Universitatea Titu Maiorescu Bucuresti Facultatea de Drept

CONTENCIOS ADMINISTRATIV
Curs I D

Conferentiar universitar, Dr. Alexandru MIRCEA

Bucuresti - 2010

Titlul modulului

CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Cuprinsul

INTRODUCERE

NOTIUNEA SI FUNDAMENTELE CONSTITUTIONALE ALE CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV 1. Contenciosul administrativ; aspecte etimologice si abordari conceptuale; 2. Evolutia contenciosului administrativ in dreptul european; 3. Evolutia doctrinei si legislatiei romanesti in materia contenciosului administrativ; 4. Definitii ale contenciosului administrativ; 5. Tipuri de contencios administrativ; 6. Fundamente constitutionale ale contenciosului administrativ;

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV REGLEMENTAT DE LEGEA NR.554/2004

1. Preliminarii;

2. Caracteristicile contenciosului administrativ instituit prin Legea nr. 554/2004

PARTILE IN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV Sectiunea I-a: Calitatea de reclamant (subiecte de sezina). Legitimarea procesuala activa in contenciosul administrativ. 1. Precizari cu caracter general; 2. Persoana fizica vatamata; 3. Tertul vatamat; 4. Persoana juridica , subiect activ al actiunii in contencios administrativ; 5. Avocatul Poporului 5.1. Temeiul juridic; 5.2. Avocatul Poporului ca titular al actiunii in contencios administrativ subiectiv 5.3. Avocatul Poporului ca titular al actiunii in contencios administrativ obiectiv 6. Ministerul Public; 2

6.1. Temeiul juridic al dreptului la actiune al Ministerului Public; 6.2. Actiunea in contencios administrativ subiectiv; 6.3. Actiunea in contencios administrativ obiectiv; 7. Subiecte administrativ- tutoriale: Prefectul si Agentia Nationala a Functionarilor 7.1. Prefectul 7.2. Agentia Nationala a Functionarilor Publici; 8. Autoritatea emitenta a actului administrativ unilateral nelegal; Sectiunea a II-a : Calitatea de parat; legitimarea procesuala administrativ; pasiva in contenciosul Publici;

CONDITIILE ACTIUNII IN CONTENCIOS ADMINISTRATIV: 1. Actul atacat sa fie un act administrativ; 2. Actul sa vatame un drept subiectiv sau un interes legitim; 3. Actul sa emane de la o autoritate publica; 4. parcurgerea procedurii prealabile; 5. Introducerea actiunii intr-un anumit termen prevazut de lege;

ACTELE ADMINISTRATIVE EXEPTATE DE LA CONTROLUL DE LEGALITATE AL INSTANTELOR DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ; 1. Suportul legal; 2. Actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; 3. Actele de comandament cu caracter militar; 3.1. Notiune de comandament cu caracter militar; 3.2. Delimitarea sferei actelor de comandament cu caracter militar; 4. Actele exeptate de la contencios administrativ decurgand din existenta unui recurs paralel; 5. Regimul limitelor;

ACTELE ADMINISTRATIV JURISDICTIONALE 1. Notiunea de act administrativ jurisdictional; 2. Controlul instantelor de contencios administrativ asupra actelor administrativ

jurisdictionale; 3

PROCEDURA

PREALABILA

SESIZARII

INSTANTEI

DE

CONTENCIOS

ADMINISTRATIV RECURSUL ADMINISTRATIV; 1. Preliminarii; 2. Recursul gratios; 3. Recursul ierarhic; 4. Fundamentul juridic al recursului administrativ; 5. Tipuri de recurs administrativ; 6. Relatia recurs administrativ-recurs judiciar; 7. Relatia dintre actul administrativ jurisdicional, recursul administrativ jurisdicional, autoritatea administrativ jurisdicional; 8. Recursuri administrative prealabile prevzute n legi speciale; 9. Concluzii privind recursul administrativ de drept comun;

PROCEDURA N FAA INSTANEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV 1. Instana competent 1.1.Competena material de fond 1.2. Competena teritorial de fond 1.3.Competena material n recurs 1.4.Competena n cazul persoanelor private asimilate autoritilor publice. 1.5. Competena de judecare a cererilor persoanelor vtmate prin ordonane care nc nu au fost declarate neconstituionale 1.6. Competena de a soluiona litigii de contencios administrativ n temeiul unor legi speciale 2. Capetele de cerere 3. Actele probatorii. Cerine procedurale. 4.Suspendarea executrii actului; 4.1.Justificarea suspendrii actului administrativ. Soluii posibile 4.2.Suspendarea ntemeiat pe exercitarea recursului administrativ 4.3. Suspendarea ca accesoriu al aciunii n faa instanei de contencios Calea de atac contra hotrrii de suspendare; 4

administrativ 4.4.

4.5. Competena de judecare a cererii de suspendare; 4.6. 4.7. Suspendarea actului administrativ la solicitarea Ministerului public; Suspendarea de drept a actului administrativ;

INTRODUCEREA N CAUZ A FUNCIONARULUI PUBLIC VINOVAT DE EMITEREA/ELABORAREA ACTULUI ADMINISTRATIV.

Sediul materiei.;

2 Caracteristicile aciunii. 3 Chemarea n garanie a superiorului ierarhic; 4 Chemarea n judecat a funcionarului public 5 .Rspunderea persoanei fizice vinovate prin aciune n regres, potrivit dreptului comun 6. Judecarea cererilor; 7. Soluiile ce le poate da instana de fond 8. Recursul 9. Aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului; 10. Excepia de nelegalitate; 11. Procedura executrii hotrrilor

***

INTRODUCERE Scopul cursului Cursul Contencios administrativ are n vedere insusirea procedurii de soluionare a litigiilor dintre administraia public i cei administrai pe calea activitii jurisdicionale. Cursul este structurat n 9 unitati de invatare (capitole) i este inclus in planul de nvmnt al Facultatii de Drept, domeniul Stiinte juridice, ca disciplina formativa de specialitate, categoria optionala pentru anul III, semestrul I.

Obiective Disciplina Contencios Administrativ urmrete realizarea urmtoarelor obiective: 1. Realizarea cunoaterii principiilor, regulilor si conceptelor fundamentale care stau la baza soluionrii conflictelor dintre administraie i cei administrai. 2. Analizarea termenilor supui comparaiei n conexiunile lor reale, n contextul social, politic, cultural din care au rezultat. De aici apare necesitatea ca n procesul de comparare s se plece de la cunoaterea principiilor de drept i a regularitii care comand sistemele de drept comparate. 3. Caracteristicile dreptului comparat, conceptul de sistem administrativ, conceptul de administraie public, noiunea i caracteristicile funciei publice i a serviciilor publice, modelele de reglementare a funciei publice i a statutului juridic al funcionarilor publici n statele europene. 4. Principiile, regulile si procedurile actiunii in comtencios administrativ, atat in faza procedurii preala bile cat si in fata instantei de judecata Evaluarea activitii Evaluarea cunotinelor, acumulate pe baza materialului prezentat n curs i a bibliografiei consultate, se va realiza n cadrul unui examen. In afara examenului, pe parcursul semestrului, fiecare student va elabora, pe baza bibliografiei recomandate, un referat care va fi prezentat tutorelui anterior sesiunii de examene. Nota final va fi calculat innd cont urmtoarele ponderi: a) Nota obinut pentru referat va constitui 20%; b) Nota obinut n cadrul activitilor tutoriale (asistate) va reprezenta 10%; c) Nota obinut la examen va reprezenta 70% 6

NOTIUNEA SI FUNDAMENTELE CONSTITUTIONALE ALE CONTENCIOSULUI ADMINISTATIV

1. Contenciosul administrativ; aspecte etimologice si abordari conceptuale . Etimologic, termenul de contencios provine din latinescul contentiosus, care inseamna semnificatia conflict, certre, adjectiv al substantivului contentio, care, la randul lui are

disput, confruntare, si a fost preluat si introdus in sistemul institutional juridic prin filier francez (contentieux = contencios).Astfel, rezulta ca sub aspect strict lingvistic, termenul contencios semnifica o confruntare, iar in sens juridic semnifica o actiune contradictorie intre doua parti aflate intrun litigiu si situate pe pozitii convergente. In aceste conditii noiunea de contencios a devenit o noiune tradiional a dreptului, fiind utilizat pentru a defini, in principal, activitatea de solutionare, de catre autoritatile competente, a unui conflict juridic, in special in domeniui care vizeaza apararea unui drept pretins.Atunci cand dreptul incalct este consecinta unei conduite (actiune sau inactiune) din partea unei autoritati administrative sau a unei entitati care actioneaza cu girulunei astfel de autoritati, litigiul care se naste se solutioneaza printr-o actiune in contencios administrativ. Din aceasta perspectiva, contencios administrativ semnifica activitatile jurisdictionale mpotriva actelor i operaiunilor administrative . Un recurs impotriva unui act administrativ, deci o cale de atac, dobndeste caracter jurisdicional (contencios) ori de cte ori autoritatea care-l soluioneza are calitatea de judector. In felul acesta s-a ajuns att n doctrin, ct i n legislaie s se utilizeze n mod curent termenii: contencios administrativ; aciuni de contencios administrativ; instan (organ) de contencios administrativ, hotrri de contencios administrativ, legea contenciosului administrativ, etc. Rezulta, din cele expuse, ca, in raport de competenta, pot exista atat organe de contencios judiciar, in general, care solutioneaza , in principiu, litigiile izvorate in circuitul civil ca urmare a unor acte sau fapte juridice dintre entitati diverse , cat si organe de contencios administrativ, a caror competenta este aceea de a solutiona conflictele de natura juridica izvorate in exercitarea activitatii 7

administrative, in care cel putin una din parti (de regula, paratul) este organ al administratiei publice sau infaptuieste un serviciu public. In dreptul administrativ, termenul de contencios administrativ este utilizat si pentru a delimita caile de atac jurisdictionale impotriva actelor si operatiunilor administrative de recursurile administrative obisnuite.Un recurs, deci o cale de atac , dobindeste caracter jurisdictional (contencios) ori de cate ori autoritatea care il solutioneaza are calitatea de judecator. 1 Constituirea instantelor de contencios administrativ a devenit la un moment dat necesara deoarece s-a constatat ca, in practica, autoritatea publica emitenta a actului administrativ sau cea ierarhic superioara nu inlaturau, pe calea recursului administrativ gratios ori a recursului ierarhic, actele prin care se aducea atingere drepturilor sau intereselor legitime ale celor vatamati. Noiunea de contencios administrativ are mai multe acceptiuni, astfel: a) Intr-o prima acceptiune, prin contencios administrativ se intelege activitatea de solutionare a litigiilor, in care, cel putin una din parti este un organ sau un reprezent al al administratiei publice.Acesta este sensul functional al contenciosului administrativ. b) Intr-o alta acceptiune, prin contencios administrativ se intelege categoria de organe abilitate sa solutioneze litigiile izvorite din activitatea de administratie publica. Aceasta este semnificatia

organizatorica a contenciosului administrativ. c) O alta acceptiune a contenciosului administrativ este aceea de institutie juridica ce include ansamblul normelor juridice care reglementeaza relatiile sociale ce apar in activitatea de solutionare a litigiilor nascute in activitatea de administratie publica, institutie juridica ce se regaseste in cadrul dreptului administrativ ca ramura de drept . Asadar, din analiza acceptiunilor expuse, rezulta ca sfera si continutul administrativ ii confera acestuia un sens formal, organic si unul material. Sensul formal (organic) se refer la organele de jurisdicie care sunt competente s soluioneze respectivele litigii, iar sensul material privete natura si obiectul litigiilor juridice care se circumscriu activitatii judiciare i regimul juridic aplicabil (dreptului comun sau dreptului administrativ). Sensul formal, organic, definea contenciosul administrativ prin raportare la autoritatile competente sa solutioneze litigiile dintre administratie si administrati, in special in doctrina franceza a contenciosului

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol II., ed. a IV-a , Ed.All Beck, Bucuresti, 2005, p.486

secolului al XIX-lea 1. Astfel, conform definitiei lui Ducrocq, contenciosul administrativ apare ca fiind constituit din totalitatea litigiilor de competenta tribunalelor sau a justitiei administrative. 2 Sensul material al contenciosului administrativ are in vedere, pe de o parte, obiectul si natura litigiilor, iar pe de alta parte, calitatea subiectelor intre care are loc litigiul si regulile juridice aplicabile in speta pentru solutionarea acestuia.Din aceasta perspectiva, doctrina franceza defineste contenciosul administrativ ca fiind ansamblul de reguli aplicabile solutionarii jurisdictionale a litigiilor ridicate de activitatea administrativa, care pot fi aduse in fata unui judecator administrativsau ca ansamblul problemelor legate de existenta unui litigiu survenit cu ocazia unei activitati administrative, in sensul larg al termenului 3 2. Evolutia institutiei contenciosului administrativ n dreptul european

Coninutul i sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, i implicit a noiunii respective, au gasit rezolvari diverse, care variaza de la o ar la alta, n aceeai ar de la o perioad la alta, in functie de conditionarile filosofice, politice si sociale predominante la un moment dat. . Aceste orientri diferite ale doctrinei ce au avut, firesc, ecou n legislaie, precum i n jurispruden sunt determinate, n principal, de interrelaiile care au fost fundamentate ntre sensul material i sensul formal-organic al contenciosului administrativ. Din punct de vedere formal-organic se cunosc trei mari sisteme de contencios administrativ: sistemul francez al sistemul administratorului judector si al jurisdiciei speciale administrative (tribunale administrative i Consiliul de Stat); sistemul anglo-saxon al instanelor de drept comun, competente i n materia contenciosului administrativ. Sistemul controlului administratiei de catre instante ale puterii judecatoresti specializate in problematica administratiei publice; Dup cum se arat constant n literatura de specialitate, sistemul administratorului judector era dominant n majoritatea statelor pn la revoluia burghez din Frana, deoarece jurisdicia administrativ se identifica cu administraia activ: a judeca administraia este tot a administra". Acest sistem este caracterizat prin aceea ca solutionarea litigiilor particularilor cu administratia se

1 2

A. Iorgovan, op.cit., p.485 A.Iorgovan, I.Vida, Constitutionalizarea Dreptului administrativ roman, in Revista Dreptul nr. 5-6/1994, p.3 3 Iuliana Riciu, Procedura contenciosului administrativ, ed. Hamangiu, 2009, p.7

solutiona de autoritati situate tot in sfera administratiei, dar care erau investite cu atributii jurisdictionale Odat cu victoria Marii Revoluii Franceze, ncepnd cu Frana, majoritatea statelor europene au trecut la organizarea organelor statului potrivit cerinelor principiului separaiei puterilor n stat i anume n: organe ale puterii legislative, ale puterii executive i ale puterii judectoreti. Cu toate acestea chiar Frana a fost primul stat care a ncredinat contenciosul administrativ administraiei, astfel nct s-a instituit de la nceput dualitatea jurisdiciei, o jurisdicie de ordin judiciar i alta de ordin administrativ. 1 n doctrina francez din secolul trecut contenciosul administrativ era definit prin raportare la organele competente a soluiona litigiile dintre administraie" i administrai". Cum n Frana s-au nfiinat, nc din perioada revoluiei, tribunale administrative, n sistemul Consiliului de Stat, s-a ajuns la coincidena ntre sensul organic (formal) i cel material i la urmtoarea definiie dat de autorii francezi: contenciosul administrativ cuprinde ansamblul litigiilor de competena tribunalelor administrative". Sistemul francez se bazeaz pe dou principii fundamentale: 1. Principiul separrii activitilor administrative de activitile judiciare; 2. Principiul separrii administraiei active de justiia administrativ, care constituie un ordin de jurisdicie paralel i separat de puterea judiciara. Specificul sistemului francez const tocmai n faptul ca justiia administrativ are propriul su organ suprem, anume secia de contencios a Consiliului de Stat, care, n ansamblu, apare ca o autoritate a puterii executive" i nu a puterii judiciare". Aa se explic de ce jurisdiciile administrative sunt compuse din consilieri juridici (ai Guvernului i ai administraiilor) i nu din magistrai. Sistemul francez al tribunalelor administrative, care functioneaza in sistemul administratiei publice, separat de sistemul instantelor judecatoresti de drept comun, a fost preluat, cu unele particularizari, de majoritatea statelor europene, printre care menionm: Belgia, Finlanda, Germania, Grecia, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia, Spania, Suedia, etc. 2 In sistemul anglo-saxon, dreptul de a controla legalitatea actelor adoptate sau emise de organele administraiei publice este, in integralitatea sa , de competenta instantelor de drept comun. Sistemul anglo-saxon este adoptat i n unele ri europene, cum sunt Danemarca, Islanda i Norvegia.conform acestui sistem, in tarile anglo-saxone administratia se plaseaza in fata instantelor

1 2

A. Iorgovan, op.cit. 2005, p.488. E. Riciu, op.cit., p. 53

10

judiciare ordinare pe aceeasi pozitie de egalitate cu particularii, cetateanul si administratia fiind, in principiu, egali in fata judecatorului (de drept comun) Sistemul instantelor judiciare, apartinand puterii judecatoresti, specializate in contencios administrativ se caracterizeaza prin existenta a doua principii fundamentale; -solutionarea situatiei litigioase dintre particulari si administratie de catre autoritati apartinand puterii judecatoresti, fara nici o legatura cu sistemul de organe aprtinand administratiei publice; - specializarea, in cadrul instantelor apartinand puterii judecatoresti, a unor instante specializate sa solutioneze actiunile in contencios administrativ. Prin urmare, se observa ca aceste instante, desi judeca litigii izvorate din activitatea administratiei publice, sunt total independente de administratie, ele facand parte din sistemul puterii judecatoresti. Sistemul, ca atare, se regaseste, in prezent, in Germania unde, la 19 martie 1991, imediat dupa unificare, a fost adoptat Codul Jurisdictiei Administrative. In acest Cod este reglementata, in art. 1, independenta tribunalelor administrative fata de autoritatea executiva, conditie esentiala pentru orice organ cu atributii judiciare. In insasi Constitutia Germaniei justitia administrativa este consacrata ca fiind una din cele cinci ramuri ale puterii judiciare, respectiv alaturi de: justitia ordinara, justitia sociala, justitia muncii, justitia fiscala , toate acestea avand grade de jurisdictie ierarhice. 1 Fr a critica sau a elogia unul sau altul din aceste sisteme, considerm c cea mai bun soluie pentru realizarea finalitii acestei instituii controlul legalitii actelor administrative de autoritate emise de organele administraiei publice o constituie controlul acestei legaliti de ctre organele puterii judectoreti i, n cadrul acestora, de organe specializate ale puterii judectoreti, aa cum sunt seciile de contencios administrativ. 3. Evolutia doctrinei si legislatiei romanesti in materia contenciosului administrativ Institutia contenciosului administrativ din ara noastr este, in mare parte, rezultatul unor acumulari de ordin doctrinar si legislativ, determinate de evolutia ideilor si orientarilor politice, filozofice si juridice care s-au succedad in timp. Fr a aprofunda, n cele ce urmeaz vom nfia principalele perioade ale evoluiei istorice a contenciosului administrativ n Romnia: 1. Contenciosul administrativ a fost instituit pentru prima dat n ara noastr prin Legea nr.167 din 11 februarie 1864 pentru nfiinarea Consiliului de Stat, fiind deci organizat dup modelul francez si regasindu-se printre reformele administrative realizate de domnitorul Alexandru Ioan Cuza. Consiliul

Dana Apostol- Tofan, Institutii administrative europene, Ed.C.H.Beck,Bucuresti, 2006, p.222

11

de Stat facea parte din puterea executiva si avea rolul de a initia proiectele de lege ce urmau a fi prezentate de Guvern in Adunarea Electiva ( Parlamentul din vremea respectiva), de a elabora instructiunile de aplicare a legilor dar si, ceea ce este important in context, avea prerogativa de solutionare, in contencios, a litigiilor in materie administrativa. Pe fondul acestei prerogative, Consiliul de Stat putea solutiona litigii referitoare la hotararile ministrilor sau la acte emise de prefecti ori alte entitati administrative date cu exces de putere sau cu incalcarea legilor ori a altor acte normative in vigoare. Totodata, art.26 din Legea susmentionata, abilita Consiliul de Stat sa solutioneze, in cazuri expres prevazute de lege, reclamatii ale persoanelor particulare (fizice sau juridice), in cazul in care, un ministru sesizat anterior, nu a raspuns petitiei in termenul de 15 zile. Legea instituie si reguli procedurale privind dreptul la aparare , admisibilitatea cererii (intre care, o conditie este parcurgerea procedurii prealabile), caile de atac, etc. Contenciosul administrativ era unul de interpretare, in sensul ca hotararea viza interpretarea aplicabila unui text de lege, pe fondul caruia s-a declansat litigiul, urmand ca autoritatea administrativa vizata sa tina cont de interpretarea data de Consiliul de Stat. 2. n perioada 12 iulie 1866 l iulie 1905 Consiliul de Stat a fost desfiinat prin Legea pentru mprirea diferitelor atribuiuni ale Consiliului de Stat iar atribuiunile de contencios administrativ au fost ncredinate autoritilor judectoreti (curi de apel i instane judectoreti de drept comun), trecndu-se deci la modelul anglo-saxon.Competenta instantelor judecatoresti s-a format pe cale jurisprudentiala, dar, in aceasta perioada capata dimensiuni practice institutia exceptiei de ilegalitate 1 3. n perioada l iulie 1905 25 martie 1910, dup adoptarea Legii pentru reorganizarea naltei Curi de Casaie i Justiie, Seciunea a III-a a naltei Curi de Casaie i Justiie a devenit competent s judece recursurile n contra unor categorii de acte administrative sau chiar de jurisdicie precum si recursurile impotriva regulamentelor si ordonntelor adoptate cu incalcarea legii, inclusiv recursurile impotriva actelor administrative adoptate de prefecti si de autoritatile publice locale. 4. n perioada 25 martie 1910 17 februarie 1912, prin Legea Curii de Casaie din 25 martie 1910, sistemul contenciosului administrativ instituit prin Legea din 1905 a fost desfiinat, iar pricinile de aceast natur se soluionau de ctre tribunalele de jude. In baza acestei legi a fost recunoscut particularilor dreptul de a ataca in justitie actele administrative emise cu incalcarea legii, autoritatile judiciare de drept comun fiind investite cu prerogativele contenciosului in anulare. Este instituit principiul judecarii cu precadere si de urgenta, in complet de 2 judecatori 5. Competena stabilit prin Legea Curii de Casaie din 25 martie 1910 nu a durat dect doi ani pentru c prin Legea de reorganizare a Curii de Casaie i Justiie din 17 februarie 1912 cauzele de

G.C. Rarincescu, Contenciosul administrativ roman, ed a 2-a, Ed. Universala Alcalay & Co., Bucuresti, 1936, p.78

12

contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Seciunii a III-a a Curii de Casaie, situaie care a durat pn n 1925. 6. Dup adoptarea Constituiei din 1923, una din cele mai moderne constituii europene din epoc, prin Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925 competena de soluionare a litigiilor de acest gen a fost ncredinat instanelor judectoreti de contencios administrativ, care aveau deplin jurisdicie, putnd chiar s anuleze actele administrative constatate ca fiind ilegale. Aratam, fie si numai pentru similitudinea cu legislatia actuala, cateva prevederi din legea respectiva:oricine se pretinde vatamat in drepturile sale printr-un act administrativ de autoritate facut cu calcarea legilor si a regulamentelor, sau prin reaua vointa a autoritatilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face cerere pentru recunoasterea dreptului sau la instantele judecatoresti competente. Instantele competente erau Curtile de apel de la domiciliul reclamantului. Ca si in legislatia actuala, erau exceptate controlului judiciar actele de comandament cu caracter militar, dar si actele de guvernamant. 7. n perioada 9 iulie 1948 26 iulie 1967 contenciosul administrativ, pe cale direct, a fost redus doar la cteva categorii de acte administrative, lsndu-se astfel cetenii la discreia organelor administraiei de stat. Initial, prin Decretul nr.128/1948 Contenciosul administrativ a fost desfiintat, astfel incat instantele judecatoresti au pierdut dreptul de a controla activitatea organelor administratiei de stat (organe care, in timp, si din ce in ce mai pregnant, se suprapuneau, pana la identitate, cu organele partidului unic). In insasi expunerea de motive a Decretului nr. 128/1948 se mentioneaza, fara echivoc intentia legiuitorului:sa se impiedice ca actele autoritatii sa fie puse in discutie de particulari, iar acestia sa mai aiba dreptul sa cheme statul in judecata pentru ca actele lui sa fie cenzurate de o autoritate subordonata 8. n perioada 26 iulie 1967 - 8 decembrie 1990 contenciosul administrativ n ara noastr a fost nfptuit de instanele judectoreti, n condiiile prevederilor Legii nr. 1 din 26 iulie 1967 cu privire la judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale. Dei, n general, aceast lege inspirat din Legea din 1925 era bine redactat, partea negativ a acesteia rezulta din aceea c, de regul, cererile celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale erau respinse pentru c judectorii care soluionau aceste conflicte juridice erau alei" de ctre consiliile populare, adic de organele ale cror acte ar fi trebuit s le cenzureze. Fa de aceast practic, cei vtmai n drepturile lor, prin acte administrative ilegale, renunau la introducerea unor 13

cereri la instanele judectoreti, ceea ce a dus la reducerea, an de an, a numrului cauzelor soluionate de instanele judectoreti de contencios administrativ. 9. Legea contenciosului administrativ nr. 29 din 7 noiembrie 1990 adoptat la scurt timp dup evenimentele din decembrie 1989, a creat premisele de a face din contenciosul administrativ un mijloc efectiv de control al legalitii activitii organelor administraiei publice organe ale puterii executive de ctre instanele judectoreti organe ale puterii judectoreti. Dei cu unele imperfeciuni sesizate de diveri autori, aceast lege a asigurat, cu succes, vreme de peste un deceniu, protejarea drepturilor legale ale persoanelor fa de abuzurile administraiei. 10. n baza experienei acumulate prin aplicarea Legii nr. 29/990 precum i ca urmare a noilor reglementri cuprinse n Constituia Romniei adoptat n anul 2003 n perspectiva viitoarei aderri la Uniunea European, Parlamentul Romniei a adoptat la 2 decembrie 2004, Legea nr. 554 a contenciosului administrativ, in vigoare la data redactarii prezentului curs, lege ale carei trasaturi si continut urmeaza afi detaliate. 4. Definitii ale contenciosului administrativ: Desi institutia contenciosului administrativ si-a dobandit locul binemeritat in sistemul judiciar, incepand cu anul 1864, in timpul marii reformarii a dreptului din perioada lui Alexandru Ioan Cuza, totusi o definitie legala a acestei institutii nu a existat pana la aparitia Legii nr. 554/2004. Dar, in baza abordarilor doctrinare, noiunea de contencios administrativ a fost utilizat fie ntr-un sens larg material, evocnd totalitatea litigiilor dintre administraie i particulari (indiferent cine soluiona litigiul, un organ judectoresc sau un organ administrativ), fie ntr-un sens mai restrans, evocnd litigiile soluionate numai de instanele judectoreti. Dreptul comun al contenciosului administrativ era dat de normele juridice care reglementau atribuiile n aceast materie ale instanelor judectoreti (instanele obinuite, uneori s-au creat i instane speciale). Din aceast perspectiva, prof. C. Rarincescu definea contenciosul administrativ ca fiind totalitatea litigiilor nscute ntre particulari i Administraiunile publice, cu ocaziunea organizrii i funcionrii serviciilor publice i n care sunt puse n cauz reguli, principii i situaiuni juridice aparinnd dreptului public".1 Raportndu-se la cadrul juridic instituit n ara noastr dup 1989, respectiv la reglementrile cuprinse n Constituia Romniei din 1991, Legea Contenciosului administrativ nr. 29/1990 precum i la alte acte normative, prof. V.I. Prisacaru d urmtoarea definiie: prin contencios administrativ nelegem activitatea de soluionare, cu putere de adevr legal, de ctre instanele de contencios administrativ, competente, potrivit legii, a conflictelor juridice n care cel puin una din pri este un

C. G. Rarincescu, op. cit. p.33

14

serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a nscut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate ilegal ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.1 O alt definiie, mai nuanat, o d prof. Antonie Iorgovan: Legislaia n vigoare ne oblig sa privim noiunea de contencios administrativ ntr-un sens strict i ntr-un sens larg. n sens larg, vom nelege prin contencios administrativ litigiile de competena instanelor judectoreti, dintre un organ al administraiei publice, respectiv, un funcionar public sau, dup caz, o structur autorizat sa presteze un serviciu public, pe de o parte, i alt subiect de drept, pe de alt parte, n care organul public sau funcionarul public apare ca purttor al autoritii publice. ntr-un sens mai restrns (cel mai frecvent), noiunea de contencios administrativ evoc totalitatea litigiilor de competena seciilor de contencios administrativ.2 De asemenea,o definitie interesanta apartine profesorului Tudor Draganu conform caruia contenciosul administrativ reprezinta totalitatea mijloacelor juridice puse la dispozitia cetatenilor pentru a putea lupta pentru restabilirea ordinii de drept tulburate de actele juridice si faptele materiale ale organelor administratiei de stat intervenite inaplicarea legilor si in functionarea serviciilor publice.3 Legea contenciosului administrativ, nr. 544/2004, cu modificarile si completarile aduse de Legea nr.262/2007, in vigoare, definete, in art.2 alin.(1) lit. f), contenciosul administrativ ca fiind activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim

5. Tipuri de contencios administrativ Avand in vadere complexitatea institutiei contenciosului administrativ, acesta poate fi analizat din mai multe perspective. In primul rand se impune remarca faptului ca in realitatea juridica exista contencios (judiciar) de drept comun si contencios administrativ. Primul este alcatuit din totalitatea litigiilor deduse judecatii, indiferent de natura lor si indiferent de instanta investita, pe cand contenciosul administrativ este cel

1 2

Valentin Prisecaru, Tratat de drept administrativ roman, partea generala, ed. a 3-a, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2002, p.58 A.Iorgovan, op. cit.2005, p.488 si urm. 3 T.Draganu, Introducere in teoria si practica statului de drept, Ed.Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 168

15

prin care se solutioneaza litigiile create in sfera administratiei publice, in care cel putin una din parti este o autoritate publica si se solutioneaza de catre o instanta cu o anumita specializare .Profesorul Constantin G Rarincescu definea, din aceasta perspectiva, contenciosul administrativ ca fiind totalitatea litigiilor nascute intre particulari si Administratiunile publice, cu ocaziunea organizarii si functionarii serviciilor publice si in care sunt puse in cauza reguli, principii si situatiuni juridice apartinand dreptului public.1 Rezulta ca ambele tipuri de contencios ae solutioneaza in sistemul judiciar, de catre magistrati, dupa aceleasi reguli de procedura, diferenta fiind facuta da obiectul concret al litigiului, de calitatea subiectelor si de faptul ca , in contencios administrativ instantele sunt specializate. Contenciosul administrativ poate fi privit atat in sens formal, organic, cat si in sens materialfunctional. Sensul formal, organic, are in vedere autoritatile judiciare investite sa judece litigiile dintre administratie si administrati, respectiv tipul de instante si ierarhizarea lor in sistem, pe cand sensul material are in vedere categoria de litigii dedusa judecatii, calitatea subiectilor si regulile aplicabile in solutionarea litigiilor. De asemenea, este util distingem ntre contenciosul administrativ obiectiv i cel subiectiv, primul fiind un proces "contra actului administrativ", raportat la regulile (legi, alte acte normative) care-i guverneaz emiterea, pe cnd al doilea are n centrul su preocuparea fa de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice, fr a se preocupa de legalitatea obiectiv a actului administrativ. De asemenea, amintim faptul exista o distincie ntre contenciosul n anulare, care d dreptul judectorului s anuleze actul atacat i contenciosul de plin jurisdicie, care autorizeaz judecatorul s se substituie administraiei, decizia sa nlocuind actul administrativ anulat. n doctrina romn contenciosul de plin jurisdicie este caracterizat prin faptul c puterile judectorului sunt mai largi, i decizia lui nu se limiteaz numai la anularea actului, ci poate dispune i alte msuri, cum ar fi recunoaterea unui drept subiectiv, restituiri, reintegrri, despgubiri i chiar eventual reformarea unui act administrativ - cu alte cuvinte ne aflm n prezena unui contencios de plin jurisdicie cnd puterile judectorului sunt ct mai depline. De asemenea, se apreciaz c n cazul contenciosului subiectiv suntem n prezena unui contencios de plin jurisdicie, iar contenciosul obiectiv este un contencios n anulare. Prima calificare are, ntotdeauna, n vedere obiectul constatrilor instanei, iar cea de-a doua, decizia acesteia.

C.G.Rarincescu op. cit.,1936, p. 33.

16

6. Fundamente constitutionale in materia contenciosului administrativ

In general, in statul de drept, drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor sunt consacrate in Constitutie si sunt garantate/aduse la indeplinire, in concret, prin reglementari detaliate stipulate in legi. In aceasta ordine juridica se inscrie si protectia cetatenilor fata de posibilele incalcari ale drepturilor si intereselor legitime prin acte ale administratiei publice. Drept urmare si in mod firesc, legislatia care reglementeaza activitatea de contencios administrativ, are suport constitutional, nefiind altceva decat transpunerea in lege o principiilor constitutionale. Astfel, in Constitutia Romaniei, adoptata la data de 29 martie 1923, considerata una din cele mai progresiste la vremea respectiva, se consacra, in art.99 alin. 1) caorice persoana vatamata printrun decret sau printr-o dispozitie semnata sau contrasemnata de un ministru, care violeaza un text expres al Constitutiei sau al unei legi, poate cere statului, in conformitate cu dreptul comun, despagubiri banesti pentru prejudiciul cauzat, iar in art. 107 alin.4) din acelasi act fundamental a consacrat dreptul persoanelor vatamate prin acte administrative nelegale de a cere instantelor judecatoresti anularea actului ilegal si obligarea la plata daunelor pana la repararea prejudiciului cauzat. Dispozitiile astfel consacrate au constituit temeiul adoptarii Legii contencios administrativ din 23 decembrie 1925, lege care s-a remarcat prin abordari realmente democratice si progresiste, fapt ce a facut mentinerea sa in activitate, fara modificari semnificative, pana la 1 iulie 1948 cand a fost abrogata ca urmare a instaurarii regimului comunist. Astfel, in art. 1) din aceasta lege, oricine se pretinde vatamat in drepturile sale printr-un act administrativ de autoritate facut cu calcarea legilor si a regulamentelor, sau prin reaua vointa a autoritatilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face cerere pentru recunoasterea dreptului sau la instantele judecatoresti competente. Valorile juridice si democratice ale acestei legi au facut ca spiritul si multe din textele ei sa fie preluate imediat dupa schimbarile social politice din Decembrie 1989, in Legea contenciosului

administrativ nr. 20 din 8 noiembrie 1990. Cum sistemul legislativ a cunoscut transformari radicale, cel mai semnificativ moment fiind, din aceasta perspectiva, adoptarea Constitutiei din 1991, si Legea nr 20/1990 afost semnificativ modificata, configurand conceptia administrativ. Astfel, Constituia din 1991, chiar dac nu folosete expres noiunea de contencios administrativ", descrie esena acestei instituii juridice: persoana vtmat ntr-un drept al su de o 17 si trasaturile contenciosului

autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei". n textul constituional se precizeaz c prin lege organic vor fi stabilite condiiile i limitele exercitrii acestui drept. Constitutia Romaniei, revizuita in anul 2003, consacra numeroase dispozitii care fundamenteaza si configureaza institutia contenciosului administrativ, intr-o forma mai cuprinzatoare, consolidand suportul constitutional si rolul acestei institutii juridice in structura juridica a statului de drept, astfel: - art.1 alin 3). consacra faptul ca Romania este stat de drept, democratic si social, in care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, (....),dreptatea ( ...), sunt garantate iar alin. (5) stipuleaza ca respectarea legilor este obligatorie, desigur si de autoritatile publice, in caz contrar intervenind instantele judiciare, conform competentei si procedurilor stabilite de lege. - art. 51 consacra dreptul cetatenilor si al organizatiilor legal constituite sa se adreseze autoritatilor publice prin petitii si, corelativ acestui drept, obligatia autoritatilor sa raspunda la petitii in termene si in conditiile stabilite potrivit legii; - art. 52 al.1) stipuleaza ca persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autotitate publica, printrun act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal al unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea cauzei. - art.123 alin.5): "prefectul poate ataca, n fata instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept" - art 126 alin.6) reglementeaza controlul judecatoresc asupra actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, stipuland ca acesta este garantat. Instantele de contencios administrativ sunt competente sa solutioneze cererile persoanelor vatamate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale.

* * *

18

Test de evaluare:

1. Identificati si definiti sensurile conceptului juridic/institutional ale contenciosului administrativ;

2.

Identificati 5 texte constitutionale relevante in fundamentarea activitatii judiciare

circumscrise contenciosului administrativ. 3.Categoria drepturilor garantii este formata din: (identificati varianta de raspuns corecta); a) dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica si dreptul de petitionare; b) dreptul de petitionare; c) dreptul la accesul liber la justitie ;

4) Art.21 din Constitutie, care creaza cadrul general al valorilor care pot fi ocrotite prin justitie, inclusiv in cadrul litigiilor de contencios administrativ, are in vedere : (identificati varianta de raspuns corecta); a) numai drepturile; b) interesele legitime; c) drepturile si interesele legitime;

***

19

CAPITOLUL II.

CARACTERISTICILE CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV CONFORM LEGISLATIEI IN VIGOARE 1. Preliminarii: Sediul principal al materiei se regaseste, in principal, in Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ care a fost adoptat i publicat n Monitorul Oficial nr. 1154 din 7 decembrie 2004 i a intrat n vigoare dup 30 de zile, respectiv la 6 ianuarie 2005. Aceasta lege definete contenciosul administrativ ca fiind "activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim" (art.2 alin.1 lit.e). Rezulta, din definiia legal a contenciosului administrativ, formulat n concordan cu opiniile exprimate de doctrina de drept administrativ, urmatoarele elemente de continut: a. este o activitate de soluionare a unui litigiu dintre o autoritate public i alte entiti publice sau private; b. activitatea este realizat de instane de contencios administrativ; c. conflictul juridic soluionat de instanele de contencios administrativ se poate nate fie din emiterea sau ncheierea unui act administrativ, fie din nesoluionarea n termenul legal a unei cereri sau, n fine, din refuzul nejustificat de a rezolva cererea .

2. Caracteristicile contenciosului administrativ instituit prin Legea nr. 554/2004 Aceast nou lege a contenciosului administrativ pstreaz n bun parte trsturile legii anterioare, nscriindu-se, prin esena sa, n tradiia romneasc din perioada interbelic a contenciosului administrativ. Astfel putem remarca serie de trsturi ce s-au pstrat relativ nemodificate: - Contenciosului administrativ este un controlul de plin jurisdicie. Conform art. 18, potrivit cruia instana, soluionnd aciunea, poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ, s oblige autoritatea administrativ s emit un act administrativ ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, putnd hotr i asupra daunelor materiale i morale cauzate, rezult c 20

prin Legea nr. 544/2004 se pstreaz contenciosul de plin jurisdicie instituit n ara noastr prin Legea nr. 29/1990. n temeiul acestei caracteristici a contenciosului administrativ romn, instana de contencios administrativ, (tribunalele administrativ-fiscale precum i seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel), soluionnd aciunea n contencios, va putea, n cazul n care o gsete ntemeiat, s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ emis cu nerespectarea legii, s oblige autoritatea administrativ s emit actul la care reclamantul avea dreptul, iar atunci cnd, prin actul emis ori prin refuzul administraiei de a emite, i s-au cauzat prejudicii reclamantului, s oblige autoritatea administrativ la acoperirea daunelor materiale i morale cauzate acestuia. Cu alte cuvinte solutionand fondul instanta de contencios administrativ poate dispune o restitutio in integrum a celui vtmat n drepturile sale. 1 - Contenciosul administrativ se judeca de instante specializate, respectiv tribunalele administrativ-fiscale, Sectia de contencios administrativ si fiscal a Curtii de apel si, respectiv, a Inaltei Curti de Casatie si Justitie. Pana la infiintarea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile in materie se solutioneaza de sectiile de contencios administrativ ale tribunalelor. - Obiectul litigiilor: Legea prevede ca instantele de contencios administrativ exercita un control pe cale de aciune judiciar directa att fa de actul administrativ propriu-zis (manifestare de voin n scopul de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii), ct i fat de actul administrativ asimilat (tcerea sau tardivitatea organului administraiei publice); . Controlul judecatoresc exercitat prin instantele de contencios administrativ a fost extins prin Legea nr 29/1990 si mentinut ca atare prin Legea nr.554/2004, si asupra actelor administrative emise de toate autoritatile publice, nu doar de cele administrative. De asemenea, mentionam ca legea in vigoare nu mai face distinctie daca aceste acte administrative sunt normative sau individuale. In sfera obiectului litigiilor, prin Legea nr.554/2004 se lrgete materia reglementat prin lege (practic se cuprinde ntreaga sfer a materiei de contencios administrativ): se introduce tutela administrativ exercitat de prefect cu privire la actele emise de autoritile administraiei publice locale (art. 3); excepia de ilegalitate (art. 4); contractele administrative sunt introduse in categoria actelor administrative asimilate, conferindu-le acelasi regim de drept administrativ (art. 8 alin. 2); actele administrativ-jurisdicionale (art. 6); ordonanele Guvernului (art. 9), etc. In ceea ce priveste calitatea partilor, actiunea poate fi indreptata impotriva oricarei autoritati publice emitente a unui act administrativ prin care se lezeaza un drept subiectiv recunoscut de lege sau un interes legitim, drept la actiune avand orice persoana fizica sau juridica ce se considera vatamata.

I.Riciu, op,cit., p. 33

21

Actiunea poate fi formulata, daca se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat, si impotriva functionarului considerat vinovat de elaborarea actului ilegal sau de refuzul de a incheia un act la care partea vatamata se considera indreptatita. Acesta poate fi obligat la plata daunelor n mod solidar cu autoritatea administrativ. Legea confera calitate procesuala Avocatului Poporului si Ministerului Public care pot avea calitatea de subiecte de sezina atunci cand sunt sesizate de persoane vatamate cu privire la incalcarea unor drepturi subiective , context in care acestea dobandesc calitatea de reclamant; de asemenea, in virtutea legii, prefectul si Agentia Nationala a Functionarilor Publici, ambele in virtutea unui drept de tutela administrativa, au calitatea de asubiecte de sesina, putand introduce actiune in contencios administrativ atunci cand se sesizeaza cu privire la ilegalitatea actului administrativ. Autoritatea public nsi, care a emis un act administrativ ilegal ce a produs deja efecte juridice, poate solicita instantei de contencios constatarea nulitii acestuia. Mentionam ca actul administrativ, odata intrat in circuitul civil si, pe cale de consecinta , a produs efecte juridice, nu mai poate fi revocat printr-un alt act administrativ . - Deznvestirea instanei de contencios administrativ (renunarea voluntar la aciune) nu mai este posibil n anumite cazuri, conform art. 28 alin. 2 (aciunile introduse de Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici precum i cele introduse mpotriva actelor administrative normative). - Instituirea procedurii administrative prealabile (recursul administrativ graios sau ierarhic): consta in posibilitatea persoanei vatamate de a se adresa autoritatii emitente sau autoritatii administrative superioare ierarhic daca exista- nainte de a introduce aciunea n instan, pentru a-i oferi posibilitatea de a nltura actul ilegal i a repara eventuala pagub. Prin aceasta procedura se creaza posibilitatea evitarii unei actiuni in justitie (inclusiv a costurilor necesare) si rezolvarea litigiului cu celeritate. - Se creaza posibilitatea juridica a suspendarii actului administrativ in perioada solutionarii fondului. - Se reglementeaza posibilitatea partii vatamate de a introduce, odata cu actiunea, si exceptia de neconstitutionalitate si, pe cale de consecinta, suspendarea litigiului de contencios administrativ pana la solutionarea exceptiei de catre Curtea Constitutionala; -Instituirea daunelor cominatorii (amenda judiciar) instana poate obliga autoritatea administrativ care nu trimite lucrrile cerute n termen sau nu pune n executarea hotrrea la plata unor sume de bani pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat (art. 3 alin. 4 i art. 24 alin. 2); - Cererile adresate instantei de contencios administrativ se judeca de urgenta si cu precadere. 22

- Contenciosul administrativ are dou grade de jurisdicie: fondul i recursul, ambele date n competena seciilor de i fiscal.

***

Test de evaluare;

1. Identificati si precizati elementele de continut ale contenciosului administrativ; 2. Identificati trasaturile caracteristice ale contenciosului administrativ;

3. Gradele de jurisdictie ale actiunii in contencios administrativ sunt: (identificati varianta de raspuns corecta); fond si apel; fond, apel, recurs; fond si recurs.

4. Cum definiti procedura administrativa prealabila? 5. Identificati tipurile generale de acte administrative care sunt supuse controlului judiciar al instantei de contencios administrativ. 6. Care sunt trasaturile specifice actiunii in contencios administrativ relative la celeritate.

23

CAPITOLUL III

PARTILE IN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

Sectiunea I-a. Calitatea de reclamant (subiecte de sezin) - Legitimarea procesual activ n contenciosul administrativ . 1. Precizari cu caracter general Titularul aciunii n contenciosul administrativ poate fi orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea , in termenul legal a unei cereri...(art.2 alin.1) Ca element de noutate, legea include n aceast categorie, n mod explicit, i tera persoan, vtmat printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept. Textul legii nu precizeaz despre ce fel de persoan este vorba, folosind formularea cu caracter general orice persoan, de unde se poate concluziuna c sunt avute n vedere, n egal msur, att persoanele fizice ct i persoanele juridice. n definiia legal dat noiunii de "persoan vtmat" n art.2 alin.1 se pot identifica trei pri distincte: a) persoana vtmat poate fi o persoan fizic sau juridic titular a unui drept (subiectiv), definit ca fiind "orice drept fundamental prevzut de Constituie sau de lege, cruia i se aduce atingere printr-un act administrativ". Persoanele fizice sau juridice pot fi vtmate n drepturile lor i prin efectul tcerii administrative sau a refuzului nejustificat de rezolvare a cererii, aceste fapte administrative fiind asimilate actelor administrative (art.2 alin.2). Persoanele fizice sau juridice trebuie s aib capacitate juridic i procesual. Persoanele fizice pot aciona n contencios administrativ chiar dac nu au cetenia romn, deoarece legea nu face nici o precizare n acest sens. b) n al doilea rnd, sunt asociate persoanelor vtmate i grupurile de persoane fizice. Intenia legiuitorului a fost aceea de a crea un fel de aciune colectiv, ntemeiat pe comunitatea de drepturi i interese vtmate, exercitat n comun de mai multe persoane fizice. 24

c) Legea prevede expres posibilitatea terului fa de actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, chiar dac nu i se adreseaz direct. Considerm textul superfluu, aceast posibilitate reieind clar att din art.1 alin.1: "orice persoan care se consider vtmat [] se poate adresa []", ct i din ansamblul reglementrii contenciosului administrativ, fiind recunoscut de asemenea i de practica judiciar nc din perioada de aplicare a Legii nr.29/1990. Util este doar precizarea referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru teri - de la luarea la cunotin a actului administrativ, dar nu mai mult de 6 luni de la emiterea actului (art.7 alin.3). n ce privete anumite persoane juridice, de drept public, legea le consacr reglementri speciale, detaliind condiiile i obiectul aciunilor de contencios administrativ ce pot fi introduse de: 1. Avocatul Poporului, n baza unei sesizri a unei persoane fizice, poate sesiza instana competent de contencios administrativ de la domiciliul petentului, care dobndete, de drept, calitatea de reclamant; 2. Ministerul Public, atunci cnd apreciaz c prin acte administrative unilaterale individuale s-au nclcat drepturile, libertile i interesele legitime ale persoanelor, sesizeaz instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vtmate. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant. De asemenea, cnd Ministerul Public apreciaz c prin emiterea unui act administrativ normativ se vatm un interes public, va sesiza instana de contencios administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente; 3. Autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice; 4. Prefectul i Agenia Naional a Funcionarilor Publici pot introduce aciunile reglementate la art. 3 tutela administrativ; 5. Orice persoan de drept public, pentru aprarea unui drept propriu nclcat (contencios subiectiv) sau, dup caz, cnd s-a vtmat un interes legitim public (contencios obiectiv).

2. Persoana fizica vatamata Calitatea procesuala activa a persoanei vatamate este consecinta incalcarii drepturilor subiective sau a intereselor legitime private prin acte administrative (acte unilaterale, individuale sau normative, tacere, refuz nejustificat si contract administrativ). Vatamarea interesului legitim ca temei al actiunii in contencios administrativ s-a impus ca urmare a dispozitiilor art.21 din Constitutia Romaniei, care consacra dreptul oricarei persoanede a se adresa justitiei pentru apararea drepturilor, libertatilor si intereselor sale legitime. 25

Pentru ca actiunea partii vatamate sa fie admisibila la instanta de contencios administrativ, trebuie sa fie indeplinite anumite conditii, astfel: a) Persoana vatamata trebuie sa aiba capacitate administrativa, care are un continut diferit de capacitatea juridica generala. In principiu, persoana fizica vatamata trebuie sa indeplineasca acele conditii necesare prevazuta de Codul de procedura civila pentru introducerea actiunii, respectiv sa aiba capacitate de exercitiu si de folosinta. Lipsa capacitatii procesuale de folosinta atrage nulitatea absoluta a actului procedural, iar lipsa capacitatii de exercitiu atrage doar nulitatea relativa a actului de procedura. Considerentele prezentate se bazeaza pe dispozitiile art. 28 alin.1) din Legea nr 554/2004 care prevad ca dispozitiile legii respective se completeaza cu dispozitiile Codului de procedura civila. 1 b) Existenta interesului. O persoana fizica se poate adresa instantei de contencios administrativ daca o autoritate sau o institutie publica aduce atingere unui drept subiectiv sau unui interes legitim. Trebuie insa, ca dreptul subiectiv sau interesul legitim sa fie vatamat in cadrul unui raport de drept public, respectiv de drept administrativ. De asemenea, notiunea de interes legitim ce poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ difera, in continut, de notiunea de interes in sensul de conditie de admisibilitate a actiunii in dreptul procesual civil, deoarece, intr-un litigiu administrativ, existenta unei vatamari aduse unui drept sau interes legitim se dovedeste pe baza probelor administrate, fiind o problema de fond. 2 Problema interesului legitim, ca temei al actiunii in contencios, reprezinta o transpunere in drept a prevederii, cu caracter principial, din art. 21 din Constitutia Romaniei, prevedere care a fost introdusa cu ocazia revizuirii legii fundamentale din 2003. Chiar daca persoana fizica este afectata in interesul legitim sau intr-un drept subiectiv printr-un act normativ cu caracter general, care afecteaza un interes legitim mai larg sau un interes public, persoana care se considera vatamata poate cere anularea actului, solutionand astfel o problema de interes public, dar temeiul actiunii sale este determinat de faptul ca este vatamat un drept subiectiv, respectiv un interes propriu si nicidecum pe considerentul ca se incalca dreptul altor persoane sau entitati. Desi temeiul actiunii este vatamarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim propriu, persoana vatamata poate invoca, insa numai un subsidiar, faptul ca prin actul abuziv se incalca si un interes legitim public. Conform legii, sunt "asimilate" persoanei vtmate i organismele sociale care invoc vtmarea unui interes public prin actul administrativ atacat.
1 2

V.Vedinas, Drept administrativ, ed. A 4-a, Ed. Universul juridic, Bucuresti, 2009, p.188 I. Riciu, op. cit., p. 85

26

n primul rnd, din analiza textului rezult c suntem n prezena unei aciuni de contencios administrativ obiectiv, ce vizeaz anularea actului administrativ, n temeiul interesului public. Aciunea este asimilat, n ceea ce privete celelalte aspecte, n totalitate aciunii persoanei fizice sau juridice vtmate n drepturi. Prin urmare, termenele de intentare sunt aceleai, precum si procedura prealabil administrativ este identica. Considerm, ns, c anumite elemente ale aciunii persoanelor fizice sau juridice vtmate nu au aplicabilitate aici: este vorba n primul rnd de posibilitatea de a cere despgubiri (despgubirile pot fi cerute numai n cazul contenciosului administrativ subiectiv, atunci cnd sunt vtmate drepturi i liberti private, personale). Vor putea fi solicitate doar cheltuieli de judecat. De asemenea, ilegalitatea actului administrativ atacat trebuie s fie una obiectiv, afectnd legalitatea obiectiv, i nu una subiectiv, ntemeiat pe vtmarea unui drept subiectiv al organismului social. Ct privete noiunea de organisme sociale, ea este definit n art.2 alin.1 lit.r) din lege: structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor publice administrative.

3. Tertul vatamat; Legea prevede expres in art. 1 alin.2) din legea nr 554/2004 ca se poate adresa instantei de contencios administrativ si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, consacrand astfel posibilitatea terului fa de actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, chiar dac nu i se adreseaz direct. Considerm textul superfluu, aceast posibilitate reieind clar att din art.1 alin.1: "orice persoan care se consider vtmat [] se poate adresa []", ct i din ansamblul reglementrii contenciosului administrativ, fiind recunoscut de asemenea i de practica judiciar nc din perioada de aplicare a Legii nr.29/1990. Util este doar precizarea referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru teri - de la luarea la cunotin a actului administrativ, dar nu mai mult de 6 luni de la emiterea actului (art.7 alin.3). Prin actiunea in justitie la care terta persoana este indrituita, aceasta isi poate proteja drepturi existente si poate preveni vatamarea unor interese legitime, fara a avea insa posibilitatea sa dobandeasca drepturi noi. Prin natura sa, o astfel de actiune poate viza numai modificarea sau anularea unui act

administrativ individual si ea poate fi indreptata atat impotriva autoritatii parate cat si impotriva 27

beneficiarului actului atacat, care poate dobandi calitatea de intervenient, alaturi de autoritatea emitenta parata. Problema care se pune este legata de obligativitatea indeplinirii procedurii prealabile prevazute de art.7 alin.3) in cazul tertului vatamat, precum si de termenele in care aceasta procedura trebuie indeplinita. Intrucat Legea nr. 554/2004 prevede explicit in art. 7 alin 3) ca persoana vatamata printrun act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept este indreptatita sa introduca plangere prealabila, rezulta ca , desi formularea este, aparent supletiva, indreptatirea trebuie interpretata ca avind caracter imperativ. Asadar, tertul vatamat trebuie, inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ sa parcurga procedura contenciosului gratios sau, dupa caz, a contenciosului ierarhic in termenul prevazut de lege. Nerespectarea acestei dispozitii atrage inadmisibilitatea cererii. Desi legea nu prevede expres, persoana vatamata indrituita la actiune in contencios in temeiul art.1 alin.2) poate fi atat persoana fizica precum si o persoana juridica sau grup de persoane fizice sau juridice fara personalitate juridica. Asadar, tert vatamat poate fi atat o persoana fizica, o persoana juridica sau un grup de persoane, neexistand diferente de tratament juridic sub aspect procesual fata de persoana vatamata prin act administrativ cu adresabilitate directa.Si in acest caz, ca si in cazul persoanei vatamate prin act adresat nemijlocit, trebuie sa existe relatia de cauzalitate dintre actul atacat si prejudiciu cauzat (vatamarea dreptului sau a interesului legitim) In practica se intalnesc situatii in care actul administrativ considerat nelegal vatama atat persoana careia ii este adresat nemijlocit cat si unui tert. In astfel de situatii problemele de procedura se pun in mod diferentiat, in functie de momentul in care tertul ia la cunostinta de existenta actului. Daca ia la conostinta concomitent cu persoana vizata nemijlocit, se poate alatura actiunii, inclusiv procedurii prealabile introdusa de acesta sau poate formula o plangere prealabila in nume propriu, desigur, in termenul legal, urmand ca, la instanta de fond, sa faca o cerere de interventie in nume propriu. Exista insa situatii in care actiunea tertului poate fi indreptata atat impotriva autoritatii emitente cat si impotriva beneficiarului actului. " In astfel de situatii, ambii subiecti au calitate procesuala pasiva, (parati), acestia avand posibilitatea sa isi formuleze apararile in mod separat sau, dimpotriva, prin actiuni comune, fiind aplicabile dispoziiileart.47 C.pr. civ. - "mai multe persoane pot fi mpreun reclamante sau prte dac obiectul pricinii este un drept sau o obligaiune comun ori dac drepturile sau obligaiile lor au aceeai cauz. Cum insa, prin asemenea actuni ale tertului se formuleaza pretentii diferite fata de cele doua parti, de exemplu, prin actiunea principala se 28

solicita anularea actului emis de autoritatea emitenta iar beneficiarului sa i se pretind efectuarea unui act material, apararile proprii sunt in masura sa asigure o mai buna infaptuire a justitiei. Plangerea prealabila, care este obligatorie si in cazul tertului vatamat, trebuie indeplinita in termenul prevazut la art.7 alin. 3) repectiv in termen de 30 de zile de la data luarii la cunostinta de existenta actului respectiv. Cum insa acest act nu se comunica tertului vatamat, problema se pune in mod diferentiat, daca actul administrativ face parte din categoria celor care se comunica doar, sau a celor care se publica. Incazul actelor care nu se publica, tertul vatamat poate lua la cunostinta de existenta actului pri constatarea efectuarii unor acte materiale efectuate de autoritate sau de persoana careia i s-a adresat, teermenul curgand din acel moment. Pentru actele administrative care se publica, termenul de prescriptie, respectiv de decadere curge din momentul publicarii. Dupa parcurgerea procedurii prealabile, tertul vatamat se poate adresa instantei cu cerere de anulare sau modificare a actului administrativ in termenul prevazut de art.11 alin.2) din Legea nr 554/2004.

4. Persoana juridica, subiect activ al actiunii in contencios administrativ. Conditiile necesare si suficiente pentru admisibilitatea cererii in contencios introduse de o persoana juridica sunt aceleasi ca si in cazul in care cererea este introdusa de o persoana fizica. In ceea ce priveste vocatia procesuala a persoanei juridice, opinia dominanta in doctrina este aceea ca poate avea calitatea de subiect de sezina o entitate care nu are, in mod obligatoriu, capacitatea juridica civila in sensul dreptului civil, dar are capacitate juridica administrativa sau de alta natura. Prin urmare, poate formula o actiune in contencios o entitate care, inca, nu a dobandit pesonalitate juridica ( poate, de exemplu, sa se adresezeze instantei de contencios chiar referitor la neindeplinirea, de catre o autoritate publica a unui act necesar reclamantului tocmai in vederea dobandirii personalitatii/capacitatii juridice de drept civil). Si in acest caz subiect de drept procesual poate fi, atat o persoana juridica vatamata printr-un act administrativ care ii este adresat in mod direct, cat si o persoana juridica vatamata printr-un act administrativ adresat unui tert (fie acesta o persoana fizica sau o persoana juridica). De asemenea, pentru ca actiunea sa fie admisibila, trebuie indeplinita conditia parcurgerii procedurii prealabile, asa cum aceasta este reglementata de art. 7 din Legea nr. 554/2004. Intrucat din dispozitiile art. 2 alin. 1) lit.a) al Legii nr.554/2004 persoana vatamata este definita ca fiind orice persoana titulara a unui drept ori a unui interes legitim, vatamata de o autoritate publica (....), nefacand nici o distinctie daca aceasta persoana este persoana fizica sau persoana juridica, rezulta ca toate prevederile cu caracter procesual se aplica in mod identic. 29

In textul legii, regasim, ca exceptie, reglementari speciale pentru anumite persoane juridice subiecte de sezina, aceste reglementari fiind consecinta modului de actiune a unor subiecte de drept care, prin natura lor, au menirea de a asigura un anumit tip de control si de tutela a administratiei. Astfel, unele subiecte de sezin precum Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, prefectul, etc. i reglementarea unui nou mecanism de promovare a aciunilor de contencios administrativ, aa cum s-a artat mai sus, sunt in masura sa asigure, atat un contencios subiectiv, atunci cnd sunt vtmate drepturile persoanelor fizice si/sau juridice de drept public ori privat, respectiv a unui contencios obiectiv, ce rezult din formularea impersonal "s-a vtmat un interes legitim" din finalul textului, ce poate fi interpretat n sensul c se refer i la interesul legitim public .

5. Avocatul Poporului. 5.1. Temeiul juridic.

Art. 3 alin.1) din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ prevede ca subiect de sezina poate fi si Avocatul Poporului. Acesta, potrivit legii sale organice, atunci cand, in urma controlului efectuat, apreciaza ca ilegalitatea actului sau refuzul autoritatii administrative de a-si realiza atributiile legale nu poate fi inlaturat decat prin justitie, poate sesiza instanta competenta de la domiciliul petentului. Asadar, Avocatul Poporului actioneaza ca subiect de sezina dupa ce anterior a fost sesizat de un petent si in baza sesizarii a efectuat propriul control, context in care apare suspiciunea (indiciul) referitoare la incalcarea , de catre autoritatea administrativa, a dreptului persoanei fizice petente. Conform legii, petitionarul dobandeste calitatea de reclamant, urmand a fi citat de instanta in aceasta calitate. Daca petitionarul nu-si insuseste actiunea formulata de Avocatul Poporului la primul termen de judecata, instanta de contencios administrativ anuleaza cererea. De asemenea, temeiul juridic al dreptului la actiune se regaseste in insasi prevederea de la art. 58 din Constitutie si in Legea nr. 35/1997 a Avocatului Poporului. Conform art. 1 alin.1) din Legea nr 35/1997, institutia Avocatului Poporului are drept scop apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor in raporturile acestora cu autoritatile publice . Din textele legale enuntate, rezulta ca Avocatulm Poporului are o dubla calitate procesuala : poate fi titular al actiunii in contencios subiectiv si, repectiv, titular al actiunii in contencios obiectiv.

5.2. Avocatul Poporului ca titular al actiunii in contencios subiectiv; 30

Conform art.13. lit. b) din legea nr. 35/1997, institutia Avocatului Poporului primeste sin repartizeaza cererile facute de persoanele lezate prin incalcarea drepturilor si libertatilor cetatenesti de catre autoritatile administratiei publice si decide asupra acestor cereri. In baza art. 13 lit. c) din aceeasi lege nr. 35/1997, urmareste rezolvarea legala a cererilor primite si cere autoritatilor sau functionarilor administratiei publice in cauza incetarea incalcarii drepturilor si libertatilor cetatenesti, repunerea in drepturi a petitionarului si repararea pagubelor. In cazul in care, in urma cercetarilor facute, Avocatul Poporului constata ca plangereapersoanei lezate este intemeiata, el va cere in scris autoritatii administratiei publice care a incalcat drepturile acesteia, sa reformeze sau sa revoce actul administrativ si sa repare pagubele produse, precum si sa repuna persoana lezata in situatia anterioara.(art. 23 alin. 1) Rezulta ca , in baza legii, institutia Avocatului Poporului se adreseaza autoritatii administrative ca intr-o veritabila procedura prealabila, solicitand, in interesul celui vatamat, solutionarea legala a cererii. Atunci cand, in urma sesizarii care ii este adresata, constata ca, intradevar, drepturile petitionarului au fost incalcate printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat de a efectua un anumit act, iar demersurile efectuate in temeiul art. 23 alin.1) din Legea nr. 35/1997 raman fara rezultat, institutia Avocatul Poporului poate sesiza instanta de contencios administrativ de la domiciliul petitionarului. Conform legii, petitionarul dobandeste calitate procesuala activa, respectiv devine reclamant, institutia Avocatul Poporului neavand nici o calitate procesuala. Din textele legale citate, rezulta ca Avocatul Poporului poate sa sesizeze instanta de contencios numai daca sunt intrunite urmatoarele 2 conditii: - a fost sesizata in prealabil de o persoana fizica lezata in drepturile si libertatile sale printr-un act al autoritatii administrative. - a epuizat, fara rezultat favorabil, mijloacele specifice activitatii sale, respectiv a indeplinit activitatile prevazute la art.23 si urmatoarele din Legea nr. 35/1997 . Daca petitionarul nu isi insuseste actiunea formulata de la primul termen de judecata, instanta competenta anuleaza cererea. Daca petitionarul isi insuseste cererea , decurg urmatoarele consecinte: - dobandeste calitatea procesuala activa, devenind reclamant; - ii incumba obligatia de a achita taxa de timbru si a timbrului judiciar, in conditiile prevazute de Legea nr. 146/1997. 31

- persoana vatamata, devenita reclamant, este scutita de plangerea prealabila prevazuta la art. 7 din Legea nr 554/2004. Ratiunea unei asemenea abordari se regaseste in faptul ca demersurile ca autoritatea administrativa sa modifice, sa anuleze actul considerat nelegal sau vatamator si sa repare daunele au fost intreprinse, in interesul celui vatamat, de Avocatul Poporului. - rolul activ al Avocatul Poporului inceteaza.

5.3 Avocatul Poporului ca titular al actiunii in contencios obiectiv;

Spre deosebire de actiunile in contencios subiectiv, actiunile in contencios obiectiv introduse de Avocatul Poporului sunt actiuni in nume propriu si vizeaza apararea interesului public in principal si ordinea de drept care trebuie sa existe in administratia publica. Daca, in cazul contenciosului subiectiv, Avocatul Poporului are initiativa procesuala in cazul in care este sesizat de o persoana fizica vatamata, in cazul contenciosului obiectiv acesta actioneaza atunci cand este sesizat fie de o persoana fizica vatamata, fie atunci cand se sesizeaza din oficiu sau ca urmare a controlului exercitat, in conditiile legii,asupra activitatii autoritatii administrative. Obiectul contenciosului obiectiv il constituie intotdeauna un act administrativ cu caracter normativ care afecteaza drepturi si libertati ale cetatenilor. Daca, in cazul contenciosului subiectiv, actiunea introdusa de Avocatul Poporului poate fi retrasa de persoana vatamata devenita reclamant, actiunea in contencios obiectiv, odata introdusa, nu mai poate fi retrasa, intrucat ea vizeaza, in primul rand, un interes public. In acest caz, Avocatul Poporului isi pastreaza calitatea de titular al actiunii de ordine publica si va fi citat in proces in calitate de reclamant. Actiunea este scutita de taxa de timbru. Asa cum am precizat anterior, in temeiul art.7 alin 5) din legea nr. 554/2004, in cazul actiunii in contencios introduse de Avocatul Poporului nu este necesara parcurgerea procedurii prealabile. Daca in cazul contenciosului subiectiv instanta competenta sa judece actiunea este cea de la domiociliul persoanei fizice vatamate, in cazul contenciosului obiectiv, instanta competenta este cea de la domiciliul/sediul autoritatii emitente a actului atacat.

6. Ministerul public; 6.1 Temeiul juridic al dreptului la actiune al Ministerului public 32

Legitimitatea calitatii de subiect de sezina a Ministerului public se regaseste in leea fundamentala. Astfel, articolul 131 alin 1) din Constitutia Romaniei prevede: In activitatea judiciara, Ministerul Public reprezinta interesele generale ale societatii si apara ordinea de drept, precum si drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor. In baza acestor prevederi constitutionale, Legea nr.554/2004 consacra, in mai multe articole, un rol important al Ministerului public, in ceea ce priveste calitatea sa de autoritate cu rol de sezina al instantei de contencios administrativ, astfel: In articolul 1 alin.4) se precizeaza: Ministerul Public, atunci cand, in urma exercitarii atributiilor prevazute de legea sa organica, apreciaza ca incalcarile drepturilor, libertatilor si intereselor legitime ale persoanelor se datoreaza existentei unor acte administrative unilaterale

individuale ale autoritatilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora sesizeaza instanta de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vatamate. Petitionarul dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate. In acelasi articol, la alin. 5), se prevede ca atunci cand Ministerul Public apreciaza ca, prin emiterea unui act administrativ, se vatama un interes legitim public, sesizeaza instanta de contencios administrativ competenta de la sediul autoritatii publice emitente. La solutionarea cererilor in contencios administrativ, reprezentantui Ministerului Public poate participa, in orice faza a procesului, ori de cate ori apreciaza ca este necesar pentru apararea ordinii de drept, a drepturilor si libertatilor cetatenilor( art.1 alin. 9). De asemenea, Legea nr. 554/2004 reglementeaza dreptul Ministerului Public de a solicita instantei, din oficiu sau la sesizare, suspendarea executarii actului administrativ normativ cand in cauza este un interes public major, de natura a perturba grav functionarea unui serviciu public administrativ (art.14 alin.3) Din analiza textelor enumerate, rezulta ca Ministerul Public poate avea calitate procesuala activa atat in cadrul unui contencios subiectiv, in cadrul unui contencios obiectiv si, de asemenea, ca o particularitate si, totodata si ca o varianta a actiunii in contencios obiectiv, dreptul la o actiune in suspendare a actului administrativ normativ. Ministerul Public este reprezentat in actiunile in contencios administrativ de catre procurorii constituiti in parchete. Referitor la nivelul de autoritate al parchetului, in absenta unei dispozitii exprese a legii, consideram ca parchetul abilitat sa introduca actiunea este cel care, in desfasurarea activitatilor 33

specifice si acestea nu pot fi decat legate de o sesizare penala sau in cadrul activitatii de urmarire penala - se sesizeaza si de nelegalitatea unui act administrativ. Asadar, chiar daca instanta de contencios administrativ competenta sa solutioneze un litigiu referitor la un act administrativ este tribunalul sau curtea de apel, actiunea poate fi introdusa si de un parchet de pe langa o autoritate judecatoreasca de alt nivel.

6.2. Actiunea in contencios administrativ subiectiv;

Temeiul juridic al unei asemenea actiuni il constituie, pe de o parte, prevederile art. 131 alin. 1) din Constitutia Romaniei cat si, pe de alta parte, dispozitiile art.1 alin. 5) din Legea nr.554/2004, citate mai sus. Din analiza textulor rezulta ca Ministerul Public, atunci cand constata ca prin emiterea, cu exces de putere, a unui act administrativ individual, se incalca drepturi, libertati si interese legitime ale cetatenilor si daca are acordul celor vatamati, este indrituit sa sesizeze instanta de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vatamate. Rezulta, din analiza textelor citate, urmatoarele aspecte relevante privind actiunea in contencios subiectiv introdusa de Ministerul Public; Actiunea poate fi introdusa numai in cazul existentei (emiterii) unui act administrativ.

Prin urmare, refuzul autoritatii de a emite un act sau tacerea administrativa nu constituie temei al actiunii in contencios introdusa de Ministerul Public. Ratiunea unei astfel de situatii rezulta din aceea ca Ministerul Public apara , in primul land, ordinea de drept si legalitatea actelor in sfera administratiei publice, interesele celor vatamati fiind o chestiune subsidiara domeniului de activitate al Ministerului Public. Pe de alta parte, dreptul celui vatamat de a obliga autoritatea administrativa sa emita un act , se poate valorifica prin actiune in contencios introdusa chiar de cel vatamat. Actiunea Ministerului Public vizeaza, in primul rand, inlaturarea unei ilegalitati si, in

subsidiar, un interes al celui vatamat. Fiind o chestiune de legalitate, actiunea Ministerului Public este admisibila si fara parcurgerea procedurii prealabile. In art.7 alin. 5) din Legea nr.554/2004 se foloseste sintagma In cazul actiunilor introduse de (.....) Ministerul Public nu este obligatorie plangerea prealabila, ceea ce inseamna ca , anterior sesizarii instantei, nimic nu opreste Ministerul Public sa se adreseze autoritatii administrative emitente sa isi reformeze sau sa anuleze propriul act. Numai ca nu este obligat sa parcurga aceasta procedura. 34

parchetelor. -

Ministerul Public este reprezentat in actiunile in contenciosde catre procurori din cadrul

Referitor la rolul persoanei vatamate in cazul actiunii in contencios administrativ

subiectiv introdusa de Ministerul Public, semnalam urmatoarele: a) persoana vatamata trebuie sa isi dea acordul pentru ca Ministerul Public sa sesizeze

instanta de contencios . Intrucat dispozitia din art.1 alin 4) este imperativa, lipsa acestui acord este motiv de inadmisibilitate. b) Din moment ce acordul persoanei vatamate a fost exprimat, aceasta dobandeste, ca si in

cazul actiunii introduse de Avocatul Poporului, calitatea de reclamant, respectiv o calitate procesuala activa alaturi de reprezentantul Ministerului Public care, in calitatea sa de autoritate investita cu asigurarea legalitatii inclusiv in domeniul administratiei publice, poate participa in orice faza a procesului, ori de cate ori apreciaza ca este necesar pentru apararea ordinii de drept, a drepturilor si libertatilor cetatenilor(art. 1 alin.9). Consideram ca, in conformitate cu principiul disponibilitatii, atunci cand persoana vatamata renunta la actiune, capata relevanta atitudinea reprezentantului Ministerului Public; acesta poate continua sa sustina actiunea din ratiuni de ordine publica, chiar daca persoana vatamata a renuntat sau , dimpotriva, , poate renunta la actiune, in temeiul art. 28 alin 3) din Legea nr. 554/2004. c) persoana fizica, respectiv persoana juridica de drept privat determina, prin domiciliul, respectiv sediul social, instanta competemnta teritorial sa solutioneze litigiul.

6.3 Actiunea in contencios administrativ obiectiv;

Actiunea in contencios administrativ obiectiv este justificata in mod esential de ideea de existenta a unui interes public, respectiv acel interes care, in conformitate cu pevederile art.2 alin.1) lit.r din Legea nr. 554/2004, vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice . Legitimarea procesuala este data de insusi textul art.131 din Constitutie si din prevederile generale ale Legii nr. 304/2004 si este consecinta faptului ca Ministerul Public reprezinta inter esele generale ale societatii si apara ordinea de drept precum si drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor. Trasaturi specifice ale contenciosului administrativ subiectiv deriva din ratiunea interesului public pe care il protejaza si sunt urmatoarele: 35

- promovarea actiunii se poate face de catre Ministerul Public fie la sesizarea unei persoane fizic sau juridice interesate, fie din oficiu, in exercitarea atributiilor specifice, conform legii organice; - nu este obligatorie plangerea prealabila; - are ca obiect doar acte administrative cu caracter nornativ; - urmareste intotdeauna anularea sau reformarea actului, nu si despagubiri civile; - odata ce actiunea a fost introdusa, nu se poate renunta la sustinerea ei in instanta; - instanta competenta teritorial este cea de la sediul autoritatii emitente a actului administrativ, indiferent de modul de sesizare; - actiunea nu se timbreaza; 7. Subiecte administrativ tutoriale. Prefectuli a Agenia Naionala a Funcionarilor Publici. Legea nr. 554/2004 reglementeaz un aspect care aparine, ca domeniu de reglementare special Legii administraiei publice locale i Statutului funcionarilor publici. Este vorba de dreptul prefectului de a ataca, n termenele prevzute n lege, n faa instanei de contencios administrativ, actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac le consider nelegale, i de posibilitatea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici de a ataca n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public, n condiiile prezentei legi i ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat. n ambele cazuri, pn la soluionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept. Tutela administrativ este o noiune consacrat a doctrinei dreptului administrativ, desemnnd un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale descentralizate, autonome. Ea are dou forme: prima, mai "dur", d dreptul autoritii de tutel (reprezentanta puterii centrale) s anuleze, s aprobe, s autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizat, pe cnd forma moderat confer autoritii de tutel doar dreptul de sesizare a unei jurisdicii administrative n vederea anulrii acelui act administrativ. Pn n anul 2004, cea mai cunoscut form de tutel administrativ din legislaia noastr era cea jurisdicionalizat, exercitat de prefect asupra actelor autoritilor administraiei publice locale. n prezent, exist dou astfel de autoriti publice, nsrcinate cu tutela administrativ: 7.1) Prefectul, care este autoritate de tutel administrativ jurisdicionalizat pentru autoritile administraiei publice locale. n aceast calitate, prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ dispoziiile primarului, hotrrile consiliului local, dispoziiile preedintelui consiliului judeean i hotrrile consiliului judeean. Prefectul exercit aciunea n contencios administrativ ca reprezentant al statului, n temeiul textelor constituionale art.123 alin.5 din Constituie ("prefectul poate ataca, n fata instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al 36

celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept"), ale Legii nr.340/2004 privind instituia prefectului, ca lege special, i ale legii contenciosului administrativ, ca lege general, prin urmare are legitimare procesual activ conferit prin aceste reglementri. Termenul de contestare este diferit, n funcie de tipul actului administrativ: (1) actele administrative individuale pot fi atacate n termenul de 6 luni prevzut de art.11 alin.1 din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitat ea de prelungire a termenului la un an, n temeiul art. 11 alin.2, pentru motive temeinice. Momentul din care termenul ncepe s curg este acela al efectivei luri la cunotin de ctre prefect a actului administrativ ilegal (art.1 1 alin.3), textul legal sugernd i faptul c ntrzierea n luarea la cunotin constituie motiv temeinic pentru introducerea aciunii cu depirea termenului de 6 luni. Practic, astfel de situaii vor fi destul de reduse, deoarece Legea nr.215/2001 oblig secretarul unitii administrativ teritoriale s comunice ctre autoritile, instituiile i persoanele interesate - printre care cel mai interesat este prefectul - actele emise de consiliul local sau de primar, respectiv de consiliul judeean i preedintele acestuia, n termen de cel mult 10 zile, dac legea nu prevede altfel (art.85 lit.h). (2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art.11 alin.4 din Legea contenciosului administrativ. Obiectul controlului de tutel administrativ exercitat de prefect este actul administrativ, ns i faptele sau actele asimilate prin legea contenciosului administrativ, actului administrativ unilateral - tcerea administrativ i refuzul nejustificat de rezolvare a cererii. Astfel, prefectul, acionnd n temeiul dreptului i interesului legitim public conferit prin art.3 alin.1din Legea nr.554/2004, are posibilitatea, atunci cnd constat c inaciunea unei autoriti publice este contrar interesului public, s solicite acesteia, printr-o petiie, ndeplinirea atribuiilor legale, iar n cazul tcerii sau a refuzului, poate duce conflictul n faa instanei de contencios administrativ, care va obliga autoritatea public la realizarea atribuiilor legale. Este cazul, spre exemplu, al primarului care refuz s nainteze consiliului local proiectul de buget local, sau al consiliului local care refuz s ia act de ncetarea mandatului de consilier local pe alte temeiuri dect incompatibilitatea. Inaciunea poate fi sancionat ns numai atunci cnd ea are legtur cu o atribuie de putere "legat" a autoritii publice, nu i atunci cnd ea vizeaz atribuii exercitate cu putere discreionar, deoarece instituia de control nu se poate substitui celei controlate. Obiectul cererii de chemare n judecat introdus de prefect poate fi doar anularea n tot sau n parte a actului ilegal. Prefectul nu poate cere despgubiri, deoarece aceast posibilitate este conferit prin Legea nr.554/2004 doar persoanelor fizice sau juridice. 37

 Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept, din momentul introducerii aciunii i pn la soluionarea cauzei, soluie menit a mpiedica producerea unor pagube bugetelor locale sau bunei funcionri a administraiei publice locale. Din pcate, aceast prevedere este folosit deseori de prefect, organ politic, pentru icanarea autoritilor locale conduse de demintari de alt orientare politic, prin urmare considerm c i prefectul ar trebui s aib obligaia de a justifica, n faa instanei, necesitataea suspendrii actului atacat. n exercitarea atributiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale consiliului judeean, ale preedintelui consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, va solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia. Solicitarea de reanalizare nu se aplic ns i refuzului nejustificat sau tcerii administrative. Practica administrativ a demonstrat c, prin utilizarea acestei atenionri a autoritii publice emitente, litigiul poate fi evitat, autoritatea public fiind mai interesat s-i revoce actul dect s-i fie anulat de ctre instan; pe de alt parte, de multe ori ilegalitatea actului nu este sesizat de emitent (mai ales n localitile rurale, care duc lips de personal competent), iar, prin cererea de reanalizare, acestuia i se ofer posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind bun credin. Din datele statistice, reiese cu eviden importana procedurii prealabile administrative i eficiena ei n cadrul controlului exercitat de prefect, atunci cnd autoritile locale sunt de bun credin. n majoritatea cazurilor, se observ o rat de succes de peste 85%, ceea ce dovedete eficiena maxim a procedurii prealabile. Pentru admiterea aciunii, prefectul va trebui s fac dovada i a unui interes procesual; astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei instituii, statul romn) nu are interes, spre exemplu, n anularea unui act administrativ care i-a epuizat deja efectele juridice n mod definitiv i complet - o autorizaie de demolare, de pild. Aciunea prefectului este scutit de taxa de timbru, i se judec de urgen i cu precdere, termenele de judecat neputnd depi 10 zile. 7.2) Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n temeiul art.3 alin.2 din Legea nr.554/2004, care vine s reitereze, ntr-o alt formulare, art.20 din Legea nr.188/1999, este autoritate de tutel administrativ jurisdicionalizat pentru toate autoritile publice, centrale i locale, ns numai ntr-un domeniu strict determinat, acela al raporturilor de funcie public. Aciunea poate fi introdus fie mpotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturi de funcie public, fie mpotriva refuzului nejustificat sau tcerii administrative, art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004 fiind deplin aplicabil. Astfel, spre exemplu, Agenia va putea contesta actele 38

administrative de numire n funcie emise cu nclcarea legii, dar i refuzul autoritilor publice de a -i ndeplini obligaiile derivate din legislaia funciei publice, cum este aceea de a organiza concurs pentru o funcie vacant, sau de a asigura evaluarea anual a funcionarilor publici. n doctrin s-a apreciat, pe bun dreptate, c Agenia este obligat s cerceteze toate sesizrile privind nclcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul funciei publice, nu se poate limita la constatrile fcute cu ocazia activitii de control efectuate din proprie iniiativ. Nici n acest caz procedura prealabil prevzut de art.7 alin.1 nu este obligatorie (art.7 alin.5), soluie criticabil atta vreme ct nici Legea nr. 188/1999 nu impune o astfel de atenionare a organului emitent, care astfel nu are obligaia de a ncerca medierea, i de a pune capt litigiului n faza administrativ, mai puin costisitoare dect cea judiciar. Agenia Naional a Funcionarilor Publici are ns posibilitatea de a efectua procedura prealabil, deoarece textul nu i interzice acest lucru; singura diferen este c efectuarea recursului administrativ nu prorog termenul de sesizare a instanei de contencios administrativ. Agenia Naional a Funcionarilor Publici va fi nevoit s achite taxa de timbru deoarece nu este scutit prin lege special ca n cazul prefectului,. Actul atacat (nu i refuzul) este suspendat de drept, iar termenele de contestare sunt i aici diferite, n funcie de tipul actului contestat: (1) n cazul actelor individuale, 6 luni (art.1 1 alin.1) de la momentul efectivei luri la cunotin a actului ilegal, dar nu mai mult de un an de la data emiterii actului (art.11 alin.2); deoarece Agenia Naional a Funcionarilor Publici este o autoritate public direct interesat de actele administrative emise de autoritile locale n domeniul funciei publice, aceste acte vor trebui obligatoriu comunicate Ageniei de ctre secretarul unitii administrativ teritoriale, n termen de 10 zile de la adoptare sau emitere, obligaie ce rezult din art.85 alin.1 lit.h din Legea nr.215/2001. (2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art. 11 alin.4. Este cazul, spre exemplu, al hotrrilor de Guvern adoptate cu nclcarea dispoziiilor legale din domeniul funciei publice, sau al ordinelor ministeriale ce au ca obiect situaia juridic a funcionarilor publici dintr-un anumit domeniu de activitate, ilegale. Att n cazul aciunii prefectului, ct i a celei exercitate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi analizat de ctre instana de contencios administrativ n mod obiectiv, nu subiectiv, aici intervenind deja tradiionala distincie ntre contenciosul obiectiv i cel subiectiv. Astfel, Contenciosul obiectiv are la baz noiunea de "drept obiectiv", neleas ca o regul, un comandament de drept, independent de subiectele raportului juridic concret, care au drepturi subiective. 39

Cu alte cuvinte, n timp ce contenciosul subiectiv are n centrul su grija pentru drepturile subiective ale persoanelor, oferindu-le acestora mijloace juridice de aprare a acestor drepturi n faa abuzurilor administraiei, contenciosul obiectiv evoc necesitatea respectrii, n activitatea administraiei publice, a regulilor impersonale de drept, subsumate cmpului semantic al sintagmei "drept obiectiv". Instana va constata care este starea de legalitate, aa cum ea rezult din acte normative, i dac aceast stare de legalitate a fost vtmat printr-un act al unei autoriti a administraiei publice locale.

8. Autoritatea publica emitenta a actului admimistrativ unilateral nelegal. Art.1 alin.6 din Legea nr.554/2004 prevede: Autoritatea publica emitenta a unui act administrativ unilateral nelegal poate sa solicite instantei anularea acestuia, in situatia in care actul nu mai poate fi revocat intrucat a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice. In cazul admiterii actiunii, instanta se pronunta, daca a fost sesizata prin cererea de chemere in judecata, si asupra validitatii actelor juridice incheiate in baza actului administrativ nelegal, precum si asupra efectelor juridice produse de acesta. Actiunea poate fi introdusa in termen de un an de la data emiterii actului.

Sectiunea a II-a. 1. Calitatea de prt - Legitimarea procesual pasiv n contenciosul administrativ n litigiile de contencios administrativ, calitatea de prt o poate avea, aa cum rezult din prevederile art. 2, orice autoritate public, nelegnd prin aceasta: orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. Fa de vechea reglementare, care folosea expresia autoritate administrativ pentru a desemna emitentul actelor ce pot face obiectul unor aciuni de contencios, Legea nr. 554/2004 folosete expresia autoritate public, lrgind aadar cmpul de aplicare al legii. Acest lucru l reprezint o evoluie fireasc a sistemului nostru de drept administrativ, n tendina general de a asigura ct mai eficient protecia drepturilor i intereselor legitime ale cetenilor, a societii, mpotriva oricrui abuz, att din partea autoritilor statului sau ale administraiei locale ct i din partea organismelor autorizate s presteze un serviciu public sau recunoscute ca fiind de utilitate public. 40

De asemenea, potrivit art. 16 alin. (1), aciunea mai poate fi formulat i personal mpotriva persoanei fizice care a elaborat, emis sau ncheiat actul, ori, dup caz, se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea. Aceast posibilitate este condiionat ns de solicitarea de despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. Observm c legiuitorul coreleaz lrgirea sferei autoritilor ale cror acte pot fi cenzurate n contenciosul administrativ cu generalizarea concomitent a categoriilor de persoane ce poart o rspundere personal. Astfel perechii autoritate administrativ funcionar din vechea reglementare i corespunde acum perechea autoritate public persoan fizic. Utilizarea noiunii de persoan fizic n cuprinsul reglementrii invocate d posibilitatea persoanei vtmate s solicite despgubiri de la orice persoan, indiferent de statutul su n cadrul autoritii, (funcionar obinuit contractual, funcionar public, demnitar ales sau numit, membru al unei asociaii, fundaii sau organizaii, chiar i o persoan ce acioneaz pe baz de voluntariat ntr -un organism ce presteaz un serviciu public). Criteriul dup care se pot determina persoanele avute n vedere de lege este existena unui raport juridic de munc, colaborare, reprezentare sau altele similare (contract de munc, relaie de serviciu, act de investire, contract de societate, mandat, etc.) ntre autoritatea public pe de o parte i persoana fizic pe de alt parte. O alt chestiune este aceea dac persoana fizic la care se refer art. 16 din Legea nr. 544/2004 poate fi chemat n judecat prin aceeai aciune formulat mpotriva autoritii publice n care aceasta funcioneaz, sau printr-o aciune separat. Din moment ce legea nu dispune, considerm ca pot fi folosite ambele situaii, dei finalitatea s-ar realiza mai bine dac, prin aceeai aciune ar fi chemai n judecat, att serviciul public, ct i persoana n cauz. La rndul su, prevede alin. 2 al art. 16 din Legea nr. 554/2004, persoana (funcionarul), acionat astfel n justiie, poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s elaboreze sau dup caz s nu elaboreze actul a crui legalitate total sau parial este supus judecii. Determinarea calitii de prt n aceste litigii prezint importan pentru stabilirea sferei de aplicare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 i a competenei instanelor de contencios administrativ, astfel nct, persoanele fizice i juridice s fie aprate, prin aceast lege, numai mpotriva abuzurilor autoritilor publice i a persoanelor juridice de drept privat asimilate, cunoscnd faptul ca pentru celelalte litigii se aplic normele de drept material i procesual de drept comun.

41

CAPITOLUL IV CONDIIILE ACIUNII N CONTENCIOS ADMINISTRATIV Sintetiznd reglementrile cuprinse n Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, putem reine urmtoarele condiii pentru aciunea n contencios administrativ: 1. actul atacat sa fie un act administrativ; 2. actul s vatme un drept subiectiv sau un interes legitim; 3. actul atacat s emane de la o autoritate public (inclusiv de la o structur neguvernamental de utilitate public); 4. procedura administrativ prealabil; 5. introducerea aciunii ntr-un anumit termen prevzut de lege; 1. Actul atacat s fie un act administrativ Legea nr. 554/2004 d o definiie extensiv noiunii de act administrativ, introducnd n sfera acestei noiuni, alturi de manifestarea unilateral expres de voin (actul administrativ tipic) i tcerea, respectiv refuzul nejustificat (acte administrative atipice). Actul administrativ tipic este, conform definiiei de la art. 2 alin. 1 lit. c) actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice. Actele administrative atipice sunt prevzute la alineatul 2 din acelai articol: se asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal. Mai mult, legea asimileaz, sub aspectul naturii juridice a litigiului, actelor administrative i anumite contracte ncheiate de administraie, expres nominalizate: sunt asimilate actelor administrative i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: - punerea n valoare a bunurilor proprietate public; - executarea lucrrilor de interes public; - prestarea serviciilor publice; - achiziiile publice; n felul acesta n legislaia romneasc se impune instituia contractelor administrative. 42

Dac dreptul comercial este fundamentat pe ideea de profit, privit ca un scop n sine, n cazul dreptului administrativ, obinerea de venituri de pe urma, de exemplu, a concesionrii unor bunuri aparinnd domeniului public, nu reprezint scopul n sine ci doar un mijloc de realizare a interesului public, general. Din acest motiv ne apare ntemeiat opiunea legiuitorului de a institui un tratament juridic difereniat de dreptul comun unor anumite categorii de contracte administrative, tocmai avnd n vedere cauza de fond a contractului, una de esena dreptului public, i nu manifestarea formal a acestuia, care, ntr-adevr, ne conduce spre ramura dreptului comercial. Identificarea concret a actului administrativ, ncadrarea sa ntr-una din categoriile amintite, este o operaie de apreciere, de investigare a voinei autoritii administrative" emitente, de cercetare a formei pe care o mbrac (antet, tampile, semnturi etc.), pentru a delimita actul administrativ de alte acte juridice, nesupuse controlului jurisdicional pe calea contenciosului administrativ. Delimitarea actului administrativ de simplele adrese i circulare Practica judectoreasc, nc din perioada interbelic, a admis c simplele ordine de serviciu" nu sunt acte administrative i, n consecin, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ. Astfel, n considerentele Deciziei nr. 337 din 24 octombrie 1934 a Curii de Apel Bucureti, Secia a IV-a, se reine c actul administrativ, pentru a fi supus cenzurii instanelor judectoreti, trebuie s constea dintr-o declaraiune de voin formal exprimat a autoritii publice, lucrnd n calitate de organ al administraiei i care s constituie o deciziune unilateral de prompt execuiune din partea administraiunii; cu alte vorbe, s fie productoare de efecte juridice, de a crea, modifica sau suprima o situaie juridic subiectiv sau obiectiv". De aceea, s-a apreciat ca adresele sau ordinele de serviciu aduse pe cale ierarhic ori n form de simpl coresponden ntre autoriti", aducnd la cunotin o hotrre luat de organele abilitate de lege spre a fi executat, care nu contribuie prin ele nsele cu nimic la formarea actului administrativ de autoritate i nici nu-i sporesc fora executiv, nu au valoarea nici mcar a unor acte de preparare i, prin urmare, nu sunt susceptibile de atac n contencios niciodat cu actul svrit i mai puin separat". De asemenea, Secia de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie a susinut c adresa unei primrii nu are caracteristicile unui act administrativ, chiar dac eman de la o autoritate administrativ, scopul emiterii ei nu a fost producerea prin ea nsi de efecte juridice separate, specifice dreptului administrativ, ci doar de a-i comunica petentului demersurile fcute n vederea soluionrii cererii sale. n consecin, controlul legalitii acestei adrese nu revine instanei de contencios administrativ. Delimitarea actului administrativ de actele pregtitoare 43

Legislaia actual ca de altfel i cea anterioar, prevede, n mod expres, c: instana este competent s se pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii" (art. 18, alin. 2). Este problema actelor preparatorii", care nc din perioada interbelic s-a admis c "puteau fi atacate o dat cu actul sau decizia definitiv dat pe baza lor". ntreaga activitate a serviciilor publice administrative de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate, dar i pentru ncheierea actelor administrative de gestiune sau pentru emiterea actelor administrativ-jurisdicionale, se bazeaz pe ntocmirea unor acte pregtitoare, care, dei nu produc prin ele nsele efecte juridice, fr efectuarea lor nu este posibil adoptarea sau emiterea actelor administrative propriu-zise. Astfel, emiterea deciziei privind dispensa de vrst pentru cstoria femeii minore ntre 15 i 16 ani este condiionat de efectuarea n prealabil a unei anchete sociale precum i de existena avizului medical. Eliberarea autorizaiei de construire nu se poate face dect dup obinerea avizelor i acordurilor prevzute de legi i regulamente. Adoptarea hotrrilor cu caracter normativ de ctre consiliile locale este condiionat de elaborarea n prealabil a unor acte pregtitoare (proiectul de hotrre cu o expunere de motive a iniiatorului, rapoarte de specialitate i rapoarte de avizare ale comisiilor pe domenii de activitate) dar i de efectuarea unor operaiuni tehnico-materiale (afiare, dezbatere public, etc.). Prof. C.G. Rarincescu susinea c actele pregtitoare nu sunt manifestri de voin svrite n vederea producerii unui efect juridic i nici nu produc, prin ele nsele, asemenea efecte, ele sunt numai elemente de determinare a voinei autoritii, creia i revine sarcina de a lua msura sau deciziunea definitiv i numai aceasta din urm este act productor de efecte juridice, act propriu-zis de autoritate susceptibil de a fi deferit instanelor de contencios. Deci oricine se consider vtmat ntrun drept al su printr-un act administrativ ori prin refuzul administraiei de a emite un act administrativ este ndreptit s se ndrepte mpotriva organului emitent al actului de autoritate i nu a organului care trebuie s ntocmeasc actul pregtitor ce st la baza emiterii actului administrativ, iar cu acest prilej se poate pune n discuie i problema ne-ntocmirii actului pregtitor. Uneori ns este destul de dificil de delimitat actul administrativ propriu-zis de cel pregtitor, astfel c practica instanelor nu a fost ntotdeauna unitar. Astfel, ntr-o spe, instana a admis aciunea prin care se solicita anularea unui certificat de urbanism, considerndu-se deci c acest certificat reprezint un act administrativ n accepiunea legii contenciosului administrativ. Dimpotriv, Procurorul general al Romniei a declarat recurs n anulare mpotriva hotrrii judectoreti, susinnd, n esen, c instana de contencios administrativ "a dispus 44

n mod nelegal anularea certificatului de urbanism, care nu este un act administrativ, aplicnd n mod greit prevederile art. 1 din Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ". A argumentat c "certificatul de urbanism este un act pregtitor, necesar eliberrii autorizaiei de construire, care este actul administrativ, mpreun cu care poate fi atacat i certificatul de urbanism, iar nu separat, ca n cauza de fa". Ulterior, procurorul general i-a retras recursul n anulare, motivnd c, "n realitate, certificatul de urbanism d natere unui raport juridic de drept administrativ, ntre autoritatea administrativ emitent i cel cruia i este adresat, putnd fi, deci, atacat n mod separat n condiiile art. 1 din Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ". ntr-o alt spe, reclamanta, persoan fizic, ceruse consiliului local naintarea unei propuneri ctre prefectur cu privire la constituirea, prin ordin al prefectului, a dreptului de proprietate asupra unui teren, cerere la care petenta nu a primit nici un rspuns. Adresndu-se instanei de contencios administrativ, n cauz s-a pus n discuie problema dac poate constitui obiectul unei aciuni n contencios administrativ obligarea organului administraiei publice s nainteze o propunere ctre un alt organ, acesta din urm fiind i cel competent potrivit legii s emit o decizie final. Soluionnd acest capt de cerere, instana de fond a reinut c acea propunere pe care consiliului local o nainteaz prefecturii are caracterul unui act pregtitor, care precede decizia final emis de prefect n baza art. 15 din Legea fondului funciar nr. 18/1991. Avnd acest caracter, propunerea nu poate fi atacat n justiie dect odat cu actul administrativ final ce concretizeaz manifestarea de voin a prefectului. n soluionarea recursului ce a fost declarat, instana superioar a reinut, din contr, c propunerea se emite la cererea persoanei interesate n vederea satisfacerii unui drept subiectiv, constituind o manifestare unilateral de voin productoare prin ea nsi de efecte juridice", statund n continuare c dei precede decizia prefecturii, propunerea de restituire ntrunete toate elementele unui eventual act administrativ de autoritate, care condiioneaz nsi continuarea procedurii instituite prin Legea fondului funciar; n lipsa acestui act, orice demers din partea solicitantului rmne fr finalizare, ceea ce, desigur, nu este de conceput." n ndrumarea dat instanei de fond, care va rejudeca litigiul, instana suprem dispune: n cazul n care instana va ajunge la concluzia c refuzul prtului de a da curs cererii reclamantei nu se justific, ea nu se va limita doar la aceast constatare, ci va trebui s fac aplicarea art. 11 din Legea nr. 29/1990, n sensul ca va obliga autoritatea administrativ sa emit actul solicitat". Dei la momentul respectiv o asemenea soluie a fost criticat de unii autori (de ex. prof. V.I. Priscaru), considerm c n prezent ea se justific n totalitate n lumina noilor reglementri coninute n Legea nr. 554/2004. De asemenea considerm c teza potrivit creia actele pregtitoare nu pot fi atacate dect odat cu actul administrativ propriu-zis nu are valoare de principiu absolut, fiind la 45

latitudinea judectorului de a stabili n ce msur un astfel de act premergtor vatm un drept sau interes legitim al reclamantului i astfel s asigure protecie drepturilor acestuia nc din primele momente n care se face simit un abuz i nu abia dup ce, printr-o procedur administrativ care de obicei este de durat, se ajunge la emiterea actului administrativ final. 2. Actul atacat s vatme un drept subiectiv sau un interes legitim Introducerea aciunii de contencios administrativ este rezervat acelei persoane care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, public sau privat. Aceast prescripie legal este una ce ine de dreptul procesual, fiind o manifestare a principiului unde nu exist interes nu exist aciune. Condiia ca actul administrativ s vatme un drept subiectiv sau un interes legitim nu este impus apriori, adic reclamantul nu trebuie s fac o astfel de dovad nainte de introducerea aciunii (judecata n fond urmeaz a stabili existena sau inexistena vtmrii); trebuie doar ca reclamantul s invoce nclcarea unui astfel de drept sau interes. Este clar c o aciune ce ar invoca o atingere adus unui drept nchipuit, neprevzut de lege, sau unui simplu interes, ce nu face parte din categoria intereselor legitime, va fi privit ca o exercitare abuziv a dreptului la aciune i sancionat prin respingerea acesteia ca inadmisibil. Ca atare, condiia dreptului vtmat apare, strict juridic vorbind, nu pentru declanarea contenciosului administrativ ca instituie de garantare a drepturilor ceteanului, ci pentru tragerea la rspundere a autoritii administrative prte. n ipoteza c, n urma judecrii fondului, instana ajunge la concluzia c nu s-a vtmat nici un drept sau interes legitim al reclamantului, aciunea va fi respins ca nefondat. O discuie aparte se impune cu privire la noiunea de interes legitim. Spre deosebire de vechea reglementare, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin aciunea de contencios administrativ se protejeaz nu numai drepturile subiective, recunoscute de lege, dar i interesele legitime ale persoanei fizice sau juridice, prelund astfel modificarea adus art. 52 (fost art. 48) din Constituia Romniei. Dac n ce privete noiunea de drept subiectiv doctrina juridic este destul de bogat, n ce privete noiunea de interes legitim, ea este nc ntr-un stadiu al cutrilor doctrinare, cu toate c, nc din 1991, prin art. 21 alin. 1 din Constituie (preluat fr modificri n actuala form) interesul legitim apare ca o alternativ la dreptul subiectiv, ca temei al unei aciuni n justiie de sine stttoare i nu ca temei al aciunii care are ca obiect dreptul subiectiv nsui: orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime. Conform definiiei de la art. 2 46

alin. 1, lit. o) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin interes legitim se nelege posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat; cu alte cuvinte interesul legitim ne apare ca o situaie juridic anterioar naterii dreptului subiectiv, cea care pregtete terenul dreptului subiectiv care apare ca o virtualitate cu probabilitate mare de realizare, cu certitudine chiar, fiind doar o chestiune de timp pn la materializarea sa efectiv (de exemplu: pn se va emite o autorizaie, se va ncheia un contract, se va termina un proces, etc.). Interesul legitim poate fi att personal, ct i public, fundamentul constituional al interesului public reprezentndu-l dispoziiile Constituiei cu privire la ndatoririle fundamentale ale ceteanului romn. Astfel reglementarea contenciosului administrativ cunoate un important pas nainte, lrgind posibilitile persoanelor de a pretinde administraiei recunoaterea i protecia nu numai a drepturilor subiective dar i ale intereselor legitime ale acestora. 3. Actul s emane de la o autoritate public ntruct este de esena actului administrativ ca acesta s emane de la o autoritate public, este de la sine neles c nu pot forma obiectul unei aciuni n contencios administrativ acele acte care sunt emise, adoptate sau ncheiate de alte entiti juridice dect autoritile publice. Altfel spus, o condiie necesar pentru ca un act s poat fi atacat la instana de contencios administrativ este ca acel act s provin de la o autoritate public. Condiia nu este ns i suficient: dup cum am artat mai devreme, nu orice act al unei autoriti publice este act administrativ n nelesul legii. Pentru a putea identifica entitile ce pot fi ncadrate n categoria autoritilor publice, vom porni de la definiiei dat acestei noiuni la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ: autoritatea public este orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. Aceast formulare ngduie s fie cenzurate de ctre instanele de contencios administrativ actele administrative, tipice sau atipice (refuzul nejustificat) ale autoritilor, organelor, instituiilor, societilor, etc., ce pot fi grupate n urmtoarele categorii: 1. organe ale administraiei de stat (Parlament, Preedintele Romniei, Guvern, Curtea de Conturi, ministere, agenii, prefecturi, etc.) i structuri subordonate acestora; 2. organe ale administraiei publice locale (Consiliul judeean, Consiliul local, Primar) i structuri subordonate acestora; 47

3. organisme neguvernamentale (barouri, asociaii, societi, institute, academii, universiti, fundaii, etc.), care au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate prin lege sau de un organ guvernamental, n baza legii, s presteze servicii publice, n regim de putere public (stabilimente de utilitate public). Chiar dac varietatea autoritilor ale cror acte pot face obiectul aciunilor de contencios administrativ este extrem de larg, trebuie sa facem o distincie categoric ntre actele de autoritate prin care acestea i realizeaz competena (de exemplu legi, hotrri, mesaje, n cazul Parlamentului; sentine, decizii, n cazul instanelor judectoreti; decizii i hotrri, n cazul Curii Constituionale; rapoarte, n cazul Avocatului Poporului etc.) i actele de autoritate prin care se realizeaz o activitate de natur administrativ. Prin urmare, una este hotrrea sau mesajul Parlamentului, care au, fiecare, regimul lor de drept constituional, i altceva nseamn o decizie administrativ a Biroului Permanent, a Preedintelui Camerei, a Secretarului General, a altor funcionari de conducere a compartimentelor din aparat. Numai acestea din urm pot face obiectul unei aciuni n contenciosul administrativ.

4.Parcurgerea procedurii administrative prealabile Procedura prealabil introducerii aciunii la instana de contencios administrativ este reglementat n cuprinsul art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Din analiza textului de lege tragem urmtoarele concluzii: a) Procedura prealabil const ntr-o cerere pe care persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ, individual sau normativ, trebuie sau, dup caz, este ndreptit s o adreseze autoritii emitente; cerere prin care s solicite revocarea, n tot sau n parte, a actului respectiv. b) Cererea poate fi adresat autoritii emitente (recurs administrativ graios) i/sau, la alegere, organului ierarhic superior, dac acesta exist (recursul administrativ ierarhic). c) Termenul de depunere al cererii este de 30 de zile de la data comunicrii actului. Acest termen este unul de recomandare, cel interesat avnd posibilitatea s o depun i peste termenul de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului, dar cu condiia existenei unor motive temeinice care s fi mpiedicat depunerea n termenul prescris. n cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept, plngerea prealabil se poate introduce ntr-un termen de 6 luni, care curge din momentul cnd partea ce se consider vtmat a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia. Despre termenul de 6 luni legea prevede, n mod expres, c este un termen de prescripie. 48

d) Procedura prealabil este obligatorie doar n cazul actelor administrative, individuale sau normative, comunicate persoanei care se consider vtmat n drepturile sau interesele sale legitime. Per a contrario, procedura prealabil nu este obligatorie n celelalte situaii, unele prevzute n mod expres de lege, altele rezultnd din coroborarea i interpretarea unitar a prevederilor legale: - n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici; - n cazul aciunilor care privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane; - n cazul soluionrii excepiilor de nelegalitate; - n cazul nesoluionrii n termen a cererii sau a refuzului nejustificat de rezolvare a acesteia art. 8 alin. (1), teza a doua. e) n cazul contractelor administrative, plngerea prealabil are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil fiind aplicabile n mod corespunztor. Originea instituiei plngerii prealabile sau a recursului administrativ, cum mai este numit, se regsete n sistemul francez de contencios administrativ i i are justificarea n concepia potrivit creia ceteanului trebuie s i se ofere mijloace legale mai variate i mai rapide pentru aprarea drepturilor i intereselor sale legitime i deci nu trebuie perceput ca o limitare a accesului la justiie. Totodat, prin aceeai instituie se ofer i administraiei rgazul de a proceda la o nou examinare a actului considerat vtmtor i de a-l revoca, nainte de a atrage eventuale sanciuni: plata de despgubiri materiale i/sau morale sau plata unor amenzi stabilite de instana de contencios administrativ sau, n alte cazuri, sanciuni prevzute de legi speciale. Este de remarcat c prin noua lege a contenciosului administrativ a fost limitat caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, lsnd mai mult libertate persoanei fizice sau juridice de a opta sau nu pentru aceast aciune administrativ. n ce privete termenul prevzut de art. 7 alin. (1), de 30 de zile, s-au emis mai multe teorii cu privire la natura sa juridic, unii autori considerndu-l termen de prescripie, alii termen de decdere (procesual sau substanial), iar alii un termen de recomandare. Aceast din urm interpretare ni se pare i cea mai potrivit, cu att mai mult cu ct, fa de reglementrile din Legea nr. 29/1990, actuala lege mai introduce peste acest termen de 30 zile un nou termen, mai larg, de 6 luni, calificat n mod expres ca fiind un termen de prescripie. Deci, logic, termenul de 30 de zile nu are cum s fie tot un termen de prescripie, cu att mai puin unul de decdere din drept. Dac n privina termenului de depunere a plngerii prealabile sunt mai multe preri, n ce privete caracterul obligatoriu al acestei proceduri, n mod consecvent instanele de contencios 49

administrativ au respins ca inadmisibile aciunile promovate fr a se face dovada c reclamantul s-a adresat mai nti organului emitent, pentru aprarea dreptului su. n jurispruden s-a mai conturat un aspect, i anume c aciunea prealabil nu este necesar a fi fcut n form scris, fiind considerate ca atare i susinerile fcute n mod verbal, cu prilejul audienelor acordate de conductorul organului prt. 5. Introducerea aciunii ntr-un anumit termen prevzut de lege Stabilirea prin lege a unui termen pentru introducerea aciunii de contencios administrativ este determinat de necesitatea de a nu lsa actele i operaiunile administrative ntr-o stare nedefinit de nesiguran i la discreia particularilor, fapt ce ar avea consecine vtmtoare pentru ordinea social i public. n jurul unui act administrativ se pot nchega diverse raporturi juridice, interese i fore economice i sociale nsemnate, care nu pot fi rsturnate oricnd cu uurin i fr pericolul unor perturbri sociale. Pe de alt parte, nsui interesul legalitii cere ca un act administrativ ilegal s fie anulat ct mai de timpuriu, nainte de a-i fi produs toate efectele, iar stabilirea unui termen poate trezi vigilena cetenilor i a-i face s intenteze aciunea cu un moment mai devreme. Ca i n alte reglementri ale sale i n privina termenelor de sesizare a instanei Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ i manifest tendina de a relaxa constrngerile procedurale asupra persoanelor vtmate prin acte administrative, n ideea unui acces la justiie mai facil pentru cetean. Astfel termenul de introducere a aciunii este mrit considerabil, de la 30 de zile conform art. 5 din Legea nr. 29/1990 la 6 luni conform art. 11 alin. (1) din actuala lege. Concomitent cu aceast extindere a termenului mai mic, de prescripie, cellalt termen, mai mare, de 1 an, termen de decdere numai aparent este pstrat i n noua reglementare, n realitate acesta cunoate o restrngere prin faptul c ncepe s curg de la data emiterii actului administrativ i nu de la data comunicrii sale conform vechii reglementri. Astfel, fa de reglementarea anterioar, termenul de decdere se va micora cu timpul scurs ntre emiterea actului i comunicarea sa efectiv ctre persoana ce are calitatea de reclamant. Acest lucru nu reprezint o problem major, pentru cel cruia i se comunic actul, dar poate afecta n mod substanial dreptul la aciune al celui care este vtmat n drepturile sale printr -un act administrativ adresat altui subiect de drept. Pn acum, n jurispruden s-a conturat regula potrivit creia o aciune n contencios administrativ este admisibil n contra unor acte administrative de la a cror emitere sau aducere la cunotin public prin afiare sau publicare a trecut mai mult de un an, datorit faptului c termenul de decdere curge de la comunicare iar nu de la emitere sau publicare, comunicare care trebuie neleas ca momentul n care reclamantul a aflat, pe orice cale, de existena i coninutul acestui act, i nu momentul n care ar fi putut afla, ntruct actul devenise cunoscut publicului. 50

n ce privete actele administrative cu caracter normativ, acestea pot fi atacate oricnd, la fel i ordonanele sau dispoziiile din ordonane considerate neconstituionale. n acest din urm caz, dac Curtea Constituional s-a pronunat deja asupra neconstituionalitii ca urmare a unei excepii invocate ntr-o alt cauz, opereaz termenul de 6 luni sau respectiv cel de 1 an, socotite din momentul publicrii deciziei Curii Constituionale n Monitorul Oficial. Pentru a nelege sistemul instituit prin art. 11 vom reitera o convenie asupra termenilor, urmnd ca prin petiie s nelegem cererea iniial, prin care o persoan fizic sau juridic solicit administraiei publice ceva, prin recurs administrativ vom nelege plngerea prealabil reglementat de art.7 din Legea nr.554/2004, iar prin refuz nejustificat vom nelege att refuzul explicit, ct i cel implicit de soluionare, fie a petiiei, fie a recursului administrativ. De asemenea, vom ine seama de faptul c exist acte administrative ilegale emise n urma unei petiii (de exemplu, o autorizaie de construcie) sau din oficiu (un proces verbal de sancionare contravenional). n fine, trebuie s mai inem seama de faptul c Legea nr.554/2004 se completeaz, n privina termenelor, cu Ordonana Guvernului nr.27/2002 privind petiiile, care permite prelungirea termenului de rspuns la o petiie cu 15 zile n cazuri justificate. Astfel, art. 11 din legea contenciosului administrativ instituie dou termene, unul de 6 luni i altul de 1 an, aplicabile dup cum urmeaz: a) actul administrativ "tipic": cazul emiterii unui act administrativ ilegal (n urma unei petiii sau din oficiu), urmat de recursul administrativ, iar autoritatea public refuz nejustificat soluionarea lui, prin rspuns nesatisfctor (1), refuz propriu-zis de soluionare (2), respectiv tcere, adic expirarea termenului de rezolvare a recursului (3). Termenul de 6 luni de sesizare a instanei va curge din momentul primirii rspunsului nesatisfctor (1), a refuzului (2), respectiv din momentul cnd expir cele 30 de zile (plus 15, dac sa decis) pentru rspuns la recursul administrativ (3). Termenul de 1 an curge din momentul emiterii actului administrativ vtmtor. b)actul administrativ asimilat sau "atipic": n cazul n care petiia primete un rspuns nemulumitor pentru petiionar (1), un refuz nejustificat explicit de soluionare (2) sau nu primete nici un rspuns n termenul legal (3), termenul de 6 luni i cel de 1 an vor curge din aceste momente ale rspunsului, refuzului, respectiv expirrii termenului. c) contractul administrativ: termenul de 6 luni curge din momentul comunicrii ctre pri a procesului verbal de ncheiere a concilierii, indiferent de rezultatul acesteia, iar termenul de 1 an nu este aplicabil. d)aciunile autoritilor publice cu legitimare special. Legea precizeaz c termenul de 6 51

luni i cel de 1 an se aplic i aciunilor introduse de Prefect, Avocatul poporului, Ministerul public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, fiind socotite de la efectiva luare la cunotin a actului administrativ, respectiv de la emiterea actului administrativ. Dei legea nu precizeaz n mod expres, n cazul refuzului nejustificat de soluionare a cererii sau n cazul tcerii administrative, termenele de 6 luni i 1 an vor curge de la comunicarea refuzului, respectiv expirarea termenului de rspuns. n cazul Avocatului poporului, termenul de contestare va curge din momentul epuizrii recursului administrativ propriu, exercitat n temeiul legii speciale, fr rspuns favorabil din partea autoritii publice. n cazul Prefectului, termenul curge de la comunicarea actului administrativ de ctre secretarul unitii administrativ teritoriale. e) actul administrativ normativ i ordonanele guvernamentale: aciunile viznd aceste acte sunt imprescriptibile. f) Ct despre calificarea expres dat de lege termenelor, cel de 6 luni - prescripie, respectiv cel de 1 an - decdere, considerm inoportun diferenierea lor n acest fel, ele avnd acelai efect juridic, distingndu-se doar prin ordinea de aplicare i condiiile n care ele pot fi folosite. Prin urmare, credem c se impunea definirea lor, mpreun, fie ca termene de prescripie, fie ca termene de decdere. Practica judiciar anterioar anului 2004 califica termenul (de 30 de zile) ca fiind termen de prescripie, ns nu unitar, unele instane calificndu-l ca termen de decdere2. Importana practic a calificrii corecte decurge din dou aspecte: n primul rnd, numai termenele de prescripie pot fi suspendate, ntrerupte ori repuse n termen n condiiile Decretului nr.167/1958; n timp ce termenul de decdere se ntrerupe n caz de for major, urmnd s nceap derularea unui nou termen la ncetarea cauzei de ntrerupere, termenul de prescripie se suspend n aceeai situaie. Motivele pentru care instana poate accepta depirea termenului de 6 luni credem c sunt cele prevzute de art. 103 C.pr.civ. pentru repunerea n termen: mprejurri mai presus de voina prii fora major i cazul fortuit. g) Sesizarea instanei nainte ca termenul s-i nceap cursul determin respingerea aciunii ca prematur, pe cnd introducerea cererii cu depirea termenului atrage respingerea aciunii ca prescris. Aceast soluie se impune indiferent dac termenul de 1 an s-a mplinit sau nu. Fiind termen de prescripie, n lipsa unei reglementri speciale, termenului de 6 luni i sunt aplicabile dispoziiile Decretului nr. 167/1958, care constituie dreptul comun n materia prescripiei extinctive, i, n consecin, termenul este supus ntreruperii, suspedrii i repunerii n termen. h) Termenul de 6 luni este termen procesual, deoarece se raporteaz la sesizarea instanei, la exercitarea dreptului la aciune. Importana practic a includerii termenului n categoria termenelor procesuale, nu a celor de drept material, const n metoda diferit de calcul: termenele procesuale 52

stabilite pe luni se sfresc n ziua lunii corespunztoare zilei de plecare, iar dac termenul a nceput la 29, 30 sau 31 ale lunii, i se sfrete ntr-o lun care nu are o asemenea zi, el se va socoti mplinit n ziua cea din urm a lunii, pe cnd termenele de drept material sunt calculate conform art.1887 i 1889 C. civ., adic folosind sistemul intermediar, n care nu se socotete ziua de nceput a cursului prescripiei, dar intr n calcul ultima zi a acestuia. i) Termene prevzute n legi speciale. Legile speciale anterioare legii nr.554/2004 sunt n vigoare, deoarece abrogarea lor nu putea fi realizat dect expres, prin identificarea lor complet (aa cum cere Legea nr.24/2000). Termenul de 6 luni se aplic atunci cnd nu este prevzut un alt termen prin reglementri speciale. Acest lucru rezult din caracterul de reglementare de drept comun pe care o are Legea contenciosului administrativ. Termenul de 1 an, ns, este aplicabil i n cazurile prevzute prin legi speciale, dac exist motive temeinice de depire a termenului special. Prin legi speciale pot fi stabilite termene diferite - 15 zile (Ordonana Guvernului nr.2/2001), 3 luni (art.16 din Legea nr. 16/1995 privind protecia topografiei circuitelor integrate); Legea nr.215/2001 a administraiei publice locale stabilete termene speciale pentru contestarea n contencios administrativ a ordinului prefectului de constatare a dizolvrii de drept a consiliului local (10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunotin de ctre consilierii interesai sau de constatare a ncetrii de drept a mandatului primarului (10 zile de la comunicare ), a hotrrii de validare sau invalidare a mandatului de consilier (5 zile de la adoptare sau comunicare ), a hotrrii Guvernului de dizolvare a consiliului local (10 zile de la publicarea n "Monitorul oficial"), etc. n aceste cazuri, o consecin a instituirii unor termene foarte scurte este aceea c se exclude n mod implicit procedura prealabil - legea special prevede socotirea termenului de la comunicarea actului, fiind clar dorina legiuitorului de a duce actul administrativ direct n faa instanei de contencios administrativ ct mai rapid. Dac interpretm textul art.31 din lege n sensul c toate textele derogatorii din legile speciale au fost abrogate ar nsemna ca ntrega argumentaie a legiuitorului special, avut n vedere pentru adoptarea acestor texte, s fie infirmat printr-o decizie cu caracter general, ceea ce este inacceptabil. Astfel, spre exemplu, validarea mandatelor de consilier este o procedur ce trebuie realizat cu rapiditate, n aa fel ca autoritatea deliberativ s funcioneze cu ntreruperi ct mai mici, nu este compatibil cu termenele de contestare prevzute de legea general.

53

CAPITOLUL V ACTELE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE DE LA CONTROLUL DE LEGALITATE AL INSTANTELOR DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

7. Suportul legal; Constituia Romniei adoptat n anul 2003, precizeaz, la art. 126 alin. (6), teza I-a, expresis verbis, care sunt categoriile de acte administrative ce nu pot fi atacate n justiie: Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar, iar alineatul 2 al art. 52 : Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic (ce se refer la dreptul persoanei vtmate de o autoritate public), ofer temeiul constituional pentru limitarea, n anumite cazuri, prevzute de legea organic, a controlului instanelor de contencios administrativ asupra actelor administrative. Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, circumscriindu-se acestui cadru constituional, stabilete la art. 5 excepiile i limitele controlului: Art. 5. (1) Nu pot fi atacate n contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. (2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. (3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. (4) n litigiile prevzute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile art. 14 i 21. n primul rnd, din economia textului de lege observm distincia pe care legiuitorul o face ntre excepiile cu caracter absolut (prevzute la alin. (1), lit a) i b)) i excepiile relative, prevzute generic la alineatul al doilea. Totodat alineatul (3) instituie regimul limitelor controlului jurisdicional asupra unor acte administrative exceptate. S analizm pe rnd aceste excepii . 54

2. Actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul Este remarcabil ct de dens este coninutul acestui simplu enun: Actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul. Nu ntmpltor legiuitorul constituant a fixat ca reper central Parlamentul, organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii art. 61 alin. 1 din Constituie. n raport cu acest pilon central se configureaz celelalte autoriti ale statului: Preedintele, Guvernul i administraia, Autoritatea judectoreasc. Raporturile ce apar ntre aceste autoriti nu pot fi dect unele de sorginte constituional i exprim o voin eminamente politic, ceea ce explic i regimul special atribuit acestora, excluderea lor de la controlul judectoresc. n categoria unor astfel de raporturi intr, de exemplu: hotrrea adoptat de Parlament prin care se atest depunerea jurmntului de ctre Preedinte; numirea Guvernului pe baza votului de ncredere al Parlamentului; dizolvarea Parlamentului de ctre Preedinte; delegarea legislativ a Guvernului de ctre Parlament; numirea membrilor Curii de Conturi sau ai Curii Constituionale; i altele similare. Pentru a vedea care sunt actele administrative exceptate de la controlul instanelor de contencios administrativ, trebuie s stabilim mai nti care sunt acele autoriti publice care pot avea raporturi cu Parlamentul, raporturi manifestate prin acte administrative. Constituia Romniei folosete noiunea de autoritate public n mai multe accepiuni. n Titlul III intitulat Autoritile publice sunt enumerate pe rnd Parlamentul, Preedintele, Guvernul, Administraia public i Autoritatea judectoreasc, care corespund celor trei puteri: legislativ, executiv i judectoreasc. Edificiul constituional cuprinde ns i alte autoriti, reglementate n alte titluri, (Avocatul Poporului n titlul II, Curtea de Conturi n titlul IV, Curtea Constituional n Titlul V), autoriti care nu intr n nici una din clasicele puteri, legislativ, executiv i judectoreasc, dar care asigur echilibrul i controlul reciproc al acestora n cadrul statului de drept i democraiei constituionale. Prin urmare, ntr-o interpretare restrictiv, ad litteram, a textului de lege, nu pot fi atacate n contencios administrativ acele acte administrative ce privesc raporturile Preedintelui Romniei, Guvernului i administraiei, Autoritii judectoreti, Avocatului Poporului, Curii de Conturi, etc., pe de o parte, cu Parlamentul, pe de alt parte. O problem deosebit o ridic n aceast privin raporturile Preedintelui cu Guvernul, concretizate prin acte administrative care, nefiind incluse expres n categoria excepiilor, nseamn c pot fi atacate n contencios administrativ. Ar nsemna, potrivit acestui raionament, c acte precum desemnarea candidatului la funcia de prim ministru, numirea guvernului, prerogativele ce privesc politica extern a Romniei, ncheierea tratatelor internaionale, pot forma obiectul unor aciuni de contencios administrativ concluzie total contrar principiilor dreptului public. 55

Doctrina a remarcat de mai mult timp c relaia Preedinte Guvern este aflat de fapt, chiar dac indirect, n raport cu Parlamentul, deoarece: Parlamentul acord votul de ncredere Guvernului asupra programului de guvernare precum i asupra listei membrilor acestuia; Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului; Tratatele internaionale sunt negociate de Guvern i ratificate de Parlament, etc. nsi cerina contrasemnrii decretelor prezideniale de ctre primul-ministru, obligatorie n majoritatea covritoare a cazurilor, reprezint prghia de control a Parlamentului asupra actelor Preedintelui, semnificnd angajarea rspunderii efului Guvernului pentru coninutul actului, atestnd conformitatea acestuia att cu prevederile legale, ct i cu voina organului pe care primul-ministru l reprezint. Fr aceast contrasemntur decretul nu exist, iar acordarea ei nu nseamn o obligaie pentru primul-ministru, dimpotriv, un act de angajare politic de care va rspunde n faa Parlamentului. Decizia nr. 1840/2005 a Seciei de Contencios Administrativ i Fiscal de la nalta Curte De Casaie i Justiie referitoare la revocarea unui decret (devenit celebru) al preedintelui, prezentat la pagina 59 constituie un caz elocvent privind aplicarea n practic a textului de lege analizat.

3. Actele de comandament cu caracter militar; 3.1. Noiunea de comandament cu caracter militar" Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 pstreaz aceeai formulare prezent att n Legea nr. 29/1990 ct i n Legea contenciosului administrativ din 1925, noiunea de act de comandament cu caracter militar" fiind folosit pentru prima dat, n dreptul romnesc, n art. 107 alin. final al Constituiei din 1923. Legiuitorul constituant din 1923 a fost preocupat, n mod deosebit, de primejdia ce s-ar crea, pentru conducerea tehnic a armatei, dac s-ar da puterii judectoreti dreptul sa cenzureze asemenea acte. Rzboiul, care este n realitate o suspendare a regimului obinuit i normal de drept, i are regulile i legile lui, care contrazic aproape ntotdeauna orice concepie de drept. Avnd ca int imediat necesitatea de a nvinge cu orice pre i din nenorocire prin orice mijloc, ar fi existat o vdit incompatibilitate ntre starea de rzboi, de o parte, i putina de a face ca unele din msurile luate sa fie cenzurate de justiie, de alt parte. Cu privire la semnificaia expresiei acte ce comandament cu caracter militar, prof. C.C. Dissescu se exprima astfel: Aceste cuvinte sumare, laconice, trebuie lmurite, cci ele pot fi de diferite naturi. Comandamentul este o totalitate de trupe sau o circumscripie teritoriala, cteodat unite, puse sub autoritatea unui ef determinat. Acest ef este comandantul, iar actele lui sunt acte de 56

comandament. Puterile unui comandant, mai cu seam n timp de rzboi, sunt nemrginite, ele pot ntrece pe ale capului statului, dup cuvntul mpratului Napoleon I. El trebuie sa se ngrijeasc de starea trupelor, s vad de toate trebuinele rzboiului, poate dispune de proprietile particularilor, s pun contribuii, s fac rechiziii, s dirige operaiile rzboiului, s comande. Cu alte cuvinte, comandantul este un dictator cu puteri limitate de rspunderea lui ctre ar, capul statului i ministrul de rzboi. Altfel ar fi stpnul absolut al armatei i al rii. Puterile comandantului sunt civile, politice, militare. Toate sunt n afara contenciosului administrativ? Cred c numai cele militare (...)". S-a conturat, aadar, ideea de baz dup care, pentru a fi n prezena unui act din aceast categorie, trebuie s fie vorba de un act ce provine de la o autoritate militar (eful statului, ministrul de rzboi, comandamentele militare, de corpuri de armat, de grupe de armata, de divizii etc.). Asemenea acte nu pot fi emise de autoritile civile, precum i cele militare care, din cauza naturii sau a menirii lor, nu sunt comandamente. De aici, problema definirii conceptului de comandament. n literatura juridic din perioada interbelic, de regul, s-a fcut distincia ntre actele de comandament cu caracter militar, actele de guvernmnt cu caracter militar (cele specifice strii de asediu, rechiziiile etc.) i actele de administraie militar. Se cuvine a sublinia ca ideea de comandament, fundamentat pe ideea de organizare, de coordonare i de comand a trupei, i nu pe ideea de manifestare de voin a unui organ cu caracter militar, rezult i din modul n care este redactat Legea contenciosului administrativ din 1925. Astfel, n art. 2 alin. (1) din Lege, n spiritul art. 107 alin. final din Constituia din 1923, se meniona principiul dup care puterea judectoreasc nu are cderea de a judeca actele de guvernmnt i actele de comandament cu caracter militar", iar n art. 3 alin. (2) se fcea vorbire despre actele autoritii militare" care pot fi atacate n anumite condiii. De unde rezult, fr putin de tgad, ca nu orice act al autoritii militare era act de comandament cu caracter militar. Cea mai bun dovad este faptul ca n mod constant autorii de drept administrativ au tratat actele de comandament cu caracter militar" ca un fine de neprimire absolut, iar actele autoritii militare" ca un fine de neprimire relativ. Despre actele autoritii militare, denumite de unii autori i acte care intervin n interiorul ierarhiei militare, se susinea ca, n mod logic, ar trebui supuse controlului instanelor de contencios administrativ. 3.2.Delimitarea sferei actelor de comandament cu caracter militar Majoritatea autorilor care s-au ocupat de aceast noiune au fcut distincia ntre actele de comandament cu caracter militar, care intervin n raporturile dintre autoritile militare i populaia civil i actele de comandament cu caracter militar care intervin n interiorul ierarhiei militare. Cele din 57

prima categorie erau supuse controlului judectoresc pe calea contenciosului administrativ, afar de cazurile n care erau svrite din necesitile luptei pe teatrul chiar al operaiunilor militare n timp de rzboi. Prin eliminare, n sfera noiunii de act de comandament cu caracter militar au fost reinute numai actele care rspundeau principalei sarcini a unui asemenea comandament militar, aceea de a comanda, de a ordona ceva din punct de vedere militar. Comandamentele militare, cum este general acceptat i n doctrina militar actual, au drept raiune de a fi conducerea armatei i a celorlalte componente ale forelor armate n timp de rzboi, n scopul asigurrii victoriei; n timp de pace, comandamentele militare au misiunea de a pregti i instrui armata, de a menine la cele mai nalte cote capacitatea de lupt a trupei i a tehnicii militare. Desigur, aceste misiuni nu apar ca un scop n sine, dimpotriv, ele reprezint mijloace de garantare a marilor valori naionale, evocate de cele mai multe ori n mod expres n legea fundamental. n acest sens, Constituia Romniei precizeaz: Armata este subordonat exclusiv voinei poporului pentru garantarea suveranitii, a independenei i a unitii statului, a integritii teritoriale a rii i a democraiei constituionale. n condiiile legii i ale tratatelor internaionale la care Romnia este parte, armata contribuie la aprarea colectiv n sistemele de alian militar i particip la aciuni privind meninerea sau restabilirea pcii. [art. 118 alin. (1)]. Astfel, sunt considerate acte de comandament cu caracter militar n timp de rzboi: modificarea i micorarea trupelor, concentrarea lor pe linia de atac sau de aprare, atacul, naintarea sau retragerea etc., iar n timp de pace: nfiinarea de uniti militare, reorganizarea i desfiinarea unitilor militare, transferarea unitilor militare dintr-o garnizoan n alta, delimitarea zonelor de recrutare, concentrrile de trupe pentru exerciii, manevrele etc. n concluzie, va trebui sa admitem ca ncadrarea unui act administrativ concret n sfera actelor de comandament cu caracter militar este o chestiune de apreciere a instanei, dar o apreciere prin prisma tiinei dreptului public a constantelor acestei teorii, evocate mai sus, ntre care i distincia dintre actele autoritilor militare cu caracter pur administrativ (identice cu actele oricrui alt organ administrativ) i actele acestora care vizeaz comanda trupei, fie n timp de pace, fie n timp de rzboi. Aa cum sublinia prof. Constantin G. Rarincescu, a admite ca toate actele autoritilor militare, fr excepie, intr n sfera actelor de comandament cu caracter militar, fiind sustrase cenzurii instanelor judectoreti, nseamn a aeza un organ de autoritate public, care n mod necontestabil face parte din puterea executiv, ntr-o situaiune privilegiat i cu nimic justificat, ntr-un stat n care toate celelalte acte, chiar legislative, sunt subordonate principiului de legalitate, care st la baza statului modern". 58

4. Acte exceptate de la contenciosul administrativ decurgnd din existena unui recurs paralel Conform art. 5, alin. 2 din lege, Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. Aceste categorii de acte nu sunt excluse cu totul de la controlul judectoresc, ci doar de la cel al instanelor de contencios administrativ, fiind date, prin lege organic, n competena altor instane. Este de observat c legiuitorul a cerut ca recursul paralel s fie reglementat tot prin lege organic i s fie vorba de o procedur judiciar iar nu eventual una administrativ-jurisdicional. Este n afar de orice ndoial ca expresia o alt procedur judiciara din legea actual nu vizeaz procedurile de a ataca un act administrativ, tot n faa instanelor de contencios administrativ, dar care sunt stabilite prin alte legi dect cea a contenciosului administrativ (de exemplu Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale), chiar dac aceste proceduri conin unele derogri de la regulile statornicite de legea contenciosului administrativ (de pild, nu mai presupun aciunea prealabil). Se poate spune ca aceste acte normative ntregesc cadrul juridic al contenciosului administrativ, stabilind, mpreun cu legea de baz (Legea nr. 554/2004), regimul juridic de drept comun al contenciosului administrativ, pe cnd legile care reglementeaz aciuni n faa instanelor de drept comun contra unor acte administrative, stabilesc regimuri derogatorii de la dreptul comun al contenciosului administrativ. Din categoria actelor administrative pentru care, prin lege organic, sunt instituite alte proceduri judiciare, exemplificm: plngerile mpotriva hotrrilor comisiilor de fond funciar sunt, potrivit Legii nr. 18/1991 a fondului funciar, republicat, de competena judectoriilor, cu recurs la tribunal; plngerile mpotriva soluiilor date de comisiile organizate potrivit Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situaiei juridice a unor imobile cu destinaia de locuine, trecute n proprietatea statului, sunt de competena instanelor de drept comun.

5. Regimul limitelor O serie de acte administrative adoptate sau emise n situaii speciale (de rzboi, de asediu sau de urgen, ce privesc sigurana naional, restabilirea ordinii publice ori nlturarea efectelor calamitilor, epidemiilor i epizootiilor), care n mod tradiional erau exceptate de la controlul 59

jurisdicional, sunt trecute de actuala reglementare a contenciosului administrativ sub un control, ce e drept limitat, al instanelor de contencios, singurul temei pentru care aciunile pot fi primite reprezentndu-l excesul de putere. Noiunea de exces de putere este definit la art. 2 lit. n) din lege: exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege. Apare ns o problem teoretic delicat, aceea de a ti cnd se sfrete dreptul de apreciere al administraiei i cnd ncepe dreptul fundamental al ceteanului? O ndrumare n acest sens ne d alin. 2 al art. 53 din Constituie: Restrngerea poate fi dispus numai dac este necesar ntr-o societate democratic. Msura trebuie s fie proporional cu situaia care a determinat-o, s fie aplicat n mod nediscriminatoriu i fr a aduce atingere existenei dreptului sau a libertii. Deci, n lipsa unor dispoziii exprese ale legii organice, va reveni instanelor rolul de a determina aceast limit, pornind de la cadrul general enunat n constituie, stabilind n ce msur actul administrativ atacat a fost necesar pentru aplicarea regimurilor sau dup caz pentru nlturarea efectelor n situaiile prevzute de art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, apreciind dac actul respectiv a fost necesar ntr-o societate democratic i, n fine, vor hotr dac restrngerea dreptului sau a libertii fundamentale a fost proporional cu situaia ce a determinat-o i dac nu cumva a fost discriminatorie. Un aspect ce trebuie remarcat cu privire la aceast categorie de acte administrative este acela c punerea lor n lucrare nu poate fi suspendat de ctre instana de contencios administrativ sesizat. Este o prevedere logic i n acord cu scopul urmrit de actele administrative respective, de a preveni, nltura sau diminua efectele unui eveniment iminent i cu urmri grave.

CAPITOLUL VI ACTELE ADMINISTRATIV-JURISDICIONALE 1. Noiunea de act administrativ-jurisdicional Teoria a clasificat actele administrative n trei categorii: acte administrative de autoritate, acte administrative de gestiune i acte administrative cu caracter jurisdicional. Aceast din urm categorie are urmtoarele caracteristici: sunt acte administrative ntruct eman de la un organ de jurisdicie ce funcioneaz n cadrul administraiei publice;

60

sunt acte de jurisdicie ntruct prin ele se soluioneaz, dup o anumit procedur, prevzut de lege, un conflict juridic ivit ntre un serviciu public i un particular. n acelai sens se exprim i definiia dat noiunii de Legea contenciosului administrativ, la art. 2 lit. (d): act administrativ-jurisdicional actul juridic emis de o autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup o procedur bazat pe contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare.

2. Controlul instanelor de contencios administrativ asupra actelor administrativjurisdicionale ndeprtndu-se de la vechea filozofie a contenciosului administrativ, aceea a administraiei active, sau a administratorului-judector, cum a mai fost numit, Constituia Romniei din 2003 marcheaz un moment de cotitur n aceast privin, stabilind, la art. 21, alin. (4), c Jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite. Aceast schimbare trebuia s vin, n sensul cerut de evoluia civilizaiei, a democraiei constituionale. Lumea n care ne pregtim s intrm, Uniunea European, este dominat de justiie administrativ i nu de jurisdicii administrative. Aceast schimbare de optic la nivelul legii fundamentale nu putea rmne fr consecine la nivelul Legii contenciosului administrativ, astfel nct Legea nr. 554/2004 preia, ad litteram, textul constituional la art. 6 alin (1), n total opoziie cu prevederile legii anterioare care instituia un control limitat al instanelor de contencios asupra actelor administrativ-jurisdicionale. Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ nu-i propune s defineasc i s explice noiunea de act administrativ-jurisdicional, misiune ce revine legii speciale care instituie o astfel de jurisdicie; ci are n vedere reglementarea aspectelor de ordin procedural legate de exercitarea cilor de atac mpotriva actelor administrativ-jurisdicionale. Pe scurt, art. 6 din lege instituie obligaia prii vtmate care, nemulumit fiind de un act administrativ cu caracter jurisdicional, voiete s-l atace n contencios, s notifice organului jurisdicional administrativ faptul c nu opteaz pentru calea de atac administrativ-jurisdicional (cazul A), sau, dac a exercitat o asemenea cale de atac, s notifice intenia de a renuna la ea (cazul B). n aceste situaii partea are la dispoziie un termen de 15 zile pentru introducerea aciu nii n contencios administrativ, care curge fie de la notificare n cazul A , fie de la comunicarea deciziei organului administrativ jurisdicional sesizat ce atest renunarea la jurisdicia special administrativ n cazul B.

61

Ipoteza care ar putea ridica unele probleme de interpretare este aceea n care partea ce se consider vtmat, optnd pentru o procedur jurisdicional-administrativ, renun, nainte de a se emite o decizie actul administrativ jurisdicional la aceasta, i se adreseaz instanei de contencios administrativ cu o plngere mpotriva actului administrativ propriu-zis. Problema ce se pune este de a ti dac, fiind n situaia de a nu exista un act administrativ jurisdicional, mai sunt aplicabile prevederile art. 6 alin. 4). Analiznd acest caz, prof. Antonie Iorgovan consider c dup cum rezult din art. 7 alin. 2 al legii, partea va trebui s exercite procedura prealabil necontencioas, interpretnd deci renunarea la procedura jurisdicional administrativ ca fiind absolut, cu efecte retroactive, ca i cum n-ar fi fost exercitat deloc. Jurisprudena contenciosului administrativ din ultimii ani a asimilat procedura prealabil chiar i cu o plngere verbal, fcut cu ocazia unei audiene la conductorul autoritii administrative emitente a actului atacat. Cu att mai mult, o plngere scris, fcut n cadrul unei proceduri jurisdicional-administrative speciale, care de regul este i motivat, nu poate ine locul procedurii prealabile? De ce s-ar impune o temporizare a soluionrii litigiului, ca s nu mai spunem i de riscul decderii din dreptul la aciunea n contencios n cazul n care litigiul aflat la organul jurisdicionaladministrativ a avut o durat mai ndelungat, i nu s-ar aplica n astfel de situaii prevederile art. 6 alin. (4) din lege: Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special nelege s renune la calea administrativ-jurisdicional n timpul soluionrii acestui litigiu, va notifica intenia sa organului administrativ-jurisdicional sesizat, care emite o decizie ce atest renunarea la jurisdicia administrativ special. Termenul prevzut la alin. (2) ncepe s curg de la data comunicrii acestei decizii. Considerm c acest text legal, coroborat cu norma constituional a caracterului facultativ al procedurii jurisdicional-administrative, permite renunarea, n orice moment, la aceast procedur i introducerea aciunii la instana de contencios administrativ mpotriva actului administrativ, nsoit de decizia ce atest renunarea. Un alt temei n susinerea acestei interpretri este principiul tratamentului juridic egal n situaii similare: de ce renunarea la procedura jurisdicional-administrativ special, n faza de fond s fie sancionat altfel dect renunarea la calea de atac, care constituie tot o procedur jurisdicionaladministrativ special. Prevederile art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 ar trebui s fie aplicabile doar n cazul n care partea nu exercit deloc calea aciunii jurisdicional-administrative, nu i n ipoteza exercitrii urmat de renunare. 62

CAPITOLUL VII PROCEDURA PREALABIL SESIZRII INSTANEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV RECURSUL ADMINISTRATIV

1. Preliminarii: Procedura administrativ prealabil, sub forma recursurilor administrative, semnific o posibilitate a subiectului vtmat de a se adresa administraiei care i-a produs vtmarea sau celei superioare ei, prin care s-i cear acesteia s-i revizuiasc atitudinea, putnd fi vorba despre anularea, modificarea, nlocuirea unui act administrativ, iar ntr-o accepiune foarte larg, chiar s adopte o anumit atitudine, s svreasc o prestaie sau sa se abin de la o aciune sau o operaiune material. 1 Procedura prealabil constituie o modalitate mai rapid i mai variat de rezolvare a plngerii celui vtmat n dreptul su prin actul administrativ atacat, fr formaliti i termene, mai puin costisitoare pentru aprarea unui drept recunoscut de lege. Procedura administrativ prealabil mai prezint un avantaj pentru reclamant, n sensul c organul administraiei de stat emitent al actului sau organul ierarhic superior al acestuia pot verifica i dispune asupra actului atacat att n ceea ce privete legalitatea, ct i oportunitatea acestuia, n timp ce instanele judectoreti nu se pot pronuna dect asupra legalitii actului atacat n justiie.
2

n acelai timp, recursul prealabil este ,,un mijloc de protecie a autoritilor publice emitente sau care tace, evitnd chemarea sa n judecat ca prt, suportarea unor cheltuieli de judecat, plata unor daune mai mari particularului lezat n dreptul su, i chiar ,,lezarea prestigiului su, prin pierderea unui proces public prin care s-a dovedit nu numai c a vtmat un particular, dar i c a rmas pasiv n nlturarea aceste vtmri 3. Procedura prealabil, discutat ca fiind una din condiiile introducerii aciunii n contencios administrativ, are caracter obligatoriu, adic instana de contencios administrativ va putea s resping aciunea ca fiind prematur introdus, dac reclamantul nu a sesizat, mai nti, autoritatea administrativ emitent sau care trebuia s emit actul.

1 2

Constantin Rarincescu - ,,Contenciosul administrativ romn, Editura Universal Alcalay 8 Co., Bucureti , 1936 , p. 106 Theodor Mrejeru, ,,Contenciosul administrativ. Doctrin Jurispruden, Editura All Beck, Bucureti, 2003, p. 109 3 A. Iorgovan - ,,Tratat de drept administrativ vol. I, Editura Nemira, Bucureti, 1996, p. 453

63

Ca o excepie, procedura prealabil nu se mai aplic ns aciunilor n contenciosul administrativ introduse de prefect, n urma exercitrii dreptului su de control al legalitii actelor administrative adoptate sau emise de consiliile locale, primari i consiliile judeene, ntruct el nu exercita aceste aciuni n nume proprii, ca persoan fizic, pentru nesocotirea unui drept subiectiv, ci ca autoritate public, pentru aprarea unui interes public. De altfel, acesta nu este numai un drept al prefectului, ci i o obligaie la care nu poate renuna. 1 Recursul administrativ prealabil nu este ns la adpost de critici. Astfel, exist opinii conform crora aceast cale de atac este inutil, nepotrivit i chiar obstrucionist, n totalitatea ei sau numai n parte. ns recursul administrativ este o realitate ce nu poate fi negat; Legea nr. 554/2004 stabilete clar c n toate cazurile n care se intenteaz o aciune n contencios administrativ trebuie efectuat procedura prealabil. Recursurile administrative sunt de dou categorii : recursul graios, cel adresat autoritii care a emis actul vtmtor de drepturi, i recursul ierarhic, cel adresat autoritii ierarhic superioare celei care a emis actul. n primul caz, recursul graios declaneaz controlul administrativ intern, iar n cazul recursului ierarhic se declaneaz controlul administrativ extern ierarhic. 2 n situaiile n care autoritatea emitent se bucur de autonomie, neavnd superior ierarhic, recursul administrativ poate lua forma ,,recursului tutel, fiind adresat organului care exercit tutela administrativ asupra acelei autoriti autonome 3. 2 Recursul graios; Legea nr. 554/2004, prin art. 7 alin. 1, cere ca, nainte de a sesiza instana de contencios competent, reclamantul va trebui, mai nti s se adreseze n termen de 30 de zile, de la data la care i s-a comunicat actul administrativ prin care se consider vtmat, autoritii administrative emitente care este obligat s rezolve reclamaia n termen de 30 de zile de la aceasta. Aceeai condiie se cere i n cazurile n care autoritile administrative au refuzat s rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege i faptul de a nu rspunde petiionarului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii respective, dac prin lege nu se prevede un alt termen (mai mic sau mai mare).

Mircea Preda - ,,Tratat elementar de drept administrativ romn ediia a-II-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 184 2 Rodica Narcisa Petrescu, ,,Drept administrativ, ediie revzut i adugit, Editura Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001, p. 312 3 Dacian Cosmin Drago - ,,Procedura contenciosului administrativ, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p. 9

64

Din perspectiva teoriei generale a recursului administrativ ne aflm n prezena unui recurs prealabil obligatoriu, prevzut de lege, care condiioneaz admisibilitatea aciunii n contencios administrativ1. Nendeplinirea procedurii prealabil prevzute de art. 7 din Legea nr. 554 / 2004 atrage respingerea aciunii ca inadmisibil. Dreptul subiectiv al reclamantului de a cere anularea actului se stinge dac nu formuleaz n termen reclamaia administrativ. Curgerea termenului de recurs graios este determinat, aa cum rezult din art. 1 i art. 7 alin. (1) din legea cadru, de existena a trei ipostaze i anume : emiterea i comunicarea actului administrativ, comunicarea refuzului nejustificat i tcerea administrativ. 2 Prima ipotez are n vedere faptul c pentru declanarea procedurii prealabile nu este suficient ca actul administrativ s fie doar emis, ci este necesar ca acesta s fie si comunicat celui interesat. Simpla luare la cunotin de ctre cel interesat, n orice mod (comunicare verbal direct, publicarea act individual 3), despre emiterea i coninutul actului, de la funcionari publici sau ntr-o audien, nu este suficient pentru a determina curgerea termenului, daca actul nu a fost comunicat formal celui interesat. 4 Comunicarea poate fi fcut att de emitentul actului, ct i de un organ subordonat sau superior acestuia, astfel scopul legii fiind atins. Totodat, comunicarea actului se face destinatarului acestuia. Exist situaii cnd cel vtmat prin actul administrativ nu este destinatarul actului, ci un ter, cruia actul nu-i este comunicat. Este cazul, spre exemplu, al unui act de atribuire n proprietate unei persoane a unui teren n detrimentul altei persoane. Soluionnd aceast chestiune, instana noastr suprem a statuat c, neexistnd obligaia de comunicare a actului acelor persoane strine de el, termenul de sesizare a emitentului va curge din momentul efectivei luri la cunotin de ctre acele persoane a actului n cauz. 5 Cea de-a doua ipotez care determina derularea termenului de recurs graios const n refuzul nejustificat al autoritii administrative de a emite un act administrativ sau de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.
1

D. Lupacu, Simona Marcu, Filofteia Apostol, Carmen Frumuelu, Georgeta Leti, Valentina Sandu, ,,Curtea de Apel Bucureti Culegere de practica judiciar, contencios administrativ, 1993-1998, Edit All Beck, 2001, p. 17 2 Dacian Cosmin Drago, op. cit, p. 84 3 I. Santai, Condiiile controlului judectoresc direct asupra actelor administrative n temeiul legii contencoisului administrativ , n Dreptul, pg.19 4 I. Iovna, Drept administrativ, vol II, Edit Servo-Sat, Arad, 1999, pg. 139 5 nalta Curte de Casaie si Justiie secia contencios administrativ, decizia nr. 580/1997, in M Preda, V. Anghel, ,, Decizii i hotrri ale Curii Supreme de Justiie i Curii Constituionale privind probleme ale administraiei publice i agenilor economici, Editura Lumina Lex, Bucureti 1998, p 609

65

n spe, refuzul autoritii de a elibera autorizaia de demolare a unor construcii edificate pe terenul pe care s-a stabilit o servitute de trecere, sub motiv c drumul de trecere nu mai este necesar reclamantului, este nejustificat. Exerciiul servituii stabilite prin hotrre judectoreasc nu este cenzurabil de autoritile administrative. Prin aciune, s-a solicitat emiterea unei autorizaii de demolare a unei construcii edificat de o alt persoan fr autorizaie pe un teren ce constituie servitute de trecere. Ultima ipotez care determin curgerea termenului de recurs graios este tcerea administrativ. Astfel, potrivit art. 7 alin. (3) din legea cadru, se consider refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege i faptul de a nu se rspunde petiionarului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen. Refuzul care rezult din nerezolvarea n termen a cererii, denumit tradiional cu sintagma ,,tcerea administraiei, are un caracter implicit, deoarece rezult din obinerea administraiei de a aciona sau de a rspunde n vreun fel. 1 Termenul de sesizare a organului emitent va curge, n acest caz, din momentul expirrii termenului de rspuns la cererea iniial, aa cum precizeaz de fapt i art. 5 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Momentul la care recursul graios se consider introdus este cel al expedierii prin pot al primirii mesajului de pot electronic (e-mail), al nregistrrii direct la sediul autoritii publice, respectiv al consemnrii n scris a reclamaiei verbale. Pentru a se putea face, ulterior, dovada efecturii lui, recursul trebuie consemnat n scris. Un eventual recurs verbal neconsemnat n scris ar face dovada mai dificil, dar nu imposibil, mai ales dac autoritatea public prt nu se opune. Din punct de vedere al coninutului su, recursul administrativ, n conformitate cu O. G. nr. 27/2002
2 (

art. 7), trebuie s precizeze datele de identificare ale petentului i s fie semnat de acesta,

petiiile anonime atrgnd clasarea. Recursul prealabil poate avea ca obiect att chestiuni de legalitate, ct i probleme de oportunitate a actului administrativ. De asemenea, el se poate ntemeia nu numai pe vtmarea unui drept subiectiv, ci si pe vtmarea unui interes legitim. 3

Dacian Cosmin Drago, op. cit, p. 90 Publicat n M. Of., P. I, nr. 84 din 1 februarie 2002 Ibidem, p. 94

2 3

66

Autoritatea competent s soluioneze recursul prealabil obligatoriu este, n general, cea care a emis actul atacat. Totui, n unele cazuri nu este exclus ca rezolvarea s revin altui organ dect cel emitent, atunci cnd o norm special prevede o astfel de posibilitate, ori n cazul n care organul emitent a fost ntre timp desfiinat 1, i atribuiile sale repartizate altui organ administrativ. n situaia n care un particular se ndreapt, din greeal, cu reclamaia prealabil la un al organ dect cel emitent, O. G. nr. 27/2002 prevede n mod expres, n art. 6 alin. (4), c autoritile publice sesizate cu o petiie sau reclamaie greit ndreptat au obligaia de a o trimite, n 5 zile, autoritii competente s o soluioneze. Dac autoritatea public sesizat cu rezolvarea petiiei constat c organul competent s o soluioneze a fost desfiinat, va nainta petiia organului care i-a preluat atribuiile. n cazul n care nu exist un asemenea organ, va informa petentul despre aceasta, rspunsul fiind legal. Dac autoritatea nu depune eforturile necesare pentru a se informa despre organul competent i nu trimite acestuia petiia, va rspunde de nesoluionarea ei n termen. 2 Termenul de soluionare a recursului administrativ prealabil este cel de 30 de zile prevzut de Legea nr. 554/2004 n art. 7 alin. (1). ns, prin O. G. nr. 27/2002 s-a stabilit c acest termen poate fi prelungit de conductorul autoritii sau instituiei cu 15 zile, dac este necesar o cercetare amnunit, fr a se preciza un lucru foarte important, si anume dac particularul trebuie informat despre prelungire.

3.Recursul ierarhic; Potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cel care se consider vtmat n dreptul su se poate adresa cu reclamaie i autoritii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul. Spre deosebire de recursul graios obligatoriu, recursul ierarhic este facultativ. 3 De asemenea, sesizarea organului ierarhic superior poate fi exercitat fie nainte de recursul graios, fie n timpul derulrii termenului de rspuns la acesta, fie dup expirarea celor 30 de zile (termenul de soluionare a recursului graios). Recursul ierarhic este definit n literatura de specialitate ca fiind ,,plngerea adresat de un particular autoritii administrative superioare, prin care se solicit s anuleze acul emis de aut oritatea
1 2

I. Santai, op. cit., p. 18 Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 98 3 Al. Negoi, ,,Contenciosul administrativ romn i elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1992,p. 14

67

inferioar subordonat care i vatm drepturile sau interesele, ori s-o determine pe aceasta s-i modifice actul sau sa ndeplineasc o anumit prestaie 1. Acest recurs are ca specific urmtoarele trsturi: se exercit la organul ierarhic superior organului care a produs vtmarea; din punct de vedere al sferei sale de aplicare nu vizeaz dect actele emise de organele administrative care au organe superioare ierarhic; n prezent, prin instituirea principiului constituional i legal al autonomiei locale i al descentralizrii serviciilor publice, cmpul de aplicare al acestei forme de recurs s-a restrns considerabil, deoarece autoritile administraiei publice di unitile administrativ teritoriale fiind autonome , ele nu au organe ierarhic superioare, deci cu privire la actele lor nu se poate exercita controlul i recursul administrativ ierarhic. 2 Recursul ierarhic nu se poate exercita nici fa de actele autoritilor centrale autonome, care de asemenea nu au organe superioare ierarhic cu precizarea ca exist si autoriti centrale care au autoriti ierarhic superioare (exemplu ministerele i arte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor) i ale cror acte pot fi controlate pe calea recursului administrativ ierarhic.3 Alt trstur a acestei forme de recurs vizeaz preteniile recurentului, obiectul su, ce anume poate cere cel care-l exercit de la organul ierarhic superior celui al crui act i-a produs a anumit vtmare. Acesta poate cere anularea actului respectiv (n virtutea raporturilor de subordonare ierarhic),precum si obligarea autoritii emitente s emit sau s modifice un anumit act. n virtutea dreptului organului ierarhic de a da instruciuni cu caracter obligatoriu organului su inferior, el poate dispune acestuia s restabileasc ordinea de legalitate care apreciaz c a fost nclcat i care a produs o vtmare subiectului de drept, impunndu-i astfel s modifice sau s anuleze actul atacat. 4 n legtur cu termenul n care poate fi introdus recursul ierarhic (atunci cnd exist organ ierarhic superior) s-au exprimat mai multe opinii n literatura de specialitate. ns toate aceste opinii susin, n esen, c recursul ierarhic poate fi efectuat ,,comitent, la un termen posterior celui la care a fost introdus recursul graios, ori dup ce s-a primit rspunsul nefavorabil din partea emitentului.5

1 2

Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 318 Verginia Vedina, ,,Drept administrativ i instituii politico-administrative- Manual practic, Edit. Lumina Lex, Bucureti,2002,p. 164; 3 Verginia Vedina - ,, Introducere n dreptul contenciosului administrativ, Editura Fundaiei ,,Romnia de Mine, Bucureti, 1999, p. 93 4 Dacian Cosmin Drago, ,, Recurs administrativ i contenciosul administrativ, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p. 67 5 Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., vol II, p. 58

68

Datorit faptului c din lege nu se desprinde sesizarea prioritar a autoritii emitente, ci obligativitatea sesizrii acesteia, autoritatea superioar poate fi sesizat i concomitent, nu numai ulterior autoritii emitente, dar respectnd acelai termen, de 30 zile, prevzut la art. 7 alin. (1). ns, dac recursul ierarhic este exercitat tot n termenul de 30 de zile prevzut pentru cel graios, ar nsemna ca persoana vtmat s dea dovad de o precauie remarcabil n efectuarea reclamaiei prealabile. 1 Ea va fi nevoit aadar s introduc odat cu recursul graios sau dup acesta, dar n termenul de 30 de zile i toate recursurile ierarhice posibile. n mod normal ceteanul ar trebui s atepte rspunsul primului organ solicitat (organul emitent n acest caz) iar numai dup ce acesta s se adreseze organului ierarhic superior, cu att mai mult cu ct recursul ierarhic se efectueaz tocmai pe motivul c organul emitent nu a rspuns n termenul prevzut de lege. Este lipsit de orice logic exercitarea recursului ierarhic odat ce persoana vtmat nu tie dac organul emitent ia rezolvat sau nu cererea. Aceasta ar ncrca organul superior ierarhic cu cereri care s-ar dovedi apoi inutile deoarece au fost rezolvate favorabil de organul emitent. 2 Totodat, recursul ierarhic, spre deosebire de reclamaia adresat organului emitent, care trebuie nregistrat n termen de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ atacat, nu trebuie introdus ntr-un termen determinat de lege. 3 El poate fi introdus oricnd n termenul de prescripie, care n actuala lege a contenciosului administrativ este 1 an. Aceast opinie a fost criticat, deoarece ndat ce termenul de rspuns la recursul graios a expirat, ncepe s se deruleze termenul de sesizare a instanei. Dac reclamaia la superiorul ierarhic se poate face oricnd n termenul maxim de 1 an, are loc o repunere n termenul de sesizare a instanei, nu o prorogare a acestuia, ceea ce este inaceptabil. 4 Recursurile facultative (deci i recursul ierarhic au ca efect prorogarea termenului de recurs jurisdicional, nu repunerea n termen, ns doar dac sunt efectuate n termen de recurs jurisdicional. Recursul ierarhic trebuie efectuat cu respectarea strict a termenelor imperative existente, respectiv termenul de recurs graios i cel de sesizare a instanei de 30 de zile, i doar n subsidiar cel mare de 1 an. Nerespectarea acestor termene imperative atrage decderea din drepturi de a sesiza instana. De aceea, termenul de recurs graios sau de sesizare a instanei sunt intervalele de timp de efectuare a recursului ierarhic.

1 2

D. C. Drago, op. cit., p. 109 Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 55 3 Tudor Drganu, ,,Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj Napoca, 1970, p. 267 4 I. Iovna, op. cit., p. 141

69

Sesizarea organului ierarhic superior se poate face i dup primirea rezolvrii nefavorabile din partea organului emitent. Aceast sesizare are o limit explicit i una implicit. 1 Cea explicit este reprezentat de termenul de 1 an scurs de la comunicarea actului, iar cea implicit este dat de faptul c ntre primirea soluiei dat de organul emitent i sesizarea organului administrativ ierarhic superior nu pot trece mai mult de 30 de zile. n acest termen, daca nu s-a plns i organului administrativ ierarhic superior, petiionarul este obligat s sesizeze instana de judecat. Potrivit opiniei autorilor de specialitate, pot exist trei situaii de sesizare a superiorului ierarhic, cu efecte juridice asupra termenului de sesizare a instanei 2: dac ambele recursuri recursul graios i recursul ierarhic se efectueaz deodat, termenul de sesizare a instanei va curge din momentul primirii rspunsului la recursul ierarhic (explicit sau implicit); dac n termenul de recurs graios, dar dup acesta, este efectuat i recursul ierarhic, soluia este aceeai; dac recursul ierarhic este exercitat dup primire a rspunsului emitentului actului, termenul de sesizare a instanei, care a nceput s curg anterior, este prorogat pn la primirea rspunsului de la superiorul ierarhic. Soluionarea n vreun fel a recursului ierarhic determin curgerea unui nou termen de sesizare a instanei, tot de 30 de zile Reclamaia fcut numai organului ierarhic superior are doar semnificaia unei sesizri a acestuia n vederea declanrii controlului ierarhic. O eventual rezolvare favorabil stinge litigiul, ns una nefavorabil nu confer dreptul de a aciona n justiie, deoarece procedura prealabil nu a fost ndeplinit.3 Recursul ierarhic efectuat singur nu are semnificaia exercitrii procedurii prealabile. Uneori, n cazul recursului ierarhic, problema refuzului nejustificat de emitere a actului administrativ poate fi rezolvat, doar prin ndrumri obligatorii date de organul superior celui inferior, i anume atunci cnd organul inferior are competena exclusiv de a emite acel act. 4 n cazul n care recursul graios i cel ierarhic sunt concomitent n curs de soluionare, n calcul termenului de sesizare a instanei intr data ultimului rspuns primit. De regul, se precizeaz, acesta va fi cel al superiorului ierarhic, care are nevoie de o perioad mai ndelungat de timp pentru soluionare. Introducerea recursului ierarhic, chiar dac este facultativ, are ca efect investirea superiorului ierarhic cu soluionarea lui, iar pentru particular interdicia sesizrii instanei. O dat ce superiorul
1 2

D. C. Drago, op. cit., p. 108 D. C. Drago, op. cit., p. 114 3 D. C. Drago, op. cit, p. 115 4 O. Podaru, ,,Consideraii privind procedura prealabil a contenciosului administrativ romn, n ,,Revista de drept comercial, nr. 6/2000, p.90

70

ierarhic a fost sesizat, termenul de sesizare a instanei este ntrerupt, prin urmare particularul nu are drept la aciune.

4. Fundamentul juridic al recursului administrativ Fundamentul juridic al recursul administrativ se gsete n dreptul de petiionare al cetenilor, 1 drept prevzut de majoritatea constituiilor sau legislaiilor moderne, i n principiul de drept administrativ al revocrii actelor administrative. 2 Potrivit dreptului de petiionare 3, cetenii se pot adresa autoritilor publice prin petiii, formulate n numele semnatarilor iar autoritatea public este obligat s le rspund n termenele prevzute de lege (art.4 7 al Constituiei revizuite). Prin asemenea petiii se poate solicita anularea, revocarea sau modificarea unui act considerat de petiionar ilegal. Este de principiu, pe de alt parte, c un act administrativ poate fi revocat de ctre organul emitent sau de ctre organul ierarhic superior, din oficiu sau la cererea particularilor 4. Recursul administrativ, chiar dac se ntemeiaz pe dreptul de petiionare, nu se confund cu simplele cereri adresate administraiei, fundamentate i ele pe dreptul de petiionare. n cazul recursul administrativ ne aflm n prezena unui litigiu, n care se contest o decizie explicit sau implicit a organului administrativ. Simplele cereri nu presupun existena unui litigiu, ns, provocnd administraia s rspund, vor sta la baza deciziei explicite sau implicite care va fi atacat cu recurs administrativ.

5. Tipuri de recurs administrativ Recursul administrativ poate fi prevzut de un text legal sau neprevzut de vreun text de lege.5 La rndul lor, recursurile prevzute de lege se mpart n recurs administrativ propriu-zis i recurs administrativ cu caracter jurisdicional. Recursurile administrative propriu-zise (la fel, cele neprevzute de lege) sunt: recursul graios, recursul ierarhic, recursul ierarhic impropriu i recursul de tutel.6 Recursurile neprevzute de lege sunt facultative, n timp ce cele prevzute de lege pot fi facultative sau obligatorii.
1

C. L. Popescu, nota (I) la decizia nr. 416/1995 a naltei Curi de Casaie i Justiie, secia de contencios administrativ, n ,,Dreptul nr. 10/1997, p. 105; 2 C-tin Rarincescu, op. cit., p. 118 3 A. Iorgovan, I. Moraru, D. Mustea, ,,Legalitatea actelor administrative, Editura Politica, 1985, Bucureti, p. 184 4 Rodica Narcisa Petrescu, ,,Drept administrativ, ediie revzut i adugit, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001,p. 288 5 Dacian Cosmin Drago, ,, Procedura contenciosului administrativ, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p. 17 6 Ibidem, p.17

71

Recursul administrativ neprevzut de un text legal (recursul de drept comun) i gsete totui temeiul juridic ntr-o lege, fie legea fundamental, fie o lege ordinar, care prevede dreptul fundamental al cetenilor la petiionare. Existena sa este considerat ca implicit, derivnd din nsi organizarea administrativ 1, i este suficient ca legiuitorul s nu-l interzic expres pentru a putea fi exercitat. Excluderea acestei ci de recurs poate fi fcut n mod expres (expressis verbis), i anume stipulnd c actul administrativ nu poate fi atacat pe cale administrativ, ci doar pe cale jurisdicional, fie implicit, prin precizarea c actul este definit din punct de vedere al procedurii administrative. 2 Recursul de drept comun poate fi exercitat oricnd, i poate viza att aspecte de legalitate, ct i aspecte de oportunitate. El este ntotdeauna facultativ, i n principiu, nu are influen asupra termenului de recurs jurisdicional. n sistemele de drept care cunosc termene predeterminate de sesizare a instanei de contencios administrativ, recursul administrativ de drept comun poate fi exercitat fie nainte, fie n acelai timp, fie dup recursul jurisdicional, ns numai recursului administrativ introdus n termenul de exercitare a recursului jurisdicional i se recunoate de ctre jurispruden efectul prorogrii acestui termen. 3 n susinerea recursului se pot invoca, de asemenea, att motive de fapt, ct i de drept, sau se poate apela pur i simplu la bunvoina administraiei. 4 n ceea ce privete persoana fizic sau juridic care are deschis calea acestui recurs, orice persoan interesat poate s-l exercite, chiar dac nu-i este adresat. Recursul administrativ neprevzut de texte legale exist, incontestabil, n aproape toate sistemele de drept administrativ, i este consacrat de multe ori de jurispruden, care-i ataeaz diferite efecte juridice. El poate fi recurs graios, recurs ierarhic sau recurs de tutel, precum i recurs impropriu. Dei nu exist un text care s-l prevad, recursului de drept comun i sunt aplicabile regulile recursului facultativ, i i sunt ataate efectele acestuia. 5 Recursul administrativ prevzut de lege poate fi condiionat de aceasta, ntr-un fel sau altul, prin termenele de intentare, prin condiii referitoare la petiionar, sau poate fi redus n privina obiectului su doar la aspecte de legalitate a actului administrativ.

1 2

C-tin Rarincescu, op. cit., p. 108 Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 17 3 Ibidem, p. 18 4 Ibidem, p. 18 5 Ibidem, p. 18

72

La rndul su, recursul prevzut de lege poate fi facultativ sau obligatoriu. n cazul celui facultativ, de obicei procedura de intentare, soluionare i atacare nu este reglementat amnunit, regulile care-l guverneaz fiind de natur jurisprudenial i destul de laxe. Reclamantul nu trebuie s dovedeasc existena unui interes, nu este inut s respecte anumite forme de introducere a recursului, ori un termen predeterminat. n cazul recursului obligatoriu ns, mai ntlnite sunt dou situaii: a)legea prevede doar c recursul jurisdicional s fie precedat de un recurs administrativ, i b) de regul, legea reglementeaz i o procedur de derulare a acestuia, ce cuprinde: termene de intentare, dezbatere contradictorie, obligativitatea motivrii soluiei. Se ataeaz astfel recursului administrativ un caracter quasi jurisdicional. 1 Formalismul acesta se explic prin faptul c, spre deosebire de recursul facultativ, care tinde doar s uureze munca judectorului, fiind procedur exclusiv pre-contencioas, recursul obligatoriu este i o procedur para-contencioas, care mpiedic, n cazul n care nu este efectuat, sesizarea judectorului. 2 n cazul n care particularul adreseaz o cerere de revocare organului emitent al actului administrativ, ne aflm n prezena recursului graios. n unele cazuri recursul graios este singurul posibil, deoarece autoritatea administrativ constituie ,,ultima treapt a ierarhiei administrative. 3 Dac cererea de revocare sau anulare a actului administrativ este adresat organului ierarhic superior celui care a emis acel act, este vorba de recurs ierarhic. Dac, dimpotriv, cererea este adresat unui organ cu atribuii de control ntr-un anumit domeniu, dar care nu este, n ierarhia administrativ, superiorul ierarhic al organului controlat, ne aflm n prezena recursului ierarhic impropriu. O alt form de recurs administrativ este recursul de tutel. Acesta se adreseaz autoritii administrative nsrcinate cu controlul deciziilor administraiei publice descentralizate (de regul prefectul), care ns are dreptul de a hotr liber declanarea controlului de tutel.4 Tutela administrativ are dou forme : prima, mai dur, d dreptul autoritii de tutel s anuleze, aprobe, autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizat, pe cnd forma moderat confer autoritii de tutel doar dreptul de sesizare a unei jurisdicii administrative n vederea anulrii acelui act administrativ.

1 2

Dacian Cosmin Drago, op. cit. , p. 19 Ibidem, p.19 3 Ibidem, p. 19 4 Ibidem, p. 20

73

n principiu, recursul facultativ poate fi formulat n orice form, scris sau verbal, n acest ultim caz funcionarul va elibera o copie de pe consemnarea recursului i o va nmna recurentului. Cererea nu trebuie motivat, este suficient doar s rezulte din cuprinsul ei c petiionarul este nemulumit de decizia atacat. Recursul obligatoriu, ns, trebuie s conin n plus anumite precizri, i anume: petiionarul va preciza dac solicit anularea actului sau modificarea lui, i n ce limite, precum i motivele pe care se ntemeiaz recursul. O alt deosebire ntre recursul facultativ i recursul obligatoriu este dat de faptul c, n rezolvarea primului, autoritatea de recurs exercit o competen pur administrativ, n timp ce n al doilea caz procedura este uneori quasi-jurisdicional. Recursul facultativ are un caracter de drept comun, adic poate fi exercitat indiferent de existena unui text legal care s-l prevad. Caracterul de drept comun al recursului administrativ facultativ se degaj n primul rnd din afirmarea autonomiei sale fa de recursul jurisdicional, care las administrailor opiunea ntre: sesizarea direct a tribunalului administrativ i recursul prealabil, urmat, n caz de respingere sau de tcere a administraiei, de sesizarea direct a aceluiai tribunal, opiune care implic suspendarea termenului de recurs jurisdicional pe durata soluionrii recursului administrativ. 1 Acest caracter este recunoscut recursului graios, celui ierarhic i recursului de tutel. Recursul administrativ de drept comun poate fi exclus doar printr-un text legal, n mod explicit sau implicit. Excluderea implicit poate rezulta, spre exemplu, i din faptul c este organizat un recurs obligatoriu. De asemenea, el poate fi reglementat printr-o lege, n mai mare sau mai mic msur; de exemplu prin O. G. nr. 27/2002 privind activitatea de soluionare a petiiilor. n acest fel nu dispare caracterul de drept comun, condiiile de exercitare a recursului fiind stabilite numai pentru ca acesta s primeasc, n mod obligatoriu, un rspuns din partea administraiei. Nerespectarea condiiilor de exercitare duce la exonerarea de rspundere a administraiei n cazul lipsei unui rspuns; de fapt, prin lege este reglementat mai mult activitatea de soluionare a recursului de ctre administraie, nu exercitarea acestuia de ctre reclamant, care este destul de facil.

Ibidem, p. 25

74

6. Relaia recurs administrativ recurs jurisdicional Recursul administrativ are un regim juridic distinct i nu poate fi confundat cu recursul jurisdicional (contencios). Fiind vorba despre sisteme de soluionare a litigiilor administrative n principiu separate i independente, primul se adreseaz administraiei active, pe cnd al doilea este adresat jurisdiciei administrative independente sau instanelor judectoreti. 1 n sistemul de drept romn n care recursul administrativ este considerat o etap prealabil obligatorie sesizrii instanelor de contencios administrativ, particularii nu pot sesiza judectorul dect dac au folosit n prealabil calea administrativ de atac; legea prevede ca o condiie de exercitare a recursului jurisdicional efectuarea recursului administrativ. Organizarea recursului administrativ depinde de rolul i locul care-i este asigurat n raport cu controlul contencios. Cele dou ci de atac pot fi organizate independent una de alta sau pot fi legate printr-un raport de succesiune, n acest ultim caz recursul contencios nefiind deschis dect n contra actelor administrative devenite definitive dup epuizarea cilor de atac administrative. Totodat, recursul administrativ este guvernat de reguli mai puin stricte dect cel contencios. Garaniile eseniale oferite administrailor care folosesc recursul administrativ precontencios depind de organizarea acelui sistem de drept : dac se acord o importan mare recursului jurisdicional, acesta va fi organizat astfel nct s protejeze drepturile i libertile administrailor, recursul administrativ fiind neglijat, dac ns recursul jurisdicional nu privete ntreaga activitate administrativ, consacrnd limite multiple n exercitarea sa, procedura recursului administrativ va beneficia de o atenie sporit, fiind reglementat mai amnunit i oferind mai multe garanii administrailor. 7. Relatia dintre actul administrativ jurisdicional, recursul administrativ jurisdicional, autoritatea administrativ jurisdicional Actul administrativ jurisdicional a fost definit ca ,,acel act prin care organe fcnd parte din sistemul administraiei de stat soluioneaz litigii prin hotrri investite cu o stabilitate asemntoare puterii lucrului judecat i susceptibile de a fi executate prin fora de constrngere a statului, acte a cror elaborare are la baz principiile independenei n rezolvare i al contradictorialitii. 2 Actul administrativ jurisdicional este emis n urma soluionrii recursului administrativ jurisdicional, adic a cererii adresate de particularii unei autoriti administrative cu atribuii jurisdicionale. Legea este cea care confer atribuii jurisdicionale unei autoriti administrative.
1 2

Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 20 Tudor Drganu, ,, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Edit. Dacia, Cluj-Napoca,1970,p. 213

75

Recursurile administrativ-jurisdicionale reliefeaz meninerea, n dreptul administrativ romn, i a sistemului administratorului judector, alturi de cel al contenciosului administrativ nfptuit de instanele judectoreti. 1 Profesorul A. Iorgovan afirm c ,,orice soluionare a unei ci de atac care oblig organul administrativ s citeze sau s asculte cel puin o parte i s dea apoi o hotrre motivat, evoc, n esen, o jurisdicie administrativ. 2 S-a constatat c ,,sarcina de a stabili cazurile n care actele administraiei dobndesc un caracter jurisdicional i, prin urmare, o stabilitate mai mare, nu este uoar. 3 Aceasta deoarece procedura de elaborare a actelor adminstrativ-jurisdicionale este mai puin amnunit dect procedura civil, iar uneori ea se reduce la cteva dispoziii de principiu. De asemenea, chiar dac are elemente asemntoare cu procedura judiciar, ea este de obicei foarte puin diferit de procedura administrativ obinuit, de emitere a actelor administrative propriu-zise4 au de soluionare a recursului ierarhic. Totodat, actul administrativ-jurisdicional are un caracter de excepie, n sensul c intervine doar n cazuri riguros precizate de lege 5, n anumite materii 6 i c este susceptibil de a fi atacat n contencios administrativ general dup epuizarea cilor administrativ-jurisdicionale. Natura juridic a cererilor adresate de particulari autoritilor administrative cu caracter jurisdicional, n temeiul dispoziiilor exprese ale unei legi, este aceea de recurs administrativ cu caracter jurisdicional, specie a recursului administrativ. El trebuie obligatoriu exercitat nainte de sesizarea instanei de contencios administrativ, sub sanciunea decderii. Este, prin urmare, un recurs administrativ prealabil sesizrii acestei instane. 7 Contestarea n justiie a actelor emise de rezolvarea recursurilor administrativ-jurisdicionale este reglementat prin art. 6 (alin. 2) din Legea nr. 554/2004, conform cruia ,,actele administrative jurisdicionale cu excepia celor prevzute la art. 5 (alin. 1) i a celor din domeniul contraveniilor pot fi atacate cu recurs, dup epuizarea cilor administrativ jurisdicionale, n termen de 15 zile de la comunicare, la secia de contencios administrativ a naltei Curi de Casaie i Justiie.

1 2

A. Iorgovan, op. cit., p. 381 A. Iorgovan, op. cit, p. 391 3 T. Drganu, op. cit., p. 203 4 A. Iorgovan, op. cit., p. 394 5 A. Iorgovan, op. cit., p. 391 6 Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 11 7 A. Iorgovan, op. cit., p. 131

76

8. Recursuri administrative prealabile prevzute n legi speciale; 1. Legea nr. 248/2005 privind regimul paapoartelor reglementeaz o procedur prealabil de contestare a refuzului de eliberare, suspendrii sau retragerii dreptului de folosire a paaportului. mpotriva msurilor dispuse persoana nemulumit poate face contestaie la organul ierarhic superior celui care a dispus msura n termen de 30 de zile de la data comunicrii; Contestaia se soluioneaz n 30 de zile urmnd ca cel nemulumit s se adreseze instanei de contencios administrativ competente. Cteva observaii se impun : a) se consacr un recurs administrativ ierarhic tipic 1, dei faptul c nu se precizeaz c nesoluionarea n termen a contestaiei valoreaz refuz implicit i constituie temei pentru aciunea n justiie duce aparent la ideea unei proceduri administrativ jurisdicionale. Credem c aceast caracteristic, fiind sigura care apropie procedura de fa de procedura judiciar, nu este suficient pentru a-i da un caracter jurisdicional; b) recursul administrativ se efectueaz mpotriva unui fapt administrativ asimilat sau a unor acte administrative. 2. Conform ordonanei 34/2002 privind telecomunicaiile, operatorii publici i furnizorii de servicii de telecomunicaii rspund fa de utilizatori pentru daunele efective cauzate de neexecutarea sau executarea necorespunztoare a serviciilor de telecomunicaii. Termenul de introducere a reclamaiei este de 6 luni, calculat din ziua prestrii serviciului, iar termenul de soluionare de ctre operator este de cel mult 3 luni de la nregistrarea ei. Chemarea n judecat a operatorilor publici sau furnizorilor este posibil n termen de 6 luni de la primirea rspunsului la reclamaie sau la expirarea termenului de soluionarea a acestuia. Dup cum reiese din reglementarea legal, recursul administrativ este unul graios, el condiioneaz sesizarea instanei de judecat. Caracterul administrativ al recursului este accentuat prin consacrarea ,,tcerii administrative ca temei de intentare a aciunii n justiie. S-ar putea obiecta c, n lipsa unei precizri exprese, instana competent este cea de drept comun, aciunea fiind una n daune, precizeaz expres competena instanei de contencios administrativ pentru judecarea litigiilor dintre autoritatea de reglementare i titularii de autorizaie. 3. O.U. nr. 40/2005 privind achiziiile publice. Calea de atac pe cale administrativ a actelor i deciziilor ilegale n materia achiziiilor publice poart denumirea de contestaie. De lege lata, procedura prealabil este obligatorie i condiioneaz

A se vedea i V.I. Priscaru, op. cit., p. 114

77

primirea aciunii de contencios administrativ, n consecin reclamantul deczut din dreptul de a face contestaia este deczut i din dreptul de a introduce aciunea. O.U. nr. 40/2005 distinge ntre mai multe ipoteze fiecare cu alt termen : a) 5 zile lucrtoare de la data publicrii unui anun de participare sau de la data primirii oricrui document scris transmis de ctre autoritatea contractant, cu excepia comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii; b) 7 zile lucrtoare din momentul lurii la cunotin n orice mod dovedit, a unui act ori a unei decizii a autoritii contractante; c) 10 zile de la data primirii comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii pentru atribuirea contractului de achiziie public. n cuprinsul contestaiei trebuie s fie precizate expres, sub sanciunea decderii: faptul c reprezint o contestaie, actul sau decizia invocat ca nelegal, art. din ordonana de urgen i, dup caz, din alte acte normative pe care contestatorul le consider nclcate, interesele lezate, modul n care ateapt s fie rezolvat cazul n spe i baza legal a propunerii. Autoritatea contractant este n drept s resping orice contestaie care nu ndeplinete n mod cumulativ cerinele de mai sus. Termenul de rspuns la contestaie este de 10 zile lucrtoare din momentul naintrii ei. n cazul n care se depun mai multe contestaii mpotriva aceleiai decizii, soluionarea acestora se va face n mod unitar. O atenie deosebit este acordat de O.U. 40/2005 soluionrii contestaiei : soluionarea formal a contestaiei. La primirea unei contestaii, autoritatea contractant ,,estimeaz temeinicia acesteia, i o respinge sau, dup caz, o reine n vederea soluionrii ei pe fond. Motivul pentru hotr respingerea contestaiei este decderea din dreptul de a face contestaie. soluionarea contestaiei pe fond. Rspunsul la contestaie se face prin formularea unei rezoluii motivate dup consultarea a contestatorului i a tuturor celor care s-au asociat contestaiei; de asemenea, autoritatea contractant poate iniia consultri i cu ceilali participani nc implicai n procedura pentru atribuirea contractului de achiziie public. Dup analizarea fondului contestaiei, autoritatea are dou posibiliti fie s admit contestaia, caz n care va adopta msuri corective; - fie s respinge contestaia, n acest ultim caz contestatarul nemulumit putnd aciona n justiie. n termen de dou zile lucrtoare de la primirea rezoluiei modificate contestatorii au obligaia de a notifica autoritii contractante dac accept sau nu concluziile acesteia i msurile corective, 78

eventual decise, de ctre aceasta; cei care notific autoritii contractante c accept rezoluia i msurile corective decise secad din dreptul lor de a ataca n justiie, inclusiv din acela de a introduce cerere de intervenie n interesul prii care ar ataca respectiva rezoluie i/sau msurile corective n cauz. De ndat ce primete o contestaie sau o notificare privind introducerea unei aciuni n justiiei, n scopul optimizrii procesului de monitorizare a sistemului de achiziie publice, autoritatea contractant are obligaia s ntiineze despre aceasta Ministerul Finanelor Publice, anexnd copie de pe contestaie. n cazul n care contestaia sau aciunea n justiie vizeaz aplicarea unei proceduri pentru atribuirea unui contract de lucrri sau a unui contract de servicii de proiectare a construciilor, atunci autoritatea contractant are obligaia de a transmite ntiinarea i Ministerului Lucrrilor Publice, Transporturilor i Locuinei. n soluionarea contestaiilor autoritatea contractant poate decide msuri corective de modificare, ncetare, revocare, anulare i alte asemenea ale actelor i deciziilor nelegale sau ale activitilor n legtur cu acestea, n scopul conformrii cu prevederile prezenei ordonanei de urgen. Orice msur corectiv decis de ctre autoritatea contractant trebuie s fie precizat n cadrul rezoluiei motivate. Autoritatea contractant are obligaia de a comunica Ministerului Finanelor Publice, i dup caz, i Ministerului Lucrrilor Publice, Transporturilor i Locuinei toate actele i deciziile ulterioare referitoare la contestaia n termen de 2 zile lucrtoare de la producerea/primirea lor. n termen de 7 zile de la primirea ntiinrii referitoarea la naintarea unei contestaii, inclusiv a copiei anexate, Ministerul Finanelor Publice are obligaia de a formula i de a transmite un punct de vedere cu privire la modul n care consider c ar trebui soluionat contestaia. Punctul de vedere are caracter informativ i de specialitate i este destinat s faciliteze autoritii contractante, i dup caz, justiiei luarea unei decizii corespunztoare pe baza unei interpretri autorizate a prevederilor legislative i n domeniul achiziiilor publice. La introducerea unei contestaii, autoritatea contractant are obligaia de a ntiina despre aceasta ceilali participani la procedura atribuirii contractului. Aceast comunicare are o deosebit importan, deoarece participanii au dreptul de a se asocia, n 5 zile de la primirea ei, la contestaia depus, n caz contrar fiind deczui att din dreptul de a face procedura prealabil, ct i din dreptul de a se adresa justiiei. Excepii de la obligativitatea procedurii prealabile. O.U. nr. 40/2005 prevede cteva situaii n care instana de contencios administrativ poate fi sesizat fr ca n prealabil s se fi fcut contestaia la autoritatea contractant, i anume : 79

n cazul n care contractul de achiziie a fost ncheiat : 1) la termen, persoanele neimplicate n procedura de atribuire a contractului pot contesta deciziile autoritii contractante care le va vtma drepturile sau interesele dar numai dup publicarea anunului de atribuire a contractului de achiziie public i nu mai trziu de 15 zile de la data publicrii anunului de atribuire; 2) n cazul n care autoritatea contractant ncheie contractul de achiziiei public mai devreme de 15 zile de la data transmiterii comunicrii privind rezultatul aplicrii procedurii de atribuire a contractului de achiziie public, orice ofertant se poate adresa instanei, dar nu mai trziu de 15 zile de la data publicrii anunului de atribuire; n cazul n care contractul de achiziie public nu a fost ncheiat nc, orice participant implicat n procedura de atribuire a contractului poate atacat msurile corective decise de autoritatea contractant ca efect al soluionrii contestaiilor, fie pe motiv c acestea sunt la rndul lor, ilegale, fie ca sunt incomplete. O prevedere remarcabil este aceea conform careia aciunea n justiie se poate face doar pentru acele capete de cerere care au fcut obiectul atacului pe cale administrativ. Prin urmare nu este posibil, s se solicite prin contestaie anularea deciziei, iar apoi, prin aciune acordarea de despgubiri. 4. Potrivit Legii nr. 337/2005 privind protecia topografiei circuitelor integrate, hotrrea de respingere a cererii de nregistrare a topografiei poate fi contestat pe cale administrativ, n termen de 3 luni de la data comunicrii ei; contestaia se soluioneaz n termen de dou luni de la data nregistrrii, i poate fi apoi atacat in justiie. Recursul administrativ la directorul oficiului este un recurs graios, adresat autoritii vinovat de emiterea actului administrativ ilegal. 5. Legea nr. 105/2004 privind protejarea patrimoniului cultural naional mobil prevede : ,,contestarea expertizei bunurilor culturale mobile care nu au fost propuse la clasare, se face la Comisia Naional a Muzeelor i Coleciilor n termen de 10 zile de la primirea ntiinrii expertului. Soluionarea contestaiei se comunic n termen de 20 de zile. De asemenea, ordinul de clasare, declasare sau de trecere dintr-o categorie n alta a patrimoniului cultural naional al unui bun cultural mobil poate fi contestat de proprietarul sau de titularul dreptului de administrarea a Ministerului Culturii, n termen de 30 de zile de la comunicare. Ministerului Culturii este obligat s soluioneze contestaia n termen de 30 de zile de la nregistrarea acesteia. 6. Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public. Refuzul explicit sau tacit al angajatului desemnat al unei autoriti ori instituii publice pentru aplicarea legii constituie abatere i atrage rspunderea disciplinar a celui vinovat. mpotriva refuzului 80

se poate pune reclamaie n termen de 30 de zile de la luarea la cunotin de ctre persoana lezat. Dac dup cercetarea administrativ reclamaia se dovedete ntemeiat, rspunsul se transmite persoanei lezate n termen de 15 zile de la depunerea reclamaiei i va conine att informaiile de interes public solicitate iniial ct i menionarea sanciunilor disciplinare luate mpotriva celui vinovat.

9. Concluzii privind recursul administrativ de drept comun Recursul administrativ de drept comun este o realitate ce nu poate fi negat, deoarece nimic nu mpiedic particularii s se adreseze cu recurs graios sau recurs ierarhic autoritilor competente, n cazul n care se consider nedrepti de vreo msur a acestora (art. 1 alin. (1) i art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004). Recursul administrativ prezint cteva trsturi caracteristice 1: constituie exerciiul unui drept al particularilor de a cere administraiei modificarea, anularea sau nlocuirea unui act administrativ vtmtor de drepturi, sau adoptarea unei anumite atitudini. presupune existena prealabil a unui act administrativ sau a unui fapt administrativ asimilat actului administrativ. Astfel, simpla cerere adresat administraiei pentru eliberarea, spre exemplu, a unei autorizaii nu poate fi considerat recurs administrativ. Doar n cazul refuzului de eliberare a autorizaiei sau a lipsei unui rspuns la cerere n termenul legal, atitudinea administraiei d natere unei contestaii care poate forma obiectul unui recurs administrativ. lezarea unui drept sau cel puin a unui interes al reclamantului prin actul administrativ 2. Numai n aceast situaie este vorba de un veritabil recurs, i nu de un denun pe care l poate face orice individ. Diferena dintre simplul denun i recursul administrativ const n obligaia administraiei de a rspunde acestuia din urm. De multe ori, ns, aceast obligaie de a rspunde nu este ndeplinit sau este realizat cu ntrziere mare i n mod superficial recursul administrativ pune n discuie att legalitatea, ct i oportunitatea actelor si operaiunilor administrative. 3 actul sau decizia emis de administraie n urma soluionrii recursului administrativ nu este o decizie jurisdicional, ci administrativ 4. se intenteaz independent de existena unor forme sau termene.
1 2

C-tin G. Rarincescu, op. cit., p. 106-108 A. Teodorescu, ,,Tratat de drept administrativ, vol I, Institutul de Arte Grafice, ,,Eminescu, S. A., 1929,p.387 3 D. C. Drago, op. cit.,p.69 4 Ibidem, p. 69

81

Pentru soluionarea recursurilor administrative de drept comun n bune condiii, O. G. nr. 27/2002 prevede anumite msuri: soluionarea recursului administrativ se va face dup efectuarea unei cercetri administrative; recursul administrativ, pentru a fi valabil, trebuie s fie semnat de petiionar i s conin datele de identificare a acestuia, precizare a crei nerespectare este sancionat cu clasarea petiiei. Nu se precizeaz ns ce se ntmpl n cazul petiiilor verbale, ale persoanelor bolnave sau cu handicap. termenul de soluionare a recursurilor administrative este de 30 de zile, cu posibilitate de prelungire, din dispoziia conductorului autoritii publice, cu cel mult 15 zile, daca sunt necesare cercetri mai amnunite. Autoritatea public este obligat de a comunica petiionarului faptul prelungirii termenului de rspuns. recursurile greit ndreptate trebuie trimise de compartimentul de relaii cu publicul autoritii publice competente, pentru care curge un nou termen de soluionare. Este necesar informarea petentului despre luarea acestei msuri. petiiile multiple viznd aceeai problem se conexeaz, petentul primind un singur rspuns care s fac referire la toate, iar petiia ulterioar cu acelai obiect se claseaz alturi de petiia deja soluionat fcndu-se meniune c s-a rspuns.

Recursul de drept comun poate fi ntlnit n toate cele trei forme tipice ale sale: recursul graios, recursul ierarhic i recursul de tutel. Recursul administrativ poate lua i forma recursului de tutel, n situaiile n care autoritatea emitent se bucur de autonomie, neavnd superior ierarhic. Sarcina de a exercita principalul contro de tip ,,tutel administrativ 1 n Romnia i revine, conform Constituiei, prefectului. Tutela se exercit n principiu din oficiu, ns nimic nu mpiedic particularii s sesizeze prefectul n legtur cu ilegalitatea unui act administrativ emis de o autoritate local autonom. Chiar primarul are obligaia, conform Legii administraiei publice locale, nr. 141/2004, s sesizeze prefectul atunci cnd constat c o hotrre a consiliului local, pe care el trebuie s o duc la ndeplinire, este ilegal. ntrebarea care se pune este aceea dac aceast sesizare are utilitate practic i efecte juridice, dat fiind faptul c prefectului i se nainteaz ntr-un termen de 3 zile de la adoptare orice act al

C. L. Popescu, ,,Autonomia local i integrarea european, Edit All Beck, Bucureti, 1999, p.2000

82

autoritilor autonome ( art. 49 din Legea nr. 141/2004). 1 Prefectul este, ns, obligat, n temeiul O. G. nr. 27/2002, s ofere un rspuns petiionarului, n termen de 30 de zile de la primirea reclamaiei, indiferent de faptul c rspunsul este negativ sau pozitiv. Astfel, Recursul de tutel, dei posibil, nu are nsemntatea practic pe care o au celelalte dou forma de recurs administrativ. Recursul administrativ reprezint o importan deosebit n economia reglementrilor referitoare la aprarea drepturilor administrailor n raporturile lor cu administraia; el reprezint o cale facil de obinere a reparrii dreptului sau interesului legitim vtmat. 2 Acest recurs i-a dovedit utilitatea practic, astfel nct face de multe ori inutil recursul jurisdicional. ncrederea n administraie este ns de cele mai multe ori mai redus dect n corpul judectoresc, prin urmare acestora le este dat deplina competen de a soluiona litigiile administrative, i activitatea acestora beneficiaz de o reglementare mai minuioas. 3 Recursul administrativ este ,,garania principal a reparrii insuficienelor i eroilor administraiei, controlul judectoresc fiind doar o garanie subsidiar, ce intervine n cazul n care garania principal nu a fost suficient pentru satisfacerea celui vtmat n cazul n care garania principal nu a fost suficient pentru satisfacerea celui vtmat. 4

CAPITOLUL VIII. PROCEDURA N FAA INSTANEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV 1. Instana competent Avndu-se n vedere caracterul complex i specializat al litigiilor de contencios administrativ, legiuitorul stipuleaz nfiinarea unor tribunale administrativ-fiscale, ca instane specializate n soluionarea aciunile de contencios administrativ precum i a litigiilor de natur fiscal. Pn la nfiinarea acestor tribunale specializate, litigiile de competena acestora vor continua s fie soluionate de seciile de contencios administrativ i fiscal ale tribunalelor. Conform art. 10, alin. (1) din Legea nr. 554/2004, competena material este stabilit dup rangul autoritii emitente (central sau local) n ce privete litigiile de contencios administrativ, iar n ce privete litigiile de natur fiscal, evaluabile n bani, sunt preluate prevederile Codului de procedur fiscal, care a instituit pragul de 5 miliarde lei: Litigiile privind actele administrative emise
1 2

D.C. Drago, op. cit., p. 75 Ibidem, p.171 3 Ibidem, p. 171 4 M. Lepdtescu, ,, Judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale o nou garanie juridic a exercitrii depline a drepturilor cetenilor , n ,,Revista romn de drept, nr. 8/1967, p.19

83

sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de pn la 5 miliarde lei, se soluioneaz, n fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluioneaz, n fond, de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin lege special nu se prevede altfel. n ce privete al doilea grad de jurisdicie, recursul, instana competent este secia de contencios administrativ a instanei ierarhic superioare celei care a judecat fondul. Soluia la care jurisprudena a ajuns cu privire la competena teritorial, aceea a posibilitii reclamantului de a alege ntre competena stabilit de codul de procedur civil instana de la domiciliul prtului, sau cea prevzut de norma derogatorie de la dreptul comun, stabilit de legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 instana cea de la domiciliul reclamantului, este oficializat i prevzut n mod expres de noua reglementare art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. A se vedea n acest sens i spea prezentat la pagina 80. 1.1.Competena material de fond este reglementat de lege n funcie de dou criterii: a) poziionarea autoritii publice emitente a actului ilegal n sistemul administraiei publice (autoriti centrale/locale), respectiv b) valoarea impozitului, taxei, contribuiei, datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat (suma de difereniere fiind cea de 500.000 RON). n consecin, exist dou tipuri de competen, n funcie de obiectul actului administrativ: a) dac obiectul actului administrativ nu este un impozit, tax, contribuie sau datorie vamal, competena se stabilete dup poziia organului emitent, fiind irelevant cuantumul despgubirilor solicitate prin aciune. Regula se aplic i contractelor administrative. b) dac obiectul actului administrativ este un impozit, tax, contribuie sau datorie vamal, competena se stabilete dup valoare, nu dup poziionarea organului emitent. Astfel, chiar dac actul de impunere a fost emis de o autoritate public situat la nivel local dar litigiul are ca obiect o valoare mai mare de 500.000 RON, competena va aparine Curii de apel, nu tribunalului, iar dac valoarea este sub prag iar organul este central, tribunalului. Legea vizeaz, pentru stabilirea competenei, suma care face obiectul actului administrativ, nu suma efectiv contestat prin aciunea n contencios administrativ; astfel, chiar dac se contest doar o parte din suma impus prin act, competena va fi stabilit totui n raport cu ntreaga sum ce face obiectul actului administrativ; n situaia opus, cnd actul are ca obiect un impozit ntr -un anumit cuantum, ns despgubirile cerute de reclamant sunt mai mari, instana competent va fi stabilit n funcie de suma ce face obiectul actului administrativ,fr despgubiri. 84

Sunt, prin urmare, de competena tribunalului actele emise de consiliul judeean i preedintele consiliului judeean, consiliul local i primar, autoritile sau instituiile subordonate consiliului judeean sau local, organismele deconcentrate n teritoriu (direcii, inspectorate), prefect. Dimpotriv, sunt de competena Curii de apel actele emise de Preedinte, Guvern, Ministere, autoritile centrale autonome, autoriti centrale subordonate Guvernului sau ministerelor. 1.2. Competena teritorial de fond. Aici, reclamantul are alegere ntre instana de la domiciliul (sau sediul) su sau cea de la sediul prtului (autoritatea public). Suntem n prezena unei competene de favoare, pus la ndemna reclamantului pentru o mai bun ocrotire a intereselor sale. Odat aleas ns instana de ctre reclamant, acesta nu mai poate reveni asupra opiunii sale, dect dac s-a aflat n eroare. n situaia n care un strin sau apatrid contest un act administrativ n contencios administrativ, aplicarea art.10 alin.3 din lege impune judecarea cauzei de instana de la sediul autoritii prte, reclamantul neavnd drept de opiune, deoarece nu exist o instan judectoreasc romneasc la domiciliul su. Cu alte cuvinte, n acest caz, competena nu mai este alternativ, ci exclusiv. 1.3.Competena material n recurs aparine instanei imediat superioare celei care a judecat fondul, respectiv Curii de apel sau naltei Curi de Casaie i Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal, dac prin lege special nu se prevede altfel. 1.4.Competena n cazul persoanelor private asimilate autoritilor publice. Probleme de interpretare ridic persoanele juridice private autorizate s presteze servicii publice - cum pot fi ele caracterizate, ca centrale sau locale (judeene)? Considerm c ntinderea teritorial a serviciului public prestat este cea relevant n aceast situaie, nu sediul persoanei juridice, prin urmare, dac serviciul prestat acoper teritoriul unei localiti sau unui jude, competent va fi tribunalul, iar dac el este un serviciu public naional, Curtea de apel; ct privete competena teritorial, n cazul n care reclamantul nu opteaz pentru instana de la domiciliul sau sediul su, va fi stabilit n funcie de sediul serviciului public (locul unde el este prestat), nu prin raportare la sediul social al persoanei juridice, deoarece exist situaii n care acestea nu coincid (o companie din capital poate presta servicii publice n judeul Cluj, spre exemplu, sau invers). Datele problemei se complic dac serviciul public profit mai multor judee, atrgnd competena unor tribunale diferite - n acest caz, primul tribunal sesizat este cel competent.

85

1.5. Competena de judecare a cererilor persoanelor vtmate prin ordonane care nc nu au fost declarate neconstituionale aparine, conform art.10 din lege, Curii de apel, fiind vorba de acte ale Guvernului, autoritate central. 1.6. Competena de a soluiona litigii de contencios administrativ n temeiul unor legi speciale. Legea nr.554/2004 permite, prin precizarea din finalul art.10, ca prin legi speciale s fie consacrat alt competen material dect cea din prima parte a textului, prin urmare legile speciale care reglementeaz n mod derogator competena de soluionare aciunilor de contencios administrativ rmn valabile, nefiind contrare legii contenciosului administrativ n sensul art.31. 2. Capetele de cerere Din economia legii contenciosului administrativ reiese ca reclamantul are trei posibiliti de formulare a obiectului aciunii: de anulare, n tot sau n parte, a actului; de anulare a actului i de obligare la plata unor despgubiri; de obligare la plata unor despgubiri. Despgubirile pot fi cerute att pentru daunele materiale, ct i pentru daunele morale. Dac reclamantul nu a solicitat despgubiri prin aceeai aciune n care a solicitat anularea actului, el poate introduce cerea pentru despgubiri la instana de contencios administrativ, n termen de 1 an de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasc ntinderea pagubei, termenul respectiv fiind un termen de prescripie. Legea permite introducerea n cauz i a funcionarului responsabil, n sensul larg al noiunii (persoana fizic care a elaborat, a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea), dar numai n cazul n care se solicit despgubiri, ca expresie a rspunderii solidare att a autoritii pentru lipsa de vigilen, ct i a funcionarului culpabil. Persoana acionat astfel n justiie (funcionarul) l poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul. 3. Actele probatorii. Cerine procedurale. n sprijinul aciunii sale, reclamantul are obligaia de a depune copia actului pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii prte prin care i se comunic refuzul preteniei sale juridice. Dac nu a primit nici un rspuns, deci n cazul tcerii organului (autoritii) prt, reclamantul va depune la dosar copia cererii, certificat prin numrul i data nregistrrii la autoritatea public. De asemenea reclamantul va depune la dosar nscrisurile ce fac dovada ndeplinirii procedurii prealabile. Legea 86

prevede n art.12 c reclamantul va anexa la aciune copia actului administrativ pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii publice prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii sale. n situaia n care reclamantul nu a primit nici un rspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificat prin numrul i data nregistrrii la autoritatea public, precum i orice nscris care face dovada ndeplinirii procedurii prealabile. n continuare, la primirea cererii, instana va dispune citarea prilor i va putea cere autoritii al crei act (sau refuz) este atacat s i comunice de urgen acel act (sau motivaia refuzului), mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la baza emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei. Dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat, prin ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend judiciar, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat. n consecin, vom sintetiza situaiile juridice ce apar ca urmare a aplicrii textului legal astfel: (1) n cazul atacrii actului administrativ tipic, reclamantul va depune, odat cu cererea introductiv de instan, copia actului administrativ atacat (a), copia recursului administrativ prealabil nregistrat la autoritatea public (b), respectiv rspunsul nefavorabil la recursul administrativ (c) . Terul fa de actul administrativ, aflat n imposibilitate de a obine copia actului administrativ vtmtor de la destinatar sau de la autoritatea public, va afirma doar existena actului, urmnd a deveni aplicabile dispoziiile art.13 alin.2-instana va solicita autoritii publice emitente comunicarea, de urgen, a actului atacat, stabilind pentru aceasta i un termen, de preferin scurt, deoarece litigiile de contencios administrativ trebuie judecate cu celeritate. n cazul n care reclamantul nu prezint instanei rspunsul primit la recursul administrativ, autoritatea public va face aceast dovad. (2) n cazul contestrii refuzului nejustificat explicit de soluionare a unei cereri, reclamantul va depune, (chiar dac legea omite s precizeze), copia cererii, pentru a se putea determina caracterul nejustificat al refuzului raportat la cererea iniial (a) i refuzul propriu-zis, care poate fi doar un nscris, nu i un rspuns verbal (b). n cazul n care instana consider util, va solicita autoritii publice s -i comunice documentaia ce a stat la baza refuzului, pentru aprecierea caracterului justificat sau nejustificat al acestuia (art.13 alin.3 raportat la art.13 alin.2). (3) n fine, n cazul refuzului nejustificat implicit (tcerea administrativ), reclamantul depune copia cererii nregistrate la autoritatea public, n funcie de data acesteia putnd fi determinat mprejurarea expirrii termenului de rspuns; de asemenea, n cazul n care autoritatea 87

public i-a comunicat prelungirea termenului de rspuns, conform Ordonanei Guvernului nr.27/2002, reclamantul va fi obligat s ataeze i acest nscris. Dovada prelungirii termenului de rspuns, atunci cnd reclamantul omite s prezinte nscrisul, incumb autoritii publice, la prima zi de nfiare sau odat cu comunicarea documentaiei cerute de instan, de aceea este foarte important ca aceast prelungire a termenului s fie comunicat cu confirmare de primire, sau utiliznd toate mijloacele legale posibile, pentru ca dovada s poat fi realizat. (4) legea ncearc s favorizeze nejustificat Ministerul public i Avocatul poporului, subiecte cu legitimare procesual activ special, exonerndu -le de obligaia atarii copiei actului administrativ atacat, dei aceste entiti au cunotin de acest act. Astfel, Avocatul poporului poate introduce aciunea n contencios administrativ numai ca ultim resort, dup ce procedurile prevzute de legea special nu au dus la nici un rezultat, ori pentru declanarea controlului exercitat de aceast instituie este de la sine neles c persoana fizic trebuie s prezinte actul administrativ vtmtor, sau, n caz contrar, autoritile publice sunt obligate s comunice actul Avocatului poporului; ipoteza vizat de lege este, prin urmare, doar aceea n care Avocatul poporului, prin utilizarea mijloacelor proprii, nu reuete s obin o copie de pe actul administrativ vtmtor. La fel, Ministerul Public are o multitudine de mijloace prin care poate intra n posesia actului administrativ vtmtor, i nu vedem de ce nu ar trebui s-l prezinte n copie la introducerea cererii. n consecin, considerm c i Avocatul poporului, i Ministerul public au obligaia de a ataa, n copie, actul administrativ atacat, documentaia ce a stat la baza emiterii lui fiind solicitat de instan sub sanciunea amenzii judiciare aplicate conductorului autoritii publice. (5) amenda judiciar. Legea cotenciosului administrativ prevede o procedur de nfrngere a rezistenei autoritii publice n privina comunicrii documentaiei ce a stat la baza emiterii actului administrativ sau a refuzului nejustificat, care are anse de succes n practic, spre deosebire de procedura din vechea lege, unde sumele erau derizorii. Astfel, considerm binevenit instituirea unui sistem proporional de calcul al amenzii judiciare pe zi de ntrziere, aplicat conductorului autoritii publice prte. Raportarea cuantumului amenzii judiciare la salariul minim brut pe economie face ca suma s fie actual pentru o lung perioad de timp. n prezent, salariul minim brut pe economie este (330 RON), iar amenda judiciar va fi, prin urmare, 330.000 lei (33 lei noi) / zi de ntrziere, sum suficient de important pentru a nfrnge rezistena conductorului autoritii publice. 88

Trebuie observat ns c legea acord instanei de contencios administrativ puterea discreionar de a aprecia cnd ntrzierea este nejustificat, fiind aplicabil n completare art.108 1 alin.2 C.pr.civ.1 ; considerm c, pentru aplicarea acestui text de lege n spiritul su i n considerarea faptului c trebuie s avem o administraie eficient, dedicat ceteanului i nevoilor sale, cteva aspecte necesit precizri: a) ineficiena intern a autoritii publice nu poate fi considerat ca justificare pentru ntrziere; b) lipsa din localitate a conductorului autoritii publice nu este o justificare pentru ntrziere, deoarece obligaia comunicrii actelor este instituit pentru autoritatea public, ca i entitate, or conductorul autoritii are obligaia de a delega expres sau tacit atribuiile sale unui funcionar public din instituie, pe perioada deplasrii sale din localitate. c) nici mprejurarea schimbrii mandatului ntre persoane (alegeri, numirea altei persoane) nu constituie motiv justificat pentru ntrziere, autoritatea public avnd o activitate permanent i continu, fr ntreruperi; va fi avut ns n vedere, pentru aplicarea amenzii judiciare, momentul efectiv al comunicrii ncheierii interlocutorii, amenda persoana care a predat mandatul i cea care l-a preluat. d) dac n fia postului unui funcionar public este prevzut obligaia comunicrii ctre instane a documentelor solicitate potrivit Legii nr.554/2004, ntrzierea n comunicare poate fi motiv de sancionare a acestuia, ns amenda judiciar va fi pltit de conductorul autoritii publice. putnd fi chiar divizat ntre

4.Suspendarea executrii actului; Suspendarea actelor juridice reprezint operaiunea juridic de ntrerupere vremelnic a efectelor acestora. Cum n privina actelor administrative funcioneaz principiul executrii din oficiu, suspendarea ne apare ca o situaie de excepie, care poate fi de drept atunci cnd legea o prevede, sau judectoreasc, dar n limitele i condiiile prevzute de lege. n mod tradiional normele contenciosului administrativ cuprind reglementri cu privire la instituia suspendrii actului administrativ atacat. Actuala lege a contenciosului administrativ precizeaz n mod expres posibilitatea suspendrii unui act administrativ, de ctre instana de contencios administrativ competent s judece aciunea principal, chiar i nainte de introducerea aciunii. Suspendarea nu se dispune din oficiu, ea trebuie s fie solicitat prin cerere formulat fie de persoana vtmat, fie de Ministerul Public pentru o cauz de interes public. 89

De asemenea legea prevede i situaia suspendrii de drept, ntr-un caz singular, cel al exercitrii tutelei administrative de ctre prefect. Judecarea cererii de suspendare se face n regim de urgen, cu citarea prilor, instana pronunndu-se printr-o ncheiere sau sentin dup caz, executorie de drept. Sentina sau ncheierea prin care s-a dispus suspendarea poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la pronunare. Legea contenciosului administrativ menine formularea tradiional a condiiilor n care se va putea dispune suspendarea actului administrativ: n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente. Suntem n faa a dou condiii ce trebuie ndeplinite cumulativ i care se determin una pe alta. O alt observaie ce se impune a fi fcut este determinarea mai exact, prin noua lege, a duratei suspendrii, fa de reglementarea anterioar, care lsa loc la diferite interpretri. Astfel, n cazul cererilor de suspendare formulate naintea introducerii aciunii propriu-zise de contencios administrativ, instana poate suspenda actul pn la pronunarea instanei de fond, iar n cazul n care solicitarea suspendrii se face prin aciunea principal sau pe durata judecrii pe fond, instana va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. 4.1.Justificarea suspendrii actului administrativ. Soluii posibile. Actele administrative sunt executorii din oficiu i prin ele nsele, adic nu necesit intervenia unui alt organ pentru a le nvesti cu formul executorie. Datorit acestui specific, devine necesar suspendarea lor, atunci cnd sunt contestate din punct de vedere al legalitii, i cnd prin executarea lor ar putea provoca o pagub persoanelor fizice sau juridice protejate prin instituia contenciosului administrativ. n dreptul comparat sunt consacrate mai multe sisteme cu privire la suspendarea actelor administrative contestate: suspendarea de drept, odat cu introducerea recursului administrativ sau a aciunii n justiie; suspendarea la cerere, ns tot de drept, n unul din aceste dou cazuri; suspendarea judectoreasc, la cerere, nainte de introducerea cererii n anulare, odat cu aceasta sau dup pornirea procesului. Astfel, n principiu, n Frana, introducerea recursului administrativ nu are ca efect suspendarea execuiei actului atacat. Excepiile de la principiu trebuie s fie prevzute n mod expres. Dimpotriv, n Germania, recursul administrativ este un obstacol n calea executrii actelor care impun obligaii, precum i a celor care restrng drepturi. Excepiile de la acest principiu pot fi stabilite de legiuitor, sau de administraie, care poate ordona, dac un interes public sau privat o cere, executarea imediat a actului administrativ atacat. De asemenea, ea are puterea de a resta bili, tot 90

pentru raiuni de interes public, un efect suspensiv exclus prin lege. n Suedia i Norvegia recursul nu paralizeaz execuia actului dect dac organul de recurs decide n acest sens, la fel se ntmpl i n Elveia, cu excepia actelor ce oblig la prestaii pecuniare, ntotdeauna suspendate. Fiecare sistem are avantaje i dezavantaje. Sistemul suspendrii de drept ncurajeaz pe acei care urmresc ca actul s fie aplicat cu ntrziere, fr a se inteniona cu adevrat declanarea unui proces cu acest obiect; suspendarea facultativ, adic lsat la aprecierea instanei, are dezavantaje nscute tocmai din aceast putere discreionar a instanei, care poate refuza suspendarea, dei se impune acordarea ei (pe de alt parte, o hotrre de respingere a cererii de suspendare poate fi atacat, la instana superioar, deci exist modaliti de reformare a ei). n ce ne privete, considerm c acest din urm sistem, de suspendare judectoreasc, este cel mai puin defavorabil dac avem n vedere ambele pri - administraia i particularii, cu condiia ca suspendarea s poat fi cerut oricnd dup emiterea actului vtmtor, adic nainte de introducerea aciunii, odat cu ea sau n cursul procesului. Legea nr.554/2004 consacr, ca regul general, suspendarea judectoreasc, la cerere, odat cu introducerea recursului administrativ sau a aciunii n faa instanei de contencios administrativ 4.2.Suspendarea ntemeiat pe exercitarea recursului administrativ este o suspendare judectoreasc, facultativ, admisibil dup introducerea recursului administrativ prealabil, i care dureaz pn la soluionarea cauzei pe fond. Deoarece recursul administrativ prealabil reglementat de art.7 din lege are acelai scop ca i procedurile administrativ jurisdicionale, reglementate prin legi speciale, considerm c dispoziiile art.14 i 15 se aplic i n cazul contestrii actelor administrativ jurisdicionale, aducnd ca argument, n acest sens, i practica instanei noastre supreme ntemeiate pe vechea lege. Soluia aleas de legiuitor este criticabil sub aspectul duratei suspendrii, ea ncurajnd recursuri administrative nefinalizate cu intentarea unei aciuni n contencios administrativ. Astfel, persoana interesat s obin o "psuire" de la executarea actului administrativ, solicit, dup introducerea recursului administrativ, suspendarea acestuia, i nu mai intenteaz aciunea n faa instanei de contencios administrativ. Obine, astfel, un rgaz de 30 de zile ct dureaz soluionarea recursului, la care se adaug 6 luni termenul de intentare a aciunii. Corelativul ar fi fost ncetarea de drept a suspendrii la un anumit termen, mai scurt (de exemplu, 30 de zile), socotit de la soluionarea (explicit sau tacit) a recursului administrativ, perioad suficient pentru a "deslui" inteniile persoanei vtmate; n acest caz, reclamantul, cunoscnd faptul c suspendarea actului expir n 30 de zile, ar fi mai diligent n intentarea aciunii n faa instanei de contencios administrativ. 91

n situaia dat, prin urmare, un rol decisiv au instanele de contencios administrativ, care trebuie s aprecieze cu obiectivitate aparena de ilegalitate a actului administrativ, i s hotrasc suspendarea actului cu mare atenie i numai n acele cazuri n care ea se impune cu eviden. Trebuie subliniat c suspendarea dureaz pn la soluionarea cauzei pe fond, adic n prim instan, nu i pe parcursul soluionrii recursului. Hotrrea instanei va fi o sentin (art.14 alin.4), deoarece este vorba de o aciune de sine stttoare, nu accesorie uneia n anulare. 4.3. Suspendarea ca accesoriu al aciunii n faa instanei de contencios administrativ. Odat cu aciunea n anulare, sau separat, pe parcursul judecrii fondului cauzei, reclamantul solicit i suspendarea actului administrativ. Legtura indisolubil dintre aciunea principal n anulare i cea accesorie de suspendare a actului rezult din formularea art.15 i confirm practica anterioar anului 2004, consacrat prin decizii ale instanei noastre supreme, care a statuat c, n cazul renunrii reclamantului la aciunea principal, cererea de suspendare rmne fr obiect, i va fi respins pe acest temei. Caracterul accesoriu este confirmat i de faptul c hotrrea instanei asupra cererii de suspendare va fi o ncheiere, nu o sentin. Practica judectoreasc anterioar este aplicabil i n prezent: motivele suspendrii trebuie s apar, de la prima vedere, ca fiind temeinice, s creeze de la nceput o ndoial asupra legalitii actului contestat, i s fie cuprinse n considerentele hotrrii. Trebuie subliniat c cererea de suspendare poate fi formulat separat, pe tot parcursul judecrii fondului, ns suspendarea poate fi dispus de instan "pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei", adic pn la expirarea termenului de recurs sau soluionarea recursului. Aceast soluie vine s acopere ntr-o anumit msur golul lsat de inadmisibilitatea cererii de suspendare n recurs, inexplicabil dac avem n vedere faptul c motivele de suspendare ar putea aprea i dup soluionarea fondului; astfel, titularul autorizaiei de construcie ateapt s taie copacii de pe terenul construibil pn cnd cauza este judecat pe fond, ns soluia de respingere a aciunii n anulare justific o anumit ncredere n soluionarea similar a recursului, ce-l poate determina s "treac la fapte", n condiiile n care pstrarea spaiului verde este un motiv temeinic de suspendare a actului administrativ din perspectiva comunitii locale. n aceast situaie, dac aciunea n anulare a fost respins, introducerea cererii de suspendare este inadmisibil n recurs, soluie legal pe care o considerm deosebit de criticabil. Iniiatorul legii afirm c un alt corelativ este recursul n situaii deosebite, reglementat de art.21 al legii, prilej cu care se poate solicita i suspendarea actului; considerm c aceast concluzie nu 92

se desprinde din lege, recursul n situaii deosebite fiind supus tuturor regulilor recursului, cu excepia termenului de intentare i a motivaiei intentrii, i, n plus, el nu descrie o situaie ce poate interveni n practic, ci una ipotetic, teoretic, dup cum recunoate i iniiatorul, prin urmare aplicabilitatea sa este nul, impunndu-se chiar abrogarea. 4.4. Calea de atac contra hotrrii de suspendare. n temeiul vechii legi, practica judectoareasc a fost inconsecvent n problema naturii juridice a hotrrii de suspendare: ncheiere sau sentin. Curtea Suprem de Justiie s-a pronunat la nceput n sensul c ncheierea prin care se admite sau respinge cererea de suspendare actului administrativ atacat nu este supus, separat, nici unei ci de atac, ci, fcnd aplicarea regulilor din C. pr. civ. (art.282 i 316), doar odat cu hotrrea asupra fondului. Ulterior, practica instanei noastre supreme a luat o alt turnur, statund printr-o decizie n interesul legii c "este susceptibil a fi atacat cu recurs att hotrrea prin care se soluioneaz cererea de suspendare a executrii actului administrativ formulat n cadrul aciunii principale, ct i hotrrea prin care o atare cerere este soluionat separat", aceasta fiind practica ulterioar. Noua lege nu rezolv foarte clar problema, statund c suntem n prezena fie a unei ncheieri, fie a unei sentine, dup caz. Explicaia iniiatorului este ns aceea c este vorba de sentin atunci cnd cererea de suspendare este introdus separat, n temeiul art.14, i de ncheiere atunci cnd cererea este accesoriu aciunii n anulare (art.15). Att sentina, ct i ncheierea, vor putea fi atacate cu recurs, n termen de 5 zile de la pronunare, recursul fiind nesuspensiv de executare, prin urmare admiterea cererii de suspendare produce efecte juridice i pe parcursul soluionrii recursului. Sintetiznd, dup efectuarea recursului administrativ se poate solicita i acorda suspendarea pn la soluionarea fondului, pe cnd n cazul aciunii accesorii, se poate solicita i acorda suspendarea pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. 4.5. Competena de judecare a cererii de suspendare aparine instanei competente s judece fondul litigiului, fiind inadmisibil alegerea unei alte instane competente teritorial atunci cnd aciunile sunt introduse separat (prima, cererea de suspendare, i ulterior aciunea n anulare). Prin urmare, opiunea realizat de reclamant la intentarea aciunii n suspendare este obligatorie i pentru aciunea n anulare. O alt situaie este aceea cnd dou persoane diferite atac acelai act administrativ, una alegnd instana de la domiciliul su, alta instana de la sediul autoritii publice. n acest caz, dac este vorba de un act individual, suspendarea se judec n funcie de motivele invocate de fiecare 93

persoan, actul putnd fi suspendat de la executare numai n ceea ce privete persoana a crei cerere este admis, adic parial. n fine, o precizare foarte important este aceea c, dac prin lege special se prevede o alt instan competent s judece cererea de anulare a actului administrativ, dispoziiile ei prevaleaz, fiind aplicabile i cererii de suspendare. 4.6. Suspendarea actului administrativ la solicitarea Ministerului public este supus unor anumite condiii: a)poate viza doar acte normative; b) este ntemeiat doar atunci cnd prin actul normativ se perturb grav activitatea unui serviciu public "administrativ" de importan naional (inexplicabil, nu i local); c) este ntemeiat pe un interes public major, nu pe un drept subiectiv vtmat, fiind, prin urmare, "obiectiv"; d) este independent de aciunea n anularea actului administrativ normativ. n primul rnd, nu vedem pe deplin utilitatea textului legal, atta vreme ct persoana juridic de drept public sau privat care administreaz acel serviciu public de importan naional are posibilitatea i interesul de a aciona ea nsi pentru anularea actului administrativ normativ, i, odat cu recursul administrativ sau cu intentarea aciunii n anulare, poate solicita suspendarea actului administrativ; n acest caz, exist att un interes public pentru meninerea serviciului public, ct i un drept subiectiv al acelui serviciu public de a contesta actul normativ ilegal, prin urmare cele dou se suprapun, fiecare n parte justificnd aciunea n anulare i cea pentru suspendare. n al doilea rnd, ne ntrebm ce sens are suspendarea actului administrativ dac nu se solicit totodat anularea actului administrativ, tiut fiind faptul c Ministerul public poate intenta aciunea n anulare fr a parcurge recursul administrativ prealabil? Din textul legal nu rezult nicidecum "legtura" cererii de suspendare cu aciunea n anulare, aa cum susine iniiatorul legii. De asemenea, atunci cnd Ministerul public acioneaz n numele unei persoane fizice sau juridice vtmate, aciunea n anulare este una ntemeiat pe ilegalitatea subiectiv a actului, pe cnd cererea de suspendare reglementat de art.14 alin.3 este una pe temei obiectiv, al "interesului public major"; n consecin, nu este admisibil introducerea de ctre Ministerul public a cererii de suspendare a actului administrativ normativ ce vatm drepturi subiective ale unor persoane fizice sau juridice, aa cum susine iniiatorul legii. 4.7. Suspendarea de drept a actului administrativ. n temeiul unor dispoziii ale legii contenciosului administrativ, dar i a unor legi speciale, introducerea aciunii n contencios administrativ poate avea ca efect suspendarea de drept a actului administrativ atacat. 94

Este cazul contenciosului obiectiv declanat la iniiativa Prefectului sau a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici (art.123 din Constituie, respectiv art.3 alin.3 din Legea nr.554/2004). De asemenea, n temeiul Legii nr.215/2001, hotrrea de dizolvare a consiliului local sau ordinul de constatare a dizolvrii consiliului sunt suspendate de drept n momentul intentrii aciunii de ctre consilierii interesai (art.57 alin.3 i art. 58 alin.3). Justificarea acestei opiuni a legiuitorului, ce are n vedere faptul c prin astfel de aciuni se apr legalitatea obiectiv i buna funcionare a administraiei publice, nu scap criticilor, deoarece se creeaz o situaie favorizat, n care reclamantul nu trebuie s motiveze n nici un fel necesitatea suspendrii, iar aplicarea n practic a acestor dispoziii poate duce la abuzuri - cum ar fi cazul prefectului, organ politic, care, n mod icanator, introduce aciuni n contencios administrativ, blocnd astfel activitatea autoritilor administraiei publice locale n care activeaz demnitari de alt orientare politic. Din pcate, n cazul prefectului nici nu poate fi vorba de adoptarea unei soluii diferite prin lege, ntruct suspendarea de drept este impus prin Constituie - situaie n aceeai msur criticabil, deoarece rolul unei legi fundamentale este acela de a stabili doar principii de funcionare, nu de a intra n detaliu i a reglementa exhaustiv anumite instituii de drept. n cazul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, ns, considerm necesar i posibil modificarea legii n sensul n care i aceast autoritate s fie obligat s-i justifice cererea de suspendare adresat instanei de contencios administrativ.

CAPITOLUL IX. INTRODUCEREA N CAUZ A FUNCIONARULUI PUBLIC VINOVAT DE EMITEREA/ELABORAREA ACTULUI ADMINISTRATIV.

1. Sediul materiei. Art. 16 al legii contenciosului administrativ permite chemarea n judecat i a persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, ns numai n cazul n care se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi obligat la plata despgubirilor, solidar cu autoritatea public respectiv. La rndul ei, persoana acionat astfel n justiie l poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul. 95

Legitimarea procesual special reglementat de acest text legal privete persoane fizice care au contribuit, ntr-o msur mai mare sau mai mic, la emiterea actului administrativ ilegal sau la refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri. 2. Caracteristicile aciunii. a) Textul vizeaz persoane fizice care au elaborat, emis sau ncheiat actul, prin urmare legea acoper att sfera funcionarilor publici, ct i pe cea a demnitarilor, dar i personalul angajat cu contract de munc n autoritile publice sau n serviciile publice. b) Prin elaborarea actului, sunt vizate persoanele care au participat efectiv la redactarea actului administrativ, dar nu au semnat n final acest act - cei care au emis avize, acorduri, cei care au fcut propunerea n vederea emiterii actului, cei care au participat n comisia de licitaie, cei care au contrasemnat actul, etc. Rspunderea lor se angajeaz de cele mai multe ori pentru aspectele faptice, de fond ale actului administrativ - de exemplu, emiterea unei autorizaii de construcie pe un teren mai mare dect are n proprietate beneficiarul, nclcnd dreptul de proprietate al altei persoane. c) Prin emiterea actului administrativ sunt vizai cei care semneaz actul administrativ, n baza competenei legale, determinnd calitatea de emitent pentru autoritatea public pe care o reprezint. Aici intervine o rspundere derivat din atribuiile de conducere pe care le are, de obicei, semnatarul unui act administrativ, urmnd ca, n cazul n care actul a fost elaborat ilegal, el s solicite instanei introducerea n cauz i a persoanei care a elaborat actul, pentru a rspunde solidar cu aceasta. d) ncheierea se refer la manifestarea de voin prin care autoritatea public devine parte a unui contract administrativ, i ea poate fi un act administrativ distinct (hotrrea consiliului local, spre exemplu), prin care se aprob un contract administrativ. Rspunderea membrilor

organului colegial, care, de cele mai multe ori, ncheie contractele administrative, va fi angajat pe principiul solidaritii, cu exceptarea celor care nu au participat la edin sau au votat mpotriv. e) n fine, poate fi acionat n instan i persoana fizic care a semnat (n solidar cu cea care a elaborat) refuzul explicit de rezolvare a cererii; de asemenea, persoana responsabil pentru tcerea administraiei, care este cea nsrcinat cu rspunsul n termen la petiii (conductorul autoritii publice, n temeiul art.4 din Ordonana Guvernului nr.27/2002, n solidar cu eful compartimentului care avea competena de a rezolva petiia - art. 13 - sau cu eful compartimentului de relaii cu publicul, dac petiia nu a fost repartizat corespunztor - art.6). 96

f) Rspunderea persoanei fizice poate fi angajat dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat (daune materiale sau morale) sau pentru ntrziere, prin urmare ea este inadmisibil n aciunea care are ca obiect exclusiv anularea actului. Constatm c "activarea" calitii procesuale pasive a persoanei fizice vinovate de emiterea (elaborarea, ncheierea) actului aparine, n principiu, reclamantului, care, de cele mai multe ori, nu poate identifica de unul singur persoana vinovat, ci doar semnatarul actului; prin urmare, aa cum s-a ntmplat i pe baza vechii legi, n unele procese reclamantul poate formula o astfel de cerere, iar n altele el este interesat doar de obinerea despgubirilor, nu i de cine le pltete; de asemenea, n unele cauze instana poate hotr obligarea funcionarului la despgubiri, pe cnd n altele, utilizndu -i puterea discreionar conferit de lege, poate respinge acest capt de cerere, oblignd doar autoritatea public, situaii inechitabile i inexplicabile din punct de vedere al principiului egalitii tuturor n faa legii. Se favorizeaz, n acest fel, din pcate, plata din bugetele publice a unor greeli personale, fr ca efectul "educativ" al condamnrii s se produc, fiind astfel ncurajat lipsa de responsabilitate att n rndul demnitarilor publici, ct i a funcionarilor publici. Considerm c se impune, de lege ferenda, instituirea obligaiei pentru instan de a introduce forat n proces persoana fizic vinovat, identificarea ei fiind realizat pe baza informaiilor solicitate autoritii publice, iar n cazul n care aceste infomaii nu sunt comunicate, va rspunde persoana semnatar a actului. n cazul funcionarilor publici, un corelativ este oferit de Statut: autoritatea public poate, n baza dreptului comun procesual, s cear intervenia forat a funcionarului n cauz, pentru ca hotrrea s-i fie opozabil; din coroborarea dispoziiilor art.16 din Legea nr.554/2004 cu cele ale art.78 din Legea nr.188/1999 - statutul funcionarilor publici - rezult c intervenia forat a funcionarului este necesar, ntruct recuperarea sumelor pltite cu titlu de daune se face direct n baza hotrrii de contencios administrativ rmas irevocabil, fr a fi nevoie de introducerea de ctre autoritatea public a unei aciuni n regres. Consilierii locali sau judeeni rspund n nume propriu, pentru activitatea desfurat n exercitarea mandatului, precum i solidar, pentru activitatea consiliului din care fac parte i pentru hotrrile pe care le-au votat. n procesul-verbal al edinei consiliului va fi consemnat rezultatul votului, iar, la cererea consilierului, se va meniona n mod expres votul acestuia (art.56 din Legea nr.399/2004 privind statutul aleilor locali). n fine, pentru persoanele angajate cu contract de munc, exist rspunderea patrimonial reglementat de art.270 C. muncii. 97

g) Sintetiznd, pe baza unui exemplu concret, putem spune c hotrrea ilegal a unui consiliu local atrage rspunderea n solidar a membrilor consiliului care au votat pentru adoptarea ei, a primarului care a propus-o, precum i a funcionarilor vinovai de elaborarea proiectului de hotrre. n condiiile refuzului reclamantului sau a instanei de a introduce n cauz funcionarul vinovat, vor fi aplicabile regulile rspunderii civile a funcionarului public sau a salariatului, iar n cazul aleilor locali, Legea statutului aleilor locali nr.393/2004, care, din pcate, nu prevede forme specifice de rspundere civil. 3. Chemarea n garanie a superiorului ierarhic, justificat n mod corect n lege ca fiind ntemeiat pe faptul c s-a primit un ordin scris, este n concordan cu soluia promovat de Statutul funcionarilor publici, care, n art.43 alin.2, prevede posibilitatea funcionarului inferior de a refuza, motivat, ndeplinirea dispoziiilor date de funcionarul superior, atunci cnd le consider ilegale; el va fi, ns obligat s execute dispoziia, dac, n urma refuzului, primete un ordin scris din partea superiorului. Executarea nu l face rspunztor pe el, ci pe superiorul ierarhic. O omisiune a legii face ca acest alineat s vorbeasc doar de "elaborarea" actului, nu i de emiterea sau de ncheierea lui, ns dispoziiile sale trebuie interpretate n spiritul ntregului articol, ca incluznd i aceste situaii. 4.Chemarea n judecat a funcionarului public se face odat cu aciunea n despgubiri, prin urmare ea va lua forma cererii accesorii aciunii n anulare sau n obligarea la rezolvarea cererii; de asemenea, ea va putea fi cerut pe cale principal, ulterior judecrii cererii de anulare, atunci cnd despgubirile nu au putut fi cunoscute la data judecrii cererii n anulare, sau n faa instanei de contencios administrativ, atunci cnd nu se dorete anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii. Credem c nu este admisibil chemarea n judecat a funcionarul public pe calea unei aciuni principale cu acest singur obiect. 5.Rspunderea persoanei fizice vinovate mai poate fi angajat prin aciune n regres, potrivit dreptului comun (art.26 din lege), i atunci cnd nu aduce la ndeplinire dispoziiile hotrrii judectoreti de contencios administrativ, iar conductorul autoritii publice este obligat de instan la plata unei amenzi de ntrziere, sau atunci cnd, pe acelai motiv, reclamantul solicit acordarea daunelor pentru ntrziere, n condiiile art.24 alin.2) din lege.

98

6 Judecarea cererilor; Litigiile de contencios administrativ au ca obiect fie un act administrativ unilateral, emis n aplicarea sau, dup caz, n organizarea aplicrii legii, fie un act administrativ bilateral (contract administrativ) prin care, n limitele legii, se presteaz activiti, n sensul larg al termenului, de interes public. Prin urmare, litigiul de contencios administrativ, indiferent de categorie, pune n cauz autoritatea public, interesul public, care sunt n conflict cu un drept subiectiv sau numai cu un interes legitim personal. De vreme ce raiunea principal de a fi a administraiei publice o reprezint emiterea de acte administrative unilaterale prin care organizeaz executarea legii (actul normativ) sau face legea aplicabil la cazuri concrete (actul individual), conflictul care are ca obiect actul administrativ este un conflict care nu vizeaz numai drepturile i interesele legitime ale prilor, ca subiecte de drept privat, ci i modul de exercitare a competenei de ctre autoritile publice, ca subiecte de drept public. Conflictul ce are ca obiect actul administrativ (tipic, atipic sau asimilat) este aadar un conflict i de ordine public, ceea ce reclam, cu necesitate, celeritate. Starea de suspiciune, de incertitudine cu privire la legalitatea actului administrativ este o stare de incertitudine i cu privire la principiul legalitii nsui, inclusiv al supremaiei Constituiei cnd temeiul n drept al aciunii l reprezint texte din Constituie care au fost nclcate prin actul administrativ dedus judecii. Noua lege a contenciosului administrativ pstreaz sintagma se judec de urgen dar mai adaug i cu precdere, ceea ce nseamn c dintre cauzele care presupun procedur de urgen, litigiile de contencios administrativ au prioritate. n ce const, concret, procedura de urgen? n primul rnd procedura de citare a prilor este, pentru unele litigii, accelerat, termenul fiind prescurtat la 48 de ore, citarea fcndu-se prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informaiilor scrise. n al doilea rnd instana va manifesta o mai mare exigen n legtur cu exercitarea unor drepturi procesuale, cum ar fi amnrile nejustificate pentru lipsa de aprare, cererile de intervenie, administrarea probelor (care cel puin n cazul actelor normative se rezum la compararea actului atacat cu textul de lege nclcat). Nu n ultimul rnd instana are la ndemn puterea coercitiv a amenzilor judiciare, al cror cuantum a fost majorat i reaezat pe alte baze, aplicabile n cazurile n care autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan lucrrile cerute. Celeritatea nu este doar impus de instan prilor din dosar dar se impune chiar nsi instanei, care are obligaia redactrii i motivrii hotrrilor n acelai regim de urgen, n cel mult 5 zile de la pronunare.

99

7. Soluiile ce le poate da instana de fond Avnd n vedere c prin noua lege a contenciosului administrativ se asimileaz actelor administrative i contractele administrative, soluiile pe care instana de fond le poate da trebuie analizate dup natura actului dedus judecii. n cazul actelor administrative unilaterale, noua reglementare pstreaz linia tradiional a contenciosului de plin jurisdicie, mbogit ns cu o nou dimensiune, aceea de a dispune i asupra legalitii actelor civile care s-au ncheiat pe baza actului administrativ anulat. Astfel, n cazul admiterii aciunii, instana poate s dea urmtoarele soluii: a) anularea n ntregime a actului administrativ; b) anularea anumitor pri ale actului administrativ (mai ales n cazul actului administrativ normativ); c) rezolv problema efectelor juridice de natur civil; d) obligarea autoritii prte sa emit un act administrativ, sa elibereze un certificat, o adeverin sau orice nscris; e) constatarea ilegalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecaii; f) obligarea la despgubiri pentru daunele materiale i morale produse. n cazul contractelor administrative, soluiile concrete pe care instana le poate da sunt determinate de situaia de fapt i, firete, de dreptul aplicabil n spe. Soluiile pe care instana le poate da, fr a fi limitative, sunt enumerate la art. 18 alin. 4 din lege: instana poate: dispune anularea acestuia, n tot sau n parte; oblig autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit; impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii; suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere; oblig la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale. Obligarea celui czut n pretenii la plata cheltuielilor de judecat. Instana poate stabili un termen pentru executare, n caz contrar aplicndu-se termenul de 30 de zile prevzut la art.24 alin.1; de asemenea, nimic nu mpiedic instana s hotrasc, nc din aceast faz, c n cazul nerespectrii termenului de executare a hotrrii de contencios administrativ, conductorul autoritii publice sau 100

persoana vinovat de emiterea actului vor fi obligai la plata amenzii de ntrziere prevzut la art.24 alin.2; despgubirile pentru ntrziere se pot acorda ns reclamantului numai n urma unei noi cereri, deoarece ele trebuie dovedite. n cazul aciunilor de contencios administrativ obiectiv (prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici) nu se pot solicita despgubiri, ci doar anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii. n cazul aciunilor intentate de Avocatul poporului sau de Ministerul public, reclamantul introdus n proces va aprecia dac solicit i despgubiri, n acest caz completndu-i aciunea introductiv. n cazul contractelor administrative (este vorba de cele enumerate la art.2 alin.1 lit.c teza a doua), soluiile din dispozitiv pot viza: (1) n faza premergtoare ncheierii contractului - obligarea autoritii publice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operaiuni premergtoare atribuirii contractului administrativ sau la anularea unor astfel de acte sau operaiuni (aceste dou soluii din dispozitiv nu sunt prevzute expres n lege, ns reies din faptul c instana este competent s se pronune asupra litigiilor din fazele premergtoare contractului administrativ, n temeiul art.8 alin.2), respectiv la ncheierea contractului. (2) n faza posterioar ncheierii contractului - anularea contractului (a), obligarea prilor la ndeplinirea unei obligaii (b) sau suplinirea voinei acestora atunci cnd interesul public o cere (c) , obligarea la plata unor despgubiri (d). Penaliti de ntrziere. Unele soluii din dispozitiv pot fi prevzute "sub sanciunea unei penaliti pentru fiecare zi de ntrziere" (art.18 alin.5); este vorba de: (a) obligarea autoritii administrative la rezolvarea cererii, (b) obligarea autoritii publice la ncheierea contractului administrativ, precum i impunerea unei pri a contractului administrativ ndeplinirea unei obligaii.

8. Recursul i n materia recursului, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ pstreaz n mare aceleai reglementri din legislaia anterioar: termenul de introducere a recursului este de 15 zile de la pronunare sau de la comunicare, dup cum partea recurent a fost sau nu prezent; recursul este suspensiv de executare; are caracter devolutiv ca i orice alt jurisdicie n dou grade; 101

se judec n procedur de urgen. Conform art. 20 alin. (3) din lege, n cazul admiterii recursului, instana caseaz cu reinere rejudecnd fondul litigiului, dac nu sunt motive de casare cu trimitere; n cazul n care prima instan era necompetent material trimite cauza la instana competent iar dac prima instan nu a judecat fondul, cauza se va trimite, o singur dat, la aceast instan. n ce privete procedura judecrii recursului n situaii deosebite, nsi unul din iniiatorii legii, prof. Antonie Iorgovan, recunoate c textul legal, art. 21 din Legea nr. 554/2004, reglementeaz o procedur mai mult ipotetic, aproape imposibil de realizat, motiv pentru care a i renunat la susinerea acestui articol; totui, dintr-un concurs de mprejurri, textul final al legii conine i aceast reglementare, pe care nu o vom comenta, lsnd jurisprudena s decid asupra utilitii sale.

9. Aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului Constituia Romniei, la art. 126 alin. 6 teza a II-a, permite exercitarea controlului instanelor de contencios administrativ i asupra ordonanelor Guvernului: "Instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale". n aplicarea acestei norme constituionale, legiuitorul stabilete procedura, condiiile i regulile de urmat n realizarea acestui drept, care, dup cum vom arta, presupune obligatoriu i invocarea excepiei de neconstituionalitate. ntruct nu se poate concepe ca instanei de contencios administrativ s-i fie ncredinate spre soluionare att problema de contencios administrativ", adic aciunea pe fond, care are ca obiect cererea persoanei vtmate prin ordonan", ct i soluionarea problemei de "contencios constituional", adic excepia de neconstituionalitate, Legea nr. 554/2004 stabilete c cel vtmat "introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate" urmnd ca litigiul de contencios administrativ propriu-zis sa fie rezolvat numai dup ce s-a rezolvat litigiul de contencios constituional i numai dac soluia este de admitere, n tot sau n parte, a excepiei de neconstituionalitate. De altfel, n practica instanelor de contencios administrativ i pn la apariia acestei legi, au aprut spee n care excepia de neconstituionalitate a coincis cu obiectul aciunii n contenciosul administrativ. 102

n ipoteza n care o ordonan sau o dispoziie a acestei a fost declarat neconstituional de ctre Curtea Constituional ca urmare a unei excepii ridicate ntr-o alt cauz, persoana ce se consider vtmat n drepturile sau interesele sale legitime poate sesiza instana de contencios administrativ, fr parcurgerea procedurii prealabile, data de referin de la care ncepe s curg dreptul la aciune fiind data publicrii n Monitorul Oficial a Deciziei Curii Constituionale. Aadar, sunt dou mari ipoteze, ipoteza "unirii" excepiei de neconstituionalitate cu fondul aciunii n contenciosul administrativ i ipoteza introducerii aciunii n contencios administrativ separat, dup ce s-a pronunat Curtea Constituional. Dei legea nu prevede n mod expres, este limpede c n asemenea litigii calitatea de prt o are Guvernul ca autoritate public emitent a actului ce face obiectul controlului judiciar i, dup caz, constituional. Altfel cum ar putea hotrrea judectoreasc s fie opozabil autoritii emitente a actului atacat i cum s-ar realiza dreptul persoanei vtmate la repararea prejudiciului? Chiar i n ipoteza c paguba a fost cauzat n mod nemijlocit i direct printr-un alt act administrativ, emis de o alt autoritate public, n baza ordonanei constatate ulterior ca fiind neconstituional, autoritatea ce a emis actul nu a fcut dect s respecte un act normativ de rang superior, (asemntor situaiei cnd funcionarul respect un ordin scris al superiorului ierarhic) astfel c Guvernul nu poate fi absolvit de orice rspundere. 10. Excepia de nelegalitate; Excepia de nelegalitate este o noiune tradiional a dreptului administrativ, dar, paradoxal, nici o lege a contenciosului administrativ nu a reglementat-o n mod expres, pn la Legea nr. 554/2004. n mod constant s-a admis c excepia de ilegalitate este o aprare pe care o parte ntr-un proces o face mpotriva unui act administrativ ilegal ce are inciden cu cauza (spea) respectiv. Tocmai de aceea, excepia de ilegalitate poate fi ridicat n orice proces de competena instanelor judectoreti (att n cauzele civile, ct i n cauzele penale) i de orice parte din proces, precum i, din oficiu, de instana judectoreasc. S-a susinut de asemenea n doctrin c existena finelor de neprimire specifice contenciosului administrativ nu reprezint un impediment n invocarea excepiei de nelegalitate, pentru c nu este vorba despre o aciune n desfiinarea actului ci doar un mijloc de aprare pentru a face actul neoperant ntr-o anumit cauz i numai ntre prile respective. Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ndeprtndu-se de tradiia acestei instituii juridice, aduce o nou concepie, reglementnd excepia de ilegalitate pe "matricea" oferit de Titlul V al Constituiei Romniei, consacrat Curii Constituionale, care reglementeaz i regimul juridic al 103

excepiei de neconstituionalitate. S-a afirmat n doctrina recent c ne aflm n prezena unei situaii similare n cazul excepiei de nelegalitate, ce presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege i c soluia legiuitorului constituant n cazul excepiei de neconstituionalitate, n sensul sesizrii pentru judecarea excepiei a "instanelor specializate", se impune n baza principiului analogiei legii. Prin dispoziiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, s-a prevzut c: "Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. n acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, va sesiza prin ncheiere motivat instana de contencios administrativ competent, suspendnd cauza. Instana de contencios administrativ se pronun, dup procedura de urgen, n edin public, cu citarea prilor. Soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se declar n 48 de ore de la pronunare ori de la comunicare i se judec n 3 zile de la nregistrare, cu citarea prilor prin publicitate. n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza fr a ine seama de actul a crui nelegalitate a fost constatat." Aceast nou viziune asupra excepiei de nelegalitate nu a ntrziat s provoace reacii critice din partea unor autori care consider c dezavantajele noii reglementri sunt mai pronunate dect aspectele pozitive ce s-au avut n vedere de ctre legiuitor. Vom prezenta n continuare principalele critici aduse modificrilor instituite de noua lege a contenciosului administrativ cu privire la excepia de nelegalitate. Dac specific contenciosului administrativ a fost i este controlul direct de legalitate al actelor administrative, exercitat de instanele judectoreti competente, trstura caracteristic determinant a excepiei de nelegalitate rezida n faptul c aceasta a reprezentat o forma de control indirect al actelor administrative. Instanele judectoreti s-au considerat din totdeauna competente s examineze, pe calea indirect a excepiei, legalitatea unor acte n virtutea unor texte legislative exprese sau ca urmare a aplicrii principiilor generale de drept. Prin noua reglementare aceast competen revine exclusiv instanelor specializate, de contencios administrativ, instanele de drept comun avnd doar dreptul de a le sesiza pe cele dinti. Astfel controlul indirect devine un control direct, desfurat n cadrul unui proces separat, prin 104

derogare de la principiul de drept procesual potrivit cruia judectorul aciunii este i judectorul excepiei. Soluia legislativ aleas, de atribuire n competena exclusiv a instanelor de contencios administrativ a excepiei de nelegalitate, este criticabil i pentru faptul c ignor mprejurarea c soluionarea complet i unitar a unei cauze civile, comerciale, penale sau de alt natur nu se poate realiza n condiii optime fr examinarea, de ctre acelai judector, a tuturor problemelor de fapt i de drept ridicate, inclusiv a unor excepii aflate ntr-o relaie indisolubil cu fondul procesului. Ridicarea excepiei de ilegalitate conduce la o scindare artificiala a cauzei n dou cauze, deduse judecii unor instane diferite, respectiv una de drept comun care se suspend i cealalt de contencios administrativ, ceea ce conduce, n mod cert, la o prelungire inutil a litigiului. Se mai apreciaz c sfera controlului jurisdicional indirect al legalitii actelor administrative, aa cum este delimitat de art. 4 alin. (1) al Legii nr. 554/2004, a fost redus excesiv, doar la actele administrative unilaterale pe care una din pri i sprijin aprarea i de care depinde soluionarea n fond a cauzei, pe cnd doctrina anterioar avea n vedere att actele administrative individuale, ct i actele administrative normative i operaiunilor materiale tehnice. Pe de alt parte, n ipoteza admiterii excepiei de nelegalitate, actele administrative de autoritate (individuale sau normative) i continuau existena, dar aplicabilitatea lor era nlturat n privina participanilor la proces, fa de care rmneau ineficiente. Cu alte cuvinte, hotrrile judectoreti pronunate n astfel de situaii produceau efecte juridice numai fa de pri (inter partes litigantes), ceea ce nseamn c era posibil ca acelai act administrativ de autoritate sau faptele asimilate lui, declarate nelegale de ctre instana de judecat de drept comun, s fie considerate legale n cadrul altui proces civil sau penal. Din formularea textului legal nu rezult ce anume soluie va pronuna instana de contencios administrativ (care nu a fost sesizat cu o aciune direct n anulare a actului administrativ), innd seama, desigur, de soluiile posibile conform art. 18 din lege. De asemenea, nu se fac nici un fel de precizri referitoare la calitatea prilor i la necesitatea citrii autoritii publice emitente, interesat s i susin propriul act administrativ i s participe la judecat spre a-i valorifica dreptul legitim la aprare, n contradictoriu cu celelalte pri. n fine, se consider c aplicarea noului regim juridic al excepiei de nelegalitate, prin care este suprimat o prerogativ esenial a instanelor judectoreti de drept comun, recunoscut n mod tradiional de doctrina i jurisprudena romn, chiar i n perioadele de reglementare legislativ a instituiei contenciosului administrativ, nu va contribui la nregistrarea unor rezultate notabile pe linia unei protecii juridice eficace a drepturilor i intereselor legitime ale persoanelor. 105

n realitate, prin noua reglementare a excepiei se va ajunge la aceeai finalitate, adic la nlturarea actului administrativ nelegal din soluionarea cauzei, pe baza unei hotrri irevocabile pronunat de instana de contencios administrativ, ceea ce implic, indiscutabil, prelungirea nejustificat a procesului, n detrimentul prii interesate, ale crei drepturi subiective i interese legitime ar putea fi satisfcute mai operativ prin examinarea incidentului de ctre aceeai instan de drept comun. 11. Procedura executrii hotrrilor Datorit faptului c vechea lege a contenciosului administrativ nu preciza nimic cu privire la procedura executrii hotrrilor, opiniile au fost mprite iar soluiile instanelor nu au fost ntotdeauna identice n cazuri similare. Avnd n vedere c hotrrile judectoreti din contenciosul administrativ nu sunt susceptibile de executare silit, nici n cazul anulrii, totale sau pariale, a actului administrativ, i nici n cazul n care obligaia autoritii este de a face (s ncheie, s nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris), legea trebuia s prevad soluii care s asigure msuri de constrngere pentru ndeplinirea ntocmai i la timp a acestor obligaii. n acest sens Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ reglementeaz expres faptul c hotrrile judectoreti, definitive i irevocabile, soluionate pozitiv, prin admiterea aciunilor, constituie titluri executorii. Per a contrario, n cazul respingerii aciunii, hotrrea, definitiv i irevocabil, nu constituie titlu executoriu. O singur excepie exist de la aceast regul i ea privete obligarea conductorului autoritii la plata amenzii judiciare n cazul nedepunerii la termen a documentaiei solicitate de instan, fapt care rmne i trebuie sancionat indiferent dac aciunea este admis sau nu. Este pentru prima dat n Romnia cnd o lege a contenciosului administrativ merge att de departe nct s reglementeze efecte erga omnes ale unei hotrri judectoreti, reglementare care ns este n deplin concordan cu caracterul de ordine public al litigiilor care au ca obiect acte administrative cu caracter normativ. Executarea hotrrilor de contencios administrativ poate parcurge mai multe etape, fiecare etap avnd propriile mijloace de constrngere: a)hotrrea judectoreasc definitiv i irevocabil constituie titlu executor, i trebuie executat fie n termenul stabilit de instan n dispozitiv, fie n 30 de zile de la pronunare (sau de la comunicare, n cazul prii lips - soluie din dreptul comun procesual care completeaz textul legal). b)hotrrile de anulare a actelor administrative normative pot fi publicate n "Monitorul Oficial al Romniei", partea I (actele autoritilor centrale), respectiv n Monitoarele de jude (actele 106

autoritilor locale sau judeene), la iniiativa instanei sau a reclamantului, fiind scutite de taxe de publicitate. Consideram benefica aceast reglementare, ateptat de toi de mult vreme, ns considerm criticabile anumite aspecte, si anume: faptul ca publicarea este facultativ, i nu obligatorie; ori se tie, din experiena practic, c tot ce este facultativ n dreptul nostru tinde s nu fie aplicat - considerm c solicitarea publicrii trebuia impus obligatoriu instanei pentru a avea sigurana aplicrii acestei dispoziii. Pe de alt parte, reclamantul nu are interes n publicarea hotrrii, odat ce i-a rezolvat problema; interesul publicrii este unul public, fiind ntemeiat pe imperativul ca i alte persoane, afectate de dispoziiile actului administrativ, s cunoasc faptul c el a fost anulat i c pot solicita despgubiri pe calea dreptului comun; n aceast ordine de idei, doar o structur public poate urmri realizarea acestui interes public; (2) publicarea n Monitoarele de jude nu va avea efectul scontat cunoaterea hotrrii de ctre toi cei interesai, datorit gradului sczut de acoperire a acestora i a distribuirii deficitare; dou soluii pot fi identificate aici: fie publicarea hotrrii tot n "Monitorul Oficial al Romniei", partea I sau ntr-o parte special (a), fie publicarea obligatorie a Monitoarelor judeene n mod unitar, pe un singur site de internet 1, fie al Ministerului Justiiei fie al Ministerului Administraiei i Internelor, concomitent cu introducerea lor ca parte distinct n programele de legislaie aflate pe pia (obligaie care poate fi impus prin lege) (b). c) executarea silit este necesar n primul rnd n cazul hotrrii de obligare a autoritii publice la rezolvarea cererii, indiferent dac aceasta dubleaz hotrrea de anulare sau nu. Astfel, sunt vizate: hotrrile de anulare a actului administrativ i n acelai timp de obligare a autoritii publice la emiterea unui alt act sau la efectuarea unei operaiuni administrative, precum i hotrrile date n urma tcerii administrative sau a refuzului nejustificat explicit. ntr-o prim faz a neexecutrii, persoanei obligate, sau, n lipsa acesteia, conductorului autoritii publice i poate fi aplicat ameda pentru ntrziere, valoarea ei fiind dubl fa de cea a amenzi aplicate de instan pentru necomunicarea actelor necesare judecrii dosarului (art.13 alin.4), i anume 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de ntrziere. De asemenea, reclamantul poate solicita acordarea daunelor pentru ntrziere, care vor fi pltite din bugetul autoritii publice, urmnd a fi imputate funcionarului public vinovat de neexecutare, n temeiul art.72 din Statutul funcionarilor publici. Autoritatea public poate ns solicita introducerea forat n cauz a funcionarului vinovat, astfel nct acesta s fie obligat direct prin hotrre la plata daunelor cuvenite reclamantului. d) n al doilea rnd, amenda i despgubirile pentru ntrziere sunt utile n cazul aciunii n anulare cnd s-au acordat despgubiri, fiind menit a "impulsiona" plata despgubirilor de ctre 107

autoritatea public i a nfrnge rezistena acesteia. Despgubirile pentru ntrziere se vor aduga la despgubirile pentru daunele cauzate prin actul administrativ, cumulndu -se n beneficiul reclamantului. e) a doua faz a neexecutrii, care presupune deja c persoana responsabil a fost obligat la amend pentru ntrziere, permite reclamantului sau instanei din oficiu sesizarea Ministerului public pentru nceperea urmririi penale, n considerarea infraciunii prevzute la art.24 alin.3. Hotrrea de obligare la amend (i despgubiri) trebuie s fie definitiv i irevocabil pentru a se face plngere penal. f) aciunea n regres: dac cel obligat la plata amenzii i a despgubirilor pentru ntrziere este conductorul autoritii publice, el se poate ndrepta cu aciune n regres contra funcionarului public sau salariatului vinovat de ntrzierea n executare. Legea face trimitere la legislaia special n materie, Statutul funcionarilor publici, prin urmare se pune problema dac aciunea n regres poate fi exercitat n temeiul art. 72 lit.c din Statut, n condiiile n care acesta vorbete despre rspunderea civil pentru "daunele pltite de autoritatea sau instituia public n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile", prin urmare despre paguba adus bugetului instituiei, nu despre amenzi pltite de conductorul acesteia, ca persoan fizic. Considerm c legea contenciosului administrativ extinde rspunderea civil a funcionarului public i la astfel de cazuri, fiind o modificare expres a legii speciale n materie, deci art.72 este aplicabil. Executarea hotrrilor de contencios administrativ este, pe de alt parte, o atribuie de serviciu a funcionarului public care activeaz n domeniul ce face obiectul actului administrativ anulat sau a cererii care trebuie rezolvat, prin urmare neexecutarea hotrrii de contencios administrativ constituie abatere disciplinar, i atrage rspunderea disciplinar a funcionarului, n temeiul art.65 din Statut. Funcionarul public se poate ns apra invocnd ordinul scris, primit chiar prin e-mail de la conductorul autoritii publice sau al unui departament. n cazul salariailor, este evident c se va declana un litigiu de dreptul muncii. g) n cazul contractelor administrative, amenda i despgubirile pentru ntrziere n executare pot fi aplicate (acordate) n cazul obligrii autoritii publice la emiterea unor acte sau efectuarea unor operaiuni n faza prealabil ncheierii contractului , sau chiar la ncheierea contractului , respectiv n cazul obligrii uneia din prile contractului la ndeplinirea unei obligaii , i, n fine, atunci cnd o parte este obligat la plata unor despgubiri .

108

BIBLIOGR AFIE DE REFERIN: I. Trat ate i cursur i de drept administrat iv

1. Valentin I . Pr isacaru: Actele si f apte le de drept administr ativ - Ed.Lumina Lex, Bucuresti, 2001. 2. Valentin I . Pr isacaru: Contenciosul administr ativ roman - Ed ALL, Bu curesti 1994. 3. Iuliana Riciu: Procedura contencios ului administr ativ - Ed. Hama ngiu, Bucuresti 2009 4. Mir cea Pr eda: Drept administrativ : Parte a generala Ed. Lu mina Lex, Bucur esti 2000 5. Cor neliu Ma nda: Drept administrat iv : Trat at ele ment ar Ed. Lu mina Lex, Bu curesti, 2001 6. Ioan Alexa ndru: Drept adminis trativ co mparat . - Ed. Lu mina Lex, Bu curesti, 2000. 7. Ver ginia Vedinas: Drept administr ativ. Editia a II-a reva zuta si a ctualizata Ed. Univer sul juridic, Bucur esti, 2006. 8. Eugen Popa: Mari instit utii ale drept ului administrat iv : Curs universitar / :Ed.Lu mina Lex, Bu curesti, 2002. 9. Antonie Ior gova n: Tr at at de drept administr ativ - Editia a 2 -a, r evazuta si a daugita . Ed. N emira, Bucur esti 1996. 10. Valentin I . Pr isacaru: Tr atat de drept administrat iv roman : Parte a generala. Editia a 2 -a, reva zuta si adaugita - :Ed. All, Bucur esti, 1996. 109

11. Valentin I. Pr isacaru: Trat at de drept administrativ roman : Partea g enerala - : Ed.Lumina Lex, Bu curesti, 1993. 12. Mir cea Preda: Tratat ele ment ar de drept administr ativ roman . - Editie reva zuta si actualizata cu pra ctica judiciara de profil. Ed. Lu mina Lex, Bucur esti 1996. 13. Ioa n Alexandru: Administratia public a : Teorii, re alit ati, perspective - Ed.Lu mina Lex, Bucur esti, 1999. 14. Ioan Alexandru: Administr atia public a : Teorii, realit ati, perspective - Editia a 2-a. -: Ed.Lumina Lex, Bu curesti, 2001.

II. Bibliografie s upliment ar:

1. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol.I, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997 2. Iorgovan, Drept administrativ, voi. I, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1994 3. I.Alexandru .a., Drept administrativ, Ed. Economic, 2002 A. Ior govan, Tratat de dr ept a dministrative, Editura N emira, Bu cureti, 1996, voi. I 4. lovna , Drept administrativ, Ed. Ser vo-Sat, Ara d, 1997 5. Emil Blan, Elemente de drept administrativ, Ed. Trei, 1999 6. Mihai T. Oroveanu, Tratat de Drept administrativ, Editura Universitii Cretine Dimitrie Cantemir", Bucureti, 1994 7. Al. Negoi, Drept administrativ, Ed. Sylvi", Bucureti, 1996 A. Trilescu, Tratat elementar de drept administrativ, Ed. ALL BECK, 2002 8. Al. Negoi, Drept adminstrativ si tiina administraiei, Ed. AtlasLex, Bucureti, 1993 9. Al. Negoi, tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977.

110

111