Reinaldo Gonalves e Valter Pomar

A ARMADILHA DA DVIDA
Como a dvida pblica interna impede o desenvolvimento econmico e aumenta a desigualdade social

Panorama de 150 anos de finanas pblicas no Brasil Buraco nas contas pblicas: FHC quebrou o Brasil Propostas para enfrentar a dvida interna A poltica fiscal como instrumento de distribuio de renda

. .

Como a dvida pblica per capita aumentou de R$ 1.000 em 1995 para R$ 5.300 em 2002 Governo FHC: o maior dficit, a maior carga tributria, a maior dvida interna e um desempenho econmico medocre

Reinaldo Gonalves e V alter Pomar

PARA GARANTIR a continuidade do pagamento das dvidas financeiras, o governo Fernando Henrique Cardoso tem promovido um avassalador calote de todas as dvidas sociais, desviando para pagamento dessas dvidas recursos que poderiam garantir moradia, sade, educao, transporte, terra e trabalho para todos os brasileiros. A questo da dvida interna tem um papel central nesse processo, pois, nos ltimos anos, o governo tem gasto mais com o pagamento da dvida pblica interna do que com a dvida externa. Assim, fundamental saber qual a origem da dvida pblica interna, qual sua composio e quem so seus beneficirios. A armadilha da dvida dos mesmos autores de O Brasil endividado (tambm publicado na coleo Brasil Urgente) sistematiza as informaes disponveis sobre a dvida pblica interna brasileira desde 1850 at os dias de hoje, com destaque para o que ocorreu durante o governo FHC. Esperamos que a leitura deste livro nos ajude a enfrentar os senhores da dvida.

ISBN 85-86469-63-7

A R M A D I L H A

D A

D V I D A

Coleo Brasil Urgente

Reinaldo Gonalves Valter Pomar

A armadilha da dvida
Como a dvida pblica interna impede o desenvolvimento econmico e aumenta a desigualdade social

COLEO BRASIL URGENTE

EDITORA FUNDAO PERSEU ABRAMO

Fundao Perseu Abramo

Instituda pelo Diretrio Nacional do Partido dos Trabalhadores em maio de 1996 Diretoria
Luiz Dulci presidente Zilah Abramo vice-presidente Hamilton Pereira diretor Ricardo de Azevedo diretor

Editora Fundao Perseu Abramo Coordenao Editorial

Flamarion Maus

Assistente Editorial
Candice Quinelato Baptista Reviso Maurcio Balthazar Leal Capa, Ilustraes e Projeto Grfico Gilberto Maringoni

Ilustrao da Capa
ngelo Agostini, Revista Ilustrada n 561 Editorao Eletrnica Augusto Gomes Impresso Grfica Vida e Conscincia

1a edio: fevereiro de 2002 Tiragem: 5 mil exemplares Todos os direitos reservados Editora Fundao Perseu Abramo Rua Francisco Cruz, 234 04117-091 So Paulo SP Brasil Telefone: (11) 5571-4299 Fax: (11) 5571-0910 Home-page: http://www.fpabramo.org.br E-mail: editora@fpabramo.org.br

Copyright 2002 by Reinaldo Gonalves e Valter Pomar ISBN 85-86469-63-7

Sumrio

APRESENTAO .............................................................................. 7
As vrias dvidas ................................................................... 8

OITO ANOS QUEBRANDO O BRASIL .................................................. 9

Mentiras neoliberais .................................................................................. 9 Maratonistas e perdedores .................................................................... 10 Qual estabilidade? ...................................................................................... 11 Menos crescimento, mais desigualdade .................................................... 12 A parania do supervit primrio ............................................................. 14 Retrgrados, rentistas e bares da privatizao .................................. 14 Juros baixos: s quando as galinhas tiverem dentes ............................ 16 A Lei de Responsabilidade Fiscal ......................................................... 17 Para ingls ver ........................................................................................... 18 Estados Unidos: dficit pblico e gastos militares ............................. 18 Ampliando a dependncia ......................................................................... 20 Estado e economia ..................................................................................... 21 Plano Real e endividamento pblico .................................................... 22 Social-democracia de araque ..................................................................... 23 Dvida e abertura comercial ...................................................................... 24 A volta da ciranda financeira ............................................................... 25 Tirando mais de quem tem menos .......................................................... 26 FHC implode o federalismo fiscal ........................................................ 27 Para o infinito e alm ............................................................................... 28 Encargos financeiros X programas sociais ........................................... 29

A RADIOGRAFIA DA BOMBA ............................................................. 33

Conceitos da dvida ............................................................................... 34 Os senhores da dvida ............................................................................... 35 Privatizao e moedas podres .............................................................. 35 Estrangeiros e protegidos .......................................................................... 36 Incentivos, reeleio e empresas automobilsticas ............................... 37

A DVIDA INTERNA NA HISTRIA BRASILEIRA .................................... 39

Segundo Reinado (1850-1889) .................................................................. 40 Guerra do Paraguai .................................................................................... 40 Seca no Nordeste ....................................................................................... 41 Repblica Velha (1889-1930) .................................................................... 42 A Era Vargas ............................................................................................. 44 Da redemocratizao ao golpe (1946-1963) .......................................... 46 A ditadura militar ...................................................................................... 47 Perodo de turbulncias ............................................................................. 48

DESMONTANDO A ARMADILHA DA DVIDA ........................................ 51

A armadilha do esquecimento ................................................................... 51 A armadilha da estatizao ....................................................................... 52 A armadilha da chantagem ........................................................................ 53 Outro modelo possvel ........................................................................... 53 Auditoria da dvida ............................................................................... 54 A armadilha do calote ......................................................................... 55 Em defesa do status quo ......................................................................... 55 Assustando os setores mdios ................................................................. 56 Um programa alternativo ........................................................................... 56 Desmonte do sistema de fiscalizao .................................................... 57 Financiamento e desenvolvimento ............................................................ 58 Brasil: o paraso da sonegao fiscal .................................................. 58 Justia fiscal ............................................................................................ 59 O debate sobre a CPMF ....................................................................... 59 Como sonegar: o vale tudo do Refis .................................................... 60 Distribuio de riqueza no Brasil ........................................................ 61

BIBLIOGRAFIA ................................................................................. 63 ANEXOS QUADROS E TABELAS ..................................................... 67

No empreste nem pea emprestado: quem empresta perde o amigo e o dinheiro; quem pede emprestado j perdeu o controle de sua economia. (Polnio, Lord camarista), William Shakespeare, Hamlet

Reinaldo Gonalves
Nasceu em 1951, no Rio de Janeiro. professor titular de economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e autor de mais de uma centena de trabalhos, publicados na Europa (Alemanha, Frana, Inglaterra, Itlia, Sucia, Sua, Portugal e Iugoslvia), sia (Japo, Coria do Sul e ndia), frica (Cabo Verde), Amrica do Norte (Estados Unidos e Mxico) e Amrica do Sul (Brasil, Chile, Uruguai e Venezuela).

Valter Pomar
Nasceu em 1966, em So Paulo. historiador e 3o vice-presidente nacional do Partido dos Trabalhadores. organizador de Socialismo ou barbrie (So Paulo, Editora Viramundo, 2000) e co-autor de O Brasil endividado (So Paulo, Editora Fundao Perseu Abramo, 2000).

Leia dos mesmos autores:

O BRASIL ENDIVIDADO Como nossa dvida externa aumentou mais de 100 bihes de dlares nos anos 90 Coleo Brasil Urgente Editora Fundao Perseu Abramo

Apresentao

A realizao de plebiscitos e referendos uma prtica comum em vrios pases do mundo. No o caso do Brasil. Em escala nacional, nosso pas realizou apenas dois plebiscitos oficiais: em 1963, quando se decidiu pela volta do presidencialismo; e em 1993, quando foi vitoriosa a proposta de manuteno da Repblica e, novamente, do presidencialismo. Em 2000, um conjunto de igrejas, movimentos sociais e partidos polticos tomou a iniciativa de organizar um plebiscito popular, no-oficial, sobre temas de poltica econmica: o acordo com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), a dvida externa e a interna. Este Plebiscito, realizado de 2 a 7 de setembro de 2000, consultou a opinio popular sobre trs questes: O governo brasileiro deve manter o atual acordo com o Fundo Monetrio Internacional? O Brasil deve continuar pagando a dvida externa, sem realizar uma auditoria pblica dessa dvida, como previsto na Constituio de 1988?

Os governos federal, estaduais e municipais devem continuar usando grande parte do oramento pblico para pagar a dvida interna aos especuladores? O Plebiscito foi um enorme sucesso: votaram mais de 6 milhes pessoas. Mais de 95% dos participantes respondeu com um no s trs perguntas feitas na cdula. O acontecimento gerou muita polmica e incmodo na mdia, no governo e entre os grandes empresrios. O presidente da Repblica fez crticas pblicas e o ministro da Fazenda atacou diretamente as entidades que promoveram o Plebiscito, acusando seus organizadores de patrocinar o calote das dvidas. Pura hipocrisia: afinal, exatamente o governo federal, ao longo da dcada de 1990, tem promovido um avassalador calote de todas as dvidas sociais, descumprindo determinaes constitucionais, contingenciando verbas carimbadas, desviando para pagamento de dvidas financeiras recursos que poderiam garantir moradia, sade, educao, transporte, terra e trabalho para todos os brasileiros.

REINALDO GONALVES & VALTER POMAR

Para garantir a continuidade do pagamento das dvidas financeiras, o governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) tambm cortou investimentos, privatizou empresas estatais e, mais recentemente, fez aprovar a Lei de Responsabilidade Fiscal (veja box na p. 17). O calote das dvidas sociais torna-se evidente quando observamos o oramento da Unio, dos estados e dos municpios; quando verificamos as conseqncias do acordo com o FMI; ou quando analisamos a dinmica do endividamento externo, que faz a riqueza produzida no Brasil ser sugada e transportada para governos e empresas estrangeiras, instituies financeiras internacionais e tambm brasileiros com aplicaes no exterior. J no caso da dvida interna, as coisas no so to claras. H quem diga, por exemplo, que a dvida pblica interna, diferentemente da externa, seria uma dvida conosco mesmo, uma dvida do go-

verno para com toda a sociedade brasileira. Ocorre que, nos ltimos anos, nossos governos tm gasto mais com a dvida pblica interna do que com a dvida externa. Assim, fundamental saber qual a origem dessa dvida, qual sua composio e quem so seus beneficirios. Este livro uma pequena contribuio para este desafio. A exemplo do que fizemos em O Brasil endividado, que tratava da dvida externa, neste livro buscamos sistematizar as informaes disponveis sobre a dvida pblica interna brasileira. Inclumos um captulo que trata da dvida pblica brasileira de 1850 at 1994 (ao leitor nofamiliarizado com o tema, sugerimos que a leitura deste captulo seja feita aps a leitura do restante do livro). E demos destaque para o que ocorreu durante o governo FHC, por razes que ficaro bvias. Esperamos que a leitura deste livro nos ajude a enfrentar os senhores da dvida.

As vrias dvidas
Uma dvida pode ser externa ou interna, privada ou pblica. Quando falamos que uma dvida interna ou externa, na prtica estamos designando o tipo de moeda em que essa dvida ter de ser paga: se a dvida tem de ser paga em moeda estrangeira, trata-se de dvida externa; se a dvida pode ser paga em reais, trata-se de dvida interna. J quando falamos que uma dvida pblica ou privada, estamos nos referindo a quem contraiu o emprstimo: se foi uma pessoa fsica ou uma empresa privada, a dvida privada; se foi um rgo pblico, a dvida pblica. A dvida pblica, portanto, a soma de tudo aquilo que todos os rgos do Estado brasileiro devem, incluindo o governo federal, estados, municpios e empresas estatais. Mas como o setor pblico tambm um grande credor, tanto de outros rgos pblicos como de entidades privadas, o conceito de dvida lquida traduz mais claramente a posio financeira do setor pblico. Na prtica, a dvida lquida quanto o Estado deve, menos aquilo que ele deve para si mesmo. A dvida pblica interna possui trs origens principais: o financiamento de novos gastos pblicos em bens e servios (despesas com educao, construo de novas obras etc.), os gastos com juros sobre as dvidas contradas no perodo anterior e, no caso do governo federal, a poltica monetria e cambial.
Fonte: PEREIRA, Fbio. O Plano Real e o crescimento da dvida pblica no Brasil. So Paulo, FGV/ EAESP, 2000. Dissertao de mestrado apresentada Escola de Administraa de Empresas de So Paulo, Fundao Getlio Vargas; GONALVES e POMAR. O Brasil endividado. So Paulo, Editora Fundao Perseu Abramo, 2000.

ARMADILHA DA DVIDA

Oito anos quebrando o Brasil

Quando o presidente Fernando Henrique Cardoso tomou posse, no incio de 1995, o primeiro brasileiro que nasceu recebeu junto com a certido uma dvida pblica de 1.000 reais. No final do ano 2000, essa dvida j havia crescido para 3.391 reais (Tabela 1 veja as tabelas a partir da p. 66). Mantidas as tendncias atuais, a dvida lquida total do Brasil no final de 2002 pode chegar a 900 bilhes de reais. Nesse caso, quando FHC estiver arrumando suas gavetas, cada brasileiro estaria devendo 5.300 reais! Esse crescimento da dvida pblica no seria to grave se, primeiro, esta dvida decorresse de investimentos feitos na melhoria da vida do povo brasileiro; segundo, se a dvida tivesse crescido tanto por no termos pago nada nesse perodo; terceiro, se a renda dos brasileiros tivesse crescido pelo menos proporcionalmente ao crescimento da dvida. Mas no foi nada disso o que aconteceu. Na realidade, o brasileiro tornou-se mais endividado: de 1994 a 2000, nosso Produto Interno Bruto (PIB) nominal per capita cresceu 200%, enquanto nossa dvida per capita cresceu 339%.

O Brasil tambm ficou mais endividado: em 1994, a relao entre a dvida pblica e o PIB era de 29,2%. Em 2000, chegou a 49,3%. Em 2001, quando escrevamos este livro, j havia chegado a 56%. A continuar assim, a relao entre a dvida pblica e o PIB pode chegar a 66,7% no final de 2002. Isto significaria que, se quisssemos pagar nossa dvida pblica de uma vez s, precisaramos transferir para os credores tudo aquilo que o pas inteiro capaz de produzir em oito meses (ou 243 dias) seguidos!

Mentiras neoliberais
Parte da mdia, o governo e os grandes empresrios costumam dizer que a dvida pblica existe porque o governo gastador e irresponsvel. Ou seja: o setor pblico estaria gastando mais do que arrecada e, por isso, se veria obrigado a obter emprstimos com o setor privado. Como em toda mentira, nesta h um pouco de verdade: a maior parte da dvida pblica brasileira , realmente, de responsa-

REINALDO GONALVES & VALTER POMAR

bilidade do governo federal e do Banco Central. Quando FHC assumiu, em janeiro de 1995, nossa dvida lquida total era de 153 bilhes de reais. Deste total, o governo federal e o Banco Central deviam 66 bilhes de reais. No final de 2000, a dvida lquida total era de 563 bilhes de reais, dos quais 353 bilhes de reais eram de responsabilidade do governo federal e do Banco Central. Portanto, alm de responder pela maior parte da dvida, o governo federal e o Ban-

co Central tambm respondem pela parte da dvida que cresce mais rpido: de 1994 a 2000, enquanto nossa dvida lquida total cresceu 367%, a dvida lquida do governo federal e do Banco Central cresceu 536%. O que os neoliberais no contam que, durante os primeiros seis anos do governo FHC, as receitas foram sempre maiores que as despesas. At porque o governo tem ampliado a arrecadao, ao mesmo tempo em que arrocha os investimentos, os gastos sociais e os salrios do funcionalismo.

Maratonistas e perdedores
Do sculo XIX ao sculo XXI, da monarquia repblica, de regimes civis a militares, o Brasil teve maratonistas e perdedores na chefia do Estado brasileiro. Os perdedores foram aqueles que tiveram, durante o seu mandato, uma taxa mdia de crescimento anual do PIB muito inferior taxa mdia histrica do pas (4,4%). Antes de tudo, alguns comentrios de natureza metodolgica. A fonte de dados at 1947 o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, IPEA (CONTADOR, 1977); a partir de 1947 os dados provm da Fundao Getlio Vargas (Conjuntura Econmica, Rio de Janeiro, diversos nmeros). A taxa mdia refere-se mdia aritmtica das variaes anuais percentuais do PIB. Os dados para Pedro II referem-se ao perodo 18621889, pela ausncia de dados anteriores a 1862. Para 2001 e 2002 consideraram-se as taxas de 1,3% e 1,9%, respectivamente, como as previses de crescimento do PIB, com base na revista The Economist de 23 de outubro de 2001. Como, de modo geral, as eleies presidenciais so em novembro e a posse em janeiro, h coincidncia entre o perodo de clculo do PIB (janeiro-dezembro) e o mandato presidencial. Nos casos de diferenas mais expressivas (seis meses ou mais), fez-se a interpolao aritmtica (Afonso Pena, Nilo Peanha e Epitcio Pessoa). Excluram-se as presidncias com mandato inferior a um ano: Delfim Moreira, Jos Linhares, Nereu de Oliveira Ramos e Pascoal Ranieri Mazzilli. Considerou-se a taxa mdia de Getlio Vargas nos dois governos. E, ento, quem so os perdedores? Quantos fernandos esto entre eles? Prudente de Morais e Barros, 11/1894 a 11/1898, com uma taxa mdia anual de crescimento do PIB de -6,8%, ocupa a posio nmero 1 entre os sete perdedores. Seu governo foi marcado por crise econmica e poltica, queda dos preos internacionais do caf (1896), conflitos polticos internos (Guerra de Canudos, 1896-1897) e crescimento da dvida pblica. O segundo perdedor Fernando Collor de Mello, 3/1990 a 9/1992, com uma taxa mdia anual de crescimento do PIB de -1,4%, cujo governo caracterizou-se por crise econmica, problemas cambiais, m gesto, incompetncia e corrupo. Deodoro da Fonseca, 11/1889 a 11/1891, o terceiro perdedor. Foi responsvel por uma taxa mdia anual de crescimento do PIB de - 1,3%. O seu governo foi marcado por conflitos internos e crise institucional, repercusses da abolio da escravido (1888) e da proclamao da repblica (1889). O quarto perdedor Floriano Peixoto, 11/1891 a 11/1894, com uma taxa mdia anual de crescimento do PIB de - 0,7%. No seu governo o pas tambm experimentou crise institucional, problemas financeiros (Encilhamento, 1892) e conflitos polticos internos (Revolta da Armada, 1893; Revoluo Federalista no Rio Grande do Sul). Venceslau Brs, 11/1914 a 11/1918, o quinto perdedor. No seu mandato a taxa mdia anual de crescimento do PIB foi de 2,1%. O pas sofreu crise econmica, crise cafeeira (queima de 3 milhes de sacas), fim do ciclo da borracha e conflitos polticos internos (Guerra do Contestado, 1915). O sexto perdedor foi Washington Lus, 11/1926 a 10/1930, com uma taxa mdia anual de crescimento do PIB de 2,1%, cujo mandato foi marcado por crise da dvida externa, revoltas tenentistas e crise mundial (outubro de 1929).

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Os gastos que explicam o crescimento da dvida, portanto, so financeiros: pagamento de juros e amortizao do principal, novos emprstimos para pagar dvidas velhas, crescimento da dvida por conta da taxa de juros e custos decorrentes da poltica monetria e cambial. Em outras palavras: o governo brasileiro , efetivamente, gastador e irresponsvel. Mas preciso ver com quem ele gasta e com quem ele irresponsvel.

Qual estabilidade?
O crescimento da dvida pblica durante o governo FHC faz parte de uma poltica deliberada, que beneficia pequenos segmentos da populao e deixa uma herana maldita para a maioria dos brasileiros: dvida social, desestabilizao macroeconmica, desmantelamento do aparelho produtivo, degradao do tecido social, deteriorao polticoinstitucional e um Estado quebrado.
africanizao do Brasil, isto , a ocorrncia simultnea dos seguintes processos: desestabilizao macroeconmica, desmonte do aparelho produtivo, esgaramento do tecido social, deteriorao poltica, degradao institucional e perda de governana.

O ltimo dos sete perdedores Fernando Henrique Cardoso, 1/1995 a 2001. A taxa estimada de crescimento mdio anual do PIB de 2,4% no perodo 1995-2001. A taxa mdia estimada para o perodo 1995-2002 a mesma. O desempenho medocre de FHC tem se caracterizado pela

Desempenho dos chefes de Estado no Brasil: do pior para o melhor

(taxa mdia anual de crescimento real do PIB, em %)
Chefe de Estado e perodo Prudente Jos de Morais e Barros, 11/1894 a 11/1898 Fernando Collor de Mello, 3/1990 a 9/1992 Manuel Deodoro da Fonseca, 11/1889 a 11/1891 Floriano Vieira Peixoto, 11/1891 a 11/1894 Venceslau Brs Pereira Gomes, 11/1914 a 11/1918 Washington Lus Pereira de Souza, 11/1926 a 10/1930 Fernando Henrique Cardoso, 1/1995 a 2001 Joo Baptista de Oliveira Figueiredo, 3/1979 a 3/1985 Pedro II (1840-1889) Hermes Rodrigues da Fonseca, 11/1910 a 11/1914 Joo Belchior Goulart, 9/1961 a 4/1964 Getlio Dornelles Vargas, 11/1930 a 10/1945; e 1/1951 a 8/1954 Humberto de Alencar Castello Branco, 4/1964 a 3/1967 Jos Sarney, 3/1985 a 3/1990 Itamar Cautiero Franco, 9/1992 a 1/1995 Ernesto Geisel, 3/1974 a 3/1979 Epitcio da Silva Pessoa, 7/1919 a 11/1922 Artur da Silva Bernardes, 11/1922 a 11/1926 Arthur da Costa e Silva, 3/1967 a 8/1969 Francisco de Paula Rodrigues Alves, 11/1902 a 11/1906 Eurico Gaspar Dutra, 1/1946 a 1/1951 Juscelino Kubitschek de Oliveira, 1/1956 a 1/1961 Afonso Augusto Moreira Pena, 11/1906 a 6/1909 Joo Caf Filho, 8/1954 a 11/1955 Jnio da Silva Quadros, 1/1961 a 8/1961 Manuel Ferraz de Campos Sales, de 11/1898 a 11/1902 Emlio Garrastazu Mdici, 10/1969 a 3/1974 Nilo Procpio Peanha, 6/1909 a 11/1910 Taxa mdia -6,8 -1,4 -1,3 -0,7 2,1 2,1 2,4 2,5 3,0 3,4 3,5 4,0 4,3 4,4 5,2 6,7 6,9 7,5 7,8 7,9 8,0 8,1 8,6 8,7 8,8 10,4 11,9 14,0 Ordem 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28

Nota: Elaborao de Reinaldo Gonalves. Mdia aritmtica das taxas anuais. Mdia histrica = 4,4%. Excluram-se as presidncias com perodo inferior a um ano: Delfim Moreira (de 15/11/1918 a 28/7/1919); Jos Linhares (de 29/10/1945 a 31/1/1946); Nereu de Oliveira Ramos (de 11/11/1955 a 31/1/1956); e Pascoal Ranieri Mazzilli (de 1/4/1964 a 15/4/1964). Considerou-se a taxa mdia de Getlio Vargas nos dois governos.

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REINALDO GONALVES & VALTER POMAR

Os defensores do governo FHC costumam apont-lo como responsvel por estabilizar a economia do pas. Ocorre que nesse perodo o desemprego cresceu, a violncia cresceu, a crise social cresceu, a misria cresceu, a dvida externa cresceu, a dvida interna cresceu, os dficits externos cresceram... Na verdade, a nica varivel da economia brasileira que permanece em nveis aparentemente satisfatrios desde 1995 a inflao. Mas o custo social que tem sido pago para manter baixas as taxas inflacionrias descomunal. Alm disso, uma inflao mdia anual da ordem de 8% s parece satisfatria se comparada com a experincia recente de altas taxas de inflao das ltimas duas dcadas. No contexto de um desempenho econmico medocre, uma inflao mdia anual de 8% representa um crescente desconforto para quem vive de salrio ou recebe algum tipo de renda fixa. Alm disso, a estabilidade econmica e social inclui a estabilidade monetria, mas no pode se limitar a ela. Para os credores de dvidas, para os rentistas, a estabilidade monetria pode at ser suficiente. Mas para o restante da populao brasileira, numa sociedade to desigual como a nossa, preciso muito mais do que estabilidade: preciso movimento, um movimento que distribua riquezas. Dessa perspectiva, o governo FHC foi um total fracasso. Quando se leva em conta outros indicadores macroeconmicos (taxa de investimento, taxa de crescimento, taxa de desemprego e contas pblicas), o que se verifica que o governo FHC no produziu estabilidade, mas uma instabilidade concentradora de renda e riqueza.

Menos crescimento, mais desigualdade

Uma das principais caractersticas do Brasil a extrema concentrao de propriedade e de renda, intimamente relacionadas. A desigualdade tamanha que muitos analistas se perguntam: por que esta panela de presso ainda no explodiu? Uma das respostas para essa pergunta est no crescimento da economia brasileira ao longo do sculo XX. O crescimento, mesmo preservando a desigualdade, possibilita a mobilidade social. Ou seja: ainda que em termos relativos se amplie o fosso entre ricos e pobres, o crescimento permite certa melhora no padro de consumo e na qualidade de vida de amplos setores da populao. Ocorre que, durante o governo FHC, a taxa mdia anual de crescimento econmico tem sido medocre: 2,4% ao ano no perodo 1995-2001, quando a mdia histrica do pas de 4,4%. De Pedro II at FHC, o pas teve 28 chefes de Estado que ficaram pelo menos um ano no governo. Quando calculamos as taxas de crescimento mdio anual do PIB para cada um desses chefes de Estado, verificamos que FHC est no grupo dos perdedores, aqueles sete chefes de Estado com os piores desempenhos em termos de crescimento do PIB (Tabela 2). Quando comparamos o desempenho da economia brasileira com o de outras economias de porte continental, a constatao a mesma. No perodo 1995-1999, os dados mostram que a renda per capita da China cresceu 11 vezes mais que a brasileira; a da ndia cresceu quase sete vezes mais; e a dos Estados Unidos cresceu quatro vezes mais do que a brasileira (Tabela 3).

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O crescimento econmico medocre est ligado a taxas igualmente medocres de investimento. No perodo 1995-2000 a taxa mdia de investimento da economia brasileira foi de 19,5% a preos correntes e 16,8% a preos constantes (Tabela 4). Essas taxas foram inferiores taxa mdia das dcadas perdidas (1980-2000). Ao colocar um freio no desenvolvimento econmico, o governo FHC ampliou a desigualdade. Taxas medocres e decrescentes de investimento resultam, por exemplo, na elevao da taxa de desemprego e tambm na precarizao do trabalho durante o governo FHC (MATTOSO, 2000; JAKOBSEN et alli, 2000 ). Enquanto a participao dos salrios na renda nacional reduziu-se de 32% em 1994 para 26,5% em 1999, a participao do capital aumentou de 38,4% para 41,4% nesse mesmo perodo (Tabela 5). A maior participao do capital na distribuio da renda nacional , em grande medida, explicada pela remunerao elevada dos rentistas, beneficirios das elevadas taxas de juro real, as mesmas que ajudam a entender o desempenho medocre da economia brasileira. Quando um capitalista investe no lado real-produtivo da economia, este investimento se traduz em empregos, salrios, consumo. Portanto, o investimento transborda com fora para outros setores da sociedade. J quando o mesmo capitalista investe no lado virtual-financeiro da economia, a repercusso deste investimento em termos de empregos, salrios e consumo popular bem menor ou at mesmo negativa. A financeirizao da economia no apenas freia o desenvolvimento, mas tambm amplia a desigualdade social. O crescimento descomunal das dvidas financeiras torna-se, portanto, um freio ao desenvolvimento do pas graas a seu efeito concentrador de riqueza e renda.

A concentrao da riqueza e da renda no Brasil, desde 1995, visvel na evoluo da remunerao do capital e do trabalho. No perodo 1995-2000, o crescimento mdio anual do rendimento real do trabalhador foi de aproximadamente 3,3%; a taxa mdia anual de crescimento da massa de salrios reais na indstria paulista foi de 0,5% (Tabela 6). J a taxa mdia de lucro, nas 500 empresas que constituem o ncleo do capitalismo brasileiro, foi de 4,1% no perodo 1995-2000. Essa taxa de lucro maior do que a taxa de crescimento real dos rendimentos do trabalhador e do PIB no perodo, o que um indicador incontestvel de concentrao de riqueza e de renda. Esta taxa de lucro de 4,1% menos da metade da taxa histrica de rentabilidade do patrimnio das empresas do ncleo duro do capitalismo brasileiro, que foi de 8,3% no perodo 1974-2000 (Exame, Melhores e Maiores, 2001, p. 22). O que pode sugerir que, entre os prprios capitalistas, est ocorrendo um processo de concentrao. Hiptese que fica reforada quando verificamos qual vem sendo a remunerao do capital financeiro. Tomando-se os nove maiores bancos privados nacionais (de propriedade de brasileiros), verifica-se que entre 1995 e 2000 a taxa mdia anual de rentabilidade do patrimnio foi de 15,7%. Isto , os grandes bancos tiveram uma taxa de rentabilidade mdia de quase quatro vezes a taxa do capital invertido no lado real-produtivo da economia brasileira. Qual o segredo? Uma parte da resposta est na taxa mdia de rentabilidade anual dos ttulos pblicos, que foi de 17,4% no perodo 1995-2000. Na medida em que os bancos so os principais detentores de ttulos pblicos, o resultado a elevada taxa de rentabilidade do setor bancrio no Brasil, mais de seis vezes superior taxa m-

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dia anual de crescimento do PIB no perodo em questo. No de estranhar, portanto, que empresas produtivas tenham grande parte de seus recursos aplicados em ttulos pblicos. Como vimos, h uma relao direta entre o problema da dvida pblica e o modelo econmico brasileiro. A dvida pblica torna-se um freio ao crescimento e uma causa de maior desigualdade na sociedade brasileira. Crescer distribuindo riqueza e renda exige, portanto, atacar o problema da dvida.

A parania do supervit primrio

O governo FHC responsvel pelo mais grave ciclo de endividamento (interno e externo) da histria da economia brasileira, ao mesmo tempo em que reduziu as taxas de crescimento e investimento. Na verdade, a poltica econmica do governo federal premiou por exemplo, por meio dos juros altos aqueles capitalistas

Retrgrados, rentistas e bares da privatizao

O grupo Votorantim era at h pouco tempo o maior grupo empresarial de capital nacional. Iniciou o ano de 2001 com um patrimnio lquido de 8,2 bilhes de reais. Esse grupo caracteristicamente de natureza familiar. H pelo menos 20 herdeiros trabalhando em cargos de direo no grupo, e entre os 62 principais diretores 12 (todos homens) tm o sobrenome da famlia Moraes, que a controladora. No incio dos anos 90 o grupo montou um banco mltiplo (Banco Votorantim). Durante a dcada de 1990 observam-se trs movimentos simultneos que tm marcado a atuao do grupo: perda de posio relativa, expanso das atividades financeiras e participao no processo de privatizao. O grupo Votorantim tem origem em uma tecelagem, em 1918. Na dcada de 1930 o grupo j possua uma fbrica de cimento. Ao longo de 80 anos expandiu-se e concentrou-se em atividades bas de gamme, isto , setores intensivos em recursos naturais e com reduzido dinamismo tecnolgico. Nestes setores, o grupo Votorantim tem gerenciado estruturas oligoplicas de mercado de produtos homogneos. O grupo tem exercido liderana de mercado nas reas de: nquel (65%), zinco (50%), cimento (42%) e alumnio (30%). O grupo Votorantim tem, atualmente, investimentos em cimento, metalurgia, siderurgia, qumica, alimentos, mecnica, papel, celulose, energia eltrica e no setor financeiro. No entanto, este grupo, que foi durante muitos anos o mais importante grupo industrial do pas, tem concentrado seus investimentos em setores marcados por estruturas oligoplicas (e, eventualmente, estruturas cartelizadas, como foi o caso do cimento at recentemente), intensivos em recursos naturais e com reduzido dinamismo tecnolgico. No incio dos anos 90, quando foi fundado o banco mltiplo, o grupo tinha 96 empresas. Hoje, tem cerca de 60 , sendo 25 fbricas de cimento e 17 usinas hidreltricas. O nmero de empregados caiu de 60 mil no incio da dcada de 1990 para 30 mil atualmente (Balano Anual, Gazeta Mercantil, 1998, p. 51). O patrimnio lquido do grupo aumentou de 4,5 bilhes de reais em 1994 para 8,2 bilhes de reais em 2000. Nesse mesmo perodo, o grupo desceu da posio de primeiro maior grupo econmico privado no Brasil para a posio de 11o maior grupo empresarial. Ao longo dos anos 90 observa-se, no entanto, que as atividades financeiras do grupo Votorantim se expandiram. O patrimnio lquido do banco aumentou de 61 milhes de reais em 1994 para 576 milhes de reais em 2000. O patrimnio do banco representou 1,4% do patrimnio total do grupo em 1994 e 7% em 2000. A crescente e contnua importncia relativa do banco no conjunto das atividades do grupo tambm est expressa nos lucros. O lucro lquido do banco representou 5,3% do lucro total do grupo em 1994, 17,8% em 1998, 14,5% em 1999 e 7,5% em 2000. Esses dados indicam, na realidade, que o grupo est fazendo o percurso inverso do modelo tradicional de capital financeiro. Assim, o Votorantim, at recentemente o mais importante grupo industrial brasileiro, est se envolvendo cada vez mais com atividades financeiras. De industriais a financistas ou, melhor dizendo, de industriais a rentistas da dvida pblica.

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que aplicaram seus recursos na rea financeira. O extraordinrio aumento da dvida interna a partir de 1995 implicou a absoro de recursos na rea financeira que, de outra forma, poderiam ter tido aplicao na esfera produtiva. claro que, em qualquer poca, os capitalistas sempre aplicam parte de seus recursos nos mercados financeiros. Uma caracterstica da poca atual, de hegemonia das polticas econmicas chamadas de neoliberais, exatamente o predomnio da financeirizao. O governo FHC apenas levou essas tendncias ao paroxismo.
O reduzido dinamismo do lado real da economia brasileira durante os anos 90, aliado aos lucros extraordinrios das operaes financeiras (financiamento da dvida pblica a juros escorchantes) so, provavelmente, os principais determinantes desta mudana de orientao estratgica do grupo Votorantim. Entretanto, o grupo tem tambm se aproveitado das oportunidades de negcios criadas pelo processo de privatizao. Nestes sentido, o grupo chegou a captar US$ 1,5 bilhes no mercado internacional em 1995 para adquirir o controle da Companhia Vale do Rio Doce. O grupo Votorantim acabou perdendo para o grupo Steinbruch, que tambm contou com financiamento internacional. A derrota no caso Vale do Rio Doce no impediu que o grupo Votorantim continuasse se beneficiando do processo de privatizao. O grupo comprou parte da Companhia Estadual de Energia Eltrica (CEEE) do Rio Grande do Sul, da Companhia Paulista de Fora e Luz (CPFL) e da Usiminas. Neste sentido, o grupo Votorantim tem se beneficiado do extraordinrio processo de concentrao e centralizao de capital na economia brasileira a partir de 1994. O grupo Votorantim (juntamente com o seu nocauteador, o grupo Steinbruch) pode ser visto como exemplo de industriais brasileiros que esto se transformando em bares da privatizao. O grupo Votorantim no , naturalmente, representativo dos grupos empresariais brasileiros e, portanto, no pode ser usado para generalizaes. Na realidade, este um caso to nogeneralizvel quanto importante. Todavia, ele mostra que, dada a estrutura empresarial brasileira e a evoluo macroeconmica do pas ao

Durante o governo FHC, a economia brasileira teve taxas de juros absurdamente elevadas, das maiores do mundo. Com taxas de juro real que excederam 12% ao ano, no de estranhar que o Brasil tenha tido taxas de investimento medocres (inferiores a 20%) a partir de 1995. Empresas no-financeiras deixam de fazer investimentos produtivos para comprar ttulos pblicos. E assalariados cuja renda permite alguma sobra no final do ms deixam de fazer gastos de consumo para fazer aplicaes financeiras lastreadas em ttulos pblicos.
longo das ltimas duas dcadas, o modelo de capital financeiro pode ser colocado de cabea para baixo. Assim, no lugar de grupos bancrios se transformarem em capital financeiro, por meio da interpenetrao entre capital bancrio e industrial, so os grupos industriais que acabam cada vez mais envolvidos em atividades financeiras. O principal fator determinante desse processo , sem dvida alguma, o crescimento exponencial da dvida pblica. Nos ltimos anos da dcada de 1990 (mais precisamente, durante o governo FHC) grupos empresariais marcados pelo dinamismo tecnolgico (e.g., Metal Leve) foram adquiridos pelo capital estrangeiro. Ao mesmo tempo, os grupos privados nacionais mais retrgrados exploradores intensivos de recursos naturais e gerentes de estruturas de mercado altamente concentradas (como o Votorantim) enveredamse por atividades financeiras. Nestas ltimas, a inapetncia destes grupos pela alta tecnologia associa-se formidavelmente com os baixos riscos e a enorme rentabilidade. Ademais, a acumulao destes grupos empresariais retrgrados ocorre por meio de salto quntico com o processo de privatizao. Desta forma, industriais transformam-se em financistas (ou melhor dizendo, rentistas da dvida pblica) e bares da privatizao, que passam a ser gerentes de oligoplios (e.g., siderurgia) ou monoplios naturais (e.g., energia eltrica). No mbito da economia poltica o resultado evidente: concentrao do poder econmico e poltico na mo de grandes grupos empresariais retrgrados.

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Para financiar o pagamento destes ttulos, o governo implantou um tremendo arrocho fiscal. O aumento da carga tributria bruta, que cresceu de 28,4% em 1995 para 31,7% em 1999, reduziu a renda pessoal disponvel na economia. A combinao, desde 1995, desse tipo de poltica monetria e fiscal resultou naquela taxa mdia anual de crescimento real de 2,4% no perodo 1995-2001, medocre segundo qualquer padro de referncia, seja o desempenho histrico da economia brasileira, seja o desempenho da economia mundial. No que diz respeito ao desempenho da economia mundial, vale destacar que ela cresceu a uma taxa mdia anual de 3,6% no perodo 1995-2001, enquanto a locomotiva norte-americana cresceu 3,7% anualmente (FMI, 2000). Na prtica, portanto, o governo FHC adotou polticas que reduziram o crescimento econmico no Brasil, embora certamente tenham ajudado no crescimento econmico verificado nos pases capita-

listas centrais. Agora que mesmo aqueles pases esto num momento de desacelerao econmica, o Brasil se v no pior dos mundos. Para realizar esta faanha, o governo, a mdia e os grandes empresrios lanaram mo de vrios mecanismos econmicos, polticos e ideolgicos. Um dos mecanismos ideolgicos foi a criao de uma parania: a dos supervits primrios. O entendimento deste e de outros conceitos importante para se compreender os principais problemas de finanas pblicas no Brasil. Imaginemos um governo cujas dvidas sejam unicamente as relativas ao ano corrente. Este governo tem que arrecadar um volume de impostos necessrio para pagar suas despesas correntes. Se as receitas forem inferiores s despesas, o governo ter um dficit. Se as receitas forem superiores as despesas, o governo ter um supervit. Agora imaginemos que este governo tenha, alm das despesas correntes, dvi-

Juros baixos: s quando as galinhas tiverem dentes

Os juros no Brasil continuam entre os mais altos do mundo. As promessas de FHC de baixar os juros no podem se realizar porque a poltica econmica est limitada pela vulnerabilidade externa do pas e, principalmente, pela escassez de dlares. A abertura econmica faz com que o Brasil dependa dramaticamente da entrada de dlares. Ocorre que, apesar dos excelentes negcios gerados pelas privatizaes e pelas compras de empresas nacionais por estrangeiros, a situao econmica do pas torna o Brasil pouco seguro para os investidores internacionais. Por esta razo, FHC coloca os juros nas alturas, com o propsito de atrair capital estrangeiro (dlares) para aplicaes de curto prazo. Esta pode parecer uma boa idia para os especuladores, mas agrava ainda mais a situao de vulnerabilidade e instabilidade crnica da economia brasileira. FHC est entre a cruz e a caldeirinha. Se baixa os juros, o capital estrangeiro no entra no pas, o que provoca um aumento da taxa de cmbio e, provavelmente, uma crise cambial. O resultado seria, de sada, o aumento ainda maior da inflao, que j est de volta. Se aumenta os juros, a dvida pblica (Unio, estados e municpios) explode ainda mais e as contas pblicas ficam fora de controle, o que aumenta o risco de calote sobre a dvida interna e agrava a situao econmica do pas, com recesso, aumento do desemprego e da violncia. Ao mesmo tempo, a credibilidade de FHC vai para o buraco e o Estado perde legitimidade. Cresce, assim, o potencial de crise poltica e institucional. A abertura econmica precisa ser revertida, com a restrio s importaes de bens e servios suprfluos (torradas portuguesas e biqunis americanos!) e a imposio de fortes controles sobre a entrada e sada de capital estrangeiro. O Brasil precisa, tambm, de polticas orientadas para a expanso do mercado interno de consumo de massas, acompanhadas por uma profunda reforma do sistema financeiro nacional.

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das herdadas de anos anteriores. Ele ter que gerar um supervit equivalente s dvidas. Seno, incorrer num dficit operacional e, caso no queira dar um calote nos seus credores, ter que lanar mo de suas reservas, vender patrimnio, pedir novos emprstimos e rolar as dvidas (ou seja, trocar dvida velha por dvida nova). H duas maneiras de criar um supervit (que chamamos de supervit primrio): aumentando as receitas e reduzindo as despesas correntes (despesas no-financeiras). Nisso consiste a parania do supervit primrio: fazer de tudo para aumentar as receitas fiscais e para reduzir os gastos pblicos, com o objetivo de sobrar dinheiro para pagar a dvida pblica. No governo FHC, a necessidade de financiamento do setor pblico est toda

focada no pagamento das dvidas financeiras, mais exatamente dos juros dessas dvidas. Em 1998, por exemplo, houve um equilbrio (primrio) nas contas pblicas: as despesas no-financeiras foram equivalentes s receitas. Ocorre que o pagamento de juros representou 7,5% do PIB e, como resultado, o dficit operacional foi de, exatamente, 7,5% do PIB. Em dlares correntes, o pagamento de juros foi equivalente a 60 bilhes ou cerca da metade do total do investimento produtivo realizado no pas naquele ano. Resultado: centenas de milhares de postos de trabalho deixaram de ser criados. A parania do supervit primrio tem resultados que lembram a parbola da galinha dos ovos de ouro. Para gerar supervits, o governo corta despesas e amplia receitas; mas o governo corta despe-

A Lei de Responsabilidade Fiscal

Para conseguir os recursos necessrios ao pagamento das dvidas financeiras, o governo adotou vrios instrumentos, entre eles a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Chamada porque a LRF ajuda a consolidar a dvida anterior, mesmo que ela tenha sido produto de ilegalidades e irresponsabilidades flagrantes. A Lei no penaliza, no impede nem cobe a principal causa de aumento da dvida pblica, que a poltica de juros patrocinada pelo governo federal. Ao contrrio: os prejuzos do Banco Central so automaticamente cobertos pelo Tesouro Nacional e aes como o socorro aos bancos privados esto livres de qualquer restrio oramentria. A Lei transfere para os municpios e estados a conta da irresponsabilidade federal. Afinal, os prefeitos e governadores no so os principais responsveis pelo crescimento do endividamento pblico ao longo dos ltimos sete anos. A responsabilidade apregoada pelos autores da Lei resume-se ao seguinte: os prefeitos e governadores devem priorizar, custe o que custar, o pagamento das dvidas financeiras. A responsabilidade de que falam tem, portanto, um clarssimo sentido de classe: trata-se de garantir os direitos dos credores, dos senhores da dvida. Nossa responsabilidade deve ser outra: com o pagamento das dvidas sociais, com o desenvolvimento econmico, com as necessidades da esmagadora maioria da populao. A Lei dificulta a ampliao de despesas com pessoal e gastos correntes com servios pblicos, que s so autorizadas mediante aumento de tributao ou crescimento econmico. Situaes inslitas podem acontecer, como a priso, entre um e quatro anos, de um prefeito ou governador que no aceite demitir professores, mdicos ou policiais ou mesmo resolva implementar programas sociais sem a devida autorizao de despesa e o correspondente aumento da carga tributria. Mas para casos de desvios de dinheiro ou negligncia administrativa a Lei no prev punies. Mesmo com dinheiro em caixa, os governantes no dispem de autonomia para fazer frente a seus compromissos legitimados pelas urnas. Novos programas sociais continuados no podem ser financiados a partir da melhora da arrecadao ou do crescimento econmico. Qualquer nova despesa est condicionada criao ou ao aumento de tributos. As despesas sociais ficam atreladas ao cumprimento das metas fiscais, ou seja, o pagamento da dvida social fica dependendo do pagamento das dvidas financeiras.

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sas exatamente de quem ele cobra mais. As vtimas dos cortes, do arrocho e do crescimento medocre so os assalariados e os setores mdios, os mesmos que tm sua renda supertributada pelo governo, para gerar o supervit primrio. Chegar o dia em que, como na Argentina de 2001, o governo no ter mais como ampliar receitas nem como reduzir despesas. Nesse dia, a galinha dos ovos de ouro estar morta. Em resumo: a dvida criada pelo governo FHC a principal herana que ele deixa para as prximas geraes de brasileiros. Por essa razo, diz-se que FHC comprometeu o futuro no Brasil. O descontrole das contas pblicas parte essencial da poltica de FHC, responsvel por uma das

maiores transferncias de riqueza e de renda ocorridas na histria do Brasil.

Para ingls ver

No Brasil de FHC, servir as dvidas financeiras tornou-se uma prioridade acima de todas as outras. A dvida implica o pagamento de juros elevados, a deteriorao das contas pblicas, o aumento da carga tributria, a reduo dos investimentos, o baixo nvel de atividade econmica. Isto reduz o potencial de crescimento econmico e tambm a capacidade do Estado de combater a pobreza e a desigualdade social, provoca a degradao dos ser-

Estados Unidos: dficit pblico e gastos militares

Os cenrios econmicos para o mundo no se alteraram significativamente aps os acontecimentos violentos do dia 11 de setembro de 2001, nos Estados Unidos. Em 2000 j se delineava claramente um cenrio de desacelerao da economia norte-americana, devido interao de quatro fatores: queda dos investimentos, reduo dos preos das aes, aumento da taxa de juros e elevao do preo do petrleo. O governo norte-americano reagiu situao reduzindo a taxa bsica de juros. Houve sete redues sucessivas nos oito primeiros meses de 2001. A taxa bsica de juros (taxa anualizada de emprstimo interbancrio de um dia) reduziu-se significativamente: de 6,5% em janeiro para 4,5% em abril, e 3,5% em agosto. Na semana seguinte aos eventos de Nova York e Washington, o Banco Central norte-americano reduziu a taxa de juros para 3% e, pouco depois, para 2,5%. Mas o endividamento privado nos Estados Unidos e o crescimento do passivo externo da economia norte-americana atingiram nveis preocupantes. E a situao das contas externas dos Estados Unidos tem influncia no sistema de taxas de cmbio das principais moedas da economia internacional. O problema mais relevante se refere depreciao abrupta e significativa da moeda norte-americana em relao a outras moedas. A reduo do valor em moeda nacional do patrimnio dos investidores internacionais nos Estados Unidos poder implicar uma contrao da liquidez internacional. Na medida em que se reduz o peso de ativos seguros (denominados em dlares) no portflio dos investidores internacionais, h um movimento no sentido de se reduzir o peso de ativos de maior risco (como, por exemplo, ttulos de empresas e governos). Aps o dia 11 de setembro de 2001, os dilemas persistem. A desacelerao econmica dos Estados Unidos pode se transformar em recesso profunda e duradoura. Da mesma forma que antes dos atentados, a trajetria econmica de mdio prazo depender, em grande medida, da disposio do governo norte-americano de realizar gastos pblicos substantivos. Mais especificamente, a sada era e transformar o atual equilbrio fiscal em um elevado dficit. No que diz respeito aos efeitos macroeconmicos, faz pouca diferena deixar de gastar 100 bilhes de dlares em programas sociais para gastlos em conflitos blicos. Um engenheiro militar ganhando 6.000 dlares na Califrnia tem o mesmo impacto na economia que dois assistentes sociais ganhando cada um 3.000 dlares para trabalhar nos subrbios pobres de Nova York. Na ausncia de conflitos blicos, o presidente Bush provavelmente seria levado a um certo equilbrio entre os gastos sociais e os gastos na indstria de armamentos. Com os acontecimentos de Nova York e Washington, Bush viu-se na confortvel posio de poder concentrar os gastos no complexo industrial e militar norte-americano.

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vios pblicos, agravando problemas sociais como o desemprego e a violncia. Em decorrncia, parcelas crescentes da populao se decepcionam com a democracia, com os partidos, com os polticos, com os processos eleitorais. Um dos resultados disso o comprometimento das instituies pblicas e a tenso poltica que atravessa o Brasil e todos os pases em que o neoliberalismo deitou razes. Os analistas conservadores em geral restringem o problema do endividamento interno a duas questes: custo e prazo. Em outras palavras: devemos administrar a dvida (ampliando os prazos de pagamento e reduzindo os juros), sem questionar as causas e conseqncias do endividamento. Assim, a viso conservadora prope administrar o presente, sem alterar as condies que deram origem a este presente e condicionam o futuro. Atitude previsvel e coerente de quem proclamou a independncia poltica do Brasil mas manteve a dependncia econmica; dos que negociaram a abolio mas recusaram a reforma agrria; dos que aceitam que o povo eleja os polticos mas tentam impedir que a populao decida as polticas. Do ponto de vista dos que querem no apenas administrar o presente mas enfrentar o passado/presente para criar outro futuro, preciso compreender as causas e conseqncias das dvidas e do endividamento. O fenmeno do endividamento pblico s compreensvel visto do ngulo crtico da economia poltica, sob a tica externa (relao entre diferentes Estados-nao) e sob a tica interna (da luta de classes). impossvel, por exemplo, entender o endividamento sem tomar em conta as relaes entre as classes sociais (trabalhadores, capitalistas, pequenos proprietrios), os movimentos e caractersticas do capital (produtivo, especulativo), a

dimenso domstica e a dimenso externa da dvida (as presses do FMI para taxas de juros elevadas, a emisso de ttulos pblicos com correo cambial etc). Aps a Segunda Guerra Mundial, a maior parte dos governos no era adepta da parania do supervit primrio, nem fazia da busca do supervit fiscal o leitmotiv de sua ao. Naquele momento, ao contrrio, os governos encaravam a expanso dos gastos pblicos e os dficits fiscais como instrumentos necessrios para estabilizar as economias capitalistas e, tambm, para promover o desenvolvimento econmico. Aps a crise dos anos 70 e a introduo das polticas neoliberais, importantes governos continuaram a utilizar os gastos pblicos como instrumento de poltica econmica, mesmo quando diziam o contrrio. Um exemplo paradoxal o da economia norte-americana. Tanto a poltica desenvolvida pelo governo Reagan (19811989) como a frmula encontrada pelo governo George W. Bush, iniciado em 2001, para tirar os Estados Unidos da trajetria recessiva iniciada no final de 2000 tiveram por base a expanso dos gastos pblicos. Outro exemplo a destacar o da Alemanha, pas reconhecidamente rigoroso quanto ao equilbrio das contas pblicas. A trajetria recessiva da economia mundial em 2001 provocou um relaxamento do controle oramentrio, de tal forma que o dficit pblico originalmente previsto, de 1% do PIB em 2001, foi ampliado para pelo menos 2,5% (The Economist, edio brasileira encartada no jornal Valor, 9 de outubro, p. 12). Esses exemplos mostram que um dficit pblico orientado para combater a excluso ou para permitir a realizao da capacidade produtiva (e, portanto, sua expanso) visto como algo positivo at

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mesmo por governos que, na casa dos outros, estimulam a parania do supervit primrio. Mostram, tambm, que mesmo governos controlados pelo capital financeiro percebem que um supervit fiscal orientado para o pagamento de juros pode significar um freio ao desenvolvimento. Portanto, a parania do supervit primrio imposta pelo FMI e realizada pelo governo FHC no equvoco, ingenuidade, ignorncia ou esquizofrenia do presidente da Repblica, mas sim uma poltica determinada e deliberada de concentrao e transferncia de riquezas.

Ampliando a dependncia
Junto com a desigualdade e a democracia restrita, a dependncia externa uma das principais caractersticas da sociedade brasileira. Esta dependncia conviveu, durante vrios perodos de nossa histria, com ciclos de crescimento econmico. Dois exemplos disso: as dcadas de 1950 e de 1970, quando os capitais estrangeiros contriburam ativamente para a expanso do PIB nacional. Nos anos 90, o pas tambm recebeu investimentos estrangeiros de monta. Mas, na ocasio, aqueles investimentos no vieram participar de um ciclo de crescimento; em compensao resultaram num aprofundamento sem igual da dependncia externa do Brasil. Dois indicadores deixam isso claro: o saldo em conta corrente e o passivo externo. O saldo em conta corrente contabiliza as relaes do Brasil com os demais pases do mundo: se o saldo negativo, isso significa que o pas est enviando mais recursos para o exterior do que recebendo.

O passivo externo, por sua vez, a soma de nossa dvida externa com o investimento estrangeiro no Brasil (no mercado financeiro, acionrio ou sob a forma de investimento direto): o valor resultante indica a presena do capital estrangeiro na economia brasileira. Se abatermos desse nmero nossas reservas em moeda estrangeira mais os haveres externos dos bancos brasileiros, obteremos um indicador chamado passivo externo lquido. Em outras palavras: o saldo em conta corrente uma medida de fluxo, enquanto o passivo externo uma medida de estoque. Em 1991, o saldo de transaes correntes entre o Brasil e o mundo era negativo em 1,4 bilho de dlares. J em 2000, nosso saldo negativo foi de 24,6 bilhes de dlares. Em apenas uma dcada, multiplicamos por 17 nosso dficit em transaes correntes. Em percentuais, a relao entre o dficit no balano de pagamentos (saldo de transaes correntes) e o PIB aumentou de menos de 1% para um dficit de 4,4% em 2000 (Tabelas 7 e 8). Em 1994, nosso passivo externo lquido era de 185 bilhes de dlares. Em 2000, ele cresceu para 355 bilhes de dlares. Isso indica um aumento da vulnerabilidade externa da economia brasileira. Ou seja, hoje somos mais suscetveis, ou menos resistentes, a presses, fatores desestabilizadores e choques externos. Uma anlise qualitativa da presena do capital estrangeiro na economia brasileira confirma que o modelo econmico iniciado no governo Collor e ampliado e aprofundado no governo FHC implicou srios desequilbrios nas esferas comercial, financeira, produtiva e tecnolgica (Gonalves, 1999). Mais que isso: FHC quebrou o Estado brasileiro.

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Estado e economia
No mbito da teoria, h diferentes definies sobre o que o Estado. Uma das mais comuns a definio segundo a qual ele a instituio que possui o monoplio da fora, da moeda e da capacidade de regular as relaes entre os homens e as coisas, entre os homens e a natureza e entre os prprios homens na sociedade. Qualquer que seja a definio, inegvel que nos ltimos 50 anos a ao estatal mostrou-se decisiva, especialmente em pases como o Brasil, no estmulo ao desenvolvimento econmico e na manuteno de algum tipo de bem-estar social. Falar de finanas pblicas falar das contas (receitas e despesas) do Estado. A poltica fiscal tem vrias funes importantes, que os especialistas costumam classificar em trs tipos: alocativa, distributiva e estabilizadora. A funo alocativa diz respeito ao fornecimento dos bens pblicos, como a iluminao das ruas, a segurana pblica e o controle da poluio. Como sabemos, uma das caractersticas das polticas neoliberais tentar ampliar a esfera do mercado, privatizando os bens pblicos. A funo distributiva diz respeito ao uso dos dispndios e da arrecadao de impostos. A poltica fiscal pode ser um poderoso instrumento de distribuio de renda e de reduo da desigualdade, por meio dos gastos pblicos e da estrutura tributria progressiva. A progressividade fiscal significa que os grupos sociais com riqueza e renda mais elevadas pagam proporcionalmente mais impostos do que os grupos sociais mais pobres. Mas a poltica fiscal tambm pode cumprir um papel regressivo. o que temos visto no Brasil, onde os impostos incidem prioritariamente sobre os assala-

riados e os setores mdios. Os grandes empresrios escapam, utilizando a lei, as brechas da lei e a ilegalidade pura e simples. A funo estabilizadora diz respeito ao uso do dispndio e da arrecadao como parte de uma poltica macroeconmica. Como vimos na anlise do caso brasileiro, a poltica fiscal tambm pode estar a servio de uma poltica econmica que, ao contrrio de estabilizar, provoca instabilidade. Os governos esto, invariavelmente, em situaes de desequilbrio nas suas contas. Assim, o exame das finanas pblicas tambm trata da discusso das formas de financiamento do dficit ou da disposio do supervit. H basicamente quatro formas de financiar o dficit pblico: a emisso de moeda, o endividamento externo, o endividamento interno e a venda de patrimnio (sobre as privatizaes, ver BIONDI, 1999). Quando h um dficit muito elevado e ele financiado pela emisso, gera-se um excesso de oferta de moeda na economia e a tendncia de ocorrncia de inflao. Deve-se notar, entretanto, que o processo inflacionrio pode ter outras causas que no o financiamento do dficit pblico. No Brasil recente, ocorreu s vezes o oposto: o dficit pblico aumentou em decorrncia de fatores que foram determinantes bsicos da inflao (maxidesvalorizao cambial no incio dos anos 80 e no incio de 1999; grande desvalorizao cambial, da ordem de 30%, no primeiro semestre de 2001). Ocorreu, tambm, de o dficit pblico aumentar como resultado de polticas econmicas orientadas para combater a inflao ( o caso da poltica de juros altos, principalmente a partir de 1995). Paradoxalmente, o dficit pblico tambm pode ser financiado, at um certo nvel, pelo chamado imposto inflacionrio, que incide sobre a base monetria (papel-

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moeda em poder do pblico + reservas dos bancos comerciais). Ao emitir moeda para pagar suas dvidas, o Estado gera inflao, que reduz o valor real daquelas dvidas. Na prtica, h uma transferncia de recursos reais para o Estado, que os utiliza para financiar seus dficits (CARVALHO et alii, 2001, p. 94-96). Estima-se que em uma situao de inflao anual de 100%, com uma base monetria de 2,9% do PIB, o imposto inflacionrio seja de 2% do PIB (GIAMBIAGI e ALM, 1999, p. 109). Isto , com esses parmetros o governo poderia financiar dficits fiscais equivalentes (em termos reais) a 2% do PIB, por meio da emisso de moeda e de sua depreciao. Governos podem tambm tomar emprstimos ou emitir diferentes tipos de ttulos,

no exterior, para financiar os seus dficits. Surge, ento, o endividamento externo junto a credores internacionais. Os credores podem ser oficiais (instituies multilaterais ou bilaterais) ou privados (bancos comerciais, instituies financeiras, fundos de penso, fundos de investimento, seguradoras e outros). O endividamento interno outra das formas de financiamento do dficit pblico. Por meio da emisso de diferentes tipos de ttulos, os governos e o Banco Central contraem dvidas junto a residentes, que podem ser pessoas fsicas ou jurdicas residentes no pas, inclusive subsidirias de empresas transacionais e filiais de bancos estrangeiros atuando no pas. O governo tambm pode vender ttulos, no para financiar seu dficit, mas sim para

Plano Real e endividamento pblico

Em 1994, o ento ministro da Fazenda lanou o Plano Real. Sob o pretexto de derrubar a inflao, o governo promoveu uma intensa abertura comercial. As exportaes cresceram muito, mas as importaes cresceram mais ainda, gerando dficit crescente na balana comercial. Ao longo desses anos, cresceu tambm o gasto do pas com o servio da dvida externa o quanto pagamos de juros e amortizao , com as remessas de lucro, com as viagens internacionais e com o pagamento de royalties. Resultado: o Brasil passou a ter um enorme dficit nas transaes correntes com os outros pases. Este dficit foi financiado por capitais estrangeiros, que vieram para o Brasil sob a forma de investimento, emprstimo ou investimento de curto prazo. O governo estimulou a vinda desses capitais por meio de vrios expedientes, entre eles as altas taxas de juro. Como resultado, cresceu o estoque da dvida e tambm o servio da dvida, tanto externa como, principalmente, interna. Entre 1994 e 1999, o pas gastou com juros mais de 250 bilhes de reais. A poltica de juros altos tambm teve efeitos desastrosos sobre as finanas pblicas estaduais e municipais. Como boa parte das dvidas desses governos estava contratada com taxas de juros flutuantes, e que chegaram a mais de 33% ao ano em termos reais em 1995, houve uma exploso dessas dvidas. Foi o caso da dvida de estados como So Paulo e Rio Grande do Sul, forados depois a renegoci-las em termos altamente desfavorveis aos seus interesses. A entrada de capitais estrangeiros contribuiu para a valorizao do real em relao ao dlar. Somente o custo de acumulao de reservas internacionais no Banco Central pode ser estimado em at 76 bilhes de reais, dependendo dos parmetros utilizados (considerando-se nesse caso todo o diferencial de juros entre o rendimento das reservas e a taxa de juros bsica do Banco Central). Uma parte tambm expressiva da dvida foi acumulada em outras despesas decorrentes da poltica monetria e cambial praticada nesse perodo, bem como da disposio do governo de proteger a todo custo os interesses do grande capital financeiro. Uma dessas fontes foi o Programa de Estmulo Reestruturao do Sistema Financeiro Nacional (Proer). Depois de negar, contra todas as evidncias, que o Proer teria um elevado custo fiscal, o Banco Central foi obrigado a reconhecer um prejuzo j realizado de mais de 13 bilhes de reais, valor incorporado dvida interna. Alm dessas implicaes imediatas no crescimento da dvida interna, a poltica econmica do

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controlar a liquidez (isto , a quantidade de moeda na economia) e evitar a inflao. Por exemplo: se h uma entrada muito forte de capitais estrangeiros no pas, haver um crescimento equivalente da quantidade de moeda na economia. Como resultado, pode haver inflao. Para evitar isso, o governo pode vender ttulos, que sero adquiridos com uma parte daquela quantidade excessiva de moeda (na prtica, troca-se moeda, que tem altssima liquidez, por ttulos, cuja liquidez menor). Foi exatamente isso que ocorreu nos ltimos anos: um forte endividamento externo do setor privado, que poderia causar inflao; para evitar isso, o governo federal optou por vender ttulos, o que causou um aumento da dvida pblica interna!
governo FHC tambm produziu um grande salto da dvida interna por ocasio da desvalorizao cambial de janeiro de 1999. Para tentar defender uma taxa de cmbio completamente artificial, o Banco Central vendeu dezenas de bilhes de reais em ttulos pblicos com garantia de correo pela variao cambial. Quando veio a desvalorizao, de aproximadamente 50%, mais de 30 bilhes de reais foram adicionados dvida interna, e embolsados pelos bancos que vinham apostando contra a poltica cambial. O mais grave de todo esse quadro que esse gigantesco aumento da dvida pblica brasileira se deu no mesmo perodo em que foram vendidas empresas estatais federais e estaduais no valor de mais de 60 bilhes de dlares, sem incluir as vendas do ano de 1999. Alm da exploso do endividamento, grande parte do patrimnio pblico foi vendida. O Estado brasileiro se tornou duplamente mais pobre: aumentou os passivos e diminuiu os ativos. Encontra-se naquela situao da famlia que se endivida, vende seu patrimnio para pagar a dvida e ainda assim a dvida aumenta. Mas, se o Estado se encontra mais pobre, da natureza da dvida pblica interna que setores privados se encontrem mais ricos. E estes setores so os detentores do capital financeiro, que receberam os juros de agiota pagos durante todo esse perodo, detm os ttulos pblicos representativos da dvida e ainda compraram uma

Nesse caso, o crescimento da dvida pblica interna no tem nada a ver com o dficit pblico, mas sim com o endividamento externo do setor privado. Ou seja: a dvida pblica interna pode aumentar como resultado do crescimento da dvida externa.

Social-democracia de araque
Na histria do Brasil, no se pode dizer que as finanas pblicas tenham alguma vez sido postas a servio da criao de um Estado de bem-estar social. Apesar disso, o Estado construiu um relevante aparato administrativo, produtivo e de polticas
grande parte das estatais, liquidadas para garantir o pagamento a eles mesmos. O acordo assinado entre o Brasil e o FMI em dezembro de 1998 buscava assegurar, alm da continuidade do envio de recursos ao exterior para o pagamento da dvida externa, a viabilidade do pagamento dos juros da dvida pblica interna aos grandes bancos e capitalistas. O ajuste fiscal, sob a tica do FMI e de FHC, significa cortar gastos em todas as reas, menos no pagamento das dvidas financeiras. Esse tambm o esprito dos acordos de refinanciamento das dvidas com os estados e municpios e da Lei de Responsabilidade Fiscal recentemente aprovada. O Ministrio da Fazenda passa a atuar, na relao com os estados e municpios, como a direo do FMI no acordo entre o Fundo e o Brasil: o responsvel pela fiscalizao do cumprimento das metas, que visam a assegurar a tranqilidade daqueles que, depois de receber rios de dinheiro como pagamento de juros nos ltimos anos, se sentiam ameaados pela situao pr-falimentar em que se encontram esses governos.

Fonte: PEREIRA, Fbio. O Plano Real e o crescimento da dvida pblica no Brasil. So Paulo, FGV/ EAESP, 2000. Dissertao de mestrado apresentada Escola de Administraa de Empresas de So Paulo, Fundao Getlio Vargas

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pblicas, que poderia servir de base para a construo de um modelo alternativo de economia, sociedade e poltica. Mas quando a social-democracia brasileira chegou ao governo federal, em 1995, com a eleio do presidente Fernando Henrique Cardoso, as finanas pblicas foram colocadas a servio de uma poltica de desmonte do Estado, socialmente regressiva e geradora de instabilidade econmica. A situao fiscal brasileira degradouse significativamente ao longo do governo FHC. A partir de 1995, o desempenho medocre da economia brasileira est associado a um aumento importante dos gastos pblicos, bem como ocorrncia de sucessivos dficits pblicos (Tabela 9). Os dados do governo central mostram uma forte tendncia de aumento da relao gastos/PIB, que saltou de 14% em 1995 para 22,7% em 2000. Em 1995 o Tesouro Nacional apresentou um supervit, mas a partir de ento tm ocorrido dficits crnicos. Os dados de estoque da dvida pblica mostram a mesma situao de deteriorao ao longo do governo FHC. O crescimento da dvida mobiliria interna foi exponencial a partir de 1995. Em valores correntes essa dvida saltou de 62 bilhes de reais no final de 1994 para 579 bilhes de reais em junho de 2001 (Conjuntura Econmica, agosto de 2001, p. XI). Isso significa um crescimento mdio anual superior a 40% em termos nominais e a 30% em termos reais. A relao entre a dvida interna lquida do governo central e o PIB aumentou de 9,8% em 1995 para 23,4% em 2000, com uma ntida tendncia de crescimento durante o governo FHC. Nesse perodo tem havido, ainda, o aumento da dvida pblica externa. A relao dvida externa/PIB

mais do que duplicou, tendo aumentado de 3,5% em 1995 para 7,5% em 2000. O resultado que a relao entre a dvida lquida total do governo central e o PIB aumentou de 13,2% em 1995 para 30,9% em 2000. Essa degradao das finanas pblicas parece ser nica na histrica econmica brasileira. Os dados mostram que, para o conjunto do setor pblico brasileiro, o dficit operacional mdio foi de 4,2% no perodo 1995-2000. Nesse mesmo perodo houve um supervit fiscal mdio de 1%. Isso significa que o pagamento de juros reais sobre a dvida pblica representou em mdia 5,2% do PIB (Tabela 10). Comparativamente ao perodo de alta inflao (1980-1994), a situao fiscal brasileira (tomando como base as contas do governo federal) piorou significativamente durante o governo FHC. A relao mdia juros reais/PIB aumentou de 4,6% em 1983-1994 para 5,2% no perodo 19952000, enquanto a relao mdia supervit primrio/PIB foi de 2,2% e 1% respectivamente. O dficit nominal do PIB foi da ordem de 8% durante o governo FHC.

Dvida e abertura comercial

Os analistas conservadores dizem que o dficit existente nas contas externas do Brasil causado pelo dficit pblico. Ou seja: o rombo causado pelos gastos excessivos do Estado geraria, por diversos caminhos, um dficit em nossas relaes com o restante do mundo. Um daqueles caminhos, muito citado, est relacionado ao chamado custo Brasil: para cobrir o dficit pblico, o governo cobra muitos impostos, o que encarece os produtos fabricados no Brasil, di-

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ficultando nossas exportaes e ampliando as importaes, gerando dficit na balana comercial. Outro caminho, tambm muito citado: devido alta taxa de juros vigente no Brasil, os empresrios seriam levados a tomar emprstimos no exterior, aumentando a nossa dvida externa e gerando dficit na balana de servios. Novamente, como em toda mentira, nesta h um pouco de verdade: sem dvida existe uma relao entre o dficit pblico e o dficit no balano de pagamentos. Mas a relao de causalidade oposta apontada pelos analistas conservadores: no o dficit pblico que causa o dficit nas contas externas; pelo contrrio, a poltica de abertura econmica (e o resultante dficit nas contas externas) que tem sido a determinante principal da dvida pblica interna. A abertura comercial e as medidas que facilitaram a entrada e sada de capitais entrangeiros, adotadas a partir do governo Collor, resultaram num enorme dficit

em nossas contas externas. Para financiar este dficit, mantendo a inflao em nveis relativamente baixos e comprimindo os gastos de empresas e famlias, reduzindo a demanda por importaes, o governo FHC manteve extremamente elevadas as taxas de juros. O resultado simples: juros altos provocam dficit, que, por seu turno, gera maior dvida pblica interna, que resulta em mais dficit. Naturalmente, ao elevar os juros internos, o governo estimulou o crescimento da dvida externa privada. E no perodo em que houve maior liquidez internacional (ou seja, em que havia mais capital disponvel para investimentos no Brasil), principalmente em 1996, o governo vendeu grande quantidade de ttulos para evitar que a entrada de investimentos estrangeiros resultasse em inflao. Em termos mais tcnicos, o governo aumentou a dvida pblica mobiliria federal, com o objetivo de esterilizar o excesso de moeda decorrente do aumento das reservas internacionais, provocado pela

A volta da ciranda financeira

Indstrias como Gradiente, Bombril e Bardella ganham hoje mais dinheiro no mercado financeiro do que em sua atividade principal. No primeiro semestre, 15 companhias abertas obtiveram resultado financeiro maior do que o lucro operacional. No setor de eletroeletrnicos, Semp Toshiba e Springer vm, h alguns anos, ganhando mais no mercado financeiro do que com a venda de bens de consumo. A Gradiente, ao contrrio, vinha bem at a venda da participao na NG Industrial, fabricante de celulares. Com o negcio, a receita da Gradiente caiu quase 70% em relao ao ano passado, o que resultou em prejuzo operacional. Em compensao, o caixa, reforado, era de R$ 322 milhes no fim de junho. Mas no preciso caixa para dar lucro. A Mendes Jr. Engenharia, apesar de praticamente parada, mantm-se no azul com um ganho financeiro, resultado contbil de expectativa de vitrias judiciais. Com um perfil que seria mais apropriado a um banco, elas ganham mais dinheiro no mercado financeiro do que na sua atividade principal. Por motivos diferentes, empresas como Gradiente, Bombril e Ideiasnet que supostamente deveriam estar fazendo dinheiro com a venda de eletroeletrnicos, produtos de limpeza e com tecnologia esto tendo melhores resultados na aplicao de recursos do que na sua atividadefim. PERODO: 1 SEMESTRE DE 2001 (R$ MIL)
Resultado financeiro lquido 83.558 24.423 10.032 6.577 2.071 Lucro operacional 5.447 - 667 - 2.568 1.964 - 10.960

Bombril Guararapes Bardella Bicicletas Monark Semp Toshiba

Fonte: NIERO, Nelson. Empresas ainda ganham com a ciranda financeira. Valor, So Paulo, 23 de outubro de 2001, p. A1 e B1.

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entrada de recursos externos (endividamento externo, inclusive). Os dados do Banco Central do Brasil sobre necessidades de financiamento do setor pblico para as diferentes esferas de governo comprovam claramente essas afirmaes. No caso do governo federal verificou-se, inclusive, equilbrio ou supervit primrio em 1998-2000. Mas os juros absurdamente elevados, inclusive em decorrncia das crises cambiais recorrentes, provocaram gigantescos dficits nominais (Tabela 11). A mesma situao tem se verificado no caso dos governos estaduais e municipais, que tm sido vtimas da poltica de juros altos do governo federal. Em 2000, por exemplo, os governos estaduais tiveram um supervit primrio de 0,4% do PIB, que foi mais do que absorvido por um dficit correspondente ao pagamento de juros de 2,2% do PIB. A situao dos municpios no diferente: o supervit primrio foi de 0,1% do PIB, enquanto o pagamento de juros correspondeu a 0,4% do PIB nominal. No caso das estatais, a situao distinta apenas porque, em 1999 e 2000, houve supervits primrios que mais do que compensaram o pagamento de juros. Isto , as empresas estatais contriburam em quase 1% para a reduo do total das necessidades de financiamento do setor pblico, apesar dos juros absurdos. A importncia do pagamento de juros para a degradao das contas pblicas brasileiras, bem como o papel dos juros como freio ao crescimento econmico, so claramente demonstrados pelos dados. No governo FHC, a relao mdia entre o pagamento de juros sobre a dvida pblica e o PIB foi de 6,2%, significativamente maior do que a mdia do perodo 19832000, que foi de 4,5% (Tabela 12). O desempenho do governo FHC tambm foi inferior, se comparado ao perodo an-

terior, em termos tanto da taxa de investimento como da taxa de crescimento do PIB. Ao analisarmos a relao entre o pagamento de juros sobre a dvida pblica e a taxa de investimento, verificaremos que aproximadamente um quarto (26,4%) do investimento total na economia foi transferido do governo para os rentistas, na forma de pagamento de juros. No por outra razo que a ciranda financeira retorna com o governo FHC. Considerando que parte expressiva da renda proveniente de juros fica no circuito financeiro, e, portanto, no retorna ao sistema produtivo, d para se ter uma idia do efeito contracionista dos juros da dvida interna. Se essa renda tivesse sido gasta pelo setor pblico, como investimento ou custeio, haveria uma injeo de gastos correspondente a um quarto dos investimentos.

Tirando mais de quem tem menos

Ao longo do governo FHC houve um aumento significativo da carga tributria, que pulou de 28,4% do PIB em 1995 para 31,7% em 1999 (Tabela 13). Entretanto, essa situao no pode ser generalizada para as diferentes esferas de governo. Ela vlida, sobretudo, para o governo federal, cuja carga tributria bruta aumentou de 18,5% do PIB em 1995 para 21,8% em 1999. Esse aumento de arrecadao tributria do governo federal ocorreu tanto nas unidades administrativas como na Previdncia Social. Em 1999, o governo federal respondeu por aproximadamente 70% da carga tributria bruta no Brasil. Isto significa que no final do sculo XX e no incio do sculo XXI a distribuio da carga tributria

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no Brasil tem um padro muito mais prximo ao do perodo monrquico do que ao do perodo republicano. A proclamao da repblica federativa se expressou historicamente com a reduo da participao do governo federal na arrecadao tributria. s vsperas da proclamao da repblica, a centralizao era tamanha que o governo federal respondia por mais de 70% da receita tributria bruta (aproximadamente 10% do PIB). Mais de cem anos depois, a carga tributria bruta triplicou e a centralizao fiscal foi recuperada aps a longa histria de mais de um sculo de tradio republicana de federalismo fiscal. No que se refere aos governos estaduais, a situao distinta, visto que no parece haver uma tendncia seja de aumento, seja de reduo da carga tributria bruta. A receita tributria dos governos estaduais determinada, em grande medida, pela arrecadao do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), que de-

pende principalmente do nvel de atividade. Assim, o desempenho medocre da economia brasileira tem afetado negativamente a arrecadao tributria dos estados. No que diz respeito aos municpios, parece ter havido uma certa melhora da arrecadao ao longo do perodo. Como parte da arrecadao dos municpios independe do nvel de renda (por exemplo, o Imposto Predial e Territorial Urbano IPTU), no contexto de aumento de taxas de juros e de endividamento, h maior margem de aumento da arrecadao tributria, embora a situao geral de crise possa ampliar a inadimplncia e a sonegao. Quando se analisam os dados sobre a receita disponvel aps as transferncias entre as esferas de governo, a tendncia de aumento da receita do governo federal mantida. A participao do governo federal aumentou de 14,6% do PIB em 1995 para 16,9% em 1999 (Tabela 14). O aumento significativo da carga tributria federal permitiu uma maior transfe-

FHC implode o federalismo fiscal

A descentralizao das receitas tributrias decidida pelos constituintes de 1988 foi desfeita. Em 1999, a Unio arrecadou 70,5% dos impostos, taxas e contribuies recolhidas no pas e ficou com 62,3% do total, mais do que a parcela com que contava antes da Constituinte. Estados e municpios esto tendo que se contentar com uma fatia cada vez menor da arrecadao tributria. Ao longo dos ltimos seis anos, o governo federal conseguiu recompor e at aumentar sua participao no bolo tributrio em detrimento dos governos estaduais e das prefeituras. A Unio conseguiu recompor sua participao no bolo com a criao de contribuies (o pior tipo de imposto, na opinio do prprio governo) e o aumento de alquotas das j existentes. Um estudo realizado pelo IPEA e pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) mostra que, em 1988, cerca de 51% da arrecadao da Unio eram provenientes de impostos e o restante de contribuies. No ano passado, as contribuies j representavam 60,7% da arrecadao federal. Na luta para aumentar sua participao na receita disponvel, o governo usou tributos de pouca racionalidade econmica, que incidem em cascata e que ajudaram decididamente a distorcer o sistema tributrio. So exemplos dessa situao a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), a Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), o Programa de Integrao Social/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/ Pasep) e a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL). O uso de contribuies, no entanto, teve uma razo prtica. A Unio no obrigada a dividir a arrecadao desses tributos com estados e municpios, como ocorre com parte dos impostos.
Fonte: OLIVEIRA, Ribamar. Unio volta a centralizar receita e retoma nvel pr-Constituio. Valor, So Paulo, 2 de maio de 2000, p. A3.

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rncia para os governos estaduais, que mais do que compensou a perda de arrecadao desses governos correspondente a nveis mais baixos de atividade econmica. Assim, a receita disponvel dos estados manteve-se relativamente estvel no perodo 1995-1999, graas s transferncias feitas pelo governo federal. No caso dos municpios, verificou-se um aumento da receita disponvel em decorrncia das transferncias federais ao longo do perodo em questo. A situao acima no parece se alterar significativamente no caso da carga tributria lquida (impostos + taxas + contribuies - subsdios - benefcios - transferncias) do governo federal, que mostra uma ntida tendncia de crescimento a partir de 1995 (Tabela 15). H uma reduo da carga tributria lquida dos estados e uma certa estabilidade da carga tributria lquida dos municpios. Em 1999, a carga tributria lquida (como percentual do PIB) dos governos federal, estadual e municipal era de 9,8%, 5,7% e 1%, respectivamente. Isto , o governo federal respondeu por cerca de 60% da carga tributria lquida na economia brasileira em 1999. A arrecadao bruta de receitas federais aumentou significativamente a partir de 1995 e, principalmente, depois de 1997. Curiosamente, o aumento da arrecadao ocorreu simultaneamente desacelerao (e ao desempenho medocre) da economia brasileira. De fato, a arrecadao bruta do governo federal quase duplicou durante o governo FHC, pois foi de aproximadamente 95 bilhes de reais em 1995-96 e de 176 bilhes de reais em 2000. Mesmo se descontarmos uma inflao acumulada de 40% (IGP-ID acumulado no perodo 1997-2000), houve um crescimento real de aproximadamente 50%. Esse crescimento decorreu, em grande medida,

do aumento do imposto de renda sobre as pessoas fsicas, da Cofins e da CPMF. De modo geral, comparando-se o ano 2000 com 1995-1996, pode-se afirmar que o aumento de 80 bilhes de reais de arrecadao foi proveniente do imposto de renda das pessoas fsicas (20 bilhes de reais), da Cofins (20 bilhes de reais) e da CPMF (15 bilhes de reais). Isto , mais de dois teros do aumento de arrecadao derivam de trs tributos (um imposto e duas contribuies). Em resumo: o governo FHC aplicou uma poltica monetria contracionista (juros altos) e uma poltica fiscal restritiva (impostos altos). Assim, fcil entender tanto o desempenho medocre da economia brasileira durante o governo FHC como a concentrao de riqueza e renda. Afinal, o aumento da carga tributria tem significado que o governo retira renda da maioria das famlias e das empresas para pagar os juros altos devidos aos rentistas. O principal dilema da poltica tributria durante o governo FHC no reside no aumento da carga, e sim no destino dado aos recursos extrados da sociedade. Afinal, conforme j mencionado, o aumento dos impostos pode ter diversos efeitos positivos sobre a economia e a sociedade. Entretanto, no caso do governo FHC, o aumento de impostos tem sido acompanhado da contrao de gastos pblicos no lado real da economia, ao mesmo tempo em que crescem as despesas financeiras do governo. Essa reduo dos gastos pblicos (exceto juros), com transferncia de renda para os rentistas do sistema financeiro, coloca uma trava na economia brasileira e est na origem da degradao da infraestrutura do pas, inclusive da crise de energia eltrica.

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Para o infinito e alm

O aumento da carga tributria poderia ter sido utilizado para financiar o processo de acumulao e crescimento da economia brasileira, por meio de investimentos pblicos macios. Contudo, durante o governo FHC o que vimos foi um crescimento extraordinrio da dvida do setor pblico e, principalmente, do governo federal. Os dados mostram que a dvida fiscal lquida do setor pblico como proporo do PIB aumentou de 30,5% em 1995 para 46% em 2000 (Tabela 16).

O principal responsvel por esse descomunal endividamento foi o governo FHC, cuja dvida lquida total aumentou de 13,2% do PIB em 1995 para 30,9% do PIB em 2000. Houve tambm um aumento no desprezvel da dvida lquida total dos estados e municpios, que passou de 10,6% do PIB em 1995 para 16,2% em 2000. O desempenho das empresas estatais foi o oposto, visto que a dvida lquida total dessas empresas reduziu-se de 6,7% do PIB em 1995 para 2,2% em 2000. Houve, tambm, aumento do endividamento externo das diferentes esferas de governo (principalmente do governo fede-

Encargos financeiros X programas sociais

O pagamento de juros sobre a dvida pblica uma forte restrio ao desenvolvimento. A importncia relativa desse pagamento pode ser facilmente entendida. Vejamos alguns indicadores. Em 1999, a economia brasileira teve um desempenho medocre: a taxa de crescimento da renda foi de 0,8%, a taxa de desemprego foi de 7,6% e o total dos investimentos no Brasil foi de 182 bilhes de reais, isto , uma taxa de investimento de 18,9% (Conjuntura Econmica, agosto de 2001, p. XIX). Segundo dados do Inesc (Instituto de Estudos Socioeconmicos), em 1999 os encargos financeiros da Unio totalizaram 58 bilhes de reais. Supondo que os juros pagos sobre a dvida interna foram mantidos no circuito financeiro e que esses 58 bilhes de reais houvessem sido usados como investimento pblico, o total do investimento teria sido de 240 bilhes de reais. A taxa de investimento teria sido, ento, de 25%. Em pases como ndia, Coria do Sul e Polnia essa taxa tem sido compatvel com um crescimento mdio anual do PIB da ordem de 5% a 6%. O resultado direto da converso do pagamento de juros da dvida pblica em investimento pblico evidente: maior crescimento econmico e menor desemprego. Podemos considerar, ainda, o efeito da dvida pblica sobre a desigualdade social. A importncia relativa do pagamento dos juros sobre a dvida pblica pode ser facilmente entendida quando esse pagamento comparado com os gastos sociais do governo. Os dados do Inesc para 1999 mostram que os encargos financeiros da Unio de 58 bilhes de reais responderam por 23,8% dos gastos totais. Esses encargos representaram 3,9 vezes os gastos com a rea da sade, 7,7 vezes os gastos com ensino fundamental e 82,3 vezes os gastos com reforma agrria.

Gastos do governo federal: Encargos financeiros e gastos sociais, 1999

Valor (bilhes de Reais) Participao percentual nos gastos totais Relao entre encargos financeiros e gastos com programas sociais 100,0 23,8

Total Encargos financeiros Programas selecionados Sade Ensino fundamental Proteo ao trabalhador Ensino superior Transporte rodovirio Reforma agrria

243,592 57,989

15,046 7,513 5,455 4,993 1,077 0,705

6,2 3,1 2,2 2,0 0,4 0,3

3,9 7,7 10,6 11,6 53,8 82,3

Nota: O gasto total exclui o refinanciamento da dvida pblica do governo federal (228,3 bilhes de reais). Fonte: Inesc. Polticas pblicas e sociais. A execuo oramentria da Unio de 1999. Braslia, Inesc, 2000, p. 54.

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ral). A dvida externa lquida do setor pblico aumentou de 5,6% do PIB em 1995 para 9,7% em 2000. Mais uma vez, o destaque fica por conta do aumento do endividamento do governo federal, cuja dvida externa lquida (como proporo do PIB) mais do que dobrou no perodo em questo. Entretanto, o fato de maior relevncia o crescimento brutal da dvida interna lquida do setor pblico. A relao entre essa dvida e o PIB passou de 24,9% em 1995 para 39,5% em 2000. O governo federal , sem dvida alguma, o principal vilo dessa histria dramtica. A relao entre a dvida interna do governo federal e o PIB aumentou de 9,8%, em 1995, para 23,4% em 2000. O aumento do endividamento dos governos estaduais e municipais , quase que totalmente, compensado pela queda do endividamento das empresas estatais. Em 2000, o governo federal e o Banco Central respondiam por aproximadamente 60% da dvida lquida total do setor pblico. O aumento da dvida interna do setor pblico decorre, em grande medida, da poltica de taxas de juros altas do governo FHC. Essa poltica de juros altos decorreu, principalmente, da necessidade de obter financiamento para os dficits crnicos das contas externas e enfrentar as crises cambiais recorrentes. O desequilbrio externo tambm est na origem de uma importante mudana no processo de endividamento do governo federal, a saber, a crescente indexao dos ttulos pblicos taxa de cmbio. Quando o governo vende um ttulo pblico, ele assume um compromisso: ao final de um determinado prazo, ele deve pagar ao portador do ttulo o valor de face do ttulo, mais um valor adicional. Este valor adicional pode ser definido no ato da venda do ttulo (nesse caso, teremos

uma dvida pr-fixada) ou pode ser definido no ato do resgate do ttulo (nesse caso, teremos uma dvida ps-fixada). No caso das dvidas ps-fixadas, comum se trabalhar com dois tipos de indexador: a taxa de juros ou a variao cambial. Naturalmente, existem as variantes de cada tipo de indexador, bem como a combinao entre ambos. Quando o governo vende ttulos ps-fixados, baseados na variao da taxa de cmbio, seu objetivo principal criar um mecanismo de proteo para as empresas no Brasil que tm passivos em dlares. Neste grupo incluem-se todas as empresas endividadas em dlares ou aquelas cujos proprietrios so estrangeiros (subsidirias e filiais de empresas transnacionais ou bancos estrangeiros). As empresas que tm dvidas em dlares podem perder muito dinheiro, caso haja uma desvalorizao cambial. Por exemplo: se a taxa de cmbio era de 1:1 (um real = um dlar) quando a dvida foi contrada e, no momento de pagar a dvida, a taxa de cmbio for de 2:1 (dois reais = um dlar), a empresa devedora ter que providenciar o dobro de recursos em reais para poder pagar a mesma dvida em dlares. Imaginemos que esta empresa endividada comprou ttulos do governo, ps-fixados com base na variao da taxa cambial. Suponhamos que ela comprou 1 milho de reais em ttulos pblicos, numa taxa de 1:1, portanto o equivalemente a 1 milho de dlares. Quando chega o momento do resgate dos ttulos, a taxa de cmbio de 2:1. Resultado: o governo obrigado a pagar 2 milhes de reais (o equivalente a 1 milho de dlares). Nesse caso, quem tomou prejuzo com a desvalorizao cambial foi o governo, no a empresa. Por isso, as empresas endividadas em dlar costumam fazer

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hedge (proteo), comprando ttulos da dvida pblica ps-fixados com base na variao da taxa cambial. Dessa forma, transferem para o governo boa parte, se no todos, dos prejuzos decorrentes de uma eventual desvalorizao. Como o risco de uma desvalorizao foi crescente ao longo do governo FHC, a participao dos ttulos pblicos com correo cambial no total da dvida mobili-

ria interna tambm cresceu, de 15,4% em 1995 para 26,4% em 2000 (Tabela 17). Com a indexao da dvida interna do governo federal taxa de cmbio, toda a depreciao cambial implica necessariamente aumento da dvida pblica interna. Esse fenmeno foi particularmente evidente em 1999 e no primeiro semestre de 2001, perodos em que houve forte depreciao da moeda nacional.

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A radiografia da bomba

Fio vermelho ou fio preto? Em alguns filmes de ao, este o momento de maior tenso, quando o heri tem que escolher qual fio dever cortar para impedir a exploso de uma bomba-relgio. No Brasil real, incio do terceiro milnio, nossa bomba-relgio chama-se dvida pblica. E para saber quais fios tero que ser cortados importante conhecer em detalhes a composio da bomba. Mas, para isso, necessrio enfrentar a complicada terminologia adotada pelos especialistas, bem como a ausncia de alguns dados essenciais. A dvida do setor pblico inclui as contas do governo federal, do Banco Central, dos estados, dos municpios e das empresas estatais (federais, estaduais e municipais). Essas contas incluem um conjunto comum de itens para todas as esferas de governo (dvida mobiliria, dvida bancria, depsitos vista, assuno de passivo, renegociao de dvida, alm de outras contas, como arrecadao a recolher). A distino maior ocorre no caso do governo federal, que tambm incorpora no seu endividamento as contas do Banco Central (base monetria, depsitos compulsrios,

crdito junto a instituies financeiras, carteira de fundos e outras contas). O governo federal tem, ainda, trs outras contas: moedas de privatizao, recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e Previdncia Social (Tabelas 18 e 19). Em 1999 e 2000, a dvida pblica externa foi de aproximadamente 10% do PIB. J a dvida pblica interna representou cerca de 39% do PIB. Em 2000, o governo federal respondeu por 60% da dvida interna lquida do setor pblico. O principal componente do endividamento do governo federal a dvida mobiliria (ttulos pblicos federais em poder do pblico). Se a emisso de ttulos o principal passivo do governo federal, o principal ativo decorre de renegociao da dvida de estados e municpios (13,6% do PIB em 2000). O Banco Central, por seu turno, tem na base monetria o seu principal passivo (3,6% do PIB em 2000). Entretanto, o Banco Central contribuiu para a reduo da dvida interna lquida do governo federal (1,5% do PIB) em decorrncia dos seus crditos junto s instituies financeiras e da sua carteira de fundos.

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Os recursos do FAT e da Previdncia Social tm sido fatores de reduo do estoque da dvida interna lquida do gover-

no federal nos ltimos anos. Como destaque de passivo, resta mencionar o estoque de moedas de privatizao, que tem se re-

Conceitos da dvida
Dvida mobiliria: Para o governo central, corresponde ao total dos ttulos pblicos federais fora do Banco Central, incluindo, alm dos ttulos de emisso do Tesouro Nacional, os ttulos de emisso do Banco Central. Como se trata de dvida consolidada, os ttulos de emisso do Tesouro Nacional pertencentes carteira do Banco Central no esto includos. Para os governos estaduais e municipais, corresponde ao total dos ttulos emitidos pelos respectivos tesouros menos os ttulos em tesouraria. Incluem-se os ttulos emitidos para pagamento de precatrios. Dvida bancria lquida: Corresponde ao endividamento lquido de aplicaes do setor pblico junto ao sistema financeiro. Esto includas as dvidas renegociadas com o governo federal relativas Lei n 8.727/1993. O endividamento do setor pblico junto ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) tambm includo nessa rubrica. Arrecadao a recolher: Trata-se de conta que registra o total de tributos arrecadados pela rede bancria e ainda no transferidos aos respectivos tesouros. Como uma conta transitria, registra o total de tributos arrecadados nos ltimos dias do ms e que sero creditados ao caixa dos tesouros nos primeiros dias do ms seguinte. Aviso MF-30: Conta cujo saldo lquido do setor pblico consolidado zero, registra os crditos da Unio junto a estados, municpios e suas empresas estatais, e os dbitos desses nveis de governo para com a Unio, decorrentes da assuno, pelo governo federal, dos passivos externos dessas entidades. Moedas de privatizao: Correspondem ao total das dvidas emitidas pelo governo federal, utilizveis nos processos de privatizao. Incluem os Certificados de Privatizao, as diversas dvidas vencidas e renegociadas e os Ttulos da Dvida Agrria (TDA). Recursos do FAT: Compreendem as disponibilidades do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e as aplicaes compulsrias do FAT no BNDES que se encontram aplicadas tanto no Fundo Extramercado do Banco do Brasil como no prprio BNDES. Base monetria: o passivo monetrio do Banco Central e corresponde ao somatrio do papelmoeda emitido e das reservas bancrias. Outros depsitos no Banco Central: Correspondem aos depsitos compulsrios em espcie, depositados no Banco Central, incidentes sobre depsitos de poupana, depsitos a prazo, fundos de aplicaes financeiras e outros. Crditos do Banco Central s instituies financeiras: Compreendem o total dos crditos do Banco Central junto ao sistema financeiro, decorrente de emprstimos de liquidez, crditos com instituies em regime de liquidao extrajudicial e crditos do Proer. Incluem tambm o crdito do Banco Central junto aos bancos estaduais decorrente da venda a termo de ttulos de emisso do Banco Central (LBC-E) para aquelas instituies financeiras (troca de dvidas estaduais). Carteira de fundos: Compreende o total das disponibilidades de fundos que se encontram aplicados tanto no Fundo Extramercado do Banco do Brasil como nos setores pblico e privado. Demais contas do Banco Central: Correspondem soma lquida de diversas contas ativas e passivas do Banco Central, tais como crditos a receber, outras contas passivas etc. Previdncia Social: Corresponde ao total lquido dos crditos e dbitos do sistema pblico de previdncia social com o sistema financeiro. Renegociao com os estados (Lei n 9.496/ 1997): Conta cujo saldo lquido do setor pblico consolidado zero, registra os crditos da Unio com os estados, decorrentes da Lei n 9.496, de 11.9.1997, e a dvida dos estados com a Unio. Depsitos vista: Compreendem as disponibilidades de estados, municpios e empresas estatais mantidas em contas de depsitos vista no sistema financeiro. Dvida com empreiteiros e fornecedores: Compreende o total do endividamento em atraso das empresas estatais federais com os seus fornecedores e empreiteiros de obras. Debntures: Correspondem ao saldo remanescente de debntures emitidos por empresas estatais federais. Carteira de ttulos pblicos das empresas estatais: Corresponde ao total das disponibilidades das empresas estatais aplicado em ttulos pblicos, no Fundo Extramercado do Banco do Brasil (empresas estatais federais) ou em fundos de aplicao financeira.

Fonte: BACEN. Manual de Finanas Pblicas. Braslia, Banco Central do Brasil, 2001, cap. 5.

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duzido ao longo dos anos, mas que ainda representava 2,5% do PIB em 2000. Na medida em que o governo continua a aceitar as moedas podres nos processos de privatizao, a tendncia a reduo desse passivo. No que se refere aos governos estaduais e municipais, o principal componente do passivo o estoque de dvida junto ao governo federal, proveniente das renegociaes. No caso dos governos estaduais, a dvida junto ao governo federal representou 14,3% do PIB em 2000, enquanto a dvida interna lquida desses governos foi de 13,1% do PIB. Isto , os governos estaduais tm outros ativos que compensam parte da sua dvida com o governo federal e, portanto, reduzem sua dvida interna lquida. O mesmo ocorre, ainda que em menores propores, com os governos municipais. As empresas estatais tinham uma dvida interna lquida correspondente a 0,9% do PIB em 2000. Esse resultado foi determinado, principalmente, pelas empresas dos governos estaduais, visto que as empresas federais tm ativos maiores do que os seus passivos. Deve-se notar que, no que diz respeito s contas consolidadas do setor pblico, as renegociaes de dvida envolvendo os governos federal, estadual, municipal e as em-

presas estatais envolvem unicamente uma transferncia de titularidade (troca de dvidas). Dessa forma, o saldo lquido zero. A anlise da estrutura da dvida pblica interna mostra, ento, que o foco principal do desequilbrio das contas pblicas est no governo federal. Nesse sentido, o instrumento principal do enorme desequilbrio de estoque (dvida pblica) tem sido a emisso de ttulos pblicos. A principal razo desse endividamento a poltica de juros altos do governo FHC. No por outra razo que o prprio governo formulou a Lei de Responsabilidade Fiscal, cujo principal aspecto garantir o pagamento de juros da dvida pblica.

Os senhores da dvida
O governo no divulga uma desagregao da dvida pblica interna que permita uma identificao social precisa dos credores. Os dados disponveis mostram, no entanto, que as instituies financeiras so as principais detentoras de ttulos pblicos. Em 1999, a carteira prpria das instituies financeiras absorveu 37,7% do estoque total dos ttulos federais em poder do pblico (Tabela 20). Os ttulos e valores mobilirios representam uma parcela expressiva do total de

Privatizao e moedas podres

Vendidos o Banco do Estado de So Paulo (Banespa) e o Banco do Estado do Paran (Banestado), os mais atraentes para o mercado, o governo federal decidiu dar um novo estmulo s privatizaes bancrias e aceitar moedas podres nos prximos leiles de bancos estaduais. Quem levar o controle dos bancos federalizados que restam para venda poder pagar at 90% do preo em ttulos federais oriundos da securitizao de dvidas (Siderbrs, Sunaman, Embraer, Fundo de Compensao de Variao Salarial FCVS , entre outros). A medida j obteve aprovao tanto do Conselho Monetrio Nacional (CMN) como do Conselho Nacional de Desestatizao (CND). Proposta pelo Banco Central, a autorizao dada pelos dois organismos se aplica s privatizaes dos bancos estaduais de Gois (BEG), do Amazonas (BEA), do Maranho (BEM), do Piau (BEP), do Cear (BEC) e de Santa Catarina (BESC). Fonte: ZAGUIRRE, Mnica. BC aceitar moeda podre na privatizao de bancos. Valor, So Paulo, 10 de outubro de 2001, p. C3.

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ativos do sistema financeiro brasileiro. A opo das instituies financeiras pelos ttulos pblicos deriva, entre outras razes, da busca pela rentabilidade incomparvel desses papis frente a qualquer outro ativo existente no mercado, se considerados o baixo risco, a alta liquidez e o retorno garantido por eles proporcionados (ANDIMA Associao Nacional das Instituies do Mercado Aberto , 2001, p. 67). Ainda segundo a Associao Nacional dos Dirigentes do Mercado Aberto (ANDIMA, 2001, p. 34),
a grande atratividade dos prmios de juros embutidos no carregamento de papis pblicos federais usados como fonte de rentabilidade, liquidez (reserva secundria) e hedge conduziu a uma reestruturao da composio da receita das instituies financeiras, com o aumento significativo da parcela de ttulos e valores mobilirios. Entre 1994 e 1998, tal rubrica saltou de 4,9% para 24% no caso dos bancos pblicos, e de 8,6% para 26,5% no que se refere aos bancos privados nacionais, que em 1999 chegaram a ter 31,8% de suas receitas oriundas da aplicao em ttulos e valores mobilirios.

Por outro lado, a relao entre o estoque de ativos privados e o PIB caiu de 16,1% em 1994 para 11,4% em 2000. Assim, houve no somente uma participao crescente dos ttulos pblicos no conjunto de ativos financeiros como tambm uma reduo significativa da proporo entre o valor do estoque dos ttulos privados e a renda nacional. O endividamento pblico acelerado durante o governo FHC repercutiu na composio da carteira de ativos do setor bancrio. Em dezembro de 2000, os ttulos pblicos representaram 38,2% do valor total da carteira de ttulos do setor bancrio. Essa participao particularmente mais elevada nos bancos pblicos e nos bancos estrangeiros. Nesses casos, os ttulos pblicos representam aproximadamente metade do valor total dos ttulos nas carteiras dos bancos (Tabela 22).

Estrangeiros e protegidos
Os bancos estrangeiros tm preferncia revelada por ttulos pblicos com correo cambial. Assim,
em 2000, do total aplicado pelo setor bancrio em papis cambiais, 54% foram para a carteira dos bancos estrangeiros e 35% para o segmento privado nacional. Os bancos oficiais, por sua vez, responderam pela maior parcela das aplicaes em ttulos psfixados do setor, com 65% do total, refletindo a capitalizao do Banco do Brasil via LFT [Letras Financeiras do Tesouro] em 1998, para saneamento de sua carteira de crditos (ANDIMA, 2001, p. 68).

Deve-se notar que em dezembro de 1994 os ttulos da dvida mobiliria federal (em poder do pblico) representaram 44,7% do estoque total de ativos financeiros, enquanto os papis emitidos por empresas (bancrias ou no) representaram 55,3% do total (Tabela 21). Em 1998, essas propores tinham sido de 71,4% e 28,6%, respectivamente. Em dezembro de 2000, a participao dos ttulos pblicos federais chegou a 79,9%. Verificou-se, por um lado, o crescimento extraordinrio da dvida mobiliria interna em poder do pblico (de 13,1% do PIB em 1994 para 45,4% do PIB em 2000).

A preferncia revelada de bancos estrangeiros por ttulos com correo cambial deve-se, muito provavelmente, ao fato de eles possurem uma proporo maior de

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clientes estrangeiros atuando no Brasil, que precisam fazer operaes de hedge cambial (proteo contra variaes nas taxas de cmbio). Naturalmente, os proprietrios dos bancos estrangeiros no Brasil exigem lucros em moeda estrangeira e, como resultado, esses bancos tendem a ter preferncia por ativos com correo cambial.

A crescente participao dos ttulos pblicos nos ativos dos bancos tem efeito direto sobre a receita. A receita proveniente de operaes com ttulos e valores mobilirios tem tido uma participao crescente na receita total do setor bancrio. Essa tendncia vlida tanto para bancos pblicos como para bancos privados.

Incentivos, reeleio e empresas automobilsticas

No final de 1996, o governo federal, em busca de apoio poltico das bancadas de regies menos desenvolvidas do pas, implanta uma medida de desenvolvimento regional: a Medida Provisria (MP) 1.532, de 18/12/1996, que concede uma srie de incentivos fiscais mais amplos do que aqueles contidos no regime automotivo nacional e no limitados ao imposto de importao a montadoras de diferentes tipos de veculos (incluindo motocicletas, no beneficiadas pelo regime nacional) e produtores de autopeas que se estabelecessem nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste do pas. Alguns desses incentivos estavam previstos para durar at o ano 2000, outros at 2010, para quando ficou fixado o fim do regime regional. O prazo final para adeso ao novo regime por montadoras, inicialmente previsto para maro de 1997, seria estendido para maio por ocasio da aprovao da Medida Provisria pelo Congresso Nacional, que passa ento a ser regulamentada pela Lei 9.440 de 13/3/97. Na redao da lei, o prazo final para os fornecedores prorrogado para maro do ano seguinte. Como seria de esperar, a primeira manifestao externa contra o novo regime parte da Argentina. Essa posio seria abrandada por concesses nas regras do comrcio bilateral. O governo brasileiro tambm deve ter previsto novos problemas no mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), onde a MP foi notificada ao Comit SMC (Subsdios e Medidas Compensatrias). Para adeso ao regime especial, so estipuladas condies que incluem o requisito de compensao comercial e ndice de nacionalizao (de 50% at 2001 e 60% a partir de 2002). Essas medidas contrariam provises dos Acordos TRIMs (Questes de Investimento Externo relativas ao Comrcio Internacional) e SMC; mas, aparentemente, um problema adicional na esfera das regras para o comrcio internacional foi considerado menos relevante do que o apoio, no Congresso, para uma questo de poltica interna: a emenda sobre a reeleio do presidente. Entre as 25 montadoras de diferentes tipos de veculos que aderiram ao regime regional no prazo citado (at maio de 1997), a coreana Asia Motors, controlada pela Kia, com projeto para ser desenvolvido em Camaari, na Bahia, foi a que assumiu compromissos de investimento mais elevados (US$ 719 milhes). Tendo sido uma das primeiras a aderir ao novo regime, a empresa logo comea a importar veculos com alquota reduzida pela metade, com o compromisso de cumprir o requisito de exportaes a partir de 1999, para quando estava previsto o incio de sua atividade produtiva no pas (Gazeta Mercantil, 20/1/1997). A crise asitica do final de 1997 levaria a Kia falncia e o projeto de sua subsidiria deixa de ser cumprido. A empresa fica, ento, sujeita ao pagamento da multa prevista no acordo, devido aos veculos importados com benefcios fiscais em 1997. A massa falida da empresa seria posteriormente absorvida pela Hyundai, que ainda tentava, no incio de 2001, livrar-se das multas e obter os incentivos s custas do contrato que fora assinado pela Kia, para reativar o antigo projeto desta empresa. O projeto proposto pela Asia Motors seria amplamente superado pelo da Ford que, em 1999, viria transferir seu projeto originalmente destinado ao Rio Grande do Sul para a Bahia, aps a retirada do apoio do novo governo do estado gacho. Isso exigiu uma modificao da Lei 9.440 (resultante da aprovao do Congresso, em14/ 3/1997, da MP dos incentivos regionais), com o estabelecimento de um novo perodo (at o final de 1999) para adeso ao regime regional. Os incentivos associados ao projeto da Ford foram estimados em US$ 1,3 bilho e contariam com o apoio de emprstimos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), do Banco do Nordeste e do governo baiano.
Fonte: HOLANDA FILHO, Srgio B. O regime automotivo brasileiro e as consultas na OMC. Revista de Economia Contempornea, no prelo.

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Entretanto, o aumento das receitas oriundas de aplicaes em ttulos pblicos parece ser mais evidente no caso dos bancos estrangeiros. A participao da receita proveniente de aplicaes em ttulos e valores mobilirios na receita total dos bancos estrangeiros aumentou de 4,2% em 1994 para 48,9% em 2000 (Tabela 23). No caso dos bancos estrangeiros, a receita com ttulos e valores mobilirios representou quase metade da receita total desses bancos em 1999-2000, enquanto nos bancos nacionais essa proporo foi de aproximadamente um quarto da receita total. Na realidade, a partir de 1995, o que vem se observando no sistema financeiro brasileiro a perda de importncia relativa das operaes de crdito. bem verdade que o peso das operaes de crdito e da prestao de servios muito maior no caso dos bancos pblicos do que no dos bancos privados (nacionais e estrangeiros). Nos bancos privados e, principalmente, nos bancos estrangeiros, tendem a predominar as operaes relativas a cmbio e as transaes com ttulos e valores mobilirios (com predominncia dos ttulos pblicos e preferncia pelos ttulos pblicos com correo cambial). Deve-se notar, tambm, que a evoluo do sistema financeiro brasileiro ao longo do governo FHC tem sido marcada por dois processos que tm implicaes importan-

tes para a dvida pblica (interna e externa). Esses dois processos so o aumento da concentrao no setor bancrio e a crescente desnacionalizao desse setor. Em 1995, os 20 maiores bancos responderam por 66,5% do total dos ativos do setor bancrio brasileiro. Em 2000 essa participao foi de 86% (ANDIMA, 2001, p. 32). O nmero de bancos diminuiu de 246 em 1994 para 192 em 2000. O processo de desnacionalizao do setor bancrio tambm evidente. A participao dos bancos com controle estrangeiro no total dos ativos do setor bancrio aumentou continuamente ao longo dos anos. Essa participao passou de 7,2% em 1994 para 23,9% em 2000 (Tabela 24). Assim, FHC endivida o Brasil, vende suas empresas estatais, vende ou facilita a aquisio de bancos nacionais (estatais ou privados) por bancos estrangeiros e ainda transforma os bancos estrangeiros em importantes credores do Estado brasileiro. Como se tudo isso no fosse suficiente, o governo FHC montou um esquema de incentivos fiscais para as empresas estrangeiras do setor automobilstico. Entre outras conseqncias, a crescente desnacionalizao da economia causou uma guerra fiscal entre estados e municpios, que resulta num extraordinrio benefcio para as empresas estrangeiras, mas impe um nus fiscal significativo ao conjunto da sociedade brasileira.

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A dvida interna na histria brasileira

A historiografia tradicional delimita os grandes perodos da histria do Brasil a partir de alguns fatos, de natureza geralmente poltica, como por exemplo a proclamao da independncia (1822) e a da repblica (1889). Mas a compreenso adequada da histria brasileira exige que levemos em conta processos econmico-sociais, o que traz para o primeiro plano questes como o latifndio, a escravido, a Lei de Terras (1850), as migraes, a introduo do trabalho assalariado e a industrializao. Sem eles, os fatos polticos tornam-se incompreensveis e/ou perdem significado. Sob este prisma, a dcada de 1850 um divisor de guas na histria brasileira. A Lei de Terras, o imprio pacificado e consolidado sob D. Pedro II, a introduo paulatina de modificaes nas relaes de escravido e o peso crescente da produo de caf so componentes de um ciclo histrico que se estender at a Revoluo de 1930. O governo Vargas oferece as condies adequadas para um impulso industrializan-

te, que marcar outro ciclo histrico, que se estende at o final dos anos 70, quando o modelo construdo ao longo destes 50 anos (1930-1980) entra em crise. Durante os anos 80, o grande empresariado brasileiro no se ps de acordo sobre como superar a crise do modelo. Economicamente conhecida como a dcada perdida, a dcada de 1980 foi de intensas mobilizao e organizao dos setores populares: em 1989, uma coligao de partidos de esquerda quase vence as eleies presidenciais. Bastaria isso para explicar por que o grande empresariado supera suas diferenas e se unifica, no apenas em torno de Fernando Collor, mas tambm em torno do projeto neoliberal (ou Consenso de Washington). Hegemnico durante a dcada seguinte, o neoliberalismo no apenas fracassou em superar a crise de modelo como ainda piorou as condies econmicas e sociais do pas. No que diz respeito s finanas pblicas, por exemplo, no h na histria

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do Brasil registro to lamentvel quanto o do governo FHC. O nico momento que se aproxima do desempenho medocre de FHC o perodo aps a Guerra do Paraguai (1865-1870) e que termina com a proclamao da repblica (1889). Neste captulo, apresentaremos um breve panorama da histria das finanas pblicas brasileiras do Segundo Reinado (1850-1889) at o final do sculo XX, com destaque para as principais tendncias relativas ao nvel da receita e do dispndio governamental, bem como do dficit pblico, com nfase no governo central (tabela 25). Na histria econmica do pas, houve mudanas significativas na evoluo do sistema monetrio e das finanas pblicas. Por exemplo: desde a Independncia at os dias de hoje, o Brasil teve 12 moedas (Tabela 26). Mas h tendncias claras: as finanas pblicas, por exemplo, passaram do perodo de centralizao fiscal na poca da monarquia para a maior descentralizao no perodo da repblica, ainda que no governo FHC haja cada vez menos federalismo e cada vez mais centralizao fiscal (Tabela 27). Devido ao carter didtico deste texto, no h uma preocupao maior em se discutir a composio dos gastos, a estrutura das receitas governamentais, as finanas dos estados e municpios, o financiamento do dficit governamental.

cais estavam concentradas no governo central (Goldsmith, 1986, p. 71). Entre 1851 e 1889, os gastos do governo central representaram, em mdia, 9,6% do PIB, enquanto o dficit mdio anual foi de - 1,6% do PIB. A relao mdia entre a dvida interna e o PIB foi de 20,2% (Tabela 28). O processo de endividamento interno se agravou durante o Segundo Reinado, cabendo distinguir alguns perodos distintos: o primeiro deles vai de 1851 at 1865. Neste perodo houve, de modo geral, um equilbrio nas contas do governo central. O dficit pblico pouco expressivo (mdia de 0,2%) no perodo 1851-1865. A dvida interna como percentual do PIB se mantm relativamente estvel, oscilando em torno da mdia de 11,6% .

Guerra do Paraguai
A situao mudou significativamente com a Guerra do Paraguai, a partir de maio de 1865 at maro de 1870. Com a guerra, houve um aumento extraordinrio dos gastos pblicos, que passaram de 9,9% do PIB em 1864 para 13% em 1865 e chegaram a 14,4% no auge da guerra, em 1868. Os gastos militares absorveram cerca de metade do oramento do governo central durante a dcada de 1860 e aproximadamente trs quintos deste oramento durante a guerra (GOLDSMITH, 1986, p. 71). O resultado foi um aumento do dficit pblico. No perodo de guerra, o dficit pblico correspondeu a 5,7% do PIB. O resultado foi o crescimento relativo da dvida interna, principal instrumento usado para o financiamento do dficit. A relao entre a dvida interna e o PIB aumentou de 11,7% em 1864 para 20,2% em 1869. Deve-se ressaltar que tambm houve um aumento do endividamento externo com

Segundo Reinado (1850-1889)

A centralizao do poder nas mos de D. Pedro II refletia-se no fato de que aproximadamente quatro quintos das receitas fis-

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o intuito de financiar a guerra. A dvida externa aumentou de 7,9 milhes de libras esterlinas em 1864 para 14,7 milhes de libras esterlinas em 1865 (IBGE, 1990, p. 586). A relao entre dvida externa e PIB aumentou de 8,8% em 1864 para 13,1% em 1869, enquanto a relao entre a dvida externa e a receita do governo central aumentou de 124% para 186% neste mesmo perodo (Tabela 29). Entretanto, no perodo 1865-1870, o endividamento externo respondeu por aproximadamente 12% do financiamento total do dficit. Conforme mencionado, o endividamento interno (emprstimos, emisso de aplices e de bilhetes do Tesouro) foi a principal fonte de financiamento (57% no perodo), enquanto a emisso de papel-moeda cobriu 31% do dficit (Carreira, 1889, p. 467). A partir de ento, o problema do endividamento interno do governo central tendeu a se agravar, de forma que os nveis de endividamento do final do Segundo Reinado eram piores do que os do incio desse perodo. No perodo 1865-1889, a relao mdia entre a dvida interna e o PIB foi de 25%. Ademais, a relao entre a dvida interna e o PIB mostrou uma clara tendncia de crescimento at o final do perodo monrquico. Essa relao cresceu de aproximadamente 20% em 1868-1869 para cerca de 30% em 1888-1889. O pagamento dos juros sobre as dvidas interna e externa passou, ento, a onerar significativamente as contas pblicas. Estima-se que o servio dessas dvidas tenha representado cerca de 40% dos gastos do governo central a partir da Guerra do Paraguai (Goldsmith, 1986, p. 74).

Seca no Nordeste
Outro perodo marcante da histria brasileira, na segunda metade do sculo XIX, do ponto de vista das contas pblicas, decorre da seca que atingiu o Nordeste entre 1875-1879. Aproximadamente 40% do dficit registrado no perodo 1875-1879 (mdia anual de 3%) deveram-se aos gastos extraordinrios nos estados atingidos pela seca: Cear, Paraba, Rio Grande do Norte e Piau (Carreira, 1889, p. 540). Neste perodo houve, ainda, investimentos expressivos na infraestrutura (construo de estradas de ferro, telgrafos e encanamento de gua). No que se refere s fontes de financiamento do dficit pblico, cabe destacar que no perodo de dficits reduzidos (18501864) a principal fonte de financiamento era o endividamento externo. Como os dficits eram reduzidos, a dvida externa mostrou um crescimento moderado, tendo passado de 6,2 milhes de libras esterlinas em 1850 para 7,9 milhes de libras esterlinas em 1864. No perodo da Guerra do Paraguai (1865-1870), a situao se alterou radicalmente, na medida em que as fontes internas de financiamento passaram a predominar. Nesse perodo se apelou no somente para emprstimos, mas tambm para a emisso de moeda. Nas duas dcadas seguintes, os dficits foram ainda mais elevados. Esses dficits passaram a ser financiados, na mesma proporo, por emprstimos internos e externos. A emisso de moeda teve um papel menos importante como fonte de financiamento do dficit do governo central no perodo 1870-1889 (Tabela 30). Conforme mencionado, a centralizao durante o Segundo Reinado era significativa. O resultado que

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a dvida das provncias, ao fim do perodo, de pouco acima de 50 milhes de milris (dos quais quatro quintos possuam fundos), ou aproximadamente 3% do produto interno, correspondia a apenas cerca de 8% da do governo central, sendo a dos municpios consideravelmente menor. As provncias e municpios no realizavam, por esse motivo, grandes demandas sobre o mercado de capitais e seus ttulos participavam apenas moderadamente na carteira dos investidores (Goldsmith, 1986, p. 79).

No que se refere distribuio regional das finanas pblicas, a caracterstica mais marcante a perda de importncia relativa dos estados do Nordeste e o aumento da importncia de So Paulo, dos estados do Norte (produo de borracha) e do Centro Oeste (ibid., p. 78). O deslocamento da produo de caf do Vale do Paraba, no Rio de Janeiro, para o interior de So Paulo tambm significou uma perda de posio relativa da capital do imprio.

Repblica Velha (1889-1930)

As transformaes foram bastante expressivas durante o perodo inaugurado pela abolio da escravido e pela proclamao da repblica. O crescimento econmico na dcada de 1890 no foi muito significativo, apesar do surto industrial (substituio de importaes) provocado pela poltica tarifria e pela desvalorizao cambial (Villela e Suzigan, 1973, p. 127-133). A economia brasileira sofreu, ainda, os efeitos da poltica ortodoxa de Joaquim Murtinho em 1898-1901, caracterizada por apreciao cambial, reduo

do estoque de moeda e equilbrio oramentrio (Pelez e Suzigan, 1976, p. 180). A partir da virada do sculo, a economia brasileira apresentou taxas elevadas de crescimento econmico. Vrios fatores contriburam para essa fase de prosperidade: forte imigrao, investimentos pblicos em infra-estrutura, aumento das exportaes, melhoria na relao de trocas e na capacidade de importar (Gonalves, 1981). As finanas pblicas oscilaram entre perodos de expanso e fases de conteno. De modo geral, no se observa momentos de grandes desequilbrios oramentrios (Tabela 31). Neste perodo, a relao mdia entre os gastos pblicos e o PIB foi de 9,5%. A relao mdia entre o dficit pblico e o PIB foi de 1,1%. Deve-se mencionar que este um dos perodos da histria brasileira em que houve um nmero expressivo de anos com supervit nas contas pblicas: em 7 dos 24 anos do perodo registrou-se supervit. No que diz respeito dvida interna, verificou-se uma clara tendncia de reduo da relao entre a dvida interna e o PIB. O alto nvel de endividamento herdado do perodo monrquico foi reduzido. A relao dvida interna/PIB diminuiu de 24,7% em 1889 para 11% em 1913. A reduo da importncia relativa da dvida interna se beneficiou das polticas de equilbrio oramentrio dos governos republicanos, bem como do crescimento econmico (e, portanto, do crescimento da receita fiscal). Por outro lado, os primeiros governos republicanos aumentaram sobremaneira o endividamento externo do pas. A relao entre a dvida externa e o PIB aumentou de 14,2% em 1889 para 35,7% em 1913 (Tabela 32). Esse indicador de endividamento toma como referncia a dvida externa medida

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em moeda nacional e, portanto, sofre a influncia da taxa de cmbio. Assim, a dvida externa aumentou de 282 milhes de mil-ris em 1889 para 2,186 bilhes de mil-ris em 1913, isto , um crescimento mdio anual de 8,9%. Essa taxa foi maior do que a de crescimento da dvida interna, de 6,1% no perodo 18891913. Se considerarmos o valor da dvida externa em libra esterlina, verificaremos que a dvida passou de 31 milhes de libras esterlinas em 1889 para 145 milhes de libras esterlinas em 1913, isto , um crescimento mdio anual de 6,6%. A taxa de cmbio apresentou grande oscilao no perodo, mas se tomarmos os anos inicial e final observaremos que houve uma depreciao nominal da ordem de 60% (a taxa de cmbio, que era de 9 milris por libra esterlina, aumentou para 15 mil-ris por libra esterlina). Em outras palavras, a desvalorizao nominal do cmbio explica parte do crescimento da dvida externa, quando expressa em moeda nacional. Entretanto, se considerarmos que a taxa mdia de inflao anual no Brasil foi da ordem de 3,5%, veremos que a taxa anual mdia de crescimento real da dvida interna foi de aproximadamente 2,5% no perodo 1889-1913. Essa taxa significativamente inferior taxa de crescimento anual (6,6%) da dvida externa medida em libras esterlinas. Mesmo descontando a taxa de inflao na Inglaterra no perodo em questo, de 0,6% ao ano (LEWIS, 1978, p. 70), permanece uma diferena razovel, da ordem de 3,5%, entre as taxas de crescimento real das dvidas interna e externa. Esse diferencial significou que, em termos reais, a proporo entre dvida externa e dvida interna duplicou em um perodo de 20 anos. Isto foi o que, aparente-

mente, ocorreu entre a proclamao da repblica e a Primeira Guerra Mundial. O resultado desses processos foi o aumento do pagamento de juros, principalmente no que se refere dvida externa (Tabela 33). A relao entre pagamento de juros e receita do governo aumentou de cerca de 12% nos primeiros anos da repblica para mais de 20% nos anos anteriores Primeira Guerra Mundial. Esse aumento pode ser explicado, quase que totalmente, pelo aumento do pagamento de juros sobre a dvida externa. Essa situao se repete no caso do pagamento de juros como percentual do PIB. Assim, nas primeiras dcadas da Repblica Velha verificou-se que os desequilbrios oramentrios do governo central no significaram um agravamento do problema da dvida interna. Muito pelo contrrio, houve at mesmo uma reduo da importncia relativa dessa dvida, em decorrncia do crescimento econmico observado, principalmente, a partir da virada do sculo. Entretanto, nesse perodo o governo central apelou, de forma significativa, para os recursos externos. E, portanto, houve incrementos importantes nos indicadores tanto de crescimento do estoque da dvida externa como do pagamento de juros. Em 1913, o governo central pagou, de juros da dvida externa, quase o dobro do que pagou de juros da dvida interna. E, ademais, esses recursos absorviam uma parcela expressiva (aproximadamente 20%) dos recursos pblicos. A proclamao da repblica implicou uma menor centralizao oramentria. Assim, em meados da dcada de 1850, na monarquia, o governo central respondia por cerca de trs quartos da receita tributria total. Na Repblica Velha observouse um declnio significativo da participa-

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o do governo central na arrecadao tributria. Para ilustrar, a participao do governo central na arrecadao diminuiu de aproximadamente dois teros em 1907 para metade em 1931. A repblica federativa expressou-se, concretamente, na estrutura da arrecadao tributria no sentido da maior importncia relativa, principalmente, dos estados (Tabela 34). Essa mudana esteve tambm associada a uma redistribuio regional das receitas e dos gastos. Neste perodo manteve-se a tendncia de perda da importncia relativa do Rio de Janeiro e dos estados do Nordeste. A participao de So Paulo no total das receitas dos governos estaduais aumentou de 12% em 1886 para 33% em 1913, enquanto a participao do conjunto dos estados do Nordeste diminuiu de 29% para 23% neste mesmo perodo (GOLDSMITH, 1986, p. 78). A participao do Rio Janeiro caiu de 16% em 1886 para 5% em 1913. No perodo final da Repblica Velha (1913-30), manteve-se a tendncia de descentralizao das finanas pblicas, que vinha da proclamao da repblica. A participao dos estados na receita aumentou de 27% em 1913 para 35% em 1929. Esse aumento ocorreu em detrimento do governo central, visto que a participao dos municpios se manteve relativamente estvel (oscilando em torno de 10%).

A Era Vargas
A Revoluo de 1930 inaugura um novo perodo na histria do Brasil. O capitalismo se desenvolve intensamente, com nfase na industrializao e na urbanizao do pas. Do ponto de vista das finanas pblicas, a Era Vargas (1930-45) interrompe a tendncia de descentralizao das finanas pblicas. A participao relativa do gover-

no central na arrecadao tributria girou em torno de 55%, enquanto a participao dos estados foi de aproximadamente 35% e a dos municpios de cerca de 10%. Outra diferena marcante: no perodo final da Repblica Velha, havia ocorrido uma ntida tendncia de reduo das receitas, das despesas e dos dficits do governo central. Assim, a relao mdia entre os gastos do governo central e o PIB reduziu-se de 9,5% no perodo inicial da Repblica Velha (1890-1913) para 8,5% no perodo 1913-1929 (Tabela 35). No que se refere dvida interna, verificou-se tambm uma reduo. A relao entre a dvida interna do governo central e o PIB reduziu-se de 13,4% em 18901913 para 11,7% em 1914-29. Por outro lado, a relao mdia dficit pblico/ PIB aumentou de 1,1% em 1890-1913 para 2% em 1914-1929. Na Era Vargas, por sua vez, houve um pequeno aumento relativo dos gastos do governo central, bem como do dficit pblico. A relao mdia gastos/ PIB foi de 8,8% e a relao dficit pblico/ PIB foi de 1,7%. Houve, de fato, uma razovel oscilao em torno dessas mdias e no se constatou nenhuma tendncia clara de aumento. Houve anos em que ocorreram aumentos abruptos das despesas, como, por exemplo, em 1932, em decorrncia da chamada Revoluo Constitucionalista e da seca no Nordeste. A poltica de compra da produo excedente de caf tambm teve um impacto no desprezvel sobre os gastos pblicos entre 1933 e 1937. Durante a Era Vargas foi interrompida a tendncia de queda da relao dvida interna/ PIB, que oscilou bastante neste perodo. No obstante, a evidncia mostra que esta relao mdia no perodo 193045 (9,4%) foi inferior relao mdia do perodo 1913-29 (11,7%).

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Ademais, cabe ressaltar que no perodo da Segunda Guerra Mundial houve uma reduo significativa tanto da dvida interna como da dvida externa. A dvida interna do governo federal teve crescimento em termos absolutos, mas em decorrncia do crescimento real do PIB (11% acumulados no perodo 1940-45) e da inflao (mais de 60% acumulados), a relao dvida interna/ PIB caiu de 12,5% em 1940 para 7% em 1945. A dvida externa, por seu turno, sofreu uma reduo significativa em decorrncia do processo de renegociao em 1943: Estima-se que os ganhos brasileiros associados reduo de taxas de juros e resgate de ttulos com desgio tenha sido da ordem de 110 milhes de libras, reduzindo metade a dvida total de 220 milhes (Abreu, 1990, p. 101). Assim, na Era Vargas se verificou uma tendncia de reduo significativa da dvida externa, mas no houve uma tendncia clara de reduo relativa da dvida interna. No obstante, a relao mdia dvida interna/ PIB diminuiu nesse perodo. O endividamento do governo federal durante a Era Vargas foi reduzido significativamente quando comparado ao perodo da Repblica Velha. As propores entre as dvidas (interna e externa) e o PIB, bem como entre as dvidas e a receita governamental, reduziram-se significativamente. A relao dvida total/ PIB diminuiu de 45% em 1931 para 11% em 1945, em grande parte como decorrncia da reduo da dvida externa (Tabela 36). A relao entre dvida total e receita governamental caiu de 636% em 1931 para 171% em 1945. A posio das finanas pblicas melhorou significativamente no perodo de 1914 a 1945. Durante o perodo da Repblica Velha, houve uma queda significativa da

dvida interna, enquanto na Era Vargas houve uma reduo extraordinria da dvida externa (em relao tanto importncia relativa como ao valor absoluto). O resultado do menor endividamento pblico foi a reduo das despesas com juros no perodo 1930-45. A participao do servio da dvida pblica no total de gastos do governo federal caiu de 30% em 1929 para 19% em 1939 e 13% em 1945 (Tabela 37). No que se refere s finanas estaduais e municipais, houve no somente um aumento da importncia dos estados e dos municpios nas receitas pblicas, mas tambm no estoque da dvida pblica. A evidncia emprica disponvel precria e indica um aumento expressivo da dvida pblica interna dessas instncias de governo. No que diz respeito dvida externa dos estados e municpios, at 1931, os estados e os municpios, em especial So Paulo e Rio de Janeiro, realizaram emprstimos no exterior, principalmente em Nova York, em escala considervel (Goldsmith, 1986, p. 212). Ocorre que a partir da os emprstimos cessaram, e os saldos pendentes foram bastante reduzidos atravs de amortizaes e, aproximadamente ao fim do perodo, por depreciao (ibid., p. 212). A concluso mais importante a respeito das finanas pblicas no perodo em questo talvez seja a seguinte:
Fica, portanto, evidente que a inadimplncia temporria e as depreciaes permanentes de sua dvida externa foram de crucial importncia para o balano de pagamentos e as finanas das instituies pblicas do pas, no apenas entre 1932 e 1945, mas tambm no perodo imediatamente do ps-guerra (GOLDSMITH, 1986, p. 211).

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Da redemocratizao ao golpe
Nesse perodo, os gastos do governo federal responderam, em mdia, por 8% do PIB, enquanto o dficit mdio anual foi de 1,1% do PIB (Tabela 38). Comparativamente ao perodo entre guerras, observou-se uma reduo relativa dos gastos e manteve-se o nvel de dficit. Entretanto, h dois momentos distintos neste perodo. Nos dez anos que se seguiram ao final da guerra, verificou-se uma reduo da relao gastos/PIB, ao mesmo tempo em que houve dficits muito pequenos, e at alguns anos de supervit fiscal. A partir de 1955, no chamado perodo desenvolvimentista, ocorreu uma clara tendncia de aumento dos gastos pblicos e dos dficits. Assim, a relao mdia gastos/PIB aumentou de 7,5% em 1945-1955 para 8,8% em 1956-1964, enquanto o dficit pblico aumentou de 0,4% para 2%, respectivamente. No obstante o incremento dos gastos e do dficit, houve em todo o perodo 1945-1963 uma tendncia ntida e firme de reduo da dvida interna. No final do perodo, a dvida interna tinha diminudo significativamente. Conseqentemente, o pagamento de juros sobre a dvida do governo central caiu de 15% do total das despesas em 1945 para 3% em 1964 (GOLDSMITH, 1986, p. 315). Vale ressaltar que no perodo em questo o avano do processo inflacionrio implicou taxas de juros reais negativas. Para ilustrar, os ttulos dos governo federal tinham taxas de juros nominais da ordem de 7% enquanto a inflao superava os 10% nos anos 50 (ibid., p. 278). A reduo da taxa de juro real sobre a dvida publica ten-

deu a aumentar a partir de meados dos anos 50. Considerando o conjunto do setor pblico (federal, estadual e municipal), verificou-se tambm a tendncia de perda de importncia relativa da dvida interna, de tal forma que a relao entre dvida interna e PIB caiu de 16,9% em 1945 para 13,1% em 1954 e para 3,7% em 1964 (Tabela 39). No imediato ps-Segunda Guerra, a dvida interna do governo federal no se alterou significativamente. O endividamento mais expressivo foi dos estados e municpios. Assim, entre 1946 e 1952, enquanto a dvida interna do governo central se mantinha relativamente estvel (em termos nominais e, portanto, diminuindo em termos reais), a dvida interna dos estados e municpios mais do que duplicou (MALAN et alii, 1980, p. 487). Ocorre que a Constituio liberal de 1946 criou condies mais favorveis para o federalismo fiscal. O resultado foi que a participao do governo central no total da dvida pblica diminuiu de 53% em 1945 para 38% em 1952. A reduo significativa da dvida pblica interna tambm foi acompanhada pela diminuio da dvida externa. De fato, ao longo das duas dcadas que se seguem ao final da guerra houve praticamente a eliminao da dvida externa, que passou de 10,2% do PIB em 1945 para 0,2% em 1964. A dvida externa voltou a ser um srio problema para a economia brasileira nos ltimos dez anos do regime militar. A participao do governo federal no total das finanas pblicas oscilou em torno de 50%. Os estados e municpios, por seu turno, tiveram dficits moderados (mdia relativamente estvel de 0,6% do PIB total). No que diz respeito ao gastos pblicos, uma caracterstica marcante do perodo foi que parte expressiva desses gastos esteve

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associada aos investimentos em infraestrutura. Estima-se que a formao bruta de capital fixo do setor pblico tenha sido superior ao dficit em mais de 50% e tenha absorvido aproximadamente 20% dos gastos governamentais (ibid., p. 309 e p. 312). Em sntese, o aumento dos investimentos e a acelerao do crescimento econmico (bem como o avano da inflao) estiveram associados ao incremento dos gastos e dos dficits do setor pblico, ao mesmo tempo em que houve uma melhora significativa da situao de endividamento do setor pblico (tanto da dvida interna como da externa).

A ditadura militar
A ditadura militar instalada pelo golpe de 1964 durou at o incio de 1985, tendo desenvolvido ao longo desse perodo diferentes polticas econmicas. No perodo 1964-1979, os governos militares mantiveram a tendncia de aumento dos gastos pblicos herdada da poca desenvolvimentista ps-1955. Ainda que no haja uma tendncia ntida de aumento ao longo do perodo, a relao mdia entre os gastos do governo central e o PIB aumentou para 10,4% (mais elevada do que a mdia de 8,8% do perodo 19561963; ver Tabela 40). No obstante esse aumento dos gastos, o oramento pblico (Tesouro Nacional) manteve-se relativamente equilibrado. A relao mdia dficit/PIB foi de 0,2%, inferior s mdias dos dficits no perodo do ps-Segunda Guerra Mundial (0,4%) e no perodo desenvolvimentista (2%). Na dcada de 1970, o aumento do investimento e a elevada taxa de crescimento do PIB foram determinados, em grande medida, pela poltica de crdito do governo e pelo comportamento das empresas

estatais. Governos e empresas estatais respondiam por aproximadamente metade dos investimentos totais. A expanso das empresas estatais exigiu financiamento para o grande volume de investimentos realizados no perodo. As empresas estatais recorreram a emprstimos e financiamentos na medida em que os recursos internos respondiam somente por uma parcela de suas necessidades financeiras aproximadamente metade dos recursos para investimento no perodo 1965-1975 (Lago, 1990, p. 269). O aumento dos gastos esteve associado tendncia de aumento da dvida interna. A relao entre a dvida do governo central e o PIB aumentou de 0,6% em 1964 para 6,7% em 1980. Deve-se observar que nos ltimos anos do governo Geisel essa relao aproximou-se de 10%. No perodo 1964-1979 a relao mdia dvida interna/PIB foi de 5,2%, isto , mais do que o dobro dessa mesma relao nas duas dcadas posteriores Segunda Guerra Mundial. Assim, no regime militar, a dvida interna, que praticamente tinha desaparecido, retornou como uma fonte de desequilbrio das contas pblicas. A partir do incio dos anos 70, paralelamente ao aumento da dvida interna, houve o crescimento significativo do endividamento externo. Estima-se que a relao mdia entre a dvida externa do governo federal e o PIB aumentou de 7,4% em 1968 para 13,9% em 1980 (Tabela 41). A dvida pblica externa, que era de 2,4 bilhes de dlares em 1960, aumentou para 4,7 bilhes de dlares em 1970 e 17,9 bilhes de dlares em 1975 (BID, 1985, p. 424). O endividamento externo mais extraordinrio ocorreu no governo Geisel: em 1980 a dvida externa do setor pblico era de 50,9 bilhes de dlares. O resultado mais direto desse grande endividamento

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foi o aumento do servio da dvida externa, que saltou de menos de 400 milhes de dlares em 1970 para 8 bilhes de dlares em 1980 (ibid., p. 429). A gravidade da crise da dvida externa chegou a tal ponto que o servio da dvida externa total representou 8,7% do PIB em 1982, sendo que dois teros da dvida eram do setor pblico (CERQUEIRA, 1997, p. 148). Comeou, ento, o longo perodo de instabilidade e crise da economia brasileira, que continua at os dias de hoje. No que se refere s finanas estaduais e municipais, ocorreu tambm o aumento da dvida interna. Esse endividamento representou, entretanto, uma pequena frao da dvida do governo federal. No que se refere dvida externa, o envolvimento dos governos estaduais e municipais foi pequeno (GOLDSMITH, 1986, p. 496). No final de 1980 iniciou-se um profundo processo recessivo e a taxa de inflao anual superou os 100%. O desequilbrio historicamente marcante ocorreu em 1982, com a ecloso da crise da dvida externa: estamos na dcada perdida.

Perodo de turbulncias
Embora igualmente marcado pelas altas taxas de inflao, o perodo que vai de 1980 at 1994 pode ser subdividido em trs subperodos. O primeiro foi o do trmino do regime militar (1980-1984); o segundo foi o da Nova Repblica (19851989); e o terceiro (1990-1994) comeou com as eleies presidenciais de 1989, passou pelo impeachment de Collor em 1992 e pelo processo de hiperinflao (1993-1994), desembocando no Plano Real (julho de 1994) e na eleio de FHC (1994). A situao fiscal foi distinta em cada um destes perodos, ainda que as altas taxas

de inflao e os desequilbrios externos (decorrentes do problema da dvida externa) tenham sido os determinantes econmicos comuns nestes subperodos. O trmino do regime militar e o incio da redemocratizao do pas determinaram um perodo marcado por forte instabilidade econmica, com desempenho medocre da atividade econmica e altas taxas de inflao. Deve-se notar que as taxas anuais de inflao superiores a 200% dificultam o clculo do resultado fiscal. Alm disso, h srios problemas de confiabilidade nos dados disponveis (GIAMBIAGI e ALM, 1999, p. 102). Durante o ltimo governo militar (19801985) os gastos do governo federal (Tesouro Nacional) mantiveram-se relativamente estveis como proporo do PIB e foram registrados supervits fiscais em todos os anos (Tabela 42). Em termos de valores correntes, a proporo entre a dvida mobiliria interna (em poder do pblico) e o PIB no sofreu grandes alteraes at 1984. Trabalhando-se com indicadores fiscais que descontam o efeito da inflao, verificou-se que para o conjunto do setor pblico houve tendncia de reduo do dficit pblico no perodo 1980-1985 (Tabela 43). Entretanto, com a ecloso da crise da dvida externa e a poltica ortodoxa de ajuste (centrada na contrao da renda e em taxas de juros reais elevadas), houve um aumento da relao entre a dvida interna lquida do governo central e o PIB ao longo do perodo em questo. A situao fiscal se deteriorou significativamente com a Nova Repblica, em 1985. Todos os indicadores de gasto, dficit e dvida mostram uma tendncia de deteriorao entre 1985 e 1989. Para ilustrar, o dficit operacional do governo central aumentou continuamente, passando de 1,2% em 1985 para 4% em 1989. Para o

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conjunto do setor pblico, verificou-se tambm a tendncia de piora das contas pblicas. O dficit operacional aumentou de 4,4% em 1985 para 6,9% em 1989. A caracterstica marcante da situao fiscal neste perodo o aumento dos gastos pblicos. No caso do governo central, a relao gastos/ PIB cresceu de 8,7% em 1985 para 17,1% em 1989 (Tabela 40). Por outro lado, para o governo central, bem como para o conjunto do setor pblico, no houve aumento expressivo da receita tributria em todo o perodo 1981-1994 (Tabela 44). Entretanto, o aumento de gastos pblicos no se expressou em taxas elevadas de crescimento econmico, exceto nos dois primeiros anos (1985 e 1986). A taxa anual de crescimento real do PIB mostrou uma ntida tendncia de queda ao longo do perodo 1985-1989 e a taxa mdia anual foi de 4,4%, isto , idntica taxa histrica de crescimento da economia brasileira. De fato, o governo Sarney se caracterizou pelo agravamento de problemas, no somente com a acelerao do processo inflacionrio e a desacelerao do crescimento econmico, mas tambm pela piora da situao fiscal. O governo Collor comeou com o calote da dvida pblica, baseado no congelamento dos ativos financeiros e sua posterior restituio com uma correo monetria parcial. No por outra razo que a relao entre a dvida interna lquida do governo central e o PIB caiu de 6,8% em 1989 para 0,4% em 1990. Com o impeachment de Collor, o vicepresidente Itamar Franco assumiu o governo em 1992. Em 1993-1994, a situao fiscal continuou piorando, enquanto avanava o processo hiperinflacionrio. Talvez a caracterstica marcante de todo esse perodo (primeira metade dos anos 90) tenha sido o fato de que, para o conjunto do setor pblico, houve um supervit pri-

mrio significativo (mdia de 3,5% do PIB) que, contudo, foi absorvido em grande parte pelo pagamento de juros (mdia de 3,1% do PIB) (Tabela 40, novamente). Os dados das contas nacionais mostram, ainda, que o setor pblico teve uma poupana mdia negativa correspondente a 2,8% do PIB no perodo 1991-1994, sendo que as despesas com juros responderam por 2,8% do PIB neste mesmo perodo (Tabela 41). O resultado direto foi o aumento da dvida pblica interna a partir de 1991. Assim, neste perodo de elevadas taxas de inflao, j se observava a caracterstica marcante da grave situao fiscal e de crescimento da dvida pblica, que marcaro o perodo seguinte, de taxas relativamente baixas de inflao. Deve-se ainda ressaltar que a dvida interna do setor pblico mostrou uma tendncia de crescimento ao longo do perodo 1981-1994, que foi interrompida duas vezes: em 1986, com o Plano Cruzado, e em 1990, com o Plano Collor. Essas interrupes foram curtas (menos de dois anos) e incapazes de reverter a tendncia de longo prazo (Tabela 45). A restrio fundamental s finanas pblicas nesse perodo no foi tanto a dvida interna, mas sim a dvida externa. Com exceo de 1989, 1993 e, principalmente, 1994 (quando houve a renegociao da dvida externa e a abrupta apreciao cambial no final do ano), em todos os anos do perodo a dvida externa foi relativamente maior do que a dvida interna. No perodo 1980-1994, a relao mdia dvida interna lquida/ PIB foi de 16,4% enquanto a relao mdia dvida externa/ PIB foi de 22,9%. Nos anos 80, ao mesmo tempo em que se davam os primeiros passos no sentido da privatizao das empresas estatais, houve o processo de estatizao da dvida externa. O setor pblico representava 68% da dvida externa, em 1981, passando a 90% em 1989

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(CERQUEIRA, 1977, p. 144). A dvida externa do setor pblico aumentou de 42 bilhes em 1981 para 89 bilhes de dlares em 1989, enquanto a dvida externa privada diminuiu de 20 bilhes de dlares em 1981 para 10 bilhes de dlares em 1989. A dvida externa privada voltou a crescer mais significativamente a partir de 1992, quando houve melhora nas condies de liquidez internacional e maior liberalizao financeira no Brasil. Deve-se notar que o incio dos anos 90 foi marcado pelo enorme diferencial entre a taxa de juro interna e a taxa de juro externa. Para ilustrar, entre janeiro de 1992 e junho de 1994, a taxa mdia de juros externa foi de 3,8% enquanto a taxa de juros interna (corrigida pela variao cambial) foi de 31,1%, isto , a taxa de juros interna era 8,2 vezes a taxa de juros internacional (GONALVES, 1996, p. 146). Assim, o capital aplicado no Brasil ganhava em cerca de sete semanas o mesmo que ganhava em todo um ano de aplicao no mercado financeiro internacional. A dvida externa respondeu por cerca de dois teros do total do endividamento do setor pblico no perodo 1981-1994. De fato, as polticas macroeconmicas ortodoxas estiveram, em grande parte do perodo, orientadas para o ajuste das contas externas. Essas polticas consistiram, prin-

cipalmente, de taxas de juros reais elevadas. O juro alto, alm de ser um freio ao crescimento econmico, provocou o processo vicioso que determinou o desempenho medocre da economia brasileira: dvida externa => desequilbrio do balano de pagamentos => juros altos => dficit pblico => endividamento interno do setor pblico. A relao entre dvida interna e externa evidente entre 1980 e 1994. A relao entre as dvidas interna e externa ainda mais evidente no perodo 1995-2001, de crescimento acelerado tanto da dvida interna como da externa. Nesse perodo, a liberalizao financeira implicou aumento do desequilbrio nas contas externas e do endividamento externo, o que causou maior vulnerabilidade externa da economia brasileira. A reao do governo FHC s crises cambiais recorrentes tem sido o uso de taxas de juros altas para reduzir os gastos com importaes, atrair capital estrangeiro e estimular as empresas e bancos que atuam no pas a buscar recursos no exterior. O resultado to simples quanto dramtico: enquanto aumenta a dvida externa, os juros elevados pagos pelos ttulos se constituem na principal causa do dficit pblico e, portanto, do prprio aumento da dvida pblica interna, que cresce aceleradamente a partir de 1995.

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Desmontando a armadilha da dvida

O caminho que pode levar a um Brasil de igualdade, democracia e soberania est cheio de armadilhas. Algumas so institucionais: os acordos e tratados internacionais firmados pelo governo Fernando Henrique, a Lei de Responsabilidade Fiscal e a proposta de independncia do Banco Central. Outras so econmicas: o caso das dvidas financeiras (externas e internas). Para adotar outro modelo econmico, teremos que desmontar estas armadilhas, a comear pelas mais perigosas, as ideolgicas, tais como as seis crticas feitas pelo ministro da Fazendo Pedro Malan ao Plebiscito da Dvida: a dvida era um problema h 15 anos, hoje no mais; a dvida externa pblica vem diminuindo; a dvida externa principalmente privada; falar em suspenso de pagamentos prejudicaria os investimentos no pas; toda a populao credora da dvida pblica interna; todos os partidos deveriam fazer um acordo em torno dos princpios bsicos da atual poltica econmica.

A armadilha do esquecimento
Na poca em que a ditadura nos endividou fortemente, o ento todo-poderoso ministro Delfim Neto tambm dizia que os emprstimos no constituam problema. Ocorre que todo capital estrangeiro que vem para o pas (sob a forma de emprstimo, investimento estrangeiro direto ou capital especulativo) gera uma remessa futura de divisas (a pretexto de lucros, dividendos, pagamento de royalties, importaes etc.). Para conseguir estas divisas, o pas precisa gerar gigantescos supervits comerciais (exportar bem mais do que importa). Se isto no for possvel, as alternativas so: privatizar as empresas pblicas, oferecer vantagens para os investidores estrangeiros como, por exemplo, juros altos , conseguir novos emprstimos ou desvalorizar a moeda.

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Ocorre que as privatizaes um dia acabam, a desvalorizao uma faca de dois gumes, os emprstimos geram dvida futura e os juros altos aumentam a dvida pblica interna. Em outras palavras, o endividamento externo coloca o pas diante de uma bomba-relgio que, antes mesmo da exploso, j nos causa prejuzo. O servio da dvida j constitui uma sangria enorme de recursos, da ordem de 500 bilhes de dlares, desde 1979.

A armadilha da estatizao
Atualmente, a maior parte da dvida externa dvida privada. Mesmo assim, 100 bilhes ou 136 bilhes de dlares (estoque da dvida externa pblica em junho de 2000) representam muito dinheiro em qualquer lugar do mundo, especialmente quando lembramos que se trata, em boa parte, de uma herana da dvida externa contrada na poca da ditadura e contestada, durante os anos 1970 e 1980, pelo economista Pedro Malan e pelo socilogo e senador Fernando Henrique. O fato de esta dvida ter sido posteriormente legalizada pelos governos Collor, Itamar e FHC no impede a populao brasileira de contestar sua legalidade, sua legitimidade, bem como o fato de ela j ter sido paga vrias vezes. Por outro lado, inegvel que a dvida externa privada deu um salto enorme, de 55 bilhes de dlares em 1993 para 121 bilhes de dlares em 2000 (registre-se que, recentemente, o governo descobriu que parte do endividamento privado j havia sido pago, embora continuasse constando dos registros oficiais como dvida). O salto da dvida externa privada foi, no por coincidncia, acompanhado pelo cres-

cimento da dvida interna pblica, que pulou de 153 bilhes de reais para 563 bilhes de reais, naquele mesmo perodo. A dvida externa privada cresceu porque os grandes empresrios contraem emprstimos no exterior, a taxas de juros baixas, e investem no pas a taxas de juros vrias vezes maiores. Mas quem determina os juros? O governo! E os juros so mantidos altos sob o argumento de que o Brasil precisa atrair capitais estrangeiros, que vm para c financiar nosso dficit em conta corrente, que no pra de crescer, entre outros motivos, porque mantemos os juros altos. Por trs deste crculo vicioso existem fortes interesses financeiros. Os grandes capitalistas se financiam com dinheiro barato, o governo paga a conta. E como faz o governo para pagar a conta? Aumenta impostos, corta gastos sociais e faz novos emprstimos (turbinados pelos juros altos). Portanto, perdem os contribuintes e a maior parte da populao. Vale lembrar, ainda, que quando um grande capitalista contrai um emprstimo externo ele gera uma dvida em dlares. Ele aplica os recursos deste emprstimo aqui no Brasil, onde obtm um enorme lucro em reais, lucro que pago com o seu, o meu, o nosso esforo. Na hora de pagar sua dvida externa, supostamente privada, o grande capitalista precisa de maior quantidade de dlares, que so atrados pela economia brasileira graas poltica de juros altos, privatizaes, facilidades ao grande capital estrangeiro, salrios arrochados para que o pas possa exportar produtos mais competitivos etc. Alm de vantajoso para os credores privados, o processo de endividamento externo tambm pode ser til para os grandes pases capitalistas centrais, abarrotados de dinheiro e de mercadorias. Com

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uma mo eles nos emprestam o dinheiro com o qual compramos as mercadorias que eles nos oferecem com a outra mo.

A armadilha da chantagem
Se o governo brasileiro adotar uma postura firme no tocante dvida externa (tomando medidas como auditoria, renegociao soberana, suspenso do pagamento ou no-pagamento), poderemos sofrer represlias. Mas hoje o Brasil bem comportado e nem por isso est imune s conseqncias de medidas unilaterais adotadas pelos Estados Unidos, inclusive suas retaliaes s nossas exportaes. Prejudicaremos a nossa imagem internacional? Mas que imagem esta, hoje, em que as agncias internacionais de classificao de risco chegaram a nos colocar abaixo da Colmbia? Acontece que estas agncias, alm de seus inconfessveis interesses, sabem que o Brasil tem um enorme dficit em conta corrente. No dia em que cessar ou se reduzir substancialmente o fluxo de capitais para o Brasil, quebraremos. Portanto, nossa dependncia enorme. Diante dela, h duas opes: mudar de modelo ou fazer todas as concesses possveis para continuar atraindo capitais, que aumentam ainda mais nossa dependncia de recursos externos. Eliminaremos uma fonte de investimento? Mas qual a vantagem deste investimento internacional, que tem gerado uma sada de dlares (por conta do servio da dvida, da remessa de lucros, do pagamento de royalties, da ampliao das importaes etc.) superior s entradas?

Eliminaremos uma fonte de financiamento do consumo? Mas a que custo temos financiado o consumo? Qual consumo e feito por quem? O crescimento das importaes, nos ltimos anos, tem sido prejudicial nossa economia. Importamos coisas que poderiam e deveriam continuar sendo produzidas aqui. Precisamos reduzir as importaes, ampliar a produo e o mercado interno. Financiar as importaes com endividamento externo s faz sentido como poltica estrutural se as importaes gerarem alteraes na economia nacional que ampliem o seu potencial exportador. isso que vem acontecendo? Ou as importaes esto substituindo a produo nacional, sem alterar nossa pauta exportadora e nosso potencial comercial? O Brasil ampliou muito suas exportaes, nos ltimos anos. Mesmo assim, experimentamos dficits enormes e, mais recentemente, supervits comerciais ridicularmente pequenos. Abrimos a economia nos ltimos dez anos. Mas nossa participao no comrcio internacional continua inferior a 1% do total mundial e caindo. Importamos desnecessariamente. E fazemos um esforo cavalar para exportar cada vez mais produtos a um preo cada vez menor. Quem ganha com isso?

Outro modelo possvel

Os conservadores consideram um despropsito debater, principalmente nas eleies, solues alternativas para o endividamento externo e interno. Paguem, sem tugir nem mugir, o que nos dizem. Mas por que deveramos seguir pagando o que j foi pago? Da a importncia de uma auditoria das dvidas. E por qual razo deveramos seguir pagando alm de nossa capacidade, amplian-

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do nosso endividamento? Da a importncia de outra poltica econmica, com outra prioridade que no o pagamento das dvidas. Se o atual modelo econmico fosse o nico possvel, ento no poderamos mudar nada, pois toda mudana provocaria prejuzos enormes e nenhuma vantagem. Todavia, e se for possvel organizar a economia de outra forma? E se for possvel utilizar os recursos da economia brasileira de forma mais produtiva, socialmente falando? Nesse caso, a questo passa a ser outra: qual o modelo alternativo e como transitar do atual modelo para um novo . A transio do modelo atual, que tem na especulao um de seus pilares, para outro modelo exigir quebrar o crculo de ferro do endividamento. Isso certamente provocar reaes dos credores da dvida. Podemos raciocinar com otimismo e concluir que, aps muito reclamar, os grandes capitalistas se acomodaro nova situao para no perder as vantagens de negociar com um pas do tamanho do Brasil. Foi o que aconteceu, em certa medida,

com a Rssia, que declarou moratria de parte de sua dvida em 1998. Entretanto, caso os credores resolvam levar a cabo suas ameaas, o repertrio de medidas a sua disposio inclui: fim dos financiamentos externos, bloqueio de parte das importaes e exportaes, interrupo dos programas sociais alimentados por recursos de organismos internacionais, ataques imagem do pas, ferrenha oposio e tentativas de desestabilizao. Achamos que o pas tem como resistir a uma eventual retaliao dos credores. Grande parte do que importamos poderia ser produzido aqui. Existem outros consumidores e fornecedores no mercado internacional com quem podemos negociar em caso de bloqueio. O financiamento externo da nossa economia, ao menos nos termos atuais, causa mais prejuzos do que vantagens. Se houver vontade poltica e apoio popular, bem como apoio internacional significativo, a resistncia possvel. At porque no se pode desconsiderar o peso geopoltico do Brasil para a Amrica Latina e mesmo para o sistema financeiro.

Auditoria da dvida
A auditoria cidad da dvida pretende dissecar todos os fatos j relatados e esclarecer a verdadeira natureza da dvida. Apenas para citar alguns questionamentos: 1) Ser que nos endividamos para desenvolver o pas ou o endividamento s est se prestando a financiar e remunerar os capitais especulativos? 2) Os nmeros do endividamento so uma caixa-preta: Quanto efetivamente tomamos emprestado? Quanto j pagamos? Por que temos taxas de juros to altas? 3) Quanto efetivamente est entrando e saindo do pas como capital especulativo camuflado sob o nome de investimento direto? 4) Quem so os detentores dos ttulos da dvida pblica brasileira e, portanto, os beneficirios dos juros mais altos do planeta? 5) Quanto o pas foi onerado, ao longo dos anos, com elevadas taxas de risco estipuladas pelos credores, enquanto cumpria rigorosamente todos os pagamentos? Se o risco no se efetivou, estas parcelas deveriam ser consideradas como pagamento antecipado do principal. Na realidade, estas elevadas taxas de risco sempre fizeram parte de uma estratgia de espoliao. 6) Por que foram eliminados os mecanismos de controle institucional dos capitais especulativos, especialmente a partir de 1991? 7) A razo para a grande crise que estamos enfrentando realmente decorre de fatos externos (em cada momento surge um vilo, que pode ser a crise da Argentina, ou da Rssia, ou do Mxico, ou da Coria etc.) ou se trata de total falta de controle sobre o crescimento das nossas dvidas?

Fonte: Fisco Frum Minas Gerais. Campanha Jubileu Sul, agosto de 2001 (www.fsmmg.ongnet.org.br).

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Isto um trunfo a nosso favor para ter influncia e liderana em processos de desmonte dos mecanismos e organismos de agiotagem internacional. Em qualquer caso, vale a pena enfrentar a fria dos credores. Pois a pergunta no deve ser s o que nos acontecer, se tomarmos uma atitude firme, mas tambm o que acontecer, se as coisas continuarem como hoje: mais desigualdade social, mais violncia, mais desesperana.

A armadilha do calote
O governo diz que os credores da dvida financiam o governo. E o que faz o governo com este financiamento? Paga os credores... Este crculo vicioso alimentado continuamente pela taxa de juros um dos principais problemas do endividamento pblico. No caso da dvida pblica interna, j vimos que os dados so imprecisos, mas certo que os credores so, em sua maior parte, grandes empresas, principalmente do setor financeiro, mas tambm grandes empresas produtivas. Toda grande empresa brasileira tem na sua carteira ttulos do governo. Todo grande capitalista participa da especulao financeira. Sem dvida pblica, alis, o capitalismo moderno seria inimaginvel. O problema, est claro, no a existncia de dvida, mas a importncia e o papel que a dvida pblica joga na economia brasileira. A atividade econmica inferior possvel devido, entre outras coisas, alta taxa de juros. Os servios pblicos vo mal devido, principalmente, aos cortes promovidos pelo governo exatamente para pagar a dvida. O assalariado, o pequeno empresrio, o aposentado, a viva, que aplicam suas pe-

quenas economias, so envolvidos na engrenagem do endividamento pblico. Mas so a parte perdedora, pois, ao contrrio dos grandes capitalistas, os pequenos investidores no tm como se proteger dos efeitos macroeconmicos e macrossociais do alto endividamento. Naturalmente, os maiores prejudicados so as dezenas de milhes de brasileiros que vivem na misria, que sobrevivem com um salrio mnimo, que esto sem teto e sem terra, os desempregados, os sem escola, os sem sade. Mudar esta situao, transferir poder, riqueza e renda da minoria para a maioria, exige uma srie de medidas, cujo detalhamento escapa dos propsitos deste livro (a esse respeito, ler Outro Brasil possvel, PT Notcias, edio especial, agosto de 2001). Mas, certamente, uma das medidas necessrias quebrar a atual estrutura de endividamento. Quando se fala isso, a mdia, o governo e os grandes capitalistas protestam contra a quebra de contrato. E dizem que isso j foi feito, no governo Collor, e deu errado. Vejamos isso melhor.

Em defesa do status quo

Sem quebra de contrato, no haveria independncia das colnias, abolio da escravido, voto universal e secreto, reforma agrria. Por outro lado, a quebra de contrato algo bastante usual na era neoliberal, inaugurada exatamente por um ato unilateral dos Estados Unidos, declarando a inconversibilidade do dlar em ouro no incio dos anos 70. No governo FHC, por exemplo, quantos direitos trabalhistas e sociais vm sendo expressa e assumidamente rasgados, em nome da globalizao, da modernidade, do livre mercado etc.?

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Cabe ao povo decidir qual deve ser o comportamento do governo federal diante das dvidas financeiras. Este um contrato definido pelo povo, quando ele elege seus governantes e parlamentares. A alternncia programtica e, portanto, a possibilidade de constituirem-se novos contratos sociais que alterem os antigos uma possibilidade inscrita na natureza da democracia. A no ser, claro, que as elites entendam que o pagamento religioso das dvidas financeiras uma clusula ptrea, imutvel mesmo que a ampla maioria da populao brasileira deseje alter-la.

Assustando os setores mdios

Claro que as elites no podem defender explicitamente o status quo. Assim, posam de defensoras dos setores mdios, apresentando-os como os supostamente mais prejudicados caso um novo governo mudasse a poltica de endividamento. preciso lembrar que existem menos de 60 milhes de contas bancrias no Brasil. Menos de 20 milhes de cartes de crdito. E quase 50 milhes de pessoas que vivem na pobreza. Est claro, portanto, que apenas uma parcela minoritria da populao credora da dvida pblica interna. Claro que nessa parcela minoritria existem diferenas. O assalariado que ganha 4 mil reais por ms e consegue fazer uma aplicao de 1.000 reais totalmente diferente das grandes empresas capitalistas, que lucram bilhes e aplicam centenas de milhes. Justificar a especulao financeira em nome da poupana da classe mdia mais ou menos como justificar o latifndio em nome da mdia propriedade produtiva.

Moralmente indecorosa e intelectualmente fraudulenta, esta justificativa pode ser politicamente eficaz: como sabemos, as elites so hbeis no jogo de fazer os setores mdios lutarem contra os pobres. Mas esse expediente eficaz precisa de uma mentira para funcionar: no caso da reforma agrria, dizem que todas as propriedades sero atingidas, inclusive as pequenas e mdias. No caso da dvida pblica interna, fala-se em calote e confisco das poupanas das vivas e aposentados. Expediente manjado, mas que exigir dos defensores de outro modelo elaborar de maneira muito precisa qual a poltica que pretendem adotar diante da dvida pblica interna, de forma a deixar claro que s os especuladores sero punidos.

Um programa alternativo
Em 2000 e 2001, o ministro da Fazenda props repetidas vezes que todos os partidos, principalmente os de oposio, fizessem um acordo em torno dos fundamentos da atual poltica econmica. Ou seja: admite-se como possvel apenas uma oposio s pessoas e aos mtodos, no aos modelos e aos programas. Naturalmente, do ponto de vista da oposio democrtico-popular e socialista, outro programa possvel e necessrio. Um programa que deve ser capaz de oferecer alternativas, no apenas ao governo FHC ou ao modelo neoliberal, mas tambm aos principais traos da sociedade brasileira: a dependncia externa, a democracia restrita e a desigualdade. Um programa alternativo que inclua, portanto, pelo menos trs dimenses ou metas fundamentais: a soberania nacional, a democracia popular e a igualdade social.

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Transformar estas metas em realidade uma tarefa poltica, que exige estratgias, tticas e detalhamentos programticos cuja discusso escapa do mbito deste trabalho. Mas possvel afirmar algumas idias bsicas, relativas ao tema que estamos discutindo. A primeira delas que um novo modelo, uma nova sociedade, exige um novo Estado, distinto daquele existente na poca da ditadura, mas tambm distinto do que existe hoje, aps as reformas neoliberais. Um Estado desprivatizado e democratizado, voltado para o atendimento das maiorias, com capacidade de regulao social e econmica, o que s poder ocorrer se ele for socialmente controlado. Um Estado fortalecido e no, como ocorre hoje, fragilizado. E fortalecido economicamente, o que exigir interromper e reverter o programa de privatizao de empresas estratgicas, em especial no caso das empresas de telecomunicaes, de produo e distribuio de energia e de petrleo, sem o que no teremos controle do nosso espao econmico nacional. Ser necessrio, tambm, apurar todos os indcios de irregularidade que possam ter ocor-

rido em processos de privatizao e adotar as medidas cabveis. Impe-se uma reforma do aparelho produtivo do Estado. As empresas estatais devero ter sua gesto democratizada, por meio de contratos de gesto e controles sociais, dotando-as de estrutura administrativa que lhes permita desempenhar de forma mais adequada o seu papel, aumentar a produtividade e enfrentar a concorrncia. Nessa mesma linha, no ser suficiente a existncia de agncias reguladoras: estar recolocada a necessidade do monoplio constitucional da Unio sobre determinados segmentos e atividades econmicas. Portanto, as medidas econmico-sociais necessrias para construir um pas com soberania, democracia e igualdade exigiro uma grande reforma do Estado, que propicie maior agilidade administrativa, equacionamento e reabilitao do funcionalismo pblico, remontagem do sistema nacional de formulao e execuo do planejamento e da poltica econmica, reintroduo da capacidade de seleo e priorizao dos gastos pblicos, sendo de fundamental importncia a construo de um efetivo sistema de fiscalizao tributria,

Desmonte do sistema de fiscalizao

A Secretaria da Receita Federal perdeu sua capacidade de investigar e a legislao est mais tolerante com os que porventura caiam em desgraa com o leo. A administrao tributria vive de sua capacidade de fiscalizao. Quando se fala em imposto, no se pode apostar em contribuio espontnea. o medo da penalidade, aliado justia do sistema, que garante o pagamento do tributo. A fiscalizao que garante a percepo de risco. Restou ao atual governo eleger os impostos indiretos como fonte de financiamento de suas aes. Era a nica sada para aumentar a arrecadao sem botar a mquina para funcionar. O desmonte da Receita Federal visa, em ltima instncia, desonerar os scios do projeto em implantao no pas, diz o presidente do Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal (Unafisco Sindical), Paulo Gil. Ao restringir as prerrogativas dos auditores fiscais e esvaziar a funo institucional da Receita, o governo torna mais difcil cobrar imposto de quem pode pagar. A funo da tributao financiar o Estado. Mas o Estado no neutro. Tributao tambm no. O governo escolhe que estratos sociais arcaro com os recursos e que segmentos sero financiados, diz Paulo Gil.

Fonte: CAMPOS, Cyntia. O desmonte da Receita Federal. Conexo, Braslia, Unafisco Sindical, ano I, no 4, 2000, p. 20.

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que tem sido vtima da poltica de desmonte do governo FHC, motivo pelo qual o Brasil de FHC o paraso da sonegao fiscal. A reforma do Estado ter que incluir, ainda, o aperfeioamento do aparato regulatrio e repressivo, no que se refere ao controle da ao dos monoplios e ao abuso do poder econmico nas suas mais diversas manifestaes. Neste sentido, devero ser ampliados os direitos do consumidor, por meio da multiplicao e do fortalecimento dos servios de proteo e da revitalizao da Justia encarregada de apreciar os crimes contra a economia popular.

Financiamento e desenvolvimento
Em um governo democrtico e popular, as prioridades sero outras: logo, dever ser feito um significativo remanejamento dos gastos. E, qualquer que seja a soluo adotada para o estoque da dvida, deve ocorrer uma imediata reduo no pagamento dos juros da dvida pblica, principal fator do enorme desequilbrio oramentrio do pas. Ademais, ser necessria uma re-

forma tributria que aumente a carga tributria da elite brasileira, promovendo, por exemplo, o combate sonegao, a tributao das grandes fortunas, das grandes heranas e da grande propriedade rural improdutiva. Deve-se notar que a situao brasileira to grave que parte significativa da sonegao , pura e simplesmente, apropriao indbita. necessria uma poltica diametralmente oposta quela do governo FHC, que tem tratado os sonegadores com mecanismos generosos (e ineficazes) de refinanciamento das suas dvidas fiscais. Para promover o refinanciamento do Estado, permitindo que ele possa desempenhar suas novas funes econmicas e sociais, de fundamental importncia impulsionar uma reforma tributria baseada em cobrar mais de quem possui mais. A reforma tributria a pea-chave do processo de mudana nos esquemas de financiamento no pas. A capacidade do Estado de equilibrar suas contas depende dessa reforma. A restruturao do sistema financeiro nacional dever ser feita com o objetivo de fortalecer o mercado de capitais domstico, reduzindo sua vulnerabilidade diante do sistema financeiro internacional e buscan-

Brasil: o paraso da sonegao fiscal

As 530 maiores empresas no-financeiras do pas faturaram 226 bilhes de reais em 1998. Metade delas passou em branco pelo fisco. A outra metade recolheu 3 bilhes de reais em impostos. H trs artifcios mais usados pelas grandes empresas para no pagar Imposto de Renda: dar prejuzo, recorrer Justia e usar expedientes bastante sofisticados de planejamento tributrio. Em 1996, a Unio teria a receber 1,9 bilho de reais de Imposto Territorial Rural (ITR). Era a estria do novo sistema de cobrana do ITR. S 24,7 milhes de reais (ou 1,3% do valor pretendido) foram recolhidos. Os grandes proprietrios rurais e seus representantes no Congresso, a bancada ruralista, conseguiram suspender a cobrana do tributo, alegando falhas tcnicas no clculo dos valores mnimos de terra nua efetuado pela Fundao Getlio Vargas, como contam os auditores fiscais Ftima Gondim Farias e Antnio Lopes dos Santos, no artigo O imposto do latifndio: do mito da administrao impossvel ideologia da ineficincia fiscal, publicado em Tributao em Revista, no 29.

Fonte: CAMPOS, Cyntia. Os primeiros 500 anos de sonegao. Conexo, Braslia, Unafisco, ano 1, no 1, 2000, p. 18-23.

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do solucionar o nosso estrangulamento estrutural do financiamento de longo prazo. O estmulo poupana nacional est associado reorientao da aplicao dos fundos de poupana compulsria dos trabalhadores (FAT e FGTS, por exemplo) para iniciativas capazes de gerar empregos, distribuir riqueza e renda.

Justia fiscal
As finanas pblicas no Brasil, da mesma forma que quase tudo neste pas, exigem justia. A justia fiscal deve ser a base para as finanas pblicas. Isso verdade

sob a tica dos gastos (que devem ser orientados para os grupos sociais mais necessitados) e sob a tica da arrecadao (que deve pesar mais sobre as grandes empresas e as famlias muito ricas). O Brasil precisa de uma poltica tributria que grave a renda do capital e o estoque de riqueza da elite econmica brasileira. Destacamos: necessria uma forte taxao, no somente sobre a renda dos ricos, mas tambm sobre seu estoque de riqueza. O imposto de renda das empresas precisa no somente ser elevado como efetivamente cobrado. O imposto de renda das pessoas fsicas deve ter um significativo

O debate sobre a CPMF

A Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) foi criada em janeiro de 1997, supostamente com o objetivo de aumentar os recursos para a rea da sade. Entretanto, ao longo dos anos a CPMF foi utilizada para financiar, em parte, o elevado dficit pblico provocado pelas altas taxas de juros sobre a dvida pblica e se transformou atualmente em Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira. Em 2000, a receita da CPMF foi de 14,5 bilhes de reais, o que representou 8,2% da arrecadao bruta das receitas federais. A alquota atual da CPMF de 0,38%, cuja base fiscal a movimentao financeira realizada pelo sistema bancrio. A principal caracterstica da CPMF o seu alto grau de regressividade. A CPMF linear de 0,38% implica que os pobres so tributados na mesma proporo que os ricos. Na medida em que no Brasil h uma significativa concentrao de riqueza, de renda e, portanto, de movimentao financeira, a CPMF encerra forte regressividade. Um cheque de 100 reais passado por um trabalhador para pagar as compras bsicas no supermercado da periferia recolhe o mesmo tributo que o cheque de 100 reais emitido pelos ricos. Embora haja consenso na crtica ao carter regressivo da CPMF, no existe consenso acerca da manuteno desta contribuio, como parte de uma reforma tributria de carter democrtico e popular no Brasil. Mas no h dvida sobre o seguinte: se for mantida, ser necessrio introduzir um componente de progressividade na CPMF, desonerando os pobres, os quase-pobres e parte da classe mdia brasileira, restringindo o pagamento da CPMF aos 10% mais ricos da populao brasileira e, principalmente, elite econmica do pas (1% mais ricos), que pagaria o dobro da alquota do segundo grupo mais rico (9% da populao, classe mdia de renda alta). Esses dois grupos respondem por 14% e 34% da renda total, respectivamente. Como bastante conhecido, no Brasil os 10% mais ricos tm uma renda equivalente a toda a renda dos 90% restantes. Portanto, a arrecadao da CPMF no se alteraria se, por um lado, a alquota de 90% da populao brasileira fosse reduzida para zero e, por outro, a alquota dos 10% mais ricos fosse elevada. Em termos operacionais, a proposta de uma CPMF progressiva no tem maiores dificuldades. Basicamente, preciso (a partir de um conhecimento detalhado da distribuio da movimentao financeira por CPF) definir as classes de movimentao financeira (com base, por exemplo, nos ltimos 12 meses). Essas classes poderiam ser, por hiptese: at 1.000 reais de movimentao mensal, haveria iseno de CPMF; de 1.000 at 10 mil reais, a alquota seria de 0,32%; e a movimentao financeira mensal superior a 10 mil reais pagaria uma CPMF de 0,64%. Naturalmente, se, alm de introduzir a progressividade no sistema tributrio brasileiro o objetivo for aumentar a carga tributria, as alquotas do CPMF sobre a elite econmica deveriam ser ainda mais elevadas.

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componente de progressividade, com alteraes das classes de renda e aumento das alquotas das rendas mais altas. Impostos sobre riqueza, como o Imposto Territorial Rural, devem deixar de ser uma fico. E deve ser implementado o imposto anual sobre grandes fortunas. Por fim, h o imposto de solidariedade, que se constitui em um tributo cobrado uma nica vez sobre a riqueza lquida privada. O elevado estoque de riqueza concentrado na mo dos ricos brasileiros a base de uma arrecadao extraordinria, que

permitiria viabilizar tanto um plano emergencial de combate fome como a sustentao de uma poltica de juros baixos. Em resumo, a soluo para o grave problema de descontrole das finanas pblicas, que faz parte da herana trgica de FHC, passa pela seguinte equao: outro governo e outro programa econmico, que enfrentem o passado (a dvida e outras formas de concentrao de propriedade) na perspectiva de garantir um presente e um futuro digno para a imensa maioria dos que vivem no Brasil.

Como sonegar: o vale tudo do Refis

O governo colocou em marcha, com a Lei 9.964, de abril de 1999, um plano que soterra os mais elementares princpios da boa prtica tributria. Trata-se do Programa de Recuperao Fiscal (Refis), um tipo de renegociao em que o beneficirio pode empurrar at o fim dos tempos o parcelamento da sua dvida, sem um valor mnimo para as parcelas. No rol dos beneficirios podem ser admitidas empresas que descontam da folha de seus empregados as contribuies sociais e o imposto de renda na fonte, mas no recolhem os valores aos cofres pblicos. Ou seja, empresrios que, na melhor das hipteses, financiam seu negcio com dinheiro retirado compulsoriamente dos trabalhadores, praticando crime de apropriao indbita. Essa prtica coibida com sanes previstas na Lei 8.137, de 1990, que trata dos crimes contra a ordem tributria. Todavia, aqui nessas tristes paragens, o mau pagador tem a vida que pediu aos cus. J difcil apanh-lo, por conta das dificuldades operacionais da mquina arrecadadora e fiscalizadora, literalmente desmontada nos ltimos 30 anos. Nesse perodo, o nmero de fiscais foi reduzido de 12 mil para insignificantes 7 mil, anota Clair Hickmann, diretora do Unafisco. Uma das mais engenhosas obras do Refis a que permite a compensao de multas e juros devidos pelos optantes, com prejuzos fiscais cedidos por terceiros. Cedidos, vrgula, pois do que se trata mesmo de venda, transao, negociao. Os auditores da Receita protestam, alertando que por esse furo aberto na lei pode se estabelecer um to promissor quanto nocivo comrcio de prejuzos fiscais no pas. O Instituto Nacional da Seguridade Social (INSS) quer excluir 72 mil empresas do Programa de Recuperao Fiscal (Refis). O grupo equivale a 56% das 129 mil companhias que aderiram ao refinanciamento de dvidas tributrias e previdencirias. O INSS fez uma auditoria e descobriu que essas 72 mil empresas no vinham recolhendo a contribuio previdenciria. A inadimplncia, calculada em 1,5 bilho de reais, se refere tanto contribuio patronal quanto descontada dos empregados, o que configura crime de apropriao indbita. Um critrio de excluso a falta de pagamento das parcelas refinanciadas por trs meses consecutivos ou seis alternados. Atualmente, apenas 117 mil empresas participam do programa, pois 12 mil j foram excludas nos ltimos meses. Quase todas aderiram, mas no pagaram um nico centavo de suas dvidas repactuadas. Empresas como a Transbrasil, a Vasp e a Calados Ortop j foram retiradas do programa. Segundo o diretor de arrecadao do INSS, Valdir Simo, prematuro afirmar que o programa fracassou. Quero crer que a alta inadimplncia aconteceu por uma certa descrena dos contribuintes de que iramos agir. O Refis rolou uma dvida total de 172 bilhes de reais, da qual 39 bilhes de reais em dbitos com o INSS, confessados por 53,8 mil empresas. Fonte: BRANDO, Maria. O vale tudo do Refis. Conexo, Braslia, Unafisco Sindical, ano 1, no 6, 2000, p. 18-12. ALLAN, Ricardo. INSS vai excluir 72 mil companhias do Refis. Valor, So Paulo, 26 de outubro de 2001, p. A2.

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Distribuio de riqueza no Brasil

Entrevista de Reinaldo Gonalves para a revista Rumos
Como fazer a redistribuio de riqueza no Brasil? Reinaldo Gonalves: Vender a idia de desconcentrao de riqueza no Brasil to fcil quanto vender a idia de combate inflao. Basta pegar o que os ricos tm! Afinal, o contraste muito grande, e todos sabem disso. s fazer o que os economistas chamam de once-for-all capital levy, um imposto cobrado sobre o estoque de riqueza de uma nica vez. A Frana, a Blgica, a Finlndia, a Alemanha e muitos outros fizeram isso. Para se ter uma idia, o estoque de riqueza privada no Brasil de R$ 2 trilhes, ou seja, 400 mil famlias controlam 50% da riqueza. E qual a motivao delas? Manter a pobreza no pas. Esse um dos paradoxos aparentes do Brasil: menos pobreza exige menos riqueza. Mas como que os ricos vo pagar isso? Reinaldo Gonalves: Com mensalo: 24 Darfs, durante 24 meses! Se fizermos um capital levy sobre uma base fiscal da ordem de 1 trilho de reais e supormos uma perda operacional de 30%, teremos uma base de 700 bilhes de reais. Com um imposto (once-for-all capital levy) de 20%, chegamos a 140 bilhes de reais, divididos em 24 prestaes, correspondendo a 6 bilhes de reais/ms. Ora, no diziam que iriam resolver o problema da misria no Brasil com 7 bilhes de reais? Imagina 6 bilhes de reais/ms sendo investidos no pas, gerando emprego e expandindo a demanda e a oferta? Quem for pagar o mensalo vai ter que tirar dinheiro do fundo de renda fixa e vender aes e imveis, o que muito bom, porque faz os preos carem. No Brasil no se pode ter expanso da demanda sem estar associada expanso da oferta, sob pena de termos, no mnimo, inflao. Por isso tambm necessria a interveno do Estado, para aumentar a oferta de bens e servios. Tirar essa massa de riqueza das mos dos ricos e fazer apenas uma expanso da demanda far a inflao estourar em poucos meses. No tem oferta que reaja. preciso calibrar a expanso da demanda e da oferta, sobretudo do povo, da base da pirmide. Cabe destacar o papel dos bancos de desenvolvimento, que so agentes capazes de estimular a expanso agrcola, industrial e de servios. bvio que complicado! O ideal ir estimulando a oferta, soltando a demanda e, ao mesmo tempo, calibrando. Mas, para isso, preciso tirar o dinheiro dos que integram o topo da pirmide. o imposto de solidariedade. E eles no vo reclamar? Reinaldo Gonalves: claro! Se no reclamarem porque enlouqueceram. Mas isso tem que ser feito num contexto poltico muito particular. Precisamos de poltica de juros baixos e tributo alto sobre a renda dos ricos. No d mais para ter desenvolvimento sem que haja desconcentrao de riqueza. No acho que seja difcil convencer o povo disso. Convencer os 120 milhes no difcil, convencer a classe mdia tambm no. Pelo contrrio, ela ser beneficiada. A elite, lgico, vai reclamar, especialmente os rentistas et caterva. Mas no d para fazer omelete sem quebrar ovos. Afinal de contas, vivemos em uma sociedade de classes.

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Anexos quadros e tabelas

Tabela 1 FHC e o descontrole da dvida pblica interna, dados e previses:1994-2002
1994 Valores em R$ bilhes Dvida lquida total (DLT) Dvida lquida do governo federal e Banco Central (DLTFBC) Dvida interna Dvida externa 153,2 1995 208,5 1996 269,2 1997 308,4 1998 385,9 1999 516,6 2000 563,2 2001 700,0 2002 900,0 65,8 108,8 44,4 90,4 170,3 38,1 128,4 237,6 31,6 167,7 269,8 38,6 231,3 328,7 57,2 316,2 407,8 108,8 353,0 451,8 111,3 440,0 560 140 550,0 700,0 200,0

Dvida per capita, valores em R$ Dvida lquida total (DLT) 1.000 Dvida lquida do governo federal e Banco Central (DLTFBC) Memorando Dvida lq. total/PIB (%) PIB (R$ bilhes) Populao (milhes) PIB per capita (R$)

1.343

1.709

1.932

2.385

3.152

3.391

4.200

5.300

430

582

815

1.051

1.430

1.929

2.125

2.600

3.200

29,2 524,2 153,1 3.424

30,5 683,4 155,3 4.400

33,3 809,3 157,5 5.138

34,3 898,5 159,6 5.630

41,7 924,7 161,8 5.715

49,4 1.045,9 163,9 6.381

49,3 1.142,5 166,1 6.878

56,5 1.240,0 168,4 7.400

66,7 1.350,0 170,7 7.900

Fonte: Elaborao dos autores com base em dados do Banco Central do Brasil, Relatrios Anuais (1997, p. 74; 1998, p. 82; 2000, p. 16 e 106-107). Notas: PIB anual a preos do ltimo ms do ano, ajustado pelo deflator IGP-DI, tendo como base a srie publicada pelo IBGE. Estimativas do PIB em 2001 e 2002 supondo taxa anual de inflao de 7%, e crescimento real de 1,3% e 1,9%, respectivamente. Taxa anual de crescimento populacional: 1,38%.

Tabela 2 Ver pgina 11. Tabela 3 Grandes pases e economias, indicadores

Pas Populao (milhes) 1998 2 Territrio (mil km ) PNB (PPP US$ bilhes) 1998 PNB per capita (PPP US$ mil) 1998 Taxa anual de crescimento de longo prazo do PNB per capita (1965-1999) Taxa anual de crescimento do PIB (1995-1999) Taxa anual de crescimento do PIB per capita (1995-1999) Estados Unidos 270 9.364 7.904 29,2 Japo 126 378 2.982 23,6 Alemanha 82 357 1.807 22,0
a

Frana 59 552 1.248 21,2

China 1.239 9.597 3.779 3,1

ndia 980 3.288 2.018 2,1

Rssia 147 17.075 907 6,2

Brasil 166 8.547 1.070 6,5

1,6 3,8 2,9

3,5 1,2 0,6

1,9

2,1 2,2 1,8

6,8 8,8 7,8

2,7 6,4 4,7

... -1,6 -1,9

2,2 2,2 0,7

1,5 1,3

Fonte: Banco Mundial (2000) e FMI (2000), maio. Nota: (a) 1982-2000.

Tabela 4 Economia brasileira, indicadores: 1991-2000 (variao e coeficiente em percentagem)

Indicador/Ano PIB real, variao Indstria Ind. de transformao Agropecuria Servios PIB per capita, variao Taxa de investimento (preos 1980) Taxa de desemprego Inflao (IGP-DI) Total de salrios reais (ndice FIESP) Necessidade de financiamento do setor pblico (% do PIB) Dvida lquida do setor pblico (R$ milhes) Saldo de transaes correntes com o exterior (US$ bilhes) Saldo de transaes correntes/PIB Dvida externa total (US$ bilhes) 1991 1,03 0,3 -2,4 1,4 0,3 -0,6 15,2 4,8 414,8 nd nd nd -1,4 -1,2 124 1992 -0,54 -4,2 -4,1 4,9 0,3 -2,1 14,0 5,7 991,4 nd nd nd 6,1 0,9 136 1993 4,92 7,0 8,1 -0,1 1,8 3,4 14,4 5,3 2.103,4 92,5 nd nd -0,6 -0,8 146 1994 5,85 6,7 7,8 5,5 1,8 4,3 15,3 5,1 2.406,9 98,4 nd nd -1,7 -0,9 148 1995 4,22 1,9 1,7 4,1 1,3 2,8 16,7 4,6 67,5 105,5 7,18 208 -18,0 -2,8 159 1996 2,66 3,3 1,1 3,1 2,3 1,3 16,5 5,4 11,1 101,6 5,87 269 -24,3 -3,2 180 1997 3,27 4,7 3,6 -0,8 2,6 1,9 18,1 5,7 7,9 102,9 5,03 308 -33,1 -4,4 200 1998 0,22 -1,4 -3,3 1,9 1,1 -1,1 17,7 7,6 3,9 102,0 8,03 386 -33,6 -5,0 241 1999 0,79 -1,6 -1,6 7,4 1,9 -0,5 16,2 7,6 20,0 94,8 9,50 517 -25,1 -4,5 241 2000 4,46 4,8 5,9 2,9 3,6 3,1 15,7 7,1 9,8 98,3 4,57 563 -24,6 -4,4 231

Fonte: IBGE, FGV e IPEA. Nota: nd = no disponvel.

67

REINALDO GONALVES & VALTER POMAR

Tabela 5 Distribuio funcional da renda, 1994-1999 (percentual do PIB)

Discriminao Excedente operacional bruto Remunerao dos empregados Salrios Rendimento de autnomos Impostos lquidos de subsdios 1994 38,4 40,1 (32,0) 5,7 15,8 1995 40,3 38,3 (29,6) 5,9 15,6 1996 41,0 38,5 (28,8) 5,7 14,8 1997 42,8 37,5 (27,8) 5,6 14,2 1998 42,3 38,2 (27,5) 5,5 13,9 1999 41,4 37,5 (26,5) 5,1 16,0

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais.

Tabela 6 Renda do trabalho e do capital, 1994-2000

Discriminao 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Mdia 19952000 3,4* 0,5* -4,4*

Trabalhador Rendimento mdio do pessoal ocupado (ndice IBGE julho 1994 = 100) Massa de salrios reais (ndice FIESP junho 1994 = 100) Total de horas pagas (ndice FIESP junho 1994 = 100)

100,4 92,5 100,5

106,7 98,4 100,2

118,0 105,5 90,7

126,7 101,6 86,3

129,3 102,9 80,0

128,7 102,0 75,3

121,6 94,8 76,5

Capitalista, lucro Rentabilidade do patrimnio das 500 maiores empresas (%) Rentista, juro Rentabilidade real anual dos ttulos pblicos (%) Rentabilidade anual do patrimnio dos maiores bancos privados nacionais

10,7

6,1

5,0

4,8

4,2

-2,7

7,3

4,1

24,2 13,7

33,4 12,2

16,5 14,6

16,1 13,8

26,6 18,7

4,7 20,8

7,0 13,8

17,4 15,7

Fontes: Elaborao dos autores com base em Conjuntura Econmica, agosto de 2001, p. VIII; Exame, Melhores e Maiores, 2001, p. 22; Freitas (2000), p. 271; e ANDIMA, Retrospectiva, diversos anos. Notas: A rentabilidade anual do patrimnio dos maiores bancos privados nacionais refere-se mdia dos nove maiores bancos. (*) Mdia aritmtica das taxas anuais de crescimento.

Tabela 7 Transaes correntes, 1991-2000 (variao e coeficiente em percentagem)

Indicador/Ano 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Saldo de transaes correntes com o exterior (US$ bilhes) Saldo de transaes correntes/PIB

-1,4 -1,2

6,1 0,9

-0,6 -0,8

-1,7 -0,9

-18,0 -2,8

-24,3 -3,2

-33,1 -4,4

-33,6 -5,0

-25,1 -4,5

-24,6 -4,4

Tabela 8 Passivo externo do Brasil, 1993-2000 (US$ bilhes, final do ano)

Passivo externo bruto Dvida externa total Investimento externo direto Investimento de portflio Ativo externo Reservas internacionais Haveres externos dos bancos Passivo externo lquido
Fonte: SOBEET, Carta no 17, 2001, p. 2.

1993 218 146 62 10 40 32 8 178

1994 239 148 66 25 54 39 15 185

1995 256 159 73 24 61 52 9 195

1996 307 180 86 41 72 60 12 235

1997 360 200 106 53 62 52 10 298

1998 396 241 136 19 60 44 16 336

1999 383 241 117 25 53 36 17 330

2000 405 231 147 27 50 33 17 355

ARMADILHA DA DVIDA

68

Tabela 9 Finanas do governo central, 1995-2000 (em percentual do PIB)

Ano Gastos Supervit (+) ou dficit (-) 0,6 -1,1 -0,6 -1,0 -0,5 -1,1 -0,6 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Mdia 14,0 13,6 13,9 16,2 17,0 22,7 16,2 Necessidade de financiamento nominal 7,2 5,9 6,1 7,9 10,5 4,5 7,0 Dvida mobiliria interna em poder do pblico 15,2 21,4 28,7 34,6 40,6 45,4 31,0 Dvida interna lquida 9,8 14,3 16,7 20,8 22,3 23,4 17,9 Dvida externa lquida 3,5 1,6 1,9 4,2 8,0 7,5 4,5 Dvida lquida total 13,2 15,9 18,7 25,0 30,2 30,9 22,3

Fontes e notas: Elaborao dos autores. Os dados sobre gasto e dficit so de Conjuntura Econmica, agosto de 2001, p. X, e referem-se execuo financeira do Tesouro Nacional. A dvida mobiliria interna em poder do pblico no ano t foi dividida pelo PIB do ano t, calculado como a mdia geomtrica do PIB no ano t (ano base) e do PIB no ano t1. A fonte Conjuntura Econmica, agosto de 2001. Os dados de necessidades de financiamento e de dvida interna lquida do governo central incluem o governo federal e o Banco Central do Brasil. A fonte Bacen (Relatrio Anual, diversos anos). Os dados no so perfeitamente comparveis.

Tabela 10 Necessidade de financiamento do setor pblico, indicadores: 1995-2000 (percentual do PIB)

Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Mdia 1983-1994 1995-2000 Nominal 7,2 5,9 5,0 8,0 9,5 4,5 Operacional 4,9 3,8 4,3 7,5 3,3 1,1 Primrio -0,4 0,1 0,9 -0,01 -3,1 -3,5 Juros reais 5,2 3,7 3,4 7,5 6,3 4,7

8,0

2,4 4,2

-2,2 -1,0

4,6 5,2

Fonte e notas: Conjuntura Econmica, agosto de 2001, p. XI. (+) supervit (-) dficit

Tabela 11 Necessidade de financiamento do setor pblico por esferas de governo, 1995-2000 (percentual do PIB)
Discriminao Nominal Governo federal e Bacen Governos estaduais Governos municipais Empresas estatais Primrio Governo federal e Bacen Governos estaduais Governos municipais Empresas estatais Juros nominais Governo federal e Bacen Governos estaduais Governos municipais Empresas estatais 1995 7,2 2,3 3,6 1,3 -0,4 -0,6 0,2 0,1 7,5 2,9 3,4 1,3 1996 5,9 2,6 2,7 0,6 0,1 -0,4 0,6 -0,1 5,8 2,9 2,2 0,7 1997 6,1 2,6 3,0 0,4 1,0 0,3 0,7 -0,1 5,1 2,3 2,3 0,5 1998 7,9 5,4 1,8 0,2 0,5 0,0 -0,6 0,4 -0,2 0,3 7,9 6,0 1,4 0,4 0,2 1999 10,5 7,4 2,7 0,5 -0,1 -3,3 -2,4 -0,2 -0,1 -0,7 13,8 9,8 2,9 0,5 0,6 2000 4,5 3,1 1,8 0,3 -0,7 -3,5 -1,9 -0,4 -0,1 -1,1 8,0 5,0 2,2 0,4 0,3

Fonte: BACEN, Relatrio Anual, 1998 e 2000. Notas: Os dados dos governos estaduais e municipais esto agregados em 1995-97. (+) supervit (-) dficit

Tabela 12 Juro, investimento e crescimento, 1983-2000 (em percentagem)

Ano Pagamento de Investimento/ juros PIB dvida pblica/ PIB 4,7 19,9 6,9 18,9 7,0 18,0 5,2 20,0 4,5 23,2 5,7 24,3 5,9 26,9 3,3 1,5 4,4 2,4 3,9 5,2 3,7 3,4 7,5 6,3 4,7 20,2 18,1 18,4 19,3 20,8 20,5 19,3 19,9 19,6 18,9 18,8 Taxa de crescimento do PIB -2,9 5,4 7,9 4,5 3,6 -0,1 3,2 -5,1 1,3 -0,3 4,4 5,9 4,2 2,7 3,3 0,2 0,8 4,5 Juro/ Juro/ Investimento Crescimento

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Memorando Mdia: 1983-1989 1990-1994 1995-2000 1983-2000

23,6 36,5 38,9 26,0 19,4 23,5 21,9 16,3 8,3 23,9 12,4 18,8 25,4 19,2 17,1 38,3 33,3 25,0

127,8 88,6 93,3 125,0 184,4 115,4 54,5 66,1 123,8 137,0 103,0 787,5 104,4

5,7 3,1 6,2 4,5

21,6 19,4 19,5 20,3

3,1 1,2 2,6 2,4

31,6 15,9 26,4 23,8

123,8* 78,7* 251,1* 162,4*

Fonte: Elaborao dos autores com base em dados do IPEA e BACEN. Notas: Todos os dados so em valores reais, exceto a taxa de investimento, que em valores correntes. (*) Mdia somente dos valores positivos.

69

REINALDO GONALVES & VALTER POMAR

Tabela 13 Carga tributria bruta, por esfera de governo, 1995-1999 (em percentual do PIB)
Esferas do governo Total Federal Unidades administrativas Previdncia Estadual Unidades administrativas Previdncia Municipal Unidades administrativas Previdncia 1995 28,44 18,49 13,01 5,48 8,53 8,13 0,40 1,43 1,38 0,05 1996 28,63 18,89 12,17 6,72 8,32 7,95 0,37 1,42 1,38 0,04 1997 28,58 19,21 13,57 5,64 7,90 7,58 0,32 1,47 1,42 0,05 1998 29,33 19,90 12,95 6,95 7,89 7,53 0,36 1,54 1,47 0,07 1999 31,67 21,84 14,74 7,10 8,33 7,97 0,36 1,51 1,44 0,07

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais. Carga tributria bruta = impostos + taxas + contribuies.

Tabela 14 Receita disponvel aps as transferncias entre as esferas de governo, 1995-99 (em percentual do PIB)
Esferas de governo Total Federal Unidades administrativas Previdncia Estadual Unidades administrativas Previdncia Municipal Unidades administrativas Previdncia 1995 28,44 14,62 9,28 5,34 8,66 8,16 0,49 5,17 5,10 0,07 1996 28,63 14,99 9,31 5,68 8,43 7,86 0,57 5,21 5,16 0,05 1997 28,58 15,12 9,49 5,64 8,21 7,84 0,36 5,25 5,20 0,05 1998 29,33 15,16 8,22 6,95 8,33 7,92 0,40 5,83 5,77 0,07 1999 31,67 16,91 9,82 7,10 8,75 8,39 0,36 6,01 5,94 0,07

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais. Receita disponvel = receita tributria prpria + transferncias recebidas transferncias concedidas.

Tabela 15 Carga tributria lquida, 1995-1999 (percentual do PIB)

Esferas de governo Total Federal Unidades administrativas Previdncia Estadual Unidades administrativas Previdncia Municipal Unidades administrativas Previdncia 1995 14,86 7,54 9,82 (-)2,28 6,35 6,43 (-)0,08 0,97 0,95 0,02 1996 15,30 8,16 9,65 (-)1,49 6,14 6,24 (-)0,09 0,99 0,98 0,01 1997 15,28 8,45 10,10 (-)1,64 5,81 5,80 0,01 1,02 1,01 0,01 1998 14,34 8,04 9,33 (-)1,29 5,26 5,26 (-)0,00 1,04 1,03 0,01 1999 16,51 9,78 11,13 (-)1,35 5,71 5,72 (-)0,00 1,01 1,00 0,01

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais. Carga tributria lquida = impostos + taxas + contribuies - subsdios - benefcios - transferncias.

ARMADILHA DA DVIDA

70

Tabela 16 Dvida lquida do setor pblico, 1995-2000 (percentual do PIB)

Discriminao Dvida fiscal lquida Ajuste patrimonial Dvida lquida total Governo federal e Bacen Governos estaduais Governos municipais Empresas estatais Dvida interna Governo federal e Bacen Governos estaduais Governos municipais Empresas estatais Dvida externa Governo federal e Bacen Governos estaduais Governos municipais Empresas estatais 1994 29,2 12,6 9,7 6,9 20,8 6,4 9,4 5,0 8,5 6,2 0,3 1,9 1995 30,5 30,5 13,2 10,6 6,7 24,9 9,8 10,3 4,9 5,6 3,5 0,3 1,8 1996 31,4 1,9 33,3 15,9 11,5 5,9 29,4 14,3 11,2 3,9 3,9 1,6 0,4 2,0 1997 34,2 0,1 34,3 18,7 12,9 2,8 30,0 16,7 12,4 0,9 4,3 1,9 0,5 1,9 1998 41,1 0,6 41,7 25,0 12,2 1,9 2,6 35,5 20,8 11,6 1,8 1,2 6,2 4,2 0,6 0,1 1,3 1999 43,5 3,9 49,4 30,2 14,1 2,2 2,8 39,0 22,3 13,3 2,1 2,1 10,4 8,0 0,8 0,1 1,5 2000 46,0 3,3 49,3 30,9 14,1 2,1 2,2 39,5 23,4 13,3 2,0 0,9 9,7 7,5 0,8 0,1 1,3

Fonte: BACEN, Relatrio Anual, 1998 e 2000. Nota: Em 1994-1996 os dados esto agregados para governos estaduais e municipais.

Tabela 17 Dvida mobiliria interna em poder do pblico, por indexador, 1997-2001 (distribuio percentual)

Ano 1997 1998 1999 2000 2001, junho

Varivel 34,8 69,1 61,1 52,4 26,4

Prefixado 40,9 3,5 9,2 15,3 10,9

Cmbio 15,4 21,0 24,2 21,7 26,4

Fonte e notas: Conjuntura Econmica, agosto de 2001, p. XI.

Tabela 18 Estrutura da dvida pblica

Governo federal A1. Ttulos pblicos federais B1. Dvida bancria lquida C1. Depsitos vista D1. Assuno de passivo externo de estados, municpios e empresas estatais (Aviso MF-30) E1. Renegociao com estados, municpios e empresas estatais (Lei no 8.727/93, Lei no 9496/97, PROES, MP 2.043) F1. Outras contas: arrecadao a recolher G1. Moedas de privatizao H1. Recursos do FAT I1. Previdncia Social J1. Banco Central Base monetria Outros depsitos (depsitos compulsrios) Crdito junto s instituies financeiras (PROER etc.) Carteira de fundos Demais contas K1. Dvida externa lquida L1. Ajuste patrimonial (privatizao e incorporao de passivos contingentes esqueletos ) M1. Dvida interna lquida = A1+B1+ J1 N1. Dvida lquida total = M1+K1 O1. Dvida fiscal lquida = N1+L1 Governos estaduais A2. Dvida mobiliria lquida B2. Dvida bancria lquida C2. Depsitos vista D2. Dvida externa assumida pela Unio (Aviso MF-30) E2. Dvida renegociada com a Unio Governos municipais A3. Dvida mobiliria lquida B3. Dvida bancria lquida C3. Depsitos vista D3. Dvida externa assumida pela Unio (Aviso MF-30) E3. Dvida renegociada com a Unio Empresas estatais A4. Carteira de ttulos pblicos B4. Dvida bancria lquida C4. Depsitos vista D4. Dvida externa assumida pela Unio (Aviso MF-30) E4. Dvida renegociada com a Unio

F2. Outras contas: arrecadao a recolher

F3. Outras contas: arrecadao a recolher

F4. Outras contas: dvida com fornecedores, debntures, etc

K2. Dvida externa lquida L2. Ajuste patrimonial (privatizao e incorporao de passivos contingentes esqueletos ) M2. Dvida interna lquida = A2+B2+ F2 N2. Dvida lquida total = M2+K2 O2. Dvida fiscal lquida = N2+L2

K3. Dvida externa lquida L3. Ajuste patrimonial (privatizao e incorporao de passivos contingentes esqueletos ) M3. Dvida interna lquida = A3+B3+ +F3 N3. Dvida lquida total = M3+K3 O3. Dvida fiscal lquida = N2+L2

K4. Dvida externa lquida

M4. Dvida interna lquida = A4+B4+ +F4 N4. Dvida lquida total = M4+K4

P. Dvida lquida total do setor pblico = N1+N2+N3+N4 Q. Dvida fiscal lquida do setor pblico = O1+O2+O3

Nota: Elaborao dos autores.

71

REINALDO GONALVES & VALTER POMAR

Tabela 19 Estrutura da dvida lquida do setor pblico, 1998-2000

1998 % PIB 1999 % PIB 2000 % PIB Valor (R$)

Dvida fiscal lquida sem privatizao Ajuste privatizao (base: dez/95) Dvida fiscal lquida com privatizao Ajuste patrimonial outros (base: dez/95)

41,1 - 3,3 37,8 4,0

45,5 - 3,8 41,7 7,7

45,6 - 5,3 40,3 8,7

525.360 - 59.862 465.498 97.664

Dvida lquida total Governo federal e Banco Central Governos estaduais Governos municipais Empresas estatais

41,7 25,0 12,2 1,9 2,6

49,4 30,2 14,1 2,2 2,8

49,0 30,7 13,9 2,1 2,3

563.163 352.967 161.184 24.139 24.873

Dvida interna lquida

35.5

39,0

38,9

451.841

Governo federal e Banco Central Ttulos pblicos federais Dvida bancria lquida Arrecadao a recolher Aviso MF-30 Moedas de privatizao Recursos do FAT Base monetria Outros depsitos no Banco Central Crditos do Banco Central s inst. financeiras Renegociao (Lei n 8.727/93) Carteira de fundos 1/ Demais contas do Banco Central Previdncia Social Renegociao estados e municpios (Lei n 9.496/97, PROES e MP 2.043)
o o

20.8 34.9 -2.1 -0.2 -0.7 3.0 -3.0 4.2 2.1 -5.2 -0.4 -1.5 -0.8 -0.1 -9.4

22,3 39,6 - 3,0 - 0,2 - 0,8 3,2 - 3,2 4,6 1,5 - 3,9 - 0,5 - 1,5 - 0,9 - 0,1 - 12,6

23,2 43,5 - 3,0 - 0,2 - 0,7 2,5 - 3,6 3,6 1,3 - 3,3 - 0,4 - 1,7 - 1,0 - 0,1 - 13,6

267.573 489.210 - 36.937 - 292 - 7.849 28.077 - 41.022 47.679 14.965 - 37.341 - 4.755 - 16.371 - 12.091 - 870 - 154.830

Governos estaduais Dvida mobiliria lquida 2/ Dvida bancria 5/ Arrecadao a recolher Depsitos vista Aviso MF-30 Renegociao (Lei n 9.496/97 e PROES) Renegociao (Lei n 8.727/93)
o o

11.6 1.3 0.9 0.0 -0.2 0.3 9.4

13,3 0,2 0,8 0,0 - 0,1 0,3 12,2

13,1 0,1 - 1,5 0,0 - 0,1 0,3 12,0 2,3

151.557 1.720 - 14.308 - 228 - 1.197 3.148 136.731 25.692

Governos municipais Dvida mobiliria lquida 2/ Dvida bancria Arrecadao a recolher Depsitos vista Aviso MF-30 Renegociao com a Unio (MP 2.043) Renegociao (Lei n 8.727/93)

1.8 1.1 0.8 0.0 -0.2 0.1 -

2,1 1,0 0,8 0,0 - 0,2 0,1 0,4

1,7 0,0 0,2 0,0 - 0,1 0,1 1,6 0,2

22.706 481 2.228 - 49 - 1.479 828 18.100 2.598

Empresa estatais Federais Dvida bancria Depsitos vista Dvida c/ empreiteiros e fornecedores Debntures Carteira tt. pb. emp. estatais Renegociao (Lei n 8.727/93)
o

1.2 -0.3 1.0 -0.1 0.0 0.0 -1.3

1,3 - 0,5 0,9 0,0 0,0 0,0 - 1,5

0,9 - 1,0 1,0 0,0 0,0 0,0 - 2,0 - 0,1

10.004 - 12.520 12.036 - 288 262 556 - 23.817 - 1.268

Estaduais Dvida bancria 5/ Depsitos vista Carteira tt. pb. emp. estatais Aviso MF-30 Renegociao (Lei n 8.727/93)
Municipais Dvida bancria Depsitos vista Aviso MF-30 Renegociao (Lei n 8.727/93)
o

1.4 1.2 0.0 0.0 0.3

o

1,6 1,2 0,0 - 0,1 0,4

1,7 0,4 0,0 - 0,1 0,4 1,0

19.975 4.853 - 215 - 374 3.862 11.849

2.549 122 - 35 11 2.450

0.1 0.1 0.0 0.0

0,2 0,2 0,0 0,0

0,2 0,0 0,0 0,0 0,2

Dvida externa lquida Governo federal e Banco Central 3/ Governos estaduais Governos municipais Empresas estatais Federais Estaduais Municipais

6,2 4,2 0,6 0,1 1,3 0,8 0,5 0,0

10,4 8,0 0,8 0,1 1,5 0,9 0,7 0,0

9,9 7,6 0,8 0,1 1,3 0,7 0,6 0,0

111.322 85.395 9.626 1.433 14.869 8.299 6.564 6

PIB4/

942.682

1.045.942

100,0

1.142.473

Fonte: Banco Central. Notas: Dados no final do ano. 1/ Inclui fundos constitucionais (a partir de junho de 1997). 2/ Dvida mobiliria emitida menos ttulos em tesouraria. 3/ Lquida de reservas internacionais.

4/ PIB dos ltimos 12 meses a preos do ms assinalado. Deflator IGP-C centrado (mdia geomtrica das variaes do IGP-DI no ms e no ms seguinte). 5/ Inclui debntures desde julho de 1999. (*) Dados preliminares.

ARMADILHA DA DVIDA

72

Tabela 20 Detentores dos ttulos federais em poder do pblico, dezembro de 1999

Detentor 1. Carteira prpria 2. Ttulos vinculados (b) 3. Clientes, total Pessoa fsica Pessoa jurdica no financeira Pessoa jurdica financeira (c) FIF (d) Outros fundos 4. Mercado, total (1+2+3) 5. Extramercado Total (4+5) Valor (R$ bilhes) (a) 146,9 40,0 198,3 1,8 35,2 6,2 145,5 9,6 385,2 4,6 389,8 Participao percentual 37,7 10,3 50,9 0,5 9,0 1,6 37,3 2,5 98,8 1,2 100,0

Fonte: ANDIMA. Retrospectiva 1999, p. 102. Notas: (a) Valores apurados com base na posio de carteira avaliada pelo preo de lastro das operaes compromissadas. (b) Ttulos vinculados a depsito compulsrio, aumento de capital, recursos externos, emprstimos de liquidez, cauo e depsitos judiciais. (c) Pessoa jurdica financeira abrange instituies sem conta individualizada no Sistema Especial de Liquidao e Custdia (Selic). (d) Os dados referem-se s contas Cliente Especial FIF.

Tabela 21 Estoque de ttulos pblicos e privados, 1994-2000 (valores em R$ bilhes, coeficientes em percentagem)
Ano (final) Dvida pblica mobiliria (A) Ativos privados (B) Total (C) Participao dos ttulos pblicos (A/C) 44,7 50,9 62,1 67,6 71,4 76,5 79,9 Participao dos ttulos privados (B/C) 55,3 49,1 37,9 32,4 28,6 23,5 20,1 PIB (D) Ttulos pblicos / PIB(A/D) 13,1 15,2 21,4 28,7 34,6 40,6 45,4 Ttulos privados / PIB (B/D) 16,1 14,8 13,0 13,7 13,8 12,4 11,4

1994 1995 1996 1997 1997 1999 2000

61,8 108,5 176,2 255,5 323,9 414,9 516,1

76,4 104,7 107,4 122,6 129,5 127,1 129,9

138,2 212,3 283,6 378,1 453,4 542,0 646,0

475 709 824 892 937 1023 1136

Fonte: Elaborao dos autores com dados da ANDIMA (2001), p. 35 e 39. Nota: A dvida mobiliria interna em poder do pblico no ano t foi dividida pelo PIB do ano t, calculado como a mdia geomtrica do PIB no ano t e do PIB no ano t+1. A fonte Conjuntura Econmica, agosto de 2001.

Tabela 22 Composio da carteira de ttulos do setor bancrio, dezembro de 2000 (em percentagem)
Item Bancos pblicos 47,0 46,7 0,3 1,5 42,6 8,6 Bancos Bancos privados estrangeiros nacionais 33,0 50,1 21,5 46,8 11,5 3,3 1,2 2,1 50,4 28,6 1,1 4,5 Total do setor bancrio 43,2 38,2 5,0 1,6 41,0 4,8

Ttulos de renda fixa Ttulos pblicos (Tesouro e Banco Central) Ttulos privados Ttulos de renda varivel Ttulos vinculados a operaes Ttulos vinculados ao Banco Central
Fonte: ANDIMA (2001), p. 67.

73

REINALDO GONALVES & VALTER POMAR

Tabela 23 Dvida pblica e receita dos bancos, 1994-2000

(receita com ttulos e valores mobilirios como percentual da receita total dos bancos)
Ano Bancos pblicos 7,3 5,6 6,1 6,1 19,7 19,9 24,4 Bancos privados nacionais 10,1 10,4 13,1 21,8 27,5 31,2 28,8 Bancos estrangeiros 4,2 9,6 17,7 33,1 41,4 51,9 48,9

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fonte: ANDIMA (2001), p. 71-72.

Tabela 24 Desnacionalizao do setor bancrio brasileiro

Participao percentual de bancos com controle estrangeiro Ano Ativos Depsitos Crditos 1993 8,4 4,8 6,6 1994 7,2 4,6 5,2 1995 8,4 5,4 5,7 1996 9,8 4,4 8,6 1997 12,8 7,5 11,7 1998 18,4 15,1 14,9 1999 23,2 16,8 19,8 2000 23,9 18,3 20,3
Fonte: ANDIMA (2001), p. 33.

Tabela 25 Panorama das finanas pblicas no Brasil, 1850-2000 (governo central, coeficiente mdio, percentual do PIB)
Perodo Gastos Dficit (-) ou Dvida interna supervit (+) -0,3 -2,4 -1,1 -2,0 -1,7 -0,4 -2,0 -0,2 -0,7 -2,6 0,5 -7,0 11,6 25,0 13,4 11,7 9,4 3,5 0,6 5,2 5,6 9,0 6,2 31,0

1851-1864 1865-1889 1890-1913 1914-1929 1930-1945 1946-1955 1956-1963 1964-1979 1980-1984 1985-1989 1990-1994 1995-2000 Memorando 1851-1889 1890-1913 1914-1945 1946-1963 1964-1979 1980-1994 1995-2000

8,1 10,4 9,5 8,5 8,8 7,5 8,8 10,4 9,5 13,9 12,4 16,2

9,6 9,5 8,8 8,0 10,4 11,9 16,2

-1,6 -1,1 -1,7 -1,1 -0,2 -1,0 -7,0

20,2 13,4 10,5 2,2 5,2 6,9 31,0

Fonte: Elaborao dos autores com base em dados de Goldsmith (1986), Abreu et alli (1990), IBGE (1990), Giambiagi e Alm (1999) e BACEN (Relatrios Anuais, 1998 e 2000). Notas: Os dados no so perfeitamente comparveis. 1850-79: valores correntes. 1980-94: supervit e dficit referem-se ao conceito operacional. 1980-84: o dficit mdio uma estimativa baseada em dados de Giambiagi e Alm (1999, p. 100) para os dficits operacionais do setor pblico e a participao do governo central na dvida lquida do setor pblico no perodo 1981-1984. 1995-2000: dficit refere-se necessidade de financiamento da Unio e do Banco Central no conceito nominal. 1980-2000: dvida interna refere-se dvida mobiliria interna em poder do pblico.

Tabela 26 Unidades do Sistema Monetrio Brasileiro

Unidade monetria Real (plural: Ris) Mil Ris Cruzeiro Vigncia Perodo Colonial at 7.10.1833 8.10.1833 a 31.10.1942 1.11.1942 a 30.11.1964 Smbolo R Rs Cr$ Normativo Alvar S/N, de 1.9.1808 Lei n 59, de 8.10.1833 DL n 4.791, de 5.10.1942
0 0 0

Correspondncia R 1$200 = 1/8 de ouro de 22 K Rs 2$500 = 1/8 de ouro de 22 K. Cr$ 1,00 = Rs 1$000 (um cruzeiro corresponde a milris) Cr$ 1 = Cr$ 1,00 NCr$ 1,00 = Cr$ 1.000

Cruzeiro (eliminados os centavos) Cruzeiro Novo (voltaram os centavos) Cruzeiro Cruzeiro (eliminados os centavos) Cruzado (voltaram os centavos) Cruzado Novo Cruzeiro

1.12.1964 a 12.2.1967 13.2.1967 a 14.5.1970

Cr$ NCr$

Lei n 4.511, de 1.12.1964 DL n 1, de 13.11.1965, Decreto 0 n 60.190, de 8.2.1967, e Res. 0 CMN n 47, de 8.2.1967. 0 Res. CMN n 144, de 31.3.1970 0 Lei n 7.214, de 15.8.1984 DL n 2.283, de 27.2.1986, DL n 2.284, de 10.3.1986, e Res. CMN 0 n 1.100, de 28.2.1986. 0 Res. CMN n 1.565, de 16.1.1989 0 e Lei n 7.730, de 31.1.1989. 0 Res. CMN n 1.689, de 0 18.3.1990, e Lei n 8.024, de 12.4.1990. 0 Res. CMN n 2.010, de 2.7.1993, 0 e Lei n 8.697, de 27.8.1993. 0 Res. CMN n 2.082, de 30.6.1994 0 e Lei n 9.069, de 29.6.1995.
0 0 0

15.5.1970 a 14.8.1984 15.8.1984 a 27.2.1986 28.2.1986 a 15.1.1989

Cr$ Cr$ Cz$

Cr$ 1,00 = NCr$ 1,00 Cr$ 1 = Cr$ 1,00 Cz$ 1,00 = Cr$ 1.000

16.1.1989 a 15.3.1990 16.3.1990 a 31.7.1993

NCz$ Cr$

NCz$ 1,00 = Cz$ 1.000,00 Cr$ 1,00 = NCz$ 1,00

Cruzeiro Real Real

1.8.1993 a 30.6.1994 A partir de 1.7.1994

CR$ R$

CR$ 1,00 = Cr$ 1.000,00 R$ 1,00 = CR$ 2.750,00

Fonte: Banco Central do Brasil. Manual de Finanas Pblicas. Braslia, Bacen, 2001, Anexo 3, p. 184

ARMADILHA DA DVIDA

74

Tabela 27 Panorama histrico da dvida pblica

Perodo Dvida interna Dvida externa Dvida predominante Dvida interna 1851-1864 1865-1889 Estabilidade com oscilao moderada Aumento extraordinrio (Guerra do Paraguai, seca no Nordeste) com tendncia de crescimento em todo o perodo Comportamento cclico: reduo (at 1900), aumento (1901-1905) e reduo (1906-1913) Aumento inicial significativo e oscilao moderada (1919-1929) Grande oscilao Tendncia forte de reduo Estabilidade Tendncia forte de aumento Tendncia de aumento Grande oscilao Reduo abrupta (congelamento de 19901991) e crescimento significativo (1992-1994) Forte tendncia de crescimento acelerado Grande oscilao

Tendncia de aumento com Dvida interna grande oscilao

1890-1913

Tendncia de crescimento significativo

Dvida externa

1914-1929

Oscilao, sem tendncia

Dvida externa

1930-1945 1946-1955 1956-1963 1964-1979 1980-1984 1985-1989 1990-1994

Reduo significativa, renegociao Tendncia de reduo Tendncia de reduo Tendncia de crescimento significativo Crise e tendncia de aumento significativo Aumento Estabilidade e renegociao

Dvida externa Dvida interna Dvida interna Dvida externa Dvida externa Dvida externa Dvida externa

1995-2001

Tendncia de crescimento acelerado

Dvida interna/Dvida externa

Tabela 28 Finanas do governo central, 1851-1889 (percentual do PIB)

Ano 1850 1851 1852 1853 1854 1855 1856 1857 1858 1859 1860 1861 1862 1863 1864 1865 1866 1867 1868 1869 1870 1871 1872 1873 1874 1875 1876 1877 1878 1879 1880 1881 1882 1883 1884 1885 1886 1887 1888 1889 Memorando 1851-64 1865-89 1851-89 Gastos 8,6 10,4 7,5 8,2 8,2 7,8 7,2 8,5 8,2 7,8 7,5 7,7 8,1 7,6 9,9 13,0 11,7 14,4 12,3 11,7 8,7 8,7 9,9 9,6 9,7 9,8 10,3 10,8 12,9 9,9 9,2 9,1 10,0 9,8 9,8 9,2 9,1 9,2 10,5 Supervit (+) ou dficit (-) -0,1 -1,2 1,5 -0,4 -0,6 -0,3 1,6 -0,3 -0,9 -1,3 -0,3 -0,1 -1,2 -0,2 -3,1 -6,8 -5,4 -8,2 -5,2 -0,3 0,1 -1,0 -1,5 -1,7 -2,0 -2,8 -3,2 -5,0 -2,1 -0,7 -0,6 -1,5 -1,4 -2,3 -1,7 -0,5 -0,7 0,2 -1,4 Dvida interna 14,2* 13,6* 13,7* 13,6 12,7* 11,8* 10,9* 10,2* 9,8* 9,5* 9,3 10,4* 11,2* 11,7 14,9 17,4* 19,5* 20,6 20,2 21,4* 23,4* 23,9 23,6* 24,9 24,7 25,0* 24,4 25,4* 27,8 26,8 28,1 28,6* 29,7 28,9* 28,7 27,9* 31,1 30,6* 28,8

Tabela 29 Dvidas do governo central, anos selecionados, 1849-1888

Ano Como percentual da Como percentual do PIB receita do governo Dvida Dvida Dvida Dvida externa interna externa interna 135 10,4 96 174 7,3 13,3 92 6,6 9,8 124 159 8,8 11,2 186 337 13,1 23,7 125 301 9,8 23,6 95 258 9,5 25,8 117 385 8,6 28,2 121 310 10,8 27,7

1849 1854 1859 1864 1869 1874 1879 1884 1888

Fontes e notas: Goldsmith (1986), p. 76.

Tabela 30 Financiamento do dficit do governo central, 1850-1913 (valores em bilhes de mil-ris)

Perodo Dficit 1850-1859 1860-1864 1865-1869 1870-1879 1880-1889 1890-1899 1900-1909 1910-1913 Memorando 1850-1865 1870-1889 1850-1889 1890-1913 0,01 0,04 0,32 0,26 0,16 0,67 -0,17 0,50 Fontes internas de financiamento Papel-moeda Emprstimos -0,01 0,01 -0,01 0,03 0,11 0,20 0,04 0,10 0,00 0,07 0,55 0,20 -0,10 -0,08 -0,03 0,17 Fontes externas Emprstimos 0,01 0,02 0,05 0,04 0,13 0,42 1,19 0,46

8,1 10,4 9,6

-0,3 -2,4 -1,6

11,6 25,0 20,2

Fontes e notas: Elaborao dos autores com base em Goldsmith (1986), p. 73. Os dados referem-se dvida interna total (consolidada + no consolidada). O asterisco refere-se aos dados obtidos por interpolao aritmtica.

0,05 0,42 0,79 1,34

-0,02 0,04 0,14 0,42

0,04 0,17 0,41 0,29

0,03 0,17 0,23 2,08

Fontes e notas: Goldsmith (1986), p. 77.

75

REINALDO GONALVES & VALTER POMAR

Tabela 31 Finanas do governo central, 1890-1913 (percentual do PIB)

Ano 1890 1891 1892 1893 1894 1895 1896 1897 1898 1899 1900 1901 1902 1903 1904 1905 1906 1907 1908 1909 1910 1911 1912 1913 Memorando 1890-1913 Gastos 10,5 7,5 8,0 8,5 9,3 8,3 8,7 8,4 13,6 6,0 9,6 8,3 7,8 9,2 10,6 9,2 9,7 10,5 10,6 9,9 10,8 11,0 11,0 11,5 Supervit (+) ou dficit (-) -1,2 0,3 -1,5 -1,2 -2,7 -0,9 -0,5 -1,7 -7,0 0,5 -2,8 -0,7 1,2 1,3 -0,5 0,6 0,2 0,3 -1,5 -1,3 -1,7 -1,9 -2,4 -1,6 Dvida interna 25,6 18,2 15,5 15,2 13,3 12,9 12,6 14,1 13,0 13,0 11,3 14,1 14,9 14,3 13,3 14,0 12,8 11,1 11,3 10,7 10,2 10,0 9,7 11,0

Tabela 34 Carga tributria e distribuio da receita por nveis de governo, anos selecionados, 1856-1945 (em %)
Ano Receita tributria/PIB 9,9 10,2 16,4 15,4 11,0 11,9 10,8 12,5 14,5 14,8 15,5 13,2 Participao do governo Federal 81,5 76,3 65,8 64,3 58,5 57,9 56,6 54,2 50,0 53,9 55,8 55,7 Estadual 15,5 18,5 25,4 26,6 30,9 32,4 34,7 35,4 38,2 37,2 33,2 36,1 Municipal 3,0 5,2 8,8 9,1 10,6 9,7 8,8 10,4 11,8 8,9 11,0 8,2 1856 1886 1907 1913 1918 1921 1925 1929 1931 1935 1939 1945

Fontes e notas: Goldsmith (1986), p. 71 e 200.

Tabela 35 Finanas do governo central, 1914-1945 (percentual do PIB)

Ano Gastos Supervit (+) ou dficit (-) -6,1 -4,4 -2,7 -2,9 -2,6 -2,7 -2,0 -2,3 -3,0 -1,5 -0,2 -0,1 -0,9 0,1 -0,4 -0,7 -3,0 -1,2 -4,3 -1,2 -1,8 -0,4 -0,3 -1,5 -1,8 -1,0 -1,0 -1,1 -2,0 -0,6 -0,1 -0,7 Dvida interna 15,8 14,5 12,7 12,0 11,8 10,5 9,9 13,9 13,6 11,1 11,2 10,0 11,4 10,6 8,6 9,0 12,1 9,8 9,3 8,8 10,1 10,3 9,6 8,8 9,3 10,8 12,5 10,4 8,2 7,2 5,7 7,0 1914 1915 1916 1917 1918 1919 1920 1921 1922 1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 Memoran do 1914-29 1930-45 1914-45 13,6 10,6 8,9 8,9 9,0 8,3 8,2 9,2 9,5 7,4 6,8 6,1 7,5 7,5 7,1 7,4 9,2 8,5 11,2 8,8 10,5 8,4 8,3 9,3 9,9 9,7 9,7 8,8 9,2 7,5 7,5 8,1

9,5

-1,1

13,4

Fontes e notas: Elaborao dos autores com base em Goldsmith (1986), p. 121-122. Os dados referem-se dvida interna consolidada.

Tabela 32 Dvida do governo federal, anos selecionados, 1889-1913 (percentual do PIB)

Ano 1889 1894 1899 1904 1909 1913 Dvida interna 23,6 13,1 13,5 13,7 10,1 16,4 Dvida externa 14,2 19,2 31,6 34,1 33,2 35,7 Dvida total 37,8 32,3 45,1 47,8 43,3 52,1

Fontes: Goldsmith (1986), p. 125. Notas: Dados como proporo do PIB no final do ano. Os dados sobre dvida interna diferem e, portanto, h uma diferena com relao ao indicador dvida interna/PIB mostrado em outra tabela.

8,5 9.0 8,8

-2,0 -1,4 -1,7

11,7 9.4 10,5

Tabela 33 Pagamento de juros pelo governo federal, anos selecionados, 1889-1913

Ano Juro como percentual da receita do governo Dvida Dvida Dvida interna externa total 6,4 5,6 12,0 5,1 7,6 12,7 11,0 14,8 25,8 8,4 16,0 24,4 6,2 14,6 20,8 7,7 12,9 20,6 Juro como percentual do Produto Interno Bruto Dvida Dvida Dvida interna externa total 0,47 0,41 0,88 0,36 0,54 0,90 0,96 1,30 2,26 0,67 1,26 1,93 0,57 1,35 1,92 0,61 1,01 1,62

Fontes e notas: Elaborao dos autores com base em Goldsmith (1986), p. 202. Os dados se referem dvida interna consolidada. Os dados da ltima coluna so de Abreu et alii (1990, p. 397). Os dados no so perfeitamente comparveis.

Tabela 36 Dvida consolidada do governo federal, anos selecionados, 1913-1945

Ano Dvida interna 12 10 7 9 10 6 Percentual do produto interno bruto Dvida Dvida externa total 25 37 20 30 20 27 36 45 22 32 5 11 Percentual da receita estatal Dvida interna 112 163 106 127 117 88 Dvida externa 289 336 192 509 261 83 Dvida total 401 499 298 636 378 171

1889 1894 1899 1904 1909 1913

1913 1918 1929 1931 1939 1945

Fontes e notas: Goldsmith (1986), p. 125.

Fontes e notas: Goldsmith (1986), p. 205.

ARMADILHA DA DVIDA

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Tabela 37 Gastos do governo federal, anos selecionados, 1914-1945 (distribuio percentual)

Ano 1914 1918 1921 1929 1931 1939 1945 Dvida pblica 18,0 29,6 20,5 30,2 36,5 19,0 13,4 Formao bruta de capital fixo 21,5 29,1 25,7 4,8 3,2 18,0 14,2 Outros 60,5 41,3 53,8 65,0 60,3 63,0 72,4 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Tabela 39 Dvidas interna e externa do setor pblico, anos selecionados, 1945-1964 (percentual do PIB)
Ano 1945 1950 1954 1959 1964 Dvida interna 16,9 17,0 13,1 11,1 3,7 Dvida externa 10,2 3,1 2,3 0,7 0,2 Dvida total 27,1 20,2 15,4 11,8 4,0

Fontes e notas: Goldsmith (1986), p. 203.

Fontes e notas: Goldsmith (1986, p. 315).

Tabela 38 Finanas do governo central, 1946-1963 (percentual do PIB)

Ano 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 Memorando 1946-55 1956-63 1946-63 Gastos 8,5 7,2 7,3 8,3 8,0 6,5 6,5 7,6 7,1 7,6 9,4 8,5 8,8 8,0 8,3 8,8 9,3 9,0 10,1 Supervit (+) ou dficit (-) -1,6 0,3 0,0 -1,1 -1,5 0,9 0,5 -0,5 -0,4 -0,9 -2,9 -2,3 -1,8 -1,1 -1,0 -2,1 -2,7 -2,3 -2,8 Dvida interna 5,9 5,6 5,0 4,3 3,7 3,0 2,5 2,1 1,6 1,3 1,0 0,9 0,7 0,5 0,4 0,3 0,4 0,4 0,6

Tabela 40 Finanas do governo central, 1964-1979 (percentual do PIB)

Ano 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 Memorando 1964-79 Gastos 10,6 10,3 9,7 9,9 10,0 12,4 14,5 10,1 11,0 9,9 9,6 9,9 10,3 9,9 9,8 9,1 Supervit (+) ou dficit (-) -2,9 -1,9 -0,1 -1,0 0,2 0,6 0,8 0,4 0,4 0,4 0,5 -0,3 0,3 0,2 0,0 0,0 Dvida interna 0,6 0,4 1,8 3,8 3,3 3,2 4,4 5,9 7,5 4,3 4,6 6,0 9,4 9,7 9,9 8,6

7,5 8,8 8,0

-0,4 -2,0 -1,1

3,5 0,6 2,2

10,4

-0,2

5,2

Fontes e notas: Elaborao dos autores. Os dados sobre gastos so de Goldsmith (1986), p. 310, e referem-se dvida interna consolidada. Os dados da ltima coluna so de Abreu et alii (1990), p. 402 e 407. Os dados no so perfeitamente comparveis.

Fontes e notas: Elaborao dos autores. Os dados sobre gasto, dficit e PIB so de IBGE (1990), p. 617. Os dados da ltima coluna so de Abreu et alii (1990), p. 407 e 412. Os dados no so perfeitamente comparveis.

Tabela 41 Dvidas interna e externa do setor pblico, anos selecionados (percentual do PIB)
Ano Governo federal Governos estaduais e municipais Dvida externa 7,4 6,9 7,6 9,1 9,3 10,5 11,2 13,1 16,9 13,9 0,46 0,48 0,53 0,61 1,04 1,12 1,01 0,97 0,93 0,81

1964 1968 1970 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980

Total 13,8 12,8 13,8 14,5 16,6 18,0 19,0 20,5 22,7 18,5

Dvida interna 2,9 6,4 5,9 6,2 5,4 7,3 7,5 7,8 7,4 5,8 4,6

Fontes: Goldsmith (1986), p. 492. Nota: Os indicadores referem-se ao percentual do PIB no fim do ano (mdia geomtrica do PIB do ano e do ano seguinte) e, portanto, esses dados no so comparveis com os de outras tabelas.

77

REINALDO GONALVES & VALTER POMAR

Tabela 42 Finanas do governo central, 1980-1994 (percentual do PIB)

Ano Gastos Supervit (+) ou dficit (-) 1,6 1,2 1,3 1,3 0,6 1,0 -2,9 -1,6 -5,8 -5,6 0,4 0,5 -0,2 -2,2 0,4 Supervit (+) ou dficit (-) operacional -1,2 -1,3 -3,2 -3,5 -4,0 2,4 -0,1 -0,6 -0,6 1,6 Dvida mobiliria Dvida interna interna em poder lquida do do pblico governo central 3,4 6,2 -0,2 6,5 0,0 4,6 2,7 7,4 5,9 11,5 5,5 5,5 2,5 7,2 1,3 9,5 2,5 11,1 6,8 3,0 0,4 2,3 -3,6 5,5 -0,6 7,1 0,9 13,0 3,0

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 Memorando 1980-84 1985-89 1990-94 1980-94

9,8 9,2 9,3 10,0 9,2 8,7 13,6 12,0 17,9 17,1 13,0 10,4 11,1 14,0 13,4

9,5 13,9 12,4 11,9

1,2 -3,4 -0,2 -0,7

-2,6 0,5 -1,0

5,6 9,0 6,2 6,9

2,1 3,7 0,02 1,9

Fontes e notas: Elaborao dos autores. Os dados sobre gasto e dficit so de Conjuntura Econmica, agosto de 2001, p. X., e se referem execuo financeira do Tesouro Nacional. A dvida mobiliria interna em poder do pblico foi dividida pelo PIB do ano t, calculado como a mdia geomtrica do PIB no ano t e do PIB no ano t1. A fonte Conjuntura Econmica, agosto de 2001. Os dados sobre supervit ou dficit operacional e sobre dvida interna lquida do governo central so de Giambiagi (1999), p. 99, e Alm (1999), p. 157. A dvida lquida pode ser negativa porque o crdito pode ser maior do que o passivo. Os dados no so perfeitamente comparveis.

Tabela 43 Necessidade de financiamento do setor pblico, 1981-1994 (percentual do PIB)

Ano 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1983-94 Operacional 5,9 6,6 3,0 2,7 4,4 3,6 5,5 4,8 6,9 -1,3 1,4 2,2 -0,3 -1,3 2,4 Primrio -1,7 -4,2 -2,6 -1,6 1,0 -0,9 1,0 -4,6 -2,9 -2,3 -2,7 -5,1 -2,2 Juros reais 4,7 6,9 7,0 5,2 4,5 5,7 5,9 3,3 1,5 4,4 2,4 3,9 4,6

Fontes: Conjuntura Econmica, agosto de 2001, p. XI. Notas: (+) supervit (-) dficit

ARMADILHA DA DVIDA

78

Tabela 44 Finanas pblicas, contas nacionais, 1971-1994 (percentual do PIB)

Perodo Receita tributria 25,3 25,1 25,3 25,5 26,8 Salrios e encargos 7,4 6,8 6,9 9,2 9,4 Outras despesas correntes 2,9 2,9 3,1 4,7 6,5 Assistncia e previdncia 6,7 7,6 8,5 8,2 10,1 Subsdios Juros reais 0,5 0,8 3,0 2,3 2,4 Poupana governo 6,3 4,9 1,5 -0,6 -2,8

1971-1975 1976-1980 1981-1985 1986-1990 1991-1994

1,5 2,1 2,3 1,7 1,2

Fontes e notas: Varsano (1996), apud Giambiagi e Alm (1999), p. 122.

Tabela 45 Dvida lquida do setor pblico, 1981-1994 (percentual do PIB)

1981 Governo central Dvida interna Dvida externa Estados e municpios Dvida interna Dvida externa Empresas estatais Dvida interna Dvida externa Total Dvida lquida Dvida interna Dvida externa 4,2 -0,2 4,4 4,2 3,3 0,9 15,3 5,7 9,6 1982 5,9 0,0 5,9 5,4 4,3 1,1 18,2 7,2 11,0 1983 17,2 2,7 14,5 6,4 4,8 1,6 25,9 9,1 16,8 1984 19,5 5,9 13,6 7,0 5,2 1,8 26,9 9,1 17,8 1985 16,8 5,5 11,3 7,0 4,9 2,1 26,3 9,1 17,2 1986 15,7 2,5 13,2 6,5 4,7 1,8 22,7 9,0 13,7 1987 17,6 1,3 16,3 6,8 5,2 1,6 22,9 10,8 12,1 1988 17,4 2,5 14,9 6,6 5,2 1,4 21,5 12,0 9,5 1989 18,3 6,8 11,5 5,8 4,9 0,9 14,8 8,6 6,2 1990 14,4 0,4 14,0 6,6 5,5 1,1 17,5 9,6 7,9 1991 10,9 -3,6 14,5 6,9 5,9 1,0 17,5 9,7 7,8 1992 10,7 -0,6 11,3 9,2 8,1 1,1 15,8 9,5 6,3 1993 8,7 0,9 7,8 9,3 8,3 1,0 14,2 8,6 5,6 1994 9,2 3,0 6,2 9,8 9,5 0,3 7,0 5,1 1,9 Mdia 13,3 1,9 11,4 7,0 5,7 1,3 19,0 9,5 9,5

23,7 8,8 14,9

29,5 11,5 18,0

49,5 16,6 32,9

53,4 20,2 33,2

50,1 19,5 30,6

44,9 16,2 28,7

47,3 17,3 30,0

45,5 19,7 25,8

38,9 20,3 18,6

38,5 15,5 23,0

35,3 12,0 23,3

35,7 17,0 18,7

32,2 17,8 14,4

26,0 17,6 8,4

39,3 16,4 22,9

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REINALDO GONALVES & VALTER POMAR

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