuadros de funcionarios necesarios para su ejercicio"."
Existe una gran diversidad de instrumentos de control algunos de los
cuales poseen una estructura bastante complicada. El florecimiento con-
siderable de dichos instrumentos de control de la administracin es el
resultado, adems de los factores que hemos mencionado, del crecimien-
to del aparato administrativo y de sus funciones. Por otra parte, no
debemos ignorar las tendencias que guan el desarrollo del Estado moder-
no que ha asumido un papel intervencionista en la vida de las sociedades
contemporneas. La extensin de las actividades de control debe, enton-
ces, corresponder a la esfera de actividades de la administracin. Pero en
todo caso, el objetivo de las instituciones de control deber ir en el mismo
sentido que el objetivo del Estado: satisfacer las necesidades de la
sociedad.
5 Cfr. Fayol, Henry, Administratton industriel/e et gnrale (/9/6), Pars, Bordas, 1979,
p. 133. "La accin administrativa se puede dividir esquemticamente en tres funciones: el man-
do, la ejecucin y el control. El control debe ser distinto de la funcin de accin y consiste
en vigilar que todo se realice conforme al programa adoptado, a las rdenes dictadas y a los
principios establecidos. Tiene por objeto seflalar las fallas y errores para que sean reparados."
6 Cfr. Braibant, Guy, Droit administratif; Pars, CNRS, 1989, p. 414.
INTRODUCCiN
III. DISTINCIN DE LOS DIVERSOS TIPOS DE CONTROL
13
Una de las principales clasificaciones de la actividad de control se
realiza siguiendo la clsica separacin de poderes. A este respecto,
se parte de la consideracin de cada uno de los poderes y de sus funciones
propias: ejecutivo o administrativo, legislativo (poltico) y judicial.
7
IV. EL CONTROL ADMINISTRATIVO
Podemos definirlo como una actividad o una sucesin de acciones, de
naturaleza preventiva as como de verificacin aposteriori, que tiene por
objeto garantizar la adecuada gestin de los recursos humanos, materia-
les y financieros, la utilizacin de los fondos pblicos y la obtencin de
los resultados previstos por la misma administracin.
Esta categora de control constituye, en principio, un autocontrol de la
administracin. En este sentido, el Consejo de Estado francs, en una
definicin que puede ser identificada con la idea del control jerrquico,
afirma que:
el control debe ser entendido como el mecanismo interno mediante el
cual la autoridad superior verifica que las rdenes que han sido dic-
tadas sean ejecutadas correctamente y que los resultados alcanzados co-
rrespondan a los objetivos definidos. El control sigue, de arriba hacia
abajo, un camino inverso de aquel de las rdenes o mandatos y se re-
troalimenta por el retomo de la informacin.!
l. Caractersticas del control administrativoi
Es para distinguirlo del control jurisdiccional que haremos nfasis en
los rasgos particulares de este tipo de control.
7 Cfr. Debbasch, Charles, Science administrative, 5a. ed., Paris, Dalloz, 1989, p. 738.
Quien agrega los controles "mixtos" -s-Ombudsman y Prokuratura-, que combinan las dife-
rentes formas que se han examinado. "El rgano de control tiene como fuente de su fuerza al
Parlamento y ejerce su funcin en la forma administrativa, los resultados de su intervencin son
parecidos a los que produce la funcin de los jueces."
8 Cfr. Francia, Conseil d'tat, "La fonction de controle et la circulation de I'information",
Rapport Annue! /976-1977, Parfs, 1977, 43 p.
9 Cfr. De Laabadere, Andr, Trait de droit administratif; 11a. ed., Parls, Librairie Gn-
rale de Oroit el Jurisprudence, 1990, 1. 1, p. 535; cfr. Oebbasch, Charles, lnstituons etvdroit
admnstratij, Presses Universitaires de France, 1978, pp. 309 Y 310.
14 INTRODUCCIN
2. Elementos del control administrativo'''
a) El control administrativo se realiza por una autoridad que pertenece
a la administracin activa;
b) El control administrativo puede ser activado en forma espontnea
por la propia autoridad administrativa o puede ser provocado mediante la '
interposicin de un recurso administrativo;
e) Este control tiene por objeto revisar la legalidad o la oportunidad j
del acto sometido a examen; j
d) La administracin puede, en principio, anular, retirar, modificar o 1
reformar sus propios actos. Sin embargo, debe respetar las reglas que ;
ji
rigen la revocacin de los actos administrativos; , I r
e) El control administrativo no se encuentra sometido a las reglas del ; i
procedimiento jurisdiccional. En este sentido, la decisin dictada por la I~
autoridad administrativa no posee el atributo de la "cosajuzgada" propio ,;
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de las decisiones jurisdiccionales. I ,
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A. Sujetos
\O Cfr. Lanz Crdenas, Jos Trinidad, La contralora y el control interno en Mxico, M-
xico, FCE, 1987, p. 471.
- El rgano de control puede pertenecer al servicio controlado (en
este caso el control puede ser efectuado por el mismo agente o por
su superior jerrquico).
- El controlador puede pertenecer a la misma estructura administrati-
va que el elemento sometido al control, es el caso de los cuerpos de
1) Sujeto activo. Se trata de los rganos o autoridades controladores,
es decir, de todos aquellos encargados de poner en funcionamiento los
diversos instrumentos y mecanismos de control.
En relacin con el autor del control, podemos mencionar la existencia
de tres hiptesis:
El jurista mexicano Jos Trinidad Lanz Crdenas identifica una serie i
de elementos dentro del control: sujetos, objeto, forma y finalidad, mis- 1r
mos que explicaremos e interpretaremos a continuacin. ~ I
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II
INTRODUCCiN
15
inspeccin. En Mxico esta especie puede ser ilustrada por las }
contraloras internas de la administracin federal centralizada. ,
- El rgano de control pertenece a la administracin pero se encuentra
bajo la direccin de una autoridad distinta de aquella de la que
depende la actividad controlada."
Adems de estos supuestos de control administrativo, existen algunos
controles "distintos de los controles administrativos", que son ejercidos
por rganos externos a la administracin. Trtase de los controles juris-
diccionales y polticos.
2) Sujeto pasivo. Se encuentra constituido por los rganos, las autori-
dades e inclusive por las personas jurdicas de derecho pblico que se
encuentran sometidas al control. En todo caso, dentro de esta categora
pueden ser incluidos todos los rganos que forman parte de la adminis-
tracin. Sin embargo, la sujecin al control no es exclusiva de las personas
morales de derecho pblico, tambin se someten a l los funcionarios
encargados de la ejecucin material y directa de las diversas atribuciones
de los rganos de los cuales forma parte.
B. Objeto
El segundo elemento del control puede ser asimilado a la materia o
aspecto de la actividad administrativa que es sometido al control. Bsi-
camente podemos hablar de tres tipos de control: de legalidad, de opor-
tunidad y de gestin.
1) El control de legalidad o de regularidad tiene por nico objeto la
apreciacin de la compatibilidad de un acto u operacin respecto del
ordenamiento jurdico. Consiste en la intervencin de los rganos acti-
vos, a efecto de verificar o constatar la conformidad de los actos contro-
lados con el conjunto de normas (leyes y reglamentos) que prevn su
realizacin.P
11 En Mxico, el "Sistema Nacional de Control y Evaluacin Gubernamental" agrupa a los
diversos rganos controladores en la esfera administrativa. El control es dirigido por la Secretara
de la Contralora que acta en forma directa o por intermediacin de rganos especiales: ya
sea mediante "delegados" colocados en dependencias y servicios de la administracin central,
o bien, por "comisarios" colocados en rganos descentralizados y empresas pblicas. La SE
CODAM tambin emite reglas y directivas sobre las formas que debe revestir el control interno.
12 En Mxico, el artculo 34 de la LOAPF atribuye a la Secretaria de la Contraloria la vi
gilancia del respeto de la "legalidad" en los mbitos de planeacin, presupuesto, financiamiento,
inversin, deuda pblica y patrimonio del Estado.
16
INTRODUCCiN
2) El control de oportunidad, por su parte, permite garantizar, a travs
de instrumentos y medidas de diversa naturaleza, la concordancia entre
el acto controlado y las circunstancias y situaciones previstas dentro de
los programas gubernamentales, e implica un examen del valor tcnico
y/o poltico del comportamiento sometido a control. Esta categora es la
ms difcil de aplicar "debido a las grandes fluctuaciones de apreciacin
resultantes del hecho que las escalas de referencia son bastante impreci-
sas y de que los elementos que deben ser asimilados a estas pueden ser
sometidos a anlisis muy diversos"."
3) El control de gestin, del que hablaremos en un apartado posterior,
tiene por objeto revisar la congruencia de los resultados de la accin
administrativa con los programas y finalidades. Este tipo de control
permite realizar un examen de la eficacia de los actos u operaciones.l '
C. Forma
El tercer elemento del control se encuentra constituido por los meca-
nismos, instrumentos, vas, sistemas y procedimientos que deben ser
utilizados para hacer funcionar el control. Estos instrumentos y sistemas
de control constituyen un universo heterogneo que comprende desde la
edicin de normas de carcter general (leyes y reglamentos) hasta
la aplicacin de sanciones y otras medidas coercitivas, sin olvidar los
procedimientos y estructuras administrativas de control interno, la prc-
tica de inspecciones y la produccin de reportes (informes). En general,
la ejecucin de los controles puede desembocar, entre otras cosas, en la
aplicacin de reformas administrativas, en la imposicin de sanciones
disciplinarias tpicas del rgimen de funcin pblica o, inclusive, en la
denuncia de las conductas constitutivas de delito ante el Ministerio
Pblico.
D. Finalidad
El ltimo elemento del control nos conduce a reflexionar sobre la
teleologa del mismo. Es necesario determinar cul es el objetivo final del
13 Cfr. Levy, Denis, op. cit. supra, nota 1, p. 6%.
14 Cfr. Allegre, H. y F. Mouterde, Le controle de gestin, Parfs, Ed. du Moniteur, 1989,
p. 17. "(El control de gestin) es un conjunto de tiles y procedimientos capaces de brindar a
los responsables los elementos necesarios para dirigir la gestin en el marco de los objetivos
preestablecidos".
1
INTRODUCCIN 17
control: ste puede resumirse en alcanzar un funcionamiento regular y
equilibrado del aparato administrativo. Se trata, pues, de garantizar la
correcta utilizacin de los medios materiales y tcnicos; de racionalizar
el uso de los recursos humanos y financieros con que cuenta la adminis-
tracin pblica para lograr el cumplimiento de sus tareas y de satisfacer
las necesidades colectivas.
3. Clasificacin de los controles administrativos
Como ya lo hemos mencionado, este control, ejercido por los diversos
rganos que componen la administracin pblica, puede ser clasificado
siguiendo diversos criterios.
1) Segn la naturaleza material de los actos a realizar para poner en
marcha el control, puede tratarse de decisiones ejecutorias o de procedi-
mientos y actos de verificacin, de recomendaciones, de dictmenes, de
evaluaciones o de medidas de carcter disciplinario; 2) segn el objeto
del control podemos distinguir entre el control de legalidad, el control de
oportunidad y el control de gestin o de eficacia, y 3) segn el lugar que
ocupa el control en el tiempo, podemos distinguir entre los controles
preventivos, concomitantes y los correctivos.
a) El control preventivo, a priori o ex ante se efecta antes de la
realizacin de los actos o actividades administrativos. Su objetivo se
resume en asegurar el respeto de las normas generales, planes y pro-
gramas."
Este control puede ser efectuado a travs de tres tipos de instrumentos:
- rganos de control encargados de formular un dictamen previo
sobre los proyectos de decisin o acto administrativos;
- A travs de la participacin directa de los interesados en la toma de
decisiones, a travs de los mecanismos de consulta externa;
- Por medio de la aplicacin de las reglas relativas a las formalidades
que deben observar los actos administrativos, en particular, de la
obligacin de motivarlos y de publicarlos.
15 Cfr. Braibant, Guy, Le contrle de l'administration, Pars, CNRS, 1973, p. 261; cfr. Che-
vallier, Science admtnistrattve, Pars, Presses Universitaires de France, 1986, p. 519. "Este con-
trol ha sido concebido como un instrumento de 'pilotaje' necesario para rectificar en forma per-
manente los errores eventuales de trayectoria".
18 INTRODUCCIN
b) El control concomitante se efecta en el curso de la gestin adrni-
nistrativa. Es, por ejemplo, el caso del control de gestin, inspirado de los
mtodos utilizados en las empresas privadas, y que coexiste con la
accin. La actividad de control no se separa de la accin controlada sino
que la acompaa de principio a fin.
e) Control correctivo, a posteriori o ex post. Tiene lugar despus de la
ejecucin de los actos u operaciones controlados. Trtase de actos de
verificacin o de revisin. La tarea de los controles correctivos consiste
en subsanar las irregularidades, la ilegalidad y de reparar los posibles
daos que se hubieren provocado. Este control reprime los abusos y los
errores una vez que la decisin ha sido tornada."
4) Segn la forma de actuar de los rganos de control, podemos
distinguir:
a) El control espontneo u oficioso. Los rganos de control pueden
intervenir de manera discrecional con el objeto de vigilar o revisar los
actos administrativos o de gestin;
b) El control "desencadenado" o activado, que nicamente puede ser
efectuado a peticin de parte interesada, que puede ser un administrado,
una persona de derecho pblico o un rgano de la administracin facul-
tado para formular dicha solicitud.
e) El control realizado en forma obligatoria debido a que se encuentra
previsto por un texto legislativo o por la propia ley fundamental.
5) Segn la posicin del rgano o sujeto activo del control. A propsito
de esta clasificacin, vale la pena recordar una idea manejada por el
constitucionalista Karl Lowenstein, quien al referirse a la divisin de
poderes distingue dos tipos de control de los rganos del Estado: intraor-
gnico e interorgnico.
El primero, al que tambin designa como autocontrol, se da al interior
de cada uno de los tres poderes clsicos.'? Por su parte, el control
interorgnico o externo, se refiere a los controles que ejercen los poderes
pblicos recprocamente."
16 Cfr. Braibant, Guy, Le contrle.... p. 261. "Los controles correctivos se subdividen en
dos categorlas: control interno y control externo. El primero se sita al interior del aparato ad-
ministrativo y es ejercido por el mismo autor del acto o por su superior jerrquico. El segundo
es ejercido por autoridades exteriores a la administracin y puede ser un control de tipo juris-
diccional, tcnico o poltico."
17 V. gr., la separacin del Legislativo en dos cmaras o la distincin, en los paises con
gobierno de tipo parlamentario, entre el jefe de gobierno y el jefe de Estado.
18 Este es el caso de la facultad de veto que ejerce el presidente sobre las leyes priginadas
INTRODUCCIN 19
Ya hablando especficamente de los controles sobre la administracin,
esta ltima, al formar parte del Ejecutivo no escapa a los controles
internos ni a los externos. Veamos como se ejercen stos.
a) Control interno.'? Este tipo de control es realizado por rganos o
autoridades que forman parte de la misma administracin y puede ser
realizado por el superior jerrquico, por un cuerpo de inspeccin perte-
neciente a la administracin o por el mismo administrador, y tiene como
finalidad el mejoramiento del funcionamiento del aparato administrativo.
Mediante el control interno, la administracin conserva la posibilidad
de corregir sus errores y de revocar sus decisiones ilegales o inoportunas,
antes de que stas sean sometidas a un control externo.
Esta revisin puede darse de oficio y presenta como ventaja (aun en
los casos en que se prevea la tramitacin de un recurso administrativo),
el no encontrarse rodeada del formalismo y la lentitud caractersticos de
un proceso jurisdiccional. Por otra parte, es lgico pensar que la adminis-
tracin se encuentra mejor informada en razn de los elementos de
apreciacin suplementarios de que puede allegarse.
Entre las crticas dirigidas al control interno tenemos las siguientes:
El no ser lo suficientemente eficaz para prevenir o eliminar todas las
desviaciones o irregularidades en razn de la "solidaridad" que, a menu-
do, se manifiesta desde 10 alto hacia la parte inferior de la jerarqua
administrativa."
Por otra parte, los agentes de ejecucin actan normalmente por
instrucciones de sus superiores con la intencin de aplicar una po-
ltica que tambin ha sido impuesta a los mismos superiores.
Finalmente, la autoridad investida del poder de decisin puede resol-
ver en forma contraria a su propia opinin o al principio de legalidad, por
razones de oportunidad administrativa o de conveniencia poltica.
b) Control externo. Este tipo de control es ejercitado por rganos que
no pertenecen a la administracin y puede asumir la forma de un control
en las cmaras del Legislativo en los regmenes de tipo presidencial, o la mocin de censura y la
facultad de disolver la Cmara de Diputados, que existen en los regmenes de tipo parlamentario.
Cfr. Teora de la Constitucin, trad. Alfredo Gallego A., Barcelona, Ariel, 1965, pp. 232-235.
19 Estos controles internos se efectan al interior de la administracin, y lo realizan los fun-
cionarios y rganos de la misma administracin. Trtase de mecanismos de autorregulacin crea-
dos por la administracin para disciplinar su personal, mejorar su rendimiento y asegurar la coor-
dinacin de las operaciones, etctera.
20 Cfr. Braibant, Guy, op. cit., nota 15, pp, 261 Y ss.
20
INTRODUCCiN
poltico (legislativo y presupuestario), de un control jurisdiccional (de
constitucionalidad o de legalidad) o inclusive de un control administrati-
vo, llevado a cabo por rganos independientes dotados de facultades de
supervisin y vigilancia en las materias administrativa o financiera."
Los controles externos tienen como objetivo primordial, aunque no
exclusivo, el obligar a la administracin a respetar las normas ju-
rdicas; constituyen, adems, un complemento a las tcnicas de auto-
rregulacin.P
5) Segn los efectos de las resoluciones dictadas al final del control:
a) Declarativo. En este caso el control se traduce en una simple
verificacin de la conformidad entre una actividad y un texto normativo.
Este control posee un efecto declarativo; b) Constitutivo. Los rganos de
control intervienen a travs de actos creadores de derechos u obligacio-
nes o dan la base jurdica para la realizacin de actos u operaciones
posteriores.
4. Control jerrquico y control gracioso'?
Finalmente, al interior del control administrativo podemos distinguir
entre dos grandes sectores: el control jerrquico y el control gracioso.
1) Nocin de control jerrquico.i" El control jerrquico es el "ms
antiguo y el ms natural en una organizacin vertical't" Para Robert
Bonnard, la jerarqua administrativa implica una estrecha subordinacin
21 Es el caso de los tribunales de cuentas, de cierto tipo de contraloras, del ombudsman
o mdiateur, de las comisiones y agencias independientes y de otras instituciones anlogas.
22 Cfr. Braibant, Guy, op. cit., nota 15, p. 280. "Histricamente, estos controles externos
provienen de la administracin; ciertas instituciones que los realizan encuentran su origen en
rganos administrativos que en forma progresiva se han ido especializando en las funciones de
control y se han separado de la administracin. En otros casos, los controles son ejercidos por
autoridades cuya funcin principal no es el control; tal es el caso del Parlamento, de los miem-
bros del Ministerio Pblico o Fiscalfa, o por instituciones creadas especialmente para este fin,
pero que se sitan fuera de la administracin, como, por ejemplo, el ombudsman."
23 Cfr. Rougevin-Baville, M., Lecons de droit administratij, Pars, Hachette, 1989, pp. 273
Y ss. "Esta misma ambigedad afecta la distincin entre recursos jerrquicos y recursos gracio-
sos, que son las dos modalidades segn las cuales el administrado puede presentar un recurso
administrativo ante la administracin."
24 Cfr. Fayol, Henry, op. cit., nota S, pp. 37 Y 38. "La va jerrquica es el camino que
siguen, atravesando todos los grados de la jerarqua, las comunicaciones que parten de la au-
toridad superior o que le son dirigidas".
25 Cfr. Ratier, "Contrle et gestin des administrations publiques", Revue Francaise d'Ad-
ministration Publique, Pars, 1978, pp. 217 Y ss.
INTRODUCCiN 21
quese realiza gracias a ciertos poderes que existen en favor del superior
sobre sus subordinados.P
Este control presenta dos aspectos, pues contiene, al mismo tiempo,
unaideade podero del superior jerrquico y una idea de responsabilidad
del mismo superior debido a que est obligado a asegurar el correcto
funcionamiento de los servicios colocados bajo su autoridad, as como la
ejecucinde las rdenes transmitidas a los agentes subordinados.I?
A la raz de la nocin de control jerrquico, como lo hemos dicho, se
encuentra la idea de poder jerrquico, el cual puede ser definido como "el
poder que, al interior de una misma persona moral, permite al superior
jerrquico comandar a sus subordinados, dirigir sus acciones y principal-
mente, anular o reformar sus decisiones't."
Ladefinicin que acabamos de citar del poder jerrquico strictu sensu
(quese ejerce sobre una autoridad dotada de un poder propio de decisin)
se oponea aquella de poder jerrquico latu sensu, que sirve para describir
los vnculos de subordinacin resultantes de la "organizacin jerrqui-
ca" de las autoridades al interior de una misma persona moral."
Modalidades del poder jerrquico. ste contiene cinco modalidades
esenciales:
a) El poder de instruccin, que permite al superior jerrquico dar a sus
subordinados rdenes e instrucciones (ya sean generales o individuales),
sobre el funcionamiento de los servicios; b) El poder de aprobacin
previade las decisiones de sus subordinados; e) El poder de anulacin, el
cual le brinda la oportunidad de hacer desaparecer una decisin del
subordinado; d) El poder de reformacin, que le permite modificar o
anular una decisin de su subordinado; e) El poder de suspensin que le
permite suspender provisionalmente la aplicacin de una decisin.
Es conveniente sealar, tal como lo afirma Bonnard, que el poder de
sustitucin (que permitira al superior tomar decisiones en lugar del
subordinado) no forma parte del poder jerrquico, ya que este ltimo "no
tiende a la confusin de las competencias (de las autoridades)".30 Por otra
26 Prcis de droit admintstrauf, 4a. ed., Pars, Librairie Gnrale de Droit et Jurisprudence,
1943, pp. 312-314.
27 Cfr. Baecque, Francis de, L'admintstrauon centrale de la France, Pars, Armand Colin,
1973, p. 213, "el control jerrquico es un aspecto de la responsabilidad del jefe, el cual debe
asegurarse de que los servicios colocados bajo su autoridad funcionen correctamente".
28 Cfr. Rougevin-BavilIe, M., op. cit., nota 23, p. 273.
29 Ibidem.
30 Cfr. Bonnard, Robert, op. cit., nota 26, pp. 312-314. "Consiste en la aprobacin previa,
22 INTRODUCCiN
parte, ello significara "violar la nocin misma de jerarqua arruinando
el poder de decisin conferido al subordinado't."
La extensin del ejercicio del poder jerrquico es muy amplia, ya
que no slo puede estar encaminado a sancionar la ilegalidad sino
tambin la inoportunidad del acto controlado." Finalmente, l puede
ser ejercitado por el superior ya sea en forma espontnea -sin condi-
cin de forma o de trmino- o a peticin de un particular mediante
un "recurso jerrquico".
2) Nocin de control gracioso. Es necesario distinguir entre el control
jerrquico y el control gracioso que se ejerce con motivo de la presenta-.
cin de un recurso gracioso interpuesto por un administrado ante 'el
rgano que dicto el acto o la decisin atacados. Esta autoridad tiene la
facultad, ya sea de "retirar retroactivamente el acto, o simplemente de
anularlo para el futuro", observando las reglas de revocacin de los actos
administrativos. 33
IV. CONTROL JURISDICCIONAL
Trtase de un control externo ejercitado por los tribunales judiciales y
administrativos. Este control comprende dos grandes apartados: por una
parte, el control de la constitucionalidad de los actos administrativos, con
el fin de examinar la conformidad de las actividades administrativas
respecto de los textos fundamentales.>' por otra parte, comprende el
control de legalidad que permite a los tribunales revisar el fundamento
legal de las diversas categoras de actos administrativos.
la suspensin, la anulacin, o la modificacin del acto. No comprende, en principio, el poder
de substitucin".
31 Cfr. Debbasch, Charles, op. cit., nota 9, pp. 310-312. "El superior jerrquico puede con-
firmar pura y simplemente el acto del subordinado. Puede, igualmente, mantenerlo pero substi-
tuyendo los motivos correctos a una motivacin errnea. Tambin puede anular el acto del su-
bordinado de forma total o parcial; l puede, en fin, reformarlo, es decir enmendarlo".
32 Cfr. Bonnard, R., op. cit., nota 26, pp. 312-314. "El superior puede censurar el ejercicio,
no solamente de la competencia reglada, sino tambin de la competencia discrecional del infe-
rior".
33 Cfr. Debbasch, Charles, op. cit., nota 9, pp. 310-312.
34 Ejercido en Mxico por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, conforme al titulo
III de la Constitucin federal.
INTRODUCCIN
Caractersticas del control jurisdiccional 35
23
Con el objeto de diferenciarlo del control administrativo es necesario
hacer nfasis en algunos rasgos particulares del control jurisdiccional.
1) Este control es ejercido por un juez, es decir, por una autoridad
independiente de los rganos administrativos;
2) Es un control "provocado" por una accin ejercitada por un admi-
nistrado o por un rgano de la administracin;
3) Esta variedad de control nicamente puede versar sobre la ilegali-
dad o la inconstitucionalidad del acto atacado;
4) En la mayor parte de los casos, los tribunales anulan o retiran el acto
ilegal. En algunos casos, ellos pueden reformarlo o modificarlo;
5) El control jurisdiccional debe respetar las reglas del procedimiento
contencioso administrativo, Finalmente, la decisin pronunciada por el
juez posee la autoridad de la cosa juzgada.
V. EL CONTROL POLTICO O LEGISLATIV0
36
Trtase de un control puesto en funcionamiento por las asambleas
representativas," que se manifiesta por tres tipos de actividades:
1) Mediante la toma de una serie de medidas de carcter legislativo. A
travs de la creacin de leyes y decretos, el Parlamento puede reglamen-
tar el cumplimiento de los planes, la utilizacin de los recursos pblicos
y el comportamiento de los funcionarios.
2) A travs del control presupuestario que abarca las dos grandes
etapas de ejecucin del presupuesto: por una parte, la autorizacin de su
ejercicio; por otra parte, la aprobacin de la cuenta pblica, presentada al
final del ejercicio presupuestario.
3) Finalmente, por medio del control poltico, que se traduce en la
posibilidad de exigir a los funcionarios responsables (secretarios de
Estado, directores de rganos descentralizados y responsables de las
35 Cfr. De Laubadere, Andr, op. cit., nota 9, p. 535; cfr. Debbasch, Charles, op. cit., nota
9, p. 310.
36 Cfr. De Laubadre, Andr, op. cit., nota 9, p. 668. "La Administracin es el rgano de
ejecucin de la decisin del poder polltico, corresponde a este ltimo, depositario del ejercicio
de la soberana, el control de la administracin". Aunque esta afirmacin slo es del todo vlida
en los reglmenes de tipo parlamentario.
37 Que en Mxico, en el mbito federal, es el Congreso de la Unin; en el mbito local
Son las Cmaras de diputados de los estados y la Asamblea Legislativa del D.F.
24 INTRODUCCIN
empresas pblicas) la informacin sobre sus actividades, ya sea a travs
de su comparecencia directa o bien, a travs de la remisin de los
informes correspondientes." Los miembros de los cuerpos legislativos
tambin pueden demandar la creacin de comisiones de investigacin
para examinar las actividades administrativas, el ejercicio presupuestario
y verificar el cumplimiento de los programas gubernamentales."
38 Cfr. Chevallier, Jacques, Science administrative, Pars, Presses Universitaires de France,
1986, p. 519, "Si el ejercicio de esta competencia (de supervisin de la administracin) con
motivo del debate del Presupuesto es bastante formal, otros mecanismos, tales como las comi-
siones de investigacin y de control, dotadas de amplios medios de investigacin, o las delegaciones,
misiones o grupos de trabajo, que hacen posible que exista un seguimiento regular, son mucho
ms eficaces".
39 En Mxico, los artculos 73, 90 Y93 de la Constitucin federal constituyen el fundamento
de esta modalidad de control.
PRIMERA PARTE
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
SECCIN UNO
LOS PROCEDIMIENTOS CLSICOS
CAPTULO PRIMERO
EL ASPECTO PREVENTIVO: LAS REGLAS
DEL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIN DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
En nuestra opinin, la reglamentacin detallada de la actividad de las
autoridades administrativas, a travs de la fijacin de las reglas del
"procedimiento administrativo", es uno de los instrumentos ms eficaces
para garantizar la proteccin de la esfera jurdica de los administrados.
El objetivo esencial de dicho procedimiento administrativo es el de
fijar un camino a la elaboracin de los actos administrativos, ya sea para
el ejercicio de la competencia reglada o bien para el ejercicio de faculta-
des discrecionales. Es as como se espera mejorar la calidad de la deci-
sin y promover al mismo tiempo la participacin de los administrados
en la formacin de aquellas decisiones administrativas que puedan llegar
a perjudicarles."
1. Definicin del procedimiento administrativo
Podramos definir al procedimiento administrativo como "el conjunto
de reglas que gobiernan la edicin de los actos administrativos"; en otras
40 Cfr. Wiener, Cline, Vers una codificacin de la procdure administrative non conten-
tieuse, Pars, Presses Universitaires de France, 1975, p. 18. "El objetivo de crear estas reglas
es doble: ellas tienden, en primer lugar, a procurar algunas garantas a los particulares; en se-
g ~ n d o lugar, ellas muestran la preocupacin de colocar a la administracin en mejores condi-
CIones para decidir".
27
28 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
palabras, tambin lo podramos entender como el conjunto de formalida-
des que se deben observar en forma previa a la adopcin del acto."
Recogiendo otra opinin, para Andr de Laubadre, el procedimiento
administrativo es "el conjunto de reglas de forma y de procedimiento que
regulan la elaboracin de los actos administrativos y cuya observancia
condiciona su validez"."
A. Procedimiento administrativo y procedimiento contencioso
administrativo: "jursdiccionalzacin" del procedimiento
administrat ivo
A continuacin, estudiaremos la influencia que ha ejercido el procedi-
miento de tipo jurisdiccional o contencioso, que se sigue ante los tribu-
nales sobre el procedimiento administrativo. Esta influencia se explica
debido al importante papel que han desempeado los tribunales, especial-
mente los tribunales administrativos, para la conservacin del orden legal
y la proteccin de los derechos subjetivos e intereses legtimos de las
personas.
Siguiendo esta influencia, el procedimiento administrativo, sin modi-
ficar sus rasgos esenciales ha introducido un cierto nmero de formalida-
des de naturaleza procedimental anlogas a aquellas del procedimiento
contencioso, es decir, del seguido en los procesos jurisdiccionales.P
De este modo, podemos hablar de una "jurisdiccionalizacin" del
procedimiento administrativo, que consiste en la asimilacin exagerada
o abusiva de las tcnicas judiciales, algunas veces muy complejas y que,
por lo mismo obstaculizan el ejercicio de los derechos y prerrogativas de
los adrninistrados.f
A pesar de esta "procedimentalizacin", que consiste en tomar al
proceso como modelo para aplicar sus formalidades caractersticas en
otros dominios, y a pesar de la existencia, en sede administrativa de
ciertas frmulas que se le asemejan, nicamente existe un proceso: el
41 Ibidem, p. 15.
42 Cfr. "Trait...", ed. cit. supra, nota 9, p. 547.
43 Cfr. Stassinopolous, Michel, Le droit de defense devant les autorits administratives, Pa-
rs, Librairie Gnrale de Droit et Jurisprudence, 1946, p. 66.
44 Esta modificacin del procedimiento administrativo previo es, en algunos casos, consi-
derada como entorpecedora de las tareas de la administracin. Ella provoca retardos en la ex-
pedicin de los asuntos, cfr. Braibant, Guy, op. cit. supra, nota 6, p. 236; cfr. Stewart, Richard,
"Le procduralisme dans le droit administratif amricain", tudes et documents du conseil
d'tat, Pars, nm. 30, 1979, p. 303.
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04695
ASPECTO PREVENTIVO: ELABORACIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS 29
proceso jurisdiccional cuyas caractersticas son, entre otras, la inde-
pendencia del juez, el principio del contradictorio y la autoridad de la
cosa juzgada de las decisiones del juez."
B. Las fuentes del procedimiento administrativo
Al preguntarnos sobre la forma en la que el procedimiento administra-
tivo es regulado, bsicamente podramos hablar de dos grandes sistemas:
el legislativo y el jurisprudencial. Al primero de ellos que podemos, en
una amplia concepcin, denominar como la codificacin administrativa,
dedicaremos el siguiente apartado; en tanto que el segundo, en el que el
procedimiento se regula predominantemente (aunque no exclusivamen-
te) con reglas jurisprudenciales, ser materia de un segundo apartado.
a. La codificacin del procedimiento administrativo: evolucin
comparativa del movimiento codificador
Fue a partir del presente siglo que la codificacin se extendi sin
distincin de los regmenes polticos. El movimiento de codificacin del
procedimiento administrativo comenz hace 68 aos con la Ley austriaca
del21 dejulio de 1925.
46
1) El ejemplo austriaco inaugur una primera oleada de codificaciones
en varios pases de Europa central: Checoslovaquia (reglamento de 13 de
enero de 1928), Polonia (decreto del 22 de marzo de 1928), y Yugoslavia
( Ley del 9 de noviembre de 1930).
2) Un segundo periodo comenz con la expedicin de la Ley Federal
sobre Procedimiento Administrativo en Estados Unidos. Este texto regu-
la la edicin de los actos administrativos reglamentarios. Tambin inclu-
ye una serie de disposiciones que prescriben la publicacin de las infor-
maciones relativas a la organizacin y al procedimiento seguido ante las
diferentes administraciones. Otra novedad consiste en la inclusin de una
serie de reglas relativas al control jurisdiccional de la administracin. En
forma paralela, fue aprobada por votacin la "Ley Estatal Modelo sobre
45 Cfr. Gelsi-Bidart, Adolfo, Estudios de derecho administrativo, Montevideo, 1979, 1. 2,
pp. 208 Y 209.
46 Se trata de la "Ley General de Procedimiento Administrativo", en vigor a partir del 01.
01.26. Cfr. Henritt, Rudolf, "La nouvelle procdure administrative autrichienne", Rapport An-
nuaire, Pars, Institut Intemational d'Administration Publique, 1932, pp. 251 y ss.
i -
ii
1I
11'
11

30
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
el Procedimiento Administrativo", que fue adoptada por una treintena de
estados de la Unin."?
En Suecia y en Italia se elaboraron algunos proyectos de ley sobre el
procedimiento. Finalmente, en Austria, el Cdigo administrativo fue
vuelto a promulgar sin grandes modificaciones el 23 de mayo de 1950.
3) En una tercera etapa aparecieron algunos cdigos administrativos
en las "democracias populares": Checoslovaquia (22 de marzo de 1955),
Yugoslavia (19 de diciembre de 1953), Hungra (9 de junio de 1957) y
Polonia (15 de junio de 1960). El objetivo de dichos textos era de
reglamentar la "legalidad popular" en la que coincidan tanto los intere-
ses de la administracin como los de los administrados.
L4) El inicio de la cuarta fase puede ser situado eJl Espaa con la
promulgacin de la Ley sobre el e[Qcedimienta
julio de 1958.
48
L;-Ley espaola de 1958 forma parte de un conjunto

de textos destinados a modernizar el aparato administrativo y los


procedimientos administrativos.. Debemos decir que esta ley no se
limit simplemente a regular el procedimiento, sino que tambin in-
trodujo diversas reglas de organizacin y de funcionamiento de los
rganos administrativos. De esta forma, regulaba el rgimen de los actos
administrativos, la creacin de rganos administrativos, su competencia,
as como la situacin de los administrados dentro del procedimiento."
El texto de la citada ley modific profundamente el procedimiento,
siguiendo un "principio de unidad". Al mismo tiempo, hizo que dismi-
nuyera la presencia de la administracin en todas aquellas reas en las
que la vida de la sociedad exiga un procedimiento rpido, gil y flexible,
a efecto de garantizar las necesidades colectivas sin olvidar el respeto de
las garantas de los administrados.
50
)
En ste mismo periodo, en Gran Bretaa, fue adoptada la "Ley sobre
Investigaciones y Tribunales Administrativos" (Tribunal and Enquiries
47 Cfr. Isaac, Guy, La procdure administrative non contentieuse, Pars, 1968, p. 127; cfr.
Weiner, C., op. cit. supra, nota 40, p. 62.
48 Esta ley, que fue precedida por la antigua ley de 1889, fue reformada por una ley del
2 de diciembre de 1963.
49 Cfr. Gonzlez Prez, Jess, Comentarios a la ley de procedimiento administrativo, Ma-
drid, Civitas, 1977; cfr. del mismo autor, El procedimiento administrativo, Madrid, Publicaciones
Abella, 1964.
50 Cfr. Lpez-Rod, Laureano, "La procdure administrative non contentieuse", Revue de
Droit Public (RDP), Parls, 1980, p. 614.
ASPECTO PREVENTIVO: ELABORACIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS 31
Acr), que regula el funcionamiento de los "adrninistratives tribunals" y
la tramitacin de ciertos procedimientos de carcter investigatorio."
En Suiza, dos cantones adoptaron un Cdigo general de procedimiento
administrativo (Basilea-Campia y Zurich).
5) A partir de 1965, en lo que podramos considerar como un quinto
estadio de la codificacin, aparecieron cuatro cdigos: en Noruega (del
1'7 de febrero de 1967), en Suiza, con un Cdigo federal muy cercano a
la escuela austriaca (del 20 de diciembre de 1968), en Bulgaria, con una
ley que tambin incluye los recursos contenciosos (del 24 de junio de
1970) y en Suecia (del 4 de junio de 1971), que sigui el ejemplo de la
ley de Estados Unidos.
6) La "Ley sobre el Procedimiento Administrativo" de la Repblica
Federal de Alemania, que representa uno de los textos ms avanzados en
la materia, merece una mencin en particular. Dicha Ley regula, en forma
novedosa para su poca, la intervencin de grupos de ciudadanos dentro
del procedimiento administrativo a travs del "procedimiento de masas"
(Massenverlahren), incluido en los artculos 17 a 19 y que sirve para la
proteccin de los "intereses difusos" en sede administrativa. Este proce-
dimiento administrativo est destinado a la edicin de los actos adminis-
trativos que afectan los intereses de una multitud de personas que pueden
presentar recursos y peticiones por medio de un representante. 52
7) En Amrica Latina, Argentina," Uruguay, 54 Costa Rica.>' Venezue-
la
56
y Colombia'? son algunos de los pases que han adoptado leyes sobre
el procedimiento administrativo. La mayor parte de dichos textos legis-
lativos han seguido el ejemplo de la legislacin espaola.
Un elemento comn al conjunto de la legislacin hispanoamericana
radica en el hecho de que ella regula, en un mismo texto, tanto las
"operaciones de creacin" como el "rgimen" de los actos administrati-
51 Cfr. Wade, H.W. R., Derecho administrativo, trad. Manuel Prez Olea, Madrid, Instituto
de Estudios Polticos, 1971, pp. 395 Y 396.
52 Publicada en el Bundesgestzblatt del 29 de mayo de 1976, la ley entr en vigor el 01.
01.1977. Cfr. Mayer, Franz, "La Ley sobre Procedimiento Administrativo en la Repblica Fe-
deral de Alemania", Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nm. 33, septiembre-
diciembre, 1978, pp. 399-405.
53 Cfr. Decreto-Ley nm. 19.6549/72 del 3 de abril de 1972.
54 Cfr. Decreto nm. 640/973 del 8 de agosto de 1973.
55 Cfr. Ley General Relativa a la Administracin Pblica del 2 de mayo de 1978.
56 Cfr. Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos del 1.07.1981.
5.' Cfr. Reforma al Cdigo de Contencioso Administrativo. Decreto nm. O1 de 1984 con-
U : n 1 ~ n d o adicin de un libro sobre los "procedimientos administrativos distintos que el proce-
dimiento ante la jurisdiccin administrativa".
32
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
vos (que comprende la forma, efectos, ejecucin, vicios y nulidades del
acto administrativo, as como medios de impugnacin)."
b. Sistemas que han prescindido de textos codificadores:
el ejemplo francs
En una serie de pases, el proceso de codificacin se encuentra menos
desarrollado. En Francia, el presidente Odent consideraba que el desarro-
llo jurisprudencial de las reglas del procedimiento administrativo justifi-
caba la ausencia de una codificacin.'?
En el mismo sentido, el profesor Yves Gaudemet explica el desafecto
hacia la codificacin, en razn de la especificidad del sistema de fuentes
del derecho administrativo francs, analizado y presentado como un
derecho de fuente jurisprudencial.s?
Por su parte, los profesores George Vedel y Pierre Delvolve conside-
ran que existe una obra de codificacin en materia administrativa, pero
que "difiere de las grandes codificaciones napolenicas debido a que ha
sido realizada respecto de materias altamente especializadas; adems,
ella busca una reagrupacin de forma lgica de los textos legislativos o
reglamentarios adoptados previamente".61
Otro autor, Didier Linotte, hace notar la existencia de una "codifica-
cin rampante" del procedimiento administrativo que se ha realizado
tomando como base algunas leyes que fijan ciertos principios generales.s?
Andr Legrand expresa una opinin un tanto diferente: para este autor, el
legislador se ha visto obligado a completar la obra de los jueces, ello
explica que las leyes francesas (de procedimientos y de forma) "sean una
reglamentacin bastante incompleta que no aade ms que algunos reto-
ques sobre determinados puntos".63
58 Cfr. Brewer-Carias, Alain, Les principes de la procdure administrative non contentieuse,
Pars, Econmica, 1992, p. 24.
59 Cfr. Prefacio a Wiener, op. cit. supra, nota 40, pp. 8 Y 9.
60 Cfr. "La codification de la procdure administrative non contentieuse en France", Dalloz,
Parls, 1986, chronique, p. 107. "Para empezar, la construccin del derecho administrativo Fran-
cs se hizo en gran parte por la jurisprudencia. Por otra parte, ella misma ha generado un cuerpo
de principios generales de derecho aplicables, incluso en ausencia de un precepto legal que lo
funde, determinan el procedimiento de elaboracin de los actos administrativos".
61 Cfr. Droit administratif, Pars, Presses Universitaires de France, coll. Thmis, 1990, p. 87.
62 Cfr. "La motivation obligatoire de certaines dcisions administratives", Revue de Droit
Publique, Pars, 1980, p. 1699. "Esta codificacin se hace igualmente por yuxtaposicin o se-
dimentacin de los textos legislativos diversos, pero en cierta forma, interconectados".
63 Cfr. Gaudemet, Yves, "La codification de la procdure administrative", Revue Interna-
tionale de Droit Compar, Parls, 1981, p. 1047.
ASPECTO PREVENTIVO: ELABORACIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS 33
Finalmente, por lo que toca a Francia, una circular del primer ministro,
de 15 de junio de 1987 (publicada en el Journal Officiel, p. 6450), se ha
ocupado de la codificacin de los cada vez ms numerosos textos legis-
lativos y reglamentarios.
c. Las fuentes del procedimiento administrativo en Mxico
1) Legislacin federal
En nuestro pas, por lo que respecta a la legislacin federal, durante un
largo periodo existi una gran anarqua debido a que el procedimiento
administrativo era regulado en una multiplicidad de leyes especializadas,
que regulaban situaciones, procedimientos y actos administrativos de la
misma naturaleza en forma diversa o que introducan formalismos exa-
gerados; en otros..casos, algunas leyes no contenan precepto alguno para
regular el procedimiento administrativo." Las nicas excepciones a este
estado de cosas fueron el Cdigo Fiscal de la Federacin," y un par de
leyes expedidas en materia sanitaria y de rgimen de aguas."
No fueron pocos los autores que sealaron los mltiples inconvenien-
tes de dicha dispersin legislativa y que, en consecuencia, recomendaron
la elaboracin de leyes o "cdigos" de procedimientos administrativos,
con la finalidad de unificar la tramitacin de los procedimientos adminis-
trativos seguidos ante la administracin pblica federal."
64 El panorama que encontramos a nivel federal es muy parecido al que existe en la le-
gislacin de la casi totalidad de estados de la Federacin, excepcin hecha del estado de Chi-
huahua y, en cierta medida del estado de Chiapas.
65 El que desde 1967 representa el esfuerzo ms serio de sistematizacin de los proce-
dimientos administrativos en el mbito fiscal federal.
66 As lo considera el profesor Alfonso Nava Negrete, quien tambin afirma que existen al-
gunas leyes administrativas a las que no se les da el nombre de cdigo aunque lo sean en el
fondo: La Ley Federal de Aguas y la Ley General de Salud. Cfr. "Derecho administrativo",
El derecho en Mxico. Una visin de conjunto, Mxico, UNAM, 1991, t. III, p. 1466.
67 Cfr. Serrano Migalln, Fernando, El particular frente a la administracin. Necesidad de
una Ley de Procedimientos Administrativos, Mxico, Porra, 1977. Existe una segunda edicin,
corregida y aumentada, publicada por la misma casa editorial en 1994, que incluye un proyecto
de Cdigo Federal de Procedimientos Administrativos. Cfr. Nava Negrete, Alfonso, "Tendencias
actuales del derecho administrativo", Tendencias actuales del derecho, Mxico, FCE, 1994. Cfr.
Hamdan Adam, Fauzi, "Necesidad de incorporar a nuestro sistema jurdico un Cdigo Federal
Administrativo y un Tribunal Federal de Justicia Administrativa", Estudios jurdicos en honor
de ~ a l F. Crdenas, Mxico, Porra, 1983, pp. 257 a 267. Cfr. Osornio Corres, Francisco, "Re-
flexIones sobre la necesidad de codificar la legislacin procesal administrativa", Reforma procesal.
Estudios en memoria de Niceto Alcal-Zamora y Castillo, Mxico, lIJ-UNAM, 1987, p. 241.
E s t ~ autor afirma que la idea ya haba sido propuesta desde 1939 por el destacado jurista An-
tomo Carrillo Flores.
34
LOS [NSTRUMENTOS DE CONTROL [NTERNO
Otros publicistas expresaban la necesidad de recuperar para el proce-
dimiento administrativo los principios enunciados en el artculo 113
constitucional para el desempeo de los funcionarios federales: legali-
dad, honradez, imparcialidad y eficiencia." Se insista tambin en que ia
unificacin del procedimiento administrativo no constitua nicamente
un medio de racionalizacin de la funcin administrativa, sino, adems,
una forma de hacer vlido el principio de igualdad ante la ley."
Sin embargo, todos los intentos anteriores a 1994 para subsanar la
ausencia de una ley uniforme de procedimiento administrativo resultaron
infructuosos."
2) La Ley Federal de Procedimiento Administrativo
a) Generalidades. La ley, publicada en el Diario Oficial de la Federa-
cin, del 4 de agosto de 1995, en vigor a partir del 1
0
de junio de 1995,
vino a llenar un gran vaco en el panorama legislativo mexicano, dada la
necesidad de agrupar, en un solo texto de ley, las reglas bsicas generales
a observarse en todo procedimiento administrativo seguido ante la admi-
nistracin federal." Igualmente, dicha ley estara destinada a proteger los
derechos e intereses jurdicos de los administrados y a fortalecer, en
forma colateral, el autocontrol de la administracin.
Ahora bien, no obstante el mrito que representa para los autores de la
ley el hecho de que sta venga a paliar las deficiencias de la legislacin
preexistente, la LFPA exhibe algunos problemas, siendo el principal de
stos el referido al carcter supletorio de la misma, -aexcepcin de las
68 Cfr. Ruiz Massieu, Jos Francisco, "El procedimiento administrativo y la experiencia me-
xicana", Revista de Investigaciones Jurdicas, Mxico, [984. p. 297.
69 Ibid. Para el profesor Ruiz Massieu (q.e.p.d.), [a proliferacin de los procedimientos
contribuye tambin a ahondar las desigualdades entre los ciudadanos, toda vez que importantes
sectores de la poblacin no tienen acceso a servicios de asesora y orientacin jurdica eficaces
y slo pueden acceder a los servicios de asistencia jurdica gratuita (que funcionan en forma
irregular), debido al alto costo que representa la contratacin de un abogado independiente ca-
lificado.
70 Cfr. Nava Negrete, Alfonso, "Tendencias actuales del derecho administrativo", Tenden-
cias actuales del derecho, Mxico, FCE, 1994, p. 252. "Varios intentos se han hecho para
construir un cdigo de procedimientos administrativos y acercarse a la unificacin, pero se
ha fracasado".
71 Cfr. Gonzlez Prez, Jess, "Ante una ley de procedimientos administrativos de [a Fe-
deracin", XIII Congreso Mexicano de Derecho Procesal, Mxico, lIJ-UNAM, 1993, pp. 225
y ss. Cfr. Prez Lpez, Miguel, "La Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Sus ex-
pectativas y secuelas", Los grandes problemas jurdicos. Recomendaciones y propuestas. Es-
tudios jurdicos en memoria de Jos Francisco Ruiz Massieu, Mxico, Porra, 1995, pp. 291-
308.
ASPECTO PREVENTIVO: ELABORACiN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS 35
reglas sobre recursos administrativos-, que "la hace prcticamente
inaplicable y hace vacua su fuerza unificadora"."
En fin, la LFPA no est exenta de otros reproches por parte de la
doctrina.P
b) mbito de aplicacin. Respecto del mbito de aplicacin de la ley,
no obstante que su ttulo pudiera sugerir su aplicacin generalizada a los
procedimientos seguidos ante la administracin federal centralizada,
existen, sin embargo, algunas materias en las que no se aplica: fiscal
(aunque la prohibicin nicamente comprende los procedimientos relati-
vos a las contribuciones y sus accesorios), financiera, responsabilidad de
servidores pblicos, electoral, competencia econmica, justicia laboral y
agraria; respecto del ejercicio de las funciones constitucionales del Mi-
nisterio Pblico (artculo 1).
e) Principios rectores del procedimiento administrativo. Como un
reflejo de la influencia de la Ley espaola de 1958,74 el artculo 13 de la
LFPA menciona que la actuacin administrativa en el procedimiento se
desarrollar con arreglo a los principios de economa, celeridad, eficacia,
legalidad, publicidad y buena fe.
d) Rgimen de los actos administrativos. Elementos del acto adminis-
trativo. En el artculo tercero (LFPA), se incluye una lista de los elemen-
tos y requisitos del acto administrativo. La inclusin de los elementos y
de los requisitos dificulta la distincin entre ambas nociones. En este
sentido, consideramos que se debi haber destinado un artculo distinto
para cada una de ellas.
Nulidad y anulabilidad del acto administrativo. La concepcin del
acto administrativo irregular parece ser uno de los puntos ms dbi les de
la LFPA. Ello queda demostrado al leer el artculo 6, LFPA, en el que se
afirma que: " ...el acto administrativo que se declare jurdicamente nulo
ser invalido; ser subsanable, sin perjuicio de que pueda expedirse un
nuevo acto".
72 Cfr. Nava Negrete, Alfonso, Derecho administrativo mexicano, Mxico, FCE, 1995, p.
304, col. Popular.
73 Cfr. Gonzlez Prez, Jess, Procedimiento administrativo federal (Ley de 14 de julio de
1994), Mxico, Porra, IlJ-UNAM, 1995, p. XX; cfr. Vzquez Alfaro, Jos Luis, "Reflexiones
sobre el procedimiento administrativo. A propsito de la Ley Federal de Procedimiento Admi-
nistrativo" en Los grandes problemas jurdicos..., ed. cit. supra, nota 71, pp. 381-404.
74 Abrogada por la nueva Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn de 26 de noviembre de 1992.
36
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
La parte criticable de dicho artculo es aquella en la que se afirma la
posibilidad de subsanar los requisitos que provocan la nulidad del acto.
Este aspecto, deficientemente regulado, va contra el criterio unnime en
la doctrina administrativa y en la legislacin sobre procedimiento admi-
nistrativo, segn el cual, el acto nulo no puede ser subsanable ni conva-
lidado, aunque si puede ser convertido."
En este mismo ttulo, dedicado al rgimen del acto administrativo,
produce extraeza el no encontrar regulada la ejecucin del acto adminis-
trativo.
e) El silencio de la administracin. Con el objeto de evitar que la
autoridad permanezca inactiva y paralice con ello el desarrollo del proce-
dimiento administrativo, tanto los tribunales como el legislador han recu-
rrido a una ficcin que consiste en atribuir determinado sentido al silencio
de la administracin en aquellos casos en los que habiendo recibido una
peticin, queja o solicitud de parte de los administrados, la autoridad no
emita la resolucin correspondiente en un plazo determinado.
El silencio positivo. En este caso, una vez transcurrido el plazo fijado
por la ley o por la jurisprudencia, sin que la autoridad manifieste su
voluntad en forma expresa, se considerara que la autoridad ha emitido
una decisin positiva o favorable al administrado.?
El silencio negativo: la "Negativa fleta". Siguiendo el ejemplo del
Cdigo Fiscal de la Federacin (artculos 37 y 131),77 la LFPA prev la
regla de la negativa ficta, consistente en interpretar en sentido negativo o
desfavorable la ausencia de respuesta de parte de la autoridad respecto de
alguna peticin que previamente le haya sido formulada, una vez que
transcurra un lapso determinado. De esta forma la LFPA extiende a todas
las materias (salvo aquellas que previamente han sido excluidas del
campo de aplicacin de la ley, as como los preceptos y leyes que
75 Cfr. Escola, Jorge, Compendio de derecho administrativo, Buenos Aires, Depalma, vol.
l. p. 543. "El vicio que produce la nulidad debe ser de ndole tal que no admita ser subsanado;
por tanto, el acto no puede ser ni ratificado ni confirmado".
76 Cfr. Delgadillo, Luis H., Elementos de derecho administrativo, Mxico, Limusa, 1991,
p. 181. "La Ley sobre el control del registro de transferencia de tecnologa en su artculo 12
otorga a la autoridad un plazo de 90 das para resolver la inscripcin de contratos y la Ley
Federal del Trabajo en su articulo 366 concede un plazo de 60 dlas para la inscripcin de sin-
dicatos, casos en los cuales, ante el silencio de la autoridad se deber considerar como afirma-
cin tcita."
77 Aunque previsto originalmente para ser aplicada nicamente en materia fiscal, la juris-
prudencia del propio Tribunal Fiscal de la Federacin ha extendido la aplicacin de esta regla
a todas las materias en las que el Tribunal es competente. Cfr. Jurisprudencia, nm. 125.
ASPECTO PREVENTIVO: ELABORACIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS 37
conceden un efecto positivo al silencio de la autoridad, o proponen un
trmino distinto de aquel previsto en la propia LFPA), una vez que
transcurran cuatro meses sin que se produzca una respuesta expresa.
Con una redaccin bastante perfectible el artculo 17, LFPA, dice
que:
Salvo que las leyes especificas establezcan lo contrario u otro plazo, no
podr exceder de cuatro meses el plazo para que la autoridad administrati-
va resuelva lo que corresponda; transcurrido el cual se entendern las
resoluciones en sentido negativo al promovente. La autoridad, a solicitud
del interesado, deber expedir constancia de tal circunstancia, en cuyo
defecto se fincara responsabilidad al encontrarlo responsable. Igual cons-
tancia deber expedirse cuando las leyes especificas prevean la resolucin
en sentido favorable.
t) El acceso a los documentos administrativos: el derecho de los
interesados a conocer las informaciones relativas al procedimiento ad-
ministrativo. Es en el captulo quinto del ttulo tercero, donde se regula
el acceso de los particulares a la documentacin e informacin. En este
punto la LFPA se coloca en la lnea de otras leyes de procedimiento
adrninistrativo.?" y dentro de una nueva etapa de la concepcin de la
administracin pblica: la de la transparencia administrativa.
En el artculo 33, LFPA, se establece el derecho de los interesados
que participen en el procedimiento para conocer el estado de la trami-
tacin del mismo, en cualquier tiempo."? Sin embargo, el artculo 33
antes citado no incluye reglas de tramitacin del citado acceso a los
documentos, dejando al criterio de la autoridad competente la tramita-
cin respectiva.
Quiz hubiera sido mejor crear un procedimiento especfico, pero
sencillo a la vez, para dar cauce a las solicitudes de informacin. Tal es
la solucin que se ha adoptado en el derecho nortearnericano'" y en
78 La redaccin del articulo 33 es parecida al del articulo 37 de la Ley espailola de Rgimen
Juridico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo comn (nm. 30/1992)
de 26 de noviembre; cfr. la "Ley General de la Administracin Pblica de Costa Rica", que
regula el "acceso al expediente y sus piezas", en sus artculos 272-274.
79 Aunque se exceptan de esta posibilidad las materias relativas a defensa y seguridad na-
conales, las protegidas por el secreto industrial o comercial en las que el interesado no sea cau-
sahabiente, y aquellas respecto de las que exista prohibicin legal.
80 La Freedom of lnformation Act (FOfA), cuyo texto original fue adoptado en 1967 bajo
38
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
derecho francs, en el que inclusive se cre una autoridad administrativa
independiente encargada de vigilar el libre acceso a los documentos
administrativos. 81
Tambin habra sido oportuno realizar la distincin entre documentos
nominativos y no nominativos, ya que los primeros merecen mayor
proteccin toda vez que pueden contener informaciones sobre la vida
intima del interesado o de un tercero.
3) El Distrito Federal: la Ley de Procedimiento Administrativo
a) Generalidades. La Ley de Procedimiento Administrativo del Dis-
trito Federal (que en lo sucesivo denominaremos con la sigla LPADF),
fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin, del 15 de diciembre
de 1995, y entr en vigor al da siguiente del mismo mes y ao.
La LPADF -al igual que la LFPA a nivel federal- vino a poner
orden en el laberinto de leyes administrativas vigentes en el Distrito
Federal.
Por cuanto a la gnesis misma de la LPADF, todo parece indicar que
los autores de la LFPA son los mismos que concibieron la Ley del
Distrito Federal. De cualquier forma habr que felicitar a los redactores
del nuevo texto -aun cuando no existiera identidad en la autora- por
haber corregido una serie de defectos de los que adolece el texto de la
LFPA. Tambin redactaron con mayor precisin algunas partes yartcu-
los de la LPADF, con respecto a la Ley federal.
Por cuanto al surgimiento de la LPADF,justo es decir que en el pasado
se dieron mltiples intentos por regular los procedimientos administrati-
vos en el Distrito Federal -yen particular en el ao de 1990, fecha en
que una comisin de juristas elabor un importante anteproyecto de ley
por encargo de la coordinacin jurdica del Departamento del Distrito
Federal-s-j" sin embargo, todos estos esfuerzos fueron infructuosos y no
la forma de una reforma a la Administrative Procdure Act de 1946, pero que en 1974 fue objeto
de una importante modificacin (ley 93-52). Cfr. Scoffoni, G., Le droit ala communication des
documents administratifs aux tats-Unis, tesis, Pars Il, 1986, p. 63.
81 La "Comisin de Acceso a los Documentos Administrativos" (C.A.D.A), fue creada por
La Ley nm. 78-753 de 17 de julio de 1978. La C.A.D.A es un rgano de carcter consultivo
que vela por el respeto de las reglas de la citada Ley. Cfr. Braibant, Guy, "Droit d'accs et
droit a l'informatlon", Mlanges Charlier, Pars, LGDJ, 1981, pp. 703-710.
82 Los autores del citado proyecto se inspiraron tanto de la jurisprudencia de la Suprema
Corte de Justicia as como de distintos textos legislativos extranjeros, especialmente de la Ley
espaola de 1958.
.....
ASPECTO PREVENTIVO: ELABORACiN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS 39
fue sino hasta fines de 1995 que el Distrito Federal cuenta con una "Ley
de Procedimiento Administrativo".
b) mbito de aplicacin. Se trata de una ley aplicable a todos los actos
que celebre la administracin del Distrito Federal, tanto centralizada
como descentralizada (aunque en este ltimo supuesto slo en los casos
en que realicen actos de autoridad), con las excepciones marcadas en el
artculo primero del ordenamiento.P En el artculo segundo de la ley se
incluyen las definiciones de los conceptos a los que ms tarde se referirn
otros artculos de la misma. La importancia de este artculo radica en que
facilita, de algn modo la interpretacin y la aplicacin de la ley.
En fin, en el artculo cuarto se menciona el carcter supletorio del texto
de la ley, respecto de las leyes especializadas, excepcin hecha de lo
relativo a la tramitacin de los recursos administrativos y a los procedi-
mientos de revalidacin de licencias, autorizaciones y permisos, previsto
en el artculo 35 de la propia LPADF.
e) Los principios rectores del procedimiento administrativo. En los
artculos 31 y 51 se enuncian los principios rectores de la actuacin de
la administracin del Distrito Federal y los del procedimiento adminis-
trativo.
d) El rgimen del acto administrativo. Elementos de validez. En un
segundo ttulo la ley incluye la regulacin del acto administrativo. As,
en su artculo 6 se incluye la presuncin de validez del mismo, siempre
que sean expedidos por autoridad competente sin que medie error o dolo,
cuyo objeto sea posible y lcito, que cumpla con la finalidad de inters
pblico, que conste por escrito, que est firmado por la autoridad que lo
emite, que se encuentre debidamente fundado y motivado, y que se
expida conforme al procedimiento previsto al efecto.
La ejecutividad y ejecucin del acto administrativo. En la LPADF se
regula la presuncin de eficacia y ejecutividad de los actos administrati-
vos que no hayan sido impugnados, salvo ciertos casos mencionados en
el artculo 10 de la ley. Por cuanto a la publicacin, se siguen las mismas
reglas que las previstas en la LFPA, a excepcin de la relativa a la
83 No se aplica al Ministerio Pblico, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, ni
a las siguientes materias: seguridad pblica, electoral, justicia cvica, actos de la contraloria local
sobre responsabilidad de servidores pblicos y CDHDF en cuanto a las quejas que se interpongan
ante ella y las recomendaciones que al efecto emita. Tambin se excluye la materia tributaria,
salvo en lo relativo a los crditos fiscales derivados de la imposicin de sanciones administra-
tivas por infraccin a las leyes administrativas.
40
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
publicacin de los proyectos de actos de carcter general. Por otra parte,
se incluye entre los actos que deben ser publicados a los acuerdos
delegatorios de facultades que realicen las autoridades de mayor jerar-
qua en funcionarios inferiores (regla que no se encuentra en la LFPA).
Posteriormente se dispone la ejecucin de las resoluciones administra-
tivas. Al respecto, debemos recordar que la LFPA no contena en ninguna
norma la ejecucin del acto administrativo. En sentido inverso, la
LPADF contiene un conjunto de reglas destinadas a lograr dicha ejecu-
cin (cfr. artculos 13 a 23, LPADF).
Anulabilidad y nulidad de los actos administrativos. La concepcin
del acto administrativo irregular que encontramos en la LPADF corrige
los errores en que haba incurrido la LFPA, respecto de la regulacin del
acto nulo (que adquiere este carcter por haberse omitido o no haberse
satisfecho plenamente los requisitos enlistados en el artculo 6 de la
LPADF al momento de su emisin). As, el artculo 25, LPADF, en el que
se afirma que "el acto administrativo que se declare jurdicamente nulo
ser invalido; no se presumir legtimo ni ejecutable, ni podr subsanar-
se, sin perjuicio de que pueda expedirse un nuevo acto".
De esta manera, la LPADF retoma el camino marcado por la doctrina
administrativa y en la legislacin sobre procedimiento administrativo, en
el sentido de que el acto nulo no puede ser subsanable ni convalidado,
aunque si puede ser convertido.
4) Derecho local de los estados de la Repblica
A nivel de las entidades federativas, slo existe un cdigo administra-
tivo en uno de los 31 estados que integran nuestro pas. Trtese del
Cdigo Administrativo del Estado de Chihuahua, del 25 de julio de 1974,
ordenamiento en el que el legislador intent unificar todas las reglas del
derecho administrativo local de origen legislativo.
El citado cdigo contiene, en una de las partes en que se divide (la
dcimo primera, que consta de un libro nico y un captulo nico ~ u e
ocupa del artculo 1486 al 1502-), un conjunto de disposiciones de
aplicacin uniforme a todos los procedimientos y recursos administrati-
vos que se tramiten ante la administracin del estado de Chihuahua; sin
embargo, dichos preceptos son nicamente de aplicacin subsidiaria o
supletoria con respecto a las reglas de procedimiento contenidas en las
otras partes que, para cada materia, contiene dicho cdigo.
ASPECTO PREVENTIVO: ELABORACiN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS 41
En Chiapas existe, desde 1989, una Ley de Justicia Administrativa.s-
que por lo que toca al procedimiento slo regula el recurso de inconfor-
midad que se interpone ante las autoridades administrativas: adems se
regula en ella el juicio de nulidad ante las salas mixtas del Tribunal
Superior de Justicia del Estado.
2. El procedimiento cf!nsultivo
Para examinar el procedimiento consultivo es necesario distinguir,
antes que nada, entre la consulta jurdica clsica, que existe desde siem-
pre, y una nueva concepcin de la administracin consultiva. Esta ltima
se divide en dos especies: la consulta interna y la consulta externa. Por
una parte, la primera est constituida por los mecanismos de consulta
interna que "constituyen instancias de participacin de los representantes
de los funcionarios al interior de los rganos consultivos" y que existe
tanto en las administraciones centralizadas como en las desconcentradas.
Por otra parte, la consulta externa que "asegura la participacin de los
administrados en el funcionamiento de los diversos rganos consulti-
vos", compuestos por los representantes de las organizaciones sociales,
profesionales o culturales, segn sus atribuciones."
Slo limitaremos nuestro examen a las consultas que se realizan por
parte de los rganos administrativos especializados. El procedimiento
consultivo es utilizado en forma creciente por la administracin con el fin
de tomar en cuenta la opinin de los expertos o de los especialistas en
materias complejas." Este mecanismo permite a la administracin ilus-
trarse e informarse sobre un tema determinado antes de que sta tome una
decisin.V
Los objetivos perseguidos con la consulta pueden ser resumidos en dos
puntos: por una parte, ilustrar e informar a la administracin sobre los
diversos aspectos de una situacin sobre la cual sta debe pronunciarse;
por otra parte, proteger los derechos y los intereses de los administrados
84 Publicada en el Peridico Oficial del gobierno del Estado de Chiapas del 18 de enero
de 1989.
85 Cfr. De Forges, lean Michel, Les institutions administratives francaises, 2a. ed., Parls,
Presses Universitaires de France, 1989, p. 131.
86 Cfr. Braibant, Guy, op. cit. supra, nota 15, p. 242. "El desarrollo de la consulta es ac-
tualmente un fenmeno universal."
87 Cfr. Delvolve, Pierre, L 'acte administratif, Parfs, Sirey, 1983, p. 159. "Est destinado
(el procedimiento) a reunir las opiniones que ilustran a la administracin sobre su decisin. No
se excluye que, en ciertas hiptesis, l contribuya a diluir las responsabilidades".
42
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
permitindoles intervenir antes de que sea pronunciada una decisin que
les afecte." En fin, el procedimiento consultivo puede ser obligatorio en
virtud de un texto de la ley o iniciado en forma espontnea por la misma
administracin.
A. Reglas de la consulta
a. Generalidades
Con el fin de ilustrar algunos principios bsicos de la consulta, expon-
dremos cul es la situacin en derecho francs.
El principio general es el de someter todos los elementos necesarios de
apreciacin al rgano consultivo a fin que este ltimo se pronuncie "con
conocimiento de causa"." Sin embargo, no es necesario que le sea
comunicado el texto mismo del acto que la autoridad se propone emitir
(jurisprudencia del Consejo de Estado, 6 de junio de 1979, Havetvi"
La administracin debe proporcionar en tiempo til todos los elemen-
tos de informacin; es necesario tambin "que el lapso transcurrido entre
la consulta y la decisin no sea muy largo".?'
b. Efectos de la consulta
Los efectos de la decisin del rgano consultivo varan segn que
exista o no la obligacin de consultarlo. Podemos citar cuatro hiptesis:
1) En los casos en los que la consulta es facultativa, la autoridad
administrativa es libre de decidir. Ella no se encuentra vinculada a las
"opiniones simples" o dictmenes (avis simples) que han sido emitidos
por el rgano consultivo, que funciona como un rgano auxiliar. La
administracin puede seguir o no dicha opinin.
88 Cfr. Delvolve, P., op. cit. lt., p. 243 "La consulta previa es una forma de procedimiento
contradictorio en la medida en que tiene por objeto, y por consecuencia, asociar a los interesados
a los procesos de decisin."
89 Cfr. Delvolve, P., op. cit. supra, nota 87, p. 163, "todos los elementos de la cuestin
objeto de la consulta deben ser sometidos a} organismo encargado de ella para que ste pueda
tener un conocimiento completo (Conseil d'Etat, 26.10.1956, delle Cavalier et autres); cfr. Cha-
pus, Ren, Droit administratif gnral, 5a. ed., Pars, Montchrestien, 1990, 1. 1, p. 762. "Incluso
si la consulta es facultativa, la autoridad consultante debe colocar al organismo en condiciones
de poder pronunciarse con conocimiento de causa."
90 Cfr. Chapus, R., op. cit. lt., p. 762. "Pero por otra parte, la autoridad consultante no
siempre esta obligada a someter al organismo el texto de la decisin que proyecta dictar."
91 Cfr. Delvolve, Pierre, op. cit. supra, nota 87, p. 163.
ASPECTO PREVENTIVO: ELABORACIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS 43
2) En los casos de consulta obligatoria, una vez rendido el dictamen
correspondiente, la autoridad consultante puede escoger entre dos solu-
ciones: tomar la misma decisin cuyo proyecto haba sido sometido a la
consulta, o bien decidir conforme al texto que ha sido aceptado por el
organismo consultivo.v'
3) En la hiptesis en la que la administracin esta obligada a decidir
sobre una "opinin conforme" o "visto bueno" (avis conforme), la
decisin slo puede ser tomada en concordancia con la opinin emitida
por el organismo consultado: la decisin de la administracin no puede
ir ms que en el mismo sentido que la opinin que le ha sido transmitida.
En todo caso, en el supuesto de una opinin desfavorable "ella conserva
la facultad de no actuar, de diferir o de abandonar la decisin". 93
4) En fin, existe el caso en el que la administracin acta sobre la base
de una propuesta (proposicin) de un rgano consultivo. Desde el
punto de vista jurdico, la administracin conserva la facultad de no
seguir la propuesta del rgano consultivo debido a que nicamente ella
tiene la facultad de emitir la decisin en cuestin." Sin embargo, en la
prctica ella sigue en la mayora de los casos las propuestas que le son
dirigidas por el rgano consultivo. Y si la autoridad toma una decisin,
debe pronunciarla de acuerdo con el texto que le ha sido propuesto, de
modo tal que el autor de la propuesta puede ser considerado como el
coautor de la decisin."
B. El procedimiento consultivo en Mxico
a. Generalidades
En general, este tipo de procedimientos se encuentran muy poco
desarrollados. Los rganos consultivos que existen en el seno del gobier-
no federal son muy escasos con respecto a las dimensiones del aparato
administrativo.
A pesar de la influencia que ha ejercido el derecho pblico europeo
sobre el derecho mexicano, no existe en nuestro sistema jurdico un
rgano consejero del Estado, similar al Consejo de Estado francs o al
92 Cfr. Chapus, Ren, op. cit. supra, nota 89, p. 763.
93 Cfr. De Laubadere, Andr, op. cit. supra, nota 9, p. 72.
94 Idem.
95 Cfr. Delvolve, Pierre, op. cit. supra, nota 87, p. 157.
44 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
Consejo de Estado espaol. Dentro de la administracin federal centrali-
zada los principales rganos consultivos son nicamente dos: los gabine-
tes organizados por la Presidencia de la Repblica y la Contralora de la
Federacin.
b. La Procuradura General de la Repblica
Hasta antes de la reforma publicada el primero de enero de 1995
(Diario Oficial de la Federacin), y segn el antiguo texto del artculo
102, apartado A, de la Constitucin mexicana, el procurador general de
la Repblica era el consejero jurdico de la Federacin, funcin que ahora
se encomend a una institucin que hasta la fecha no ha sido creada.?"
En realidad, el procurador y sus colaboradores ejercieron en muy
pocos casos esta atribucin, debido, principalmente, a que la mayor parte
de los recursos humanos y materiales de la Procuradura General de la
Repblica se destin al cumplimiento de las funciones de Ministerio
Pblico y policia judicial.?"
Ante las deficiencias de la Procuradura General de la Repblica, las
funciones de consulta jurdica, en general haban sido realizadas por los
rganos de la Presidencia de la Repblica. La reforma del apartado A del
artculo 102, liber a la Procuradura de la funcin de consultor jurdico
de la Federacin. Ahora habr que esperar las disposiciones legales que
fijaran el rgano encargado de proveer dicha consultora.
C. La Secretara de la Contralora de la Federacin
Otro rgano encargado de una misin consultiva es la Secretara de la
Contralora de la Federacin." Esta Secretara, de conformidad con el
artculo 32 bis de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Fede-
ral,?? se encuentra obligada, entre otros deberes, a:
96 El ltimo prrafo del artculo 102-A dice que: "La funcin de consejero jurdico del go-
bierno. Estar a cargo de la dependencia del Ejecutivo que, para tal efecto, establezca
la ley".
97 De hecho, la dificultad de armonizar tan distintas atribuciones y facultades ya haba sido
sei'lalada por la doctrina: por una parte, las de persecucin del delito y representacin ante los
tribunales de intereses sociales; por otra parte, la de vigilancia de la legalidad y asesora jurldica
del Ejecutivo. Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, "Funcin constitucional del Ministerio Pblico", Temas
y problemas de la administracin de justicia en Mxico, Mxico, Miguel ngel Porra, 1981,
pp, 136 Y ss.
98 A la que nos referiremos en el capitulo cuarto de esta primera parte.
99 Designada por las siglas LOAPF que nosotros utilizaremos en el resto del texto.
ASPECTO PREVENTIVO: ELABORACIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS 45
1Opinar en forma previa a su expedicin sobre los proyectos de
reglas de contabilidad y de control en las materias de programacin,
presupuesto y de gestin de los recursos que elabore la Secretara de
Hacienda; tambin debe pronunciarse sobre los proyectos de normas
en materia de contratos de deuda pblica y de la utilizacin de los
fondos y valores pblicos propuestos por la misma Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico.
2 Emitir su opinin sobre el nombramiento y en su caso, sobre el
despido de los funcionarios encargados de las oficinas de control que
existen en los diversos rganos del gobierno federal.
3 Sugerir a la Comisin Nacional Bancaria y de Seguros, las reglas
sobre el control y la inspeccin de las instituciones bancarias y de otro
tipo que forman parte de la administracin federal.
d. Los rganos de la Presidencia de la Repblica
Dado el carcter presidencialista del rgimen constitucional mexica-
no, debemos poner atencin al funcionamiento de diversas unidades
administrativas que dependen de la Presidencia de la Repblica y que
realizan algunas funciones en materia de consulta interna a travs de su
carcter de auxiliares. Se trata de la Direccin General de Asuntos
Jurdicos de la Presidencia y de la Direccin Tcnica de Gabinetes de la
Presidencia. \00
1) La Direccin General de Asuntos Jurdicos de la Presidencia
de la Repblica (DGAJPR en lo sucesivo)
Realiza las funciones de consejera, de soporte tcnico y de coordina-
cin en las distintas reas de la actividad legislativa y reglamentaria.
Creada por decreto del presidente de la Repblica, publicado el 19 de
enero de 1983 (Diario Oficial de la Federacin del mismo da), ella
depende en forma directa del propio presidente de la Repblica. En esta
unidad son presentados, armonizados y perfeccionados todos los proyec-
tos elaborados por las diversas dependencias que componen la adminis-
tracin federal. Con la finalidad de garantizar una estrecha coordinacin
\00 Segn el articulo 8 de la LOAPF, el titular del Ejecutivo federal podr disponer de las
unidades de asesorla, de apoyo tcnico y de coordinacin que l mismo determine en funcin
del presupuesto destinado a la Presidencia de la Repblica.
46
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
entre todas las unidades dotadas de funciones de consulta jurdica y la
DGAJPR, ha sido creada una "Comisin de Estudios Jurdicos", al frente
de la cual se encuentra el titular de la DGAJPR. Esta comisin rene a
todos los directores jurdicos de las diferentes unidades de la administra-
cin centralizada, con el objetivo de definir y de poner en marcha el
programa legislativo del Ejecutivo federal.
2) La Oficina de la Presidencia de la Repblica
Con el precedente de una "Direccin Tcnica de Gabinetes de la
Presidencia" (creada el 19 de enero de 1983). La Oficina del presidente
de la Repblica (creada por acuerdo expedido por el jefe del Ejecutivo
federal el 4de junio de 1992). Esta "Oficina" ejerce diversas funciones.
En primer lugar es la encargada de prestar la asesora en las materias que
no hayan sido encomendadas expresamente a otra seccin de la Presiden-
cia. En segundo lugar, aunque no constituye un rgano especializado de
consultora, se encuentra encargada de la organizacin, del soporte tc-
nico de los diversos gabinetes presidenciales. Tambin realiza un "segui-
miento" de los acuerdos del presidente dictados al trmino de las sesio-
nes de gabinete.
Segn el artculo 7 de la LOAPF, el presidente de la Repblica puede
convocar a reunirse con l a los secretarios de Estado, a los jefes de los
departamentos administrativos ya otros funcionarios, a efecto de definir
o de evaluar las polticas del gobierno federal en las materias "que sean
de la competencia concurrente de varios rganos de la administracin
federal". Estas reuniones de gabinete son presididas por el presidente de
la Repblica.
Existen en total seis gabinetes, cinco de los cuales son de naturaleza
sectorial (econmico, agropecuario, de desarrollo social, seguridad na-
cional y poltica exterior) y un gabinete de competencia general: este
gabinete, llamado "legal", agrupa a los titulares de todas las secretaras
de Estado y de los departamentos administrativos, los procuradores de la
Repblica y del Distrito Federal y al jefe del Estado Mayor Presidencial.
Los gabinetes no constituyen autoridades administrativas, ni rganos
administrativos. Trtase de instancias de estudio y de elaboracin de
propuestas y proyectos de "polticas pblicas", Sin embargo, una vez
emitidas las decisiones de gabinete, las diversas autoridades federales
que asisten a dichas reuniones se encuentran obligadas a aplicarlas en sus
ASPECTO PREVENTIVO: ELABORACIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS 47
respectivos mbitos de competencia, en tanto que decisiones suscritas
por el jefe de gobierno federal.'?'
3. El procedimiento contradictorio
A. Generalidades
El procedimiento contradictorio tiene por objetivo el permitir a los
particulares, cuya esfera jurdica corre el riesgo de ser lesionada por un
acto administrativo, expresar su punto de vista, as como de presentar sus
medios de defensa antes de que dicho acto sea pronunciado.l'?
Este procedimiento puede ser obligatorio por aplicacin de principios
jurisprudenciales, o bien, en aplicacin de un texto legal. En este ltimo
caso, la autoridad no puede pronunciarse sin antes satisfacer el carcter
contradictorio del procedimiento.l'"
Sobre el plano puramente terico, podemos distinguir entre el princi-
pio general del "derecho de la defensa" y la nocin de procedimiento
contradictorio. quel constituye la expresin jurisprudencial de la regla
del respeto del procedimiento contradictorio, pero no se aplica exclusi-
vamente al procedimiento administrativo, pues tambin se aplica al
procedimiento contencioso.l'" Por otra parte, l se extiende ms
all del procedimiento contradictorio debido a que puede afirmarse
que "la motivacin de los actos administrativos se refiere igual-
mente a la nocin de los derechos de la defensa't.l'"
Esta distincin no es fcil de realizar pues existe un punto en el cual
estas dos nociones se confunden.l'" Bstenos con recorrer tanto la juris-
101 cfr. Osomio Corres, Francisco, "Estructura funcional y orgnica del Ejecutivo federal en M-
xico", El sistema presidencial mexicano. Mxico, UNAM, 1988, pp. 167 Y 168.
102 Cfr. Braibant,op. cit. supra, nota 15, p. 236, "...el procedimiento contradictorio requiere
el examen de los interesados para establecer con exactitud los hechos sei'lalados y la importancia
que se les debe atribuir".
103 Cfr. Chapus, Ren, op. cit. supra, nota 89, p. 766, "La administracin slo puede decidir
cuando los interesados hayan sido puestos en condiciones de hacer valer sus puntos de vista y
de presentar sus objeciones a la decisin proyectada"; cfr. Hostiou, Ren, Procdure et formes
de l'acte administratif unilatral en droit francais, Pars, Librairie Gnrale de Droit et Juris-
prudence, 1975, pp. 81-89. "El carcter contradictorio tiene por objeto el de hacer participar
en la operacin normativa al administrado cuyos derechos o intereses particulares corren el ries-
go de ser afectados".
104 Cfr. Delvolve, Pierre, op. cit. supra, nota 87, p. 165.
105 Cfr. Braibant, Guy, op. cit. supra, nota 15, p. 267.
106 Cfr. Chenot, M., Conclusiones sobre Dame Trompier Gravier, Pars, Dalloz, 1945, p. l l O.
"Cuando la decisin administrativa toma carcter de sancin y causa graves perjuicios a una
48
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
prudencia;'?" como la doctrina para constatar nuestra afirmacin. Es
as, por ejemplo, que el profesor Charles Debbasch afirma que "el
respeto de los derechos de la defensa es la expresin de la regla del
contradictorio".108
En Blgica el profesor W. 1. Ganshof Vander Mersch estima que "el
derecho de la defensa implica que, incluso en ausencia de texto, la
instruccin y la decisin misma ofrecen a los interesados la posibilidad
de una contradiccin't.l"?
Por su parte, el profesor Jeanneau analiza, bajo el nombre de principio
de la libertad de la defensa, lo que a su juicio "constituye una transposi-
cin ante las autoridades administrativas de una garanta contenciosa [...]
el beneficio de la regla del procedimiento contradictoriov.t!"
Podramos afirmar, al menos, que este principio constituye la expre-
sin jurisprudencial de la exigencia del procedimiento contradictorio en
los casos en que los textos no la prevn.
B. Los derechos de la defensa
En Francia este es un principio general del derecho, creado en el
mbito del procedimiento contencioso, segn el cual las partes deben ser
informadas del desarrollo del procedimiento. Losjueces tienen la obliga-
cin de instruir el asunto en forma contradictoria (C.E. 7, febrero 1947,
sieur D 'Ailliresv.v')
Trasladado al mbito administrativo, dicho principio se concreta en la
garanta de la regla "audi alteram partem" que permite a los interesados
situacin individual, la jurisprudencia exige que el agraviado sea puesto en condiciones de debatir
los motivos de la misma."
107 En la sentencia La Comdie de Bourges (C.E., 16 abril, 1975, Lebon, 231), el Consejo
de Estado afirma que "la autoridad administrativa no puede pronunciar una sancin sin haber
permitido al interesado hacer valer sus medios de defensa en el marco de un procedimiento con-
tradictorio".
108 Cfr. Institutions et droit administratif, ed. cit. supra, nota 9, p. 117; en el mismo sentido,
cfr. De Laubadre, op. cit. supra, nota 9, p. 575. "Procedimiento contradictorio: principio de
los derechos de la defensa".
109 Cfr. "Le droit de la defense. Principe gnral de droit", Mlanges Dabin, Pars, Sirey,
1963, 1. 2, p. 595.
110 Cfr. Les principes gnraux de droit dans la jurisprudenee administrative, Pars, Sirey,
1954, p. 78.
111 Cfr. Chaudet, J. P., Les principes gnraux de la proedure administrative eontentieuse,
Pars, Librairie Gnrale de Droit et Jurisprudence, 1967, p. 455, " ...1a igualdad ms profunda
reina entre las partes gracias a los derechos de la defensa".
ASPECTO PREVENTIVO: ELABORACIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS 49
participar en el desarrollo del procedimiento a fin de precisar los actos
que fundan la decisin administrativa.!'?
Este principio se ha desarrollado principalmente en el terreno de la
aplicacin de sanciones: la autoridad administrativa no puede pronunciar
una sancin sin haber invitado al interesado a presentar sus medios de
defensa en el marco de un procedimiento contradictorio.
1
13
En el derecho francs, "el respeto de los derechos de la defensa se
exige, en la ausencia de un texto de ley, en los casos en los que la medida
presenta el carcter de una sancin que sea de carcter grave".'!'
En el derecho comparado, ste principio ha sido consagrado de diver-
sas maneras:
a. En un primer grupo de pases, ha sido elevado a rango de norma
constitucional en la cual se exige en forma expresa o implcita "la
formalizacin de los procedimientos capaces de atentar contra los dere-
chos individuales". 115
b. Un segundo grupo est constituido por los pases en los que existen
cdigos administrativos. En stas naciones, la regla del contradictorio se
encuentra postulada corno una regla general aplicable a todas las hipte-
sis en las cuales una decisin pueda causar perjuicios a su destinatario.
I
16
c. Finalmente, en todos los ordenamientos jurdicos, ella se encuentra
prevista en aquellas reas en las que las decisiones administrativas son
susceptibles de afectar los derechos personales o patrimoniales, ya sea en
virtud de los textos de ley, o bien, en aplicacin de la jurisprudencia que
ha extendido el campo de aplicacin del principio "a las hiptesis no
previstas por el legislador". 117
,112 Cfr. Waline, Marcel, "Le principe audi alteram partem", Livre jubilaire del Conseil d'
Etat Luxembourgois, Luxembourgo, 1958, p. 495.
113 Cfr. Long, Weil, Braibant, et al., Les grands arrts de la jurisprudence administrative,
9a. ed., Pars, Sirey, 1990, p. 361. Conseil d'tat, Dme Trompler-Gravier (5.5.1944) y Aramu
(26.10.1945); cfr. Chapus, op. cit. supra, nota 89, p. 766.
114 Como por ejemplo articulo 65 de la ley del 22 de abril de 1905, que prev la comuni-
cacin del expediente en materia de funcin pblica antes toda sancin disciplinaria.
115 La 14" enmienda de la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica (28.07.1868) dis-
pone que: "Ninguna persona puede ser privada de la vida, de la libertad, de su propiedad sin
un debido proceso legal".
116 Cfr. Braibant, Guy, op. cit. supra, nota 15, p. 237, "Los diversos cdigos en vigor, o
en proyecto, imponen su respeto no solamente para las decisiones susceptibles de causar per-
juicios a sus destinatarios, sino tambin para aquellas que afectan directamente su situacin ju-
rldica."
117 Idem, "Un gran nmero de paises admiten plenamente el procedimiento contradictorio,
pero no juzgan necesario que se le utilice sistemticamente para la correccin de las decisiones."
50 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
c. mbito de aplicacin del procedimiento contradictorio
En principio, el respeto del procedimiento contradictorio se impone
en todos los casos en los cuales una medida debe ser tomada conside-
rando a la persona a la cual esta dirigida. El caso ms tpico es el de las
sanciones destinadas "a reprimir el incumplimiento de una obliga-
cin".J18
Histricamente, la jurisprudencia britnica fue la primera en aplicar
los principios de la natural justice desde 1723. El juez ha impuesto la
observancia de un procedimiento justo: audicin de los puntos de vista
de las diferentes partes (la persona debe saber de lo que se le acusa y debe
tener el derecho de explicarse: audi alteram partem) ante una persona
imparcial que debe pronunciar una decisin motivada (nemo judex in sua
causa). Esto significa la transposicin al terreno de la administracin de
las reglas del procedimiento contencioso (act judiciallyv?
Para el profesor Jeanneau, el principio implica dos consecuencias:
"el derecho del interesado de tomar conocimiento de lo esencial de las
faltas que le son atribuidas de tal manera que pueda defenderse en
forma til (defensa til) y la posibilidad de exigir la ms estricta
imparcialidad de parte de las autoridades encargadas de proponer la
sancin" (principio de la independencia de los miembros de las orga-
nizaciones).120
Despus de haberse eclipsado durante la primera mitad del presente
siglo, el principio recobr vigencia a travs de la Tribunal and Inquiries
Act de 1958, que prev la tramitacin de ciertos procedimientos de
carcter investigatorio. En una primera etapa, la regla solamente se
aplicaba a aquellas decisiones que presentaban el carcter de una sancin.
En un segundo periodo, la nocin comprende el derecho del interesado
de ser escuchado antes de que una medida grave sea dictada en su contra.
En el caso Ridge v. Baldwin, La Cmara de los Lores concluy que: "el
poder de sancionar se confunde con el poder de poner fin o impedir la
posibilidad de gozar de una determinada situacin".
Finalmente, en un tercer estadio, la jurisprudencia dej de exigir
que la decisin sea de una gravedad manifiesta y considera como
118 Cfr. DelvoIve, Pierre, op. cit. supra, nota 87, p. 163.
119 Cfr. Jowell, J., "Le juge et le contrle de I'administration en Grande Bretagne", Revue
de Droit Public, Pars, 1979, p. 1059.
120 Cfr. Jeanneau, op. cit. supra, nota 110, p. 87.
ASPECTO PREVENTIVO: ELABORACIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS 51
suficiente "que ella pueda daar los intereses materiales o morales del
ciudadano". Para estos supuestos, el juez britnico forj la nocin de
"espera legtima". 121
Cuando dicha "espera legtima" se impone, el procedimiento contra-
dictorio debe satisfacer dos exigencias. La primera es la de informar al
administrado afectado: es preciso que exista una notificacin personal en
la que se indique la decisin prevista. Tambin es necesario informarle
de las acusaciones dirigidas en su contra. Esta informacin debe ser
completa. La segunda exigencia radica en la posibilidad de que el afectado
presente "tilmente" sus observaciones. 122
D. El procedimiento contradictorio en Mxico
a. Idea general
Siguiendo el ejemplo de Estados Unidos de Amrica, la Constitucin
mexicana contiene una disposicin muy parecida. Todo acto de autori-
dad que pueda tener una incidencia en la esfera jurdica de los adm i-
nistrados debe respetar las garantas de audiencia y de legalidad in-
cluidas en los artculos 14 y 16 de la Constitucin. La falta de respeto
de dichos principios abrir la va a la impugnacin del acto adminis-
trativo a travs del proceso jurisdiccional.P!
b. El artculo 14 constitucional y su interpretacin jurisprudencial
El artculo 14 de la Constitucin mexicana dispone que:
Nadie podr ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades,
posesiones o derechos sino mediante juicio seguido ante los tribunales
previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esencia-
les del procedimientoy conformea las leyes expedidas con anterioridadal
hecho.
La idea original era la de que nadie sera privado de sus derechos
fundamentales sino a travs de un proceso seguido ante los tribunales
121 Cfr. el caso Mc.lnnes v. Onslow-Fane (/978); cfr. Braibant, op. cit. supra, nota 15, p.
238.
122 Cfr. Braibant, op. cit. lt
123 Cfr. Medina, Ramn, "El recurso administrativo y el control de constitucionalidad en de-
recho mexicano", Revista Mexicana de Justicia, Mxico, nm. 16, 1982, p. 90.
52
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
judiciales. La regla fue concebida como una garanta respecto de los
procesos civiles y criminales. Sin embargo, actualmente dicha garanta
se ha extendido hacia el procedimiento administrativo, en los supuestos
en que ste puede afectar los derechos de un particular. Son excepciones
a este principio los casos de expropiacin por causa de utilidad pblica,
los conflictos laborales y la expulsin de los extranjeros, hiptesis para
las que se encuentra prevista la garanta judicial a posteriori.
Hasta antes de 1942, la Suprema Corte haba interpretado la disposi-
cin del artculo 14 de la carta magna como una garanta de legalidad que
obligaba a las autoridades a respetar los procedimientos establecidos por
las leyes, sin embargo, ella no impona al Poder Legislativo la obligacin
de crear un procedimiento adecuado a dicha finalidad. As, en el Informe
Anual de 1938, el mximo tribunal afirmaba que "la Constitucin ni-
camente obliga a la autoridad a respetar la ley".
Sin embargo, a partir de 1942, la misma Suprema Corte ha afirmado
que: "debe estimarse que el valor de la garanta contenida en el artculo
14 debe ser tal que no solamente obligue a las autoridades administrativas
a respetar la ley, ella tambin obliga al Poder Legislativo a establecer en
las leyes un procedimiento que permita a las partes ser escuchadas".
La idea de la Suprema Corte es la de que, en todo procedimiento
seguido por las autoridades que desemboque en la privacin de los
derechos de un particular, ste goce, en forma previa, de la posibilidad de
ser escuchado y de presentar los medios de defensa adecuados.
c. El procedimiento contradictorio en la LFPA
El procedimiento contradictorio debe observarse en aquellos casos en
los que la autoridad proceda a imponer una sancin resultante de la
comisin de una infraccin al ordenamiento jurdico. Tal es la regla
contenida en los artculos 72 y 74 de la LFPA. El primero de ellos
establece que: "Para imponer una sancin, la autoridad administrativa
deber notificar previamente al infractor del inicio del procedimiento,
para que ste dentro de los quince das siguientes exponga lo que a su
derecho convenga y, en su caso, aporte las pruebas con que cuente. "124
124 El articulo 74, LFPA, a su vez, dispone que: "Una vez oido al infractor y desahogadas
las pruebas (...), se proceder (...), a dictar por escrito la resolucin que proceda",
ASPECTO PREVENTIVO: ELABORACIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS 53
II. LA FORMA DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS
1. Generalidades
En el procedimiento administrativo, las decisiones no se encuentran
sometidas, en principio, a ningn formalismo. Lo anterior lo decimos en
el sentido de que no existe ninguna modalidad de redaccin obligatoria.
En todo caso, los aspectos ms importantes en lo concerniente a la forma
de los actos administrativos son la motivacin y la publicidad de los
mismos, en razn de que estos aspectos pueden afectar las posibilidades
de defensa de los administrados.
2. Motivacin
La motivacin de los actos jurdicos es una institucin que encuentra
sus orgenes en el procedimiento contencioso.!"
A. Definicin
Podramos definir la motivacin como la expresin de los motivos de
un acto jurdico. Para el profesor Isaac los motivos son "las premisas
lgicas de la decisin, la justificacin, por parte del autor del acto, del
ejercicio su competencia en funcin de una situacin determinada'l.!"
Tambin se pueden definir como "los antecedentes de hecho anteriores
y exteriores al acto jurdico",127 o los hechos "anteriores y exteriores al
acto y cuya existencia llev al autor del acto a realizarlo" .128
B. Ventajas de la motivacin
La motivacin representa un gran inters para los administrados, ya
que ella contribuye a eliminar la arbitrariedad, pues contribuye a desarro-
125 Cfr. Hostiou, Ren, op. cit. supra, nota 103, pp. 169 Yss. "Se trata de un principio ge-
neral del procedimiento administrativo contencioso", cfr. Chaudet, op. cit. supra, nota 111, p.
472 Yss. "la motivacin es una consecuencia del carcter jurisdiccional del acto y del razona-
miento silogista del juez".
t26 Cfr. "La procdure administrative...", ed. cit., p. 555, "la motivacin de las decisiones
administrativas exige no solamente que ella indique los motivos de hecho y derecho en el mismo
acto, pero tambin que ella se los haga saber a los interesados".
127 Cfr. De Laubadere, op. cit. supra, p. 449.
128 Para Marcel Waline, "Una decisin debe siempre reposar sobre un motivo: justificarse
por una cierta situacin de hecho existente en el momento en que ella es tomada"; cfr. Prcis
de droit administratif, Parls, Montchrestien, 1969, p. 343.
54 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
llar la colaboracin entre la administracin y los administrados. La
motivacin permite a los administrados conocer y apreciar los elementos
de hecho que constituyen el fundamento de un acto administrativo.
Para la administracin.. la motivacin es un instrumento de autocontrol
o de autolimitacin.!" pues le permite eliminar, en cierta medida, los
errores y la precipitacin. Ella "conduce a la administracin a evaluar, de
la forma ms conveniente, el estado de la situacin de hecho y obliga al
autor de la decisin a realizar un examen particular de la cuestin".J3
Por lo que toca a los actos administrativos, la regla general consiste en
la no motivacin. En derecho francs, en principio, el acto administrativo
unilateral no debe ser motivado.P' Este carcter facultativo de la motiva-
cin ha sido objeto de criticas por parte de la doctrina, pues el rechazo de
la administracin a motivar sus actos es considerado como "una de las
formas ms exasperantes de la arbitrariedad administrativa". 132
Sin embargo, en Francia, al lado de las hiptesis legislativas y regla-
mentarias.t " la jurisprudencia ha impuesto, en ciertos casos, la obliga-
cin de motivar.
En Gran Bretaa, no existe ninguna obligacin, de parte de la adminis-
tracin, de expresar los motivos de una decisin. Esta situacin haba
llevado a los jueces a pronunciarse como "incapaces de controlar una
decisin no motivada". La legislacin ha impuesto en ciertos casos la
obligacin de motivar, pero no obstante, estas intervenciones "tienen un
carcter fragmentario y Iimitado't.!"
129 Cfr. Isaac, Guy, op. cit. supra, nota 47, p. 546. Segn este profesor, la exigencia de mo-
tivacin impone a la administracin dos obligaciones estrechamente ligadas: la formulacin ex-
presa de los motivos del acto, y la publicidad o al menos la comunicacin de esos motivos.
130 Cfr. Ibidem, pp. 439 Y ss.
131 Conforme a la sentencia sieur Delahaye (Conseil d'tat, del 24 de abril de 1964), en
ausencia de una disposicin legislativa o reglamentaria contraria, "las decisiones de las comi-
siones paritarias no deben contener obligatoriamente las indicaciones de los motivos sobre los
cuales se fundamentan".
132 Cfr. Gingembre, M., "Le syndicalisme patronal et I'administration", Revue Administra-
tive, Pars, 1949, p. 589.
133 Existe una gran cantidad de textos que imponen la motivacin de los actos. En estos casos
ella esta destinada a aportar garantas a los administrados en los dominios que tocan el ejercicio
de libertades esenciales. Como la ley nm. 79-587 del 11 de julio de 1979, relativa a la mo-
tivacin de los actos administrativos, modificada por la ley del 17 de enero de 1986. Articulo
30: "la motivacin debe ser escrita y contener el enunciado de las consideraciones de derecho
y de hecho que constituyen el fundamento de la decisin".
134 Cfr. Levy, Denis, "Les dveloppements rcents du droit administratif anglais", Mlanges
Chapus, Parls, Monchrestien, 1992, p. 395.
ASPECTO PREVENTIVO: ELABORACiN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS 55
En Alemania, segn el texto de la "Ley sobre Procedimiento Adminis-
trativo", todos los actos administrativos deben ser motivados a excepcin
de una serie de actos expresamente mencionados en el artculo 39 de la
propia ley. La argumentacin debe contener los hechos y los fundamen-
tos de derecho que han conducido a la autoridad a tomar tal decisin. Las
decisiones discrecionales, por su parte, deben indicar "los criterios sobre
los cuales se funda la administracin".
C. La motivacin de los actos administrativos
y el .'control de motivos"
Existe una estrecha relacin entre la motivacin y el "control de
motivos" realizado por el juez administrativo, pues una motivacin
insuficiente o su ausencia haran ilegal el acto administrativo. Este
"control" permite al juez efectuar una revisin del acto en funcin de la
naturaleza de los poderes ejercidos.!" partiendo de la idea, segn la cual,
toda decisin administrativa debe siempre reposar sobre un motivo, o en
otras palabras, justificarse por una situacin de hecho existente al mo-
mento en que fue tomada.!"
As las cosas, corresponde aljuez administrativo verificar la existencia
del o de los motivos, su conformidad jurdica y examinar si corresponde
materialmente a los hechos expuestos en la misma resolucin.
En general, podramos concluir que este tipo de control jurisdiccional
refuerza la obligacin de motivar.
D. La motivacin en derecho mexicano
a. Tratamiento que se ha dado a la motivacin en la Constitucin
y en su interpretacin jurisprudencial
En el sistema jurdico mexicano la motivacin de las decisiones admi-
nistrativas es una garanta consagrada en la Constitucin en los casos en
que se afecten los derechos humanos. De conformidad con el artculo 16
135 Cfr. Auby y Drago, Trait du comentieux administrattf, 3a. ed., Pars, Librairie Gnrale
de Droit et Jurisprudence, 1984, t. 11, p. 369.
136 Cfr. Hauriou, Maurice, Prcis de droit admmistrattf, Pars, Monchrestien, 1969, 1. 1,
p.343.
56 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
de la Constitucin mexicana.P? las autoridades administrativas tienen
la obligacin de expresar los motivos de sus decisiones. La ausencia o la
inexactitud de la motivacin de dichos actos puede ser combatida a travs
del Juicio de Amparo. En este sentido, el juez puede anular el acto
impugnado, "ya sea porque el motivo es materialmente inexacto, o ya sea
porque l no justifica jurdicamente el acto". 138
b. Motivacin en la LFPA
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en vigor desde julio
de 1995, incluye a la motivacin entre los requisitos de validez del acto
adm inistrativo,
En el artculo tercero de la LFPA, las fracciones V y VI, mencionan
entre los requisitos del acto administrativo a la motivacin. Al parecer
estas dos fracciones repiten la obligacin de la autoridad de "fundar y
motivar" (fraccin V) y de "fundar y motivar debidamente" (fraccin
VI) el acto administrativo, sin que se especifique, en que podra radicar
la diferencia entre el mandato contenido en ambas fracciones.
Por otra parte, en el apartado dedicado a la imposicin de sanciones
adm inistrativas (artculo 73) se repite el deber de la autoridad competente
de fundar y motivar sus resoluciones en las que imponga una sancin
administrativa resultante de la comisin de una infraccin del mismo
carcter. En dicho artculo se menciona con precisin el contenido que
debe tener la motivacin de dicha resolucin para ser completa:
l. Los daos que se hubieren producido o pueden producirse;
11. El carcter intencional o no de la accin u omisin constitutiva
de la infraccin;
III. La gravedad de la infraccin, y
IV. La reincidencia del infractor.
C. Motivacin del acto administrativo en la LPADF
La LPADF, en su artculo 7, fraccin VIII, menciona que se conside-
rarn vlidos los actos administrativos, que entre otros requisitos, estn
137 "Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles y posesiones, sino
en virtud de un mandato escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal
del procedimiento".
138 Cfr. Chanes Nieto, Jos, La procdure mexicaine d'amparo, tesis de doctorado, Pars,
1966. p. 65.
ASPECTO PREVENTIVO: ELABORACIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS 57
fundados y motivados, y precisa que se satisfacen estos requerimientos
cuando se cite con precisin los preceptos legales aplicables y las cir-
cunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se
hayan tenido en consideracin al momento de emitir el acto. Se aade,
adems, que debe existir adecuacin entre "los motivos aducidos y las
normas aplicables al caso". En este punto, la LPAOF supera notoriamen-
te la redaccin del artculo tercero de la LFPA (fracciones V y VI), cuya
redaccin era un tanto confusa.
La necesidad de motivar los actos administrativos es particularmente
importante en aquellos actos en los que se impongan sanciones de carc-
ter administrativo. As, en el artculo 132 se reitera el deber de la
autoridad competente de fundar y motivar sus resoluciones en las que
imponga una sancin administrativa resultante de la comisin de una
infraccin del mismo carcter. En dicho artculo se menciona con preci-
sin el contenido que debe tener la motivacin de dichas resoluciones:
I. Los daos que se hubieren producido o pueden producirse;
11. El carcter intencional o no de la accin u omisin constitutiva
de la infraccin;
IlI. La gravedad de la infraccin;
IV. La reincidencia del infractor, y
V. La capacidad econmica del infractor.
Este artculo se tom ntegramente del 73, LFPA, aunque se agreg,
en la LPADF, la quinta fraccin que no existe en la ley federal.
3. Publicidad de la decisin administrativa
A. Importancia de la publicidad de los actos administrativos
Para el profesor Guy Isaac, la publicidad de los actos administrativos
constituye la garanta mnima de todo procedimiento administrativo e
incluso de todo Estado de derecho.!'?
La publicidad da a los administrados una doble proteccin por las
siguientes razones:
139 Cfr. Isaac, Guy, op. cit. supra, nota 47, pp. 568 Yss.
58 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
l. La administracin no puede aplicar a los administrados un acto o
retirarles ciertos derechos sin antes hacerles conocer su contenido. Esta
exigencia procedimental es una condicin de la seguridad jurdica.
2. Esta publicidad permite el acceso de los interesados al procedimien-
to debido a que fuera de los casos de negativa ficta, la publicidad es el
punto de partida del procedimiento contradictorio y en tal sentido cons-
tituye una garanta especficamente procesal.
B. La publicidad en derecho mexicano
a. Derecho federal
La Ley de Procedimiento Administrativo en Materia Federal (Diario
Oficial de la Federacin de 4 de agosto de 1994), prev la obligacin de
la autoridad de publicar en el Diario Oficial de la Federacin los actos
administrativos de carcter general (es decir, de los reglamentos, acuer-
dos, decretos y circulares), as como los individuales que se sealen en la
misma. (Artculo 4) "cuando as lo establezcan las leyes".
Por lo que respecta a las notificaciones, siguiendo la prctica legisla-
tiva de nuestro derecho administrativo, la LFPA establece que stas
podrn ser realizadas: 1) personalmente; 2) mediante oficio entregado
por mensajero o con acuse de recibo, por telefax o cualquier otro medio
que permita comprobar fehacientemente la recepcin de los.mismos; 3)
por edicto, cuando se desconozca el domicilio del interesado, o de que
ste haya desaparecido y 4) por correo ordinario, mensajera, telegrama
o telefax.
b. La publicidad en la Ley de Procedimientos Administrativos
del Distrito Federal
La LPADF regula la publicidad y la notificacin de los actos adminis-
trativos en forma muy parecida a la establecida en la LFPA.
Por lo que respecta a .la publicacin de actos administrativos de
carcter individual, stos debern publicarse cuando as lo dispongan los
ordenamientos aplicables.
Por cuanto a los actos de carcter general (es decir, de los acuerdos,
decretos, circulares y otros de la misma naturaleza) emitidos por la
administracin del Distrito Federal, stos debern publicarse en la Gace-
ta Oficial del Distrito Federal para que surtan efectos jurdicos, y en
ASPECTO PREVENTIVO: ELABORACiN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS 59
ciertos casos, en el Diario Oficial de la Federacin para su mejor
difusin.
Tambin es obligatoria la publicacin de los acuerdos delegatorios de
facultades, manuales y formatos que expidan las distintas dependencias
y entidades de la administracin del Distrito Federal en forma previa a la
aplicacin de los mismos.
Por lo que respecta a las notificaciones, stas podrn realizarse en las
formas siguientes (artculo 78, LPADF): 1) personalmente a los interesa-
dos;140 2) por correo certificado con acuse de recibo, o personalmente!"
y 3) por edictos. Estas notificaciones se realizarn a travs de publicacio-
nes que debern contener un resumen de las actuaciones por notificar, en
inserciones que se incluirn por tres ocasiones en la Gaceta Oficial del
Distrito Federal y en uno de los diarios de mayor circulacin, debiendo
existir un periodo de tres das entre las distintas inserciones.I"
En fin, cabe sealar que la LPADF no sigui el ejemplo de la ley
federal por 10 que respecta a utilizar el telefax para realizar la notificacin
de las resoluciones administrativas.
C. La nocin de transparencia administrativa
Esta concepcin tiende a remplazar a la de "publicidad administrati-
va" que tradicionalmente se ha utilizado para combatir el secreto admi-
nistrativo. Trtase de una nocin "ms amplia y ms exigente que aquella
de publicidad", que se ha utilizado para denominar un "movimiento de
apertura de la administracin hacia el exterior".143
La transparencia administrativa se traduce, as, en un verdadero dere-
cho de los administrados a la informacin. En este sentido, el profesor G.
Braibant considera que este derecho forma parte de una tercera genera-
cin de libertades pblicas.r" Esta idea de transparencia administrativa
140 En el caso de la la. notificacin en el asunto, se haya dejado de actuar por ms de dos
meses, se trate de la resolucin que concluya el procedimiento, o comparezcan los interesados
a la oficina de la dependencia de que se trate.
141 En los casos en que la dependencia cuente con un trmino perentorio para resolver sobre
asuntos relacionados con cualquier acto que implique beneficios para el destinatario (v. gr., li-
cencias, permisos, autorizaciones y concesiones).
142 Cuando se desconozca el domicilio del interesado, cuando el destinatario de la resolucin
haya desaparecido o se encuentre en el extranjero sin tener representante legal.
143 Cfr. Debbasch, Charles, "Introduction", La transparence admintstranve en Europe, Parfs,
CNRS, 1990, p. 11.
)44 Cfr. "Droit d'acces et droit a I'information", Mlanges Charlier, Parfs, LGDJ, 1981, p.
703.
60 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
posee tres dimensiones: La primera es la del "derecho de saber" de los
ciudadanos acerca de aquello que sucede al interior de la administracin,
pues sta se encuentra destinada a servirles. El segundo aspecto se refiere
al "derecho de controlar", es decir, de verificar la legalidad y la oportu-
nidad de las decisiones administrativas. Existe tambin, en ltimo lugar,
el "derecho del ciudadano a dejar de ser un administrado y convertirse en
un usuario".
Sin embargo, algunos autores consideran que la transparencia tiene un
alcance limitado y que, ms que otra cosa, slo podra considerarse como
un gesto de buena voluntad de parte de la adrninistracin.!"
III. CONCLUSIN DEL CAPTULO
El balance sobre el estado que guarda el procedimiento administrativo
en el sistema jurdico mexicano no puede ser ms que desalentador, pues
no existe ni claridad ni simplicidad en el conjunto -bastante reducido-
de las leyes administrativas. Por otra parte, la jurisprudencia no ha
llenado plenamente el vaco que existe en materia de reglas de procedi-
miento administrativo no contencioso.
Esta serie de consideraciones hacan indispensable la creacin de una
Ley de Procedimientos Administrativos, por lo menos a nivel federal, en
la que se enunciaran las reglas bsicas generales a observarse en todo
procedimiento administrativo seguido ante la administracin. Propsito
que se cumpli con la expedicin de un ley publicada en el Diario Oficial
de la Federacin del 4 de agosto de 1995, pero que, segn su propio
artculo primero transitorio, entr en vigor,a partir del 1 de junio de 1995.
Esta ley se ha visto superada por la Ley de Procedimiento Administrativo
del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin del
19 de diciembre de 1995.
145 Cfr. Roux, Andr, "La transparence admtnistrative en France ", en La tranparence ad-
ministrative en Europe, cit. nota 143, p. 62, "En ausencia de un cdigo de procedimientos (lo
cual es reprochable), las disposiciones relativas a la transparencia aparecen dispersas y algunas
veces yuxtapuestas como consecuencia de la sucesin de los textos que han consagrado el de-
recho a la informacin de los administrados".
CAPTULO SEGUNDO
EL ASPECTO CORRECTIVO: LOS RECURSOS
ADMINISTRATIVOS
I. PRESENTACIN GENERAL
Los recursos administrativos son mecanismos puestos a disposicin de
los particulares .para hacer valer sus derechos frente a la administracin.
Por otra parte, el recurso administrativo contina siendo la fuente princi-
pal del control administrativo. A travs de la interposicin de un recurso,
los administrados pueden "invocar argumentos de hecho o de derecho,
apoyarse en consideraciones de legalidad o de oportunidad e impugnar la
justicia de las apreciaciones de la administracin y las consecuencias de
stas".146
l. La nocin de recurso administrativo
A. Definicin
Desde un punto de vista etimolgico, la palabra recurso deriva del
vocablo latn recursus (marcha hacia atrs, accin y efecto de recurrir).
Existe, pues, una idea de retomo al punto de origen.
El recurso administrativo puede definirse como un medio para atacar
un acto administrativo que se hace valer normalmente ante un rgano
administrativo. Se trata de un instrumento del que dispone el administra-
do, lesionado en su esfera de derechos e intereses jurdicos por un acto
administrativo, a fin de obligar a la autoridad administrativa a hacer una
revisin de la oportunidad o de la legalidad del acto atacado.
El recurso puede ser considerado como "una reclamacin dirigida a
una autoridad administrativa a fin de dar solucin a un conflicto que tiene
146 Cfr. Braibant, op. cit. supra, nota 15, p. 273.
61
62
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
como fuente un acto jurdico cuyo autor es, precisamente, una autoridad
administrativa".147
B. Elementos de la definicin
l. Por "recurso" debemos entender una demanda o instancia destinada
a obtener que la administracin modifique una posicin que ella misma
ha adoptado, inicialmente, respecto del promovente.
2. Desde un punto de vista formal u orgnico.!" el recurso administra-
tivo se encuentra dirigido a una autoridad administrativa. Esta caracters-
tica lo distingue del recurso contencioso dirigido a un rgano jurisdiccio-
nal. Consideramos como autoridad administrativa a todo rgano que
dispone del poder de tomar decisiones administrativas, ya sea que acte a
nombre de una persona de derecho pblico, o ya sea que acte a nombre de
una persona moral de derecho privado encargada de ejercer una misin
de servicio pblico, o que se encuentra investida de una prerrogativa de
poder pblico (es decir, que realiza actos de autoridad). Este concepto
extenso de la autoridad administrativa, proveniente de la doctrina francesa
difcilmente puede ser asimilado en el derecho administrativo mexicano.
3. El objeto del recurso es siempre un acto jurdico emanado de una
autoridad administrativa. El recurso administrativo no puede estar dirigi-
do contra actos jurisdiccionales o legislativos (dictados por el legislador),
ni contra actos emanados de personas de derecho privado que no poseen
prerrogativas de autoridad pblica.!"
4. El recurso supone la existencia de un litigio administrativo, es
decir, de una oposicin de pretensiones entre la administracin y un
administrado.
C. Distincin entre los recursos administrativos
e instituciones vecinas
Es necesario distinguir el recurso administrativo de otras instancias y
peticiones realizadas ante la administracin, las que no constituyen recur-
147 Cfr. Isaac, Guy, op. cit. supra, nota 47, p. 618, "son precisamente las reclamaciones for-
madas por los administrados ante las propias autoridades administrativas, tendentes a poner en
causa sus decisiones".
148 Cfr. Auby y Drago, Trait du contentieux admmistratif; 3a. ed., Pars, LGDJ, 1984, 1.
1, p. 56. "El recurso va dirigido a un administrador activo, que resuelve como tal."
149 Cfr. Barthelemy, voz "Recours adminstratif" en Encyclopedie Dalloz du Contentieux
Admnistratif, Pars, 1992, fasclculo 590-2.
ASPECTO CORRECTIVO: RECURSOS ADMINISTRATIVOS 63
sos administrativos. La distincin ms importante tiene lugar entre el
recurso y la solicitud o instancia simple. Esta ltima existe en ausencia
de un litigio administrativo y no se encuentra dirigida necesariamente
contra un acto jurdico. El autor de la demanda no tiene ninguna oposi-
cin de pretensiones con la administracin.
En el derecho mexicano la figura ms cercana es el "derecho de
peticin". Segn el artculo octavo de la Constitucin mexicana:
Los funcionarios y empleados pblicos respetarn el ejercicio del de-
recho de peticin, siempre que sta se formule por escrito, de manera
pacfica y respetuosa.
A toda peticin deber recaer un acuerdo escrito de la autoridad a
quien se haya dirigido, la cual tiene la obligacin de hacerlo conocer
en breve trmino al peticionario.
Esta prerrogativa otorga a los administrados la posibilidad de presen-
tar todo tipo de demandas. Sin embargo, este derecho de peticin no
constituye un recurso, pues la nica obligacin que l impone a la
autoridad administrativa es la de dar una respuesta dentro del plazo ms
breve, pero no la obliga a estudiar el fondo del asunto. Adems, desde un
punto de vista procedimental, no existe un plazo para el ejercicio de este
derecho, ni la exigencia de una decisin previa, tampoco se exige la
existencia de un inters directo por parte del peticionario.
No obstante estas consideraciones, algunos autores consideran
que el recurso administrativo constituye una variedad del derecho de
peticin. 150
2. Ventajas e inconvenientes de los recursos administrativos
A. Ventajas
Los recursos administrativos presentan ventajas tanto para los admi-
nistrados como para la misma administracin.
ISO Cfr..ZorrilIa, Pedro, Les controles admintstratifs et juridictionnels de l'administration QU
Mexique, tesis, Universidad de Pars, 1958, p. 57. "El hecho de presentar un recurso de este
tipo no es ms que una manera particular de ejercitar un derecho mucho ms extenso: el derecho
de peticin"; cfr. Auby y Drago, op. cit. supra, nota 148, p. 29, "Los recursos administrativos
constituyen una expresin del derecho de peticin ante las autoridades pblicas, reconocido tra-
dicionalmente en el derecho francs a los ciudadanos."
64
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
1) Por una parte, el recurso permite que los administrados expresen su
opinin ante las autoridades. El recurso ofrece la posibilidad de corregir
una anomala, previo examen del expediente.P'
2) Por otra parte, el recurso permite que la propia administracin
corrija un error o una injusticia dado que ella encuentra una ocasin para
mejorarse, una vez que ha constatado sus propias fallas.l'"
3) El recurso contribuye a detectar las lagunas y defectos de tcnica
legislativa o reglamentaria.
4) Desde el punto de vista de los controles, el recurso jerrquico es un
medio para controlar la actividad de los agentes subordinados y de
asegurar la coherencia de la actividad administrativa.
S) Dado que la administracin puede examinar tanto la legalidad como
la oportunidad de sus actos, el administrado puede aspirar a que el
recurso sea resuelto conforme a la equidad y a la justicia, y no simple-
mente conforme a la legalidad.
6) El recurso administrativo constituye la nica posibilidad de actuar
en contra de una categora de actos que no son susceptibles de ser
atacados mediante el recurso contencioso.
7) Tambin constituye un filtro respecto del contencioso administrati-
vo, debido a que "contribuye a evitar un gran nmero de posibles juicios
en calidad de etapa preliminar de conciliacin't.!"
B. Inconvenientes
Entre los inconvenientes de los recursos administrativos ms notorios
figuran los siguientes:
1) Ellos pueden ser factores que compliquen o que retarden la resolu-
cin de los asuntos; lo anterior debido a que su instruccin puede requerir
demasiado tiempo.
2) Los recursos no permiten siempre una verdadera conciliacin,
debido a que, en un gran nmero de casos, la administracin se limita a
confirmar su decisin inicial sin realmente reexaminar el expediente;
151 Cfr. Puget, Henry, "Les recours quasi-contentieux en droit compare", Revue lntematio-
nale de Droit Compar, Pars, 1953, p. 255. "Gracias al recurso, individuos o grupos que sufren
el peso de sujeciones o que se creen vctimas de perjuicios tienen a su disposicin algunos pro-
cedimientos para obtener la correccin de las injusticias y reparacin de los daos",
152 Idem.
153 Cfr. Vidal-Durupty, A., "La prevention du contentieux par les recours administratifs pra-
lables en R. f. A", Revue Admtmstrauve, Pars, 1986, p. 75. Segn el autor, los recursos previos
se encuentran muy difundidos en Suiza y en Alemania.
ASPECTO CORRECTIVO: RECURSOS ADMINISTRATIVOS 65
otras veces es imposible realizar un nuevo examen en razn de la gran
extensin del procedimiento.
3) La administracin puede sentirse tentada de retardar la solucin de
un asunto, ejemplo de ello lo constituye la "solidaridad" que existe en
los "cuerpos administrativos't.l>'
4) La eficacia de los recursos administrativos se encuentra limitada
por la ignorancia de los administrados en materia de procedimiento
administrativo.
5) En fin, los recursos pueden tener consecuencias desagradables para
los terceros interesados, en los casos en los que stos no son informados
de la existencia de un recurso, o cuando la administracin no reconoce
sus intereses.
3. Diversas categoras de recursos administrativos
Existen diversas clasificaciones de los recursos administrativos. As,
podemos distinguir, segn su finalidad, los recursos de legalidad y los de
oportunidad; segn su objeto: los recursos de revocacin, de adecuacin
y de substitucin; finalmente, considerando su causa, encontramos: los
recursos administrativos subjetivos y objetivos.
A. Recursos de derecho comn y recursos especiales
Desde un punto de vista prctico, la clasificacin ms importante
distingue entre los recursos administrativos de derecho comn (que en
derecho francs existen en ausencia de un texto), y las diferentes especies
de recursos administrativos especiales.r"
B. Recursos jerrquicos y recursos graciosos
Al lado de la clasificacin anterior, podemos distinguir dos grandes
grupos: los "recursos graciosos" y los "recursos jerrquicos", de los
cuales ya hemos hablado en la introduccin al presente trabajo, al refe-
154 Cfr. Hernndez, Octavio, "El contencioso administrativo", Revista del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Distrito Federal, 1972, nm. 1, pp. 89-95. "La doctrina nacional
y extranjera afirma que el rgano que conoce tanto del recurso gracioso que de los recursos
jerrquicos, es parcial por falta de autonomla; tiene tendencia a juzgar los casos diferentes segn
criterios uniformes; no puede evitar su sumisin al superior jerrquico; duda en cuanto a sus-
pender el acto atacado."
155 Cfr. Vedel, George y Pierre Delvolve, Droit administratif, Parls, Presses Universitaires
de France, 1990, p. 29.
66 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
rimos al control administrativo. Al respecto, debemos recordar que entre
las especies del control administrativo existen, tanto el control jerrquico
como el control gracioso.P" '
l. El recurso jerrquico permite a los administrados solicitar al supe-
rior jerrquico la anulacin de un acto de su subordinado. Este recurso
puede ser ejercido tanto por la ilegalidad del acto impugnado como por
la falta de oportunidad del mismo.P?
Esta especie de recurso administrativo constituye una de las vas para
poner en funcionamiento el control jerrquico, a peticin de un particu-
lar. La autoridad del recurso dispone de un poder de anulacin que le
permite hacer desaparecer una decisin tomada por el subordinado y de
un poder de reforma que le permite modificarla o invalidarla.!"
2. Recurso gracioso. Este recurso otorga al promovente la oportunidad
de dirigirse en fbrma directa al autor del acto atacado. La interposicin
del recurso gracioso por parte de un administrado ante el rgano que ha
emitido el acto o la decisin que se combaten, permite a la autoridad
poner en marcha el control gracioso. La autoridad competente puede
retirar el acto en forma retroactiva (lo que destruira sus efectos produci-
dos en el pasado) o abrogar el acto con efectos hacia el futuro.P?
C. Los recursos cuasicontenciosos
Sobre este particular, el profesor H. Puget considera que existe una
categora intermedia entre los recursos administrativos y los recursos
contencioso-administrativos.
Trtase de los recursos cuasicontenciosos que, a semejanza de los
recursos administrativos, son interpuestos ante una autoridad de la admi-
nistracin activa. Sin embargo, se distinguen de ellos en razn de que se
156 Cfr. Rougevin-Baville, M" op. cit. supra, nota 23, p. 273, "La misma ambigUedad afecta
la distincin entre recurso jerrquico y recurso gracioso que son las dos modalidades segn las
cuales el administrado puede formar, ante la administracin, un recurso administrativo,"
157 Cfr. Bonnard, Robert, op. ctt. supra, nota 26, p. 313, "el superior puede censurar el ejer-
cicio, no solamente de la competencia reglada, sino tambin de la competencia discrecional del
inferior",
158 Cfr. Debbasch, Charles, op. cit. supra, nota 9, Institutions et droit administratif, p. 31L
"El superior jerrquico puede confirmar pura y simplemente el acto del subordinado, puede
igualmente mantenerlo, substituyendo con motivos correctos una motivacin errnea. El superior
puede anular el acto del subordinado en forma total o parcial; puede, en fin, reformarlo, es decir,
enmendarlo." .
159 Cfr. Auby y Drago, op. ctt. supra, nota 148, pp. 61-65; cfr. Debbasch, Charles, op. cit.
lt.; cfr. De Laubadre, op. cit, supra, nota 9, p. 535.
ASPECTO CORRECTIVO: RECURSOS ADMINISTRATIVOS 67
encuentran provistos de garantas con las que no cuentan los recursos
administrativos: la autoridad que conoce del recurso debe seguir un
procedimiento "que presenta formalidades contenciosas y que en mu-
chos casos implica la intervencin de rganos encargados de realizar
investigaciones sobre los puntos del litigio", y de emitir su opinin sobre
las posibles soluciones.l'"
D. Recursos administrativos distintos de los recursos
graciosos y jerrquicos
Esta categora de recursos ha sido propuesta por algunos autores
franceses. Se trata de aquellos recursos que se interponen ante una
autoridad administrativa distinta al autor del acto y de su superior jerr-
quico. No se trata tampoco de una autoridad jurisdiccional. En realidad,
estos "recursos" son mecanismos que facilitan la defensa de los adminis-
trados, entre los cuales podemos incluir al recurso ante el Mdiateur de
la Repblica (y por extensin a los ombudsmenv.n'
4. Recursos administrativos y recursos contenciosos'<
Siendo en principio, dos nociones independientes que no tienen nece-
sariamente relacin entre s, en virtud de su naturaleza diversa y de su
tramitacin por rganos distintos.l'" los recursos administrativos pueden,
no obstante, vincularse a los recursos contenciosos en dos casos:
l. El recurso administrativo puede ser el antecedente del recurso
contencioso.r" y
160 Estos recursos se distinguen de los recursos contenciosos "segn el carcter de juez o
de rgano administrativo que revista el cuerpo o individuo al cual se somete el recurso". Cfr.
Puget, Henry, op. cit. supra, nota 151, p. 256 Y 257.
161 Cfr. Vedel, George y Pierre Delvolve, op. cit. supra, nota 155, pp. 29 Y 30.
162 En el derecho francs la accin ante los tribunales administrativos se ejercita a travs
de los recursos contenciosos, lo que trasladado al derecho mexicano explicaramos con la rela-
cin entre los recursos administrativos y el juicio ante el Tribunal fiscal, ante los tribunales ad-
ministrativos locales; o bien, ante los jueces de amparo indirecto.
163 Cfr. Auby y Drago, op. cit. supra, nota 148, p. 67. "El recurso administrativo y el recurso
jurisdiccional tienen una naturaleza jurdica diferente y son sometidos a regmenes jurdicos dis-
tintos. Ambos constituyen dos sistemas de solucin de los litigios administrativos que estn, en
principio, separados y son independientes uno de otro".
164 Ibid., p. 68, "Diversos textos prevn que el recurso jurisdiccional debe ser obligatoria-
mente precedido de un recurso administrativo. La jurisprudencia admite que sta obligacin pue-
de resultar, tambin, de la intencin del legislador. Puede suceder que un texto, an permitiend
optar entre el recurso administrativo y el recurso jurisdiccional, disponga que, si el promovente
68 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
2. El recurso administrativo puede suspender los plazos del recurso
contencioso.
En el derecho mexicano, a nivel federal, la jurisprudencia de la Supre-
ma Corte de Justicia ha elaborado el principio de "definitividad", segn
el cual antes de instar ante un juez, es necesario agotar o ejercitar,
previamente todos los recursos que la ley establece para combatir el acto,
sin importar que ste sea modificado, confirmado o revocado, "de tal
suerte que existiendo dicho recurso, sin que el administrado lo utilice, la
demanda de amparo (en trminos del artculo 107, fraccin IV de
la Constitucin mexicana) o la instancia ante el Tribunal Fiscal de la
Federacin son improcedentes'U'"
De esta manera, todo acto administrativo que afecte la esfera jurdica
de los administrados deber respetar los derechos de la defensa y el
principio de legalidad contenidos en los artculos 14 y 16 de la Constitu-
cin. La violacin de dichos principios constituye el primer paso hacia la
impugnacin del acto administrativo a travs de la presentacin del
recurso administrativo, y una vez agotada esa fase, podr utilizarse la va
contenciosa.
A pesar de esta primera verificacin, debemos sealar que en el
derecho mexicano y a nivel del derecho pblico local no existe una regla
general en materia de recurso administrativo previo. Tanto se declara
como opcionales los recursos administrativos, como se les declara obli-
gatorios, y esto de una forma siempre matizada. As, por ejemplo, la Ley
del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal con-
tena, hasta hace poco tiempo, ambas reglas en forma simultnea: era
opcional la utilizacin de los recursos administrativos ante la administra-
cin activa en aquellos litigios de tipo administrativo; en sentido inverso,
la ley impona la obligacin de agotar en forma previa los recursos que
existen en materia fisca1.
166
Ahora, aunque la reciente ley de 19 de
diciembre de 1995, prev la optatividad de los recursos, habr que
armonizar la interpretacin de este precepto con lo dispuesto en el Cdigo
ejerce el recurso administrativo, no podr instar ante el juez antes de la resolucin de la etapa
administrativa previa."
165 Cfr. Medina, Ramn, "El recurso administrativo y el control de constitucionalidad en de-
recho mexicano", Revista Mexicana de Justicia, nm. 16, 1982, p. 90.
166 Cfr. Gonzlez Cossio, Arturo, "Le contentieux administratif au Mexique", Revue lnter-
nationale de Droit Compar, Pars, 1981, p. 807. "Esta ltima obligacin implica, ciertamente,
un debilitamiento de los medios de defensa".
ASPECTO CORRECTIVO: RECURSOS ADMINISTRATIVOS 69
Financiero del Distrito Federal, en el que se afirma que el recurso de
oposicin al procedimiento de ejecucin debe ser agotado antes de inten-
tar la instancia ante el rgano de jurisdiccin administrativo local.
n. Los RECURSOS ADMINISTRATI\lOS EN EL DERECHO MEXICANO
l. Antecedentes histricos
Aunque se podra, llegando a un extremo, encontrar algunos antece-
dentes de los recursos administrativos durante el periodo colonial (1519-
1810), en algunos de los procedimientos que se desarrollaban ante el
virrey de Nueva Espaa, particularmente en materia tributaria; 167 en
realidad, es a partir del presente siglo que podramos hablar de autnticos
antecedentes de los recursos administrativos.l'"
Es en la "Ley del Impuesto sobre la Renta" (1925) y en la "Ley para
la Calificacin de Infracciones a las Leyes Fiscales y para la Aplicacin
de Penas" (1929), que se instituyeron los recursos contra los actos de las
llamadas "Comisiones de Calificadoras". Es a partir de este periodo que
podemos hablar de verdaderos recursos administrativos en el derecho
mexicano.tv?
2. La disparidad del rgimen de los recursos
en la legislacin mexicana
Durante muchos aos un gran nmero de leyes especiales regulaban la
interposicin de los recursos administrativos, ya sean ante el autor del
acto atacado, o ya sea ante una autoridad diferente de aquella que emiti
dicho acto.
A nivel federal, en razn de la ausencia de leyes en la materia, durante
largo tiempo la reglamentacin de los recursos administrativos se encon-
167 Cf r. Miranda, El tributo indlgena en la Nueva Espaa durante el siglo XVI, Mxico, Co-
legio de Mxico, 1980, p. 235.
168 Antes del presente siglo existia una confusin entre el recurso administrativo y el recurso
jurisdiccional. Bstenos sealar que el derecho francs, se encuentra mucho ms desarrollado qlJe
el mexicano, no es sino a partir de 1881 que se a distinguido claramente entre "el recurso
por exceso de poder, en lo subsecuente considerado como contencioso, y el recurso jerrquico,
desde entonces nicamente administrativo". (C. E. 01.06.1906, sentencia Jaquemont)
169 Cfr. Armienta Hernndez, Gonzalo, Tratado terico prctico de los recursos administra-
tivos, Mxico, Porra, 1991, pp. 50 Y 51.
70 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
traba diseminada en una multitud de leyes especializadas. Esta situacin
provoc que se diera una gran imprecisin en la instruccin, en la
conformacin e incluso en la denominacin de los recursos. La nica
excepcin se daba en materia fiscal en la que el Cdigo Fiscal de la
Federacin estableci un cierto orden en la regulacin de los recursos en
materia tributaria.l??
La respuesta del sistema jurdico se limit a imponer el respeto del
derecho de audiencia (o los derechos de la defensa), consagrado en el
artculo 14 de la Constitucin mexicana. As, en los casos en los que la
ley de la materia es omisa, lajurisprudencia de la Suprema Corte estable-
ci el principio, segn el cual "en los casos en que las leyes administra-
tivas no dispongan un procedimiento adecuado que permita la participa-
cin de los interesados, la autoridad esta obligada a otorgar el derecho de
audiencia a los administradost'.!"
3. Ejemplos de recursos administrativos especiales a nivel federal
Para estudiar este apartado se examinarn algunos ejemplos de recur-
sos administrativos previstos por las leyes especiales, mismos que eran
aplicables sobre el particular hasta antes de la entrada en vigor de la
LFPA. En este breve anlisis podremos sealar las diferencias que exis-
tan entre los recursos comprendidos en la muestra seleccionada. m
Para hacer este estudio, haremos una breve comparacin entre varias
leyes y reglamentos. Para ello, partiremos del estudio de los siguientes
puntos:
1. Actos susceptibles del recurso;
11. Denominacin y objeto de los recursos;
111. Plazos de los recursos;
IV. Carcter facultativo u obligatorio del recurso;
V. Reglas de procedimiento;
VI. Reglas de prueba;
VII. Plazos para resolver y para ejecutar.
170 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, Introduccin a la justicia administrativa en el ordenamiento
mexicano, Mxico, El Colegio Nacional, 1983, p. 47.
171 Cfr. Mxico. Suprema Corte de Justicia, tesis nm. 339, Semanario Judicial de la Fe-
deracin, 1975, p. 569. "AUDIENCIA, garanta de. EUa debe ser respetada aunque la ley que
sirve de fundamento a la decisin respectiva no prevea un procedimiento al respecto".
172 Para el anlisis de esta parte la obra de referencia ms reciente es la escrita por Arrnienta
Hemndez, op. cit. supra, nota 169, 362 pp.
ASPECTO CORRECTIVO: RECURSOS ADMINISTRATIVOS
A. Actos susceptibles del recurso
71
Sobre este aspecto, existan dos tendencias. Por una parte, encontra-
mos un grupo de textos, que realizaban una distincin en funcin del
carcter material de los actos. Por otra parte, en un segundo grupo, no se
haca ninguna precisin sobre los actos que podan ser objeto de un
recurso.
Veamos, en primer lugar, las leyes que tomaban en consideracin el
contenido del acto. Al interior de este grupo, podemos distinguir entre los
textos que se limitaban a enumerar las materias y aquellos que nicamen-
te se referan a las resoluciones que contenan una sancin.
Los textos de ley que se limitaban a precisar las materias en las cuales
poda interponerse un recurso son los siguientes:
a. En materia fiscal, las decisiones definitivas en las que se establezca
una contribucin o sus accesorios, las decisiones que nieguen la devolu-
cin de cantidades pagadas injustamente y todas las otras decisiones
emitidas por las autoridades aduaneras (artculo 116, CFF).
b. Seguridad social. Los actos definitivos del Instituto Mexicano del
Seguro Social,'?' que causen perjuicio a los intereses de los asegurados y
sus beneficiarios, de los patrones o de cualquier otra persona que se
encuentre obligada al pago de cotizaciones de seguridad social.
c. En materia de expropiacin: los actos de declaracin de la expropia-
cin, de la ocupacin temporal, o de particin de los bienes de propiedad
particular o colectiva que, por causa de utilidad pblica, hayan sido
decretados por el presidente de la Repblica.
d. En materia minera: las decisiones relativas a derechos yobligacio-
nes de los concesionarios, de los peticionarios o de los beneficiarios de
asignaciones. Son excluidas del recurso las decisiones que declaren la
nulidad, la caducidad, el retiro o la cancelacin de las concesiones y
aquellas que ordenen la expedicin del "ttulo de concesin especial de
las reservas mineras nacionales".
- En un segundo subsector nos encontramos con las decisiones que
imponen sanciones previstas por las leyes: en el mbito de la'
responsabilidad de los funcionarios, el recurso es procedente contra
las decisiones del superior jerrquico que contengan una sancin;
173 Identificado por las siglas IMSS.
72 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
hidrocarburos (Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en
la rama del petrleo); industria turstica; radio y televisin: las
sanciones pronunciadas por la Direccin de Radio, Televisin y
Cinematografa de la Secretara de Gobernacin (homloga del
Ministerio del Interior en Francia) por la comisin de infracciones
a las leyes que regulan el contenido de las emisiones de radio y
televisin. En fin, en materia de obras pblicas, las decisiones que
nieguen la peticin de inscripcin, de suspensin o que cancelen el
registro en el Padrn de Contratistas de Obras Pblica y los actos
administrativos de licitacin pblica.'?'
- En el segundo grupo de leyes, no se haca ninguna precisin sobre
los actos que podan ser objeto del recurso. As, nicamente se
limitaban a mencionar que ste es procedente contra los actos de
aplicacin de los textos legislativos y reglamentarios: adquisiciones
y obras pblicas (decisiones pronunciadas por la Secretara de la
Contralora); materia agrcola (decisiones pronunciadas por la Se-
cretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, en aplicacin de la
Ley de Fomento Agrario); pesca (decisiones pronunciadas con base
en la ley y su reglamento); distribucin de gas (decisiones pronun-
ciadas por la Secretara de Comercio y Fomento Industrial o por la
"Comisin de tarifas de la electricidad y del gas", en aplicacin de
la ley respectiva).
B. Denominacin y objeto de los recursos
Tambin nos encontramos que los recursos reciben diversas denomi-
naciones.
1) En materia fiscal, el Cdigo Fiscal de la Federacin, en su artculo
116, establece los recursos de revocacin y de oposicin al procedimien-
to administrativo de ejecucin.
2) Seguridad social (Ley del IMSS, artculo 274,175 y distribucin de
gas.!" los textos legales prevn el "recurso de inconformidad".
174 Es conveniente sealar que para participar en las licitaciones de obras pblicas es neceo
sario estar inscrito en el "Padrn de contratistas" del gobierno federal.
175 Este recurso es considerado como "parafiscal", pues los organismos de seguridad social
son organismos fiscales autnomos que pueden cobrar sus crditos mediante la ejecucin forzosa
y cuyo contencioso es resuelto por los tribunales fiscales y administrativos (a nivel local).
176 Reglamento de la "Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en la rama del pe-
trleo, para la distribucin de gas lquido", articulos 208 a 214.
ASPECTO CORRECTIVO: RECURSOS ADMINISTRATIVOS 73
3) Un grupo de leyes dan al recurso el nombre de "revisin": materia
minera [Ley reglamentaria del artculo 28 constitucional en materia mi-
nera (artculos 21 y 69), Ysu reglamento (artculos 135 a 138)];177 Radio
y Televisin (Reglamento de la Ley Federal de Radio, Televisin y
Cinematografa); industria turstica: Ley Federal de Turismo (artculos
104,..108); agricultura (Ley reglamentaria del artculo 27 de la Constitu-
cin, artculo lOO); pesca (Ley Federal de Pesca, artculos 95 a 108).
4) Otro grupo de textos legales utilizan la denominacin de "revoca-
cin": responsabilidad de los funcionarios (Ley Federal de Responsabi-
lidad de los Servidores Pblicos, artculos 71 a 73); adquisiciones y obras
pblicas (Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas, artculo 99).
5) Hidrocarburos. Se trata del recurso de "reconsideracin" previsto
en el artculo 71 del Reglamento de la "Ley reglamentaria del artculo 27
constitucional en la rama del petrleo". Esta ley data del 25 de agosto de
1959.
6) Finalmente, la "Ley Federal de Caza", en su artculo 37, prev un
procedimiento de "revisin de oficio". La ley no contiene ningn recur-
so, y se limita a establecer la sancin de las "infracciones a las reglas
en la materia" por los delegados de la Secretara de Desarrollo Social en
cada estado de la Federacin. El texto aade que "dichas sanciones sern
revisadas de oficio por el subsecretario competente a efecto de confirmar
o de modificar el monto de la multa y para garantizar una mejor aplica-
cin de la ley". Esta revisin de oficio hace definitiva la decisin y, por
lo tanto, vuelve improcedente la accin ante el Tribunal fiscal.
C. Plazos para interponer los recursos
En lo que concierne al plazo del recurso hemos encontrado que existe
una variacin bastante pronunciada, en algunos casos, respecto de la
duracin del mismo (sin que exista una razn lgica que explique esta
diferencia). Tambin existe disparidad respecto del momento de inicio
del plazo.
a) En materia fiscal el plazo es de 45 das a partir del da siguiente a
aquel en que surti efectos la notificacin de la decisin atacada (artculo
121, CFF).
177 La Ley Minera contiene en su articulo 69, al lado del recurso de revisin, un procedi-
miento "de oposicin" de las peticiones de asignacin y/o de "concesin minera", Sin embargo,
ella no constituye un recurso administrativo propiamente dicho, pues no existe ni decisin ni acto
administrativo previos.
74 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
b) Seguridad social, responsabilidad de funcionarios: 15 das hbiles a
partir del da siguiente al de la emisin del acto definitivo (artculo 274
de la Ley de IMSS).
e) Expropiacin: 15 das hbiles contados a partir de la fecha de
notificacin del acto.
d) Minera y pesca: 15 das contados a partir del da en que la notifi-
cacin del acto impugnado comience a producir sus efectos.
e) Adquisiciones y obras pblicas. En el caso de licitaciones pblicas
a concursos, el plazo es de diez das naturales a partir del da siguiente a
aquel en que se pronunci el resultado del concurso. En los otros casos
de aplicacin de la Ley de Obras Pblicas, el plazo es de 15 das a partir
del da hbil siguiente a aquel de la notificacin del acto.
f) Hidrocarburos, radio y televisin, turismo y distribucin de gas. Se
cuenta con 15 das a partir del da siguiente a la fecha de notificacin del
acto impugnado; o bien, de la fecha en la que el promovente tuvo
conocimiento.
g) Agricultura. 10 das hbiles a partir de la fecha de notificacin del
acto.
D. Carcter facultativo u obligatorio del recurso
1) Materia fiscal. La presentacin del recurso de revocacin es opcio-
nal del recurso ante el Tribunal fiscal. En revancha, la presentacin del
"recurso de oposicin al procedimiento administrativo de ejecucin"
tiene un carcter obligatorio: el interesado debe agotarlo antes de utilizar
la va contenciosa, a falta de lo cual, su demanda en anulacin ser
improcedente.
2) Seguridad social;':" hidrocarburos, agricultura, industria turstica.
La presentacin del recurso constituye una condicin de admisibilidad
del juicio contencioso. El recurso deber ser agotado antes de iniciar la
va contenciosa.
3) Distribucin de gas y pesca. En la hiptesis de sanciones pecunia-
rias, la presentacin del recurso constituye una de las condiciones de
admisibilidad del juicio contencioso. En los dems casos, el recurso es
opcional de la va contenciosa.
178 El articulo 274 de la ley dispone que toda decisin "que no sea impugnada en el plazo
previsto ser considerada como consentida",
ASPECTO CORRECTIVO: RECURSOS ADMINISTRATIVOS 75
4) Expropiacin, minera, responsabilidad de funcionarios: dado que
en el recurso no se encuentra prevista la suspensin del acto impugnado,
la presentacin del recurso es opcional de la va contenciosa.
5) Obra pblica. La ley no hace ninguna precisin; sin embargo, en los
casos de interpretacin o de ejecucin de contratos de obras pblicas
celebrados por la administracin centralizada, as como de las decisiones
de cancelacin o de suspensin del registro del nombre o razn social del
quejoso en el "padrn de contratistas" del gobierno federal, se deber
agotar el recurso administrativo antes de iniciar la va contenciosa ante
el Tribunal Fiscal de la Federacin.!" Para todos los otros casos el
agotamiento del recurso es opcional de la va jurisdiccional.
6) Radio y televisin. Dado que la admisibilidad del recurso esta
condicionada al pago de la multa, no existe obligacin de agotarlo, ya que
la Ley de Amparo permite iniciar el juicio correspondiente y por ende la
va contenciosa en aquellas hiptesis en las que las leyes administrativas
exijan condiciones ms estrictas que la Ley de Amparo para acordar la
suspensin del acto impugnado (artculo 73, fraccin XV).
E. Reglas de procedimiento
a) Materia fiscal. El rgano competente para decidir es la autoridad
que emiti o ejecut la decisin impugnada. En caso de que el interesado
tenga su domicilio en una ciudad distinta de aquella en que tiene su sede
la autoridad, se podr interponer el recurso ante la oficina recaudadora de
impuestos ms cercana o podr enviarlo a la autoridad por medio de carta
certificada. Los recursos interpuestos ante una autoridad incompetente
debern ser transmitidos por sta a la autoridad competente.P?
Forma. El escrito deber precisar el acto impugnado, exponer los
agravios del interesado y enumerar los medios de prueba y los hechos de
la controversia. Deber ir acompaado de los documentos que acrediten
al representante; del documento que contiene el acto impugnado; de una
copia de la notificacin del acto; de las pruebas documentales y del
informe de peritos.
179 En consecuencia, el agotamiento previo del recurso constituye una de las condiciones de
admisibilidad del recurso contencioso; por lo dems, el interesado puede obtener la suspensin
de la ejecucin del acto en trminos ms ventajosos que aquellos contenidos en la Ley de
Amparo.
180 Articulo 120 del Cdigo Fiscal Federal.
76 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
La inadmisibilidad o improcedencia del recurso se encuentra prevista
en los casos en que no se afecten los intereses jurdicos del promovente;
contra las decisiones definitivas dictadas sobre recursos administrativos
o sobre sentencias judiciales: contra los actos que ya han sido impugna-
dos ante el Tribunal fiscal: contra los actos consentidos y contra los actos,
respecto de los cuales, el plazo del recurso ha transcurrido; contra los
actos no separables de un acto que es objeto de otro medio de defensa y
en caso de que el acto haya sido revocado por la misma autoridad.
b) Seguridad social. El rgano competente para decidir es la Unidad
de Quejas que depende del Consejo Tcnico del IMSS. Sin embargo, este
ltimo puede delegar el ejercicio de dicha atribucin en los Consejos
consultivos regionales.
Forma. El escrito deber ser interpuesto directamente ante el Instituto
(o ante la delegacin regional competente) o mediante carta certificada.
Debe ir dirigido, ya sea al Consejo Tcnico o al Consejo Consultivo
regional. El recurso no debe observar ninguna formalidad especifica,
pero debe mencionar: el nombre del patrn y el domicilio del estableci-
miento o empresa; el nmero de matrcula o del carnet de inscripcin
como asegurado; la fecha y el nmero de los expedientes en los cuales se
encuentra contenida la decisin impugnada, as como la fecha de notifi-
cacin de sta: la exposicin de agravios, la motivacin del recurso y la
lista de pruebas ofrecidas.
El escrito tambin deber ir acompaado de los documentos que
acrediten la personalidad del promavente y, dado el caso, la de su
representante o mandatario. En caso de que el expediente sea incompleto,
el promovente tendr un plazo de cinco das para completarlo y una vez
transcurrido dicho lapso, el recurso ser improcedente en caso de no
haber sido corregido.
e) Expropiacin. El rgano del recurso es la unidad o la oficina de la
secretara que, segn el reglamento interior respectivo, se encuentre
encargada de la instruccin del expediente.
forma. No se encuentra prevista ninguna formalidad o condicin
especial. El expediente debe contener todos los elementos que justifiquen
la admisibilidad y lo bien fundado del recurso. La ley no contiene
ninguna mencin de las piezas que deben acompaar el recurso, pero se
debe acreditar la personalidad del promovente.
ASPECTO CORRECTIVO: RECURSOS ADMINISTRATIVOS 77
d) Materia minera, agricultura y pesca. El rgano competente para
decidir es la unidad administrativa de la secretara indicada en el regla-
mento interior respectivo.
Forma. El recurso puede ser interpuesto ante el secretario o enviarse
por correo certificado (en la materia de pesca puede ser interpuesto ante
las oficinas de los servicios desconcentrados competentes). El escrito
deber hacer mencin de los motivos de hecho y de derecho que funden
la peticin de anular el acto. En el mismo documento, el promovente
deber ofrecer las pruebas, debiendo adjuntar las documentales, as como
una lista de los medios de prueba a desahogar. En las materas de minera
y pesca, el recurso deber ser acompaado de los documentos que acre-
diten la personalidad del promovente (si ste acta a nombre de un
tercero, la personalidad deber acreditarse en los trminos del Cdigo
Civil) y de una copia de la notificacin del acto.
En la materia de pesca la recepcin del recurso suspende la ejecucin
del acto impugnado. En el caso de sanciones pecuniarias, su importe
deber ser garantizado segn las reglas del Cdigo Fiscal de la Federa-
cin (CFF).
e) Responsabilidad de funcionarios. El destinatario del recurso es la
autoridad que emiti la sancin atacada.
Forma. En el escrito, el promovente deber expresar los agravios
dirigidos contra el acto impugnado.
- Suspensin de la ejecucin del acto impugnado. La presentacin del
recurso provoca la suspensin del acto atacado en las hiptesis
siguientes:
- En el caso de las sanciones pecuniarias, si la garanta del pago es
enterada en los trminos del Cdigo fiscal.
- Si la ejecucin del acto produce daos imposibles de reparar
(a condicin de que la suspensin no lesione el inters general
o el funcionamiento de los servicios pblicos).
f) Adquisiciones y obras pblicas. El rgano competente para deci-
dir es la unidad de la administracin federal que emiti la decisin
impugnada.
forma. El escrito deber expresar los agravios que caus al promoven-
te el acto y contener el ofrecimiento de pruebas. El recurso deber ir
78 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
acompaada de una copia de la decisin impugnada, del comprobante de
la notificacin del acto, en su caso, y de las pruebas documentales si las
hubiere.
La suspensin de la ejecucin podr ser solicitada respecto de las
decisin de cancelacin o de suspensin del registro en el "padrn de
contratistas" de obras pblicas. La Secretara de la Contralora deber
fijar el importe de la garanta en un plazo de diez das. La suspensin de
la ejecucin del acto impugnado ser pronunciada una vez enterada la
fianza.
g) Hidrocarburos. El recurso debe ir dirigido a la unidad administrati-
va de la Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal competente,
segn el Reglamento interior respectivo.
Forma. El escrito deber satisfacer las condiciones de admisibilidad
de todo recurso administrativo y deber ser acompaado de pruebas
documentales.
Suspensin del acto impugnado. En el caso de sanciones pecuniarias,
la suspensin ser concedida despus del depsito de la garanta de la
multa.
h) Distribucin de gas. La autoridad que dict la decisin atacada es el
rgano competente para recibir el recurso.
Forma. Salvo el ofrecimiento de pruebas y la presentacin de las
pruebas documentales por el administrado, no se encuentra prevista
ninguna regla de forma.
i) Radio y televisin. El secretario de Gobernacin, directamente, es
competente para recibir el recurso, segn el artculo 5 del reglamento
interior de dicha secretara.
Forma. El escrito del recurso deber ser dirigido al secretario y satis-
facer todas las condiciones de admisibilidad del recurso administrativo:
deber contener una exposicin de los hechos y la expresin de agravios,
asimismo, deber ser acompaado de las pruebas documentales.
Suspensin de la ejecucin. Dado que la admisibilidad del recurso
se encuentra condicionado al pago del importe de las sanciones pecu-
niarias, el recurso produce efectos suspensivos desde el momento de
su admisin.
j) Industria turstica. La autoridad competente es el rgano de la
Secretara de Turismo designada por el reglamento interior respectivo.
ASPECTO CORRECTIVO: RECURSOS ADMINISTRATIVOS 79
Forma. El escrito del recurso deber expresar los agravios de la
decisin, contener las informaciones que permitan identificar al prom0-
vente e ir acompaado de los documentos que acrediten la personalidad
del mismo, as como de la copia del comprobante de la garanta del
inters del fisco. La recepcin del recurso produce la suspensin de la
ejecucin del acto impugnado.
F. Reglas de prueba
1. Materia fiscal. Son admitidos todos los medios de prueba a excep-
cin de la testimonial y la confesin de las autoridades (las que se
encuentran obligadas a rendir un informe sobre los hechos consignado en
el expediente). Las pruebas pueden ser presentadas hasta antes de que se
pronuncie la decisin del recurso. En lo relativo al valor de las pruebas,
tienen valor pleno: la confesin del promovente, las presunciones abso-
lutas o irrefragables y los hechos legalmente afirmados por la autoridad
en los documentos pblicos. Para todos los otros medios de prueba se
aplica el principio de "sana crtica".
2. Seguridad social. Salvo la confesin de la autoridad y la del promo-
vente, todos los medios de prueba son admitidos con la condicin de que
tengan relacin con la controversia y no sean contrarios a la moral y a la
ley. Las probanzas debern ser ofrecidas mediante la presentacin de los
documentos necesarios. En caso de que el expediente no se encuentre a
disposicin del promovente, ste podr ser solicitado a la unidad de
quejas de IMSS que lo tenga en su poder. Tanto el Consejo tcnico como
el secretario general del Instituto pueden ordenar la produccin de prue-
bas. Los medios de prueba deben ser producidos en un plazo de 15 das,
mismo que puede ser prorrogado.
3. Expropiacin. La ley no contiene reglas sobre el ofrecimiento, la
admisin y la recepcin de pruebas. En materia de radio y televisin, el
reglamento no hace ninguna precisin sobre los medios de prueba. En
ambos casos se aplica supletoriamente el Cdigo Federal de Procedi-
miento Civiles.
4. Minera y distribucin de gas. Son admitidos todos los medios de
prueba contenidos en el Cdigo Federal de Procedimientos Civiles que
tengan relacin con la controversia. El periodo de pruebas tiene una
duracin de 30 das.
80 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
5. Responsabilidad de los funcionarios. La ley prev el desechamiento
de las pruebas que sean ineficaces para atacar los hechos que funden el
acto impugnado. Las pruebas ofrecidas debern ser producidas en un
plazo de cinco das, susceptible de prorroga por el mismo nmero de das.
6. Adquisiciones y obras pblicas. Son admitidos todos los medios de
prueba que tengan relacin con los hechos de la controversia, excepcin
hecha de la confesin de las autoridades, as como de las pruebas que
debieron haber sido ofrecidas por el interesado en la etapa precedente.
La presentacin eventual de un informe de peritaje se realizar en
un plazo de 15 das. La autoridad del recurso puede solicitar la produc-
cin de medios de prueba a las autoridades que pronunciaron el acto
impugnado.
Las pruebas documentales debern ser ofrecidas al momento del dep-
sito del recurso.
Las pruebas debern ser producidas en un plazo de 15 das.
7. Hidrocarburos e industria turstica. Todos los medios de prueba que
tengan relacin con el litigio. La autoridad del recurso podr aadir las
pruebas que estime necesarias.
8. Agricultura. Se admiten todo tipo de medios de prueba, salvo la
confesin de las autoridades. La autoridad podr ordenar la produccin
de las pruebas necesarias. El periodo de produccin de pruebas es de 15
das. La valorizacin de las pruebas se realiza segn el principio de la
"sana crtica".
9. Pesca. Se admiten todos las medios de prueba que tengan relacin
con los hechos controvertidos, salvo la confesin de las autoridades y
aquellas pruebas que sean contrarias a la moral o a las leyes. Las pruebas
documentales debern ser ofrecidas al momento del depsito del recurso.
Las pruebas debern ser producidas en un plazo de 8 a 30 das.
G. Plazos para resolver los recursos
a. Materia fiscal. La decisin pronunciada deber estar fundada en
derecho y examinar todos los agravios del promovente. La autoridad del
recurso puede corregir todos los defectos de derecho de la demanda.
Pero, segn el artculo 132, la autoridad administrativa no puede revocar
ni anular el acto administrativo sobre la base de los agravios no mencio-
nados en el recurso. El contenido de la decisin puede ser: declarar la
inadmisibilidad o improcedencia del recurso; confirmar el acto impugna-
ASPECTO CORRECTIVO: RECURSOS ADMINISTRATIVOS 81
do; ordenar la repeticin del procedimiento administrativo no contencio-
so; modificar la decisin impugnada o emitir un nuevo acto. La autoridad
responsable deber ejecutar la decisin final del recurso en un plazo de
cuatro meses.
b. Seguridad social, hidrocarburos y distribucin de gas: la decisin
deber ser pronunciada en un plazo de 30 das a partir del momento de
cierre de la instruccin.
c. Expropiacin, radio y televisin e industria turstica: los textos no
contienen ninguna mencin del plazo para la emisin de la decisin del
recurso. En todo caso, se deber respetar el artculo 8 de la Constitucin
que impone a la administracin la obligacin de dar una respuesta en los
plazos ms breves a toda peticin de los administrados.
d. Materia minera. El rgano de decisin del recurso deber resolver
en un plazo de 15 das a partir de la fecha de cierre de la instruccin del
expediente y podr confirmar, modificar o revocar el acto impugnado.
e. Responsabilidad de los funcionarios y agricultura. Desde el fin del
periodo de pruebas o durante los tres das siguientes.
f. Pesca. La decisin sobre el recurso deber ser tomada en un plazo
de 30 das hbiles, ya sea a partir del da de depsito (en el caso de que
no haya habido ofrecimiento de pruebas), o ya sea a partir del cierre del
periodo probatorio. La decisin final podr confirmar, revocar o modifi-
car la decisin administrativa atacada. La decisin del recurso deber ser
notificada a los interesados (o a sus representantes) personalmente o por
carta certificada.
g. Adquisiciones y obras pblicas. Durante los veinte das siguientes
al del cierre de la instruccin.
4. La unificacin de los recursos administrativos: las leyes
de procedimientos administrativos de la Federacin
y del Distrito Federal
A. Generalidades
El derecho mexicano ha dado una solucin diferente de aquella que
existe en otros ordenamientos como el francs, pues en nuestro pas los
recursos administrativos deben ser establecidos por un texto de manera
82 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
expresa.P" Es en virtud de esta regla que durante mucho tiempo no
existi a nivel federal un recurso administrativo genrico o "de derecho
comn". De ah resultaba que la autoridad ante la que se tramitaba el
recurso estaba obligada a estudiar el asunto segn las disposiciones
especiales previstas para cada caso concreto. Adems, como hemos visto
a nivel federal, cada texto estableca el plazo y las formalidades a cumplir
para la interposicin del recurso.
Ante la diversidad de reglas que provocaban una gran confusin, un
sector de la doctrina propuso desde hace ya dcadas, la unificacin de los
recursos administrativos a travs de la creacin de un recurso administra-
tivo nico o genrico, 182 e incluso se lleg a proponer que se tomara como
modelo al Cdigo Fiscal de la Federacin.l'"
B. La regulacin del recurso administrativo en la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo
a. Generalidades
El ttulo sexto de la LFPA contiene un slo captulo, que extraamen-
te se denomina captulo primero -sera ms pertinente que se llamase
captulo nico-, en el cual se regula el nico recurso que existe en
dicho texto legal: "el recurso de revisin", que constituye un recurso
jerrquico.
La LFPA, en cierto modo ha logrado la unificacin de los recursos
administrativos al disponer, en su artculo segundo transitorio, que dis-
pone que todas las leyes administrativas que se opongan a dicha ley en lo
relativo a la tramitacin de los recursos administrativos, quedarn dero-
gadas. De modo que si bien no se dispone la derogacin automtica de
todas las reglas sobre la tramitacin de los recursos, s se derogan
aquellas que se opongan al rgimen de los recursos que regula la propia
LFPA.
181 Es esta concepcin del recurso que explica la existencia de los recurso administrativos
especiales en cada una de las leyes especializados por materia Cfr. Zorrilla, Pedro, op. cit. supra,
p. 19. "En Mxico, segn la doctrina y la jurisprudencia, son verdaderos recursos administrativoS
solamente aqullos cuya existencia esta prevista en un texto legal que los establezca."
182 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, op. cit. supra, nota 170, p. 47; cfr. del mismo autor, "Los
Recursos Administrativos", Trimestre Fiscal, Guadalajara, Jal., nm. 23, enero-marzo, 1985.
183 Cfr. Jimnez I\lescas, J., "Unificacin de los recursos administrativos", Jurdica, Mxico,
1986, nm. 10, p. 83. El autor considera que todas las leyes administrativas que prevn la po-
sibilidad de presentar recursos administrativos deberan armonizar los regmenes de stos con
los de los recursos regulados por el Cdigo Fiscal de la Federacin.
ASPECTO CORRECTIVO: RECURSOS ADMINISTRATIVOS
83
El recurso de revisin, previsto en la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo es un recurso jerrquico que est llamado a ser el recurso
de derecho comn que requiere el derecho administrativo mexicano.
b. Tramitacin del recurso de revisin
En general, el citado recurso se regula de la siguiente manera:
1) rgano del recurso. El recurso de revisin deber dirigirse al
superior jerrquico de la autoridad que dict la resolucin impugnada por
conducto de esta ltima (artculo 86, LFPA).
2) Partes. Est legitimado para interponer el recurso cualquier intere-
sado que se considere afectado por la resolucin impugnada (artculo 83,
LFPA).
3) Actos susceptibles de ser impugnados segn el artculo 83, LFPA,
el recurso puede ser interpuesto contra los actos y resoluciones que:
pongan fin al procedimiento, pongan fin a una instancia, o bien, que
resuelvan un expediente (artculos 83 y 85, LFPA).
4) Fundamento del recurso. No se establece limitacin alguna en orden
a los motivos en que puede fundarse el recurso. Basta que exista una
infraccin al orden jurdico.
5) Plazo. El plazo para interponer el recurso es de quince das, conta-
dos a partir del siguiente a aquel en que surti efectos la notificacin de
la resolucin impugnada (artculo 85, LFPA).
6) Procedimiento. a) Interposicin. Se presentar por escrito, con
expresin de agravios, ante la autoridad que haya dictado la resolucin
recurrida (artculo 86, LFPA); b) Admisin. Corresponde al superior
jerrquico la admisin o el desechamiento del recurso; e) Resolucin. La
autoridad deber ser fundada en derecho y examinar todos los agravios
hechos valer por el recurrente. Tambin deber expresarse en la resolu-
cin, en su caso, los actos que se modifiquen en forma parcial o total con
claridad (artculos 92 y 93).
El recurrente podr esperar que el medio de impugnacin sea resuelto
mediante resolucin expresa o impugnar la negativa ficta una vez que
haya transcurrido el plazo para que sta se configure.
7) Efectos. Por cuanto a los efectos del recurso, el artculo 91, fraccin
tercera, LFPA, faculta a la autoridad que conoce del mismo para declarar
"la inexistencia, la nulidad o anulabilidad del acto o revocarlo total o
parcialmente". La mencin a la posibilidad de declarar inexistente el acto
84 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
administrativo impugnado parece entrar en contradiccin con las reglas
de nulidad y anulabilidad de los actos administrativos contenidos en los
artculos 5, 6 Y7 de la propia LFPA.
La resolucin que ponga fin al recurso es susceptible de ser impugnada
a travs del juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federacin o mediante el
juicio de amparo de doble instancia en materia administrativa.
Por cuanto a la ejecucin de la resolucin recada sobre el recurso
administrativo, si aqulla ordena realizar un determinado acto o iniciar la
reposicin de un procedimiento, deber ser cumplida en un plazo de
cuatro meses (artculo 92, LFPA).
c. Opinin crtica sobre la regulacin del recurso de revisin:
Al igual que el Cdigo Fiscal de la Federacin, la LFPA prev la
aplicacin de reglas de procedimiento inspiradas en instituciones del
proceso jurisdiccional (concretamente inspiradas en las-relativas al juicio
de amparo y al proceso administrativo), tales como las relativas a la
improcedencia y el sobreseimiento (artculos 89 y 90, LFPA) del recurso
administrativo, que si bien sirven para definir con precisin las condicio-
nes formales de tramitacin del recurso, introducen cierta rigidez en
dicha tramitacin.
Este cmulo de requisitos formales que deben ser cubiertos para que
el recurso sea admitido parece ser exagerado. Adems, se debe pensar
que el recurso administrativo permite no slo revisar la legalidad, sino
tambin la oportunidad del acto administrativo que se impugna. Recur-
dese tambin que una de las crticas ms fuertes al procedimiento de am-
paro mexicano radica en que estos formalismos impiden que ms de un
77% de los juicios hayan sido sobreseidos durante 1992.
184
C. El recurso administrativo en la Ley de Procedimientos
Administrativos del Distrito Federal
En el Distrito Federal, despus de varios intentos, entre los que destaca
un importante proyector" elaborado por una comisin de juristas convo-
cados por el entonces coordinador general jurdico del Departamento del
184 Mxico, Poder Judicial de la Federacin, Informe del presidente de la Suprema Corte
de Justicia para 1992, Mxico, Thmis, 1993. Apndice estadistico.
185 El citado proyecto de "Ley de procedimiento administrativo" para el Distrito Federal, re-
gulaba, en su titulo VI, los recursos de revisin (articulo 56) y de reconsideracin (articulo 57).
ASPECTO CORRECTIVO: RECURSOS ADMINISTRATIVOS 85
Distrito Federal y dado a conocer en 1990, se lleg, a finales de 1995, a
la expedicin de una Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito
Federal.
La LPADF, al igual que la LFPA, vino a poner orden en el laberinto
de leyes y reglamentos administrativos aplicables en el Distrito Federal.
Por lo que respecta a los recursos administrativos, se cre un recurso
de inconformidad que constituye un recurso jerrquico, salvo cuando se
impugnen actos del jefe del Distrito Federal, caso en el que el propio
funcionario resolver el recurso.
El recurso de inconformidad se tramita conforme a las siguientes
reglas:
A) rgano del recurso. El recurso deber interponerse ante el superior
jerrquico de la autoridad que dict la resolucin atacada, excepto en los
casos de que se impugnen actos del jefe del Distrito Federal (artculo 110,
LPADF).
B) Partes. Puede interponer legtimamente el recurso todo interesado
que se considere perjudicado por la resolucin impugnada (artculo 108,
LPADF).
C) Requisitos objetivos. a) Actos impugnables. Aunque la LPADF no
hace mencin expresa de las resoluciones que pueden impugnarse a
travs del recurso debemos presumir que slo se puede atacar aquellas
que tengan carcter definitivo. b) Fundamento del recurso. No se estable-
cen motivos tasados para la impugnacin. sta se podr fundar en cual-
quier infraccin al ordenamiento jurdico del Distrito Federal.
D) Plazo del recurso. El interesado cuenta con un plazo de 15 das,
contados a partir del da siguiente en que surta efectos la notificacin del
acto o de que el recurrente tenga conocimiento del acto.
E) Procedimiento. a) Interposicin. Se presentar por escrito, con
expresin de agravios, ante el superior jerrquico de la autoridad que
haya dictado la resolucin recurrida (artculo LPADF). b) Formalidades.
El recurso deber ser presentado por escrito y expresar los agravios que
provoque la decisin impugnada. e) Audiencia de la autoridad que dict
el acto. Una vez admitido el recurso se solicitar al inferior que informe
sobre la materia del recurso y para que enve el expediente correspon-
diente dentro del plazo de cinco das hbiles (artculo 120, LPADF). d)
Admisin. Corresponde al superior jerrquico la admisin o el desecha-
miento del recurso dentro de los tres das hbiles siguientes al de la
86 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
recepcin del informe de la autoridad que haya emitido el acto impugna-
do. e) Audiencia de ley. Una vez que el recurso haya sido declarado
admisible, el superior jerrquico convocar al promovente y a la autori-
dad a una "audiencia de ley" que ser nica y que deber celebrarse
dentro de los diez das hbiles siguientes. La autoridad superior puede
ordenar la produccin de los medios de prueba necesarios para la solu-
cin del recurso. Resolucin. f) La resolucin podr dictarse al trmino
de la audiencia o dentro de un plazo de diez das hbiles posteriores a su
celebracin (artculo 124, LPADF).
F) Efectos. La resolucin que ponga fin al recurso es susceptible de ser
impugnada a travs del juicio ante el Tribunal de lo Contencioso Admi-
nistrativo del Distrito Federal.
En fin, el rgimen de recursos previsto por la LPADF no afecta en nada
las reglas contenidas en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Adminis-
trativo del Distrito Federal (concretamente el artculo 28); por otra parte,
se entiende que aquellos recursos contenidos en las leyes administrativas
especializadas que mejoren la defensa de los administrados sern prefe-
ridos al recurso que ella prev.
La decisin tomada sobre el recurso puede ser la confirmacin, la
modificacin o la revocacin de la decisin impugnada, ya sea por
inexacta aplicacin de la ley o por haber sido dictada con base en un acto
nulo, caso en el que el procedimiento deber ser restablecido a partir del
ltimo acto vlido.
D. Recursos administrativos genricos en la legislacin
de los Estados de la Federacin
Haciendo a un lado este balance del derecho a nivel federal, existen en
el derecho local de los Estados de la Federacin dos textos que prevn un
recurso administrativo de "derecho comn", de aplicacin supletoria. Se
trata del Cdigo Administrativo del Estado de Chihuahua y de la Ley de
Justicia Administrativa del Estado de Chiapas.
a. El recurso administrativo en el Cdigo Administrativo
del Estado de Chihuahua
El Cdigo Administrativo del Estado de Chihuahua (artculos 1637-
1638) prev la utilizacin de dos recursos (revocacin y revisin, este es
ASPECTO CORRECTIVO: RECURSOS ADMINISTRATIVOS 87
un recurso jerrquico del que no haremos mayor comentario), en los casos
en que las leyes correspondientes no regulen ningn recurso especial.
El recurso de revocacin. El gobernador de Chihuahua tiene la posi-
bilidad de revocar sus propias decisiones (o aquellas de los exgobernado-
res) en caso de que stas hayan sido emitidas en violacin de la ley, con
la condicin de que dichas decisiones hayan alterado gravemente el orden
y la seguridad pblicos o los intereses del Estado. El gobernador deter-
mina las reglas de procedimiento del recurso. Sin embargo, siempre esta
obligado a respetar los derechos de defensa de los interesados.
Salvo disposicin expresa en sentido contrario, el gobernador del
Estado puede revisar, ya sea espontneamente (de oficio o a peticin de
los administrados que justifiquen un inters legtimo), todos los actos
administrativos ilegales o inoportunos de sus subordinados, para confir-
marlos, modificarlos o anularlos.
En lo que concierne al procedimiento del recurso, el Cdigo indica
que, para la tramitacin del recurso, simplemente "se fijar un plazo
prudente y suficiente para que los interesados puedan alegar". En el caso
de las revisiones de oficio, corresponde al secretario de Gobernacin
reunir los informes y medios de prueba necesarios para la solucin del
recurso.
Una vez recibidas las pruebas y el documento con los alegatos, o
despus de la preclusin del plazo fijado, el secretario general de gobier-
no estudia el asunto y lo somete al gobernador para que ste decida. La
decisin final debe indicar los motivos de derecho que la funden. Ella
debe ser notificada a los interesados y a la autoridad respectiva a fin de
proceder a su ejecucin.
b. El recurso en la Ley de Justicia Administrativa
del Estado de Chiapas
En el Estado de Chiapas se expidi en 1989 la Ley de Justicia Admi-
nistrativa,186 que adems de regular el juicio de nulidad antelas salas
mixtas del Tribunal Superior de Justicia del Estado, incluye algunas
reglas sobre la regulacin de los recursos administrativos.
186 Publicada en el Peridico Oficial del Gobierno del Estado de Chiapas del 18 de enero
de 1989.
88 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
III. CONCLUSIN DEL CAPTULO
En el derecho mexicano existe una gran disparidad entre los distintos
recursos administrativos. Esto se explica en virtud de la ausencia de le-
yes generales sobre el procedimiento administrativo, aunque en algunos
meses dicha situacin ser remediada: la reglamentacin de los recursos
se encuentra dispersa en un gran nmero de leyes especializadas. Esta
atomizacin provocaba una gran incertidumbre sobre el procedimiento y
la organizacin de cada recurso.!"
Dada sta disparidad, se recomend la creacin de un recurso adminis-
trativo de derecho comn, que apenas existe en el derecho mexicano
desde la entrada en vigor de la LFPA, pues, como ya 10 hemos mencio-
nado, en nuestro sistema jurdico todo recurso administrativo debe en-
contrarse previsto de manera expresa por un texto legal.
La Suprema Corte de Justicia intent obligar a la autoridad adminis-
trativa a garantizar el respeto de los "derechos de la defensa"; pero es al
legislador a quien corresponde la creacin de reglas de carcter legal
necesarias para la proteccin de los derechos de los administrados.
Por fortuna, a nivel federal, la Ley Federal de Procedimientos Admi-
nistrativos contiene la reglamentacin del recurso de revisin, que colma,
en gran parte las deficiencias y omisiones que en materia de recursos
administrativos contena la legislacin federal. Misma funcin tiene la
Ley de Procedimiento Administrativo para el Distrito Federal.
187 El conjunto de textos legales muestra grandes diferencias respecto de los actos objeto
del recurso, sobre los plazos, en cuanto al carcter obligatorio o facultativo del mismo, sobre
su denominacin, sobre las reglas de procedimiento y prueba, y sobre el plazo en el que la
autoridad debe resolver el recurso.
SECCIN DOS
LAS INSTITUCIONES ESPECIALIZADAS
CAPTULO PRIMERO
LOS RGANOS DE PROTECCIN
DE LOS DERECHOS HUMANOS
1. CONSIDERACIONES RELATIVAS AL DERECHO COMPARADO:
OMBUDSMAN y OTRAS INSTITUCIONES ANLOGAS
Aunque es difcil definir la institucin del ombudsman dada la multipli-
cidad de ellos, podemos describirla como un organismo autnomo cuyo
titular, designado por el Poder Legislativo, por el Ejecutivo o por ambos,
tiene como funcin la vigilancia de la actividad de la administracin, la
recepcin de quejas de los administrados contra el mal funcionamiento
de algunos servicios administrativos; el ombudsman interviene para re-
solver las controversias en los plazos ms breves, investiga para verificar
el perjuicio causado a los administrados y, en vista de los resultados de
la investigacin, dirige recomendaciones a las autoridades administrati-
vas a efecto de restablecer las prerrogativas de los administrados. El
titular de esta institucin presenta informes, ya sea al Legislativo, al
Ejecutivo o a ambos, sobre las reclamaciones y las investigaciones
realizadas; tambin propone reformas de carcter Legislativo o regla-
mentario con el objeto de mejorar el funcionamiento de la administracin
pblica y, por ende, de los servicios pblicos.I"
Tomando una definicin de un experto en el tema, podramos conside-
rar al ombudsman como:
188 Cfr. Legrand, Andr, "La institution de l' ombudsman"; La documentationfrancaise, Parls,
26 marzo, 1971. p. 5. "Son rganos extraordinarios de control de la administracin, que se sitan al
margen de los procedimientos habituales de los recursos administrativos, ante los cuales pueden
plantearse litigios entre los particulares y la administracin y que tienen, al menos, el poder de emitir
un dictamen sobre dichas controversias."
89
90 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
Una oficina creada por la Constitucin o por un acto de la legislatura o
parlamento, dirigida por un alto funcionario pblico dotado de inde-
pendencia que es responsable ante la legislatura o ante el parlamento, que
recibe quejas de parte de las personas agraviadas en contra de las agencias
gubernamentales y que tiene la facultad de ordenar investigaciones, de
recomendar acciones correctivas y de presentar informes (sobre las
quejas).189
Dada la enorme variedad de ombudsmen, podramos afirmar que no
todos ellos tienen por vocacin la proteccin de los derechos humanos
(como es el caso de la CNDH), aunque si protegen los derechos de los
administrados; sin embargo, el modelo administrativo del ombudsman ha
servido de ejemplo en materia de proteccin de los derechos humanos. Es
a este ttulo, y desde el punto de vista de la tcnica "administrativa", que
las instituciones estudiadas en este trabajo merecen ser incluidas en un
examen de conjunto.
1. Origen y evolucin de la institucin
A. Los precedentes escandinavos (Suecia)
El primer precedente de 10 que devendr ms tarde el ombudsman
puede ser hallado en Suecia a principios del siglo XVIII en la persona de
un agente del rey, encargado de controlar y vigilar la actividad de los
agentes de la Corona. 190
En ese pas, existe desde 1713, y es designado por el Parlamento. Cabe
mencionar que durante breves periodos el Parlamento se "debilit" y el
rey design al ombudsman (1719-1760 y 1769-1809, despus del golpe
de Estado de Gustavo 111); sin embargo, la facultad de designacin
regres al Parlamento, el cual la conserva desde 1809,191 ao en que fue
189 Cfr. Frank, Bernard, "The ombudsman revisited", International Bar Journal, mayo, 1975,
p. 10, " ...an office providedfor by the constuution or by action ofthe legislature or Parliament and
headed by an independem, high level public official who is responsible to the Legislature or
Parliament, who receives complaintsfrom aggrievedpersons against government agencies. and who
hasthe power to investigate, recommend corrective action and issue reports",
190 Cfr. Legrand, Andr, L 'ombudsman scandinave, Pars, L. G. D. J., 1970, p. 23 Yss. "La ley
del 26 de octubre de 1713 establece el Konungens Hogsta Ombudsmannen encargado de ejercer un
control general sobre la observancia de las ordenanzas y de supervisar que cada uno de ellos,
cumpliera sus obligaciones en el ejercicio de su cargo."
191 Cfr. Puget, Henry, "Le contrle de I'administration : les systemes classiques, ombudsman
et prokuratura", Revue Imemationale de Droit Compar, Pars, nm. 1, 1965, p. 5.
RGANOS DE PROTECCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS 91
aprobado el instrumento de gobierno: RegerinsformP? que estuvo en
vigor hasta 1974.
Fue en el artculo 96 de la Constitucin donde se instituy el Riksda-
gen Justitieombudsman, separado del rey y dependiente del Riksdag.'" y
que se encargaba de velar por el respeto de las leyes y reglamentos por
parte de los jueces y funcionarios. 194
A partir de 1915 fue creado un Militeombudsman encargado de con-
trolar la administracin militar; sin embargo, en 1968 la dualidad de
rganos fue abandonada.
Esta idea no se contrapone con el carcter colegiado de la institucin.
En efecto, desde la entrada en vigor de la Constitucin de 1974 existen
cuatrojustitieombudsmen que controlan el conjunto de la administracin,
uno de los cuales es designado director de la institucin.
El ombudsman es designado por el Parlamento y es seleccionado, entre
los juristas ms experimentados y reconocidos, por un periodo de cuatro
aos que puede ser renovado.
El ombudsman interviene ante la administracin a fin de buscar una
solucin a los litigios que enfrentan a aqulla con los administrados. El
jefe de la institucin rinde un informe anual ante al Parlamento, en dicho
informe se pueden denunciar las irregularidades detectadas y los funcio-
narios incumplidos.
B. Otros pases escandinavos
El ombudsman fue adoptado, en primer lugar, por los pases vecinos
de Suecia. As, Finlandia, que haba permanecido bajo la dominacin
sueca durante seis siglos hasta 1809, reprodujo en su sistema las mismas
instituciones. Aunque este pas se anex al Imperio Ruso con el ttulo de
"Gran Ducado de Finlandia"; mantuvo la figura del canciller de Justicia,
que, en un principio, era un funcionario designado por el rey y encargado
192 Quejunto conel ActadeSucesin,el Actadel Parlamento yel Actade Libertadde laPrensa
constituyen la Constitucin y los Textosfundamentales (Grund/ag).
193 Cfr. Morange, Jean, Droits de l'homme et liberts publiques, 2a. ed., Pars, Presses
Universitaires de France, 1989, pp. 95 Yss. "En esta poca el Parlamento sueco es fuerte, los
servidores pblicosson relativamenteindependientes y no existenjurisdiccionesadministrativas. EJ
ombudsmanpareceser an ms indispensable";cfr. Colliard,Claude-A; Liberts publiques, 7a. ed.,
Pars, Dalloz, colI. Prcis, 1989,pp. 148Yss. "Aparecicomoel slmbolomismode la separacin de
poderes, comoun personajeencargadode velar por el respetode las leyes".
194 Cfr. Legrand, Andr, op. cit. supra, nota 190, p. 23. Yss. "Los de. I8?,9
aprovecharon la leccinde anteriores esfuerzos del reyparagerantzar el control de la administracin .
92 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
de vigilar los funcionarios del reino, y que ms tarde se convirti en jefe
del Ministerio Pblico (ChiefProsecutor). Habiendo recuperado su inde-
pendencia a finales de la Primera Guerra Mundial, Finlandia introdujo en
su Constitucin de 1919, al lado del canciller de Justicia, el ombudsman
sobre el modelo anterior a 1915.
El ombudsman de Finlandia es elegido por el Parlamento (que slo
cuenta con una cmara). En un principio, la designacin se haca por un
ao; pero hoy en da se hace por cuatro; el ombudsman no puede ser
revocado durante su mandato. 195
Dinamarca tambin introdujo el ombudsman. El Acta nm. 203, de
junio de 1954, sobre el ombudsman (Ley sobre el Ombudsman) fue
puesta en vigor elIde diciembre de 1954.
196
El primer ombudsman
fue elegido en 1955. El rasgo que lo distingue de los ombudsmen sueco
y finlands radica en que su competencia no se extiende a la administra-
cin judicial.
197
Otro pas nrdico, Noruega, con una ley de 1952, instituy el ombuds-
man segn el modelo sueco, pero con competencia limitada a los asuntos
militares. No fue sino hasta 1962 que se instituy en sta nacin un
ombudsman para asuntos civiles a nivel nacional.
C. Primeras imitaciones
La primera implantacin de un ombudsman fuera de la pennsula
escandinava tuvo lugar en la Repblica Federal de Alemania!" pas en
que se cre un ombudsman militar en la persona del "comisionado de la
Cmara Federal para los asuntos del Ejrcito", con el fin "de salvaguar-
dar los derechos fundamentales en calidad de rgano subsidiario del
Bundestag para el ejercicio del control parlamentario't.t"?
195 Cfr. Legrand, Andr, A. Marcou y B. Wennergren, "Ornbudsmen" en Braibant, Guy
(coord.), Les controles de l'administration en Europe de 'Est et de l'Ouest, Parls, CNRS, 1985; pp.
100. "Es seleccionado entre los jvenes juristas, que poseen cierta experiencia parlamentaria. Esta
designacin daa un poco su influencia real."
196 La Constitucin de junio de 1953 prev que: "El Folketing designar una o dos personas
que no debern ser parlamentarios, y que tendrn como tarea la vigilancia de la administracin civil
y militar del Estado."
197 Cfr. Legrand, Andr, op. cit. supra, nota 190, pp. 23 Yss. "Es en el modelo dans de 1954,
que se acenta claramente la evolucin comenzada en Suecia, y de la que se inspiran, a partir de esta
fecha numerosos paises para crear sus propios sistemas, mezclando su "idiosincrasia".
198 Por una adicin de mayo 1956 ala ley fundamental de 1949 (nuevo articulo 45b).
199 Cfr. Braibant, Guy, Nicole Questieaux et al., Le controle de l'administration et la protec-
tion des citoyens, Parls, Cujas, 1973, p. 69.
RGANOS DE PROTECCiN DE LOS DERECHOS HUMANOS 93
Despus del xito del comisario militar, se hicieron algunas pro-
puestas para crear un ombudsman civil. Sin embargo, el "Comit del
Bundestag para la Reforma constitucional" rechaz la idea (en 1974), Y
preconiz el sistema de "peticiones" sobre la base del artculo 17 de la
ley fundamental que garantiza el derecho de peticin. A nivel local, se
fueron creando comits de peticiones en todos los parlamentos locales (a
excepcin de la Baja-Sajonia), facultados para investigar las quejas de
los ciudadanos contra la administracin.
El Comit de peticiones a nivel federal existe desde 1975 (nuevo
artculo 45, e) como una alternativa al sistema del ombudsman. El comit
examina las peticiones sometidas al Bundestag sobre un grupo de temas
de inters general.
Nueva Zelanda fue el primer pas miembro del Commonwealth que
instituy un comisario parlamentario mediante la Parliamentary Com-
missioner Act, aprobada el 7 de septiembre de 1962 (y modificada por
leyes de 1968, 1969 Y1970). .
Este texto fue reemplazado por el Ombudsman Act del 26 junio de
1975, que puso en marcha un sistema colegiado de tres ombudsmen
con una esfera territorial de competencia (Wellington, Christ Church
y Auckland).
Los ombudsmen son designados por el gobernador general a pro-
puesta del Parlamento por un periodo de cinco aos y con posibilidad
de ser ratificados para un segundo periodo. Ellos vigilan la actividad de
las autoridades administrativas.P?
Desde 1975, los comisarios pueden controlar la actividad de las auto-
ridades administrativas locales.P' Los ombudsmen pueden proceder a
efectuar investigaciones de oficio, ya sea a partir de una queja, o bien,
a peticin (o reenvo) de una comisin del Parlamento.
En Canad, todas las provincias, a excepcin de la isla Prince Edward
han instituido un ombudsman. Las provincias pioneras fueron Alberta y
New Brunswick en 1967. En Qubec, la "Ley del Protector del Ciudada-
no" fue votada en 1968. La ley de Manitoba que cre el ombudsman fue
200 Con excepcin de los miembrosdel Gabinete, quienes son responsabl.es ante
el Parlamento.Tampoco controla a los miembrosde las fuerzas armadas ni a la Corona (a la Inversa
del modelosueco). Cfr. Legrand, Andr et al., op. cit. supra, nota 195, p. 100 Yss.
201 Cfr. Fix-Zarnudio,Hctor, "Reflexiones comparativassobreel ombudsman", Memoria de
El Colegio Nacional, Mxico, El Colegio Nacional, 1. IX, 1979, pp. 99-149; cfr. del mismo autor,
Proteccin jurdica de los derechos humanos, Mxico, CNDH, 1991, pp. 189-213.
94
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
votada en 1969. Despus, en 1970, fue el turno de Nova Scotia y New-
fouland. Las leyes de los ombudsmen de Saskastchewan y de Ontario
fueron promulgadas respectivamente en 1972 y 1975.
Tambin existen en Canad ombudsmen especializados: un ombuds-
man para los asuntos relativos a las lenguas oficiales (Thefederal Comis-
sioner of officiallanguages) y otro para las quejas relativas a las prisio-
nes: The Federal Correctional Investigator.
En Gran Bretaa, el Parliamentary Commissioner Act (en vigor desde
el I de abril de 1967) introdujo el ombudsman bajo el nombre de Comisa-
rio Parlamentario para la Administracin (Parliamentary Commissioner
for Administration: PCA, por sus siglas en ingls) para Inglaterra, el pas
de Gales y Escocia. Este funcionario es designado en forma vitalicia por
la Corona, a propuesta de las cmaras del Parlamento y su edad de jubi-
lacin es de 65 aos.
Otro rasgo que lo distingue de los ombudsmen escandinavos es la
forma de instar ante l, pues no puede actuar de oficio; tampoco puede
recibir reclamaciones directas por parte de los administrados. Los miem-
bros del Parlamento son los intermediarios entre los administrados yel
comisario parlamentario.
El Local Governement Act, de 1974 estableci "Comisarios locales
para la administracin". Actualmente se han designado cinco sobre un
total de nueve: tres para Inglaterra, uno para el pas de Gales y uno para
Escocia. Sus atribuciones son similares de aquellas del PCA, con algunas
variaciones como, por ejemplo, la regla segn la cual los administrados
deben dirigirse, en principio, a los consejeros municipales competentes;
pero en caso en que stos no transmitan la queja al comisario, los
ciudadanos tienen acceso directo al comisario; los informes de los comi-
sarios deben ser presentados ante los rganos representativos de las
autoridades locales. En fin, la publicidad de las actividades de los comi-
sarios locales es ms amplia que aquella del PCA.2
02
En Irlanda del Norte han sido instituidos, desde 1969, dos comisarios
parlamentarios. Se trata del Comisionado Parlamentario para la Adminis-
tracin (Northern Ireland Parliamentary Commissioner for Administra-
tion) y del Comisionado Parlamentario para las Reclamaciones (North-
ern Ireland Parliamentary Commissioner for Complaints). Estos
funcionarios se encuentran instalados en la-misma oficina y trabajan bajo
202 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, op. cit. lt., p. 198.
RGANOS DE PROTECCiN DE LOS DERECHOS HUMANOS 95
la direccin del mismo jefe (como en el caso de los comisarios brit-
nicos).
Los comisarios irlandeses poseen las mismas atribuciones que sus
homlogos britnicos con algunas modalidades particulares derivadas
del hecho de que su competencia se ejerce en una rea ms restringida:
el territorio de Irlanda del Norte. El comisario para la administracin de-
be ser instado por intermediario de un parlamentario, pero el "comisario
de reclamaciones' recibe directamente las quejas de los administrados.
Otro miembro del Commonwealth, Australia, instal algunos om-
budsmen a nivel de las provincias. El proceso comenz en 1971, con el
Parliamentary Commissioner Act ofWesternAustralia. Tiempo despus
fue Australia del Sur (Ombudsman Act de 1972), Victoria (Ombudsman
Act de 1973), Queensland (Queensland Parliamentary Commissio-
ner Act de 1974), Nueva Gales del Sur (Ombudsman Act de 1974) y
Tasmania (1978).
El ombudsman a nivel federal fue creado por el Ombudsman Act de
1976: Existe un ombudsman titular (Commonwealth Ombudsman), y dos
funcionarios auxiliares (Deputies Ombudsmen), que poseen competencia
territorial en la capital federal (Australian capital territory), y en el
territorio del Norte (Northern Territory). Estos funcionarios son designa-
dos por el gobernador general por un periodo de siete aos, con la po-
sibilidad de ser ratificados. Slo el gobernador puede decretar la revoca-
cin de los comisarios a peticin de las cmaras del parlamento.
En Israel existe desde 1948 un contralor del Estado (State Comp-
troller) que tiene la facultad de inspeccionar los rganos administrativos,
particularmente en el plan financiero.
El 31 de marzo de 1971 fue creado el "comisario para las quejas del
pblico" mediante una reforma a la "Ley sobre el Contralor del Estado".
Su designacin corresponde al jefe de Estado sobre proposicin de una
comisin del Knesset, por un periodo de cinco aos.
2
0
3
De esta forma, la "Comisin para las Quejas del Pblico", que depen-
de del contralor general, recibe las reclamaciones de los administrados.
En sta tarea el contralor es asistido por un "Comisariato para las
Reclamaciones del Pblico", cuyo director es designado por la comisin
parlamentaria de la Knesset, a propuesta del contralor.i'"
203 Cfr. Kerber, Nathalie, L'ombudsman isra/ien, Pars, A. Pdone, 1976, pp. I Y2.
204 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, op. cit. supra, nota201, p. 199. "La caracterlsticadel ombudsman
96
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
El dominio de accin de este ombudsman es ms limitado que aquel
del modelo escandinavo, pues no puede investigar las actividades de los
altos funcionarios del Estado: jefe de Estado, miembros del gabinete,
miembros del Parlamento. Tampoco puede investigar las actividades de
las fuerzas armadas (debido a que existe un ombudsman militar.t'" ni
sobre aquellas de los jefes de la polica ni de los responsables de los
centros de detencin.
~ . Elombudsmanfrancs
En Francia, fue en 1973,206 que se instituy el mdiateur 207 en
medio de "cierto escepticisrnoV'" Este funcionario cuyo nombre oficial
es el de "Mdiateur de la Rpublique"209 (a partir de la entrada en vigor
de la ley 89-18 del 13 enero 1989), apareci para solucionar los diferendos
entre los administrados y los servicios pblicos que escapan a la compe-
tencia del juez, conforme a la idea de maladministration, es decir, de "el
mal funcionamiento de los servicios pblicos resultante de la incoheren-
cia de las reglamentaciones, de su aplicacin indebida, o, en pocas pala-
bras, de todo aquello que sin ser ilegal, parece absurdo o inequitativo" .210
a. Estatuto del mdiateur
En lo que toca a su designacin, la ley no fija ninguna condicin. Su
titular es designado por el presidente de la Repblica mediante un decreto
israel reside en la concentracin de las funciones de inspeccin propias del ombudsman en otra
institucin: el contralor general que de hecho es eljefe de ambas instituciones". Cfr. Kerber, Nathalie,
op. cit. lt., pp. 14 Y 15.
205 Una ley aprobada por unanimidad, en vigor a partir del l de noviembre de 1972 cre el
"comisario para las quejas de los soldados", designado por el ministro de defensa. Cfr. Braibant,
Questieaux, et al., op. cit. supra, nota 199, p. 297.
206 Ley nm. 73-6 de 3.01.73, completada por la ley nm. 76-1211 de 24. XII. 76 Ypor los
decretos nm. 73-256, nm. 73-254 y nm. 73-255.
207 Cfr Auby, Jean Marie y Roland Drago, op. cit. supra, nota 148, pp. 33 Yss. "Francia
resisti durante mucho tiempo al contagio"; numerosos juristas estimaban que esta institucin no
estaria en condiciones de aportar mejorias al sistema francs. Es "una institucin que, si bien se
inspira del modelo del ombudsman escandinavo y sobre todo del Parliamentary Commissioner
britnico, tambin se aleja de ellos".
208 Cfr. Colliard, op. cit. supra, nota 193, pp. 153Y154, "Sobre el plan de la finalidad, se trata
ms bien de una humanizacin de las relaciones 'administracin-usuario' que d una verdadera
proteccin de las libertades pblicas".
209 Cfr. Chapus, Ren, op. cit. supra, nota 89, t. 1,p. 323.
210 Cfr. Lemoyne de Forges, Jean-Michel, Les instituciones administrattvesfrancaises, 2a. ed.,
Pars, Presses Universitaires de France, 1989, pp. 133 Y134; cfr. Chapus, Ren, op. cit. supra, nota
89, p. 324. " No se trata de apreciar, aquello que resulta de la regla de derecho, sino aquello que
recomienda la oportunidad, la equidad o el buen sentido."
RGANOS DE PROTECCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS 97
en Consejo de Ministros, por un periodo de seis aos. Su mandato no es
renovable.
Este modo de designacin, por parte del jefe de Estado, constituye el
punto ms dbil de la institucin; tambin se le ha considerado como
"una deformacin sobre el plan orgnico" o como "el nico lmite
verdadero a su independencia y a su autoridad't."! Para los profesores
Vedel y Delvolve lo anterior revela la perdida de importancia del control
parlamentario bajo la Quinta Repblica.s'?
El mdiateur goza de todas las inmunidades concedidas a los parla-
mentarios en el ejercicio de sus funciones, de tal forma que no puede
ponerse fin a su mandato antes de que concluya su periodo normal, salvo
en caso de dimisin o por la constatacin del impedimento del titular.I!'
b. Funcionamiento de la institucin
Siguiendo el ejemplo del PCA britnico, el mdiateur no puede ser
instado directamente por los administrados. Es necesario que las recla-
maciones sean transmitidas por conducto de un parlamentario. Por otra
parte, el mdiateur puede actuar de oficio ante un problema administra-
tivo de alcance general.
En la instruccin de los asuntos todas las autoridades deben facilitar la
tarea del mdiateur. El titular de la institucin puede pedir que le sea
comunicado todo documento relacionado con la controversia que se
instruye; los agentes de los servicios pblicos se encuentran obligados a
responder a sus preguntas y citatorios; tambin puede exigir la realiza-
cin de investigaciones y verificaciones a los cuerpos de control.
Para complementar la accin de la institucin sobre el conjunto del
territorio francs, existen "delegados departamentales del mdiateur" ,
creados en 1986, para recibir las reclamaciones en cada uno de los
departamentos. Tambin cuenta con un corresponsal en cada ministerio.
211 Cfr. Robert, Jacques, Liberts Publiques, Pars, Dalloz, 1989, p. 137. "Francia adopt una
formula muy alejada de los modelos extranjeros. Desde el principio existi una cierta sospecha sobre
su imparcialidad. No deja de resultar paradjico que los diputados del pueblo no designen un
personaje que, de hecho, ser esencialmente instado por ellos"; cfr. Morange, op. cit. supra, nota 193,
p. 97. "Se puede notar que la funcin esta ms politizada en Francia".
212 Cfr. Vedel, George y Pierre Delvolve, Droit administrattf, Pars, Presses Universitaires de
France, Thmis, 1. 2, p. 35. "En efecto, el control de la administracin por el Parlamento nunca ha
tenido en Francia, y ms particularmente a partir del comienzo de la V Repblica, la importancia que
reviste en otros paises. "
213 Constatacin que debe ser realizada por un colegio formado por el vicepresidente del
Consejo de Estado y por los presidentes de la Corte de Casacin y la Corte de Cuentas.
98
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
Estos funcionarios se encargan de dar seguimiento a los asuntos de su
competencia. El mdiateur puede dirigir recomendaciones a los servicios
pblicos a fin de resolver las controversias. Tambin esta facultado para
iniciar procedimientos de tipo disciplinario, o inclusive penales, contra
los agentes de los servicios pblicos. El mdiateur debe ser informado
del seguimiento dado a sus recomendaciones.
Una originalidad sobre el plan procedimental consiste en la posibili-
dad que el ombudsman francs tiene para dirigir injonctions (rdenes) a
las autoridades administrativas en los casos de inejecucin de las decisio-
nes jurisdiccionales que posean fuerza de "cosa juzgada" y que sean
favorables a los administrados.
El titular del organismo presenta un informe anual ante el presidente
de la Repblica y ante el Parlamento. En dicho documento puede propo-
ner reformas legislativas o reglamentarias.
c. Naturaleza jurdica del mdiateur
La determinacin de la naturaleza del mdiateur francs ha dado lugar
a una discusin doctrinal. Por un lado, se le ha considerado como una
autoridad administrativa en razn de su modo de designacin.t!'
Desde otro enfoque, algunos autores lo han calificado como una
"autoridad autnoma que escapa a todo control jprisdiccional". Esto se
desprende en razn de sus relaciones "privilegiadas" con el Poder Legis-
lativo y de la circunstancia de que no posee ninguno de los "atributos
habituales de las autoridades administrativas".215
Finalmente, en un tercer enfoque, "se podra ver en el mdiateur a un
colaborador del Parlamento: una autoridad parlamentaria't.>" En este
sentido, el informe del mdiateur del ao de 1988 propone una mayor
vinculacin de la institucin al Parlamento.
Por su parte, el Consejo de Estado, en una decisin en la que hace
aplicacin de la distincin clsica entre los poderes, y fundndose prin-
cipalmente en la forma de designacin del mdiateur, lo considera como
una autoridad administrativa.t!? Segn sta interpretacin, los actos del
214 Cfr. Braibant, Guy, "Les rapports du mdiateur et du juge administratif', AJDA, Pars,
1977, p. 286. "El mdiateur posee, segn nuestra opinin, el carcter de autoridad administrativa: no
se encuentra vinculado al Parlamento y es designado por el gobierno".
215 Cfr. Gaudemet, Yves, "Le mdiateur est-il une autorit administrative?, Mlanges Char-
lier, Pars, LGDJ, 1981, p. 117.
216 Cfr. Auby y Drago, op. cit. supra, nota 148, p. 35.
217 Francia. Consejo de Estado, sentencia Retail, \Odejulio de 1981. Cfr. Vedel y Delvolve,
RGANOS DE PROTECCiN DE LOS DERECHOS HUMANOS 99
mdiateur pueden dar lugar a un "recurso por exceso de zoder",218 pero
existen actos que no pueden ser objeto de un recurso.s'" ,/
E. Otros ombudsmen nacionales
a. Pases ibricos
Los pases ibricos han creado, a su vez, instituciones inspiradas en los
ombudsmen: la primera de ellas, el promotor de justicia iprovedor de
justica portugus fue creado por un decreto-ley del21 de abril de 1975.
220
Por otra parte, en Espaa, la Constitucin de 1978 en su artculo 54,
prev que:
Una Ley orgnica reglamentar la institucin del Defensor del Pueblo
como alto Comisario de las Cortes Generales, designado por stas para la
defensa de los derechos enumerados en el Ttulo Primero de la Constitu-
cin); a ste efecto podr supervisar la actividad de la administracin
rindiendo cuentas a las Cortes Generales.P!
El sistema espaol introdujo una novedad procesal que reside en la
facultad del defensor para instar ante el Tribunal Constitucional por la va
de los recursos de inconstitucionalidad y de amparo.l"
op. cit. supra, nota 212, p. 43. "El mdiateur no siendo ni un juez ni un rgano parlamentario, no
puede ser parte ms que del Ejecutivo. El legislador de 1989, calificando al mdiateur de la Repblica
como autoridad independiente, tuvo cuidado de no aadir la palabra". Esta omisin no puede, sin
embargo, tener como efecto el de cambiar la naturaleza del mdiateur.
218 V. gr., la decisin relativa a la situacin profesional de sus colaboradores; una orden
(iryonction) o la declaracin de inadmisibilidad de una reclamacin.
219 V. gr., las recomendaciones que ste dirige a la administracin o la respuesta dada a un
Parlamentario que transmiti una reclamacin al mdiateur (C.E 20 de enero de 1980, sentencia
Gaston Moore) "La respuesta dada por el mdiateur a los parlamentarios que le presentan reclama-
ciones no posee el carcter de una decisin administrativa susceptible de ser objeto de recurso en la
va contenciosa. "
220 Cfr. Fix-Zamudio,op. cit. supra, nota 201, p. 208. El autor considera que tiene comu misin
la de "garantizar la justicia y la legalidad de la administracin pblica a travs de los medios
informales, investigando sobre las quejas de los administrados contra la administracin y proponiendo
las soluciones adecuadas."
221 Cfr. Gil Robles, A., "Apercu sur I'institution espagnole du Dfenseur du Peuple", tudes
et Documents du Conseil d'tat, Pars, nm. 23, 1983, pp. 89 Yss. "El inters de la institucin del
defensor del pueblo reside en el hecho que la experiencia espaola supone una revitalizacin de la
institucin original del ombudsman que recupera los rasgos esenciales que caracterizan su originali-
dad primaria. "
222 Cfr. Fix-Zamudio, op. cit. supra, nota 201, p. 210. "Los ombudsmen
la facultad de demandar a los tribunales civiles y penales la aplicacin de sanciones a los funcionarios
responsables de faltas y delitos, pero ninguno de ellos puede presentar demandas ante las cortes
constitucionales".
100 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
b. Pases que han abandonado el derecho socialista
El florecimiento de la institucin ha alcanzado a los antiguos pases
socialistas: es el caso de Polonia y de Rumania.
El "Comisario parlamentario para los derechos de los ciudadanos"
polons controla la actividad de todas las autoridades estatales a excep-
cin del Parlamento. Este funcionario es elegido por el Parlamento a
propuesta del Presidium del Parlamento.s"
En Rumania, los artculos 54 a 56 de la reciente Constitucin de 1989,
consagran la institucin del "defensor del pueblo", que est encargado
de proteger los derechos y libertades de los ciudadanos. El defensor es
designado por el Senado por un periodo de 4 aos.
224
2. Hacia nuevas formas de la institucin
La institucin del ombudsman ha experimentado una evolucin que
puede ser caracterizada por tres fenmenos: la aparicin de ombudsmen
locales o regionales, la especializacin sectorial del ombudsman y la
creacin de ombudsmen "ejecutivos".
A. Los ombudsmen regionales
Actualmente, podemos citar la aplicacin del ombudsman a nivel
regional en los siguientes casos:
1. El difensore civico existe desde 1974 (en la Toscana) y en otras
nueve de las veinte regiones con que cuenta Italia.
225
2. El Brgerbeaujtrage del Landtag de Rhnanie-Palatinat instituido
por la ley del 3 mayo 1974.
3. En Gran Bretaa, el Local Governement Act de 1974 estableci
PCA locales. Existen cinco de un total de nueve: tres en Inglaterra, uno
en el pas de Gales y uno en Escocia. En Irlanda del Norte fueron
instituidos, desde 1969, dos PCA.226
223 Cfr. Francia. "Mdiateur". Rapport annuel du mdiateur, 1987. "Instituido por una ley del
15 de julio de 1987."
224 Cfr. Solcanu, Ion, "Experience concerning the institution ofthe ombudsman" en "Interna-
liona/ symposium: the experience ofthe ombudsman today, Mxico, CNDH, 1992, p. 81.
225 Las otras regiones son las siguientes: Ligurie, Campanil, Ombrie, Lombardie, Latium,
Frioul-Vntie, Marches, Pimont y Pouilles.
226 El Northern Ire/and Par/iamentary Commissionerfor Administration y el Northern Ire/and
Par/iamentary Commissioner for Comp/aints.
RGANOS DE PROTECCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS 101
4. En Suiza, existe el Brgerbeauftrage de la ciudad de Zrich (1970)
Ydel cantn de Zrich (1977).
5. En Espaa, los estatutos de autonoma de ocho comunidades aut-
nomas prevn la creacin de un homlogo regional del defensor del
puebloF'
6. En Australia, la institucin surgi en 1971 a nivel de las provincias:
Western Australia, despus South Australia (1972), Victoria (1973),
Queensland (1974), New South Wales (1974) y Tasmania (1978).
7. Israel cuenta con ombudsmen en las ciudades de Tel-Aviv y
Jerusaln.
B. Aplicaciones sectoriales
La institucin ha sido implantada en mbitos que se alejan del control
de la administracin y del modelo del Justitieombudsman:
l. Los ombudsmen militares fueron los primeros en aparecer (Suecia
en 1915). Actualmente podemos encontrar instituciones similares en
Noruega (1952), Repblica Federal de Alemania (1966), Israel (1972) y
Australia (2 de enero de 1975, Defence Force Ombudsman).
2. Tambin podemos citar algunas aplicaciones en el sector econmi-
co: el primero fue el ombudsman sueco para los consumidores, despus
apareci el ombudsman para la libertad econmica, que vigila la aplica-
cin de la legislacin antimonopolios. Ms tarde, se cre el ombudsman
noruego para la proteccin de los consumidores. Despus otros pases
como Dinamarca y Finlandia han creado instituciones similares.
No podemos dejar de mencionar que en Estados Unidos existen ciertas
instituciones anlogas que se ocupan de las relaciones al interior de las
empresas.
3. Fue en Gran Bretaa donde surgi el ombudsman para los servicios
de salud. Actualmente existen tres comisarios para el servicio de salud
(Health Service Commissionners) en Inglaterra, en el pas de Gales
(1973) y en Escocia (1972).
227 Estas son: pas Vasco ("Ararteko"); Catalua ("El sindico de Greuges"); Galicia ("El
valedor do pobo"); Andalucia ("El Defensor del Pueblo Andaluz"); Aragn ("Justicia de Aragn");
Regin de Valencia ("El sindico de Agrarios)"; Canarias ("El diputado del comn"). Cfr. Soumet,
Marie-Dominique y Chantal Miet, El defensor del pueblo, 1991, p. 4, cfr. Moderne, Franck, "Les
rlations entre le Parlement et I'administration dans I'Espagne comtemporaine", Parlement et
administration en Europe, Pars, CNRS, 1982, p. 30. "Se encuentran instituciones anlogas e ~ l?s
estatutos de las comunidades autnomas, v. gr., pas Vasco, articulo 15; Catalua, articulo 35; GalICIa,
articulo 14; Andalucla, articulo 46."
102 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
Por otra parte, en Estados Unidos ha aparecido una institucin deno-
minada Nursing Home OmbudsmenP'
4. En materia de informtica y de proteccin de las informaciones, el
ombudsman ha sido utilizado en Alemania para organizar el control de
los sistemas automatizados de tratamiento de datos. El Land de Hesse
constituye la primera ilustracin (con el Datenschutzbeauftrage de
1970). A nivel federal fue creado, en 1977, el Bundesbeauftragte fur den
Daatenschutz. Esta figura fue posteriormente adoptado por todos los
Lander excepto la Baja Sajonia y la Renania Palatina.
5. Existen algunos ombudsmen en el mbito universitario en Estados
Unidos, en Canad y en Mxico. Para garantizar la defensa de los
derechos lingsticos se cre en Canad el Federal Comissioner of offi-
cial languages.
6. Tambin se ha encomendado a ombusdmen especializados, la pro-
teccin de las minoras tnicas: as ha sucedido en los Estados Unidos, en
Nueva Zelanda)' en Mxico.
7. En el sector penitenciario; en Canad se instituy, elIde junio de
1973, el investigador correccional federal (Federal Correctional Investi-
gator). En Estados Unidos existe un rgano anlogo en los estados y
ciudades siguientes: Connecticut, Carolina del Sur, Indiana, Maryland,
New Jersey, Oregon, Winsconsin, Kansas, Michigan y Minnesota.
En un sector vecino, en Israel se cre un ombudsman encargado del
control de las autoridades policiacas.
8. Tambin existe un ombudsman encargado de cuestiones del medio
ambiente en Estados Unidos. En Mxico contamos con la Procuradura
Federal del Medio Ambiente.
9. El ombudsmanjudicial, encargado de conocer de las reclamaciones
contra actos administrativos emitidos por los tribunales. Los ombudsmen
en ningn caso tienen facultades para pronunciarse de los fallos jurisdic-
cionales emitidos por los tribunales.
Un nmero importante de "ombudsmen" tienen competencia respecto
de los asuntos judiciales.F? Por el contrario, en algunos pases, como en
Mxico, se prohbe o se limita la competencia del "ombudsman" en este
mbito.P?
228 Cfr. Francia, "Mdiateur", Rapport annue/ du mdiateur, 1988,p. 202.
229 Estosson: Suecia, Finlandia, Alemania, GranBretaa,Francia, Australiay Espaa
230 Esel casode: Dinamarca, Noruega, Portugaly, en ciertoscasos, en Holanda.Es necesario
aclarar, en primer lugar que en Portugal y Espaa, el ombudsman tiene legitimidad procesal para
RGANOS DE PROTECCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS 103
En efecto, en Mxico slo existe ombudsman judicial en el mbito
local. En consecuencia, slo los organismos de defensa de los derechos
humanos locales pueden conocer de las reclamaciones por actos adminis-
trativos emanados de los poderes judiciales locales cuando afecten algu-
no de los derechos humanos.
La prohibicin de que exista un ombudsman judicial en el mbito
federal se explica en gran parte por la reticencia mostrada, por algunos
miembros del Poder Judicial Federal mexicano, a la instauracin de la
institucin, quienes fundaron su rechazo en los siguientes argumentos:
10 Consideraban que en Mxico, el Poder Judicial Federal tiene una
doble vertiente: como poder de la Federacin y como poder del Estado
federal, al poseer la facultad de interpretar la Constitucin en ltima
instancia, y por ello se encuentra jerrquicamente encima de los tres
poderes de la Federacin; en consecuencia, ningn rgano le puede
indicar cmo actuar, aunque slo se trate de recomendaciones, y
2
0
Explicaban que el Poder Judicial de la Federacin tiene sus propios
rganos de control, ya que la conducta de los jueces y magistrados, de
acuerdo con la antigua Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin,
en su artculo 12, fracciones XXXIV y XXXV, se encuentra bajo la
vigilancia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin; de hecho,
afirmaban que el rgimen de inspeccin por parte de los ministros es ya,
de por s, una especie de ombudsman judicial que se encuentra dentro de
ese propio poder.P'
C. El ombudsman ejecutivo
Esta modalidad de la institucin apareci como una variante del
modelo de ombudsman parlamentario. A grandes rasgos, se trata de
funcionarios dotados de atribuciones similares a la del ombudsman pero
que son designados por el jefe del Ejecutivo. Esta versin funciona sobre
todo a nivel local, en los medios urbanos y en ciertos sectores.F'
interponer unrecursopor inconstitucionalidad delasleyes.Ensegundo lugar,en Mxico lalimitacin
del control delosactosadministrativos delosjueces,por partedel ombudsman nacional, sloseaplica
a los actos del PoderJudicial Federal.
231 Cfr. Carpzo,Jorge, Derechos humanosyombudsman, Mxico, 1993, CNDH, p. 17.
232 Cfr. Fix-Zamudio, op. cit. supra, nota 201, p. 207. "Aun en ordenamientos
que hanservidode modeloa la institucin clsicadel ombudsman, concebido comouncomisionado
p.arl.arnentario, han introducido, al lado del sistemaoriginal, algunosfuncionarios con atribuciones
slmtlares, pero designados por el organismo ejecutivo, como ocurre en Suecia con los llamados
ombudsman para los consumidores y para la libertadeconmica".
104 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
Cabe sealar que el pas en que ste ombudsman ejecutivo se ha
desarrollado con mayor xito como una institucin paralela al modelo
clsico es Estados Unidos.I" De hecho, solamente cuatro estados han
instituido ombudsmen segn el modelo sueco (Alaska, Hawai, Iowa y
Nebraska). Pero la gran mayora de estados en los que existe, han
escogido formas que nicamente cubren algunos aspectos de la institu-
cin. Normalmente, la designacin es realizada por el gobernador del
estado.I"
Para ciertos autores, este gnero de funcionarios no constituyen, en
estricto sentido, autnticos ombudsmen, y simplemente los consideran
como "jefes de un bur de quejas o como inspectores generales de la
administracin ".2.15 Sin embargo, a pesar de su dependencia respecto al
Ejecutivo, estas instituciones no deben ser calificadas como "desviacio-
nes" del ombudsman, sino como una variacin del modelo clsico.
Ambos modelos pueden ser combinados debido a que cada uno de ellos
ofrece ventajas e inconvenientes para la proteccin de los derechos de los
administrados.
3. El ombudsman en los paises en vias de desarrollo
A. Dfusion del modelo de ombudsman ejecutivo
A partir de 1966 el ombudsman se ha implantado en algunos pases en
vas de desarrollo, como Guyana y Tanzania, cuya particularidad consiste
en la designacin de los ombudsmen por el jefe del Ejecutivo.
En la India fueron creados ombudsmen nicamente a nivel local,
denominados Lokpals, los cuales son designados por el gobernador. Esta
designacin se encuentra supeditada a la aprobacin previa del Parlamen-
233 Cfr. Anderson, Stanley, "Comparing c1assical and executive ombudsman" en Executive
ombudsman in the United States, Berkeley, 1969, pp. 307-315. Esto se explica en razn del carcter
presidencial del sistema norteamericano y por la libertad que existe en cuanto a las formalidades
requeridas para establecer este gnero de funcionarios.
234 La Oficina de Quejas de la Alcalda de Chicago; La Oficina de Informacin y Quejas de
Honolulu (Honolulu's Office of Information and Complaints), las delegaciones municipales de la
ciudad de Boston, el ombudsman del condado de Nassau en New York, los vicegobernadores de
algunos estados federados; la Oficina de ayuda de los ciudadanos en lowa (The office ofthe lowa
citizen's aide); el ombudsman de Oregon, etctera. Cfr. Dolan, P., "The ombudsman in the U.S: The
States",op. cit. supra, nota 233, p. 217.
235 Cfr. Braibant, Guy, Nicole, Questiaux, etal., op. cit. supra, nota 199, p. 299, "Ellos poseen
el carcter de rganos de control interno de tipo clsico cuya originalidad reside solamente en el
carcter general de sus competencia, que cubre el conjunto de la administracin pblica."
RGANOS DE PROTECCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS 105
to (Lok Sabha) y del ministro de Justicia. Existen tambin ombudsmen
auxiliares (Lokayutas) que son designados segn un procedimiento pare-
cido. Ms tarde aparecieron instituciones similares en Filipinas (1974) Y
Nigeria (1975), que sirvieron de ejemplo a otros pases en vas de
desarrollo que adoptaron la institucin.
Este fenmeno de "injerto" de la institucin ha encontrado obstculos
especficos originados por el "subdesarrollo" de la administracin en
dichos pases (cuyo aparato gubernamental se encuentra marcado por el
clientelismo y la corrupcin). De aqu se deriva que el ombudsman ha
sido adoptado en una forma "trucada" que lo coloca bajo la influencia
directa del Ejecutivo.P" En este grupo de pases, la necesidad de un
crecimiento acelerado ha tenido como consecuencia la existencia de
un Ejecutivo "fuerte", que no tolera un ombudsman independiente y
dotado de a m p l ~ o s poderes de investigacin.?"
B. El ombudsman en Amrica Latina
a. Idea general
La adaptacin de una institucin de ste tipo en los regmenes de los
pases latinoamericanos debe ser considerada en funcin del tipo de
rgimen poltico.
A diferencia de los regmenes democrticos desarrollados, en los que
el ombudsman ha sido creado como un comisario parlamentario o como
un rgano creado por la propia administracin, en Amrica Latina, el
Parlamento se encuentra muy debilitado con respecto al Ejecutivo que
posee amplios poderes. Esta circunstancia no puede ser ignorada y expli-
ca, en gran parte, la existencia de ombudsmen ejecutivos en estos pases.
Todo ello sin negar que "el ideal es un ombudsman creado por el
Parlamento".238
Otro elemento que debe ser tomado en consideracin reside en el
mbito de actuacin de ombudsman. En Amrica Latina, la necesidad de
236 Cfr. Rowat, Donald, "The suitability ofthe ombudsman Plan for Developing Countries",
Revue Internationale de Science Administrative, 1984, pp. 207 Yss. "l ser ms un bur de control
administrativo que un investigador independiente. l ser ms bien una rama del Ejecutivo que del
Legislativo".
237 Cfr. Mac Dermot, Niall, "La institucin del ombudsman", Revista dela Comisin Interna-
cional deJuristas, nms. 20 y 21, Ginebra, 1978, pp. 100 Yss.
238 Cfr. Gordillo, Agustn, Problemas del control de la administracin pblica en Amrica
Latina, Madrid, Civitas, 1981, p. 125.
106
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
un rgano de este tipo se manifiesta en virtud de la ausencia de un medio
de control de las actividades de los cuerpos policiacos que, en un gran
nmero de casos, atentan contra los derechos de los gobernados. Para los
ciudadanos, el medio de corregir tales deficiencias puede encontrarse en
un ombudsman. Ciertamente, existen tribunales civiles y penales pero
debe tomarse en cuenta la lentitud del procedimiento judicial.P?
En la regin se ha intentado una adaptacin progresiva de la institu-
cin. Esta afirmacin la demostraremos al pasar lista de algunos pases
que, en nuestra opinin, representan distintas etapas de maduracin de la
institucin. Es el caso de Venezuela, Guatemala, Colombia y Argentina.
b. Venezuela
En Venezuela, un decreto de 16 julio de 1969 cre un "comisario del
presidente de la Repblica" encargado de conocer y de transmitir las
quejas y las reclamaciones de los ciudadanos contra del Ejecutivo nacio-
nal, relativas al "mal funcionamiento de los servicios pblicos, la gestin
incorrecta de los fondos pblicos, el trfico de influencias, y, en general,
toda irregularidad administrativa".
El comisario es designado por el presidente de la Repblica, pero su
mandato es por tiempo ilimitado. Este funcionario trabaja bajo las rde-
nes del jefe de Estado (que es, al mismo tiempo jefe del Ejecutivo y de la
administracin), quien dispone de total libertad para designarlo: el decre-
to de 1969 no fija ningn requisito para ocupar este puesto. Adems, se
encuentra bajo la autoridad del jefe de Estado en todo lo que concierne la
organizacin de sus servicios.v"
Estos dos aspectos acentan su dependencia respecto de la autoridad
investida del poder de designacin. El comisario no goza de ninguna
garanta en materia de revocacin (o cese de funciones). 241
239 Cfr. Fairn Guillen, Vctor, "Posibilidad y conveniencia de introducir a los ombudsmann
en
en los ordenamientos jurdicos de naciones de habla ibrica", Revista de Estudios Polticos, nm. 14,
1980, Madrid, pp. 21-63.
240 Conforme al artculo 1',2', del citado decreto: "El presidente de la Repblica designa a los
colaboradores del comisario que estime convenientes para la realizacin de los objetivos fijados en
este decreto".
241 Cfr. Julien-Laferriere, La contrlerie en Amerique Latine, tesis, Pars 11, 1974, p. 361. "Al
parecer, el decreto de 16 de julio de 1969, intenta crear un organismo de control de la administracin,
colocado al lado del presidente de la Repblica, constituyendo as uno ms de los servicios de la
presidencia. Este rasgo lo opone a la Contralora, que es un 'rgano auxiliar del Congreso', en
trminos del artculo 236 de la Constitucin."
RGANOS DE PROTECCiN DE LOS DERECHOS HUMANOS 107
C. Guatemala
En Guatemala, la Constitucin de 1985 instituy un procurador de los
derechos humanos en tanto que "comisario del Congreso de la Repblica
para la defensa de los derechos fundamentales garantizados por la Cons-
titucin".242 Las bases constitucionales de la institucin fueron desa-
rrolladas en el plano Legislativo por la "Ley de la Comisin de Dere-
chos Humanos del Congreso de la Repblica y del Procurador de los
Derechos Humanost'.e"
El procurador no se encuentra subordinado a ningn rgano, agencia
o funcionario y acta con total independencia. El titular del rgano es
designado por el Congreso, reunido en sesin plenaria, por una mayora
calificada de 2/3 de votos, de entre alguno de los candidatos incluidos en
una tema propuesta por una "Comisin de Derechos de Humanos"
(formada por miembros de los partidos representados en el Congreso).
El procurador no puede ser reelecto en el cargo, el cual tiene una
duracin de cinco aos. Para ser procurador se deben reunir los mismos
requisitos que se exigen para ser magistrado de la Corte Suprema guate-
malteca. Por otra parte, este funcionario goza de las mismas inmunidades
que los miembros del Congreso.
El procurador tiene como funciones principales: la promocin del
buen funcionamiento de la administracin en lo que respecta a los dere-
chos humanos; la investigacin y la denuncia de las acciones de la
administracin que lesionen los intereses de los ciudadanos; la formula-
cin de recomendaciones pblicas o privadas; el procurador puede de-
nunciar ante la opinin pblica los hechos, los actos o las actuaciones en
los que se violen derechos de los ciudadanos; tambin puede interponer
recursos ante los rganos jurisdiccionales y administrativos en los casos
en que sea necesario.
d. Colombia
En Colombia, despus de varios intentos fallidos.s'" por fin, en la
Constitucin del 4 de julio de 1991, se instituy un defensor del pue-
242 Artculos 273 a 275. En los que se percibe la influencia del articulo 54 de la Constitucin
espatlolade 1978 que cre al defensor del pueblo como "supremo comisario del Parlamento".
. 243 Cfr. Decreto-ley 32-87 de mayo de 1987. Cfr. Garca Laguardia, Jorge Mario, "La Cons-
lttucin guatemalteca de 1985", Cuadernos Constitucionales Mxtco-Centroamrica, Mxico, IIJ-
UNAM, nm. 2, 1992, pp. 34 Y35. . .
244 Cfr. Restrepo Piedrahita, Carlos, Tres ideas constitucionales, Bogot, Universidad Exter-
nadode Colombia, 1978, p. 181 Yss.
108 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
blo.
245
La institucin se rige por la ley 24 de 1992. El defensor del pueblo
trabaja bajo la direccin del procurador general, pero posee autonoma
financiera y administrativa. El defensor del pueblo esta encargado de
promover y fomentar la difusin y comunicacin de lo relativo a la
defensa de los derechos humanos.e"
En otro orden de ideas, este funcionario puede interponer el recurso de
habeas corpus e iniciar los procedimientos para la defensa de los dere-
chos colectivos.
e. Argentina
En Argentina, despus de algunos precedentes en el derecho de las
Provincias y de ciertos intentos por instaurarlo en el derecho federal, se
cre un defensor del pueblo en la ley 24.284, publicada en el Boletn
Oficial del 2 de diciembre de 1993.
247
En 1994, al aprobarse la reforma constitucional, se incluy en el
artculo 88, la base constitucional de la institucin. El citado precepto fue
reglamentado por la ley 24.286, misma que fue modificada por una ley
posterior.>"
Estatuto del titular. El jefe de esta institucin es designado y remo-
vido por las cmaras del Congreso, mediante voto calificado (213) de
cada una de ellas. Dura cinco aos en el cargo y puede ser ratificado
en el cargo por un segundo y ltimo periodo. Por otra parte, goza de
las mismas inmunidades y privilegios acordadas a los miembros del
Congreso.
Definido como un rgano independiente en el mbito del Congreso
Nacional, el defensor del pueblo goza de plena autonoma funcional y no
recibe rdenes ni consignas de ninguna autoridad.
Su funcin principal consiste en proteger los derechos acordados a
los ciudadanos por la Constitucin y la legislacin secundaria en
245 Que antes haba sido creado bajo la de designacin de "Procurador delegado de los
Derechos Humanos", por la ley cuarta de 1990, "Por la cual se reorganiza la Procuradura General
de la Nacin", Diario Oficial, nm. 39, p. 132.
246 . Cfr. Estrada, Alexei, "El ombudsman en Colombia yen Mxico. Una perspectiva compa-
rada", Cuadernos Constitucionales Mxico-Centroamrica, Mxico, I1J-UNAM, nm. 7, 1994, pp.
77-87.
247 Cfr. Gelli, Mara Anglica, "El Ministerio Pblico y el defensor del pueblo en la Constitu-
cin argentina", Cuadernos Constitucionales Mxtco-Centroamrica, Mxico, I1J-UNAM, nm. 19,
1996, pp. 90-93.
248 Se trata de la ley 24. 379, publicada en el Diario Oficial del II de octubre de 1994.
RGANOS DE PROTECCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS 109
contradeactoshechosyomisionesde laadministracin pblica; tambin
se encarga de controlar el ejercicio de las funciones administrativas
pblicas.
11. LA COMISIN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS MEX[CANA
l. Aspectos histricos
En 1975, en Mxico, se cre una Procuradura Federal de los Consu-
midores, que algunos crean que podra ser considerada como un ombuds-
man del consumo.?" Segn la ley que la cre, esta Procuradura es un
organismo descentralizado, con funciones de autoridad, dotado de perso-
nalidad jurdica y patrimonio propio. Su titular es designado y revocado
libremente por el presidente de la Repblica. Sin embargo, dado que la
actividad de esta institucin esta bsicamente orientada hacia la inspec-
cin de las operaciones de los proveedores de servicios, resulta difcil
considerarla como un ombudsman, pues no es sino excepcionalmente que
ella vigila la actividad de las autoridades administrativas.P"
El primer precedente a nivel federal-" de la Comisin Nacional de
Derechos Humanos puede ser encontrado en la Direccin General de De-
rechos Humanos de la Secretara de Gobernacin (Ministerio del Inte-
rior), creada por un decreto aparecido en el Diario Oficial de la Federa-
cin del 13 febrero 1989. Esta Direccin tena como tareas la promocin
de los programas y de las iniciativas necesarias para el cumplimiento de
los tratados internacionales y para la definicin de una "poltica guberna-
mental de los derechos de humanos", la coordinacin de las unidades
administrativas del gobierno federal en ese mbito; la recepcin de quejas
presentadas por los administrados; la proposicin a las autoridades com-
petentes de las medidas necesarias para resolver las controversias, y la
colaboracin tcnica con las organizaciones encargadas de la promocin
de los derechos de humanos.
249 Ley Federal de Proteccin al Consumidor del [9.12.75. Esta ley, al parecer, fue influencia-
da por las leyes de Venezuela (15.08.1974) y Costa Rica (28.02.1975).
250 Cfr. Fix-Zamudio, op. cit. supra, nota 201, p. 211; cfr. Venegas, Sonia, Origen y devenir
delombudsman, Mxico, UNAM, 1991, p.l1l.
251 No podemos olvidar que los rganos de este tipo surgieron en nuestro pas en los derechos
local y municipal, tal y como lo veremos ms adelante.
110 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
La Comisin Nacional de Derechos Humanos (CNDH) fue creada por
un decreto del presidente de la Repblica del 5 de junio de 1990. En un
principio funcionaba como un rgano desconcentrado de la Secretara de
Gobernacin.P? No obstante que la Comisin dependa orgnicamente
de la citada secretara, ella gozaba de una independencia real desde el
punto de vista operativo. En este sentido, ninguna autoridad poda dar
instrucciones a la Comisin con respecto a la elaboracin y a la emisin
de las recomendaciones que el\a emita.
En enero 1992 el estatuto de la Comisin sufri cambios importantes
pues dicha institucin fue elevada a rango constitucional en virtud de una
adicin al texto del artculo 102 de la Constitucin mexicana.i" Esta
evolucin se dio una vez que la institucin super "la gran reticencia en
algunos medios jurdicos y polticos para aceptar esta nueva institucin
en nuestro derecho".254
La Comisin es un rgano "descentralizado" de la administracin
federal que posee personalidad jurdica propia y autonoma financiera y
que tiene como misin la proteccin, la promocin y el estudio de los
derechos humanos al interior del orden jurdico mexicano.
Actualmente, el texto de referencia es la Ley de la Comisin Nacional
de los Derechos Humanos publicada en el Diario Oficial de la Federa-
cin el 29 de junio de 1992. La Comisin se integra por un presidente, un
secretario ejecutivo, tres visitadores --que pueden ser hasta cinco "visi-
tadores generales"- y un nmero ilimitado de visitadores adjuntos. Ella
cuenta tambin con un "consejo", que es un rgano consultivo formado
por diez personalidades representativas de la sociedad civil y cuya desig-
252 Su reglamento interior del I de agosto de 1990 la define como un rgano "encargado de
vigilar el respeto de los derechos humanos consagrados en el texto de la Constitucin mexicana",
cuya misin consiste en aplicar la politica interior del Ejecutivo federal y de garantizar, en particular,
la coordinacin y la realizacin de las acciones encaminadas a salvaguardar las garantas
individuales.
253 La reforma a la Constitucin publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 28 de
enero de 1992 fue puesta en aplicacin mediante la ley publicada el 29 de junio de 1992. Artculo
102-8: "El Congreso de la Unin y las legislaturas de los estados en el mbito de sus respectivas
competencias, establecern organismos de proteccin de los derechos humanos que otorga el orden
jurdico mexicano, los que conocern de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza
administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor pblico, con excepcin de los del poder
Judicial, que violen esos derechos. Formularn recomendaciones autnomas, no vinculatorias Y
denuncias y quejas ante las autoridades competentes. Estos organismos no sern competentes tra-
tndose de asuntos electorales, laborales y junsdiccionales.El organismo que establezca el Congreso
de la Unin conocer de las inconformidades que se presenten en relacin con las recomendaciones,
acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes de los Estados".
254 Cfr. Carpizo, Jorge, Derechos humanos y ombudsman, Mxico, 1993, CNDH, p. 133.
RGANOS DE PROTECCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS III
nacion se realiza con base en un criterio plural. Ninguna autoridad
administrativa puede dar instrucciones a la Comisin respecto de los
informes que ella debe rendir.
2. Designacin y estatuto del presidente de la Comisin
A. Designacin
Siguiendo el ejemplo de la designacin de los jueces de la Suprema
Corte de Justicia, el presidente de la Comisin es designado por el
presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado, por un periodo de
cuatro aos. Una vez transcurrido dicho periodo, el presidente saliente
tiene la posibilidad de ser ratificado por un solo periodo.I"
Es necesario sealar que, en Mxico, no coincide la duracin del
mandato del ombudsman con la de la Cmara de Senadores, ya que sta,
se renueva cada seis aos y parcialmente cada tres aos.
El presidente de la Comisin debe ser ciudadano mexicano por naci-
miento, tener 30 aos cumplidos, gozar de "buena reputacin" y no haber
sido condenado a pena de prisin por un lapso superior a un ao por la
comisin de delitos intencionales o patrjmoniales,
El presidente de la Comisin tiene como tareas: definir, coordinar y
aplicar las polticas de proteccin de los derechos de humanos. l vela
por su correcta ejecucin. Presenta al presidente de la Repblica informes
semestrales sobre las actividades de la Comisin y un resumen general
de los resultado obtenidos durante el periodo vigente. El presidente de la
CNDH puede solicitar a las autoridades competentes las informaciones
necesarias sobre eventuales violaciones de los derechos humanos. En fin,
el titular del ombudsman nacional puede dirigir recomendaciones y ob-
servaciones a las autoridades administrativas del pas en la materia de su
competencia.s"
Entre sus atribuciones, se pueden enumerar, en primer lugar, aquellas
de carcter administrativo como la representacin de la Comisin ante
cualquier autoridad, la determinacin de las directivas de la actividad
administrativa de la comisin, la designacin, direccin y coordinacin
255 En este sentido Mxico -al igual que Portugal- no sigue la tendencia de mandato
renovable, que existe en un gran nmero de paises occidentales.
256 Cfr. Mxico. Presidencia de la Repblica, Panorama du Mexique, Mxico, 1992, pp.
225 Yss.
112 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
de los funcionarios y empleados, y la formulacin del presupuesto de la
Comisin. Por otra parte, tenemos sus atribuciones como ombudsman,
entre las que se deben mencionar las relativas a: la celebracin de
acuerdos de colaboracin con otras autoridades y organismos no guber-
namentales encargados de la proteccin de los derechos humanos, la
aprobacin y expedicin de recomendaciones y acuerdos resultantes
de las investigaciones realizadas por los visitadores de la Comisin,
as como la emisin de propuestas destinadas a mejorar la proteccin
de los derechos humanos.
B. Estatuto
a. Incompatibilidades e inmunidades
Las funciones del presidente de la Comisin, as como aquellas de los
visitadores y del secretario ejecutivo de la misma, son incompatibles con
cualquier otro puesto o empleo pblico o privado, o con el ejercicio de
alguna profesin liberal con excepcin de las actividades acadmicas.
El presidente de la Comisin y los visitadores generales gozan de
inmunidades: ellos no podrn ser perseguidos, arrestados, detenidos,
juzgados ni sometidos a ningn tipo de responsabilidad civil, penal o
administrativa con motivo de los actos que realicen en el ejercicio de sus
funciones.
b. Obligaciones y sancin de estas obligaciones
El presidente y los funcionarios de la Comisin estn obligados a
respetar el secreto profesional respecto del' carcter confidencial de los
expedientes a los que tienen acceso.
C. Fin defunciones del presidente de la CNDH
El presidente de la Comisin termina sus funciones al termino del
periodo para el que fue designado, siempre y cuando no haya sido
ratificado, caso en el que podr permanecer por un periodo similar al
anterior, sin posibilidades de ser ratificado por un tercer periodo en el
cargo.
No podr ponerse fin a las funciones del presidente de la Comisin
antes de la expiracin del mandato; su responsabilidad slo puede ser
exigida en los casos y conforme a los procedimientos establecidos por la
RGANOS DE PROTECCiN DE LOS DERECHOS HUMANOS 113
Constitucin federal. En esta ltima hiptesis, el presidente ser tempo-
ralmente reemplazado por el primer visitador de la Comisin.r"
D. Otros rganos de la Comisin: colaboradores
a. El Consejo
Es un rgano consultivo compuesto por diez personalidades, repre-
sentantes de la sociedad civil, que gozan de gran "prestigio", y cuya
designacin corresponde el presidente de la Repblica en las mismas
condiciones que la designacin del presidente de la Comisin.s"
Los miembros del Consejo deben encontrarse en pleno ejercicio de sus
derechos cvicos. A excepcin del presidente del Consejo (que es el
presidente de la Comisin), cada ao es reemplazado el miembro de
mayor antigedad del Consejo.
El Consejo es asistido por un secretario tcnico, designado por los
miembros del Consejo a propuesta del presidente de la Repblica.
El Consejo es competente para establecer las lneas directrices de la
actividad de la Comisin, aprobar el reglamento interior y todas las
normas internas de la Comisin, emitir su opinin sobre el proyecto de
informe anual que el presidente de la Comisin debe presentar ante el
Congreso federal y ante el presidente de la Repblica. Sus miembros (del
Consejo) pueden demandar al presidente de la Comisin toda la informa-
cin relacionada con los asuntos de la competencia de la Comisin.
Erigido en rgano deliberante, el Consejo examina y emite su opinin
en lo tocante a los problemas que plantean el respeto y la defensa de los
derechos humanos en nuestro pas. Tambin se ocupa de la proteccin de
los derechos humanos de los mexicanos que se encuentran en el extran-
jero; el Consejo debe proponer al presidente de la Comisin las directivas
y las lneas generales de actuacin que considere pertinentes para preve-
nir cualquier violacin de los derechos humanos y velar por su respeto y
defensa.
259
257 En Mxico (como en Finlandia y Francia), no existe la posibilidad de revocacin (o suspen-
sin) del mandato del ombudsman, a diferencia de la mayoria de los paises estudiados donde la
revocacin se ejerce por la autoridad que lo nombr.
258 En cierta medida, la creacin del Consejo fue motivada por la intencin de que la institucin
ocupara una posicin intermedia entre el ombudsman personalizado y el colegiado.
259 El primer Consejo de la Comisin se form con dos rectores de universidad, por el
presidente de la Academia Mexicana de Derechos Humanos, un periodista, el excoordinador de la
114 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
b. El secretario ejecutivo
1) Requisitos para ocupar el cargo. El secretario ejecutivo de la
Comisin debe satisfacer los requisitos siguientes: ser ciudadano mexi-
cano en pleno goce de sus derechos cvicos, tener una edad mnima de 30
aos y gozar de buena reputacin;
2) Facultades y obligaciones. Este funcionario puede proponer tanto al
Consejo como al presidente de la Comisin las polticas generales a
seguir en la conduccin de las relaciones con los rganos del gobierno y
con los organismos no gubernamentales, nacionales e internacionales.
El secretario dirige los estudios sobre los tratados y convenciones
internacionales en materia de derechos humanos y prepara los proyectos
de ley y de reglamentos que la Comisin deber proponer ante los
rganos competentes. Tambin auxilia al presidente de la Comisin en
la preparacin'de los informes anuales y especiales; en fin, en calidad de
depositario, administra y organiza la documentacin de la Comisin.
c. Los visitadores
1) Condiciones para ocupar el cargo. Los visitadores generales debe-
rn reunir las condiciones siguientes: ser ciudadano mexicano en pleno
goce de sus derechos cvicos, tener al menos 30 aos cumplidos y ser
abogados con una experiencia profesional de tres aos.
2) Atribuciones. Los visitadores son funcionarios encargados de tratar
con los individuos y los grupos que acuden ante la Comisin a exponer
eventuales violaciones de los derechos humanos. Estos funcionarios
conducen las investigaciones necesarias para dilucidar los hecho denun-
ciados como violatorios de los derechos humanos, bajo la direccin y la
coordinacin del presidente de la CNDH.
Podemosdistinguira las tres visitaduras conformea sus reas de especia-
lizacin; el primer y segundo visitadores conocen de las quejas presenta-
das por presuntasviolaciones de derechos humanosde cualquier naturale-
za; en tanto, el tercer visitador conoce de las quejas referentes a asuntos
penitenciariosy a hechos cometidos en centros de reclusin.
Comisin Mexicana de Ayuda a los Refugiados, el escritor Carlos Fuentes, el director deuno de los
principales diarios de Mxico: C. Payn, un eminente profesor universitario: C. Seplveda y dos
representantes de los grupos ms vulnerables de la sociedad: campesinos e indgenas.
RGANOS DE PROTECCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS 115
Los visitadores estn facultados para recibir y desechar las quejas
presentadas por los administrados, ya sea directamente o a travs de sus
representantes, o bien, por algunas organizaciones no gubernamentales;
posteriormente pueden ordenar la prctica de investigaciones sobre las
reclamaciones presentadas y las denuncias recibidas, ya sea a peticin de
los interesados, o de oficio.
Los visitadores, con el auxilio de sus colaboradores, realizan todos los
trmites necesarios a fin de arribar, por la va de la conciliacin y la
mediacin, a la solucin de los asuntos que les son turnados, realizar las
investigaciones y estudios necesarios para la formulacin de los proyec-
tos de recomendacin o de "acuerdos de no responsabilidad", que debe-
rn ser suscritos por el presidente de la Comisin.
3. Competencia y funcionamiento de la Comisin
A. Competencia de la Comisin
a. Idea general
La Comisin tiene la tarea de establecer los mecanismos de coordina-
cin indispensables para garantizar la correcta ejecucin de la poltica
nacional de respeto y tutela de los derechos humanos, elaborar y poner
en ejecucin el programa de tramitacin y seguimiento de las quejas
presentadas, elaborar y proponer los programas de carcter preventivo en
los mbitos jurdico y educativo, representar al gobierno federal ante los
organismos nacionales e internacionales, formular los programas y pro-
poner las acciones destinadas a promover la aplicacin, en nuestro siste-
ma jurdico, de los acuerdos, convenciones y tratados internacionales
suscritos por Mxico.
Tales son, entre otras, las principales atribuciones y facultades de: la
Comisin.
b. Competencia de la CNDH
En la prctica, la Comisin tiene las siguientes atribuciones:
1) Competencia investigatoria. Las atribuciones de la CNDH, en este
mbito se pueden resumir en las siguientes:
a) Recibir las reclamaciones sobre la violacin de los derechos de
humanos;
116 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
b) Examinar e investigar de oficio, o a peticin de los interesados,
respecto de las denuncias de violacin de los derechos fundamentales en
los casos:
De actos u omisiones de autoridades administrativas federales, y
En la hiptesis en la que los particulares sean responsables de
hechos constitutivos de delito con la tolerancia de las autoridades,
o en caso en que stas ltimas no ejerzan su misin en contra de
dichos actos;
e) Conocer y resolver, en ltima instancia, las controversias que se
susciten entre las autoridades locales y los organismos locales de protec-
cin de los derechos humanos con motivo de las recomendaciones for-
muladas por estas ltimas;
d) Intervenir en caso de omisiones de los rganos locales de proteccin
de derechos humanos y en el supuesto de incumplimiento de las recomen-
daciones por parte de las autoridades locales;
e) Formular recomendaciones "autnomas", presentar recursos e ini-
ciar los procesos y trmites ante las autoridades competentes;
f) Promover la conciliacin entre los particulares y la administracin
con el fin de resolver los asuntos que le son presentados.
Concentrndonos en lo que podramos llamar "la competencia inves-
tigatoria" de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, sta es resu-
mida por el doctor Jorge Carpizo en los punto siguientes:
1 De primera y ltima instancia, en violacin de derechos humanos en los
cuales interviene una autoridad federal;
2 De segunda y ltima instancia, respecto de las recomendaciones,
acuerdos u omisiones de los organismos locales, y
3 En casos de importancia nacional, la Comisin puede atraer cual-
conoc d . d . I 1260
quier asunto, aunqueya est conocien o un organismo e caracter oca.
2) Competencia en materia de difusin, promocin y estudio de los
derechos humanos;
a) Difundir y promover el estudio de los derechos humanosr"!
260 Cfr. Carpizo, Jorge, op. cit. supra, nota 254, pp. 131 Y132.
261 La Comisinha participadoen diversosprogramasdetipoeducativoconel finde contribuir
a la formacinde una cultura en materiade derechoshumanos.
RGANOS DE PROTECCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS 117
b) Proponer a las autoridades legislativas y administrativas, reformas
legislativas y reglamentarias as como la modificacin de prcticas admi-
nistrativas a fin de mejorar el funcionamiento de los servicios adminis-
trativos;262
e) Velar por el respeto de los derechos humanos en el sistema peniten-
ciario;
d) Formular programas y coordinar las actividades de las diversas
autoridades, con la meta de garantizar el respeto de los tratados interna-
cionales firmados y ratificados por el Estado mexicano. Tambin puede
proponer al jefe de Estado la celebracin y ratificacin de convenciones
internacionales en la materia;
e) Elaborar y ejecutar programas preventivos en la materia.t-' Algunos
estudios han sido realizados en materia de defensa de los derechos
humanos de aquellos sectores de la poblacin altamente vulnerables.w'
c. Materias excluidas de la competencia de la Comisin nacional
La competencia de la Comisin tambin puede ser definida de forma
negativa. En resumen, podramos decir que ella es competente para
examinar todas las demandas tendentes al examen de los actos ejecuta-
dos por las autoridades administrativas (federales y, en ocasiones loca-
les), con excepcin de una serie de actos mencionados por su Ley
orgnica.
1) En primer lugar, se deben mencionar las hiptesis de incompetencia
de la Comisin. sta no es competente para examinar las reclamaciones
relativas a los actos y decisiones de las autoridades y organismos electo-
rales, ni las pronunciadas sobre los conflictos del trabajo.
262 'En Mxico como en muchospaises, el ombudsman tienen la facultad de hacer propuestas
de modificaciones de leyesy reglamentos en aquellos casosdonde estas instituciones hayan observado
el mal funcionamiento de la administracin pblicao de lagunasde diversas disposiciones legislatt-
vas, conformeal Programade EstudiosLegislativos de la ComisinNacional de DerechosHumanos,
se presentaron reformas legislativas: la Ley contra la Tortura, y reformas a los Cdigos Penal y de
Procedimientos Penales Federales.
263 Actuando en forma concertada con el Instituto Nacional Indigenista, la Comisin ha
formadogruposde trabajoparael estudiodela imparticindejusticiaen el medioindigena. Unaserie
de reformas juridicas, que entraron en vigor en febrero de 1991, consagran el derecho de los
indgenasde ser asistidospor untraductoren todos sus trmites de carcter legal, en los casos en que
no hablen espaol. En fin, la Comisin ha puesto en marcha un programa de difusin sobre los
derechos humanosen diferentes lenguas indgenas.
264 Podemoscitar al respectoel InformeEspecial sobreViolacionesde los DerechosHumanos
de los Trabajadores Migratorios. Tambin se ha trabajado intensamente sobre la proteccin a los
grupos indgenas,
118 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
2) Decisiones de los rganos jurisdiccionales. Los actos u omisiones
de las autoridades jurisdiccionales (a excepcin de aquellos de los tribu-
nales federales) que posean un carcter administrativo son susceptibles
de ser examinados por la Comisin. Sin embargo, sta no conoce nunca
del fondo de los procesos (artculos 7 y 8 LCNDH).
3) Salvaguarda. Finalmente, el artculo 35 de la ley prev que "el
presidente de la Comisin, despus de consultar con el Consejo, podr
declinar la competencia de la Comisin para examinar un asunto respecto
del cual corra el riesgo de perder su autonoma o su autoridad moral".
B. Instancia ante la Comisin
a. Inicio
1) Legitimacin. Toda persona puede denunciar ante la Comisin
cualquier atentado a los derechos humanos. La reclamacin puede ser
presentada directamente o a travs de un representante.
En caso que los interesados se encuentren privados de su libertad o se
presuma su desaparicin, la reclamacin puede ser presentada por cual-
quier persona e inclusive por una organizacin no gubernamental legal-
mente constituida.
Estas organizaciones pueden, igualmente, denunciar ante la Comisin
las violaciones a los derechos de las personas cuyas condiciones fsicas,
mentales, econmicas o culturales les impiden presentar, por s mismas,
la reclamacin correspondiente. En ningn caso se admiten denuncias
annimas.
2) El plazo. Para la interposicin de reclamaciones ante la Comisin
es de un ao contado a partir del momento en que comenz la ejecucin
de las actividades lesivas de la autoridad o a partir del momento en que
el interesado tom conocimiento de los hechos. Excepcionalmente, el
plazo puede ser prorrogado pero ello debe ser justificado por la Comi-
sin. No existe plazo en los casos de violaciones a los derechos funda-
mentales.
3) Forma. La reclamacin debe ser presentada por escrito y, excepcio-
nalmente, en forma oral si el reclamante no sabe escribir. En caso de ur-
gencia, ella puede ser presentada a travs de los medios electrnicos de
comunicacin.t"
265 La comisin asesora pone a disposicin de los interesados "formularios" para la presenta-
cin de sus reclamaciones.
RGANOS DE PROTECCiN DE LOS DERECHOS HUMANOS 119
En los casos en los que el interesado se encuentre arrestado o detenido
en un centro penitenciario, los escritos debern ser transferidos, sin
retardo, por las autoridades de la administracin penitenciaria.
4) Prevencin. Si la reclamacin no rene todas las condiciones de
admisibilidad, se pedir al administrado que la complete o subsane.
En caso de que el interesado no confirme la reclamacin, el expediente
ser archivado. La reclamacin ser desechada en los casos en que sea
improcedente o infundada.
b. Procedimiento ante la Comisin
En la hiptesis en que los interesados (o los denunciantes) no se
encuentren en condiciones de identificar a las autoridades o funciona-
rios presuntamente responsables de las actividades constitutivas de
violacin, la reclamacin ser admitida, con la condicin de que los
responsables sean identificados ulteriormente en el curso de la inves-
tigacin.
Las reclamaciones, as como las recomendaciones y las decisiones de
la Comisin, no tienen ninguna incidencia sobre el ejercicio de los
derechos y medios de defensa que las leyes conceden a los administrados.
Estos instrumentos y actos no suspenden ni interrumpen los plazos de
preclusin, de prescripcin o de caducidad para el ejercicio de los dere-
chos de los gobernados.
Una vez admitida la reclamacin, sta deber ser notificada a la
autoridad responsable. En el mismo documento le ser exigido que rinda
un informe relativo a los actos, las actuaciones o las omisiones que
motivaron la queja, el cual deber ser rendido en un plazo mximo de 15
das. El informe de la autoridad deber contener la motivacin de hecho
y de derecho de los actos u omisiones impugnadas, as como todas las
informaciones necesarias por la solucin de la controversia.
La ausencia del informe de la autoridad, su insuficiencia, as como el
retardo injustificado para su presentacin, tienen por efecto que los
hechos contenidos en la queja sean considerados como ciertos, salvo
prueba en contrario.
Desde el momento de la admisin de la reclamacin, el presidente, los
visitadores y el personal tcnico de la Comisin entran en contacto con
la autoridad administrativa a fin de arribar a la solucin del asunto en los
plazos ms breves, por la va de la conciliacin.
120 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
Si la mediacin de la Comisin desemboca en la solucin del asunto,
el expediente ser archivado. Sin embargo, ste podr ser reabierto en
caso de que la autoridad responsable no respete el "compromiso" en un
plazo de 90 das.
C. Facultades
A continuacin veremos cuales son los poderes de los que se encuentra
dotada la Comisin para el cumplimiento de sus funciones.
a. Facultades de investigacin
Los visitadores generales poseen facultades de investigacin. As por
ejemplo, ellos pueden solicitar a las autoridades y a los funcionarios
pblicos implicados en un asunto, la produccin de informes y de infor-
maciones suplementarias; pedir a los particulares la produccin de todo
tipo de informacin, practicar visitas e inspecciones domiciliarias, ya sea
directamente, o bien, a travs del personal tcnico que trabaja bajo su
direccin; tambin pueden citar a testigos y peritos para realizar todas las
diligencias necesarias para la solucin de los conflictos.
Los visitadores generales pueden exigir a los autoridades competentes
que dicten las medidas cautelares necesarias para impedir la realizacin
de daos de imposible reparacin.
Las autoridades y funcionarios federales implicados en los asuntos de
la competencia de la Comisin y aquellos que se encuentren en condicio-
nes de proporcionar informaciones estn obligados a colaborar con la
Comisin. Cuando se les pida que proporcionen informaciones o docu-
mentos confidenciales, dichos servidores pblicos debern informar a la
Comisin sobre tal circunstancia. En tal hiptesis, los visitadores gene-
rales tendrn acceso a los documentos clasificados debiendo observar el
deber de secreto.P"
b. Facultades de recomendacin
La Comisin Nacional de Derechos Humanos puede convocar a las
autoridades y agentes pblicos a fin de obtener su comparecencia o la
produccin de informes. La inobservancia de esta convocatoria puede
generar responsabilidades de tipo administrativo y disciplinario.
266 La Comisin se vio beneficiada con la reforma de enero de 1991 a la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Pblicos, que obliga a stos a presentar los informes que les son
solicitados.
RGANOS DE PROTECCiN DE LOS DERECHOS HUMANOS 121
Una vez que la investigacin ha sido cerrada, el visitador general
encargado del asunto proceder a la elaboracin de un proyecto de
recomendacin o de acuerdo de no responsabilidad que deber presentar
ante el presidente de la Comisin. El citado proyecto deber contener un
anlisis de los hechos, de los alegatos, de las pruebas y de las diligencias
practicadas a fin de establecer la responsabi lidad de las autoridades.I''?
Adems, el proyecto de recomendacin deber sealar las medidas nece-
sarias para la restauracin de los derechos de los interesados y, dado el
caso, para la reparacin de los daos ocasionados. Si la Comisin cons-
tata que no existe violacin de derechos humanos, proceder a la expedi-
cin de un acuerdo de no responsabilidad.
En lo que respecta a los efectos de las decisiones, las recomendaciones
de la Comisin son "pblicas y autnomas". Ellas no tienen ninguna
fuerza obligatoria para la autoridad o funcionario que es su destinatario
y no pueden, en consecuencia, anular, modificar o dejar sin aplicacin las
decisiones o los actos contra los cuales fue dirigida la reclamacin.v"
Una vez publicada la recomendacin, el funcionario o la autoridad
debe informar a la Comisin su aceptacin de la misma en un plazo de 15
das contados a partir de la notificacin. En tal caso, dispondr de un
plazo de 15 das para la ejecucin de la recomendacin. Este periodo
puede ser prorrogado en funcin de la naturaleza de la recomendacin.
Las recomendaciones y los acuerdos de no responsabilidad son emiti-
dos respecto de casos particulares; por lo tanto, no son susceptibles de ser
aplicados a los casos anlogos.
Las decisiones definitivas de la Comisin (particularmente las reco-
mendaciones) no pueden ser objeto de ningn recurso.
c. Facultades en materia disciplinaria
Las autoridades y funcionarios pblicos pueden ser sujetos de su
responsabilidad penal y administrativa por los actos u omisiones cul-
posas cometidos en el curso del procedimiento ante la Comisin. Esta
ltima puede rendir informes especiales en caso de repeticin de las
267 Por actos u omisiones ilegales, injustas, inadecuadas o errneas, o por no responder a las
peticiones de los administrados dentro de los plazos legales.
268 Dada la credibilidad de que goza entre la poblacin, la Comisin formula recomendaciones
que tienen esencialmente un carcter moral, sobre todo por que ella da a conocer los casos de
inejecucin en sus informes peridicos que publica y que constituyen una sancin muy severa para la
autoridad incumplida.
122 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
prcticas lesivas y de las omisiones destinadas a obstaculizar el desa-
rrollo del procedimiento. En fin, la Comisin podr denunciar ante los
rganos competentes los delitos y faltas cometidos por las autorida-
des, servidores pblicos y por los particulares con motivo del procedi-
miento.
La Comisin puede informar al superior jerrquico de las autoridades
y de los funcionarios pblicos, respecto de los actos u omisiones cometi-
dos por stos en el curso de la investigacin y durante el desarrollo del
procedimiento. Lo anterior puede conducir a la aplicacin de sanciones
administrativas, el superior jerrquico se encuentra, adems, obligado a
informar a la Comisin del seguimiento dado a las recomendaciones.
Al margen de la denuncia de los delitos y faltas administrativas
cometidos por los agentes pblicos, la Comisin podr demandar, al jefe
del servicio o al secretario de Estado respectivo, el pronunciamiento de
los apercibimientos y amonestaciones a que haya lugar.
d. Informes y notificaciones
El presidente de la Comisin se encuentra obligado a presentar un
informe anual ante el Congreso de la Unin y ante el jefe del Ejecutivo.
El informe, que versa sobre las actividades de la Comisin, debe contener
una descripcin detallada del nmero y de las caractersticas de las
reclamaciones presentados, de los resultados de la funcin de mediacin,
las investigaciones efectuadas, las recomendaciones y de los acuerdos
de no responsabilidad pronunciados, las estadsticas y los resultados
obtenidos.
En su informe, el presidente de la Comisin puede proponer a las
autoridades (federales, locales y municipales) todo tipo de reforma de
leyes y reglamentos, o de modificacin de prcticas admnstrativas.?
Dichas propuestas tienen por objeto el mejoramiento del funcionamien-
to de los servicios pblicos y la proteccin de los derechos de los ad-
ministrados.
269 Varios anteproyectos de ley y de reformalegislativahan sido elaboradosen las siguientes
materias:Legislacincontrala tortura,LeyOrgnicade laComisinNacionaldeDerechosHumanos;
las reformasa los cdigos penalesdel DistritoFederaly de losestadosde la Federacin; las reformas
al Cdigo Federal de Procedimientos Penales.
RGANOS DE PROTECCIN DE Los DERECHOS HUMANOS 123
III. Los RGANOS NO FEDERALES DE PROTECCIN
DE LOS DERECHOS HUMANOS EN MxICO
No podemos dejar de mencionar que los primeros intentos por instau-
rar ombudsmen en el derecho mexicano se dieron a nivel del derecho
estatal y municipal, como a continuacin lo demostraremos.
l. Los ombudsmen de los municipios
A nivel de las comunas (municipios) se dieron algunos intentos,
aunque no muy exitosos, por introducir rganos de gestora y de protec-
cin de los intereses de los administrados.27 Entre stos podemos
mencionar:
a) El procurador de vecinos del municipio de Colima fue creado por
un "decreto" del Ayuntamiento (Consejo Municipal) de Colima del 21
noviembre de 1983.
271
Se trata de un ombudsman municipal cuya misin principal es la de
investigar las quejas presentadas por la poblacin en contra de las auto-
ridades administrativas municipales. El "procurador", que es designado
por el Consejo Municipal (ayuntamiento) a propuesta del presidente mu-
nicipal, est obligado a presentar un informe anual de actividades ante
dicho rgano colegiado. En dicho informe, puede proponer reformas
administrativas.
b) Se puede tambin mencionar la "Defensora de los derechos de los
vecinos" de la ciudad de Quertaro, que fue establecida por decreto del
Consejo Municipal del 22 de diciembre de 1988.
272
e) Adems de estos precedentes tambin debe citarse la Procuradura
Social del Distrito FederaJ273 que, como un rgano desconcentrado del
Departamento del Distrito Federal, depende del jefe del Distrito Federal.
Al frente de la Procuradura se encuentra un procurador y dos subprocu-
270 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, "La justicia constitucional en el ordenamiento mexicano",
Justicia constitucional. ombudsman y derechos humanos, Mxico, CNDH, p. 205.
271 El Poder Legislativo local incorpor esta institucin en los articulos 94 y 95 de la Ley
Orgnica Municipal del Estado de Colima (Diario Oficial del Estado del 8 de diciembre de 1984).
Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, "Introduccin al estudio de la defensa de la Constitucin en el ordena-
miento mexicano", Cuadernos Constitucionales Mxico-Centroamrica, nm. 12, 1994, p. 69.
272 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, "The ombudsman in Mxico", lnternational symposium: the
experience ofthe ombudsman today. Proceedings, Mxico, CNDH, 1992, pp. 131-134.
273 Decreto del jefe del Distrito Federal (Diario Oficial de la Federacin 25.01.1989) YManual
de Organizacin (Diario Oficial de la Federacin 17.07.1989).
124 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
radares. Esta institucin recibe las quejas formuladas por los habitantes
de la ciudad de Mxico contra actos de las autoridades administrativas
del Distrito Federal que atenten contra sus intereses legtimos y contra
sus derechos.
La Procuradura puede realizar investigaciones con la finalidad de
preparar sus recomendaciones. El procurador social debe presentar al
regente un informe sobre tales recomendaciones.
2. Los rganos de proteccin de los derechos humanos
en los Estados de la Federacin
A. Antecedentes
Aunque actualmente, por mandato constitucional, existen comisiones
de derechos humanos en todas las entidades federativas, incluido el
Distrito Federal, veamos algunas instituciones pioneras en el mbito de
proteccin de los derechos de los administrados.
a. La Direccin de Derechos Humanos del Estado de Nuevo Len.
274
Aunque fue sustituida por una Comisin de Derechos Humanos, este
rgano tambin representa un precedente que debemos citar. El objetivo
perseguido con la creacin de esta institucin fue el de garantizar el
respeto de los derechos fundamentales consagrados por los textos de las
Constituciones federal y local. Conforme a su estatuto, la Direccin
reciba las quejas presentadas por los administrados contra la administra-
cin y proceda a investigar al respecto. Al igual que otros rganos
anlogos, la Direccin deba informar a la opinin pblica sobre el
conjunto de sus actividades. Tambin tena la facultad de proponer la
adopcin de proyectos de reforma legislativa.
b. La Comisin de Derechos Humanos del Estado de Morelos fue
instituida por un decreto del gobernador del Estado publicado en el
Diario Oficial del Estado del 5 abril 1989. El presidente de la Comisin,
que es designado libremente por el gobernador de Estado, es asistido por
una Comisin Directiva que funciona como un rgano consultivo.
c. En el estado de Aguascalientes existen dos instituciones encargadas
de la proteccin de los intereses de los ciudadanos:
274 Creada por la "ley conteniendo la creacin de la Direccin de Defensa de los Derechos
Humanos" aprobada por la legislatura del estado y publicada en el Diario Oficia/local del 3.01.1979.
RGANOS DE PROTECCiN DE LOS DERECHOS HUMANOS 125
Por una parte, tenemos la Procuradura de Proteccin de los Ciudada-
.nos del Estado de Aguascalientes, creada por una enmienda al texto de la
"Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado" del
14 de agosto de 1988. Ms tarde, ella fue transformada en una secretara
ejecutiva de la Comisin de Derechos Humanos del Estado (decreto del
Ejecutivo local del 17 de junio de 1990).
Por otra parte, existe una Comisin de los Derechos Humanos del
Estado.I" el presidente es el secretario general de gobierno y se integra,
adems, por un secretario ejecutivo y varios comisionados, su nmero es
fijado libremente por el gobernador del Estado. Los miembros de la Comi-
sin pueden ser revocados libremente por el gobernador.
d. La Comisin de Derechos Humanos del Estado de Campeche fue
creada por un decreto del gobernador del Estado del 12 de noviembre de
1990. Ella se rige por un reglamento interior, del 1 de marzo de 1991. El
presidente de la Comisin es designado por el gobernador del Estado y
es asistido por un secretario ejecutivo y por un Consejo consultivo.
e. La Comisin de Derechos Humanos del Estado de Guerrero, creada
por la "Ley de Defensa de los Derechos del Humanos" (Diario Oficial
del Estado del 26 septiembre 1990) fue incorporada en el texto de la
Constitucin local a partir del 21 de septiembre de 1990. Aunque el
legislado sigui muy de cerca el modelo de la Comisin nacional, intro-
duce una novedad consistente en la importancia concedida a la "desapa-
ricin involuntaria de personas" y a la proteccin de los indgenas y de
las mujeres.
El texto legislativo instituy un procedimiento para protege.' a las
personas "desaparecidas" y un "recurso extraordinario de exhibicin"
(quiz inspirado en el habeas corpus anglosajn). La Comisin es un
rgano dotado de autonoma tcnica, que posee personalidad jurdica y
autonoma financiera.
La Comisin tiene una relacin directa con el gobernador, pero no
se encuentra subordinada al Ejecutivo local. El presidente de la Comi-
sin es designado en forma vitalicia por el gobernador del Estado con
ratificacin del Congreso local. Este funcionario no puede ser revoca-
do sino mediante el procedimiento previsto por la Ley de responsabi-
lidad de los servidores pblicos del Estado. La remuneracin que
275 Creada por la ley publicada en el Diario Oficial del Estado del 17.06. 1990, Yregulada por
su Reglamento Interior del 7 de septiembre de 1990, reformado el 28.10.1990.
126 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
percibe es del mismo monto que aquella de los miembros del Tribunal
Superior local.
La Comisin cuenta tambin con un Consejo Tcnico, un secretario
tcnico, un visitador general y un "Comit de Investigacin sobre la
Desaparicin Involuntaria de Personas".
f La Ley del Congreso local del Estado de Nayarit, que cre la
Comisin de Derechos Humanos del Estado, fue publicada el 24 de
noviembre de 1990. Calificada como un rgano desconcentrado del
Poder Ejecutivo local, dotado de personalidad jurdica propia, la Comi-
sin se compone por dos tipos de miembros: los de carcter ejecutivo
(presidente, secretario y visitador general) y los de naturaleza consultiva
(consejeros).
El presidente de la Comisin es designado por el gobernador del
Estado, con ratificacin del Congreso local, por un periodo (renovable)
de tres aos. l percibe un tratamiento similar a aquel de los jueces del
Tribunal Superior local. l no puede ser destituido en el ejercicio de sus
funciones que segn el procedimiento previsto por la ley de responsabi-
lidades de los servidores pblicos.
g. En Chihuahua, un decreto del gobierno del Estado, del 22 noviem-
bre 1990, cre la Comisin de Derechos Humanos del Estado como un
rgano desconcentrado de la Secretara de Gobierno. Ella se encarga de
promover y garantizar el respeto de los derechos fundamentales.
El presidente de la Comisin es designado libremente por el goberna-
dor del Estado y es asistido por un Consejo compuesto en la misma forma
que aquel de la Comisin nacional.
h. La Comisin de Derechos Humanos del Estado de Veracruz fue
creada por decreto del gobernador del Estado, el 14 de diciembre de
1990. El presidente de esta comisin es designado libremente por el
gobernador. Al igual que otros rganos similares existentes en otras
entidades federativas, la Comisin cuenta con un consejo, compuesto por
personalidades locales, que es un rgano colegiado de anlisis e informa-
cin en materia de derechos humanos. Existe tambin una Secretara
Ejecutiva, cuyo titular es designado por el gobernador y un visitador
designado por el presidente de la Comisin. La Comisin es definida por
la ley como un rgano desconcentrado-" ncargado de velar por el
276 En su Reglamento Interior del 28 de febrero de 1991.
RGANOS DE PROTECCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS 127
respeto de los preceptos protectores de los derechos humanos contenidos
en las Constituciones federal y local, as como en los tratados internacio-
nales suscritos por Mxico.
i. La Procuradura de Derechos Humanos y de Proteccin de los
Ciudadanos del Estado de la Baja California fue instituida por una ley del
Congreso local del 31 de enero de 1991. Ella se compone de un procura-
dor, dos subprocuradores, un Consejo Consultivo y del personal tcnico
de apoyo.
El procurador es designado por un periodo de tres aos, segn un
procedimiento original que a continuacin se describe: el gobernador
debe enviar al Congreso local una terna de candidatos para que dicho
rgano colegiado designe el procurador de entre los candidatos incluidos
en la misma. Los subprocuradores son designados por el procurador con
ratificacin del Congreso local.
Los nicos lmites a la actividad de la Procuradura son aquellos que
le imponen las Constituciones federal y local, as como las leyes en la
materia.
B. Situacin actual
Actualmente existen en Mxico "organismos de proteccin de los
derechos humanos" en cada uno de los estados de la Federacin y en el
Distrito Federal.P? de modo tal que se conforma un sistema de 32
ombudsmen, entre los que podemos citar:
a) Las Comisiones Estatales de Derechos Humanos de los Estados
de: Aguascalientes (que cuenta con un rgano complementario: la Procu-
radura de Proteccin Ciudadana), Baja California Sur, Campeche, Coa-
huila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero,
Hidalgo, Jalisco, Estado de Mxico, Morelos, Michoacn, Nayarit,
Nuevo Len, Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis
Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatn y
Zacatecas.
277 De hecho sta fue la ltima Comisin en ser creada. La ley respectiva se public
en el Diario Oficial de la Federacin del 22 de junio de 1993 y su Reglamento Interior se public en
el Diario Oficial de la Federacin del 16 de diciembre del mismo afio. Cfr. Fix-Zamudio, Hctor,
"Comentario a la Ley de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal", Actualizacin
jurdica 1994, Mxico, I1J-UNAM, 1995, p. 70.
128
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
b) La Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, que se
complementa con la Procuradura Social del Distrito Federal, y
e) La Procuradura de Derechos Humanos y Proteccin Ciudadana de
Baja California.
IV. Los OMBUDSMEN ESPECIALIZADOS
En Mxico fue a nivel local que comenz la especializacin de esta
categora de instituciones: en dos estados de la Federacin (Oaxaca y
Guerrero), se crearon rganos de proteccin de los sectores ms desfavo-
recidos de la poblacin.
1. Derecho local
A. Oaxaca
Se trata de la Procuradura de Defensa de los Indgenas del Estado de
Oaxaca, creada por un ley local (publicada en el Diario Oficial del
Estado del 26 septiembre 1986). Para comprender la existencia de esta
institucin es necesario sealar que Oaxaca es el estado que posee el
mayor nmero de etnias. La poblacin indgena rebasa el umbral de 1.5
millones de habitantes, y una parte de la misma no es hispanohablante.
Segn su reglamento, la Procuradura cuenta con un procurador, un sub-
procurador y ocho delegados regionales. Esta institucin trabaja princi-
palmente en las materias penal y penitenciaria.
B. Guerrero
Se puede citar la Procuradura Social de la Montaa del Estado de
Guerrero, creada como un rgano administrativo "desconcentrado".
(Ley del Congreso local del 29 de abril de 1987).
Su misin consiste en la proteccin de los intereses legtimos de los
habitantes de la regin de "la Montaa" (es decir, de los indgenas)
particularmente en las materias penal y agraria. La Procuradura posee
autonoma tcnica pero continua subordinada al gobernador del Estado
en otras reas. Es dirigida por un procurador con el auxilio de un Consejo
tcnico.
RGANOS DE PROTECCiN DE LOS DERECHOS HUMANOS 129
2. Derecho federal
Procuradura Agraria y Procuradura del Medio Ambiente
A nivel nacional existen dos instituciones que responden a la idea de
ombudsmen especializados:
1) La Procuradura Agraria, que es considerada como un ombudsman
especializado para atender asuntos agrarios.s" y
2) La Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente, la cual "tiene
funciones de un ombudsman especializado en problemas ecolgicos",
pero cuyas resoluciones, por ser actos administrativos, pueden ser impug-
nadas ante la Comisin Nacional de Derechos Humanos, por los particu-
lares cuando violen algn derecho humano.F?
En fin, durante algn tiempo se pens que la Procuradura Federal del
Consumidor responda a una versin del ombudsman ejecutivo, sin em-
bargo, los sujetos sometidos a control por esta institucin son, en su
mayora, comerciantes; adems, en caso de existir demandas contra
alguna oficina u organismo del gobierno federal, ser en su condicin de
prestadora de servicios y no como autoridad.
V. CONCLUSIN DEL CAPTULO
Las Comisiones mexicanas de Derechos Humanos presentan algunas
analogas con la institucin del ombudsman que existe actualmente en
ms de 40 pases. En un caso como en el otro, los quejosos tienen acceso
directo al organismo que recoge las quejas, inicia investigaciones y puede
pedir la entrega de la documentacin requerida. Estos organismos prestan
sus servicios gratuitamente y presentan peridicamente informes en for-
ma pblica.
La Comisin y el ombudsman difieren, sin embargo, en ciertos aspec-
tos: en Mxico, por ejemplo, corresponde al presidente de la Repblica y
no al Congreso federal la designacin del presidente de la Comisin,
aunque este rasgo lo aproxima al ombudsman.
278 Cfr. Comisin Nacional de Derechos Humanos. Acuerdo del Consejo de la Comisin
Nacional de Derechos Humanos, nm. 3/92.
279 Cfr. Comisin Nacional de Derechos Humanos. Acuerdo del Consejo de la Comisin
Nacional de Derechos Humanos, nm. 4/92.
130 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
En lo que toca a los poderes de las comisiones, stas no estn habilita-
das para infligir sanciones, pero poseen paradjicamente facultades que,
generalmente, no son atribuidas al ombudsman. As, por ejemplo, la
Comisin Nacional es la encargada de representar al gobierno mexicano
ante los organismos internacionales, oficiales y no oficiales encargados
de la defensa de los derechos humanos. Estas comisiones buscan abierta-
mente la conciliacin de las partes en conflicto, y dictan las medidas
preventivas, educativas y culturales, encaminadas a reprimir la violacin
de estos derechos.i'"
280 El procedimiento empleado por estos dos tipos de instituciones consiste en la investigacin,
pero las caracterlsticas orgnicas de las comisiones de derechos humanos las obligan a recurrir a la
conciliacin. En contraste, los ombudsmen no tienen dicha obligacin, aunque, en la prctica,
promueven la conciliacin. Las comisiones de derechos humanos son poco comunes; adems, sUS
estatutos les atribuyen una importante funcin educativa que no poseen, al menos con la misma
amplitud. los ombudsmen.
CAPTULO SEGUNDO
EL CONTROL REALIZADO POR RGANOS
DE LA ADMINISTRACIN CENTRALIZADA
1. FRANCIA: LOS CUERPOS DE INSPECTORES
1. Idea general
Dentro de la administracin central, al interior de los ministerios, existen
cuerpos de inspeccin con un variable grado de especializacin: la mayor
parte de estas inspecciones estn colocadas bajo la direccin de los jefes
del Ministerio. Dos de ellas, sin embargo, tienen una vocacin intermi-
nisterial: la Inspeccin General de la Administracin (Inspection Gn-
rale de l'administration, que depende del Ministerio del Interior) y la
Inspeccin General de Finanzas (Inspection Gnrale des Finances), que
fue creada desde 1831.
281
2. Las inspecciones son rganos independientes
Aunque no existe homogeneidad en cuanto al estatuto de los diversos
cuerpos de inspeccin." en general, se busca garantizar su indepen-
dencia mediante algunos mecanismos.
a) Los inspectores son reclutados mediante concurso de seleccin,
algunos a travs de los concursos de egreso de la Escuela Nacional de
Administracin (Inspeccin General de Finanzas e Inspeccin General
de la Administracin), o por la importancia atribuida a la experiencia (la
Inspeccin General de Equipamiento);
281 Cfr. Lemoyne de Forges, Jean-Michel, Droit administratif, Pars, Presses Universitaires de
France, 1991, p. 23.
282 Sin embargo, es preciso mencionar que desde hace algn tiempo, han proliferado ciertos
cargos dentro de la funcin pblica a los que se les aplica el titulo de inspector por razones de
prestigio, pero que sin embargo, no estn integrados dentro de los "grandes cuerpos de inspeccin".
131
132
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
b) Las inspecciones gozan de gran autonoma y sus miembros se
encuentran protegidos contra las presiones externas mediante un sistema
de carrera de avance escalafonario automtico. Otro mecanismo consiste
en dar el carcter de inspector a los funcionarios que poseen la mayor
antigedad en la carrera (v. gr., la Inspeccin General de la Educacin
Nacional o la Inspeccin General de la Agricultura). En fin, el carcter
tcnico, contradictorio y secreto de los reportes de inspeccin protege
a sus autores contra cualquier medida hostil motivada por el contenido
de sus informes.
3. Funciones
Bsicamente, stas inspecciones se encargan de verificar, por man-
dato del ministro respectivo, los llamados "servicios exteriores del
Ministerio", ya sea desde el punto de vista tcnico (como por ejemplo,
los inspectores generales de la enseanza secundaria, del Ministerio
de Educacin) y principalmente, desde un punto de vista financiero
(los contralores generales del Ejrcito y de la Marina, y principalmen-
te la Inspeccin de Finanzas). Esta ltima, adems de sus funciones
propias, realiza un papel de primer orden dentro de la vida administra-
tiva francesa.P"
Por cuanto a sus funciones propias, la IGF que se encarga de verificar
el buen empleo de los fondos pblicos provenientes de las contribuciones
y tiene la facultad de realizar inspecciones sorpresivas en todas las
oficinas centrales, en todas las empresas pblicas y en la mayor parte de
los servicios pblicos.
La Inspeccin General de la Administracin, por su parte, se consagra
por lo general a las funciones tpicas del Ministerio del Interior, pero
tambin puede controlar los servicios de otro ministerio, a peticin o
mediante el ministro respectivo.
En fin, un tercer cuerpo que realiza control interministerial es el de los
"contralores financieros", dependientes del ministro de finanzas pero
que se encuentran comisionados en otros ministerios, con el fin de que
den su aprobacin a priori sobre todo proyecto que tenga un impacto
financiero.
283 Cfr. Lalumire, L 'inspection gnrale des finances, Pars, tesis, 1956.
EL CONTROL REALIZADO POR RGANOS DE ADMINISTRACiN 133
4. Atribuciones
Fuera del ltimo caso mencionado, los inspectores no tienen faculta-
des de decisin y slo se limitan a presentar informes y reportes, en los
que describen el funcionamiento de los servicios administrativos, exhi-
ben las deficiencias y las irregularidades de la gestin, y proponen
soluciones para corregirlas.
11. ESTADOS UNIDOS
En esta seccin nos referiremos a los rganos encargados del control
fiscal y administrativo del gobierno federal de los Estados Unidos, de-
pendientes del presidente de la Repblica. Se trata de oficinas agrupadas
en la Oficina Ejecutiva del Presidente, entre las que podemos mencionar:
La Office of Management Employment y la Office oi Management and
Budget.
l. La OMB
En 1921, la Ley de Presupuesto y Contabilidad, que dio al presidente
el papel de "fuente" del presupuesto federal -dejando al Congreso el
papel de rgano revisor-, cre la Oficina del Presupuesto (Bureau of
Budget), sta reciba los proyectos de presupuesto de las agencias fede-
rales y formaba el presupuesto ejecutivo, que someta al Congreso.r"
Esta oficina fue "rediseada" en 1974 y reapareci, conforme a la Ley
de Presupuesto y Depsito, bajo el nombre de Office ofManagement and
Budget en 10 sucesivo (OMB).
De hecho, los puntales de la poltica fiscal dentro de la administracin
son: el jefe de la Oficina de la Presidencia, el secretario del Tesoro y
el director de la OMB. Si el Tesoro es el encargado de la poltica fiscal,
la OMB es la encargada de verificar y controlar las erogaciones.
En 1977, la OMB fue reorganizada, se separaron las actividades
presupuestarias, de aquellas de carcter administrativo.
Una importante funcin de contralor realizada por la OMB consiste en
estudiar y aprobar las medidas de carcter reglamentario de las adminis-
284 Conforme a esta ley, las agencias gubernamentales deben enviar en el mes de octubre del
afio fiscal precedente, sus estimaciones de gastos para el afio fiscal por comenzar, para que se inte-
gren dentro del "presupuesto ejecutivo".
134 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
traciones federales, con el fin de dar uniformidad y "desregular" la vida
administrativa.P"
2. Control realizado por otras unidades de la administracin pblica
El trabajo de la OMB, se complementa con el de la Oficina de
Desarrollo Administrativo (Office ofPolicy Development), que se encar-
ga de hacer un seguimiento de los programas decididos y avalados por el
presidente, lo que la lleva a realizar una supervisin de diversos departa-
mentos o secretaras a fin de revisar su gestin.
La Presidencia tambin se hace asistir por dos rganos para realizar
funciones de supervisin: el Council oiIntegrity and Efficiency, que fue
organizado en 1981 y el Cabinet Council of Management Improvement,
que se cre en 1982.
286
Ambas estructuras fueron ideadas como auxilia-
res del presidente para hacer ms eficiente y ms rentable la administra-
cin federal.
En 1984 se cre el President's Council on Management Improuve-
ment, que tiene como misin la deteccin de aquellas fallas que impidan
la adecuada gestin de la administracin; tambin se encarga de verificar
que las administraciones federales apliquen las tcnicas ms modernas de
gestin administrativa.
III. OTRO EJEMPLO: URUGUAY
En Uruguay existe una Contadura, que es la dependencia encargada"?
del control (preventivo y a posteriori), contable y legal de los egresos y
de las rdenes de pago.
288
Es un rgano de control interno, que desde el punto de vista orgnico,
no est separado de la administracin central. Por cuanto a su naturaleza
285 As por ejemplo, en el periodo 1980-1981 el nmero de reglamentos aprobados pas de 667
a 471. Cfr. Roban, Luc, "La fin de Welfare Statae aux tats-Unis. Le reaganisme et I'appareil de
I'tat", Revue Francaise deScience Politique, nm. 4, agosto de 1989, p. 499.
286 Tambin es conveniente mencionar al contralor general del Canad tiene un poder regla-
mentario y de supervisin en todo lo tocante a la gestin financiera, al control y a la evaluacin de los
programas de las agencias del gobierno federal canadiense.e
287 Por el intermediario de las Oficinas de Contabilidad de los Ministerios (que dependen
de ella).
288 Cfr. Ramn Real, A., La Contadura General de la Nacin (Uruguay), p. 160.
EL CONTROL REALIZADO POR RGANOS DE ADMINISTRACiN 135
jurdica, la Contadura es un rgano desconcertado que depende del
Ministerio de Economa y de Finanzas."?
El control interno ejercido por la Contadura est complementado por
un control externo realizado por el Tribunal de Cuentas: en caso de que
la Contadura considere que una operacin se efectu sin que se hayan
observado las formas legales, ella deber informar al Ejecutivo y al
Tribunal de Cuentas (artculo 18 de la Constitucin).
IV. LA SECRETARA DE LA CONTRALORA EN MXICO
En Mxico, a principios de siglo y siguiendo el ejemplo estadouniden-
se del contralor general del tesoro que exista hasta antes de 1920, se cre
un rgano encargado de controlar las actividades financieras y presu-
puestarias de los diversos rganos de la administracin pblica el cual
constitua en s mismo un departamento administrativo. Sin embargo, la
funcin de control ms tarde se atribuy a los servicios de la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico y no fue sino recientemente que se cre
una "Secretara de la Contralora General de la Federacin", que se
volvi a dar una cierta especificidad a la funcin de control a travs de la
creacin de la Secretara de la Contralora, la que, a pesar de su denomi-
nacin, est muy lejos de constituir un rgano independiente como es el
caso, por ejemplo de la contralora que existe en Chile. La Secretara de
la Contralora mexicana es nicamente un rgano de la administracin
centralizada que tiene como misin el ejercicio de las funciones de re-
gulacin, control, vigilancia, inspeccin y evaluacin de la actividad
administrativa. Este rgano cumple, al mismo tiempo, un papel discipli-
nario en lo que concierne a la responsabilidad administrativa de los
funcionarios pblicos.
l. Aspectos histricos
29o
A. Siglo XIXy principios del siglo XX
Durante el siglo XIX, el control de las finanzas pblicas experiment
diversas cambios. As, luego de la entrada en vigor de la primera Cons-
289 Segn la ley 11.925del 27 de marzode 1953, no podrncomprometerse gastos ni podrn
celebrarse contratosque impliquen egresossin el dictamen previode la Contadurla General y de la
correspondiente autorizacin legal.
290 Paradesarrollar esteapartado nosbasamos enlasobras deGuerrero, Ornar ("El Departamento
136 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
titucin federal se cre, en el Ministerio de las Finanzas, un Departamen-
to de Cuenta y Razn que se encargaba de controlar la gestin de los fon-
dos pblicos, la formulacin del presupuesto y la elaboracin de las leyes
de "ingresos y egresos't.?"
Se haba instalado una Tesorera que funcionaba bajo la direccin
de la Cmara de Diputados, y distribua los fondos; haca de las
observaciones al Ejecutivo sobre los pagos indebidos y supervisaba
las cuentas.
El artculo 27 de la "Ley sobre la Organizacin de las Finanzas
Pblicas" atribuy a la Contadura Mayor de Hacienda, que dependa del
Poder Legislativo, el examen y control de las cuentas del Ejecutivo pre-
sentadas por el secretario de Hacienda y Crdito Pblico. En fin, el 30 de
marzo de 1881 fue publicada una Ley reglamentaria de la Tesorera de la
Federacin."?
B. Departamento de Contralora (1917-1933)
a. Creacin del Departamento
El control financiero era ejercido hasta 1917 por la Secretara de
Hacienda, a travs del Departamento de Contabilidad, y de la Tesorera
de la Federacin. Estos dos rganos dependan del secretario y no tenan
ninguna autonoma.t'"
Esta situacin fue parcialmente corregida con la creacin del Departa-
mento de Contralora.!" que reemplaz a la Direccin de Contabilidad
de la Secretara de Hacienda.r"
de Contralora", Revista de Administracin Pblica, Mxico, nms. 57 y 58, 1984) Ypreferentemen-
te de Lanz Crdenas, Jos Trinidad (La contraloray el control interno en Mxico, FCE, 1987, p. 471)
Yde Faya Viesca, Jacinto (Administracin pblicafederal, 2a. ed., Mxico, Porra, 1983).
291 Ley de Organizacin de las Finanzas Pblicas de 26 de noviembre 1824.
292 Cfr. NN. NN. "Breve noticia sobre el sistema que exista antes de la fundacin de la
Contralora", Revista de Administracin Pblica, Mxico, nm. 57 y 58,1984.
293 Cfr. Guerrero, Ornar, "El Departamento de Contralora", Revista de Administracin Pbli-
ca, Mxico, nm. 57 y 58, 1984.
294 Se trataba de un rgano administrativo creado por la Ley Orgnica de Secretarias y
Departamentos (articulo 1), promulgada el25 de noviembre 1917, en aplicacin del articulo 92
constitucional.
295 "El Departamento de Contralora se organizar bajo la forma de un Departamento especial,
independiente de la Secretaria de Hacienda y bajo la direccin del presidente de la Repblica y
examinar los asuntos relacionados con la auditora, la contabilidad, los ingresos y egresos de la
administracin, la deuda pblica y las relaciones con la Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara
de Diputados".
EL CONTROL REALIZADO POR RGANOS DE ADMINISTRACiN 137
Este nuevo rgano se integr con las unidades y servicios que pertene-
can a la Secretara de Hacienda.F"
Su creacin se impona dada la necesidad de contar con un rgano
tcnico, independiente del secretario de Hacienda, encargado de contro-
lar la gestin presupuestara." ya que la supervisin ejercida por la
Contadura Mayor de Hacienda era insuficiente, razn por la cual era
necesario reorganizar el sistema de contabilidad del Tesoro.
La creacin del Departamento provoc una divisin en el seno de la
doctrina. Por una parte, ella fue duramente criticada por algunos autores
como Llergo.l'" que intent demostrar que la Secretara de Hacienda
haba cumplido hasta ese momento la funcin de supervisin en forma
satisfactoria. Llergo criticaba tambin la discordancia "tcnica" entre el
texto de la nueva ley y la Constitucin, pues, segn dicho autor, un
Departamento no poda ser considerado como una estructura indepen-
diente de las secretaras.
Otros autores, consideraban que su creacin era un signo de progreso:
Con el establecimiento de la Contralora, Mxico est al mismo nivel que
Inglaterra, Alemania, Francia o los Estados Unidos con su "Comptroller
ofthe Treasury" pues se cuenta con un funcionario encargado de centrali-
zar el control de los egresos y la contabilidad.2
99
El Departamento era competente para vigilar y controlar las operacio-
nes financieras de los rganos del Ejecutivo, particularmente en lo con-
cerniente a los egresos de las secretaras y departamentos.
b. Estructura del Departamento
a) A la cabeza del Departamento se encontraba el contralor general
de la nacin, designado y revocado por el presidente de la Repblica.
296 Machorro y Narvaez, Paulino, "La situacin legal de la Contraloria General de la Nacin",
Mxico, s.e., 1923, p. 23. El autor indica que "la creacin de la Contraloria representa la concentra-
cin en una sola oficina de las funciones que antes se encontraban dispersas en varios rganos que,
no obstante, se encontraban bajo la direccin del secretario de Hacienda.
297 En 1919, el presidente Carranza expresaba en su Informe anual que "su creacin tenia por
objeto la regularizacin de los servicios administrativos que administraban bienes y fondos por la va
del control previo".
298 Cfr. "Desorganizacin de la Secretaria de Hacienda como consecuencia de la creacin de
IaContralorla", 1920.
299 Cfr. Hijar y Haro, A., "Manual de la Contralorla. Administracin y Contabilidad
Fiscal", reproducido en Revista Mexicana de Administracin Pblica (INAP), nm. 54, 1983,
pp. 60, 61 Y91.
138
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
b) Tambin haba un auditor general que diriga varias auditoras y
secciones. Este funcionario era un "filtro" pues todo asunto deba pasar
por sus manos.
e) En un tercer nivel haba una serie de rganos:
El oficial mayor, que era el encargado de atender las relaciones con el
personal; autorizaba los egresos que afectaban a los partidas globales del
presupuesto.
La Oficina de Contabilidad, llevaba la contabilidad general de la
nacin y estableca el balance de las cuentas pblicas.
La Auditora de rdenes de Pago, pona en marcha el control previo de
cuentas a fin de suprimir el gasto excesivo.
La Auditora de Inspeccin, supervisaba la utilizacin de los fondos
pblicos percibidos y distribuidos a travs de la de las dependencias
federales. Este, cuerpo de inspeccin poda efectuar visitas, ya fuera
oficiosamente, o a peticin de los responsables administrativos. Tambin
haba corresponsales en los organismos descentralizados y en las empre-
sas pblicas nacionales. Tambin existan Inspecciones regionales dise-
minadas en el territorio mexicano.
La Seccin de Verificaciones de Pensiones, era la encargada del
anlisis de los expedientes dirigidos por todos aquellos que solicitaban el
pago de una pensin concedida durante el periodo que antecedi a la
Revolucin.
La Auditora Civil, verificaba las cuentas de la Tesorera de la Fede-
racin, de Correos y Telgrafos, de embajadas y consulados y de las
agencias financieras.
La Auditora de Aduanas, controlaba el sector de las aduanas que en
esa poca, era la principal fuente de ingresos del tesoro.
La Auditora Militar, se ocupaba de la revisin de las cuentas de las
oficinas encargadas de la gestin de salarios y de egresos corrientes del
ejrcito.
La Auditora de Guerra y Marina, era competente por el estudio de los
asuntos concernientes a los egresos en las armadas.
La Auditora de Liquidacinde las Cuentas, verificaba las cuentas trans-
mitidas por los responsables de la gestin que no haban sido sometidas
al control en los plazos previstos. Estableca las responsabilidades detec-
tadas en ocasin de las operaciones de control. Al mismo tiempo, llevaba
la contabilidad del periodo previo a la entrada en vigor de la Constitucin
EL CONTROL REALIZADO POR RGANOS DE ADMINISTRACiN 139
y daba respuesta a las solicitudes de dictmenes formuladas por las
secretaras de Estado y departamentos administrativos.
La Auditora de Servicios, de Cuentas Especiales y de Estadstica, era
el rgano encargado de establecer el inventario de los bienes naciona-
les, de la Secretara de Hacienda, de llevar el catastro del Distrito Federal
y de la administracin de los archivos de las secretaras de Estado.
Tambin delimitaba y evaluaba las propiedades de la Federacin.
La Seccin de Registro de Personal, llevaba un registro de las desig-
naciones de los funcionarios, empleados y agentes del gobierno federal
encargados de misiones relacionadas con la administracin de fondos y
de bienes de la nacin.
El Archivo General, administraba 600,000 expedientes y funcionaba
desde 1920 segn un sistema de clasificacin decimal inspirado en el que
utilizaba la Biblioteca del Estado de Nueva York.
El Departamento Consultivo y Jurdico estaba encargado de investigar
y fincar las responsabilidades civiles y penales.
La Comisin de Reorganizacin era una seccin de estudios y de
consulta para la solucin de los problemas prcticos. Esta unidad estaba
encargada de proponer medidas de carcter general y de unificar los
criterios y los procedimientos en los diversos departamentos.
La experiencia del Departamento no dur mucho tiempo pues una
nueva legislacin lo suprimi y el control de los egresos pas a la Secre-
tara de Hacienda.
C. Secretara de Hacienda y de Crdito Pblico (1933-1947)
En este periodo es la Secretara de Hacienda y de Crdito Pblico la
que concentra las funciones de control debido a que hered todas las
atribuciones que pertenecan al Departamento de Contralora.P" Dicha
secretara ejerca sus funciones a travs de dos rganos: la Tesorera de
la Federacin (en el periodo 1933-1934) y la Contadura de la Federacin
(a partir de 1935).
En 1933, la Tesorera ejerca todas las atribuciones que detentaba la
Secretara de Hacienda. Sin embargo, en 1934, la Direccin General de
Egresos sustituy a la Tesorera en el dominio del control de la ejecucin
300 Fue en virtuddel decretodel 22 de diciembre de 1932 quese suprimiel Departamento de
Contralorla del textode la Leyde Secretariasy Departamentos de Estado,del 22 de marzode 1934y
de las leyes de Secretarias y Departamentos de Estadode los aos 1935Y1939.
140 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
del presupuesto, y para la autorizacin previa de los contratos. Ms tarde,
en 1935, fue creada la Contadura de la Federacin la que, a su vez,
sustituy a la Tesorera en las funciones de contabilidad federal, de
auditora de cuentas, de bsqueda y determinacin de responsabilidades,
de formacin de la Cuenta Pblica y para la conduccin de las relaciones
con la Contadura Mayor de Hacienda del Poder Legislativo.
Finalmente, en 1936, la Oficina Central de Inspeccin Fiscal tom a
su cargo las funciones de Inspeccin y de supervisin.'?'
Las atribuciones de control de la Secretara comprendan los puntos
siguientes:
a) Intervencin en las operaciones de venta, adquisicin yadministra-
cin de los bienes nacionales.
b) Autorizacin previa de los contratos que tienen por objeto bienes
propiedad de la Federacin.
e) Estando encargada de vigilar el ejercicio presupuestario y de verifi-
car los gastos, diriga la actividad de las oficinas y agentes encargados de
la utilizacin de valores y bienes. Tambin llevaba la contabilidad de la
Federacin.
d) Tambin deba poner en marcha un control previo de ingresos y de
gastos y verificaba la existencia tanto de la autorizacin previa como la
legalidad de las operaciones.
e) La secretara estaba encargada de dictar medidas administrativas en
materia de responsabilidades (resultantes de operaciones irregulares o
ilcitas), tambin investigaba las responsabilidades detectadas al momen-
to de efectuar los controles.
f) Igualmente tena la encomienda de conducir las relaciones con
la Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados. Siendo la
Secretara de Hacienda la encargada de preparar y formular la cuenta
anual deba poner a disposicin de la Contadura Mayor de Hacienda los
libros de contabilidad y la documentacinjustificativa de las operaciones.
g) Ella era el rgano responsable de la emisin de ttulos amortizados,
y del examen de los actos y contratos con cargo al crdito pblico. En este
sentido, tambin intervena en la conclusin de los contratos que impli-
caban utilizacin de los fondos pblicos o ms generalmente del crdito
pblico.
30\ La Direccin de Bienes Nacionales conserv, hasta 1946, las atribuciones que confera el
Reglamento Interno de la Secretaria de Hacienda del 25 de agosto de 1919.
EL CONTROL REALIZADO POR RGANOS DE ADMINISTRACIN 141
h) Ella estaba al mismo tiempo encargada de la autorizacin y revisin
de las pensiones civiles y militares. Para ello deba realizar las siguientes
operaciones:
1) Revisin y control de la cuenta de la Direccin de Pensiones e
intervencin en su gestin;
2) Revisin, de oficio, de las actas de las reuniones de la Asamblea de
Direccin sobre lo relativo al otorgamiento, la modificacin y el retiro
de pensiones.
i) En materia de Tesorera, ella era la encargada de la percepcin de
ingresos y de la vigilancia y distribucin de fondos de la Federacin. Ella
autorizaba las rdenes de pago.
j) Ella intervena en la celebracin de contratos que implicaren la
disposicin de fondos pblicos o la utilizacin del crdito pblico, y
k) Ella era responsable de llevar la contabilidad de la Federacin.
D. La Secretara de Hacienda y la Secretara de Bienes Nacionales
y de Inspeccin Administrativa (1947-1958)
Una nueva Ley de Secretaras y Departamentos de Estado fue adopta-
da el? de diciembre de 1946.
302
Como resultado de la puesta en vigor de
esta nueva ley, la Secretara de Hacienda debi ceder algunas de sus
atribuciones, aunque conserv la mayor parte de las mismas:
a) Era la encargada de la presentacin del presupuesto y de la vigilan-
cia de su ejercicio.
b) Diriga las inspecciones y los servicios de polica fiscal;
e) Llevaba la contabilidad del gobierno federal;
d) Era la dependencia encargada de la conduccin de las relaciones
con la Contadura Mayor de Contabilidad de la Cmara de Diputados;
e) Dictaba las reglas administrativas relativas a la gestin de la deuda
pblica;
f) Intervena en todas las operaciones efectuadas sobre el crdito
pblico, y autorizaba los actos y de los contratos administrativos.
Sin embargo, la Secretara de Hacienda fue desposeda de las atribu-
ciones concernientes al control y la administracin de los bienes nacio-
nales, ya la vigilancia de los trabajos y contratos pblicos. En efecto, la
entonces recin creada Secretara de Bienes Nacionales y de Inspeccin
302 Este texto fue completado por un Reglamento de la misma fecha.
142 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
Administrativa.t'" fue la beneficiaria de la transferencia de las atri-
buciones que pertenecan a la Secretara de Hacienda. As la Secretara
de Bienes Nacionales:
1) Intervena en todo tipo de contratos pblicos.
2) Realizaba estudios en vista del mejoramiento de la organizacin
Administrativa.
3) Intervena en todas las operaciones de asignacin de subsidios o
subvenciones.
4) Adems, era encargada de la conservacin y la administracin de
los bienes nacionales y de los bienes nacionalizados. A tal efecto, le
fueron transferidas atribuciones que anteriormente se encontraban dis-
persas en una serie de rganos.t"
5) Intervena en los actos y contratos cuyo objeto era una obra pblica,
su construccin, su reparacin y su instalacin. Tambin se encargaba de
controlar su ejecucin.
6) Un decreto del 20 de enero de 1947 le confi la conclusin de los
actos de disposicin de los bienes de propiedad nacional.
7) Ella intervena en la adquisicin, por cuenta de la Federacin, de los
bienes propiedad de los particulares, y en todos los procedimientos de
expropiacin por causa de utilidad pblica.
E. Las Secretaras de Hacienda, de la Presidencia y del Patrimonio
Nacional (1959-1976)
Como hemos visto, la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado
de 1946 redujo la esfera de competencia de la Secretara de Hacienda
para transferir una serie de atribuciones a la recin creada Secretara
de Bienes Nacionales. Una nueva Ley de Secretaras y Departamen-
tos de Estado, del 23 de diciembre de 1958, limit an ms la esfera
de atribuciones de la Secretara de Hacienda. El nuevo texto reform la
estructura de la Secretara de Patrimonio Nacional y cre la Secretara de
la Presidencia.
Veamos a continuacin como fueron repartidas las atribuciones en
materia de control entre estas secretaras.
303 Creada por la ley de 7 de diciembre de 1946, con el obje6vo de estrechar la vigilancia
sobre los procedimientos delicitacionesen materiadeobraspblicasy paramejorar la administracin
de los bienes nacionales.
304 Decreto del 28 de febrerode 1947.
EL CONTROL REALIZADO POR RGANOS DE ADMINISTRACIN 143
a. Secretara de Hacienda
La Secretara conserv sus atribuciones en las materias siguientes:
1) Proyeccin y clculo de ingresos y egresos. Tambin debe hacer un
examen previo a su adopcin por los rganos competentes.v"
2) Controlar y vigilar la ejecucin del presupuesto;
3) Llevar la contabilidad de la Federacin y del Distrito Federal;
4) Conducir las relaciones con la Contadura Mayor de Hacienda;
5) Dar la autorizacin previa (con el concurso de las Secretaras de la
Presidencia y de Patrimonio Nacional) de los actos y contratos generado-
res de derechos y obligaciones para los gobiernos federal y del Distrito
Federal;
6) Dictar las reglas sobre determinacin de responsabilidades;
7) Intervenir en todas las operaciones que tuvieran un impacto sobre
el crdito pblico;
8) Administrar la deuda pblica;
9) Ejercer las atribuciones conferidas por la legislacin sobre institu-
ciones bancarias, de seguros, y de crdito.
Es conveniente recordar que la Secretara de Hacienda estuvo a punto
de perder sus atribuciones en materia presupuestaria, en razn de que en
el proyecto de "Ley de Secretaras y Departamentos de Estado" se
pensaba transferirlas a la nueva Secretara de la Presidencia. Sin
embargo, el proyecto fue modificado despus de su discusin en el
Congreso de la Unin.
b. Facultades de la Secretara de la Presidencia
Ella fue concebida, en un principio, como un departamento de planea-
cin y presupuesto. Sin embargo, el proyecto de ley que la cre fue
modificado en el curso del procedimiento legislativo: se le retiraron sus
competencias en materia presupuestaria. La nueva Secretara estaba en-
cargada de la elaboracin del presupuesto de egresos del Poder Ejecutivo,
de la planificacin de las obras pblicas, de la coordinacin y de la
vigilancia de las inversiones realizadas por las autoridades federales, de
las actividades de los rganos descentralizados y de las empresas perte-
necientes al Estado.
305 Se trataba de rganos de la Federacin y del Distrito Federal.
144 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
c. La Secretara de Patrimonio Nacional
Este rgano tena como atribuciones:
1) La posesin, la vigilancia y la administracin de bienes de la nacin,
de los recursos naturales y del dominio pblico (a excepcin de aquellos
que estaban bajo la administracin de otro rgano);
2) La realizacin del inventario de los recursos renovables y no
renovables. Adems, deba determinar las normas y procedimientos para
la realizacin de los inventarios que deban ser realizados por otros
rganos;
3) La puesta al da de las valuaciones de los bienes de la nacin;
4) Intervenir en la adquisicin, venta y destinacin de bienes inmue-
bles;
5) Administrar el registro de propiedades de la Federacin y realizar
su inventario;
6) Controlar y vigilar las operaciones de los organismos descentraliza-
dos y de las instituciones y empresas que administran, poseen o explotan
bienes y recursos de la nacin, cuyo control no sea ejercido por otras
secretaras;
7) Intervenir en todo tipo de adquisicin;
8) Intervenir en la celebracin y ejecucin de los contratos en materia
de obras pblicas: construccin, instalacin y reparaciones efectuadas
por cuenta del gobierno federal y del Distrito Federal;
9) La Ley de Egresos de 1947 le encomend la realizacin de
visitas, la verificacin de los depsitos y almacenes, y de todas aquellas
actividades tendentes al cumplimiento de la funcin de inspeccin y de
vigilancia.
F. Secretara de Programacin y Presupuesto
Fue en el marco del Programa de Reforma Administrativa del gobierno
1976-1982, que fueron adoptados diversos textos.P" entre los que se en-
contraba la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal del 29 de
diciembre de 1976 que suprimi la Secretara de la Presidencia.3D? Uno
de los pivotes de la reforma fue la creacin de la Secretara de Programa-
306 Leyes de "Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico" y de "Deuda Pblica" del 31 de
diciembre de 1976.
3D? La Secretara de Patrimonio se transform en Secretaria de Patrimonio y de Fomento
Industrial.
EL CONTROL REALIZADO POR RGANOS DE ADMINISTRACiN 145
cin y Presupuesto, concebida como un rgano central del Sistema de
Planificacin y Control y cuya misin principal consista en la elabora-
cin y evaluacin del Plan Nacional de Desarrollo. La nueva Secretara
hered una serie de atribuciones de la antigua Secretara de la Presidencia.
La separacin de los controles de ingresos y de egresos fue el criterio
de distincin de las funciones de la Secretara de Hacienda, por una parte,
y de la Secretara de Programacin y Presupuesto, por la otra.l'"
Corresponda a la Secretara de Programacin y Presupuesto incluir
dentro de los programas "asociados al control global del presupuesto y
de egresos de la Federacin", a los rganos de contralora interna encar-
gados de la fiscalizacin de los egresos.
2. La Secretara de Contratara y Desarrollo Administrativo
A pesar de su designacin, la Secretara de la Contralora se encuentra
lejos de constituir un rgano independiente, tal y como es el caso de las
contraloras que existen en diversos pases de Amrica Latina.t??
Como lo hemos dicho al principio de ste captulo, se trata de una
dependencia de la administracin central encargada de ejercer funciones
de regulacin, control, vigilancia, inspeccin y evaluacin de la acti-
vidad de la administracin pblica. Adems, ejerce facultades disciplina-
rias respecto de los funcionarios pblicos."?
La Secretara asimil la experiencia del antiguo Departamento de
Contralora (1917-1932) para la puesta en funcionamiento del control
preventivo."!
Cabe mencionar que una parte de la doctrina asoci su creacin a los
argumentos de la campaa electoral del presidente Miguel de la Madrid
(1982-1988)312 como un remedio al problema de la corrupcin existente
en la administracin pblica. A este respecto, la Secretara puso en
308 Cfr. Daz Prez, Jos, "El sistema de fiscalizacin de la administracin pblica federal",
Revista Mexicana de Justicia, nm. 7, vol. 11, 1980.
309 Cfr. Camargo, Pedro, El control fiscal en los Estados americanos y en Mxico, Mxico.
UNAM, 1969, p. 72. "Mxico sigue siendo uno de los pases que no han actualizado su ordenamiento
constitucional en cuanto se refiere a los progresos alcanzados en los ltimos cincuenta aos por las
entidades fiscalizadoras de otros paises, especialmente americanos".
310 En apl icacin del ttulo IV de la Constitucin mexicana.
311 Se cre mediante una adicin al texto de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, en el marco del programa de reforma administrativa emprendido en 1982.
312 Cfr. Acosta, M., "Marcojurldico y trascendencia de la renovacin moral. El control interno
de la administracin pblica federal ", Revista Mexicana deJusticia, nm. 4, 1985, Mxico, pp. 17-42.
146
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
marcha el Programa de "renovacin moral" que contemplaba la intro-
duccin de la transparencia dentro de la administracin pblica.t!'
Por cuanto a sus funciones bsicas, en la SECODAM fueron concen-
tradas las atribuciones de control, que anteriormente se encontraban dis-
persas en el conjunto de la administracin. La funcin principal de la Se-
cretara consiste, pues, en controlar el funcionamiento de los sistemas
administrativo y financiero.
A. Fundamentos legislativos del control: textos de base
La Secretara de la Contralora General de la Federacin fue creada
mediante una reforma al texto de la "Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal" (del 29 de diciembre de 1982). Pero fue a partir del
primero de enero de 1983 que comenz a funcionar.
La exposicin de motivos de la reforma haca nfasis en el hecho de
que la Secretara no remplaz a los rganos y dependencias que cumplan
funciones de control y vigilancia de las oficinas encargadas de la gestin
de recursos pblicos. La secretara posee una vocacin reguladora de los
sistemas sectoriales de control. En resumen, la suma de estas funciones
la convierten en un "rgano central de control de la administracin
federal".
Sin embargo, existen algunas atribuciones de control que an pertene-
cen a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, principalmente en lo
relativo a los controles fiscal y presupuestario internos.t!'
El conjunto de los textos que regulan la organizacin y el funciona-
miento de la Secretara es muy amplio:
En primer lugar, se deben citar varios artculos de la Constitucin
mexicana: 16, 22, 25, 26, 27- XIX y XX, 28, 73- VI- XXIX- D y XXIX-
F, 74-V, 76- VII, 94, 108-104, 127, 133 y 134.
A continuacin, se encuentra la legislacin federal: la Ley Orgnica de
la Administracin Pblica Federal (LAPF); la Ley Federal de Respon-
313 Cfr. Osomio Corres, Francisco, Porte juridique de la planijication du dveloppement
conomique et social, tesis, Pars 1I, 1984.
314 En efecto, a la SHCP le corresponde estudiar los proyectos de leyes y dems disposiciones
fiscales; realizar todas las operaciones en que se haga uso del crdito pblico, dirigir los servicios
aduanales y de inspeccin y la polica fiscal de la Federacin, formular el programa de gasto pblico
federal y el presupuesto de egresos de la Federacin, evaluar y autorizar los programas de inversin
pblica de la administracin federal, llevar a cabo las tramitaciones y registros necesarios para la
vigilancia y evaluacin del gasto pblico federal, entre otras (cfr. artculo 31, LdAPF).
EL CONTROL REALIZADO POR RGANOS DE ADMINISTRACiN 147
sabilidades de los Servidores Pblicos (LFRSP); la Ley de Planeacin (5.
01. 83); la Ley Federal de Entidades Paraestatales (14.05.86); la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico (31.12.86), as como el pre-
supuesto de egresos de la Federacin de cada ao; la Ley de Adquisicio-
nes y Obra Pblica (30.12.93); y la Ley de Bienes Nacionales, entre la
ms importantes.
B. Estatuto del secretario de la Contralora de la Federacin
a. Designacin y fin de funciones
Segn el artculo 92 de la Constitucin, la designacin de los secreta-
rios de Estado, entre los que se encuentra el responsable de la Contralora
de la Federacin, es una de las atribuciones del presidente de la Repbli-
ca, quien puede revocarlos libremente. El Poder Legislativo no puede
intervenir ni en la designacin ni en la revocacin de dichos funcionarios.
b. Independencia
Dado su carcter de secretario de Estado, el titular de la Contralora de
la Federacin es un agente de ejecucin de las decisiones tomadas por
el presidente de la Repblica. En la lgica de nuestro sistema presiden-
cial, los secretarios de Estado tienen un papel ms limitado que aquel de
los ministros en un rgimen parlamentario.
c. Atribuciones del secretario
Como secretario de Estado dicho funcionario realiza una funcin
poltica y una funcin administrativa. En lo tocante a su funcin poltica,
l se encarga de ejecutar las instrucciones del presidente de la Repblica
en su ramo. En cuanto a su funcin administrativa, su papel es ms
importante pues, en la prctica, el presidente no puede dirigir personal-
mente las numerosas tareas de la administracin cuya organizacin y
ejecucin son confiadas a los secretarios.
C. Estructura y funciones de la Secretara de la Contralora
y Desarrollo Administrativo
a. Estructura de la Secretara
Concebida como una estructura de talla reducida, la Contralora es la
ms pequea de las secretaras de Estado de la administracin federal.
148 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
Segn el Reglamento Interior del 19 enero 1983 (Diario Oficial de la
Federacin), podemos ubicar en el nivel superior al secretario.
En un segundo nivel existen dos subsecretaras, un coordinador gene-
ral de comisarios y delegados, y un oficial mayor.I"
En el tercer escaln se encuentra una serie de direcciones: Direccin
General de Comunicacin Social, Direccin de Planeacin, Direccin Ju-
rdica, de Verificacin de Situacin Patrimonial, de Operacin Regional,
de Control de las Auditoras, de Auditoras Exteriores, de Auditoras
Gubernamentales, de Apoyo a los Comisarios, de Anlisis y de Evalua-
cin de los Servicios Administrativos.
b. Funciones de la Secretara de la Contralora
En tanto que rgano administrativo, la Secretara ejerce las funciones
siguientes:
1) Regulacin
a) Disear, organizar y coordinar el Sistema Nacional de Control y
Evaluacin Gubernamental;
b) Expedir las reglas de control de la administracin federal;
e) Formular los dictmenes sobre los proyectos elaborados por la
Secretara de Hacienda en una serie de materias: reglamentacin y con-
tabilidad; control de programacin y presupuesto, utilizacin de los
recursos humanos, materiales y financieros; contratos de deuda pblica,
gestin de fondos y valores monetarios;
d) Proponer las reglas aplicables a la actividad de control e inspeccin
de la actividad de los bancos;
e) Establecer las reglas generales relativas a la prctica de los contro-
les; tutela de las misiones de control y de auditora internas respecto de
las que tambin fija las normas; tambin supervisa la formacin del
personal encargado de dichas misiones.
f) Dictar las reglas de funcionamiento de las oficinas "de quejas"
sobre el comportamiento de los funcionarios pblicos y sobre las irregu-
laridades detectadas en el ejercicio de la funcin pblica.!"
315 Que garantiza la coordinacin de los servicios al interior de la Secretaria.
316 En las secretarias, dependencias y en varias empresas pblicas fueron creadas oficinas
de reclamaciones abiertas al pblico para garantizar la observancia del Gdigo tico de los
Servidores Pblicos.
EL CONTROL REALIZADO POR RGANOS DE ADMINISTRACiN 149
g) Emitir las reglas necesarias para garantizar la adecuada declaracin
patrimonial a la que se encuentran obligados los funcionarios pblicos.
La declaracin debe comprender el valor neto de sus haberes personales
al momento de su entrada, de su partida, y una vez por ao.
En 1992, 14,616 funcionarios fueron sancionados por infraccin a la
Ley de responsabilidades (entre ellos tres subsecretarios de Estado);
1,117 revocaciones (de ellas 412 por incumplimiento del deber de pre-
sentar su declaracin patrimonial); 657 declaraciones de inhabilitacin
para ocupar puestos pblicos; 1,411 suspensiones temporales; 1,285
amonestaciones; 10,215 apercibimientos por otras infracciones al Cdigo
de tica. Las multas alcanzaron la suma de 57,891 millones de viejos
pesos.'!"
h) La Secretara autoriza los contratos de adquisicin de bienes cele-
brados con proveedores extranjeros.
2) Vigilancia e inspeccin
a) Inspeccin del ejercicio del presupuesto de egresos y de su coheren-
cia presupuestaria."!
b) Auditora directa. La secretara practica, por conducto de su propio
personal, auditoras directas financieras, legales, de operacin y de super-
visin de la gestin de los fondos y valores comerciales que forman parte
del patrimonio del Estado. Este personal se limita a realizar las misiones
de auditora en aquellas agencias gubernamentales o en aquellas acti-
vidades en las que se consideran pertinentes. Para ello se toma como
criterio de base la importancia de los compromisos financieros de las
dependencias auditadas, o bien, porque ellas se encuentren particular-
mente expuestas a anomalas de gestin o a la corrupcin;"?
e) Designacin y proposicin de candidatos a los puestos de comisa-
rios pblicos.
317 Cfr. peridico Excelsior, 17 de diciembre de 1992, p. 7, "Destitucin de 1,170 funcio-
narios".
318 Control de las polfticas, de la gestin y del rendimiento de las agencias, empresas pblicas
y secretarias de Estado a travs de representantes (comisarios y delegados) asignados en ellas.
319 La auditorla versa sobre los salarios del personal, las adquisiciones, la gestin de los
haberes y los controles internos. La auditorla directa puede desembocar en inculpaciones penales o
en responsabilidad civil. La SECODAM auxilia a las contralorias internas a detectar y resolver
algunos problemas especlflcos.
ISO LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
d) Revisin, inspeccin y vigilancia de la plena observancia de las le-
yes y normas en materia de obras y contratos pblicos (control de las
adquisiciones al nivel federa\).
e) Control de las adquisiciones. Es mediante el sistema de contratacin
por adjudicacin que deben ser celebrados los pedidos de bienes, de
servicios o de las obras pblicas que se realicen por cuenta de las
dependencias pblicas. Para controlar dichas operaciones, la Secretara
utiliza tres instrumentos para verificar que las tres etapas de una adjudi-
cacin (convocatoria, examen de la licitacin y adjudicacin del contra-
to) respeten la reglamentacin:
- Servicio de reclamaciones. En 1985, por ejemplo, fueron recibidas
un total de 634 quejas. De entre las decisiones emitidas, 262
(41.2%) fueron favorables a los quejosos y 372 confirmaban la
decisin de la administracin."?
.- Control por insaculacin o "sondeo" de los contratos celebrados
por la administracin. Con este mecanismo se intenta garantizar que
las transacciones respeten la reglamentacin sobre los contratos
pblicos de adquisicin y verificar la exactitud de los diversos
elementos: el precio, la cantidad, la calidad y la justificacin del
pedido.V'
- Verificacin de importaciones. Inspeccin de los envos en su punto
de partida.
Todos los pedidos directos a proveedores del extranjero, formulados
por las dependencias federales son objeto de un seguimiento por parte de
una empresa suiza especializada, que cuenta con oficinas en todo el
mundo y destinado a garantizar el respeto de las prescripciones en la
materia (cantidad, calidad y precio).322
f) Designacin y supervisin de la actividad de los "auditores exter-
nos" de las entidades de la administracin federal, se hace especial
nfasis en las empresas del Estado. Las empresas del Estado son evalua-
320 Mxico, Secretaria de la Contralora General de la Federacin, "Inconformidades sobre
concursos y contratos", Reportes de la Contralora, nm. 2, Mxico, SECOFEG, 1985.
321 En 1985, fueron sometidos a investigacin 813 contratos. En un total de 328 contratos se
detectaron anomallas y se formularon informes detallados para cada uno de ellos (la dependencia
implicada, el importe del contrato, las anomallas constatadas y las soluciones dadas).
322 En un periodo de 12 meses, de un total de 179 inspecciones efectuadas, se encontraron
anomalas en 7 de ellas.
EL CONTROL REALIZADO POR RGANOS DE ADMINISTRACiN 151
das por despachos privados escogidos y supervisados por la SECODAM
que es la instancia superior en la materia.V' En tal carcter, ella emite las
directivas para definir las responsabilidades de los despachos encargadas
de las auditoras.
Este sistema permite a la SECODAM controlar la oportunidad, la
amplitud y la calidad de las auditoras, pero tambin contribuye a garan-
tizar que las recomendaciones formuladas en las auditoras precedentes
sean tornadas en cuenta.
g) Sancionar las infracciones de carcter administrativo y presentar las
denuncias penales que procedan en contra de los responsables de la mala
gestin, del desvo de recursos financieros o del desvo de poder.
h) Control de las transferencias del presupuesto federal a los estados y
los rganos locales. La Secretara controla los egresos destinados a
inversiones regionales cuando stas hayan sido ordenadas por el gobierno
federaJ.324 Este control comprende la eficacia del control interno, las
condiciones de adjudicacin de los contratos, las modalidades de ejecu-
cin de los proyectos y la conformidad de los resultados obtenidos con
los objetivos buscados.
3) La funcin de coordinacin
La Secretara es el rgano encargado de la organizacin y coordina-
cin del Sistema Nacional de Control y Evaluacin Gubernamental.l"
del cual debe disear las caractersticas, la estructura y el funcionamien-
to. Se pretende con ello crear una "red" de control de las instancias de
decisin administrativa.F"
La "Ley de Programacin, Contabilidad y Gasto Pblico" (1982)
dispone que en cada entidad de los poderes Legislativo, Judicial, de la
administracin centralizada.P? as corno en los rganos descentralizados,
323 Cfr. Weiner, "Amlioration de la gestin fdraIe au Mexique: essai sur une reforme
institutionnelle", Revue Internationale deSciences Administrattves, Pars, 1987, p. 239.
324 Segn la Constitucin, las autoridades y los gobiernos locales no estn sometidos al control,
con excepcin de la utilizacin de recursos provenientes del presupuesto federal.
325 Que tiene como uno de sus objetivos el establecimiento de rganos internos de control en
todas las unidades de la administracin pblica federal.
326 Cfr. Weiner, op. cit. supra, nota 323, p. 240. "En un principio, la mayor parte de las
agencias estaban desprovistas de servicios de control y de auditora interna. En varias agencias, la
existencia de las contraIoras se haba reconocido en el papel, pero no haban sido puestas en
funcionamiento. Adems, los servicios existentes no aportaban ninguna utilidad prctica".
327 Presidencia de la Repblica, secretaras y departamentos de Estado.
152 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
en las empresas y fideicomisos pblicos, deber existir una unidad encar-
gada de la formulacin, de la programacin, de la evaluacin y del
control del presupuesto.
En un total de 566 agencias fue creada una contralora para garantizar
la supervisin interna. Estas contraloras internas son rganos de apoyo
que dependen directamente deljefe de la unidad administrativa, de modo
tal que poseen independencia respecto de los otros componentes de la
estructura.F" Ellas realizan, por una parte, la racionalizacin de la utili-
zacin de recursos y, al mismo tiempo, contribuyen a combatir la co-
rrupcin.
Mediante este diseo estructural, se pretende alcanzar ciertos obje-
tivos: garantizar la independencia de las contraloras internas y permi-
tir el acceso de los responsables de las mismas contraloras internas a
toda la estructura. Se ha buscado con ello, reproducir el funcionamiento
de la Secretara de la Contralora en el seno de cada dependencia.
Se pueden resumir en tres puntos las funciones de estos rganos:
inspeccin y control (supervisin), auditora y recepcin de quejas y
denuncias.
El establecimiento de tales rganos internos de control impuso la
necesidad de instrumentar mecanismos de coordinacin entre las contra-
loras internas y la Secretara de la Contralora, con el fin de evitar la
duplicidad de funciones y eliminar los obstculos que podran encontrar
en el ejercicio de la funcin de control.
Es a la Secretara a quien corresponde la emisin de las reglas genera-
les de funcionamiento de las contraloras internas.V? a las que tambin
brinda apoyo tcnico a efecto de que cumplan cabalmente sus funciones;
la SECODAM interviene de oficio o a peticin de los rganos de control
interno, para verificar la observancia de los procedimientos y la bsqueda
de responsabilidades. Ella controla la conformidad de las actividades
respecto de las leyes, los programas y las reglas de buena gestin.P?
328 Cfr. Cardoso, Jos, "Los rganos internos de contralora en las dependencias y entidades
de la administracin pblica federal", Revista de Administracin Pblica, Mxico, nms. 57 y 58,
enero-junio, 1984.
329 Es as, por ejemplo, que se dictan, a partir de 1984, las "Bases generales del programa
anual de auditora". Trtase de un texto de aplicacin general, que se adapta de las necesidades
especificas de las diversas unidades de la administracin federal.
330 Este control ejercido por la secretaria garantiza la calidad de los programas de auditorla de
las contralorlas internas, la publicacin de las conclusiones y la aplicacin de las medidas recomen-
dadas al respecto. ..
EL CONTROL REALIZADO POR RGANOS DE ADMINISTRACIN 153
La Secretara desempea una funcin consultiva respecto de las secre-
taras de Estado y de las empresas del Estado en lo que concierne a la
designacin y revocacin de los responsables de las contraloras internas
y comisaras, respectivamente.v!
Finalmente, estos rganos internos de control pueden establecer rela-
ciones bilaterales de intercambio de informacin y de colaboracin con-
forme a las reglas dictadas por la SECODAM, lo que favorece igual-
mente el intercambio de experiencias entre las distintas contraloras
internas.P?
V. CONCLUSIN DEL CAPTULO: LA NECESIDAD
DE UNA CONTRALORA INDEPENDIENTE
Es claro que la creacin de la Secretara de la Contralora constituy
un progreso en la vigilancia de la utilizacin de los recursos financieros
de la Federacin y contribuy a someter a la administracin a una mayor
disciplina presupuestaria. Antes, slo exista la Contadura Mayor de
Hacienda de la Cmara de Diputados.
Por otra parte, despus de diez aos de funcionamiento la Secretara
ha afirmado su presencia en el seno de la administracin. Existe continui-
dad en sus programas y sus mecanismos de control comienzan a perfec-
cionarse y reforzarse recprocamente para configurar un mecanismo
global de evaluacin. Sin embargo, es necesario reconocer que el sistema
requiere evolucionar hacia la instauracin de un rgano autnomo dotado
de plena independencia que realice procedimientos de auditora externa
respecto del Poder Ejecutivo, que es el principal beneficiario de los
recursos pblicos.P!
331 Cfr. Weiner, op. cit. supra. nota 326, p. 240. "En este punto, su misin es idntica a
aquella de los servicios del contralor general del Canad que tiene un poder reglamentario y de
supervisin en todo lo tocante a la gestin financiera, al control y a la evaluacin de los programas
de las agencias del gobierno federal canadiense; al mismo tiempo, tambin se parece a aquella del
Council oflntegrity and Efficiency y del Council ofManagement Improvement de la Presidencia de
Estados Unidos".
332 Cooperacin tcnica e intercambio de expedientes, informes y datos entre las diversas
secretarias de Estado.
333 Cfr. Fix-Zamudio, H., "Algunas reflexiones sobre el principio de la divisin de poderes en
la Constitucin mexicana", Memoria del IJI Congreso iberoamericano de derecho constitucional,
Mxico, UNAM, 1987, t. 11, pp. 694 Y695; cfr. del mismo autor, "Introduccin al estudio de la de-
fensa de la Constitucin en el ordenamiento mexicano", Cuadernos Constitucionales Mxtco-Cen-
troamrica, Mxico, nm. 12, 1994, p. 30.
154 LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
En esta perspectiva, una modificacin del Estatuto de la Contralora
de la Federacin se aprecia indispensable. Se debera suprimir el carc-
ter de Secretara que la coloca bajo la direccin del Ejecutivo y la priva
de la autonoma que implica el funcionamiento de este tipo de institucio-
nes. Sera necesario adaptar al entorno institucional mexicano las carac-
tersticas que posee, por ejemplo, la Contralora chilena cuyo titular es
designado por el presidente con ratificacin del Senado. Tambin debera
ser dotado de la inamovilidad de la que gozan los magistrados del Poder
Judicial federal.v" con lo cual se impedira que fuera destituido antes de
cumplir la edad de jubilacin.
Es imperativo crear un sistema de control externo de las finanzas
pblicas de la Federacin, de los organismos descentralizados y de las
empresas pblicas, pero en todo caso, ser necesario acordar a los rga-
nos de control una verdadera autonoma, tal y como ocurre con los jueces
de los tribunales de cuentas, quienes gozan, en la mayora de los pases
en que existen tales instituciones, de las mismas inmunidades y de las
garantas de independencia acordadas a los miembros de la Corte
Suprema.
334 De la misma forma en que existla para los ministros de la Suprema Corte antes de 1994.
SEGUNDA PARTE
LOS CONTROLES EXTERNOS
SECCIN UNO
EL CONTROL JURISDICCIONAL
CAPTULO PRIMERO
EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIN
EN DERECHO COMPARADO
El control jurisdiccional, ejercido por los tribunales judiciales y adminis-
trativos, comprende dos grandes apartados: por una parte, el control de
constitucionalidad.t" por otra parte, el control de legalidad de los actos
administrativos.
1. CARACTERSTICAS DEL CONTROL JURISDICCIONAL
Para distinguirlo de los otros tipos de control podemos afirmar que
este control posee una serie de rasgos particulares:
a) Este control es ejercido por jueces independientes de las autoridades
administrativas. Ellos son magistrados profesionales, que poseen una
competencia tcnica en materia jurdica;
b) Es un control puesto en funcionamiento por una demanda presenta-
da por un administrado, ya que, en general, el juez no acta de oficio;
e) nicamente se puede realizar para revisar la posible ilegalidad o la
inconstitucionalidad del acto atacado;
d) El juez administrativo, en la mayor parte de los casos nicamente
puede anular o retirar el acto administrativo ilegal. l tiene algunas
veces, poder de reformarlo.
e) El control jurisdiccional debe respetar las reglas del procedimiento
contencioso. En principio se deben satisfacer ciertas condiciones de
335 Ejercido en Mxico por la Suprema Corte de la Nacin, conforme al titulo III de la
Constitucin federal.
157
158 LOS CONTROLES EXTERNOS
procedencia. En seguida, el procedimiento es sometido al principio del
contradictorio. En fin, el juez tiene la obligacin de resolver mediante
una sentencia motivada y fundada sobre consideraciones jurdicas. La
decisin emitida por el juez posee la autoridad de la cosa juzgada.P"
f) La jurisdiccin administrativa constituye una especie del gnero
jurisdiccional, en razn de su materia, e independientemente de la natu-
raleza del rgano que ejerce la funcin jurisdiccional. Incurriramos en
un grave error si pretendisemos seguir dentro de una concepcin forma-
lista de las funciones del Estado, pues existen rganos formalmente
administrativos que se encargan de funciones jurisdiccionales.P?
11. Los MODELOS DE JURISDICCIN ADMINISTRATIVA
La organizacin del control jurisdiccional de la administracin vara
segn los diferentes sistemas jurdicos. Conforme al papel del juez
judicial y del juez administrativo, podemos distinguir diversos sistemas
de control jurisdiccional de la administracin. Existen dos modelos
radicales: el dualista y el judicialista.
a) En el modelo dualista o francs, una jurisdiccin administrativa
independiente es competente para resolver el conjunto de litigios que
oponen a la administracin frente a los particulares.P!
b) El modelo de unidad de jurisdiccin o anglosajn, que otorga al juez
judicial el conocimiento del contencioso administrativo;
e) Adems de estos dos arquetipos, existe una gran variedad de solu-
ciones mixtas situadas entre los dos primeros modelos, que distribuyen
el contencioso administrativo entre el orden administrativo y el orden
judicial. Entre este grupo, que es el ms numeroso, es necesario hacer una
mencin especial del modelo alemn que presenta una serie de originali-
dades respecto de los dos modelos de base.
Los sistemas dualista y de unidad de jurisdiccin tuvieron un mismo
origen desde el punto de vista histrico, pero sufrieron una evolucin
divergente.P? Mientras que en Gran Bretaa, la monarqua fracas>" y
336 Cfr. DeLaubadre, Andr, op. cit. supra, nota 9, t. 1, pp. 535 Y536.
337 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, Funcin del poder judicial en las Constituciones latinoameri-
canas, Mxico, UNAM, 1977, p. 13.
338 Fuera de la hiptesis de la gestin privada que entraa la competencia del orden judicial
ordinario.
339 Cfr. Puget, Henry, Institutionsadministratives trangres, Pars, Dalloz, 1969, pp.182 Yss.
340 A partir de la gloriosa Revolucin de 1688.
CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACiN 159
las jurisdicciones especiales creadas por el rey fueron suprimidas; en
Francia, el absolutismo triunf y la monarqua prohibi>" a los jueces del
Poder Judicial examinar los actos de los administradores.F'
Este principio fue retomado durante el periodo revolucionario.F' y
conservado en los documentos de la poca napolenica (Constitucin del
ao VIII).344
Al paso de los aos, este sistema ha dado nacimiento a una proteccin
eficaz de los administrados, particularmente a partir de 1872.
345
l. El modelo de unidad de jurisdiccin
El primer sistema confa a los tribunales judiciales u ordinarios el
control de la administracin. Un solo orden de tribunales se encuentra
facultado para conocer tanto del contencioso administrativo como de los
procesos ordinarios entre los particulares.
Esta frmula, que prevalece en el mundo anglosajn, tambin existe
en algunos pases exsocialistas y en sistemas jurdicos que pertenecen a
la tradicin romano-germnica.
A. El modelo britnico
a. Idea general
En esta concepcin, la unidad del derecho y la existencia de un solo
orden de jurisdiccin son necesarias para garantizar el respeto de los
341 Cfr. Edicto de Saint Gennain-en-Laye de febrero de 1641 y la resolucin (sentencia) del
Consejo del Rey del 8 de julio de 1667.
342 Cfr. Mestre, Jean-Louis, Introduction historique au droit admtnistrattf francais, Pars,
PUF, droit fondamental, 1985, p. 213. "En un contexto poltico tenso, esta crtica fue transmitida ante
la opinin pblica a travs de una serie de conflictos. Ella tuvo su expresin la ms celebre en las diez
y ocho amonestaciones (remontrances) que la Cour d'Aides de Pars dirigi al rey entre 1756 y 1775
(oo.) en las que la citada Cour d'Aides denunci en varias ocasiones la confusin de la administracin
con lajusticia."
343 Ley 16-24 agosto 1790, artculo 13: "Las funciones judiciales son distintas y permanecen
siempre separadas de las funciones administrativas".
344 Cfr. Auby, Jean-Marie y Roland Drago, op. cit. supra, nota 135,1. 11, pp. 232 Yss. "Es a
partir de Louis XIV que el Consejo de Estado adquiere su fisonoma moderna de la cual se inspirar
Bonaparte en el afio VIIl."
345 Ibid., p. 240. "De hecho, la ley del 24 mayd' 1872 ser el resultado de los esfuerzos
cotidianos emprendidos desde 1789 para someter la administracin al respeto del derecho ante una
jurisdiccin distinta a la de los tribunales judiciales, pero que ofrece las mismas garantas de
aqulla."
160
LOS CONTROLES EXTERNOS
derechos.v" Las partes se encuentran en igualdad de condiciones y no
existe ninguna distincin entre derecho pblico y derecho privado.?"
Sin embargo, a partir de la primera posguerra mundial, dio inicio una
etapa caracterizada por la vigorosa intervencin del Estado en los mbi-
tos econmico y social, hecho que se acompao de una abundante "legis-
lacin delegada", y que dio como resultado la multiplicacin de rganos
y de procedimientos en el seno de la administracin pblica. Tambin
proliferaron a partir de esta poca los administrative tribunals, que ms
que tribunales son rganos de la administracin que realizan funciones
reglamentarias y cuasi jurisdiccionales.
b. Organizacin de los tribunales britnicos
La estructura actual de la jurisdiccin britnica data --con algunos
cambios-desde 1873, ao en que se expiden las "Leyes de Judicatura".
1) rganos supremos. La House 01 Lords es el supremo tribunal en
Gran Bretaa y resuelve en ltima instancia aquellos casos excepcionales
en los que procede su intervencin.
2) Organizacin de los rganos superiores de la jurisdiccin ordinaria:
a) En el vrtice superior de la pirmide judicial se encuentra la Supre-
ma Corte de Justicia, misma que se divide en dos ramas;
b) La Corte de Apelaciones (Court 01Appeall), formacin en la que
conoce de las apelaciones interpuestas contra las resoluciones de los
tribunales distribuidos en el territorio del Reino (County courts) y contra
algunas resoluciones de la High Court, y
e) La Alta Corte de Justicia (High Court 01Justice) que, a su vez, se
divide en cinco rdenes:
La Sala de la Corte del Rey: (King 's Bench Division o Queen 's
Bench Division);
La Sala de la Cancillera o Equidad: Chancery Division;
La Sala del Fisco: Exchequetur Division;
La Sala de Sucesiones, Divorcio y Almirantazgo: Probate, Divorce
and Almiranty Division, y
La Sala de los juicios ordinarios.
346 Aunque para algunos esta afirmacin no debe ser tan categrica. Cfr. Lawson, "La
jurisdiccin administrativa en Inglaterra", Revista de/Instituto de Derecho Comparado, Barcelona,
nm. 4, enero-junio, 1955, pp. 141 Y142.
347 Cfr. Stim, Bemard, Le Conseil d'tat, Pars, Hachette, 1991, pp. 129-132.
CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIN
161
c. La transformacin del modelo clsico
Las particularidades del derecho administrativo y el alto grado tcni-
co de algunas cuestiones han llevado a estos pases a dotarse de jurisdic-
ciones especializadas y competentes en materia administrativa.v"
El sistema jurisdiccional britnico ha evolucionado en esa direccin a
partir de la creacin de los administrative tribunals, competentes para
conocer de ciertos asuntos administrativos.v" Tambin existen jueces de
apelacin especializados en las cuestiones administrativas.
A partir de 1978 se empez a desarrollar la application for judicial
review, que es un recurso cuya amplitud y alcance han sido precisados en
1983 por la Cmara de los Lores;"? "Todas las vas de recurso aplicables
a las violaciones de los derechos garantizados por el derecho pblico
pueden ser obtenidas mediante una demanda de control jurisdiccional".
Desde 1981, los jueces de la High Court que son competentes para
conocer de la application for judicial review forman parte de una lista
especial: la Crown Office List.
351
B. Influencia del modelo. Estados Unidos
En Estados Unidos existe tambin un solo orden de jurisdiccin,
colocado bajo la autoridad de la Suprema Corte. La unidad del sistema es
uno de los elementos que fortalecen el Poder Judicial en ese pas.
m
El sistema del common law fue "recibido" en Norteamrica, pero
comporta algunas diferencias importantes como consecuencia de la orga-
348 Cfr. Costa, Jean-Paul, Le Conseil d'tat en la socit contemporaine, Pars, Econmica,
1993, pp. 156 Yss. "Existe una cierta evolucin desde hace algunos aos: Lajudicial review progresa;
y los tribunales administrativos ya han aparecido. Ciertamente, la idea de dualismo jurisdiccional y
de un cuerpo encargado de ser el consejero juridico del gobierno permanecen muy alejadas de las
mentalidades britnica, canadiense o americana".
349 Asuntos fiscales, prestaciones de desempleo o de seguridad social, inmigracin; cfr.
Fromont, Michel, "Les administrative tribunal s en Grande Bretagne", Etudes et Documents du
Conseil d'tat, nm. 29, Pars, 1977-78, p. 303.
350 En la sentencia O'Reilly v. Mackman [1983]2 A. C. 237 y confirmada ms tarde en la
decisin Cocks v. Thanet Distrito Council [1983] 2 A. C. 286.
. 351 Cfr. Jolowics, J. A., Droit Anglais, Pars, Dalloz, Prcis, 1992, pp. 110-113, "La Aop./ica-
tlonforjudicial review, no puede ser iniciada sino en el caso de que el acto emanado de un orgamsmo
de derecho pblico sea sometido ajuicio. Se trata, entonces, de la competencia administrativa de la
Suprema Corte. En consecuencia, una vez atribuida a la House of Lords, debe considerarse como
excluyente de la competencia de los tribunales de lo comn cada vez que el derecho reclamado
pertenezca al derecho pblico".
352 Este modelo ha sido tomado por otros pases del Commonwealth como Australia y la Nueva
Zelanda. Mas all de este grupo de naciones, un orden nico de jurisdiccin dotado de u n ~ Suprema
Corte, se puede encontrar en otros pases, como por ejemplo: en Israel, en Japn y en China,
162 LOS CONTROLES EXTERNOS
nizacin constitucional de Estados Unidos, que poseen un texto constitu-
cional escrito y "rgido", desde el punto de vista de su revisin. En
primer lugar debemos mencionar la naturaleza presidencial del rgimen,
y en segundo trmino la estructura federal. Por otra parte, las bases del
sistema de derecho pblico han evolucionado ms rpidamente (el ejem-
plo puede ser la existencia de la Court ofClaims ~ e s d e 1941- y de la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo de 1946).
En Estados Unidos tambin se ha dado un gran desarrollo de los
Administratives Tribunals, como por ejemplo, The BoardofTaxAppeals,
The United States Custom Court, entre otros.
C. Otras soluciones de tipo judicialista:
el ejemplo de.,$.rnea-
Tambin pueden existir tribunales administrativos especializados al
interior de las jurisdicciones ordinarias. As, en estos pases, el Tribunal
Supremo comprende una Sala administrativa que se ocupa del contencio-
so-administrativo. Tal es el caso de Suiza y de Espaa, que examinare-
mos brevemente.v"
a. Aspectos histricos
En un principio, exista en Espaa un Consejo del Rey (Ley del 6 de
julio de 1846) que luego se transform en un Consejo de Estado de tipo
francs, reorganizado por una ley del 17 de agosto de 1860.
354
Disuelto en 1874 (1 de junio), y posteriormente reinstalado en 1875
(Decreto-ley del 20 de enero), este Consejo fue inhabilitado para juzgar
el contencioso administrativo en forma definitiva, por una ley del 5 de
abril de 1904.
355
El texto en vigor en la materia es la Ley sobre la Jurisdiccin Conten-
cioso administrativa del 27 de diciembre de 1956. Dicha ley, en su
exposicin de motivos, se define a s misma como "judicialista", confor-
me al modelo de la ley de 1904.
353 Cfr. Queneudec, "Les systmes juridictionnels, approche compare", Le controle
juridictionne/ de l'admtnistration. Bilan critique, Parls, Econmica, 1991, pp. 15 Yss. "Lasjurisdic-
ciones administrativas estn sometidas al control de una Corte Suprema nica que, a travs de una
Sala especializada en el contencioso administrativo, garantiza una relativa unidad".
354 Cfr. Alvarez Gendln, Sabino, Teora y prctica de lo contencioso administrativo, Barcelo-
na, Bosch, 1960, p. 32.
355 Cfr. Gonzlez Prez, Jess, Derecho procesal administrativo, Madrid, 1964, t. 1, p. 459.
CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIN
163
Por su parte, la Constitucin de 1978 afirma en su artculo 117. 5 que:
"El principio de unidad jurisdiccional es una de las bases de la organiza-
cin y del funcionamiento de los tribunales".
b. Organizacin
La Ley Orgnica del Poder Judicial del 1 de julio de 1985, puso en
funcionamiento una reorganizacin de la estructura del Poder Judicial.
En efecto, es a partir del reconocimiento de la transformacin de la di-
visin territorial del Estado espaol en el texto constitucional de 1978,
que se consagr la existencia de las comunidades autnomas; entonces se
procedi a crear un Tribunal superior al interior de cada "autonoma".
De esta forma, el Tribunal supremo cuenta con una Sala de lo con-
tencioso administrativo, la cual posee competencia para conocer en
ltima instancia de todos los recursos en casacin interpuestos en contra
de las sentencias dictadas por las salas de los Tribunales Superiores de
las Comunidades Autnomas (artculo 58 de la Ley Orgnica del Poder
Judicial).
Numerosos pases cuentan en la actualidad con una jurisdiccin admi-
nistrativa suprema especializada: Austria (Cmara administrativa supre-
ma), Finlandia y Suecia; Tnez, Portugal-" (Tribunal administrativo),
Mxico (Sala Administrativa de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
cin, que en la actualidad, es la segunda sala).
Este sistema tambin es practicado por algunos pases del frica negra
francfona y de la regin del Magreb.
2. El modelo dualista
A . ~ sistemajranc!/
a. Idea generar
Se trata de un modelo fundado sobre una particular interpretacin de
la separacin de las funciones administrativa Y judiciales;"? que se
caracterizan por la existencia de jurisdicciones administrativas comple-
356 Cfr. Fromont,Michel, "Le dbat a l'tranger. Prsentation gnrale", Le controlejuridic-
tionnel de la administracin. Bilan critique, Pars, Econmica, 1991,p. 56. "La Constitucin de 1976
haerigidoel principiode la pertenenciade lasjurisdicciones administrativas al PoderJudicial y aquel
de la designacinde los jueces, incluidoslos jueces administrativos, por el ConsejoSuperior de la
Magistratura".
357 En principio, se prohibea losjueces ordinarios el conocimiento de losjuicios contraactos
administrativos, peroesta regla tiene ciertasexcepciones.
164
LOS CONTROLES EXTERNOS
tamente autnomas y distintas de las jurisdicciones judiciales, pero que
al mismo tiempo son independientes de la administracin activa. La
creacin jurisprudencial de estas jurisdicciones dio origen a un dere-
cho especial (el derecho administrativo), aplicado por una "magistratu-
ra administrativa".
Estas jurisdicciones administrativas poseen, al mismo tiempo, atribu-
ciones contenciosas y consultivas; sus miembros no son magistrados,
sino consejeros de Estado ligados a la administracin en carcter de
funcionarios pblicos. Funcionarios que son, al mismo tiempo, conseje-
ros y jueces de la rama ejecutiva del poder pblico.
En fin, podramos resumir las caractersticas de este sistema evocando
la idea de una doble dualidad: dualidad de jurisdicciones, judicial y
administrativa, y al interior de la jurisdiccin administrativa, dualidad de
atribuciones contenciosas y consultivas.t"
Tambin podramos evocar los tres principios bsicos que rigen el
sistema francs de jurisdiccin administrativa: el principio de legalidad
de la administracin pblica; elprincipio de separacin de las autorida-
des administrativas y judic"iafes: con la consecuente independencia de la
frente a los rganos de la jurisdiccin ordinaria, DI
(iriilCipiode independencia de los rganos de la jurisdiccin administra-
tiva respecto de las autoridades de la administracin activa.
Es necesario sealar que la existencia de estas jurisdicciones adminis-
trativas especializadas en el contencioso administrativo no constituye, en
s misma, un criterio suficiente para caracterizar la dualidad de jurisdic-
cin. Adems de ella, se requiere que los tribunales administrativos
formen un orden jerarquizado e independizado de las ms altas jurisdic-
ciones ordinarias o judiciales; el complemento lgico de esta dualidad es
la institucin de una instancia arbitral encargada de solucionar los con-
flictos de atribucin entre los dos rdenes de jurisdicciones.
b. Desarrollo histrico
El sistema francs de jurisdiccin administrativa surgi a partir de la
interpretacin ( motivada por las circunstancias histricas) que hicieran
los revolucionarios franceses del principio de separacin de funciones. El
principio de la legalidad de la administracin produjo la imposibilidad
358 Cfr. Braibant, Guy, Droit administratif, 2a. ed., Parls, Dal1oz-Fondation Nationale des
SciencesPolitiques, 1988, p. 417.
CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACiN
165
para los tribunales ordinarios de inmiscuirse en las cuestiones adminis-
trativas, y de juzgar los actos de la administracin, cualquiera que fuere
su clase.
Al sustraer el conocimiento de las pretensiones deducidas sobre actos
y operaciones administrativas de la esfera competencial de los tribunales
ordinarios, fue necesario conformar tribunales en el seno de la adminis-
tracin, lo que en un principio eran organismos administrativos, pero que,
despus de una lenta evolucin, devinieron jurisdicciones.
1) Orgenes y creacin del Consejo de Estado
Los orgenes del Consejo de Estado se remontan, ajuicio de la mayora
de autores, a la Corte del Rey -de la poca medieval-, que cumpla
funciones de asesora y que fue evolucionando hasta adquirir funciones
jurisdiccionales.
A partir del siglo XIII, el rey consigui que todas las resoluciones
dictadas por los seores feudales pudieran ser revisadas por la corte.
Al lado de la Corte del Rey, se conform un cuerpo permanente de
funcionarios con la preparacin tcnica suficiente para estudiar los asun-
tos y preparar los proyectos de resolucin. Al consolidarse el poder
monrquico, los seores feudales fueron sustituidos por juristas para
conformar el Consejo del Rey.
Fue durante el reinado de Luis XIV cuando el Consejo del Rey
adquiri una organizacin regular y permanente. Dicho Consejo se for-
maba por cuatro secciones, y sus funcionarios se llamaban "consejeros
del rey", tambin fueron incorporados otro tipo de letrados: los maitres
de requtes. Esta estructura y organizacin subsisti hasta 1789.
Al triunfo de la Revolucin francesa esta organizacin fue disuelta por
los revolucionarios quienes la consideraban un rgano vinculado al anti-
guo rgimen. Fue la rgida interpretacin que de la teora de la separacin
de poderes realizaron los revolucionarios franceses, el motivo para que
establecieran las bases de la jurisdiccin administrativa. La prohibicin
a los tribunales judiciales para que conocieran de los asuntos de la
administracin dio lugar a la creacin de un rgano jurisdiccional en el
seno de la administracin.
La ley de 27 de abril-25 de mayo de 1791 suprimi todos los consejos
hasta entonces existentes, pero cre un Consejo de Estado, que era
formado por el rey y sus ministros, y que posea algunas atribuciones
contenciosas, segn se desprende del artculo 17 de la citada ley.
166
LOS CONTROLES EXTERNOS
2) Constitucin del ao VIII
El inicio de la fase moderna del Consejo de Estado, creado en 1781,
suele ser situado por los tratadistas, en la Constitucin del Ao Octavo,
y cuya competencia era regulada por el reglamento conforme al decreto
del cinco nivoso del ao VIII (1799).
Napolen, siendo cnsul, expidi un decreto de reorganizacin del
Consejo de Estado, en el que adems de sus funciones administrativas y
legislativas, se le encomendaba resolver "las dificultades que pudieran
surgir en materia adrninistrativa't.t>?
Si bien es cierto que este organismo posea nuevas atribuciones,
tambin conservaba un gran nmero de caractersticas del antiguo Con-
sejo del Rey, del siglo XVIII, especficamente por lo que respecta al
mecanismo de toma de decisiones por parte del jefe de Estado. El
Consejo de Estado y los consejos de prefectura slo elaboraban dictme-
nes que eran aprobados por el jefe de Estado, en lo que comnmente se
1lama justicia reten ida.
La estructura del Consejo fue dividida en cinco secciones, y sus
atribuciones se resuman en: las leyes que el rgano Legisla-
tivo debia aprobar; los reglamentos de la administracin, y e)
Resolver las dificultades surgidas en materia administrativa.
De lo anterior podemos inferir que el Consejo de Estado conserv su
carcter de rgano consultivo, ya que corresponda nicamente al cnsul,
y posteriormente al emperador, tomar las decisiones que, generalmente,
asuman la forma de decretos. Por lo que toca al procedimiento, fue
puesto en prctica, desde entonces, el trabajo colegiado y el anlisis de
cada asunto por dos cuerpos distintos.x"
3) Restauracin y Segunda Repblica
En la etapa de la restauracin, el Consejo de Estado era objeto de
recelo para los liberales debido a que lo consideraban una institucin muy
ligada a Napolen, de modo que si bien fue restablecido se le dio la
estructura que posea en Consejo del antiguo rgimen.
En la Segunda Repblica, la Constitucin de 4 de noviembre de 1848,
en sus artculos 71 a 75, le concede al Consejo de Estado la jerarqua de
359 Cfr. Auby y Drago, op. cit. supra, nota 135, t. 11, p; 169.
360 Cfr. Letourner, Michel, "El Consejo de Estado francs", Revista de la Comisin Interna-
cional deJuristas, Ginebra, nm. especial, diciembre de 1967, p. 100.
CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIN 167
rgano constitucional. La Constitucin de 14 de enero de 1852, en su
artculo 50, repuso el sistema de justicia retenida.
Fue durante el segundo imperio cuando el Consejo de Estado adquiri
mayor independencia y autoridad. El 2 de noviembre de 1864 se expidi
un decreto que ampli el recurso por exceso de poder. El decreto de 2 de
noviembre de 1865 reorganiz los consejos de Prefectura, creados en la
Constitucin del ao VIII, como jurisdicciones de atribucin, e incluy
el procedimiento a seguir ante ellos.
En ese mismo periodo histrico se establec.iel examen de seleccin
para funcionarios del Consejo de aliIladad de asegurar el
manejo tecnificado y eficiente de los asuntos.
4) 1872-1945: lajurisdiccin delegada
Es a partir de 1872 cuando se consolida su carcter de rgano inde-
pendiente, pues una ley del 24 de mayo de ese ao le confiere la jurisdic-
cin delegada. Es decir, que le otorg la facultad para decidir las contro-
versias que le eran sometidas en ejercicio de su propia jurisdiccin.
Surgi lo que la doctrina y la jurisprudencia francesas llaman "Luris-
.dicci
n
delegada". Se increment el nmero de recursos contenciosos
administrativos. Este mismo ordenamiento reconoci el carcter del
Consejo de Estado como juez de derecho comn en materia admi-
nistrativa.
El recurso por exceso de poder sobre el cual el Consejo de Estado ha
elaborado una doctrina, se convierte en la institucin procesal ms eficaz
contra los abusos del poder. El decreto-ley de 6 de septiembre de 1926
cre los consejos interdepartamentales.
Durante el presente siglo el Consejo de Estado fue regulado por varias
ordenanzas y leyes, hasta 1945. Ao en que se expidi una Ordenanza
(45-1706 de 31 de julio de 1945) que codific todas las reglas sobre el
Consejo de Estado.
5) 1953: creacin de los tribunales administrativos
En esta poca era tan elevado el volumen de asuntos llevados ante el
Consejo de Estado, que impeda que las resoluciones emitidas sobre los
mismos fueran prontas y oportunas. El decreto de 30 de septiembre de
1953 reestructur la organizacin de la jurisdiccin administrativa fran-
cesa, al reemplazar a los consejos de prefectura, jueces de atribucin, por
tribunales administrativos de primera instancia, como jueces de derecho
168 LOS CONTROLES EXTERNOS
comn en materia administrativa. El Consejo se convirti en juez de
apelacin y de instancia respecto de los fallos de los recin creados
tribunales. El Consejo conserv una jurisdiccin en primera y ltima
instancia en aquellas materias fijadas por la ley.
Si bien la reforma que se comenta transfiri parte de la competencia
jurisdiccional del Consejo de Estado, no se afectaron ni la organizacin
ni las funciones del Consejo de Estado como consejero del gobierno
francs.
El Cdigo de los tribunales administrativos es el ordenamiento rector
de la organizacin y funcionamiento de los citados rganos.
6) 1987-1988: Creacin de las cortes administrativas de apelacin
La reforma introducida por la ley 87-1127 de enero de 1987, que entr
en vigor el primero de enero de 1988 fue calificada como la ms audaz
desde 1953, ya que reestructur la jurisdiccin administrativa francesa en
el aspecto funcional y, adems introdujo disposiciones procesales consi-
deradas "originales". La reforma en cuestin persigue la adecuacin de
la estructura de los tribunales administrativos franceses a la evolucin
cuantitativa del proceso administrativo. Esta reforma es calificada de
"estructural" debido a que crea nuevos rganos de jurisdiccin adminis-
trativa: las cortes administrativas de apelacin son competentes para
decidir en ltima instancia una gran parte de juicios en materia adminis-
trativa.
El rezago de asuntos en el Consejo de Estado fue combatido por dos
vas: la primera de ellas se refiere a la bsqueda de dar eficiencia a los
procedimientos de tramitacin de los expedientes (mediante su informa-
tizacin), que se tradujo en un importante incremento en el nmero de
ellos emitidos desde 1977.
La segunda va consisti en la modificacin de las estructuras orgni-
cas de la jurisdiccin administrativa. El elemento central de la citada
reforma lo constituyeron las cortes administrativas de apelacin, interre-
gionales, que, en nmero de cinco, absorbieron la competencia que como
juez de apelacin, posea el Consejo de Estado.
Se podra decir que la reforma de la ley 87-1127 aproxima la estructura
de la jurisdiccin administrativa francesa a la organizacin tpica de las
jurisdicciones judiciales y concretamente, a la de las jurisdicciones admi-
nistrativas especializadas europeas. El Consejo de Estado conserva una
funcin ms amplia que la de simple juez de pelacin. Es juzgador de
CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACiN 169
nica instancia para aquellos asuntos de importancia nacional. Adems,
es juez de apelacin para una serie de asuntos no susceptibles de ser
colocados en un doble grado de apelacin. Es juez de casacin respecto
de los tribunales administrativos especiales y de las cortes administrati-
vas de apelacin, siguiendo en el aspecto procedimiental las reglas
clsicas de la casacin.
Existe la posibilidad de obtener una sentencia definitiva del Supremo
Tribunal Administrativo al permitirse a los tribunales de primera instan-
cia y a las cortes administrativas de apelacin, someter a la seccin de lo
contencioso del Consejo de Estado, la resolucin de aquellos asuntos que
contengan "una cuestin de derecho novedosa y de difcil solucin", de
la cual dependa la decisin de un gran nmero de asuntos. Esta medida
refuerza el vnculo entre los elementos integrantes de la jurisdiccin
administrativa francesa.
En el marco general de la reforma que comentamos, existen medidas
que permiten al Consejo de Estado nombrar un consejero de Estado ante
las cortes administrativas de apelacin, con objeto de lograr la coordina-
cin y supervisin de la actividad de las mismas.
7) 1988: reformas al procedimiento
Por cuanto a las cuestiones procedimentales, la reforma de 1988 intro-
duce dos cuestiones: En primer lugar se fortalece la "prevencin del
contencioso", dando base a un procedimiento previo, limitado a los
recursos de plena jurisdiccin intentados en contra de las personas colec-
tivas de derecho pblico -al que algunos tratadistas llaman "contencio-
so de las colectividades"-. En segundo lugar, se conforma la funcin
revisora del Consejo de la jurisdiccin administrativa.
La reforma ms reciente al proceso administrativo francs se realiz
mediante el decreto nmero 88097, de septiembre de 1988, y se dirigi
hacia dos importantes aspectos procedimentales:
a) Adopcin de medidas cautelares positivas. El mencionado decreto
"conteniendo diversas medidas relativas al procedimiento contencioso
administrativo", surgi como reaccin ante los reproches que algunos
tratadistas hicieran a la ausencia de reformas procedimentales en la
reforma de diciembre de 1987.
10 Mediante una reforma a la Ordenanza de 1945, se crearon dos
rfrs en materia jurisdiccional administrativa: el rfr expertise enca-
minado a la realizacin de las diligencias probatorias, cuyo objeto se
170 LOS CONTROLES EXTERNOS
puede perder con el simple transcurso del tiempo. Por otra parte, se cre
un rfr provision, mediante el cual el juez puede decretar que se
establezca una provisin de dinero en favor del acreedor que ha planteado
una demanda de fondo, aun cuando no se haya establecido la existencia
de la obligacin de pagar. En este caso, se puede obligar al presunto
deudor a otorgar una caucin.
2 Un elemento de la reforma consisti en la creacin de una "clusula
general" que otorga al juez amplios poderes para tomar todas las medidas
cautelares necesarias para llegar a la sentencia de fondo, as como para
asegurar la ejecucin de sta.
b) Ejecucin de sentencias. El decreto de 2 de septiembre de 1988
contiene algunas novedades en su captulo 11, llamado "Ejecucin de
decisiones de la jurisdiccin administrativa", aunque en general, no
introduce grandes cambios a la regla de remitir la ejecucin a la autoridad
administrativa enjuiciada.
Se crea una instancia aclaratoria, pues se concede a los ministros, en
cuya dependencia se haya anulado un acto o declarado una responsabili-
dad mediante sentencia, la facultad de consultar al Consejo de Estado
para que se d una aclaracin sobre las modalidades de ejecucin de la
decisin jurisdiccin.
Lo anterior no es una potestad del juzgador, sino una facultad de la
administracin que, de alguna manera, logra que los tribunales adminis-
trativos se interesen en la ejecucin.
De consolidarse esta tendencia, el contencioso administrativo francs,
de ser un contencioso de los actos, pasara a ser un contencioso de las
relaciones jurdicas; de un contencioso objetivo pasar a ser un conten-
cioso subjetivo.
Tambin es de importancia la circular emitida por el primer ministro,
"relativa al cumplimiento de las decisiones del juez administrativo",
dirigida a los ministros y secretarios de Estado, y publicada en el Journal
Officiel del 15 de septiembre de 1988, en la que se afirma que cualquier
negativa o rechazo de la ejecucin de una resolucin de la jurisdiccin
administrativa, o unaejecucin incompleta o incorrecta, son frenos al
Estado de derecho. Tambin se les recuerda que esta conducta es incluso
onerosa para el gobierno, pues lo obliga a pagar intereses y multas
coercitivas.
CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACiN 171
c. jribunalesadmiaistrativos..
La jurisdiccin administrativa francesa se conforma de la siguiente
manera:
1) El rgano mximo de la jurisdiccin administrativa es el Consejo
de Estado;
2) En un sitio intermedio entre el Consejo de Estado y los tribunales
administrativos de primera instancia, se ubican las cortes administrativas
de apelacin de reciente creacin, que heredaron un amplio sector de la
competencia que anteriormente perteneca al Consejo de Estado;
3) En la parte ms baja encontramos a los tribunales administrativos
de primera instancia creados en 1953, en sustitucin de los antiguos
consejos de prefectura, y
4) Tambin existen algunos tribunales administrativos especiales
como es el caso' de la Corte de Cuentas (el ms antiguo y quiz el ms
conocido).
B. Influencia del modelo francs
Este sistema ha sido adoptado por una serie de pases que cuentan con
una institucin similar al Consejo de Estado francs. No obstante ello, el
modelo francs "puro" en el que un mismo rgano realiza una actividad
de juez de lo contencioso y al mismo tiempo ejerce atribuciones de tipo
consultivo, es seguido por un nmero ms reducido de Estados."!
Los pases en los que el Consejo de Estado, o su institucin equivalen-
te, tiene doble competencia, como en Francia, son: en Europa occidental,
los pases del Benelux (Blgica, Luxemburgo y Holanda), Italia (este
ltimo es quiz el ms prximo al modelo), Grecia y Turqua. En frica,
Egipto y Lbano. En Amrica Latina, el pas que ms se acerca a este
modelo es Colombia.t"
3. El modelo alemn
En Alemania existe una jurisdiccin administrativa especializada y
separada de las jurisdicciones ordinarias que, sin embargo, no cuenta con
361 Cfr. Costa, Jean-Paul, op. cit. supra, nota 348, pp. 156 Yss. "As, el Tribunal Adminis-
trativo Federal Alemn, tiene competencias contenciosas pero no consultivas. En sentido
opuesto, el Consejo de Estado espaol ejerce atribuciones consultivas, pero no realiza activi-
dades jurisdiccionales".
362 Idem.
J
,
.
!!
:'..
172
LOS CONTROLES EXTERNOS
funciones de carcter consultivo. En opinin del profesor Michel Fro-
mont, el arquetipo alemn constituye la sntesis entre los sistemas francs
e ingles: "al primero le toma la unidad del Poder Judicial, mientras que
del segundo toma el ejemplo de la especializacin de los jueces en
materia administrativa't.>"
Se trata, pues, de la instalacin de una jerarqua de jurisdicciones
administrativas especializadas al interior de un sistema jurisdiccional
nico.
A. Aspectos histricos
El origen del sistema alemn se situa en la ciudad de Badn en la
segunda mitad del siglo XIX: una ley del 15 de octubre de 1863 cre una
Suprema Corte Administrativa. Este ejemplo fue imitado por Prusia con
la creacin, en 1875, de un Tribunal Superior Administrativo acompaa-
do por un conjunto de tribunales administrativos.>" La tendencia fue
continuada por Wrtemberg en 1876 y por Baviera en 1878.
365
Ya en el
presente siglo, la Constitucin de Weimar haba previsto la creacin de
una Suprema Corte Administrativa. Aunque fueron presentados varios
proyectos de ley, esta jurisdiccin nunca fue instituida.
La ley fundamental de 1949 cre un Poder Judicial unitario que cuenta
con jurisdicciones especializadas entre las cuales existe una jurisdiccin
administrativa; sta ltima fue creada por una ley del 13 de septiembre
de 1952.
366
Finalmente, una ley del 2 de enero de 1960 codific y
reorganiz el procedimiento que se sigue ante las jurisdicciones admi-
nistrativas.
B. Organizacin del sistemajurisdiccional
a. El conjunto de tribunales
ste comprende seis ramas. En el nivel ms alto se encuentra la
Corte Constitucional Federal, que se encarga de velar por el respeto de
la ley fundamental y de los derechos humanos, por parte de los poderes
pblicos.
363 Cfr. Fromont, Michel, op. cit. supra, nota 356, pp. 48 Yss.
364 Cfr. Braibant, Guy, op. cit. supra, nota 15, pp. 409 Yss.
365 Cfr. lvarez, Sabino, op. cit. supra, nota 354, p. 29.
366 Cfr. Bachoff, Otto, "La jurisdiccin administrativa en la Repblica Federal Alemana",
Revista de Administracin Pblica, Madrid, nm. 25, p. 297.
CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIN 173
En un nivel inferior se encuentran cinco rdenes de jurisdicciones: la
jurisdiccin ordinaria (civil y penal), lajurisdiccin administrativa y tres
jurisdicciones especializadas: la jurisdiccin del trabajo, la jurisdiccin
social y la jurisdiccin financiera.
b. Estructura de los tribunales administrativos
Trtase de un sistema dividido en tres grados: el Tribunal Administra-
tivo Federal (Bundes Verwaltungsgericht) se ubica en la cima y se integra
por un presidente y cincuenta presidentes de Sala y consejeros.
Es un tribunal de casacin para los asuntos concernientes al derecho
federal; tambin posee una competencia en primero y ltimo grado
respecto de un cierto nmero de casos."? Adems, desde 1967 la Cmara
disciplinaria federal ha sido incluida dentro del Tribunal Administrativo
Federal.
En el nivel intermedio, se localizan los tribunales administrativos
superiores (diez), que son las jurisdicciones de apelacin y que se inte-
gran por un presidente, consejeros y asesores populares.
Finalmente, en la base de la estructura, se sitan los tribunales admi-
nistrativos (treinta y cuatro), que son los jueces de derecho comn en
materia administrativa y que se integran de la misma forma que los
tribunales superiores administrativos.
c. Personal de los tribunales administrativos
Fuera de los asesores populares, estas jurisdicciones se componen de
magistrados que gozan de un estatuto que garantiza su inamovilidad y su
independencia.
Los miembros del Tribunal federal son designados por una comisin
electoral presidida por el ministro del interior y que adems comprende
22 miembros: la mitad por el Bundestag y la otra mitad por los ministros
que presiden los diferentes Lander. stos son designados por el presiden-
te de la Repblica a propuesta del Ministerio del Interior.
Las jurisdicciones alemanas se integran en un conjunto nico y se
componen por magistrados que gozan del mismo estatuto; que tiene por
misin la de aplicar las mismas reglas.
Para garantizar la aplicacin de este principio, existe una Cmara
Comn instituida en 1968 (en substitucin de la Suprema Corte Federal
367 Como por ejemplo, la prohibicin de asociaciones y las cuestiones de derecho diplomtico
y sobre los servicios secretos.
174
LOS CONTROLES EXTERNOS
que se encontraba prevista por la ley fundamental) y que se compone con
representantes de las jurisdicciones supremas federales (a excepcin de
la Corte constitucional). Esta Cmara garantiza la unidad de la jurispru-
dencia en todo el sistema judicial.
C. Influencia del modelo alemn: Poloniaw"
En Polonia existe una organizacin de los tribunales administrati-
vos inspirada del modelo alemn de jurisdiccin administrativa. As,
existe una Corte Suprema Administrativa instituida por la ley del 31 de
enero de 1980, y cuya competencia ha sido fijada segn el sistema
de enumeracin de materias que realiza el Cdigo de Procedimientos
Administrativos.v"
La Corte tiene su sede en Varsovia, pero en lo futuro podr compartir
parte de sus atribuciones con algunos rganos distribuidos en las provin-
cias. En este sentido, se encuentra prevista la creacin de varas cortes
regionales en cinco ciudades: Gdansk, Katowice, Cracovia, Poznan y
Wroclaw.
Las decisiones de la Suprema Corte Administrativa pueden ser im-
pugnadas ante la Suprema Corte de Justicia de Polonia, mediante el
recurso de "revisin extraordinaria", aunque la legitimacin para inter-
poner este recurso se encuentra restringida al ministro de la justicia, al
primer presidente de la Suprema Corte y al procurador general. La nica
causal para interponerlo consiste en que el contenido de la decisin sea
manifiestamente ilegal o contrario a los intereses de la Repblica de
Polonia.
4. Balance de los sistemas'"
Veamos algunos de los rasgos que caracterizan a cada uno de los dos
grandes sistemas: el judicialista y el de dualidad de jurisdicciones.
368 Cfr. Stim, Bemard, op. cit. supra, nota 347, p. 132. "La experiencia alemana a inspirado
ciertas mesures adoptadas en Francia en la reforma de 1987: el principio mismo de una justicia
compuesta por tres niveles (de tribunales) y la institucin de un filtro de los recursos ante la
jurisdiccin suprema".
369 Cfr. Loptka, A., "La haute cour administrative en Pologne", Droit Contemporain, Parls,
1980, pp. 131 Yss.
370 Cfr. Puget, Henry, "Institutions administratives trangeres", Dal/oz, Pars, 1969, pp. 182
Yss.
CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIN 175
a. Ventajas e inconvenientes de la unidad de jurisdiccin
1) La competencia general del juez judicial presenta como principal
ventaja la simplicidad. Por otra parte, no existen conflictos de competen-
cia salvo aquellos que se presentan en todo proceso ordinario.
2) Los jueces del orden judicial se encuentran protegidos por las
garantas de independencia y adems, se encuentran bien preparados.
3) Sin embargo, el ms grave inconveniente del sistema unitario radica
en su elevado costo, en el arcasmo y en la lentitud del procedimiento.
b. Ventajas e inconvenientes de la dualidad de jurisdiccin
1) La especializacin del juez administrativo es un punto a considerar,
pues en todo el mundo, la legislacin es cada da ms compleja y obliga
a los jueces a especializarse en una serie de materias jurdicas cuya
amplitud y complejidad son crecientes.
2) El contacto permanente con la administracin y su conocimiento es
necesario para juzgar los actos de la administracin de manera ms justa.
En caso de que los jueces no tengan esa vinculacin puede provocar que
"le otorguen un amplio margen de libertad, o, por lo contrario, que le
impongan limitaciones que resulten insoportables't."!
3) El procedimiento ante los jueces administrativos es ms simple,
ms barato y ms rpido que el procedimiento judicial.
4) Se invoca casi siempre la garanta de independencia de la que goza
eljuezjudicial. Sin embargo, esta garanta tambin puede ser otorgada a
los jueces administrativos, inclusive, sin necesidad de crear textos dema-
siado rgidos. De esta manera, estos jueces pueden llegar a poseer tradi-
cin de independencia similar a la del Consejo de Estado francs.
c. El acercamiento entre los sistemas
Fuera del sealamiento de ciertos rasgos tpicos de los modelos origi-
nales, en la actualidad ambos sistemas se han ido aproximando ~ partir
de la incorporacin de nuevos elementos en cada uno de ellos.
En el sistema unitario, el juez judicial no es competente para conocer
ciertos litigios en los que la administracin es parte. A la inversa, en el
sistema dualista, el juez administrativo no posee en su esfera de compe-
tencia la totalidad del contencioso administrativo, parte del cual ha
permanecido en las manos del juez judicial' u ordinario.
371 Itkm.
176 LOS CONTROLES EXTERNOS
Otro elemento a considerar consiste en la creacin --en pases que
practican la unidad de jurisdiccin- de jurisdicciones administrativas
especializadas en virtud de la abundancia y la especificidad tcnica de los
litigios administrativos.
Por otra parte, las jurisdicciones administrativas de los sistemas de
tipo francs han sido dotadas, paulatinamente, de garantas similares a
aquellas de las que gozan los tribunales del orden judicial. En algunos
pases dichas jurisdicciones administrativas han sido integradas al siste-
ma judicial mediante el recurso de apelacin (por ejemplo en Inglaterra,
normalmente sobre cuestiones de derecho) o mediante la casacin (pre-
vista respecto de las resoluciones de las ms altas jurisdicciones adminis-
trativas en Italia y en Blgicaj.s?
lll. LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA EN AMRICA LATINA
Los pases de Amrica Latina, aunque poseen sistemas jurdicos per-
tenecientes a la familia romano-germnica, no han dado una solucin
uniforme al tratamiento del contencioso administrativo. Algunos pases
se inclinaron hacia la solucin francesa de dualidad de jurisdiccin y
atribuyeron a un Consejo de Estado el ejercicio de la jurisdiccin admi-
nistrativa: Panam, Ecuador y Colombia (este ltimo ha sido el ms fiel
al modelo francs).
Otros pases como Argentina, adoptaron tambin el sistema dualista
de jurisdiccin administrativa, pero al paso de los aos se fueron sepa-
rando del modelo francs.
Otro grupo de naciones se orientaron hacia soluciones mixtas, es decir,
que en estos sistemas se distribuye el conjunto del contencioso adminis-
trativo entre la competencia del juez administrativo y aquella del juez
judicial ordinario (Venezuela y Uruguayj.r"
En fin, en otros pases de la regin ( Brasil, Chile y Per -Mxico
hasta antes de 1936-) la solucin de los litigios entre la administracin
y los particulares forma parte de la competencia de la jurisdiccin ordi-
naria, de modo tal que los jueces del Poder Judicial controlan la legalidad
de los actos administrativos.
372 Cfr. Fromont, Michel,op. cit., nota356, pp. 51Y52. El autorconsideraqueItaliay Blgica
poseensistemas jurisdiccionales queestn "a mediocamino de los modelos francse ingls".
373 Cfr. Cretella, Junior,Droit admmtstratifcompar, sao Paolo, 1973, pp. 229-231.
CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIN 177
La eleccin del sistemajudicialista por parte de este grupo de Estados
latinoamericanos es una consecuencia de la intluencia ejercida por Esta-
dos Unidos, particularmente sobre los aspectos del control de constitu-
cionalidad de las leyes y de los actos administrativos. En este esquema la
separacin de poderes ha sido interpretada en beneficio de la autoridad
judicial.
Para resumir, en Amrica Latina existen tres soluciones para el
tratamiento de la justicia administrativa: la francesa, la americana y una
intermedia o mixta. Por otra parte, aun cuando se han asociado a alguno
de los tres modelos de jurisdiccin (unitaria, dualista y mixta), los
Estados de la regin han creado instrumentos jurisdiccionales "propios"
para la proteccin de los derechos de los administrados. En este sentido
podemos citar al Juicio de Amparo mexicano y al Mandado de Seguran-
ca del derecho brasileo, que tambin permiten el examen de la legali-
dad de los actos administrativos, de modo tal que ambos procesos
pueden ser utilizados para enjuiciar los actos administrativos con miras
a su anulacin.
IV. CONCLUSIN DEL CAPTULO
Podemos concluir que existe un acercamiento entre los modelos radi-
cales de organizacin de la jurisdiccin administrativa. Por una parte,
existe una "judicializacin" de los procedimientos contenciosos segui-
dos ante los tribunales administrativos que existen en los sistemas de
dualidad de jurisdiccin (como por ejemplo, la adopcin del Rfr en
materia administrativa por parte de la ley francesa de 1987). Por otra
parte, podemos sealar que existe una tendencia hacia la "tlexibiliza-
cin" del modelo de jurisdiccin unitaria; ejemplo de lo anterior lo
constituye la instauracin de "tribunales administrativos" y de una mo-
derada especializacin en el contencioso administrativo al interior de las
cortes supremas.
En general, tambin existe una tendencia hacia la desconcentracin de
los tribunales administrativos y al fortalecimiento de los mecanismos
jurisdiccionales de control de la actividad administrativa.
Por otra parte y haciendo a un lado los esquemas tericos, podemos
concluir que la gran mayora de los pases han' adoptado frmulas inter-
medias entre el sistema de unidad de jurisdiccin y el de dualidad de
178
LOS CONTROLES EXTERNOS
jurisdicciones. En Francia, el juez judicial ejerce actualmente una parte
de lajurisdiccin administrativa, yen los pases anglosajones, particular-
mente en Inglaterra, se han ido desarrollando paulatinamente las jurisdic-
ciones administrativas.
Aunque la jurisdiccin administrativa pueda tener diversas modalida-
des de organizacin, ella afronta dos dificultades comunes a todos los
sistemas: el rezago de los asuntos, y la dificultad de ejecutar las senten-
cias de condena de la administracin que representan obstculos para
tutelar los derechos de los justiciables.
CAPTULO SEGUNDO
LA JURISDICCIN ADMINISTRATlVA EN MXICO
En Mxico, el sistema de jurisdiccin administrativa presenta una natu-
raleza hbrida. Es un sistema judicial parecido al sistema norteameri-
cano con algunas implantaciones del modelo francs de tribunales admi-
nistrativos.
I. ASPECTOS HISTRICOS
En el sistema jurisdiccional mexicano, el control de los actos de las
autoridades administrativas compete, en ltima instancia, a los tribunales
judiciales.F" Este principio ha sido la regla general en el conjunto de los
textos normativos mexicanos:
l. Origen y evolucin
a) En la primera Constitucin del Mxico independiente (1824) encon-
tramos la influencia espaola de la Constitucin de Cdiz y de la ley del
16 fructidor que cre el Consejo de Estado, pero la ms fuerte influencia
ejercida ha sido aquella de la Constitucin de Estados Unidos.
b) Las siete leyes constitucionales de 1836 previeron la creacin de
tribumiles supremos de hacienda; al mismo tiempo que previeron la
competencia de la Suprema Corte para conocer Jos litigios sobre los
contratos o las adquisiciones realizadas por el gobierno.
e) Las "Bases Orgnicas" de 1843 conservaron los tribunales de
finanzas y excluyeron toda injerencia de la Suprema Corte de Justicia en
los asuntos administrativos y econmicos del Estado y de los departa-
mentos. Estas "bases" crearon un Consejo de Estado con funciones
374 Mxico forma parte del grupode Estados latinoamericanos que han desarrollado progresi-
vamente la formacin de una jurisdiccin administrativa distinta de los tribunales judiciales en
materia de contencioso administrativo.
179
180 LOS CONTROLES EXTERNOS
consultivas (compuesto por 25 personas calificadas y dividido en cinco
secciones que correspondan a las cinco secretaras que existan en esa
poca).
d) En 1853 fueron redactadas las "Bases para la Administracin de la
Repblica", que dieron un fundamento constitucional al contencioso
administrativo.I"
Ese mismo ao, se expidi la "Ley Lares" (o ley para el arreglo de lo
contencioso administrativo), que fue una tentativa fracasada para instau-
rar un Tribunal de lo contencioso administrativo, segn el modelo fran-
cs. El citado texto concentraba en las manos del Consejo de Estado las
funciones consultivas y el control jurisdiccional considerado como una
forma de "justicia retenida".
e) La Constitucin de 1857 (artculo 97, prrafo primero) volvi las
cosas al estado que guardaban en la Constitucin de 1824, respecto de la
acumulacin de todo el poder jurisdiccional en manos de los jueces
ordinarios; la interpretacin minuciosa de dicho artculo prohiba toda
jurisdiccin administrativa autnoma. Era a travs del juicio de amparo,
consagrado en los artculos 101 Y102, que se controlaba la legalidad de
los actos de la administracin.
Segn la opinin de los juristas de la poca, toda separacin de la
justicia administrativa sera contraria a una serie de principios constitu-
cionales:
1) El principio de la separacin de poderes que prohiba la reunin de
varios poderes en las manos de un solo individuo o de una sola corpora-
cin (artculo 50);
2) El principio segn el cual quedaba excluida la posibilidad de crear
tribunales especiales (artculo 13);
3) La administracin se convertira, adems en ''judex un sua causa",
en caso de que ella misma juzgara las cuestiones administrativas, contra-
riando las garantas en materia de justicia contenidas en el artculo 17 de
la Constitucin, y
4) En fin, el artculo 14 de la Constitucin era interpretado en el
sentido de que todo poder pblico se encuentra obligado a respetar las
375 Cfr. Nava Negrete, Alfonso, Derecho procesal administrativo, Mxico, Porra, 1959, p.
276. Quien considera que Teodosio Lares fue el autor de la ley para el arreglo del contencioso
administrativo, del 25 de mayo de 1853, que cre una seccin del contencioso, al interior del Consejo
de Estado; cfr. Armienta Caldern, Gonzalo, El proceso tributario en el derecho mexicano, Mxico,
Textos Universitarios, 1977, p. 67.
LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA EN MXICO
181
sentencias judiciales antes de privar a un particular de un derecho que le
corresponde.
Esta idea se fortaleca con la opinin doctrinal segn la cual el juicio
de amparo constitua la forma ms eficaz del sistema para la solucin del
contencioso admnistrativo.t"
f) La disposicin del artculo 97, prrafo primero, de la Constitucin
de 1857 fue retomada por el artculo 104 de la Constitucin de 1917,
actualmente en vigor.!"
g) La ley de127 de agosto de 1936 (en vigor a partir del 1 de enero de
1937) cre el "Tribunal Fiscal de la Federacin", al que se confi la
solucin del contencioso fiscal as como la depuracin de ciertos crditos
del Tesoro y el enjuiciamiento de ciertos casos de responsabilidad del
Estado.
En la exposicin de motivos de la ley se explica que la creacin de
tribunales administrativos ya haba sido reconocida como posible en
diversas sentencias de la Suprema Corte de Justicia. Los autores de esta
ley afirman en dicha exposicin su voluntad de crear un tribunal "segn
el modelo francs".
2. El sistema actual
La primera advertencia respecto del conjunto de tribunales competen-
tes en materia administrativa que existen en Mxico deriva del carcter
federal del Estado mexicano. En razn de este rasgo, existe una doble
divisin de competencias: entre los tribunales federales y los locales, por
una parte; y por otra parte, reparticin de competencias entre los dos
rdenes de jurisdiccin (judicial u ordinaria, y administrativa) sea en la
esfera federal o en la local.
Por cuanto a la divisin de competencias entre lo federal y lo local: la
competencia federal o nacional corresponde por una parte, al Tribunal
Fiscal de la Federacin (TFF); por otra parte, los tribunales del Poder
Judicial Federal son competentes para juzgar el contencioso de los actos
administrativos que escapan a la jurisdiccin del Tribunal fiscal.
376 Cfr. Cruzado, Manuel, Elementos de derecho administrativo, Mxico, Imprenta de Jos
Murgula, 1895,pp. 223Y224; cfr. Algara, Jos, "Historia de lo contencioso administrativo",Revista
de Legislacin y Jurisprudencia, Mxico, agosto, 1889, pp. 187-189.
377 Cfr. Agero Aguirre, Saturnino, "Le contentieux administratif au Mexique", tudes et
Documents du Conseil d'tat, Pars, nm. 32, 1980-1981, pp. 321 Yss.
182 LOS CONTROLES EXTERNOS
Posteriormente encontramos que, en algunos estados de la Federacin
mexicana existen tribunales administrativos, dndose una reparticin de
competencias entre estos tribunales especializados y los tribunales
ordinarios.
Por otra parte, en principio, existe en Mxico una reparticin de
competencias entre los tribunales administrativos (federales y locales) y
los tribunales que forman parte del Poder Judicial federal. Sin embargo,
siempre subsiste la posibilidad de que las decisiones emitidas por los
tribunales administrativos sean sometidas al control de los tribunales
judiciales de amparo.
De este modo, los tribunales judiciales intervienen en la esfera admi-
nistrativa para garantizar el respeto de los derechos de los administrados
en dos hiptesis:
a) En aquellos casos respecto de los cuales no son competentes los
tribunales administrativos;
b) Los tribunales judiciales federales conocen en ltima instancia,
por la va del juicio de amparo, de los recursos en revisin (casacin)
presentados en contra de las sentencias definitivas de los tribunales
administrativos (federales y locales).
11. EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIN
l. Evolucin de la institucin
A. Creacin
El Tribunal Fiscal de la Federacin (TFF) fue creado en 1936.
378
Aunque fue concebido en sus orgenes como unajurisdiccin administra-
tiva dotada de una competencia limitada a la materia fiscal, actualmente
este Tribunal de Justicia Administrativa ejerce su jurisdiccin respecto
de un grupo de materias que rebasan la esfera de los litigios fiscales.
B. La cuestionada constitucionalidad del TFF
El problema de la constitucionalidad del Tribunal Fiscal de la Federa-
cin fue sealado por algunos' juristas que crean que la existencia de
378 El tribunalfuecreadoporla "Ley deJusticiaFiscal" de27de agostode 1936,cuyosautores
manifestaron su intencin de instituir un tribunal administrativo segn el modelo francs. De esta
forma se introdujeron ciertos elementos del contenciosoadministrativo continental europeo en un
sistemajudicialista.
LA JURISDICCiN ADMINISTRATIVA EN MXICO 183
dicho tribunal era contraria al texto del artculo 49 de la Constitucin, que
prohbe la reunin de dos o ms poderes en un solo rgano, fuera de
los casos expresamente previstos por la propia Constitucin. Sin em-
bargo, la Suprema Corte nunca puso en duda la constitucionalidad del
Tribunal.
Diez afios despus, el 30 de diciembre de 1946, una reforma al texto
del artculo 104 de la Constitucin, dio, indirectamente, un fundamento
constitucional a los tribunales administrativos: se cre un recurso ante la
Suprema Corte "contra las sentencias dictadas por los tribunales admi-
nistrativos creados por una ley federal, en los casos en que stos tribuna-
les se encuentren dotados de plena autonoma".
Una segunda reforma (25 de octubre de 1967) estableci claramente
la constitucionalidad de los tribunales administrativos: el artculo 104
enuncia que las leyes federales pueden crear tribunales de 10 contencioso
administrativo, dotados de plena autonoma para emitir sus fallos. El
artculo concluye que: "Una ley federal establecer las reglas de organi-
zacin, de funcionamiento y de procedimiento de estos tribunales as
corno los recursos que podrn ser utilizados contra sus decisiones".
Actualmente, la base constitucional de la existencia de tribunales
administrativos en la esfera federal la da el artculo 73, XXIX-H de la
Constitucin mexicana que faculta al Congreso para crear tribunales
administrativos dotados de plena autonoma.l??
La ley orgnica del 31 de diciembre de 1977, tuvo como mrito la
desconcentracin del tribunal, a lo largo y ancho del territorio nacional,
siguiendo las tendencias del proceso de desconcentracin de la SHCP. En
efecto, antes de la expedicin de la ley de 1977, el TFF se compona por
un Pleno y por varias salas que se concentraban en la capital del pas
(ciudad de Mxico). Desde 1977 y hasta 1995 esta jurisdiccin adminis-
trativa cont con una Sala superior y con 18 salas regionales distribuidas
en 12 regiones que cubran todo el territorio mexicano (artculo 21
LOTFF).
Finalmente, es preciso sealar que el Tribunal Fiscal de la Federacin
es un tribunal administrativo que goza de una autonoma plena y total
para emitir sus resoluciones.t"
t
379 La reforma correspondiente se publicen el Diario O}iclal de la FeMracl6n, del 10de
agostode 1987.
380 ArtIculo104,fral:4;in I-Bde la Constitucin mexicana.
184 LOS CONTROLES EXTERNOS
2. Estructura y personal
A. Estructura
La estructura y el funcionamiento del Tribunal Fiscal de la Federacin
se encuentran regulados en su propia ley orgnica publicada en el Diario
Oficial de la Federacin, del 15 de diciembre de 1995.
381
Esta ley, que
retoma la mayor parte de las disposiciones de su predecesora -la de
1977-, incorpora algunas novedades que podemos resumir en los dos
puntos siguientes: Sala superior (organizacin interna, nmero de magis-
trados y nuevas atribuciones) y magistrados (nuevos requisitos para
ingresar al cargo y reglas de permanencia en el mismo).
Como ya hemos dicho antes, la ley de 1977 introdujo una estructura
desconcentrada en la organizacin del TFF. La Sala superior y un nmero
variable que lleg a ser hasta de 18 salas regionales ubicadas en 12
circunscripciones llamadas regiones. En principio, en cada regin se
ubicaba una Sala con excepcin de las regiones "metropolitana" ----que
comprende la ciudad de Mxico y que contaba con seis-, y la "Mxico-
Hidalgo" ----que contaba con dos salas-.
La nueva Ley orgnica de 1995 slo contempla 11 regiones, pero no
indica el nmero de salas a incluir en cada circunscripcin. El legislador
transfiri al Pleno de la Sala superior la facultad de determinar el nmero
y la ubicacin de cada uno de los rganos jurisdiccionales regionales
(artculo 16, LTFF).
B. Integracin
a. Sala superior. Actualmente la Sala superior se integra con once magis-
trados, a diferencia de la abrogada ley de 1977, que slo inclua 9
magistrados.
Por cuanto a la estructura interna de la propia Sala superior, antes
de la Ley orgnica de 1995 sta slo sesionaba en Pleno. Con la nueva
ley, la Sala superior podr sesionar en Pleno y en secciones.
b. Pleno. El Pleno de la Sala superior se compone de once magistrados.
El qurum del rgano mximo del tribunal es de siete miembros.
381 EstaLeyorgnicatuvocomofinalidadprincipalla puestaen marchade ladesconcentracin
territorial del tribunal mediantela creacinde las salas regionales segn el programade desconcen-
tracin del gobiernofederal.
LA JURISDICCiN ADMINISTRATIVA EN MXICO
185
Las sentencias y resoluciones del Pleno son emitidas por mayora de
votos de los magistrados presentes. En caso de empate, el asunto se
somete a examen en la sesin siguiente; en caso de persistencia del
empate, se designar un nuevo magistrado ponente.
Las sesiones son pblicas salvo ciertos casos en los que la moral, el
inters pblico o el texto de la ley exijan que sean secretas (v. gr., cuando
se designe presidente o se decidan cuestiones de administracin del
tribunal).
c. Secciones. Cada una de las secciones en que se divide la Sala supe-
rior se integra con cinco magistrados uno de los cuales ser el presidente
de la misma.
d. Salas regionales. Las salas regionales del TFF se componen de tres
magistrados cada una, el qurum de funcionamiento exige la presencia
de todos los miembros de la Sala. Las salas pronuncian sus sentencias por
unanimidad o por mayora de votos.
C. Personal
Los magistrados del TFF son designados por un periodo de seis aos
por el presidente de la Repblica con la ratificacin del Senado o, en su
caso, de la Comisin Permanente del Congreso de la Unin. Los magis-
trados pueden ser destinados a la Sala superior o a las salas regionales.
Por cuanto al periodo de funciones de los magistrados, ste puede ser
variable. Antes de diciembre de 1995, una vez que cumplan un periodo
de seis aos, podan ser ratificados en sus cargos y se convertan en
inamovibles (ya que ocupaban dicho cargo hasta alcanzar la edad de
retiro forzoso).
Ahora, con la Ley orgnica de diciembre de 1995, se ha eliminado la
inamovilidad de los magistrados de la Sala superior y, en consecuencia,
se ha puesto un lmite a la duracin de los mismos en el cargo. Por otra
parte, se ha alargado el periodo de prueba para los magistrados de las
salas regionales. Veamos las nuevas reglas:
1) Una vez que concluyan el primer sexenio de funciones, los magis-
trados de la Sala superior podrn ser ratificados por un segundo y ltimo
periodo de 9 aos;
2) Los magistrados de Sala regional, una vez concluido su periodo
inicial podrn ser ratificados para un segundo periodo de seis aos y, en
caso de ser ratificados al trmino del mismo, sern inamovibles.
186
LOS CONTROLES EXTERNOS
Cabe mencionar que la ley de 1995 elimin los puestos de "magistra-
dos supernumerarios" que existan en la ley de 1977, Yque se encargaban
de suplir las faltas temporales de los magistrados titulares de las salas
regionales. Ahora, dicha suplencia la realiza el primer secretario del
magistrado en cuestin. En el entendido de que una vez que se actualice
la hiptesis de falta definitiva, se proceder a designar un nuevo magis-
trado (artculo 6, LTFF).
Los magistrados del TFF, nicamente pueden ser destituidos en los
casos y mediante el procedimiento previstos en el ttulo IV de la Consti-
tucin mexicana para los jueces y magistrados inamovibles del Poder
Judicial de la Federacin.W
3. Competencia
La "Ley de Justicia Fiscal", que cre el Tribunal Fiscal de la Federa-
cin, limitaba la competencia del mismo a la materia tributaria. Sin
embargo, la competencia del tribunal se ha ido ampliando en forma
progresiva por reformas subsecuentes, ya sea al texto de la Ley orgnica,
o ya sea al texto de algunas leyes especializadas.
A. La Sala superior
Para explicar las atribuciones y facultades de la Sala superior debemos
estudiar subsecuentemente las reservadas al Pleno de la misma y las que
corresponden a las secciones.
a. El Pleno
Corresponden al Pleno las siguientes atribuciones:
1. Fijar o suspender, y mandar publicar la jurisprudencia del tribunal
en los trminos del Cdigo Fiscal;
11. Juzgar y resolver, en ejercicio de su facultad de atraccin, los
asuntos que poseen caractersticas especiales. Existen tres criterios de
atraccin.l"
10 Los asuntos cuya solucin requiera la interpretacin directa de una ley
o de un reglamento;
382 Articulo 3 de la Ley Orgnica del TFF, publicada en el DiarioOficial de la Federacin
del 15 de diciembre de 1995.
383 Se trata de un poder de atraccin discrecional similar al del writ 01certiorarique posee la
Suprema Corte de los Estados Unidos.
LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA EN MXICO
187
2 Cuando sea necesaria fijacin del alcance de los elementos constitu-
tivos de una contribucin fiscal, hastafijarjurisprudencia, y
3 Los dems casos que su presidente considere de importancia y
trascendencia.
Esta facultad de atraccin puede ser ejercitada de oficio o bien, a
peticin de las salas regionales o de las autoridades de la administracin
fiscal federal.
III. Tambin es competente para conocer de las "excitativas de justi-
cia" formuladas por las partes en aquellos casos en que los magistrados
no redacten un proyecto de decisin o no emitan su voto sobre los
proyectos de sentencia sometidos a voto, dentro de los plazos legales.
IV. l califica las recusaciones, excusas e impedimentos de los magis-
trados y designa, de entre los secretarios del tribunal, a quienes deben
sustituirlos.
V. l resuelve los conflictos de competencia suscitados entre las salas
regionales.
VI. l resuelve los conflictos de competencia que puedan surgir entre
las salas regionales del tribunal.
VII. Seala -el Pleno-, la sede y nmero de las salas regionales.
VIII. Designa, de entre sus miembros, al presidente del tribunal.
Tambin designa al secretario de acuerdos, al oficial mayor y al contralor
del tribunal.
IX. Dicta las medidas necesarias para la investigacin de posibles
responsabilidades administrativas de los magistrados y aplica la sancin
correspondiente, excepcin hecha de la destitucin que deber ser dic-
tada por el presidente de la Repblica.
X. Resuelve los incidentes y recursos interpuestos en los juicios de su
competencia, y
XI. Expide el reglamento interior y todos los reglamentos necesarios
para el adecuado funcionamiento del tribunal. Tambin, con el mismo
fin, puede crear las unidades administrativas que sean necesarias.
b. Las secciones de la Sala superior
A diferencia del Pleno (que realiza funciones de gobierno y adminis-
tracin del conjunto del tribunal, as como de sus facultades estrictamen-
te jurisdiccionales), las secciones slo ejercen funciones jurisdiccionales,
que podemos resumir en las siguientes:
2
t
' ""',,ff .f
, ~ '
,:
188 LOS CONTROLES EXTERNOS
1) Resuelven los recursos e incidentes que se interpongan en los
asuntos que ante ellas mismas se estn tramitando;
2) Las secciones de la Sala superior conocen de los recursos de
apelacin interpuestos contra las decisiones de las salas regionales.v"
3) Fijan, suspenden, y mandan publicar la jurisprudencia del tribunal
en los trminos del Cdigo fiscal. Cada seccin debe aprobar las tesis y
rubros de lajurisprudencia y de los precedentes fijados por ella y ordenar
su correspondiente publicacin;
4) Resuelven los juicios en los tres casos siguientes:
a) Los relacionados con los temas incluidos en el artculo 94 de la Ley de
Comercio Exterior;385
b) Aquellos en los que el acto que se impugna haya sido dictado con
fundamento en algn tratado o convenio internacional en materia de doble
tributacin que haya sido suscrito por Mxico, o cuando el actor mencione
que no se aplic a su favor un tratado o convenio de los ya mencionados;
e) Los que habiendo sido considerados de importancia y trascendencia
por el presidente del Tribunal sean turnados -por acuerdo del mismo
funcionario- a las secciones;
d) Finalmente, las secciones poseen las dems atribuciones "que
establezcan las leyes".
B. Las salas regionales
a. La distribucin de la competencia entre las salas regionales
Las salas regionales ejercen la mayor parte de las atribuciones juris-
diccionales del TFF -mencionadas en el artculo 11, LTFF-, a excep-
cin de las conferidas por la propia LTFF a la Sala superior.P"
Antes que nada se debe precisar que no existe una competencia espe-
cial para cada una de las salas, pues la competencia prevista en el Cdigo
fiscal concierne a todas las salas, incluyendo aquellas que se encuentran
384 Esta facultad le habla sido suprimida a la Sala superior -que antao slo funcionaba en
Pleno- en virtud de una reforma del Sde enero de 1988, pero le ha sido restituida a partir de la entrada
en vigor de su nueva Ley orgnica.
385 La Ley de Comercio Exterior fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin, del 27
de jul io de 1993. Esta competencia ya habla sido atribuida al TFF, por una reforma a su Ley orgnica
publicada en el Diario Oficial de la Federacin, del 22 de diciembre de 1993.
386 En este supuesto, corresponde a las salas regionales instruir los asuntos de los que debern
conocer tanto el Pleno como las secciones dela Sala supetior (articulo 30, LOTFF).
LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA EN MXICO
189
en una misma regin, y cuyo nmero obedece ms que nada a un
principio de divisin del trabajo.
1) Distribucin de la competencia por territorio: las salas regionales
conocen de los asuntos conforme a la circunscripcin en que se localice
el domicilio del demandante o actor. Sin embargo, existen excepciones
en las que no se observa esta regla."?
2) Distincin de los tipos de contencioso administrativo: en realidad,
todas y cada una de las salas regionales son competentes para conocer
de dos grandes dominios del contencioso administrativo; el contencioso de
anulacin y el contencioso de plena jurisdiccin.
a) El contencioso de anulacin. Por lo que toca al contencioso de
anulacin, ste comprende los litigios concernientes a la anulacin de los
actos y decisiones pronunciadas en materia fiscal.
1) En primer lugar, las salas regionales son competentes para cono-
cer de las demandas dirigidas, ya sea contra la determinacin de la
existencia de una obligacin fiscal; se fije en cantidad lquida, o bien,
contra los clculos relativos a la liquidacin de un impuesto.
Se trata de demandas destinadas a la anulacin de una decisin admi-
nistrativa de las autoridades fiscales que establezca, sin ulterior recurso,
la existencia de un crdito fiscal, su liquidacin, o bien, indique las bases
necesarias para que sta se realice (artculo 11, 1, LTFF).
2) En segundo lugar, se incluyen en este grupo las decisiones que
nieguen la devolucin de una contribucin recaudada de forma indebida
por el Tesoro federal. En este sentido conocen de las resoluciones en las
que se niegue la devolucin de un ingreso -de los regulados por el
Cdigo Fiscal de la Federacin- que hubiere sido percibido indebida-
mente por el fisco o cuya devolucin proceda conforme a la ley (artculo
11, 11, LTFF).
3) Existe, en tercer lugar, una clusula general de competencia para
conocer las distintas decisiones de aquellas que ya han sido estudiadas,
emitidas en materia fiscal y que no sean susceptibles de ser reparadas por
387 Setratadelossiguientescasos:a)Cuandosetratedeempresas queformen partedelsistema
financiero conformea la LISR;o quetengancarcterde controladoras o controladas y determinen su
estadofiscal consolidado, conforme a la Leydel Impuesto sobrela Renta; b) Cuandoel demandante
residaen el extranjero y notenga domicilio fiscal en el pas; y e) Cuandoel actor resida en Mxico
pero carezca de domicilio fiscal. En los dos primeroscasos corresponderel conocimiento de los
asuntos a la Sala en cuya circunscripcintenga su sede la autoridadque dict el actoo resolucin
que se impugna. Enel ltimo supuestose fijar la competenciacon baseen el domicilioparticular
del actor.
190 LOS CONTROLES EXTERNOS
ningn recurso administrativo. As, el artculo 11, IV, LTFF, hace
referencia a cualquier otra decisin, distinta de las antes mencionadas,
que provoque un agravio en materia fiscal. Entre este conjunto podramos
citar a las demandas destinadas a impugnar la legalidad de los actos
dentro del procedimiento administrativo de ejecucin.
4) Las salas regionales son tambin competentes en materia de infrac-
ciones y de sanciones fiscales. Ellas conocen de los procesos iniciados
contra decisiones en las que se impongan, de forma definitiva y sin
ningn recurso administrativo ulterior, sanciones por infracciones a las
leyes fiscales y administrativas.
5) Ellas j uzgan las decisiones del Poder Ejecutivo federal en las que se
establezca la existencia de un crdito en contra de servidores pblicos,
resultante de responsabilidad pecuniaria, as como de los crditos que por
la misma causa se determinen en contra de los particulares que hubieren
participado en los hechos que dieron lugar a dicha responsabilidad (ar-
tculo 11, VIII, LTFF).
6) Las salas del TFF son competentes para conocer de las demandas
formuladas por el secretario de Hacienda con el fin de que se declare la
nulidad de una decisin administrativa fiscal favorable a un particular
(juicio de lesividad).
7) Las resoluciones recadas a los recursos regulados en las materias a
que hace alusin el propio artculo 11, LTFF, incluido el recurso de
revisin previsto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo
-artculo 83-.
8) Las que requieran de garantas a favor de la Federacin, el Distrito
Federal, los estados y los municipios, as como sus organismos descen-
tralizados.
b) El contencioso de plenajurisdiccin. Las materias que incluye este
contencioso son las siguientes:
1) Los litigios relativos a la interpretacin y la ejecucin (cumplimien-
to) de los contratos de obras y trabajos pblicos suscritos por la adminis-
tracin federal centralizada (artculo 11, VII, LTFF);
2) La determinacin de la responsabilidad administrativa o disciplina-
ria de los funcionarios pblicos por la comisin de actos que no constitu-
ya delitos;
3) Las controversias relativas a las Fianzas;
LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA EN MXICO
191
4) Los litigios contra las decisiones en las que se niegue la repara-
cin de los daos ocasionados por actos que generen la responsabili-
dad solidaria de la administracin, conforme al artculo 77 bis de la
LFRSP;
5) Los litigios relativos a las pensiones y otras prestaciones de seguri-
dad social otorgadas a los empleados civiles y militares o a sus beneficia-
rios, las que han sido calificadas como "parafiscales".
Se trata de resoluciones en las que se niegue o se reduzcan las pensio-
nes y dems prestaciones sociales establecidas en favor de los empleados
civiles o militares, sus familiares y derechohabientes (con cargo al erario
federal o a la Direccin de Pensiones Militares), o aquellas en las que se
impongan obligaciones a dichas personas (artculo 11, V YVI, LTFF).
111. Los TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS LOCALES
l. Creacin
Los tribunales administrativos locales son, en general, de creacin
reciente pues la mayora de ellos han sido creados en los quince ltimos
aos.
A. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Distrito Federal
El primero de ellos fue instituido en el Distrito Federal por una ley
publicada el 17 de marzo de 1971, promulgada el 25 febrero del mismo
ao.
388
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal es
un organismo jurisdiccional que posee plena autonoma para rendir sus
sentencias en razn de la independencia que detenta respecto de las
autoridades administrativas.
La constitucionalidad del nuevo tribunal no fue cuestionada debido a
que el artculo 104 de la Constitucin haba sido modificado en 1967 para
permitir la creacin de un tribunal de lo contencioso administrativo en el
Distrito Federal. Cabe sealar que incluida originalmente en el artculo
388 Cfr. Ovalle, Jos, "Ley Orgnica del Tribunal Contencioso Administrativo del Distrito
Federal", GacetaInformativa de Legislaciny Jurisprudencia, nm. 3, Mxico,julio-septiembre de
1972, pp. 352 Yss.
192
LOS CONTROLES EXTERNOS
104 de la Constitucin, la base del citado tribunal se encuentra en el
artculo 122 de nuestra carta magna.
B. Los otros tribunales locales
Los tribunales administrativos de algunos estados de la Federacin
fueron creados a partir del modelo del Tribunal del Distrito Federal, con
posterioridad a la creacin de aqul. Sin embargo, es preciso decir que
antes de los aos setenta ya haba algunos tribunales fiscales creados
siguiendo el modelo del TFF.
a. Constitucionalidad de los tribunales administrativos locales
Los tribunales administrativos se fueron creando sin que hubiera una
regla expresa en la Constitucin federal, y no fue sino hasta la reforma
constitucional del 27 de febrero de 1987, que se cre una base en la ley
fundamental para la creacin de los tribunales administrativos de los
estados de la Federacin.V?
Al respecto, el artculo 116 de la Constitucin federal dispone que:
Las Constituciones y las leyes de los estados podrn crear tribunales de lo
contencioso administrativo dotados de plena autonoma para decidir las
controversias que surjan entre la administracin pblica local y los par-
ticulares, fijando las reglas de organizacin, de funcionamiento, el proce-
dimiento y los recursos contra sus decisiones.
b. Relacin sucinta de los tribunales administrativos locales
En una perspectiva panormica podemos mencionar los tribunales
locales siguientes:
1) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxi-
co, creado por la Ley de Justicia Administrativa del 26 de diciembre de
1986. Este tribunal tuvo como predecesor al Tribunal Fiscal del Estado
de Mxico, creado, a su vez, por la ley promulgada el 26 de diciembre de
1958.
390
Este tribunal, se convirti durante cierto tiempo en el ms avanzado en
los dominios de la responsabilidad patrimonial de la administracin, de
la suspensin de la ejecucin del acto atacado, y por la atribucin del
389 El decreto de reforma entr en vigor a partir del 28 de febrero de 1987.
390 Cfr. Ruiz, Toms, "El Tribunal Fiscal del Estado de Mxico", Revista del Tribunal Fiscal
del Estado de Mxico, nm. 1, 1977, p. 61.
LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA EN MXICO
193
ttulo de parte en el juicio a los organismos descentralizados de la adminis-
tracin que ejercen funciones de autoridad. Su ejemplo no tard demasiado
tiempo en ser seguido por una serie de tribunales de creacin posterior.
2) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Jalisco,
creado por la ley promulgada el 23 de diciembre de 1983. El procedi-
miento es regulado por la Ley de Procedimiento Contencioso Adminis-
trativo del Estado de Jalisco del 11 de enero de 1984.
391
3) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Gua-
najuato fue creado por la Ley de Justicia Administrativa, publicada el 24
de septiembre de 1985, en vigor a partir del 2 de enero de 1986. Esta ley
rene en un slo texto la reglamentacin de la organizacin y del proce-
dimiento seguido ante el tribunal-"?
4) El Tribunal del Estado de Quertaro, fue instituido por la ley del 27
de septiembre de 1985.
393
5) El Tribunal del Estado de Sonora, creado por la Ley Orgnica del
Tribunal, publicada el 26 de enero de 1977. A pesar de su denominacin,
este tribunal limita su competencia a la materia fiscal.
6) El Tribunal del Estado de Guerrero, creado por la Ley de Justicia
Administrativa y del Tribunal del Estado de Guerrero, del 7 de julio de
1987, se instal a partir del 28 de agosto de 1987.
7) El Tribunal del Contencioso Administrativo del Estado de Vera-
cruz, creado por la Ley de Justicia Administrativa, publicada el 14 de
febrero de 1989, tuvo como precedente un antiguo tribunal fiscal. El
procedimiento ante el tribunal es regulada por dicha ley.
8) El Tribunal Fiscal del Estado de Tamaulipas (unitario), es el ms
antiguo de los tribunales administrativos locales. Este rgano fue conce-
bido, segn el modelo del Tribunal Fiscal de la Federacin e instituido
por la Ley de Justicia fiscal del 29 de diciembre de 1951. Sin embargo,
como su nombre lo indica, este tribunal posee una competencia limitada
a la materia fiscal.
9) El Tribunal del Contencioso Administrativo del Estado de Baja
California, creado por la ley publicada el 31 de enero de 1989, en vigor
391 Cfr. "Nuevo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en Jalisco", Revista Indetec, nm.
36, octubre-noviembre, 1984, Guadalajara, Mxico, pp. 12 Yss.
392 Cfr. Lpez Ros, Pedro, "La justicia administrativa en el Estado de Guanajuato", Boletn
del Departamento de Investigaciones Jurdicas, Guanajuato, Mxico, nm. especial, 1984. .
393 Cfr. Nava Negrete, Alfonso, Legislacin comparada dejusticia administrativa, MXICO,
Tribunal Fiscal de la Federacin, 1987.
194
LOS CONTROLES EXTERNOS
a partir del 3 de febrero del mismo ao. Este tribunal tuvo como prede-
cesor una antigua "Comisin de Revisin Fiscal" (introducida el 28 de
diciembre de 1972).
10) El Tribunal del Estado de Yucatn, creado por la Ley orgnica
publicada elIde octubre de 1987. El procedimiento es regulado por una
ley publicada en la misma fecha.
11) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
Nuevo Len, fue creado por la Ley del Tribunal Contencioso Adminis-
trativo del Estado.r" publicada en 1990. Para regular el procedimiento
ante el Tribunal se public, en forma simultnea, un "Cdigo de Proce-
dimientos del Tribunal del Contencioso Administrativo del Estado de
Nuevo Len".
12) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
Sinaloa, fue creado por la Ley de Justicia Administrativa del Estado
de Sinaloa, promulgada el 11 de marzo de 1993 y publicada en El
Estado de Sinaloa el26 de marzo de 1993. El actual tribunal sustituye al
antiguo Tribunal Fiscal del Estado de Sinaloa.
13) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
Yucatn, fue instituido por la "Ley Orgnica del Tribunal de lo Conten-
cioso Administrativo del Estado".395
14) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de More-
los, creado por la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Morelos,
publicada en el peridico Tierray Libertad, de 14 de febrero de 1990.
15) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de San
Luis Potos, creado por la "Ley de Justicia Administrativa del Estado
de San Luis Potos" (publicada en el Peridico Oficial del Estado el
21 de abril de 1993).
16) En el estado de Chiapas, se escogi la va judicial para resolver las
controversias administrativas, pues la Ley de Justicia Administrativa
local, del 27 de diciembre de 1987, dio a los tribunales judiciales la
competencia para conocer de las controversias administrativas, pues el
juicio de nulidad contra los actos administrativos es seguido ante las salas
mixtas (una en Tuxtla Gutirrez y dos regionales en Tapachula y Pichu-
calco) del Tribunal Superior de Justicia del Estado.
394 Este rgano jurisdiccional sustituy al Juzgado Fiscal del Estado de Nuevo Len que,
a su vez, habla sido creado por el Cdigo fiscal local publicado en el peridico el 30 de noviembre
de 1984.
395 Decreto nm. 461 publicado en el Diario Oficial del Estado del primero de octubre de 1987.
LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA EN MXICO
2. Estructura y personal
195
A. Estructura
En lo que concierne a la organizacin de la jurisdiccin administrativa
local, encontramos que existen diversas soluciones: la explicacin reside
en la naturaleza federal de la Repblica mexicana.
Cada estado federado es libre de organizar sus rganos de jurisdiccin
ordinaria y administrativa, dentro del marco de las bases contenidas en el
artculo 116 de la Constitucin. As, en casi la mitad de los estados -15
entre 31-, el contencioso administrativo se resuelve an por la va de los
tribunales judiciales.v"
En diecisis entidades federativas (comprendido el Distrito Federal)
existen tribunales administrativos locales, que poseen una organizacin
y una estructura que presenta una geometra variable.P?
As, encontramos tribunales compuestos por un slo juzgador (v. gr.,
Nuevo Len, Sinaloa, Quertaro, Sonora, Yucatn, Tamaulipas), tribuna-
les colegiados que se ubican en una sola ciudad (v. gr., Jalisco, Guana-
juato y Distrito Federal) y tribunales colegiados que poseen una estruc-
tura desconcentrada y que se ubican en varias salas repartidas sobre todo
el territorio del Estado (v. gr., Estado de Mxico, Guerrero y Veracruz).
En ciertos casos, ya exista un antiguo tribunal fiscal que se convirti
en tribunal administrativo ampliando su esfera de competencia (v. gr.,
Sinaloa, Sonora, Hidalgo y Nuevo Len).
B. Los magistrados de los tribunales locales
Los magistrados de los tribunales administrativos locales son desig-
nados por un periodo de seis aos por el gobernador del Estado (salvo
en el caso del Distrito Federal en donde la designacin es una facultad
del jefe de la administracin del propio Distrito Federal), con la ratifica-
cin del Congreso local (aunque en el Distrito Federal, la ratificacin es
una atribucin ejercida por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal).
396 Siendo el caso ms interesante el del estado de Chiapas, que cre una Sala "administrativa"
en la estructura del Poder Judicial local, utilizando as! una solucin que se aproxima al modelo
espaol de tribunales judiciales especializados. (Ley de Justicia Administrativa del 27 de diciembre
de 1988).
397 Se trata de los estados de: Mxico, Guanajuato, Guerrero, Veracruz, Jalisco, Sonora,
Sinaloa, Yucatn, Nuevo Len, Quertaro, Hidalgo, Tamaulipas, Baja California, Morelos, San Luis
Potos, Tambin se incluye el Distrito Federal.
196 LOS CONTROLES EXTERNOS
En aquellos estados de la Federacin en los que existe unajurisdiccin
administrativa autnoma, los magistrados de los tribunales respectivos se
encuentran sometidos a las mismas reglas disciplinarias que los jueces de
los poderes judiciales locales.
3. Competencia
En principio, estos tribunales tienen una competencia general o gen-
rica en materia administrativa. Esto significa que son competentes para
juzgar todos los actos y decisiones administrativos dictados, ejecutados
o que se intenten ejecutar por parte de las autoridades administrativas
locales, incluyendo aquellos que versan sobre la materia fiscal. Sin em-
bargo, hay un grupo de tribunales locales que poseen una competencia
limitada a los litigios fiscales (v. gr., Tamaulipas, 1951 y Sonora, 1977).
En el caso del Tribunal del Distrito Federal, segn el texto original de
su ley, el tribunal debera resolver "las controversias de carcter admi-
nistrativo que surjan entre las autoridades del Distrito Federal y los
particulares, a excepcin de los asuntos que sean de la competencia del
Tribunal Fiscal Federal".
Esta ley fue modificada por una reforma publicada el 3 de enero de
1978 para dar al Tribunal de lo Contencioso Administrativo competencia
para juzgar todas las controversias administrativas, incluyendo aquellas
de naturaleza fiscal.f" Frmula que ha sido repetida en la reciente
LTCDF publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 15 de
diciembre de 1995.
En ciertos tribunales existen algunas innovaciones con relacin al
modelo del Tribunal del Distrito Federal -aunque cabe sealar que el
rezago de la legislacin del Distrito Federal, respecto de otras legislacio-
nes locales, ha sido eliminado con la reciente LTCDF-. Este es el caso,
entre otros, de los tribunales de los estados de Mxico y Yucatn en 10
que respecta a la responsabilidad de los funcionarios de la administracin
local. Por otra parte, estos tribunales y aquellos de creacin reciente,
pueden juzgar los actos de los organismos descentralizados que ejecutan
"funciones de autoridad" (v. gr., Estado de Mxico, Veracruz, Yucatn,
398 Cfr. Ovalle, Jos, "Reforma y adiciones ~ la Ley del Tribunal Contencioso Administrativo
del Distrito Federal", Gaceta Informativa de Legislaci6n y Jurisprudencia, Mxico, nm. 26,
enero-abril, 1979, pp. 181-191.
LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA EN MXICO
197
Baja California, Guerrero, Jalisco, Guanajuato, Quertaro y, a partir de
diciembre de 1995, Distrito Federalj.P?
IV. EL PROCEDIMIENTO ANTE LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA
l. Condiciones de admisibilidad de la demanda
A. El acto atacado
a. Ante el Tribunal Fiscal Federal
Para poder interponer una demanda ante el Tribunal Fiscal de la
Federacin es necesario, salvo el caso de que exista negativa ficta, que
haya una decisin previa de la autoridad que sea contraria a la pretensin
del promovente.
Esta regla de la decisin previa se aplica tanto a las materias previstas
en el Cdigo Fiscal de la Federacin y en la ley orgnica del propio
Tribunal como a aquellas en las que la competencia de la jurisdiccin
administrativa federal deriva de una ley especial.
Es necesario tambin que el acto que se pretende impugnar rena tres
condiciones:
1) Debe tratarse de una decisin ejecutoria pronunciada, en este caso,
por una autoridad federal. Esto significa que no se puede impugnar ante
esta jurisdiccin ningn acto realizado por los gobiernos y autoridades
locales.
2) Que posea carcter definitivo. Slo las decisiones de carcter
definitivo pueden ser impugnadas y no as los actos de mero trmite.
3) Que cause un perjuicio. El promovente del juicio debe acreditar que
el acto que se impugna lesiona su esfera jurdica.
b. Ante los tribunales administrativos locales
En lo concerniente a la regla de la decisin previa, es necesario que
exista un acto administrativo, aunque en ciertos casos se da efectos a la
inactividad de la autoridad.s?"
399 La hiptesis general es aquella de la imposibilidad para los tribunales administrativos de
juzgar los actos de los organismos descentralizados de la administracin.
400 Es el caso de la negativa fleta que opera despus de cuatro meses de que se present ~ n a
peticin a la autoridad. En este caso, el silencio de la autoridad se interpreta como una resolucin
favorable al administrado.
198 LOS CONTROLES EXTERNOS
Por cuanto a la regla de definitividad del acto, sta tambin se aplica
a nivel local.
En 10 que respecta al previo agotamiento de los recursos administrati-
vos la solucin no es homognea. As, ante un grupo de tribunales es
necesario agotar todos los recursos administrativos previstos en las leyes
aplicables al caso respectivo. Por el contrario, ante el Tribunal del
Distrito Federal'?' y ante otros tribunales administrativos (v. gr., Hi-
dalgo, Guanajuato, Quertaro), se puede escoger entre la interposicin
del recurso administrativo ante la administracin y eljuicio contencio-
so administrativo.
B. La personera del promovente
Para que la demanda pueda ser declarada admisible, es necesario
tambin que el promavente justifique, por una parte, un inters para
actuar ante el tribunal y, por otra parte, su capacidad para actuar en
JUICIO.
a. El inters para actuar
El promavente debe justificar un inters que se desprenda del hecho que
el acto impugnado le cause un dao directo. Esto significa que el quejoso
debe ser el destinatario de un acto o resolucin de carcter administrativo
que le provoque un perjuicio o que le niegue la reparacin de un derecho
al cual l pretende acceder legtimamente.
Por otra parte, no basta con que el promavente invoque la lesin de un
inters personal y legtimo tutelado por la ley, sino que adems debe
acreditar que l es el destinatario directo de la decisin impugnada y que
esta le causa un dao directo.
b. La capacidad para actuar en juicio
El promavente debe tambin reunir las condiciones generales para
comparecer en JUICIO.
Por 10 que toca a la postulacin, la demanda puede ser interpuesta por
el propio interesado o por un abogado provisto de un mandato.t'"
401 Anteriormente se exceptuaba de esta regla a la materia fiscal, sin embargo, actualmente es
optativo el agotamiento de los recurso administativos respecto del ejercicio de la accin ante el
TCDF.
402 Una vez que la procuracin no sea general sino solamente parcial o especial, el mandatariO
debe ser siempre un abogado.
LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA EN MXICO
C. Los plazos para interponer el recurso
199
El actor debe incoar el juicio en el plazo fijado por la ley, pues en caso
contrario su derecho de accin precluir y su demanda ser declarada
inadmisible. Entonces se configurar una causa de improcedencia que
podr ser invocada, ya sea de oficio por el tribunal, o ya sea por las
autoridades demandadas al momento de la contestacin de la demanda.
Segn el Cdigo Fiscal de la Federacin, el interesado cuenta con un
plazo de 15 das para interponer el recurso. Sin embargo, en ciertos casos
especiales previstos por las leyes especiales dicho plazo puede ser am-
pliado. Es el caso en materia de Fianzas en la que los promoventes tienen
un plazo de 90 das para iniciar el juicio.
Otra excepcin se da en el juicio de lesividad en el que el promovente
es la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, caso en el que el plazo es
de 5 aos a partir de la fecha en la que la decisin fue notificada al
destinatario.
Por lo que se refiere al cmputo del plazo, ste empieza a correr al da
siguiente al de la notificacin de la decisin atacada.
2. Causales de procedencia del juicio de nulidad
Trtase de los vicios o defectos que afectan los actos administrativos
que se impugnan ante el tribunal y que pueden entraar la anulacin de
los mismos.
A. Causas de nulidad en el juicio ante el Tribunal Fiscal
de la Federacin
Nos limitaremos a describir los casos en los que procede la accin
contenciosa destinada a que el tribunal anule una decisin conforme a las
hiptesis de competencia contenidas en el Cdigo Fiscal, en la Ley
orgnica respectiva y en las leyes especiales que dan competencia al
Tribunal fiscal.
a. La incompetencia de la autoridad que tom la decisin o que sigui
el procedimiento atacado. Esta competencia debe encontrarse prevista en
una ley.
En el derecho mexicano, el principio general de la competencia se
encuentra establecido en el artculo 16 de la Constitucin; de ah se deriva
200 LOS CONTROLES EXTERNOS
que todo acto emitido o ejecutado por rganos o autoridades a los que la
ley no les confiere competencia en la materia deber ser considerado
nulo.
b. La omisin o el incumplimiento de las formalidades que debe re-
vestir el acto o el procedimiento incriminados. El vicio de forma produce
la nulidad del acto administrativo o, en su caso, del procedimiento
administrativo de ejecucin.i'"
Para arribar a ello deben satisfacerse dos condiciones: por una parte,
debe tratarse de la violacin de una formalidad prevista por la ley. Por
otra parte, debe tratarse de una formalidad sustancial. Para definir la
naturaleza de estas formalidades, se parte del criterio de considerar como
"sustancial" toda formalidad cuya violacin provoque una modificacin
de la decisin tomada por la administracin.
c. La ilegalidad. A este respecto, podemos hablar de dos hiptesis. En
la primera, nos encontramos en presencia de un error de derecho o de una
falsa interpretacin de la disposicin legal aplicada. En la segunda hip-
tesis se trata de una violacin de la ley derivada de su desconocimiento o
inapl icacin.
d. El desvo de poder en el caso de sanciones impuestas por infraccin
a las leyes fiscales.
Esta causa de nulidad merece dos sealamientos:
Primeramente, el desvo de poder se limita en Mxico, exclusivamen-
te, a los casos de imposicin de sanciones por infraccin a las leyes
fiscales. Esto significa que no se trata de una causa de anulacin vlida
respecto de todos los actos fiscales.'?'
En segundo lugar, en el derecho pblico mexicano la nocin de "des-
vo de poder" reviste un sentido concreto y particular que se aleja
demasiado del sentido adjudicado a esta nocin por la doctrina francesa.
En efecto, en Francia existe desvo de poder cuando: "una autoridad
administrativa ejecuta regularmente un acto de su competencia pero con
un fin distinto que aquel para el cual el acto poda legalmente ser
ejecutado".
403 El principio general del respeto de las formalidades sustanciales por todo tipo de autoridad
est incluido en el articulo 14de la Constitucin mexicana como una garantla individual reconocida
a toda persona.
. 404 Esta concepcin "limitada" del desvlo de poder, consagrada por el articulo 228 del Cdigo
Fiscal Federal ha sido criticada por la doctrina. Cfr. Hdun Virus, Dolores, Las funciones del
Tribunal Fiscal, Mxico, 1961, pp. 91-100.
LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA EN MXICO 201
Esto significa que, en Francia, el juez administrativo centra su activi-
dad en la bsqueda de la intencin del autor del acto que, por lo dems,
ha respetado todas las formalidades.
Sin embargo, en Mxico, la nocin de desvo de poder es mucho ms
limitada y consiste en: "la desproporcin que puede existir entre la
sancin fiscal y la infraccin cometida, es decir, en la mala calificacin
de la gravedad de una infraccin't.t'"
En realidad, esta concepcin del desvo de poder se aproxima ms a la
nocin francesa de la "incorrecta calificacin jurdica de los hechos",
que a la concepcin que en el derecho galo se da a la causal de nulidad
comentada.
B. Causas de nulidad en los juicios ante los tribunales
administrativos locales
En el mbito local podemos encontrar, en general, los mismos casos
de procedencia que ante el Tribunal Fiscal Federal. Sin embargo, en gran
parte de los tribunales, se tiene un concepto ms completo del "desvo de
poder" que aquel del Tribunal Fiscal de la Federacin.i'"
3. Desarrollo de la instancia contenciosa administrativa
A. Caracteres generales
El legislador federal (que en general ha sido seguido por las legis-
laturas de los estados) ha creado un procedimiento original respecto
del procedimiento seguido ante la jurisdiccin ordinaria o judicial. En
el procedimiento contencioso administrativo se ha buscado la celeri-
dad y la simplicidad en la imparticin de la jurisdiccin administrati-
va. Veamos sus lneas generales:
a. Es un procedimiento de tipo "inquisitorio", toda vez que el tribunal
dirige e impulsa el procedimiento desde el momento en que es instado por
el promovente hasta su culminacin.
405 Cfr. Trevio, Jorge, Le Tribunal Fiscal Fdral du Mexique, tesis, Universidad de Pars,
1963, pp. 314-316.
406 Por citar un ejemplo, conforme al articulo 22 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Distrito Federal, es causa de anulacin de los actos administrativos "la arbitra-
riedad, la desproporcin, la desigualdad, la injusticia manifiesta y cualquier otra causa similar".
Este precepto ha sido reproducido en otras leyes locales: Estado de Mxico, Guerrero, Baja
California y Yucatn.
202 LOS CONTROLES EXTERNOS
En este tipo de procedimientos el papel del juzgador se revela extre-
madamente importante, razn por la cual se le ha dotado de amplias
facultades de investigacin y de instruccin, de tal forma que pueda
ordenar la realizacin de toda diligencia de instruccin que le parezca
necesaria para el conocimiento de la verdad. En este sentido puede exigir
a las autoridades administrativas la entrega de todo documento, cuya
naturaleza permita la veracidad y la certeza de los hechos relatados por
las partes en sus ocursos. Adems de ello, goza de absoluta libertad en
cuanto a la valoracin de los medios de prueba. En fin, l puede invocar,
al momento de dictar sentencia, los hechos notorios, aun en los casos en
que no se hayan presentado pruebas relacionadas con stos.
b. Es un procedimiento con tendencia a la oralidad. Posee los rasgos
esenciales que caracterizan el procedimiento oral, a saber:
1) Papel primordial de la palabra sin excluir por tanto la escritura;
2) Contacto inmediato del juzgador con las partes y con los elementos
de conviccin;
3) La identidad fsica del juez de instruccin y del juez de sentencia en
el proceso;
4) La imposibilidad de apelar las sentencias interlocutorias;
5) La concentracin del procedimiento.
c. La gratuidad. La ausencia de gastos de registro de la demanda que
encontramos en otros sistemas jurdicos. En Mxico, por mandato del
artculo 17 de la Constitucin, las costas judiciales se encuentran total-
mente excluidas ante los tribunales administrativos y ante todo tipo de
tribunales. Ningn acto de trmite o resolucin de los tribunales requiere
del pago de derechos de registro. De ah resulta que la justicia que imparten
los tribunales mexicanos es gratuita.
d. Es un procedimiento acelerado. Este rasgo se explica en funcin de
tres caractersticas:
Para empezar, la brevedad de los plazos. No solamente el plazo para
interponer la demanda de nulidad, salvo ciertas excepciones, es
muy corto (15 das); tambin el resto de los plazos previstos en el
procedimiento son breves. As, las autoridades demandadas disponen
de un plazo mximo de 20 das para contestar la demanda; a su vez, el
tribunal dispone de un plazo de sesenta das para emitir sentencia a
partir del momento en que los procesos se encuentren en estado de ser
juzgados.
LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA EN MXICO 203
En segundo lugar, el carcter excepcional de los incidentes que
puede suspender el proceso principal: slo existen dos incidentes
suspensivos. El primero de ellos es el incidente de nulidad de
notificaciones; el segundo es el incidente de acumulacin de proce-
sos que tiene por objeto la fusin de stos para garantizar la unidad
de los criterios contenidos en las sentencias de fondo.
En fin, se ha buscado acelerar el procedimiento a travs de la
simplificacin de las etapas de la instancia: stas son poco numero-
sas, pues existe, en principio, una sola demanda; posteriormente se
produce la contestacin de la misma a travs del informe de la
autoridad demandada y, finalmente, se suceden el auto de cierre de
la instruccin y la emisin de la sentencia definitiva.
B. Las diferencias del procedimiento ante los tribunales locales
En los tribunales administrativos locales se sigue bsicamente el mis-
mo procedimiento que ante el TFF; sin embargo, existen algunas diferen-
cias, entre las que podemos mencionar:
a. Audiencia de pruebas y alegatos, a diferencia del proceso adminis-
trativo federal en el que existe un auto de cierre de instruccin, ante los
tribunales locales se sigue dando una audiencia, que se tom de la
regulacin que hasta principios de los aos ochenta exista en el Cdigo
Fiscal de la Federacin;
b. La suspensin de los actos impugnados se tramita directamente ante
el Tribunal administrativo, a diferencia de la suspensin ante el Tribunal
federal, caso en que se debe pedir la medida cautelar a la autoridad
demandada. Por lo dems en algunas legislaciones locales, en casos
restringidos, se concede efectos restitutorios a la medida cautelar.
c. La autoridad demandada puede ser cualquier organismo descentra-
lizado que realice funciones de autoridad, a diferencia de la legislacin
federal en la que slo se pueden demandar los llamados "organismos
fiscales autnomos".
C. Principales estadios de la instancia contenciosa administrativa
En este apartado intentaremos presentar un breve panorama de las
principales etapas del procedimiento ante el Tribunal Fiscal de la Fede-
racin.
204 LOS CONTROLES EXTERNOS
a. La presentacin de la demanda
Es con la presentacin de la demanda que se inicia el contencioso
administrativo.
1) Formalidades
.- La demanda debe ser presentada por escrito y debe acompaarse de
copias para cada una de las partes. En ella se deben mencionar: El
nombre, la direccin del promovente y su clave del registro federal
de causantes (RFC).
- En caso de existir un representante, mencionar el nombre de ste y
su direccin; si el promovente es un mandatario, deber acreditar
dicha calidad.
- El promovente deber precisar, en su caso, el nombre y la direccin
de! tercero interesado.
- Adems, se debe precisar con claridad la resolucin, el acto o el
procedimiento que se ataca y la autoridad o las autoridades que
hayan pronunciado, tramitado, o ejecutado, el acto o procedimiento
atacados.
-- La demanda deber ser acompaada de las piezas probatorias, y
particularmente, del documento que contenga la decisin impugna-
da, a menos que se trate de una demanda formulada contra una
decisin implcita de rechazo (negativa ficta).
- Es necesario, finalmente, que la demanda contenga claramente la
exposicin de los hechos y de los agravios invocados, as como una
lista de las pruebas que el promovente se propone desahogar. En
slo tres casos excepcionales se permite ampliar la demanda.'"
- En el caso de los litigios financieros existe la exigencia de constituir
una garanta del pago del importe del crdito fiscal (que puede
hacerse, entre otras formas, a travs de una fianza), en la hiptesis
de que el actor solicite en el escrito de la demanda la suspensin de
la ejecucin del acto atacado.
407 Artculo 210, CFFMex. Contra una negativa ficta; contra el acto principal del que derive el
impugnado en la demanda, as como su notificacin, cuando se den a conocer en la contestacin, Y
cuando en la contestacin se sostenga que el juicio es improcedente por consentimiento tcito, y el
actor considere que la notificacin del acto impugnado se practic ilegalmente.
LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA EN MXICO
205
2) Admisin de la demanda
Una vez que sta ha sido presentada, corresponde al tribunal estudiar-
la. Si la demanda rene los requisitos exigidos, el tribunal declarar su
admisibilidad.
Si ella se encuentra afectada de algn vicio u omisin, el tribunal no
puede desecharla en forma definitiva, pues deber prevenir al actor para
que la aclare o la complete en el plazo de cinco das a partir de la fecha
en que se hizo la notificacin correspondiente. En caso de que la irregu-
laridad no sea corregida, el tribunal tendr que desechar la demanda.
b. La "contestacin" de la demanda
Una vez que la demanda ha sido recibida por el tribunal y que el actor
ha sido notificado de ello, se correr traslado a la autoridad demandada
para que presente un "informe con justificacin", mismo que deber
rendir en un plazo que puede ser de 1Odas (para todas las autoridades en
general) o de 20 das (cuando la demandada sea la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico).
La autoridad demandada debe hacer referencia en su contestacin a los
hechos invocados por el actor en su demanda, as como a los agravios que
ste hubiere formulado. Si la autoridad no contesta la demanda o la
contesta en forma insuficiente, se tendrn por ciertos los hechos afirma-
dos por el actor en el ocurso correspondiente.
Tambin deber (la autoridad demandada) informar al tribunal cuando
exista alguna causa de improcedencia. Para ello deber expresar las
razones de hecho o de derecho que puedan impedir que el tribunal se
pronuncie sobre el fondo del asunto.
Una vez que la autoridad haya contestado la demanda, los lmites del
proceso habrn sido fijados. Excepcionalmente el actor podr presentar
nuevos agravios y la autoridad demandada, a su vez, podr ampliar su
"informe con justificacin". De cualquier forma una vez contestada la
demanda o la ampliacin de la misma, se encontrarn definidas para el
juzgador las situaciones de hecho y de derecho que deber considerar
al momento de dictar sentencia.
c. El cierre de la instruccin
Originalmente el Cdigo fiscal prevea la celebracin de una "audien-
cia" -inspirada en la audiencia constitucional que se realiza en eljuicio
de amparo-, en la que se exponan los puntos importantes de la demanda
206 LOS CONTROLES EXTERNOS
y de la contestacin; a continuacin el tribunal se pronunciaba sobre la
admisibilidad de la misma; se revisaban, en su caso, los incidentes
procesales, se desahogaban las pruebas ofrecidas por las partes y se
escuchaban los alegatos de las mismas. La audiencia se cerraba con la
declaracin del presidente de la Sala de que el asunto estaba en estado
de ser juzgado.
Sin embargo, segn la reaccin del artculo 235, del Cdigo Fiscal de
la Federacin, en la actualidad, ya no se celebra dicha audiencia, pues una
vez que se produzca la contestacin de la demanda, el magistrado instruc-
tor (dentro de los diez das siguientes a aqul en que haya concluido la
sustanciacin del juicio, y si no existiere ninguna cuestin pendiente que
impida su resolucin), notificar a las partes para que presenten alegatos
por escrito en el plazo de cinco das.
Transcurrido el plazo antes mencionado, con alegatos o sin ellos, la
instruccin se cerrar automticamente sin necesidad de declaratoria
expresa.
d. La sentencia
Despus de que el asunto ha sido declarado en estado de resolucin, la
Sala respectiva deber emitir su sentencia definitiva en el plazo de
sesenta das. Durante este periodo, el magistrado ponente en el asunto
deber preparar el proyecto de sentencia dentro de los 45 das. El proyec-
to ser discutido por los magistrados antes de ser sometido a votacin.
Una vez pronunciada la resolucin se ordenar que la misma sea notifi-
cada a las partes.
Las sentencias del tribunal que versen sobre el fondo del litigio deben
hacer referencia a todos los puntos controvertidos. El tribunal debe
apreciar la situacin tal y como ella le fue presentada limitndose a decir
el derecho y a decidir todos los puntos de la controversia.
El efecto de las sentencias de los tribunales administrativos no es
absoluto, pues aunque adquieran la autoridad de la cosa juzgada (en el
sentido de que tendrn fuerza obligatoria), slo surtirn sus efectos respec-
to de las partes del proceso. Ello significa que las sentencias no producen
efectos erga omnes.
Por otra parte, la sentencia puede ser estimatoria de las pretensiones
del actor en forma total o parcial. As por ejemplo, se puede constatar, la
existencia de un derecho en forma parcial, que dado el caso podra
provoca la anulacin parcial del acto atacado.
LA JURISDICCiN ADMINISTRATIVA EN MXICO
D. Vas de recurso contra las decisiones de los tribunales
administrativos
207
a. Ante el Tribunal Fiscal de la Federacin y ante el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Distrito Federal
1) Ante el Tribunal Fiscal de la Federacin
Las vas de recurso previstas ante este tribunal son: los recursos de
reclamacin, apelacin y revisin, as como el amparo directo en materia
administrativa (o amparo de casacin administrativa), que se examinar
en un captulo posterior.
a) El recurso de reclamacin. Procede contra las resoluciones de
trmite dictadas por los presidentes de Sala o por el presidente del
tribunal.
b) El recurso de apelacin. Recin creado, en virtud de la reforma
publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 15 de diciembre de
1995 al Cdigo Fiscal de la Federacin, este medio de impugnacin slo
puede ser interpuesto -bajo ciertas condiciones- por las autoridades
para pedir a la Sala superior del tribunal que examine las sentencias
definitivas y los autos que en materia de sobreseimiento son dictados por
las salas regionales. Las condiciones de interposicin del recurso son
bastante restrictivas, toda vez que el recurrente debe comprobar que el
caso en el que se interpone el recurso rene requisitos relativos a la
cuanta,408 a la importancia y trascendencia (las que debern ser acre-
ditadas), o bien a la materia del asunto.t''? Por otra parte, debe tomarse en
cuenta que cuando las sentencias de nulidad se deriven de la aplicacin de
la jurisprudencia del Poder Judicial federal, no podrn ser impugnadas.
Por cuanto al plazo y procedimiento del recurso, ste se interpone ante
la Sala superior.t'? dentro de los 20 das siguientes a aqul en que surti
efectos la notificacin de la sentencia que se impugna.
408 Esta deber exceder, al momento de presentarel recurso, del equivalente de 200 vecesel
SMGVen el DistritoFederal, elevadoal ao.
409 La resolucin materia del juicio deber haber sido dictada por la SHCP (caso en el que
ademsse deberacreditarsu importancia por el superiorjerrquicodela autoridad queintervino como
parteen la la instancia; o haber sidodictadaen aplicacin de la Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Pblicos; o bien, dictadaenmateriade aportaciones de seguridad social cuando el litigio
versesobre la determinacin delossujetosobligados, de la determinacin de loselementos de la base
de cotizacino sobreel gradode riesgo(paraefectosdel segurode riesgodetrabajo).
410 Slo cuandose impugnen resoluciones de la SllCP se podroptar por depositaren recurso
ante la Sala regional que pronunci la sentenciaen primer gradoo ante la Sala superior.
208 LOS CONTROLES EXTERNOS
Recibido el recurso se dar traslado a la contraparte de la autoridad
para que manifieste lo que a su derecho convenga en el plazo de 20 das,
pudiendo incluso apelar las partes de la sentencia que le causen agravio
(en este caso se deber dar traslado por veinte das a la autoridad para que
se pronuncie sobre los aspectos mencionados en la reconvencin del
particular), transcurridos estos plazos el magistrado ponente deber pre-
sentar proyecto de resolucin a la seccin de la Sala superior a la que
corresponda resolver. La resolucin recada al recurso podr confirmar,
revocar, modificar la sentencia, o inclusive, decretar el desechamiento
del recurso.
e) El recurso de rvisin enfavor de las autoridades administrativas.
El recurso de revisin, reservado a las autoridades administrativas en
contra de las sentencias de las salas del Tribunal Fiscal Federal, incluida
la Sala superior, fue creado a raz de una reforma constitucional realizada
el 30 de diciembre de 1946. El legislador consider que las sentencias
pronunciadas por el Tribunal fiscal en los asuntos "de importancia y
transcendencia", podan ser sometidas a la revisin de la Suprema Corte
de Justicia, a peticin expresa de las autoridades que hubieren interveni-
do como partes demandadas en el proceso respectivo. A partir de 1968,
la utilizacin de este recurso se reserv exclusivamente a las autoridades
administrativas."!
2) Ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Distrito Federal
Por lo que toca a la jurisdiccin administrativa en el Distrito Federal,
desde su expedicin en 1971, la "Ley Orgnica del Tribunal Administra-
tivo del Distrito Federal" prev un recurso de caractersticas similares
contra las sentencias definitivas de las salas ordinarias y de la Sala
superior del citado tribunal. Actualmente, son los Tribunales Colegiados
de Circuito (TCC) quienes se encargan de conocer de este recurso.i"
La naturaleza jurdica del recurso de revisin (que se puede interponer
contra resoluciones del TFF y del TCADF) se aproxima en muchos
411 Segn el articulo 73, XXIX-H de la Constitucin mexicana, en vigor a partir del 15 enero
1988, "el Congreso federal est facultado para crear, por la vla legislativa tribunales administrativos
dotados de plena autonomla para decidir las controversias que se susciten entre las administraciones
federal y del Distrito Federal y los particulares, instituyendo las reglas de organizacin, de funciona-
miento, de procedimiento y los recurso contra sus resoluciones".
412 El articulo 104, I de la Constitucin dispone que: "Los tribunales federales son competen-
tes para juzgar los recursos interpuestos en contra de las sentencias definitivas de los tribunales
administrativos sealados por la fraccin XXIX-H.de el articulo 73 constitucional."
LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA EN MXICO 209
aspectos a aquella del recurso de casacin. En realidad, este recurso
equivale al juicio de amparo contra sentencias judiciales, pero como el
amparo es un procedimiento destinado a la proteccin de los derechos
individuales, se consider que no se poda permitir su utilizacin a las
autoridades.t"
Las autoridades administrativas fueron dotadas de un recurso de revi-
sin contra las sentencias definitivas pronunciadas por el Tribunal Fiscal
de la Federacin y por el TCADF que le causen perjuicio.
El recurso de revisin se tramita ante los TCC conforme al procedi-
miento previsto para el amparo indirecto en revisin (que en realidad es
una apelacinj.t'! El plazo de interposicin del citado recurso es de cinco
das a partir de la notificacin al interesado de la sentencia del Tribunal
Fiscal o del TCADF.
3) El amparo administrativo directo
El amparo administrativo directo es el medio de defensa que poseen
los particulares para impugnar las sentencias definitivas de los tribunales
administrativos, federales o locales. Esta institucin ser analizada en un
apartado posterior.
b. Los recursos contra las sentencias definitivas ante los tribunales
administrativos de los estados de la Federacin
En este apartado debemos distinguir entre los tribunales unitarios y los
tribunales colegiados.
Por una parte, ante todos los tribunales -incluidos aquellos que son
colegiados- existe un recurso de "reclamacin" que puede ser inter-
puesto contra toda irregularidad cometida en los actos de trmite del
procedimiento, que resuelve el mismo juzgador o el mismo rgano que
dict la resolucin impugnada.
Por otra parte, ante los tribunales administrativos locales de carcter
colegiado existe un recurso de "revisin" (que es un verdadero recurso
en apelacin).
413 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, "La jurisdiccin constitucional mexicana", estudio intro-
ductorio a la obra (Cappelletti, Mauro), La jurisdiccin constitucional de la libertad, Mxico,
UNAM, 1961, p. 174. "A pesar de su apariencia es un amparo que puede ser utilizado por la
autoridad administrativa".
414 "Las revisiones, de las cuales conocern los Tribunales Colegiados de Circuito sern
tramitadas segn el procedimiento previsto por la Ley de Amparo para la revisin en amparo
indirecto. En contra de las decisiones pronunciadas por los TCC no habr ningn recurso".
210 LOS CONTROLES EXTERNOS
Este recurso debe ser interpuesto ya sea ante el Pleno del tribunal (en
caso de los tribunales que poseen varias salas, v. gr., Hidalgo y Sinaloa),
o bien, ante la Sala superior (en el caso de los tribunales locales que
poseen una estructura desconcentrada, integrados por una Sala superior
y varias salas regionales, v. gr., Estado de Mxico, Guerrero y Veracruz).
V. CONCLUSIN DEL CAPTULO
El desarrollo de los tribunales de lo contencioso administrativo en
Mxico -desde hace poco cincuenta y ocho aos- ha contribuido a
mejorar la proteccin jurisdiccional de los derechos de los administrados.
No obstante debemos hacer algunas constataciones.
La primera constatacin concierne al procedimiento seguido ante los
tribunales administrativos: el procedimiento previsto para los juicios
administrativos ante el Tribunal Fiscal de la Federacin tiene como
mritos la simplicidad y la celeridad. Sin embargo, estas ventajas se
encuentran en entredicho por el sistema de vas de recurso que introduce
una gran complejidad en el proceso.
Desde 1988 las decisiones del Tribunal Fiscal de la Federacin deben
ser atacadas ante los tribunales federales de amparo. Esta medida, aunque
ha contribuido a descongestionar el TFF, ha provocado un cierto rezago
de asuntos de los tribunales federales.
Por otra parte, el procedimiento seguido ante los tribunales adminis-
trativos locales, fuertemente inspirado del procedimiento federal se ha
ido perfeccionado con relacin al procedimiento seguido ante el Tribunal
Fiscal de la Federacin.
En cuanto al segundo elemento de la constatacin, ste consiste en la
organizacin de los tribunales administrativos: hemos observado que el
carcter hbrido del sistema de jurisdiccin administrativa que existe en
Mxico coloca a los administrados en una situacin de incertidumbre
jurdica, pues desconocen cuales son los tribunales competentes para
impartir la jurisdiccin administrativa. Este desconcierto que podemos
encontrar en los justiciables se acenta debido a la inexistencia de
tribunales administrativos en casi la mitad de los estados que integran la
Federacin.s"
415 En estos estados, los particulares deben interponer sus demandas ante los tribunales
judiciales, que no son rganos jurisdiccionales necesariamente especializados para juzgar el conten-
cioso administrativo.
LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA EN MXICO 21I
Por otra parte, a nivel federal, existe un sector de litigios administrati-
vos que son juzgados por los tribunales del Poder Judicial a causa de los
lmites impuestos a la competencia del Tribunal Fiscal de la Federacin.
En este mbito la institucin mexicana del amparo ha funcionado como
sustituto del contencioso administrativo para garantizar la proteccin de
los derechos de los ciudadanos.
Para perfeccionar el funcionamiento de la jurisdiccin administrativa
mexicana se deber fomentar la creacin de tribunales administrativos en
aquellos estados en que an no existen.
En fin, una ampliacin del mbito de competencia del Tribunal Fiscal
de la Federacin sera deseable a fin que este rgano jurisdiccional pueda
controlar todos los actos administrativos de la administracin pblica
federal. A este respecto, ya han sido presentados varios proyectos de
creacin de un tribunal federal administrativo dotado de competencia
genrica para conocer de todos los litigios administrativos (1964, 1973,
1978 y 1981). Sin embargo, ninguno de dichos proyectos ha sido llevado
a buen trmino. Lejos de ello, han sido introducidas otras soluciones
como, por ejemplo, la especializacin en materia administrativa de los
tribunales federales encargados de conocer de los proceso de amparo.
Solucin sta, que presenta el inconveniente de que dichos tribunales
judiciales especializados no existen en todas las circunscripciones judi-
ciales del pas.
CAPTULO TERCERO
EL AMPARO EN MATERIA ADMINISTRATIVA
1. FUNDAMENTOS y CONTENIDO PROTECTOR DEL AMPARO
En el derecho mexicano el amparo es una institucin protectora de los
derechos individuales contra todo acto arbitrario de autoridad. En otras
palabras, es una institucin protectora de los derechos fundamentales
de la persona humana reconocidos en el texto de la Constitucin, en
contra de todo acto de autoridad sea esta administrativa, jurisdiccional
o legislativa.i!" El fin u objetivo de esta centenaria institucin es el de
hacer cesar o de impedir que se atente ilegtimamente contra los derechos
y libertades de los individuos.
El juicio de amparo concluye normalmente con una sentencia que, en
caso de declarar fundada la pretensin contenida en la demanda, volver
las cosas al estado que guardaban ante la violacin de las garantas
individuales; entretanto, el tribunal puede pronunciar la suspensin de la
ejecucin del acto atacado.
El veredicto emitido tiene un efecto interpartes. As, la proteccin se
aplica nicamente al beneficiario de la sentencia."?
Por cuanto a la ejecucin de la sentencia protectora, el tribunal puede
exigir al superior jerrquico de la autoridad sealada como responsable
para que la conmine a cumplirla, o informarle sobre la conducta de la
autoridad negligente para que sea destituida de su cargo."!
416 Asl pues, el amparo se ha significadocomo un instrumento de defensa de los derechos
fundamentales de los ciudadanos contenidosen la llamada "parte dogmtica" de la Constitucin
mexicana, contra los abusos de las autoridades.
417 La extensin protectora de esta institucin se limit, desde un principio, a amparar a la
parte actora en el caso particular sin que en el veredicto pudiere hacerse ninguna declaracin de
carctergeneral respectode la constitucionalidad de la leyo del actoobjetodel proceso. Es la llamada
frmulaOtero.
418 Cfr. Lambert, Jacques, LeS)'lteme politlquede I'Amrique latine.Pars,PUF, coll. Thmis,
1987, p. 280.
213
214
LOS CONTROLES EXTERNOS
Concebido originalmente como un instrumento de control de constitu-
cionalidad, al paso del tiempo, y por interpretacin extensiva de las
garantas contenidas en los artculos 14 y 16 de la Constitucin mexicana,
el amparo se convirti en un medio de control de legalidad, conservando
al rnismo tiempo su carcter original de control de constitucionalidad.
En efecto, segn el texto de los artculos 14 y 16, para que la autoridad
pueda privar a un individuo de sus derechos, de sus bienes o de su
libertad, es necesario que se lleve un proceso previo ante los tribunales
competentes, cuya tramitacin deber observar las formalidades esencia-
les del procedimiento. Adems, nadie podr ser afectado en su persona,
su familia, su domicilio, o sus bienes, sino en virtud de una orden escrita
de la autoridad competente, en la cual se deber fundar y motivar la causa
legal de dicho procedimiento.
11. ASPECTO HISTRICO
l , Origen del amparo
A pesar su denominacin hispnica, el proceso de amparo fue introdu-
cido en el derecho mexicano segn el modelo estadounidense de la
Judicial Review. Los creadores de la institucin se inspiraron en el
sistema judicial estadounidense tal y como ste haba sido divulgado por
Tocqueville en su obra La dmocratie en Amrique y por las colabora-
ciones publicadas bajo el rubro de "The Federalist" por tres independen-
tistas norteamericanos."
A. Constitucin yucateca de 1841
Es en el proyecto de Constitucin del Estado de Yucatn de 1840 que
se encuentra el primer instrumento protector de la constitucionalidad.
Segn los artculos 9 y 62 de dicha Constitucin (16 de mayo de 1841),
los objetivos perseguidos eran los siguientes:
1) Controlar la constitucionalidad de los actos de la asamblea legislativa y
del gobernador, y
419 Manuel Crescencio Rejn (Constitucin de Yucatn), Mariano Otero (Acta de Reformas
de 1847)Ylosconstituyentes (1856-I857) loadmitieronenformaexpresa.Cfr. Fix-Zamudio, Hctor,
"The confluence of Common law and Continental EuropeanLaw in the MexicanWrit of Amparo",
en The American Forum. El Foro Mexicano, vol. 3, nm. 4,1983, pp. 4-8.
EL AMPARO EN MATERlA ADMINISTRATIVA 215
2) Proteger los derechos de los ciudadanos en contra de los actos,
cualquiera que sea la autoridad que los haya dictado o ejecutado, incluidas
las autoridades judiciales.
Este procedimiento fue un importante precedente del amparo en los
documentos constitucionales mexicanos posteriores.
B. El acta de reformas de 1847
Sin embargo, fue el Acta de Reforma de 1847 (a la Constitucin
federal de 1824) la que estableci el amparo a nivel federal. Este
documento otorgaba a la Suprema Corte facultades para proteger a:
"todo habitante de la Repblica en el ejercicio de los derechos concedi-
dos por la Constitucin contra todo ataque de los poderes Ejecutivo y
Legislativo".
C. La Constitucin de 1857
Finalmente, la Constitucin federal de 1857 consagr definitivamente
el amparo.
Sin embargo, no fue sino hasta 1862 que se adopt una ley para la
aplicacin del texto de los artculos 101 Y 102 constitucionales cuyo
objetivo era la proteccin de las garantas individuales.
Una vez establecido en Mxico, el amparo fue asimilado como un
instrumento de tutela de los derechos individuales por diversos pases de
Amrica Latina. Actualmente, el amparo existe en un importante grupo
de naciones entre las cuales se encuentran: Argentina, Bolivia, Costa
Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay,
Uruguay y Venezuela.f"
2. Historia del amparo en materia administrativa
La historia del amparo administrativo puede ser dividida en cuatro
periodos:
1) Desde el establecimiento definitivo del procedimiento de amparo a
1919.
420 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, "La proteccinjudicialdelosderechos humanos en Latinoam-
rica yen el sistemainteramericano", Revistadel Instituto Interamericano de Derechos Humanos,
SanJos,Vnezuela, julio-diciembre, 1988, pp. 7-64.
216
LOS CONTROLES EXTERNOS
Se puede hablar de un primer periodo "judicial" que abarca desde la
creacin de la institucin hasta la publicacin de la Ley de Amparo de
1919. En esta fase todos los actos administrativos eran juzgados por los
tribunales del Poder Judicial federal. Sin embargo, ciertos actos que no
podan ser atacados ante dichos tribunales eran impugnados por medio
del amparo.v!
A este respecto, una interpretacin extensiva del artculo 14 de la
Constitucin de 1857 abri la posibilidad de impugnar, a travs del jui-
cio de amparo, las sentencias judiciales pronunciadas por los tribunales
ordinarios en materia administrativa, no obstante la prohibicin expresa
del artculo octavo de la Ley de Amparo de 1869.
422
La interpretacin de los artculos 14 y 97, prrafo primero de la
Constitucin de 1857 se hizo en el sentido de dar al Poder Judicial
federal el control de la legalidad de los actos de la administracin
activa, dando al amparo una gran fuerza en materia de control consti-
tucional, con lo cual se fren el desarrollo de un contencioso adminis-
trativo autnomo. Para explicar esta funcin surgieron tres tesis im-
portantes:
a) La de Ignacio Luis Vallarta, quien admita la posibilidad de instruir
mediante el procedimiento ordinario los litigios ocasionados por actos
administrativos que violaban leyes federalesr'P
b) Por su parte, Ignacio Mariscal afirmaba la necesidad de la exis-
tencia de una ley federal que atribuyera competencia a los tribunales
federalesr'>
e) En fin, Emilio Rabasa y Gabino Fraga, posteriormente, excluan
la posibilidad de que el artculo 97 permitiera la instancia contencioso
administrativa.
421 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, "Breve introduccin al juicio de amparoen Mxico", Memoria
del Colegio Nacional, Mxico, 1977, p. 161.
422 Cfr. Rabasa, Emilio,El articulo 14y eljuicio constitucional, 4a. ed., Mxico, Porra, 1978,
p. 269; cfr. TenaRamrez, Felipe, "Fisonomadel amparoenmateriaadministrativa", El pensamiento
juridico de Mxico en el derecho constitucional, Mxico,Manuel Porra, 1961, p. 122. Quien piensa
que en el adverbio "exactamente" del artculo 14 haba una garanta que resultaba violada cada
vez que la leyera aplicadaen forma inexactapor el juez.
423 Cfr. Vallarta, IgnacioLuis, Votos, Mxico, Imprentade Francisco Daz de Len, 1879, p.
376. Paral era imposiblela creacinde tribunalesadministrativos segn el modeloeuropeo, puesto
que el Poder Ejecutivo no poda tener dos funciones jurisdiccionales y si hiciera esto, se estara
violando la Constitucin.
424 Cfr. Carrillo, Antonio, La justicia federal y la administracin pblica, Mxico, Porra,
1972, p. 185.
EL AMPARO EN MATERIA ADMINISTRATIVA
217
Haciendo a un lado esta discusin, los autores se limitaban a afirmar
que el amparo remplazaba ventajosamente el contencioso administra-
tivo.
425
2) La segunda etapa inici con la Ley de Amparo del 18 de octubre de
1919 que cre el recurso de "suplica" en favor de las autoridades admi-
nistrativas, para impugnar ante la Suprema Corte las decisiones de los tri-
bunales federales que fueren desfavorables a la administracin. Durante
este periodo se cre la Sala Administrativa de la Corte Suprema.
En esta misma poca tambin fue creado el Tribunal Fiscal Federal por
la Ley de Justicia Fiscal del 27 agosto de 1937 como un Tribunal
administrativo independiente de toda autoridad administrativa.
A partir de este ao, los litigios administrativos fueron divididos en-
tre aquellos susceptibles de ser impugnados ante los jueces de distrito y
aquellos que podan ser combatidos directamente ante el TFF, cuyas
sentencias definitivas podan ser atacadas por la va del amparo; aunque
cabe sealar que en ambos casos, se deba utilizar el procedimiento del
amparo indirecto dado que las sentencias del TFF eran consideradas
como actos formalmente administrativos.
Desde esta poca se pueden distinguir las dos misiones del amparo
administrativo: por una parte, l era un sustituto del contencioso ad-
ministrativo y por otra parte, era un "amparo judicial" para combatir las
decisiones de los tribunales administrativos. Se trataba de una especie de
casacin administrativa en la que se juzgaba el procedimiento seguido
por el juez sin examinar directamente el acto administrativo.t"
3) El tercer periodo del amparo administrativo esta marcado por la
reforma al texto del artculo 104-1 de la Constitucin (y del artculo 114
de la Ley de Amparo), cuyo objetivo era el de establecer una separacin
entre los dos sectores del amparo administrativo a fin de instrumentar dos
procedimientos:
Por una parte, se mantuvo el amparo indirecto (o de dos instancias)
para combatir los actos administrativos que no podan ser combatidos
directamente ante los tribunales administrativos.
Por otra parte, se estableci el amparo directo (o de una sola instancia)
para combatir ante los tribunales federales las sentencias y resoluciones
425 Cfr. Paliares, Jacinto, El Poder Judicial, Mxico, Imprenta de Nabar Chvez, 1874, pp
\3-15.
426 Cfr. Tena Rarnlrez, Felipe, op. cit. supra, nota 422, p. 127.
218
LOS CONTROLES EXTERNOS
de carcter definitivo emitidos por los tribunales administrativos (todo
ello despus de haberse reconocido el carcter jurisdiccional de este
gnero de decisionesj.f"
Por lo tanto, se pueden distinguir los dos grandes sectores del am-
paro administrativo: como sustituto del contencioso administrativo
(amparo de doble instancia) y como un recurso de casacin administra-
tiva para combatir las sentencias definitivas de los tribunales adminis-
trativos (amparo de una sola instancia).
4) La cuarta etapa se caracteriza por dos fenmenos: en primer lugar
debemos centrar nuestra atencin en la creacin de nuevos tribunales
administrativos en los estados de la Federacin, tal y como lo hemos visto
en el captulo precedente (principalmente en los ltimos quince aos) y
de los tribunales agrarios a nivel federal (en 1992), que dieron como
resultado una disminucin en la interposicin del amparo indirecto (o de
doble instancia) para combatir los actos de las autoridades administrati-
vas (locales o federales) y agrarias, y un incremento en el uso del amparo
de una sola instancia para combatir las resoluciones definitivas (senten-
cias o acuerdos de sobreseimiento) dictadas por los rganos de la juris-
diccin administrativa.
Por otra parte tambin debemos considerar que la Suprema Corte de
Justicia solo excepcionalmente conoce de este tipo de amparo, debido
a que dej de ocuparse de las cuestiones de legalidad para consagrar-
se al control de la constitucionalidad de los actos de los poderes
pblicos.v"
Situacin que tambin se manifiesta en lo relativo a la tramitacin del
"recurso de revisin".
427 Cfr. Ortega, Jess, "Amparo en materia administrativa", Curso de actualizacin en ampa-
ro, Mxico, UNAM, 1975, p. 77.
428 En esta ltima reforma, se hizo una redistribucin de competencias entre la SCJN y los
TCC; se atribuy a la SCJN la facultad de atraccin en "revisin", con el fin de llevar a cabo el control
de constitucionalidad de leyes, tratados internacionales y reglamentos -federales y locales-. En
tanto que se encomend a los TCC el control de la legalidad y de la constitucionalidad respecto de
los niveles inferiores del ordenjuridico federal y local, es decir, de los actos de los rganos federales
y locales que no sean leyes, tratados y reglamentos, cuando aqullos sean violatorios de la Constitu-
cin.
Adems, se otorg a la SCJN la facultad de atraer a su conocimiento todo proceso de amparo
directo o en revisin, que, en razn de su importancia especial, considere que debe ser resuelto por
ella misma. Esto signific el establecimiento de la SCJN como un tribunal consagrado al control
de constitucionalidad de todos los actos y normas federales y locales. Cfr. Schmill Ordez, "Las
nuevas bases del sistema judicial mexicano", Reforma Constitucional y Legal /982-/987, Mxi-
co, UNAM, 1988, p. 37.
EL AMPARO EN MATERIA ADMINISTRATIVA
219
En efecto, de conformidad con las reformas publicadas ellO de agosto
de 1988, en vigor a partir del 15 enero de 1989, los Tribunales
Colegiados de Circuito (TCC) son los rganos encargados de cono-
cer, casi exclusivamente, del recurso de revisin interpuesto contra
las sentencias de las salas regionales (que no admitan el recurso de
apelacin ante la Sala Superior del TFF) y de. la Sala Superior del
Tribunal Fiscal de la Federacin.
III. Tipos DE AMPARO
l. Las ramas o sectores del amparo
El amparo comporta actualmente cinco ramas o sectores: el amparo
contra leyes; el amparo de libertad, que en Mxico corresponde al "ha-
beas corpus" anglosajn; el amparo judicial, equivalente al recurso
francs de casacin; el amparo agrario, institucin de proteccin contra
las violaciones a la legislacin sobre la Reforma Agraria y, finalmente,
el amparo administrativo que funciona como sustituto del contencioso
administrativo.F'
La amplitud actual del amparo se explica por la gran liberalidad de la
interpretacin de los artculos 14 y 16 de la Constitucin, la cual ha
permitido que el amparo se convierta en una institucin de control de la
legalidad de todo tipo de acto, sin importar la autoridad que lo emiti:
administrativa, legislativa o judicial (salvo la Suprema Corte y en algu-
nos casos los TCC).
De este modo, la violacin de cualquier disposicin legal puede ser
considerada como una violacin del artculo 16 constitucional, dando la
posibilidad al particular agraviado de demandar la proteccin de los
tribunales federales a travs de la invalidacin del caso particular. Esta
funcin o empleo del amparo provoc su utilizacin excesiva y, en
consecuencia, la concentracin y el rezago de los asuntos en los tribuna-
les de amparo, particularmente en la Suprema Corte.P"
En virtud de este rezago endmico del amparo, se intent reorganizar
la tramitacin del mismo a travs de diversas reformas.
429 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, "Breve introduccin al juicio de amparo", Ensayos sobre e/
derecho deamparo, Mxico, UNAM, 1993,pp. 30 a 47; cfr. Lambert,Jacques, op. cit., p. 279.
430 Cfr. Zorrilla, Pedro, Les contr/es administratifs et juridictionne/s del'administratton au
Mexique, tesis, Pars, 1958,p. 58.
220 LOS CONTROLES EXTERNOS
A este respecto, la reforma del 19febrero 1951 introdujo a los tribunales
colegiados de circuito como rganos jurisdiccionales auxiliares de la
Suprema Corte en el dominio del amparo; una segunda reforma de 1967,
redistribuy la competencia para juzgar los procesos de amparo, dejando
a la Suprema Corte los asuntos ms importantes y el resto a los TCC.
Finalmente, la reforma de 1987tuvo como objetivo destinar a la Suprema
Corte nicamente los proceso de control de constitucionalidad.
2. Modalidades del amparo administrativo
Como hemos mencionado, el amparo en materia administrativa pre-
senta dos modalidades:
- Como una derivacin de su utilizacin para atacar los actos de las
autoridades administrativas que afectan los derechos de los particu-
lares, el amparo administrativo es un sustituto del contencioso
administrativo en aquellos casos en los que los actos de la adminis-
tracin no sean susceptibles de ser impugnados ante los tribunales
administrativos locales (ya sea por que stos simplemente no exis-
tan; o bien, por que slo posean competencia limitada), o en los
casos en que el TFF o los tribunales agrarios sean incompetentes.
As, los tribunales judiciales federales garantizan el respeto de los
derechos de los administrados;
- El amparo contra las decisiones de los tribunales administrativos
est destinado a examinar la legalidad de dichas sentencias y reso-
luciones, de manera parecida al recurso de casacin.
Esto explica por qu, en Mxico, los tribunales judiciales federales
examinan en ltima instancia, por la va del juicio de amparo -que como
hemos dicho funciona en este caso como un recurso de casacin-, las
sentencias definitivas dictadas por los tribunales administrativos federa-
les y locales.
As, el juez de amparo es al mismo tiempo juez de derecho comn y
juez constitucional. Todo litigio administrativo puede venir ante l, ya
sea directamente cuando no exista otro rganojurisdiccional competente;
o bien, por la va de la "casacin", cuando dicho litigio hubiere sido
planteado, en principio, a otro juez o tribunal.v!
431 Cfr. Chanes Nieto, Jos, Laprocdure mexicaine d'amparo, tesis, Pars, 1963, p. 91.
EL AMPARO EN MATERIA ADMINISTRATIVA 221
Esta doble funcin del amparo administrativo implica la existencia de
dos procedimientos distintos: el amparo de una sola instancia o "direc-
to", dado que es interpuesto ante los TCC (y excepcionalmente ante la
SCJN) y el amparo de doble instancia o "indirecto", que es interpuesto
en primera instancia ante los jueces de distrito, y en segundo grado (en
apelacin) ante los TCC ( o en su caso, ante la SCJN).432
A. El amparo como sustituto del contencioso administrativo
El amparo en materia administrativa es el medio del cual disponen
los particulares para protegerse contra la arbitrariedad administrati-
va en los casos en que no hay ningn proceso contencioso administrativo
a su disposicin.
Este amparo comprende el examen, por parte del juez, de los actos y
resoluciones de carcter administrativo que violenten los derechos fun-
damentales consagrados por la Constitucin.
Es necesario agregar que, a nivel federal, el juez de amparo en materia
administrativa posee la calidad de juez de derecho comn, es decir, que
es competente para conocer de todas las controversias en materia admi-
nistrativa que no hayan sido atribuidas por un texto legal a otro rgano
jurisdiccional. En contraste, el Tribunal Fiscal de la Federacin y los
tribunales agrarios slo son jueces de atribucin, debido a que slo son
competentes para juzgar los litigios en materia fiscal y administrativa en
virtud de un texto expreso, sea ste el del Cdigo Fiscal de la Federacin,
la Ley Agraria, la Ley Orgnica del TFF o aquella de los Tribunales
Agrarios o una ley especial.f"
B. El amparo como casacin en materia administrativa
En ocasin del amparo casacin (llamado "amparo directo"), el tribu-
nal administrativo (sea federal o local), se coloca en la situacin de un
tribunal de primera instancia y sus sentencias son susceptibles de ser
atacadas por la va de amparo ante los tribunales del Poder Judicial de la
Federacin. Este tipo de amparo puede ser utilizado para atacar tanto
los errores "in procedendo" (las violaciones a las reglas del proced-
miento), como los errores "in iudtcando" (los errores cometidos en el
fondo del sentencia).
432 Cfr. Burgoa, Ignacio, E/juicio de amparo, 8a. ed., Mxico, 1971, pp. 607-676.
433 Cfr. ChanesNieto, op. cit., p. 90.
222 LOS CONTROLES EXTERNOS
IV. EL PROCEDIMIENTO DEL AMPARO ADMINISTRATIVO
l. Condiciones generales de procedencia
Trtase de condiciones comunes a los dos tipos de procedimientos.
Los casos de procedencia y los principios que rigen el amparo se
encuentran establecidos por los artculos 103 Y107 de la Constitucin
mexicana.P"
Si faltare alguna de dichas condiciones previstas, o si no se observa-
ren los principios dispuestos en estos artculos, el amparo ser impro-
cedente.
Adems, se debe comprobar que la demanda planteada no se encuentre
afectada por alguna de las causas de improcedencia derivadas de la
Constitucin (artculos 33, 41 Y 110, de la jurisprudencia v. gr., contra
actos de particulares o contra actos probablesj.f" o del artculo 73 de la
Ley de Amparo.f"
A. El acto atacado
El juez de amparo conoce de las demandas interpuestas por los parti-
culares contra leyes y actos de autoridad que violen las garantas indivi-
duales o que afecten, restrinjan o modifiquen las reglas de competencias
entre la Federacin y los estados miembros, cuando con dichos actos
causen agravio a los particulares (artculo 103 de la Constitucin).
Dicho de otra manera, el acto impugnado es todo acto de autoridad
(administrativa, judicial o legislativa), sea una ley, o bien, sea un acto
434 En materia administrativa, el articulo 107 de la Constitucin dispone que "pueden ser
atacados por vla de amparo las decisiones que causen un perjuicio que no pueda ser reparado por
ningn recurso, va de derecho o medio de defensa legal".
435 Cfr. Gongora Pimentel, Genaro, Introduccin al estudio del juicio de amparo, 3a. ed.,
Mxico, Porra, 1990, pp. 112 Y143.
436 l. Contra los actos de la Corte Suprema; 2. Cuando se trate de actos en materia de
elecciones, a excepcin de que el acto impugnado viole las garantlas individuales; 3. Cuando se trata
de actos que son objeto de un proceso jurisdiccional pendiente de resolucin, si el amparo es intentado
en primera instancia o en revisin por el mismo actor, contra las mismas autoridades y en contra del
mismo acto atacado, aun cuando las violaciones constitucionales sean diferentes; 4. Cuando se
impugnen actos o de leyes que hayan sido objeto de un amparo anterior; 5. Cuando no se acredite la
existencia de un perjuicio personal y directo provocado por el acto atacado; 6. Cuando se trate de actos
consumados que hayen imposible la reparacin del derecho afectado; 7. Por la cesacin de efectos del
acto impugnado o en los casos en que la materia de ste haya desaparecido; 8. El consentimiento
tcito o expreso del actor al acto atacado; 9. Contra las sentencias pronunciadas en otro proceso
de amparo o contra actos realizados en ejecucin de una sentencia de amparo.
EL AMPARO EN MATERIA ADMINISTRATIVA 223
unilateral con efectos particulares (pudiendo ser administrativo o judi-
cial) que produzca una lesin a un derecho subjetivo del quejoso. El acto
impugnado es aquel que el quejoso atribuye a las autoridades que violen
la Constitucin en las tres hiptesis del artculo 103 de la Constitucin.
B. Las partes en el amparo
Los sujetos de la relacin procesal que supone el ejercicio de una
accin de amparo son el rgano jurisdiccional y las partes.
El artculo 5 de la Ley de Amparo considera como partes del proceso
de amparo: al actor, a la autoridad responsable, al tercero perjudicado y
al Ministerio Pblico.
a. El actor. Es el titular de la accin de amparo. En principio, toda
persona fsica o moral tiene la capacidad de actuar en justicia y puede,
por ello, comparecer ante el juez de amparo en calidad de actor. La
calidad de actor implica la capacidad de actuar enjusticia y el inters para
actuar en juicio.
1) Capacidad para actuar en justicia. Ella corresponde a todo ciuda-
dano desde el momento que un acto le causa perjuicio. No obstante,
existen ciertas excepciones en cuanto a la capacidad: los menores, los
adultos incapaces y las personas jurdicas de derecho privado, deben
ejercer sus derechos por medio de sus representantes.
2) El inters para actuar. Segn el artculo 107 de la Constitucin "el
juicio de amparo se seguir siempre a demanda de la parte agraviada".
Es necesario, pues, que el actor justifique un inters personal, directo y
actual.P?
b. La autoridad responsable. Es el rgano u organismo de la adminis-
tracin pblica que dicte, ordene, ejecute o trate de ejecutar la ley o el
acto atacado. En materia tributaria puede tratarse de ciertos organismos
descentralizados considerados como organismos fiscales autnomos.
c. El tercero perjudicado. Es la persona a la que la sentencia de amparo
pueda causarle un perjuicio. En materia administrativa tienen ese carcter
la persona o personas que hubiesen gestionado la realizacin del acto que
437 Para la jurisprudencia, la expresin "parte agraviada" se refiere a las personas que han
sufrido una lesin o un perjuicio en sus derechos o intereses. La palabra perjuicio es entendida como
sinnimo de atentado a los derechos de una persona. Cfr. Picard, M., Lejuge constitutionnel dans les
pays de l'Amrique latine, tesis, Pars Il, 1975, p. 341.
224 LOS CONTROLES EXTERNOS
se impugna; o que, sin haberlo gestionado, tengan un inters directo en
que dicho acto subsista.
Por cuanto al amparo contra resoluciones emitidas por tribunales
(entre los que se encuentran los tribunales administrativos), ser tercero
perjudicado la persona que haya figurado como contraparte del agraviado
en el juicio en que se pronunci la resolucin, o cualquiera de las partes,
si quien promovi el amparo fue un tercero ajeno al procedimiento.
d. El Ministerio Pblico. Siempre es parte en el amparo por disposi-
cin legal. Los agentes del Ministerio Pblico federal podrn intervenir
en todos los procesos de amparo, incluyendo aquellos en los que se
enjuicien resoluciones de los tribunales locales.
2. Procedimiento del amparo contencioso administrativo
A. Procedencia del amparo como contencioso administrativo'P
En materia administrativa, pueden ser atacadas por va de amparo las
decisiones que causen un perjuicio que no pueda ser reparado por ningn
recurso o medio de defensa legal. No es necesario agotar los recursos
cuando la ley que los contiene exija, para conceder la suspensin del acto
atacado, un mayor nmero de formalidades que las requeridas por la Ley
de Amparo como condicin para que se decrete la suspensin de la
ejecucin del acto atacado.P?
B. Competencia para conocer del proceso de amparo indirecto
Cuando el acto de una autoridad administrativa sea atacado se debe
presentar la demanda al juez de distrito, en cuyo distrito judicial se
encuentra el domicilio en que tenga lugar la ejecucin del acto impugna-
do. Cuando el acto sea ejecutado en varios distritos, ser competente el
juez de distrito que prevenga. Si el acto no contiene un principio de
438 El articulo 107, IV, VII YXIV de la Constitucin establece las reglas generales del amparo
administrativo.
439 Tampoco es obligatorio agotar la vla administrativa interna cuando exista pluralidad de
recursos y ya se hubiere agotado uno de ellos; cuando el"'aCto imppgna,do carezca de fundamenta-
cin; cuando el recurso haya sido creado por un reglamento sin nllluna base legal; finalmente,
cuando se interponga contra el primer acto de aplicacin de una ~ C ) ' considerada inconstitucional
por el quejoso.
EL AMPARO EN MATERIA ADMINISTRATIVA
225
ejecucin ser competente el juez en cuyo distrito tenga su domicilio la
autoridad que lo haya dictado.
C. Procedimiento del amparo indirecto o de doble instancia
a. Idea general
El proceso se limitar a un informe de la autoridad en cuestin y a
la citacin a comparecer (que figura en el acuerdo en que se pide la
produccin del informe) en el trmino de cinco das;44o en el curso de
la audiencia se recibirn las pruebas presentadas por las partes, se escu-
charn sus alegatos, as como la opinin del representante del Ministerio
Pblico; finalmente el juez pronunciar la sentencia.
El juez de distrito examinar, en principio, si la accin deducida ante
l es procedente y posteriormente si ella es justificada por cuanto al fondo
del asunto. En caso de que la autoridad no rinda el informe antes mencio-
nado, el juez considerar que los hechos afirmados en la demanda son
ciertos, pero es al actor a quien corresponde probar que el acto impugna-
do es violatorio de sus derechos fundamentales.
b. Procedimiento
Ante el juez de amparo se desarrolla un procedimiento que inicia con
la presentacin del escrito de la demanda, comporta una audiencia de
pruebas y alegatos, y concluye con la emisin de la resolucin definitiva.
1) Iniciacin: la demanda. a) Nociones generales. Ante el juez de
amparo, el proceso inicia con la presentacin de la demanda que contiene
la pretensin. La legislacin de amparo permite al actor subsanar la
demanda cuando sta fuere oscura o irregular, o no llene los requisitos
exigidos por la Ley de Amparo, dentro de los tres das siguientes; si no
lo hiciere, la demanda se tendr por no presentada.
b) rgano jurisdiccional. La demanda deber ser dirigida al juez de
amparo. Ya sea al juzgado de distrito competente o a los jueces locales
cuando ejerciten la jursidiccin auxiliar.
e) Mencin de las partes. La demanda -<le conformidad con el
artculo 116, LA- deber contener los requisitos siguientes:
440 Que el juez puede prorrogar por 5 das si lo estima oportuno. El informe de la autoridad
debe contener las razones y los fundamentos del acto atacado.
226
LOS CONTROLES EXTERNOS
- Nombre y domicilio del actor, y en su caso, de quien promueva en
su nombre;
- La autoridad o autoridades demandadas, y
- Nombre y domicilio del tercero perjudicado, si lo hubiere.
d) Acto impugnado. La demanda deber contener la mencin del
acto impugnado, as como la fecha de la notificacin en la que tuvo
conocimiento del mismo. Adems, se debern mencionar los hechos
en los que apoya la demanda, los preceptos constitucionales violados
y los conceptos de violacin, es decir, los razonamientos destinados a
probar que el acto impugnado es el causante de un agravio personal,
directo y actual. Se debe tambin hacer alusin a las pruebas que el
actor ofrezca.
e) Lugar y plazo para interponer la demanda. La demanda deber
presentarse en la sede del juzgado de distrito (o del tribunal que ejerza la
jurisdiccin concurrente) competente, o podr ser enviada por telgrafo
en los casos urgentes (aunque esta demanda deber ser ratificada dentro
de los tres das por el quejoso).
Deber ser presentada dentro del plazo que fija la ley para el inicio del
proceso. El plazo ordinario es de quince das, pero existen excepciones
reguladas por la propia Ley de Amparo.
f) Forma. Por escrito y en espaol, debiendo reunir los requisitos
mencionados en el artculo 116 de la Ley de Amparo, as como el relativo
a la entrega de copias para las dems partes y, en su caso, para el
expediente de suspensin. Excepcionalmente se permite presentar la
demanda de amparo "por comparecencia" o por telgrafo, con la condi-
cin de que sea ratificada dentro de los tres das por el quejoso.
2) Trmite de admisin. a) Idea general. Una vez presentada la deman-
da, sta ser sometida a un trmite de admisin. La demanda podr ser
desechada (auto de desechamiento) cuando exista una causa notoria de
improcedencia o cuando habindose advertido al actor de la existencia
de defectos (auto aclaratorio) ste no los hubiere subsanado dentro del
plazo legal.
b) Supuestos de inadmisin. La Ley de Amparo prev dos causas
de inadmisin de la demanda: la existencia de una causa manifiesta y de
indudable improcedencia; cuando siendo aquella oscura o irregular, Y
EL AMPARO EN MATERIA ADMINISTRATIVA 227
habindose prevenido al actor para subsanarla, ste no lo hiciere en el
plazo de tres das.
Si la demanda cumpliere los requisitos, o si stos fuesen subsanados
dentro del plazo de tres das, el juez deber dictar el auto de admisin de
la misma. Tambin deber emplazar a las autoridades demandadas para
que contesten.
e) Efectos. Una vez admitida la demanda, eljuez deber correr traslado
a la autoridad demandada emplazndola para que presente un informe
con justificacin; informar al tercero perjudicado, si lo hubiere, y de-
ber fijar fecha para la celebracin de la audiencia constitucional que
deber realizarse dentro de los treinta das posteriores al del auto de
admisin.
3) Contestacin a la demanda: el informe con justificacin. a) Idea
general. En el proceso de amparo, las autoridades demandadas podrn
formular sus alegaciones a travs del informe con justificacin. El ar-
tculo 149 de la Ley de Amparo, prev que "una vez admitida la
demanda se correr traslado de ella a las autoridades sealadas como
responsables en la demanda, emplazndolas para que la contesten".
b) rgano jurisdiccional. La contestacin deber ser presentada ante
el juez de distrito o ante el tribunal que ejerza la jurisdiccin auxi liar.
e) Partes. Pueden contestar la demanda todas las autoridades seala-
das como responsables.
d) Contenido. El informe con justificacin deber expresar si son o no
ciertos cada uno de los hechos que el demandante le impute. Adems, la
autoridad deber mencionar los fundamentos legales y constitucionales
del acto impugnado Ylas posibles causales de sobreseimiento. Debiendo
acompaar a su contestacin las copias de las constancias que apoyen
dicho informe.
e) Tiempo. El plazo de presentacin del informe con justificacin es
de diez das hbiles a partir de aquel en que surta efectos la notifica-
cin de la misma, aunque se puede ampliar por otros cinco das e
inclusive se puede presentar despus, hasta ocho das antes de la
celebracin de la audiencia constitucional. Cuando fueren varias las
demandas, el trmino correr individualmente.
f) Forma. Ella deber presentarse por escrito y en espaol.
g) Efectos. En caso de omisin en la presentacin del informe con
justificacin, el juez de amparo tendr por ciertos los hechos controver-
228
LOS CONTROLES EXTERNOS
tidos afirmados en la demanda, salvo prueba en contrario. Aunque corres-
ponde al actor que los hechos antes mencionados son constitutivos de un
agravio personal y directo.
4) Audiencia. Con la audiencia se persiguen tres objetivos:
_ Admitir y desahogar las pruebas debidamente ofrecidas;
_ Recibir los alegatos que presenten por escrito las partes, yexcepcio-
nalmente en forma oral;
- Dictar la sentencia en el asunto.
Segn el artculo 155, "abierta la audiencia, se proceder a recibir,
por su orden, las pruebas, los alegatos por escrito, y, en su caso, el
pedimento del Ministerio Pblico acto continuo, se dictar el fallo que
corresponda".
5) Terminacin del proceso de amparo. a) Terminacin normal. La
sentencia es el acto que pone fin al proceso. Ella deber ser pronunciada
en la audiencia.
b) Terminacin anormal. El sobreseimiento deljuicio puede darse por
las siguientes causas:
Desistimiento del demandante;
Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las
causas de improcedencia que seala el artculo 73 de la ley o
aquellas de origen jurisprudencial;
Por muerte del quejoso cuando el fondo del asunto lo constituyan
derechos intransmisibles;
Cuando de las constancias de autos apareciere que el acto impug-
nado no existe o no se probare su existencia en la audiencia de
pruebas y alegatos, y
Cuando durante la tramitacin de un amparo de carcter civil o
administrativo, no se realizare ningn acto procesal, durante el
plazo de trescientos das naturales. Cuando el amparo se encuentre
en revisin, se dictar la caducidad de la instancia por dicha causal.
D. Pruebas en el amparo indirecto o de doble instancia
La Ley de Amparo admite todos los medios de prueba, a excepcin
de la confesin de la autoridad demandada. As lo afirma el artculo 1SO
EL AMPARO EN MATERIA ADMINISTRATIVA 229
de la Ley de Amparo: "En el juicio de amparo es admisible toda clase de
pruebas, con excepcin de la de posiciones y las que fueren contra la
moral o contra derecho".
a. Objeto. Se considera como objeto de la prueba los hechos pertinentes
para la mejor decisin del asunto, sin embargo, conforme a un principio del
derecho procesal, los hechos notorios no requieren prueba.
b. Tiempo y forma de la prueba. Por regla general, las pruebas se
practicarn en la sede del tribunal, en el acto de la audiencia, aunque
puede darse en forma anticipada, particularmente por lo que se refiere a
las documentales, a la pericial y a la testimonial.
Por otra parte, el artculo 152 de la Ley de Amparo, dispone que:
A fin de que las partes puedan rendir sus pruebas en la audiencia del juicio,
los funcionarios y autoridades tienen la obligacin de expedir con toda
oportunidad a aqullas las copias de los documentos que soliciten; si
dichas autoridades o funcionarios no cumplieren, la parte interesada soli-
citar al juez que requiera a los omisos.
Por cuanto a la forma, ella est determinada en funcin de las caracte-
rsticas de cada medio de prueba: documental, pericial y testimonial
(artculo 151, Ley de Amparo).
E. La suspensin del acto atacado en amparo indirecto
a. Idea general
Las medidas cautelares y -comprendida entre ellas la suspensin del
acto impugnado- tienen por finalidad la conservacin del objeto del litigio,
en tanto se pronuncie la sentencia definitiva. Fuera de los casos en que se
debe decretar de oficio, la suspensin debe ser solicitada por el deman-
dante bajo la forma de un proceso especial sumario de naturaleza inciden-
tal, que tiene por objetivo garantizar la preservacin del objeto del juicio
"principal".
En el amparo, la suspensin tiene como funcin la de mantener el
objeto del juicio mismo, el cual est constituido por las situaciones
concretas e individuales que el actor pretende preservar. Toda vez que la
sentencia de amparo puede tener efectos restitutivos, se requiere mante-
ner la situacin protegida por el amparo hasta que aqulla sea pronuncia-
da: la suspensin permite conservar la materia del proceso hasta el
230
LOS CONTROLES EXTERNOS
momento en que el rgano jurisdiccional dicte su resolucin sobre la
constitucionalidad del acto.
La instancia de suspensin puede derivar en los caso graves, en la
emisin de una decisin provisional del juez, aun sin que exista peticin
por parte del interesado, de suspender provisoriamente la ejecucin del
acto atacado, hasta que el asunto sea juzgado en cuanto al fondo. Se debe
proceder as cada vez que la ejecucin de dicho acto pueda hacer mate-
rialmente imposible la restitucin, al actor, del goce del derecho indivi-
dual que reclama.
Fuera de estos casos urgentes, se puede ordenar la suspensin del acto
cada vez que el actor pueda sufrir un perjuicio de difcil o imposible
reparacin en caso de que el acto sea ejecutado. El juez deber hacer un
anlisis de la violacin cometida antes de decidir sobre la suspensin del
acto impugnado.
b. Tipos de suspensin
La suspensin en el amparo indirecto puede intervenir de oficio o ser
decretada a peticin del interesado.
1) Suspensin de oficio. Es acordada por el juez de distrito, sin que lo
pida el interesado.
2) Suspensin ordinaria. El interesado puede demandar la suspensin
del acto atacado. La suspensin tiene por objeto evitar perjuicios para el
actor.
La Ley de Amparo establece las garantas necesarias para obtener la
eficacia de la suspensin, con la finalidad de proteger los intereses de los
terceros y el inters pblico. El incidente de' suspensin de la ejecucin
del acto impugnado, se desarrolla a partir de la solicitud presentada por
el interesado.
Al interior de la suspensin ordinaria podemos distinguir dos tipos de
suspensin:
La suspensin provisional, puede ser decretada por el juez luego de
que se solicite la suspensin definitiva. En este caso la ejecucin del acto
atacado es suspendida hasta el momento en que el juez de distrito se
pronuncie sobre el incidente de suspensin y decrete o niegue la suspen-
sin definitiva.
Suspensin definitiva. En la decisin inicial del incidente de suspen-
sin, el juez de distrito exige a las autoridades responsables un informe
EL AMPARO EN MATERIA ADMINISTRATIVA 231
previo. Una vez terminada la instruccin del incidente, se celebra una
audiencia, en el transcurso de la cual se reciben las pruebas; se escuchan
los alegatos y se pronuncia la resolucin de suspensin.
En la resolucin pronunciada al final del incidente de suspensin, el
juez de distrito debe establecer las condiciones y requisitos (generalmen-
te vinculados con la garanta de pagar los daos y perjuicios que se
puedan derivar como resultado de la inejecucin temporal del acto) que
el demandante debe cumplir, a falta de los cuales la suspensin no surtir
sus efectos.
En tanto que la resolucin de amparo no sea pronunciada, el juez de
distrito podr modificar o revocar el acuerdo en el cual se concedi o
desech la suspensin si existe un hecho posterior que lo justifique.
c. Procedimiento para acordar la suspensin definitiva
1) rgano jurisdiccional. El incidente de suspensin se debe tramitar
ante el juez que est conociendo del juicio principal.
2) Partes. La legitimidad activa corresponde al actor quien podr
solicitar la suspensin. La legitimidad pasiva corresponde al demandado
y a los terceros perjudicados. El tercero perjudicado podr dejar sin
efecto la suspensin. Para ello deber dar garanta bastante "para que las
cosas se mantengan en el estado en que se encontraban a la fecha en que
se solicit aquella y pagar los daos y perjuicios que sobrevengan al
actor, en el caso de que obtenga sentencia favorable".
3) Reglas de la suspensin. a) Actos susceptibles de suspensin. Puede
suspenderse la ejecucin de todos los actos impugnados con indepen-
dencia de su objeto y de su contenido.
b) Fundamentos de la suspensin. El quejoso deber comprobar que la
ejecucin del acto traera como consecuencia la produccin de daos de
difcil reparacin.
e) Tambin se debe demostrar que no se seguir perjuicio al inters
social, ni se contravendrn disposiciones de orden pblico.
4) Procedimiento:
_ Peticin de suspensin. La suspensin podr solicitarse en el escrito
mismo de la demanda o en cualquier otro momento. Si la peticin
es posterior a la presentacin de la misma, podr ser formulada a
travs de los otros escritos que presente el actor o por medio de un
escrito independiente.
232 LOS CONTROLES EXTERNOS
- Vista a la autoridad demandada y al tercero perjudicado. Una vez
presentada la peticin de suspencin, el juez informar de dicha
situacin a la autoridad demandada y la emplazar para que presen-
te informe previo sobre la materia de la suspensin en el plazo de
veinticuatro horas.
-- Audiencia y resolucin. Transcurrido el plazo para la presentacin
del informe previo se realizar la audiencia incidental en el plazo de
setenta y dos horas, en la que se producirn las pruebas que ofrezcan
las partes, se oirn los alegatos de las partes; del tercero perjudica-
do y del Ministerio Pblico. Finalmente, el juez pronunciar la
resolucin interlocutora.
5) Efectos. a) Recursos admisibles. Ley de Amparo, prev el recurso
de revisin contra los autos del juez de distrito, que nieguen, concedan,
revoquen o modifiquen el auto de suspensin definitiva.
b) Revocabil idad. El acuerdo que conceda la suspensin podr ser
revocado por el juez de distrito. cuando ocurra un hecho superviniente
que le sirva de fundamento.
e) Efectos ejecutivos. El cumplimiento del auto que concede la suspen-
sin se encuentra garantizado de forma parecida al cumplimiento de la
sentencia. La Ley de Amparo prev la procedencia del recurso de queja
"por exceso o defecto en el cumplimiento del auto que haya concedido
la suspensin de la ejecucin de los actos impugnados".
d) Garanta para responder de los daos y perjuicios: Idea general. La
suspensin puede ser condicionada a la prestacin de una garanta para
cubrir los daos y perjuicios que dicha medida pudiera ocasionar a los
terceros. Aunque en este caso. la suspensin puede quedar sin efecto si el
tercero otorga "contragaranta bastante" para que las cosas se mantengan
en el estado en que se encontraban al momento en que fue concedida y
cubrir los daos que sobrevengan en perjuicio del actor, en el caso de que
obtenga sentencia favorable.
Fijacin de la cuanta. Cuando la suspensin pudiere provocar daos a
terceros. la garanta deber ser bastante para reparar el dao e indemnizar
los perjuicios que con aquella se causaren. Cuando los daos y perjuicios
no sean estimables en dinero. el juez fijar el importe de la garanta en
forma discrecional.
6) Extincin de la suspensin. La suspensin definitiva expira al
momento en que se resuelva el juicio principal en forma definitiva.
roL AMPARO EN MATERIA ADMINISTRATIVA
F. Efectos de las sentencias de amparo indirecto
233
Una vez que se ha seguido el procedimiento antes descrito, el juez
puede dar dos soluciones diferentes al proceso: ya sea declarar su sobre-
seimiento por existir un obstculo procesal que impida resolver el fondo
del asunto (derivado de la existencia de una causa de improcedencia
superviniente, entre otras causales), o bien, conceder el amparo. De aqu
se derivan efectos diferentes.
En caso de resolucin de sobreseimiento, el acto impugnado subsiste
sin que el problema de constitucionalidad sea resuelto. En teora podra
ser combatido de nuevo, pero el nuevo proceso de amparo estara supe-
ditado a que no haya expirado el trmino de interposicin de la demanda.
La resolucin en la que no se conceda el amparo confirmara que el
acto no est afectado por los vicios invocados por el demandante, ni por
aquellos que el juez debe estudiar de oficio. Es decir que la desestimacin
de la demanda consagra la constitucionalidad del acto.
Si la suspensin del acto impugnado hubiere sido decretada previa-
mente, el desechamiento de la demanda de amparo provocara la revoca-
cin de la decisin de suspensin.
El efecto de la resolucin que concede el amparo es de anular el acto
atacado. La jurisprudencia de la Corte Suprema reconoce que "el efecto
de la sentencia que concede el amparo es el de restituir las cosas al estado
en que stas se encontraban antes de la violacin de garantas individua-
les, mediante la anulacin del acto atacado y de sus consccuenciast.v"
G. Ejecucin de las sentencias de amparo indirecto
a. Idea general
En la ejecucin de la resolucin de amparo, la autoridad responsable
se encuentra obligada a restituir las cosas al estado que guardaban antes
de la violacin; es decir, de restituir al demandante en el goce del derecho
pblico subjetivo violado. Lgicamente, dicha restitucin ser diferente
segn el caso concreto y la garanta individual violada.
El juez de amparo dispone de amplios poderes para hacer ejecutar sus
resoluciones. Las autoridades responsables deben informarle de la ejecu-
cin de estas. En caso de incumplimiento de las sentencias o de repeticin
441 Cfr. Picard, op. el/ supra, nota 437, p. 347
234
LOS CONTROLES EXTERNOS
de los actos de la autoridad responsable, la Ley de Amparo prev un
procedimiento de ejecucin que puede ir hasta la sancin penal del
funcionario responsable del incumplimiento de la sentencia (artculos
104-113, Ley de Amparo).
Si el juez considera que la resolucin no fue ejecutada de manera
satisfactoria, podr exigir la ejecucin al superior jerrquico de la auto-
ridad responsable o directamente a sta (si no posee superior jerrquico).
Si la resistencia se prolonga, la autoridad responsable podr ser deman-
dada ante el juez competente.
b. Algunas precisiones sobre la ejecucin de la sentencia de amparo
1) Eficacia ejecutiva: el recurso de queja-incidente. La Ley de Amparo
regula el cumplimiento de las sentencias de los jueces y tribunales de
amparo y prev el recurso de queja que puede ser utilizado para impugnar
los actos de las autoridades "por exceso o defecto en la cumplimentacin
de la sentencia".
2) Ejecucin voluntaria. Las autoridades u organismos destinatarios de
la sentencia tienen oportunidad de dar cumplimiento al fallo en forma
voluntaria.
Una vez que cause estado la sentencia de amparo, ser a la autoridad
demandada para que provea a su cumplimiento en la forma y trminos
previstos en la propia resolucin.
3) Ejecucin forzosa. a) Verificacin de la inexistencia del cumpli-
miento y requerimiento a la autoridad responsable.
El artculo 124 de la Ley de Amparo, dice que:
Si dentro de las veinticuatro horas siguientes a la notificacin la sentencia
ejecutoria no quedare cumplida o no se encuentre en vas de ejecucin, el
juez o tribunal competente requieran, de oficio o a peticin de parte, al
superior jerrquico, si lo hubiere, para que ordene la cumplimentacin de
la resolucin.
b) Ejecucin de los actos materiales. El artculo 105, fraccin primera
de la Ley de Amparo, prescribe que si a pesar del requerimiento y la
aplicacin de las medidas de apremio la autoridad se niega a cumplir con
la resolucin del juez o del Tribunal, podrn ordenar que se d cumpli-
miento a la ejecutoria -en rebelda de la demanda-, cuando la natura-
leza del acto as lo permita.
EL AMPARO EN MATERIA ADMINISTRATIVA
235
e) Responsabilidad penal. La autoridad o servidor pblico responsable
puede incurrir en responsabilidad penal, cuando as 10 considere la Su-
prema Corte de Justicia conforme a la fraccin XVI del artculo 107 de
la Constitucin.
H. Vas de recurso en el amparo de doble instancia
La impugnacin de las resoluciones de los jueces de distrito puede
realizarse mediante los siguientes recursos: queja, reclamacin y revi-
sin.
a. Recurso de queja
1) Idea general. La queja, que la Ley de Amparo regula en sus
artculos 95 a 102, posee una naturaleza mixta. En efecto, la queja en
algunos supuestos funciona como un autntico recurso administrativo;
sin embargo, en otros constituye un proceso incidental que se interpone
en contra de los actos relacionados con las resoluciones que dicte el
tribunal (sentencias y autos en los que se acuerde la suspensin del acto
reclamado).
2) rgano jurisdiccional: competencia. Cuando se trate de la queja
incidente, deber plantearse ante el juez de distrito que est tramitando el
juicio principal. En cambio, cuando se trate de la queja-recurso se deber
interponer ante el TCC o ante el superior del juez que haya tramitado la
primera instancia del amparo indirecto.
3) Partes. En el caso de la queja-incidente estn legitimados, tanto el
actor como el tercero perjudicado, toda vez que el recurso procede tanto
en los supuestos de "exceso o defecto en la ejecucin de la sentencia,
como en aquellos de incumplimiento de la suspensin". En cambio, en la
queja-recurso slo las partes pueden interponer el recurso.
4) Actos impugnables. El recurso de queja procede contra un gran
nmero de actos entre los que destacan los que se refieren al incumpli-
miento de la suspensin concedida en contra de los actos o resoluciones
reclamados y "contra actos de las autoridades por exceso o defecto en la
cumplimentacin de la sentencia", por cuanto a su funcin como "inci-
dente". Por 10 dems, con ella se pueden atacar los actos de procedi-
miento que provoquen perjuicios no susceptibles de ser reparados al
momento de dictar la sentencia definitiva y contra los cuales no proceda
la revisin.
236
LOS CONTROLES EXTERNOS
5) Plazo. Habr que distinguir entre la queja-incidente (en cualquier
tiempo, mientras no haya sido resuelto el juicio por sentencia firme, por
cuanto a la suspensin en amparo directo, el plazo es de cinco das; de un
ao, en lo que se refiere a la ejecucin de la sentencia de amparo
----<lirecto o indirecto-).
La queja-recurso se interpone en los cinco das siguientes a aqul en
que surta efectos la resolucin recurrida.
b. Recurso de reclamacin
1) Idea general. El recurso de reclamacin es un medio de impugna-
cin que se deduce ante los TCC, ante las salas y ante el Pleno de la SCJN
y es procedente contra los acuerdos de trmite (artculo 103, Ley de
Amparo).
2) rgano jurisdiccional: competencia. La competencia para conocer
del recurso corresponde al rgano colegiado que ha dictado el acuerdo
recurrido.
3) Partes. La legitimacin activa corresponde a la parte que se consi-
dere afectada por la resolucin recurrida. Estn legitimadas pasivamente
las dems partes.
4) Actos impugnables. El recurso es procedente contra las providen-
cias o acuerdos que dicten los presidentes de TCC, los presidentes de
salas de la SCJN y el presidente del mximo tribunal.
Por cuanto a los motivos de impugnacin, stos no estn tasados. La
Ley de Amparo se limita a decir que el recurso se interpondr "expresan-
do los agravios que dicha actuacin cause al recurrente".
5) Plazo. Las partes debern interponer el recurso dentro del trmino
de tres das contados a partir de la fecha en que surta efectos la notifica-
cin de la resolucin impugnada.
6) Procedimiento:
- Interposicin. El recurso deber formularse por escrito con expre-
sin de agravios.
- Resolucin. El rgano competente resolver de plano dentro de los
quince das siguientes al de la interposicin del recurso. Por lo que
se refiere a sus efectos, la resolucin estimatoria surtir efectos en
funcin del contenido de la resolucin impugnada.
EL AMPARO EN MATERIA ADMINISTRATIVA 237
c. Recurso de revisin
1) Idea general. El recurso de revisin, cuya naturaleza corresponde a
la de un recurso en alzada o de apelacin procede contra ciertas resolu-
ciones dictadas por los jueces de distrito.
2) rganos competentes. El citado recurso de revisin es normalmente
resuelto por los Tribunales Colegiados de Circuito. Excepcionalmente, la
SCJN es competente en los casos en que se requiera establecer la inter-
pretacin de un artculo de la Constitucin o examinar la constituciona-
lidad de un texto legislativo. La Suprema Corte de Justicia puede tambin
ejercer su facultad de atraccin (o de intervencin) para conocer de los
recursos de revisin interpuestos contra las decisiones de los jueces de
distrito, en los asuntos que ella misma considere de importancia y trans-
cendencia, segn las reglas del artculo 107 de la Constitucin y de la Ley
de Amparo.
La Corte Suprema es competente, en amparo indirecto, para conocer
del recurso interpuesto contra las sentencias pronunciadas por los jueces
de distrito:
lOEn los procesos en que exista una cuestin de constitucionalidad,
cuando el demandante impugne una ley federal o local, o un tratado
internacional por estimarlos contrarios a la Constitucin;
2
0
En los procesos en que la cuestin planteada implique la invasin,
por parte de las autoridades federales, en la esfera de competencia de las
autoridades locales y viceversa.
Fuera de estos casos, los TCC son competentes para conocer del
recurso en revisin. Las decisiones pronunciadas por los TCC no son
susceptibles de ningn recurso.
3) Actos que se pueden impugnar mediante el recurso de revisin. Se
trata de un recurso dirigido en contra de las resoluciones y sentencias
pronunciadas por los jueces de distrito y por los TCC.
Conforme al artculo 83 de la Ley de Amparo, se pueden revisar las
resoluciones que se mencionan a continuacin:
_ Las decisiones que desechen la demanda o en las que se considere
a la demanda como "no interpuesta";
_ Las resoluciones que concedan o rechacen la suspensin definitiva,
que revoquen o modifiquen el auto respectivo, y las que nieguen
dicha revocacin;
238 LOS CONTROLES EXTERNOS
- Las sentencias definitivas pronunciadas por los jueces de distrito o
por los TCC (en este caso slo las pronunciadas en amparo directo).
4) Reglas de tramitacin. a) Plazo y forma. Todas las partes pueden
interponer el recurso en un trmino de diez das, que sern contados a
partir del da en que la notificacin de la resolucin empez a surtir sus
efectos.
Por cuanto a la forma, deber presentarse por escrito con expresin de
agravios, con copias para las dems partes.
b) Envo al rgano del recurso. El juez de distrito o el TCC, transmiti-
rn al tribunal competente, el expediente del recurso una vez que ste
haya sido interpuesto, dentro del plazo de veinticuatro horas.
e) Admisibilidad. El presidente del TCC o de la SCJN admitir o
desechar el recurso.
d) Resolucin. Una vez admitida la revisin por el tribunal competen-
te, el expediente ser turnado a un magistrado (o ministro, en el caso de
la SCJN). El tribunal deber pronunciarse en un trmino de quince das.
3. Procedimiento del amparo como casacin administrativa
Toda vez que se encuentra dirigido a combatir una resolucinjurisdic-
cional definitiva en vista de su anulacin, por ilegalidad, su naturaleza
jurdica equivale a la del recurso de casacin.
A. Admisibilidad del amparo como casacin administrativa
El amparo directo procede contra las resoluciones definitivas pronun-
ciadas por los tribunales administrativos y fiscales. Segn el artculo 158
de la Ley de Amparo: " ...procede contra sentencias definitivas, laudos y
resoluciones que pongan fin al juicio, dictados por los tribunales judicia-
les, administrativos o del trabajo respecto de los que no proceda ningn
recurso ordinario por el que puedan ser revocados o modificados".
B. Competencia para conocer del amparo directo
Segn los artculos 44,46 Y 158 de la Ley de Amparo, las sentencias
pronunciadas tanto por el TFF (y, aunque no lo dice expresamente la ley,
por los tribunales agrarios), as como por los tribunales administrativos
y fiscales locales que causen agravio a los particulares pueden ser ataca-
das por la va del amparo de una sola instancia ante los TCC.
EL AMPARO EN MATERIA ADMINISTRATIVA
239
A este respecto, existen TCC especializados en materia administrativa
en los circuitos primero (ciudad de Mxico) y tercero (Guadalajara). El
amparo contra las sentencias de los tribunales administrativos es inter-
puesto ante los tribunales colegiados de circuito (TCC). Dado el caso, el
amparo tendr una segunda instancia que se desarrolla ante la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin (SCJN). Por otra parte, en los casos de
importancia especial, la SCJN puede ejercer su facultad de atraccin
(intervencin), conforme al artculo 107, fraccin V, de la Constitucin
mexicana.
C. Procedimiento del amparo directo
a. La demanda
La demanda de amparo debe ser interpuesta ante el TCC competente.
El trmino de interposicin de la demanda es de quince das contados
a partir de la notificacin de la resolucin pronunciada por parte del
Tribunal administrativo, fiscal o agrario respectivo. La demanda presen-
tada debe ser examinada por el presidente del TCC (o, en su caso, de la
SCJN) para determinar su admisibilidad.
b. Informe con justificacin
Una vez admitida la demanda, se deber notificar de su existencia a las
otras partes: el tribunal que pronunci la resolucin impugnada (que
deber rendir un informe en el que responder a las afirmaciones conte-
nidas en la demanda) y la autoridad administrativa (para que exponga lo
que a su derecho convenga en calidad de tercero perjudicado).
c. Resolucin
Una vez entregado el informe de la autoridad o de que haya transcurrido
el trmino para su presentacin, el presidente del Tribunal Colegiado de
Circuito (o, en su caso, el de la SCJN) deber turnar el expediente al
magistrado (o ministro) instructor para que ste elabore un proyecto de
sentencia que deber presentar en un trmino de cinco das (30 das ante
la SCJN). Despus de la redaccin del proyecto de sentencia, existe un
trmino de 15 das para que se pronuncie la sentencia de amparo (diez
das ante la SCJN). La resolucin de amparo ser pronunciada sin discu-
sin pblica, por unanimidad o por mayora de votos.
240 LOS CONTROLES EXTERNOS
D. Pruebas en el amparo directo
Dado que los hechos ya han sido previamente examinados por el
tribunal que pronunci la resolucin impugnada, ante el tribunal de am-
paro, no es posible ofrecer o producir medios de prueba distintos de los
presentados ante el tribunal inferior. En el procedimiento de amparo di-
recto, y tal como si fuese un tribunal de casacin, el tribunal de amparo
examina solamente la legalidad de la resolucin atacado en busca de las
posibles violaciones a las reglas de procedimiento o las ilegalidades que
pudieren existir por cuanto al fondo del asunto.
E. La suspensin del acto impugnado en el amparo directo
En este tipo de amparo, la suspensin se pide contra la ejecucin de
las sentencias definitivas de los tribunales administrativos federales o
locales y deber solicitarse ante el propio tribunal que pronunci la
sentencia.
En el amparo directo, la suspensin es siempre a peticin del deman-
dante. La suspensin es nica; en caso de que el tribunal cuya decisin se
impugna niegue la suspensin, el demandante puede interponer el recurso
de revisin ante el TCC, o dado el caso, ante la Corte Suprema, segn la
competencia de aqul o de sta para conocer del amparo directo.
F. Efectos de la resolucin de amparo directo
Como se trata de un recurso en casacin, la resolucin de amparo
puede consistir, ya sea en el desechamiento del amparo y por consecuen-
cia en la ratificacin de la resolucin del Tribunal administrativo; o bien,
en la anulacin de la resolucin combatida (brindando la proteccin de la
justicia federal al demandante).
En este caso, al igual que en el amparo indirecto, el objetivo de la
resolucin de amparo es el de restituir al ciudadano el goce de sus
derechos violados, y de restablecer las cosas al estado que ellas tenan
hasta antes de que se dictara el acto reclamado (en este caso una senten-
cia). En todos los casos, existe reenvo hacia el Tribunal administrativo
que emiti la resolucin atacada, ya sea que se le requiera la rectifica-
cin del procedimiento; o bien, para que corrija una violacin cometida
en cuanto al fondo del asunto. El Tribunal administrativo est obligado
a ejecutar las indicaciones contenidas en la sentencia protectora de
amparo.
EL AMPARO EN MATERIA ADMINISTRATIVA 241
G. Ejecucin de las sentencias de amparo directo
En lo tocante a la ejecucin de la resolucin protectora de amparo
directo, una vez concedido el amparo se enviar una copia de la sentencia
a la autoridad responsable de su ejecucin, la que deber restituir al
demandante en el goce del derecho subjetivo violado, en los trminos
sealados en la citada sentencia de amparo.
El juez de amparo dispone de amplias facultades para hacer ejecutar
sus sentencias y las autoridades responsables deben informarle sobre la
ejecucin de las mismas. En el caso de incumplimiento de las indica-
ciones contenidas en el dispositivo del fallo, la Ley de Amparo faculta
al juez, cuando ste considere que la resolucin no ha sido ejecutada,
para exigir la ejecucin de la misma al superior jerrquico de la
autoridad responsable o directamente ante sta cuando tenga superior
jerrquico.
Si la resistencia se prolonga, el juez puede demandar el auxilio de la
fuerza pblica para hacer ejecutar la resolucin; tambin puede iniciar un
procedimiento de responsabilidad del funcionario incumplido. (Artculos
106 y 112, Ley de Amparo). Por lo dems, se aplican las mismas reglas
que en materia de amparo directo.
H. Vas de recurso en el amparo directo
En el amparo de una sola instancia, en general, se aplican las mis-
mas reglas que en el amparo indirecto, en lo referente a los recursos
procesales.
a) Recurso de queja (vase la parte relativa al amparo indirecto).
b) Recurso de reclamacin (vase la parte relativa al amparo indi-
recto).
e) Recurso de revisin. Las sentencias pronunciadas por los TCC, en
materia de amparo directo, pueden ser objeto del recurso de revisin
en los supuestos en que dichas sentencias se pronuncien sobre la
constitucionalidad de una ley (federal o local) o de un tratado interna-
cional, o establezcan la interpretacin directa de un precepto de la
Constitucin (cuando dicha decisin o interpretacin no sean fundadas
sobre la jurisprudencia establecida por la Corte Suprema).
El recurso se tramita ante la Corte Suprema y se limita a las cuestiones
estrictamente constitucionales.
242 LOS CONTROLES EXTERNOS
Por cuanto a la tramitacin, remitimos en lo conducente a las reglas
del recurso de revisin mencionadas en la subseccin precedente.
V. CONCLUSIN DEL CAPTULO
El amparo, aun cuando en un principio no fue concebido como un
procedimiento para la solucin del contencioso administrativo ha fun-
cionado, desde hace ms de un siglo, como un sustituto del proceso
administrativo. Fue mediante la expedicin de textos legislativos es-
pecializados y por el carcter constructivo de la interpretacin juris-
prudencial realizada por la Suprema Corte, que el amparo se fue
perfilando como un instrumento imprescindible para garantizar una
mejor proteccin de los derechos de los administrados reconocidos en
la Constitucin.
Sin embargo, no debemos pensar que el amparo es una panacea, pues
al paso del tiempo se ha convertido en una institucin demasiado com-
pleja desde el punto de vista tcnico-procesal. Adems, el sistema judi-
cial mexicano y los tribunales de amparo no podran permanecer ajenos
a los problemas que afectan a la mayor parte de los tribunales en todos
los pases del mundo: el rezago de asuntos en los rganos jurisdiccionales
y la dificultad de ejecutar las sentencias condenatorias dictadas en contra
de la administracin.
En fin, a pesar de su funcin protectora de los derechos de los
administrados, el amparo se ha convertido en un factor "centralizador"
que afecta el sistema federal mexicano en razn de que una gran parte
de los asuntos resueltos por los tribunales locales son impugnados ante
los tribunales federales por la va del amparo de una sola instancia o
directo.
SECCIN DOS
LAS MODALIDADES DEL CONTROL POLTICO EJERCIDO
POR LOS RGANOS DEL PODER LEGISLATIVO
y POR INSTITUCIONES INDEPENDIENTES
CAPTULO PRIMERO
ESTUDIO COMPARATIVO DEL CONTROL
DE LA ADMINISTRACIN POR RGANOS LEGISLATIVOS
En general, este tipo de control sobre la administracin es ejercido por
rganos de carcter poltico como una tarea secundaria.r"
Al interior de los rganos que ejercen atribuciones de control poltico
existen dos grandes subdivisiones: por una parte, los cuerpos legislativos
y sus organismos asociados o auxiliares. Por otra parte, tenemos las
organizaciones polticas (partidos, grupos de presin) y los medios de
comunicacin masiva (prensa escrita, radio, televisin), y cuya efica-
cia es difcil de evaluar. Nosotros nicamente nos ocuparemos del
control que realizan los rganos representativos, es decir, del control
parlamentario.
La funcin de control se encuentra ligada al nacimiento de las asam-
bleas representativas. La doctrina reconoce que este control de los parla-
mentos sobre la actividad de la administracin es una de las tres funcio-
nes tradicionales de los parlamentos, "junto con las funciones legislativa
y financiera't.v"
Este control de los cuerpos parlamentarios sobre la administracin
puede implicar varios aspectos: "verificacin de la conformidad de las
442 Cfr. Braibant, Guy, op. cit. supra, nota 15, p. 305.
443 Cfr. Duhamel, Olivier e Yves Meny, Dictionnaire Constitutionnel, Pars, Presses Univer-
sitaires de France, 1992.
243
244 LOS CONTROLES EXTERNOS
polticas pblicas en relacin a los programas y a las leyes; control
financiero; nominacin y revocacin de los funcionarios pblicos't.if
1. EL CONTROL EN LOS REGMENES PARLAMENTARIOS
En los sistemas parlamentarios, el Parlamento dispone de una serie de
instrumentos de control y vigilancia de la actividad de la administracin.
Estos mecanismos varan de un pas a otro. Sin embargo, podramos
evocar los ms importantes: las preguntas, las comisiones de investiga-
cin y las mociones de censura.
Cabe mencionar que no se trata de procedimientos especficos de
control de la administracin, pero que, sin embargo, permiten al Parla-
mento ejercer un "control indirecto" sobre los rganos administrati-
VOS.
445
Para emprender el estudio de este dominio del control podramos par-
tir de la distincin clsica entre la "responsabilidad parlamentaria" de los
miembros del gobierno y "la informacin del Parlamento". En esta
seccin nos ocuparemos, sucesivamente, de los aspectos concernientes al
procedimiento legislativo, a los mecanismos de informacin del Parla-
mento y al control presupuestario.
l. El control ejercido con motivo del procedimiento legislativo
Los rganos legislativos pueden inmiscuirse en la actividad de la
administracin con motivo de los debates legislativos, es decir, a raz de
la discusin de los proyectos y proposiciones de leyes.
Sin embargo, hoy en da, el Parlamento, paradjicamente, se ha visto
"desplazado" en el ejercicio de su funcin "clsica" de crear la legisla-
cin: en el mundo contemporneo, nos hemos alejado del modelo segn
el cual el Parlamento legisla, y la administracin ejecuta; pues, en reali-
dad, la mayor parte de los proyectos de ley son elaborados por los
rganos que pertenecen al Poder Ejecutivo. De ah resulta que la mayor
parte de las leyes tienen como antecedente una "iniciativa de ley" de
origen gubernamental. A esta posicin predominante se aade el hecho
444 Cfr. Meny, Yves, Po/itique compare, 2a. ed., Pars, Montchrestien, 1988, p. 360.
445 Cfr. Debbasch, Charles, "Introduction", Parlement et admtnistratton en Europe, Paris,
CNRS, 1982, p. 13. "El rgano legislativo solo puede cuestionarlo -e-O 'juzgarlo'- a travs del
control del gobierno, responsable del buen funcionamiento de su administracin."
CONTROL DE LA ADMINISTRACIN POR RGANOS LEGISLATIVOS 245
de que el gobierno posee un poder reglamentario autnomo, convirtin-
dose as en el creador de la mayor parte de la normatividad.
Haciendo a un lado "la mocin de censura", que es una medida que
tiene un carcter netamente poltico, los parlamentos disponen, para
ejercer su control de una serie de instrumentos, siendo los ms importan-
tes de ellos las comisiones y el procedimiento de las preguntas.
2. El control ejercido a travs de las comisiones
En toda democracia, el gobierno debe rendir cuentas a los repre-
sentantes de los electores. Sin embargo, los parlamentos actualmente
tienen dificultades para cumplir con esta tarea, en razn de las exigencias
tcnicas que pueden revestir las funciones de inspeccin y de control. En
este sentido, la utilizacin de las comisiones parlamentarias, y particular-
mente de aquellas especializadas se ha revelado como una forma de
garantizar un control ms eficiente de la administracin.
Las comisiones parlamentarias
Aunque ellas son ya antiguas, durante largo tiempo, las comisiones no
fueron utilizadas ms que para investigar ciertos hechos que era preciso
esclarecer con motivo de algn escndalo.
A partir del ejemplo del sistema de Estados Unidos (y tambin a causa
de la complejidad creciente de las intervenciones del Estado en las
sociedades contemporneas) los regmenes de tipo parlamentario comen-
zaron a utilizar este mecanismo para controlar las actividades del gobier-
no y de la administracin.t"
a. Gran Bretaa
En el sistema britnico, adems de las preguntas (orales y escri-
tas), de las mociones en instancia de examen (early day motions) y del
PCA,447 existe un sistema de comisiones parlamentarias especializadas,
446 Cfr. Meny, Yves, op. cit. supra, penltimanota. "De manerageneralel proceso d ~ contr?1
parlamentario en EstadosUnidos,enGranBretaayen la RFAes ms incisivoqueen Franciae Ita.ha
envirtudde la prcticasistemticade la audienciade funcionarios conlas comisiones parlamentarias
especializadas".
447 Cfr. Leruez, J.,Gouvernement et politique en Grande Bretagne, Pars, FNSPDalloz, 1989,
pp. 37 Yss. "La funcinde controlse realizaa travs del debateen asambleaplenaria, las preguntas;
mediante las comisiones de investigacin especializadas y del comisario parlamentarIO para la
administracin".
246 LOS CONTROLES EXTERNOS
que coexisten al lado de aquellas comisiones dedicadas al trabajo legis-
lativo y que contribuyen al voto de las leyes, de las comisiones internas
encargadas de la administracin interna, y de las comisiones de control
tradicionales (Scrutiny Commiteesv.r"
Las citadas comisiones especializadas tienen como misin principal el
seguimiento de la actividad del gobierno en un dominio especfico de su
desernpeo.r"
1) Creacin. La Creacin de las comisiones (select committees perma-
nents)450 especializadas en la vigilancia de la administracin pblica se
efectu despus de la publicacin de un informe redactado por la "Comi-
sin de procedimiento" en febrero de 1979.
451
Se crearon doce comisiones, cuyas competencias correspondan a
aquellas de los grandes ministerios o de grupos de ministerios.v? Ms
tarde, se adicionaron las comisiones encargadas de los asuntos galeses y
de los asuntos escoceses. Desde 1980 existe una comisin de enlace del
conjunto de las comisiones sectoriales.
2) Composicin. Cada comisin sectorial debe ser integrada con un
nmero limitado de diputados (11 miembros a partir de 1983). Su com-
posicin poltica debe reflejar la de la Cmara, y su presidente es desig-
nado de entre sus miembros.
3) Funcionamiento. Las comisiones examinan los gastos de la admi-
nistracin, as como las polticas de los principales departamentos minis-
teriales y de los organismos pblicos descentralizados.
Dichas comsiones pueden hacerse llegar los expedientes y convocar
a los altos funcionario y a personalidades competentes en determinada
448 Siendo las ms importantes: la Comisin de Cuenta Pblica, que controla la ejecucin del
presupuesto, la Comisin de Leyes Europeas y la Comisin del Mdiateur, cfr. Charlot, Le
pouvoir politique en Grande Bretagne, Pars, Presses Universitaires de France, Thmis, 1990,
pp. 313 y ss.
449 Cfr. Leruez, op. cit. supra, penltima nota, p. 41. "Siempre han habido comisiones
especializadas pero ellas eran, en la mayora de los casos, comisiones no permanentes. Estas, en
principio, estn destinadas a ser permanentes".
450 Esta reforma ha sido considerada por algunos autores como "la ms esperanzadora", cfr.
Dutheil de la Rochere, 1., "Parlernent et administration en Grande Bretagne", Parlement et adminis-
tralion en Europe, Pars, CNRS, 1982, p. 49.
451 Gran Bretaa. First Report from the Seleet Committee on Proeedure 1977-1978. "El
equilibrio de influencia entre el parlamento y el gobierno en el funcionamiento cotidiano de ~ a
Constitucin se incl ina actualmente a favor del gobierno a tal grado que amenaza nuestra dernocraciu
parlamentaria".
452 Estas son las comisiones especializadas: agricultura defensa, educacin, ciencias y artes,
empleo, medio ambiente, relaciones exteriores, asuntos internos, servicios sociales, transportes.
tesoro y funcin pblica, que es la ms importante pues controla al Ministerio de Finanzas.
CONTROL DE LA ADMINISTRACIN POR RGANOS LEGISLATIVOS 247
materia, para que participen en audiencias organizadas por la propia
comisin. Al trmino de la investigacin, se debe presentar un informe
por escrito.
b. Francia
En el rgimen parlamentario francs, aliado de las comisiones perma-
nentes de la Asamblea Nacional o del Senado, que garantizan la informa-
cin de su respectiva asamblea.i-' pueden crearse comisiones de investi-
gacin y de control.v"
Por lo que toca a su papel, las comisiones de investigacin tienen como
objetivo "recolectar elementos informativos sobre hechos determinados
a fin de someterlos, acompaados de conclusiones, a la Asamblea que las
cre" .455 Por otro lado, las comisiones de control son creadas para
"examinar la gestin administrativa, financiera o tcnica de los servicios
pblicos o de las empresas nacionales, en vista de informar el resultado
de su examen a la Asamblea que las cre".456
1) Creacin. Para crear este tipo de comisiones en la Asamblea Nacio-
nal, es necesario depositar una proposicin de resolucin ante la Comi-
sin de leyes. Esta proposicin debe determinar con precisin los hechos
que dan lugar a la investigacin o los servicios pblicos o empresas
nacionales cuya gestin debe ser examinada por la comisin de con-
trol.
457
Los miembros de estos dos tipos de comisiones son designados
mediante escrutinio mayoritario.
2) Funcionamiento. Dada la ausencia de reglas sobre las atribuciones
de las comisiones en el texto inicial de la ordenanza del 17 de noviem-
bre de 1958, no fue sino hasta la entrada en vigor de una ley del 19 de
julio de 1977, cuando se regul su funcionamiento. La ordenanza coloc
453 Cfr. Debbasch, Charles, D., Pontier et al., Droit constitutionnel et institutions politiques,
ed, Pars, Econmica, 1990, p. 912. "Los Reglamentos de las dos asambleas contienen disposi-
cienes que confan esta misin a las comisiones permanentes a fin de permitir a cada asamblea el
ejercicio de su control sobre la poltica del gobierno (artculo 22,1, para el Senado; artculo 145 para
la Asamblea Nacional)."
454 Ordenanza de 17de noviembre de 1958relativa al funcionamiento de las asambleas parlamen-
tarias. Artculo 6: "Adems de las comisiones mencionadas en el artculo 43 de la Constitucin, slo
pueden crearse eventualmente comisiones de investigacin o comisiones de control."
455 Cuya formacin "es un instrumento para utilizarse en casos extremos" (escndalos, cats-
trofes) o dada la gravedad de un problema social -particularmente en la Asamblea Nacional-, cfr.
P., Les commissions parlementaires permanentes de la Ve Rpublique, Paris, Presses
Umversitaires de France, pp. 180 Yss.
456 Cfr. Avril, Pierre y Gicquel, Droit parlementaire, Parls, Montchrestien, 1988, pp. 232
Y233.
457 Artculo 140, primer prrafo del Reglamento de la Asamblea Nacional.
248 LOS CONTROLES EXTERNOS
a las comisiones de investigacin y de control al mismo nivel que las
comisiones de finanzas: las facultades de su relator (rapporteur) son
anlogas a aquellas de los secretarios de las comisiones especiales.
Por otra parte, en el citado ordenamiento se prev la posibilidad para
que estas comisiones convoquen a comparecer ante ellas a toda persona
cuya audiencia consideren til;458 tambin pueden pedir la colaboracin
de la Corte de Cuentas (o Tribunal de Cuentas -Cour des Comptes-).
Las comisiones deben rendir sus informes "durante el primer mes
de la sesin ordinaria siguiente a aquella en la que se tramit la proposi-
cin de su creacin" (artculo 140, Reglamento de la Asamblea Nacio-
nal). La publicacin de los informes es de oficio, salvo decisin contraria
de la propia Asamblea.v?
Los miembros de las comisiones de investigacin y de control "as
como aquellos que asisten o participan en sus trabajos" estn obligados
a guardar secreto so pena de la aplicacin de las sanciones previstas en el
artculo 378 del Cdigo Penal francs.v"
Una parte importante de las proposiciones de creacin de las comisio-
nes no llegan a buen trmino en el seno de las asambleas parlamentarias.
En esta hiptesis, los rganos permanentes se declaran competentes para
llevar la investigacin. A tal efecto, las Cmaras pueden formar "grupo
de trabajo" (en el Senado)461 o "misiones informativas" (en la Asamblea
Nacionalj.v?
c. Italia
1) Creacin. Es el artculo 82 de la Constitucin de 1948 el precepto
que prev la creacin de comisiones de investigacin en cada una de las
Cmaras. Estas formaciones son compuestas mediante representacin
proporcional de los grupos que forman parte del rgano legislativo.v"
458 Artculo 6, prrafo 8 del Reglamento de la Asamblea Nacional.
459 Segn la Ley 77807 del 19 de julio de 1977, "la asamblea interesada puede decidir, por
un voto especial, y despus de haberse constituido en comit secreto, no autorizar la publicacin de
todo o parte del informe de una comisin de investigacin o de control' '.
460 Articulo 6, prrafos 12 y 14.
461 Estos "grupos de trabajo" utilizan los mismos mtodos que las comisiones de investigacin
y de control, cfr. Loquet, op. cit. supra, nota 455, pp. 18Qy ss.
462 Idem. "La creacin de las comisiones de investigacin o de control puede ser rechazada
invocando que el asunto en cuestin pertenece a la esfera de competencia de las comisiones
permanentes".
463 "Cada Cmara puede abrir investigaciones sobre las materias de inters pblico."
CONTROL DE LA ADMINISTRACiN POR RGANOS LEGISLATIVOS 249
2) Funcionamiento. El mismo artculo 82 les confiere extensos pode-
res: "La comisin de investigacin procede a realizar las investigaciones
y verificaciones con los mismos poderes y los mismos lmites que la
autoridad judicial".
Las comisiones de investigacin han jugado un importante papel
debido a la frecuencia de asuntos que tratan a partir de los aos sesenta
y, en particular, en el curso de los ltimos aos.r"
d. Repblica Federal de Alemania
Segn el artculo 44 de la ley fundamental, el Bundestag: "tiene el
derecho y, a peticin de una cuarta parte de sus miembros, la obligacin
de constituir una comisin parlamentaria de instruccin o de investiga-
cin" (Parlamentarische Untersuchungsausschsse), generalmente en
caso de abusos.v"
Al lado de las comisiones de instruccin existen otros rganos que
realizan funciones de control, de direccin y de informacin del Parla-
mento, tales organismos son: las Enqute-Kommissionen (comisiones
parlamentarias de investigacin formadas para la preparacin de deci-
siones complejas), la Petitionsausschuss und Ombudsmann (comisin
de peticiones y ombudsman o delegado para las peticiones de los ciuda-
danos) y el Datenschutzbeauftragter (delegado para la proteccin contra
el abuso del tratamiento de las informaciones, que ejerce su funcin bajo
las rdenes del Parlamento aunque l sea un adjunto del ministro del
interior).
3. Las preguntas
En los procedimientos informativos y de investigacin puestos a dispo-
sicin de los parlamentos se encuentran las preguntas (escritas u orales).
En general, las preguntas son peticiones de informaciones y de datos
o de actuar, dirigidas por un parlamentario a un miembro del gobierno,
respecto de un asunto que se relaciona con la administracin o con el
gobierno.
464 Las comisiones de investigacin bicamerales han tenido mayor xito que las comisiones
unicamerales, cfr. Gaudil1ere, B., "Les institutions de I'Italie", Documents d'tude, Pars, nm. 17,
1987, La Documentation Francaise, p. 25.
465 Cfr. Siedentopf, "Parlement et administration en RFA", Parlements et administration en
Europe, Pars, CNRS, 1982, p. 114. "El Parlamento detenta un Befassunngrecht (derecho de instar
sobre de un asunto o de un tema) para todos los asuntos de inters pblico y pol/tieo."
250
LOS CONTROLES EXTERNOS
Para ilustrar el funcionamiento de este procedimiento, examinaremos
dos ejemplos: Gran Bretaa y Francia.
a. Gran Bretaa
Fue en Gran Bretaa donde este modo de control apareci por primera
vez en 1721,466 pero ha sido en el curso de los dos ltimos siglos cuando
el "question time" se ha desarrollado de forma significativa.
El question time tiene lugar de las 14:35 a las 15:30 horas, de lunes a
jueves.
Preguntas orales. El nmero de preguntas que un diputado puede
formular se limita a ocho preguntas con respuesta oral durante diez das
y a un mximo de dos preguntas por da.
En caso de que una pregunta no encuentre respuesta oral, ser objeto
de una respuesta escrita, a menos que su autor prefiera aplazarla a una
sesin posterior.
Preguntas escritas. Los diputados pueden formular preguntas deman-
dando una respuesta escrita. Las respuestas son publicadas en el diario
de debates (Hansard). A diferencia de las preguntas orales, este gnero de
preguntas no se encuentra sujeto a ninguna limitacin.
Preguntas urgentes. Aliado de las preguntas orales y escritas existen
las preguntas urgentes (Private Notice Questions) cuya admisin corres-
ponde al Speaker. Los ministros implicados deben darles respuesta des-
pus de responder a las preguntas orales.
Este tipo de preguntas brindan a los parlamentarios la oportunidad de
escuchar al primer ministro con motivo de un asunto urgente. Ellas
pueden versar, por ejemplo, sobre catstrofes nacionales o sobre crisis
internacionales.
b. Francia
Segn el artculo 48 de la Constitucin de 1958, se debe reservar una
sesin por semana, prioritariamente, al trmite de las preguntas de los
miembros del Parlamento y a las respuestas del gobierno.
l. Las preguntas orales son formuladas por escrito; es la respuesta del
gobierno la que siempre es oral.
466 Cfr. Chantebout, B., Droit constitutionnel el science politique, Pars, Armand Coln, 1988,
pp. 248 Yss.; cfr. Char1ot, op. cit. supra, nota 448, p. 314.
CONTROL DE LA ADMINISTRACIN POR RGANOS LEGISLATIVOS 251
2. Las preguntas escritas son objeto de una respuesta gubernamen-
tal publicada en el Journal Officiel, en el mes siguiente a aqul en que se
public la pregunta en el mismo diario oficial.
3. Las "preguntas de actualidad" son preguntas orales formuladas al
primer ministro y seleccionadas por la Conferencia de Presidentes "en
razn de su carcter de inters general", y a las que se responde oral-
mente.
4. La interpelacin. En el derecho constitucional francs, la interpela-
cin es una pregunta oral con debate, seguida de un voto mediante el cual
la Asamblea se pronuncia sobre el problema abordado: a partir de una
pregunta oral planteada por un parlamentario, se inicia un debate general
en el que pueden intervenir los otros representantes populares. La discu-
sin concluye con el voto de una resolucin en la que la Asamblea decide
pasar al punto siguiente del orden del da.
4. Centrol del p r ~
-------------- El control ejercido por los rganos parlamentarios coexiste y se com-
plementa con el control administrativo del presupuesto."?
En una definicin amplia, el control parlamentario comprende "el
poder de decisin, en materia de ingresos y de gastos y la funcin de
investigacin, de vigilancia y de apreciacin crtica" .468
Dicho control se ejerce sobre las cuentas pblicas, que son verificadas
y glosadas por organismos "superiores" e "independientes" y no simple-
mente con base en simples informaciones estadsticas; de otra manera,
sera imposible realizar unjuicio objetivo de la gestin presupuestaria del
gobierno.
A pesar de la panoplia de instrumentos de control puestos a su dispo-
sicin, en un anlisis comparativo podramos constatar que los cuerpos
parlamentarios utilizan muy poco sus atribuciones de control financiero:
los parlamentos ratifican el presupuesto del ao precedente o lo aumen-
tan sin examinar las necesidades reales de recursos y la utilizacin de
fondos.ts?
467 Cfr. Laurenburger, Finanzas pblicas comparadas, Mxico, p. 40. "El Parlamento aprueba
el presupuesto y controla la cuenta pblica. Tal es el principio del derecho presupuestario en los
regmenes representativos".
468 Cfr. Paysan, A., Finances publiques, 3a. ed., Pars, Masson, 1993, p. 356.
469 Cfr. Meny, op. cit. supra, nota 444, p. 361. Para el caso de Francia, cfr. Paysant, op.
cit. lt., p. 355. "La constatacin que hacen todos los autores y todos los parlamentarios es que en
252 LOS CONTROLES EXTERNOS
II. EL CONTROL DE LAS ASAMBLEAS LEGISLATIVAS
SOBRE LA ADMINISTRACiN PBLICA
EN LOS REGMENES PRESIDENCIALES
En los pases que poseen gobierno de tipo presidencial, los medios de
control de los rganos legislativos son: los informes, las preguntas y las
comisiones de investigacin. Ellos pueden ejercer una cierta vigilancia
con ocasin del procedimiento legislativo. En general, se trata de meca-
nismos que han sido creados en los regmenes parlamentarios pero que
han sido adoptados, con variaciones, por los regmenes presidenciales
con el fin de informar y, con ello, de facilitar la tarea de control de los
rganos representativos.f?"
Sin embargo, existen importantes diferencias respecto a los regmenes
parlamentarios. Los rganos legislativos y ejecutivos son independientes
entre s, de tal suerte que no pueden destituirse entre ellos.
1, Estados Unidos
En Estados Unidos, que es el arquetipo del sistema de tipo presiden-
cial, cuyo modelo ha tenido gran influencia en nuestro continente, la
independencia del Congreso respecto del Ejecutivo le ha permitido jugar
un papel de contrapeso en el sistema constitucional.
En razn de una interpretacin rgida de la separacin de poderes el
Congreso ejerce un control marcado sobre la administracin federal.
El Congreso hace un uso prioritario del control presupuestario, de
las comisiones de control e investigacin y del veto legislativo. Estos
dos ltimos son los instrumentos ms originales. Otra posibilidad para
ejercer su control se presenta con motivo de la designacin y de la
revocacin de los altos funcionarios federales: el Senado debe ser con-
sultado sobre ciertas nominaciones de altos funcionarios. Finalmente,
tambin puede recurrir allmpeachment para enjuiciar polticamente a un
funcionario de la administracin.
todos los momentos en que se ejerce el control parlamentario en Francia es insignificante o insufi-
ciente."
470 Cfr. Orozco, Jess, "El sistema constitucional en el Constituyente de Quertaro y su
evolucin posterior", El sistema presidencial mexicano, Mxico, UNAM, 1988, p. 84.
CONTROL DE LA ADMINISTRACIN POR RGANOS LEGISLATIVOS 253
A. El procedimiento legislativo
Para analizar esta parte, es necesario distinguir entre el control tradi-
cional y los nuevos procedimientos de control que han aparecido en el
curso de los ltimos decenios.
a. El control legislativo tradicional
En Estados Unidos, la injerencia de la legislatura se suma a las otras
formas de control.
El Congreso hace uso de diversas tcnicas: puede adoptar una nueva
legislacin, utilizar las audiencias pblicas, convocar a los funcionarios
a comparecer ante l, etctera.
A nivel de los estados miembros de la Unin se manifiesta una
tendencia al fortalecimiento y a la ampliacin de este tipo de control con
el fin de revisar y analizar las actividades del Ejecutivo.
b. Las nuevas tcnicas de control
Existen, actualmente, nuevas tcnicas legislativas de control. A este
respecto, podemos citar la Sunset Legislation, que es una tcnica creada
a nivel local (en el estado de Colorado en 1976).471 Actualmente, existen
leyes anlogas en 24 estados de la Unin Americana; sin embargo, a nivel
federal no existe ninguna ley de este tipo.
Se trata de una legislacin de validez limitada en el tiempo y de
terminacin automtica, que implica la realizacin de exmenes peridi-
cos del desempeo de cada autoridad, en el curso de los cuales esta ltima
debe justificar su existencia o ser disuelta.
c. El veto legislativo
Desde los aos cuarenta, el Congreso ejerce un "veto legislativo", que
es distinto del "veto presidencial".
Se trata de un medio utilizado, en el marco de las delegaciones del
ejercicio del Poder Legislativo, por el Congreso en beneficio del presi-
dente ("legislacin delegada"), y que permite a cada una de las Cmaras
suspender la aplicacin de las decisiones del Ejecutivo consideradas
contrarias u opuestas a la ley de habilitacin correspondiente. De esta
forma, el Congreso ha intentado introducir un control sobre la reglamen-
471 Cfr. Langrod, George, "Le controle populaire de l'administration atravers de l'ingrence
dellgislateur aux tats-Unis", Revue Adminutrative, Pars, 1981, p. 639. "Este tipo de control se
ilustra con la analogla de la puesta del sol".
254 LOS CONTROLES EXTERNOS
tacin administrativa, anlogo a aqul de la "legislacin delegada" bri-
tnica, con ciertas diferencias:
1) No existe una ley general sobre la utilizacin de este instrumento,
que, sin embargo, ha sido incorporado progresivamente en los textos.
2) La nica posibilidad que existe es la de oponerse a una decisin
dictada por la administracin, sin hacer distincin entre los actos regla-
mentarios y los actos individuales unilaterales.
No obstante, desde hace una decena de aos, la utilizacin del "veto
legislativo"472 se ha ido moderando. En 1983, la Corte Supremas"
resolvi sobre la inconstitucionalidad de este mtodo en cierto nmero
de hiptesis: el legislador no podra limitar o condicionar la delega-
cin de poderes que realiza en favor del Ejecutivo; slo podra refo-
marias mediante la aprobacin de otra ley. De esta suerte, el veto se
encuentra en una situacin precaria: los textos que lo prevn pueden
ser declarados contrarios a la Constitucin y el veto, a su vez, estara
afectado de nulidad.r"
Pero la magnitud del impacto de la sentencia dictada en el caso
Chadha fue muy limitada y el Congreso sigui con la practica de incluir,
en las leyes de habilitacin, la utilizacin del veto legislativo.
B. Las comisiones del Congreso
A lado de la funcin legislativa podemos distinguir aquella de super-
visin legislativa (legislative oversight). 475 El Congreso puede verificar,
a travs de sus comisiones, la aplicacin de las leyes y la ejecucin de los
programas gubernamentales por parte del Ejecutivo.
a. Tipos de comisionesf"
En el seno del Congreso existen diversas categoras de comisiones. A
continuacin vamos a presentar, en primer lugar, las comisiones que
preparan el trabajo legislativo: las comisiones permanentes, las comisio-
472 Para anular las leyes dictadas en virtud de una delegacin legislativa en un plazo de 60 a
90 das.
473 Conforme a la sentencia Inmigration and naturalization service v/Chadha, del 23 de junio
de 1983, el Congreso no puede adoptar un acto con carcter de ley si no cuenta con la autorizacin
del presidente.
474 Cfr. Braibant, Guy, op. cit. supra, nota 15, p. 313.
475 Cfr. Skidmore, M., La dmocratie americaine, Pars, O. Jacob, 1985, p. 143.
476 Cfr. Toinet, Marie-France, Le systme po/itique des tats-Unis, Pars, Presses Universitai-
res de France, 1987, p. 131. Desde 1995 existe traduccin al castellano, editada por la editorial Fondo
de Cultura Econmica de Mxico.
CONTROL DE LA ADMINISTRACiN POR RGANOS LEGISLATIVOS 255
nes conjuntas y las comisiones de conferencia; finalmente, las comisiones
de investigacin.t?"
1) Comisiones permanentes (Standing Committees)
Estas comisiones se encargan de preparar el trabajo legislativos" y,
particularmente, las proposiciones de ley en un dominio especfico.!"
Estos rganos pueden solicitar la comparecencia de los funcionarios, ya
sea para pedirles su opinin sobre los proyectos de ley, o bien, para
exigirles explicaciones sobre algn aspecto de su ramo, dependencia o
administracin, o respecto de alguna inquietud suscitada en el curso de
los debates.
Las comisiones pueden solicitar al General Accouting Office (GA,
cfr. infra, captulo tercero de esta seccin), que proceda a la realizacin
de investigaciones sobre la legalidad o la oportunidad de la accin
administrativa.
2) Comisiones conjuntas (Joint Committees)
Se trata de comisiones comunes a las dos Cmaras, las cuales se
encuentran representadas en forma paritaria, para estudiar un proble-
ma de alcance limitado, generalmente de orden administrativo.
3) Comisiones de conferencia (Conference Committees)
Estas comisiones tambin son de carcter temporal y tienen por objeto
\legar a redactar un texto comn en caso de que sean presentadas dos
proposiciones de ley diferentes en las dos asambleas.t'"
4) Comisiones de investigacin (Special Committees)
Estas comisiones son provisionales y son ms numerosas que las
comisiones permanentes. Ajuicio del profesor Gelhorn, las citadas comi-
siones de investigacin se vinculan a la concepcin norteamericana de la
separacin de poderes."!
477 Cfr. Burdeau, George, Droit constitutionnel el institutions politiques, Pars, 1972, p. 253.
"Las comisiones parlamentarias se arrogaron el poder de investigacin bajo el pretexto de reunir las
informaciones necesarias para el trabajo legislativo. Esto las ha conducido a un control de la
administracin".
478 En 1985 haban 17 comisiones en el Senado y 22 en la Cmara de Diputados.
479 A partir de la Ley de Reorganizacin Legislativa de 1946 (Legislative reorganization
act).
480 Cfr. Toinet, Marie-France, op. cit. supra, nota 476, pp. 131 Yss.
481 "Es precisamente porque el Congreso no tiene la posibilidad de hacer dimitir al gobierno
por una mocin de censura que se le otorga en compensacin de los poderes importantes de control
sobre el funcionamiento permanente de el Ejecutivo". Citado por Braibant, Guy, op. cit. supra, nota
15, pp. 311 Y312.
256
LOS CONTROLES EXTERNOS
Ellas tienen los objetos ms variados: pueden ser creadas con motivo
de un acontecimiento, para examinar la aplicacin de las leyes o para
investigar sobre un problema preciso. En todo caso, algunas de ellas
examinan cuestiones que se relacionan con la administracin, como, por
ejemplo, el funcionamiento de los servicios pblicos.
La Corte Suprema ha considerado que la facultad del Congreso para
crear comisiones de investigacin nicamente puede ejercerse en aque-
llos dominios que se vinculan con la actividad legislativa del Congreso.
Estas comisiones tienen poderes muy amplios: pueden pedir el acceso
a los documentos de la administracin. Por otra parte, pueden ordenar la
comparecencia de funcionarios ante ellas para escuchar sus opiniones.
La Corte Suprema ha limitado los poderes de investigacin de las
comisiones, en lo concerniente a las pruebas testimoniales: por una
parte, ella vela por la aplicacin de la V enmienda de la Constitucin
estadounidense.t'" Por otra parte, las personas interrogadas tienen el
derecho de no responder a las preguntas que no estn ligadas al tema de
la investigacin.
C. El presupuesto
El Congreso ejerce su funcin de control financiero aprovechando la
adopcin del presupuesto para examinar, en detalle, el funcionamiento de
ciertas dependencias o administraciones.
El Congreso debe autorizar el empleo de todos los fondos que puede
gastar el gobierno. En este mbito, el Congreso goza de amplios poderes.
De ah que constituya una oportunidad para que aqul controle la accin
de la administracin; l puede reducir o suprimir las asignaciones de
crditos de un programa especfico; a su vez, los jefes de la adminis-
tracin deben justificar toda solicitud de crditos ante las comisiones
parlamentarias.
Por otra parte, no existe ninguna limitacin al ejercicio de la iniciativa
financiera de la que gozan los miembros del Congreso: la nica atribu-
cin del Ejecutivo consiste en la presentacin del proyecto de Presupues-
to de Egresos.w'
482 "Nadie est obligado a declarar contra si mismo".
483 Cfr. Debbasch, Charles, Pontier et al., op. cit. supra, nota 453, p. 250.
CONTROL DE LA ADMINISTRACIN POR RGANOS LEGISLATIVOS 257
2. El presidencialismo y las dificultades del control
de la administracin en Amrica Latina
Los regmenes presidenciales de los pases latinoamericanos se carac-
terizan por la preponderancia del Poder Ejecutivo.i'"
Siguiendo el ejemplo de Estados Unidos, poco despus de su inde-
pendencia, en el siglo XIX, los pases de Amrica Latina escogieron la
forma de gobierno presidencial. Pero, en razn de las condiciones socia-
les y polticas comunes al conjunto de los pases de la regin, no existe
equilibrio entre los poderes pblicos, "que no son ni independientes ni
iguales".485
En razn de esta circunstancia, ciertos autores han preferido hablar de
un "rgimen de preponderancia presidencial'Y'" debido a que la mayora
de los pases de Amrica Latina, a pesar de contar con instituciones
anlogas a aquellas de Estados Unidos, el presidente detenta una posicin
preponderante que tiende a la hegemona.
Las "condiciones ambientales" (v. gr., el analfabetismo, la debilidad
y el carcter personalista de los partidos polticos, entre otros) que existen
en estos Estados han impedido el xito de la adopcin de la institucin.
De ah resulta que, en algunos casos, la notoria preponderancia del
presidente ha desembocado en la formacin de gobiernos autoritarios.
Como consecuencia de lo anterior, esta asimetra que encontramos
entre los medios puestos a disposicin del Ejecutivo y del Legislativo ha
tenido consecuencias perversas en lo que respecta al control del Poder
Legislativo sobre la administracin.'
484 Cfr. Biscaretti, PaoIo,lntroduzione al diritto costituzionale comparato, 6a. ed., Miln, Dott
A-Giuffre, 1988, p. 163. Existe traduccin al castellano de Hctor Fix-Zamudio, editado por el Fondo
de Cultura Econmica (en prensa).
485 Cfr. Lambert, J., Le systme politique de l'Amrique latine, Pars, Presses Universitaires de
France, Thmis, 1987, pp. 364 Y365.
486 ldem.
CAPTULO SEGUNDO
LAS FORMAS DEL CONTROL PARLAMENTARIO
EN MXICO
1. ASPECTOS GENERALES
1. El predominio del Ejecutivo y la debilidad del Congreso
A. Causas externas de las disfunciones del control congresional
En Mxico, la prctica poltica ejerce una gran influencia sobre las
relaciones entre las diversas ramas del poder. La historia parlamentaria
de Mxico se caracteriza por la preponderancia del Poder Ejecutivo sobre
los otros dos poderes (el Legislativo y el Judicial), de tal suerte que la re-
particin real del poder debilita el control del Legislativo sobre el Ejecu-
tivo."? Por esta razn, podramos decir que el control que ejerce el
Legislativo sobre la administracin federal es muy reducido."! Ahora
bien, este predominio del Ejecutivo no significa, sin embargo, que el
funcionamiento de la administracin mexicana no se encuentre sujeto a
la ley, que se cumple "formalmente"."?
No es sino desde hace pocos aos, a partir del final de la dcada de los
aos ochenta, cuando el Poder Legislativo se ha fortalecido como conse-
cuencia de la transformacin de su integracin partidista. En efecto, fuc
487 Cfr. Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, Mxico, Siglo XXI, 1978, p. 24. Para
este autor, el presidente es "la piedra de toque de nuestro sistema polftico dada su gran preeminencia
sobre los otros elementos del sistema".
488 Cfr. Duhamel, O. y y. Meny, op. cit. supra, nota 443, p. 636. "La separacin de poderes
en Mxico es muy terica. (El presidente) detenta inmensos poderes. La iniciativa de leyes, que lo
hace el principal legislador (...), los poderes tradicionales de los jefes de Estado en el rgimen
presidencial, que le permiten proceder directamente o por delegacin, de facto o de iure, a realizar
todas las nominaciones".
489 Cfr. Gonzlez, P., L 'Administration publique dans l'analyse d 'un systme polltique. (Me-
xtque), tesis, Pars 11, 1976, p. 138. "En un rgimen presidencial como el de Mxico, la nica accin
que podra ejercer el Congreso sobre la administracin sera mediante la aprobacin del presupuesto
y por la ratificacin de ciertas designaciones realizadas por el presidente".
259
260 LOS CONTROLES EXTERNOS
en 1988, a raz de las elecciones legislativas, en las que la oposicin
obtuvo una cantidad importante de curules. A esta modificacin de la
composicin de la Cmara de Diputados sigui la expedicin de un
cdigo electoral en 1990 (revisado y mejorado en 1991, 1993 Y 1994),
en el que se ha reforzado el control de la regularidad de los escrutinios
por parte de rganos independientes en los que estn representados los
partidos de oposicin, Estas reformas permitieron que se diera una
composicin ms diversificada de las Cmaras, y, en particular, de la
de Diputados, Desde entonces, el partido dominante se ha visto obliga-
do a negociar con los partidos de oposicin para conseguir la adopcin
de reformas legales y de modificaciones al texto de la Constitucin
federal.
B. Deficiencias internas de los rganos del Congreso de la Unin
La debilidad endmica de los rganos del Poder Legislativo tambin
tiene que ver con otras cuestiones, a saber:
l. La inexistencia de una autntica "carrera parlamentaria";
2. La falta de personal profesional de apoyo para el desempeo de las
funciones encomendadas por la Constitucin al Congreso.v" y
3. La limitacin de los recursos financieros puestos a disposicin del
Congreso de la Unin.i?'
2. Catlogo de facultades de control del Congreso
Facultades del Congreso en general y de las Cmaras
en lo particular
a. Poderes del Congreso
Los poderes del Congreso de mayor importancia respecto del Ejecuti-
vo son los siguientes:
1) Revisar la cuenta pblica del ao precedente.
2) Examinar las cuentas presentada cada ao por el Ejecutivo.
490 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, "La funcin actual del Poder Legislativo", El Poder Legislativo
en la actualidad, Mxico, UNAM-Cmara de Diputados, 1994, p. 31.
491 Conforme al ltimo Presupuesto de Egresos de l Federacin se dio al Legislativo un 50%
del total, en tanto que al Ejecutivo se destin el 98.7% del total. Cfr. Gonzlez Oropeza, M., "Las
comisiones del Congreso de la Unin en Mxico", El Poder Legislativo en la actualidad, Mxico,
UNAM-Cmara de Diputados, 1994, p. 84.
FORMAS DEL CONTROL PARLAMENTARIO 261
3) Determinar las bases para que el Ejecutivo pueda solicitar emprs-
titos garantizados por el Crdito de la Nacin, aprobar dichos emprsti-
tos, y reconocer y ordenar que se pague la deuda pblica nacional.
Existen, adems, algunas facultades que son propias de cada una de las
Cmaras, que enunciaremos a continuacin.
b. Poderes de la Cmara de Diputados
Los principales poderes de la Cmara de Diputados son los siguientes:
- Calificar la eleccin del presidente de la Repblica;
- Aprobar el Presupuesto de Egresos anual;
- Declarar la procedencia del enjuiciamiento de los funcionarios que
gozan de inmunidad constitucional, que hayan sido acusados de
haber cometido un delito del orden comn durante el trmino de sus
funciones;
- Participar como rgano de acusacin en el juicio poltico contra
servidores pblicos de la Federacin (y, en ciertos casos, de aqu-
llos de los estados).
c. Facultades del Senado
En lo que concierne al Senado, ste participa de ciertos actos del
Ejecutivo:
_ Ratificacin de las designaciones llevadas a cabo por el presidente
de la Repblica de los ministros de la Suprema Corte de Justicia, de
los magistrados de los tribunales administrativos y agrarios, de los
agentes diplomticos, cnsules generales, empleados superiores de
Hacienda, coroneles y otros oficiales de alto rango de las fuerzas
armadas, as como del procurador general de la Repblica."?
- Ratificacin de los tratados y convenios internacionales celebrados
por el presidente.
_ Erigirse en jurado de sentencia durante el procedimiento de juicio
poltico contra servidores pblicos de la Federacin (y, en ciertos
casos, de aqullos de los estados).
492 Reforma a los artculos 76- 11, 79- V Y89- 11 de la Constitucin federal, publicada en el
Diario Oficial de la Federacin del 31 de diciembre de 1994.
262 LOS CONTROLES' EXTERNOS
11. EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
De manera general, los rganos legislativos ejercen un control del
Ejecutivo a travs del procedimiento legislativo. Es con motivo de la
discusin de los proyectos de ley, y particularmente de los proyectos
de leyes de finanzas (Presupuesto de Egresos y Ley de Ingresos)
cuando, los legisladores se permiten criticar la gestin de la adminis-
tracin. Los rganos legislativos se convierten por esta va en rganos
de control de la actividad de la admmistracin.t'"
En Mxico, el Congreso puede utilizar sus atribuciones legislativas
para fijar ciertos lmites a la accin del Ejecutivo. El constitucionalista
Manuel Barqun explica que, haciendo a un lado el contenido del artcu-
lo 73 constitucional, debemos centrar nuestra atencin sobre los poderes
del Congreso consagrados en los artculos 49 y 131 de la Constitucin
(que fijan las condiciones de la autorizacin para declarar el estado de
urgencia y la delegacin de facultades legislativas a favor del jefe del
Ejecutivoj.t?"
A pesar de esta panoplia de instrumentos puestos a disposicin del
Legislativo, en el sistema constitucional mexicano, el presidente de la
Repblicajuega un papel muy importante en la elaboracin de las leyes:
l tiene derecho de proponer iniciativas de ley; a tal efecto, dispone de
una importante estructura administrativa y de los servicios de la Presi-
dencia de la Repblica.
Por otra parte, dada la existencia de un partido mayoritario, los pro-
yectos de ley enviados por el Ejecutivo a las Cmaras son casi siempre
aprobados por el Congreso, dominado por el Partido Revolucionario
Institucional.r" pero, como lo hemos mencionado antes, a partir de las
elecciones legislativas de 1988 la oposicin ha realizado algunos progre-
sos importantes; este hecho ha permitido reducir el margen de maniobra
del partido dominante y del propio presidente.
493 Cfr. Barqun, Manuel, "El control del Senado sobre el Ejecutivo", Estudiosjurdicos en
torno a la Constitucin mexicana, Mxico, UNAM, IIJ, 1992, pp. 41 Y ss. Para este autor, las
funciones legislativas del Congreso pueden tener una naturaleza "limitativa" (cuando precedan la
accin del Ejecutivo y la condicionen) o "correctiva" (cuando, a posteriori, se confirmen, a travs de
la edicin de normas, las facultades previamente otorgadas al Ejecutivo).
494 Idem.
495 Por otra parte, el presidente y sus colaboradores hacen un uso exagerado de sus facultades
reglamentarias. De ahl resulta que casi la totalidad de la legislacin dimana del Poder Ejecutivo. Para
el dr. Manuel Gonzlez Oropeza "el reglamento, o normas tcnicas, como se le ha querido llamar,
compite y supera a las leyes". Cfr. op. cit. supra, nota 491, p. 84.
FORMAS DEL CONTROL PARLAMENTARIO
III. OTROS MECANISMOS DE CONTROL
l. Ratificacin de designaciones
263
La Constitucin autoriza al presidente de la Repblica a hacer una
serie de designaciones; alguna de las cuales requiere la ratificacin del
Senado de la Repblica.f"
El artculo 76, fraccin segunda, dice que dicha ratificacin es obliga-
toria tratndose de la designacin: del procurador general de la Repbli-
ca, ministros, agentes diplomticos, cnsules generales, empleados supe-
riores de Hacienda, coroneles y dems jefes superiores del ejrcito,
armada y fuerza area nacionales.
2. Ratificacin de las convenciones y tratados internacionales
Es al presidente de la Repblica a quien corresponde la direccin de
las negociaciones internacionales y la celebracin de tratados y conven-
ciones con otros Estados soberanos. Sin embargo, estos tratados y con-
venciones, para ser incorporados al sistema jurdico mexicano, requieren
la ratificacin del Senado (cfr. artculos 89-X y 76-Y, de la Constitucin
mexicana).
Por otra parte, desde 1977, el anlisis de la poltica exterior del pas
forma parte de las competencias exclusivas del Senado.
3. Responsabilidad de funcionarios
En Mxico, el Congreso de la Unin realiza la funcin jurisdiccional
respecto de los altos funcionarios federales, de los ministros, magistrados
y jueces del Poder Judicial federal y de los miembros del propio Congre-
so de la Unin.
Dada la naturaleza presidencial de nuestro sistema constitucional, los
secretarios de Estado nicamente son responsables ante el presidente de
la Repblica. De ah que no se les pueda someter a procedimientos tales
como las mociones de censura, quedando nicamente abierta la va del
juicio de responsabilidad poltica de los secretarios de Estado y de otros
496 Cfr. tambinel articulo89, fraccin 11. Por cuantoa la Comisin Permanente, vanselos
artlculos 89-XVIII y 79-VII.
264 LOS CONTROLES EXTERNOS
altos funcionarios de la administracin, previsto en el ttulo cuarto de la
Constitucin mexicana."?
En virtud de este rgimen de responsabilidad, las Cmaras del Congre-
so son competentes para pronunciarse en dos casos distintos: el primero
es el "juicio de responsabilidad poltica"; el segundo es el retiro de la
inmunidad procedimental de la que gozan ciertos funcionarios.
A. La responsabilidadpoltica
Se trata de la facultad prevista en favor de la Cmara de Diputados
para someter ajuicio a una serie de altos funcionarios por la comisin de
infracciones graves de carcter poltico, previstas expresamente por las
leyes. La responsabilidad poltica se determina a travs del juicio poltico.
Este ltimo es descrito por Antonio Riva Palacicr" como "el proceso
que encargado a un rgano definido, determina que la conducta de un
servidor pblico ha dejado de corresponder a los elementos intrnsecos y
extrnsecos que polticamente determinan su calidad de tal, y que por lo
tanto debe dejar de serlo".499
a. Naturaleza del juicio poltico
El juicio poltico que existe en nuestro sistema constitucional se
inspir en la institucin del Impeachment , en la modalidad usada en el
derecho de los Estados Unidos de Amrica.s?" Para el doctor Hctor
Fix-Zamudio.>" el juicio poltico constituye uno de los cinco instrumen-
tos consagrados en la Constitucin para la solucin de conflictos, de
carcter jurisdiccional, sobre la aplicacin de las disposiciones funda-
mentales. Las otras cuatro garantas constitucionales son: las controver-
497 La ley reglamentaria de este ttulo es la Ley de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos, Diario Oficial de la Federacin del 31 de diciembre de 1982.
498 Cfr. Riva Palacio, Antonio, "Juicio Poltico", Servidores pblicos y sus nuevas responsa-
bilidades, Mxico, lNAP, 1984, p. 82.
499 En otra descripcin, Fauzi Hamdam afirma que: "El juicio poltico se refiere a la aptitud
para continuar o no desempeflando el puesto pblico, que por razn del cargo y la importancia de la
funcin pblica, debe ser juzgado por un rgano jurisdiccional especial", cjr. "Notas sobre la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos", Revista de Investigaciones Jurdicas,
Mxico, nm. 7, 1983, p. 245.
500 El doctor Hctor Fix-Zamudio seflala que: "El sistema norteamericano fue establecido por
el artculo 1, seccin I1I, inciso e, de la Constitucin federal de 1787". Cfr. "Las responsabilidades
de los servidores pblicos en l derecho comparado", Las responsabilidades de los servidores
pblicos, Mxico, UNAM-Manuel Porra, 1984, p. 63.
501 Cfr. Fix-Zamudo, Hctor, "La justicia constitucional en el ordenamiento mexicano",
Estudios jurdicos en torno a la Constitucin mexicana de 1917 en su septuagsimo aniversario,
Mxico, UNAM, 1992, pp. 121-133.
FORMAS DEL CONTROL PARLAMENTARIO
265
sias constitucionales, el juicio de amparo, el procedimiento investigato-
rio de la Suprema Corte de Justicia y la instancia ante la Comisin
Nacional de Derechos Humanos.r"
b. Sujetos
El artculo 110 de la Constitucin federal menciona los funcionarios
que pueden ser sometidos al juicio. Entre ellos se encuentran'v' los
funcionarios del Poder Ejecutivo federal, tanto los de la administracin
centralizada (secretarios de Estado, jefes de departamento administrati-
vo, el titular del rgano u rganos de gobierno del Distrito Federal, el
procurador general de la Repblica y el procurador de justicia del Distrito
Federal), como los directores de organismos descentralizados, empresas
pblicas y entidades de la administracin "paraestatal".
c. Causas del juicio poltico
El artculo 109 de la Constitucin seala en forma breve que el citado
juicio procede en contra de los funcionarios sealados en el artculo 110
de la misma carta fundamental, "cuando, en el ejercicio de sus funciones
incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses
pblicos fundamentales o de su buen despacho".
La LFRSP, en su artculo 7, enumera en ocho fracciones una lista
de las que, a juicio del legislador, constituyen conductas que "redun-
dan en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen
despacho".
Estas pueden ser divididas en cuatro sectores:
l. El ataque a las instituciones democrticas o a la forma de gobierno
republicano, representativo y federal (fracciones 1y 11);
2. Las violaciones graves y sistemticas a las garantas individuales y
sociales, entre las que se encuentra la libertad de sufragio; 504
3. La usurpacin de atribuciones y cualquier infraccin a la Constitu-
cin o a las leyes federales o las omisiones de carcter grave "cuando
causen perjuicios graves a la Federacin, a uno o varios estados de la
502 En el mismosentido, los constitucionalistas JorgeCarpizoy JorgeMadrazo sealan que:."EI
juicioderesponsabilidad politica, entendido comogarantaconstitucional, tienecomoprincipal finalidad
la represin y sancin a todaviolacin quese cometaen contrade las disposiciones constitucionales que
sealan los limitesde actuacin de todoservidor pblico". Gjr., "Derechoconstitucional", El derecho
en Mxico. Una visin de conjunto, Mxico, UNAM, 1991.
503 Cfr. Constitucinfederal, articulo 110y Ley Federal de Responsabilidades de los Servido-
res Pblicos, articulo5.
504 FraccionesIII y IV.
266 LOS CONTROLES EXTERNOS
misma, a la sociedad o motiven algn trastorno en el funcionamiento
normal de las instituciones".505
4. Las violaciones graves o sistemticas a los planes, programas y
presupuestos de la administracin pblica federal o del Distrito Federal
y a las leyes que determinan el manejo de los recursos econmicos
federales o del Distrito Federal. Sin embargo, no procede el juicio
poltico por la simple expresin de ideas (fraccin VIII y ltimo prrafo
de artculo 7, LFRSP).
d. rganos
La Cmara de Diputados tiene como una de sus facultades exclusivas
la de actuar como "rgano de acusacin" en los juicios polticos que se
instauren contra los servidores pblicos sealados en el artculo 110 de
la Constitucin.l'"
Por lo que respecta al Senado, ste posee de forma exclusiva la
facultad de constituirse en jurado de sentencia "para conocer en juicio
poltico de las faltas u omisiones que cometan los servidores pblicos y
que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales y de
su buen despacho", en los trminos del artculo 110de la Constitucin.?"
En trminos generales, se trata de un procedimiento en el que predo-
mina la publicidad de las actuacionesl'" y que introduce algunos elemen-
tos de oralidad, y que, en general, respeta la garanta de audiencia que
concede la Constitucin mexicana en su artculo 14. Por cuanto a lo no
previsto por la LFRSP en todas las cuestiones relativas al procedimiento,
as como en la apreciacin de las pruebas, el artculo 45 de la misma
prev la aplicacin supletoria del Cdigo Federal de Procedimientos
Penales y del Cdigo Penal. La crtica ms fuerte que hace al procedi-
miento radica en el papel preponderante que se otorga a la Cmara de
Diputados, dejando al Senado nicamente la facultad de fijar la intensi-
dad de las sanciones.P?
505 Fracciones V, VI YVII.
506 Artculo 74, fraccin V, prrafo segundo de la Constitucin mexicana.
507 Articulo 76, fraccin VII de la Constitucin. .
50S Cfr. articulo 41 LFRSP.
509 Cfr. "La reforma al titulo IV de la Constitucin mexicana", Revista de Investigaciones
Jurdicas, Mxico, nm 7, 1983, p. 177. "El articulo 110 incurre (oo.) en el error de conceder a la
Cmara de Diputados nc slo la funcin de seguir el procedimiento, sino de resolver de hecho sobre
la culpabilidad o inculpabilidad del acusado".
FORMAS DEL CONTROL PARLAMENTARIO
267
e. Procedimiento
1) Inicio. Denuncia y dictamen de las comisiones de la Cmara de
Diputados. Segn el artculo 12 de la LFRSP, todo ciudadano puede "bajo
su estricta responsabilidad y mediante los elementos de prueba", presentar
la denuncia ante la Cmara de Diputados. El juicio poltico slo puede
iniciarse mientras el servidor pblico desempee su empleo comisin o
cargo, y dentro del ao siguiente a la conclusin de sus funciones.
La denuncia debe presentarse por escrito y deber ser ratificada dentro
de los tres das naturales. Las denuncias annimas no producen ningn
efecto.
Una vez que haya sido ratificada la denuncia dentro del plazo fijado,
sta deber ser enviada, junto con los elementos de prueba, a las comisio-
nes de gobernacin, justicia y puntos constitucionales de esa Asamblea.
Dichas comisiones debern emitir un dictamen que resuelva sobre la
procedencia de la denuncia y sobre el cumplimiento de las exigencias
contenidas en el artculo 110 de la Constitucin.s!"
En caso de que en el dictamen correspondiente se concluya la necesi-
dad de iniciar el procedimiento, la denuncia se turnar a la seccin
instructora de la Cmara.
2) Instruccin del asunto. Una vez recibida la denuncia, la seccin
instructora procede a practicar las diligencias necesarias para determi-
nar la existencia de la conducta o del hecho que dio motivo a la denun-
cia, as como la posible responsabilidad del funcionario acusado,
quien tiene derecho a participar durante la instruccin del asunto. A
tal efecto se le notificar, dentro de los tres das naturales siguientes a
la ratificacin de la denuncia, sobre la materia de la misma para que
comparezca o informe por escrito dentro de los siete das naturales
siguientes a la notificacin.
_ La ley no menciona los medios de prueba que pueden ser utilizados
en el procedimiento,"! slo menciona que el denunciante, el acusa-
do y la propia seccin instructora podrn ofrecer pruebas. El plazo
para la presentacin de las probanzas es de treinta das naturales,
pudiendo ser ampliado.
5! o Que se refiere al carcter del funcionario acusado y de la conducta que motiv la denuncia.
5!! En este caso, se deber aplicar lo prescrito por el Cdigo Federal de Procedimientos
Penales.
268 LOS CONTROLES EXTERNOS
- Alegatos. Una vez cerrada la fase de instruccin, se correr trasla-
do al denunciante, por un plazo de tres das naturales, y por otros
tantos al acusado y a la defensa para que preparen sus alegatos, que
debern presentarse por escrito en un plazo de doce das naturales
contados a partir del cierre de la instruccin.>"
- Conclusiones de la seccin instructora. Una vez concluida la sustan-
ciacin del expediente (al cierre del periodo de alegatos), la seccin
de instruccin, proceder a la redaccin de sus conclusiones con
base en el expediente, debiendo fundar y motivar su decisin sobre
la conclusin-" o la continuacin o la del procedimiento.
En este ltimo supuesto, se deber proponer un proyecto de decisin
que declare que fueron comprobados legalmente la conducta o el
hecho que motiv el procedimiento, y que existe probable responsabi-
lidad del funcionario sometido a juicio, debiendo proponer la sancin
aplicable en los trminos del artculo 8 de la LFRSP.514
Despus de emitidas las conclusiones de la seccin de instruccin,
stas se turnan al presidente de la Cmara, para que convoque a los
diputados a reunirse para resolver sobre la imputacin. A la sesin
correspondiente, se citar al denunciante y al acusado para que aleguen.
3) Pronunciamiento de la Cmara de Diputados sobre la responsabi-
lidad del funcionario enjuiciado. Llegado el da de la sesin, se dar
lectura a las constancias procedimentales o a una sntesis de las mismas,
a las conclusiones de la seccin encargada de la instruccin y se permitir
formular alegatos tanto al denunciante como al acusado y a' su defensor.
Una vez producidos los alegatos, las partes debern retirarse y la Cmara
proceder a la discusin y voto de las conclusiones de la seccin instruc-
tora. La resolucin de la Cmara deber ser sometida a votacin y deber
ser aprobada por mayora absoluta de los diputados presentes en la
sesin.
Si la Cmara de Diputados se pronuncia por la culpabilidad del enjui-
ciado, ella misma se constituir en Cmara de Acusacin ante el Senado
512 Cfr. articulo 15 LFRSP.
513 En caso de que se considere que no ha lugar a proceder en contra del enjuiciado por
considerarlo inocente.
514 La seccin instructora dispone de un plazo de sesenta dias naturales, contados a partir de la
presentacin de la denuncia, para instruir el caso, formular sus conclusiones y entregarlas a los
secretarios de la Cmara. Excepcionalmente, se le podr conceder una ampliacin del mismo que no
ser mayor de 15 das.
FORMAS DEL CONTROL PARLAMENTARIO
269
de la Repblica a travs de una comisin de tres diputados. El acusado
ser puesto a disposicin de la Cmara de Senadores. En el supuesto
contrario, si la Cmara considera que no procede la acusacin en contra
del servidor pblico, ste continuar desempeando su cargo o comisin.
4) Procedimiento ante el Senado. La Cmara de Senadores realiza un
procedimiento con plazos ms breves que aquel que se desarrolla ante la
Cmara de Diputados.
1Inicio: recepcin de las conclusiones de la Cmara de Diputados.
Despus de haber sido presentada la acusacin ante el Senado, sta ser
turnada a la seccin de enjuiciamiento del mismo.
2 Alegatos. La citada seccin citar a la comisin de diputados
encargada de sostener la acusacin, al acusado y a su defensor para que
presenten sus alegatos en forma escrita dentro del trmino de cinco das
naturales posteriores al del emplazamiento.
3 Conclusiones de la seccin de enjuiciamiento. stas deben presen-
tarse despus del cierre del periodo de alegatos ante la Secretara de la
Cmara de Senadores; para su elaboracin, debern tomarse en cuenta los
elementos contenidos en la acusacin y en los alegatos de las partes. Las
conclusiones, que contendrn una propuesta de la sancin que ser im-
puesta, debern expresar las normas legales que las sustentan.
La seccin de enjuiciamiento puede escuchar a la comisin acusadora,
al acusado y a su defensor, sea de oficio o a peticin de parte. Tambin
tiene amplios poderes en materia probatoria, pudiendo ordenar la prctica
de las diligencias que considere necesarias para la elaboracin de sus
conclusiones. La seccin deber entregar sus conclusiones a la Secretara
de la Cmara Alta.
4 Audiencia final y resolucin de la Cmara de Senadores. Una vez
recibidas las conclusiones de la seccin competente, el presidente del
Senado deber anunciar que ste se constituir en jurado de sentencia
dentro del plazo de 24 horas, contadas a partir de la entrega de las
conclusiones,515 debiendo convocar a la audiencia tanto a la comisin de
acusacin de la Cmara de Diputados como al acusado y a su defensor.
En la audiencia, el presidente del Senado har la declaratoria para
erigirlo en jurado de sentencia. Acto seguido, se dar lectura a las
515 En el caso de gobernadores, diputados locales y magistrados de la
audiencia se celebrar dentro de los tres das naturales siguientes a la recepcin de las conclusiones,
cfr. artculo 24 LFRSP, ltimo prrafo.
270 LOS CONTROLES EXTERNOS
conclusiones de la seccin de enjuiciamiento y se conceder el uso de la
palabra a la comisin de acusacin, al acusado y a su defensor.
Despus, tanto el acusado como su defensor debern retirarse de la
audiencia, debiendo permanecer la comisin de acusacin. A continua-
cin, se proceder a discutir y votar las conclusiones. Una vez que hayan
sido aprobados los puntos del acuerdo correspondiente, el presidente har
la declaratoria respectiva. En todo caso, la sentencia deber ser aprobada
por una mayora calificada de las dos terceras partes de los senadores
presentes en la sesin.t'"
Las resoluciones que emitan ambas Cmaras durante el juicio poltico
no son susceptibles de ser atacadas."? La decisin final puede ser abso-
lutoria o de condena. En este caso, se determinar la pena y se comuni-
car a los rganos encargados de aplicarla (Cmaras, Suprema Corte de
Justicia u rganos administrativos) y al Ejecutivo para su conocimiento
y su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin.
f Sanciones
La sancin pronunciada por el Senado de la Repblica al trmino del
procedimiento puede consistir en la destitucin del funcionario o en la
inhabilitacin para ocupar puestos en la administracin.
1) Destitucin. Esta sancin consiste en privar a alguien de su empleo,
cargo, comisin o encargo.>"
La destitucin, adems del cargo o puesto, priva al servidor pblico de
"los emolumentos, privilegios y dems prerrogativas que le son inheren-
tes". El destituido est obligado a entregar el despacho o cargo a su
sucesor y a rendir un informe sobre su gestin."?
2) Inhabilitacin.V" El artculo 8 dispone que: "Tambin podr impo-
nerse inhabilitacin para el ejercicio de empleos, cargos o comisiones en
el servicio pblico". Para el profesor Elisur Arteaga.!" sta es una
516 Segn el articulo 39, LFRSP, no podrn votar en ningn caso los diputados o senadores que
hubiesen presentado la acusacin ni aquellos que hayan aceptado el cargo de defensor.
517 Cfr. articulo 110 de la Constitucin, y 30 de la LFRSP.
518 Para el Diccionario de la Real Academia, destituir es "separar a uno de su cargo como
correccin o castigo".
519 Cfr. Arteaga Nava, Elisur, "Breves reflexiones sobre las penas en el juicio poltico",
Alegatos, Mxico, nm. 18, mayo-agosto, 1991, p. 68.
520 Segn el Diccionario de la Real Academia, inhabilitar es "declarar a uno inhbil o incapaz
de ejercer u obtener cargos pblicos, o de ejercitar derechos civiles o politicos".
521 Cfr. op. cit. supra, penltima nota, p. 69.
FORMAS DEL CONTROL PARLAMENTARIO 271
modalidad de la suspensin de derechos contenida en el artculo 38,
fraccin VI, de la Constitucin federal.V' La intensidad de la sancin
puede ser modulada segn la gravedad de la conducta sujeta ajuicio. As,
el artculo 8 de la LFRSP seala que sta podr ser desde un ao hasta
veinte aos.
B. El retiro de la inmunidad
Corresponde a la Cmara de Diputados la facultad de declarar la
procedencia y el inicio del procedimiento penal contra los altos funcio-
narios que gozan de la inmunidad, que hayan sido acusados de haber
cometido un delito de orden comn durante el periodo de sus funciones.
El procedimiento se encuentra previsto en el artculo 111 de la Constitu-
cin mexicana.v"
Es el Ministerio Pblico quien debe solicitar el retiro de la inmunidad
ante la Cmara de los Diputados. La seccin de instruccin de esta
Asamblea deber instruir el asunto y preparar un proyecto de declaracin
que deber ser examinado en sesin plenaria. Toda decisin al respecto
deber ser tomada por mayora absoluta de los diputados presentes en la
sesin especial.V" El procedimiento seguido para el desafuero es el
mismo que aqul utilizado en la primera fase del juicio poltico, a cuya
lectura remitimos.
4. Salida del presidente de la Repblica del territorio mexicano
Para que el presidente de la Repblica pueda abandonar el territorio
nacional requiere la autorizacin previa del Congreso de la Unin o de la
Comisin Permanente, en su caso (artculo 88 de la Constitucin).
522 Articulo 38. "Los derechos o prerrogativas pollticas se pierden: VI. Por sentencia
ejecutoria que imponga como pena esa sancin".
523 Diputados, senadores, ministros de la Suprema Corte, secretarios de Estado, jefes de
departamento administrativo, el jefe del Departamento del Distrito Federal, los procuradores
general de la Repblica y del Distrito Federal . .
524 En la prctica, el procedimiento ha sido puesto en marcha en varias ocasiones. El caso ms
clebre fue el proceso seguido en 1983 al antiguo director de la empresa pblica ms importante del
pas: "Petrleos Mexicanos", que desemboc en su condenacin a seis aos de prisin por desvlo de
fondos.
272 LOS CONTROLES EXTERNOS
IV. EL CONTROL DE LAS COMISIONES DEL CONGRESO
1. Comisiones ordinarias de tipo permanente
Este tipo de comisiones existen en las dos Cmaras del Congreso
federal.
Al respecto, el artculo 65 del Reglamento para el Gobierno Interior
del Congreso general dispone que "para el despacho de los negocios se
nombrarn por cada una de las Cmaras, comisiones permanentes y
especiales que los examinen e instruyan hasta ponerlos en estado de
resolucin". En ambas Cmaras se pueden crear hasta 52 comisiones
permanentes (cfr. artculo 66 del Reglamento para el Gobierno Interior
del Congreso de la Unin).
A. Comisiones de la Cmara de Diputados
Actualmente, existe una cincuentena de comisiones en la Cmara de
Diputados.
Entre estas comisiones debemos citar la comisin de investigacin que
ejerce una funcin de control y de vigilancia del gobierno y de la
administracin.
Desde 1977, las comisiones ordinarias (permanentes) de la Cmara de
Diputados son rnultipartitas.S' Pero es necesario dotarlas de poderes
de investigacinparecidos a los que poseen las comisiones del Congreso de
Estados Unidos.
B. Comisiones del Senado
Menos numerosas que aquellas de la Cmara de Diputados, las comi-
siones permanentes del Senado tienen algunas atribuciones exclusivas:
en materia de informacin del Congreso, los artculos 101 Y102 de la Ley
Orgnica del Congreso autorizan a los presidentes de las comisiones del
Senado a solicitar la comunicacin' de los documentos pertenecientes a
las oficinas administrativas, as como para organizar reuniones con los
funcionarios a fin de ilustrar su opinin (atribuciones que no poseen las
525 La Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, del 23 mayo
1979, dispone en su articulo 55 que las "comisiones ordinarias" sern integradas por 17 diputados
designados por el Pleno dela Cmara a propuesta dela Gran Comisin. Aade el citado precepto que
"las citadas comisiones deben garantizar la representacin de los diversos grupos parlamentarios".
FORMAS DEL CONTROL PARLAMENTARIO 273
comisiones de la Cmara de Diputados). La inobservancia de estas reglas
por parte de las autoridades administrativas puede dar lugar a una queja
ante el presidente de la Repblica, y puede provocar la responsabilidad
del funcionario infractor.
C. Observaciones sobre el funcionamiento de las Cmaras
En la prctica, las comisiones permanentes de las Cmaras trabajan de
una forma ms o menos regular para controlar el funcionamiento del
conjunto de la administracin, pero ellas tienen poderes de investigacin
limitados; adems, ellas no ejercen sus poderes para convocar a los
funcionarios que en la realidad, pueden sustraerse a la actividad de las
comisiones.
Para hacer ms eficaz el sistema sera necesario dotar a las comisiones
permanentes de poderes de investigacin similares a los que poseen
dichos rganos congresionales en Estados Unidos.>"
En Mxico, una regla de este tipo no exigira una reforma al texto de
la Constitucin. sta es la opinin del constitucionalista Manuel Bar-
qun, para quien sera suficiente con reformar la Ley Orgnica del
Congreso para dotar a las comisiones permanentes de poderes de inves-
tigacin. Esta reforma no podra ser objeto del veto del presidente de la
Repblica, segn el texto de artculo 70 de la Constitucin.P?
2. Comisiones de investigacin
Es el artculo 93, tercer prrafo, de la Constitucin el que prev la
facultad de investigar:
Las Cmaras, a peticin de una cuarta parte de sus miembros tratn-
dose de los diputados, y de la mitad, en el caso del Senado, tienen la
526 Sobre este punto, la Constitucin de Estados Unidos no autoriza de manera expresa al
Congreso a controlar a la administracin. Sin embargo, el Congreso, en ejercicio de lasfacu/lades
implcitas ha establecido que: HA fin de contribuir el Congresoen su tarea de apreciar la aplicacin
de las leyes y de desarrollar las enmiendasa las leyessecundarias, las Comisionespermanentes de las
Cmaras (Senado y Cmara de representantes), ejercern una vigilancia permanente sobre la forma
enla que las agencias administrativasejecutanlas leyes de la competenciade cada una de ellas", Cfr.
Barqun, Manuel, "El control parlamentario del sector paraestatal", Anuario Jurdico, Mxico,
UNAM, IIJ, t. IX, 1982, p. 758.
527 Idem.
274 LOS CONTROLES EXTERNOS
facultad de crear comisiones de investigacin para examinar el funciona-
miento de los rganos descentralizados y de las empresas pblicas.
Por lo que toca al funcionamiento de los rganos descentralizados, el
informe es pblico; pero en el caso de la segunda hiptesis, el nico
destinatario del informe es el presidente de la Repblica.
Funcionamiento
1) Atribuciones. Las Comisiones de investigacin poseen atribucio-
nes muy limitadas pues, segn el artculo 60 de la Ley Orgnica del
Congreso: "Son Comisiones de investigacin aqullas que se forman
para tratar los asuntos a los que hace referencia el artculo 93 de la
Constitucin".
Es decir, que ellas no son competentes ms que para examinar el
funcionamiento de los organismos descentralizados y de las empresas
pblicas, excluyndose de su campo de competencia el conjunto de la
administracin'?"
2) Informes. Los resultados de las investigaciones son comunicados
al Ejecutivo federal bajo la forma de un informe. Es el presidente
quien decide las medidas que se deben tomar al trmino de las inves-
tigaciones. Esta atribucin debe ser interpretada como el inicio de un
proceso evolutivo de una verdadera funcin de control del Congreso
sobre la administracin, aunque ha sido recientemente cuando se
empez a utilizar esta atribucin de las Cmaras (la de formar las
comisiones de investigacin).
V. INFORMES y AUDIENCIAS fiEL EJECUTIVO ANTE EL CONGRESO
En este apartado abordaremos la regulacin de los informes y las
comparecencias del presidente y de sus colaboradores ante los rganos
del Poder Legislativo.
l. El informe anual del presidente de la Repblica
Segn el artculo 69 de la Constitucin mexicana, el presidente de la
Repblica se encuentra obligado a presentar un informe anual, por escri-
to, sobre el estado de la administracin federal.
FORMAS DEL CONTROL PARLAMENTARIO 275
El artculo 69 constitucional impone al presidente el deber de informar
el Congreso, pues prev que: "El presidente de la Repblica deber
comparecer a la sesin inaugural del periodo ordinario del Congreso a fin
de presentar un informe escrito sobre el estado de la administracin del
pas".
Idntica obligacin tienen los secretarios de Estado y los jefes de
"departamento administrativo".528
2. Comparecencia de los miembros del gobierno
Haciendo a un lado su deber de informar al Congreso sobre el estado
de sus dependencias, el artculo 93, segundo prrafo de la Constitucin
abre la posibilidad para que las Cmaras del Congreso federal convoquen
a los secretarios de Estado y jefes de los departamentos administrativos
con el fin de que stos los informen ya sea con motivo de la discusin de
un proyecto de ley, o ya sea del examen de un asunto que concierne a su
administracin.
Una reforma constitucional de 1974 agrega la posibilidad de convocar
a los directores de los rganos descentralizados y a los directivos de las
empresas pblicas. La convocatoria puede dimanar solamente de una de
las Cmaras.
Una reforma posterior, introducida durante el periodo 1982-1988,
impone a los funcionarios la obligacin de comparecer personalmente
ante las comisiones del Congreso. Anteriormente, ellos se contentaban
con enviar informes por escrito. La reforma ha vuelto ms "animado" el
funcionamiento del sistema de comparecencias."?
El artculo 93 fue reformado en diciembre de 1994 para quedar as:
Cualquiera de las Cmaras podr citar a los secretarios de estado, al
procurador general de la Repblica, a los jefes de los departamentos
administrativos, as! como a los directores y administradores de los orga-
nismos descentralizados o de las empresas de participacin estatal mayo-
ritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio
concerniente a sus respectivos ramos o actividades.
528 En el texto del articulo 93 constitucional. Cfr. Valads, Diego, "El control interorgnico
entre los poderes Legislativo y Ejecutivo de Mxico", El sistema presidencial mexicano, Mxico,
UNAM, 1988, pp. 259 Yss.
529 ldem.
276 LOS CONTROLES EXTERNOS
En general, el Congreso hace un uso prudente, pero creciente, de esta
prerrogativa. Se puede notar que existe un aumento del nmero de
comparecencias y de reuniones de trabajo entre las comisiones del Con-
greso y los funcionarios federales.P?
Este sistema de comparecencias no se encuentra, sin embargo, al
abrigo de la crtica. Primeramente, es til sealar la ausencia de reglas
claras y detalladas sobre la comparecencia de los funcionarios y sobre las
preguntas de los diputados -a diferencia de otros pases-.
53l
Adems,
como en otros sistemas de gobierno, se tiene la impresin de que es un
mecanismo destinado a un uso excepcional. En fin, para los repre-
sentantes de la oposicin, las comparecencias se han revelado como un
medio de ejercer una cierta presin sobre la mayora y para hacer escu-
char su voz a travs de la cobertura que, de los trabajos del Congreso,
realiza la prensa.
VI. CONTROL DEL PRESUPUESTO
En materia de control presupuestario, el Poder Legislativo debe apro-
bar tres documentos. Estos son la Ley de Ingresos, el Presupuesto de
Egresos de la Federacin y la Cuenta Pblica Anual (artculo 74-IV de la
Constitucin).
l. Las leyes de ingresos de la Federacin y del Distrito Federal son
enviadas por el presidente de la Repblica a las Cmaras para que stas
las aprueben.
2. El examen, la discusin y la aprobacin del Presupuesto de Egresos de
la Federacin y el del Distrito Federal es una prerrogativa exclusiva de la
Cmara de Diputados. El Presupuesto es un documento compuesto por
diversas partidas de crditos que se ponen a disposicin de los Poderes
Legislativo y Judicial, de las secretaras y departamentos administrati-
vos, de los rganos descentralizados del Estado y de las empresas pbli-
cas. El documento tambin contiene una estimacin del monto de Egre-
sos destinado a las inversiones y al pago de la deuda pblica.
530 Comparecencias en Mxico. En el periodo 1917-1970 hubo 6\; en tanto que en el periodo
1970-1988 se registraron 81. Es decir, que en 18 afIos fueron muclo ms numerosas que durante los
primeros 53 afIos de vida de la Constitucin mexicana.
53l Cfr. Barqun, Manuel, op. cit. supra, nota 526. "La supervisin del Legislativo y la
responsabilidad del Ejecutivo", pp. 568 Yss.
FORMAS DEL CONTROL PARLAMENTARIO 277
3. La revisin de la Cuenta Pblica tiene como finalidad analizar los
resultados de la gestin financiera: se trata de verificar la concordancia
de los egresos realizados respecto de los criterios y objetivos fijados en
los programas gubernamentales. En caso que exista una discordancia
entre las sumas gastadas y las partidas del Presupuesto de Egresos o de
que resulte imposible verificar su exactitud, se debe proceder a fincar las
responsabilidades que resulten (artculo 74-IV).
Esta funcin se realiza a travs de la Contadura Mayor de Hacienda,
de la que hablaremos con ms detalle en el siguiente captulo.
VII. CONCLUSIN DEL CAPTULO
El estudio del control parlamentario en Mxico nos ha mostrado que,
en la prctica, el Congreso de la Unin hace un uso bastante limitado de
las competencias que le confiere el texto de la Constitucin mexicana. La
realidad del sistema poltica mexicano, caracterizado por la dominacin
de un partido sobre una oposicin poltica desarticulada y atomizada,
hace aparecer ms formal que real el mecanismo de los "checks and
balances" copiado del sistema constitucional de los Estados Unidos de
Amrica.
Se requiere consolidar un sistema de control externo de las finanzas
pblicas de la Federacin, de los organismos descentralizados y de las
empresas pblicas. Para lograrlo ser necesario otorgar a los rganos de
control una verdadera autonoma.P?
Para superar el nivel del trabajo parlamentario se han propuesto algu-
nas reformas constitucionales y legales, de entre las que destacan:
10 Dar a los congresistas la posibilidad de reeleccin para el periodo
inmediato de la Legislatura. Esta medida se insertara dentro de una
estrategia para el desarrollo de la carrera parlamentaria.
2
0
Profesionalizacin de los rganos parlamentarios. Esta medida
consiste en dotar a los rganos del Congreso de la Unin de un cuerpo de
profesionales calificados para el desarrollo del trabajo parlamentario
(procedimientos, formalidades, tcnica legislativa, etctera), as como un
cuerpo de asesores en las distintas reas del conocimiento (v. gr., energa,
ecologa, por citar slo dos de ellas).
532 En general, los jueces de los Tribunales de Cuentas gozan de las mismas inmunidades y de
las garantas de independencia que los miembros de la Corte Suprema.
CAPTULO TERCERO
CONTROL FINANCIERO EXTERNO: LAS CONTRALORAS,
LOS TRIBUNALES DE CUENTAS Y LA CONTADURA
MAYOR DE HACIENDA EN MXICO
Advertencia. Aunque, algunos autores consideren que el estudio de las
contraloras se debera realizar en la parte correspondiente al control de
los rganos legislativos sobre la administracin, hemos considerado
incluirlo aqu debido a que existen contraloras, como la chilena que en
la prctica se han convertido en rganos con un alto grado de autonoma,
incluso respecto de los rganos del Congreso. Con esta salvedad, y a
reserva que en el captulo dedicado al control parlamentario se hagan
reenvos a este captulo, comenzaremos el estudio de nuestro tema.
I. CONTROL FINANCIERO Y SISTEMAS DE CONTROL
l. Idea general sobre el control financiero
El control financiero persigue varias finalidades: a) lograr la conformi-
dad de la gestin con las normas jurdicas aplicables; b) buscar la con-
formidad de la actividad de la administracin con los principios de la
buena gestin, y e) lograr la racionalidad de la poltica financiera.t"
2. Sistemas de control
En una explicacin bastante esquemtica podramos decir que bsica-
mente existen dos sistemas para la realizacin del control fiscal. El
primero de ellos es el francs o jurisdiccional. El segundo es el llamado
ingls o legislativo.P"
533 Cfr. Femndez-Victorio y Servando Camps, El control externo de la actillidadfinanciera
de la administracin pblica, Madrid, Ministerio de Hacienda, 1977, pp. 17 Y18.
534 Cfr. Camargo, Pedro, El control fiscal en los Estados Americanos y en Mxico, Mxico,
UNAM, 1969, pp. 14 Y15.
279
280 LOS CONTROLES EXTERNOS
A. El sistemafrancs
En este sistema el control es efectuado por un Tribunal, Corte o
Cmara de Cuentas, que es un tribunal independiente que realiza funcio-
nes jurisdiccionales y, en ciertos casos, de carcter administrativo. Si-
tuando en los ministerios de Finanzas, de Hacienda o del Tesoro, el
control interno, las cortes o tribunales de cuentas realizan un examen a
posteriori a efecto de informar sobre los resultados del mismo al propio
gobierno, pero principalmente a los rganos del Poder Legislativo (de
hecho, en ciertos pases se considera a los tribunales de cuentas como
rganos auxiliares del Parlamento, v. gr. Espaa). El sistemajurisdiccio-
nal se practica principalmente en Europa continental, aunque existen
tribunales de cuentas en otros continentes.
B. El sistema ingls
Este sistema originado en Gran Bretaa deposita el control fiscal en el
Parlamento, a travs de rganos independientes (que se llama Departa-
ment 01Exchequer and Audit). El citado departamento funciona bajo la
direccin de un funcionario llamado Comptroller and Auditor General,
designado por la Corona, pero que posee rango de funcionario parlamen-
tario. El control a posteriori es realizado por una comisin del propio
Parlamento.
Este sistema pas a Estados Unidos con las obligadas adaptaciones del
paso de un rgimen parlamentario a uno de tipo presidencial. En Estados
Unidos el control es efectuado por una oficina dependiente del Congreso
llamada "General Accounting Office". El modelo norteamericano des-
pus fue "importado" por diversos pases de Latinoamrica.
II. LAS CONTRALRAS
Las contraloras pueden ser consideradas como rganos especializa-
dos que poseen autonoma funcional y que constituyen, al lado de los
tribunales de cuentas, rganos de control externo de las finanzas pbli-
cas. Este gnero de instituciones ha tenido un cierto xito en el continente
americano.
Las contraloras fueron creadas como rganos auxiliares del Poder
Legislativo bajo el modelo americano del Comptroller 01 Treasury. Sin
CONTROL FINANCIERO EXTERNO 281
embargo, al paso de los aos, algunas de ellas han conquistado una
amplia autonoma respecto de cualquier tipo de rgano o autoridad. Este
es, por ejemplo, el caso de la Contralora chilena que se ha convertido en
una institucin muy importante en la administracin pblica de su pas.
En Mxico aun cuando se cre, desde 1982, una Secretara de la
Contralora, la que, a pesar de su de nombre, no constituye un rgano
auditor independiente como es el caso, por ejemplo de la Contralora que
existe en Chile, pues slo es un rgano de control interno de la adminis-
tracin centralizada que ejerce funciones de regulacin, control, vigilan-
cia, inspeccin y evaluacin de la actividad administrativa. Tambin
realiza actividades de tipo disciplinario en lo que concierne a la respon-
sabilidad administrativa de los funcionarios pblicos.
l. La Contralora General de los Estados Untdosv?
Trtase de uno de los instrumentos ms poderosos del Congreso para
controlar la administracin pues a travs de ella puede realizar investiga-
ciones sobre la utilizacin de los fondos pblicos y sobre la ejecucin de
los programas federales.
A. Aspecto histrico
a. El control antes de la creacin del GAG: los auditores
Antes de 1921 el control de las cuentas pblicas era una funcin
reservada al Poder Ejecutivo: hasta antes de esa fecha, varios oficiales del
Departamento del Tesoro se fueron sucediendo para controlar las cuentas
de los departamentos administrativos y cumplir otras funciones de con-
tabilidad.
En 1894, la Dockery Act cre seis auditores del Tesoro. Cada uno de
ellos era responsable de la contabilidad de un departamento administra-
tivo y sus decisiones podan ser revisadas, en apelacin, ante el contralor
del Tesoro quien resolva de manera definitiva.P"
El contralor tena la tarea de prescribir las reglas de contabilidad del
gobierno. A pesar de su carcter de agentes del Ejecutivo, el contralor y
535 El General Accouting Office que es designado con las iniciales GAO. Cfr. Skidmore, op.
cit. supra, nota 475, p. 143.
536 Hasta 192I el contralor de la Tesorerfa y los 6 auditores de los departamentos ministeriales
estaban colocados bajo la autoridad jerrquica del presidente y de los miembros del gabinete.
282
LOS CONTROLES EXTERNOS
los auditores tenan una amplia autonoma respecto de los departamentos.
Sin embargo, su subordinacin ante el secretario del Tesoro y el presi-
dente minaba su autoridad.
b. Creacin y evolucin del GAG
1) La creacin del GAO. Fue en virtud de una reforma al Budget and
AccoutingAct del de 10junio de 1921 que se cre el GAG para reempla-
zar a los auditores del Tesoro. El contralor general hered todas las
funciones que correspondan a los auditores del Tesoro, incluyendo la
auditora contable de los departamentos, la facultad de prescribir reglas
para el funcionamiento de los sistemas de contabilidad de los departa-
mentos, la interpretacin de las leyes sobre egresos, la aprobacin de las
cuentas, con el poder de rechazarlas, y la resolucin de reclamaciones.
El GAG, en su primera etapa, tena las funciones siguientes:
- Investigar y presentar informes al Congreso sobre todos los asuntos
relativos a la percepcin de ingresos, los egresos y la utilizacin de
los fondos pblicos;
- Juzgar a priori sobre la legalidad de los egresos;
-- Resolver las reclamaciones presentadas por los administrados ante
el gobierno, en las materias de su competencia;
- Emitir las reglas y procedimientos de contabilidad gubernamental.
Al principio el GAG slo ejerca su funcin de control con base en los
textos legislativos: nicamente controlaba los proyectos de egresos a fin
de verificar la legalidad de las operaciones financieras. Sin embargo, el
GAG no controlaba ni la eficacia ni la oportunidad de dichas operaciones.
nicamente sancionaba las faltas, las interpretaciones incorrectas y los
actos de cohecho. Dichos actos u omisiones podan generar la responsa-
bilidad de los funcionarios que participaban en la ejecucin de las opera-
ciones financieras.
El primer contralor (McCarl) ejerci sus poderes de una manera muy
vigorosa, rechazando seguir las interpretaciones del procurador general
(General Attorney), de modo que lleg a formular sus propias interpreta-
ciones con un criterio tan estrecho que obstaculiz el trabajo de la
administracin. Tambin instaur las "auditoras previas" de ciertos
tipos de gastos y aplic este sistema al conjunto de la administracin, 10
cual hizo ms difcil la distincin entre la auditora y el control previo de
egresos.
CONTROL FINANCIERO EXTERNO 283
2) Evolucin de la institucin. Al final de la Segunda Guerra Mundial,
se manifestaron presiones para reestructurar el GAO, de modo tal que en
1945, la "Ley sobre el Control de las Empresas Pblicas y Mixtas"
estableci la obligacin de las empresas de someter sus estados financie-
ros al GAO, que a partir de esta fecha comenz a proponer mejoras y
cambios a la administracin. Posteriormente, un decreto de reorganiza-
cin legislativa de 1946 autoriz al contralor a examinar los egresos de
los organismos pblicos. Tambin fue autorizado a reunir y transmitir al
Congreso la informacin necesaria para el control de fondos pblicos.
Las auditoras practicadas por el GAO se orientaron, a partir de
entonces, hacia la bsqueda de la eficacia de las operaciones y a la
verificacin del funcionamiento de los rganos financieros del gobierno,
particularmente en 10 relativo a los procedimientos. El examen de la
precisin financiera, de la debida observancia de las reglas de contabili-
dad y la verificacin de las piezas justificativas pasaron a un segundo
plano. Este cambio de funciones se intensific a partir de la guerra de
Corea cuando el Congreso decidi investigar sobre las ganancias obteni-
das por algunas industrias de defensa.l"
Hasta 1970, el Congreso nicamente contaba con la informacin que el
Ejecutivo le proporcionaba para el ejercicio de su labor de control. Pero la
Ley de Reorganizacin Legislativa emitida ese ao reforz las prerro-
gativas del Congreso en materia de acceso a la informacin, y oblig al
Departamento del Tesoro y a la Oficina de Administracin y del Presu-
puesto a cooperar con el GAO, con el fin de crear un sistema nico de in-
formacin y de tratamiento de los datos presupuestarios y financieros.
B. Situacin actual del GAG
a. Estatuto del contralor
1) Designacin. El contralor general es designado por el presidente,
con la aprobacin del Senado, por un periodo de 15 aos no renovable.
Con excepcin del subcontralor (designado de la misma manera que el
contralor), el contralor es libre de designar a sus colaboradores.
2) Inmunidades. Slo el Congreso puede destituir al contralor con base
en una denuncia debidamente fundada. 538
537 Cfr. Toinet, Marie-France, op. cit. supra, nota 476, p. 123. Existe traduccin al espaol
editada por el FCE en 1995.
538 El comptroller general, que acta por cuenta del Congreso es un funcionario inamovible
284 LOS CONTROLES EXTERNOS
Desde su creacin, el GAO fue declarado independiente de los depar-
tamentos administrativos (incluida la Tesorera). La legislacin posterior
le dio el carcter de agencia dependiente del Poder Legislativo aunque
con un cierto margen de independencia, para vigilar la actividad de la
administracin.v?
b. Atribuciones
Como lo hemos dicho antes, la ley de 1921 transfiri a la Contralora
algunas funciones contables que pertenecan al tesorero, posteriormente
dichas atribuciones se fueron ampliando.
La contralora fue autorizada para prescribir las formas, los sistemas y
los procedimientos de recaudacin de ingresos, as como las reglas de
contabilidad de los departamentos y establecimientos pblicos. Adems,
se le encarg el examen de las cuentas de los agentes del fisco y la
solucin de las reclamaciones formuladas contra el gobierno.
El GAO ejerce competencias discrecionales para la realizacin de las
auditoras y para controlar (a posteriori) las operaciones financieras de
la administracin a peticin de los parlamentarios (ya sea a ttulo indivi-
dual o de alguna de las comisiones), as como para evaluar y examinar la
mayor parte de los programas de la administracin federal y una parte de
las actividades del Congreso y del Poder Judicial.
c. Funciones
1) Control de los sistemas de contabilidad. El contralor general esta
encargado de verificar la precisin de las cuentas y su adecuacin al
sistema contable. Al mismo tiempo, es competente para prescribir los
principios (pues aprueba los reglamentos de contabilidad pblica) y
controlar la aplicacin de las reglas contables por parte de los agentes del
Ejecutivo.
2) Auditora, consolidacin de cuentas e interpretacin de la ley. La
parte ms importante de los poderes del contralor reside en su facultad de
liquidar las cuentas pblicas.
que escapa a la accin del presidente y del Senado, pues nicamente el Congreso puede, por ~ n a
resolucin comn de las dos cmaras, pronunciar la destitucin, por incapacidad, del jefe de la oficma,
reserva hecha del procedimiento de Impeachment.
539 La ley lo define como "una agencia de la rama legislativa del Estado, apolitica y no
partidista, creada por una ley del Congreso, para examinar la manera segn la cual las agencias d.el
gobierno cumplen sus responsabilidades financieras en lo relativo a los fondos pblicos". Es decI.r,
que auxilia al Congreso en la formulacin de recomendaciones en torno a la economa y la eficacIa
en el uso de los egresos pblicos.
CONTROL FINANCIERO EXTERNO 285
a) Auditora. Con algunas limitaciones impuestas por su estatuto, el
GAG extiende su autoridad a todas las actividades, transacciones finan-
cieras y cuentas del gobierno federal. Quedan incluidos en este control
los contratantes y los beneficiarios de la asistencia federal bajo la forma
de emprstitos, subvenciones o contribuciones. Todos los oficiales del
gobierno estn obligados a someter a la aprobacin del GAG sus estados
contables. Adems, la legislacin exige un auditora anual de ciertas
agencias.
Las cuentas sometidas por los agentes contables deben ser examinadas
en un plazo de tres aos en caso de que exista alguna responsabilidad o
egresos irregulares. Dentro de estos lmites, el contralor puede determi-
nar en forma discrecional la frecuencia, los procedimientos y todos los
detalles de las auditoras contables.
Una ley de 1950 expresa la concepcin del Congreso respecto de la
auditora: "La auditora del gobierno es dirigida por el contratar general
en tanto que agente del Congreso. l fija la extensin de cada examen
contable; l informa, por medio de un informe financiero, sobre el cum-
plimiento de los objetivos".
En el curso de los aos, los procedimientos de auditora han sido
modernizados. Actualmente, el GAG tiene grupos de auditora destaca-
dos en diversas agencias con la misin de examinar in situ sus operacio-
nes en todo el pas. Sin embargo, ciertos tipos de egresos son centraliza-
dos a efecto de proceder a su control.
De manera paralela, ha habido un ampliacin de los objetivos de la
auditora: la tradicional "auditora de facturas'V" operacin laboriosa
que slo tena un xito limitado fue remplazada, desde 1950, por una
auditora "comprensiva" cuyo objetivo rebasa el examen de las transac-
ciones individuales y que est enfocada, preferentemente, a evaluar la
solidez de los sistemas de contabilidad y de gestin de las agencias as
como el conjunto de sus operaciones. Tambin se analiza el costo y el
rendimiento de los servicios pblicos. 54]
b) Consolidacin de cuentas. El contralor general tiene facultades para
liquidar y rechazar las cuentas presentadas por las agencias del Ejecutivo.
Esto le permite desarrollar sus propias interpretaciones de la legislacin.
540 Que consistla esencialmente en un anlisis de los documentos de cada transaccin, para
asegurar tanto la legalidad de los gastos como su soporte documental. . .
541 Sin embargo. ciertos tipos de agencias y transacciones son aun objeto de auditorlas
detalladas.
286 LOS CONTROLES EXTERNOS
e) Interpretacin de leyes. Las decisiones pronunciadas sobre la lega-
lidad de las transacciones constituyen la esencia de la funcin de liquida-
cin de cuentas. Existen diferencias en el ejercicio de esta funcin, segn
el grado de claridad de los textos legales, de la amplitud y del nivel del
control, de la importancia del posible desacuerdo entre el contralor y el
departamento controlado, y finalmente segn la naturaleza del asunto en
cuestin.
Estas decisiones constituyen un "cdigo administrativo" de gran am-
plitud y de gran complejidad'< que contienen interpretaciones y aplica-
ciones de textos federales, tratados internacionales, leyes de los estados,
legislacin extranjera y reglamentaciones administrativas, que limita el
poder discrecional de las autoridades y fija los procedimientos y la
conducta que la administracin debe observar.
En la prctica, la decisin del contralor substituye a aquella dictada por
los administradores, aun en los casos en que stos estn mejor colocados
para apreciar la oportunidad de las decisiones. m
3) Informes y servicios prestados al Congreso. La ley de 1921 testi-
moniaba los objetivos del Congreso al momento de establecer el GAO:
dotarse de una fuente de informacin confiable respecto de la utilizacin
de los fondos pblicos por parte de los agentes del Ejecutivo. El contralor
general puede investigar sobre "todas las materias relativas a la recauda-
cin, el gasto y el empleo de los fondos pblicos".
La ley exige al GAO la presentacin, ante el Congreso, de un informe
anual de actividades que deber comprender las observaciones y propo-
siciones de reforma legislativa "tendentes a una mayor eficiencia de la
gestin financiera". Por otra parte, el GAO esta obligado a dar, peridi-
camente, informaciones sobre la adecuacin del control financiero en los
departamentos y sobre los gastos o contratos celebrados por la adminis-
tracin que sean "ilegales".
Tambin puede realizar investigaciones y generar informes especiales
o parciales, a peticin del Congreso o de alguno de sus comits, del
presidente o bien, de la Oficina del Presupuesto. Motu proprio, el contra-
lor puede presentar informes de carcter secundario sobre los asuntos que
afecten a un departamento en forma aislada. El contralor se limita a
542 En la dcada 1960-1970 el contralor emiti un promedio anual de 6,000 decisiones e
infonnes.
543 Cfr. Harris, J., Congressional Control 01Admtnistraon, Washington, Broking lnstitut.
1964, p. 145.
CONTROL FINANCIERO EXTERNO 287
informar al Congreso y aunque slo est facultado para "sugerir" o
proponer ciertas medidas, en la prctica sus propuestas son seguidas en
la mayor parte de casos.
El contralor general brinda otros servicios al Congreso: algunos fun-
cionarios del GAO son asignados a los comits del Congreso para cola-
borar en las investigaciones sobre la gestin financiera. Adems, el GAO
examina los proyectos de ley sometidos al Congreso en las materias de
su competencia.
2. Las "contralorias" en Amrica Latina
Considerada por algunos como "el tipo ideal de institucin de inspec-
cin" y definida como un "rgano autnomo, descentralizado, que tiene
una naturaleza tcnica, encargado del control, de la vigilancia y de la
inspeccin de los ingresos, de egresos y de los bienes de la nacin",544
esta institucin de origen norteamericano fue adoptada por algunos pa-
ses de Amrica Latina para reestructurar su sistema de control de las
finanzas pblicas.
Fueron los expertos norteamericanos de una misin.l" cuyo presiden-
te era Edwin Kemmerer, quienes propusieron la creacin "de un rgano
nico encargado de controlar el conjunto de las finanzas pblicas: la
Contralora General de la Repblica'V" de modo que se fueron creando
contraloras generales en Colombia (1923), Chile (1927), Bolivia (1928),
Ecuador, Per (1930), y Venezuela (1938). Con una influencia menos
clara, existen contraloras en Guatemala, Honduras, Costa Rica, Panam
y Nicaragua.
Para exponer este captulo, examinaremos, en un primer punto, la
contralora ms avanzada (la de Chile), as como la de Venezuela;
despus, se revisarn las otras contraloras. Estas instituciones poseen
rasgos en comn: se encuentran sometidas a una direccin unitaria y su
personal no est integrado a la jerarqua administrativa. El contralor
general goza de un estatuto que garantiza su independencia y est
dotado de atribuciones que le permiten cumplir sus funciones satisfac-
toriamente.
544 Cfr. Camargo, P., op. cit. supra, nota 534, pp. 21 Y35.
545 1922-1923: la "Mission Kemmerer".
546 Cfr. Julien-Laferriere, La contr/erie gnra/e en Amriqu Latine, tesis, Parls 11, 1974,
p.19.
288
LOS CONTROLES EXTERNOS
A. La Contra/ora chilena
a. Noticia sobre el origen y la evolucin histrica
de la Contralora
Este rgano fue creado por el decreto del 26 marzo 1927.
547
Una ley
del 23 de noviembre de 1943 insert las reglas esenciales de su funciona-
miento en el artculo 21, prrafo 2, de la Constitucin de 1925.
548
Posteriormente, una ley del 29 mayo de 1952
549
defini los rasgos
esenciales de la Contralora. Ms tarde, se promulg un decreto que
codific la ley de 1952,550 al que se sumaron reformas posteriores. 55]
Finalmente, la Constitucin de septiembre de 1980, elaborada por el
rgimen autoritario del general Pinochet y aprobada por referndum,
respet la Contralora la cual fue incluida en los artculos 87 a 89 de dicho
texto constitucional.
b. Estatuto del contralor
1) Designacin. El contralor general es designado segn un procedi-
miento inspirado de aquel que existe en Estados Unidos para la designa-
cin del comptroller genera/
552
por el presidente de la Repblica con la
ratificacin del Senado (pronunciada por mayora de sus miembros pre-
sentes en sesin). La "Ley sobre la Organizacin de la Contralora"
exige nicamente el diploma de abogado para ser designado contralor.
2) Fin de funciones. Puede darse por diversos motivos: muerte, dimi-
sin, retiro y destitucin.
La destitucin puede darse segn dos procedimientos:
1 La destitucin puede ser pronunciada por el presidente de la Repblica
"despus de la resolucin de la Corte Suprema dictada en la forma fijada
para la destitucin de los magistrados de la Corte Suprema y por los
motivos que provocan la destitucin de los jueces de la Corte Suprema".
547 Posteriormente fue objeto de reformas en los decretos-ley del 30 septiembre de 1927 y del
26 de junio de 1932 as como por el decreto del 30 abril de 1933.
548 "Un rgano autnomo que controla la recaudacin y la utilizacin de los fondos del Estado,
de las comunas y de los servicios pblicos enlistados por la ley. Ella examina y juzga las cuentas de
las personas responsables de los bienes. Tambin se encarga de llevar la contabilidad de la nacin y
de cumplir otras funciones que le son atribuidas por la ley".
549 Relativa a "la organizacin y a las atribuciones de la Contralora general".
550 Cfr. Silva Cimma, Enrique, La Contralora General de la Republique Chilienne, Pars,
RDP, marzo-abril, 1961, pp. 286-291.
551 De 7 julio de 1964, "Conteniendo texto refundido de la Ley Relativa a la Organizacin y
las Atribuciones de la Contralorla General".
552 Cfr. Julien-Laferriere, F., op. cit. supra, nota 546, p. 23.
CONTROL FINANCIERO EXTERNO
289
20 La "puesta en acusacin" pronunciada por la Cmara de Diputados,
a demanda de un mnimo de 10 diputados "en caso de falta grave a sus
deberes" (artculos 39 y 42). El Senado es el rgano que conoce de las
"acusaciones", y debe pronunciarse sobre la culpabilidad del acusado.
Despus de esto el acusado ser juzgado por el Tribunal civil o penal
competente para dictar la pena correspondiente y para decidir la posible
responsabilidad civil.
3) Independencia del contralor general en el ejercicio de sus funcio-
nes. El artculo 21 de la Constitucin califica a la Contralora general
como un organismo autnomo. El artculo 1de la Ley sobre la Organi-
zacin de la Contralora, la define como un organismo independiente de
todo ministerio y de todo servicio administrativo. Sin embargo, el artcu-
lo 9 de dicha ley dispone que aqulla est obligada "a presentar los
informes escritos que le piden los jefes de los servicios administrativos".
c. Atribuciones
La Contralora chilena, inicialmente instalada en los mbitos finan-
ciero y contable, fue recibiendo progresivamente algunas atribuciones
de control administrativo y de legalidad, que actualmente, aparecen
como las ms importantes. En sntesis podramos resumirlas en las
siguientes:
a) Contables y financieras. La Contralora debe llevar el control de
entradas y gastos del gobierno; llevar la contabilidad nacional; preparar
el balance general y la cuenta de la inversin de los fondos pblicos.
Controla el crdito pblico y los bienes nacionales.
b) De inspeccin y de vigilancia de la aplicacin del estatuto adminis-
trativo, y
e) Jurdicas, siendo una de las ms importantes la aprobacin (toma de
razn) de los decretos supremos y la declaracin de inconstitucionalidad
de los mismos-" y "de forma" de las leyes.
554
553 Cfr. Soto Kloss, Eduardo, "la toma de razn y el poder normativo de la Contralora General
de la Repblica", Revista de la Universidad de Chile, 1977, p. 129. "Sin ser un tribunal, dice el
derecho en un caso concreto -si bien no controvertido procesalmente-, Ysin tener potestad para
anular un acto de la administracin, sin embargo, puede llegar a impedir que un acto administrativo
nazca a la vidajurldica".
554 Al menos esta es la interpretacin que realiza el presidente del antiguo Tribunal de
Cuentas del Reino (Espaa), Cfr. Femndez Victorio y Servando Camps, op. cit. supra, nota 533,
pp. 69 Y72.
290
LOS CONTROLES EXTERNOS
B. La Contraloria venezolana
a. Generalidades
Esta institucin fue creada por la ley del 15 julio de 1938.
555
Las
disposiciones aplicables a la Contralora general fueron posteriormente
incluidas en los artculos 234 a 239 del ttulo VI de la Ley Orgnica de
Finanzas del 16 de marzo de 1961.
Elevadas al rango constitucional desde 1947, dichas normas aplicables
a la Contralora, pasaron a formar parte del ttulo VIII de la Constitucin
de 23 de enero de 1961.
556
Segn el artculo 236 de la Constitucin de 23 de enero de 1971, la
Contralora general es un "rgano auxiliar del Congreso en su funcin de
control de las finanzas pblicas", encargado del control y de la vigilancia
de los ingresos, de los egresos y de los bienes del Estado, as como de las
operaciones que se relacionan con ellos. El6 enero de 1975 fue publicada
la nueva Ley de Organizacin de la Contralora General que dio fin a un
largo proceso legislativo.
b. Estatuto del contralor
1) Designacin
El contralor general de Venezuela es elegido por el Congreso, reunido
en sesin plenaria, en los 30 das siguientes a las elecciones legislativas.
El contralor debe ser venezolano por nacimiento, tener una edad mnima
de 30 aos y no ser ministro de la Iglesia, segn lo previsto en artculos
237 y 238 de la Constitucin.
2) Fin de funciones
Ella puede resultar de la muerte, de la dimisin, del retiro, de la
destitucin y de la expiracin del mandato.
La dimisin puede darse espontneamente o por la aceptacin de una
funcin incompatible con aquella de contralor general.
La destitucin es pronunciada por la Corte Suprema al final de un
procedimiento de "puesta en acusacin". La Corte Suprema slo es
competente para juzgar los casos de responsabilidad poltica; pero en el
caso de delito de derecho comn, ella debe transmitir el expediente a los
tribunales judiciales (artculo 215 de la Constitucin).
555 La Contralorfa venezolana, reformada en 1947, 1953 Y1960-1961, conserv su carcter de
institucin destinada al control de la gestin delas finanzas pblicas por parte de la administracin.
556 Cfr. Silva-Cinuna, Enrique, El controlpblico, Caracas, EC, 1976, p. 173.
CONTROL FINANCIERO EXTERNO
291
3) Independencia del contralor general en el ejercicio de sus funciones
El artculo 236 de la Constitucin venezolana dispone que la Contra-
lora goza de la autonoma funcional en el ejercicio de sus atribuciones,
en tanto que el artculo 239 del citado texto fundamental prev que el
contralor general presente un informe anual sobre la actividad de la
Contralora y sobre las cuentas presentadas al Congreso por los funcio-
narios y organismos que estn obligados a ello. La Contralora tambin
presenta "los informes que le son solicitados por el Congreso y por el
gobierno" (artculo 239 de la Constitucin).
4) Atribuciones
La Contralora general realiza el control, la vigilancia y la inspeccin
de los ingresos, egresos y bienes del Estado, as como de las operaciones
relacionadas con ellos. Segn el artculo 235 de la Constitucin, dichas
funciones podrn ser ampliadas, por la ley, para cubrir las actividades de
los institutos autnomos y de las administraciones locales y municipales.
Las atribuciones de la Contralora general se ejercen en los dominios
financiero y contable. Ella controla las operaciones administrativas que
tienen incidencia financiera y adems realiza un examen global de la
contabilidad pblica.
C. Las otras contraloras
Existen contraloras generales en otros Estados latinoamericanos. B-
sicamente se puede hablar de dos tipos de contraloras. En primer lugar,
de aqul formado por rganos de control dependientes del Parlamento: es
el caso de Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Costa Rica, Pana-
m y Nicaragua.
En un segundo grupo de pases, se pueden incluir los rganos de
vigilancia presupuestaria integrados en la estructura del Poder Ejecutivo:
Per (1930), Bolivia (1928), Uruguay y El Salvador, los que sin embargo,
son simples rganos de control administrativo, cuyas decisiones pueden
ser revisadas por los tribunales de cuentas.
a. Colombia
1) Generalidades- Despus de la visita de la misin Kemmerer, se cre
una Contralora.W La Constitucin de 1921, reformada en 1942, consi-
557 Ley nmero47 de 1923,"Sobre la contabilidad oficial,conteniendo creacin del Departa-
mentoAdministrativo de Contralorla".
292 LOS CONTROLES EXTERNOS
deraba a la Contralora como una Oficina de Contabilidad y de Control
Fiscal. Estamos ante una Contralora que se caracteriza por depender
directamente del Congreso.i"
2) Estatuto del contralor. a) Designacin. En un principio, la designa-
cin del contralor corresponda al presidente de la Repblica."? Ms
tarde, su designacin se convirti en una de las atribuciones de la Cmara
de Representantes. Actualmente, la designacin del contralor general ha
retornado al presidente de la Repblica quien elige de entre una lista de
tres candidatos elaborada por el Senado.
b) La inamovilidad. El mandato del contralor y su inamovilidad son
simiJares a aquellos de los que gozan los jueces de la Corte Suprema
(artculo 54 de la Constitucin).
e) Atribuciones. La Contralora ejerce el control sobre las operaciones
gubernamentales, incluidas las de las agencias autnomas y de las socie-
dades de economa mixta (artculo 155 de la Constitucin). Por otra parte,
desde 1932, se prohibi a la Contralora el ejercicio de tareas de gestin
en la administracin.v"
b. Panam"!
1) Generalidades. La Contralora General de la Repblica fue creada
por la ley nmero 84, de 29 de diciembre de 1930, como un rgano
independiente.
La Constitucin de 1941 le confiri rango constitucional.v- El contra-
lor, por su parte, vio ampliar la duracin del periodo de sus funciones de
4 a 6 aos. Sobre la base del artculo 155 fue aprobada la ley nmero 6
de 1 de febrero de 1941 para organizar la Contralora.
La Constitucin de 1946 integr a la Contralora en su texto. En 1949,
la Asamblea Nacional intent remplazar la ley de 1941 con un proyecto
558 Cfr. Camargo, Pedro, op. cit. supra, nota 534. "Cabe observar que en Colombia se
desnaturaliza la teorla del control fiscal al centralizarlo en un rgano directo de la Cmara de
Representantes", p. 23.
559 Cfr. Martnez, Anlbal, "La Contralora de la Repblica de Colombia", La Contraloria
General de la Repblica (1927-1977), Santiago, Universidad de Chile, 1977, pp. 243-250.
560 Decreto-ley nm. 911 de 1932. El acta legislativa nm. l de 1945 reafirm esta
prohibicin, al mismo tiempo que elev la Contralora a rango constitucional.
561 Cfr. Contralorla General de la Repblica de Panam, "Breve sntesis del nacimiento y
evolucin de la Contralorla General en Panam" en "La contralorla... ", ed. cit. supra, nota 559, pp.
263 y ss.
562 Articulo 155. "Se establecer un departamento en el Poder Ejecutivo, independiente de los
ministerios cuya funcin ser la de controlar las operaciones del Tesoro pblico".
CONTROL FINANCIERO EXTERNO
293
de "Ley Orgnica de la Contralora Nacional", sin embargo, dicho
proyecto enfrent el veto del presidente de la Repblica. La institucin
fue finalmente integrada en los artculos 239 y 240 de la Constitucin del
11 de octubre de 1972.
2) Estatuto del contralor. a) Designacin. El contralor general y el
subcontralor son designados por el presidente de la Repblica por un
periodo de 6 aos.
b) Inmunidades. Durante su mandato, estos funcionarios nicamente
pueden ser suspendidos o destituidos por la Corte Suprema y por alguna
de las causas de acusacin previstas en la ley.563
3) Atribuciones. La Contraloracumple las funciones siguientes: llevar
las cuentas de la nacin (incluida aquella de la deuda pblica); vigilar,
regular y controlar la legalidad de los actos de utilizacin de los fondos
y bienes pblicos.
c. Ecuador
1) Generalidades. Creada por la Ley Orgnica de Finanzas, del 14 de
noviembre de 1927 como un "bur de contabilidad o de intervencin
fiscal", cuyo objetivo consista en garantizar la ejecucin del Presupues-
to y de la Ley de Finanzas, era un rgano independiente de los ministe-
rios, departamentos y otras oficinas del Poder Eiecutivo.t"
En 1974, la Contralora fue objeto de una reorganizacin a partir de las
enmiendas al texto de la Ley Orgnica de Finanzas. Finalmente, el
artculo 113 de la Constitucin'<' dio fundamento constitucional a la
institucin.
2) Funciones. Bajo la direccin de un contralor que permanece cuatro
aos en funciones.t" la Contralora ejerce el control sobre los bienes de
las entidades pblicas y sobre las actividades de las personas privadas
beneficiarias de subvenciones del Estado. Adems, ella es un rgano
consultor del gobierno en materia de control.
563 Para ser contralor o subcontralor es necesario ser ciudadano panamefto por nacimiento,
tener una edad mayor de 35 aftos, tener un titulo universitario y no haber sido condenado a prisin por
delitos cometidos contra el Estado.
564 Cfr. "La Contralorla General de la Nacin del Ecuador", op. cit. supra, nota 559, pp.
251-261.
565 Codificacin de la Constitucin Polfticade la Repblica, del 1.10.1983. Donde se le define
como "el organismo tcnico y autnomo que controla la utilizacin de los recursos pblicos, su
reglamentacin y su consolidacin contable".
566 Articulo 116 de la Constitucin.
294 LOS CONTROLES EXTERNOS
d. Costa Rica
1) Generalidades. Las reglas de funcionamiento de la Contralora se
encuentran incluidas en los artculos 183 y 184 de la Constitucin del 6
de noviembre de 1949.
Definida como una institucin auxiliar de la Asamblea Legislativa
para la supervisin de las finanzas pblicas, la Contralora general posee
una total independencia funcional y administrativa para el cumplimiento
de sus funciones (artculo 183 de la Constitucin).
2) Funciones. La Contralora tiene atribuciones para supervisar la
ejecucin y liquidacin de los presupuestos ordinarios y extraordinarios
de la Repblica, examinar, aprobar o desaprobar los presupuestos de los
municipios y de las instituciones autnomas as como la inspeccin de su
ejecucin, y para presentar ante la Asamblea Legislativa un informe
anual de actividades encaminadas a examinar, controlar y liquidar las
cuentas de las instituciones del Estado.
e. Nicaragua
1) Generalidades. La Contralora General de la Repblica est regula-
da en los artculos 154 a 157 de la Constitucin del 19 noviembre 1986.
Ella es definida como "el rgano director del sistema de control de la
administracin pblica", que goza de autonoma funcional y tcnica
(artculos 154 y 156 de la Constitucin).
2) Estatuto del titular. La Contralora es dirigida por el contralor
general de la Repblica que goza de inmunidad y que presenta un informe
anual a la Asamblea Nacional.
3) Atribuciones. Corresponde a la Contralora el cumplimiento de las
tareas siguientes:
a) Establecer el sistema de control que garantiza de manera previa la
utilizacin correcta de los fondos;
b) Controlar la gestin del Presupuesto General de la Repblica;
e) Controlar y evaluar la gestin administrativa y financiera de las
entidades pblicas subvencionadas por el Estado y de las empresas de
participacin Estatal (artculo 155 de la Constitucin).
f Honduras
1) Generalidades. La Constitucin del 11 enero 1982 prev la exis-
tencia de una Contralora de la Repblica como organismo auxiliar del
Poder Legislativo, provisto de independencia funcional y administrativa,
CONTROL FINANCIERO EXTERNO
295
encargado de la verificacin aposteriori de las finanzas pbl icas (artcu-
lo 222 de la Constitucinj-"?
2) Estatuto del contralor. a) Designacin. El contralor y el subcontra-
lor son elegidos por el Congreso Nacional. Ambos funcionarios tienen las
mismas incompatibilidades y gozan de las prerrogativas concedidas a los
jueces de la Corte Suprema (artculo 223 de la Constitucin).
Para ser contralor o subcontralor se deben reunir las condiciones
siguientes: ser hondureo por nacimiento; tener una edad mnima de
25 aos; estar en pleno goce de sus derechos polticos; y tener ttulo
de licenciado en las ciencias jurdicas, econmicas, administrativas o
contables.
b) Inmunidades. El contralor y el subcontralor son responsables ante
el Congreso Nacional por actos ejecutados en el ejercicio de sus funcio-
nes. Slo el Congreso puede revocarlos por la comisin de delitos o faltas
graves (artculo 224 de la Constitucin).
3) Atribuciones. La Contralora realiza las actividades siguientes:
_ Verificacin de la gestin de los fondos y de los bienes pblicos
y control de las cuentas de los funcionarios encargados de su
ejercicio.
_ Inspeccin de la gestin financiera de los rganos de la administra-
cin pblica, de las instituciones descentralizadas, de municipios,
de los establecimientos gubernamentales y de las organizaciones
que reciben subvenciones del Estado.
_ Examen de la contabilidad del Estado y de las cuentas que presenta
el Ejecutivo al Congreso y transmisin del informe correspondien-
te, y
_ Control a posteriori de la gestin de los fondos pblicos realizada
por el Banco de Honduras.
4) Informes. La Contralora debe entregar un informe anual ante el
Congreso Nacional en un plazo de 40 das a partir del cierre del ao
econmico. Adems, puede presentar informes especiales al Congreso y
al presidente de la Repblica.
567 Esta institucin se encuentra acompaflada de un organismo de control, auxiliar del Poder
Legislativo cuyo director y subdirector son designados por el Congreso Nacional por un periodo
de cinco aos: se trata dela Direccin deProbidad Administrativa, que, segn la Constitucin, goza de
una gran independencia funcional y administrativa (artlculos 232-234 de la Constitucin).
296 LOS CONTROLES EXTERNOS
g. Guatemala
1) Generalidades. La Contralora General de Cuentas fue insertada en
los artculos 232 a 236 de la Constitucin que entr en vigor a partir del
1 de enero de 1986.
568
2) Estatuto del contralor. El jefe de la Contralora General de las
Cuentas es designado por un periodo de cuatro aos por el Congreso de
la Repblica por mayora absoluta de diputados y goza de las mismas
inmunidades que los jueces de la Corte de Apelacin, no podr ser
reelecto, tampoco podr ser destituido salvo en el caso de delito o
negligencia. l debe presentar informes semestrales al Congreso.
h. Bolivia
La Contralora es calificada de "bur de contabilidad y control fis-
cal".569
1. Estatuto. El contralor general depende directamente del presidente
de la Repblica.
a) Designacin. El titular del rgano es designado por el presidente de
la Repblica sobre una lista de tres candidatos presentada por el Senado.
b) Inmunidades. Este funcionario goza de las mismas inmunidades y
garantas de inamovilidad y duracin en sus funciones que los jueces de
la Corte Suprema (artculo 154 de la Constitucin).
e) Atribuciones. Adems del control de la ejecucin del presupuesto,
la Contralora ejerce el control fiscal sobre las operaciones de las entida-
des autnomas y de las empresas de economa mixta cuya gestin es
sometida a una auditora anual.
d) Informes. Cada ao la Contralora presenta memorias y estados
financieros (artculo 155 de la Constitucin).
i. El Salvador
En El Salvador existe un rgano que, a pesar de su nombre "Corte de
Cuentas de la Repblica", no es ms que un "organismo independiente
del Poder Ejecutivo" encargado del control de las finanzas pblicas y de
la ejecucin del presupuesto.
568 Que la define como "una institucin tcnica descentralizada que tiene como funcin la
verificacin de los ingresos, de los egresos y la tutela de los intereses financieros de los organismos
del Estado, de las municipalidades, de las entidades autnomas y de toda persona que perciba
fondos del Estado".
569 Capitulo V, artlculos 154 a 155 de la Constitucin promulgada el2 de febrero de 1967.
CONTROL FINANCIERO EXTERNO
297
j. Per
1) Generalidades. Es mediante un decreto supremo de septiembre de
1929 que fue creada la Contralora peruana como un servicio integrado a
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y del Comercio.>"
El citado decreto fue reforzado por la ley del Congreso (nmero 6784)
de febrero de 1930; despus, la institucin fue regulada en el artculo
10 de la Constitucin Poltica, promulgada el9 de abril de 1933. En 1943
la Contralora fue reestructurada. 571
La ley nmero 14816 (1964) dio a la Contralora el carcter de orga-
nismo especial encargado del control del "presupuesto de funcionamien-
to" de la Repblica y de la gestin de las entidades que se encuentran
encargadas de la percepcin de ingresos y de la administracin del
patrimonio del Estado. Adems, es la encargada de establecer y publicar
La Cuenta General de la Repblica.
2) Funciones. La Ley Orgnica del Presupuesto de Funcionamiento
incorpor la Contralora al Tribunal de Cuentas. Ella es el rgano encar-
gado del control administrativo de las cuentas de los rganos del sector
pblico.
El decreto nmero 18750, de enero de 1975, confiri al contralor la
calidad de ministro de Estado y le otorg poderes extraordinarios para
reorganizar la Contralora. Finalmente, en noviembre de 1971 fue publi-
cado el decreto nmero 19039 conteniendo la Ley Orgnica del Sistema
Nacional de Control y su reglamento.
IlI. Los TRIBUNALES DE CUENTAS
Estos rganos de control surgieron en el derecho pblico de los pases
europeos, pero se han ido extendiendo hacia algunos pases del antiguo
bloque socialista y de Amrica Latina.
l. El Tribunal de Cuentas francs _
El Tribunal de Cuentas francs es quiz la jurisdiccin contable ms
famosa y fue creado por Napolen en 1807 (ley del 16 de septiembre, de
570 Cfr. Per. Contralorla General de la Repblica, "La Contralorla General dela Repblica
peruana",op. cit. supra, nota 559, p. 267.
571 El decreto nm. 7, de agosto de 1961, ampli la esfera de rganos sometidos a c o n ~ l : se
incluyen las entidades autnomas de la administracin, tales como universidades y gobiernos
locales.
298 LOS CONTROLES EXTERNOS
la que slo quedan en vigor dos articulosj.f" El Tribunal de Cuentas
asiste al Parlamento y al gobierno en el control de la ejecucin de las
leyes de finanzas.
Funciones. El tribunal se encarga de velar por la regularidad de las
cuentas pblicas, aunque tambin realiza una evaluacin de la gestin del
presupuesto; puede fincar responsabilidades a las personas encargadas de
administrar los recursos econmicos propiedad del gobierno.t"
Aunque originalmente encargado de juzgar las cuentas y a los conta-
dores, el tribunal fue adquiriendo, paulatinamente, otras atribuciones, de
modo que tambin controla a los ordenadores y a los administradores.
Posteriormente se le facult para controlar la gestin de servicios y el
empleo de los fondos pblicos. A partir de 1946 controla los organis-
mos de seguridad social. En fin, desde 1977, en que desapareci la
Comisin de Verificacin de Cuentas de las Empresas Pblicas, el
tribunal tambin controla las cuentas de las sociedades nacionales, as
como aquellas de las personas de derecho privado que se beneficien de
subvenciones pblicas.
Estatuto de los magistrados del tribunal. Los consejeros del Tribunal
de Cuentas, al igual que otros altos funcionarios del Estado tales como
los consejeros de Estado, los prefectos y los directores de las administra-
ciones centrales, son nombrados en Consejo de Ministros.
Los magistrados de este rgano jurisdiccional contable gozan de ina-
movilidad.
Desde 1982 (ley de 10 de marzo y ley de l julio de 1982), el tribunal
es auxiliado por Cmaras Regionales de Cuentas, que son jurisdicciones
contables encargadas de juzgar el desempeo y la gestin financiera de
las colectividades locales (regiones, departamentos y comunas). La
creacin de estas jurisdicciones regionales de cuentas se hizo necesaria
como resultado del proceso de descentralizacin, debido a que el Estado
central retir la "tutela" que ejerca sobre las citadas administraciones
territoriales.
572 Cfr. Raynaud, Jean, "Que sais-je?", La Cour des Comptes, Parfs, Presses Universitaires
de France, 1980. Existe traduccin al espaol, El Tribunal de Cuentas, Mxico, FCE, 1986, pp.
21 Y22.
573 Cfr. Lemoyne de Forges, J-M., Droit administrad]; Paris, Presses Universitaires de France,
1991. "No slo es una jurisdiccin administrativa que juzga las cuentas de los agentes contables
pblicos. Tambin es -<n cierta forma- una especie de contralor de gestin que realiza investiga-
ciones y cuyos informes son pblicos.", p. 123.
CONTROL FINANCIERO EXTERNO
299
Tambin tiene relaciones con otro rgano denominado "Tribunal de
Disciplina Presupuestaria y Financiera" (creado por una ley del 25
de septiembre de 1948), encargado de sancionar las infracciones. Las
omisiones o la negligencia de las personas que tengan obligaciones
derivadas del manejo de dinero pblico.
2. El Tribunal de Cuentas italiano
La Corte de Cuentas italiana tambin tiene gran tradicin, pues data
de 1862 (ley nmero 800, de 14 de agosto). La corte realiza un control de
legalidad preventivo y juzga ex post, el ejercicio presupuestario del
gobierno, y desempea funciones tpicas de toda jurisdiccin contable;
tambin controla a los organismos o personas que gozan de subvenciones
del Estado.
574
El artculo 100 de la Constitucin italiana de 1947 dice:
El Tribunal de Cuentas ejerce la intervencin preventiva de la legalidad en
los actos de gobierno y tambin la fiscalizacin de la gestin del presu-
puesto del Estado. Participa, en los casos y en las formas previstas por la
ley, en el examen de la gestin financiera de los entes a los que el Estado
subvenciona ordinariamente. Informa directamente a las Cmaras acerca
del resultado de la verificacin efectuada.
3. El Tribunal de Cuentas espaol
Segn el artculo 136 de la Constitucin de 1978, el Tribunal de
Cuentas es el supremo rgano fiscalizador de las cuentas y de la gestin
econmica del Estado, as como del sector pblico.
El tribunal depende de las cortes generales y ejerce sus funciones por
delegacin de stas en el examen y comprobacin de la Cuenta General
del Estado. En realidad, esta afirmacin no implica ninguna subordina-
cin jerrquica, pues el tribunal es independiente de todo rgano.>"
Funciones. Ante el Tribunal de Cuentas se deben presentar las cuentas
del Estado y del sector pblico a efecto de que sean censuradas por l.
574 Cfr. Sepe, Onorato, La Corte dei Conti. Ordinamiento e funzioni di control/o, Miln, Dott.
A. Giuffr, 1956, p. 7.
575 Cfr. Lucas Morillo, Pablo, "El control del legislativo sobre el presupuesto", El Poder
Legislativo en la actualidad, Mxico, UNAM, 1994, p. 141.
300 LOS CONTROLES EXTERNOS
Otras funciones del tribunal pueden ser resumidas con el prrafo
siguiente:
Tambin ejerce la denominada jurisdiccin contable. Por lo dems, la Ley
Orgnica 5/1985, de Rgimen Electoral General, le encomienda la fiscali-
zacin de la financiacin electoral, y la ley 3/1987, de 2 de julio, le encarga
el control de la financiacin de los partidos polticos.t'"
Estatuto de los magistrados. Los miembros del Tribunal de Cuentas
gozan de las mismas garantas de independencia e inamovilidad que
aquellas acordadas a los jueces de la jurisdiccin ordinaria.
Informes. Sin perjuicio de su propia jurisdiccin, el Tribunal de Cuen-
tas enviar a las cortes generales un informe en el que, en su caso,
comunicar las infracciones o las responsabilidades en que se haya
incurrido.
4. El Tribunal de Cuentas alemn
Este tribunal encuentra su base constitucional en el artculo 114 (2), de
la ley fundamental de 1949. Los jueces que lo integran gozan de garantas
anlogas de aquellas acordadas a los magistrados del Poder Judicial.
Funciones. El tribunal se encarga de velar por la regularidad y la
legalidad de la gestin del presupuesto, a travs de auditoras e investi-
gaciones. Su titular debe rendir informes ante las autoridades del gobier-
no, ante el Parlamento y ante el Consejo federal. Estos informes los
presenta bajo la forma de "memorias", en las que se hace un minucioso
anlisis sobre las partidas presupuestales, las sumas correspondientes a
los ingresos y sobre la justificacin de los gastos (artculo 97, Cdigo
Reglamentario del Presupuesto Federal).
Conforme al artculo 88 del "Cdigo Reglamentario del Presupuesto
Federal", el tribunal ejerce el control de la gestin presupuestaria y
econmica de la Federacin, de su patrimonio especial y el de las empre-
sas pblicas federales. Tambin controla organismos ajenos a la adminis-
tracin cuando stos estn encargados de administrar fondos o bienes del
patrimonio de la Federacin, cuando perciban subsidios o asignaciones o
cuando sean los encargados de ejecutar el plan presupuestal.
576 Op. cit. lt., p. 138.
CONTROL FINANCIERO EXTERNO
30\
Sin embargo, existen autores que consideran que este tribunal no
constituye una verdadera jurisdiccin y slo lo consideran un 577 "Justiz-
formin",
5. Luxemburgo
En Luxemburgo, la Constitucin del 17de octubre de 1868, menciona,
en su artculo 105 que una Cmara de Cuentas est encargada del examen
y liquidacin de las cuentas de la administracin general y de todos los
asuntos contables del Tesoro pblico. La Cmara de Cuentas se encarga
de vigilar que ningn gasto se exceda del presupuesto. La Cmara de
Cuentas examina las cuentas de las diferentes administraciones del Esta-
do, para ello debe analizar los documentos de la contabilidad guberna-
mental que sean necesarios. En fin, ella informa a la Cmara de Diputa-
dos sus observaciones sobre la Cuenta del Estado.
6. Los Tribunales de Cuentas en Amrica Latina
Habiendo seguido el ejemplo del derecho continental europeo, varios
pases de la Amrica Latina han procedido a crear Tribunales o Cortes de
Cuentas.
As, Pedro Pablo Camargo menciona que: " ...en algunos pases lati-
noamericanos hay tambin Tribunales de Cuentas. Tal es el caso de
Argentina, Brasil, Ecuador, El Salvador y Nicaragua'Y"
A los anteriores podramos aadir otros dos. Hait y Guatemala.V?
Brevemente revisaremos algunos aspectos de tres de estos tribunales.
A. Brasil
a. Idea general
En Brasil existe un Tribunal de Cuentas encargado de realizar el
control financiero de las cuentas gubernamentales, as como de revisar
577 Cfr. Femndez Victorio y Servando Camps, op. cit. supra, nota 533, p. 45.
578 Cfr. op. cit. supra, nota 534, pp. 15 Y16. El autor nos recuerda que durante los primeros
aIIos de los estados americanos existieron Tribunales de Cuentas, pero stos estaban orientados
nicamente a la proteccin de los intereses del Estado.
579 En este caso, la Constitucin de 1985 slo menciona que la funcin judicial en materia de
cuentas ser ejercida por los jueces de la. instancia y el Tribunal de Cuentas de segunda instancia
(articulo 220).
302 LOS CONTROLES EXTERNOS
el presupuesto y la contabilidad de los rganos de la administracin. El
Tribunal de Cuentas depende formalmente del Congreso Nacional (art-
culos 85 a 87 de la Constitucin).
El Tribunal reside en el Distrito Federal, se integra con once ministros,
designados por el presidente, con aprobacin del senado federal (un
tercio) y por el Congreso Nacional (dos tercios).
b. Atribuciones
Veamos en forma detallada cuales son las atribuciones que ejerce el
Tribunal. stas se pueden resumir en las siguientes:
- 1a. Apreciar las cuentas presentadas por el primer ministro, median-
te dictamen previo, que deber rendirse dentro de los sesenta das
posteriores al de su recepcin;
- 2a. Juzgar las cuentas de los administradores y dems responsables
de los dineros, bienes y valores pblicos, ya sea por administracin
directa o indirecta;
- 3a. Apreciar para fines de registro, la legalidad de los actos de
administracin de los entes y rganos que, a cualquier ttulo, directo
o indirecto, reciban manutencin del gobierno;
- 4a. Realizar inspecciones y auditoras de naturaleza financiera,
patrimonial y operacional en las unidades administrativas de los
Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, por propia iniciativa o a
peticin del Ministerio Pblico;
- 5a. Supervisar las empresas transnacionales en cuyo capital partici-
pe la Unin (el Estado federal), en los trminos de los tratados
correspondientes;
- 6a. Supervisar la aplicacin de los recursos transferidos por la
Unin a los estados, municipios o al Distrito Federal; .
- 7a. Prestar al Congreso toda la informacin que ste le solicite, y
- 8a. Fincar responsabilidades en caso de que se detecte la ilegalidad
en los gastos o alguna irregularidad en las cuentas, incluyendo la
aplicacin de las sanciones previstas en la ley.
c. Estatuto de los ministros
Los ministros gozan de las mismas prerrogativas, garantas e impedi-
mentos que los ministros del Supremo Tribunal de Justicia.
B. Hait
CONTROL FINANCIERO EXTERNO
303
a. Idea general
En este pas del Caribe existe un tribunal cuya originalidad radica en
que posee una doble competencia: la "Corte Superior de Cuentas y del
Contencioso Administrativo".
La Corte, definida como un rgano jurisdiccional independiente y
autnomo se encarga del control administrativo y jurisdiccional de los
ingresos y de las erogaciones del estado, de la verificacin de la contabi-
lidad de las empresas pblicas y de aquellas de las colectividades territo-
riales (artculo 200 de la Constitucin).
En virtud de su doble naturaleza, la Corte, est dividida en dos seccio-
nes que se ocupan, respectivamente, del control financiero y del conten-
cioso administrativo.
b. Atribuciones
La Corte colabora en la elaboracin del presupuesto y es consultada en
todas las cuestiones relativas a la legislacin sobre finanzas pblicas, y
sobre los proyectos de contratos o acuerdos celebrados por el Estado, que
tengan carcter comercial o financiero. La Corte presenta cada ao, a la
apertura del periodo de sesiones, un informe al Parlamento sobre el
estado de las cuentas pblicas y sobre la eficacia de los gastos pblicos.
C. Uruguay
a. Idea general
El Tribunal de Cuentas se integra con siete miembros designados por
el voto calificado (2/3 partes) de la Asamblea general. Es importante
sealar que este Tribunal no tiene funciones jurisdiccionales.
b. Atribuciones
Segn lo dispuesto en el artculo 211 de la Constitucin de la Rep-
blica Oriental del Uruguay, el Tribunal:
1Dictamina e informa en materia de presupuesto;
2 Interviene preventivamente en los gastos y en los pagos, conforme a
las leyes, con el fin de certificar la legalidad de los mismos;
3 Dictamina e informa respecto de la rendicin de cuentas e informes
de los rganos del Estado, incluidos los departamentales y los organismos
autnomos y descentralizados, cualquiera que sea su naturaleza;
304 LOS CONTROLES EXTERNOS
4 Presenta a la Asamblea una memoria de actividades;
5 Interviene en lo relativo a la gestin econmica de los rganos del
Estado, gobiernos departamentales y rganos descentralizados, con el fin
de denunciar las irregularidades e infracciones cometidas en el manejo de
los recursos pblicos, y
6 Dicta las Ordenanzas de Contabilidad, obligatorias para todos los
rganos del Estado.
Relaciones con otros rganos de control. El control externo realizado
por el Tribunal de Cuentas est complementado por un control interno
ejercido por la contadura (artculo 18 de la Constitucin). La contadura
es un rgano de control interno (preventivo y a posteriori), contable y
legal de los egresos y de las rdenes de pago, que desde el punto de vista
orgnico, no est separado de la administracin central (pues tiene el
carcter de rgano desconcentrado que depende del Ministerio de Econo-
ma y de Finanzasj.t'"
IV. MXICO: LA CONTADURA MAYOR DE HACIENDA
l. Evolucin histrica
Fue poco despus de la independencia de Mxico, que fue creado el
primer antecedente de la Contadura Mayor de Hacienda. El texto de la
Constitucin federal de 1824 autorizaba al Congreso a: "Fijar los egresos
generales y establecer los ingresos necesarios para cubrirlos, determinar
su utilizacin, y revisar, cada ao, las cuentas del gobierno."
Sobre la base de esta norma constitucional fue suprimido el Tribunal
Mayor de Cuentas, que exista en la poca colonial y se instituy!" la
Contadura Mayor de Hacienda, en tanto que rgano del Poder Legislati-
vo encargado del examen y la auditora de la cuenta presentada, cada ao,
por el jefe del Departamento de Hacienda. Contaba con dos secciones: la
primera, la de finanzas, examinaba las cuentas de la Tesorera general;
la segunda, llamada "de crdito", estaba encargada de la deuda nacional,
de la amortizacin de sumas y del clculo de los intereses pagados.
580 Segn la ley 11.925 del 27 de marzo de 1953: No podrn comprometerse gastos ni podrn
celebrarse contratos que impliquen egresos sin el dictamen previo de la Contadura general y de la
correspondiente autorizacin legal. Cfr. Ramn Real, A., La Contadura General de la Nacin,
Uruguay,p.160. ,
581 A travs del "Decreto por la organizacin de la administracin de las finanzas pblicas".
CONTROL FINANCIERO EXTERNO
305
En 1836, despus de la llegada de un gobierno conservador, la conta-
dura fue conservada en las Siete Leyes Constitucionales. Sin embargo,
este mismo gobierno dict en 1843 un nuevo texto constitucional: "Las
Bases Orgnicas Constitucionales", que la suprimi. En 1853, un decreto
de 16 diciembre, restaur el Tribunal Mayor de Cuentas.
El texto constitucional de 1857 estableci la Contadura Mayor de
Hacienda con las mismas atribuciones de control sobre las finanzas
pblicas y elimin el Tribunal Mayor de Cuentas, que haba sido instau-
rado por los gobiernos conservadores.
Con base en el texto constitucional se aprob una Ley Orgnica de la
Contadura Mayor de Hacienda en 1904. El texto antes citado fortaleci
las facultades de la Contadura Mayor de Hacienda en lo relativo a la
revisin y la auditora de la cuenta anual del Tesoro federal, la autoriza-
cin de la percepcin de ingresos, la verificacin de los egresos y la
exactitud aritmtica de las operaciones de contabilidad.
Posteriormente, se incluyeron en la Constitucin mexicana de 1917
disposiciones que autorizan al Congreso de la Unin para examinar la
cuenta presentada cada ao por el Poder Ejecutivo, a travs de un rgano
tcnico denominado Contadura Mayor de Hacienda. Este examen estara
encaminado a verificar la conformidad entre las sumas gastadas y el
presupuesto; por otra parte, tambin comprende la exactitud y sobre la
verificacin de egresos.
Durante el periodo 1937-1978 estuvo en vigor una ley de la Contadura
Mayor de Hacienda que fue duramente criticada. El26 septiembre 1978
fue sometido al examen del Congreso de la Unin un proyecto de Ley
Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda cuya exposicin de moti-
vos precisaba que:
Correspondeal Congresode la Uninaprobar las leyes de Ingresos. Pero
es a la Cmara de Diputados que corresponde el examen, la discusin y
la aprobacin del Presupuesto de Egresos. La revisin de la cuenta
pblica de la Federacin es una competencia que el Congreso ejerce a
travs de 1<' Contadura Mayor de Hacienda, con el fin de conocer los
resultado de la gestin financieray de verificarsu conformidad a las leyes
de ingresos y de Egresos.
582
582 Esta iniciativa de ley fue aprobada como ley el 18 de diciembre de 1978 (Diario Oficial de
la Federacin 29.12.78). El reglamento interior de la Contaduria Mayor de Hacienda fue publicado
el 14.05.80 en el Diario Oficial de la Federacin.
306 LOS CONTROLES EXTERNOS
2. Rgimen en vigor de la Contadura Mayor de Hacienda
A. Base constitucional y caractersticas de la institucin
La Constitucin federal vigente dispone en varios de sus artculos, las
reglas a que se sujeta el funcionamiento de la Contadura Mayor de
Hacienda.
El primero de ellos es el 73, fraccin XXIV, que faculta al Congreso
para expedir la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda.
Enseguida, el artculo 74, al referirse a las facultades exclusivas de la
Cmara de Diputados, menciona entre ellas:
1a La de examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de
egresos de la Federacin y el del Distrito Federal; as como revisar la
cuenta pblica del ao anterior.
2
a
La de "vigilar, por medio de una comisin de su seno, el exacto
desempeo de las funciones de la Contadura mayor.
La Contadura Mayor de Hacienda actual es un rgano tcnico depen-
diente de la Cmara de Diputados que tiene como tarea principal la
revisin de la cuenta pblica anual del gobierno federal y de aquella del
Distrito Federal.
La exposicin de motivos de la Ley Orgnica de la Contadura (1978),
haca nfasis en el carcter "tcnico" del rgano, que "debe situarse al
margen de la "poltica partidista", a fin de garantizar su respetabilidad y
la realizacin de sus objetivos.
En el ejercicio de sus funciones, la Contadura Mayor de Hacienda
se encuentra colocada bajo el control directo de la "Comisin de
Vigilancia de la Cmara", cuyos miembros son designados por la
Cmara de Diputados. Por ltimo, el Reglamento Interno de la Con-
tadura Mayor de Hacienda se public el 14 de mayo de 1980.
B. Organizacin
Al frente de la Contadura Mayor de Hacienda se encuentra un "con-
tador mayor" designado por la Cmara de Diputados. El contador es
auxiliado por un subcontador y por los directores, subdirectores audito-
res, consejeros y empleados.
Tambin existe la posibilidad de contratar los servicios de "profesio-
nales especializados".
CONTROL FINANCIERO EXTERNO .107
El contador mayor es designado por un periodo de 8 aos por el Ple-
no de la Cmara, de entre una terna de candidatos propuesta por la
Comisin de Vigilancia; la que a su vez se compone por 17 diputados
designados por el Pleno de la Cmara. La composicin de la Comisin
debe reflejar la composicin de la Cmara, de tal suerte que permita la
participacin de los diversos grupos parlamentarios.
Conforme a la ley y al reglamento interior, tambin podemos ubicar a
los siguientes funcionarios.
Un subcontador mayor;
Un director general de auditora;
Un director general jurdico y contable, y
Un director general de administracin.
Ahora bien, en la prctica, la estructura real de la Contadura Mayor
de Hacienda es la siguiente.V'
- Contador mayor,
- Subcontador mayor,
- Director general de auditora de ingresos (sector central),
- Director general de auditora de egresos (sector central),
- Director general de auditora (sector paraestatal),
- Director general de ingresos,
- Director general de anales e investigacin econmica,
- Director general de empresas de participacin estatal,
- Director general jurdico y contable,
- Director general de administracin, y
- Jefe de unidad de programacin administrativa y control de
gestin.
C. Funcionamiento y atribuciones
Segn el artculo 74, fraccin IV, de la Constitucin, la Contadura
Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados se encarga de examinar
y de hacer un informe sobre la cuenta pblica a fin que la Cmara una vez
concluido el examen anual, pueda establecer los resultados de la gestin
583 Cfr. AdamAdam, Alfredoy GuillermoBecerril Lozada,Fiscalizacin en Mxico, Mxico,
UNAM, 1986, pp. 109a 118.
30R LOS CONTROLES EXTERNOS
financiera y verifique la observancia de los principios presupuestarios y
de los objetivos contenidos en los programas.t'"
Conforme a la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda,
artculo tercero, sta podr:
1 Revisar la cuenta pblica a efecto de verificar si las entidades auditadas
realizaron las operaciones con apego a las leyes de ingresos y a los
presupuestos de egresos de la Federacin y del Distrito Federal, y si se
cumpli con lo dispuesto en las leyes de deuda pblica, programacin
contabilidad y gasto pblico, y la orgnica de la administracin federal;
2 Elaborar y rendir un informe previo en los diez primeros dias del mes
de noviembre siguiente a la presentacin de la cuenta pblica. Tambin
deber ser presentado a la Cmara de Diputados el Informe definitivo
sobre los resultados que arroje la revisin de la cuenta pblica.
3 Fiscalizar los subsidios del gobierno federal al Distrito Federal,
estados, municipios y organismos de la administracin descentralizada,
particulares y personas, cualesquiera que sean sus fines de destino, as
como verificar su aplicacin al objeto autorizado;
4 Ordenar visitas, inspecciones, hacer auditoras, solicitar informes y
revisar libros y documentos a fin de comprobar si la recaudacin de
impuestos se realiz conforme a los principios de eficiencia y conforme a
la ley. As como verificar la aplicacin del gasto a los objetos y metas de
los programas y subprogramas;
5 Solicitar informes a auditores externos del gobierno Federal, y
6 Coordinarse con los rganos de la administracin federal (SECO-
DAM y SHCP) a efecto de uniformar mtodos y sistemas de contabilidad
y normas de auditora gubernamental.
3. Relaciones entre los rganos legislativos y administrativos
encargados de tareas de control presupuestario
de la administracin
En la prctica, y como consecuencia del hecho de la similitud de sus
tareas, la Secretara de la Contralora de la Federacin y la Contadura
Mayor de Hacienda se han visto obligadas a coordinar sus actividades a
fin de hacer ms efectivo el control del empleo de los recursos pblicos.
584 Cfr. Fix-Zamudio, H., "Algunas reflexiones sobre el principio de divisin de poderes en la
Constitucin mexicana", Memoria del 111 Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional,
Mxico. UNAM, 1987, p. 652.
CONTROL FINANCIERO EXTERNO
309
As, la Contadura Mayor de Hacienda ha establecido relaciones de
coordinacin con la Secretara de la Contralora a fin de unificar los
procedimientos, las reglas, los mtodos y los sistemas de contabilidad y
de auditora de la administracin. Tambin ha sido necesario establecer
reglas comunes sobre archivos contables, libros y documentos destinados
a justificar los ingresos y los egresos pblicos.>"
Por otra parte, la Contadura Mayor de Hacienda puede demandar a los
auditores externos de las entidades pblicas, las copias de los informes y
de los dictmenes de las "auditoras" practicadas as como las aclaracio-
nes que estime pertinentes.P"
V. CONCLUSIN DEL CAPTULO
En la prctica, la Contadura Mayor de Hacienda, cuyos resultados de
funcionamiento han suscitado opiniones divididas, no ha podido cumplir
plenamente su funcin, pues el partido hegemnico (el PRI) domina tanto
la Comisin de Vigilancia de la Cmara de Diputados como a la Conta-
dura Mayor de Hacienda.
A pesar de las reformas de 1977, el funcionamiento de la Contadura
se encuentra lejos de ser satisfactorio. Es necesario mejorar los mecanis-
mos tcnicos de control de los recursos pblicos. 587
Una solucin a la falta de independencia de los rganos de control
podra consistir en la fusin de la Contadura Mayor de Hacienda y de la
Secretara de la Contralora en un rgano auxiliar del Congreso, dotado
de la autonoma tcnico financiera, y cuyo jefe debera gozar de garantas
similares a las otorgadas a los ministros de la Suprema Corte, particular-
mente en lo relativo a su inamovilidad.
Todo parece indicar que la situacin del control financiero externo va
a cambiar. A finales de 1995 el presidente de la Repblica envi al
Congreso de la Unin una iniciativa de reforma constitucional (previa-
mente anunciada en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000), en la que
se plantea substituir la Contadura Mayor de Hacienda con una Auditora
Superior de la Federacin, rgano que tendra una direccin colegiada
(cinco auditores superiores, designados por votacin simple de la Cmara
585 Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda, articulo 3, prrafo VII.
586 Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda, articulo 3, prrafo VI.
587 Cfr. Fix-Zamudio, op. cit. supra, nota 584, p. 654.
310 LOS CONTROLES EXTERNOS
de Diputados a propuesta del presidente de la Repblica). La Auditora
tendra facultades para presentar informes parciales y se reduciran los
plazos para la presentacin de la cuenta anual y para la emisin del
dictamen correspondiente, tambin podra fincar responsabilidades por
infracciones cometidas en el manejo de los recursos pblicos. En fin, el
rgano estara dotado de autonoma tcnica y funcional.v"
588 Cfr. Vzquez Alfaro, Jos Luis, "Una propuesta indecorosa? Entrevista con Antonio
Garca Villa, presidente de la Comisin de Vigilancia de la Cmara de Diputados", Voz y Voto, nm.
36, febrero de 1996, pp. 44-47. Cfr. en la misma fuente, Faras, Urbano, "La Auditorla Superior de
la Federacin", pp. 48-50.
CONCLUSIN GENERAL
Podramos concluir afirmando que "el control es un elemento siempre
presente en la funcin administrativa"; pero no debemos olvidar, al
mismo tiempo, que el control de la administracin no constituye una
finalidad en s mismo. En realidad, no es ms que uno de los instrumentos
que permiten hacer ms eficaz la funcin administrativa con el fin de
satisfacer el inters pblico.
Por otra parte, frente a los administrados, el control, ms que un
formalismo, es un medio de mantener la administracin dentro de lmi-
tes precisos de la legalidad y de la regularidad tcnica, y de "moderar"
la accin de los rganos de la administracin a fin de prevenir la
arbitrariedad.
No obstante que hemos subrayado la necesidad del control, no debe-
mos, sin embargo, rodear a la administracin de ciertos frenos. As, en 10
que concierne al primer elemento del control, es decir, su aspecto funcio-
nal, debe tenerse cuidado de no introducir controles excesivos, pues una
rigidez extrema del control podra alterar el equilibrio y la coordinacin
que deben existir entre la actividad de control y las otras funciones de la
administracin: un exceso de controles puede desembocar en una inmo-
vilidad de la administracin.
Por lo que toca al aspecto protector del control, hemos constatado que
ste encuentra una fuente de legitimidad en la funcin protectora de las
prerrogativas de los administrados, siendo una nocin ligada a la concep-
cin del Estado de derecho, de tal suerte que los rganos pblicos no
podran escapar a la verificacin de la legalidad y de la regularidad de sus
actos. En este sentido, el control contribuye a "moderar" las actividades
de la administracin.
En fin, en todo caso, no se debe perder de vista, en una perspectiva
"tica", el carcter neutro del control. Ciertamente, la calidad tcnica de
311
312 CONCLUSIN GENERAL
los instrumentos de control ejerce un efecto sobre el resultado; pero debe
tambin tomarse en cuenta el elemento humano.
Para Mxico la primera constatacin radica en el escaso desarrollo del
derecho administrativo mexicano. Para ilustrar esta circunstancia, basta
sealar que apenas hace unos 60 aos se reconoci su especificidad a
travs de la creacin del primer tribunal administrativo mexicano: el
Tribunal Fiscal de la Federacin.
En lo que concierne a los controles de la administracin se aprecia una
desarticulacin entre los diversos tipos de controles.
Al interior de los controles administrativos, la desorganizacin es an
ms grande: la ausencia de reglas claras provocada por la inexistencia de
un texto de aplicacin general sobre el procedimiento administrativo, ha
generado una multitud de soluciones parciales e, inclusive, la ausencia
total de stas. Por otra parte, la jurisprudencia de los tribunales no ha
aportado ms que limitados remedios a esta situacin.
El ejemplo ms claro puede ser el del rgimen de los recursos admi-
nistrativos. En ausencia de un texto de aplicacin general, cada una de las
leyes especiales ha organizado su propio procedimiento. Esta multiplici-
dad de soluciones coloca a los administrados en una situacin de incerti-
dumbre. Ni la jurisprudencia de la Suprema Corte ni la de los tribunales
administrativos han podido construir un recurso administrativo de dere-
cho comn, tal y como existe en Francia, por ejemplo. Situacin que
aparentemente se corrigi hace algunos meses, con la entrada en vigor de
la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y, en el mbito del
Distrito Federal, con la Ley de Procedimiento Administrativo para el
propio Distrito Federal.
En otro orden de cosas, existen en el derecho comparado una serie de
instituciones de control de la administracin que an no han hecho su
aparicin en el derecho mexicano: tal es el caso, por ejemplo, de los
rganos de proteccin de las informaciones personales que son objeto de
un tratamiento informatizado (como la Comisin Nacional de Informti-
ca y Libertades que existe en Francia); tampoco existen mecanismos de
acceso a los documentos administrativos (como la instancia ante la
Comisin Nacional de Acceso a los Documentos Administrativos, que
existe en Francia).
Las deficiencias del control administrativo han transferido el peso de
la tarea de control hacia los tribunales administrativos, los que para
CONCLUSIN GENERAL
313
resolver los litigios administrativos utilizan un procedimiento muy sim-
ple (fuertemente inspirado de aquel del juicio de amparo).
Desafortunadamente, estos tribunales slo existen en la mitad de los
estados de la Federacin. En pocas palabras, es necesario crear los tribu-
nales administrativos en los estados en los que no existe an.
Por otra parte, en la escala federal, existe un sector de litigios adminis-
trativos que son juzgados por los tribunales del Poder Judicial (que no
son rganos jurisdiccionales necesariamente especializados para juzgar
el contencioso administrativo) como consecuencia de la competencia
limitada del Tribunal Fiscal Federal. Una ampliacin del mbito de
competenciajurisdiccional sera deseable, a fin de que ste pueda contro-
lar todos los actos de la administracin.
Esta situacin ha sido parcialmente corregida a travs de la creacin
de algunos tribunales federales especializados en materia administrativa;
sin embargo, estos tribunales judiciales especializados no existen en
todas las regiones del pas.
Por lo que respecta al amparo, si bien no fue concebido para la
solucin del contencioso administrativo, se le ha utilizado como un
sustituto del proceso administrativo. Lentamente (a travs de la toma de
medidas legislativas y de la obrajurisprudencial de la Corte Suprema), la
celebre institucin mexicana ha llegado a perfeccionar el sistema de
proteccin de los administrados.
A pesar de su funcin protectora de derechos de los administrados,
el amparo se ha convertido en un factor "centralizador" que afecta el
equilibrio del sistema federal mexicano. En fin, el sistema judicial mexi-
cano, en su conjunto, y los tribunales de amparo, en particular, no podran
escapar a los problemas que afectan a los tribunales en el derecho
comparado: el rezago de asuntos y la dificultad de hacer ejecutar las
sentencias desfavorables a la administracin.
El control poltico que en derecho comparado es ejercido por los
rganos del Poder Legislativo, tiene en Mxico una importancia reducida
en razn de la preponderancia del Poder Ejecutivo sobre las Cmaras del
Congreso de la Unin.
Despus de haber efectuado este estudio del control de la administra-
cin en derecho mexicano, con una comparacin de las instituciones
existentes en otros sistemas jurdicos, nos hemos dado cuenta del inmen-
so campo de trabajo que se abre ante nosotros, y el cmulo de remedios
I
I
I

314 CONCLUSIN GENERAL


que se requiere aportar al funcionamiento de los rganos de control en
Mxico. Para emprender esta tarea debemos aprender la leccin de
algunas instituciones extranjeras; sin embargo, en todo caso, debemos
evitar incurrir en imitaciones "extralgicas" que no tendran ninguna
efectividad en la prctica.
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las notas de pie de pgina del texto, pues solamente incluye las obras ms
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(Solamente se incluyen los ms citados en la obra)
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Ley Orgnica del Departamento de Contralora.
Reglamento Interior de la Secretara de la Contralora General de
la Federacin.
Cdigo Fiscal de la Federacin.
Ley de Amparo.
Ley Orgnica del Poder Judicial Federal.
Ley Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin.
Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
Ley Orgnica de la Comisin Nacional de Derechos Humanos.
I

NDICE
Palabras preliminares
Introduccin . . . . .
PRIMERA PARTE
LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL INTERNO
SECCIN UNO
LOS PROCEDIMIENTOS CLSICOS
CAPTULO PRIMERO
EL ASPECTO PREVENTIVO: LAS REGLAS
DEL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIN
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
9
11

I
1. El procedimiento administrativo . . . . . . . . . . . . 27
1. Definicin del procedimiento administrativo. . . . .. 27
A. Procedimiento administrativo y procedimiento con-
tencioso administrativo: "jurisdiccionalizacin"
del procedimiento administrativo . . . . . . . . 28
B. Las fuentes del procedimiento administrativo . . 29
2. El procedimiento consultivo . . . . . . . . . . 41
A. Reglas de la consulta . . . . . . . . . . . . 42
B. El procedimiento consultivo en Mxico . . . . .. 43
329
330 NDICE
3. El procedimiento contradictorio 47
A. Generalidades . . . . . . . . 47
B. Los derechos de la defensa . 48
C. mbito de aplicacin del procedimiento contradic-
torio 50
D. El procedimiento contradictorio en Mxico 51
11. La forma de las decisiones administrativas. 53
l. Generalidades 53
2. Motivacin. . 53
A. Definicin 53
B. Ventajas de la motivacin 53
C. La motivacin de los actos administrativos yel "con-
trol de motivos" . . . . . . . . . . . . 55
D. La motivacin en derecho mexicano 55
3. Publicidad de la decisin administrativa 57
A. Importancia de la publicidad de los actos administra-
tivos 57
B. La publicidad en derecho mexicano. . . . 58
C. La nocin de transparencia administrativa 59
111. Conclusin del captulo . . . . . . . . . . . . . . 60
CAPTULO SEGUNDO
EL ASPECTO CORRECTIVO: LOS RECURSOS
ADMINISTRATIVOS
1. Presentacin general . . . . . . . . . . .
l. La nocin de recurso administrativo
A. Definicin .
B. Elementos de la definicin .
61
61
61
62
NDICE
C. Distincin entre los recursos administrativos e ins-
tituciones vecinas . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Ventajas e inconvenientes de los recursos administrati-
vos .
A. Ventajas
B. Inconvenientes.
331
62
63
63
64

3. Diversas categoras de recursos administrativos 65


A. Recursos de derecho comn y recursos especiales. 65
B. Recursos jerrquicos y recursos graciosos . . . . 65
C. Los recursos cuasicontenciosos . . . . . . . . . . 66
D. Recursos administrativos distintos de los recursos
graciosos y jerrquicos . . . . . . . . . . . . . . 67
4. Recursos administrativos y recursos contenciosos. 67
11. Los recursos administrativos en el derecho mexicano 69
l. Antecedentes histricos . . . . . . . . . . . . . . .
2. La disparidad del rgimen de los recursos en la legisla-
cin mexicana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Ejemplos de recursos administrativos especiales a nivel
federal .
69
69
70
A. Actos susceptibles del recurso 71
B. Denominacin y objeto de los recursos 72
C. Plazos para interponer los recursos . . . 73
D. Carcter facultativo u obligatorio del recurso 74
E. Reglas de procedimiento 75
F. Reglas de prueba. . . . . 79
G. Plazos para resolver los recursos 80
4. La unificacin de los recursos administrativos: las leyes
de procedimientos administrativos ~ e la Federacin y del
Distrito Federal . 81
A. Generalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 81
332 NDICE
B. La regulacin del recurso administrativo en la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo. . . . .. 82
C. El recurso administrativo en la Ley de Procedimien-
tos Administrativos del Distrito Federal ..... " 84
D. Recursos administrativos genricos en la legislacin
de los Estados de la Federacin. 86
III. Conclusin del captulo . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 88
SECCIN DOS
LAS INSTITUCIONES ESPECIALIZADAS
CAPTULO PRIMERO
LOS RGANOS DE PROTECCIN
DE LOS DERECHOS HUMANOS
1. Consideraciones relativas al derecho comparado: ombuds-
man y otras instituciones anlogas . . . . . . . . . . . .. 89
l. Origen y evolucin de la institucin 90
A. Los precedentes escandinavos (Suecia) 90
B. Otros pases escandinavos . 91
C. Primeras imitaciones ..... 92
D. El ombudsman francs . . . . 96
E. Otros ombudsmen nacionales 99
2. Hacia nuevas formas de la institucin 100
A. Los ombudsmen regionales 100
B. Aplicaciones sectoriales . 101
C. El ombudsman ejecutivo . . 103
3. El ombusman en los pases en vas de desarrollo 104
A. Difusin del modelo de ombudsman ejecutivo 104 .
B. El ombudsman en Amrica Latina. . . . . . . 105
NDICE
11. La Comisin Nacional de Derechos Humanos mexicana
1. Aspectos histricos .
2. Designacin y estatuto del presidente de la Comisin.
A. Designacin . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B. Estatuto .
C. Fin de funciones del presidente de la CNDH
D. Otros rganos de la Comisin: colaboradores
3. Competencia y funcionamiento de la Comisin.
A. Competencia de la Comisin
B. Instancia ante la Comisin
C. Facultades . . . . . . . . .
III. Los rganos no federales de proteccin de los derechos
humanos en Mxico .
l. Los ombudsmen de los municipios . . . . . . . . . . . .
2. Los rganos de proteccin de los derechos humanos en los
Estados de la Federacin
A. Antecedentes . .
B. Situacin actual
IV. Los ombudsmen especializados
l. Derecho local
A.Oaxaca ..
B. Guerrero .
2. Derecho federal
333
109

-
109

111

-
111
-
112
112
113
115
115
118
120
123
123
124
124
127
128
128
128
128
129
V. Conclusin del captulo
. . . . . . . . . .
.........
129
334 NDICE
CAPTULO SEGUNDO
EL CONTROL REALIZADO POR RGANOS
DE LA ADMINISTRACIN CENTRALIZADA
I. Francia: los cuerpos de inspectores
l. Idea general .
2. Las inspecciones son rganos independientes
3. Funciones .,
4. Atribuciones .
11. Estados Unidos.
131
131
131
132
133
133
1. La OMB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 133
2. Control realizado por otras unidades de la administracin
pblica . . . . . . . . 134
IIJ. Otro ejemplo: Uruguay . . . . . . . . . . . 134
IV. La Secretara de la Contralora en Mxico 135
1. Aspectos histricos. . . . . . . . . . . . . 135
A. Siglo XIX y principios del siglo XX . 135
B. Departamento de Contralora (1917-1933) 136
C. Secretara de Hacienda y de Crdito Pblico (1933-
1947) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 139
D. La Secretara de Hacienda y la Secretara de Bienes
Nacionales y de Inspeccin Administrativa (1947-
1958) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 141
E. Las Secretaras de Hacienda, de la Presidencia y del
Patrimonio Nacional (1959-1976) 142
F. Secretara de Programacin y Presupuesto 144
2. La Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo 145
A. Fundamentos legislativos del control: textos de base 146
NDICE
335
B. Estatuto del secretario de la Contralora de la Federa-
cin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 147
C. Estructura y funciones de la Secretara de la Contra-
lora y Desarrollo Administrativo. . . . . . . . . .. 147
V. Conclusin del captulo: la necesidad de una Contralora
independiente 153
SEGUNDA PARTE
LOS CONTROLES EXTERNOS
SECCIN UNO
EL CONTROL JURISDICCIONAL
CAPTULO PRIMERO
EL CONTROL mRISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIN
EN DERECHO COMPARADO
1. Caractersticas del control jurisdiccional . .
11. Los modelos de jurisdiccin administrativa
1.-El modelo de unidad de jurisdiccin
A. El modelo britnico . . . . . . .
B. Influencia del modelo. Estados Unidos.
C. Otras soluciones de tipo judicialista: el ejemplo de
Espaa .....
2. El modelo dualista . . .
A. El sistema francs .
B. Influencia del modelo francs. .
157
158
159
159
161
162
163
163
171
336 NDICE
3. El modelo alemn . . . . . . .
A. Aspectos histricos . . . . . . . . . . .
B. Organizacin del sistema jurisdiccional
C. Influencia del modelo alemn: Polonia.
4. Balance de los sistemas .
171
172
172
174
174
111. La jurisdiccin administrativa en Amrica Latina
IV. Conclusin del captulo .
CAPTULO SEGUNDO
LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA EN MXICO
l. Aspectos histricos .
l. Origen y evolucin
2. El sistema actual . .
11. El Tribunal Fiscal de la Federacin.
l. Evolucin de la institucin
A. Creacin . ... . . . .
B. La cuestionada constitucionalidad del TFF
2. Estructura y personal
A. Estructura .
B. Integracin .
C. Personal
3. Competencia ..
A. La Sala superior
B. Las salas regionales
111. Los Tribunales Administrativos Locales
176
177
179
179
181
182
182
182
182
184
184
184
185
186
186
188
191 .
NDICE
l. Creacin . . . . . . . . . . . .
337
191
A. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Distrito Federal . . . . . . 191
B. Los otros tribunales locales 192
2. Estructura y personal 195
A. Estructura .... 195
B. Los magistrados de los tribunales locales 195
3. Competencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
IV. El procedimiento ante la jurisdiccin administrativa 197
l. Condiciones de admisibilidad de la demanda 197
A. El acto atacado . . . . . . . . . 197
B. La personera del promovente 198
C. Los plazos para interponer el recurso. 199
2. Causales de procedencia del juicio de nulidad 199
A. Causas de nulidad en el juicio ante el Tribunal Fiscal
de la Federacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 199
B. Causas de nulidad en los juicios ante los tribunales
administrativos locales . . . . . . . . . . . . . . 201
3. Desarrollo de la instancia contenciosa administrativa . 201
A. Caracteres generales . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
B. Las diferencias del procedimiento ante los tribunales
locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ., 203
C. Principales estadios de la instancia contenciosa admi-
nistrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ., 203
D. Vas de recurso contra las decisiones de los tribunales
administrativos . 207
V. Conclusin del captulo . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 210

338 NDICE
CAPTULO TERCERO
EL AMPARO EN MATERIA ADMINISTRATIVA
1. Fundamentos y contenido protector del amparo .
11. Aspecto histrico .
213
214
1. Origen del amparo. . . . . . . . . 214
A. Constitucin yucateca de 1841 214
B. El acta de reformas de 1847 . . 215
C. La Constitucin de 1857 .., 215
2. Historia del amparo en materia administrativa. 215
III. Tipos de amparo . . . . . . . . . . 219
1. Las ramas o sectores del amparo 219
2. Modalidades del amparo administrativo 220
A. El amparo como sustituto del contencioso administra-
tivo < 221
B. El amparo como casacin en materia administrativa 221
IV. El procedimiento del amparo administrativo 222
1. Condiciones generales de procedencia 222
A. El acto atacado. . . . . 222
B. Las partes en el amparo 223
2. Procedimiento del amparo contencioso administrativo 224
A. Procedencia del amparo como contencioso adminis-
trativo 224
B. Competencia para conocer del proceso de amparo
indirecto . . .'. . . . . . . . Ji . . . . . . . . . . .. 224
C. Procedimiento del amparo indirecto o de doble ins-
tancia , 225
NDICE
D. Pruebas en el amparo indirecto o de doble instancia
E. La suspensin del acto atacado en amparo indirecto
F. Efectos de las sentencias de amparo indirecto ..
G. Ejecucin de las sentencias de amparo indirecto ..
H. Vas de recurso en el amparo de doble instancia ...
3. Procedimiento del amparo como casacin administrativa
A. Admisibilidad del amparo como casacin adminis-
trativa .
B. Competencia para conocer del amparo directo.
C. Procedimiento del amparo directo .
D. Pruebas en el amparo directo .
E. La suspensin del acto impugnado en el amparo di-
recto .
F. Efectos de la resolucin de amparo directo ..
G. Ejecucin de las sentencias de amparo directo.
H. Vas de recurso en el amparo directo.
V. Conclusin del captulo . . . . . . . . . . .
SECCIN DOS
LAS MODALIDADES DEL CONTROL POLTICO
EJERCIDO POR LOS RGANOS DEL PODER
LEGISLATIVO Y POR INSTITUCIONES
INDEPENDIENTES
339
228
L-_
L--
229 -
233
233
235
238
238
238
239
240
240
240
241
241
242
CAPTULO PRIMERO
ESTUDIO COMPARATIVO DEL CONTROL
DE LA ADMINISTRACIN POR RGANOS LEGISLATIVOS
I. El control en los regmenes parlamentarios 244
l. El control ejercido con motivo del procedimiento legisla-
tivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
2. El control ejercido a travs de las comisiones . . . . ., 245
340 NDICE
3. Las preguntas ..... 249
4. Control del presupuesto 251
11. El control de las asambleas legislativas sobre la administra-
cin pblica en los regmenes presidenciales. . . . . . .. 252
1. Estados Unidos. . . . . . . . . . 252
A. El procedimiento legislativo 253
B. Las comisiones del Congreso 254
C. El presupuesto . . . . . . . . 256
2. El presidencialismo y las dificultades del control de la
administracin en Amrica Latina . . . . . . . . . . .. 257
CAPTULO SEGUNDO
LAS FORMAS DEL CONTROL PARLAMENTARIO EN MXICO
1. Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 259
1. El predominio del Ejecutivo y la debilidad del Congreso 259
A. Causas externas de las disfunciones del control con-
gresional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 259
B. Deficiencias internas de los rganos del Congreso de
la Unin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
2. Catlogo de facultades de control del Congreso 260
11. El procedimiento legislativo.
III. Otros mecanismos de control
262
263
1. Ratificacin de designaciones . . . . . . . . . . . . . .. 263
2. Ratificacin de las convenciones y tratados internacio-
nales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 263
NDICE
3. Responsabilidad de funcionarios
A. La responsabilidad poltica .
B. El retiro de la inmunidad ..
4. Salida del presidente de la Repblica del territorio mexi-
cano .
IV. El control de las comisiones del Congreso
341
263
---
--
264
--
--
271
--
---
---
271
L...-
L-
272
l. Comisiones ordinarias de tipo permanente . 272
A. Comisiones de la Cmara de Diputados 272
B. Comisiones del Senado . . . . . . . . . 272
C. Observaciones sobre el funcionamiento de las Cma-
ras 273
2. Comisiones de investigacin . . . . . . . . . . . . . 273
V. Informes y audiencias del Ejecutivo ante el Congreso. 274
l. El informe anual del presidente de la Repblica. 274
2. Comparecencia de los miembros del gobierno . 275
VI. Control del presupuesto
VII. Conclusin del captulo
..............
...................
276
277
CAPTULO TERCERO
CONTROL FINANCIERO EXTERNO: LAS CONTRALORAS, LOS

MAYOR DE HACIENDA EN MXICO
1. Control financiero y sistemas de control . . .
1. Idea general sobre el control financiero
2. Sistemas de control .. , .
279
279
279
342 NDICE
A. El sistema francs 280
B. El sistema ingls . 280
tI. Las contraloras .... 280
l. La Contralora General de los Estados Unidos
A. Aspecto histrico ....
B. Situacin actual del GAO
2. Las "contraloras" en Amrica Latina
A. La Contraloria chilena. . .
B. La Contralora venezolana
C. Las otras contraloras
IlI. Los tribunales de cuentas .
1. El Tribunal de Cuentas francs
2. El Tribunal de Cuentas italiano.
3. El Tribunal de Cuentas espaol.
4. El Tribunal de Cuentas alemn .
5. Luxemburgo .
6. Los tribunales de cuentas en Amrica Latina
A. Brasil
B. Hait
C. Uruguay
IV. Mxico: la Contadura Mayor de Hacienda.
l. Evolucin histrica .
281
281
283
287
288
290
291
297
297
299
299
300
301
301
301
303
303
304
304
2. Rgimen en vigor de la Contadura Mayor de Hacienda 306
A. Base constitucional y caractersticas de la institucin 306
B. Organizacin. . . . . . . . . . 306
C. Funcionamiento yatribuciones , 307
NDICE 343
3. Relaciones entre los rganos legislativos y administrati-
vos encargados de tareas de control presupuestario de la
administracin , 308
V. Conclusin del captulo
Conclusin general.
Bibliografa .....
309
311
315
E.
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\JAZQUEZ ALFARO, .lOSE LUIS
EL CONTROL OE LA A:JMINIST

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VAZQUEZ ALFARD. JOSE LUIS
EL CONTROL DE LA ADMINIST
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