Forces de police et entreprises de scurit aux tats-Unis et en France

JEAN MARGUIN En matire de forces de police, les traditions franaise et amricaine sont fondamentalement diffrentes. En France, les forces de police (police nationale et gendarmerie) sont encore trs centralises la diffrence des tats-Unis o elles restent morceles, refltant des rgles de droit sensiblement diffrentes. Sous la pression conjugue des restrictions budgtaires, de la monte de linscurit, du terrorisme et de la petite dlinquance, les forces de police ont, aux tats-Unis, t amenes abandonner certaines de leurs missions au profit du secteur priv. Plus rcemment et pour des raisons analogues, ce mme phnomne est apparu en France et en Europe. Il ne sagit pas seulement dune dlgation de service public pour des tches qui taient traditionnellement couvertes par la police nationale. Lvolution concerne aussi de nouvelles tches de protection rendues ncessaires par lapparition de grands organismes privs empitant sur lespace public, comme les centres commerciaux, les ensembles industriels et les centres de loisirs. De la dlgation de service public, on passe progressivement une notion de complmentarit o police nationale et police prive se partagent le champ de plus en plus tendu de la scurit collective. Mais, devant le dynamisme et le professionnalisme du secteur priv de la scurit, et les exigences de la rigueur budgtaire, on peut se demander si cette complmentarit ne dbouche pas invitablement sur des situations de concurrence propres un march de la scurit de plus en plus ouvert. Ds lors, o situer les limites public/priv ? Faut-il favoriser ou non lmergence dun march ouvert de la scurit ? Pour aborder cette problmatique, il nest pas inutile de remonter aux sources de la demande de scurit et aux diverses formes de loffre hrites de lhistoire.

Le moteur de la demande de scurit

Au-del de laffirmation du droit de tout individu la sret de sa personne (Article 3 de la dclaration universelle des droits de lhomme de 1948), les psychologues ont montr limportance du besoin de scurit dans les motivations humaines. Dans la hirarchie des besoins fondamentaux propose par Abraham M. Maslow (1908-

1970), ce besoin se situe immdiatement au-dessous des besoins physiologiques (soif, faim, protection contre les intempries, sant, etc.) et avant les besoins affectifs, dappartenance, destime de soi et de spiritualit. Il faut noter que le sentiment dinscurit nest pas forcment li linscurit objective . De nombreuses enqutes dites de victimation lont montr. Il suffit quun crime particulirement odieux soit rapport par la tlvision ou relat par la presse ou quun attentat de grande envergure survienne ( effet 11 septembre ) pour que le sentiment dinscurit augmente brusquement et cre une demande accrue de scurit, au point denvahir tout lespace public. On accuse alors le systme policier dtre inefficace et on perd confiance dans la police. A contrario, le sentiment dinscurit peut tre source de progrs pour la scurit. Aux tats-Unis, les enqutes que mne rgulirement le FBI, montrent que les minorits ethniques censes tre particulirement vises par la rpression sont au contraire celles que la rpression rassure le plus, ce qui signifie que laction rpressive mene sur le long terme bnficierait davantage aux populations dfavorises. Un cercle vertueux peut ainsi samorcer : baisse du sentiment dinscurit, augmentation de confiance des populations, taux de plainte plus important, meilleure connaissance des dlits par la police, taux dlucidation accru, confiance renforce dans la police, etc.

Rponses individuelles et rponses collectives

Pour assurer sa scurit face un environnement risqu, lindividu se trouve devant deux choix possibles : il peut dvelopper lui-mme sa dfense (auto-dfense) : se protger et protger ses biens en squipant de moyens spcifiques (cltures, protections lectroniques, camras de surveillance) et en se dotant, sil y est autoris, de moyens dagression et de riposte dissuasifs (chiens de garde, armes individuelles, etc.). Il peut aussi confier sa protection une entit collective spcialise, prive (association de quartier, assemble de copropritaires, firme industrielle, centre commercial, etc.) ou publique (commune, dpartement, rgion ou gouvernement). Le sentiment dinscurit ressenti par lindividu gnre donc une demande de services de scurit diffrents niveaux, depuis lindividu lui-mme jusqu ltat :

Demande de scurit

Offre de scurit

Contexte de violence

Sentiment dinscurit Besoin de scurit (Maslow) Individu

Autodfense (protections, port darmes, etc.)

Collectivits prives (entreprises, associations, etc.)

Dlgation de la production de scurit des entits publiques (police nationale, polices municipales, arme, etc.) Scurit publique

Collectivits publiques (communes, dpartements, etc.) Etat

Dlgation de la production de scurit des entits prives (personnes, milices, socits de scurit, associations, etc.) Scurit prive

Face la demande de scurit qui mane de lindividu et du corps social, une offre de production de scurit sest dveloppe au sein dentits publiques et prives.

La situation de loffre de scurit publique en France

En France, les tches de police sont traditionnellement dvolues la police nationale, aux polices municipales et la gendarmerie, hritire des anciennes marchausses. Il faut noter que la police nationale est de cration rcente. la veille du rgime de Vichy la plupart des agents de la force publique dpendent encore des communes et des dpartements. Ltatisation de la majeure partie des polices municipales nintervient quen 1941, date qui marque la naissance dune vritable police nationale. Plus rcemment, la loi dorientation et de programmation relative la scurit de janvier 1995 (la LOPS ) a prcis les missions prioritaires de la police nationale confirmes par la loi dorientation et de programmation pour la scurit intrieure daot 2002. Ces missions concernent la scurit et la paix publiques : veiller lexcution des lois, assurer la protection des personnes et des biens, prvenir les troubles lordre publique et la dlinquance ; la police judiciaire : rechercher et constater les infractions pnales, rassembler les preuves, rechercher les auteurs et leurs complices, les arrter et les dfrer aux autorits judiciaires comptentes ; le renseignement et linformation : dceler et prvenir toute menace susceptible de

porter atteinte lordre public, aux institutions, aux intrts fondamentaux de la Nation. Toutes les directions de la police sont intresses par ces trois missions, qui, dans la pratique, se dclinent sur cinq axes : assurer la scurit des personnes, des biens et des institutions (scurit publique, renseignements gnraux) matriser les flux migratoires et lutter contre le travail clandestin (police aux frontires) lutter contre la criminalit organise, la grande dlinquance et la drogue (police judiciaire, groupes dintervention rgionaux) protger le pays contre la menace extrieure et le terrorisme (surveillance du territoire) maintenir lordre public (CRS, RAID, etc.).

Quant aux missions de la gendarmerie, elles sont encore plus diversifies : missions de dfense militaires qui sont hrites des premires marchausses (administration des rserves, manuvres militaires, etc.), missions de dfense civile (police de la route, protection des personnes, secours, surveillance gnrale, etc.), missions judiciaires (constatation des accidents, enqutes judiciaires,

recherche des malfaiteurs, etc.), concours aux ministres (escortes de fonds, etc.), activits de soutien (instruction des personnels, mise en condition des matriels, casernement, etc.). On constate que, hormis les missions militaires, les fonctions de la gendarmerie recoupent largement celles de la police nationale. La cration en mai 2002 des groupes dintervention rgionaux (GIR) a permis de coordonner le travail de la police et de la gendarmerie en mettant profit leurs complmentarits, notamment territoriales, pour lutter contre lconomie souterraine et la dlinquance organise, sources dinscurit dans certains quartiers sensibles. Le bilan de cette initiative sest avr trs positif.

Le cas des tats-Unis

Aux tats-Unis, la diffrence de la France, les forces de police sont extrmement morceles et dcentralises. Prs de 18 000 services de polices (dont 700 seulement ont plus de 100 agents) se partagent les tches de police. Ils comptent plus de 1 million dagents au niveau local et 170 000 au niveau fdral (dont respectivement 708 000 et 88 500 asserments). Ces forces interviennent dans le strict respect du principe de subsidiarit, chacune sattachant rgler les problmes au niveau qui la concerne directement. Un tel morcellement a des causes culturelles et historiques car, dans le droit anglo-saxon, la lgitimit de la police mane de la base : tout responsable dun espace public (ville, comt, tat, campus universitaire, centre commercial, etc.) peut y exercer des pouvoirs de police. Un simple citoyen est mme en droit de procder larrestation dun dlinquant et de faire usage dune arme en cas de lgitime dfense. Sur ces bases, tous les tats fdrs, au cours du XIXe sicle, se sont progressivement dots de forces de police, indpendantes du pouvoir fdral et contrles au niveau strictement local. Contrairement aux policiers franais, dont les pouvoirs sont trs compartiments et contrls, tout agent asserment dispose lgalement de tous les pouvoirs de police (interpellation, fouille, perquisition, saisie, mise en garde vue, etc.) ce qui nempche pas que, dans la pratique, une certaine spcialisation existe pour les enqutes criminelles, notamment.

La scurit collective est-elle ncessairement le domaine rserv de ltat ?

Le service de scurit collective (extrieure et intrieure) est souvent prsent comme un domaine rserv de ltat. Cette affirmation repose sur deux arguments : lun que le service de scurit serait un bien collectif, au sens que lui donnent les conomistes ; lautre que lemploi lgitime de la coercition par la force serait ncessairement du ressort de lEtat qui, seul, aurait le droit de violer le droit naturel (cf. Max Weber). Or ces deux arguments, avancs pour justifier quon ne laisse pas soprer le libre jeu du march dans le domaine de la scurit collective, paraissent contestables, au moins pour ce qui concerne la scurit intrieure (protection policire). Pour lconomiste Paul A. Samuelson (1954), un bien collectif doit respecter au moins deux principes fondamentaux :

principe de non rivalit : le bien produit pour un individu est automatiquement disponible pour les autres,

principe de non-exclusion : il est impossible dexclure de la consommation du bien le passager clandestin qui ne paie pas le prix du service.

Au prix dune certaine coercition exerce sur le citoyen (financement obligatoire par limpt, obligation de conscription), on peut admettre que les forces armes fournissent un service national de protection du territoire qui respecte les principes noncs et qui constitue donc un bien collectif. En revanche, le service de protection policire chappe trs largement ces principes. Ainsi, le service de scurit apport par une unit de police (un commissariat, par exemple) ne peut tre partag en mme temps par lensemble de la population qui pourtant la finance. En outre, la protection prive dun centre commercial exclut, dans une large mesure, de son champ daction la protection du voisinage (Lemieux, 2002). La diffrence avec la protection arme du territoire national provient du fait que la protection policire bnficie localement, des groupes restreints et non lensemble de la nation uniformment. On pourra objecter que, de la part de lEtat, dlguer son monopole demploi de la force des agences prives risquerait, en multipliant loffre de violence, daboutir une situation de violence comptitive, qui pourrait tre prjudiciable la scurit du citoyen (Rosa, 2003). Lobjection ne semble pas trs raliste car on voit mal lintrt quauraient des agences prives de se livrer bataille mutuellement en faisant usage de leurs armes Ds lors, aucun argument thorique ne semble sopposer ce que le secteur de la scurit collective puisse bnficier des avantages de la concurrence, comme cest dj le cas dans le secteur, conceptuellement trs proche, des assurances. Ds 1849, lconomiste belge Gustave de Molinari (1819-1912) qui comparait le service de protection apport par la police et les armes une sorte dassurance contre linscurit tait arriv des conclusions analogues.

Une offre prive de plus en plus professionnelle et diversifie

Face la demande accrue de service de scurit et face au vide scuritaire laiss par le potentiel limit des forces de police publiques, nationales et municipales, sest dveloppe une offre prive de plus en plus diversifie. Cette offre caractre

commercial, concrtise par lexistence de socits de scurit, a t reconnue pour la premire fois en France par la loi de janvier 1995 (la LOPS cite plus haut). Dans les pays anglo-saxons, une offre complmentaire caractre bnvole est apparue sous la forme dassociations but non lucratif et de patrouilles de citoyens. Une telle offre reste illgale en France. Parmi les mtiers de la scurit, on a lhabitude de distinguer : les mtiers base dintervention humaine (scurit humaine) : surveillance et gardiennage humain, tl et vido-surveillance, transport de fonds et protection rapproche ; ces mtiers recoupent largement les mtiers de la police publique les mtiers dingnierie et de production de matriels de scurit (scurit technique) : systmes de contrle daccs, coffres forts, protection antiincendie, scurit informatique, etc. Les mtiers de la scurit humaine prive sexercent principalement dans les domaines suivants : lindustrie : cest lactivit principale des socits de gardiennage (entrepts, zones dactivit, usines, centrales nuclaires, raffineries et les sites sensibles) le tertiaire : la prolifration des grands ensembles de bureaux a suscit le dveloppement dune offre mixte regroupant des mtiers traditionnellement distincts (contrle daccs, accueil, scurit incendie, maintenance, etc.) le commerce et la grande distribution : contrle des espaces et des galeries marchandes par des agents internes et des socits de gardiennage, installations de vido surveillance, etc. les transports publics : la SNCF et la RATP ont dvelopp en interne des forces de scurit importantes pour lutter contre la fraude et linscurit dans les stations et dans les trains. Ces forces sont appuyes par des personnels de socits de gardiennage. Par ailleurs les plates formes portuaires et les aroports sont dsormais des clients importants pour les socits de scurit les grands rassemblements et manifestations sportives (stades, circuits sportifs, etc.)

Un poids conomique en forte croissance

En 2001, lensemble des mtiers de la scurit a reprsent, pour la France, un chiffre daffaire de 12,6 milliards deuros (Atlas En Toute Scurit, 2003), en croissance de prs de 9 % sur le chiffre de 2000. Sur ce total, la part de la scurit humaine a reprsent 2,83 milliards deuros, en croissance de 12 %, pour un effectif de 107400 salaris comparer aux effectifs de la police (119 500) et de la gendarmerie (97 300) (Ocqueteau, 2004). On note que le ratio de personnel est encore de 1 0,5 en faveur des effectifs publics. La profession est marque par un miettement des activits rparties en 1980 entreprises souvent de trs petites tailles et conomiquement fragiles. Les groupes trangers profitent des regroupements en cours au point quils contrlent prs de 40 % de lensemble du secteur (deux fois plus quen 1990). Pour les mtiers du transport de fonds et de la tlsurveillance professionnelle les taux de pntration trangre atteignent respectivement 94 % et 71 %. Depuis 1998, la part du chiffre daffaires lie au secteur public est en augmentation constante jusqu atteindre 21 % en 2001 (1 agent sur cinq). Ces commandes progressent plus vite que celles du secteur priv. Cela traduit une tendance croissante lexternalisation des tches de scurit de la part de ltat et des collectivits locales. Le dsengagement de la gendarmerie en matire de scurit des aroports en est un exemple emblmatique (Rehel, 2004). Aux tats-Unis, la croissance continue de la criminalit observe dans les annes 1980-1990 et les mesures policires drastiques prises partir de 1993 ont favoris le dveloppement spectaculaire de la scurit prive qui reprsente actuellement une dpense annuelle de plus de 100 milliards de dollars (produits et services). Cette branche occupe environ 2 millions de personnes comparer aux 725 000 agents fdraux et locaux (ratio de 3 1 en faveur de la scurit prive). Ce ratio est voisin de 1,5 pour le Canada mais reste infrieur 1 pour les tats europens. Le secteur de la scurit prive cest aussi le cas de la France fournit un dbouch naturel pour les fonctionnaires de police la retraite qui peuvent mettre profit leur exprience pour former les agents privs. On note galement un fort pantouflage de fonctionnaires en activit, attirs par des rmunrations plus intressantes et des responsabilits plus stimulantes.

De lexternalisation la concurrence
En France, lexternalisation dun service public est souvent perue comme une dmission de ltat dans ses pouvoirs rgaliens. On pense que toute incursion du secteur priv dans le secteur public provoquerait automatiquement une ingalit de traitement entre citoyens, des surcots la charge des citoyens et le risque de non respect de rgles morales et des droits de lhomme, etc. Dans le domaine des missions de police, quil convient de distinguer des affaires militaires et de la question du mercenariat, les choses sont plus nuances pour plusieurs raisons : la criminalit a augment dans de telles proportions que les forces de police livres leurs seuls moyens, pourraient tre rapidement dbordes par la tche, lutilisation dentreprises prives pour des missions bien spcifiques savre conomiquement plus rentable pour la collectivit, les socits prives, animes par une culture client , semblent mieux places pour dfendre les intrts particuliers de leur clientle, les professions de la scurit prive se sont considrablement moralises : la loi du 18 mars 2003 est venue complter la LOPS en renforant la rglementation des activits de scurit prive (immatriculation obligatoire au registre du commerce, interdiction dexercice sur la voie publique sauf autorisation prfectorale, agrment des dirigeants, non immixtion dans les conflits du travail, conditions de recrutement des agents, armement des agents, etc.). La scurit prive sest dveloppe sur les insuffisances de la scurit publique. Les crneaux de march quelle occupe proviennent soit de lexternalisation de tches qui auraient pu relever de la scurit publique, soit de tches nouvelles dont le besoin est apparu rcemment. On ne peut donc pas parler, au moins en France, de mise en concurrence des secteurs public et priv. Il sagit plutt, selon lexpression consacre, dune coproduction de scurit publique/prive. Il nen reste pas moins que la pntration de la scurit prive exerce sur les forces de police tatiques un effet bnfique en termes dobligation et dvaluation de rsultats et dconomie de moyens. Cet effet indirect est analogue ce que ferait une concurrence vritable. terme, avec le dveloppement rapide du secteur priv et les exigences de la rigueur budgtaire, il est probable que le domaine public de la scurit soit appel rduire

son champ daction pour se centrer sur les missions de scurit collective de grande envergure comme le maintien de lordre, la rpression du grand banditisme et la lutte contre le terrorisme international. Ainsi les champs de la police de proximit, de la lutte contre la petite dlinquance, de la police administrative et de la police de linformation pourraient tre progressivement couverts par le secteur priv, dans le cadre de la lgislation actuelle, ventuellement renforce, et de clauses contractuelles plus prcises (clauses dobligation de rsultats et de dlais, pnalits en cas de violation des rgles dontologiques, etc.). plus long terme, certains scnarios extrmes mais non improbables, comme des vagues terroristes de grande envergure ou des rvoltes populaires dbouchant sur des gurillas urbaines, pourraient exiger lintervention des forces armes. On assisterait ainsi une convergence entre les missions de police les plus muscles et les missions des armes pour aboutir un continuum de missions de rtablissement et de maintien de lordre. Cette notion de scurit globale fait lobjet actuellement de rflexions prospectives au sein des armes. Dans ce cadre, les entits prives dj prsentes dans certaines missions militaires, spcialement dans le monde anglosaxon, seraient alors trs probablement mises contribution (socits militaires prives SMP). propos de la hantise, encore vivace en France, de voir des forces de police incontrles prendre le pouvoir politique, Maurice Cusson souligne que la dmocratie et les liberts sont mieux protges par un grand nombre dentreprises de sret obissant aux dures lois du march et tenues en laisse par les pouvoirs publics que par des forces de police gantes qui se seraient rserv la totalit des actions contre le crime et il ajoute : il se pourrait mme que le march de la scurit nous ait pargn un tat policier (Cusson, 1994). La remarque serait particulirement pertinente pour les tats-Unis de laprs 11 septembre. Mais si lappareil rpressif de lEtat reste vraisemblablement ncessaire pour traiter les problmes dordre public les plus graves et minimiser les ingalits des citoyens devant le crime, lintroduction dune vritable concurrence dans certaines missions de police devrait contribuer amliorer le service rendu au bnfice des citoyens, en termes de qualit de prestation et dutilisation optimale des crdits publics.
Jean Marguin est chercheur associ la Fondation pour la recherche stratgique

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