N 110

Ocupao no Setor Pblico Brasileiro: tendncias recentes e questes em aberto

08 de setembro de 2011

Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais, substituto Marcos Antonio Macedo Cintra Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli de Correa Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura, substituto Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fbio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Comunicados do Ipea Os Comunicados do Ipea tm por objetivo antecipar estudos e pesquisas mais amplas conduzidas pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, com uma comunicao sinttica e objetiva e sem a pretenso de encerrar o debate sobre os temas que aborda, mas motiv-lo. Em geral, so sucedidos por notas tcnicas, textos para discusso, livros e demais publicaes. Os Comunicados so elaborados pela assessoria tcnica da Presidncia do Instituto e por tcnicos de planejamento e pesquisa de todas as diretorias do Ipea. Desde 2007, mais de cem tcnicos participaram da produo e divulgao de tais documentos, sob os mais variados temas. A partir do nmero 40, eles deixam de ser Comunicados da Presidncia e passam a se chamar Comunicados do Ipea. A nova denominao sintetiza todo o processo produtivo desses estudos e sua institucionalizao em todas as diretorias e reas tcnicas do Ipea.

1. Introduo1 Este Comunicado tem como objetivo analisar a poltica de revalorizao dos servidores pblicos, recomposio de pessoal e de sua remunerao procurando apontar os principais desafios dessa poltica para se avanar no processo de reestruturao do Estado e de sua capacidade de operar polticas na sociedade.,2 Esta pesquisa Fruto dada parceria entre o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e a Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SRH/MPOG), em 2008. Para isso, foram reunidas e organizadas informaes que tiveram como fonte: os Censos Demogrficos, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNADs), a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) e o Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos (Siape). Os resultados deste estudo permitem afirmar que:

1) O movimento de recomposio de pessoal no setor pblico brasileiro, observado durante toda a primeira dcada de 2000, foi importante, porm se mostrou apenas suficiente para repor, parcialmente, o mesmo estoque e percentual de servidores ativos existentes em meados da dcada de 1990.

2) Ao longo desse perodo em estudo, houve, uma preocupao em conferir maior capacidade burocrtica ao Estado brasileiro, mediante o reforo de carreiras em reas estratgicas, tais como: advocacia pblica, arrecadao e finanas, controle administrativo, planejamento e regulao. Com a retomada dos concursos pblicos, o nmero de servidores civis ativos da administrao federal voltou ao patamar de mais de 600 mil que vigia na primeira
Colaboraram para este Comunicado Jos Celso Cardoso e Roberto Nogueira, da Diretoria de Estudos do Estado, das Instituies e da democracia (Diest), Luciana Acioly e Andr Calixtre, da Assessoria Tcnica da Presidncia do Ipea (Astep). A finalizao deste documento contou com o apoio da Assessoria de Comunicao do Ipea (Ascom). Ver CARDOSO JR., J. C. (Org.) Burocracia e ocupao no setor pblico brasileiro, volume 5. Braslia: Ipea, 2011 (Srie Dilogos para o Desenvolvimento). Neste comunicado foram atualizados os dados para o ano de 2010. Importante destacar que os Comunicados IPEA de nmeros 19 (Emprego Pblico no Brasil: comparao internacional e evoluo recente, de 30 de maro de 2009) e 37 (Salrios no Setor Pblico versus Salrios no Setor Privado no Brasil, de 10 de dezembro de 2009) j trataram, sob outros recortes, deste mesmo assunto.
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metade dos anos 1990, vindo a compensar, portanto, o nmero dos que se aposentaram anualmente ao longo dessas duas dcadas (Grfico I). Contudo, o pico de cerca de 680 mil servidores civis ativos de 1992 ainda no foi alcanado.

Grfico I - Servidores Civis Ativos da Administrao Federal, 19912010

700 650 600 550 500 450
19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10
Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal, SRH/MPOG. Elaborao Ipea

da capacidade de Estado evidenciada no grfico II, que consolida a srie de servidores pblicos civis federais admitidos anualmente, a partir dos governos Collor e Itamar. Durante estes ltimos, no houve admisso de servidores por concurso. Entre, 2003 e 2010, no entanto, 155 mil novos servidores foram admitidos. O nmero de servidores ativos em 2010 ainda era menor que no incio da dcada de 1990, entre outros fatores, porque houve ao menos trs momentos importantes de corrida aposentadoria que, de modo geral, coincidem com perodos que precederam ou acompanharam reformas previdencirias: 1991; 1995 a 1998 e 2003.

Milhares

O significado da retomada do concurso pblico para crescimento e fortalecimento

Grfico II - Servidores civis federais: aposentados e admitidos por concurso

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
1994 1991 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Milhares

Aposentados
Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal, SRH/MPOG. Elaborao Ipea

Admitidos por concurso pblico

Em 2010, nota-se um prenncio de nova elevao do nmero das aposentadorias, que se coloca acima de 10 mil por ano. Isto acontece porque os servidores em condies legais de se aposentarem retardam ou antecipam sua solicitao conforme a conjuntura lhes parea mais ou menos favorvel aos seus direitos. 3) Tampouco se deduz dos dados analisados que os gastos com pessoal tenham sado do controle do governo federal, pois, em termos percentuais (grfico III), esta rubrica permaneceu praticamente constante ao longo da primeira dcada de 2000, num contexto de retomada relativa do crescimento econmico e tambm da arrecadao tributria.

Grfico III - Despesas de pessoal como percentual da arrecadao

Percentual da receita total

50 40 30 20 10 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Governo Geral
Fonte: Tesouro Nacional

Governo Federal

4) Do ponto de vista qualitativo, a pesquisa indica que este movimento atual de recomposio de pessoal no setor pblico deve trazer melhorias gradativas ao desempenho institucional, ainda pouco perceptveis em funo do tempo insuficiente de maturao deste novo contingente de fora de trabalho a servio do Estado, devido a: vem sendo selecionado a partir de critrios meritocrticos, por meio de concursos pblicos, e mais para atividades-fim, que exigem nvel superior de escolarizao, do que para atividades-meio, indicando a possibilidade de maiores impactos sobre a produtividade agregada do setor pblico; e tem assumido a forma de vinculao estatutria, em detrimento seja do padro celetista, seja de vrias formas de contratao irregulares ou precrias, o que o coloca sob direitos e deveres comuns e estveis, podendo com isso gerar maior coeso e homogeneidade no interior da categoria como um todo, aspecto este considerado essencial para um desempenho satisfatrio do Estado no longo prazo.

2. Tendncias da ocupao no setor pblico brasileiro O marco de referncia analtico para este estudo provm de uma interpretao de conjunto das polticas pblicas adotadas no perodo e no s da descrio das polticas de administrao de pessoal explicitadas em cada contexto governamental. Com isso, o pressuposto adotado que as polticas econmicas e sociais tm maior potencial para gerar tendncias e problemas peculiares ocupao do setor pblico do que as polticas propriamente administrativas. Pode-se afirmar que as tendncias de ocupao so expresses dessas polticas pblicas mais amplas, embora em muitas situaes faltem dados confiveis para se chegar a uma concluso definitiva a seu respeito e para se estabelecer qualquer relao de causalidade entre um aspecto e outro. Por outro lado, os problemas da ocupao pblica devem ser entendidos como geradores de impasses polticos que tampouco podem ser resolvidos mediante medidas derivadas unicamente da poltica administrativa de gesto de pessoal, visto que tais problemas esto relacionados fundamentalmente ao cenrio macroeconmico e s estratgias adotadas para o desenvolvimento do pas.

Entre 1995 e 2010, os governos Fernando Henrique Cardoso (FHC) e Luiz Incio Lula da Silva estabeleceram polticas de administrao de pessoal cujos efeitos se desdobram para alm da ocupao na esfera federal, no s porque algumas dessas polticas consubstanciaram-se em novas bases constitucionais e legais, como tambm porque deram origem a medidas e incentivos que afetaram o crescimento, a distribuio e o modo de vinculao de pessoal em todo o mbito federativo. No primeiro mandato do governo FHC, houve esforo concentrado de produo de documentos e diretrizes explcitas que tinham sua fundamentao no Plano Diretor da Reforma do Estado de 1995. A administrao gerencial preconizada neste plano apresenta um conjunto de diretivas bem conhecidas: autonomia financeira e administrativa de certas entidades pblicas no estatais, retorno do regime contratual (celetista) para funes no essenciais de Estado, generalizao da avaliao de desempenho dos servidores, possibilidade de demisso do servidor por insuficincia de desempenho e excesso de quadros, reorganizao das carreiras, especialmente nas funes essenciais do Estado etc. Algumas dessas diretivas foram inicialmente implementadas na Emenda Constitucional n 19, de 1998. De forma paralela e mais clere em seus efeitos institucionais, a poltica de desestatizao levou criao das agncias reguladoras, inicialmente nos setores de telecomunicaes e de energia eltrica, mas logo se estendendo as reas mais ou menos tradicionais como sade e transportes. Foram concebidos, neste mesmo perodo, os planos de demisso voluntria (PDVs) dos servidores federais (e de outros nveis de governo), de acordo com modelo encetado no governo Collor. O governo federal buscou dar o exemplo para as demais esferas federativas, ativando seus planos de demisso em conformidade com seus objetivos de conteno global dos gastos pblicos. No entanto, o resultado desses planos, em termos da diminuio do estoque de pessoal ativo, foi bem menor do que o esperado. A medida mais significativa para a reduo do pessoal ativo deu-se simplesmente atravs da conteno do nmero de ingressados por concurso pblico e do aumento das aposentadorias em funo da expectativa de perdas salariais por parte dos servidores. No segundo mandato do governo FHC, num contexto de sria crise cambial, prevaleceu uma orientao caracterizada por fortes restries ao gasto com pessoal. Isso culminaria, em 2000, com a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, que consolidou vrios dispositivos legais anteriores, como a Lei Camata, em vigor desde 1995. De 7

modo geral, entre 1999 e 2002, as prioridades fiscais impuseram-se no campo da gesto de pessoal do setor pblico e tiveram poder predominante em relao s propostas de modernizao do aparato administrativo de Estado. Por exemplo, na esfera federal, no houve praticamente admisso de novos servidores nem mesmo para as carreiras essenciais de Estado, to incentivadas pelo plano da reforma administrativa. No segundo mandato de FHC, toda a nfase poltica posta inicialmente na modernizao gerencial da administrao pblica deslocou-se para duas outras prioridades: a conteno fiscal das despesas pblicas, especialmente as de pessoal, e a desestatizao modernizadora, acompanhada do fortalecimento do papel das agncias reguladoras. Segundo dados da RAIS, existiam em 1991 mais de 20 mil trabalhadores celetistas contratados por empresas de economia mista do governo federal, que foram reduzidos, em 2003, a cerca de seis mil, graas ao processo de desestatizao, que no se constituiu numa medida de administrao de empresas pblicas pelo Estado, mas num componente estratgico da poltica de liberalizao econmica que visava a transferir ao setor privado parte importante do estoque de ativos do setor pblico produtivo estatal. Em contraposio ao primeiro mandato do governo FHC, as polticas de gesto de pessoal do setor pblico no governo Lula, no obstante terem trazido elementos novos, foram tratadas de modo muito sumrio e em escassos documentos, como reflexo da ausncia de consenso mais geral acerca de qual estratgia poltica seguir para o tema dos recursos humanos no setor pblico. Diversas medidas de modernizao administrativa continuaram a ser praticadas, mas pouco se escreveu sobre o assunto e a todo custo se evitou o uso da expresso reforma do Estado. A poltica de gesto pblica como um todo assumiu alguns contornos de continuidade, embora, algumas vezes, tenha sido inovadora. O aspecto de continuidade deve-se, sobretudo, preservao da orientao fiscal, um dos trs pilares essenciais da poltica macroeconmica, ao lado da manuteno do cmbio apreciado e do combate inflao pelo regime de metas. Contudo, o novo cenrio de crescimento da economia que teve incio em 2004 favoreceu o incio de uma fase de expanso do quadro de pessoal da administrao federal, bem como a poltica de ajustes graduais da remunerao dos servidores. Simultaneamente, decidiu-se pela reabertura dos concursos pblicos dirigidos para pessoal permanente e temporrio em reas prioritrias, incluindo carreiras estratgicas e as agncias reguladoras. Esses 8

concursos tiveram como objetivo adicional substituir os chamados terceirizados, ou seja, os contratados informais de cooperativas e entidades privadas diversas, bem como os contratados via agncias internacionais. Em vrios momentos, desde o final do governo FHC, o objetivo de substituir os terceirizados por concursados foi acertado com o Ministrio Pblico (MP) e o Tribunal de Contas da Unio (TCU) mediante a assinatura de Termos de Ajuste de Conduta (TACs). Ainda assim, em 2009, o TCU produziu um relatrio demonstrando a persistncia de 28.567 servidores em situao irregular na administrao federal direta e indireta3. Um dos aspectos inovadores da poltica de pessoal do governo Lula surgiu da adoo de mesas de negociao com servidores federais, no mbito do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) que funcionaram com regularidade. Esse ministrio tambm se dedicou a formular novas bases para a autonomia gerencial da administrao pblica indireta. Para tanto, elaborou um projeto especfico em torno da figura jurdica da fundao pblica de direito privado (conhecido como Fundao Estatal), j regulamentado por vrias unidades federadas (UFs), mas ainda postergado sine die em sua votao pelo Congresso Nacional devido a presses exercidas pelas corporaes de servidores. Seguindo em direo similar, de apoio ao crescimento do espao de autonomia administrativa e financeira da administrao pblica, foram divulgadas as diretrizes produzidas por uma comisso de juristas que se prontificaram a colaborar com o MPOG na montagem de uma proposta de nova Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal. Como sntese, o quadro 1 distingue as principais diretrizes de administrao pblica e de poltica de pessoal nos perodos 1994-2002 e 2003-2010..

No admitidos por meio de concurso pblico

Quadro 1: Governos FHC e Lula principais diretrizes nos campos da administrao pblica e das polticas de pessoal.
Autonomia gerencial nas entidades pblicas no estatais em contrato de gesto (organizaes sociais so criadas pioneiramente pelo Estado de So Paulo, em 1998) Demisso e licena temporria incentivadas Limites legais fixados para despesas com pessoal de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000 Governo FHC Empregados celetistas admitidos por processo seletivo pblico Avaliao do desempenho individual do servidor ou empregado Possibilidade de demisso por insuficincia de desempenho e por excesso de quadros, avaliado segundo limites fiscais Carreiras e concursos pblicos organizados para as funes essenciais de Estado Criao das agncias reguladoras e seu quadro de pessoal prprio Autonomia gerencial em entidades pblicas da administrao indireta (projeto de Fundaes Estatais e proposta de Lei Orgnica da Administrao Federal) Mesas de negociao para questes de gesto de pessoal Reabertura de concursos para servidores temporrios e permanentes de rgos pblicos e agncias reguladoras Governo Lula Realocao de pessoal na estrutura de carreiras e ordenamento das carreiras de Estado Substituio de pessoal ocupado em atividades-fins com contrato informal ou contratado via agncias internacionais Limites legais fixados para despesas com pessoal de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000 Reajustes graduais da remunerao, com destaque para carreiras de Estado
Fonte: Elaborao Ipea.

Estreitamente relacionadas aos objetivos de conteno de gastos com pessoal, embora pelo uso de aposentadorias e penses, as reformas do sistema previdencirio tiveram forte impacto sobre a estrutura da ocupao no setor pblico. Os perodos de discusso legislativa e de aprovao dessas reformas foram marcados por grande crescimento da demanda por aposentadorias, provocando uma diminuio considervel do nmero de servidores ativos. Para ilustrar os resultados destes fatores polticos, de 10

acordo com quatro diferentes contextos governamentais, o quadro 2 apresenta a evoluo anual do estoque de ativos, das aposentadorias e dos admitidos por concurso pblico. Quadro 2: Brasil, Administrao Federal, 1991 a 2010 Evoluo anual do estoque de ativos (militares e servidores civis), das aposentadorias e dos admitidos por concurso.
Total de Ativos Contexto econmico e poltico Ano Total de Ativos (civis e militares) (apenas civis) Aposentados no ano Admitidos por concurso pblico no ano 661.996 683.618 654.723 641.564 630.763 606.952 578.680 564.320 545.333 536.321 531.296 530.662 534.392 538.077 548.210 573.341 573.727 583.367 601.117 630.542 46.196 21.190 14.199 17.601 34.253 27.546 24.659 19.755 8.783 5.951 6.222 7.465 17.453 6.486 5.789 6.658 8.156 10.654 10.384 13.722 -2,8 1993 1994 1995 1996 Reforma do Estado 1997 1998 1999 2000 Restrio fiscal 2001 2002 2003 2004 2005 Fortalecimento da capacidade de Estado 2006 2007 2008 2009 2010 857.283 809.975 856.236 884.091 873.447 887.579 896.333 913.417 926.799 970.605 660 30 7.220 16.122 7,3 12.453 22.112 11.939 19.360 4,8 29.728 36.600 900.128 841.851 866.799 864.408 9.055 7.815 2.927 1.524 -2,7 969.096 964.032 951.585 929.375 19.675 9.927 -10,5 Var. % Ativos (civis)

1991 1992 Crise e estagnao

991.996 998.021

Fonte: Boletim de Recursos Humanos, Ministrio do Planejamento. Elaborao Ipea.

A despeito do crescimento do estoque total de ativos obtido no perodo dos dois mandatos do governo Lula, o nmero de militares e servidores civis registrado em 2010 ainda foi inferior ao de 1991. Percebe-se por este quadro o efeito de diminuio do 11

pessoal ativo provocado pela corrida aposentadoria, que ocorreu associada s fases de votao das reformas previdencirias, nos anos 1991, 1995 a 1998 e 2003. Sabe-se que o principal determinante da ocupao no setor pblico a disponibilidade oramentria para custeio e investimento. No entanto, a dimenso financeira da manuteno de pessoal ativo e inativo depende das trs dimenses de polticas pblicas, j mencionadas, que interagem entre si: polticas administrativas, previdencirias e fiscais. Essas dimenses no tm sido congruentes entre si e geraram problemas diversos, tais como a corrida para a aposentadoria e a utilizao de pessoal irregular. A partir de 2003, o nmero de admitidos por concurso, apesar dos compromissos assumidos perante o MP e o TCU, no foi suficiente para eliminar o problema do pessoal irregular, como j mencionado, o que uma situao grave do ponto de vista do princpio da legalidade da ao do Estado. As esferas administrativas dos estados e municpios so afetadas por cada uma das conjunturas mencionadas do governo federal, como tambm o so por determinantes gerais que se situam nos planos das polticas pblicas, especialmente nas polticas fiscais e previdencirias. Quando se examina o conjunto da ocupao no setor pblico brasileiro a partir de 1995, destacam-se vrias tendncias que a seguir sero identificadas atravs de dados procedentes da RAIS, e comentadas de forma bastante sinttica.

2.1. Enquadramento metodolgico e principais tendncias Metodologicamente, a ocupao no setor pblico est constituda pela somatria dos que mantm vnculo institucional direto e indireto com a administrao pblica. O vnculo direto corresponde ao pessoal militar, aos estatutrios e aos no estatutrios, que por sua vez, incluem os celetistas e os informais, ou seja, os que esto em situao irregular. O contrato de trabalho para prestao de servios finais de uma dada instituio caracterizado como irregular pelo Ministrio Pblico (MP) sempre que contraria a norma constitucional que requer a admisso por intermdio de concurso. Neste caso, a categoria de informalidade ou precariedade do trabalho no implica necessariamente a no observncia de direitos do trabalhador, mas, sim, condio contrria ao princpio da legalidade da ao do Estado. Observa-se, ademais, que o conceito de ocupao direta na administrao pblica exclui os vnculos de trabalho 12

com empresas estatais e de economia mista, embora tais vnculos possam ser considerados para efeito de comparao. O vnculo indireto resulta de relaes contratuais criadas pelas instituies de Estado com entidades privadas, com ou sem fins lucrativos, que colaboram para o alcance de suas funes. Pode originar-se por meio de empresas que fornecem mo de obra para servios gerais (copeiros, serventes, porteiros etc.), bem como pela intervenincia de fundaes de apoio, organizaes sociais e entidades similares que compem o setor pblico no estatal, conforme a nomenclatura adotada pelo projeto de Reforma Administrativa de 1995. Esta distino relevante neste contexto de discusso, porque, em anos recentes, verifica-se a tendncia a substituir os ocupados com vnculo direto pelos ocupados com vnculo indireto, embora ela seja identificada apenas em estudos de reas especficas, como, por exemplo, a de gesto do Sistema nico de Sade (SUS), ou, de modo mais geral, em estudos de recorte municipal. Do modo como foi definido, o conceito de ocupao no setor pblico busca evitar conflito e contradio de acepes, representando alternativa ao conceito de emprego pblico. No contexto jurdico-administrativo nacional, emprego pblico corresponde ao vnculo celetista, segundo consta da Constituio, por contraposio ao vnculo estatutrio. O servidor estatutrio, que hoje a grande maioria, no um empregado, no sentido estrito da palavra, porque ele se caracteriza por submeter-se a um estatuto que descreve seus deveres e direitos e, portanto, juridicamente no mantm relao contratual de emprego com a administrao pblica.

2.2. Evoluo da ocupao no setor pblico Entre 2003 e 2010, a ocupao na administrao pblica brasileira registrou um acrscimo de 30,2%, de acordo com os dados da RAIS/MTE (tabela 2). O maior crescimento ocorreu no setor municipal (39,3%), seguido do federal (30,3%) e do estadual (19,1%). Por sua vez, as empresas estatais registraram neste perodo um modesto aumento (11,5%), o que demonstra a persistncia da diretriz poltica de baixa estatizao do setor produtivo estatal, implantada na dcada de 1990.4

A classificao de natureza jurdica das organizaes pblicas e privadas aqui utilizada foi introduzida na RAIS em 2003 e, portanto, impossibilita comparaes com perodos anteriores.

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Pelo lado do setor organizacional privado, observa-se que o nmero de vnculos em empresas aumentou em 62,3%, mais que o dobro do crescimento da ocupao da administrao pblica, desempenho que seguramente resulta da significativa expanso das atividades produtivas ocorrida nesse perodo. Desta forma, pode-se afirmar que os motivos pelos quais o aumento dos vnculos no setor pblico foi significativamente menor que no setor privado, que transparecem igualmente no quadro 3, so: i) o percentual de vnculos nas trs esferas pblicas em relao ao total de vnculos formais da economia diminuiu, passando de 25,2 a 21,8%; ii) a taxa de crescimento da ocupao da administrao pblica (25,2%) bem menor que a taxa do conjunto do setor privado (58,6%); iii) a taxa de crescimento da ocupao da administrao pblica (25,2%) comparvel taxa de crescimento dos vnculos das entidades sem fins lucrativos (28,1%). iv) em 2010, os trs setores da administrao pblica acumulavam somente 21,8% do total de vnculos, enquanto o setor privado representava 76,3%.

Quadro 3: Brasil, 2003 e 2010 - evoluo dos vnculos de trabalho nos setores pblico e privado da economia
Natureza Jurdica 2003 2010 Var (%) 2003-10 Part. (%) 2003 Administrao Pblica Setor Pblico Federal Setor Pblico Estadual Setor Pblico Municipal Empresas Estatais Setor Privado Organizacional Empresas Privadas Entidades Sem Fins Lucrativos Total dos Setores Organizacionais
Fonte: RAIS/MTE

Part. (%) 2010

7.221.733 727.547 2.946.374 3.547.812 738.424 20.734.028 18.489.218 2.244.810 28.694.185

9.399.738 947.936 3.508.835 4.942.967 823.341 32.887.395 30.012.389 2.875.006 43.110.474

30,2 30,3 19,1 39,3 11,5 58,6 62,3 28,1 50,2

25,2 2,5 10,3 12,4 2,6 72,3 64,4 7,8 100,0

21,8 2,2 8,1 11,5 1,9 76,3 69,6 6,7 100,0

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2.3 Processo de municipalizao da ocupao pblica De acordo com o quadro 4, em 2010, os vnculos municipais passaram a representar 52,6 % do total do setor pblico. A desconcentrao desses vnculos no perodo examinado deu-se principalmente a partir dos estados para os municpios, criando uma nova realidade para as polticas de controle do gasto publico assim como benefcios considerveis para a efetividade das polticas sociais. Envolvendo atualmente um contingente muito expressivo, de cerca de 5 milhes de vnculos, a expanso da ocupao no setor municipal a principal tendncia observada na administrao pblica, constituindo-se em evidncia de que a prestao de servios aos cidados cada vez mais realizada pelas prefeituras municipais, envolvendo reas intensivas em gerao de vnculos de trabalho tais como educao, sade e assistncia social. No perodo analisado, as ocupaes que mais cresceram foram: psiclogos, professores do ensino fundamental, tcnicos de programao, enfermeiros,

fisioterapeutas e advogados.

Quadro 4: Brasil, 1995, 2002 e 2010 - Percentual de vnculos diretos da ocupao do setor pblico, segundo esfera administrativa Ocupao no setor pblico 1995 2002 2010

Nmero de vnculos diretos 5.515.594 6.998.140 9.399.738

Federal (%) Estadual (%) Municipal (%)

15,6 45,3 39,1

11,5 41,5 47,0

10,1 37,3 52,6

Fonte: RAIS. Exclui empresas estatais e entidades pblicas autnomas Elaborao Ipea

2.4 Aumento proporcional dos vnculos estatutrios No perodo situado entre 1995 e 2010, ao contrrio do previsto nas diretrizes da Reforma Administrativa, os vnculos estatutrios afirmaram-se como os preferenciais no setor pblico brasileiro. Por sua vez, os empregados celetistas tornaram-se uma parcela reduzida, representando cerca de 10% dos estatutrios. Processos seletivos pblicos para contratao de celetistas, conforme previstos na Emenda Constitucional n 19, no foram aplicados e a queda no nmero desses vnculos deu-se de forma 15

inexorvel por efeito da aposentadoria de seus ocupantes. Assim, o percentual de estatutrios em relao a celetistas cresceu de 78,5% para 90% nesse perodo(quadro 5). Entre 1995 e 2002, verificam-se a diminuio acentuada do nmero de celetistas (29,3%) e a diminuio discreta dos estatutrios (-2%). Mas na segunda fase desse perodo, entre 2002 e 2010, a expanso do estoque de ativos do setor pblico fez-se mediante acentuado crescimento do nmero de estatutrios (19,7%). De sua parte, os celetistas mantiveram-se em processo de reduo (-33,3%).

Quadro 5: Brasil, 1995, 2002 e 2010 - Percentual de vnculos celetistas e estatutrios no conjunto setor pblico
Tipo de vnculo Celetistas permanentes Estatutrios 4.516.170 4.427.177 5.300.760 -2,0 % Estatutrios 78,5 83,5 90,0 19,7 1995 1.235.540 2002 873.583 2010 582.673 -29,3 -33,3 Var. 95-02 Var. 02-10

Fonte: Rais. Exclui empresas estatais e entidades pblicas autnomas. Elaborao Ipea

2.5 Elevao do nvel de escolaridade no setor pblico Com o propsito de avaliar o nvel de educao geral utilizado aqui o indicador que consiste no percentual dos vnculos com escolaridade acima do nvel mdio. Este indicador compe-se pela proporo de todos os vnculos com curso superior incompleto e completo e, ainda, os com ps-graduao, em relao ao total de vnculos de cada esfera administrativa. As informaes da RAIS para o perodo evidenciam uma melhoria da educao geral nas trs esferas administrativas, registrada especialmente no perodo 2002 a 2010 (Quadro 6). No mbito federal, houve uma queda do nvel de educao geral, entre 1995 e 2002, de 46,1% para 38,9%. Isto significa que foram os trabalhadores com maior nvel de escolaridade que mais se aposentaram neste perodo. Contudo, no perodo seguinte, eleva-se o nvel de escolaridade, alcanando 50,7% em 2010.

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Os municpios lograram uma melhoria de 100% nesse ndice de escolaridade geral, que entre 1995 e 2010, passou de 27,0% para 41,3%. Em 2010, os que trabalhavam na esfera estadual apresentavam praticamente o mesmo nvel de escolaridade dos que se situavam na esfera federal. De sua parte, os municpios obtiveram os avanos mais significativos neste quesito entre 2002 e 2010, tendo o indicador passado de 15,6% para 33,7%.

Quadro 6. Brasil, 1995, 2002 e 2010 Percentual de vnculos diretos da ocupao do setor pblico com educao maior que ensino mdio por esfera administrativa Esfera Federal Estadual Municipal Total 1995 46,1 29,7 15,6 27,0 2002 38,9 39,7 21,6 31,1 2010 50,7 49,4 33,7 41,3

Fonte: RAIS. Exclui empresas estatais e entidades pblicas autnomas. Elaborao Ipea

2.6 Diminuio de ocupados em funes administrativas (atividades-meio) A tendncia diminuio dos ocupados em funes administrativas intermedirias um fenmeno conhecido e que decorre da utilizao crescente de tecnologias da informao (TI). Uma srie de atividades que antes tinham o carter de apoio administrativo e eram exercidas tipicamente por secretrios, escriturrios, datilgrafos, e auxiliares administrativos puderam ser incorporadas ao perfil dos diferentes tipos de profissionais ocupados em cargos de direo, assessoria e controle, que so obrigados a lidar cotidianamente com a TI para o exerccio de suas tarefas. Todavia, segundo os dados da RAIS, as afirmaes acima so validadas apenas para as esferas federal e estadual, nas quais houve um decrscimo dos vnculos de servios administrativos, respectivamente, de 9,1% e 21,8%, entre 2002 e 2010 (quadro 7). J nos municpios, o nmero de trabalhadores administrativos cresceu 11,4% nesse perodo. De um lado, uma hiptese a considerar diante deste resultado que o processo de difuso da TI tem sido mais lento na administrao municipal, por fatores diversos.

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Quadro 7. Brasil, 2002 e 2010 Trabalhadores de servios administrativos por esfera administrativa Esfera Federal Estadual Municipal Total 2002 250.493 844.906 836.180 1.931.579 2010 227.753 660.583 931.630 1.819.966 % Var. -9,1 -21,8 11,4 -5,8

Fonte: RAIS. Elaborao Ipea.

De outro, vem crescendo a demanda por pessoal tcnico-profissional para apoio s funes de TI. A diminuio do nmero de pessoal administrativo corresponde, assim, tendncia em sentido inverso, que o aumento dos profissionais e tcnicos de informtica, em ritmo acelerado. O nmero do pessoal especializado em TI mais elevado na esfera estadual, mas a taxa de crescimento maior se verifica no mbito federal. Nos municpios, observa-se um nmero ainda reduzido de tcnicos de TI.

2.7 Tendncias de gnero A ocupao do setor pblico faz-se de modo diferenciado quanto ao gnero, sendo que as mulheres constituem minoria na administrao federal e maioria nos estados e municpios (quadro 8). O que explica tal participao diferenciada o nmero de mulheres predominante nas funes de sade, assistncia social e educao, as quais, como j referido, so assumidas em maior parte pelos estados e municpios. A tendncia evidenciada pelos dados aponta para diminuio da participao feminina nos estados e aumento nos municpios e na esfera federal.

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Quadro 8: Brasil, 1995, 2002 e 2010 Participao percentual feminina por esfera administrativa do setor pblico Esfera Federal Estadual Municipal Total 1995 31,9 59,6 61,7 56,6 2002 32,1 58,4 62,4 57,2 2010 35,1 57,3 64,0 58,6

Fonte: RAIS. Elaborao Ipea.

A despeito da participao feminina menor no nvel federal, registra-se um percentual maior de mulheres ocupando cargos superiores e de direo nesta esfera. Nos estados, os homens tm uma participao semelhante das mulheres e, nos municpios, os homens tm participao relativa maior nessas funes hierarquicamente superiores. Outro resultado em relao a gnero que, medida por salrios mnimos, a renda mdia mensal das mulheres ultrapassa a dos homens na esfera federal, sendo o inverso nas duas outras esferas (Quadro 9). Portanto, no governo federal, as mulheres, proporcionalmente ao seu nmero, ocupam funes mais elevadas na hierarquia e tm renda maior que a dos homens.

Quadro 9. Brasil, 2010 - Renda mdia mensal (em salrios mnimos) por gnero e por esfera administrativa do setor pblico
Ano Esfera Federal Estadual Municipal Total
Fonte: Rais. Elaborao Ipea.

2010 Homens 11,1 6,2 3,0 5,5 Mulheres 12,2 4,6 2,7 3,9

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2.8. Dimenso e controle das despesas com pessoal A questo sobre o suposto gasto pblico elevado com pessoal suscita muito interesse por tornar-se um divisor de guas entre diferentes vises polticas acerca do papel do Estado no processo de desenvolvimento. A nica regra que se observa na histria recente, porm, que, em momentos de expanso da atividade econmica e da concomitante arrecadao tributria, os governos sentem-se mais estimulados a aumentar os gastos com o aparato administrativo como um todo e, portanto, no s com pessoal; e em momentos de crise fiscal, por outro lado, impem ou acatam medidas legais de limitao desses gastos. Ou seja, a ocupao do setor pblico s pode ser considerada excessiva quando avaliada com os resultados de uma conjuntura de crescimento econmico reduzido e queda da arrecadao. No se pode ignorar, no entanto, que gastos do Estado so importantes para reativar o crescimento em tal conjuntura, especialmente em face de um mercado de trabalho com ampla parcela informal e baixa renda, como o caso do Brasil. Deste modo, o diagnstico de excesso de pessoal no d base suficiente de conhecimento para amparar uma poltica administrativa de gesto da fora de trabalho no setor pblico. Outra advertncia diz respeito s comparaes internacionais. O Brasil tem um excelente sistema de monitoramento de gastos com pessoal, mas comparaes internacionais s deveriam ser realizadas se a metodologia comparativa descontar as peculiaridades da composio desses gastos e do prprio mercado de trabalho brasileiro. Como esta uma tarefa que extrapola os objetivos sintticos deste estudo, aqui s ser empreendida uma breve descrio das dimenses e das tendncias do gasto com pessoal e dos problemas relacionados com seu controle pelas polticas fiscais. Para fins de monitoramento das despesas de pessoal do governo geral no Brasil, pode-se recorrer a duas fontes de dados: o Sistema Nacional de Contas (SNC) do IBGE e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN). O primeiro informa as despesas com salrios e benefcios, enquanto os dados da STN apresentam em forma agregada as despesas com ativos e inativos, na medida em que esto voltados para o acompanhamento do cumprimento da LRF. A partir dessas duas fontes (grfico IV) conclui-se que as despesas com pessoal das trs esferas administrativas (governo geral) decresceram relativamente a partir de 2002, mas voltaram a aumentar a partir de 2005, sem, contudo, alcanar o patamar de 2002. 20

H uma tendncia similar para o governo federal, quando se consideram as despesas com ativos e inativos como percentual do Produto Interno Bruto (PIB). As despesas com pessoal, como percentual do PIB, foram mais elevadas no ano final do governo FHC. No governo Lula, houve um aumento em 2005, mas a partir de ento se observa uma discreta diminuio desses gastos, tomando como referncia o PIB do ano corrente.5
Grfico IV - Despesas com pessoal como percentual do PIB
Percentual do PIB 20 15 10 5 0 2002 2003 2004 2005 Governo Geral 2006 2007 2008 2009

Governo Federal

Tesouro Nacional Elaborao Ipea

Um retrato da situao atual quanto ao conjunto dessas despesas aparece no Quadro 10, para 2009 (ltimo dado disponvel), um ano de retrao da economia. O governo geral, composto pelas trs esferas administrativas, apresentou despesas com pessoal que equivaleram a 41,2% do total de despesas e a 42,1% do total das receitas.

Um fator que tem pesado nos custos salariais a mdia elevada de idade da fora de trabalho ativa federal que se encontra em grande parte nas classes mais altas das carreiras e, portanto, usufruindo de nveis salariais mais elevados. Alm disso, a reorganizao e expanso das carreiras de Estado pressupem oferta de cargos com salrios competitivos em relao ao mercado de trabalho do setor privado, o que tambm implica maiores despesas dessa natureza.

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Quadro 10: Brasil, 2009 - Despesas nominais do governo geral (Em R$ mil)
TIPO DE DESPESA Governo geral (trs esferas) Total das receitas Total das despesas Pessoal (valor) Pessoal (% das receitas) Pessoal (% das despesas) Pessoal (% do PIB)
Fonte: STN e Banco Central do Brasil (BCB).

Federal

Estadual

Municipal

1.226.901.202 1.162.752.222 482.549.217 42,1

737.062.261 696.996.253 151.652.813 24,9

424.915.547 406.439.348 207.934.962 50,9

256.910.195 251.303.423 122.961.442 44,7

41,5

21,8

51,2

48,9

14

4,3

6,2

3,5

Por fim, com base no grfico V, verifica-se que a massa salarial no setor pblico em relao ao setor privado no apresenta uma tendncia clara de crescimento. Com efeito, a massa salarial nas trs esferas da administrao pblica e, isoladamente, na esfera federal, elevou-se a partir de 2006, mas voltou a cair em 2010, mantendo aproximadamente a mesma frao, ou seja, sem gerar descompasso flagrante com a dinmica do setor privado. Isto quer dizer que os gastos com pessoal no setor pblico vm acompanhando o ritmo de crescimento do emprego e, portanto, da massa salarial, do setor privado. um indcio de que o ciclo econmico um determinante poderoso do ritmo e magnitude de crescimento do emprego pblico como um todo, bem como dos gastos pblicos relacionados a ele.

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Grfico V - Evoluo da massa salarial do setor pblico como percentual do setor privado 40 30 20 10 0 2003 2004 2005
Trs esferas

2006

2007

2008

2009

2010

Adm. Federal

Fonte: Rais. Elaborao Ipea

3. Questes em aberto Para alm das informaes e consideraes resumidas acima, outras podem ser extradas do livro Burocracia e Ocupao no Setor Pblico Brasileiro, a saber: i) aquelas a respeito da formao histrica da burocracia pblica no pas; ii) das diretrizes recentes em termos tanto de salrios e vencimentos quanto da ocupao em cargos comissionados no poder pblico federal; iii) de fenmenos sociais e demogrficos importantes em curso dentro do Estado, como, por exemplo, as tendncias de municipalizao da ocupao no setor pblico, de maior escolarizao e profissionalizao, de ampliao da presena feminina e de rejuvenescimento da fora de trabalho, sobretudo em mbito federal, entre outras. importante, tambm, registrar abaixo questes que se constituem em novas pautas de pesquisa aplicada e assessoramento governamental por parte do Ipea, a saber: Em que condies vm se dando os processos seletivos nas trs esferas de governo, em especial no nvel federal? Os atuais formatos de seleo por concursos pblicos padronizados vm conseguindo atrair e filtrar candidatos com perfis adequados natureza pblica da ocupao e ao cumprimento das exigncias institucionais do Estado, em todos os seus nveis? H, nas diversas instncias do Estado, planos de cargos ou carreiras, progresso funcional e vencimentos, capacitao permanente, flexibilizao funcional e preparao para a aposentadoria, considerados adequados e satisfatrios aos diversos objetivos estratgicos do Estado no mdio e longo prazo? 23

 Como instaurar e cultivar ou desenvolver uma cultura de aprimoramento permanente de desempenho institucional do setor pblico, inclusive passvel de ser monitorado ao longo do tempo por meio de indicadores (quantitativos e qualitativos) de desempenho (efetividade, eficcia e eficincia), aplicveis aos trs nveis federativos e tambm aos trs grandes poderes da repblica? Essas questes merecero esforos institucionais de pesquisa e assessoramento governamental por parte do Ipea (e outros rgos), visando a qualificar a discusso corrente sobre temas complexos e intrincados, mas absolutamente fundamentais para o Estado brasileiro e seu desafio histrico de retomada de posturas e atitudes mais ativas para o desenvolvimento nacional.

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