El Órgano de Fiscalización Superior y El Instituto Estatal de Transparencia y Acceso A La Información Pública

UNIVERSIDAD AUTNOMA BENITO JUREZ DE OAXACA FACULTAD DE CONTADURA Y ADMINISTRACIN DIVISIN DE ESTUDIOS DE POSGRADO
EL RGANO DE FISCALIZACIN SUPERIOR Y EL INSTITUTO ESTATAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA, ELEMENTOS INHERENTES DE LA DEMOCRACIA, PARA EL COMBATE A LA CORRUPCIN EN EL SECTOR GUBERNAMENTAL (CASO OAXACA)
T E S I S
QUE PARA OBTENER EL GRADO DE DOCTOR EN CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIN. PRESENTA: C.P.C. Y M.A. MAURO ALBERTO SNCHEZ HERNNDEZ
OAXACA DE JUREZ, OAX.
MARZO DE 2007.
Debemos esforzarnos por construir cada da un presente de certidumbre en aras de un futuro promisorio. Y sobre todas las cosas, no debemos renunciar jams a nuestra capacidad de soar, de emprender, de trabajar y de buscar caminos por los que transite la esperanza, para hacer realidad la distribucin de la riqueza y la equidad en las oportunidades de desarrollo de nuestro pas.
En la inmediatez del pensamiento humano de la actualidad, la corrupcin como el peor de los cnceres, corroe los valores fundamentales del hombre, siendo una de las causas principalsimas del deterioro de la calidad de vida de la sociedad.
VI
Y esta es la vida eterna; que te conozcan a ti, el nico Dios verdadero, y a Jesucristo, a quien has enviado.
Jn 17,3.
Un reto es un dragn con un regalo en la boca... Doma al dragn y el regalo es tuyo

NOELA EVANS
VII
Agradecimientos
Quiero agradecer en primer lugar a Dios y a la Virgen de la Soledad a quien venero, por el don de haber podido alcanzar esta meta, que ahora es un sueo hecho realidad. A la Facultad de Contadura y Administracin de la U.A.B.J.O., mi alma mater.
Al H. Jurado por su paciencia y su orientacin decisiva a mi trabajo de investigacin: Drs. Jorge Sierra Acosta, Luz Beatriz Bauelos Romo y ngel Prez Ruz. Al C. Dr. Ricardo Cuevas Moreno, por sus muy valiosos puntos de vista para el logro de este trabajo.
A la C.P. Marisol Ricardo Rivera, a quien de manera muy especial patentizo mi gratitud y reconocimiento por tantas horas dedicadas a la estructuracin y redaccin de esta investigacin.
ABREVIATURAS
AFROSAI. ARABOSAI. ASF. ASOFIS. Organizacin de Entidades Fiscalizadoras de Africa Organizacin rabe de Entidades Fiscalizadoras Superiores Auditora Superior de la Federacin Asociacin Nacional de Entidades y Organismos de Fiscalizacin Superior Organizacin de Entidades Fiscalizadoras Superiores de Asia Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Organizacin de Entidades Fiscalizadoras del Caribe Comisin Estatal de Derechos Humanos Distrito Federal Organizacin de Entidades Fiscalizadoras de Europa Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia Foreign Direct Investiment- Inversin Extranjera DirectaFondo Monetario Internacional Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro Internacional Budget Projet Proyecto de Presupuesto InternacionalIniciativa de Desarrollo INTOSAI Instituto Estatal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Instituto Federal de Acceso a la Informacin
ASOSAI. BID. BM. CAROSAI CEDH. D.F. EUROSAI. FARC. FDI. FMI.
FOBAPROA.
IBP. IDI. IETAIP. IFAI.
XXIII IFE . IFS. INTOSAI. IPC. TEMS. ITIF LFTAIPG. MCA. OCDE. OLACEFS. OMC ONG. ONU. ORFIS. PIB. SPASAI. TI. TLCAN. USAID. Instituto Estatal Electoral ndice de Fuentes de Soborno Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores ndice de Percepcin de la Corrupcin Aadiduras, Aditamentos, Agregados, Anexiones ndice de Transparencia de la Informacin Fiscal de las Entidades Federativas Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental Millenium Challenge Account Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico Organizacin Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores Organizacin Mundial del Comercio Organizacin No Gubernamental Organizacin de las Naciones Unidas rgano de Fiscalizacin Superior Producto Interno Bruto Asociacin de Entidades Fiscalizadoras del Pacfico Sur Transparencia Internacional Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
CONTENIDO TOMO I
INTRODUCCIN ABREVIATURAS PAG.
XVI XXIII
PARTE I
CONTEXTO INTERNACIONAL DE LA CORRUPCIN, LA FISCALIZACIN, LA TRANSPARENCIA Y LA RENDICIN DE CUENTAS INTRODUCCIN
1 2
CAPTULO 1 1,1 EL PAPEL DE LA ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS
1,2
LOS TRATADOS INTERNACIONALES Y SU VNCULO CON LOS DERECHOS HUMANOS

EL ARTCULO 133 CONSTITUCIONAL EL TRATADO INTERNACIONAL Y LA JURISPRUDENCIA
LOS TRATADOS INTERNACIONALES Y EL DERECHO A LA INFORMACIN
7 7 8 9
1,3
EL PACTO MUNDIAL DE LA ONU: UNA OPORTUNIDAD PARA DETENER LA CORRUPCIN LA DIVULGACIN EN LAS DISTINTAS REGIONES DEL MUNDO
LA DIVULGACIN, COMPARACIONES ENTRE PASES DINERO EN LA POLTICA: LEYES DE TRANSPARENCIA LA IMPORTANCIA DE LA DIVULGACIN
14
1.3.1
20 22 23 24
EL PROCESO DE DIVULGACIN IDEAL DIVULGACIN ABSOLUTA DEFINIDA
27 28 29
1.3.2
LA CORRUPCIN POLTICA
PRINCIPALES MEDIDAS PARA CONTROLAR EL DINERO DE LA POLTICA TIPOS DE CORRUPCIN POLTICA
31 32
1.3.3
LOS CRITERIOS DE TI SOBRE FINANCIAMIENTO POLTICO Y DISCRECIONALIDAD

1. ELIMINAR LA VENTA DE INFLUENCIAS Y LOS CONFLICTOS DE INTERESES 2. TRANSPARENCIA POR MEDIO DE LA DIFUSIN Y LA PUBLICACIN 3. EFECTIVIDAD EN LA APLICACIN Y LA SUPERVISIN DE LAS MEDIDAS DE REGULACIN 4. DIVERSIDAD DE INGRESOS Y LMITES DE GASTO 5. EQUIDAD E INTEGRIDAD EN EL ACCESO A LOS MEDIOS DE COMUNICACIN 6. PARTICIPACIN DE LA SOCIEDAD CIVIL
34
34
35
35 35
36 36
1.3.4
ILUMINANDO LAS OBSCURAS PRCTICAS DE LA CORRUPCIN POLTICA

LA RATIFICACIN Y PUESTA EN PRCTICA DE LA CONVENCIN DE LA ONU CONTRA LA CORRUPCIN EL REFORZAMIENTO DE LA CONVENCIN ANTI SOBORNOS DE LA OCDE INSTALAR LA CORRUPCIN POLTICA EN LA AGENDA DE LOS DONANTES MEJORAMIENTO A NIVEL NACIONAL DE LA LEGISLACIN SOBRE FINANCIAMIENTO POLTICO, DIVULGACIN Y CONFLICTOS DE INTERS, Y EL REFORZAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES MEDIANTE LA APLICACIN DE LA LEY
37
37
38
38
38
1.3.5
SEGUIMIENTO DEL DINERO CAPTULO 2
39
2,1
ORGANIZACIN INTERNACIONAL DE ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES (INTOSAI) LA RENDICIN DE CUENTAS LOS TRES PILARES DE LA RENDICIN DE CUENTAS
INFORMACIN Y JUSTIFICACIN SANCIONES
42 46 48 49 53 58
2,2 2.2.1
2.2.2
UN CONCEPTO RADIAL
2.2.3 2.2.4 2.2.5 2,3 2,4 2.4.1
UN CONCEPTO MODESTO LA OPACIDAD DEL PODER EL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD OBLIGADOS A RENDIR CUENTAS AGENTES DE LA RENDICIN DE CUENTAS LOS AGENTES DE LA RENDICIN DE CUENTAS EN POLTICA CONTROLES VERTICALES CONTROLES HORIZONTALES CONTROLES TRANSNACIONALES CONTROLES RECURSIVOS CONCLUSIN DEL TEMA AGENTES DE LA RENDICIN DE CUENTAS CONTRIBUCIN DE LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS A LA TRANSPARENCIA DE LA GESTIN PBLICA Y EL BUEN GOBIERNO
61 62 63 65 68
68 69 70 72 73
2.4.2 2.4.3 2.4.4 2.4.5 2.4.6
75
2,5
77
CAPTULO 3 3,1 RENDICIN DE CUENTAS Y TRANSPARENCIA COMO ELEMENTOS PARA LA PERSISTENCIA DEMOCRTICA 3.1.1 3.1.2 3.1.3 TRANSICIN JURDICA Y RENDICIN DE CUENTAS
EL CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y LA RENDICIN DE CUENTAS
81 81 84
VNCULOS FCTICOS DE LA DEMOCRACIA Y LA RENDICIN DE CUENTAS FACTORES PARA EVITAR LA CRISIS DE LEGALIDAD
1. EL EJERCICIO DEL PODER PBLICO EN PBLICO 2. LA RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PBLICOS 3. LA NO VIOLENCIA 4. EL PAPEL DEL DERECHO EN LA TRANSICIN JURDICA 5. ALTERNANCIA POLTICA Y EFICACIA 6. COMBATE A LA CORRUPCIN 7. LA ESTABILIDAD COMO RESULTADO DE LA FISCALIZACIN 8. LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA
85 85 86 87 88 88 89 90 91 91 92 93 95 96 98
3.1.4
3.1.5
EL PAPEL DE LOS CUERPOS INTERMEDIOS

1. LOS PARTIDOS POLTICOS 2. LAS IGLESIAS 3. LOS MEDIOS DE COMUNICACIN
3.1.6
COROLARIO
CONCLUSIN GENERAL DE LA PARTE I
99
PARTE II
CONTEXTO EUROPEO Y NACIONAL DE LA CORRUPCIN, LA FISCALIZACIN, LA TRANSPARENCIA, LA RENDICIN DE CUENTAS Y LA DEMOCRACIA INTRODUCCIN CAPTULO 4 4,1 TRANSPARECIA, ACCESO A LA INFORMACIN Y RENDICIN DE CUENTAS: EXPERIENCIAS EN LA UNIN EUROPEA Y MXICO
TRANSPARENCIA, RENDICIN DE CUENTAS Y CORRUPCIN
102 103
104 106 108 111
4.1.1 4.1.2 4.1.3
EL DERECHO A LA INFORMACIN TRANSPARENCIA Y RGIMEN POLTICO EL MBITO INTERNACIONAL
4.1.4
113
4.1.5 4.1.6 4.1.7 4.1.8
EL DIFCIL PERO NECESARIO ESFUERZO DE MEDICIN EXPERIENCIAS EN LA UNIN EUROPEA EL CASO DE MXICO CONCLUSIN DEL CAPTULO 4 CAPTULO 5
115 116 118 122
5,1
RENDICIN DE CUENTAS Y DEMOCRACIA. EL CASO DE MXICO LA DEFINICIN CONCEPTOS SEMEJANTES, PERO DIFERENTES LA DELEGACIN Y LA RENDICIN DE CUENTAS
INCENTIVOS ADECUADOS SISTEMAS DE RENDICIN DE CUENTAS
124 124 130 133 135 135
5.1.1 5.1.2 5.1.3
SANCIONES
136
5.1.4
LOS COSTOS DE INFORMACIN DE LA RENDICIN DE CUENTAS LA RENDICIN DE CUENTAS HORIZONTAL LA RENDICIN DE CUENTAS VERTICAL LA RENDICIN DE CUENTAS EN MXICO BAJO EL MODELO DE PRINCIPAL - AGENTE LA RENDICIN DE CUENTAS EN LA HISTORIA DE LA DEMOCRACIA ORGENES HISTRICOS DE LA RENDICIN DE CUENTAS EN MXICO USO DEL TRMINO RENDICIN DE CUENTAS EN MXICO COROLARIO CONCLUSIN GENERAL DE LA PARTE II
136 139 142
5.1.5 5.1.6 5.1.7
144
5.1.8
149
5.1.9
153
5.1.10 5.1.11
157 158 161
PARTE III
PROPUESTA DE UN MODELO DE RGANO DE FISCALIZACIN SUPERIOR Y DE UN INSTITUTO PARA LA TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA EN OAXACA INTRODUCCIN CAPTULO 6 6.1 PROPUESTA DE UN MODELO DE RGANO DE FISCALIZACIN SUPERIOR EN OAXACA (ORFIS) LA COMISIN DE VIGILANCIA DE UN RGANO DE FISCALIZACIN SUPERIOR
165 166
171
171
SITUACIN QUE SE PRESENTA EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS EN RELACIN CON LOS ENTES DE FISCALIZACIN SUPERIOR
172
REQUERIMIENTOS BSICOS PARA EL DISEO DE LOS ENTES DE FISCALIZACIN EL DISEO DE LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DEL ORFIS CONSTITUYE UNA ESTRATEGIA PARA EL LOGRO DE SUS OBJETIVOS ANLISIS FUNCIONAL Y SISTMICO DE UN ORFIS REAS PRIORITARIAS DE UN ORFIS
1. INDEPENDENCIA 2. EFICIENCIA Y EFICACIA DE LA ACCIN PBLICA 3. MEJORES PRCTICAS GUBERNAMENTALES 4. ESTABILIDAD LABORAL DE LOS SERVIDORES PBLICOS 5. SISTEMAS DE EVALUACIN DEL DESEMPEO
6. MECANISMOS DE SUPERVISIN Y CONTROL DE LA GESTIN PBLICA
174
185 190 191 191 192 192 192 192 193 193 194
7. OPORTUNIDADES DE MEJORA 8. FISCALIZACIN DE ALTO IMPACTO
9. CULTURA DE LA RENDICIN DE CUENTAS 10. ESTUDIO Y DIFUSIN DE LOS VALORES TICOS Y MORALES EN LOS PROGRAMAS PBLICOS DE EDUCACIN 11. FACULTADES SANCIONATORIAS
194
195 197
DISEO INSTITUCIONAL DE UN ORFIS PARA EL ESTADO DE OAXACA 6.2. PROPUESTA DE UN MODELO DE INSTITUTO PARA LA TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA PARA OAXACA (IETAIP)
197
203
LA TRANSPARENCIA DEL GASTO PBLICO EN EL ESTADO DE OAXACA REAS PRIORITARIAS DE UN INSTITUTO DE TRANSPARENCIA (IETAIP)
1. INDEPENDENCIA 2. ENTRENAMIENTO TCNICO Y CAPACIDAD PROFESIONAL 3. MEJORES PRCTICAS GUBERNAMENTALES 4. ESTABILIDAD LABORAL DE LOS SERVIDORES PBLICOS. 5. EFICIENCIA Y EFICACIA DE LA ACCIN PBLICA. 6. CULTURA DE LA RENDICIN DE CUENTAS 7. ESTUDIO Y DIFUSIN DE LOS VALORES TICOS Y MORALES EN LOS PROGRAMAS PBLICOS DE EDUCACIN 8. MECANISMOS DE SUPERVISIN Y CONTROL DE LA GESTIN 9. OPORTUNIDADES DE MEJORA 10. FACULTADES SANCIONATORIAS
203
208 208 209 209 210 210 211
211 212 212 213
DISEO INSTITUCIONAL DE UN INSTITUTO PARA LA TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA PARA EL ESTADO DE OAXACA CONCLUSIN GENERAL DE LA PARTE III
213 219 222
CONCLUSIN GENERAL
GLOSARIO BIBLIOGRAFA
235 257
TOMO II A P N D I C E S
APNDICE 1: Metodologa de la Investigacin APNDICE 2: Investigaciones y Estadstica sobre Corrupcin
270
293
APNDICE 3: Estableciendo Estndares a la Corrupcin en Asia del Sur:Percepciones de una encuesta de la poblacin 305 APNDICE 4: El proyecto opinin pblica latinoamericana sobre la escala de victimizacin por la Corrupcin de la universidad de Pittsburg APNDICE 5: Cmo afecta la Corrupcin al desarrollo econmico APNDICE 6: Corrupcin e inversin extranjera directa APNDICE 7: Actitudes de los negocios internacionales hacia la Corrupcin APNDICE 8: Transparencia, salarios y la separacin de poderes: un anlisis experimental de las causas de la Corrupcin APNDICE 9: Gnero y Corrupcin en el sector pblico APNDICE 10: El poder de la informacin: evidencias de encuestas de seguimiento de gasto pblico APNDICE 11: ndice de percepcin de la Corrupcin (IPC) ndice Nacional de la Corrupcin y buen gobierno (INCBG). Oaxaca. ndice de Transparencia de la Informacin Fiscal por Entidad Federativa. (ITIF) Oaxaca.
310
316 322
329
335 343
350
357
APNDICE 12: Informe del resultado de la revisin y fiscalizacin superior de la cuenta pblica nacional 2004 Conclusin General de Apndices
386 392
ORFIS IETAIP OAXACA
INTRODUCCIN
INTRODUCCIN
El presente trabajo de investigacin relacionado con el tema del flagelo de la corrupcin, he decidido realizarlo en razn de percibir claramente que en el Estado de Oaxaca, existe un vaco jurdico e institucional, que requiere ser atendido con prontitud, toda vez que constituye un reclamo social, el hecho de que los recursos pblicos se administren con eficiencia, eficacia, honestidad y transparencia, a travs de la rendicin de cuentas y el acceso de la ciudadana a la informacin de inters pblico, reclamo que se manifiesta cotidianamente a travs de los medios de comunicacin e informacin.
Es tiempo ya, en el contexto globalizado que vive nuestro pas, de que Oaxaca est a la altura de los pases y entidades federativas ms desarrolladas en materia de fiscalizacin, transparencia y rendicin de cuentas; considero que las entidades fiscalizadoras superiores y los institutos de transparencia y acceso a la informacin pblica, han hecho una contribucin vital al buen gobierno, al promover el principio de la responsabilidad eficaz y hacer evidente la gestin deficiente y el uso inapropiado de los fondos pblicos. De este modo, estos entes pueden ser vistos como un viga permanente, con independencia y profesionalismo, al servicio de la sociedad en el combate a la corrupcin.
Para tal efecto, el tema de investigacin propuesto, lleva por ttulo: El rgano de Fiscalizacin Superior y El Instituto Estatal de Transparencia y acceso a la informacin pblica, elementos inherentes de la democracia, para el combate a la corrupcin en el sector gubernamental > Caso Oaxaca <, por considerar como ya ha quedado dicho, que estos entes pblicos son promotores para el combate al flagelo de la corrupcin.
XVI
ORFIS IETAIP OAXACA
INTRODUCCIN
Al inicio de nuestro trabajo, nos planteamos la siguiente problematizacin: Es posible que mediante la instauracin del rgano de Fiscalizacin Superior y el Instituto Estatal de Transparencia y acceso a la informacin pblica en el Estado de Oaxaca, se pueda combatir la corrupcin, en los entes gubernamentales?. Asimismo, surgieron diversas preguntas derivadas que requirieron ser investigadas en bsqueda de una respuesta, entre otras: Se puede generar una cultura de fiscalizacin, rendicin de cuentas y transparencia en el Estado de Oaxaca?, Cmo se manifiesta la cultura en materia de fiscalizacin, rendicin de cuentas y de
transparencia en el uso y destino de los recursos pblicos?, Es la rendicin de cuentas un instrumento eficaz para el combate a la corrupcin?, Cmo afecta la corrupcin en el sector gubernamental al desarrollo econmico de los diversos pases?, Cul es el poder de la informacin ante la corrupcin?, Existen datos estadsticos que muestren que la rendicin de cuentas, la transparencia y la fiscalizacin, coadyuven al combate a la corrupcin? Etc. Por lo anterior, nos hemos propuesto como objetivo, analizar modelos de entes de fiscalizacin y transparencia a nivel internacional y nacional, que nos permitan desarrollar de manera deductiva y por analoga una propuesta de implantacin de un rgano de fiscalizacin superior y un instituto estatal de transparencia y acceso a la informacin pblica, en Oaxaca, para impulsar el combate a la corrupcin en el sector gubernamental, que propicien que el uso y destino de los recursos pblicos, se realice de manera eficiente, eficaz, honesta y transparente.
El tema motivo de la investigacin, se ubica en el contexto de la fiscalizacin, la transparencia y la rendicin de cuentas de la hacienda pblica estatal y municipal en el Estado de Oaxaca, considerando los 570 municipios que conforman nuestra entidad, as como los tres poderes del gobierno del Estado; tambin quedan incluidos aqu los organismos autnomos que administran fondos pblicos, como son: la Universidad Autnoma Benito Jurez de Oaxaca, el Instituto Estatal
Electoral, la Comisin Estatal de los Derechos Humanos y tambin particulares que
XVII
ORFIS IETAIP OAXACA
INTRODUCCIN
administran
fondos pblicos, como son los contratistas de obra pblica y los
proveedores y acreedores de bienes y servicios pblicos.
Se busca alcanzar que los recursos pblicos se administren con eficiencia, eficacia, honestidad y transparencia, poniendo la informacin en la vitrina pblica, a travs del acceso de la ciudadana a la informacin de inters pblico y de la rendicin de cuentas, en el Estado de Oaxaca.
No hay peor pecado que hacer mal uso de los recursos que pertenecen a la sociedad. Las conductas que se valen de trampas para aprovecharse de las ventajas que proporcionan los cargos pblicos, merecen la peor condena de la sociedad y, por ende el ms severo de los castigos. Don Benito Jurez deca que no se debe gobernar al arbitrio de una voluntad caprichosa.
Como marco de referencia podemos sealar que en el Estado de Oaxaca el avance en cuanto a la creacin de un rgano de fiscalizacin y un instituto de transparencia en la administracin pblica, es nulo, pues ni siquiera existe antecedente alguno de manera formal y seria respecto a su creacin con amplia difusin entre la ciudadana, a no ser el de la mera propaganda y publicidad en medios masivos de comunicacin. Es conveniente mencionar que la mayora de los Estados de la Repblica Mexicana, cuentan ya con este tipo de entes pblicos.
La globalizacin que actualmente ocurre en todos los mbitos del quehacer humano, es un fenmeno que habr de considerarse ampliamente en el desarrollo del presente trabajo, pues sin duda alguna lo que acontece en todo el mundo desarrollado en el campo de la transparencia, el combate a la corrupcin, la rendicin de cuentas, la fiscalizacin, son factores que inciden en los pases en vas de desarrollo.
XVIII
ORFIS IETAIP OAXACA
INTRODUCCIN
La hiptesis propuesta para el desarrollo del trabajo de investigacin, la hemos expresado de la siguiente manera: La implantacin del rgano de Fiscalizacin Superior y el Instituto de Transparencia y acceso a la informacin pblica en el Estado de Oaxaca, como elementos inherentes de la democracia, sern los promotores del combate a la corrupcin, a travs de la Fiscalizacin, la
Transparencia y la Rendicin de Cuentas, del sector gubernamental, que propicien el manejo eficaz, eficiente, con economa, productividad y honestidad, de los recursos pblicos.
El espritu del presente trabajo de investigacin ha sido comprobar o disprobar la hiptesis de que dichos entes contribuyen esencialmente al combate a la corrupcin, exponindose diferentes enfoques e investigaciones relacionadas con este tema.
El mtodo de investigacin fue el deductivo, ya que aplicamos el razonamiento que va de lo general a lo particular; en nuestro caso, primeramente se analiz el contexto internacional, posteriormente el nacional y finalmente el estatal. Las conclusiones obtenidas parten de un antecedente y por medio del razonamiento se llega a las mismas.
De igual manera, se utiliz el mtodo analgico, por la relacin de similitud que se establece entre objetos distintos, al proponer para Oaxaca, un ente de fiscalizacin superior y una institucin de transparencia y acceso a la informacin pblica, con base en el grado de desarrollo y vigencia que dichos entes de fiscalizacin e institutos de transparencia tienen en el mbito internacional y nacional.
Como tcnica de investigacin, se recurri fundamentalmente a la recopilacin de la misma, por la va del Internet, de leyes, libros, revistas, manuales y peridicos, as como informacin directa obtenida de la Asociacin de Organismos y Entidades de Fiscalizacin Superior (ASOFIS), lo que nos permiti conocer un panorama del contexto nacional en la materia de fiscalizacin, transparencia y rendicin de cuentas. XIX
ORFIS IETAIP OAXACA
INTRODUCCIN
El trabajo de investigacin, trata fundamentalmente del tema de la corrupcin, que en la actualidad constituye un flagelo para el pas entero y para el Estado de Oaxaca en lo particular, a travs de sus pginas se exponen diferentes conceptos, vinculacin de conceptos, temas, resultados de investigaciones internacionales y nacionales y estadsticas diversas, relacionados con la misma.
El tema de la corrupcin ha sido estudiado ampliamente en el mundo, por instituciones pblicas, privadas y por organismos autnomos; su incidencia en la sociedad y en su desarrollo es muy amplia, por ello la sociedad entera de los diferentes pases reacciona ante ella y, busca mecanismos, instrumentos y factores que permitan disminuirla, atenuarla o frenarla. En la opinin pblica se percibe claramente de manera explcita su reaccin ante los altos ndices de corrupcin en reas como: partidos polticos, tribunales de imparticin de justicia, polica, servicios mdicos, sistema educativo, licencias para negocios, cobranza de impuestos, aduanas, servicios de telefona y comunicaciones, migracin, etc.
La fiscalizacin, la transparencia y la rendicin de cuentas, se han constituido en una triloga de importancia toral para el combate a la corrupcin, en los pases con alto grado de desarrollo o en vas de desarrollo, con el que la administracin pblica justifica su quehacer ante la sociedad, con el fin de generar dos factores esenciales para la estabilidad y el desarrollo que son la credibilidad y la gobernabilidad.
La democracia, no solo como un rgimen poltico sino
como una forma de vida en
nuestro pas, se debe cimentar en los hechos en sus tres pilares fundamentales que son: el sufragio universal libre y secreto, el estado de derecho y la rendicin de cuentas; cualquiera de estos elementos que hagan falta o solo se den medianamente, nos hace presentes ante una caricatura de democracia, por ello en el transcurso de la presente investigacin se ahonda en el anlisis de uno de estos pilares que es la rendicin de cuentas.
XX
ORFIS IETAIP OAXACA
INTRODUCCIN
Uno de los retos que han enfrentado las sociedades modernas para el combate a la corrupcin, ha sido el como hacer tangible la fiscalizacin, la transparencia y la rendicin de cuentas, habindose alcanzado despus de un largo proceso evolutivo, la reforma institucional que en pases como Mxico, se ha traducido en la creacin de dos elementos inherentes de la democracia: el rgano de Fiscalizacin Superior y el Instituto de Transparencia y acceso a la informacin pblica.
Nuestro propsito ha sido, formular una propuesta viable, til, concreta, con base cientfica, inmersa en el concepto de democracia, para que en nuestro Estado de Oaxaca, se propicie una reforma jurdica e institucional en la administracin pblica que de origen a la instauracin de dos entes que son vitales para su sano y el Instituto Estatal de
desarrollo: el rgano de Fiscalizacin Superior
Transparencia y acceso a la informacin pblica, entes que generarn de acuerdo a lo investigado credibilidad y gobernabilidad social.
Es coherente mencionar que en el Tomo I se contiene: el Apartado I del presente trabajo, que lleva por ttulo.- Contexto Internacional de la corrupcin, la fiscalizacin, la transparencia y la rendicin de cuentas y el Apartado II.- Contexto Europeo y Nacional de la corrupcin, la fiscalizacin, la transparencia, la rendicin de cuentas y la democracia.
Por su parte en el Apartado III, se realiza la Propuesta de un modelo de las reas prioritarias y la propuesta de diseo institucional de un rgano de Fiscalizacin Superior y de un Instituto para la Transparencia y acceso a la informacin pblica para Oaxaca, parte sustantiva del presente trabajo, toda vez que nuestra entidad federativa no cuenta con dichas instituciones, imprescindibles para una sana y eficiente administracin pblica.
As tambin, se exponen las Conclusiones del presente trabajo de investigacin, mismas que sintetizan en buena medida la consideracin respecto de la hiptesis planteada. XXI
ORFIS IETAIP OAXACA
INTRODUCCIN
Finalmente se incorpora un Glosario de los trminos ms utilizados en el desarrollo del presente trabajo, con la finalidad de ubicar al lector de una manera precisa en el contexto de la temtica planteada; as como la Bibliografa utilizada.
En el Tomo II, se contienen los Apndices del 1 al 12 de la tesis, mismos que contienen de manera detallada la metodologa utilizada para su desarrollo (Apndice 1), as como diversas investigaciones y estadstica sobre corrupcin, realizadas en diversos pases (Apndices del 2 al 12), respectivamente.
El presente trabajo de investigacin, pretende ser una humilde aportacin sobre el tema planteado, que sirva de referente a otros investigadores para ahondar en el mismo y propiciar un avance en la materia, que contribuya sobretodo a hacer
realidad la distribucin de la riqueza y la equidad en las oportunidades de desarrollo de la sociedad entera de nuestro pas.
XXII
PARTE I
CONTEXTO INTERNACIONAL DE LA CORRUPCIN, LA FISCALIZACIN, LA TRANSPARENCIA Y LA RENDICIN DE CUENTAS
ORFIS IETAIP OAXACA
CONTEXTO INTERNACIONAL
INTRODUCCIN
Cul es el mtodo o camino ms eficaz para el combate a la corrupcin en la administracin pblica? Cul es el mejor camino para lograr una efectiva rendicin de cuentas de los gobernantes a los ciudadanos? Seguramente existen diferentes perspectivas acadmicas, de la discusin poltica del momento o de la orientacin profesional de quien responda la pregunta.
Las respuestas pueden ser muy variadas, podra sealarse la funcin fiscalizadora del Congreso y la obligacin del poder Ejecutivo de rendirle cuentas como la va ms eficaz para controlar a nuestros gobernantes. Pero tambin se podra afirmar que es la transparencia y el acceso a la informacin pblica lo que garantiza el control ciudadano de las autoridades; tambin se puede afirmar la importancia de las elecciones como el mecanismo ideal para inducir el buen desempeo de los servidores pblicos. Seguramente habr quien argumente a los medios de
comunicacin como los instrumentos indispensables para prevenir, conocer y sancionar los abusos de poder. Otros instrumentos que se sealen pueden ser: el control judicial de las acciones de gobierno, la vigilancia escrupulosa por parte de organizaciones civiles no gubernamentales, la operacin de un sistema de servicio civil de carrera que premie el mrito y no la lealtad poltica o el amiguismo poltico. Todos sin duda tienen parte de razn.
El riesgo, sin embargo, es que, al enfatizar uno de los componentes, olvidemos que la rendicin de cuentas, para ser efectiva requiere que todas las piezas del rompecabezas estn en su lugar.
En seguida, se aborda el contexto internacional en la materia, para conocer ms all de nuestras fronteras, cual es el enfoque de la temtica que se toca en el presente trabajo de investigacin.
ORFIS IETAIP OAXACA
CAPTULO 1
1.1 EL PAPEL DE LA ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS1
La coexistencia pacfica de los Estados, surge como una prctica de la poltica exterior ante la existencia de diferentes formas econmicas sociales entre Estados, se origina como un catalizador de los denominados Estados socialistas y Estados capitalistas.
La coexistencia pacfica acuaba despus de la primera guerra mundial, como hoy, la necesidad objetiva del desarrollo de la sociedad humana actual y que obedece a los intereses vitales de toda nacin, que son indistintamente de tal o cual rgimen: a) La renuncia a la guerra como medio para resolver conflictos internacionales y su solucin por va pacfica: b) La igualdad de derechos entre los Estados; c) La comprensin mutua y la confianza entre unos y otros; d) La no intervencin en asuntos internos; e) El respeto de la soberana y la integridad territorial de los Estados; f) La cooperacin econmica y cultural a partir del principio de igualdad.
La coexistencia pacfica en un principio se utiliz como una terminologa ideolgica. Lejos de esta acotacin ideolgica, en el purismo de su concepcin, la coexistencia pacfica reconoce distintas formas de gobierno, capaces de coexistir en el concierto de naciones. Hoy da observamos la religin como un factor insoslayable en las formas de gobierno en el medio oriente. La imposibilidad de citar a la democracia como nica forma de gobernar, esta an distante de ser una realidad en pleno siglo XXI.
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Se puede pensar en el propsito de la coexistencia pacfica entonces, en los trminos anteriores, y que se infiere fundamentalmente en el espritu de la Carta de Naciones Unidas, suscrita en San Francisco California, el 26 de junio de 1945, y puesta en vigor el 24 de octubre de 1945, y que precede de la Sociedad de Naciones, surgida tras la primera guerra mundial.
En su proemio la Carta de San Francisco declara en cuatro enunciados que los pueblos de las Naciones Unidas se comprometen a: 1) preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra, que dos veces a la humanidad ha inflingido sufrimientos indecibles; 2) a reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres de las naciones grandes y pequeas; 3) a crear condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la justicia y el respeto a las obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes del derecho internacional; y 4) a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto ms amplio de la libertad.
Posteriormente la Carta cita cmo lograr lo anterior a travs de acciones como: a) practicar la tolerancia y a convivir en paz como buenos vecinos; b) a unir fuerzas para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, a asegurar, mediante la aceptacin de principios y la adopcin de mtodos, que no se usar la fuerza armada sino en servicio del inters comn; y c) a emplear un mecanismo internacional para promover el progreso econmico y social de todos los pueblos. Y es en esta ltima parte, que podemos encontrar la aspiracin a dicha coexistencia pacfica de los Estados en una interpretacin purista y no con fines ideolgicos como lleg a ser utilizado.
La Carta al sealar en su artculo primero como primer propsito mantener la paz y seguridad internacional, establece con tal fin tomar medidas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz; y para suprimir actos de agresin y otros quebrantamientos de la paz, obrar conforme a los principios de la justicia y del 4
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Derecho Internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz y que van de la mano con los principios mencionados en su artculo segundo que fueron desarrollados en la Declaracin sobre los Principios de Derecho Internacional referentes a las Relaciones de Amistad y Cooperacin entre los Estados , de
conformidad con la Carta de las Naciones Unidas.
La piedra angular de la coexistencia pacfica de los Estados es el principio de no intervencin en la lectura del proemio de la Carta, donde ningn Estado puede intervenir en los asuntos internos o externos de cualquier Estado. Cualquier forma de injerencia que atenta sobre la soberana de un Estado es violatoria del Derecho Internacional. Y este es el punto de quiebre del sistema internacional, hasta donde la conducta de un Estado es considerada un acto de no intervencin.
Los Estados Unidos, son el pas que ms ha violado el principio de no intervencin a lo largo de todo el perodo posterior a la creacin de la ONU, la existencia de una poltica altamente participativa en los problemas del mundo, ha continuado hasta la poca actual del presidente Bush, que con los trgicos acontecimientos del 11 de septiembre del 2001, dictara aquel memorable discurso del 7 de octubre del mismo ao, en que seal no slo defender las libertades de los Estados Unidos, sino la libertad de todo el mundo que quisiese vivir y criar a sus hijos libres de miedos, rematando con aquella frase clebre del mismo discurso que le caracterizara hasta nuestros tiempos: El que no est con nosotros, est en nuestra contra. Esta frase conllevara su propio concepto de coexistencia pacfica, ms all de cualquier ordenamiento internacional, exclusivamente atendiendo al concepto del inters por sobre el Derecho Internacional. As quedo demostrado por ejemplo, con sus incursiones en los ltimos aos a Irak, reconocidas como actos de intervencin, acto con singular relevancia, al no contar con la mayora de votos por unanimidad del Consejo de Seguridad, en desacato del Derecho Internacional.
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Queda un velo nostlgico del respeto al Derecho Internacional como instrumento para asegurar la coexistencia pacfica de los Estados, sta slo puede forjarse en el seno del proyecto ms ambicioso que la humanidad ha producido, y que es la Organizacin de las Naciones Unidas, con el concierto de 191 Estados parte.
La ONU es la entidad ms importante, con ms miembros asociados con propsitos y principios bien establecidos, pero que an no logra imponerse al criterio de unos cuantos, como ha quedado demostrado a lo largo de las ltimas dcadas del siglo XX y principios del siglo XXI. Ms all de las cuotas aportadas por tal o cual Estado a la Organizacin, debe subsistir el espritu de la coexistencia pacfica de los Estados, que al final es el nico bastin para perpetuar la raza humana a travs del respeto a la libre autodeterminacin de los pueblos y en consecuencia al principio de no intervencin de acuerdo a la Carta de Naciones Unidas.
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Rodrguez Santibez. Ponencia: Reflexin sobre el papel del Derecho Internacional para asegurar la paz entre los Estados, siempre teniendo en cuenta tanto la dicotoma entre: Coexistencia pacfica o destruccin masiva? Y el rol de la Organizacin de las Naciones Unidas.
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1.2 LOS TRATADOS INTERNACIONALES Y SU VNCULO CON LOS DERECHOS HUMANOS

ENSAYO: REALIZADO POR Jorge CARPIZO y Alfonso GMEZ ROBLEDO VERDUZCO 2
El artculo 133 constitucional

1. El artculo 133 de la Constitucin mexicana de 1917 establece que:
Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin, que emanen de ella y todos los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado, sern la Ley Suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.
Este es un artculo muy importante que establece varias disposiciones de la mayor trascendencia:
a) La supremaca de la Constitucin.
b) La jerarqua de las normas en el orden jurdico mexicano.
c) Los tratados internacionales que estn de acuerdo con la Constitucin, celebrados por el presidente de la repblica y aprobados por el Senado, son normas internas del orden jurdico mexicano.
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d) Entre las normas federales y locales no existe jerarqua alguna, sino que en caso de una aparente contradiccin, el problema se resuelve examinando qu autoridad es constitucionalmente competente para expedir esa norma.
e) Los jueces locales respetarn y aplicarn la Constitucin general de la Repblica a pesar de las disposiciones en contrario que pudiera contener el orden jurdico local.
f) Todas las autoridades, incluso las administrativas, deben respetar la supremaca constitucional; en consecuencia, no han de aplicar una ley si sta es inconstitucional.
El tratado internacional y la jurisprudencia

Mxico es parte de la Convencin de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969, en vigor desde el 27 de enero de 1970, y ratificada por nuestro pas el 25 de septiembre de 1974. Esta Convencin se apega al criterio contemporneo ms generalizado en cuanto a la utilizacin del trmino "tratado", como el ms adecuado para abarcar todos los instrumentos en los cuales de cualquier modo se consigna un compromiso internacional y sobre los que existe una gran variedad de denominaciones, tales como convencin, protocolo, pacto, carta, acuerdo o canje de notas.
Este "Tratado de tratados" fue aprobado por 79 votos a favor, 19 abstenciones y el muy lamentable voto en contra por parte de Francia.
Todo Estado queda obligado a respetar de buena fe, no slo la letra sino tambin el espritu mismo del tratado internacional del cual es parte contratante. El incumplimiento o inejecucin de cualquiera de las obligaciones insertas en el tratado
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es susceptible de ser sancionado por el derecho internacional a travs del mecanismo de la responsabilidad internacional.
No importa pues la denominacin particular que se le otorgue al instrumento internacional, para que slo con ello pudiera pensarse que se modifica su naturaleza. Sin embargo, en nuestro pas -al igual que en Estados Unidos- ha prosperado la prctica viciosa de celebrar un sinnmero de acuerdos
internacionales, que son verdaderos tratados, que producen efectos jurdicos regidos por el derecho internacional y que, no obstante esto, no se someten a la aprobacin del Senado, en donde, por lo dems, ni siquiera se exige la prctica estadounidense de la votacin afirmativa de las dos terceras partes del mismo, sino que es suficiente con que el tratado se apruebe por simple mayora de votos.
Los tratados internacionales para tener vigencia en nuestro pas deben:
a) Estar de acuerdo con la Constitucin.
b) Haberse celebrado por el presidente de la repblica y aprobados por el Senado con la regla -como ya asentamos- de la mayora de los votos de los senadores presentes.
Los tratados internacionales y el derecho a la informacin

En trminos generales, y siguiendo a la corriente mayoritaria, se puede decir que "la libertad de expresin" que se refiere a ideas, opiniones o pensamientos es una libertad que puede implicar una manifestacin no absolutamente verdica, y no por ello se vulnera la normatividad internacional, siempre y cuando esta misma libertad no caiga en la calumnia, la mentira o algn tipo de injuria especfica.
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Por el contrario, "el derecho a la informacin", conlleva necesariamente la veracidad como su fundamento esencial. Uno de los graves problemas que aqu se presentan es el relativo al hecho de que en mltiples ocasiones se emiten ciertas opiniones muy delicadas, pero con un sustrato carente de veracidad.
No cabe duda de que el antecedente internacional de mucho de lo que se legislara posteriormente en el marco del derecho a la informacin, se encuentra primeramente en la Declaracin Universal de Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948, cuando seala en su artculo 19 que todo individuo tiene derecho a la libertad de expresin, que incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el poder investigar y recibir informaciones y opiniones, y difundirlas por cualquier medio de expresin, sin limitacin de fronteras.
Por lo que toca al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos del 16 de diciembre de 1966, ste asienta:
Toda persona tiene derecho a la libertad de expresin; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin (artculo 19, inciso 2o.).
Sin embargo, este mismo Pacto Internacional se encarga de ponerle lmites al derecho a la libertad de expresin, sosteniendo que el ejercicio de dicho derecho entraa "deberes y responsabilidades especiales".
Las restricciones a las que puede quedar constreido el derecho a la informacin no pueden ser arbitrarias, sino que deben estar expresamente fijadas por la ley con objeto de:
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a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems.
b) La proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas (artculo 19, inciso 3o.).
Por su parte, tanto la Convencin Americana sobre Derechos Humanos de 1969 (Pacto de San Jos) en su artculo 13, como la Convencin Europea para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1950, en su artculo 10, consagran en forma por dems clara y precisa el derecho a la informacin.
En la Convencin Americana se postula que el derecho a la libertad de pensamiento y expresin a la que toda persona tiene derecho, comprende asimismo "...la libertad de buscar, recibir y difundir informacin e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro mtodo de su eleccin" (artculo 13, inciso 1o.).
Ms adelante, y de manera casi idntica a la forma en que queda contemplado en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, esta Convencin Americana prev que el ejercicio de la libertad de expresin "no puede estar sujeta a previa censura sino a responsabilidades ulteriores", contempladas por la ley con el fin de asegurar el respeto a los derechos, a la reputacin de los dems, a la proteccin de la seguridad nacional, al orden pblico, a la salud o a la moral pblicas (artculo 13, inciso 2o., subincisos a y b.
De igual forma, el artculo 10 de la Convencin Europea para la Proteccin de los Derechos Humanos estipula que el derecho que tiene toda persona a la libertad de expresin, comprende tambin la libertad de comunicar o recibir informaciones o ideas, "...sin que pueda haber ingerencia de autoridades pblicas y sin consideracin de fronteras" (artculo 10, inciso 1o.). 11
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De la misma manera que se establece en otras convenciones y pactos sobre derechos humanos, aqu tambin la Convencin Europea precisa que dado que el ejercicio de tales libertades entraa deberes y responsabilidades, aqullas podrn ser sometidas a ciertas "condiciones, restricciones o sanciones, previstas por la ley", por fines tales como la proteccin de la reputacin, de la divulgacin de informaciones confidenciales, o para garantizar "la autoridad y la imparcialidad del Poder Judicial" (artculo 10, 2)).
En Mxico, la jerarqua del orden jurdico es la siguiente: 1) La Constitucin, 2) Las leyes constitucionales y los tratados internacionales, 3) Las leyes federales y las leyes locales.
En el Mxico de nuestros das una prioridad consiste en el conocimiento de los tratados internacionales de los que nuestro pas es Estado parte, especialmente los referentes a los derechos humanos, y en este caso especfico de los que contienen disposiciones sobre el derecho a la informacin y el respeto a la vida privada. Reiteramos una y otra vez, y nunca ser demasiado, que esos preceptos que son normas internacionales deben ser alegados por los abogados y aplicados por los jueces.
Las disposiciones que contienen los tratados internacionales ratificados por Mxico respecto al derecho a la informacin y al respeto a la vida privada y al honor, amplan el marco de proteccin que contiene nuestro orden jurdico al respecto.
Igualmente importante que conocer los tratados, resulta estar al tanto de la interpretacin que de los mismos realizan los rganos competentes, de acuerdo con los propios instrumentos internacionales en virtud de que dichas interpretaciones se pueden y han de hacerse valer ante los tribunales nacionales.
Asimismo, interesante y aleccionador resulta enterarse de la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos por su profundidad y seriedad, pero 12
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especialmente porque influye en las resoluciones de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos.
Todos los tratados internacionales que se citan en este ensayo persiguen la finalidad de proteger la libertad de expresin y el derecho a la informacin, pero ninguno los considera derechos ilimitados o absolutos. Al contrario, los mismos sealan algunas restricciones que no pueden ser arbitrarias sino que tienen que estar expresamente fijadas por la ley para asegurar el respeto a los derechos de los dems, as como la proteccin de la seguridad nacional y el orden pblico.
Un paso muy importante para la defensa y proteccin de los derechos humanos en nuestro pas es que Mxico a partir de diciembre de 1998 ha reconocido la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Es de esperarse que conozca casos de violaciones de esos derechos cometidos en nuestro territorio, y que en el mismo no encontraron eco para la realizacin de la justicia.
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Investigadores titulares de tiempo completo del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.
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1.3 EL PACTO MUNDIAL DE LA ONU: UNA OPORTUNIDAD DE DETENER LA CORRUPCIN

El Pacto Mundial de la ONU, que convoca a los lderes empresarios a adoptar nueve principios universalmente acordados en relacin con los derechos humanos, trabajo y respeto por el medio ambiente, tiene un papel creciente en un mundo en el que la globalizacin borra las fronteras para las relaciones y el comercio internacional. Desde su fundacin en enero de 1999, el pacto es apoyado por ms de mil empresas en todo el mundo, y representa una poderosa fuerza para mejorar la responsabilidad corporativa.
El pacto ha subrayado la influencia que pueden tener las empresas en el desarrollo de una economa ms sustentable e inclusiva, donde la vigencia de la ley sea el aspecto ms importante. Para asegurar el cumplimiento de este importante objetivo, es crucial el tema de la transparencia en la manera en que se conducen los negocios.
El Pacto Mundial busca fomentar la transparencia pidiendo a las empresas participantes publicar reportes anuales sobre las actividades que han llevado a cabo para apoyar los nuevos principios. Esto es importante dada la falta de mecanismos para implementar y monitorear los principios, los cuales no son legalmente vinculantes. Muchas Organizaciones No Gubernamentales ONG- critican el Pacto Mundial por esta razn; argumentan que permite a las empresas aparentar preocupacin por el buen manejo corporativo, pero no hace nada para garantizar mejoras reales en el comportamiento empresarial.
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Sin embargo, en ausencia de un principio explcito sobre corrupcin, las compaas no estn obligadas a informar cmo estn trabajando para eliminar el flagelo de la corrupcin de sus prcticas empresariales. Este vaco legal fundamental es el motivo por el cual todava est lejos la realizacin de las enormes posibilidades que abre el Pacto. La Convencin de la ONU contra la Corrupcin, realizada en diciembre de 2003, otorga al tema de la corrupcin una mayor importancia dentro del sistema de la ONU y abre la posibilidad de que se incorpore al Pacto Mundial un principio explcito sobre corrupcin y transparencia. El secretario general de la ONU Kofi Annan ha indicado que la firma de la convencin a fines de 2003 en Mxico brinda una oportunidad para que se incorpore un dcimo principio al Pacto.
La oficina del Pacto Mundial ya ha comenzado a preparar el terreno para un dcimo principio sobre transparencia y contra la corrupcin, hacindolo objeto de discusin con sus integrantes en diciembre de 2002 y del consejo de asesores en julio de 2003. Se present ante la reunin del Foro de Aprendizaje del Pacto Mundial en diciembre de 2002 en Berln una evaluacin de la posibilidad del dcimo principio. Las reacciones de los empresarios, sindicatos y gobiernos fueron variadas: algunos afirmaron que el cumplimiento de todos los principios existentes implicaba un elemento de transparencia y que por lo tanto no era necesario un dcimo.
Pero el hecho de que la corrupcin entorpece el cumplimiento de los derechos considerados en todos los otros principios otorga ms, y no menos peso al planteo de que se necesita un principio explcito acerca de la transparencia.
El Pacto Global ya est trabajando en importantes proyectos relacionados con la corrupcin y la transparencia. El grupo de trabajo sobre la transparencia y corrupcin ha estado ocupndose de sobornos, antitrust, difusin de datos y polticas pblicas relacionadas, temas que estn todos planteados en la Convencin de la ONU contra la Corrupcin.
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Por ejemplo, un dilogo poltico sobre El rol del sector privado en zonas de conflicto de 2001, produjo una serie de lneas directrices con detalladas recomendaciones para la sociedad civil, gobiernos, empresarios e instituciones multilaterales, destinadas a eliminar la corrupcin en el comercio de armas.
Al colocar al tema de la transparencia y la corrupcin como centro del dcimo principio, ste y otros esfuerzos importantes slo pueden fortalecerse. Jeremy Brooks (Transparency International)
A continuacin se enuncian los diez principios del Pacto Mundial:

Principio I
Apoyar y respetar la proteccin de los derechos humanos proclamados en el mbito internacional.
Principio II
Asegurarse de no ser cmplice en abusos a los derechos humanos
Principio III
Respetar la libertad de asociacin y el reconocimiento efectivo a la negociacin colectiva
Principio IV
Eliminar todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio
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Principio V
Abolir de forma efectiva el trabajo infantil
Principio VI
Eliminar la discriminacin con respecto al empleo y la ocupacin
Principio VII
Apoyar los mtodos preventivos con respecto a problemas ambientales
Principio VIII
Apoyar iniciativas para promover una mayor responsabilidad ambiental
Principio IX
Fomentar el desarrollo y la difusin de tecnologas inofensivas para el medio ambiente
Principio X
Anticorrupcin
El 10mo. Principio contra la Corrupcin.

El 24 de junio del 2004, durante la Cumbre de Lderes del Pacto Global, se anunci que a partir de ese momento el Grupo del Pacto Global incluira un dcimo principio en contra de la Corrupcin. Este principio refleja el recientemente adoptado Convenio contra la Corrupcin de las Naciones Unidas.
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La redaccin del dcimo principio, segn lo acordado durante el proceso de consulta, es como sigue y los participantes del Pacto Global debern agregarlo a todos los esfuerzos de comunicacin e implementacin.
Principio 10: Los negocios debern actuar en contra de la corrupcin en todas sus formas, incluyendo la extorsin y el soborno
El plan de trabajo de la Oficina del Pacto Global se enfocar en brindar las herramientas necesarias y la informacin bsica para la implementacin; en reunir buenas prcticas y cooperar en el apalancamiento de las iniciativas existentes, y respaldar los dilogos sobre temas especficos.
A continuacin se transcriben algunas sugerencias especficas para los participantes del Pacto Global:
1.
Como primera y elemental medida, introduzcan programas y polticas anticorrupcin dentro de sus organizaciones y sus operaciones de negocios.
2.
Informen sobre su trabajo en contra de la corrupcin en la comunicacin anual sobre avance.
3.
Compartan experiencias y buenas prcticas a travs de la presentacin de ejemplos y estudios de casos.
4.
Es ms, colaboren con sus pares en la industria para encontrar soluciones en forma conjunta con el fin de combatir la corrupcin mediante iniciativas sectoriales.
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5.
Colaboren con Transparencia Internacional y con la Cmara de Comercio Internacional como proveedor principal de herramientas en la lucha contra la corrupcin.
6.
Se comprometan en esfuerzo colectivo con todas las partes con intereses en esto, por ejemplo, usando los Pactos de Integridad de Transparencia Internacional.
7.
Hagan lobby para la ratificacin e implementacin de la Convencin de la ONU contra la Corrupcin en la mayor cantidad posible de pases.
El principal tema global que se perfil durante el perodo de julio de 2002 a junio de 2003 fue la negociacin de la Convencin de la ONU contra la Corrupcin. A nivel regional, la Unin Africana adopt una convencin que promete reducir los sobornos y la Unin Europea se prepar para el ingreso de 10 pases del centro y este de Europa, con importantes implicancias para la contnua lucha contra la corrupcin. El debate acerca de la posible enmienda de la Convencin de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico OCDE- para combatir el Soborno contina, incluso mientras est siendo implementada. Finalmente, el gobierno estadounidense present propuestas para la Millennium Challenge Account, que condicionar el otorgamiento de asistencia a los esfuerzos del pas por combatir la corrupcin.
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1.3.1 La divulgacin en las distintas regiones del Mundo

Las leyes de divulgacin a lo largo del mundo van de la transparencia total a la total opacidad, con un predominio de esto ltimo. Basndose en el estudio de las leyes de divulgacin en 118 pases, La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional USAID por sus siglas en ingls- traz un mapa compuesto del estado actual de la divulgacin. El cuadro ilustra la amplitud con la cual los pases estudiados tienen leyes de divulgacin en sus cdigos, por regin y por tipo de ley de divulgacin.
Un cuadro ms detallado surge cuando los pases son agrupados de acuerdo con el tipo de informacin requerida: presentacin por parte de los partidos polticos de cuentas de ingresos y/o gastos; presentacin por parte de los candidatos de cuentas de ingresos y/o gastos; y divulgacin de los nombres de los donantes a los partidos polticos.
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Presencia de la divulgacin pblica
Porcentaje de pases que requieren

Regin N de pases Estudiados Rendicin gastos e Informes Pblicos % 44 100 25 29 73 81 89 67 44 Ingresos y/o gastos del Partido % Ingresos y/o gastos del Candidato % Nombres de los Donantes a partidos %
frica Amrica: Norte Caribe Central Sur Europa: Occidental Oriental Asia Pacfico/ Oceana
27 3 12 7 11 16 18 15 9
33 100 0 0 73 69 83 47 33
11 67 25 14 9 38 39 53 33
3 67 0 0 27 56 67 27 33
Respecto de reportar los ingresos y gastos de los partidos, las naciones del Caribe y de Amrica Central se distinguen por no tener ninguna clase de requerimientos. En frica, Asia y Pacfico/Oceana, menos de la mitad de los pases exigen que se muestren esas cifras. Respecto de la divulgacin de los ingresos y gastos del candidato, el porcentaje de Sudamrica es menor. La cifra tambin es baja para las naciones africanas, centroamericanas y del Caribe.
Las diferencias entre los requerimientos de presentacin de cuentas del partido y del candidato son considerables. En algunos pases de frica y del Caribe, las leyes de divulgacin abarcan el financiamiento de los partidos polticos pero excluyen
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cualquier requerimiento al candidato. Esto significa que permanecen secretas considerables cantidades de dinero que van a, o son gastadas por, los candidatos.
Respecto de la divulgacin de los nombres de donantes a los partidos, los pases del Caribe y de Amrica Central carecen de tales leyes y slo un puado de naciones africanas las tienen. Estas tres regiones aparecen como los bastiones del secreto del dinero en poltica. Mientras muchos pases sudamericanos requieren divulgacin de los ingresos y los gastos de los partidos, muchos no requieren la divulgacin de los nombres de los donantes y la divulgacin de los ingresos y gastos del candidato es poco habitual.
La divulgacin, comparaciones entre pases
El siguiente cuadro es una categorizacin de 118 pases estudiados de acuerdo con su posicin respecto de tres variables principales: divulgacin por parte de los partidos polticos de la contabilidad de ingresos y/o gastos; divulgacin por parte de los candidatos de la contabilidad de ingresos y/o gastos; y divulgacin de la identidad de los donantes a los partidos polticos. Los pases con alta divulgacin pblica requieren informes de las tres variables; los pases medios requieren informes de dos variables, mientras que los pases que slo tienen una clase de divulgacin son considerados bajos. La divulgacin oculta significa que los gobiernos ven los informes financieros, pero no el pblico, mientras que ninguna implica que una nacin no tiene exigencias de informacin.
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Dinero en la poltica: leyes de transparencia
Nivel de divulgacin pblica

Alto 13% Medio 22%
Pases
Armenia, Australia, Brasil, Canad, Dinamarca, Estados Unidos, Filipinas, Grecia, Japn, Lituania, Nueva Zelanda, Reino Unido, Rusia, Tailandia, Ucrania. Alemania, Argentina, Azerbaijan, Blgica, Benin, Bosnia y Herzegovina, Colombia, Corea del Sur, Eslovaquia, Francia, Pases Bajos, Hungra, Irlanda, Italia, Letonia, Lesotho, Macedonia, Moldavia, Noruega, Papa Nueva Guinea, Polonia, Portugal, Repblica Checa, Rumania, Singapur, Tanzania. Austria*, Bangladesh, Barbados, Belarrusia, Bolivia, Botswana, Bulgaria, Chile, Costa Rica*, Ecuador*, Espaa, Gambia, Ghana, India*, Indonesia*, Israel*, Jamaica, Kenya, Mali*, Malta, Marruecos*, Mauricio, Mxico*, Namibia, Nicaragua*, Nigeria, Per, Taiwn, Tonga, Trinidad y Tobago. Argelia, Finlandia, Gabn, Guatemala, Guyana, Honduras, Lbano, Malasia, Maldivas, Nger, Panam, Paraguay, Repblica de frica Central, Repblica Dominicana, Senegal, Seychelles, Togo, Tnez, Turqua, Venezuela. Albania, Angola, Antigua y Barbuda, Bahamas, Belice, Croacia, Dominica, El Salvador, Fiji, Grenada, Kiribati, Madagascar, Malawi, Mozambique, Samoa, St. Kitts y Nevis, Santa Luca, St. Vincent y las Granadinas, Sri Lanka, Sudfrica, Suecia, Suiza, Tuvalu, Uganda, Uruguay, Vanuatu, Zambia.
Bajo 25%
Oculto 17%
Nada 23%
* Acceso pblico a alguno, y no todos, los informes financieros archivados.

Es importante distinguir entre alta divulgacin y la divulgacin absoluta previamente analizada en este artculo. Incluso con una definicin menos estricta, el nmero de pases con alta divulgacin pblica es apenas del 13 por ciento. Esta cifra muy pequea confirma las sospechas de que la prctica de la divulgacin no est extendida. 23
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Veintitrs por ciento de los pases estudiados no tiene leyes de divulgacin y otro 17 por ciento tiene divulgacin oculta, significando que a los fines prcticos el 40 por ciento de las naciones del mundo nada le dicen a sus poblaciones acerca del dinero en la poltica. Si se agregan a este grupo los pases con baja o media divulgacin, el 87 por ciento de los pases estudiados tienen divulgacin oculta, parcial o nula.
La importancia de la divulgacin
La divulgacin es a la poltica lo que los informes financieros son a los negocios. El conocimiento de las cifras, en negocios y en poltica, debe ser razonablemente exacto para que puedan ser controladas, reducidas o modificadas. Desgraciadamente, en las finanzas polticas, se suele apelar ms a los costos estimados de las campaas que a los nmeros exactos, especialmente en los pases en desarrollo, donde mucho de lo que se discute es altamente especulativo, anecdtico o si no carente de datos concretos.
La divulgacin cumple con dos funciones muy importantes: contabilidad y rendicin de cuentas, lo que sirve tanto a las medidas preventivas como a las herramientas de control para combatir la corrupcin poltica. La funcin contable permite la confeccin de informes por tems de los fondos recibidos y gastados por los partidos polticos y candidatos. La funcin de rendicin de cuentas es la presentacin de esos informes al pblico de manera que los votantes puedan realizar elecciones ms informadas de sus partidos y candidatos. Hay cuatro beneficios fundamentales en el proceso de difusin:
La capacidad de seguir el dinero. La divulgacin es la piedra de toque de toda regulacin de las campaas y los partidos polticos. Sin ella no hay manera de seguir el rastro y por lo tanto aplicar lmites, vetos y prohibiciones. La posibilidad de 24
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seguir el dinero, o construir un camino auditado, es la primera defensa contra las irregularidades del sistema y pueden tener un impacto en la democracia y el gobierno.
La divulgacin como medida preventiva. La divulgacin sirve para controlar y revelar informacin que puede ayudar a cerrar las fciles puertas entre negocios y poltica y evitar conflictos de intereses. Provee a los grupos de vigilancia y a los medios de anlisis informados del financiamiento poltico y genera votantes mejor preparados. A travs de ejercicios de nombrar y acusar, sirve tambin para poner sobre aviso a funcionarios electos o de planta de que deben actuar en funcin del inters pblico y no de los beneficios privados. Esto no necesariamente la hace ms efectiva como medida de control que los lmites, vetos y prohibiciones sobre el dinero en la poltica, pero es una reforma que permite conseguir apoyo legislativo con ms facilidad. Esto se comprueba en la cantidad de pases que han aprobado leyes de divulgacin de las cuentas como un mtodo indirecto de combatir el mal uso del dinero en la poltica. La divulgacin de las cuentas empieza en un nivel tico o personal (abriendo al escrutinio las posesiones y deudas de un funcionario electo) pero puede extenderse a niveles partidarios e institucionales. La existencia de leyes de divulgacin de cuentas brinda un til ndice de la disposicin del pas para adoptar otras formas de divulgacin del financiamiento poltico. La divulgacin crea confianza en el proceso democrtico. En una democracia, el principio subyacente a la divulgacin es que cuanto ms transparentes y abiertas son las finanzas de una nacin, ms confiarn los ciudadanos en su gobierno. Los mtodos ocultos y secretos de financiar el proceso electoral generan escepticismo y cinismo frente a la poltica democrtica.
Dos escuelas de pensamiento con diferentes lecturas de la importancia de la divulgacin son dignas de mencin. Una considera una equivalencia moral entre el 25
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secreto del sufragio y el secreto de una donacin, una posicin adoptada en Suecia y tambin practicada en Finlandia y Suiza, donde no existen exigencias de divulgacin. La otra escuela est preocupada por el hostigamiento que pueden sufrir los aportantes polticos cuando descubren que han apoyado al partido o candidato equivocado, como ocurri recientemente en Ucrania y Egipto. Sin embargo, a medida que las democracias maduran, estos incidentes decrecen y la transparencia se establece con ms facilidad. Codificar la transparencia en una ley es un primer paso crucial.
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Divulgacin absoluta definida
El proceso de divulgacin ideal
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El proceso de divulgacin es un laberinto de recoleccin de datos, anlisis y difusin. La figura anterior describe el proceso ideal de divulgacin. Primero los partidos polticos y candidatos preparan los informes, luego son recogidos y auditados por un cuerpo gubernamental y, finalmente, vistos por el pblico. Aunque esto parece muy simple, hay permanentes cambios y obstculos que hacen casi imposible el proceso en algunos pases.
En ausencia de cualquier tipo de criterios internacionales, los pozos en los que se hunden los procesos de divulgacin incluyen:
Interpretaciones confusas. Pocas palabras en el financiamiento poltico son tan usadas y peor definidas que divulgacin. Puede significar que el pas tiene mnimos requerimientos para informar sobre el financiamiento poltico como opuesto a ninguna clase de requerimientos; que el gobierno compartir los informes financieros con el pblico, antes que mantenerlos en secreto; o que el gobierno compartir la informacin con el pblico, pero har todo lo posible para que sean difciles de entender o de acceder a ellos.
Acceso limitado a los datos. Lo ideal es abrir los informes al pblico, pero algunos gobiernos dificultan su acceso a ellos. Por ejemplo, se puede dar acceso, pero slo si se los copia a mano, lo que lleva su tiempo. Idealmente, un pas puede permitir una serie de opciones de acceso, incluyendo fax, fotocopias o publicando la informacin en el diario oficial, un peridico o un sitio web. Tambin es importante si los informes del financiamiento de las campaas son entregados antes o despus de la eleccin.
Pobre calidad de los datos o datos sin calidad. Una manera ms sutil de engao es la calidad de los datos que producen muchas leyes de divulgacin. La mayora de los datos presentados estn mezclados y son muy difciles de auditar, en consecuencia sin peso para el proceso de divulgacin. Tambin es importante la 28
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exactitud de los datos.
Baja cantidad de datos. Muchos pases dicen que practican la divulgacin, pero cumplen slo algunas de las variables requeridas para una divulgacin absoluta. Por ejemplo, la ley argentina requiere divulgacin a los partidos polticos, pero cierra un ojo ante los candidatos y a sus actividades de financiamiento privado, que no se informan en absoluto. La divulgacin absoluta, la mxima amplitud de apertura en la informacin de las contribuciones polticas requiere datos acerca de: cunto dinero recibi un partido y/o candidato; cunto apoyo fue dado al partido o candidato en apoyo gratuito, en especie (bienes, servicios o prstamos), los nombres (y a veces los domicilios) de los donantes; cunto dinero gastaron el candidato y el partido en la campaa y en qu; y nombres (y a veces domicilios) de compaas o personas que recibieron el dinero gastado en bienes y servicios provistos para la campaa. La divulgacin absoluta requiere que los candidatos archiven
comprobantes financieros (ingresos y deudas) como un requerimiento para competir por el cargo. Tambin importante para la divulgacin absoluta es el lmite fijado al monto de las donaciones antes de que se incluyan en el informe de campaa.
1.3.2 La corrupcin poltica

La corrupcin poltica es el abuso del poder que se les ha confiado, por parte de lderes polticos para obtener ganancias, con el objetivo de aumentar su poder o su riqueza. La corrupcin poltica no precisa que el dinero cambie de mano; puede tomar la forma de trfico de influencias o de la concrecin de favores que envenenan la poltica y amenazan a la democracia.
La corrupcin poltica abarca un amplio espectro de delitos y actos ilcitos cometidos por lderes polticos antes, durante o despus de abandonar la funcin. Es diferente
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a la corrupcin menuda o burocrtica en cuanto es perpetrada por lderes polticos o funcionarios electos que han sido investidos de autoridad pblica y que tienen la responsabilidad de representar el inters pblico. Tambin debe considerarse el aspecto concomitante a la corrupcin poltica: los sobornos pagados a los polticos. La corrupcin poltica es un obstculo a la transparencia de la vida pblica. En las democracias establecidas, la prdida de fe en la poltica y la ausencia de confianza en polticos y partidos desafa a los valores democrticos, una tendencia que se ha profundizado con la exposicin de la corrupcin en la ltima dcada. En los Estados en transicin y desarrollo, la corrupcin poltica amenaza la efectiva viabilidad de la democracia y vuelve vulnerables a las recientes instituciones democrticas. La corrupcin poltica es un tema central de la obra de Transparency International. En realidad, una de las razones para seleccionar a la corrupcin poltica como el tema del Informe global de la corrupcin de este ao es la prioridad de esta cuestin en la red de captulos nacionales de TI a lo largo del mundo, muchos de los cuales sostienen que la corrupcin poltica es una preocupacin fundamental en su pas y han hecho de ella el centro de sus esfuerzos y su lucha.
Principales medidas para controlar el dinero de la poltica3

30
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___________________________________________________________________________ Tipo de medidas Porcentaje de pases que utilizan esta medida para controlar el dinero de la poltica (104 pases considerados) 79 50 41 28 13
Financiamiento pblico Vetos y prohibiciones* Lmites a los gastos Lmites a las contribuciones Divulgacin absoluta
Principalmente a corporaciones, sindicatos y donantes del exterior.
_____________________
Pinto-Duschinsky, M. (2003). En: Financing Politics: A Global View, Journal of Democracy. Washington: USAID vol. 13, N 4, octubre de 2002, excepto en cuanto a los datos del autor para divulgacin absoluta, extrados de Money in Politics Handbook:A Guide to IncreasingTransparency in Democracies (Manual del dinero en poltica: una gua para aumentar la transparencia en las democracias).
3
31
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TIPOS DE CORRUPCIN POLTICA
Tipo
Actor-grupo vulnerable a la corrupcin

Candidatos polticos
Descripcin
Enriquecimiento personal
y Se le puede pedir a los candidatos que contribuyan con cifras significativas o incluso que paguen por su campaa individual. La poltica se convierte entonces en un juego de hombres ricos y los representantes electos acumulan los fondos necesarios para pagar por la prxima eleccin quedndose con un porcentaje de comisiones secretas o aceptando sobornos.
Exigir contribuciones de los empleados pblicos
Empleados pblicos y sector pblico
Un partido poltico o un candidato puede exigir pagos a los funcionarios, tanto pblicos como electos. En
algunos regmenes, un partido poltico puede llegar a forzar a los empleados a que se afilien al partido y luego hacer quitas en sus salarios para algunos gastos.
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Actividades que se oponen a las regulaciones del financiamiento poltico
Partidos polticos
Un partido poltico o un candidato puede aceptar donaciones de fuentes prohibidas o excederse del tope permitido.
Las violaciones de las exigencias de divulgacin as como la contabilidad adecuada de los informes, o la ausencia de financiamiento transparente, suelen ser causas de escndalo poltico.
Contribuciones polticas a cambio de favores, contratos o cambios de poltica
Sector privado Uno de los motivos de las contribuciones polticas a un partido o candidato es la posi bilidad de ganancias en el diseo de licitaciones y contratos gubernamentales. Las donaciones tambin pueden efectuarse en funcin de un cambio poltico del gobierno o para obtener una legislacin favorable para el inters especfico de un grupo.
Forzar al sector privado a pagar dinero por proteccin
Sector privado La extorsin, por ejemplo el uso
de
impuestos para forzar a los empresarios a entregar parte de sus ganancias a un
partido poltico.
Limitar el acceso a los fondos a los partidos de la oposicin
Partidos y candidatos opositores
Los regmenes autoritarios con un sistema econmico patrimonial y represin poltica pueden reducir fuertemente los recursos financieros disponibles para los partidos de la oposicin.
33
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1.3.3 Los criterios de Transparencia Internacional sobre Financiamiento Poltico y Discrecionalidad

Los criterios de TI sobre Financiamiento Poltico y Discrecionalidad estn basados en los valores de integridad, equidad, transparencia y rendicin de cuentas. Surgen de la preocupacin por la influencia del dinero y los favores en poltica, lo que afecta al proceso democrtico y a la vigencia de la ley. Se los presenta en el contexto de un compromiso internacional por contener la corrupcin expresado en la Convencin de la ONU contra la Corrupcin, cuyo texto deba ser adoptado en diciembre de 2003, y estn sostenidos en el reconocimiento global de los derechos humanos establecidos en la Declaracin Universal y las convenciones vinculadas con ella, estos criterios son:
1. Eliminar la venta de influencias y los conflictos de intereses

Las donaciones a los partidos polticos, candidatos y funcionarios electos no deben ser un medio de obtener favores personales o polticos o comprar el acceso a servicios polticos o civiles. Los propios partidos y candidatos deben practicar la transparencia y demostrar su compromiso con los criterios ticos de la vida pblica. Los gobiernos deben implementar una adecuada legislacin del conflicto de intereses, incluyendo leyes que regulen las circunstancias bajo las cuales un funcionario electo puede seguir con su cargo en el sector privado o en una compaa estatal.
34
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2. Transparencia por medio de la difusin y la publicacin

Los partidos polticos, candidatos y polticos deben dar a conocer sus recursos, ingresos y gastos a un organismo independiente. Esa informacin debe ser presentada anualmente, y tambin antes y despus de las elecciones. Deben informar los donantes y los montos de sus donaciones, incluyendo las que sean en especies y alquileres, y tambin sobre gastos. Sujeta a evaluacin confiable y segura respecto de los riesgos de donantes o beneficiarios, la informacin debe estar disponible de forma tal que el pblico pueda acceder a ella antes de las elecciones. Se puede requerir que compaas que coticen en bolsa den a conocer todas sus donaciones a partidos polticos de cualquier pas en sus balances anuales a los socios y se debe prestar aprobacin de los socios para esas donaciones.
3. Efectividad en la aplicacin y la supervisin de las medidas de regulacin

Organizaciones controladas por la poblacin deben supervisar efectivamente la observancia de las leyes y medidas regulatorias. Para cumplir ese objetivo, deben estar dotadas de los recursos necesarios, facultades, independencia y poderes para investigar. Junto a cortes independientes, deben asegurar que los delincuentes sean responsabilizados y debidamente sancionados. Se debe criminalizar el sostenimiento de partidos polticos con fondos ilegales.
4. Diversidad de ingresos y lmites al gasto

Se debe prestar especial atencin a los beneficios del financiamiento estatal de los partidos y candidatos y al estmulo de la participacin de los ciudadanos a travs de 35
ORFIS IETAIP OAXACA
pequeas donaciones y cuotas sociales. Tambin se debe prestar atencin en limitar los apoyos de las corporaciones y del extranjero, as como a las donaciones individuales muy abultadas. Para controlar la demanda de financiamiento poltico, se deben considerar mecanismos como los lmites al gasto y el acceso subsidiado a los medios.
5. Equidad e integridad en el acceso a los medios de comunicacin

Los candidatos y partidos deben tener un acceso equitativo a los medios. Se deben establecer, aplicar y mantener criterios para alcanzar una cobertura meditica equilibrada y una integridad de los medios. Los medios deben jugar un papel independiente y crtico, tanto en las elecciones como en el proceso poltico ms amplio. Se deben usar instrumentos como la legislacin sobre el conflicto de intereses para evitar que el control poltico de los medios pblicos y privados cree una cobertura parcial de la poltica.
6. Participacin de la sociedad civil

La sociedad civil debe participar activamente en promover la legislacin adecuada en el terreno del financiamiento poltico y en el control de las finanzas polticas y su impacto sobre la representacin poltica. El marco legal, tanto regulatorio como institucional, debe permitir a las organizaciones de la sociedad civil, en conjunto con los medios independientes, hacerse cargo de estas actividades. Este marco debe tambin garantizar el acceso a la informacin y la posibilidad de que la sociedad civil pueda incidir en los debates sobre nueva legislacin, entre otras medidas.
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1.3.4 Iluminando las obscuras prcticas de la corrupcin poltica.

Transparency International seguir denunciando la corrupcin poltica y
permanecer decidida en su compromiso por una mayor transparencia del proceso poltico. Los criterios de TI sobre Financiamiento Poltico y Discrecionalidad son un aspecto de nuestros esfuerzos globales de denuncia, que incluyen tambin los siguientes recursos:
La ratificacin y puesta en prctica de la Convencin de la ONU contra la corrupcin

TI monitorear la ratificacin y puesta en prctica de la convencin, impulsando a cada firmante a adoptar y aplicar leyes nacionales que cumplan con la convencin. La convencin exige la ratificacin de 30 pases antes de entrar en vigencia. TI est particularmente interesada en que se cumplan las disposiciones de la convencin acerca de la recuperacin de los fondos. La riqueza robada debe ser regresada a sus legtimos dueos. Este propsito no se contradice con la campaa de TI para rastrear el dinero lavado, lanzada en Nyanga en marzo de 20014. Adems de establecer criterios para que sus firmantes terminen con los sobornos, la propia ONU debe estar vigilante, apuntando a prcticas desleales (como la compra de votos) dentro de su propio sistema.
_____________________
4.- www.transparency.org/pressreleases_archive/2001/2001.03.13.nyanga-declaration.htm
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El reforzamiento de la Convencin Anti Sobornos de la OCDE

No slo se debe reforzar mejor la Convencin Anti Sobornos, sino que adems debe enmendrsela para incluir una prohibicin al soborno de partidos polticos y funcionarios extranjeros (vase Podr la Convencin de la OCDE detener el soborno en el extranjero?)
Instalar la corrupcin poltica en la agenda de los donantes

Las instituciones financieras internacionales y las organizaciones bilaterales de ayuda deben prestar una mayor atencin a la corrupcin en los pases a los que prestan o entregan dinero, y por lo tanto establecer criterios de evaluacin que reflejen los niveles de corrupcin. Quienes reciban ayuda internacional necesitan incentivos para mejorar su desempeo en transparencia y un refuerzo de las reglas de financiamiento poltico, legislacin sobre conflictos de intereses y las garantas de inmunidad
Mejoramiento a nivel nacional de la legislacin sobre financiamiento poltico, divulgacin y conflictos de inters, y el reforzamiento de las instituciones mediante la aplicacin de la ley.
TI promover mejores legislaciones al mismo tiempo que su aplicacin tanto a nivel nacional como internacional, con la expectativa de que regmenes legales ms fuertes y ms abarcativos contra la corrupcin poltica tengan un impacto directo para alcanzar la justicia. Transparency International exige que se provea a los actores de la sociedad civil en todo el mundo de acceso a la informacin y de recursos legales a fin de permitirles cumplir un papel constructivo en el control del
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financiamiento poltico. La corrupcin poltica es un abuso del sistema poltico, de la confianza y de los principios que hacen funcionar a la democracia. Esperamos que este volumen reavive el debate poltico acerca de la corrupcin poltica, inspire la accin y resulte en cambios positivos. Mucho queda por hacer para terminar con la corrupcin poltica. A travs de la fuerza de su red de captulos locales, Transparency International pretende jugar un papel activo en la construccin del camino hacia el futuro.
1.3.5 Seguimiento del dinero
El cuadro 1.1 ilustra la magnitud del problema de la corrupcin poltica comprobada a travs de estimados de los fondos presuntamente robados por algunos de los ms notorios lderes de los ltimos 20 aos. Para ubicar las cifras en cierto contexto, la columna de la derecha incluye el ingreso per cpita de cada pas. Los diez lderes del cuadro no son necesariamente los ms corruptos del perodo y los estimados de los fondos presuntamente robados son muy aproximados. El cuadro est construido a partir de fuentes respetadas y ampliamente conocidas. En general es muy poco lo que se sabe sobre las sumas presuntamente apropiadas por muchos lderes.
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Cuadro 1.1. Corrupcin poltica comprobada 5,6,7,8 y 9

Estimado de Ingreso fondos per cpita supuestamente (2001) robados Mohamed Suharto, presidente de Indonesia, U$S 15 a 35 mil U$S 695 1967-98 millones Ferdinand Marcos, presidente de Filipinas, 1965-86 Mobutu Sese Seko, presidente de Zaire, 1965-97 Sani Abacha, presidente de Nigeria, 199398 Slobodan Milosevic, presidente de Serbia/Yugoslavia, 1989-2000 Jean-Claude Duvalier, presidente de Hait, 1981-86 Alberto Fujimori, presidente de Per, 19902000 Pavlo Lazarenko, primer ministro de Ucrania, 1996-97 Arnoldo Alemn, presidente de Nicaragua, 1997-2002 Joseph Estrada, presidente de Filipinas, 1998-2001 U$S 5 a 10 mil millones U$S 5 mil millones U$S 2 a 5 mil millones U$S 1 mil millones U$S 912 Jefe de gobierno
U$S
99
U$S
319
U$S
s/d
U$S 300 a 800 millones U$S 600 millones U$S 114 a 200 millones U$S 100 millones U$S 78 a 80 millones
U$S
460
U$S
2.051
U$S
766
U$S
490
U$S
912
_____________________________________
Cifras de ingreso per cpita: UN Human Development Report 2003 (New York, Oxford University Press, 2003), IMF Country Report N 02/269 (2002). Suharto: Time Asia, 24 de mayo de 1999, Inter Press, 24 de junio de 2003. Marcos: CNN; Febrero de 1998; Time Asia, 24 de mayo de 1999; UN Office on Drugs and
5
40
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6Crime.Anti-Corruption
Toolkit,
versin
5:
NODC
disponible
en:
www.unodc.org/unodc/
en/corruption_toolkit.html. Mobutu: Asamblea General de la ONU, Global Study on the Transfer of Funds of Illicit Origin, Especially Funds Derived from acts of Corruption (Estudio global acerca de la transferencia de fondos de origen ilegal derivados de actos de corrupcin), noviembre 2002; Time Asia, 24 de mayo de 1999. Abacha: UNODC, AntiCorruption Toolkit; BBC News (Gran Bretaa), 4 de septiembre de 2000; vase tambin Repatriacin de fondos estatales robados, Cap. 6, pgina 100. Milosevic, Associated Press, 2 de diciembre de 2000. Duvalier : Robert Heinl, Nancy Heinl y Michael Heinl, Written in Blood:The Story of Haitian.
7
People (Escrito en sangre: la historia del pueblo haitiano), 1492-1995 (Lanham, University Press of America, 1996); Time Asia, 24 de mayo 1999; UNODC, Anti-Corruption Toolkit; LHumanit (Francia), 11 de mayo de 1999. Fujimori: Oficina del Fiscal Especial del Estado para el caso Montesinos/Fujimori, Per. Lazarenko: Financial Times (Gran Bretaa), 14 de mayo de 2003; Chicago Tribune (USA), 9 de junio de 2003. Alemn: BBC News (Gran Bretaa), 10 de septiembre de 2002. Estrada: CNN, 22 de abril de 2001; Inter-Press, 24 de junio de 2003.
9
41
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CAPTULO 2
2.1 ORGANIZACIN INTERNACIONAL DE ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES (INTOSAI)10
La INTOSAI se ha convertido en una organizacin fundamental y estratgica, para la evaluacin, fiscalizacin y desarrollo de las polticas pblicas. De los 34 pases que en 1953 iniciaron este camino, a la organizacin que hoy agrupa a ms de 184 miembros, hay un gran nmero de realizaciones y metas renovadas en cuyo logro han participado muchos pases. La INTOSAI es una organizacin global que debe entenderse como patrimonio de los pueblos del mundo.
Entre las aportaciones centrales que la INTOSAI ha realizado a la fiscalizacin, y que han permitido mejorar su capacidad de servicio a la sociedad, se encuentra la Declaracin de Lima sobre las Lneas Bsicas de la Fiscalizacin, la cual establece la filosofa y el marco conceptual de la funcin fiscalizadora.
La declaracin de Lima establece pautas y principios que hoy se inscriben y reproducen, en los marcos constitucionales y normativos de muchos pases miembros.
Se puede afirmar que la INTOSAI ha establecido los criterios y normas fundamentales para transitar hacia una mejor fiscalizacin superior y a la mejora sustancial de la gestin gubernamental.
Una organizacin como esta, que hoy extiende su actividad por todos los rincones del planeta, no puede concentrar la participacin en un solo eje y en un solo espacio.
42
ORFIS IETAIP OAXACA
Por ello, las siete agrupaciones regionales que la integran en el mundo, significan un esfuerzo adicional de acercamiento a las caractersticas de cada zona geogrfica que posibilita un mayor y mejor intercambio de las experiencias compartidas.
Estas agrupaciones regionales, conformadas por la Organizacin
de Entidades
Fiscalizadoras de frica (AFROSAI), la Organizacin rabe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (ARABOSAI), la Organizacin de Entidades
Fiscalizadoras Superiores de Asia (ASOSAI), la Organizacin de Entidades Fiscalizadoras del Caribe (CAROSAI), la Organizacin de Entidades Fiscalizadoras de Europa (EUROSAI), la Organizacin Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS) y la Asociacin de Entidades Fiscalizadoras del Pacfico Sur (SPASAI), se han convertido, todas ellas, en estructuras fundamentales en la operacin de la INTOSAI.
De especial relevancia, son los comits y grupos de trabajo de esta organizacin, que tienen como objetivo desarrollar anlisis e investigaciones sobre temas especficos en materia de fiscalizacin. As se cuenta con los Comits de Normas de Auditara, de Normas de Control Interno, de Normas de Contabilidad, de Auditora de Tecnologa de la Informacin, de Trabajo sobre Privatizacin y de Deuda Pblica, as como los Grupos de Trabajo en materia de Auditora del Medio Ambiente, de Evaluacin de Programas, de Auditoria de Instituciones Internacionales y de Planeacin Estratgica del Comit Directivo de la INTOSAI.
Hay respuestas actuales a los viejos problemas del servicio pblico, pero tambin, existen an, rezagos inexplicables y nuevas formas de corrupcin.
Estos rezagos y el fenmeno de la corrupcin no son privativos de ningn rgimen poltico ni de pas alguno. El mejor ejemplo de esto son los escndalos financieros de las grandes corporaciones multinacionales ocurridos al principio de este siglo, que reflejaron conductas indebidas para favorecer a los grandes intereses econmicos. 43
ORFIS IETAIP OAXACA
En cuanto a la capacitacin es de mencionarse que la Iniciativa para el Desarrollo (IDI) de la INTOSAI, ha hecho posible la preparacin y el desarrollo del contenido de programas de capacitacin hacia los rganos Fiscalizadores de diferentes pases, sobre todo en temas que requieren de una alta especializacin, para contar con personal capacitado que detecte posibles desvos o actos de corrupcin.
Por ejemplo, el peso que tiene la deuda pblica en los pases emergentes, compromete los recursos del Estado de tal forma, que las polticas de bienestar social, educacin, empleo y seguridad, son seriamente afectadas, y en algunos casos, implican la necesidad de diferir la atencin de demandas en materia de pensiones y programas sociales; en Mxico hemos visto la distraccin enorme de recursos financieros con motivo del Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro -FOBAPROA -.
Los necesarios equilibrios financieros de la economa de los pases, obligan a ampliar la cobertura, solidez y capacidad de los programas de fiscalizacin de la deuda pblica, y al anlisis riguroso de su origen, legalidad, registro, administracin, pago y rendicin de cuentas.
Es obligacin de las entidades de fiscalizacin superior convertirse en instituciones promotoras de la transparencia y mejora continua de los servicios pblicos,
garantes para la sociedad en general, de que los recursos pblicos son recaudados, administrados y aplicados con honestidad, economa y eficiencia.
Los pases afiliados a la INTOSAI, deben tener siempre presente, que el patrimonio fundamental de las entidades de fiscalizacin, es su neutralidad. Que comparten los fines del Estado, y que al margen de intereses particulares o de grupo, pero con una gran sensibilidad poltica, debe atenderse primordialmente al inters superior de la Nacin.
44
ORFIS IETAIP OAXACA
La INTOSAI debe atender siempre a uno de los principios bsicos de su actuacin, la difusin de su experiencia, buscando que sirva a los miembros de la Organizacin para el mejoramiento de su actuacin que propicie la eliminacin gradual de las grandes reas generadoras de corrupcin.
_____________________
Gonzlez de Aragn, A. (2003). Cincuenta aniversario de la Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). Budapest, Hungra. Informacin tomada de Internet.
10
45
ORFIS IETAIP OAXACA
2.2 LA RENDICIN DE CUENTAS

CUALQUIER EXPLORACIN CUIDADOSA A TRAVS DE LA LITERATURA DE TRANSPARENCIA EN AMRICA DEL NORTE, NOS LLEVA CONSTANTEMENTE UNA Y OTRA VEZ A UN TEXTO APARECIDO EN EL YA LEJANO 1999: CONCEPTUALIZING ACCOUNTABILITY DE ANDREAS SCHEDLER. El Comit Editorial en del IFAI de mayor las lo los hizo: consult a los encontr expertos los mexi-
canos, que autores
busca con
materiales,
textos y los
que
frecuencia son citados para entender y discutir transiciones, Estados. ensayo el control del poder, el
los temas de la democracia,
buen gobierno y la reforma de los
Sistemtica y recurrentemente, clarificador, de esta explicacin como elusivo: la
apareca el nombre de Schedler y de su detallada y gil de un
concepto
tan fundamental
rendicin de cuentas.
Hallamos
este
texto
de
referencia
obligada:
un cuidadoso ensayo
que describe el concepto para ubicarlo como una de las ideas indispensables de la democracia.
En efecto, existe un consenso casi universal segn el cual la principal virtud de la democracia es que permite cambiar de gobernantes sin violencia,
y que ofrece adems esa posibilidad en plazos razonables y regulares. Pero no es tan evidente, en cambio, que la democracia permita que los
electores impongan sus necesidades y sus exigencias a los gobernantes, es decir, que stos acten como agentes representantes de los gobernados, en vez de dejarse llevar por sus propios intereses, ambiciones o por otros fines distintos de los que desean los electores. Tpicamente, la pregunta
surge de inmediato: Cmo solucionar este problema esencial de la democracia representativa?
46
ORFIS IETAIP OAXACA
Schedler
apunta:
mediante
una
batera mltiple,
mediante un varia-
do abanico de mecanismos, controles, pesos y contrapesos que configuran el contexto de la rendicin de cuentas. deben As, explicar en los y caso gobernantes justificar sus de incurrir en
deben abrirse a la inspeccin pblica; actos y deben estar supeditados
a las
sanciones
falta o ilegalidad. Para
eso, las democracias
ponen en marcha instituciones,
procedimientos y leyes que van desde el acceso a la informacin en manos del gobierno por parte de los ciudadanos, hasta la la implementacin remocin de de los
gobernantes mediante
el voto;
desde
contraloras
administrativas hasta la correccin por parte de otro poder, el judicial o el legislativo.
Todo
esto
da
pie a que Schedler desarrolle una
sutil e
imaginativa
argumentacin, que empieza por la explicacin del concepto anglosajn del accountability y termina con el reconocimiento intelectual y poltico de sus alcances y sus lmites. La rendicin de cuentas, nos dice, es un concepto modesto que para imponerse como una realidad que controla el poder se complementen.
debe desenvolverse en una multiplicidad de factores que
Aunque no hay un tipo de rendicin de cuentas que solucione de una vez por todas la corrupcin o la ilegalidad, s es posible implementar una
multitud de palancas que deben ponerse en marcha simultneamente para acotar, moldear y domesticar la discrecionalidad del poder.
Dentro
de
este
complejo engranaje
hay
que
destacar
un componente
fundamental de la rendicin de cuentas y que posee una especial importancia para el IFAI, obligacin informacin de y aquello que Schedler llama los gobernantes de answerability, es decir la las solicitudes de
responder de
los cuestionamientos
los gobernados. Para ello no
basta la buena voluntad sino que se requieren mecanismos que develen los actos, las decisiones y polticas de toda autoridad. Rendir cuentas es tambin establecer un dilogo, abrir un puente de comunicacin perma47
ORFIS IETAIP OAXACA
nente, institucional, sin pretextos, entre funcionarios y ciudadanos.
Andreas Viena la y
Schedler
es
doctor se
en Ciencia
Poltica por la Universidad de profesor investigador de
actualmente
desempea
como
Divisin en
de Estudios Polticos del CIDE. distintas
Ha escrito cerca de 40 captulos de libros
artculos
revistas especializadas y 20
sobre rendicin de cuentas, antipoltica, consolidacin democrtica, autoritarismo electoral y el proceso democratizador en Mxico. Ahora trabaja en un proyecto internacional de investigacin Democratizacin por la va electoral
en perspectiva comparada (70 pases, 1980-2002). Schedler se ha convertido en uno de los infaltables de las discusiones recientes sobre la transicin,
el gobierno y la democracia mexicana.
2.2.1 Los tres pilares de la rendicin de cuentas
EL ATRACTIVO
DE
LA
RENDICIN
DE CUENTAS
DERIVA
DE
SU
AMPLITUD. EL CONCEPTO ES COMPRENSIVO. Lejos de denotar una tcnica puntual para domesticar al poder, la rendicin de cuentas abarca de manera genrica tres maneras diferentes para prevenir y corregir abusos de poder: obliga al poder a abrirse a la inspeccin pblica; lo fuerza a explicar y justificar sus actos, y lo supedita a la amenaza de sanciones (ver Figura 1).
Los
tres aspectos
en su conjunto informacin, justificacin y castigo cuentas en una empresa multifactica. La
convierten a la rendicin de
convierten en una casa conceptual amplia que hospeda una muchedumbre de trminos afines, como la vigilancia, la auditora, la fiscalizacin o la
penalizacin, y todos comparten la pretensin de domesticar el ejercicio del poder.
48
ORFIS IETAIP OAXACA
Informacin y justificacin
Comnmente, al igual que en la mayora de los conceptos que utilizamos en el da a da, asumimos que entendemos lo que decimos cuando hablamos de rendicin de cuentas (y tambin aceptamos que los dems lo entienden). Las discusiones sobre el tema, por lo tanto, muchas veces no ofrecen definiciones explcitas del trmino. Ms bien, se desarrollan en base a un entendimiento
implcito, supuestamente compartido del concepto. En el caso de accountability, algunos autores que han llegado a definir el concepto de manera formal, lo han vinculado con la nocin de answerability. Segn estos autores,answerability representa el sinnimo ms cercano a la rendicin de sentido, la rendicin de cuentas, como cuentas. En este definicin
postula una
enciclopdica, es la capacidad de asegurar que los funcionarios pblicos respondan por sus acciones (Hickok 1995: 9). Deplorablemente, se trata de un trmino sin traduccin. En el mundo hispanoparlante, algunos han tratado de cubrir el hueco introduciendo el neologismo de respondabilidad.11
______________________
11
Ver el Proyec to (www.respondanet.com)
Respondabilidad-
Anticorrupcin
en
las
Amricas
49
ORFIS IETAIP OAXACA
Figura 1
Quizs por su disonancia con el
sentido
de
esttica
de
muchos
usuarios
lingsticos, el trmino no ha encontrado mucha resonancia, ni en la comunidad poltica ni en la acadmica. Sin embargo, podemos fcilmente adoptarlo como equivalente de Aceptemos answerability (aunque su uso a veces sea ms laxo).12 entonces la respondabilidad como nuestro punto de partida.
Como sugiere esta nocin, rendir cuentas implica la obligacin de responder a preguntas incmodas; y al revs, exigir cuentas implica la oportunidad de hacer preguntas incmodas. Pero qu clase de preguntas? En principio, las agencias de rendicin de cuentas pueden averiguar dos tipos de cosas. Pueden pedirles a los funcionarios pblicos que informen sobre sus decisiones o les pueden pedir que expliquen sus decisiones. _______________________
12
Andrade Salmn, L. (7 de Mayo de 1999). Respondabilidad y Democracia . La Paz, Bolivia: La Prensa.
50
ORFIS IETAIP OAXACA
Pueden preguntar por
hechos (la dimensin informativa de la rendicin de
cuentas) o por razones (la dimensin argumentativa de la rendicin de cuentas). La rendicin de cuentas involucra por tanto el derecho a recibir informacin y la obligacin correspondiente de derecho a divulgar recibir todos los datos una necesarios. Pero y el deber
tambin
implica el
explicacin
correspondiente de justificar el ejercicio de poder.13 Por un lado, la exigencia de cuentas tiene que ver entonces con tareas de monitoreo y vigilancia. Su misin
incluye la bsqueda de hechos y la generacin de evidencias. Por otra parte, la rendicin de cuentas contina el proyecto de la ilustracin europea de supeditar el poder no slo al imperio de la ley sino tambin al imperio de la razn. El poder debe estar atado a restricciones legales, pero tambin debe estar domesticado la rendicin por de la lgica cuentas es del razonamiento del pblico. poder En este sentido,
la anttesis
monoltico. Establece
una relacin de dilogo entre los actores que exigen y los que rinden cuentas. Los hace hablar a ambos, involucrndolos en un debate pblico. La rendicin de cuentas, por tanto, es opuesta no slo al ejercicio mudo del poder sino
tambin a controles mudos y unilaterales del poder.
LA RENDICIN DE CUENTAS INVOLUCRA POR TANTO EL DERECHO A RECIBIR INFORMACIN Y LA OBLIGACIN CORRESPONDIENTE DE DIVULGAR TODOS LOS DATOS NECESARIOS. PERO TAMBIN IMPLICA EL DERECHO A RECIBIR UNA EXPLICACIN Y EL DEBER CORRESPONDIENTE DE JUSTIFICAR EL EJERCICIO DE PODER.
________________________
13
Los dos aspectos de la respondabilida d se refieren tanto a decisiones pasadas como futuras. Los actores polticos que rinden cuentas tienen que respond er no s olamente por lo que han hecho (rend icin de cuentas retrospectiva) sino tambin por lo que piensan hacer (rendicin de cuentas prospectiva).
51
ORFIS IETAIP OAXACA
La
rendicin
de
cuentas
comparte
con
la
nocin
de
accountability
(aunque de manera algo oblicua) una raz etimolgica de simptica ambigedad. Los dos conceptos estn anclados en las cuentas, las que etimolgicamente han sido muy cercanas a los cuentos. Contamos nmeros y contamos historias. Esta ambigedad etimolgica sostiene ambas dimensiones de la rendicin de cuentas, la informativa y la argumentativa, la transparencia de hechos y la transparencia de razones. Rendimos cuentas (dando informacin) y rendimos cuentos (dando razones). Y bajo la perspectiva inversa: exigimos cuentas (claras) y exigimos cuentos (convincentes). En este sentido, la rendicin de cuentas (accountability) evoca tanto al contador pblico y sus libros contables como al contador de historias y sus relatos narrativos.14
Naturalmente, la referencia a los cuentos (que ciertamente tiene un toque ldico) invoca temores de cuenteros que decepcin, de maniobras teatrales, de funcionarios y polticos echan rollo en lugar de justificar sus actos y omisiones con
seriedad. Sin embargo, la mala fe y las faltas a la verdad forman una parte, digamos normal de la rendicin de cuentas que no tiene porqu espantarnos. Recordemos que la rendicin de cuentas no es un acto unilateral del soberano que los sbditos tuvieran que aceptar contentos, callados y
agradecidos.
________________________
14
Estark, D. y Lszl, B. (1998: 192-96). enfatizan los nexos entre cuentos y cuentas. De manera metafrica, hablan de los polticos democrticos que abren cuentas, piden crdito a lo s votantes y les rind en cuentas, ofrecindoles cuentos, para mant ener su credibilidad y poder refinanciar su crdito.
52
ORFIS IETAIP OAXACA
En
el
corazn
de
la
rendicin
de cuentas est
el dilogo crtico. No se
trata de un juego de un solo tiro sino de un juego iterativo, un ir y venir de preguntas y respuestas, de argumentos y contra argumentos. Cuando
exigimos cuentas, con frecuencia la informacin que recibimos no es tan precisa y confiable como quisiramos. Cuando exigimos cuentas, con frecuencia las justificaciones que recibimos no son tan convincentes como quisiramos. Por lo mismo, seguiremos insistiendo, preguntando, cuestionando, exigiendo. La
rendicin de cuentas no es un derecho de peticin. Es un derecho a la crtica y al dilogo. EN EL CORAZN DE LA RENDICIN DE CUENTAS EST EL DILOGO CRTICO. NO SE TRATA DE UN JUEGO DE UN SOLO TIRO SINO DE UN JUEGO ITERATIVO, UN IR Y VENIR DE PREGUNTAS Y RESPUESTAS, DE ARGUMENTOS Y CONTRAARGUMENTOS.
Sanciones
Hasta ahora, hemos descrito el ejercicio de la rendicin de cuentas
esencialmente como una actividad discursiva, como una suerte de investigacin benevolente, un dilogo amistoso entre quienes exigen y quienes rinden cuentas. Sin embargo, la respondabilidad, con la doble exigencia de informacin y justificacin que conlleva, no es la historia completa de la rendicin de cuentas. En poltica, la rendicin de cuentas involucra ms que la generacin de datos y el que intercambio de ejerce el argumentos, guiado argumento por la coaccin sin 45).15
coacciones
mejor
(Habermas 1987:
Adicionalmente a su dimensin informativa (preguntando por hechos) y su dimensin argumentativa (dando razones y formando juicios), la
rendicin de cuentas tambin contiene elementos de coaccin y castigo.

________________________
1 5 En
ingls,la famosa formulacin Habermasiana the forceles force of the better argument.
mantiene su elegancia original:
53
ORFIS IETAIP OAXACA
En ingls, la nocin correspondiente es enforcement, otro trmino que carece de equivalente preciso en castellano y que describe un conjunto de actividades orientadas hacia la observancia de la ley. Quiere decir, en esencia: hacer valer la ley, si es necesario por la fuerza. Lo que nos importa aqu es su aspecto impositivo, el esfuerzo por asegurar el cumplimiento con las normas por medio de la imposicin de sanciones. Ello implica que los actores que exigen cuentas no solamente cuestionan, eventualmente tambin castigan el comportamiento impropio de servidores pblicos (ODonnelll 1994: 61).
Del otro lado de la ecuacin, la faceta impositiva de la rendicin de cuentas implica que quienes rinden cuentas no solamente nos cuenten qu es lo que han hecho y por qu, sino que tambin asuman las consecuencias de sus actos, incluyendo eventuales sanciones negativas. Ejercicios de rendicin de cuentas que nada ms exponen una conducta inapropiada, sin imponer los castigos
correspondientes, frecuentemente se ven como ejercicios dbiles de rendicin de cuentas, como ejercicios inocuos, sin garra, que se quedan a la mitad. Si camina de la mano con la impunidad, la rendicin de cuentas aparece ms como un acto de simulacin que una restriccin real al poder.
LOS ACTORES QUE EXIGEN CUENTAS NO SOLAMENTE CUESTIONAN, EVENTUALMENTE TAMBIN CASTIGAN EL COMPORTAMIENTO IMPROPIO DE SERVIDORES PBLICOS. La relacin estrecha entre la rendicin de cuentas y la disponibilidad de
sanciones concuerda con lo que nos dice la literatura neoinstitucionalista sobre las fuentes de instituciones efectivas.16
----------------------------------------------------16
Schedler (2000). El llamado neoinstitucionalismo en la ciencia poltica se asocia primeramente al redescubrimiento de la relevancia de las instituciones formales (legales).
54
ORFIS IETAIP OAXACA
Como nos dice una buena parte de la nueva literatura institucionalista, para que sean efectivas las reglas formales deben estar acompaadas de mecanismos de monitoreo, para que no pase por desapercibido cuando alguien viola una norma (la funcin informativa de la rendicin de cuentas). Pero las reglas tambin deben contar con mecanismos de sancin, para que no quede sin el castigo debido quien viole la norma (la dimensin puniti-
va de la rendicin de cuentas). Ambos mecanismos, la supervisin efectiva y la sancin efectiva, son esenciales para contar con una estructura de incentivos compatible con el mantenimiento de la norma. Tanto la probabilidad de que se detecten las violaciones a la norma como la probabilidad de que se castiguen de manera adecuada cumplen funciones disuasorias importantes. Muchos autores acadmicos son enfticos en afirmar que la capacidad para castigar forma una parte integral de la rendicin de cuentas.17 Pero tambin los protagonistas mismos de la poltica, desde los ciudadanos hasta los funcionarios de alto nivel, saben muy bien que la disponibilidad de sanciones efectivas es vital para que las agencias de rendicin de cuentas puedan
actuar de manera firme y efectiva. En Mxico, para no irnos tido en un reclamo universal. revolucionario muy lejos, el Durante fin de el la impunidad se ha conversistema poltico post-
dcadas,
efectivamente haba
institucionalizado la impunidad. Operando
como una coalicin de camarillas unidas por la ambicin y la complicidad mutua, el estado de la revolucin institucional fue un estado de la
impunidad institucional. La ley era una herramienta disciplinaria contra los disidentes, los incmodos, los que se movan en la foto familiar.
____________________________ 17 Collier, ODonnell y Maravall (1999)
55
ORFIS IETAIP OAXACA
El castigo tocaba a los enemigos, no a los criminales. Todo funcionario era, en ltima instancia, responsable solamente ante el Presidente de la Repblica, quien a su vez era responsable solamente ante los fantasmas histricos de la revolucin mexicana. En este contexto, muchas veces el clamor por una rendicin de cuentas efectiva es un clamor por castigos efectivos.
TODO FUNCIONARIO ERA, EN LTIMA INSTANCIA, RESPONSABLE SOLAMENTE ANTE EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA, QUIEN A SU VEZ ERA RESPONSABLE SOLAMENTE ANTE LOS FANTASMAS HISTRICOS DE LA REVOLUCIN MEXICANA.
Otro ejemplo dramtico que ilustra
la dependencia de la rendicin de cuentas
de sanciones efectivas, nos lleva a cambiar de continente. Durante la Segunda Repblica de Nigeria (19791983), un elaborado cdigo de conducta requera que los funcionarios pblicos realizaran de manera regular su declaracin patrimonial. Se estableci una agencia especializada, el Code of Conduct Bureau, para comprobar la autenticidad de estas declaraciones y para investigar
acusaciones de corrupcin y malversacin de fondos. Sin embargo, el organismo nunca cont con la plantilla ni con los recursos necesarios para investigar adecuadamente las eventuales violaciones al cdigo de conducta. Adems, el rgano judicial encargado de sancionar las faltas respectivas, el Code of Conduct Tribunal, ni siquiera lleg a formarse porque la legislatura nacional nunca promulg la legislacin secundaria necesaria. Esta doble falla de supervisin y sancin abri la puerta a la impunidad ms absoluta. Como los polticos no tenan porqu temer ni
las mnimas consecuencias de su comportamiento
corrupto, se rompieron
todos los diques al despilfarro y el autoenriquecimiento. Formas severas de abuso del poder, como el soborno, la malversacin de fondos, la extorsin y la compra de votos, rpidamente alcanzaron niveles de extrema gravedad, fuera de cualquier control. El desvanecimiento radical de la integridad pblica gener un profundo 56 desencanto popular con la
ORFIS IETAIP OAXACA
democracia,
lo
que
contribuy
provocar
el
golpe militar de 1983
(ver Diamond 1991). El espectro de las posibles sanciones que acompaan ejercicios efectivos de rendicin de cuentas es exige muy amplio. que la En principio, severidad la norma de
la proporcionalidad
de la sancin dependa
de la severidad de la ofensa. En el mundo de la poltica, la imposicin de sanciones administrativas, civiles o penales es ms bien excepcional. En
poltica, las herramientas ms comunes de castigo a malas conductas son la exposicin pblica y la remocin del cargo. Aunque no lleven a los acusados a pagar multas o pisar la crcel, tanto la publicidad como el despido pueden constituir castigos terribles que lleven a destruir la reputacin pblica y la carrera poltica de un poltico.
LA NORMA DE LA PROPORCIONALIDAD EXIGE QUE LA SEVERIDAD DE LA SANCIN DEPENDA DE LA SEVERIDAD DE LA OFENSA.
Sin embargo, tan pronto como los funcionarios incurran en actos ilcitos de cierta gravedad, ni la crtica pblica ni la prdida del empleo parecen ser castigos
suficientes. El comportamiento ilegal, tal como la corrupcin o la violacin de los derechos humanos, exige la aplicacin de sanciones legales apropiadas. Por ejemplo, cuando agentes de rendicin de cuentas que operan en el mbito judicial, tal como las comisiones de derechos humanos en Mxico, tienen que limitarse a investigar y emitir recomendaciones no vinculantes, sin tener la autoridad para pensar que no enjuiciar a los acusados, hay buenas razones para
estamos ante un ejercicio pleno de rendicin de cuentas.
Parece ms bien una instancia de accountability light, una variante blanda, sin dientes, de rendicin de cuentas. Carente de capacidad de castigo, la rendicin de cuentas se convierte en una empresa sin consecuencias reales ms all de la discusin pblica. Sin la amenaza de sanciones, la denuncia de ilcitos deja de ser un acto de rendicin de cuentas y se convierte en un mero
57
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acto publicitario. Si un polica asesina a un preso desarmado bajo su custodia y an as queda libre, no se da por satisfecho el principio de rendicin de cuentas; si un periodista publica un reportaje sobre el crimen, o si el ombudsman de los derechos arrestado y se le humanos un recomienda juicio. A que menos el polica sea exista
presente
que
cierto castigo para abusos demostrados de autoridad, no hay Estado de derecho ni rendicin de cuentas.
SIN LA AMENAZA DE SANCIONES, LA DENUNCIA DE ILCITOS DEJA DE SER UN ACTO DE RENDICIN DE CUENTAS Y SE CONVIERTE EN UN MERO ACTO PUBLICITARIO.
2.2.2 Un concepto radial
PODEMOS
RESUMIR
LAS REFLEXIONES
PRECEDENTES
EN
LA
SIGUIENTE DEFINICIN DE RENDICIN DE CUENTAS: A rinde cuentas a B cuando est obligado a informarle sobre sus acciones y decisiones
(sean pasadas o futuras), a justificarlas y a sufrir el castigo correspondiente en caso de mala conducta. La rendicin de cuentas en poltica usualmente abarca las tres dimensiones informacin, justificacin ncleo de y sancin. Sin embargo, necesarios que
las tres no forman un
atributos
de manera binaria estn o presentes o ausentes y que deban estar presentes en todos los casos que reconocemos como instancias de rendicin de cuentas. Por un lado, se trata de variables continuas que no son una cuestin del todo o nada, sino de grados. Las tres pueden presentarse con intensidades y nfasis variadas. Por otro lado, hay muchos casos en los cuales una o dos de las tres dimensiones estn ausentes, o slo dbilmente presentes, y de todos modos podemos hablar de ejercicios efectivos de rendicin de cuentas.
58
ORFIS IETAIP OAXACA
En nombre de la rendicin de cuentas, se exponen metas y programas, estadsticas y declaraciones, trmites y regulaciones, gastos y organigramas, direcciones postales y correos electrnicos, y un no muy largo etctera. Muchas veces, la rendicin papel de en cuentas se agota en eso: en la produccin de
montones de
forma de informes regulares,
muchas veces barrocos,
vacuos y tediosos; y en la colocacin de montones de informacin, no siempre relevante, ni comprensible, ni bien estructurada, en el espacio pblico.
En la burocracia mexicana, la pasin por la rendicin de cuentas se vierte, con profundo espritu burocrtico, hacia los informes y las estadsticas.
LOS BANQUEROS CENTRALES QUE ACEPTAN LA IDEA DE LA RENDICIN DE CUENTAS, LA EQUIPARAN CON LA MERA NECESIDAD DE
EXPLICAR PBLICAMENTE SUS DECISIONES, DESPUS DE HABERLAS TOMADO DE MANERA SECRETA Y AISLADA DE LAS PRE-
SIONES PBLICAS.
Tambin, aunque de manera menos dramtica, la rendicin de cuentas en lo electoral (electoral accountability) se basa eminentemente en la posibilidad de castigo.
Entre
eleccin
eleccin,
los
polticos
pueden
continuamente estar
revelando elecciones,
los hechos y las razones de su gestin. Pero en el momento de las cuando los ciudadanos llaman a cuentas a los polticos por
medio del voto, su amenaza fundamental es el despido la amenaza de separar a los corruptos e ineptos de sus cargos.Los votantes controlan a sus representantes con el garrote, o como lo reza con bella capacidad de sntesis el dicho popular en ingles: por la va rpida de throwing the rascals out.
Los
ejemplos
mencionados
sugieren
que es posible,
en
principio,
que la rendicin de cuentas pueda estar disociada de una de sus dimensiones
59
ORFIS IETAIP OAXACA
constitutivas. La
rendicin de cuentas puede estar desprovista, sea de elementos
informativos, argumentativos o punitivos, sin que necesariamente hablemos de expresiones deficientes de rendicin de cuentas. Sern ejercicios estrechos, limitados, enfocados, pero por eso no necesariamente constituyen como lo llamara la jerga politolgica subtipos disminuidos de rendicin de cuentas.18
En este sentido,
siguiendo una distincin
analtica introducida por David
Collier y James Mahon (1993), habramos que concebir la rendicin de cuentas no como un concepto clsico, sino como un concepto radial. Los conceptos clsicos se definen por un ncleo duro e invariable de caractersticas bsicas. Los conceptos radiales, en cambio, ms que compartir una esencia A sus comn, instancias la
comparten una cierta semblanza de familia (Wittgenstein).
empricas les puede faltar uno o ms de los elementos que caracterizan expresin plena o
prototpica del concepto. En el caso que nos interesa
aqu, la categora prototpica de la rendicin de cuentas hospeda las tres dimensiones de la informacin, justificacin y sancin. En sus expresiones empricas,
empero, una de estas tres puede estar ausente. Al igual que el pastel de cumpleaos que reconocemos como pastel aunque le reconocemos prcticas de rendicin de cuentas falte una rebanada, aunque les
como
tales
falte una de sus tres rebanadas constitutivas.
AL
IGUAL
QUE
EL
PASTEL
DE
CUMPLEAOS UNA
QUE
RECONOCEMOS COMO RECONOCEMOS
PASTEL AUNQUE LE DE
FALTE DE
REBANADA,
PRCTICAS
RENDICIN
CUENTAS COMO
TALES AUNQUE LES FALTE UNA DE SUS TUTIVAS.
TRES REBANADASCONSTI-
________________
1 8 Collier
y Levitsky. (1997). Acerca de subtipos disminuidos que instancias plenas, sino deficientes, de un determinado concepto.
no
representan
60
ORFIS IETAIP OAXACA
2.2.3 Un concepto modesto

LA RENDICIN DE CUENTAS es ES un UN CONCEPTO AMPLIO Y
COMPRENSIVO. Pero tambin
concepto
modesto. Su
modestia
deriva de su realismo. Asume, en principio, la realidad del poder al igual que la opacidad del poder. A LA RENDICIN DE CUENTAS, LAS REALIDADES DEL PODER LE DAN SU RAZN DE SER. SU MISIN EST EN REDUCIR LAS INCER-
TIDUMBRES DEL PODER, LIMITAR SUS ARBITRARIEDADES, PREVENIR Y REMEDIAR SUS MANTENERLO ABUSOS, DENTRO DE VOLVER CIERTAS PREDECIBLE NORMAS SU EJERCICIO,
Y PROCEDIMIENTOS
PREESTABLECIDOS. Podemos constatar entonces que la rendicin de cuentas presupone
responsabilidad personal. Sin embargo, aunque los dos conceptos de rendicin de cuentas y de responsabilidad lucen muy similares, su traslape no es perfecto. La rendicin de cuentas implica la responsabilidad ante alguien; y al revs, ser responsable ante alguien conlleva la obligacin de rendirle cuentas. Los agentes son responsables ante sus principales; por tanto, estn obligados a
rendirles cuentas. Los portadores de poder son responsables ante quienes se vean afectados por sus decisiones; por tanto, estn obligados a rendirles cuentas.19
_______________________
1 9 El
derecho de exigir cuentas y la obligacin correspondiente de rendir cuentas pueden originarse en actos de autorizacin de un principal hacia un agente. Pero tambin puede originarse en circunstancias de afectacin. Por ejemplo, los ciudadanos afectados por las emisiones txicas de una empresa contaminante puede n exigir cuentas a esta empresa, por el simple hecho de verse afectados negativame nte por sus decisiones empresariales, sin que medie ninguna relacin de delegacin de poder entre ambos.
61
ORFIS IETAIP OAXACA
Por otra parte,
la
rendicin
de
cuentas
acepta que
el
poder no
puede estar nunca sujeto a un control absoluto en el sentido estricto, tcnico, de la palabra. Pretende alcanzar solamente un control parcial sobre aquellos que toman las decisiones pblicas. Si asumiera el control absoluto sobre ellos, su misin ya no tendra sentido. Si yo controlo a una persona, no hay por qu exigirle cuentas a ella. Qu le podramos reclamar? Le podramos criticar por las cosas que yo induzco que ella hace? Naturalmente, sera ms bien a m a
quien tendran que exigir cuentas.
2.2.4 La opacidad del poder

La rendicin de cuentas, creacin en su dimensin de respondabilidad, apunta a la
de transparencia
(aunque siempre
relativa, nunca absoluta). Su
exigencia de informacin y justificacin aspira a iluminar la caja negra de la poltica. En esto resulta afn a nociones como vigilancia, supervisin y monitoreo. Pero nuevamente se trata de un proyecto menos ambicioso. Los agentes de
la rendicin de cuentas no pretenden saber y vigilar todo. Aceptan que no se puede realizar nada que se parezca a una supervisin comprensiva y cercana de la gestin pblica. Aceptan que la transparencia, por ms que se haga realidad, es una aspiracin que siempre encontrar obstculos que no se puedan
franquear y lmites que no se quieran traspasar. Es ms, podemos pensar en la rendicin de cuentas como una manera para convivir con nuestra inevitable ignorancia. Las exigencias de cuentas se ocupan y preocupan precisamente por todo lo que no observamos ni podemos observar en poltica.
LA RENDICIN DE CUENTAS DEBE APOYARSE EN UN ANDAMIAJE CUIDADOSAMENTE SOFOCAR EL CONSTRUIDO DE REGLAS. PERO NO PRETENDE
EJERCICIO DE PODER EN UNA CAMISA DE FUERZA
REGULATORIA.
62
ORFIS IETAIP OAXACA
SI
LA INFORMACIN FUERA
PERFECTA Y EL EJERCICIO DEL PODER
TRANSPARENTE, NO HABRA NECESIDAD DE EXIGIR CUENTAS A NADIE. CUANDO AGENTES DE RENDICIN DE CUENTAS DEL PODER, EN SUS SE METEN EN LOS CLSETS, ESTAR
MUNDOS NTIMOS PRETENDEN
STANOS Y SUS
ABRIR
ESPACIOS
CERRADOS QUE
DEBERAN
ALUMBRADOS POR LUZ PBLICA.
2.2.5 El principio de publicidad
La exigencia de publicidad no slo se dirige a los actores que rinden cuentas sino tambin a quienes exigen cuentas. En democracia, la rendicin de cuentas no solamente aspira a sacar al ejercicio del poder a la luz pblica. Ella misma, si quiere ser efectiva y vista como efectiva, tiene que ser pblica. Los ejercicios confidenciales de rendicin de cuentas, realizados a puertas cerradas,
generalmente carecen de credibilidad. La falta de publicidad los convierte en farsas, en caricaturas que de rendicin de cuentas. a sus funcionarios Por ejemplo, que hay pases, realicen
como Mxico,
exigen
pblicos
declaraciones patrimoniales, al mismo tiempo que les permiten no hacerlas pblicas. Es poco probable que una rendicin de cuentas a escondidas
funcione y se perciba como una prctica eficaz de control.
Operando bajo el principio de publicidad (Kant), la rendicin de cuentas se distingue de ciertas prcticas de supervisin. El supervisor puede permanecer en la oscuridad; el ojo que no se ve. El agente de rendicin de cuentas tiene que salir al escenario y exponerse a la observacin crtica de los dems. Se abre, para decirlo en el lenguaje de la teora de los sistemas, a observaciones de segundo orden: el observador es observado. En este sentido, las agencias
de rendicin de cuentas son vampiros en reversa. Viven y sobreviven nicamente
63
ORFIS IETAIP OAXACA
mientras se mantengan
bajo
el sol
quemante
de la
esfera pblica. Se
desmoronan y mueren en cuanto se refugien en los stanos de la poltica subterrnea, de las puertas cerradas, de los secretos de familia.20
EL
AGENTE
DE
RENDICIN
DE LA
CUENTAS TIENE OBSERVACIN
QUE CRTICA
SALIR DE
AL LOS
ESCENARIO DEMS.
Y EXPONERSE A
_____________________ 20 Por supuesto, existen excepciones a la regla general de publicidad. En general, la rendicin de cuentas burocrtica de subordinados a superiores, se trata como asunto interno dentro de la organizacin en cuestin. Y en algunos lugares tradicionales de secreca estatal, como en los servicios de inteligencia, la rendicin de cuentas, de tener lugar, muchas veces se hace de forma confidencial, cerrada a los ojos del pblico en general.
64
ORFIS IETAIP OAXACA
2.3 OBLIGADOS A RENDIR CUENTAS

Claramente, el campo inmenso de la rendicin de cuentas en la vida privada cae fuera de la jurisdiccin del presente texto. Lo que nos preocupa aqu es la rendicin de cuentas en el mbito pblico, en el mbito de la poltica. En un sentido amplio, political accountability, la todas las demandas rendicin de cuentas por rendicin de en poltica, cuentas
comprende
que se dirigen hacia los profesionales de la poltica hacia los integrantes de lo que tcnicamente, sin espritu polmico, podemos describir como clase poltica. Esta categora ancha de actores incluye al personal empleado por el
Estado moderno con excepcin de los funcionarios bajos y los jueces, quienes se supone que estn alejados de la poltica. Tambin incluye a los
funcionarios de los partidos polticos, al igual que las personas que operan las organizaciones de la llamada sociedad civil, tales como sindicatos, asociaciones empresariales u organizaciones de defensa de los derechos humanos.
En un sentido ms angosto, que adoptamos aqu, la rendicin de cuentas en poltica se dirige a un grupo ms reducido: a los altos funcionarios
pblicos. An dentro de una nocin tan delimitada, la rendicin de cuentas no es un fenmeno unicolor, sino una prctica multifactica que se presenta de muchas formas. Si queremos poner orden conceptual en la gran diversidad de prcticas preguntas polticas de simples: rendicin de cuentas, podemos cuentas? guiarnos por tres
Quines rinden
Por qu rinden cuentas?
A quin rinden cuentas?
Si miramos a los destinatarios de las exigencias de cuentas, podemos construir toda una serie de subtipos de rendicin de cuentas dependiendo del subsistema poltico que est sujeto a la rendicin de cuentas. Naturalmente, las distinciones que tracemos al igual que las etiquetas que escojamos dependen de las ideas previas que tengamos del sistema poltico. Una manera convencional de rebanar
65
ORFIS IETAIP OAXACA
analticamente la esfera del Estado moderno producira al menos las siguientes categoras de rendicin de cuentas: gubernamental, legislativa, administrativa, militar y judicial.
21
UNA
MANERA
CONVENCIONAL MODERNO DE
DE
REBANAR
ANALTICAMENTE LA AL MENOS LAS
ESFERA DEL ESTADO SIGUIENTES
PRODUCIRA RENDICIN
CATEGORAS
DE CUENTAS:
GUBER-
NAMENTAL, LEGISLATIVA, ADMINISTRATIVA, MILITAR Y JUDICIAL.
Si giramos la mirada hacia la parte sustantiva de la rendicin de cuentas, se abre nuevamente una gama amplia de criterios y contenidos posibles. Por qu tipo de conductas y bajo qu tipo de criterios llamamos a rendir cuentas a los servidores pblicos? Cules son nuestras escalas de medicin?Cmo
definimos la mala y la buena conducta, las malas y las buenas decisiones, en el mbito del Estado? Cules son los usos y abusos de poder que la rendicin de cuentas pretende prevenir, remediar y castigar?.
Sobra decir que nuestras exigencias de cuentas se pueden inspirar en un sin nmero de criterios y principios normativos (que adems, dicho sea de paso, pueden entrar en conflicto entre s).
________________________
2 1 Schedler
(2004). Sobre las complejidad es de la rendicin de cuentas en el mbito
judicial.
66
ORFIS IETAIP OAXACA
Para captar la amplitud de estndares normativos que se invocan en la prctica poltica, habra que distinguir por lo menos las siguientes variantes de
rendicin de cuentas: bajo criterios polticos, la rendicin de cuentas evala los procesos de toma de decisin y los resultados sustantivos de las polticas valora las calidades y capacidades personales de
pblicas; tambin
polticos y funcionarios. Bajo criterios administrativos, la rendicin de cuentas pregunta si los actos burocrticos se apegan a los procedimientos establecidos, si llevan a los resultados esperados y si lo hacen con eficiencia razonable.
Bajo criterios profesionales, la rendicin de cuentas vigila por la aplicacin de normas de profesionalismo, en mbitos como el mdico, acadmico y judicial. Bajo criterios financieros, la rendicin de cuentas sujeta el uso del
dinero pblico a las disposiciones legales vigentes, pero tambin a estndares de transparencia, austeridad y eficiencia. Bajo criterios legales, la rendicin de cuentas monitorea el cumplimiento de la ley. Bajo criterios constitucionales, evala si los actos legislativos estn acordes con disposiciones constitucionales. Finalmente, bajo criterios morales, se preocupa por si los polticos y
funcionarios actan de manera apropiada en trminos de normas sociales prevalecientes, independientemente de las normas legales vigentes.
LA RENDICIN DE CUENTAS SUJETA EL USO DEL DINERO PBLICO A LAS DISPOSICIONES LEGALES VIGENTES, PERO TAMBIN A ESTNDARES DE TRANSPARENCIA, AUSTERIDAD Y EFICIENCIA.
67
ORFIS IETAIP OAXACA
2.4 AGENTES DE LA RENDICIN DE CUENTAS

El objetivo de este tema, es explicar e identificar a quienes se conoce como agentes de la rendicin de cuentas.
2.4.1 Los agentes de la rendicin de cuentas en poltica
Los
protagonistas de la rendicin de
cuentas
varan
de
acuerdo al tipo de
rendicin de cuentas. La responsabilidad por juzgar a la poltica bajo criterios polticos y morales recae en los ciudadanos, y los partidos las polticos. asociaciones civiles, En los mbitos
los medios de comunicacin
administrativo y financiero, las tareas de rendicin de cuentas muchas veces se encomienda a agencias pblicas especializadas, tales como defensores del pueblo, cortes administrativas, oficinas de auditora y agencias anticorrupcin.22 Para vigilar sobre el cumplimiento de normas de profesionalismo, es comn que las instituciones establezcan comisiones de tica o cortes disciplinarias. Finalmente, con respecto a cuestiones de legalidad y constitucionalidad, los agentes de rendicin de cuentas por excelencia, los que deben tener la ltima palabra, son las cortes judiciales.
Se aprecia a primera vista que el elenco de la rendicin de cuentas es tan amplio y variado que nos podramos perder fcilmente en una muchedumbre
desordenada de protagonistas.
____________________
22
Moreno, Crisp y Shugart (2003), Payne et al. (2002) y Sadek y Batista (2003). Sobre el funcionamie nto de agencias autnomas de rendicin de cuentas en Amrica Latina.
68
ORFIS IETAIP OAXACA
Para frenar la posible proliferacin de tipos de rendicin de cuentas, de acuerdo a los actores y agencias que la promueven, vale la pena echar un ancla conceptual que ayude a crear algo de orden conceptual.23 La distincin original entre rendicin de cuentas horizontal y vertical, que introdujo el politlogo
argentino Guillermo ODonnell hace una dcada, aproximadamente, puede servir como el ancla conceptual, simplificador y ordenador, que requerimos. En esencia, la rendicin horizontal de cuentas se refiere a relaciones de control entre agencias de Estado, mientras que la rendicin vertical de cuentas se refiere a relaciones de control de la sociedad hacia el Estado.24
2.4.2 Controles verticales
El contraste entre ejercicios horizontales y verticales
de rendicin de cuentas
se basa en la metfora espacial con la que convencionalmente describimos relaciones de poder. Segn la clsica imagen de la jerarqua piramidal, hay una relacin directa ente la altura y la posesin
de recursos: arriba est el poder, abajo la impotencia. En este sentido, la rendicin de cuentas vertical describe una relacin entre desiguales, entre superiores y subordinados, entre principales y agentes.
_____________________
El panorama conceptual se complicara an ms si furamos a incluir prcticas de rendicin de cuentas que no se dirigen hacia actores concretos sino hacia actores ideales: hacia la historia (la rendicin de cuentas histrica), hacia Dios (la rendicin de cuentas celestial), o hacia generaciones pasadas (la rendicin de cuentas ancestral).
23 24
ODonnell (1994). Para refinaciones posteriores, vase, por ejemplo, ODonnell (1999). Tempranamente, Richard Sklar (1987) desarroll una idea similar bajo la etiqueta de rendicin de cuentas lateral.
69
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En las democracias representativas, encuentra sus dos expresiones cardinales en los controles electorales y sociales. La rendicin de cuentas electoral descansa en la capacidad de los votantes para premiar o castigar el desempeo de sus representantes a travs de elecciones peridicas. La rendicin de cuentas
social se basa en la capacidad de los ciudadanos, asociaciones cvicas y medios de comunicacin para vigilar, interpelar y sancionar a polticos y funcionarios.25 LA RENDICIN HORIZONTAL DE CUENTAS SE REFIERE A RELACIONES DE CONTROL ENTRE AGENCIAS DE ESTADO, MIENTRAS QUE LA
RENDICIN VERTICAL DE CUENTAS SE REFIERE A RELACIONES DE CONTROL DE LA SOCIEDAD HACIA EL ESTADO.
2.4.3 Controles horizontales

Por su parte, la rendicin horizontal de cuentas, si la tomamos de manera
literal, describe una relacin entre iguales. Sugiere que el actor que exige cuentas est a la altura de los ojos de quien rinde cuentas, que los dos estn en posiciones de poder equiparables. En la teora democrtica, la expresin paradigmtica de una relacin horizontal de este tipo es la clsica divisin de poderes. En teora, los poderes ejecutivo, legislativo y judicial se limitan y controlan mutuamente en un sistema balanceado de pesos y contrapesos. Sin embargo, sera demasiado exigente y poco realista pedir una (aproximada) igualdad de poderes para hablar de relaciones horizontales de rendicin de cuentas. El poder es un fenmeno relacional difcil de medir, e identificar instancias de igualdad de poder en el mundo complejo de la poltica democrtica, muy probablemente es una asignatura imposible.
___________________________ 2 5 Przeworski, Stokes y Manin (1999) y Schedler (1998). Sobre la rendicin cuentas electoral y Stokes (2001). Sobre la rendicin de cuentas societal,
de
70
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Adems,
una agencia pblica
que
exige
cuentas
en
serio
no puede
estar literalmente en igualdad de condiciones con la agencia que rinde cuentas. Por lo menos en su esfera de jurisdiccin, que puede ser estrechamente circunscrita, el controlador debe ser ms poderoso que el controlado.
Las
agencias Sin
de
rendicin de cuentas pueden ocuparse de dentro de sus mbitos de
asuntos
muy
especficos.
embargo,
competencia,
deben contar con la autonoma y autoridad suficientes para investigar sospechas, exigir justificaciones manera, si cuenta e imponer la sanciones, en donde sea necesario. De esta autorizacin legal, la proteccin institu-
con
cional y los recursos materiales adecuados, un David institucional investido de poderes muy delimitados puede enfrentarse con xito estatal dotado de poderes muy amplios. a un Goliat
Si
concebimos
la
idea de los controles
horizontales de manera literal, las de control
relaciones
inevitablemente
asimtricas entre agentes y sujetos empricas. Para corregir esta
aparecen como anomalas
imprecisin,
algunos autores han introducido la nocin de controles diagonales u oblicuos (Schmitter 1999 y Sklar 1999). Estas categoras intermedias entre lo horizontal y lo vertical evitan crear el malentendido de que los protagonistas de la rendicin de cuentas se encuentren en condiciones de equivalencia de poder. Sin embargo, la precisin que ganamos con ellas es elusiva. Como los actores polticos en un sistema democrtico, enfrentan ni trtese de individuos o en perfecta igualdad de ni
organizaciones,
nunca se
en absoluta desigualdad de poder, terminaramos
con que a todas las
relaciones de rendicin de cuentas habra que entenderlas como diagonales u oblicuas.
71
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EN TEORA, LOS PODERES EJECUTIVO, LEGISLATIVO Y JUDICIAL SE LIMITAN Y CONTROLAN MUTUAMENTE EN UN SISTEMA BA-
LANCEADO DE PESOS Y CONTRAPESOS.
2.4.4 Controles transnacionales
Sabemos tambin Ha
todos que en las prcticas una
los tiempos de
globalizacin se de
que vivimos,
de rendicin de cuentas gama actan amplsima a
han globalizado. agentes de los
surgido
rendicin de cuentas que
travs de las fronteras de
estados nacionales. La lista es tan larga como variada. Incluye desde Amnista Internacional hasta la Corte Penal Internacional, desde el Fondo Monetario Internacional hasta el Foro Mundial Social, desde el
Protocolo de Kioto hasta Greenpeace, desde el Centro Carter hasta la Asociacin de Estados Americanos, encajan etctera, etctera.
Estos actores transnacionales no entre controles a partir de la
fcilmente en la dicotoma se y construye sociedad civil. rendicin de
verticales y horizontales que distincin entre Estado
Para sealar el estatus extraterritorial cuentas transnacional vertical y lo horizontal, con se respecto puede
que ocupa la a la
distincin entre lo
designar como la tercera dimen-
sin de la rendicin de cuentas. 2 6
____________________________ 26 Pastor (1999).Ver tambin Clark, Keohane (2002).
Fox
Treakle
(2003),
Diamond (1995),
72
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2.4.5 Controles recursivos
Cuando los agentes de rendicin de poderosos, cuando
cuentas
se
muestran eficaces y o cuando antiguo Quis de la
sus fallos se vuelven
controversiales surge el
sus operaciones se tornan poco problema de quin
transparentes, a los en el
guarda Hablando
guardianes. lenguaje
custodiet ipos custodes? teora de sistemas, se cuentas, podemos
presenta
el problema de la metarendicin de de segundo orden: Cmo de
de una rendicin de cuentas garantizar que
los agentes
rendicin de cuentas rindan cuentas ellos mismos.? El problema de controlar a los controladores parece insoluble si el un una sistema poltico como centro de comando un por sistema encima piramidal que de todos. La del
concebimos cuenta con
cspide de
pirmide
siempre est fuera de control, fuera
alcance de los dems integrantes del
sistema jerrquico. Podramos capas sobre capas de
hacer la pirmide ms alta, amontonando
control. Pero como toda cspide est susceptible al mismo tipo de fallas que los nodos regresin modernos infinita. de decisin inferiores, entraramos los sistemas en una
Afortunadamente,
democrticos
son sistemas descentrados, que carecen
de una cspide, al
de un centro alto de poder.
En democracia, nadie est en control
igual que, se supone, nadie esta fuera de control.
HA SURGIDO UNA GAMA AMPLSIMA DE AGENTES DE RENDICIN DE CUENTAS QUE ACTAN A TRAVS DE LAS FRONTERAS DE LOS
ESTADOS NACIONALES.
73
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El truco consiste entonces, en establecer un sistema de rendicin de cuentas que no se parezca ni a una pirmide ni a un
archipilago.
Posiblemente, de agencias de rendicin cuentas a
su
arquitectura
ideal
sera
una
red
recursiva
control
que mantengan relaciones intransitivas de cuentas a B, quien a A rinde
de cuentas. A rinde C, quien a su
vez rinde
cuentas
nuevamente. Nadie
Recordemos
el juego
de nios:
piedra,
papel
o tijera.
tiene la supremaca absoluta, nada
est siempre del lado de los por todos.
perdedores. Por fin, los controladores son controlados
A VECES,
LAS
INSTITUCIONES SIN
PBLICAS
QUE
GOZAN DAR SOR-
DE INDEPENDENCIA
CONTRAPESOS
PUEDEN
PRESAS GRATAS DE VIRTUD E INTEGRIDAD.
Pero como las excepciones confirman la regla, lo que necesitamos no son islas de integridad sino sistemas de integridad.27
_______________________
27
Peter, E. (1996).
fundador
de Transparencia Internacional.
74
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2.4.6 Conclusin del tema: agentes de la rendicin de cuentas

NUESTROS CONCEPTOS, NOS DICE GIOVANNI SARTORI, SON NUESTRAS UNIDADES DE PENSAMIENTO (1984: 17).
Si los tenemos revueltos y en
desorden,
nuestros
modos
de pensar
estarn
revueltos y en desorden tambin. Y muy probablemente, nuestros modos de hablar y actuar estarn afectados por el mismo sndrome,
la misma falta de claridad. Cmo
exigir cuentas claras si no contamos con la la
conceptos claros? En este sentido, es posible que nuestro esfuerzo por transparencia conceptual, por trazar las coordenadas conceptuales de
rendicin de cuentas, tendr no solamente ciertas implicaciones lingsticas, sino tambin prcticas. Por ejemplo, si insistimos en la naturaleza obligatoria de la rendicin de cuentas, es ms difcil que los profesionales de la poltica la presenten como un acto de otorgamiento de la autoridad generosa e ilustrada hacia el pblico ignorante. Si
insistimos en los tres pilares de la rendicin de cuentas, es ms difcil que los polticos nos vendan guisos ligeros de informacin desordenada
como el men completo de la rendicin de cuentas. Si insistimos en la modestia relativa de la rendicin de cuentas, es ms difcil que la confundamos con tcnicas ms rgidas y costosas de control poltico. es Si ms insistimos en el
carcter pblico de la rendicin de tentemos con simulacros de control
cuentas,
difcil que nos conSi insistimos
detrs de las bambalinas.
en la naturaleza multifactica de la rendicin de cuentas, es ms difcil que nos resignemos ante el fracaso de una u otra forma especfica de rendicin de cuentas. Si insistimos en la complementariedad de controles verticales y o devaluemos alguna de las dos
horizontales, es ms difcil que ignoremos
columnas fundamentales de la rendicin de cuentas democrtica. O tambin,
75
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si insistimos en la
recursividad
intransitiva de la rendicin de cuentas,
es ms difcil que exceptuemos a ciertas islas y cpulas institucionales de nuestra exigencia de cuentas. Infancia, dicen los psicoanalistas, es destino. Muy probablemente, nuestros conceptos polticos no determinan nuestro destino poltico. Pero s circunscriben nuestros puntos de partida y nos dibujan mapas cognitivos y normativos que dan sentido y orientacin a nuestros pasos al igual que a nuestros tropiezos.
SI INSISTIMOS EN EL CARCTER PBLICO DE LA RENDICIN DE CUENTAS, ES MS DIFCIL QUE NOS CONTENTEMOS CON SIMULACROS DE CONTROL DETRS DE LAS BAMBALINAS.
76
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2.5 CONTRIBUCIN DE LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS A LA TRANSPARENCIA DE LA GESTIN PBLICA Y EL BUEN GOBIERNO28.
Mxico esta inserto en una economa global y por lo tanto tiene aspectos en comn con los pases de Amrica del Norte. El movimiento de bienes y servicios nos hace dependientes unos de otros. En particular, la informacin de la calidad del Gobierno es muy importante para que la sociedad en general, la comunidad empresarial, el sector obrero, el sector campesino, los profesionales, puedan reflejar estas prcticas en sus propios negocios, en sus quehaceres y actividades en los diferentes pases.
Es importante para las entidades fiscalizadoras crear una declaracin de la misin que persiguen: en ella debe resaltarse la independencia de su trabajo de revisin y fiscalizacin, el proporcionar informacin objetiva, asesora y confianza a los usuarios de la informacin, en este caso: la sociedad en general, los poderes ejecutivos, legislativos y judiciales, los tres niveles de gobierno en el caso particular de Mxico; as mismo, promover la rendicin de cuentas. Estos son los trminos mas frecuentes, promover la rendicin de cuentas y las mejores prcticas en las operaciones gubernamentales que estaremos utilizando en el desarrollo de este trabajo de investigacin.
Entre otras cosas, nos ocuparemos del tema de la corrupcin. sta es una palabra muy trillada en Mxico, que utilizamos muy a menudo en nuestro vocabulario, pero lo que estamos considerando es que, s tenemos un sistema en el que la cantidad de fraudes, la malversacin de contratos gubernamentales y el desvo de recursos es bastante alto en nuestro pas.
77
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Por lo que respecta a la corrupcin, nos vamos a encontrar con que si no existe la vigilancia, la revisin, la fiscalizacin, si no se organiza la sociedad para que los Gobiernos lleven a cabo sus asuntos de manera abierta y transparente, y que se presione permanentemente con esta idea y esta actitud, la corrupcin no va a salir a la luz pblica. Es decir, si no la destacan resultara lo contrario.
Es necesario informar a la Sociedad en general, a los Parlamentos o a los Congresos de manera oportuna, clara y justa, acerca de la gestin pblica.
Nuestros socios comerciales del TLCAN*, en la bsqueda de una mayor transparencia de las acciones Gubernamentales, generan entre otros, esencialmente cinco productos:
El primero consiste en una opinin de los estados financieros generales del Gobierno, lo cual se hace todos los aos.
Con la informacin mencionada en el primer punto, en el momento en que se est preparando el presupuesto, los representantes populares tienen una idea creble de lo que el Gobierno les est proponiendo.
En segundo lugar, tambin se evalan los estados financieros del sector paraestatal, durante todo el ejercicio, envindose a los representantes populares informes acerca de los resultados obtenidos.
Tambin se realiza un trabajo auditor regulatorio, es decir, de resultados. Para tal efecto se realizan auditoras de desempeo de la gestin pblica, para evaluar el alcance de objetivos y la realizacin de los diferentes programas de Gobierno. Los informes correspondientes se dan a conocer tanto a las juntas de Gobierno o concejos directivos de las diferentes dependencias y entidades de Gobierno, as como a las comisiones o comits del parlamento o congreso.
78
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Respecto a las revisiones al desempeo, se vigila que los departamentos estn llevando a cabo los programas con eficiencia, economa y responsabilidad.
El fraude y la corrupcin son asuntos muy serios, desde el punto de vista del contribuyente, por lo que nuestros socios del TLCAN, permanentemente tratan de implantar prcticas administrativas que desalienten la expansin de la economa subterrnea.
Un tema relevante es el relativo a observaciones de auditora, las cuales tienden a aparecer cuando se hacen; por ejemplo, las declaraciones financieras o estados financieros de los Gobiernos. En ellas se da a conocer qu es lo que est sucediendo en el terreno gubernamental.
Tanto en Canad como en el caso de los Estados Unidos, existe un sistema de control sobre los captulos de seguimiento del desempeo. As que los departamentos o reas auditadas en cuestiones de desempeo se revisan peridicamente en trminos de las recomendaciones hechas por el rgano fiscalizador.
La importancia de los reportes derivados de las auditoras que practican nuestros socios comerciales, radica en que son documentos pblicos. En el momento en que se envan a la representacin popular llmese congreso o parlamento son documentos pblicos, cualquier persona puede leerlos, sobre todo accesando la pgina correspondiente en Internet, situacin que en Mxico no ocurre de manera normal.
Cabe mencionar de lo sealado en el prrafo precedente, que los medios de comunicacin tienden a tomar diferentes puntos de vista de los reportes emitidos, por lo que en ocasiones un asunto que nosotros considerbamos pequeo, los medios lo tratan como si fuera algo muy grande. Los rganos fiscalizadores de Estados Unidos y Canad han desarrollado estrategias de comunicacin para dar a 79
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conocer sus reportes a los representantes populares y, posteriormente, a los medios de comunicacin y a todos los ciudadanos. La estrategia incluye boletines de prensa donde se detalla a los medios de comunicacin los puntos importantes, lo cual ha sido muy efectivo para la informacin.
Uno de los pilares ms importantes de los rganos fiscalizadores, ser lograr obtener una slida credibilidad ante la opinin pblica como resultado de su trabajo.
Los rganos fiscalizadores de nuestros socios comerciales del TLCAN cuentan con los recursos y la experiencia, adems tienen la posibilidad legal de revisar todo el gasto del Gobierno, los miembros del congreso o del parlamento juegan un papel muy importante para asegurar que el mensaje de las auditoras llegue a su objetivo y se realicen modificaciones o cambios sustantivos en las reas auditadas.
Otro de los
pilares importantes
de estos
rganos
fiscalizadores, es
la
independencia de su gestin por disposiciones de ley, hecho que garantiza imparcialidad de criterio, objetividad y veracidad en los informes que se efectan.
____________________________ 28 Mc Laughlin, M. y Thompson, R. (1999). La Fiscalizacin Superior ante el nuevo Milenio. Mxico: H. Cmara de Diputados.
80
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CAPTULO 3
3.1 RENDICIN DE CUENTAS Y TRANSPARENCIA COMO ELEMENTOS PARA LA PERSISTENCIA DEMOCRTICA
3.1.1 Transicin Jurdica y Rendicin de Cuentas
El proceso de rediseo institucional de Mxico, resultado de su transicin democrtica e incipiente y titubeante consolidacin, se encuentra dividido en dos generaciones de reformas:
En la primera.- coinciden la cristalizacin de las instituciones electorales imparciales y la de los rganos defensores de los derechos humanos. Tambin a esa generacin corresponde la instrumentacin de los primeros Consejos de la Judicatura Federal. A ellas les correspondi separar la funcin electoral del mbito gubernamental, dotar de legitimidad a los procesos electorales, iniciar los procesos de fiscalizacin de partidos polticos y agrupaciones polticas nacionales y la democracia interna de aquellos; as como hacer palpables las deficiencias de nuestros sistemas de procuracin e imparticin de justicia y justificar la existencia del Estado en la medida en que procure el desarrollo de los individuos y no por su sola existencia. Este camino no fue fcil, los detractores aparecieron en varios frentes: tanto en lo poltico como en lo acadmico. Sin embargo, hoy en da los rganos electorales y la figura del ombudsman cuentan con un respaldo social.29
_____________________
29
Concha Cant, H. A; Fix-Fierro, H.; Flores, J. y Valads, D.(2004). Cultura de la Constitucin en Mxico.Una encuesta nacional de actitudes, percepciones y valores. Mxico: UNAM.
81
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La Segunda generacin de reformas institucionales tiene que ver, ya no con el acceso al poder, sino con su ejercicio transparente. El punto central no est en la parte procedimental de la democracia, esto es, en el proceso de toma de decisin sobre los titulares de los poderes pblicos, sino en la calidad del ejercicio cotidiano de la misma. Las Comisiones de Acceso a la Informacin Pblica y los rganos de Fiscalizacin Superior son las instituciones que deben llevar la vanguardia democrtica hoy en da. Se han dado pasos importantes, pero en ambos casos queda mucho por hacer.
La rendicin de cuentas no es otra cosa que la capacidad de las instituciones para hacer responsables a los gobernantes de sus actos y decisiones. En trminos de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Mxico, el derecho a la rendicin de cuentas consiste en que los ciudadanos puedan exigir cuentas a las autoridades y servidores pblicos, quienes tienen obligacin tomadas
30
la
de
justificar
aceptar las responsabilidades por las decisiones
Para Luis Carlos Ugalde, la rendicin de cuentas se define como la obligacin permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus mandantes de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegacin de autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y que implica sanciones en caso de incumplimiento. 31
------------------------------------------------------
del Alto Comisionado para los Derechos Humanos en Mxico. (2003). Diagnstico de los derechos humanos en Mxico. Mxico.
31 Ugalde, L.C. (2002). La rendicin de cuentas en los gobiernos estatales y municipales, Cultura de la rendicin de cuentas. nm. 4. Mxico.
30 Oficina
82
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Andreas Schedler,32 por su parte, considera que la rendicin de cuentas, traduccin parcial del concepto acountability, tiene como sentido que los servidores pblicos informen sobre sus decisiones y sean, en su caso, sancionados. Para el autor en comento, los pilares de la rendicin de cuentas son la informacin, la justificacin y la sancin. Por el primero de ellos, se abre la labor del funcionario a la inspeccin pblica.
En Mxico lo estamos construyendo a travs de estas instituciones de acceso a la informacin. El segundo consiste en la obligacin de los servidores pblicos de explicar y justificar sus actos. No slo se trata de la fundamentacin y motivacin en trminos internos del derecho, la justificacin debe ser tambin con herramientas desde el punto de vista externo,33 que sean del conocimiento de la sociedad en su conjunto. El ltimo esquema es la sancin, cuya finalidad es hacer valer el Estado constitucional de derecho.
_____________________ 32 Schedler, A. (2004). Qu es la rendicin de cuentas?. Cuadernos de transparencia, nm 3. Mxico: IFAI.

33
Nieto, S. (2003). Interpretacin y argumentacin jurdicas en materia electoral. Una propuesta garantista, Mxico: UNAM.
83
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3.1.2 El concepto de democracia y la rendicin de cuentas

Sealar que la democracia y la rendicin de cuentas son un binomio indisoluble se ha convertido en un lugar comn. Sin embargo, hacer una afirmacin sin dar mayores explicaciones es una falacia por ausencia de razones, en trminos de la teora de la argumentacin jurdica de Stephen Toulmin. Por ello, cualquier afirmacin tiene que ser sostenida por argumentos. Creo que la relacin entre democracia y transparencia puede explicarse desde el plano conceptual y desde la perspectiva fctica. Para Robert Dahl,34 un rgimen democrtico es aqul que rene las caractersticas de contar con una renovacin de elites, producida mediante procesos electorales limpios, peridicos, transparentes, y el respeto y tutela de los derechos humanos. En este tenor, la transparencia y la rendicin de cuentas juegan un papel fundamental para conformar una sociedad participativa que presione a sus elites, permita su renovacin, y cambie a sus gobernantes mediante mecanismos electorales y consensuales. Ferrajoli 35 desarrolla la triple crisis del derecho contemporneo.
_____________________
34 Dahl,
R. (1999). La democracia: una gua para los ciudadanos. Madrid: Taurus ediciones, S.A.
Ferrajoli, L. ( 2001). Derechos y garantas. La ley del ms dbil. (1996). Madrid. As como: Derecho y razn. Teora del garantismo penal. Madrid.
35
84
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3.1.3 Vnculos fcticos de la democracia y la rendicin de cuentas
La primera que es la que mas interesa para el presente trabajo, es la crisis de la legalidad, que supone la prdida del valor vinculante asociado con los poderes clsicos, y el consecuente surgimiento de un Estado paralelo, Ciudad Jurez en Chihuahua, Tapachula en Chiapas, Acapulco en Guerrero, las mafias, narcotrfico, el Estado paralelo de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FARC- en Colombia, son ejemplos de cmo se ha perdido la posicin central del derecho estatal en las relaciones humanas, y de cmo la impunidad desafa y vence al Estado, que tiene que tolerar la convivencia con organizaciones paralelas.
Las consecuencias de la crisis son palpables y funestas: evasin fiscal, comercio informal, corrupcin, trfico de influencias polticas, oligarquizacin de los partidos polticos, falta de confianza del ciudadano en sus instancias gubernativas, impunidad, fragilidad democrtica, apata ciudadana, entre otras.
3.1.4 Factores para evitar la crisis de legalidad

El combate debe plantearse por varios frentes: por un lado, se requiere de un diseo institucional adecuado de los rganos del Estado encargados de la transparencia y la rendicin de cuentas; por el otro, la publicidad se constituye en un medio de control de la burocracia, tanto por el escrutinio pblico como el acceso a su informacin, que opera tanto del rgano hacia el exterior, como de los medios de comunicacin y mundo acadmicos hacia el interior de las instituciones; otro esquema de rendicin de cuentas es la disciplina interna en las dependencias, sin embargo, este esquema autoritario slo da como resultado que los niveles inferiores se controlen pero que los superiores se encuentren exentos de control. 85
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Con estos mecanismos, se puede observar como se vinculan en el plano fctico la democracia y la rendicin de cuentas. Desde un particular punto de vista, los vnculos son los siguientes:
1. El ejercicio del poder pblico en pblico

En Mxico hemos avanzado con la expedicin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, as como las correlativas de las entidades federativas. Sin embargo, existen dentro del marco legal ciertos atrasos y, adicionalmente, existe una cultura de la opacidad en el ejercicio gubernamental, particularmente en el Estado de Oaxaca esta situacin prevalece hasta hoy en da, no solo en el gobierno estatal y los gobiernos municipales en la mayora de los casos, sino tambin en entes autnomos como el Instituto Estatal Electoral, la Comisin Estatal de Derechos Humanos y la Universidad Autnoma Benito Jurez de Oaxaca, cuando esta ltima debiera ser ejemplo de transparencia y rendicin de cuentas para nuestro Estado. Oaxaca adolece an de un rgano Superior de Fiscalizacin, un Instituto de Transparencia y acceso a la informacin pblica gubernamental y por lo que se ve existe poca voluntad poltica para que sean creados dichos instrumentos con una autonoma real, instrumentos que son valuartes de la democracia.
Como ha sostenido el Diagnstico de los derechos humanos en Mxico, no puede decirse que el derecho de acceso a la informacin se encuentra garantizado, si no sabemos qu funciones realiza cada funcionario, de qu manera est cumpliendo sus funciones, de qu manera aplica los presupuestos o qu prioridades da para la aplicacin de los grandes rubros del gasto pblico.
86
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2. La responsabilidad de los servidores pblicos
En un rgimen autocrtico no existe responsabilidad. El autcrata se encuentra por encima de las normas jurdicas y opera de conformidad con la coyuntura. No existe demanda de los ciudadanos, al carecer stos de los mecanismos institucionales adecuados para ejercer sus derechos y, en cambio, s existe oferta y rapidez de respuesta por parte del rgimen.36Esta respuesta es siempre discrecional y, por ello, no sujeta a control alguno y sus procesos son fcilmente corruptibles. Rgimen autocrtico es sinnimo de impunidad. Es lo opuesto a la transparencia.
La rendicin de cuentas pblicas se erige como espina dorsal de la democracia poltica, al grado en que puede establecerse de manera determinante que si las instituciones polticas no son capaces de llamar a cuentas a los gobernantes, lo que prevalece es un rgimen autoritario. Precisamente lo contrario de la rendicin de cuentas es la impunidad gubernamental.37 La rendicin de cuentas debe enfocarse a dos contextos: su extensin y su intensidad. En el primero de los supuestos, un sistema ser ms democrtico en la medida en que extienda sus lmites legales a una mayor cantidad de actores pblicos. En el segundo, se trata de que se controle y corrija cualquier exceso de los servidores pblicos sin importar la preponderancia del funcionario, su nivel en la poltica o su relacin con grupos de inters.
-------------------------------------------------------
Es por ello que existen voces que defienden a los regmenes autoritarios, en virtud de esa capacidad de proveer discrecionalmente satisfactores. Pensemos en el caso de la Rusia post-sovitica, o de algunos sectores duros del priismo mexicano.
36
Crespo, J. A .( 2001). Fundamentos polticos de la rendicin de cuentas. Mxico: Serie Cultura de la Rendicin de Cuentas, nm. 1. Auditora Superior de la Federacin.
37
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3. La no violencia
En una democracia, la constante es la capacidad de llamar a cuentas en forma pacfica a los gobernantes. Por un lado, en virtud de que la no violencia es uno de los valores de la democracia, en trminos de Bobbio:38la posibilidad de cambiar a los gobernantes sin derramamiento de sangre. Idntica posicin encontramos en Popper,39 para quien la democracia es un modelo para deshacerse de malos gobiernos sin violencia. Para Crespo la no violencia es una de las ventajas operativas de la democracia. Por el otro, se trata de privilegiar al ciudadano por encima de la posicin del gobernante. Es la bsqueda de la transparencia por encima de la opacidad.40
4. El papel del derecho en la transicin jurdica

Hans Kelsen41 incorpor como elemento fundamental del sistema jurdico su
coercitividad. Esto es, la posibilidad de que el Estado ejerciera el monopolio de la fuerza para hacer cumplir sus determinaciones. Esa posibilidad es lo que distancia al derecho de otros ordenamientos normativos como la moral o los
convencionalismos sociales. En ese orden de ideas, las normas jurdicas deben encontrarse provistas de sancin.
_____________________________________
38 39 40
Bobbio, N. El futuro de la democracia: FCE. Popper, K. R. La sociedad abierta y sus enemigos: Ediciones Paidos Ibrica S.A.
Los casos de Rumania, Irn, Nicaragua, son ejemplo de estas transiciones por ruptura, en las que el conflicto y la incertidumbre fueron la constante
41
Kelsen, H. La sociedad abierta y sus enemigos: Ed. Fontamara.
88
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5. Alternancia poltica y eficacia

En un sistema de partidos competitivo, como el generado en nuestro pas a partir de la dcada de 1990, y significativamente con las elecciones federales de 1997 al transitar de un sistema de partido hegemnico a uno de pluralismo moderado, los partidos polticos y sus grupos afines se encuentran en constante vigilancia de la actividad gubernamental. En otras latitudes se consolidan gabinetes alternativos cuya funcin es supervisar al contrario y preparar a los cuadros propios en el ejercicio gubernamental. De hecho, la estructura de las comisiones parlamentarias responde a ese objetivo.
Esta supervisin genera un nivel de competitividad mucho mayor. Los partidos polticos, al momento de asumir la funcin gubernamental por regla general se cuidan de no generar escndalos que los puedan perjudicar electoralmente.
La alternancia genera nuevos mecanismos de rendicin de cuentas, y stos a su vez, al mostrar a la sociedad los errores de los partidos polticos, se traducen en nuevos cambios de partido en el gobierno. Alternancia y rendicin de cuentas se conjugan para lograr un fin diferente: la efectividad en el gobierno.42
______________________
Elizondo-Mayer, C., Serra, quien, citando a Levi, M. (2001). afirma que los representantes de los ciudadanos aceptan mayores impuestos porque saben cmo gastan los recursos. Impuestos, democracia y transparencia, Cultura de la rendicin de cuentas, Mxico: ASF
42
89
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6. Combate a la corrupcin
Existen varios temas vinculados con la corrupcin. El primero es que la corrupcin y la pobreza, producidas por la injusta distribucin de los recursos, son fenmenos paralelos. No quiere decir que las sociedades occidentales
democrticas desarrolladas no sean corruptas recordemos el caso de Enron sino que la corrupcin no ha permeado todas las actividades. Es la excepcin y no la regla.
En el segundo, la corrupcin afecta al sistema democrtico. En un sistema democrtico cada voto vale igual, indistintamente de que se trate de un voto rural o urbano. El problema de la corrupcin es que daa la regla de la mayora porque las decisiones son tomadas, no por los grupos mayoritarios que votaron por un partido o candidato, sino por las elites econmicas que generaron o financiaron las campaas electorales. 43
Sin embargo, el combate a la corrupcin debe enfrentarse en dos frentes: por una parte, el mbito del diseo institucional interno, por la otra, el cambio de cultura en la sociedad.
44
La confianza es el mecanismo de facilitamiento de las
operaciones econmicas, y de incremento de la productividad.
_____________________
Crdenas Garca, J. (2004). Lecciones de los casos PEMEX y amigos de Fox. Mxico: UNAM.
43 44 Reyes Heroles, F. (2000) Corrupcin y valores, La fiscalizacin superior ante el del Primer Foro Internacional sobre Fiscalizacin Superior. Mxico.
nuevo milenio, Memoria
90
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7. La estabilidad como resultado de la fiscalizacin
El principal objetivo de los rganos de transparencia o de fiscalizacin es brindar garanta para el ejercicio de la gestin pblica. La funcin de control se convierte en una funcin de suma importancia para garantizar la estabilidad poltica.
8. La consolidacin democrtica
La ausencia de transparencia produce democracias de baja calidad y, por consiguiente, susceptibles de ser destronadas por una regresin autoritaria.
Como Naciones
lo
ha Unidas,
sostenido para dar
la
Oficina
del
Alto Comisionado para las derechos polticos es
plena vigencia a los
necesaria una reforma del Estado que implique que todas las esferas del gobierno pongan como ejes de su accin los derechos humanos, la participacin ciudadana, la tolerancia poltica y la reforma electoral. 45
________________________ 45 Diagnstico de los derechos humanos en Mxico, cit. nota 2.
91
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3.1.5 El papel de los cuerpos intermedios
Norberto Bobbio desarroll seis falsas promesas de la democracia. Dos parecen importantes rescatar en este debate: el nacimiento de la sociedad pluralista y el espacio limitado.46 La primera hace hincapi en que los Estados se compondran por individuos dejando de lado a los cuerpos intermedios caractersticos del medioevo. La segunda, que la democracia ira paulatinamente alcanzando mayores espacios sociales de influencia.
A pesar de ello la realidad nos demuestra todo lo contrario: las sociedades democrticas actuales son sociedades compuestas por una infinidad de grupos relevantes por s mismos (iglesia, medios de comunicacin), en tanto que la democracia se encuentra anclada a los procesos polticos y no ha podido incursionar en todos los mbitos del desarrollo social.
Ahora bien para nadie es desconocido el rol que juegan los cuerpos intermedios en el proceso democrtico actual.
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46
Cfr. Bobbio, N. El futuro de la democracia: FCE.
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Ahora, que hablamos de videodemocracia o la democracia de audiencia, en la que los medios de comunicacin pueden llevar a sus magnates al poder (pinsese en Italia) o, por lo menos encontrarse alejados de cualquier intento de control (pinsese en Mxico), es necesario llevar a los medios de comunicacin a esa arena.
1. Los partidos polticos

Jos Wolbenberg,47 en la mecnica del cambio poltico, sealaba que el proceso de cambio en Mxico haba sido posible gracias a una espiral eficiente y autorreferente que haba perfeccionado la dinmica poltica.
Sin embargo, hoy en da estamos en presencia de un fenmeno de estancamiento poltico y de oligarquizacin de los partidos polticos. Por ello, si la mecnica
referida fue indispensable para lograr la transicin democrtica, hoy en da la consolidacin requiere de otro tipo de reglas. Hoy en da el tema debe ser cmo frenar a las elites partidistas.48
Hoy en da, los partidos polticos presentan patologas internas y externas. Las internas tienen que ver con la ausencia de mecanismos democrticos que garanticen la sustitucin de las elites en el poder.
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47 48
Woldenberg, J. (2001). La mecnica del cambio poltico en Mxico. Mxico: Cal y Arena.
Moctezuma Barragn, G. (octubre de 2004) El marco jurdico del derecho electoral en Mxico, conferencia que se imparti en el ciclo: La consolidacin democrtica en Mxico. Mxico: Segob. (en prensa).
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Cada da vemos que permanecen las figuras pblicas desde hace 10 o 15 aos, lo cual demuestra que las elites 49 no se oxigenan tan rpido como la sociedad. Por otra parte, las patologas externas tienen que ver con la forma de comportamiento de los partidos hacia las instituciones que los financian. La creacin de estructuras paralelas a los partidos polticos, que organizan y dirigen los ingresos de los partidos, incluso sin su conocimiento o, lo que es peor, con su vigilancia dolosa.
El fenmeno de la corrupcin y del financiamiento ilegal en los partidos polticos puede explicarse en dos direcciones:
La desconfianza del elector para darle recursos directamente a los partidos; esto es en una dinmica de abajo hacia arriba, que implica una deslegitimacin de los partidos polticos y abre la posibilidad a los individuos y corporaciones de invertir por otras vas mucho ms giles y pragmticas en la construccin de sus propios intereses.
La imposibilidad del marco jurdico de hacer frente a los partidos; esta relacin se da de arriba para abajo y refiere otra deslegitimacin, en este caso de las autoridades electorales, que por conveniencia o debilidad, no pueden llamar a cuentas a los partidos polticos.
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49
Crespo, J. A. Fundamentos polticos de la rendicin de cuentas. Crespo, existen actitudes adecuadas para la poltica como el carisma, la capacidad retrica, la intuicin poltica, las facultades de negociacin, as como un precio por pagar que no todos estn dispuestos a pagar en cuanto al tiempo, energa y esfuerzo. Todo lo anterior lleva a que slo un 1 % de los ciudadanos se convierten en activistas polticos y, a partir de ah, dirigente partidista y gobernante.
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Jaime Crdenas ha mencionado que para avanzar en la fiscalizacin y la rendicin de cuentas de los partidos polticos es necesario, entre otras medidas, contar con un marco legal que permita consolidar a una autoridad electoral fuerte; adicionalmente, publicitar y transparentar el proceso de financiamiento pblico y privado: conocer quin aport, cunto y cmo fueron utilizados dichos recursos; imponer sanciones y fortalecer a las autoridades electorales.
Es importante mencionar, por ejemplo, que los partidos polticos se han negado sistemticamente a ser sujetos obligados para informar. Esto hay que recalcarlo: reciben recursos federales y pretenden no dar cuentas.50
2. Las iglesias
Existen graves violaciones de derechos humanos al interior de las iglesias. Los casos de pederastia no son exclusivos de la iglesia catlica norteamericana, por lo que debe discutirse pblicamente el problema por que se trata de derechos humanos con repercusin ms all de las iglesias. Lo mismo puede decirse de los derechos de expresin, reunin, voto, informacin o cualesquiera otros. Es cierto que los individuos en lo personal presentan votos de obediencia en sus
congregaciones. Sin embargo, los derechos humanos son irrenunciables, y ni an con su voluntad, pueden renunciar a su derecho a la dignidad, a la informacin o a la expresin. Este es un tema del cual no nos gusta hablar, pero que en trminos de una democracia total, debemos incursionar: la violacin a los derechos humanos en los mbitos de los cuerpos intermedios.
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50
Salvo algunos casos como los de Michoacn, Coahuila y Sinaloa, en los que las leyes de acceso a la informacin permiten el escrutinio de los partidos polticos.
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3. Los medios de comunicacin

Los medios de comunicacin son pilares de la democracia actual. Han transitado del espacio pblico para convertirse en espacio privado, que influye en la gestin del Estado y en la vida privada de los individuos. Pero no slo eso, representan los intereses de una elite econmica y poltica, sirven como canalizadores de informacin y, consecuentemente, coadyuvan humanos. al cumplimiento de los derechos
Para Issa Luna, la expansin econmica ha representado como consecuencia, la especializacin de los mercados y de contenidos dirigidos a audiencias clasificadas, la fragmentacin de la sociedad a partir de gustos y la homogeneizacin de las culturas 51
Este enfoque de homogeneizacin y clasificacin de la sociedad, adaptado al fenmeno poltico puede traer consecuencias funestas. Como sealaba Bobbio, la democracia tiene que cumplir la condicin de elegir entre alternativas viables. En ese contexto los medios pueden actuar como homologadores de la opinin, excluyendo del debate pblico a organismos polticos con ideologas especficas o a grupos marginales. Lo anterior sera un rgimen excluyente, incompatible con el modelo integrador de la democracia. Adems, con un esquema semejante los partidos polticos ms cercanos a las elites econmicas que dirigen los consorcios
televisivos seran los de mayor impacto. Esto tambin es incompatible con los procesos democrticos.
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Luna- Pla, I.(enero - junio de 2003). Medios de comunicacin y democracia, Derecho comparado de la informacin, nm.1.
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Hemos transitado de una democracia representativa e ideologizada a una democracia de audiencia y sin una posicin ideolgica clara. Hoy en da, producto de la fragilidad de las instituciones pblicas, de la prdida de posicin central del Estado en la posmodernidad, de la penetracin social de los medios electrnicos en los hogares sobre todo de clases media y baja, los medios de comunicacin son indispensables para lograr el acceso al poder. Este rol prioritario ha creado esquemas de corrupcin en los que las concesionarias a cambio de impunidad apoyan a los candidatos ms viables; establecen mecanismos de discriminacin a travs de bonificaciones que benefician partidos en perjuicio de los dems. a unos
Ciertos sectores de la doctrina se escandalizan de que la democracia en Mxico es cara. Pero nunca dicen que sera ms caro no contar con ella, o que los costos se encarecen por la presencia de los medios de comunicacin voraces. El 60 % de los recursos de las campaas electorales se destinan a los principales medios de comunicacin electrnica: radio y televisin.
Los medios pueden servir a la democracia para consolidar la idea del ciudadano educado, o pueden convertirse en sus verdugos al manipular a la ciudadana. Es importante que los medios asuman su responsabilidad en el proyecto democrtico. Es su responsabilidad, pero tambin la de todos nosotros. Finalmente, la democracia parte del fundamento de controlar los poderes, incluso estos poderes cada da ms absolutos.
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3.1.6 Corolario
La persistencia de la democracia requiere que los ciudadanos la conciban como viable y deseable. Si los ciudadanos empiezan a dudar de sus bondades, y prefieren un rgimen autoritario que les proporcionen satisfactores, la democracia se derrumbar, persistiendo slo en Estados con desarrollo econmico. Este escenario es viable, e indeseable. Por ello, instituciones como las comisiones de acceso a la informacin y los rganos de fiscalizacin superior, son uno de los elementos que podran darle certeza al ciudadano sobre el uso de los recursos pblicos y sobre la justificacin de las decisiones polticas, fortaleciendo los esquemas de rendicin de cuentas y responsabilidad de los servidores pblicos y, consecuentemente, a la democracia. Por ello, la persistencia de la democracia o su sobrevivencia, depende de los diseos institucionales que formulemos para mejorar la calidad de vida democrtica, es decir, requiere de rendicin de cuentas y de transparencia. El otro camino es el regreso al sistema autoritario.
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CONCLUSIN GENERAL DE LA PARTE I

Un flagelo mundial lo constituye el fenmeno de la corrupcin, por ello la Organizacin de las Naciones Unidas, en su carcter de organismo mundial, que agrupa a pases de todos los continentes, ha venido teniendo como una lnea de accin, el trabajar en beneficio de los pases miembros en el combate a este azote que vive la humanidad entera.
Para ello, han existido diversas reuniones, congresos, simpsiums, para debatir criterios o lneas de accin, a implementar en las diferentes naciones para hacer frente en el quehacer pblico a esta putrefaccin.
Han participado en esta tarea tambin organizaciones no gubernamentales, con presencia internacional, tal ha sido el caso de Transparencia Internacional
organismo que ha divulgado diversos criterios para el combate de esta anomala, sealando entre otras acciones como: la eliminacin de la venta de influencias y el conflicto de intereses; la transparencia por medio de la difusin y la publicacin; la efectividad en la aplicacin y la supervisin de las medidas de regulacin; la vigilancia en los ingresos y el gasto pblico; la participacin de los medios de comunicacin y sobre todo la participacin de la sociedad civil.
Asimismo, se ha considerado relevante el mejoramiento de la legislacin
en la
materia, haciendo nfasis en el aspecto sancionatorio; la divulgacin amplia a travs de los medios masivos de comunicacin de los hechos de corrupcin que lleguen a presentarse; el reforzamiento y la modernizacin de las instituciones en cuanto a dar vigencia con la adecuada estructura jurdica a entes enfocados al combate del citado fenmeno.
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Se ha hecho hincapi, en la importancia toral que tiene el hecho de que se de vigencia a los rganos de Fiscalizacin Superior, para contribuir en forma eficiente y eficaz a la mejora sustantiva de la gestin gubernamental, mismo que debe atender reas prioritarias, entre otras: la eficiencia y eficacia de la accin pblica; el propiciar mejores prcticas gubernamentales; la estabilidad laboral de los servidores pblicos; el sistema de evaluacin del desempeo en todas las reas gubernamentales; la implementacin de mecanismos de supervisin y control de la gestin pblica; el aprovechamiento de las oportunidades de mejora; la fiscalizacin de alto impacto; la cultura de la rendicin de cuentas; el estudio y difusin de los valores ticos.
Es importante destacar tambin los tres elementos fundamentales de la rendicin de cuentas: por una parte la informacin en si misma; por la otra la justificacin de dicha informacin y finalmente el aspecto sancionatorio como un estmulo al servidor pblico que incumpla con la normatividad establecida.
Se ha destacado tambin a los controles verticales y horizontales de la rendicin de cuentas, poniendo de relieve que la rendicin horizontal se refiere a
relaciones de control entre agencias de Estado, es decir, entre poderes. En cambio la rendicin vertical de cuentas, se refiere a relaciones de control de la sociedad hacia el Estado. Es importante destacar en que debe insistirse en el carcter pblico de la rendicin de cuentas, as ser ms difcil contente con simulacros de control detrs de bambalinas. que la sociedad se
Existen vnculos fcticos de la rendicin de cuentas y de la transparencia con la democracia, ya que uno de los pilares fundamentales de la democracia es la rendicin de cuentas, sin ella los Estados viviran en una caricatura de democracia, donde lo que impera en los gobernantes es la opacidad, el autoritarismo, la discrecionalidad, el abuso de poder, el desvo de recursos, el fraude, como elementos del quehacer pblico.
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En las sociedades modernas es necesario que se eviten las crisis de legalidad, siendo para ello indispensable: el ejercicio del poder pblico en pblico; exigir el cumplimiento de su responsabilidad a los servidores pblicos; evitar la
violencia; dar vigencia al estado de derecho; permitir la alternancia poltica; combatir la corrupcin; generar estabilidad como resultado de la fiscalizacin y la transparencia y consolidar la democracia.
Todo lo anteriormente expuesto, constituye un bagaje de la cultura anticorrupcin a nivel internacional, que se tomar como un referente para proponer un modelo de rgano de fiscalizacin superior y un modelo de instituto de transparencia y acceso a la informacin pblica para Oaxaca.
Se recomienda consultar diversas investigaciones y estadstica a nivel internacional y nacional, relacionadas con el tema de la corrupcin, mismas que obran en el Tomo II Apndices del 2 al 12, las cuales ilustran de manera real las causas, efectos y las vas de accin ante este flagelo. En el Apartado II, abordamos el Contexto Europeo y Nacional de la temtica que se viene desarrollando, para conocer el marco de referencia a detalle de lo que se conoce y opina en Mxico para hacer frente al fenmeno en comento.
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PARTE II
CONTEXTO EUROPEO Y NACIONAL DE LA CORRUPCIN, LA FISCALIZACIN, LA TRANSPARENCIA, LA RENDICIN DE CUENTAS Y LA DEMOCRACIA.
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CONTEXTO NACIONAL
INTRODUCCIN
En la temtica que se aborda en el presente Parte II, se busca entender qu se hace en Mxico en materia del combate a la corrupcin, cmo funciona la rendicin de cuentas, debemos ver el conjunto de mecanismos disponibles y, sobre todo, la forma en que se coordinan y refuerzan.
La alusin al trmino rompecabezas es til, pues ste requiere no solo que estn todas las piezas en su lugar, sino que cada pieza embone correctamente con las dems. Al analizar el caso mexicano, es necesario identificar como se encuentra el entramado institucional en materia de rendicin de cuentas. La idea es que, para fortalecer el combate a la corrupcin, no basta con tener todas las piezas necesarias, sino que tambin deben afinarse y ajustarse, a fin de volverlas un todo coherente, y, adems, deben adaptarse a los cambios polticos de los ltimos tiempos. La mayora de los mecanismos estn diseados para controlar al Ejecutivo Federal, pero, ste no es el nico actor relevante en la poltica mexicana, por lo que los conceptos, instrumentos, mecanismos, deben estudiarse y analizarse para
extenderse en su aplicacin hacia otras esferas, como son el legislativo, los partidos polticos, los gobiernos estatales y municipales, los organismos autnomos que
administran fondos pblicos, los particulares como contratistas y proveedores del sector pblico cuando administran fondos de sta naturaleza.
En Mxico, la literatura sobre el tema se ha beneficiado de manera importante en el ltimo lustro, se puede afirmar que hemos avanzado en forma importante y que tenemos luz para transitar por el difcil camino de hacer frente a la corrupcin poltica gubernamental.
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CONTEXTO NACIONAL
CAPTULO 4
4.1 TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIN Y RENDICIN DE CUENTAS: EXPERIENCIAS EN LA UNIN EUROPEA Y MXICO
La rendicin de cuentas y el acceso a la informacin son dos componentes esenciales de cualquier gobierno democrtico. Constituyen mecanismos de
gobernanza, haciendo posibles condiciones de participacin y proximidad ciudadana en los procesos gubernamentales, abriendo nuevos canales de comunicacin entre el Estado y diversos actores sociales. Su difusin y aceptacin implican una transformacin cultural en la concepcin y prctica del servicio pblico, ya que significa someter la gestin gubernamental y el desempeo de los servidores pblicos al escrutinio crtico de la sociedad.
El principio de la rendicin de cuentas se basa en el derecho a la libre expresin y asociacin. Estos derechos permiten que los ciudadanos se organicen, y defiendan sus ideas e intereses frente a las acciones gubernamentales. Todo ciudadano debe contar con elementos suficientes para conocer y evaluar dichas acciones, su ausencia reduce la credibilidad y legitimidad de los rganos gubernamentales. Cualquier organizacin que se desenvuelva en el mbito pblico, tiene la obligacin de explicar a la sociedad sus acciones y aceptar responsabilidad sobre las mismas. Se requiere el mejoramiento de los mecanismos de consulta y dilogo, no solamente proporcionando informacin, sino creando estmulos y oportunidades para su consulta y la participacin activa de la sociedad en la formulacin de polticas pblicas.
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CONTEXTO NACIONAL
El concepto de transparencia se refiere a la apertura y flujo de informacin de las organizaciones polticas y burocrticas al dominio pblico. Esto la vuelve
accesible a todos los posibles actores interesados, permitiendo su revisin y anlisis, y la deteccin de posibles anomalas. Incluye cuestiones como la
publicacin de cuentas y presupuestos gubernamentales auditados, estadsticas financieras, comerciales y monetarias, compensaciones de funcionarios pblicos y privados, y datos sobre financiamiento de campaas polticas.
La falta de transparencia es un foco potencial de abuso de poder y corrupcin, otorgando discrecionalidad a quien controla, restringe o deliberadamente distorsiona el acceso a la informacin. La transparencia implica que la informacin est disponible sin trabas o requisitos, que sea comprensiva al incluir todos los
elementos relevantes, y que sea confiable y de calidad, que permita tanto una contribucin al diseo de polticas pblicas como a dar certidumbre y confianza a los mercados.
Una poltica pblica es transparente si esta disponible la informacin en torno a su concepcin y ejecucin, si es comprensible, y los ciudadanos saben el papel que pueden desempear en ella. Si bien se puede argumentar que la transparencia puede obstaculizar el logro de ciertos objetivos de poltica pblica, en las reas de mayor inters para los ciudadanos (tales como salud, educacin, obras de infraestructura pblica), siempre ser preferible la mayor transparencia posible, atendiendo tanto a valores de justicia y equidad en la asignacin de recursos pblicos, como a su viabilidad misma, a travs de la participacin ciudadana en la toma de decisiones.1
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1 Finkelstein, N. (2000). Transparency in Public Policy: Great Britain and the United State. Nueva York: Macmillan
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CONTEXTO NACIONAL
El gobierno democrtico debe ser transparente para mostrar su funcionamiento y estar sujeto al escrutinio pblico, y debe rendir cuentas para explicar y justificar sus acciones. La transparencia frena a la corrupcin, y la rendicin de cuentas permite reprimir o castigar a gobernantes y servidores pblicos que no utilizan correctamente los recursos puestos a su disposicin por parte de los gobernados. Constituyen elementos mediante los cuales los ciudadanos ejercen su potestad sobre los actos de gobierno.
4.1.1 Transparencia, rendicin de cuentas y corrupcin

El fenmeno de la corrupcin est estrechamente ligado a la falta de transparencia y la ausencia de responsabilidad por parte de la autoridad. Se define como el uso de recursos pblicos (financieros, polticos, legales) para la obtencin de ganancias privadas. Quienes ocupan posiciones de mando en el sector pblico, poseen informacin y poder que puede ser utilizada de manera discrecional, y funciones de mantenimiento del orden y estabilidad que les permite concentrar enorme poder en sus manos. La situacin es ms grave si no existe un sistema efectivo de contrapesos al ejercicio del poder estatal. Para los actores sociales, la bsqueda de incidir o influir en esta estructura de poder nos lleva a pagar sobornos (en sus distintas modalidades) a los servidores pblicos. La corrupcin se presenta en tres formas bsicas:
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CONTEXTO NACIONAL
El desvo de recursos pblicos bajo control de funcionarios pblicos para su beneficio directo, o de sus familiares o amigos. Se relaciona con la capacidad de los funcionarios de otorgar exenciones selectivas en la entrega de bienes o servicios pblicos, o determinar a favor o en contra de la aplicacin de alguna norma o ley.
2.
La corrupcin administrativa, que es la distorsin intencional de la implementacin de normas, trmites y regulaciones para dar ventajas o disminuir los costos a actores pblicos o privados, a cambio de algn pago o incentivo ilcito.
3.
La captura del Estado, que son acciones de individuos, grupos o empresas privadas para influir sobre el proceso de formulacin de normas, leyes, regulaciones, y polticas pblicas para su propio beneficio mediante pagos o incentivos ilcitos a funcionarios pblicos. Esto significa poner al Estado al servicio de intereses privados especficos. 2
Un elemento clave para la rendicin de cuentas es el control y la fiscalizacin de los recursos pblicos. La fiscalizacin es el proceso mediante el cual una autoridad vigila el uso de los recursos pblicos (ya sean econmicos, materiales o humanos), y se evalan las acciones de gobierno considerando su racionalidad y apego a la ley. Implica tambin una revisin de la eficiencia del proceso de planeacin y ejecucin de las polticas pblicas.
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2
World Bank.. (2000). Anticorruption in Transition: A Contribution to the Policy Debate. Washington, D.C.: World Bank International Bank for Reconstruction and Development.
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CONTEXTO NACIONAL
El control es un componente importante de la fiscalizacin, existen diversos dispositivos de control en un sistema de divisin de poderes. El control interno es preventivo, y se refiere a la deteccin y correccin de fallas al interior de la misma organizacin administrativa. El control externo lo ejerce alguna dependencia ajena, y es posterior al desempeo, basado en reportes e informes facilitados por la organizacin a fiscalizar.
4.1.2 El derecho a la informacin
El derecho a la informacin es otro componente clave de la rendicin de cuentas y la transparencia. Este derecho se puede definir como el conjunto de normas jurdicas que regulan el acceso de los ciudadanos a la informacin de inters pblico, en especial la que se genera en los rganos del Estado, pues la informacin de otras fuentes est protegida por el derecho a la privacidad. Existen empresas pblicas o privadas, llamadas Sociedades de Informacin, que se dedican a la venta de reportes con datos personales de individuos, tales como historial crediticio, mdico o de empleo. Estas empresas contribuyen al flujo de esta informacin como factor coadyuvante del desarrollo econmico, sin embargo, deben guardar un balance con la proteccin de la privacidad.
En lo que se refiere a la privacidad, es difcil definirla, pues su nocin vara en los diversos contextos culturales e histricos. Pero dentro de la esfera privada se consideran las relaciones personales y familiares, de filiacin y afectivas, las convicciones personales, inclinaciones sexuales, preferencias polticas y religiosas, en algunos lugares se incluyen a la situacin financiera, personal y familiar.
Se trata de un derecho humano fundamental, en el cual se excluyen a otros individuos, organizaciones y el Estado, del conocimiento de ciertos aspectos de la vida de cada persona. Se vincula con otros derechos especficos como el derecho a
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CONTEXTO NACIONAL
la inviolabilidad del domicilio, de inviolabilidad de las comunicaciones privadas, al honor y la integridad de la propia imagen, y a ser respetado y no molestado. Se relaciona tambin con la libertad de pensamiento e ideas, de procreacin, de expresin y de imprenta, puesto que el respeto a la vida privada de los individuos constituye una limitante a su ejercicio.3
Segn una directiva del Parlamento Europeo, los datos personales comprenden toda informacin sobre una persona fsica, identificada o identificable. Es identificable cualquier persona cuya identidad pueda determinarse directa o indirectamente con elementos especficos caractersticos de su persona, ya sea fsicos, psicolgicos, o de situacin econmica, social o cultural. En la era actual, las redes informticas y de comunicacin hacen cada vez ms probable el uso indebido o ilegal de datos personales. La proteccin de esta informacin es un componente crtico del derecho a la privacidad.
Adems, el derecho a la informacin tiene lmites que se establecen por razones de seguridad nacional. En Mxico, existen las categoras de reservada y confidencial para la informacin pblica. La reservada se refiere en trminos generales, a aquella que comprometa la seguridad nacional, la seguridad pblica y la defensa nacional. Se considera tambin la que cuya publicacin podra menoscabar las relaciones y negociaciones internacionales, o que ponga en riesgo la estabilidad econmica y financiera del pas. La informacin confidencial son los datos personales de particulares entregados con tal carcter, cuando tengan el derecho de que se conserve de tal manera.
____________________________ 3 Villanueva E. (2000). (coord.), Hacia un nuevo derecho de la informacin. Mxico, D.F.: Universidad Iberoamericana.
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En contraste, en la Unin Europea se distinguen las categoras de Top Secret, Secret, Confidential y Restricted. La primera se aplica a toda informacin y material cuya difusin no autorizada puedan causar perjuicios excepcionalmente graves para los intereses de la Unin Europea o alguno de sus Estados miembros; la clasificacin Secret es para aquella que pueda daar seriamente los intereses esenciales de la Unin Europea o alguno de sus Estados miembros; la Confidential tiene que ver tambin con potenciales daos a intereses esenciales si se divulga sin autorizacin, pero involucra a un nmero ms amplio de funcionarios con acceso a ella; y la Restricted es aquella cuya difusin puede resultar desventajosa para los intereses de la Unin Europea o de algunos de sus Estados miembros. En Estados Unidos, existe un plazo en el cual prescribe la prohibicin de acceso a cualquier informacin gubernamental. Una vez concluido este plazo, cualquier ciudadano puede hacer la peticin formal de que se vuelva pblica.
Sin embargo, estas restricciones presentan el costo de no permitir una revisin crtica amplia que haga posible la retroalimentacin, se corre el riesgo de provocar la desconfianza en las acciones y organizaciones gubernamentales, y puede usarse de manera indebida para proteger los intereses de funcionarios u organizaciones especficas.4 Lo importante es que existan especificaciones claras y precisas, de cundo y bajo qu condiciones la informacin es de acceso limitado o restringido y que su resguardo est contemplado en las leyes, as como propiciar y promover un balance con la apertura informativa en todos los dems renglones de la informacin generada por rganos pblicos.
Al margen de las limitaciones de respeto a la privacidad y proteccin de la seguridad nacional, el derecho a la informacin es un derecho fundamental que tiene relevancia real y prctica en la vida de los ciudadanos, pues le permite obtener informacin til para proteger sus intereses y participar en el mbito de lo pblico.
____________________________ 4 United States Senate. (1997). Report of the Commission on Protecting and Reducing Government Secrecy. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office.
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Se parte del principio que toda la informacin gubernamental pertenece al pblico, y debe ser del dominio pblico a menos que existan razones expresas y justificadas para mantenerla reservada. El acceso a esta informacin es esencial para el desarrollo de la confianza en las instituciones pblicas, y el funcionamiento de un rgimen democrtico.
Por otro lado, este mismo acceso a la informacin presiona para inducir cambios en la sociedad, al influenciar el comportamiento de sus distintos actores quienes la utilizarn para decisiones de voto, comportamiento de mercado, y acciones legales. Al involucrar intereses polticos y econmicos, invariablemente existe el potencial de conflicto, y el resultado suele ser un acomodo de la necesidad de proteccin de secretos industriales, comerciales y personales, con la seguridad nacional y la autonoma del Estado. Los costos de una informacin distorsionada o incompleta son elevados, por lo que se requiere un cuidadoso diseo y un continuo seguimiento en materia poltica de acceso a la informacin.5
4.1.3 Transparencia y rgimen poltico
Diversos autores y estudios han evidenciado la existencia de una cultura del secreto, que representa una amenaza para la vida democrtica y propicia un ambiente favorable para la corrupcin. Se refiere a actitudes y comportamientos de servidores pblicos que consideran la informacin de la que disponen como su patrimonio personal, y por lo tanto sujeta a la explotacin u obtencin de beneficios econmicos o polticos. Esta cultura llega a permear todos los niveles jerrquicos de gobierno, y se asocia a los mecanismos de preservacin de un rgimen poltico.
_____________________ 5 Graham, M. (2002). Democracy by Disclosure, Washington, D.C.: Brookings Institution.
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El hecho de que la informacin sea secreta no solamente otorga condiciones de ventaja, sino oculta acciones de abuso, errores, omisiones, desvo de recursos, autoritarismo y represin.
Por varias dcadas, la discrecionalidad y la corrupcin entre los servidores pblicos en Mxico, se asoci a esta cultura del secreto, en donde estructuras patrimonialistas y clientelares hacan del desvo de recursos pblicos y la manipulacin de informacin un instrumento de distribucin del poder poltico. Los beneficios econmicos de la corrupcin se repartan en aras de mantener el orden y la disciplina entre los cuadros burocrticos y polticos. A travs de las prebendas y los cargos pblicos, el rgimen silenciaba y cooptaba a sus detractores, y una estructura corporativista reparta cuotas de poder (tanto puestos burocrticos como subvenciones o contratos de obra pblica) a las diferentes organizaciones afiliadas al partido oficial.
La estructura burocrtica mexicana era encabezada por un presidente con facultades constitucionales y meta constitucionales, que concentraba y ejerca el poder poltico.
Sin un servicio civil de carrera, la permanencia y avance en esta estructura burocrtica dependa de la suerte del grupo poltico al que se perteneca. El proceso gubernamental era poco claro, con gran discrecionalidad en el manejo de informacin por parte de los servidores pblicos, y sin instancias externas que les exigieran rendicin de cuentas. La perpetuidad en el poder del rgimen poltico les aseguraba proteccin, a excepcin de alguna venganza perpetrada por el grupo en turno en el poder.6 La cultura del secreto propiciaba una serie de vicios que minaron las bases institucionales de la sociedad mexicana.
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Recordemos los casos del Negro Durazo y Jorge Daz Serrano en el rgimen del presidente Miguel de la Madrid, as como el caso de la quina Joaqun Hernndez Galicia en el rgimen del presidente Carlos Salinas.
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4.1.4 El mbito internacional
En la dcada ms reciente, un nmero sin precedente de pases han adoptado leyes de acceso a la informacin y transparencia, llegando a ms de cuarenta en la actualidad, y con cerca de otro nmero igual en proceso de aprobacin. En gran medida esto ha sido resultado de la iniciativa de organizaciones no gubernamentales y acadmicas, as como de organismos multilaterales. El punto de partida general ha sido que la informacin confiable y oportuna es crtica para la credibilidad de los gobiernos, y la transparencia contribuye a la eficiencia de los mercados y las polticas pblicas, en un contexto de globalizacin econmica. Para atraer inversin tanto nacional como extranjera, gobiernos y empresas deben mostrar sus estados financieros al pblico, para generar confianza y certidumbre y atraer capitales. El potencial de desarrollo econmico de un pas esta fuertemente ligado con prcticas de transparencia.
Los estudios del Banco Mundial (BM) muestran que las instituciones de gobierno transparentes tienen un impacto positivo sobre el crecimiento de la economa y el logro de objetivos de desarrollo social. Los pases con instituciones
gubernamentales transparentes tienen regulaciones y procedimientos claros, y han generado un estado de derecho efectivo en donde se protege a la ciudadana y a la propiedad privada, y en donde existen instancias externas de rendicin de cuentas.
Este desarrollo institucional se puede lograr sin necesariamente tratarse de un pas modernizado o con altos ingresos, es decir, no son caracterstica de los pases ricos. Las reformas econmicas y sociales estructurales que requieren muchos pases necesitan de un gobierno eficiente, responsable y transparente, con mayor participacin ciudadana.7
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World Bank, Anticorruption in Transition: A Contribution to the Policy Debate. Op. Cit. nm 2.
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Esto permitir una mejor y ms rpida respuesta a los retos de la democratizacin y la rendicin de cuentas, la globalizacin econmica, la descentralizacin del poder a niveles locales, y la correccin de los desequilibrios sociales.
En lo que se refiere a otros organismos internacionales, el Fondo Monetario Internacional (FMI) pone nfasis en la transparencia de la informacin sobre asuntos fiscales en los distintos pases, como medida para reducir la vulnerabilidad ante crisis y fluctuaciones econmicas, al favorecer la credibilidad y certidumbre en las polticas pblicas y los mercados financieros. En 1999 public el Cdigo de Buenas Prcticas y Transparencia en la Poltica Fiscal, y el Cdigo de Buenas Prcticas y Transparencia de las Polticas Monetarias y Financieras. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) promueve la difusin de prcticas de transparencia, as como la cooperacin en el combate a la corrupcin de sus Estados miembros, y en el ao 2000 organiz la Conferencia sobre Transparencia y Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe.
La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) promueve entre los gobiernos de sus pases miembros un enfoque pro-activo en la solucin de las demandas sociales. Se debe ganar la confianza de los ciudadanos, ofreciendo alternativas de polticas pblicas, democracia y transparencia. El acceso a la informacin pblica y la participacin en el proceso del diseo de polticas pblicas son aspectos esenciales de la gobernanza. Para garantizar la transparencia, es conveniente la existencia de un marco legal que le de sustento. La participacin ciudadana es fuente de ideas y recursos para mejorar la toma de decisiones. Ambos contribuyen a la construccin de la confianza pblica gobierno, mejorando la calidad de la democracia. 8 en las instituciones de
_____________________
for Economic Cooperation and Development, OCDE.(2003). Public Sector Transparency and Accountability: Making it Happen. Paris: OCDE
8 Organization
114
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CONTEXTO NACIONAL
4.1.5 El difcil pero necesario esfuerzo de medicin
Varias organizaciones No-Gubernamentales (ONG) e instituciones acadmicas, se han avocado al estudio y la difusin de la transparencia y la rendicin de cuentas, as como el combate a la corrupcin, como instrumentos de promocin democrtica. Aunque es sumamente difcil medir niveles de corrupcin y transparencia de las organizaciones pblicas, ha habido esfuerzos significativos en este sentido. La construccin de estos ndices de medicin son muy tiles para fortalecer los mecanismos de rendicin de cuentas, ya que ayudan a establecer prioridades, educan al pblico sobre la necesidad de atacar el problema, y permiten medir los efectos de las medidas tomadas para combatir la corrupcin e impulsar la transparencia.
Algunos de los ndices ms conocidos son los de Transparencia Internacional (International Transparency, ONG internacional), el ndice de Negocios Internacional (International Business Index, consultora internacional), y el ndice de Opacidad de Pricewaterhouse Coopers (consultora empresarial internacional). Transparencia Internacional publica peridicamente el ndice de Percepcin sobre Corrupcin (IPC), y el ndice de Fuentes de Soborno (IFS). El IPC es una encuesta sobre una serie de encuestas elaboradas por organismos diferentes a Transparencia Internacional, as como entrevistas a analistas y expertos. Trata sobre la percepcin del grado de corrupcin por parte de empresarios y analistas de riesgo, y va de un rango de 10 puntos (altamente limpio) a 0 puntos (altamente corrupto). Incluye a ms de 100 pases, pero no tiene informacin suficiente de muchos otros. El IFS clasifica a los pases exportadores en funcin de si se percibe que las compaas internacionales con base en ellos tienden a pagar sobornos a funcionarios pblicos de alto nivel de pases con mercados emergentes. Es un complemento del IPC, y proporciona informes sobre la propensin de las multinacionales a sobornar, los sectores comerciales ms afectados, y las percepciones de la utilizacin de prcticas comerciales desleales para obtener contratos. 115
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CONTEXTO NACIONAL
El ndice de Negocios Internacional es una encuesta mundial de percepcin sobre la corrupcin, que incluye varios factores de riesgo comercial y poltico. Est basado en estudios de consultores expertos en cada pas, y organiza a los pases en un rango de 1 (muy corrupto) a 10 (no corrupto). Posee una amplia red global de corresponsales y analistas, que realizan su investigacin con seriedad y rigor, por lo que el ndice ha sido utilizado ampliamente. El ndice de Opacidad de Pricewaterhouse Coopers define a la opacidad como la falta de prcticas formales, claras, precisas y ampliamente aceptadas en el ambiente de negocios y regulacin gubernamental. Sobre la base de cinco factores, mide la transparencia de los mercados de capitales y el ambiente econmico y poltico en general en 35 pases.
Los factores son el nivel de corrupcin percibido, el sistema legal, la poltica econmica, las normas contables y de informacin, los regmenes reguladores. Muestra los costos de la corrupcin, al equiparar la falta de transparencia con un hipottico impuesto encubierto para los agentes econmicos.9
4.1.6 Experiencias en la Unin Europea
Una legislacin adecuada es una herramienta fundamental para lograr niveles socialmente aceptables de transparencia y acceso a la informacin pblica. La experiencia de Espaa es de gran relevancia para Mxico, debido a la similitud de los sistemas legales y a las afinidades histricas (en trminos de experiencia con un rgimen autoritario), y culturales.
____________________
Del Castillo, A.. ( 2003). Medicin de la corrupcin: un indicador de la rendicin de cuentas. Mxico, D.F.: Auditora Superior de la Federacin.
9
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CONTEXTO NACIONAL
Las restricciones de acceso a la informacin sealan que este derecho no podr ser ejercido sobre expedientes que contengan informacin sobre las actuaciones del gobierno central o de las comunidades autnomas, en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas al derecho administrativo. Tampoco los que contengan informacin sobre la defensa nacional o la seguridad del Estado, o los tramitados para la investigacin de delitos cuando pudiera ponerse en peligro la proteccin de derechos y libertades de terceros, o las necesidades de las investigaciones que se estn realizando. Tambin es de acceso restringido lo relativo a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial, y a actuaciones administrativas derivadas de la poltica monetaria. La respuesta a cualquier peticin ciudadana de informacin en otros rubros, no puede exceder un perodo de tres meses. Este marco normativo fomenta la creacin de canales de participacin y vinculacin entre el Estado y la sociedad, a travs de sociedades de inversin, que buscan promover la difusin de la informacin pblica y la participacin ciudadana en la formulacin de polticas pblicas, para impulsar el desarrollo social.
Del caso de Gran Bretaa se puede aprender de una de las legislaciones ms actualizadas, contenida en el Acta de Libre Informacin (Freedom of Information Act, publicada en el ao 2000). El Secretario de Estado, la Cancillera de los Lores y el Comisariado de Informacin, resuelven las controversias legales que se presenten y tienen como tarea garantizar el acceso a la informacin, tanto pblica como privada. Las peticiones de informacin deben atenderse en un plazo mximo de veinte das.
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CONTEXTO NACIONAL
Las restricciones pueden ser por Class Exemption, relacionadas con los servicios de inteligencia y la seguridad nacional, negociaciones diplomticas, relaciones comerciales internacionales, y prevencin del crimen, entre otras Public Interest Test, informacin que est en posesin del gobierno y cuya difusin puede generar beneficios injustos a particulares, e incluye tambin cierta informacin ambiental, comercial y personal.10
4.1.7 El caso de Mxico

En Mxico, desde 1977 el artculo sexto de la Constitucin garantiza el derecho a la informacin, sin embargo, se careca de reglamentos complementarios que permitieran el ejercicio pleno de este derecho. Se consideraba ms bien una concesin, sujeta a la buena voluntad de la autoridad, y a disponibilidad fsica de la informacin. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (LFTAIPG), de junio de 2002, ha venido a modificar esta situacin. Parte del principio de que toda la informacin gubernamental es pblica, y que todos los servidores pblicos deben rendir cuentas a los ciudadanos. Aquella que se clasifique como de acceso restringido debe justificar plenamente dicha condicin, y las personas que solicitan documentos a travs de esta disposicin legal no necesitan dar ninguna razn o explicacin acerca del uso que le darn.
La LFTAIPG es una poderosa herramienta de transparencia, e incluso se ha convertido en un referente internacional. Dispone de un listado de obligaciones de transparencia que cada una de las dependencias y entidades gubernamentales deben observar y acatar.
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10 Mrquez, R. y Luna, (2003). Derecho cado de la informacin. Mxico, D.F.: UNAM.
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CONTEXTO NACIONAL
Ha llenado un vaco institucional, al contemplar la creacin de una institucin autnoma encargada de vigilar su cumplimiento, el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, IFAI, cuya misin es garantizar el acceso a la informacin gubernamental, fomentar una cultura de transparencia y rendicin de cuentas de los servidores pblicos del Poder Ejecutivo Federal, y proteger los datos personales y privados de los ciudadanos.
En las entidades gubernamentales, el IFAI ha apoyado el establecimiento de los criterios para la reserva, la capacitacin y el apoyo tcnico para publicar informacin y responder a solicitudes, creando directrices sobre el manejo de datos personales, y notifica a las contraloras internas los casos de supuesta infraccin de la LFTAIP. Para quienes solicitan informacin, el IFAI les orienta sobre los procesos de bsqueda y formulacin y seguimiento de solicitudes, adems de recibir recursos de revisin. El IFAI est tambin a cargo de preparar una gua de acceso a la informacin federal, producir un informe anual al Congreso sobre la capacidad de respuesta del gobierno a los requerimientos de informacin por parte de la sociedad, y en general de educar tanto a la ciudadana como a los servidores pblicos sobre esta nueva disposicin.
La LFTAIP define a toda la informacin del gobierno como pblica, obliga a todas las entidades y dependencias gubernamentales a favorecer el principio de la publicidad sobre la reserva. Todas las entidades deben publicar de manera rutinaria, peridica y comprensible toda la informacin sobre sus funciones, presupuestos, operaciones, personal, salarios, reportes e informes internos, y contratos y concesiones que lleven a cabo. Otorga a los ciudadanos el derecho de solicitar informacin que an no se ha hecho pblica, y a proceder en tribunales en contra de cualquier entidad que niegue la informacin.
En trminos generales, los objetivos de la LFTAIP son transparentar la gestin pblica, favorecer la rendicin de cuentas del gobierno a los ciudadanos, y contribuir a la democratizacin de la sociedad mexicana. Contiene innovaciones interesantes, 119
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como la que establece que no puede considerarse reservada la informacin que tenga que ver con la investigacin de violaciones graves de derechos fundamentales o delitos de lesa humanidad. Por otro lado, en la era de la comunicacin global y las redes de informtica, el gobierno debe convertirse en un impulsor del flujo y diseminacin de informacin. La legislacin mexicana obliga a los organismos gubernamentales a tener un sitio en Internet, en el cual hacen disponible toda la informacin que estn requeridas a proporcionar.11
Esta ley es un poderoso mecanismo para combatir la corrupcin poltica y administrativa. El principio de publicidad sobre el que se basa, permite la asignacin de responsabilidades pblicas, identificando a los ejecutores de decisiones y funciones gubernamentales. Se convertir tambin en un instrumento para conocer y evaluar a las polticas pblicas, mejorando el nivel del debate sobre su diseo, contenido e impacto. Al hacer que todos los servidores pblicos estn obligados a rendir cuentas, permitir una nueva relacin entre gobernantes y gobernados, contribuyendo a la consolidacin democrtica del pas.
Para sustentar y garantizar el cumplimiento de la LFTAIP, se ha creado el Instituto Federal de Acceso a la Informacin, IFAI. Esto responde a la necesidad de reforzar los mecanismos y vas de acceso a la informacin, para apoyar al ciudadano cuando se presenten resistencias a la apertura y difusin de la informacin gubernamental.
As, legislaciones de varios pases contemplan la creacin de entidades autnomas encargadas de vigilar la observancia de la ley de la materia. El IFAI empez a operar en el ao 2003, como encargado de hacer cumplir la LFTAIP en el Poder Ejecutivo Federal, y con las funciones de promover y difundir el ejercicio del derecho a la
____________________
11 Poder Ejecutivo Federal. ( junio de 2002). Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Gubernamental. Mxico, D.F.: Diario Oficial de la Federacin.
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informacin, resolver las negativas a las solicitudes, y proteger los datos personales en manos de dependencias y entidades gubernamentales. Impulsa una verdadera transformacin cultural, al someter a la gestin gubernamental y a los servidores pblicos al escrutinio crtico, y constante de la sociedad.12 El IFAI cuenta con autonoma operativa, presupuestaria y de decisin, lo cual le da gran fortaleza e independencia, en relacin con otros rganos de la administracin pblica. Est facultado para conocer sin restricciones toda la informacin que posea una entidad o dependencia gubernamental, sin importar si se trata de informacin confidencial o reservada, lo que implica una gran responsabilidad. Esta atribucin le permite asegurar el cumplimiento puntual de la ley, ya que evita que discrecionalmente se decida cul informacin permanecer restringida.
El IFAI tiene tambin la facultad de ser la instancia encargada de establecer sistemas de coordinacin y cooperacin entre todas las entidades y dependencias gubernamentales, para que puedan hacer pblica la informacin que poseen, siempre y cuando no afecten la seguridad nacional, la seguridad pblica, la conduccin de la poltica exterior, la estabilidad econmica o financiera del pas, o se ponga en riesgo la seguridad, la vida o la salud de los individuos. Asimismo, resuelve los recursos de revisin de solicitudes de informacin dirigidas a cualquier entidad o dependencia de gobierno. Su labor es contribuir a sustentar e incrementar la confianza pblica en las instituciones, y activar los mecanismos formales de rendicin de cuentas.13 Sin embargo, la legislacin no contempla que las
propias sesiones y deliberaciones del IFAI sean pblicas, lo que es un punto para revisar y perfeccionar en el desarrollo de las instancias de transparencia.
____________________
12 13
Ibid. Ibid.
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CONTEXTO NACIONAL
Se parte del supuesto que un Estado ms transparente es ms eficiente. Esto se refleja en el largo plazo en el fortalecimiento del erario pblico, y de la economa en su conjunto. Segn varios estudios, la corrupcin representa un costo de varios puntos porcentuales del Producto Interno Bruto, recursos que podran destinarse a promover actividades productivas y sociales. La transparencia gubernamental y los portales electrnicos que generarn las entidades y dependencias para cumplir con su implementacin, son potenciales fuentes de oportunidades para empresas de tecnologas de informacin y de recopilacin y procesamiento de informacin.14 Tanto empresas como ciudadanos estarn mejor enterados de sus derechos y obligaciones en la vida pblica. La transparencia y el acceso a la informacin son dos de las ms importantes tareas de una segunda fase de expansin y consolidacin democrtica.
4.1.8 Conclusin del captulo 4
La creacin del marco legal que norma la transparencia y la rendicin de cuentas es una de las transformaciones ms importantes en la sociedad mexicana en aos recientes. Permitir transparentar la gestin pblica, dar acceso a los ciudadanos a informacin pertinente, y tender a fortalecer la confianza en las instituciones, en base al conocimiento de su funcionamiento y resultados. Tendr tambin el efecto de elevar el nivel de exigencia a los servidores pblicos. Es de esperar que un elevado nmero de ciudadanos ejerzan su derecho a estar informados, y que las instituciones respondan de manera oportuna y satisfactoria.
_____________________ 14 Ibid.
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La utilidad del IFAI como mecanismo para resolver controversias ser crtica. Estos procedimientos debern convertirse en rutinarios, respaldados por una fuerte cultura cvica, que se traduzca en la normalidad de ciudadanos informados e instituciones transparentes.
La
globalizacin
econmica
ha
impulsado
medidas
internacionales
para
contrarrestar los costos asociados a la corrupcin y a la falta de transparencia. La experiencia de otros pases constituye una gua sumamente til para disear e implementar sistemas de transparencia y rendicin de cuentas, que apuntalen a la democracia mexicana contempornea. 15
________________________
Valverde Loya M. (2004). Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Ciudad de Mxico. IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa.
15
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CAPTULO 5
5.1 RENDICIN DE CUENTAS Y DEMOCRACIA. EL CASO DE MXICO
5.1.1 La definicin
Rendicin de cuentas es un trmino que traduce de manera limitada el significado de la palabra anglosajona accountability, que en ingls significa el estado de ser sujeto a la obligacin de reportar, explicar o justificar algo; [...] ser responsable de algo (liable) [...] ser sujeto y responsable para dar cuentas y responder a preguntas (answerable)16
Accountability se derivan de account, que significa descripcin oral o escrita de eventos o situaciones particulares [...] explicacin de una conducta a un superior [...] razones, sustentos [...] balance de ingresos y gastos [...] registros financieros [...] 17.
En ingls, el sustantivo account deriv en dos trminos: accounting, que hace referencia a la profesin de la contabilidad, y accountability, que hace referencia al acto de dar cuentas.
____________________
(1987). The Random House Dictionary of the English Language. Nueva York: 2a. edicin completa Randorn House.
16 17
Ibd
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En espaol, sin embargo, el trmino cuenta (traduccin de account) slo gener el derivado contabilidad y nunca desarroll uno que significara el acto de dar cuentas. En consecuencia, mientras accounting se ha traducido como contabilidad, accountability carece de un trmino correspondiente por lo que se le ha traducido como rendicin de cuentas, trmino de difcil conjugacin y que deja a la ciencia poltica y a los polticos hispanoparlantes sin un vocablo adecuado para describir esa caracterstica que es central para las democracias representativas con separacin de poderes, como es el caso de Mxico. Tan reciente es el uso del trmino rendicin de cuentas, que el Diccionario de la Lengua Espaola en su edicin de 1992 define rendicin bajo diferentes
acepciones, ninguna de las cuales hace referencia a control o vigilancia de gobernantes. Lo mismo sucede con el Diccionario del Espaol Usual en Mxico,18 que define rendicin en varias vertientes rendicin como sometimiento al ejrcito enemigo; rendicin como cansancio extremo; rendicin como produccin de ganancia o buen resultado; rendicin como suficiencia o insuficiencia de rendicin como tributo u homenaje algo;
a alguien ninguna de las cuales hace
referencia a pesos y contrapesos administrativos o polticos.
Pasando del mbito de los diccionarios al de la poltica, la rendicin de cuentas significa la obligacin de todos los servidores pblicos de dar cuentas, explicar y justificar sus actos al pblico, que es el ltimo depositario de la soberana en una democracia.19
____________________
18
(1996). Diccionario del Espaol Usual en Mxico. Mxico: El Colegio de Mxico.
Delmer D. Dunn, Mixing Elected and Nonelected Officials ind Democratic Policy Making: Fundamentals of Accountability and Responsibility, en Bernard Manin, Adam Przeworski y Susan C. Stokes. (1999). Democracy, Accountability and Representation, Cambridge University Press, Cambridge.
19
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Para McLean, la rendicin de cuentas es el requerimiento para que los representantes den cuenta y respondan frente a los representados sobre el uso de sus poderes y responsabilidades, acten como respuesta a las crticas o requerimientos que les son sealados, y acepten responsabilidad en caso de errores, incompetencia o engao 20.
Para Schedler, la rendicin de cuentas en el mbito poltico es un concepto de dos dimensiones que denota, por un lado, la obligacin de los polticos y funcionarios pblicos de informar y justificar sus actos (answerability) y, por el otro, la capacidad para imponer sanciones negativas a los funcionarios y representantes que violen ciertas normas de conducta (enforcement)21.
Para Schedler, answerability implica el derecho ciudadano de recibir informacin y la obligacin de los funcionarios de proveerla, pero de manera paralela implica tambin contar con los mecanismos para supervisar los actos de gobierno. Por su parte, enforcement implica hacer cumplir la ley y sancionar a los gobernantes y
representantes que incumplen su mandato a fin de que paguen las consecuencias de sus actos y se active un mecanismo de control preventivo que disuada a potenciales infractores de la ley.
_____________________
20
McLean, I. (1996) The Concise Oxford Dictionary of Politics, Oxford University Press, Oxford. De Cheibub y Przeworski Democracy, Elections and Accountability ford Economic Outcome. En Bernard Manin, Adam Przeworski y Susan C. Stokes,(Comps.). Democracy, Accountability and Representation. A. (1999). Conceptualizing Accountability, en Andreas Schedler, Larry Diamond y Marc F. Plattner, The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies: Lynne Rienner Publishers, Boulder.
21 Schedler,
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Para Luis F. Aguilar, rendir cuentas significa responsabilidad no en el sentido moral, sino en el social- jurdico de ser responsable de algo ante alguien; implica el sentido de informacin obligada (no opcional) y de informacin sobre el cumplimiento o incumplimiento de la responsabilidad. En su opinin, hablar de rendicin de cuentas desvinculada de obligatoriedad es un enfoque parcial. Rendir cuentas es estar por obligacin disponible a ser requerido a informar del cumplimiento de responsabilidades. 22
Es importante destacar el papel de las sanciones en el concepto de rendicin de cuentas. Para Schedler, un sujeto rinde cuentas a otro cuando est obligado a informarle sobre sus acciones y decisiones (pasadas y futuras), justificarlas, y sufrir castigo en el caso de una mala conducta 23.
Para Fearon, una persona X rinde cuentas a otra persona Y, si dos condiciones se cumplen. Primero, hay un entendimiento de que X est obligada a actuar en nombre de Y. Segundo, Y est facultada por reglas formales e informales para sancionar o premiar a X por su desempeo en esta capacidad24
Segn Dunn, para que la rendicin de cuentas conduzca a la responsividad o sensibilidad de un gobierno, deben existir sanciones y estmulos [...] La remocin de la oficina (no reeleccin) constituye la ms directa sancin [...] Los representantes populares enfrentan otras sanciones adems de la remocin del cargo, entre ellas la denuncia, la exhibicin, las penas presupuestales y administrativas.25
___________________________________ 22 Entrevista 23 24
personal realizada por Luis C. Ugalde el da 4 de febrero del 2002
Schedler, A. Conceptualizing Accountability op. cit.
Fearon, J. Electoral Accountability and the Control of Politicians: Selecting Good Types versus Sanctioning Poor Perfomance, en Bernard Manin, Adam Przeworski y Susan C. Stokes, Democracy, Accountability and Representation.
25
Dunn, D. Mixing Elected
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Para precisar el contenido del concepto, a continuacin se enlistan cinco caractersticas de la rendicin de cuentas que permiten distinguirla de conceptos semejantes:
Delegacin. La rendicin de cuentas implica delegacin de autoridad y responsabilidad de un sujeto A llamado mandante o principal a otro sujeto B llamado mandatario o agente.26
Representacin. La delegacin de autoridad significa que el agente (sujeto B) representa al principal (sujeto A) y acta en su nombre, por lo que debe rendirle cuentas de todo lo que decide y hace en su nombre.
Responsabilidad
mutua.
La
rendicin
de
cuentas
implica
una
responsabilidad dual. Por un lado, la obligacin permanente del agente (B) para ofrecer informacin detallada de sus actos a su principal (A); y, por el otro, la capacidad y el derecho del principal para monitorear las acciones del agente, detectar posibles incumplimientos y sancionarlo. 27
Sanciones. Cuando la rendicin de cuentas muestra que el agente (B) incumpli sus responsabilidades, el principal imponerle castigos y sanciones. (A) tiene mecanismos para
____________________________ Como se ver ms adelante, el modelo de principal-agente usa el trmino principal para denotar al sujeto que delega autoridad y el trmino agente para aquel sujeto que recibe el mandato o autoridad el delegado.
26 27 Vase
Andreas Schedler, Conceptualizing Accountability.
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Contrato. La delegacin de autoridad del principal al agente implica algn tipo de contrato, ya sea de carcter informal a travs de acuerdos verbales o sociales, o de carcter formal a travs de leyes y reglas escritas. En el primer caso el contrato informal implica sanciones informales (rechazo comunitario, prdida de confianza, destierro social), mientras que en el segundo caso las sanciones son formales (desafuero, penas administrativas y/o penales, entre otras). En el mbito de las relaciones polticas, la mayora de los contratos son formales y escritos (leyes, reglamentos, estatutos) y establecen sanciones formales de tipo administrativo, civil o penal en caso de incumplimiento.28. El contrato superior y ms comprehensivo de las democracias son las constituciones, y son complementadas con leyes secundarias y reglamentos.
Hechas estas precisiones, la rendicin de cuentas se define como la obligacin permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus mandantes o principales de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegacin de autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y que implica sanciones en caso de incumplimiento. Los mandantes o principales supervisan tambin a los mandatarios o agentes para garantizar que la informacin proporcionada sea fidedigna.
_____________________
Hay muchas relaciones polticas que se rigen por contratos informales o no escritos y que establecen sanciones informales en caso de incumplimiento. Un contrato informal puede ser ms eficaz que un contrato formal. Por ejemplo, el caso de las relaciones polticas de algunas comunidades indgenas que, a pesar de guiarse por usos y costumbres y no apegarse a los contratos formales para seleccionar candidatos y elegir gobernantes, pueden producir mejores resultados (estabilidad, acatamiento) que otras comunidades reguladas por la normatividad jurdica.
28
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5.1.2 Conceptos semejantes, pero diferentes

La falta de rigor analtico para usar el concepto rendicin de cuentas provoca que en ocasiones se use como sinnimo de algunos conceptos con los que guarda estrecha relacin pero que son diferentes, entre ellos responsabilidad poltica, responsividad, control, fiscalizacin y transparencia. Sin embargo, es preciso distinguir las diferencias para mitigar la ambigedad que con frecuencia acompaa al uso del trmino rendicin de cuentas.
Responsabilidad poltica se usa con frecuencia como la traduccin de accountability, porque en efecto accountability significa la obligacin o
responsabilidad de los gobernantes de dar cuenta de sus actos. Pero responsabilidad poltica no transmite el significado completo del trmino anglosajn, ya que se puede ser responsable sin necesidad de dar cuenta de uno a nadie. Segn Schedler, la rendicin de cuentas presupone responsabilidad personal, pero esta ltima puede existir sin rendicin de cuentas. Se puede ser responsable por algo sin ser responsable ante alguien. 29
Por ejemplo, un monarca puede ser responsable en trminos polticos esto es, ser un gobernante virtuoso que acte para beneficio general y no tener la obligacin de dar cuenta de sus actos a nadie. Un legislador puede ser responsable polticamente porque analiza la legislacin que vota, atiende las sesiones de la asamblea y, sin embargo, no estar sujeto a la obligacin de reportar sus actos. El gobernante absoluto es responsable de sus actos de gobierno pero no est obligado a rendir cuentas a nadie (ms que a Dios o a s mismo).
_____________________________ 29 Schedler, A. Conceptualizing Accountability.
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Por tanto, la responsabilidad poltica no implica necesariamente obligacin de dar cuentas ni tampoco la existencia de mecanismos de vigilancia y sancin en caso de incumplimiento.
Otro trmino semejante al de rendicin de cuentas es responsividad (traduccin del trmino ingls responsiveness) y que algunos tambin traducen como sensibilidad poltica.30 La responsividad se refiere a la sensibilidad de un gobierno para reaccionar oportunamente a las preferencias, criticas o demandas de la sociedad; o en palabras de Manin, Przeworski y Stokes, la responsividad se da cuando el gobierno adopta polticas sealadas por los ciudadanos como preferidas.31 Para Luis F. Aguilar, responsividad es la disposicin de responder apropiadamente (mediante el discurso y la accin) a las demandas y planteamientos de problemas de los ciudadanos [...] es una suerte de estado de alerta para responder con oportunidad. 32
Segn Luis F. Aguilar, rendir cuentas es una obligacin genrica que no aborda el asunto de la oportunidad y calidad de la respuesta de los gobiernos. En su opinin, puede haber rendicin de cuentas no responsiva (non-responsive accountability) cuando se rinde cuentas sin oportunidad, prontitud, cortesa y confiabilidad de los datos; mientras que la rendicin de cuentas responsiva (responsive accountability) se da cuando se informa y responde con calidad, respeto y oportunidad.33
_____________________________________
30 El Diccionario de la Lengua Espaola registra el vocablo responsivo ms no responsividad, por lo que podra tratarse de un neologismo.
B., Przeworski, A. y. Stokes, S. C. Introduction, en Bernard Manin, Adarn Przeworski y Susan C. Stokes, Democracy, Accountability and Representation. Entrevista Personal, realizada el 4 de febrero del 2002, por Luis Carlos Ugalde, Presidente del Instituto Federal Electoral. Mxico.
32 33 dem.
31 Manin,
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Finalmente, para Farejohn,34 rendicin de cuentas y responsividad son diferentes y, en ltima instancia, la rendicin de cuentas es un medio para estimular la responsividad del gobierno. Pero un gobierno puede ser responsivo sin estar obligado a rendir cuentas de sus actos. Control y Fiscalizacin son trminos que tambin se usan como sinnimos de rendicin de cuentas, a pesar de no serlo. Control y fiscalizacin son mecanismos para supervisar los actos de gobierno, pero no siempre implican la obligacin de los gobernantes para informar de manera peridica sobre sus decisiones y acciones. En ocasiones, el Poder Legislativo inicia motu propio el proceso fiscalizador y la nica obligacin del Poder Ejecutivo es responder a la informacin solicitada. En este caso se trata de un proceso unidireccional en el cual el Congreso cuenta con las atribuciones para solicitar informacin y sancionar en caso de que no se proporcione. Pero esa vigilancia inicia desde el Legislativo sin que el Ejecutivo est obligado a iniciar dicho proceso. Por ello, el control y la fiscalizacin deben ser vislumbrados como unos de los mecanismos de un sistema de rendicin de cuentas, mismo que abarca, adems, otros instrumentos y obligaciones que nacen de los propios gobernantes.
Finalmente el concepto de transparencia tambin se usa en ocasiones como sinnimo de rendicin de cuentas. La transparencia es una caracterstica que abre la informacin de las organizaciones polticas y burocrticas al escrutinio pblico, mediante sistemas de clasificacin y difusin que reducen los costos de acceso a la informacin del gobierno.
____________________________
34
Farejohn, J. Accountability and Authority: Toward a Theory of Political Accountability, en Bernard Manin, Adam Przeworski y Susan C. Stokes, Democracy, Accountability and Representation.
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Sin embargo, la transparencia no implica un acto de rendir cuentas a un destinatario especfico, sino la prctica de colocar la informacin en la vitrina pblica para que aquellos interesados puedan revisarla, analizarla y, en su caso, usarla como mecanismo para sancionar en caso de que haya anomalas en su interior. La transparencia es un instrumento de un sistema global de rendicin de cuentas, mas sera impreciso usarlo como sinnimo de aqul.
5.1.3 La delegacin y la rendicin de cuentas

En la ciencia poltica neoinstitucional se ha desarrollado un marco analtico denominado Modelo de principal-agente que explica el proceso de delegacin y la rendicin de cuentas que lo acompaa.
35
Una relacin principal - agente se da
cuando un sujeto (llamado mandante o principal) delega a otro sujeto (llamado mandatario o agente) autoridad para ejecutar actos en su nombre. A cambio de esa delegacin, el agente se compromete a rendirle cuentas al principal, quien cuenta con la facultad para sancionarlo en caso de incumplimiento. El problema de cualquier relacin principal- agente es que el agente tiene incentivos para desviarse del mandato del principal y actuar en beneficio propio debido a dos caractersticas intrnsecas al acto de delegar. Por un lado, el principal y el agente tienen preferencias e intereses diferentes. En materia poltica, por ejemplo, un
principal colectivo, como lo es el electorado, delega autoridad a un agente llamado Presidente de la Repblica, quien, sin embargo, tiene intereses propios que con frecuencia difieren de las preferencias de los votantes.
_____________________
35
Aunque los modelos de principal - agente fueron desarrollados originalmente por economistas (por ejemplo, A. Alchian y Harold Demsetz. (1972) Production, Information Costs and Econimic Organization, en American Economic Review, Nm 62, estn siendo usados cada vez ms para explicar fenmenos polticos. La teora del principal- agente es un instrumento analtico atractivo cuyo potencial apenas empieza a valorarse.
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CONTEXTO NACIONAL
En organizaciones burocrticas, un ministro delega responsabilidad en sus viceministros quienes, no obstante, tambin cuentan con intereses personales que no siempre coinciden con los de su superior jerrquico.
Por otro lado, hay asimetra de informacin: el agente siempre tiene ms informacin que su principal. Por definicin, el agente es el sujeto que ejecuta las acciones y, por tanto, cuenta con toda la informacin sobre las caractersticas de sus actos. Por ejemplo, el Congreso mexicano delega al Ejecutivo la autoridad para ejercer el presupuesto anual de egresos, pero una vez que la delegacin se ha realizado y el gasto se ha ejercido, el Ejecutivo cuenta con los detalles y las minucias del ejercicio de ese presupuesto, mientras que el Congreso en su carcter de principal slo dispone de informacin parcial y limitada. O en el caso de la relacin entre los votantes y sus representantes legislativos, los primeros como principales cuentan con informacin limitada sobre las leyes aprobadas, el trabajo legislativo realizado y las consecuencias futuras de la actuacin de los congresistas.
Como resultado de estas dos caractersticas intrnsecas de cualquier relacin entre un principal y un agente, intereses divergentes e informacin asimtrica, el agente cuenta con todos los incentivos para desviarse del mandato original y actuar en beneficio propio. Por ejemplo, los ciudadanos delegan al gobierno la autoridad para recaudar impuestos y transformarlos en obra pblica, pero dada la informacin limitada de los contribuyentes sobre el uso y destino de los impuestos, los gobiernos con frecuencia destinan parte de esos montos a actividades de apoyo poltico a su partido, de apoyo a grupos de inters y de corrupcin. Los contribuyentes carecen de la informacin para detectar esas desviaciones y ello facilita que sus agentes desven recursos fiscales para fines personales y polticos.
Para solucionar esos problemas de comportamiento oportunista, se han desarrollado algunas respuestas que buscan mitigar el oportunismo de los agentes frente a sus principales, de los cuales el ms importante es la rendicin de cuentas.
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Incentivos adecuados
Los principales suelen incluir en sus contratos de delegacin un premio en caso de que los agentes desempeen eficaz y honestamente su mandato. Por ejemplo, las empresas dan reparto de utilidades a los trabajadores cuando obtienen ganancias (lo cual es reflejo de que esos agentes llamados trabajadores se han esforzado para aumentar la productividad de la empresa). En temas fiscales, con frecuencia se otorga un porcentaje de la tributacin a los recaudadores para estimular su eficiencia. En la burocracia se dan bonos de desempeo, aunque en la prctica sea muy difcil medir el esfuerzo de los funcionarios pblicos. Finalmente, en los pases donde se permite, la reeleccin es un incentivo muy poderoso para que los congresistas acten en beneficio de sus representados por la posibilidad de reelegirse en el periodo subsecuente.
Sistemas de rendicin de cuentas
Para que el principal sea capaz de ofrecer incentivos a sus agentes cuando cumplen su mandato y sancionarlos cuando se comportan con oportunismo, es preciso contar con sistemas de rendicin de cuentas que, por un lado, obliguen al agente a reportar detalladamente al principal de sus actos y resultados, y, por otro lado, doten al principal de mecanismos para monitorear el desempeo del agente.
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Sanciones
Finalmente, el principal debe contar con castigos para sancionar a los agentes que no cumplieron adecuadamente su mandato. Sin sanciones, los principales son impotentes frente a sus agentes. En materia poltica, los castigos incluyen sanciones penales, administrativas, desafuero y el castigo electoral en las urnas durante la siguiente eleccin.
5.1.4 Los costos de informacin de la rendicin de cuentas
Cualquier sistema de rendicin de cuentas enfrenta un problema derivado de los altos costos de informacin que implica su funcionamiento. La vigilancia implica costos de tiempo y dinero: adquirir informacin, procesarla y corroborarla. Con frecuencia, esos costos de informacin son muy elevados. Por ejemplo, pinsese en los costos para supervisar el funcionamiento de la burocracia en Mxico. Por un lado, la Secretara de la Funcin Pblica ejerce un presupuesto anual de cientos de millones de pesos y en su nmina aparecen cientos de empleados y auditores. Invierte millones de horas-hombre en auditoras, visitas domiciliarias, procesos administrativos y penales, difusin pblica, entre otros. Todos stos son los costos de informacin para vigilar a la burocracia. La Cmara de diputados tambin invierte cantidades extraordinarias de tiempo en comparecencias, investigaciones, auditoras y discusiones para vigilar al Ejecutivo. El presupuesto de la Auditora Superior de la Federacin es el reflejo ms fiel de los costos de informacin que asume el Congreso para llamar a cuentas al Ejecutivo. Finalmente, el Ejecutivo tambin invierte recursos humanos y financieros para informar al Congreso y a la opinin
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pblica de sus actos: informes de gobierno, informes peridicos, elaboracin de la cuenta pblica, entre otros.36
Un diseo institucional deficiente de rendicin de cuentas puede volver demasiado oneroso controlar el abuso del poder y llamar a cuentas a los gobernantes. Una sociedad puede invertir enormes cantidades de recursos en crear instancias burocrticas que vigilen al Ejecutivo, para descubrir despus que necesita otra instancia burocrtica para vigilar a ese vigilante. Y la cadena se puede hacer infinita sin producir resultados. Las leyes pueden obligar a los gobernantes a informar de sus actos, pero si resulta difcil comprobar esa informacin o si las sanciones en caso de incumplimiento son de difcil aplicacin, el sistema de rendicin de cuentas ser ineficaz.
Los pases de derecho codificado como Mxico, han seguido con frecuencia la ruta ms ineficaz y onerosa para que sus gobiernos rindan cuentas. Se han creado innumerables controles administrativos para limitar la corrupcin, pero esos controles internos slo han dado lugar a altos costos burocrticos y administrativos y, en ocasiones, han generado ms corrupcin. Los economistas neoclsicos han mostrado cmo la sobrerregulacin burocrtica slo crea ms espacios para la corrupcin, porque al haber ms trmites que cumplir, ms oficios que llenar, ms reportes que entregar y ms obstculos que evadir, surgen burcratas que lucran con esa tramitologa para exentar de esos trmites a otros burcratas que pagan sobornos y ddivas para evadir el control. Cuando la rendicin de cuentas es asumida por las lites polticas y burocrticas, su costo se eleva y se concentra en el presupuesto pblico con resultados magros.
_____________________
La rendicin de cuentas implica informacin imperfecta y opacidad. Si la informacin fuera completa y perfecta, no habra necesidad de instituciones de rendicin de cuentas porque los electores sabran todas las consecuencias de cada opcin de poltica y conoceran con detalle el desempeo de los polticos y los gobernantes (Andreas Schedler, Conceptualizing Accountability).
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Por ello, se debe descentralizar la rendicin de cuentas para disminuir su costo y elevar su eficiencia. Los politlogos Mathew McCubbins y Thomas Schwartz37 han ejemplificado este problema con la analoga de las alarmas de deteccin de fuego y los carros de bomberos. Para combatir los incendios, una ciudad tiene dos opciones: estacionar un carro de bomberos en cada esquina para que al primer indicio de humo acuda el carro ms cercano y apague el siniestro; o bien, colocar una alarma de incendio en cada esquina para que los vecinos la activen en caso necesario. En el primer caso, el costo de apagar fuegos es absorbido por el gobierno y su monto puede ser altsimo. En el segundo caso, el costo es compartido por el gobierno que instala alarmas y por la sociedad que detecta indicios de fuego y activa la alarma en caso de peligro. Es claro que las alarmas constituyen la solucin menos onerosa y ms eficiente. No obstante, en pases como Mxico se ha optado ms por colocar carros de bomberos en cada esquina en lugar de involucrar a la sociedad en la labor de vigilar el desempeo de sus gobiernos y activar alarmas cuando haya indicios de corrupcin y comportamiento oportunista. Pero para que la sociedad pueda detectar el humo y activar las alarmas, es indispensable que los vecinos puedan observar el humo y activar la alarma. Y ese es el mayor problema de pases, como Mxico, en los que sus gobiernos son opacos porque su informacin es inaccesible, restringida y, con frecuencia, los funcionarios no estn obligados a proporcionarla.
Para que la sociedad detecte malos manejos y active la alarma del Congreso y de otros entes de fiscalizacin, es necesario que los gobiernos sean transparentes, que la informacin sea de acceso libre y pblico, para que cualquier ciudadano, organizacin o partido poltico pueda detectar irregularidades e iniciar el proceso de rendicin de cuentas.
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McCubbins, M. y Schwartz, T. (1984). Congressional Oversight Overlooked: Police Patrol versus Fire Alarms, pp. 165-169. Wisconsin: en American Journal of Political Sciences, nm. 28, University of Wisconsin Press.
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Por eso, una ley de acceso a la informacin como la que se discute en Mxico es un cambio estructural que puede alterar la lgica del sistema de rendicin de cuentas. La ruta de solucin no se encuentra en ms leyes de control y en ms oficios que llenar, sino en descentralizar la vigilancia y el sistema de rendicin de cuentas esto es, instalar alarmas anticorrupcin en todas las esquinas de la sociedad--.
5.1.5
la rendicin de cuentas horizontal
La rendicin de cuentas es un concepto global que acepta clasificaciones de acuerdo a diversos criterios. Por ejemplo, se puede clasificar de acuerdo al sujeto de la rendicin, dando diversos tipos, entre ellos la rendicin legislativa, gubernamental, burocrtica, judicial y militar. La clasificacin ms sugerente sobre rendicin de
cuentas fue elaborada por Guillermo ODonnell, que la divide en horizontal y vertical.
La rendicin de cuentas horizontal se refiere a la existencia de agencias estatales con autoridad legal [...] para emprender acciones que van desde la supervisin rutinaria hasta sanciones penales y desafuero en relacin con actos u omisiones ilegales de otros agentes o agencias del Estado.38 Esta va de rendicin de cuentas supone la vigilancia de los rganos del Estado por parte de otras instituciones tambin estatales dotadas de autonoma para ejercer funciones de fiscalizacin.
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ODonnell, G. (Mayo de 2000). Further Thoughts on Horizontal Accountability, en Conference on Institutions, Accountability and Democratic Governance in Latin America, Kellogg Institute for International Studies: Notre Dame.
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Los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, en los diferentes mbitos de gobierno, deben rendirse cuentas entre s y frente a otras instituciones autnomas cuya tarea es revisar su comportamiento. La rendicin es horizontal en tanto se desarrolla entre instituciones del mismo nivel jerrquico, pero independientes entre s.39 En la rendicin de cuentas horizontal, los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, adems de cumplir sus funciones propias (ejecutar las leyes y llevar a cabo un programa de gobierno; crear y modificar las leyes, y velar por la legalidad de los actos y el cumplimiento de las leyes, respectivamente), tienen tambin la responsabilidad de fiscalizarse mutuamente con base en el principio de pesos y contrapesos.
De manera similar opera la relacin entre los tres poderes de gobierno. La similitud descansa en el desenlace: en ambos casos nadie se impone sobre los dems y ello produce balance. Si algn poder, terica y constitucionalmente, tuviera facultades para regular el ejercicio de los otros poderes, el principio de pesos y contrapesos se debilitara y la rendicin de cuentas horizontal sera unidireccional y terminara por facilitar la arbitrariedad y la discrecionalidad del poder ms fuerte, lo mismo tratndose del Ejecutivo que del Legislativo.
_____________________
39 Algunos autores han criticado la definicin de ODonnell por no incluir a actores no-estatales. Andreas Schedler, Conceptualizing Accountability..., op. cit., por ejemplo, dice que muchos actores ajenos al Estado participan en los procesos de rendicin de cuentas, pero concluye diciendo que la asimetra de recursos es tan grande entre ambos grupos de actores que la convierte en un mecanismo ineficaz. Por su parte, Schmitter dice que una grave omisin de ODonnell es no incluir a grupos sociales y medios de comunicacin en la rendicin horizontal porque ellos fortalecen ese tipo de rendicin. Vase Philippe Schmitter, Comments on Horizontal Accountability, en Andreas Schedler, Larry Diamond y Marc F. Plattner, The Self-Restraining State.
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La pregunta quin vigila al vigilante? Encuentra parcialmente respuesta en la rendicin de cuentas horizontal. Josep Colomer
40
lo ha expresado como el viejo
juego infantil de la piedra, el papel y las tijeras. El modelo es transitivo: A>B, B>C, C>A. Dicho de otra manera, la piedra vence a las tijeras, stas vencen al papel, y el papel vence a la piedra. Se forma un crculo en el cual nadie logra imponerse sobre los dems. Segn Crespo, un Ejecutivo fuerte en exceso, lleva a los linderos del absolutismo. En cambio, un poder Legislativo dotado de ms poder que su contraparte ejecutiva, llevar en un plazo relativamente breve a una situacin de parlisis e ingobernabilidad. En este ltimo caso un jefe de gobierno contar con tan poco poder que no puede ejercerlo con eficacia.41
Pero la democracia horizontal con distribucin del poder, agencias pblicas para la fiscalizacin y supervisin mutua entre poderes es insuficiente para asegurar transparencia, responsabilidad y legalidad en las acciones de gobierno. El voto de los electores, as como la labor de las agrupaciones ciudadanas y de los medios de comunicacin son instrumentos que complementan la rendicin de cuentas horizontal para el propsito de que el gobierno rinda cuentas. Se trata de la segunda vertiente, la rendicin de cuentas vertical.
____________________
40
Colomer, J. (1998). La transicin a la democracia: el modelo espaol. Madrid: Anagrama.
Crespo, J. A. (2009). Fundamentos polticos de la rendicin de cuentas, en Cultura de la rendicin de cuentas. Mxico nm. 1: Cmara de Diputados-Auditora Superior de la Federacin.
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5.1.6 La rendicin de cuentas vertical

La rendicin de cuentas vertical describe una relacin entre desiguales (rendicin burocrtica en la que un superior jerrquico trata de controlar a sus subordinados, o bien, la rendicin electoral en la cual los votantes juzgan y vigilan a los representantes). De acuerdo con la clasificacin de ODonnell,42 la rendicin de cuentas vertical se divide en dos: la electoral y la social vertical.
La primera se refiere a las elecciones como mecanismo para estimular la responsabilidad de los gobiernos. Aunque el voto ciudadano carece de efectos vinculantes y de sanciones en caso de que un gobernante no cumpla sus promesas de campaa, sirve para advertir a los gobernantes y legisladores que un ejercicio incorrecto de la funcin pblica tiene consecuencias y ello tiende a estimular la responsabilidad del gobierno. Los electores pueden ejercer sanciones al no reelegir al partido en el gobierno o castigar a un representante negndole un segundo perodo. Quien desafa al elector puede comprometer su futuro. Las promesas del Ejecutivo son mucho ms crebles si existe un mecanismo bien establecido para sacar al gobierno en la siguiente eleccin en caso de fallar a sus promesas.43 Ese mecanismo bien establecido lo constituyen los comicios electorales regulares, universales, imparciales, crebles y competitivos.44
____________________
42 43
ODonnell, G. Further Thoughts on Horizontal Accountability.
Elster, J. Accountability in Athenian Politics, en Bernard Manin, Adam Przeworski y Susan C. Stokes, Democracy, Accountability, op. cit.
44
Muchos autores, sin embargo, consideran que las elecciones no constituyen por s mismas un mecanismo eficaz de rendicin de cuentas. Schedler, Diamond y Plattner (The Self-Restraining..., op. cit.) dicen que las elecciones son necesarias pero insuficientes para controlar al Estado. Fearon dice que la evidencia emprica en Estados Unidos sugiere que los votantes usan las elecciones ms para elegir buenos candidatos que para castigar a malos representantes (James Fearon, Electoral Accountability and the Control of Politicians, op. cit. ).
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Quin vigila al vigilante?, expresin que sintetiza el problema terico de la rendicin de cuentas, encuentra en el sufragio electoral parte de su respuesta. La estructura vertical y rgida de la burocracia explica cmo se delegan obligaciones y se piden cuentas sobre las acciones relacionadas con el desempeo laboral. Pero la estructura piramidal del gobierno termina por depositar en una sola persona la comandancia ltima, en la cual no hay jefe ulterior. Esa posicin es la jefatura de gobierno, encargada a un presidente o primer ministro. Surge entonces la cuestin sobre quin vigila a ese jefe. La respuesta, adems de los pesos y contrapesos de la separacin de poderes, descansa en el voto ciudadano.
Si el presidente o primer ministro actan irresponsablemente, el elector tiene la facultad de colocar a otro partido en el gobierno en la siguiente eleccin. Y si la reeleccin al frente del gobierno es una posibilidad constitucional, el voto se fortalece como incentivo negativo para obligar al gobierno a sujetarse al marco legal. El elector es el vigilante ltimo.
La otra vertiente de la rendicin de cuentas vertical est conformada por las agrupaciones ciudadanas y los medios de comunicacin. A diferencia del sufragio electoral, este mecanismo descansa en medidas basadas en la crtica moral y pblica. Exhibir y descalificar al gobierno por determinadas acciones constituyen el cuerpo de la sancin. Esas sanciones se pueden transformar en un castigo en las urnas. O bien, pueden detonar procesos de fiscalizacin por el Congreso o el Poder Judicial hasta concluir incluso en una sancin penal o administrativa, propia de la rendicin de cuentas horizontal.
A diferencia de la rendicin de cuentas horizontal, en la cual la fiscalizacin tiene sanciones vinculantes penal o administrativamente, la rendicin de cuentas vertical slo cuenta, en primera instancia, con sanciones morales o simblicas. No hay multas econmicas ni encarcelamientos. Las organizaciones sociales y los medios de comunicacin realizan investigaciones, pronunciamientos y juicios dirigidos a exhibir al servidor pblico que ha faltado a la honestidad, la libertad o la 143
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transparencia. Sin embargo, ambos sistemas de rendicin de cuentas, el horizontal y el vertical, son complementarios. Las acciones legales y administrativas son fundamentales para prevenir, sancionar y, eventualmente, reparar el dao ocasionado por un acto ilcito o corrupto. Y las acciones de rendicin de cuentas vertical pueden detonar en un periodo ulterior la vigilancia horizontal.
5.1.7 La rendicin de cuentas en Mxico bajo el modelo de principal-agente
A nivel federal, los agentes directos del electorado son el presidente de la Repblica y los legisladores.45 Cada seis aos, los electores escogen al titular del Ejecutivo, a quien le delegan las funciones ejecutivas de gobierno. Debido a que el electorado es un principal colectivo, enfrenta una segunda ronda de problemas de accin colectiva, esta vez para supervisar que ese agente -el Presidente- realice sus funciones con honestidad y cumpliendo el mandato de los electores. Para ello, el electorado delega a un segundo agente el Congreso la autoridad para fiscalizar y exigir cuentas al primer agente el Presidente-. De esa forma, el electorado como principal colectivo desarrolla dos cadenas de delegacin directa, una con el Ejecutivo y la otra con el Legislativo.
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El artculo 41 Constitucional establece que: El pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la Unin [...]. Es importante mencionar que en los mbitos estatal y local, el electorado tiene otros agentes directos: gobernadores, diputados locales, asamblestas del Distrito Federal, presidentes municipales, principalmente.
45
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En primera instancia, los votantes pueden sancionar a sus agentes a travs del voto, pero esa rendicin vertical es muy dbil en Mxico por la prohibicin de la reeleccin absoluta en el caso del Ejecutivo y de la reeleccin inmediata en el caso del Legislativo.
Por ello, el electorado mexicano ha sido tradicionalmente dbil frente a sus agentes polticos, y el espacio para que stos se desven de su mandato original es mayor que en otras democracias que s cuentan con una conexin electoral ms estrecha entre gobernados y gobernantes.
Por ello, y para supervisar de manera ms eficaz al presidente de la Repblica, y sancionarlo jurdicamente en caso de incumplimiento, los electores delegan esa tarea a los diputados federales, entre otros agentes.46 La Cmara Baja cuenta con atribuciones formales que derivan de la Constitucin y de otras leyes secundarias para vigilar y sancionar al presidente. Entre las labores de vigilancia destacan la facultad para revisar la cuenta pblica y el ejercicio del gasto pblico (art. 74), para llamar a cuentas a los servidores pblicos (agentes del presidente) y para formar comisiones de investigacin sobre diversos asuntos de la administracin pblica (art. 93).47 A su vez, el Presidente y sus agentes estn obligados a informar a la ciudadana de sus actos (informes de gobierno y glosas, publicacin anual de la cuenta pblica, entre otros). As se forma el carcter dual de la rendicin de cuentas en Mxico.
_____________________
Tambin depositan esa facultad en los senadores, y el Congreso, a su vez, deposita parte de sus facultades en la Suprema Corte de Justicia.
46
Ugalde, L. C. (2000) Vigilando al Ejecutivo: el papel del Congreso en la supervisin del gasto pblico, 19701999. captulo 3. Mxico: Miguel ngel Porra y Cmara de Diputados.
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Sin embargo, como la Cmara de Diputados tambin enfrenta problemas de accin colectiva para supervisar que la Auditora Superior de la Federacin cumpla sus atribuciones en tiempo y en forma, delega esa facultad al segundo agente, la Comisin de Vigilancia, integrada por diputados de diversos partidos, cuya funcin es cuidar que la Auditora ejerza sus atribuciones de acuerdo al mandato que le ha sido encomendado por las leyes y por la propia Cmara Baja.
Las relaciones anteriores muestran que las cadenas de principal-agente en una democracia representativa son mltiples y dan lugar a mecanismos de rendicin de cuentas en diferentes etapas y niveles. En el caso mexicano existen cadenas de principal-agente entre el electorado y el Presidente de la Repblica, por un lado, y entre el electorado, la Cmara de Diputados, la Auditora Superior de la Federacin y la Comisin de Vigilancia, por el otro. Cada cadena implica mecanismos especficos de rendicin de cuentas. (La grfica 1 describe visualmente estas cadenas).
Una preocupacin inherente en esta cadena mltiple de vigilancia y rendicin de cuentas es quin vigila al ltimo vigilante. Porque siempre es posible sospechar que el vigilante de la cadena acte en beneficio propio y desvirte el sistema global de vigilancia. Por ejemplo, quin vigila que la Comisin de Vigilancia cumpla su papel adecuadamente, es decir, quin monitorea al monitor de la Auditora Superior de la Federacin, a su vez monitor del Ejecutivo. Hay dos soluciones tericas para evitar una cadena ad infinitum de supervisores vigilando a otros supervisores que vigilan a su vez a otros supervisores. Una es la vigilancia mutua de pesos y contrapesos, esbozada en la rendicin horizontal de ODonnell. Si el Congreso se sobrepasa en sus funciones y facultades, el Ejecutivo puede recurrir a la Suprema Corte de Justicia para solucionar el conflicto y llamar a cuentas al Legislativo. La otra solucin para evitar el ciclo infinito de vigilantes vigilando a otros vigilantes es que la cadena de rendicin de cuentas sea recursiva, es decir, que siempre se vuelva al principal ltimo del sistema poltico que es el electorado. Pero para que ese principal ltimo pueda sancionar el ciclo completo de rendicin de cuentas, hay que dotarlo de 146
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mayores atribuciones y sanciones electorales para que todos los agentes de rendicin de cuentas, en sus diferentes etapas, acten, finalmente, en el inters colectivo de los votantes. El mecanismo por excelencia es la reeleccin inmediata de los agentes polticos del sistema, sean legisladores, gobernadores o Presidente de la Repblica.
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Grfica 1
Modelo simple de principal agente para la rendicin de cuentas en Mxico
Auditara Superior de la Federacin
Comisin de Vigilancia
Cmara de Diputados
Ejecutivo
Electorado (Principal ltimo del sistema poltico)

Delega Rinde cuentas Supervisa
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5.1.8 La rendicin de cuentas en la historia de la democracia
La rendicin de cuentas nace con la democracia representativa, en especial con el sistema de pesos y contrapesos plasmado en la Constitucin estadounidense de 1789. Como se mencion anteriormente, la rendicin de cuentas implica delegacin de autoridad del electorado a sus representantes, por lo que otros tipos de regmenes polticos, incluida la democracia de tipo directo de las ciudades griegas, carecan de este mecanismo de supervisin.
No obstante, se pueden localizar los antecedentes de la rendicin de cuentas en la democracia directa de Atenas, donde existan ciertos mecanismos para controlar el poder.48 Jon Elster menciona algunos de ellos: ostracismo, euthinay, eisangelia, aphofasis y graphe paranomon. El ostracismo consista en una deliberacin en la asamblea para elegir entre dos proyectos de poltica pblica, pero serva tambin como un mecanismo de voto de confianza. El euthinay era el proceso por el cual se revisaban las cuentas de fondos pblicos administradas por algn funcionario al trmino de su gestin.
_____________________
El trmino y la prctica de la democracia surgen en las ciudades griegas hace 25 siglos. La acepcin etimolgica de democracia es gobierno del pueblo. El trmino proviene de dos conceptos: demos, que en aquella poca significaba la comunidad ateniense reunida en la asamblea o eklesa; y cratos, gobierno. Los ciudadanos atenienses se reunan para deliberar sobre los asuntos pblicos y participar en la toma de decisiones. Las reuniones tenan un qurum que oscilaba entre los dos mil y tres mil ciudadanos y ese nmero de participantes haca posible en la prctica el ejercicio de la democracia directa (el demos exclua a las mujeres y a los esclavos del derecho a ser considerados ciudadanos). Vase Giovanni Sartori, Teora de la democracia, Alianza Universidad, Mxico, 1987, pp. 42-48.
48
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El eisangelia y el aphofasis eran mecanismos por los cuales se culpaba y eventualmente se reprima la conducta criminal por delitos polticos como la traicin o el intento por derrocar el sistema democrtico. Por ltimo, el graphe paranomon era un mecanismo de proteccin contra el mayoritarismo en la asamblea. Si la asamblea aprobaba un decreto propuesto por algn ciudadano, y ste resultaba violatorio de la ley o afectaba el inters general, el decreto era nulificado y el proponente del mismo se haca acreedor a un castigo.49
La rendicin de cuentas apareci con el
advenimiento de la democracia
representativa, cuyo reflejo ms ntido est en los escritos de James Madison (17511836) a finales del siglo XVIII (fundamentalmente en El federalista) 50. El gobierno representativo introdujo dos ideas novedosas: la soberana popular y la representacin. Dado que la soberana resida en el pueblo, ste contaba con la facultad para delegar autoridad al gobierno para legislar y promover el inters general. En contrapartida, el pueblo contaba con el derecho para exigir cuentas a sus representantes. Aos despus de que Madison expusiera sus ideas en El Federalista, John Stuart Mill (1806-1873) las evoc al decir que:
________________
49
Elster, J. Accountability in Athenian Politics, op. cit. A., Madison, J. y Jay, J. (1943) .El federalista. Mxico :FCE.
50 Hamilton,
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Tan importante es que los electores designen a un representante ms instruido que ellos como que este individuo ms ilustrado sea responsable hacia ellos [...] El hombre de conciencia y de talento reconocidos debera exigir plena libertad de obrar segn lo que estima mejor, no supeditndose a otras condiciones. Pero los electores tienen derecho a saber cmo piensa obrar, segn qu opiniones se propone dirigir su conducta en todo lo que se refiere a su deber pblico.51
Durante las discusiones que sostuvieron los federalistas y que constituyen el antecedente inmediato de la Constitucin estadounidense de 1789, la preocupacin para controlar el poder e impedir que pudiera constituirse una repblica tirnica en su pas, ocuparon buena parte de su tiempo. El diseo constitucional de pesos y contrapesos madisoniano cuyas pautas eran el federalismo y la separacin de poderes, no tena otra justificacin que la preocupacin por supervisar el poder y el temor por la eventualidad de que una faccin lograra imponerse sobre la nacin. Una faccin dejara sentir su influencia con mayor facilidad si el poder se encontraba concentrado en una pequea organizacin. A la inversa, la existencia de varios rganos de gobierno (federalismo) y de un poder central (el gobierno federal y de manera general la repblica a la que se adhieren los estados) hara ms difcil que intereses particulares penetraran en el inters colectivo.52 Finalmente, Madison pensaba que la diversidad de mbitos de poder hara que los actores polticos se enfrentaran entre s de modo que cualquier faccin encontrara resistencias y fracasara en el intento por pervertir el Estado.53
______________________ 51 Stuart, Mill, J. (1985). Del gobierno representativo. pp. 140, 145. Madrid: Tecnos.
52
Griffin, S. (1996). American Constitutionalism. From Theory to Politics. New Jersey: Princeton University Press., pp. 62-64.
Edelman, M. (1984). Democratic Theories and the Constitution. pp. 15-17. Nueva York: State University of New York.
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Las ideas de Madison se inspiran en las concebidas por Locke un siglo antes. John Locke (1632-1704) fue una figura central en el desarrollo del liberalismo, para quien la autoridad poltica del gobierno era conferida para propsitos limitados y poda ser revocada si era excedida o si el gobierno abusaba de sus poderes. Locke fue proponente del gobierno limitado, de la soberana popular y antecesor de la doctrina de separacin de poderes y del Estado de derecho. Dice Locke:
No siendo sino el poder conjunto de todos los miembros de la sociedad, que se ha otorgado a la persona o asamblea que legisla, no puede ser superior al que tenan esas mismas personas cuando vivan en estado de naturaleza, antes de entrar en sociedad, poder que renunciaron a favor de la comunidad poltica. Nadie puede transferir a otro un poder superior al que l mismo posee, y nadie posee poder arbitrario absoluto sobre s mismo ni sobre otra persona.54
La preocupacin de Madison por controlar y vigilar el poder se basa en el temor de que las pasiones humanas pueden cegar a los hombres y hacerlos susceptibles de la ambicin y de pervertir el poder. Y esa preocupacin tambin es uno de los temas que John Locke plante en su Ensayo sobre el gobierno civil. Escribe Locke: [...] entregar a quienes ya tienen el poder de legislar, tambin el de ejecutar las leyes, sera provocar una tentacin demasiado fuerte para la fragilidad humana, ya de por s sujeta a la ambicin. Porque entonces les sera muy fcil dejar de obedecer a las leyes que han promulgado, o rehacerlas y aplicarlas de acuerdo con sus intereses.55
_____________________
54 55
Bouthoul, G. y Ortuo, M. (1965). Antologa de las ideas polticas. Mxico: Renacimiento. p. 287. Locke, J. (1988). Two Treatises of Government. Cambridge: University Press Cambridge.
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Adems de servir para encontrar el origen intelectual del temor madisoniano por las pasiones, la cita enunciada ayuda a descubrir la fuente intelectual de Madison cuando abog por la separacin de poderes. Ciertamente, los federalistas fueron mucho ms all de Locke. Depuraron las estructuras del Estado y apostaron por un sistema de pesos y contrapesos en el cual ningn poder pudiera ser ms fuerte que los otros (Locke, en cambio, era apstol del parlamentarismo), pero la idea de no depositar todos los poderes en una sola institucin tuvo sus semillas intelectuales cien aos antes de la Convencin de Filadelfia.
5.1.9 Orgenes histricos de la rendicin de cuentas en Mxico

La rendicin de cuentas es un tema de muy reciente estudio en Mxico desde una perspectiva de ciencia poltica. Desde un enfoque histrico, sin embargo, la necesidad de acotar y supervisar el poder ha sido un problema planteado por cerca de doscientos aos, desde el Congreso Constituyente de 1824. Ello se debe en buena medida a que esa primera Constitucin del Mxico independiente tuvo una marcada inspiracin estadounidense (y, por ende, madisoniana). La adopcin de una forma de gobierno con separacin de poderes, gobiernos locales soberanos y una Federacin a la cual se adheran, abri por primera vez en Mxico, el debate entonces muy imperfecto, sobre la rendicin de cuentas.
Mxico adopt como forma de gobierno una repblica representativa, popular y federal, y se dividi el Supremo Poder de la Federacin para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial (art. 6, Constitucin de 1824). El Acta Constitutiva otorg gran autonoma y facultades al Congreso federal y a los estados. El Poder Ejecutivo tena margen de maniobra, pero su suerte no era equiparable a la del Poder Legislativo. El Congreso tena la facultad de fijar los gastos de la Federacin y las recaudaciones, y llamar a cuentas al gobierno con una periodicidad anual (art.
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50). Una de las facultades conferidas al Congreso y que dejaban al Poder Ejecutivo a la suerte del primero, consisti en conceder a los legisladores la posibilidad de emitir acusaciones en contra del presidente por la presunta comisin de algn delito (tambin podan hacerlo sobre miembros de la Corte Suprema de Justicia, gobernadores y secretarios de Estado), y erigirse en Gran Jurado (art. 40). As, el Congreso tena la prerrogativa constitucional, bajo ciertas circunstancias, de destituir al presidente; pero ste no contaba con facultades para disolver la asamblea. El Ejecutivo se vio an ms sujeto al arbitrio del Legislativo debido a su forma de eleccin indirecta. El presidente y vicepresidente al igual que los 12 miembros de la Corte Suprema no eran electos popularmente; lo eran, en cambio, por el voto mayoritario de las legislaturas locales y la calificacin de las elecciones por el Congreso federal. Si los sufragios de todas las legislaturas estatales no daban el triunfo a alguno de los candidatos, el Congreso elega al nuevo presidente (art. 83).
El xito de la Convencin de Filadelfia y de la Constitucin estadounidense de 1789 tuvo gran influencia en los legisladores mexicanos liderados en ese momento por Lorenzo de Zavala, presidente del Congreso. Pero la inspiracin estadounidense, acompaada de circunstancias nacionales en nada parecidas al curso de la historia que se observaba en el pas del norte, haca difcil pronosticar xito a las leyes que se estaban dando en el naciente pueblo mexicano.
Se notaron muchos defectos, y algunos gravsimos [...] el muy esencial de haberse querido ciegamente imitar la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica, sin hacer las distinciones debidas [...] (sic).56
____________________________________
56
Bocanegra, J. M. (1985). Memorias para la historia de Mxico independiente. Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana.
p. 329.Mxico: Instituto de
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Lucas Alamn comenta al respecto: La Acta Constitutiva vena a ser una traduccin de la Constitucin de los Estados Unidos del Norte, con una aplicacin inversa de la que en ellos haba tenido, pues all sirvi para ligar entre s partes distintas, que desde su origen estaban separadas, formando con el conjunto de todas una nacin, y en Mjico tuvo por objeto dividir lo que estaba separado, y hacer naciones diversas de la que era y deba ser una sola (sic).57
En opinin de muchos, el parecido entre las constituciones mexicana y estadounidense era el mejor de los resultados posibles que el Congreso habra sido capaz de producir. Para otros como Bocanegra y Alamn, esa copia distaba mucho de ser un buen resultado. Aunque incipiente y muy imperfecto, el sistema de pesos y contrapesos y de control y vigilancia del poder tuvieron sus inicios en el Constituyente de 1824. Aunque la Constitucin de 1824 estableci un sistema
incipiente de rendicin de cuentas y de fiscalizacin del Ejecutivo, adoleci, a la vez, de una parte central de los postulados de James Madison relacionada con los derechos de los ciudadanos. El control, los pesos y contrapesos del poder pblico fueron diseados en el terreno de las instituciones centrales del Estado, pero no se pens en un contrapeso que imposibilitara a los poderes pblicos intervenir en la vida de las personas. Fue hasta la Constitucin de 1857 que se establecieron, por primera vez, libertades y derechos ciudadanos como mandato constitucional para asegurar al ciudadano su defensa frente al poder del Estado. Los primeros artculos de la nueva Constitucin fueron dedicados a asegurar una justa distribucin del trabajo y las libertades de prensa, de trnsito y de propiedad, as como a fijar las obligaciones polticas de la ciudadana.
_____________________
57 Alamn,
L. (1792-1853) Historia de Mjico, (cinco tomos). Mxico: Libros del Bachiller, Tomo V, p. 447.
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La Constitucin de 1857 modific sustancialmente la organizacin de los poderes de la Unin y la relacin institucional entre stos. El Congreso se compuso slo por una cmara denominada Asamblea (ms tarde, en 1874, mediante una reforma de Lerdo de Tejada se reincorpor al Senado). Continu la eleccin indirecta del presidente y del vicepresidente de la Repblica, aunque despus se modific adoptando la eleccin directa. 58
Por otra parte, se constri la lista de delitos por los que podra ser destituido el Presidente. La Constitucin de 1824 dispuso que prcticamente cualquier delito la lista era interminable era motivo de remocin del presidente, pero la de 1857 permiti la destitucin slo por los delitos de traicin a la patria, violacin expresa a la Constitucin o delitos graves del fuero comn. Adicionalmente, mientras que en 1824 el Congreso se eriga en Jurado de Acusacin sin ningn contrapeso, la Constitucin de 1857 incorpor a la Suprema Corte en esta tarea asignndole el papel de Jurado de Sentencia, conforme al artculo 105. El resultado de la Constitucin de 1857 fueron poderes ms acotados y menos arbitrarios. Vistas en perspectiva, las constituciones de 1824 y 1857 definieron la importancia de organizar y controlar el poder. La primera separ el poder y adopt mecanismos de pesos y contrapesos, como el veto presidencial o el llamamiento a cuentas que poda hacer el Congreso al Poder Ejecutivo. La de 1857 otorg grandes poderes al Congreso para exigir cuentas al Ejecutivo (lo que result un obstculo para la gobernabilidad del pas) y dispuso, por primera vez, la existencia constitucional de garantas individuales. Los principios de lo que hoy se conoce como la rendicin de cuentas horizontal eran incorporados a la vida institucional de nuestro pas.
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Por los frecuentes conflictos que se registraban entre el presidente y el vicepresidente, se decidi suprimir la figura de vicepresidente. Sin embargo, la Constitucin de 1857 opt por reincorporar esta figura.
58
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5.1.10 Uso del trmino rendicin de cuentas en Mxico
Desde el Constituyente de 1917 la expresin rendir cuentas formaba parte del lenguaje en los debates parlamentarios aunque de manera limitada, segn consta en los registros de la Cmara de Diputados. Para la dcada de 1917 a 1927, por ejemplo, apenas se dieron 23 menciones en diferentes debates. Lo mismo puede decirse de la dcada de 1947 a 1957 en que el nmero de menciones ascendi tan slo a 39. Es hacia finales de siglo, con la penetracin de la corrupcin, la impunidad y el reconocimiento de ambas realidades, que el trmino y el tema adquieren mayor importancia; para entonces el nmero de referencias se increment en ms de 100%, llegando a 84 menciones (Diario de Debates 1917-1997). Por las mismas fechas, el gobierno comenz a utilizar la expresin y asign un papel importante al compromiso de informar y ser supervisado. El Plan Nacional de Desarrollo de la administracin de Ernesto Zedillo, por ejemplo, dedic incluso un apartado de lneas de accin a la rendicin de cuentas: En atencin al urgente reclamo de la sociedad, es indispensable una lucha frontal contra las causas y efectos de la corrupcin y la impunidad [...] En este Plan se propone un esfuerzo profundo que prevea una forma clara de rendicin de cuentas y asegure que quienes, en el ejercicio de una responsabilidad pblica, transgredan la ley o las normas de desempeo del servicio pblico, sean sancionados conforme a la ley.59
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Plan Nacional de Desarrollo (1995-2000). Mxico: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico/Poder Ejecutivo Federal.
59
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El Plan Nacional de Desarrollo de la administracin del presidente Vicente Fox dio seguimiento al tema; de hecho, buena parte de los compromisos de campaa electoral se centraron en el combate a la impunidad y a la corrupcin as como a la transparencia de la accin gubernamental. En el nuevo sistema democrtico que estamos construyendo, el gobierno est obligado a establecer los mecanismos e instrumentos que le permitan informar y rendir cuentas a los ciudadanos, a los dems poderes y a cada uno de los rdenes de gobierno.60
Actualmente, rendicin de cuentas es un trmino escuchado en cualquier discurso poltico o programa de gobierno. Rendir cuentas se ha convertido en prioridad de los gobernantes, al menos en el discurso. Muchas secretaras de Estado y organismos descentralizados han diseado programas de transparencia y rendicin de cuentas, y el Congreso debate una ley de acceso a la informacin para facilitar la vigilancia de los gobernantes. Rendir cuentas se ha vuelto una prioridad, pero no siempre se entiende el significado global del concepto ni los mecanismos adecuados para disear un sistema eficaz y eficiente.
5.1.11 COROLARIO
Despus de varias dcadas de lucha y negociaciones interminables, Mxico cuenta ya con una democracia electoral que da el triunfo a quien lo obtiene en las urnas. Tantos aos dedicamos para conseguir que los votos se contaran con transparencia, que descuidamos otros aspectos centrales de la democracia representativa, el ms importante de los cuales es cmo garantizar que los gobernantes electos democrticamente cumplan su mandato con honestidad, eficacia y eficiencia.
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60
Plan Nacional de Desarrollo (2001-2006) : Presidencia de la Repblica.
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Las mltiples reformas electorales de los ltimos veinte aos han dado lugar a un sistema plural que, sin embargo, cuenta con pocos mecanismos para exigir cuentas a sus gobernantes. Parece una mala broma darnos cuenta que despus de alcanzar la alternancia y la competitividad entre partidos, la responsabilidad y responsividad de nuestros gobernantes sigue siendo muy limitada. An con elecciones limpias y equitativas, muchos gobernantes siguen siendo insensibles frente a las necesidades y demandas de los votantes.
Mxico es ya una democracia formal, pero la calidad de sus gobiernos sigue siendo muy baja, en buena medida porque a pesar de ser electos por la ciudadana, le rinden pocas cuentas a ella. Hay dos concepciones para aumentar la responsabilidad de los gobernantes. Una es la visin romntica que afirma que las democracias producen polticos buenos y virtuosos y que eso conduce al buen gobierno. Sin embargo, la historia poltica muestra cun ingenua e irresponsable puede ser esa visin. Si el buen gobierno dependiera de la bondad y virtudes del gobernante, la poltica se convierte en un asunto de suerte: los pueblos capaces de adivinar la naturaleza de los gobernantes tendran buenos gobiernos, mientras que quienes sean engaados por un rey tirano sufriran irremediablemente.
La otra ruta es disear instituciones de rendicin de cuentas para que todos los gobernantes los virtuosos y los egostas tengan que responder ante la sociedad. James Buchanan, Premio Nobel de Economa, ha sealado que es mejor imaginar que la naturaleza de los hombres y los polticos es perversa y egosta, y disear mecanismos para limitar su capacidad de dao e inducir para que acten como si en realidad encarnaran el bien comn. No es un asunto de moralidad, sino de establecer el sistema de incentivos adecuados para que los agentes rindan cuentas a sus principales
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Para elevar la eficacia y la eficiencia del gobierno en Mxico, se requiere disear un sistema de rendicin de cuentas en dos vertientes.
Por un lado, promover la transparencia de las instituciones de gobierno, establecer incentivos adecuados para limitar el oportunismo de los agentes polticos, aumentar la responsabilidad poltica de los legisladores mediante la reeleccin inmediata, mejorar los sistemas de supervisin del Ejecutivo y hacer efectivas las sanciones en caso de incumplimiento. Por otro lado, es preciso que la sociedad en su conjunto se involucre en el sistema de rendicin de cuentas y asuma parte del costo de su operacin. Un sistema gil y ligero de vigilancia poltica implica ciudadanos con poder para denunciar y detonar mecanismos legales de rendicin de cuentas. La responsabilidad de los votantes va ms all de emitir su voto cada tres o seis aos. Su participacin para exigir cuentas es indispensable para que nuestra democracia electoral sea a la vez una democracia gobernable y que resuelva los problemas cotidianos de la poblacin.
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CONCLUSIN GENERAL DE LA PARTE II

Hemos dejado sentado, que la rendicin de cuentas y el acceso a la informacin, son dos componentes esenciales de cualquier gobierno democrtico. Se ha puntualizado que constituyen mecanismos de gobernanza, haciendo posibles condiciones de participacin y proximidad ciudadana en los procesos
gubernamentales, abriendo nuevos canales de comunicacin entre el Estado y diversos actores sociales.
El principio de rendicin de cuentas se basa en el derecho a la libre expresin y asociacin. Estos derechos permiten que los ciudadanos se organicen y defiendan sus ideas e intereses ante las acciones gubernamentales.
El concepto de transparencia que ha sido abordado, se refiere a la apertura y flujo de informacin de las organizaciones polticas y burocrticas al dominio pblico; esto hace accesible la informacin a todos los posibles actores interesados.
Un gobierno realmente democrtico debe ser transparente para mostrar su funcionamiento y estar sujeto al escrutinio pblico, debe rendir cuentas para explicar y justificar sus acciones. La transparencia frena la corrupcin, la rendicin de cuentas permite reprimir o castigar a gobernantes o servidores pblicos que no utilizan correctamente los recursos puestos a gobernados. su disposicin por parte de los
El fenmeno de la corrupcin est estrechamente ligado a la falta de transparencia y la ausencia de responsabilidad por parte de la autoridad. Se define como el uso de recursos pblicos financieros, polticos o legales, para la obtencin de ganancias privadas.
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La corrupcin se presenta en el quehacer pblico de tres formas distintas: el desvo de recursos pblicos bajo control de funcionarios pblicos para beneficio directo, o de sus familiares o amigos; la corrupcin administrativa, que es la distorsin intencional de la implementacin de normas, trmites y regulaciones para dar ventajas o disminuir los costos a actores pblicos o privados, a cambio de algn pago o incentivo ilcito; y la captura del Estado, que son un conjunto de acciones de grupos o individuos, para influir sobre el proceso de formulacin de normas, leyes, regulaciones y polticas pblicas para su propio beneficio mediante pagos o
incentivos ilcitos a funcionarios pblicos, significando esto poner al Estado al servicio de intereses privados.
Un elemento clave para la rendicin de cuentas es el control y la fiscalizacin de recursos pblicos. La fiscalizacin es el proceso mediante el cual una autoridad vigila el uso de recursos pblicos ya sean econmicos, materiales o humanos, y se evalan las acciones de gobierno considerando su racionalidad y apego a la ley.
El derecho a la informacin es un derecho fundamental que tiene relevancia real y prctica en la vida de los ciudadanos, pues le permite obtener informacin til para proteger sus intereses y participar en el mbito de lo pblico.
La creacin del marco legal que norma la transparencia y la rendicin de cuentas es una de las transformaciones ms importantes en la sociedad mexicana en aos recientes. Permitir paulatinamente transparentar la gestin pblica, dar acceso a los ciudadanos a informacin pertinente y tender a fortalecer la confianza en las instituciones, en base al conocimiento de su funcionamiento y resultados.
La experiencia de otros pases constituye una gua sumamente til para disear e implementar sistemas de transparencia y rendicin de cuentas, que apuntalen la democracia mexicana y oaxaquea contempornea.
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En la ciencia poltica neoinstitucional
se ha desarrollado un marco analtico
denominado modelo principal agente que explica el proceso de delegacin y la rendicin de cuentas que lo acompaa. Una relacin principal agente se da cuando un sujeto llamado mandante o principal ( pueblo ) delega a otro
sujeto llamado mandatario o agente, autoridad para ejecutar actos en su nombre ( gobierno ). A cambio de esa delegacin, el agente se compromete a rendirle cuentas al principal, quien cuenta con la facultad para sancionarlo en caso de incumplimiento.
Para elevar la eficiencia y la eficacia del gobierno en Mxico, se requiere disear un sistema de rendicin de cuentas en dos vertientes: por un lado, promover la transparencia de las instituciones de gobierno, mejorar los sistemas de supervisin al ejecutivo y hacer efectivas las sanciones en caso de incumplimiento. Por otro lado, es preciso que la sociedad en su conjunto se involucre en el sistema de rendicin de cuentas y asuma parte del costo de su operacin, un sistema gil y ligero de vigilancia poltica implica ciudadanos con poder para denunciar y detonar mecanismos legales de rendicin de cuentas; la participacin ciudadana para exigir cuentas es indispensable para que nuestra democracia
electoral sea a la vez una democracia gobernable y que resuelva los problemas cotidianos de la poblacin.
Se recomienda consultar diversas investigaciones y estadstica a nivel internacional y nacional, relacionadas con el tema de la corrupcin, mismas que obran en el Tomo II Apndices del 2 al 12, las cuales ilustran de manera real las causas, efectos y las vas de accin ante este flagelo.
En el Apartado III, abordar la temtica consistente en el adecuado diseo de la estructura institucional y organizacional de las atribuciones legales y operacionales que debe satisfacer la entidad que sea responsable de ejecutar la fiscalizacin superior, promover el combate de la corrupcin y fomentar la cultura de la rendicin e cuentas; as como, lo relativo al diseo de la estructura institucional y 163
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organizacional de la institucin encargada de la transparencia y acceso a la informacin pblica, para que tengan vigencia en el Estado de Oaxaca.
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PARTE III
PROPUESTA DE UN MODELO DE RGANO DE FISCALIZACIN SUPERIOR Y DE UN INSTITUTO PARA LA TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA, PARA OAXACA.
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PROPUESTA DE UN MODELO DE RGANO DE FISCALIZACIN SUPERIOR Y DE UN INSTITUTO PARA LA TRANSPARENCIA
INTRODUCCIN
Si consideramos que la expedicin de una Ley de Fiscalizacin Superior y la expedicin de una Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, implican la creacin de los rganos o entes responsables de la ejecucin o prctica de la fiscalizacin superior y de la rendicin de cuentas con transparencia,
respectivamente, Cul es el modelo que se est siguiendo para la creacin de las citadas leyes? Qu expectativas tiene la sociedad y los propios integrantes de los poderes gubernamentales en relacin con estos nuevos entes? y Cul debe ser la organizacin interna de estos entes, considerando las atribuciones que les son conferidas en estas nuevas disposiciones constitucionales y leyes especficas?.
Por si no fueran suficientes, no debe olvidarse la particularidad de estos tipos de entes, que siendo de naturaleza eminentemente tcnica, deben coexistir en estrecha relacin con los poderes del Estado y con el nivel de gobierno municipal, donde se encuentran representadas las fuerzas polticas de cada entidad federativa o del pas en su conjunto.
Las tareas de promocin de la cultura de rendicin de cuentas y la transparencia son inherentes a los propios entes de fiscalizacin y de transparencia, de all que debe atenderse la difusin de sus actividades, atribuciones y resultados, mediante un programa de difusin tanto a nivel interno como externo, de tal manera que la ciudadana conozca el que, el quin, el cmo, el dnde, el cundo y el por qu, de la actuacin de estos rganos, que estn encaminados a cumplir una misin
fundamental, que puede expresarse de la siguiente manera: coadyuvar a la obtencin de mejor calidad de vida de la sociedad a travs de la fiscalizacin, de la rendicin de cuentas del desempeo administracin de los entes pblicos y de la transparencia, de la
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Durante la investigacin efectuada, hemos expresado que la transparencia, la rendicin de cuentas y la fiscalizacin superior, son un trinomio inseparable para impulsar y arraigar la cultura democrtica en Mxico, en beneficio de la sociedad.
La transparencia, la rendicin de cuentas y la fiscalizacin superior, se constituyen como elementos fundamentales de la democracia y de la Reforma del Estado, que deben ser fortalecidos para avanzar en la lucha contra la opacidad, la corrupcin y la impunidad.
El sistema nacional de rendicin de cuentas y la transparencia, tienen como pilares fundamentales a Las Entidades de Fiscalizacin Superior y de Transparencia.
Hasta este momento, en el Estado de Oaxaca, el Ejecutivo del Estado y la H. Cmara de Diputados, no se han dado a la tarea de trabajar seriamente en la emisin de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (la autorizada entrar en vigor hasta dentro de 18 meses, de acuerdo a lo que dispone el Decreto nm. 310 publicado en el peridico oficial del gobierno del Estado de Oaxaca el da 16 de Septiembre del ao 2006, el cual en su artculo primero transitorio expresa: Primero: La presente Ley entrar en vigor a los 18 meses posteriores a su publicacin en el Peridico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca ) y la Ley de Fiscalizacin Superior no presenta visos de ser una realidad en el corto plazo. En la ltima semana del mes de mayo del 2006, a cinco aos de haberse creado la Ley Federal de Transparencia, la sociedad oaxaquea sigue pugnando a travs de la realizacin de foros, consultas ciudadanas, expresiones en los medios masivos de comunicacin, noticiarios, etc. por dar vigencia, al ejercicio democrtico de la rendicin de cuentas. La Ley de Transparencia en la administracin pblica del mundo entero se ha convertido en un elemento consustancial de desarrollo democrtico y modernidad. Es uno de los pocos instrumentos que los ciudadanos tienen para pedir cuentas a sus gobernantes, con la Ley y el Instituto de Transparencia se evala hoy a los gobiernos.
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Es oportuno sealar que a dos aos de haber entrado en funciones, el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI) enfrenta an resistencias de funcionarios e instituciones para responder a las demandas de mayor informacin y transparencia en el manejo de recursos pblicos.
En materia de transparencia, Oaxaca con Hidalgo y Chiapas, no cuentan con una Ley de transparencia en vigor y por lo tanto no cumple con los requisitos indispensables que garanticen un mnimo de transparencia, el IFAI anunci que a partir de mayo de 2006, las entidades tendrn la posibilidad de adoptar un sistema denominado Informe x, que permitir a sus ciudadanos realizar consultas electrnicas. Segn el IFAI, la importancia de aplicar este sistema radica en que los ciudadanos realizan la mayora de consultas por la va electrnica. De acuerdo con el estudio la transparencia en Mxico: examen de las leyes estatales, realizado por el IFAI, solo cinco estados estn actualmente en posibilidades de tecnologizar sus sistemas de acceso a la informacin: Jalisco, Nuevo Len, Campeche, Chihuahua y Distrito Federal.
Ser necesario el trabajo de las comisiones correspondientes en la Cmara de Diputados estatal, para discutir todos los temas inherentes al caso, realizar un anlisis profundo que considere la diversidad de opiniones, de los entes gubernamentales, del sector privado, de los dirigentes empresariales, obreros, campesinos y populares; de los colegios de profesionistas y de la sociedad en general, si no se pasa de ah no se podr concluir en los dictmenes serios, objetivos y profesionales, de los ordenamientos legales requeridos para Oaxaca. Construir un cuerpo de leyes a la medida en la materia, conlleva el germen del atraso, de la regresin, en el que muy probablemente sera mejor no hacer nada al respecto.
Tambin es necesario reconocer que es indispensable contar con la voluntad poltica del Poder Ejecutivo del Estado, para realizar los proyectos citados, toda vez que la Cmara de Diputados local, est conformada mayoritariamente por un partido 168
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poltico al que pertenece el mismo Poder Ejecutivo, hecho que hace imprescindible contar con dicha voluntad.
A ltimas fechas, entes gubernamentales de nivel estatal, han externado que para que exista una Ley de Transparencia en el Estado, hace falta la modernizacin y automatizacin de los sistemas operativos del Ejecutivo; nuestro punto de vista es que esta circunstancia no es excluyente con el proceso de creacin de la legislacin correspondiente a la Transparencia y a la Fiscalizacin Superior, as como su entrada en vigor inmediata, pues el Estado de Oaxaca se ha quedado a la zaga en esta materia.
Se requiere pues, la construccin de instituciones que contribuyan a crear una democracia que trascienda los procedimientos electorales. La alternancia no basta para tener gobiernos eficaces y honestos, pues se requiere tambin, de instituciones que promuevan la transparencia y la rendicin de cuentas.
Cul es el mejor camino para lograr, una ms efectiva transparencia y rendicin de cuentas de los gobernantes? las respuestas pueden ser muy variadas, entre otras, debe sealarse la funcin fiscalizadora del Congreso como una de las vas ms eficaces. Tambin la transparencia y el acceso a la informacin son procesos que garantizan el control ciudadano de las autoridades. De igual manera destaca la importancia de las elecciones como mecanismo ideal para calificar el buen desempeo de los servidores pblicos y de los partidos polticos que gobiernan.
Por su parte, los medios de comunicacin honestos se constituyen como instrumentos para prevenir, conocer y denunciar los abusos de poder. Y en la lista, no debemos dejar de mencionar, el control judicial de los actos de gobierno y la vigilancia meticulosa de las organizaciones civiles.
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La transparencia, la rendicin de cuentas y la fiscalizacin superior, estn acreditados como temas del mayor inters ciudadano y de investigadores, servidores pblicos y de la sociedad en general.
Sin duda alguna, un tema central del debate pblico, gira en torno a la forma
de
construir gobiernos ms transparentes capaces de conformar adecuados sistemas de rendicin de cuentas, y que adems, sean ms eficientes y ofrezcan resultados positivos a sus respectivas sociedades.
La funcin fiscalizadora, as como la transparencia y la rendicin de cuentas, deben ejercerse en condiciones que permitan afianzar su credibilidad y, consecuentemente, promover la solidaridad ciudadana. sta conduce, cuando se fortalece a las instituciones que actan con profesionalismo, rectitud y transparencia, y cuando al ciudadano le queda claro, que no se trata de una mera simulacin, cuyo resultado final pudiera ser el desencanto social.
En la actualidad,
la
sociedades demandan
la
reinvencin
de
gobiernos
comprometidos, que privilegien, en cualquier momento y circunstancia, el inters superior de la nacin sobre los intereses particulares o de grupo.
En este contexto, la transparencia, la rendicin de cuentas y la fiscalizacin superior, se constituyen en un trinomio inseparable, que debemos impulsar, para arraigarlo en la cultura democrtica de nuestro pas, en beneficio de la sociedad a la que todos nos debemos.
Es obligacin de los rganos de Fiscalizacin Superior, as como de los Institutos de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, convertirse en entidades promotoras de la transparencia, la eficiencia y mejora contnua de los servicios pblicos, garantes para la sociedad, de que los recursos pblicos son recaudados, administrados y aplicados, con honestidad, transparencia, economa y eficiencia.
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CAPTULO 6
6.1 PROPUESTA DE UN MODELO DE RGANO DE FISCALIZACIN SUPERIOR PARA OAXACA. (ORFIS)
La Comisin de Vigilancia de un rgano de Fiscalizacin Superior
Marco A. Olmedo rcega, ex Auditor General del rgano Superior de Fiscalizacin del Estado de Nayarit, plantea acertadamente la ingerencia de las comisiones de vigilancia de los Congresos con relacin a los rganos de Fiscalizacin Superior,1 sealando las siguientes interrogantes:
1. Cules deben ser los atributos de una entidad de fiscalizacin superior (EFS) que garantice su independencia de criterio y gestin operacional?
2. Cmo atender el inters coyuntural ( o permanente ) del Legislativo en ciertos campos y en ciertas dependencias de la gestin pblica?
3. Cmo supervisar el funcionamiento del ente fiscalizador sin menoscabo de su actuacin?
_____________________
1 Ponencia presentada en el I Foro Regional de Comisiones de Vigilancia Legislativa de los Estados de: Campeche, Chiapas, Oaxaca, Tabasco, Quintana Roo, organizada en la Ciudad e Campeche, Camp., por el Poder Legislativo de Campeche, innovacin Mxico, Proyecto Atlatl, el 11 de marzo del 2005.
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Como se observa, la simple expedicin de las Leyes de creacin de estos rganos no garantiza por si misma una solucin a los problemas que se quieren enfrentar: rendicin de cuentas, transparencia y corrupcin. Esto toma una mayor relevancia si partimos de la premisa de que las entidades de fiscalizacin superior estn llamadas ( obligadas ) a ser instituciones promotoras de las mejores prcticas y modelo dentro de la administracin pblica.
Situacin que se presenta en las entidades federativas en relacin con los entes de fiscalizacin superior
Ante el reto de crear y hacer funcionar a los entes de fiscalizacin superior, cabe hacerse las siguientes preguntas Cmo debe ser concebido el ente responsable de estas tareas? y Cules deben ser los trabajos previos a la creacin de estos entes?
No debe olvidarse la previa existencia de un ente antecesor (que exista o existe en aquellas entidades federativas como Oaxaca, donde an no se expiden leyes de fiscalizacin superior) que cuenta con una estructura de capital humano e
intelectual, que existen lecciones aprendidas y buenas prcticas que deben ser conservadas, de igual forma deben identificarse aquellas que no lo son para no acarrear con inercias o problemas aejos.
En consecuencia en las entidades federativas se presentan las siguientes situaciones en relacin con los entes de fiscalizacin superior:
Estados donde an no se han expedido las leyes de fiscalizacin superior y continan vigentes las contaduras mayores o de glosa. Aqu podemos encontrar casos particulares de Estados donde an no es parte de la agenda
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legislativa la expedicin de leyes de fiscalizacin superior y Estados donde se cuenta al menos con un proyecto de ley.
Estados donde ya se expidi una ley de fiscalizacin superior que an no entra en vigor, por lo que deben preparase para enfrentar un proceso de transicin para pasar de ser contaduras mayores o de glosa a entes de fiscalizacin superior. En este caso tambin es factible identificar casos donde el andamiaje jurdico bsico ( reforma de la Constitucin local, de la Ley de fiscalizacin superior y del reglamento ) para el funcionamiento de los entes de fiscalizacin superior se encuentra completo incompleto. y Entidades donde est
Estados donde ya existe en vigor una Ley de fiscalizacin superior y por consiguiente se encuentra en funciones el ente de fiscalizacin superior; de stos, sera conveniente conocer cules entes de fiscalizacin superior
iniciaron sus actividades al entrar en vigor la ley, sin que se contara con el reglamento y dems ordenamientos que permitan su adecuado
funcionamiento, y cules las iniciaron con todo su andamiaje legal bsico.
De
acuerdo
con
los
resultados
del
estudio
realizado
por
aregional,
denominado ndice de Transparencia de la Informacin Fiscal de las Entidades Federativas ( ITIF 2005 ),2 a Diciembre de 2005, 20 Entidades Federativas contaban con una Ley de Fiscalizacin Superior, en 7 ms, la Ley se encontraba en proceso de discusin y aprobacin por el Congreso y en el resto no se haba iniciado este proceso, Oaxaca entre ellos.
______________________ aregional, Resumen ejecutivo ITIF 2005 en WWW.asofis.org.mx
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Como se observa
no es un proceso sencillo este asunto de los entes de
fiscalizacin superior, toda vez que a lo anterior habra que adicionar la claridad con que fueron redactadas las disposiciones legales, ya que en la corta existencia de los entes de fiscalizacin superior, han sido parte de muchas controversias constitucionales, relacionadas principalmente con el alcance del ejercicio de sus atribuciones y el nombramiento de su titular y mandos directivos.
De acuerdo con la calificacin del (ITIF),
los ordenamientos legales mejor
estructurados hasta la fecha, son los que corresponden a los Estados de: Campeche, Chiapas, Durango, Michoacn, Veracruz y Zacatecas.
Por si esto no fuera suficiente tambin habra que comprobar si estos nuevos entes de fiscalizacin superior fueron dotados legalmente de los requerimientos bsicos para su operacin, sobre los cuales tratar en siguiente tema, tomando como referencia dos importantes documentos: la Declaracin de Lima de la Organizacin Internacional de Organismos Superiores de Auditora (INTOSAI) y los Diez
Mandamientos para un rgano Superior de Control, contenido en el Manual Latinoamericano de Auditora Profesional en el Sector Pblico del Instituto Latinoamericano de Ciencias Fiscalizadoras (ILACIF)
Requerimientos bsicos para el diseo de los entes de fiscalizacin

La denominada Declaracin de Lima sobre la Fiscalizacin Superior es el referente obligado cuando se trata de sealar las caractersticas bsicas que debe reunir un ente de fiscalizacin superior.
_____________________________ 3 INTOSAI: Organizacin Internacional de Organismos Superiores de Auditoria; Declaracin de Lima, http://www.intosai.org/Level2/2_LIMADs.html
3
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A continuacin se destacan algunas secciones de importancia del documento, a efecto de que se tenga un panorama general de lo que debe ser un ente responsable de la fiscalizacin superior.
Art. 3 Control interno y externo
1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores son rganos del control externo.
2.
3. Incumbe a la Entidad Fiscalizadora Superior, como rgano de control externo, controlar la eficacia de los rganos de control interno. Asegurada la eficacia del rgano de control interno, ha de aspirarse a la delimitacin de las respectivas funciones, a la delegacin de las funciones oportunas y a la cooperacin entre la Entidad Fiscalizadora Superior y el rgano de control interno,
independientemente del derecho de la Entidad Fiscalizadora Superior a un control total.
Art. 4 Control formal y control de las realizaciones
1. La tarea tradicional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores es el control de la legalidad y regularidad de las operaciones.
2. A este tipo de control, que sigue manteniendo su importancia y trascendencia, se une un control orientado hacia la rentabilidad, utilidad, economicidad y eficiencia de las operaciones estatales, que no slo abarca a cada operacin sino a la actividad total de la administracin, incluyendo su organizacin y los sistemas administrativos. 3. Los objetivos de control a que tienen que aspirar las Entidades Fiscalizadoras Superiores, legalidad, regularidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las
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Operaciones, tienen bsicamente la misma importancia; no obstante, la Entidad Fiscalizadora Superior tiene la facultad de determinar, en cada caso concreto, a cul de estos aspectos debe darse prioridad.
Art. 5 Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores 1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores slo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institucin controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores. 2. Aunque una independencia absoluta respecto de los dems rganos estatales es imposible, por estar ella misma inserta en la totalidad estatal, las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben gozar de la independencia funcional y organizativa necesaria para el cumplimiento de sus funciones. 3. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y el grado de su independencia deben regularse en la Constitucin; los aspectos concretos podrn ser regulados por medio de leyes. Especialmente deben gozar de una proteccin legal suficiente, garantizada por un Tribunal Supremo, contra cualquier injerencia en su independencia y sus competencias de control. Art. 6 Independencia de los miembros y funcionarios de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
1. La independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores est inseparablemente unida a la independencia de sus miembros. Por miembros hay que entender aquellas personas a quienes corresponde tomar las decisiones propias de las Entidades Fiscalizadoras Superiores y representarlas, bajo su responsabilidad, en el exterior, es decir, los miembros de un colegio facultado para tomar decisiones o el Director de una Entidad Fiscalizadora Superior organizada monocrticamente.
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2. La Constitucin tiene que garantizar tambin la independencia de los miembros. En especial no debe verse afectada su independencia por los sistemas establecidos para su sustitucin y que tienen que determinarse tambin en la Constitucin.
3. Los funcionarios de control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben ser absolutamente independientes, en su carrera profesional, de los organismos controlados y sus influencias.
Art. 7 Independencia financiera de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
1. Hay que poner a disposicin de las Entidades Fiscalizadoras Superiores los medios financieros necesarios para el cumplimiento de las funciones que les incumben.
2. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores tienen que poseer la facultad, llegado el caso, de solicitar directamente del organismo encargado del presupuesto estatal los medios financieros que estimen necesarios.
3. Los medios financieros puestos a disposicin de las Entidades Fiscalizadoras Superiores en una seccin especial del presupuesto tienen que ser administrados por ellas bajo su propia responsabilidad.
Art. 8 Relacin con el Parlamento
La independencia otorgada a las Entidades Fiscalizadoras Superiores por la Constitucin y la Ley, les garantiza un mximo de iniciativa y responsabilidad, aun cuando acten como rganos del Parlamento y ejerzan el control por encargo de ste. La Constitucin debe regular las relaciones entre la Entidad Fiscalizadora Superior y el Parlamento, de acuerdo con las circunstancias y necesidades de cada pas. 177
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Art. 9 Relacin con el Gobierno y la Administracin
La actividad del Gobierno, de las Autoridades Administrativas subordinadas y las dems instituciones dependientes, es objeto de control por parte de la Entidad Fiscalizadora Superior. De ello no se deduce ninguna subordinacin del Gobierno a la Entidad Fiscalizadora Superior.
Art. 10 Facultad de investigacin
1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben tener acceso a todos los documentos relacionados con las operaciones y el derecho a pedir de los rganos del departamento controlado todos los informes, de forma oral o escrita, que les parezcan necesarios.
2. La Entidad Fiscalizadora Superior tiene que decidir, en cada caso, si es conveniente realizar el control en la sede de la institucin controlada o en la sede de la Entidad Fiscalizadora Superior.
3. Los plazos para la presentacin de informes y documentos, incluidos los balances, han de determinarse por ley o, segn los casos, por la propia Entidad Fiscalizadora Superior.
Art. 11 Ejecucin de las verificaciones de control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
1. Los rganos controlados tienen que responder a las verificaciones de control de la Entidad Fiscalizadora Superior, dentro de los plazos
determinados generalmente por ley o, en casos especiales, por la Entidad Fiscalizadora Superior, y dar a conocer las medidas adoptadas en base a dichas verificaciones de control.
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2. Siempre que las verificaciones de control de la Entidad Fiscalizadora Superior no se dicten en forma de una resolucin judicial firme y ejecutable, la Entidad Fiscalizadora Superior debe tener la facultad de dirigirse a la autoridad competente para que adopte las medidas necesarias y exija las
correspondientes responsabilidades.
Art. 12 Actividad pericial y otras formas de cooperacin
1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores pueden, en asuntos importantes, poner a disposicin del Parlamento y de la Administracin sus conocimientos tcnicos en forma de dictmenes, incluso su opinin sobre proyectos de ley y otras disposiciones sobre cuestiones financieras. La Administracin asume toda la responsabilidad respecto a la aceptacin o rechazo del dictamen.
Art. 13 Mtodos de control y procedimientos
1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben realizar su actividad de control de acuerdo con un programa previo trazado por ellas mismas. El derecho de ciertos rganos estatales de exigir, en casos especiales, la realizacin de determinadas verificaciones, no se ver afectado por aquella norma.
2. Dado que el control en muy pocos casos puede ser realizado exhaustivamente, las Entidades Fiscalizadoras Superiores tendrn que limitarse, en general, al procedimiento de muestreo. ste, sin embargo, debe realizarse con base en un programa dado y en tal nmero que resulte posible formarse un juicio sobre la calidad y la regularidad de las operaciones.
3. Los mtodos de control deben adaptarse continuamente a los progresos de las ciencias y tcnicas relacionadas con las operaciones.
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4. Es conveniente la elaboracin de manuales de control como medio de trabajo para los funcionarios de control.
Art. 14 Personal de control
1. Los miembros y los funcionarios de control de la Entidad Fiscalizadora Superior debe tener la calificacin e integridad moral necesarias para el perfecto cumplimiento de su tarea.
2. En el momento de la seleccin del personal de una Entidad Fiscalizadora Superior, tienen especial importancia una formacin y una capacidad superiores al promedio, as como una experiencia profesional adecuada.
3. Especial atencin requiere el perfeccionamiento terico y prctico de todos los miembros y funcionarios de control de la Entidad Fiscalizadora Superior a nivel interno, universitario e internacional, fomentndolo por todos los medios posibles, tanto econmicos como de organizacin. El perfeccionamiento tiene que exceder de los conocimientos de contabilidad y de los tradicionales jurdicoeconmicos y abarcar tambin empresariales, inclusive la elaboracin electrnica de datos. 4. Para garantizar una alta calificacin del personal controlador, debe aspirarse a una remuneracin acorde con las especiales exigencias profesionales.
5. Si, en determinadas circunstancias, por la necesidad de conocimientos tcnicos especficos, no fuese suficiente el propio personal de control, convendra consultar peritos ajenos a la Entidad Fiscalizadora Superior.
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Art. 16 Rendicin de informes al Parlamento y al pblico
1. La Entidad Fiscalizadora Superior debe tener, segn la Constitucin, el derecho y la obligacin de rendir informe anualmente al Parlamento o al rgano estatal correspondiente, sobre los resultados de su actividad(...).
3. El informe anual tiene que abarcar principalmente la actividad total de la Entidad Fiscalizadora Superior; no obstante, en el supuesto de que existan intereses especialmente dignos de ser protegidos o que estn protegidos por ley, la Entidad Fiscalizadora Superior debe considerarlos cuidadosamente, as como la conveniencia de su publicacin.
Art. 17 Redaccin de los informes
1. Los hechos enumerados en los informes tienen que representarse de forma objetiva y clara, limitndose a lo esencial. Debern redactarse de manera precisa y comprensible.
Art. 18 Base constitucional de las competencias de control; control de las operaciones estatales
1. Las competencias de control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores tienen que ser especificadas en la Constitucin, al menos en sus rasgos fundamentales, los detalles pueden regularse por ley.
2. La formulacin concreta de las competencias de control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores depende de las circunstancias y necesidades de cada pas.
3. Toda la actividad estatal estar sometida al control de la Entidad Fiscalizadora Superior, independientemente de que se refleje, o no, en el 181
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presupuesto general del Estado. Una exclusin del presupuesto no debe convertirse en una exclusin del control.
4. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben orientar su control hacia una clasificacin presupuestaria adecuada y un sistema de clculo lo ms simple y claro posible.
Art. 21 Contratos pblicos y obras pblicas
1. Los recursos considerables que el Estado emplea para contratos pblicos y obras pblicas justifican un control especialmente escrupuloso de los recursos empleados.
2. La subasta pblica es el procedimiento ms recomendable para obtener la oferta ms favorable en precio y calidad. De no convocarse una subasta pblica, la Entidad Fiscalizadora Superior debe investigar las razones de ello.
En el control de las obras pblicas, la Entidad Fiscalizadora Superior debe procurar que existan normas apropiadas que regulen la actividad de la administracin de dichas obras.
4. El control de las obras pblicas no slo abarca la regularidad de los pagos, sino tambin la rentabilidad de la obra y la calidad de su ejecucin.
Los artculos 5, 6 y 7 antes descritos, son los que ms polmica despiertan al no cumplirse totalmente dentro del marco jurdico de los entes de fiscalizacin, relacionados con la independencia del ente y de sus funcionarios, as como con la independencia financiera y presupuestal.
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En el Manual Latinoamericano de Auditora Profesional del Sector Pblico encontramos el apartado denominado Diez Mandamientos para un Organismo Superior de Control4 que destaca lo ms esencial para un ente de fiscalizacin superior u rgano superior de control (OSC), como lo identifica:
1. El OSC ser completamente independiente y objetivo en todas sus funciones y actividades. Adems de poseer independencia legal, poltica y financiera, mantendr una actitud e imagen de independencia e imparcialidad completa.
2. El OSC se adherir a los principios, normas, procedimientos y mtodos generalmente aceptados por la profesin del Contador Pblico, tanto como a Ios de cualesquiera otras disciplinas involucradas en los procesos llevados a cabo.
3. El OSC auspiciar y lograr la competencia tcnica mantenindose al da en los conceptos y tcnicas ms modernas relacionadas con el proceso de auditora, incluyendo especficamente las reas de control interno,
contabilidad, auditora, procesamiento automtico de datos, y gerencia general. Mantendr la disciplina interna correspondiente a su alto grado de responsabilidad.
____________________
Instituto Latinoamericano de Ciencias Fiscalizadoras (ILACIF). Manual Latinoamericano de Auditora Profesional en el Sector Pblico pp.405-406 www.respondanet.com/spanish/anti_corrupcion/informes/articulos/manual_auditoria_info.htm
4
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4. El OSC establecer y divulgar las normas tcnicas necesarias para el proceso de control gerencial, incluyendo normas tcnicas de control interno, contabilidad y auditora.
5. El OSC desarrollar un programa continuo de capacitacin tcnica y profesional para su propio personal, as como para los servidores pblicos involucrados en el proceso de control interno.
6. El OSC no solicitar el envo a su sede ni recibir estados financieros, informes, documentos, formularios u otra informacin de las entidades bajo su control, ni mantendr, registrar o procesar datos contables, estadsticos o de otra naturaleza sobre las operaciones de la misma. Su accin completa de auditora ser llevada a cabo dentro de las oficinas de las entidades auditadas y basada en la documentacin all mantenida. Ninguna actividad de control se intentar dentro de la sede del OSC.
7. El OSC no participar directa o indirectamente en la revisin previa y/o aprobacin de acciones contempladas por las unidades bajo auditora. Sus actividades de auditora se efectuarn con posterioridad a la ejecucin de esas acciones.
8. El OSC y sus funcionarios no participarn como miembros de comits, comisiones, grupos de trabajo u otras actividades con las entidades pblicas bajo su control. Limitar su participacin a servicios de asesora tcnica que no comprometan su independencia. No llevar a cabo funcin alguna no relacionada con la auditora profesional.
9. El OSC no intervendr de manera alguna en el proceso poltico. El OSC y su personal evitarn cualquier participacin o
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similitud de participacin en las actividades de partidos polticos o en decisiones electorales.
10. El OSC mantendr un enfoque positivo en sus actividades de auditora dando nfasis a las recomendaciones para mejorar los sistemas financieros y gerenciales gubernamentales, y, disminuir su papel como crtico y ejecutor de sanciones por las irregularidades encontradas.
De igual modo dentro de cada entidad pblica de considerable tamao debe existir una unidad de auditora interna igualmente moderna, fuerte,
independiente y profesional, para asegurar a la gerencia de la entidad, tanto como los niveles ms altos del gobierno, que existe un programa permanente de auditora interna profesional que cubre todo aspecto significativo de las operaciones.
Como se observa el Mandamiento 1 se refiere precisamente a la independencia, y la ratifica como la principal diferencia entre lo que eran los anteriores rganos tcnicos de fiscalizacin y los nuevos y modernos entes de fiscalizacin superior.
El diseo de la estructura organizacional del ORFIS constituye una estrategia para el logro de sus objetivos
Un aspecto que no debe olvidarse es que el propio diseo de la estructura organizacional de un ORFIS constituye una estrategia para el logro de sus objetivos. Como interesados en el tema debemos cuestionarnos: 5
___________________________________
5
Morales Crdenas Tomas Francisco. (2005). El diseo de la Estructura Organizacional para el Cumplimiento de las Atribuciones Legales de los Entes de Fiscalizacin Superior en Mxico.3er. lugar en el quinto certamen nacional de la fiscalizacin superior.
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Cules reas deben estar siempre presentes en toda estructura organizacional de los entes de fiscalizacin superior?
Auditoria: Con apoyo en normas tcnicas, prcticas ticas del personal. Planeacin Institucional: Para el desarrollo y consolidacin del ente, promoviendo la profesionalizacin del personal y la aplicacin de normas tcnicas. Tecnologa de la Informacin: Para apoyo a todas las reas y de forma directa a las reas fiscalizadoras. Jurdico: Para atender las nuevas atribuciones sancionatorias y resarcitorias. Administracin: Principalmente cuando se cuenta con autonoma financiera y presupuestal. Contralora Interna: Como control preventivo y de apoyo en la relacin con el rgano de gobierno del congreso estatal. Relaciones Institucionales: Para vincular al ente con otros similares y otras organizaciones y difundir sus actividades y resultados
A qu niveles?
Las operacionales pueden ubicarse como direcciones y las de apoyo como unidades.
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Por qu siendo un ente eminentemente fiscalizador, las leyes de fiscalizacin superior normalmente mencionan a las unidades de administracin y jurdicas?
La existencia de las unidades de administracin y jurdicas en los textos de las leyes de fiscalizacin superior obedece a la simple trascripcin que se hizo del modelo federal; sin embargo en algunos casos es contradictorio en razn de que el ente no cuenta con autonoma financiera ni presupuestal por lo que se puede decir que est de ms y en espera de que en un futuro se logre esa autonoma. La influencia se da en razn de que las direcciones o departamentos estn creados atendiendo al poder o los sectores a que pertenecen las secretaras as como a su figura jurdica. En algunos casos tambin influye la conformacin de la Comisin o Comisiones de Hacienda o de Vigilancia Esto es un reflejo de la composicin poltica del Congreso estatal en el momento de redactar las propuestas o proyectos de ley, buscando un equilibrio nombrando uno o ms segn el nmero de partidos con presencia en el Congreso. En pocas ocasiones el factor de disponibilidad presupuestal se toma en cuenta. Como ciudadanos resentimos el costo de nuevas plazas. Debieran proveer lo necesario para contar con un ente de fiscalizacin superior moderno, que les pueda aportar productos de calidad, conforme a la ley. Para ello deben volverse promotores del desarrollo de estos entes y no sus principales detractores ante la sociedad, lo que desgasta la confianza y credibilidad que pueden estar ganando.
Cmo influye la estructura misma de la Administracin Pblica de cada Estado en el diseo organizacional de su ente de fiscalizacin superior?
A qu obedece que se tengan uno o ms auditores o fiscales especiales?
Cul es el rol que deben desarrollar las comisiones de vigilancia o inspectoras de hacienda en este proceso?
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El diseo de las organizaciones emana de una visin global () plasmada en un plan que contiene un conjunto claro de objetivos estratgicos. La meta del diseo organizacional es idear un grupo de estructuras y procesos formales que, en combinacin con el entorno operativo informal que resulte adecuado, proporcione al personal los conocimientos, la gua y la motivacin para ejecutar el trabajo requerido y as alcanzar los objetivos estratgicos. 6
Los mejores diseos aprovechan los conocimientos, la experiencia y pericia del personal de toda la organizacin.
Las entidades de fiscalizacin superior, deben usar de manera creativa las nuevas herramientas administrativas y tecnolgicas, que le permitan atender a sus proveedores de insumos (entes fiscalizables cuenta pblica) elevar la calidad de sus procesos (auditoras) y productos finales (informes); su poblacin objetivo (Ciudadanos, diputados, entes fiscalizables).
Estas nuevas estructuras deben implementarse de manera oportuna, para evitar que sus capacidades sean rebasadas y se conviertan en organizaciones inoperantes, no obstante haber efectuado esfuerzos de planeacin que se quedan en eso, planes en espera de ser ejecutados que en ocasiones son casi rehenes de la decisin de personas externas al ente y con prioridades de tipo poltico: los y los integrantes de los
diputados de las comisiones de Vigilancia o Hacienda rganos de gobierno de los congresos estatales.
De los estados que conforman la regin sur sureste (Campeche, Chiapas, Oaxaca, Tabasco, Quintana Roo y Yucatn), slo en dos no se ha creado la entidad e fiscalizacin superior (Oaxaca y Yucatn).
_____________________
6 Nadler
y Tushman. (1999). El Diseo Organizacional como Arma Competitiva pp. 12-13. Oxford University Press.
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Se incluye el esquema relacionado con el anlisis funcional y sistmico de un ente de fiscalizacin superior, en el cual se identifican cinco sistemas y la interrelacin de las funciones de cada uno de ellos, lo que nos da una idea de cmo puede disearse la estructura organizacional a partir de stas interrelaciones y de los niveles de responsabilidad, que es donde se establecen los componentes del perfil estratgico de toda organizacin.
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Anlisis funcional y sistmico de un ORFIS 7
_____________________________________ 7 Ob.
Cit., en el nm. 5.
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En el presente la tarea es lograr el pleno desarrollo de los entes de fiscalizacin superior que en los ltimos cinco aos van haciendo camino hasta lograr su
consolidacin. La sociedad espera mucho de ellos y sa es una tarea pendiente a la que debe prestarse atencin. Qu es lo que el ciudadano comn espera de la actuacin de estos entes, sobre todo si algunos diputados creen que la finalidad e la Auditora Superior es meter al bote a todo el que se denuncie? 8
reas prioritarias de un ORFIS

Las reas prioritarias que debe atender un rgano Superior de Fiscalizacin, para contribuir a la mejora de la gestin gubernamental y de la transparencia y rendicin de cuentas, entre otras, son:
1. Independencia
Para efectos de sus resoluciones un rgano Superior de Fiscalizacin, no estar subordinado a autoridad alguna, adoptar sus decisiones con plena independencia de criterio y de gestin, y contar con los recursos humanos y materiales necesarios para el desempeo de sus funciones.
Esta prioridad es piedra angular en el desenvolvimiento eficiente de un rgano Superior de Fiscalizacin, har que se emitan dictmenes u opiniones profesionales imparciales, sin que se ejerza en los servidores pblicos encargados de esta responsabilidad, coaccin fsica o moral, para que distorsionen, maquillen terguiversen el contenido de sus opiniones profesionales. o
____________________
Memoria de los trabajos de anlisis al Informe del Resultado de la Revisin y Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2002. Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la Federacin
8
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2. Eficiencia y eficacia de la accin pblica

Eliminacin del exceso de burocracia, tramitologa y discrecionalidad en la toma de decisiones, que propician ineficiencia y corrupcin, por lo que es necesario establecer esquemas de simplificacin administrativa a favor de la transparencia y la productividad.
3. Mejores prcticas gubernamentales

Las entidades de fiscalizacin superior deben ser instituciones ms impulsoras de la calidad de la gestin pblica, que correctoras y sancionadoras de irregularidades. El sentido proactivo de la actuacin fiscalizadora tiene que ver, con el establecimiento de sistemas de control eficaces, que cierren espacios a la corrupcin, pero que abran las puertas al mejoramiento de las prcticas gubernamentales.
4. Estabilidad laboral de los servidores pblicos

Establecimiento de modelos de servicio civil de carrera, a fin de que los servidores pblicos cuenten con la seguridad laboral necesaria para desempear
adecuadamente su funcin, evitando la visin patrimonialista de los cargos pblicos.
La adopcin de modelos de servicio civil de carrera forma parte de la estrategia para alentar el comportamiento tico de los servidores pblicos y la excelencia en el desempeo institucional.
5. Sistemas de evaluacin del desempeo

Resulta imperativo promover la creacin y operacin de adecuados sistemas de evaluacin del desempeo sustentados en indicadores estratgicos, de gestin y de servicios, que permitan revisar y calificar, el grado y forma de cumplimiento de los objetivos sociales de las instituciones y el desempeo de los servidores pblicos.
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La implantacin de sistemas de indicadores y parmetros de actuacin, permiten evaluar sistemtica y objetivamente el impacto de las polticas pblicas y los beneficios sociales y econmicos de las mismas.
Las auditoras del desempeo, deben tambin considerar, el impacto de acciones y programas en la conservacin del medio ambiente. Impulsar el mas amplio respeto a las normas ecolgicas, es una tarea, que de manera prioritaria, llevan a cabo los principales rganos de fiscalizacin superior en el mundo, como demanda social generalizada y reclamo legtimo de las nuevas generaciones.
De igual manera debe realizar planes especiales para auditar las reas de responsabilidad, cuya funcin sea prioritaria para la ciudadana.
6. Mecanismos de supervisin y control de la gestin
Estructurar esquemas de control y supervisin que aseguren que los registros contables y presupuestales de las entidades pblicas consignen todas sus operaciones y estn actualizados, para fortalecer el proceso de rendicin de
cuentas, y al mismo tiempo, disponer de informacin confiable y oportuna para la toma de decisiones. La adopcin de medidas correctivas y preventivas que eviten la recurrencia de las anomalas, debe ser una accin permanente de las Entidades de Fiscalizacin Superior.
7. Oportunidades de mejora
La identificacin de oportunidades de mejora para alentar la productividad, economa y transparencia en el uso de los recursos pblicos, debe ser una constante en la actuacin de las entidades fiscalizadoras.
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El aprovechamiento de capacidades y recursos, reconociendo las fortalezas institucionales e identificando los aspectos vulnerables, tienen como propsito el corregir las debilidades detectadas.
8. Fiscalizacin de alto impacto
Optimizar la planeacin y programacin de las auditoras, que permita maximizar el alcance de las revisiones, buscando un crecimiento de la muestra fiscalizable con relacin al total del presupuesto pblico, y consecuentemente, el fortalecimiento del proceso de rendicin de cuentas.
Un aspecto fundamental a considerar en la planeacin y programacin de las auditoras es el relativo al costo - beneficio de las mismas; de igual forma algo transcendental es la oportunidad con que se emitan los dictmenes u opiniones derivados de la fiscalizacin efectuada.
Asimismo, debe considerarse que a travs de los resultados o frutos que rinda el ORFIS, la ciudadana le habr de otorgar la credibilidad a su trabajo
9. Cultura de la rendicin de cuentas
Impulsar la cultura de la rendicin de cuentas clara y transparente en todas las esferas, niveles y funciones de la administracin pblica, como pilar fundamental de la democracia. Los servidores pblicos tienen la obligacin de rendir cuentas a la sociedad, porque manejan recursos que le pertenecen. La rendicin de cuentas debe ser pblica, porque pblicos son los recursos que se manejan.
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La rendicin de cuentas es el vnculo que mantiene la legitimidad de los Estados democrticos y uno de los mecanismos, sin el cual, sera imposible el equilibrio entre los poderes.
10. Estudio y difusin de los valores ticos y morales en los programas pblicos de educacin
Es imprescindible elevar el nivel de la cultura cvica de la ciudadana, y para esto se requiere un esfuerzo adicional de los actores polticos, de todos los niveles de la gestin gubernamental, y sobre todo, del mbito educativo, que ayude a elevar y fortalecer los valores ticos de la poblacin.
Para inducir el cambio cualitativo de la administracin pblica, es necesaria la revisin y, el reforzamiento en los programas educativos de todos los niveles de enseanza, de los valores ticos y morales que constituyen, por s mismos, la mejor prevencin contra las prcticas corruptas.
Recordemos aqu, las palabras de un gran mexicano del siglo XX, el maestro Jos Vasconcelos, quien afirm: Debemos educar al nio para no tener que castigar al adulto.
La esencia del Estado contemporneo, y la filosofa poltica que lo legitima, debe implicar la superacin del individuo. El Estado debe constituirse como un medio para la persona no contra ella, porque es la persona el verdadero fin que lo justifica.
Por su parte, los expertos en filosofa han afirmado: la tica es el contenido bsico de la actuacin del hombre, en su vida, en su carcter, en sus costumbres y en los valores morales que determinan su destino.
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La tica en las instituciones, requiere de una disciplina constante, as como de valores y principios compartidos.
La tica en suma, significa en el servicio pblico, la vigilancia responsable del inters de todos.
Tengamos siempre presente que, el valor supremo de la sociedad es el hombre.
En la gestin pblica, y en los aspectos centrales de la vida, no debemos preocuparnos por permanecer por largo tiempo, sino de vivirlo satisfactoriamente; permanecer por un tiempo prolongado depende del destino, pero vivirlo dignamente, depende solo de nuestros valores ticos y morales.
Debemos esforzarnos por construir cada da un presente de certidumbre en aras de un futuro promisorio. Y sobre todas las cosas, no debemos renunciar jams a nuestra capacidad de soar, de emprender, de trabajar y de buscar caminos por los que transite la esperanza, para hacer realidad la distribucin de la riqueza y la equidad en las oportunidades de desarrollo de cada pas.
La miopa del pensamiento moderno pregona la satisfaccin de las necesidades materiales, sin comprender, que el verdadero sentido de la vida, est en los valores ticos y morales, nicos que proporcionan satisfaccin y plenitud al espritu.
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11. Facultades sancionatorias

El ORFIS deber tener la facultad de imponer sanciones de carcter administrativo de conformidad con la Ley de Responsabilidades de los servidores pblicos, cuando se violen la Ley de Fiscalizacin Superior y/o su Reglamento; asimismo, deber tener facultades para iniciar querellas ante las instancias correspondientes cuando los servidores pblicos incurran en responsabilidades de carcter civil o penal.
Estas son como mnimo las once reas estratgicas en las que los rganos de fiscalizacin de todos los pases del mundo deben trabajar, para combatir la
corrupcin y para promover la transparencia, eficiencia y eficacia en el uso de los recursos pblicos. ste, deber ser un esfuerzo constante y sostenido para aspirar a lograr resultados significativos.
Diseo institucional de un rgano de Fiscalizacin Superior para el Estado de Oaxaca.

En el aspecto del diseo institucional de los rganos de Fiscalizacin Superior, por tratarse de instituciones que encabezan la segunda ola de reformas institucionales para la consolidacin democrtica, es necesario que se realicen ajustes en temas como los siguientes:
a) Ampliar su autonoma poltica consolidndolo como rgano constitucional autnomo, de tal manera que dicha autonoma le permita consolidar su
independencia, alcance y eficacia de su actuacin, en su respectivo mbito.
b) Ampliar su autonoma jurdica, convirtiendo su competencia en una jurisdiccin contable que no slo investigue, sino que adicionalmente 197
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sancione a los servidores pblicos, evitando que sus decisiones queden sujetas a los rganos de control interno. Para tal efecto se requerir realizar las modificaciones necesarias a la Ley de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos del Gobierno del Estado y Municipios, as como a la legislacin penal que precise con exactitud los casos de sancin y la
sancin misma para los servidores pblicos que incumplan o desven la aplicacin de la Ley .
c) Ampliar su autonoma presupuestal para estatuir a nivel constitucional un porcentaje del Presupuesto de Egresos Estatal para el rgano de rendicin de cuentas, que no pueda ser reducido por las mayoras parlamentarias, ello permitir el desarrollo pleno y eficiente de su funcin.
d) Ampliar su autonoma tcnica de gestin, para que sean los propios rganos quienes fijen sus programas de auditora y que no estn sujetos a las decisiones polticas de las Comisiones de Vigilancia de los rganos fiscalizadores.
e) Ampliar la revisin no slo a la Cuenta Pblica, sino a cualquier persona fsica o moral, entidad de inters pblico, rgano autnomo, dependencia, entidad, organismo descentralizado o desconcentrado, empresa de
participacin pblica estatal, o cualquier otro que ejerza recursos pblicos. Asimismo, establecer sistemas especiales para vigilar la operacin e informacin de las dependencias con funciones estratgicas y de mayor inters para la ciudadana.
f)
Permitir a la sociedad civil participar en los procesos polticos de decisin de los titulares de los rganos fiscalizadores.
g) Establecer direcciones colegiadas en los rganos para consolidar su imparcialidad, tener mayores aportaciones y enriquecimiento con las 198
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experiencias personales e impedir que el error en la designacin de las personas influya en el comportamiento del rgano.
h)
Legislar el servicio civil de carrera, de los servidores pblicos de estos entes, de tal forma que se aproveche al mximo la capacidad y experiencia de los mismos, garantizando su inamovilidad, su desarrollo profesional y su seguridad en el empleo.
i)
Cambiar los formatos de los informes presidencial, de los gobernadores y presidentes municipales. Hacerlos ms accesibles y detallados, con datos estadsticos y cifras muy claras, objetivas y concretas, para que los estudiantes, empresarios, investigadores, obreros y campesinos, as como la sociedad en general pueda entenderlos y en su caso cuestionarlos.
j)
Otorgar participacin ciudadana en la elaboracin y fiscalizacin del presupuesto.
k) Establecer rganos consultivos ciudadanos de fiscalizacin.
l)
Incluir de manera permanente en su Programa Anual de Control y Auditora (PACA), la difusin de los valores ticos y morales, hacia el interior del
propio rgano como hacia la sociedad.
m) Difundir por internet de manera amplia el resultado y estadstica de sus actuaciones, para que la sociedad conozca a plenitud el trabajo realizado, as como, la ciudadana se vaya familiarizando y compenetrando en el proceso de vigilancia de las instituciones pblicas y de los servidores pblicos.
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En lo que respeta al estatuto jurdico de los titulares, podra buscarse una homologacin en los siguientes trminos:
a) Establecer la garanta de inmovilidad en el ejercicio del cargo, salvo por causa justificada debidamente especificada.
b) Establecer la remuneracin a nivel constitucional, no inferior a los magistrados de los tribunales superiores de justicia.
c) Establecer una renovacin escalonada de los rganos.
d) Establecer una permanencia superior a la duracin de la legislatura que los elija, para evitar que estn sujetos a vaivenes polticos.
Sin embargo, no podemos echar las campanas al vuelo y predecir el triunfo de cualquier institucin con base en el diseo institucional. El anlisis del diseo no puede desligarse de la realidad poltica. Por ms perfecto que sea el diseo de una Institucin, no es factible trasladarlo al entramado constitucional de un pas sin tomar en consideracin los factores polticos, la cultura jurdica y la evolucin histrica de sus instituciones jurdicas.
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TABLA COMPARATIVA DE LAS REAS PRIORITARIAS, CON LAS PROPUESTAS DE DISEO INSTITUCIONAL DE UN RGANO DE FISCALIZACIN SUPERIOR (ORFIS).
REAS PRIORITARIAS DE UN ORFIS 1. Independencia
PROPUESTA DE DISEO INSTITUCIONAL DE UN ORFIS Autonoma poltica e independencia de su gestin Direccin colegiada del rgano
Autonoma tcnica y de gestin
Difusin amplia de su trabajo (v.gr. Internet)
Deteccin de Fortalezas y Debilidades en los entes fiscalizados. Cambiar formatos de informes presidencial y de gobernadores, as como de presidencias municipales.
4. Estabilidad laboral de Participacin de la sociedad civil en la designacin de los servidores pblicos titulares Servicio civil de carrera 5. Sistemas de evaluacin del desempeo. Realizacin de planes para auditar reas prioritarias para la ciudadana 6. Mecanismos de supervisin y control de la gestin 7. Oportunidades de mejoras Autonoma tcnica y de gestin Revisiones Integrales.-Deteccin de fortalezas y debilidades de los entes auditados Participacin ciudadana en la elab y fisc del ppto Participacin ciudadana en la elab y fisc del ppto Autonoma Tcnica y de Gestin Establecer rganos consultivos de fiscalizacin ciudadana
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8. Fiscalizacin de alto impacto
Autonoma jurdica con facultades sancionatorias Autonoma tcnica y de gestin Oportunidad en los dictmenes que se emitan Credibilidad ciudadana por los resultados de su trabajo
Informe al Congreso y difusin por internet del resultado y estadstica de su actuacin Establecer rganos consultivos de fiscalizacin ciudadana Participacin ciudadana en la elab y fisc del ppto.
10. Estudio y difusin de los valores ticos y morales 11. Facultades sancionatorias
Programa Anual de Control y Auditora que incluyen la difusin hacia adentro y afuera de los valores ticos y morales Autonoma jurdica con facultades sancionatorias de tipo administrativo. Facultades para iniciar querellas.
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6.2 PROPUESTA DE UN MODELO DE INSTITUTO PARA LA TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA PARA OAXACA (IETAIP)
La transparencia del gasto pblico en el Estado de Oaxaca9
El Estado de Oaxaca, carece de una Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica gubernamental vigente, hecho que genera que tampoco exista un Instituto para la Transparencia, situacin que a su vez se traduce en el fenmeno negativo de la opacidad en el gasto pblico. No existe pues transparencia del gasto pblico mediante disposiciones que obliguen, faciliten o contribuyan a ello, reforzando a la ley de transparencia y acceso a la informacin pblica del Estado. En ausencia de estas disposiciones, si existiera un acceso fcil a la informacin relevante y
principales productos de la Fiscalizacin Superior del Gasto Pblico (cuenta pblica, informe de resultados de su revisin, dictmenes del congreso, procedimiento de revisin, sanciones, fincamiento de responsabilidades, etc.) o un web propio de los entes fiscalizables, entonces estaramos hablando al menos de una transparencia parcial.
_____________________
los cuadros estadsticos que se muestran en este tema, fueron tomados de Internet de la pagina www.asofis.org.mx
9
203
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A continuacin se muestra la situacin que observa nuestra entidad actualmente en materia de transparencia, con relacin al resto de las entidades del pas:
Transparencia del gasto pblico
0
1 AGUASCALIENTES 2 BAJA CALIFORNIA SUR 3 DISTRITO FEDERAL 4 HIDALGO 5 JALISCO 6 SAN LUIS POTOS 7 TAMAULIPAS 8 TLAXCALA 9 OAXACA
10
1 BAJA CALIFORNIA 2 CAMPECHE 3 COAHUILA 4 COLIMA 5 CHIAPAS 6 CHIHUAHUA 7 DURANGO 8 ESTADO DE MXICO 9 GUANAJUATO 10 GUERRERO 11 MICHOACN 12 MORELOS 13 NAYARIT 14 NUEVO LEN 15 PUEBLA 16 QUERTARO 17 QUINTANA ROO 18 SINALOA 19 SONORA 20 TABASCO 21 VERACRUZ 22 YUCATN 23ZACATECAS
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Asimismo, mostramos la calificacin obtenida por nuestra entidad y las dems entidades del pas al 31 de diciembre del 2005, con relacin a si cuentan o no con Ley de transparencia y el indicador de si existe o no transparencia en el gasto pblico de cada una de ellas:
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En el Estado de Oaxaca existen a la fecha 570 municipios, los cuales merced al nuevo federalismo fiscal, hoy en da reciben importantes recursos financieros para ser aplicados en el gasto pblico, dentro de ellos el relativo a la infraestructura social municipal (obra pblica, acciones sociales bsicas e inversiones) lo que conlleva a que la ciudadana tenga especial inters en conocer como se administran los recursos en el lugar donde habitan, por ello es muy importante conocer si las cuentas pblicas municipales se encuentran disponibles en la vitrina pblica, para ser conocidas, analizadas e interpretadas investigadores y ciudadanos en general: por profesionistas, estudiantes,
Nota: Oaxaca cuenta con Ley de Transparencia aprobada, pero no vigente 206
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De igual manera, es importante conocer la opinin o dictamen de las
cuentas
pblicas municipales, que emite el H. Congreso del Estado, quien es la autoridad competente para opinar acerca de cmo se han administrado los recursos pblicos en este nivel de gobierno, mostramos la relacin por Estados de este comportamiento:
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Respecto a la transparencia de la Fiscalizacin Superior del Gasto Pblico (FSGP) en el mbito municipal, existen similares deficiencias que en el mbito estatal. Hay que considerar la falta de capacidad administrativa de la mayora de municipios del Estado, aproximadamente 520 de ellos (excepto los municipioscapital o grandes) alrededor de 50, para cumplir con las disposiciones legales en materia de fiscalizacin y de transparencia y acceso a la informacin pblica. El papel de las ORFIS es significativo, ya que a travs de sus webs se puede facilitar la transparencia de las cuentas pblicas municipales, los informes de resultados de su revisin y fiscalizacin superior, as como los dictmenes del congreso. Lo anterior, fortalece la rendicin de cuentas vertical y por ende la transparencia. Se insiste en la necesidad de un sitio web de la Unidad de Evaluacin y Control del ORFIS, con el fin de que esta entidad sea transparente y colabore en el sistema de rendicin de cuentas vertical. La transparencia del gasto pblico aparentemente, avanza en las disposiciones legales y como se apunta ms adelante, es necesario confirmar la eficacia de las mismas en la realidad.
reas prioritarias de un Instituto de Transparencia (IETAIP)

Las reas prioritarias que debe atender un Instituto de Transparencia, para contribuir a la mejora de la gestin gubernamental y de la transparencia y rendicin de cuentas, entre otras son:
1. Independencia
Para efectos de sus resoluciones un Instituto de Transparencia, no estar subordinado a autoridad alguna, adoptar sus decisiones con plena independencia de criterio y de gestin, y contar con los recursos financieros, humanos y materiales necesarios para el desempeo de sus funciones. 208
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Para ello se requiere que los miembros de la direccin colegiada, no hayan sido secretarios de Estado, jefes de departamento administrativo, diputados, senadores, dirigentes de un partido o asociacin poltica, gobernadores, presidentes municipales, por lo menos tres aos anteriores a su nombramiento.
Esta prioridad es piedra angular en el desenvolvimiento eficiente de un Instituto de Transparencia.
2. Entrenamiento tcnico y capacidad profesional

Un Instituto de Transparencia, debe ser dirigido por un cuerpo colegiado que permita amplitud e imparcialidad de criterio en la toma de decisiones y resoluciones.
Los miembros del cuerpo colegiado que dirijan al Instituto de Transparencia, deben ser personas que se hayan desempeado destacadamente en actividades profesionales, de servicio pblico o acadmicas, relacionadas con la materia.
Al contar con autonoma operativa, presupuestaria y de decisin, se encargar con mayor libertad e independencia de promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la informacin; de resolver sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la informacin y proteger los datos personales en poder de las dependencias y entidades.
Esta prioridad constituye uno de los pilares en el accionar de los Institutos de Transparencia.
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La propia Ley debe regular el desempeo y duracin profesional en el cargo de la comisin o cuerpo colegiado que dirija estos rganos, de tal manera que no se encuentren sujetos sus miembros a vaivenes polticos, a presiones polticas o condicionamientos para el libre desempeo de su funcin; adems el perodo de su duracin en el cargo debe ser distinto al perodo del gobernante que los proponga para el cargo y del congreso que los ratifique.

Coadyuvar con el sistema de archivo general de los entes pblicos
gubernamentales: estatales, municipales y autnomos, en la elaboracin y aplicacin de los criterios para la catalogacin y conservacin de los documentos as como la organizacin de sus archivos. Asimismo proporcionar apoyo tcnico a los entes pblicos en la elaboracin y ejecucin de sus programas, para facilitar la obtencin de informacin, que debern ser actualizados peridicamente.
De igual forma deber elaborar los formatos de solicitudes de acceso a la informacin, as como los de accesos y correccin de datos personales. De igual manera deber establecer los lineamientos y polticas generales para el manejo, mantenimiento, seguridad y proteccin de los datos personales, que estn en posesin de los entes pblicos
Asimismo, orientar y asesorar a los particulares acerca de las solicitudes de acceso a la informacin.
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De igual manera el Instituto de Transparencia deber promover y, en su caso, ejecutar la capacitacin de los servidores pblicos en materia de acceso a la informacin y proteccin de datos personales.
As tambin difundir entre los servidores pblicos y los particulares, los beneficios del manejo pblico de la informacin, lo que significa educar a la ciudadana en la exigencia a los servidores pblicos para la rendicin de cuentas de su gestin, es decir educar tanto a servidores pblicos como a la ciudadana para ejercer a plenitud el derecho a la informacin.
El Instituto elaborar una gua que describir, de manera clara y sencilla, los procedimientos de acceso a la informacin de los entes pblicos, procurando que la informacin que deba proporcionarse se haga de manera oportuna.
7. Estudio y difusin de los valores ticos y morales en los programas pblicos de educacin
El Instituto debe ser integrado por miembros con trayectoria limpia, que slo puedan ser removidos de sus funciones cuando transgredan en forma grave o reiterada las disposiciones contenidas en la Constitucin y en la propia Ley de Transparencia que se cree, cuando por actos u omisiones se afecten las atribuciones del Instituto, o cuando hayan sido sentenciados por delito grave que merezca pena corporal.
Tambin
difundir
entre
los
servidores
pblicos
los
particulares
sus
responsabilidades en el buen uso y conservacin de la informacin.
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Esta premisa har que el Instituto este dirigido por personas con valores de honestidad e imparcialidad para observar lo que la Ley les mandata.
8. Mecanismos de supervisin y control de la gestin

Vigilar y en caso de incumplimiento, hacer las recomendaciones a los entes pblicos para que se d cumplimiento a las disposiciones de la Ley en materia de Transparencia en la informacin de carcter pblico, que deber estar a disposicin de la sociedad.
Asimismo, coordinarse con los rganos internos de control de los entes pblicos, por las presuntas infracciones a la Ley de Transparencia y su reglamento. Las
resoluciones finales que al respecto expidan los rganos internos de control y que hayan causado estado debern ser notificadas al Instituto quien deber hacerlas pblicas a travs de su informe anual a la sociedad. Es importante sealar aqu que los rganos internos de control de los entes pblicos, son responsables de iniciar en su caso, los procedimientos de responsabilidades que correspondan en los trminos de ley .
9. Oportunidades de mejora
El poder Legislativo, el Ejecutivo, el Judicial, los rganos autnomos, los municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, establecern mediante reglamentos o acuerdos de carcter general, los rganos, criterios y procedimientos institucionales para proporcionar a los particulares el acceso a la informacin, de conformidad con los principios y plazos establecidos en la Ley de Transparencia y su Reglamento.
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El Instituto de Transparencia deber tener la facultad de imponer sanciones de carcter administrativo de conformidad con la Ley de Responsabilidades de los servidores pblicos, cuando se violen la Ley de Transparencia y/o su Reglamento; asimismo, deber tener facultades para iniciar querellas ante las instancias correspondientes cuando los servidores pblicos incurran en responsabilidades de carcter civil o penal.
Diseo institucional de un Instituto para la Transparencia y acceso a la informacin pblica para el Estado de Oaxaca.
En el aspecto del diseo institucional del Instituto de Transparencia y acceso a la informacin pblica, por tratarse de instituciones que encabezan la segunda ola de reformas institucionales para la consolidacin democrtica, es necesario que se realicen ajustes en temas como los siguientes:
a) Dotar de autonoma poltica a los rganos consolidndolos como rganos constitucionales autnomos, de tal manera que dicha autonoma les permita consolidar su independencia, alcance y eficacia de su actuacin, en sus respectivos mbitos.
b) Reconocer la autonoma presupuestal para estatuir a nivel constitucional un porcentaje del Presupuesto de Egresos Estatal para el Instituto de Transparencia, que no pueda ser reducido por las mayoras parlamentarias, ello permitir el desarrollo pleno y eficiente de su funcin.
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c) Establecer como norma constitucional la autonoma tcnica y de gestin del Instituto de Transparencia, de tal forma que con ello se impulse la eficiencia y la eficacia del sector pblico en sus diferentes reas de responsabilidad y funciones.
d) Dotar de
autonoma jurdica a nivel constitucional
al Instituto de que
Transparencia,
que permita la legalidad de sus actuaciones y
adicionalmente sancione a los servidores pblicos, que obstaculicen u oculten la informacin que les fuere solicitada. Para tal efecto se requerir realizar las modificaciones necesarias a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Gobierno del Estado y Municipios, as como a la legislacin penal, que precisen con exactitud los casos de sancin y la sancin misma para los servidores pblicos que incumplan o desven la aplicacin de la Ley .
e)
Establecer una direccin colegiada del Instituto, para consolidar su imparcialidad, tener mayores aportaciones y enriquecimiento con las experiencias personales e impedir que el error en la designacin de las personas influya en el comportamiento del rgano.
f)
De igual manera, se propone que las deliberaciones de dicho rgano colegiado sean pblicas, para que las decisiones que se tomen sean transparentes.
La designacin de titulares del cuerpo colegiado que dirija al Instituto de Transparencia debe ser hecha por el Ejecutivo y su ratificacin por el Legislativo, de tal forma que se logre la imparcialidad de criterio en las resoluciones y decisiones que se tomen. Asimismo, la duracin en el cargo debe ser por un perodo distinto al de los poderes que los designan y ratifican.
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g)
Legislar el servicio civil de carrera, de los servidores pblicos de estos entes, de tal forma que se aproveche al mximo la capacidad y experiencia de los mismos, garantizando su inamovilidad, su desarrollo profesional y su seguridad en el empleo.
h)
Cambiar los formatos de los informes presidencial , de gobernadores, de presidentes municipales y organismos autnomos. Hacerlos ms accesibles y detallados, con datos estadsticos y cifras muy claras, objetivas y concretas, para que los estudiantes, empresarios, investigadores, obreros y campesinos, as como la sociedad en general pueda entenderlos.
i)
Definir con toda precisin, sin lugar a dudas, aquella informacin que no este restringida para ser consultada por el pblico; asimismo, establecer con puntualidad la que tenga carcter de restringida o confidencial y los plazos y trminos para que finalmente pueda ser consultada. Todo ello aunado a un trabajo amplio y profundo del Instituto, para difundir entre la ciudadana la cultura de la rendicin de cuentas.
j)
Promover entre los servidores pblicos, una amplia difusin de los valores ticos y morales, en el desempeo laboral.
k)
Conforme a su experiencia, determinar todos aquellos mtodos y procedimientos, que permitan mejorar la calidad de la informacin, de tal forma que la informacin que se emita, sea: til, oportuna, confiable, objetiva, veraz y pertinente (esto ltimo que produzca una reaccin en el usuario).
l)
Difundir por internet de manera amplia el resultado y estadstica de sus actuaciones, para que la sociedad conozca a plenitud el trabajo realizado, as como, la ciudadana se vaya familiarizando y compenetrando en el proceso de vigilancia de las instituciones pblicas y de los servidores pblicos.
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Asimismo, rendir un informe anual por parte del Instituto de Transparencia ante el Poder Legislativo del resultado de su actuacin.
En lo que respeta al estatuto jurdico de los titulares, podra buscarse una homologacin en los siguientes trminos:
a.
Establecer la garanta de inmovilidad en el ejercicio del cargo, salvo por causa justificada debidamente especificada, durante el perodo de su gestin.
b.
Establecer la remuneracin a nivel constitucional, no inferior a los magistrados de los tribunales superiores de justicia.
c.
Establecer una renovacin escalonada de los miembros titulares del cuerpo colegiado.
d.
Establecer una permanencia superior a la duracin del Ejecutivo que propone a los titulares y a la legislatura que los ratifica, para evitar que estn sujetos a vaivenes polticos.
De igual manera puede afirmarse que el cambio de diseo institucional es un primer paso motivado por una reforma jurdica en el Estado, que impulse la creacin de un Instituto de Transparencia y, propicie que la ciudadana participe de una manera ms amplia y decidida en la vigilancia del quehacer de las instituciones y servidores pblicos. Un cambio de esta naturaleza debe efectuarse considerando el entramado constitucional de nuestro pas, tomando en consideracin los factores polticos, la cultura jurdica y la evolucin histrica de sus instituciones jurdicas, adems del reclamo social para que exista mayor transparencia en el quehacer pblico.
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TABLA COMPARATIVA DE LAS REAS PRIORITARIAS, CON LAS PROPUESTAS DE DISEO INSTITUCIONAL DE UN INSTITUTO PARA LA TRANSPARENCIA. (IETAIP)
REAS PRIORITARIAS DE UN IETAIP 1. Independencia
PROPUESTA DE DISEO INSTITUCIONAL DE UN IETAIP Autonoma poltica e independencia de su gestin Deliberaciones pblicas de los asuntos Direccin colegiada del rgano Servicio civil de carrera
2. Entrenamiento tcnico y capacidad profesional 3. Mejores prcticas gubernamentales
Autonoma tcnica y de gestin. Autonoma presupuestal. Promover y difundir el derecho de acceso a la informacin. Servicio civil de carrera Designacin y ratificacin del cargo de titulares por poderes distintos
Autonoma tcnica y de gestin
5. Eficiencia y eficacia de la accin pblica 6. Cultura de la rendicin de cuentas
Deliberaciones pblicas de los asuntos Difusin amplia de su trabajo (v.gr. Internet) Difusin por internet del resultado y estadstica de su actuacin. Poner en la vitrina pblica un informe completo de su actuacin Deliberaciones pblicas de los asuntos Velar por la oportunidad en los informes que se proporcionen a la ciudadana. Informe anual del resultado de su actuacin Participacin ciudadana, para exigir la rendicin
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de cuentas, haciendo uso del derecho a la informacin. 7. Estudio y difusin de los valores ticos y morales 8. Mecanismos de supervisin y control de la gestin Promover entre los servidores pblicos, una amplia difusin de los valores ticos y morales en el desempeo laboral. Definir con precisin la informacin no restringida, que pueda ser consultada con toda libertad por el pblico. Cambiar formatos de informes: presidencial, de gobernadores, presidentes municipales y titulares de rganos autnomos, para su difusin. 9. Oportunidades de mejora Establecer mtodos y procedimientos que permitan generar una informacin: til, confiable, veraz, objetiva, oportuna y pertinente. Autonoma jurdica con facultades sancionatorias de tipo administrativo
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CONCLUSIN GENERAL DE LA PARTE III

La transparencia, la rendicin de cuentas y la fiscalizacin superior, son un trinomio inseparable para impulsar y arraigar la cultura democrtica en Mxico, en beneficio de la sociedad.
Estos tres elementos fundamentales de la democracia y de la reforma del Estado, deben ser fortalecidos para avanzar en la lucha contra la opacidad, la corrupcin y la impunidad.
El sistema nacional de rendicin de cuentas y la transparencia, tienen como pilares fundamentales a los rganos de Fiscalizacin Superior y de Transparencia.
Hasta este momento, en el Estado de Oaxaca, el Ejecutivo Estatal y la H. Cmara de Diputados, no se han dado a la tarea de trabajar seriamente en la emisin de la Ley de transparencia y acceso a la informacin pblica, pues la que se ha aprobado no fue debatida en foros pblicos previamente, su aprobacin fue repentina como una accin que trata de justificar el trabajo legislativo que durante mucho tiempo se dej de hacer y adems no est vigente y, de la Ley de fiscalizacin superior an no se tiene ningn indicio de una futura aprobacin. Tampoco se han efectuado las reformas constitucionales procedentes, que son los instrumentos fundamentales que constituyen la piedra angular para proceder a la reforma institucional que de origen a la creacin de los entes pblicos citados.
La Ley de transparencia en la administracin pblica del mundo entero se ha convertido en un elemento consustancial de desarrollo democrtico y modernidad.
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Es uno de los pocos instrumentos que los ciudadanos tienen para pedir cuentas a sus gobernantes, con la Ley y el Instituto de Transparencia se evala hoy a los gobiernos.
La funcin fiscalizadora, as como la transparencia y la rendicin de cuentas, deben ejercerse en condiciones que permitan afianzar su credibilidad y,
consecuentemente promover la solidaridad ciudadana. sta conduce, cuando se fortalece a las instituciones que actan con profesionalismo, rectitud y
transparencia , y cuando al ciudadano le queda claro que no se trata de una mera simulacin, cuyo resultado final pudiera ser el desencanto social.
Se ha destacado que las reas prioritarias que debe atender un rgano de Fiscalizacin Superior, para contribuir a la mejora de la gestin gubernamental y de la transparencia y rendicin de cuentas, entre otras son:
Independencia; eficiencia y eficacia de la accin publica; mejores prcticas gubernamentales; estabilidad laboral de los servidores pblicos; sistemas de evaluacin del desempeo; mecanismos de supervisin y control de la gestin pblica; identificacin de oportunidades de mejora para alentar la productividad, economa y transparencia en el uso de los recursos pblicos; fiscalizacin de alto impacto; impulsar la cultura de la rendicin de cuentas; estudio y difusin de los valores ticos y morales en los programas pblicos de educacin; facultades sancionatorias. Estas son como mnimo las reas estratgicas en las que los rganos de Fiscalizacin deben trabajar para combatir la corrupcin y promover la transparencia, eficiencia y eficacia en el uso y destino de los recursos pblicos.
Por su parte, las reas prioritarias que debe atender un Instituto de Transparencia, para contribuir a la rendicin de cuentas gubernamental, entre otras se encuentran: y transparencia de la gestin
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Independencia; entrenamiento tcnico y capacidad profesional; mejores prcticas gubernamentales; estabilidad laboral de los servidores pblicos; eficiencia y eficacia de la accin pblica; cultura de la rendicin de cuentas; estudio y difusin de los valores ticos y morales en los programas pblicos de educacin; mecanismos de supervisin y control de la gestin; oportunidades de mejora y facultades sancionatorias. Como mnimo stas son las diez reas estratgicas en las que debe trabajar un Instituto de Transparencia para ser un autntico promotor de la rendicin de cuentas y de la transparencia.
Por su parte, los expertos en filosofa han afirmado: la tica es el contenido bsico de la actuacin del hombre, en su vida, en su carcter, en sus costumbres y en los valores morales que determinan su destino. La tica en suma, significa en el servicio pblico, la vigilancia responsable del inters de todos.
Se recomienda consultar diversas investigaciones y estadstica a nivel internacional y nacional, relacionadas con el tema de la corrupcin, mismas que obran en el Tomo II Apndices del 2 al 12, las cuales ilustran de manera real y objetiva las causas, efectos y las vas de accin ante este flagelo.
Una vez concluido el Apartado III, relativo a la propuesta de los modelos para instaurar en el Estado de Oaxaca un ente de fiscalizacin superior y un ente para la transparencia y acceso a la informacin pblica; expresamos en seguida la conclusin general de nuestra investigacin.
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APNDICE 1
METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN
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TEMA DE INVESTIGACIN
EL RGANO DE FISCALIZACIN SUPERIOR Y EL INSTITUTO ESTATAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA, ELEMENTOS INHERENTES DE LA DEMOCRACIA, PARA EL COMBATE A LA CORRUPCIN EN EL SECTOR GUBERNAMENTAL. > CASO OAXACA <
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PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Es posible que mediante la instauracin del rgano de Fiscalizacin Superior y el Instituto Estatal de Transparencia y acceso a la informacin pblica en el Estado de Oaxaca, se pueda combatir la corrupcin, en los entes gubernamentales?
PREGUNTAS DERIVADAS:
Se puede generar una cultura de fiscalizacin, rendicin de cuentas y transparencia, en la administracin pblica en el Estado de Oaxaca?
Qu es una cultura de fiscalizacin, rendicin de cuentas y de transparencia en el uso y destino de los recursos pblicos?
Cmo se manifiesta la cultura en materia de fiscalizacin, rendicin de cuentas y de transparencia en el uso y destino de los recursos pblicos?
Por medio de que acciones se generara mayor fiscalizacin, rendicin de cuentas, informacin y transparencia en el uso y destino de los recursos pblicos en el
Estado de Oaxaca?
Cmo contribuyen Organismos Internacionales como la ONU y Transparencia Internacional en el combate a la corrupcin?
Contribuye la Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) a la Transparencia de la gestin pblica y al buen Gobierno diversos pases en que tiene presencia? en los
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Es la Rendicin de Cuentas un instrumento eficaz para el combate a la corrupcin?
Representan la Rendicin de Cuentas y la Transparencia, elementos esenciales para la vida democrtica?
Cmo afecta la corrupcin en el sector gubernamental al desarrollo econmico de los diversos pases?
Cul es la actitud de los negocios internacionales hacia la corrupcin?
Cmo incide el Gnero en la corrupcin en el sector pblico?
Tiene la corrupcin una incidencia mayor o menor en la clase pobre que en las clases medias y altas?
Existe alguna relacin vinculante entre corrupcin y pobreza?
Cul es el poder de la informacin y la divulgacin ante la corrupcin?
Se ha podido probar que la presencia en la vida pblica de instituciones, como: el rgano de Fiscalizacin Superior y los Institutos de Transparencia y acceso a la informacin pblica, coadyuvan al combate eficaz y eficiente de la corrupcin?
Existen datos estadsticos que muestren que la rendicin de cuentas, la transparencia y la fiscalizacin, coadyuven el combate a la corrupcin?
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OBJETIVO
Analizar modelos de entes de fiscalizacin y transparencia a nivel internacional y nacional, que nos permitan desarrollar de manera deductiva y propuesta de implantacin por analoga una
de un rgano de fiscalizacin superior y un instituto
estatal de transparencia y acceso a la informacin pblica, en Oaxaca, para impulsar el combate a la corrupcin en el sector gubernamental, que propicien que el uso y destino de los recursos pblicos, se realice de manera eficiente, eficaz, honesta y transparente.
JUSTIFICACIN
El tema motivo de la investigacin, se ubica en el contexto de la fiscalizacin, la transparencia y la rendicin de cuentas de la hacienda pblica estatal y municipal en el Estado de Oaxaca, considerando los 570 municipios que conforman nuestra entidad, as como los tres poderes del gobierno del Estado; tambin quedan
incluidos aqu los organismos autnomos que administran fondos pblicos, como son: la Universidad Autnoma Benito Jurez de Oaxaca, el Instituto Estatal Electoral (IEE), la Comisin Estatal de Derechos Humanos (CEDH) y tambin particulares que administran fondos pblicos, como son los contratistas de obra pblica y los proveedores y acreedores de bienes y servicios pblicos.
Se busca alcanzar que los recursos pblicos se administren con eficiencia, eficacia, honestidad y transparencia, a travs de la rendicin de cuentas y el acceso de la ciudadana a la informacin en el Estado de Oaxaca. de inters pblico, as como la fiscalizacin superior,
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La historia de los organismos de fiscalizacin superior e institutos de transparencia y acceso a la informacin pblica en el pas, es muy reciente, sobre todo, devienen del ltimo lustro, por ello es muy importante conocer el entorno de lo que ocurre actualmente tanto en la federacin como en los estados y municipios del pas, en la materia.
No hay peor pecado que hacer mal uso de los recursos que pertenecen a la sociedad. Las conductas que se valen de trampas para aprovecharse de las ventajas que proporcionan los cargos pblicos, merecen la peor condena de la sociedad y, por ende, del ms severo de los castigos.
Don Benito Jurez deca que no se debe gobernar al arbitrio de una voluntad caprichosa. Es tiempo ya, en el contexto de la globalizacin que vive el pas de estar a la altura de los pases ms desarrollados en materia de fiscalizacin, transparencia y rendicin de cuentas; las entidades fiscalizadoras superiores y los institutos de transparencia y acceso a la informacin pblica, hacen una contribucin vital al buen gobierno al promover el principio de la responsabilidad eficaz y hacer evidente la gestin deficiente y el uso inapropiado de los fondos pblicos. De ese modo, estos entes pueden ser vistos como un viga permanente, con independencia y profesionalismo, al servicio de la sociedad.
En el contexto internacional, existe la IDI (Iniciativa de Desarrollo INTOSAI Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores-) cree que el desarrollo del personal de las entidades de fiscalizacin superior es un ingrediente fundamental y necesario para alcanzar una mayor transparencia y responsabilidad en los gobiernos. Esto mismo podemos afirmarlo respecto de los institutos de transparencia y acceso a la informacin pblica.
De acuerdo con el lema de la INTOSAI, Experientia mutua omnibus prodest el intercambio de experiencias e informacin sobre mtodos de auditora y contribuir a la divulgacin del conocimiento y a la capacidad experta entre los miembros de la 273
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INTOSAI y los consiguientes descubrimientos y perspectivas constituyen una garanta de que la auditora gubernamental avanza continuamente hacia nuevas metas.
La INTOSAI se fund en 1953 y actualmente cuenta con ms de 170 pases miembros, de entre ellos Mxico, su Declaracin de Lima sobre las Normas de Auditora, aprobada por aclamacin en octubre de 1997 durante el IX Congreso Internacional y calificada como la Carta Magna de la auditora gubernamental, sirve de marco filosfico y conceptual para el trabajo de la INTOSAI.
Cuando se aprob la Declaracin de Lima sobre Normas de Auditora surgieron grandes esperanzas de que llegaran a aplicarse en todo el mundo. Estas esperanzas son una realidad a nivel federal en Mxico no as en el Estado de Oaxaca-, gracias a la difusin y aplicacin de sus principios en la Auditora Superior de la Federacin que depende del H. Congreso de la Unin (Cmara de Diputados).
Mxico, acorde al tiempo que vivimos y por la voluntad poltica de la LVII y LVIII Legislaturas Federales, con clara visin democrtica, atendi y amalgam las iniciativas provenientes de los grupos parlamentarios y del propio Ejecutivo Federal, que propiciaron la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 30 de julio de 1999, la cual dio origen a la entidad de fiscalizacin superior de la federacin y que en diciembre de 2000 se concret con la aprobacin de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin.
Este acierto histrico posibilita la actuacin de este rgano tcnico, auxiliar del Poder Legislativo, pues lo dot de autonoma tcnica, de gestin, material y financiera, de conformidad con las disposiciones constitucionales contenidas en el art. 79 y con su propia Ley de creacin, indispensables para verificar e informar con oportunidad a la ciudadana de la fiabilidad de la rendicin de cuentas y de la medida en que los programas y acciones gubernamentales cumplen con su cometido social, as como de las irregularidades y de la falta de probidad o transparencia en la gestin pblica. 274
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En consecuencia, en Mxico, la Auditora Superior de la Federacin (ASF) se constituye en una institucin nacional impulsora del manejo eficaz, productivo y honesto de los recursos pblicos y promotora de la transparencia y la rendicin de cuentas por parte de los Poderes de la Unin y los entes pblicos federales, como elementos inherentes de la democracia y el estado de derecho al que aspiramos los mexicanos.
En materia de coordinacin de la Federacin con los Congresos de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, se ha logrado, a la fecha, incrementar a 31 entidades federativas incluyendo el D.F., los convenios para la fiscalizacin, que permiten potenciar la fiscalizacin de los recursos federales destinados a entidades federativas, municipios y delegaciones del D.F., quedando pendiente la suscripcin de este convenio de coordinacin con la legislatura del Estados de Oaxaca. Tal situacin propicia o facilita situaciones graves de opacidad en la administracin de recursos pblicos en el Estado de Oaxaca, todo lo anterior aunado al hecho de que Oaxaca no cuenta con una Ley de Fiscalizacin Superior y tampoco un ente de fiscalizacin superior.
Por su parte el Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI), es un rgano de la Administracin Pblica Federal, con autonoma operativa, presupuestaria y de decisin, cuyas principales funciones son promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la informacin, resolver sobre la negativa a las solicitudes de acceso a sta y proteger los datos personales en poder de las dependencias y entidades.
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, se publica en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de Junio del 2002, es en esta propia Ley donde se da vida al Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI).
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Es oportuno sealar que a dos aos de haber entrado en funciones, el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI) enfrenta an resistencias de funcionarios e instituciones para responder a las demandas de mayor informacin y transparencia en el manejo de recursos pblicos.
En materia de transparencia, Oaxaca con Hidalgo y Chiapas, no cuentan con una Ley de Transparencia vigente, ni con un Instituto de Transparencia y, por lo tanto no se cumple con los requisitos indispensables que garanticen un mnimo de transparencia.
Son tres los elementos sustantivos de la democracia, a saber:
El sufragio universal El estado de derecho y La rendicin de cuentas
Mxico como pas inicia una etapa de transicin en su vida democrtica a travs de la creacin de nuevas instituciones que son imprescindibles para consolidarla; sin embargo, en nuestro pas an existen guetos, como el Estado de Oaxaca, que necesita y demanda de manera apremiante su incursin a la modernidad de la administracin pblica y a una democracia cada vez ms consolidada en los hechos y no solo en el discurso. En materia de rendicin de cuentas y en materia de transparencia en el manejo de la informacin pblica, nuestra entidad observa actualmente un notable atraso.
Por lo anteriormente expuesto, se justifica plenamente abordar la temtica de la fiscalizacin, la transparencia y la rendicin de cuentas, para valorar
razonadamente si en un futuro cercano puede tener vigencia plena en nuestra Entidad Oaxaca.
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MARCO TERICO
El contexto histrico del presente tema es relativamente reciente en nuestro pas, ya que la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin fue aprobada por la Cmara de Diputados el 20 de diciembre del ao 2000 y publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 29 de diciembre del mismo ao.
El Reglamento Interior de la Auditora Superior de la Federacin fue aprobado por la Comisin de Vigilancia de la H. Cmara de Diputados, el 5 de septiembre del 2001 y publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 12 del mismo mes.
Este es el Primer antecedente de un rgano de Fiscalizacin Superior (ORFIS) en Mxico, y como puede verse, es de muy reciente creacin a nivel federal.
No obstante, en el concierto internacional, los rganos de Fiscalizacin Superior, empiezan a existir en el mundo de manera slida desde la dcada de los aos 50, pues la INTOSAI se funda en 1953.
Los enfoques desde los cuales se puede abordar el presente tema son varios:
a) Desde el punto de vista del gobierno estatal, en que el poder ejecutivo, muestre voluntad poltica para generar un cambio sustancial en la forma y fondo de administrar los recursos pblicos con transparencia, combatiendo la corrupcin poltica y burocrtica a fondo.
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b) Desde el punto de vista del H. Congreso del Estado de Oaxaca, en donde se legislen todos los ordenamientos relativos a estos temas, entre otros: la Ley Orgnica del rgano de Fiscalizacin Superior, el Reglamento de la Ley Orgnica, la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica,
sobretodo las modificaciones a la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, en donde se eleve a rango constitucional la creacin de los entes pblicos responsables de la fiscalizacin y la transparencia.
c) Desde el punto de vista de la ciudadana que exige de los servidores pblicos, transparencia en el uso y destino de los recursos pblicos; as como en la rendicin de cuentas de todos los entes pblicos o privados que administran fondos pblicos en el mbito estatal.
d) Tambin desde el enfoque de los medios masivos de comunicacin, quienes tienen la responsabilidad de informar de manera veraz y objetiva a la sociedad, la cual exige calidad en la informacin que se le suministra, sobre todo en lo relativo al destino de sus contribuciones.
e) De importancia trascendente resulta la utilizacin de los medios electrnicos para difundir las acciones que realizan los entes y servidores pblicos en todos los mbitos: salud, educacin, seguridad, imparticin de justicia, creacin de infraestructura, acciones sociales bsicas, inversiones, etc.
Es aqu donde el uso del Internet se convierte en una herramienta cada vez ms imprescindible.
En el Estado de Oaxaca el avance en cuanto a la creacin de un rgano de Fiscalizacin y un Instituto de Transparencia, es nulo puede afirmarse, pues el
primero no existe y el segundo cuenta con una Ley ya aprobada que an no est vigente.
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De igual forma conviene mencionar que la mayora de los Estados de la Repblica Mexicana, cuentan ya con este tipo de entes pblicos, entre otros, los que cuentan ya con un rgano de Fiscalizacin Superior, son:
Baja California, Campeche, Chiapas, Durango, Guanajuato, Jalisco, Michoacn, Morelos, Nayarit, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Zacatecas, Distrito Federal y la Auditora Superior de la Federacin; sin
embargo, la literatura en la materia es escasa y reciente en estas Entidades, ya que los entes de fiscalizacin superior, no han editado obras suficientes al respecto, que permitan conocer ampliamente su estructura, organizacin, funcionamiento,
resultado de su actuacin, estadsticas, informes, manuales de organizacin, mtodos y procedimientos, pginas de Internet debidamente documentadas, ya que la mayora de estas pginas se encuentran desactualizadas o carentes de informacin relevante. En nuestra bsqueda de informacin va Internet, los rganos de Fiscalizacin Nacionales, reflejan prcticamente en su totalidad vacos de informacin.
Se dispone en este asunto, bsicamente de la normatividad legal, del ente de fiscalizacin superior de la nacin, as como de abundante informacin de la ONU y de Transparencia Internacional TI -, tambin de la INTOSAI y ASOFIS, la cual dar luces que permitan conocer a mayor profundidad el estado de cosas a nivel internacional y nacional, sobre aspectos tales como: su marco jurdico,
organizacional y operativo en este tipo de entes fiscalizadores; as como diversos trabajos de investigacin en materia de transparencia y rendicin de cuentas.
La globalizacin que actualmente ocurre en todos los mbitos del quehacer humano, es un fenmeno que habr de considerarse ampliamente en el desarrollo del presente trabajo, pues sin duda alguna lo que acontece en todo el mundo desarrollado en el campo de la transparencia, el combate a la corrupcin, la rendicin de cuentas, la fiscalizacin, son factores que inciden en los pases en vas
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de desarrollo. El Internet ser una herramienta imprescindible en la realizacin del presente trabajo.
De igual manera, otras limitaciones importantes acerca del tema son:
1. La escasa divisin de poderes en el esquema poltico de los Estados.
2. La alta dependencia de los Poderes Legislativo y Judicial al Poder Ejecutivo en los Estados.
3. La escasa cultura para la rendicin de cuentas de manera amplia y transparente por parte de los entes pblicos a la sociedad.
4. La endeble democracia, en la que uno de sus pilares fundamentales que es la rendicin de cuentas, en pases como Mxico, se encuentra en incipiente desarrollo.
5. La escasa participacin ciudadana en el quehacer pblico, para exigir mayor rendicin de cuentas, informacin y transparencia.
6.
La existencia de innumerables medios de comunicacin
electrnica y
escrita, que en complicidad con los gobiernos, callan o desvirtan informacin sustantiva para la sociedad, con el pretexto de mantener el orden y la paz social.
7. Los altos ndices de autoritarismo, corrupcin e impunidad. 8. La no difusin reiterada y sistemtica de los valores ticos y morales, en los programas de capacitacin a servidores pblicos.
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Un elemento muy valioso para el xito de la investigacin, reside en el hecho de que los rganos y entidades fiscalizadoras del Pas, se encuentran organizados a travs de la Asociacin Nacional de Entidades y Organismos de Fiscalizacin Superior (ASOFIS), que agrupa a los entes fiscalizadores de los Estados, el Distrito Federal y la Federacin, siendo esta ltima quien preside dicha asociacin de manera permanente; lo que permite conocer a travs de dicha organizacin, lo que est ocurriendo en la materia, toda vez que se sostienen reuniones en forma peridica a nivel nacional. El reto consistir en obtener la informacin relacionada con nuestra investigacin, derivada de dichas reuniones.
MARCO DE REFERENCIA
I) En el contexto internacional de la corrupcin, la fiscalizacin, la transparencia y la rendicin de cuentas, abordaremos los siguientes tpicos:
a) El Papel de la Organizacin de las Naciones Unidas.
b) Los tratados internacionales y su vnculo con los Derechos Humanos.
c) El Pacto Mundial de la ONU: Una oportunidad para detener la corrupcin.
d) La Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI)
e) La Rendicin de Cuentas.
f) Obligados a Rendir Cuentas.
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g) Agentes de la Rendicin de Cuentas.
h) Contribucin de las Entidades Fiscalizadoras a la Transparencia de la Gestin Pblica y el Buen Gobierno.
i) Rendicin de Cuentas y Transparencia como elementos para la persistencia democrtica. II) En el contexto europeo y nacional, de la corrupcin, la fiscalizacin, la
transparencia, la rendicin de cuentas y la democracia, se abordarn los siguientes temas:
j) Transparencia, Acceso a la Informacin y Rendicin de Cuentas: Experiencias en la Unin Europea y Mxico. k) Rendicin de cuentas y democracia.- El caso de Mxico.
III. Propuesta de un modelo de rgano de Fiscalizacin Superior y de un Instituto para la Transparencia y acceso a la informacin pblica en Oaxaca.
IV. Conclusin: comprobacin o disprobacin de la hiptesis planteada
V. Glosario y
VI. Bibliografa.
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Apndices:
Metodologa de la Investigacin
Investigaciones y estadsticas:
a) Hechos concretos de corrupcin
b) ndice de percepcin de la corrupcin 2003 c) Indice de percepcin de la corrupcin 2005
d) Estableciendo estndares a la corrupcin en Asia del Sur: Percepciones de una encuesta de la poblacin. e) El proyecto de opinin pblica latinoamericana sobre la escala de victimizacin por corrupcin de la Universidad de Pittsburg.
f)
Como afecta la corrupcin al desarrollo econmico
g) Corrupcin e inversin extranjera directa
h) Actitudes de los negocios internacionales hacia la corrupcin.
i)
El poder de la informacin: evidencias de encuestas de seguimiento
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ENFOQUE, ALCANCE Y MTODO DE LA INVESTIGACIN

A) ENFOQUE
Para determinar el enfoque de nuestra investigacin nos formulamos la siguiente pregunta: qu caractersticas destacan en el enfoque cuantitativo y cualitativo de la investigacin?. Encontrando que un estudio cuantitativo regularmente elige una idea, que se transforma en una o varias preguntas de investigacin relevantes; luego de stas derivan hiptesis y variables; desarrolla un plan para probarlas; mide las variables en un determinado contexto; analiza las mediciones obtenidas (con frecuencia utilizando mtodos estadsticos), y establece una serie de conclusiones respecto de la(s) hiptesis.
Por su parte las investigaciones cualitativas tambin son guiadas por reas o temas significativos de investigacin. Sin embargo, en lugar de que la claridad sobre la(s) pregunta(s) de investigacin e hiptesis procedan (como en la mayora de los estudios cuantitativos, al menos en intencin) a la recoleccin y el anlisis de los datos, los estudios cualitativos pueden desarrollar preguntas e hiptesis antes, durante o despus de la recoleccin y el anlisis. El nfasis no est en medir las variables involucradas en dicho fenmeno, sino en entenderlo.
El enfoque cualitativo busca principalmente dispersin o expansin de los datos o informacin; mientras que el cuantitativo pretende intencionalmente acotar la informacin (medir con precisin las variables del estudio, tener foco). En trminos generales, los estudios cualitativos involucran la recoleccin de datos utilizando tcnicas que no pretenden medir ni asociar las mediciones con nmeros.
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En el caso de nuestra investigacin utilizamos un modelo mixto, ya que durante el proceso de la misma, o al menos en algunas etapas, entre-mezclamos o combinamos ambos enfoques el cuantitativo y el cualitativo.
B) ALCANCE
Una de las preguntas a resolver en la presente investigacin fue: de qu depende que nuestro estudio se inicie como exploratorio, descriptivo, correlacional o explicativo? La respuesta no fue sencilla, pero bsicamente dependi de dos factores: el estado del conocimiento sobre el tema de investigacin, mostrado por la revisin de la literatura, y el enfoque que se pretende dar al estudio.
En nuestro caso la investigacin realizada, se plantea sobre la base de un estudio exploratorio, que es el que se efecta, normalmente, cuando el objetivo a examinar, un problema o un tema de investigacin est poco estudiado, del cual se tienen muchas dudas o no se ha abordado antes. Es decir, cuando la revisin de la literatura revel que tan slo hay guas no investigadas e ideas vagamente relacionadas con el problema de estudio, o bien, si deseamos indagar sobre temas y reas desde nuevas perspectivas o ampliar las existentes.
Los estudios exploratorios sirven para familiarizarnos con fenmenos relativamente desconocidos, obtener informacin sobre la posibilidad de llevar a cabo una investigacin ms completa sobre un contexto particular, investigar problemas del comportamiento humano que se consideren cruciales como en este caso, identificar conceptos o variables promisorias, establecer prioridades para investigaciones futuras, o sugerir afirmaciones y postulados.
Los estudios exploratorios en pocas ocasiones constituyen un fin en s mismos, generalmente determinan tendencias, identifican reas, ambientes, contextos y
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situaciones de estudios, relaciones potenciales entre variables; o establecen el tono de investigaciones posteriores ms elaboradas y rigurosas.
Asimismo, la presente investigacin deriv finalmente en un estudio correlacional, ya que tuvo como propsito evaluar la relacin que existe entre dos o ms conceptos, categoras o variables.
La utilidad y el propsito principal de los estudios correlacionales son saber como se puede comportar un concepto o una variable conociendo el comportamiento de otras variables relacionadas.
En los estudios correlacionales cualitativos el valor no reside en la capacidad de prediccin, sino en la posibilidad de entendimiento de ambientes, eventos, sujetos, contextos y fenmenos, as como en la riqueza interpretativa que sean capaces de ofrecer.
Dentro del enfoque cualitativo la correlacin puede o no indicarnos tendencias y no ser el propsito de la investigacin; pero al estudiar casos de manera inductiva o deductiva, podramos llegar a descubrir una relacin o la forma que sta se manifiesta en casos individuales.
Como ya se mencion anteriormente, son dos los factores que influyeron en que nuestra investigacin se iniciara como exploratoria y se concluyera como correlacional: el conocimiento actual del tema de investigacin que nos revel la revisin de la literatura o informacin existente y el enfoque que se pretende dar al estudio.
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C) MTODO DE INVESTIGACIN
El mtodo aplicado a nuestra investigacin fue el deductivo, ya que aplicamos el mtodo de razonamiento que va de lo general a lo particular; en nuestro caso, primeramente se analiz el contexto internacional, posteriormente el nacional y finalmente el estatal. Las conclusiones obtenidas parten de un antecedente y por medio del razonamiento se llega a las mismas.
De igual manera se utiliz el mtodo analgico, por la relacin de similitud que se establece entre objetos distintos, al proponer para Oaxaca, un ente de fiscalizacin superior y una institucin de transparencia y acceso a la informacin pblica, con base en el grado de desarrollo y vigencia que dichos entes de fiscalizacin e institutos de transparencia tienen en el mbito internacional y nacional.
HIPTESIS
La hiptesis planteada al inicio del presente trabajo, expresa que: La implantacin del rgano de Fiscalizacin Superior y el Instituto de Transparencia y acceso a la informacin pblica en el Estado de Oaxaca, como elementos inherentes de la democracia, sern los promotores del combate a la corrupcin, Fiscalizacin, la Transparencia a travs de la
y la Rendicin de Cuentas, del sector
gubernamental, que propicien el manejo eficaz, eficiente, con economa, productividad y honestidad, de los recursos pblicos.
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VARIABLES INDEPENDIENTES:
Implantacin del rgano de Fiscalizacin Superior y el Instituto de Transparencia y acceso a la informacin pblica.
VARIABLE DEPENDIENTE:
El combate a la corrupcin.
UNIDADES DE OBSERVACIN:
rganos de Fiscalizacin Superior y Transparencia, Fiscalizacin, Rendicin de Cuentas, Transparencia, Corrupcin, Democracia y estado de derecho.
DISEO DE LA INVESTIGACIN
En la primera parte del trabajo de investigacin se plantea el desarrollo de la temtica relativa al Anlisis, Identificacin, Conocimiento y Comprensin, del contexto internacional de la corrupcin, la fiscalizacin, rendicin de cuentas. la transparencia y la
En la segunda parte de este trabajo, se analizan detalladamente los temas descritos en el prrafo precedente en el mbito de la Unin Europea y Mxico, as como el caso especfico de la Rendicin de Cuentas y la Democracia en Mxico; de igual forma se analizan sus orgenes histricos.
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En la tercera parte de la investigacin, se realiza una propuesta concreta de las caractersticas que deben reunir un rgano de Fiscalizacin Superior y una
Institucin de Transparencia y acceso a la informacin pblica, su diseo institucional, su normatividad legal, su estructura, su autonoma, su funcionamiento, para implantarse en el Estado de Oaxaca, como una medida tendiente al combate a la corrupcin en la administracin pblica, que propicien la eficiencia, la eficacia, la honradez y la transparencia en la administracin de los recursos pblicos. En la cuarta parte del estudio, se expone la Conclusin respecto de la hiptesis planteada al inicio del presente trabajo de investigacin, la cual expresa la confirmacin o disprobacin de la hiptesis.
Asimismo, se incluye un Glosario de los trminos ms frecuentemente utilizados en el desarrollo del trabajo y la Bibliografa correspondiente.
En la seccin de Apndices del estudio, se exponen diversas investigaciones que incluyen datos estadsticos, relacionadas con el tema de la corrupcin en diferentes puntos geogrficos, se destaca el tema de la transparencia y su vinculacin con el tema de la corrupcin.
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ELECCIN DEL TEMA
PLANEACIN
IDENTIFICACIN DESCRIPCIN
PROBLE MA
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PREGUNTAS DERIVADAS OBJETIVO DE LA INVESTIGACIN JUSTIFICACIN DE LA INVESTIGACIN
REVISIN DE LA LITERATURA
MARCO TERICO
OBTENCIN Y CONSULTA RECOPILACIN INF. DE INTERS CONSTRUCCIN MARCO DE REFERENCIA
ENFOQUE ALCANCE MTDO
DEFINICIN
DE LA INVESTIG
HIPTESIS VARIABLES INDEPENDIENTES VARIABLES DEPENDIENTES UNIDADES DE OBSERVACIN

ESTABLECIMI ENTO DE LA HIPTESIS
PLAN O ESTRATEGIA
DISEO DE LA INVESTIGACI N
OBSERVACIN DE FENMENOS EN SU CONTEXTO NATURAL Y ANLISIS INVESTIGACIN NO EXPERIMENTAL DISEO TRANSECCIONAL
METODOLOGA (MODELO DE PASOS REALIZADOS)
CREACIN DE ARCHIVO DE DATOS ANLISIS DE DATOS DE ARCHIVO
RECOLECCIN Y ANLISIS DE DATOS
PLAN. ELABORACIN Y PRESENTACIN DE REPORTE DE INVESTIGACIN
PRESENTACIN DE RESULTADOS
AJUSTES DERIVADOS DE OBSERVACIONES DE ASESORES TNICO Y METOLGICO PRESENTACIN DE REPORTE DE INVESTIGACIN FINAL
APNDICE 2
INVESTIGACIONES Y ESTADSTICA SOBRE CORRUPCIN
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INVESTIGACIONES Y ESTADSTICA SOBRE HECHOS CONCRETOS DE CORRUPCIN.

Pablo Zoido y Larry Chavis 1
Introduccin
La corrupcin, golpea ms a los sectores pobres que a la clase media? La corrupcin afecta el crecimiento pero, de qu modo? Cules son las mejores polticas contra la corrupcin? Las estructuras organizativas afectan la capacidad de las mujeres para combatir la corrupcin una vez que ellas alcanzan una porcin importante de poder? Dnde es peor la corrupcin, en el este o el oeste de Rusia? Qu instituciones colombianas son honestas y cules corruptas? La falta de confianza de la poblacin lleva a mayor corrupcin, o es a la inversa?
ste es el tipo de preguntas que tratan de responder hoy los cientficos sociales. Aunque siguen vigentes las preguntas sobre cmo medir la corrupcin o cmo mejorar las formas actuales de medicin, ya nadie sostiene que la corrupcin no puede medirse, o de que las evidencias son puramente impresionistas o anecdticas. Una comprensin ms profunda de cmo funciona la corrupcin nos permitir ir de las preguntas ms amplias a las ms especficas.
________________________
Zoido, P. y Chavis, L. trabajan en la escuela de graduados en negocios de la Universidad de Stanford, Estados Unidos. Contacto: zoido_pablo@gsb.stanford.edu y chavis_larry@gsb.standford.edu.
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Desde 1995, cuando Transparency International public por primera vez su ndice de Percepcin de la Corrupcin (IPC), ha aumentado y perfeccionado sensiblemente la cantidad de investigaciones empricas sobre los efectos de la corrupcin.
Pocos son los que siguen afirmando que la corrupcin puede aceitar las ruedas del comercio, como sugeran Samuel Huntington y otros en la dcada de los 60. La demanda de datos y anlisis sigue creciendo y las investigaciones empiezan a tener un impacto directo sobre la produccin de polticas, como lo demuestra la inclusin de un ndice de corrupcin en el Millenium Challenge Account (MCA), la ms reciente iniciativa en subsidios de ayuda de los Estados Unidos. La lucha contra la corrupcin apenas ha empezado pero estamos comenzando a ver seales de progreso; es ms fcil ahora registrar historias de xitos, o encontrarse con un conjunto de polticas que funcionan y que apuntan a tener resultados. En suma, se estn agregando a nuestro conocimiento nuevas e interesantes lneas de investigacin sobre las causas y consecuencias de la corrupcin.
Muchas de estas nuevas lneas de investigacin pueden encontrarse en las contribuciones al Informe global de la corrupcin de este ao. Ms abajo revisamos estas colaboraciones que pueden dividirse en tres grupos: ndices de corrupcin, investigacin a nivel micro y estudios sobre pobreza y corrupcin. Previamente al anlisis de las diversas investigaciones que ms adelante se
exponen, consideramos importante y coherente expresar algunos conceptos del trmino corrupcin.
La corrupcin se entiende como un conjunto de actitudes y actividades por las cuales los gobernantes y/o los funcionarios no buscan el bien comn, para lo que han sido elegidos y/o nombrados en esencia, y se dedican a aprovechar los recursos del Estado para enriquecerse. es.wikipedia.org/wiki/Corrupcin.
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En el debate actual, corrupcin suele ser entendida en trminos generales como todo abuso de un poder pblico con fines privados ( Transparencia Internacional 1998).
Este concepto es amplio e incluira, entre otros los siguientes tipos de actos ilcitos: Soborno, nepotismo, extorsin, fraude, trfico de influencias, cohecho, favoritismo, lavado de dinero, mordidas a servidores pblicos, etctera.
Sin embargo, como no existe un acuerdo general en todos los pases acerca del concepto corrupcin, se requiere un concepto operable y que tenga dimensin emprica concreta en nuestro pas, por ello se opta normalmente por dos conceptos para referirnos a la corrupcin: soborno y extorsin.
El diccionario de la Lengua Espaola, define a estos conceptos de la siguiente manera:
Extorsin es: La amenaza por parte de un funcionario pblico al ciudadano de una medida lesiva para este si no realiza una contraprestacin o pago irregular a beneficio del funcionario .
Soborno es: Una suma de dinero u otro favor que se ofrece a una persona que ocupa una posicin de poder o de autoridad pblica, a fin de influir en sus puntos de vista o su comportamiento
La corrupcin consiste en la violacin de una obligacin por parte de un funcionario pblico (burcrata) o representante popular (poltico) con el objeto de obtener un beneficio personal, en forma de dinero o regalos, de la persona que lo soborna o a quien extorsiona.
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Corrupcin igual a monopolio de la decisin pblica ms discrecionalidad de la decisin pblica igual a responsabilidad (en el sentido de la obligacin de dar cuentas) por la decisin pblica adoptada
ndices de corrupcin: de la medicin al impacto
Los ndices de corrupcin han experimentado un xito a la vez controvertido y notable. El IPC fue el primer ndice de este tipo, y es ampliamente usado para aumentar la toma de conciencia, atacar la corrupcin y realizar anlisis estadsticos. El IPC de 2003 brinda una nueva y reforzada mirada sobre los niveles relativos de corrupcin en una buena cantidad de pases. Sujetos a anlisis estadsticos, ndices como el IPC han ayudado a establecer relaciones entre corrupcin, crecimiento y desarrollo (vase el trabajo pionero de Paolo Mauro de 1996)2 y ms recientemente al tener un impacto poltico directo, en particular en los subsidios de ayuda. Sin embargo, una de las principales crticas a los ndices de percepcin es que no reflejan la situacin real de un pas. Seligson, por ejemplo, subraya la necesidad de medir cul es el porcentaje de la poblacin que experimenta variadas formas de corrupcin. Al presentar su ltima serie de recomendaciones sobre gestin, Kaufmann y Kraay, toman en cuenta que las mediciones objetivas pueden contener errores o ser simplemente aproximadas a lo que pretenden cuantificar. Como consecuencia, afirman, las mediciones subjetivas pueden ser tan precisas como las objetivas. Pero Kaufmann y Kraay advierten tambin contra el uso exclusivo de los ndices de corrupcin para determinar decisiones polticas, dado que su imprecisin puede llevar a una errnea clasificacin de los pases. _____________________ Mauro, Paolo. (1995). Corruption and Growth, Quarterly Journal of Economics, N 110
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Los ndices de corrupcin han generado tambin nuevas reas de investigacin, sobre todo los modos en que la corrupcin afecta a la economa y, en particular, la relacin entre corrupcin e inversin extranjera directa. Al estudiar el impacto de la corrupcin sobre el desarrollo, Lambsdorff subraya la correlacin entre altos niveles de corrupcin (bajos resultados en el IPC), menores flujos anuales de capitales y tambin menor productividad. La corrupcin puede alejar a los inversores extranjeros por su conexin con la falta de seguridad sobre los derechos de propiedad o por la baja calidad burocrtica. Habib y Zurawicki encuentran que la corrupcin est asociada con menores niveles de inversin, especialmente las provenientes del extranjero. Los inversores locales estn menos afectados porque estn ms acostumbrados a lidiar con las condiciones locales, o no tienen opciones para invertir afuera. Es tambin importante tener en cuenta el nivel de corrupcin del pas de origen del inversor, dado que esto puede tambin impactar sobre sus decisiones de inversin.
Investigacin emprica de la corrupcin: de lo macro a lo micro.

Pero es en el terreno de los microestudios donde crece ms rpido la investigacin de la corrupcin y donde resulta ms apasionante. Una gran proporcin de las contribuciones al informe de este ao son estudios a nivel micro en una variedad de temas: desafos de medicin, el rol de la informacin en la lucha contra la corrupcin y la participacin de mujeres en el gobierno como una estrategia anticorrupcin. Los microestudios del informe de este ao tienen como objeto a grupos muy variados, incluyendo a las vctimas del delito, empresarios, elites y jefes de familia. Una de las reas que presenta mayores desafos a la investigacin actual es el impacto de la corrupcin en las familias pobres, de las que se trata ms abajo.
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Desafos a la medicin en el nivel micro

Las mediciones de corrupcin entre pases suelen ser criticadas porque asignar un solo resultado a todo un pas puede ser, como poco, simplificador. Cmo se pueden resumir las variadas percepciones sobre corrupcin o gestin en pases tan amplios y diversos como India, Indonesia y Rusia? En realidad, la diversidad marca la necesidad de una comprensin ms profunda de cmo vara la corrupcin a lo largo de un pas. Dos de las contribuciones del informe de este ao se ocupan de este tema.
En su estudio, Court descubre que las percepciones de corrupcin en un vasto abanico de instituciones resultan muy similares en cuatro muy diferentes estados de la India. Un nico resultado, afirma, puede reflejar la situacin de todo el pas. Desde una perspectiva diferente, Chirkova y Bowser realizaron un extensivo estudio preliminar que cubre casi la mitad de Rusia. Produjeron un mapa de la corrupcin cuyos ndices varan muy significativamente de una regin o territorio a otro. Comprender el origen de estas variaciones es uno de los desafos ms interesantes que quedan por resolver. Tomados en conjunto, Court, Chirkova y Bowser sugieren que aunque el resultado del ndice para un pas puede ser un medio vlido de comparacin entre pases, se necesita un anlisis ms especfico para comprender sus problemas de corrupcin y gobernabilidad.
Los estudios por pas tienen la ventaja de poder utilizar la experiencia local e integrar sus idiosincrasias. Los trabajos de Transparencia por Colombia y de TI Bulgaria dan cuenta de lo provechoso que puede resultar este tipo de anlisis. En Colombia, Transparencia por Colombia cre un ndice para monitorear el desempeo de una cantidad de instituciones pblicas, reuniendo los datos duros con las respuestas a encuestas. En Bulgaria, se combinaron los datos de un estudio sociolgico y los de la Oficina Nacional de Auditora para crear un ndice sobre la transparencia del financiamiento de los partidos polticos. Estos nuevos enfoques integran los avances
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metodolgicos alcanzados en la investigacin de la corrupcin a nivel macro con las ventajas de los slidos estudios a nivel micro.
Estudios sobre empresarios, elites y vctimas del delito

Los anlisis micro se han centrado tambin en mltiples pases y en varios grupos sociales. Al concentrarse en las vctimas del delito, Seligson sugiere que hay una estrecha correlacin entre ser vctima de corrupcin y la falta de confianza en las instituciones pblicas. Steen tambin enfoca la cuestin en su anlisis de las encuestas a empresarios, gobierno y elites culturales en Rusia y en los Estados Blticos. El principal desafo al que se enfrenta esta lnea de investigacin es establecer si es la corrupcin la que lleva a la prdida de confianza o a la inversa.
La contribucin de Bray despliega las percepciones de los principales empresarios que toman decisiones a nivel internacional. En un estudio encargado por el Control Risks Group, Bray determina los efectos de los tratados internacionales como la Convencin Anti Sobornos de la OCDE sobre las actitudes de los empresarios internacionales. Descubre que la nueva legislacin est comenzado a tener impacto en el modo en que actan, pero an hay mayores beneficios a obtener de su aplicacin. Subraya que muchas empresas creen que los Estados Unidos y otros pases de la OCDE usan polticas indebidas para presionar polticamente y obtener ventajas en los negocios.
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Corrupcin e informacin
Si se pretende eliminar la corrupcin, primero debe exponrsela. El poder de la difusin de informacin se vuelve obvio en la investigacin sobre Uganda presentada por Reinikka y Svenson. Al hacer pblico el monto de los subsidios educativos entregados a los distritos escolares, el gobierno estuvo en condiciones de reducir el grado de apropiacin indebida de esos fondos del 80 por ciento en 1995 al 20 por ciento en 2001. La investigacin es importante por el potencial que tiene el ejemplo de Uganda para tomar medidas similares en otras partes. Sin embargo, lo que podra ser ms significativo para los diagnsticos sobre la corrupcin, sera reforzar, mediante la investigacin, la idea de que esas reducciones de costos hubieran sido imposibles sin los estudios iniciales para cuantificar las filtraciones en los fondos educativos.
Otro ejemplo de polticas anticorrupcin exitosas son los estudios realizados por el International Budget Project (IBP). Al trabajar con expertos y ONGs nacionales, el IBP ha podido realizar amplios estudios de los procesos de presupuesto a lo largo de frica y Amrica Latina con la intencin de identificar con precisin las reas donde se necesitan reformas para promover una mayor transparencia.
Aunque diferentes en su enfoque, los trabajos de Azfar y Nelson ilustran tambin los beneficios de la transparencia. Valindose de un modelo econmico experimental, demuestran en un contexto controlado cmo se reduce la corrupcin cuando se brinda mayor informacin al electorado. Dada la ausencia de datos directos sobre transacciones corruptas, el uso de modelos experimentales tiene un enorme potencial para explicar la conducta corrupta en ciertas situaciones. Los resultados de Azfar y Nelson pueden ser base de recomendaciones polticas y de identificacin de reas para un ulterior testeo.
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Corrupcin y gnero
El papel jugado por el gnero en la corrupcin sigue concitando el inters de los investigadores. Si es cierto que los hombres son intrnsecamente ms corruptos que las mujeres, es probable que incrementar la participacin femenina en la vida pblica reduzca la incidencia de la corrupcin. Sin embargo, los estudios aqu presentados analizan varias sutilezas. Se necesitaran mayores investigaciones para comprender el impacto sobre la corrupcin del aumento de la participacin de las mujeres en el gobierno. El trabajo de Mukherjee y Gokcekus sugiere que, aunque el gnero afecta a la corrupcin, eso se debe ms a la dinmica organizacional que a caractersticas genricas especficas. Tanto una baja proporcin de hombres como de mujeres en una organizacin pblica pueden alimentar la corrupcin. Por lo tanto, lo que podra necesitarse para reducir la corrupcin es un mejor equilibrio entre los empleados masculinos y femeninos dentro de una organizacin. En un estudio del gobierno local en la India, Vijayalakshmi no logra encontrar una correlacin entre participacin femenina y el nivel de la corrupcin local. Vijayalakshmi apunta a la intrincada naturaleza de las redes de corrupcin, el hecho de que, enseguida de comenzada su carrera, los nuevos empleados quedan atrapados en esas redes y a la limitada posibilidad de las mujeres para incidir en la toma de decisiones.
Pobreza y corrupcin: desafos por delante

El anlisis de los datos sobre vivienda es un rea importante e incitante para el estudio de la relacin entre corrupcin y pobreza. El principal descubrimiento que surge de estos estudios es que la corrupcin afecta desproporcionadamente a los pobres, quienes gastan ms en sobornos en proporcin a sus ingresos, mientras
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que su acceso a los servicios pblicos est enormemente dificultado. La contribucin de Thampi es un buen ejemplo de esta lnea de investigacin. Resumiendo los resultados de encuestas realizadas por los captulos nacionales de TI en Asia del Sur y que cubren 15.000 jefes de familia a lo largo de cinco pases, Tampi seala que los pobres de esos pases enfrentan el peligro de quedar excluidos de los servicios pblicos debido a las grandes barreras artificiales, econmicas o de otro tipo.
El informe de Herrera y Roubaud sobre una encuesta representativa de casi 20.000 familias en Per da ms detalles sobre la situacin. Sus descubrimientos revelan que los pobres pagan menos a los funcionarios corruptos que quienes no lo son, pero que esos pagos pesan ms duramente en sus presupuestos. Razafindrakoto y Roubaud presentan las conclusiones de encuestas realizadas a lo largo del frica francfona, centrndose en los factores que determinan la posibilidad de convertirse en vctima de la corrupcin, como el estatus social, el gnero y la religin. Un hallazgo interesante es que es menos probable que los empleados pblicos se conviertan en vctimas de la corrupcin de mano de sus colegas. Ambos estudios afirman que el impacto de la corrupcin sobre los pobres no suele ser directo en la medida en que la mayora no tiene acceso a los servicios pblicos sino indirecto, al ser la corrupcin uno de los factores que contribuye a esa falta de acceso. El nuevo Barmetro Global de la Corrupcin de TI, que tambin muestra el impacto de la corrupcin sobre los pobres, se basa en encuestas realizadas a ms de 40.000 personas en 47 pases. Dos de cada cinco consultados de bajos ingresos creen que la corrupcin juega un papel significativo en su vida personal y familiar, mientras que slo uno de cada cuatro consultados con altos ingresos sostiene la misma creencia. Estos resultados llevan a la conclusin de que la corrupcin golpea ms duramente a los pobres y vulnerables.
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Conclusin
La variedad de investigaciones presentadas aqu refleja cmo ha progresado la investigacin sobre corrupcin. Aunque los ndices comparativos siguen concitando enorme atencin, hoy representan slo una parte de esta investigacin. La mayora de las investigaciones aqu presentadas trabajan a nivel micro. El nivel de anlisis de la investigacin cambia a medida que abandonamos la comparacin entre pases para estudiar a regiones o grupos dentro de cada pas. Este enfoque est ayudando a concretar un cuadro ms comprensivo de cmo funciona la corrupcin en las diferentes sociedades.
Hay todava muchos caminos por explorar. A medida que se repiten los programas anticorrupcin, una investigacin como la de Reinikka y Svenson brinda una evaluacin de las medidas en vigencia. Estos estudios son valiosas herramientas polticas. Para completar el inters actual sobre los estudios de la corrupcin a nivel micro, se requieren ms trabajos que se valgan de la empresa como unidad de anlisis, con el propsito de brindar una perspectiva ms amplia del impacto de la corrupcin en la economa. Una de las falencias actuales de la investigacin a nivel macro es que el IPC y otros ndices multinacionales no permiten la comparacin de los cambios de la corrupcin a lo largo del tiempo.
A medida que se disponga de nuevos instrumentos, estaremos en mejores condiciones de seguir los cambios que permiten identificar las polticas que resulten ms tiles para combatir la corrupcin.
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APNDICE 3
ESTABLECIENDO ESTNDARES A LA CORRUPCIN EN ASIA DEL SUR: PERCEPCIONES DE UNA ENCUESTA DE LA POBLACIN
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ESTABLECIENDO ESTNDARES A LA CORRUPCIN EN ASIA DEL SUR: PERCEPCIONES DE UNA ENCUESTA DE LA POBLACIN
Gopakumar K. Thampi 3
Asia del Sur cuenta en promedio entre el 30 y 40 por ciento de los pobres del mundo y ms del 40 por ciento de sus 1,4 mil millones de habitantes vive en la pobreza. La corrupcin en los servicios pblicos es flagrante en toda la regin y afecta directamente la vida cotidiana. A lo largo de Asia del Sur, el Estado detenta el monopolio de la provisin de servicios pblicos crticos como el agua potable, la salud, educacin y energa. Dado el omnipresente rol del Estado, no existen reales opciones de salida para que la mayora de la poblacin pueda elegir cambiar de proveedor.
En semejante contexto, los mecanismos de voz, como las encuestas de respuestas ciudadanas, son particularmente importantes. Las encuestas revelan una interesante cantidad de informacin til para los proveedores de servicios y a su vez incita a otros interesados a exigir mayor responsabilidad del Estado.
Transparency International (TI), que tiene una fuerte presencia en Asia del Sur a travs de sus captulos nacionales, dise un proyecto en 2001 para establecer los niveles y formas de corrupcin en cinco grandes pases de la regin. Lo que hizo nica a la iniciativa fue que se us un cuestionario comn para conocer las percepciones y experiencias a lo largo de la regin, haciendo posible comparar las tendencias que aparecan. El foco de la encuesta estuvo puesto en un conjunto de servicios pblicos de particular importancia para los pobres: cuidado de la salud,
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educacin, energa, administracin de la tierra, impuestos, polica y justicia.
Las encuestas se realizaron en Bangladesh, India, Nepal, Pakistn y Sri Lanka entre noviembre de 2001 y mayo de 2002 y se centraron en hogares urbanos y rurales de cada pas, pasando de 2.278 encuestados en Sri Lanka a 5.157 en la India. Tres mil hogares fueron consultados en Pakistn, 3.030 en Bangladesh y 3.060 en Nepal.
Los resultados de la encuesta revelan la presencia de corrupcin menuda en la vida cotidiana de los ciudadanos de Asia del Sur. El acceso a los servicios pblicos fue considerado una cuestin importante para una enorme proporcin de la poblacin de los cinco pases, especialmente en Bangladesh, Pakistn y Sri Lanka. Las respuestas dan a entender que los pobres de esos pases enfrentan un alto riesgo de exclusin del acceso a los servicios pblicos debido a grandes barreras artificiales, econmicas o de otra clase.
Se descubri que la corrupcin menuda era endmica en todos los sectores pblicos claves de los cinco pases, con ciudadanos que informaban niveles de corrupcin desde moderados a altos en su habitual interaccin con los empleados pblicos. La falta de rendicin de cuentas y el monopolio del poder fueron citados como los factores principales que contribuyen a la corrupcin en los servicios pblicos. La extorsin era la forma ms habitual de corrupcin, con los funcionarios de nivel medio y bajo identificados como los facilitadores claves de la corrupcin en todos los sectores estudiados.
La encuesta revel que los sobornos eran una pesada carga econmica para las familias de Asia del Sur, a causa tanto de la alta frecuencia de las demandas como de las altas sumas pagadas. Ms de la mitad de los usuarios de los hospitales pblicos de Bangladesh, por ejemplo, informaron haber tenido que pagar un soborno para acceder al servicio, por sumas que promediaban los 1.847 takas (U$S 33). En Pakistn, el 92 por ciento de los jefes de familia informaron haber pagado sobornos por educacin pblica: el monto promedio pagado fue de 4.811 rupias (U$S 86). 305
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Estas sumas son importantes dado que el ingreso per capita en Bangladesh y Pakistn es de U$S 360 y U$S 410 anuales, respectivamente.
Al ser preguntados por las percepciones sobre sectores especficos, los encuestados identificaron a la polica como la institucin ms corrupta en cuatro de los cinco pases. En Nepal, se considera a la polica en tercer lugar de corrupcin, tras la administracin de tierras y la aduana. Consultados sobre sus experiencias, los usuarios de servicios en todos los pases (vase cuadro 1) indicaron que la polica y los jueces eran los dos sectores ms corruptos, seguidos por los tribunales, la administracin de tierras y el departamento de impuestos.
Cuadro 1: Porcentaje de encuestados que informan sobornos en su interaccin con diferentes servicios pblicos
Educacin Salud Energa Admn. Impuestos Polica Justicia de tierras ___________________________________________________________________________ Bangladesh India Nepal Pakistn Sri Lanka 40 34 25 92 61 58 15 18 96 92 32 30 12 96 73 47 17 100 98 19 15 25 99 100 84 100 48 100 100 75 100 42 96
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La encuesta revel el carcter perverso de la corrupcin en servicios pblicos crticos a lo largo de Asia del Sur, donde una enorme porcin de la poblacin vive sujeta a extorsin. El estudio da motivos a la exigencia de otorgar ms poder a los organismos regulatorios, como la oficina del ombudsman y vigilar las actividades de las oficinas pblicas, que son los nicos proveedores de muchas necesidades bsicas en toda la regin.
______________________
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Gopakumar K. Thampi, es jefe de programas de la Public Affairs Foundation India, y ex director ejecutivo de Asia en Transparency International. Contacto: gopa66@yahoo.com.
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APNDICE 4
EL PROYECTO OPININ PBLICA LATINOAMERICANA SOBRE LA ESCALA DE VICTIMIZACIN POR CORRUPCIN DE LA UNIVERSIDAD DE PITTSBURG
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EL PROYECTO OPININ PBLICA LATINOAMERICANA SOBRE LA ESCALA DE VICTIMIZACIN POR CORRUPCIN DE LA UNIVERSIDAD DE PITTSBURG
Michael A. Seligson
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El ndice de Percepcin de la Corrupcin de TI es la medicin de corrupcin disponible ms ampliamente utilizada, y brinda un cuadro agregado de las percepciones de corrupcin a nivel nacional. Si los investigadores desean conocer las caractersticas de las personas ms proclives a ser vctimas de corrupcin, o saber en qu naciones es mayor la experiencia (ms que la percepcin) de corrupcin, entonces una medicin de esa experiencia a nivel individual puede ayudar. El Proyecto Opinin Pblica de Amrica Latina de la Universidad de Pittsburg ha desarrollado una serie de preguntas que incluy en muestras nacionales, de varios pases latinoamericanos como una forma de obtener esa informacin. Las preguntas fueron inspiradas en encuestas a vctimas de delitos, la principal investigacin sociolgica sobre el crimen. Fueron llevadas a la prctica por el Centro de Prevencin del Crimen Internacional de la ONU, creada en 1989, la Encuesta Internacional a Vctimas de Delitos incluye ahora 70 pases y en 1996, incorpor por primera vez una pregunta sobre vctimas de soborno . _____________________ 4 Seligson, M. ocupa la Daniel H. Wallace Chair de Ciencias Polticas y es tambin profesor de la Graduate School of Public and International Affairs de la Universidad de Pittsburg, Estados Unidos. Contacto: seligson@pitt.edu.
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Vase Global Corruption Report 2001.
Pero es preferible una serie ms amplia de preguntas dado que los proyectos anticorrupcin necesitan una informacin ms detallada acerca de la naturaleza y el nivel de la corrupcin que lo que pueda brindar una nica pregunta.
En 1996, el Proyecto Opinin Pblica de Amrica Latina de la Universidad de Pittsburg comenz a aplicar un enfoque ms amplio, como lo hizo el Banco Mundial en 1998. Estos intentos, que pueden tambin preguntar acerca de percepciones de corrupcin, se centran en la experiencia real de los ciudadanos (victimizacin) con la corrupcin del sector pblico. En Pittsburg, el propsito ha sido medir tanto la corrupcin como su impacto . Se incluy un mdulo de preguntas sobre experiencia de corrupcin en las encuestas de opinin pblica, de valores democrticos y conducta realizadas con una muestra aleatoria (probabilidad) de la nacin en estudio .
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Se hizo a los encuestados una serie de preguntas que dieran cuenta de su experiencia con la corrupcin durante el ao inmediatamente anterior a la consulta. Las formas de corrupcin medidas fueron seleccionadas sobre la base de focus groups y son las que se experimentan ms habitualmente en Amrica Latina. Las preguntas variaban en los cuestionarios, pero incluan tems como: observar el pago de sobornos a un funcionario pblico, recibir pedidos de soborno de un oficial policial; pagar sobornos a una empresa pblica para evitar pagar toda la boleta, o recibir pedido de sobornos en el sistema escolar. _____________________ 6 Las encuestas del Banco Mundial no incluyen preguntas acerca del impacto de la victimizacin por corrupcin.
7
Las encuestas informadas aqu son todas muestras nacionales aleatorias realizadas en distintos momentos entre 1998 y 2002 en Bolivia, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Paraguay. Cada muestra inclua entre 2.500 y 3.000 encuestados, excepto Paraguay, que slo llego a 1.463. La primera encuesta, realizada en Nicaragua, fue desarrollada junto a Casals y Asociados. Orlando Prez de la Central Michigan University ha colaborado en los recientes estudios en Ecuador 310
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y Honduras. Tambin se le pregunt a los encuestados acerca de su confianza en el sistema de gobierno, de manera de poder medir el impacto de la victimizacin en la confianza (teniendo en cuenta otros factores como los ingresos, educacin, gnero, religin y filiacin partidaria).
Los datos permiten destacar formas particulares de corrupcin. Por ejemplo, la figura 1 muestra la proporcin de encuestados (mostrando por separado a hombres y mujeres) que informaron haber recibido un pedido de soborno por parte de un funcionario pblico durante el ao anterior. El porcentaje vara desde el 10 por ciento en El Salvador y Honduras a bastante ms del 20 por ciento en Bolivia. Aunque la victimizacin de corrupcin vara sustancialmente de pas a pas en Latinoamrica, es mucho ms alta en todos los pases estudiados que en los pases industriales avanzados. Segn los datos de la ONU, en los pases industriales avanzados el porcentaje de victimizacin de corrupcin es menos del 1 por ciento, 7 en el ao anterior. La figura muestra tambin que los hombres latinoamericanos son ms proclives a ser vctimas que las mujeres.
Figura 1: Victimizacin por corrupcin por gnero: seis pases. Sobornos solicitados por empleados pblicos.
Promedio de sobornos entre empleados pblicos (%)
40 30 20
El Salvador Honduras Nicaragua Ecuador Paraguay Bolivia
10 0 311
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Figura 2. El impacto de la victimizacin por corrupcin sobre la legitimidad en Nicaragua.
Escala de legitimidad
Escala de victimizacin por corrupcin
Figura 3: Creencia en la posibilidad de tener un juicio justo en Nicaragua y experiencia personal total de corrupcin.
Total de experiencia personal con corrupcin
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Tambin se desarroll, a partir de varias preguntas , una escala general de victimizacin por corrupcin, lo que nos permiti analizar el vnculo entre corrupcin y otras variables, como la legitimidad poltica. En el caso de Nicaragua, un pas que ha estado enfrentando problemas de inestabilidad poltica, la escala general de legitimidad decrece fuertemente a medida que crece la victimizacin por corrupcin, como se ve en la figura 2. Cayendo por debajo del promedio nacional para aquellos que no fueron vctimas de corrupcin (0 en eje horizontal) a una desviacin estndar bajo el promedio nacional para quienes fueron vctimas de corrupcin (6 o 7 en el eje horizontal). Un tema especialmente relevante en la escala de legitimidad la creencia de poder tener un juicio justo demuestra claramente que la corrupcin erosiona la confianza en el sistema. Como lo muestra la figura 3, nuevamente para Nicaragua, cuanto mayor es la experiencia personal con la corrupcin, menos proclives estarn los individuos a creer que tendrn un juicio justo . Resultados similares se encontraron en otros pases latinoamericanos.
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8
Al ser formados como una escala, los tems se mostraron confiables (Coronach Alfas de alrededor de 0.75, dependiendo de cada pas). Podemos confiar en que la direccin de la causalidad va de la victimizacin por corrupcin a la reduccin de la legitimidad dado que los funcionarios corruptos no podran seleccionar a sus vctimas basndose en su conocimiento previo acerca de sus creencias en la legitimidad del sistema poltico.
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APNDICE 5
CMO AFECTA LA CORRUPCIN AL DESARROLLO ECONMICO
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CMO AFECTA LA CORRUPCIN AL DESARROLLO ECONMICO

Johann Graff Lambsdorff 10
Que la corrupcin afecta negativamente al desarrollo econmico se ha convertido en un lugar comn en las discusiones acadmicas y pblicas. Sin embargo, no se ha avanzado tanto en la identificacin de las razones precisas de este impacto. Dos trabajos recientes echan luz sobre esas razones al sugerir que la corrupcin puede o bien detener las inversiones o que resulten menos productivas . El remedio adecuado depende de cul de las consecuencias preocupa ms a un pas dado.
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Recientes investigaciones han revelado que un incremento en la corrupcin de un punto en una escala de 10 (altamente honesto) a 0 (altamente corrupto) baja la productividad en un 4 por ciento del Producto Interno Bruto PIB- y hace disminuir los flujos netos anuales de capital en un 0.5 por ciento del PIB. Una mejora respecto de la corrupcin en 6 puntos del ndice de Percepcin de la Corrupcin de Transparency International por ejemplo que Tanzania llegara al nivel del Reino Unido incrementa el PIB en ms de un 20 por ciento y aumenta los flujos netos de capital a alrededor del 3 por ciento del PIB.
10
____________________ Graf Lambsdorff, J. es profesor de economa en la Universidad de Passau, Alemania. Contacto: jlambsd@uni.passau.de. Graf Lambsdorff, J. (2003). How Corruption Affects Persistent Capital Flows (Cmo afecta la corrupcin los flujos constantes de capital), Economics of Governance, vol. 4, N 3, 2003; Johann Graf Lambsdorff, How Corruption Affects Productivity (Cmo afecta la corrupcin a la productividad), Kyklos, vol.56, N 4.
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Las inversiones suelen caer y no pueden recuperarse si los inversores se desilusionan con el contexto institucional de un pas. Las vas del ferrocarril no pueden mudarse, las caeras no pueden relocalizarse y el patrimonio estatal seguramente no puede usarse en otro sitio. Los polticos y burcratas pueden hacer mal uso de su posicin una vez que las inversiones han cado. Pueden demorar los permisos necesarios y detener a los inversores hasta que se les ofrezca un soborno. Los gobiernos con reputacin de corruptos tienen dificultades para cumplir con polticas efectivas y convencer a los inversores de sus logros. Como resultado de estas falencias, los ingresos de capitales se deterioran paralelamente a los niveles de corrupcin, como se muestra en la figura 1 en una comparacin entre pases. Este dato es fuerte para los tests estadsticos vinculados con la inclusin de otras variables explicativas, seleccin de muestras, error de medicin y endognesis.
La ausencia de corrupcin puede establecerse mediante 4 indicadores de gobernabilidad: ley y orden, calidad burocrtica, estabilidad del gobierno y libertades civiles. El Political Risk Services International Country Risk Guide brinda datos sobre las primeras tres variables; Gastil/Freedom House provee mediciones sobre la ltima.
Anlisis han mostrado que el camino fundamental por el cual la corrupcin afecta negativamente al ingreso de capitales es por la ausencia de ley y orden. Se adjudica un buen desempeo respecto de la ley y el orden a los pases que tienen instituciones polticas fuertes y aceptadas, un slido sistema judicial y disposiciones para una ordenada sucesin del poder. La corrupcin puede afectar una tradicin de ley y orden, por ejemplo cuando las decisiones judiciales y las leyes estn a la venta. Es principalmente el fracaso del sistema de integridad de un pas y la consecuente inseguridad de los derechos de propiedad lo que aleja a los inversores. Hemos encontrado que los otros indicadores son menos importantes para los clculos de los inversores.
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Figura 1: Corrupcin e ingreso de capitales
Tambin la corrupcin puede explicar la menor productividad del capital, como se muestra en la figura 2 . La relacin con la productividad puede establecerse a travs de varios canales. Una tradicin de ley y orden de un pas no tiene peso en este contexto, pero entran en juego otros indicadores de gobernabilidad.
12
______________________ Una vez ms, este hallazgo es importante para los tests estadsticos vinculados con la inclusin de posteriores variables explicativas, seleccin de muestras, error de mediciones y endognesis. Contrariamente al argumento de que la corrupcin ha tenido un menor impacto en el desarrollo econmico de los pases asiticos, esos pases no calificaron mejor que otros en nuestros anlisis retrospectivos.
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Un mecanismo por el cual la corrupcin reduce la productividad son los problemas de estabilidad gubernamental. La bsqueda por parte de los polticos de ingresos corruptos est habitualmente en oposicin a sus programas declarados, reduciendo as su apoyo popular y amenazando sus posibilidades de continuar en el cargo. Cuando los gobernantes se dedican a obtener pagos adicionales ilegales, la distribucin de los bienes de capital no ser ptima, pues prefieren proyectos que prometan amplios rditos econmicos con bajos riesgos de deteccin, a aquellos que beneficiaran, finalmente, a toda la sociedad. El resultado es la reduccin de la productividad.
Un segundo mecanismo es el vnculo entre corrupcin y la restriccin a las libertades civiles, pues estas restricciones tienden a distorsionar los mercados, induciendo a la bsqueda de caminos ilegales para eludirlas. La distorsin de los mercados puede ser lucrativa cuando los polticos corruptos detentan el poder y pueden manejar los cuellos de botella resultantes. Sin embargo, esos cuellos de botella embarran las ruedas de los negocios y bajan la productividad.
Pero la razn crucial por la cual la corrupcin tiene un impacto negativo sobre la productividad est vinculada con los bajos niveles de calidad burocrtica. La corrupcin puede implicar que los empleados pblicos sean nombrados en base al nepotismo o a sobornos, sin prestar atencin a la eficiencia y a la capacidad. Adems el nivel de esfuerzo de los empleados pblicos puede quedar afectado por incentivos adversos dado que la creacin de cuellos de botella artificiales puede aumentar la necesidad de pagar con dinero rpido. Los intentos por aumentar la productividad deben ocuparse de la corrupcin mediante una reforma del sector pblico destinada a mejorar la integridad de la burocracia.
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Figura 2: Corrupcin y productividad
Las estrategias de reforma anticorrupcin deben estar cuidadosamente preparadas, dependiendo de si los pases estn preocupados principalmente por incrementar la productividad o por atraer capitales extranjeros. La reforma del sector pblico con el objetivo de aumentar la calidad burocrtica, la estabilidad gubernamental y expandir las libertades civiles debe tener prioridades si los pases quieren incrementar su productividad. Si de lo que se trata es de atraer capitales extranjeros, la reforma legal debe ocuparse de mejorar la ley, el orden y la seguridad de los derechos de propiedad.
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APNDICE 6
CORRUPCIN E INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA
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CORRUPCIN E INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA

Mohsin Habib y Leon Zurawicki
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La corrupcin es ampliamente reconocida como un factor en las decisiones de inversin pese a que, a primera vista, no parece ser un obstculo absoluto para las inversiones extranjeras directas FDI- por sus siglas en ingls. China, Brasil, Tailandia, Mxico y la Argentina han recibido importantes flujos de FDI, sin que se prestara atencin a sus altos niveles de corrupcin percibidos, tales como son medidos por el ndice de Percepcin de la Corrupcin (IPC). Nuestra investigacin llevada a cabo a lo largo de los ltimos aos ayuda a revelar una relacin ms compleja entre corrupcin y FDI .
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____________________ 13 Mohsin Habib es profesor asistente en el departamento de management de la Universidad de Massachussets, Estados Unidos. Contacto: mohsin.habib@umb.edu. Leon Zurawicki es profesor del departamento de marketing de la Universidad de Massachussets, Estados Unidos. Contacto: leon.zurawicki@umb.edu.
14
Vase Mohsin Habib y Leon Zurawicki, Corruption and Foreign Direct Investiment (Corrupcin e inversin extranjera directa), Journal of International Business Studies, 2002, vol. 33, N 2; CountryLevel Investments and the Effect of Corruption: Some Empirical Evidence (Nivel de inversiones de un pas y el efecto de la corrupcin: algunas evidencias empricas), International Business Review, 2001, vol. 10, N 6; Foreign Direct Investment and Corruption: Conceptual and Methodological Issues (Inversin extranjera directa y corrupcin: cuestiones conceptuales y metodolgicas), Journal of Transnational Management Development, 2001, vol. 6 N 4; y National Differences in Investors Reponses to Corruption: An Internacional Comparison (Diferencias nacionales en la respuesta de los inverso-res a la corrupcin: una comparacin internacional), internacional Bussiness and Economics Research Journal, 2002, vol. 2, N 1.
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Los descubrimientos de nuestra investigacin confirman las siguientes generalizaciones: 1. Los inversores extranjeros son ms sensibles a la corrupcin que sus colegas locales.
2. Los pases locales interesados en FDI responden diferentemente a la corrupcin del pas anfitrin.
3. La corrupcin es una de las dimensiones de la distancia psicolgica que separa al pas de origen del anfitrin. Por ese motivo, las FDI resultan afectadas por las diferencias de corrupcin entre el pas de origen y el anfitrin.
Se suele esperar que la corrupcin ejerza influencias negativas tanto en las FDI locales como en las extranjeras. En realidad, dada su mayor experiencia en el mercado domstico, los inversores locales estn en mejor posicin para manejar los costos de transaccin locales que sus colegas extranjeros. Ms an, a diferencia de los inversores extranjeros, la mayora de los locales no tienen la opcin de invertir fuera del pas y deben resultar ms creativos para tratar de sacar el mejor rdito en circunstancias difciles. Por lo tanto, esta investigacin verifica estadsticamente que la corrupcin afecta ms al porcentaje de FDI que a la inversin local.
El cuadro 1 muestra que la corrupcin, tal como la mide el IPC, afecta negativamente a las FDI. Manteniendo constantes todas las dems variables, los pases con mayor nivel de corrupcin reciben relativamente menos FDI. El cuadro tambin indica que la corrupcin tiene un importante efecto negativo en la inversin local. En la comparacin, la magnitud del coeficiente IPC para FDI es el doble que para la inversin local. La corrupcin parece el doble de importante para los inversores extranjeros que para los locales.
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Se analiz luego el efecto de la corrupcin del pas anfitrin sobre la entrada de FDI controlando variables como las similitudes culturales, la apertura de la economa (comercio/PBI) y los lazos econmicos. Se supone que esas variables promovern FDI y debilitarn los efectos de la corrupcin. Los resultados muestran que la corrupcin sigue siendo un importante factor negativo pero que la magnitud de su impacto es menor. Los hallazgos sugieren que, por ejemplo, la cada de la corrupcin del nivel de Pakistn al de Marruecos o Jamaica (aproximadamente un punto del IPC) resultar en un aumento estimado del 19 por ciento en FDI para Pakistn. Ese cambio implica alrededor de U$S 130 millones en inversiones extranjeras.
Cuadro 1: La corrupcin reduce el atractivo para FDI

Log FDI 0,40 0,51
IPC
Correlacin de los coeficientes de regresin
Log inversin local 0,30 0,24
Diferencia Coeficiente absoluta en de regresin IPC
-10
a.
Los coeficientes IPC se basan en inversiones de logaritmo FDI (o logaritmo
inversin local) sobre corrupcin (IPC), logaritmo poblacin, crecimiento del PBI, logaritmo PBI/capita, desempleo, comercio/PBI, distancia cultural, logaritmo distancia, lazos econmicos, riesgos polticos e ndice de precios. La diferencia absoluta en el coeficiente del IPC se basa en un anlisis de PROBIT de logaritmo FDI sobre variables similares. Todos los resultados informados son estadsticamente significantes. Los datos para FDI son para 89 pases durante el perodo 1996-98. 323
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Un estudio aparte se centr en la similitud de los niveles de corrupcin entre el pas de origen y el anfitrin. La FDI se convierte en un desafo para las empresas que no desean o no estn en condiciones de trabajar en un pas que es ms corrupto que el propio. En tales casos, la corrupcin puede resultar en una decisin de no concretar la FDI. Por el contrario, la exposicin a la corrupcin en el pas de origen puede preparar a las empresas individuales a trabajar en contextos corruptos en el exterior. Esta ventaja se pierde, o se vuelve una dificultad, cuando la experiencia en corrupcin resulta innecesaria en mercados honestos. Por lo tanto, se espera que la diferencia en la exposicin a la corrupcin entre el pas de origen y el anfitrin afecte a los inversores extranjeros.
Este anlisis usa datos agregados sobre flujos de FDI bilaterales. La diferencia absoluta en los niveles de corrupcin entre el pas de origen y el anfitrin fue calculado con datos del IPC. Los resultados de este anlisis, reflejados en la parte inferior del cuadro, indican que la diferencia absoluta en las variables en el IPC tiene un importante efecto negativo en el porcentaje de flujos de FDI. Finalmente, se realizaron anlisis separados de cada uno de los pases inversores y sus flujos bilaterales de FDI. En la figura 1, el eje vertical refleja la diferencia de respuestas a la corrupcin del pas anfitrin en 17 pases inversores de la OCDE. Como lo muestran los resultados del eje vertical, la magnitud de los coeficientes de regresin del IPC, que reflejan el impacto de los niveles de corrupcin en los flujos de FDI, vara considerablemente. El eje horizontal muestra los niveles de corrupcin de los pases inversores. Como era de esperar, la figura muestra que los dos factores estn relacionados: los pases inversores que estn ms expuestos a la corrupcin en sus mercados locales son menos sensibles a la corrupcin en los extranjeros.
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En conclusin, el efecto negativo de la corrupcin en la FDI sugiere que las empresas no apoyan la corrupcin. Las diferencias en los niveles de corrupcin entre el pas de origen y el anfitrin tienen tambin un impacto negativo en la FDI. Los inversores extranjeros pueden rechazar la corrupcin porque creen que es mala moralmente o porque es costosa y difcil de controlar. Los funcionarios pblicos deben darse cuenta de que el contexto macro y el marco institucional juegan un rol crucial en las decisiones de FDI y que la corrupcin es un factor importante a este respecto.
Figura 1: Corrupcin en el pas de origen y respuestas a a la corrupcin en el pas anfitrin
Corrupcin del pas de origen (IPC)
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a.
Los coeficientes del IPC se basan en retrocesos de logaritmo FDI sobre
corrupcin del pas anfitrin (IPC), comercio/PBI, logaritmo distancia, lazos econmicos, riesgos polticos para 17 pases de origen. Los IPC de los pases de origen se refieren a Alemania, Australia, Austria, Corea, Dinamarca, Espaa, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Pases Bajos, Italia, Japn, Noruega, Portugal, Reino Unido, Suecia y Suiza. La correlacin entre las dos variables es 0,62.
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APNDICE 7
ACTITUDES DE LOS NEGOCIOS INTERNACIONALES HACIA LA CORRUPCIN
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ACTITUDES DE LOS NEGOCIOS INTERNACIONALES HACIA LA CORRUPCIN

John Bray 15
Las empresas internacionales tienen un papel importante que jugar en la lucha contra la corrupcin. En el peor de los casos, al pagar sobornos con demasiada facilidad ayudan a perpetuar el problema. En el mejor de los casos, pueden servir de agentes positivos para el cambio implementando altas exigencias para sus propias operaciones, y usando su influencia para promover reformas. Pero, actuales opiniones de los empresarios . qu piensan realmente los empresarios respecto de la corrupcin? En agosto y septiembre de 2002, el Control Risks Group encarg una encuesta sobre las actitudes empresarias en seis jurisdicciones. En conjunto con Control Risks, IRB Ltd realiz un total de 250 entrevistas telefnicas con 50 empresas de Gran Bretaa, Alemania, Pases Bajos y los Estados Unidos, y 25 de Hong Kong y de Singapur. Todos los consultados tenan alto poder de decisin y participaban de o estaban prximos al directorio, y todas las empresas operaban internacionalmente.
16
15
_____________________ Bray, J. es director de anlisis en la oficina de Tokio del Control Risks Group, Japn. Contacto: John.Bray@control-risks.com. Un resumen de los datos puede hallarse en www.crg.com. Estos resultados son analizados con mayor detalles, junto a una presentacin de las estrategias empresarias para combatir la corrupcin, en Control Risk report, Facing Up to Corruption, Londres (Informe de Control Risk, Enfrentar a la corrupcin), Control Risks, 2002.
16
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Los consultados representaban ocho diferentes sectores comerciales: bancos y finanzas; obras pblicas/ construccin; armas y defensa; petrleo, gas y minera; telefona; generacin de energa; comercio y medicamentos. Control Risks haba encargado una encuesta similar en 1999 con una muestra ms pequea . Los consultados dejaron en claro que el delito puede tener un impacto muy importante en el xito comercial (vase cuadro.1). Ms de la mitad de las compaas de Hong Kong y Singapur haban perdido negocios en el ao anterior porque un competidor haba pagado sobornos. La cifra result menor para las empresas de Estados Unidos y Europa, pero, an as, una cuarta parte de las empresas britnicas pensaba que haba perdido negocios a manos de competidores corruptos en los ltimos cinco aos.
17
El sector ms afectado fue obras pblicas/ construccin: alrededor del 40 por ciento de las empresas crea que haban perdido negocios a manos de competidores pagadores de sobornos en el ltimo ao, y alrededor del 55 por ciento en los ltimos cinco aos.
El conocimiento general de la Convencin Anti Sobornos de la OCDE es escaso , a pesar de que la nueva legislacin incorporada como resultado de la convencin est comenzando a tener efectos sobre el pensamiento empresario. La encuesta sugiri que el 68 por ciento de las compaas britnicas estaban familiarizadas con las nuevas leyes anticorrupcin de su pas, y como resultado ms de la mitad haba revisado sus prcticas empresariales.
18
____________________ 17 Vase Transparency Internacional, Global Corruption Report 2001 (Informe Global de la Corrupcin 2001)
18
Estas constataciones fueron similares a las del ndice de Fuentes de Sobornos 2002 de Transparency International. Vase Transparency International, Informe global de la corrupcin 2003.
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En respuesta a una pregunta aparte, el 84 por ciento de las empresas britnicas afirm haber prohibido los pagos para abrir puertas (dinero rpido), comparado con slo el 60 por ciento en la encuesta de 1999: las nuevas leyes britnicas no hacen distincin entre esos pagos y otras formas de sobornos. Por el contrario, las compaas alemanas parecen ms cnicas: el 52 por ciento de los consultados estaban al tanto de la nueva legislacin nacional, pero slo el 24 por ciento haba revisado sus prcticas empresariales.
Cuadro 1: Porcentaje de empresas por pases que perdieron negocios porque un competidor pag sobornos...
...en los ltimos 12 meses ....en los ltimos 5 aos
Hong Kong Singapur Pases Bajos Alemania Estados Unidos Gran Bretaa
56% 52% 24% 24% 18% 16%
60% 64% 40% 36% 32% 26%
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Cuadro 2: Con qu frecuencia se benefician las empresas internacionales de las presiones polticas de sus gobiernos para obtener ventajas?
Nunca (%) Ocasional - mente (%) 48,4 54,8
Casi Regularsiempre mente (%) (%)
No sabe (%) 12,4 8,4
Empresas unidenses
Estado-
7,6 9,2
25,2 25,6
6,0 2,0
Empresas de otros pases de La OCDE
Si se prohben los sobornos directos, las compaas buscarn otro modo de ejercer su influencia. Algunas de estas operaciones son legtimas, otras ms discutibles. Uno de los temas ms sensibles es el uso de intermediarios, as como de agentes, consultores y socios accionistas. La encuesta apunta a una difundida creencia de que las compaas estadounidenses y sus colegas de otros pases de la OCDE usan ocasionalmente o regularmente a esos intermediarios como un medio de eludir las leyes anticorrupcin.
Del mismo modo, hubo una percepcin general de que tanto las empresas estadounidenses como las de los pases de la OCDE obtienen ventajas como resultado de las presiones polticas de sus gobiernos, ya sea regularmente u ocasionalmente (vase cuadro 2). Este tema ser ms controversial en el futuro. Las embajadas juegan un valioso rol en ayudar a las compaas a identificar aperturas de nuevos mercados, y las presiones polticas del gobierno de origen pueden ayudar a las empresas a resistir las demandas de soborno. Sin embargo, las presiones que son vistas como inapropiadas pueden crear problemas. Si se piensa que una empresa o proyecto debe ser impuesto al pas anfitrin, se puede llegar a un retroceso. 331
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Las opiniones de los encuestados respecto del futuro fueron variadas. En general, casi la mitad crea que los niveles actuales de corrupcin se mantendran iguales. Los holandeses fueron ms optimistas, con un 42 por ciento de consultados que crea que esos niveles descenderan. Los ms pesimistas estaban en Hong Kong, con un 48 por ciento de consultados que crea que los niveles actuales seguiran iguales y un 42 por ciento esperando un incremento.
La magnitud del desafo de vencer a la corrupcin fue adecuadamente resumido por un encuestado estadounidense: En la superficie pareciera que estamos ganando, pero en lo profundo es como la seguridad de Internet. La gente la mejora, pero luego otra gente se las arregla para estropearlo todo.
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APNDICE 8
TRANSPARENCIA, SALARIOS Y LA SEPARACIN DE PODERES: UN ANLISIS EXPERIMENTAL DE LAS CAUSAS DE LA CORRUPCIN
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TRANSPARENCIA, SALARIOS Y LA SEPARACIN DE PODERES: UN ANLISIS EXPERIMENTAL DE LAS CAUSAS DE LA CORRUPCIN
Omar Azfar y William Robert Nelson Jr19
Es difcil establecer las causas de la corrupcin con los datos del mundo real, dados los problemas de inferencia20. En el marco de un experimento, esos problemas pueden superarse controlando el contexto en el que la gente acta. El uso de experimentos en el campo de la economa es un terreno en crecimiento. En el pasado, los economistas eran muy escpticos respecto de este enfoque, pero los economistas experimentales han mostrado que sus resultados funcionan en diferentes sociedades y cuando se eliminan los factores aleatorios. De hecho, se otorg el Premio Nobel de Economa de 2002 a Daniel Kahneman y Vernon Smith por sus pioneras investigaciones experimentales.
____________________ Azfar, Omar. es investigador asociado en el Center for Institutional Reform and the Informal Sector de la Universidad de Maryland, Estados Unidos. Contacto: omar@iris.econ.umd.edu. William Robert Nelson es profesor asistente en la Universidad de la Buffalo School of Management, Estados Unidos. Contacto: wrnelson@buffalo.edu.
19 20
Los problemas de inferencia incluyen definiciones superpuestas, causalidad revertida, colinealidad y omisin de desvo de variables.
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El juego
El experimento incluye un juego con ocho participantes quienes, en diferentes momentos, ocupan el papel de votantes, del ejecutivo y del fiscal general. Los jugadores deben imitar a aqullos en la vida real.
Los participantes juegan por puntos: al final de cada sesin cada uno puede llevarse lo ganado en cada una de las doce rondas jugadas al azar. Las ganancias promedio por jugador fueron de U$S 25 por dos horas de sesin. Se jug en total 24 veces en seis rondas cada vez, generando 144 observaciones, con el diseo experimental cambiando entre los juegos. El grupo de jugadores fue cambiado 12 veces.
La idea bsica del juego es la siguiente: Se elige un ejecutivo por voto popular de los jugadores.
El fiscal general es nombrado por el ejecutivo o, si no, por medio de una
eleccin separada y simultnea.
El ejecutivo y el fiscal general reciben un salario en cada ronda del juego (el
ejecutivo recibi U$S 30 en las rondas de bajo salario y U$S 60 en las de alto salario).
El ejecutivo tira un dado de seis caras para ver cuntos naipes valuables
recibe. Los naipes valuables representan fondos pblicos y cada uno se cotiza en U$S 30 si se distribuyen entre los votantes y U$S 15 si permanecen corruptamente con el ejecutivo.
Los naipes valuables se mezclan con el nmero apropiado de naipes en
blanco hasta llegar a un total de 10, 14 o 22 naipes. Slo el ejecutivo sabe
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cuntos de esos naipes son valuables.
El ejecutivo distribuye seis naipes entre los votantes. Es l quien decide
cuntos de los naipes valuables retiene corruptamente para l.
Entonces el fiscal general puede intentar revelar la corrupcin dando vuelta
cuatro de los naipes retenidos por el ejecutivo. El ejecutivo se queda con todos los naipes que pueda esconder con xito, mientras que nadie gana con los que quedaron expuestos. Para imitar el esfuerzo que implica ejercer la vigilancia, a mayor cantidad de naipes expuestos por el fiscal general, ms debe pagar de su propio salario. Los esfuerzos del fiscal pueden ser recompensados por la reeleccin o por la eleccin para el ejecutivo.
El ejecutivo (y en algunos juegos tambin el fiscal general) se presenta a la
reeleccin y se juega una nueva ronda. El juego implica seis rondas sucesivas.
Hemos descompuesto la rendicin de cuentas en un factor que influye el costo de ser atrapado, los salarios mientras se est en el cargo, y dos factores que determinan la probabilidad de ser atrapado, la transparencia y la separacin de los poderes. Por lo tanto, se usaron tres variables para analizar los efectos de esos componentes de la rendicin de cuentas sobre la corrupcin:
La mitad de los juegos fueron jugados con salarios bajos y la otra mitad con
altos.
Se vari el nmero total de naipes entregados al ejecutivo: cuanto mayor era
ese nmero ms difcil le result al fiscal general exponer la corrupcin. Un tercio de los juegos se realiz con 10 naipes (alta transparencia), otro con 14 (transparencia media) y el ltimo tercio con 22 (baja transparencia).
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En la mitad de los juegos el fiscal general fue electo (separacin de poderes),
en la otra fue nombrado por el ejecutivo (sin separacin de poderes).
Resultado y anlisis
Nuestros descubrimientos salientes, todos estadsticamente significativos, son:
1. Es improbable que los votantes reelijan a un ejecutivo corrupto.
que se ha mostrado
2. Aumentar los salarios del ejecutivo reduce la corrupcin (vase figura 1 ejecutivos con altos salarios tienden a retener menos naipes valuables).
3. Aumentar la transparencia reduce la corrupcin (vase figura 1, cuanto menor el nmero de naipes, menos naipes valuables tiende a retener el ejecutivo).
4. Los fiscales generales elegidos directamente tienden a ser ms vigilantes para exponer la corrupcin que los nombrados (vase figura 2, los fiscales generales electos son ms proclives a descubrir un mayor nmero de naipes).
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Figura 1: Corrupcin del ejecutivo
a) El nmero promedio de naipes valuables por ronda fue de 3, 6, ejecutivo eligi retener un promedio de 0,46.
de los cuales el
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Figura 2: Vigilancia del fiscal general

Vigilancia del fiscal general (n de naipes dados vuelta)
30
Nmero de observaciones (max.72)
25
Seleccin del fiscal general Elegido
20
15
Normal
10
Bajo
Alto
a. El nmero promedio de naipes que descubri el fiscal general por ronda fue de 2,6
Cada uno de estos resultados tiene importantes paralelos e implicancias en el mundo real. Hay un persistente debate acerca de la importancia de los salarios altos en la reduccin de la corrupcin. Ciertas ancdotas pueden sugerir un efecto. Por ejemplo, una devaluacin en Camern que baj dramticamente los salarios de los funcionarios gubernamentales fue seguida de un fuerte aumento en la corrupcin.
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Nuestros descubrimientos (resultado 2) confirman esta evidencia anecdtica en un contexto experimental: salarios altos reducen la corrupcin. Muchos creen que incrementar la transparencia es el medio ms efectivo para reducir la corrupcin. Muchas de las exitosas polticas anticorrupcin adoptadas en Hong Kong, Singapur, Filipinas y La Paz (Bolivia) pueden pensarse como un aumento de la probabilidad de exposicin. Nuestros descubrimientos (resultado 3) brindan evidencia adicional de que la transparencia reduce la corrupcin.
En la mayora de los pases, el fiscal general es designado por el ejecutivo y tiene escasos incentivos para investigar a este poder del gobierno. Es muy difcil evaluar el impacto en la corrupcin de las elecciones directas del fiscal general usando datos reales, dada la ausencia de ejemplos. En Estados Unidos, de los 50 fiscales generales a nivel federal, 44 son elegidos directamente y 6 nombrados. Pero el nmero pequeo de nombrados y la pobre calidad de los datos de corrupcin para Estados Unidos hacen difciles los anlisis convencionales. Sin embargo, es posible tratar este tema con datos experimentales. Nuestros descubrimientos (resultado 4) indican que los fiscales electos son ms vigilantes que los nombrados. Los datos experimentales adolecen de una falta de validez contextual. Las situaciones creadas en laboratorio imitan imperfectamente las situaciones del mundo real y los obstculos suelen ser menores. Esperamos en el futuro desarrollar experimentos sobre corrupcin en pases en desarrollo donde la mayor presencia de este flagelo y nuestra capacidad de brindar remuneraciones semejantes a los salarios de varios das mejorarn la credibilidad de nuestros resultados. Invitamos a los potenciales colaboradores a contactarse con nosotros.
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APNDICE 9
GNERO Y CORRUPCIN EN EL SECTOR PBLICO
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GNERO Y CORRUPCIN EN EL SECTOR PBLICO

Ranjana Mukherjee y Omer Gokcekus 21
Si, como se cree habitualmente, las mujeres son menos corruptas que los hombres, aumentar la representacin de las mujeres en la administracin pblica reducir la corrupcin de ese sector. Sin embargo es poco lo que se sabe acerca de las posibles conexiones entre corrupcin y participacin de las mujeres en el gobierno. Se han hecho previamente dos estudios para determinar si la corrupcin est vinculada con la proporcin de mujeres en el mercado laboral o en la representacin parlamentaria de un pas22. Nuestro objetivo fueron las instituciones del sector pblico; este estudio analiza si la corrupcin en esos organismos se vincula con el porcentaje de mujeres empleadas en ellos.
21
_____________________ Ranja Mukherjee trabaja en la Red de Reduccin de la Pobreza y Control Econmico del Banco Mundial. Contacto: rmukjherjee@worldbank.org. Omer Gokcekus se desempea en la John C. Whitehead School of Diplomacy and International Relations, Seton Hall University, Estados Unidos. Contacto: gokcekom@shu.edu.
D. Dollar, R. Fisman y R. Gatti Are Women Really the Fairer Sex? Corruption and Women in Government (Son realmente las mujeres el sexo honesto? Corrupcin y Mujeres en el gobierno), Journal of Economic Behavior and Organization, vol. 46, 2001; A. Swamy, S. Knack, Y. Lee y O. Azfar, Gender and Corruption (Gnero y corrupcin), Journal of Development Economics, vol. 64, 2001.
22
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La investigacin se basa en respuestas a encuestas de casi 4.000 funcionarios pblicos de 90 organismos estatales en seis pases: Argentina, Bolivia, Bulgaria, Guyana, Indonesia y Moldavia. Se le pregunt a los empleados de organismos pblicos sobre su contexto institucional, incluyendo la extensin de la corrupcin y la posibilidad de ser denunciada
23
. Usamos las respuestas a las encuestas para
calcular los indicadores de corrupcin para cada organismo pblico. Luego comparamos el nivel de corrupcin del organismo con la cantidad de mujeres empleadas en l. Reconociendo que los funcionarios consultados estaban transmitiendo percepciones acerca de un tema sensible, chequeamos la confiabilidad de las informadas percepciones de los funcionarios con el ndice de Percepcin de la Corrupcin 2001 de TI (IPC), que no est basado en autodiagnsticos. Como lo muestra el cuadro 1, descubrimos que las percepciones de los funcionarios eran coherentes con el IPC. Tambin buscamos otras desviaciones, como la sub o sobreestimada corrupcin de las mujeres: como lo indica el cuadro 1, descubrimos que la percepcin del personal pblico femenino era muy similar a la del masculino.
Constatamos la existencia de una relacin estadsticamente significativa entre gnero y corrupcin en los organismos del sector pblico. El nivel de corrupcin desciende inicialmente a medida que aumenta el porcentaje de personal femenino, pero slo si las mujeres siguen estando en minora. Tras un cierto umbral, aumentar la proporcin de mujeres revierte la tendencia a que se reduzca la corrupcin: la corrupcin aumenta cuando las mujeres se convierten en mayora en un organismo, como lo muestra la figura 1. En otras palabras, tener demasiado pocas o demasiadas mujeres se asocia con un incremento en la extensin de la corrupcin. Ms an, el equilibrio entre hombres y mujeres parece disminuir la corrupcin de una organizacin. _____________________ 23 Vase www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/surveys.htm.
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Cuadro 1: Percepciones de corrupcin en organismos pblicos

Argen tina
Porcentaje de mujeres en las instituciones estudiadas 42
Boli Bul Guya Indo Molda via garia na nesia via

29 68 60 26 44
Prome dio
47
Percepcin de corrupcin TI IPC
3,5
2,0
3,9
1,9
3,1
Porcentaje de todos los funcionarios que declararon que la corrupcin es un problema importante
62
88
50
32
93
73
67
Porcentaje de funcionarias mujeres que declararon que la corrupcin es un problema importante
61
87
53
34
93
76
62
344
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Figura 1: Asociacin de la extensin de la corrupcin con el porcentaje de mujeres empleadas en el sector pblico (r = 0.9)
Porcentaje de empleadas mujeres en el sector pblico

La figura 2 muestra que, en cuatro de los seis sectores pblicos estudiados (Argentina, Bulgaria, Guayana e Indonesia), los organismos con cantidad de mujeres menor al promedio tenan niveles ms altos de corrupcin que aquellos donde el personal femenino estaba por encima del promedio. Se demostr cierto lo contrario en Bolivia y Moldavia. Sin embargo, cuando fueron encuestados los 90 organismos del sector pblico de los seis pases, descubrimos que aquellos con menor representacin femenina tenan ms corrupcin que aquellos donde la
representacin era mayor.
345
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Estas comprobaciones sugieren que los pases con menor proporcin de mujeres en la fuerza de trabajo (Argentina, Guyana, Bolivia e Indonesia entre los seis pases que hemos estudiado) se beneficiaran con un aumento de la proporcin femenina en los organismos pblicos. Pero en aquellos donde existe un amplio porcentaje de mujeres en empleos pblicos (Bulgaria y Moldavia en nuestro estudio), reclutar ms mujeres resultara en un aumento de la corrupcin en esos organismos.
Figura 2: Extensin de la corrupcin en organismos pblicos con un nmero mayor o menor al promedio de personal femenino.
Argentina Bolivia
Bulgaria
Guyana
Indonesia Moldovia
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Una posible explicacin a esta conclusin es que los niveles de corrupcin tienen ms que ver con la dinmica grupal que con el gnero. Tambin reconocemos que la direccin de la causalidad puede en realidad ser la contraria de lo que suele suponerse: la corrupcin puede ser efectivamente la causa de un desequilibrio de la representacin de hombres y mujeres en el sector pblico.
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APNDICE 10
EL PODER DE LA INFORMACIN: EVIDENCIAS DE ENCUESTAS DE SEGUIMIENTO DE GASTO PBLICO
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EL PODER DE LA INFORMACIN: EVIDENCIAS DE ENCUESTAS DE SEGUIMIENTO DE GASTO PBLICO
Ritva Reinikka y Jacob Svensson 24
Una bien conocida encuesta sobre escuelas primarias en Uganda revel que entre 1991-1995 slo el 13 por ciento de los subsidios educativos lleg a las escuelas. Estudios comparables en otros pases hicieron recientemente hallazgos semejantes. Cuando el gobierno ugands lanz una campaa de informacin dirigida a las escuelas, el nivel de drenaje baj significativamente. Las nuevas investigaciones midieron el poder de la informacin constatando cunto haban cado los desvos cuando se aument la transparencia.
Por cada dlar gastado en 1995 por el gobierno central en cuestiones educativas no salariales, slo el 20 por ciento llegaba efectivamente a las escuelas y los gobiernos locales se quedaban con el resto25. Los estudiantes pobres sufran
desproporcionadamente pues los alimentos que reciban en las escuelas eran incluso menores al que reciban los dems.
______________________ 24 Ritva Reinikka es gerente de investigacin del grupo de desarrollo de investigaciones del Banco Mundial. Contacto: rreinikka@worldbank.org. Jakob Svensson es profesor asistente en Instituto de Estudios Econmicos Internacionales de la Universidad de Estocolmo, Suecia, y economista senior del grupo de desarrollo de investigaciones del Banco Mundial. Contacto: jakob.svensson@iies.su.se
25
El estudio de la evidencia y otros datos mostraron que los fondos tampoco iban a otros destinos. A. Jeppson, Financial Priorities Under Decentralisation in Uganda (Prioridades financieras bajo la descentralizacin en Uganda), en: Health Policy and Planning, vol. 16, N 2, 2001.
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Raramente se auditaban o monitoreaban los subsidios, y la mayora de las escuelas y de los padres tenan escasa o ninguna informacin acerca de sus derechos a recibirlos. Para responder al problema, el gobierno central comenz a publicar en los diarios y a anunciar por radio los datos sobre las transferencias mensuales de subsidios a los distritos.
Exigi que las escuelas primarias y las administraciones de los distritos dieran cuenta de todos los flujos de fondos. Esto promovi la rendicin de cuentas brindando a las escuelas y los padres el acceso a la informacin necesaria para la comprensin y monitoreo del programa de subsidios.
Una evaluacin de la campaa de informacin revela una amplia mejora. No todas las escuelas estn recibiendo el subsidio completo y hay demoras pero la prdida de fondos por el camino se redujo del 80 por ciento en 1995 al 20 por ciento en 2001 (figura 1).
Una comparacin entre antes y despus de los resultados de las mismas escuelas en 1995 y 2001 y teniendo en cuenta factores especficos de la escuela, ingresos de la familia, la educacin de los maestros, el tamao de la escuela y la supervisin sugiere que la campaa de informacin explica en gran parte la mejora masiva. Sin embargo, estos resultados deben ser interpretados con cuidado.
Para identificar un efecto causal debemos estar en condiciones de controlar los factores que varan todo el tiempo incluyendo los cambios de poltica que han ocurrido desde 1995 y que pueden haber influido en la relacin entre las escuelas y los funcionarios de los distritos. Durante ese perodo, el sector educativo de Uganda vivi una cantidad de reformas en otros campos, como la mejora del monitoreo y supervisin del gobierno central, el aumento de subsidios y una reduccin de las cuotas escolares. Es posible que estas medidas, o algn otro factor que vari a lo largo del tiempo, influyeran sobre la recuperacin de los fondos.
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Figura 1: Las escuelas reciben lo que les a corresponde tras una campaa de informacin
a. Monto del subsidio (en chelines ugandeses) que se supona deban
recibir las escuelas, y porcentaje promedio (menor y medio) recibido efectivamente por las escuelas, 1991-2001.
Fuentes: R. Reinikka y J. Svensson, Explaining Leakage of Public Funds (Explicando el drenaje de fondos pblicos), Centre for Economic Policy Research (CEPR), Discussion Paper 3227, Londres, 2002; R. Reinikka y J. Svensson, The Power of Information: Evidence from a Campaign to Reduce Capture (El poder de la informacin: evidencias de una campaa para reducir la apropiacin ilegal), Washington D.C., Banco Mundial, 2003. Un camino paralelo al problema de identificar la causalidad es analizar las diferencias en el acceso a los diarios entre escuelas, como se seal antes, un componente clave de la campaa de informacin fue publicar en los diarios las transferencias de fondos pblicos. En 1995 las escuelas que reciban peridicos sufran desvos tanto como las escuelas que no los reciban. Y entre 1995 y 2001, 351
Promedio de subsidios por captacin
Porcentaje de fondos que llegan a las escuelas
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ambos grupos experimentaron un cambio importante en la situacin. Pero el cambio fue mucho mayor en las escuelas con acceso a los diarios, que incrementaron su financiamiento 14 puntos ms que las dems.
Sin embargo, para evaluar el impacto de la campaa de informacin no alcanza simplemente con comparar escuelas con o sin diarios, dado que puede haber un efecto de contagio desde las escuelas que estn informadas de sus derechos hacia las que no lo estn. Si el funcionario responsable de un distrito no puede distinguir entre una escuela que est informada y una que no, o si los profesores se enteran a travs de sus colegas en otros establecimientos de los derechos de otra escuela, entonces una simple comparacin entre escuelas informadas y no informadas har que el impacto no sea tan importante. Tomando en cuenta estos efectos de contagio, encontramos que la campaa de informacin puede explicar casi el 75 por ciento de la reduccin en la prdida de fondos desde mediados de los 1990.
Los que toman las decisiones en los pases en desarrollo rara vez tienen informacin sobre los gastos pblicos reales en la primera lnea de proveedores. Un estudio que siga los gastos pblicos como el realizado en Uganda y subsecuentemente en otros pases (los descubrimientos de desvos resumidos en el cuadro 1) sigue el flujo de los recursos a travs de varios espacios del gobierno, en una encuesta de muestra bsica, para determinar cunto de los recursos originalmente adjudicados llegan a cada nivel. El estudio recoge tambin otros datos para explicar la variacin de las prdidas a lo largo de los proveedores de servicios .
26
____________________ 26 Para los instrumentos del estudio y otros temas metodolgicos, visitar www.publicspending.org
352
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La prdida de fondos no salariales es un tema importante en todos los casos. Segn el estudio de seguimiento de los gastos en Zambia a diferencia del de Uganda a mediados de los 1990, los subsidios basados en reglas parecen llegar a sus destinatarios: ms del 90 por ciento de las escuelas recibi sus subsidios legales no salariales. Pero los subsidios legales slo alcanzaban al 30 por ciento del total de lo financiado. En los subsidios discrecionales (70 por ciento del total de gastos) los resultados no fueron los mismos: menos del 20 por ciento de las escuelas reciba algn dinero de fuentes discrecionales.
La extensin de la corrupcin y el desvo de fondos parecen tener menos que ver con la auditora convencional y los mecanismos de control, y ms con la posibilidad de que las escuelas o las clnicas en el sector de la salud puedan elevar sus reclamos de mayores fondos.
Tradicionalmente es tarea de las instituciones legales de un pas el crear y llevar a la prctica la rendicin de cuentas por parte del Estado. La experiencia de Uganda cuestiona este enfoque unilateral. Con una accin poltica sin costos econmicos la provisin de informacin masiva Uganda redujo dramticamente la apropiacin indebida de fondos pblicos. Dado que los pobres estaban en peores condiciones antes de la campaa para reclamar sus derechos a los funcionarios, fueron los que ms se beneficiaron de ella.
La conspiracin, la ineficiencia, el abuso y la falta de respuestas a las necesidades de los ciudadanos no pueden ser fcilmente detectadas y rectificadas aun con el mejor de los controles. Cuando las instituciones son dbiles, el rol potencial del gobierno como auditor y supervisor est an ms restringido. Las medidas para dar poder a los beneficiarios aumentando la informacin son un importante complemento.
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Cuadro 1: Prdida de fondos no salariales para la educacin primaria: evidencia del estudio de seguimiento de gastos (%)
Pas Ghana 2000 Per 2002a Tanzania 1999 Zambia 2002
a.
Promedio 50 30 57 60
Slo servicios pblicos.
Fuentes
Ghana: X. Y y S. Canagarajah, (2002). Efficiency of Public Expenditure Distribution and Beyond: A Report on Ghanas 2000 Public Expenditure Tracking Survey in the Sectors of Primary Health and Education (Eficiencia en la distribucin del gasto pblico y ms all: Un informe sobre el estudio de seguimiento de gastos en los sectores de sanidad y educacin primaria en Ghana), Banco Mundial frica, Region Working Paper Series N 31, Washington D.C.. Per: Instituto Apoyo y Banco Mundial. (2002). PETS: The Education Sector in Peru (PETS: El sector educativo en Per), monografa de trabajo para el Public Expenditure Review; Peru, Restoring Fiscal Discipline for Poverty Reduction (Per, restaurar la disciplina fiscal para reducir la pobreza), Informe del Banco Mundial N 24286-PE, Washington D.C. Tanzania: PricewaterhouseCoopers. (1999). Tanzania Expenditure Review: Health and Education Financial Tracking Study. Final Report, Vol. I-II (Anlisis de los gastos en Tanzania: Seguimiento financiero de la salud y la educacin. Informe final), Dar es Salaam. Zambia: Das, S. Dercon, J. Habyarimana y P. Krishnana. (2002). Rules vs. Discretion: Public and Private Funding in Zambian Basic Education. Part I: Funding Equity (Reglas vs. discrecin: Financiamiento pblico y privado de la educacin bsica en Zambia. Parte I: Equidad en el financiamiento), Washington D.C., World Bank Development Research Group.
354
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APNDICE 11
NDICE DE PERCEPCIN DE LA CORRUPCIN (IPC) NDICE NACIONAL DE CORRUPCIN Y BUEN GOBIERNO (INCBG).OAXACA NDICE DE TRANSPARENCIA DE LA INFORMACIN FISCAL POR ENTIDAD FEDERATIVA. (ITIF). OAXACA
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Que es el IPC?
El IPC de TI clasifica los pases respecto al grado en que se percibe la corrupcin que existe entre los funcionarios pblicos y los polticos. Es un ndice compuesto, basado en datos relativos a la corrupcin provenientes de encuestas a expertos llevadas a cabo en varias instituciones de gran reputacin. Refleja la opinin de empresarios y analistas de todo el mundo, incluyendo a expertos locales en los pases evaluados.
Para efectos del IPC Cmo se define la corrupcin?

El IPC considera la corrupcin en el sector pblico, y define la corrupcin como el abuso de cargos pblicos para beneficio privado. Las encuestas utilizadas para calcular el IPC contienen preguntas relacionadas con el mal uso del poder pblico para beneficio propio, por ejemplo, sobornos aceptados por funcionarios pblicos en contrataciones pblicas. Las fuentes no distinguen entre corrupcin poltica y administrativa, o entre actos de corrupcin menores y significativos.
Por qu el IPC se basa slo en percepciones?

Resulta difcil analizar datos empricos como base de argumentos comparativos de los niveles de corrupcin en los distintos pases, por ejemplo, al comparar el nmero de acusaciones o casos llevados a un tribunal. Estos datos de distintos pases no
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reflejan los niveles actuales de corrupcin, por el contrario, resaltan la calidad de los fiscales, tribunales y/o los medios de comunicacin para destapar la corrupcin. Por lo tanto, el nico mtodo de compilar datos comparativos es mejorar la experiencia y percepciones de aquellos que estn ms directamente expuestos a las realidades de la corrupcin en un pas.
Es el IPC una medida confiable de los niveles de corrupcin percibidos en un pas?

Para los efectos de las percepciones de corrupcin, el IPC resulta una slida herramienta de medicin. Sin embargo, su confiabilidad difiere entre pases. Los pases con un nmero bajo de fuentes y muchas diferencias en las evaluaciones proporcionadas por las fuentes (indicados por un amplio rango de confiabilidad) presentan menos confiabilidad respecto de su puntuacin y ranking.
Es el IPC una medida confiable para decidir dnde distribuir la ayuda?

Algunos gobiernos han comenzado a preguntarse si resulta til proporcionar ayuda a los pases que se perciben como corruptos y han buscado utilizar las
puntuaciones de corrupcin para determinar los pases que reciben ayuda y, los que no.
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Qu importa ms, el rango del pas o su puntuacin?

Mientras que el rango de pases permite a TI construir un ndice, la puntuacin de un pas es un indicador mucho ms importante del nivel de corrupcin percibido en ese pas.
Cul es la diferencia entre el IPC y el Barmetro Global de la Corrupcin (BGC) de TI?

El IPC evala los niveles de corrupcin de los distintos pases, mientras que el Barmetro Global de la Corrupcin (BGC) considera las actitudes hacia la corrupcin y la experiencia del pblico en general. Con el tiempo, el BGC, que fue publicado por primera vez en 2003, proporcionar un indicador del impacto de la lucha contra la corrupcin dentro de los pases.
Cul es la diferencia entre el IPC y el ndice de fuentes de soborno (IFS)?

Mientras que el IPC indica los niveles generales de corrupcin en los pases, el IFS se centra en la probabilidad de empresas, en pases exportadores lderes, de pagar sobornos en el extranjero, proporcionando el lado de la oferta de la corrupcin. El IFS puntualiza el tema de la corrupcin en las transacciones econmicas internacionales que involucran a los que pagan y cobran y por lo tanto, el IFS es un complemento del IPC.
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Ms de dos tercios de las 159 naciones sondeadas a travs del IPC de Transparencia Internacional 2005, obtuvieron una puntuacin de menos de 5 sobre una puntuacin ideal de 10, lo que indica niveles altos de corrupcin en la mayora de los pases encuestados.
Por qu medir la corrupcin ?

El inters por abordar el estudio de los factores que propician la corrupcin y las formas de combatirla es en parte consecuencia de un cambio en la percepcin sobre el fenmeno. La corrupcin ha dejado de ser vista slo como un asunto de moral y tica, esttico e inmutable para cierto tipo de individuos o sociedades. Cada vez ms, la corrupcin se percibe como una conducta humana que obstaculiza el desarrollo humano y por lo tanto requiere ser medida.
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NDICE DE PERCEPCIN DE LA CORRUPCIN 2003

Johann Graf Lambsdorff
27
El ndice de Percepcin de la Corrupcin (IPC) de Transparency International se ha publicado anualmente desde 1995 y sigue siendo ampliamente utilizado por los cientficos sociales como un instrumento indispensable para investigar las causas y consecuencias de la corrupcin. Incorpora las percepciones de personas bien informadas con respecto a la extensin de la corrupcin, definida como el mal uso del poder pblico para beneficio privado. La extensin de la corrupcin refleja la frecuencia de pagos corruptos y los consecuentes obstculos que imponen a los negocios.
A medida que cada ao se van incorporando innovaciones metodolgicas, los resultados van mostrando cada vez ms consistencia. La mejora ms importante de este ao es la ampliacin de la aplicacin del ndice de 102 a 133 pases.
El IPC de este ao usa datos recogidos entre 2001 y 2003. El IPC es un ndice compuesto.
Se reunieron 17 fuentes de datos en el IPC 2002, de 13 diferentes instituciones: 1) el World Economic Forum; 2) el Institute of Management Development (en
Lausana); 3) la Economist Intelligence Unit; 4) Informacin Internacional de Beirut (Lbano); 5) el World Markets Research Centre (Londres); 6) Gallup International, asociada con Transparency International; 7) Nations in Transit de Freedom House; 8) Pricewaterhouse Coopers; 9) la Political and Economic Risk Consultancy (en Hong Kong), 10) el World Business Environment Survey del Banco Mundial;
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11) Universidad de Columbia; 12)
un banco de desarrollo multilateral y 13) la
Business Environment and Enterprise Performance Survey del EBRD y el Banco Mundial. Una precondicin para la inclusin de una fuente en el ndice es que debe brindar un ranking de naciones. Otra es que debe medir el nivel general de corrupcin. Asegurarse estas condiciones es esencial para evitar que se mezclen datos de diferente naturaleza. Existen fuentes que combinan la corrupcin con otras variables, tales como la xenofobia, el nacionalismo, la inestabilidad poltica u otros riesgos esperables debidos a cambios en la corrupcin. Incluir tales fuentes distorsionara la medicin de los niveles percibidos de corrupcin y eso dara como resultado un ndice mixto poco til para amplias reas de los estudios acadmicos y para el conocimiento del pblico. Hemos adoptado un enfoque conservador, incluyendo slo fuentes que comparan estrictamente los niveles de corrupcin.
La fuerza del IPC reside en la combinacin de mltiples fuentes de datos en un solo ndice, lo que aumenta la confiabilidad de cada resultado individual. El beneficio de combinar de este modo los datos es que las comprobaciones errticas de una fuente pueden balancearse con la inclusin de al menos otras dos fuentes, disminuyendo as la probabilidad de presentar errneamente el nivel de corrupcin de un pas.
La alta correlacin de las diferentes fuentes usadas en el IPC indica su completa confiabilidad. La confiabilidad aparece tambin expresada en el siguiente cuadro, que muestra intervalos de confianza del 90 por ciento para cada uno de los pases incluidos en el IPC 2003. Estos intervalos indican cmo puede variar el resultado de un pas segn la precisin de las mediciones. La mayora de los pases son medidos con suficiente precisin como para permitir un ranking de naciones.
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Cuadro: IPC 2003 y los intervalos de 90% de confianza.

El ndice brinda un cuadro anual de las opiniones de los responsables de tomas de decisiones. Las comparaciones con los resultados de aos anteriores deben basarse en la calificacin de un pas y no en su ubicacin. La ubicacin de un pas puede cambiar simplemente porque entraron nuevos pases al ndice. Sin embargo, las comparaciones ao a ao de la calificacin de un pas no resulta slo de un cambio en la percepcin de su desempeo, sino tambin de una variacin en la muestra y en la metodologa; cada ao se recogen distintos puntos de vista y se hacen preguntas levemente distintas. De todos modos, las investigaciones actuales muestran que el efecto de los cambios de muestra y de metodologa es pequeo, particularmente en las tendencias a largo plazo del IPC.
El IPC rene percepciones que son indiferentes a las precondiciones culturales y representan una perspectiva global. La solidez de los datos del IPC queda reforzada por el hecho de que se hall que las encuestas que contienen puntos de vista de los residentes son coherentes con las realizadas fuera del pas. En el pasado, apareca
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mal representado el punto de vista sobre los pases menos desarrollados. Sin embargo, para el IPC 2003, Gallup International por encargo de Transparency International encuest a personas de los pases menos desarrollados, pidindoles que evaluaran el desempeo de los empleados pblicos de los pases industriales. El mismo enfoque fue adoptado por Informacin Internacional con sede en Beirut. Los resultados de esos grupos de fuera del pas son coherentes con otras fuentes usadas en el IPC 2003.
_____________________ 27 Johann Graff Lambsdorf es profesor de economa en la Universidad de Passau, Alemania, y director de trabajos estadsticos del IPC para TI. Contacto: jlambsd@uni-passau.de.
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Cuadro: ndice de Percepcin de la Corrupcin 2003

Puesto Pas Puntajea Encuestas utilizadasb
8 7 9 13 12 11 3 3 12 6 12 8 12 5 8
Desviacin estndarc
0,3 0,3 0,7 1,2 0,9 1,1 0,5 1,0 0,6 0,4 0,5 0,6 0,5 0,6 0,7
Intervalo Alto-bajod
9,2-10,0 9,2-10,0 7,3-9,3 4,9-9,2 5,6-8,8 3,3-7,3 4,6-5,6 3,6-5,5 2,4-4,9 2,7-3,8 1,6-3,2 1,5-3,4 1,4-3,1 0,7-2,3 0,3-2,2
90% de confianzae
9,5-9,9 9,4-9,7 7,7-8,4 6,9-8,0 6,9-7,7 4,7-5,8 4,6-5,5 3,6-4,9 3,4-4,9 3,0-3,5 2,2-2,7 2,1-2,7 2,1-2,6 1,1-1,9 0,9-1,7
1 2 14
Finlandia Islandia Austria EE.UU.
9,7 9,6 8,0 7,5 7,4 5,3 5,2 4,6 3,6 3,3 2,5 2,4 2,4 1,5 1,3
20 35 38 43 64
Chile Italia Emiratos rabe Cuba Mxico Republica Dominicana Argentina
100
Guatemala Venezuela
131 133
Hait Bangladesh
a.
Puntaje del IPC se refiere a las percepciones de los grados de corrupcin tal
como son percibidos por empresarios, acadmicos y analistas de riesgo y van desde 10 (altamente honesto) a 0 (altamente corrupto).
b.
Encuestas utilizadas se refiere al nmero de estudios para establecer el
desempeo de un pas. Se usaron un total de 17 estudios de 13 instituciones independientes, y se exigieron al menos tres estudios para incluir un pas dentro del IPC. 364
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c.
Desviacin estndar indica las diferencias entre los valores dados por las
fuentes: cuanto mayor sea la desviacin, mayores sern las diferencias de percepciones sobre los pases entre las fuentes.
d.
Calificacin alta-baja brinda los valores ms altos y los ms bajos otorgados por
las diferentes fuentes.

e. 90% intervalo de confianza brinda un rango de posibles valores del resultado del
IPC. Refleja el modo en que puede variar el resultado de un pas, dependiendo de la precisin de las mediciones. Hay un 5 por ciento de probabilidades de que el resultado est por encima y un 5 por ciento de que est por debajo. Este intervalo, sobre todo cuando se dispone nicamente de tres fuentes, slo puede considerarse como una gua general.
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NDICE DE PERCEPCIN DE LA CORRUPCIN 2005 Cuntos pases estn incluidos en el IPC 2005?
El IPC 2005 clasifica 159 pases. TI requiere al menos tres fuentes disponibles para incluir un pas en el IPC. En 2004, el IPC incluy slo a 146 pases. La mayor cobertura tiene que ver con el hecho de que una nueva fuente ha sido incluida.
Ms de dos tercios
de las
159 naciones sondeadas a travs del IPC de
Transparencia Internacional 2005, obtuvieron una puntuacin de menos de 5 sobre una puntuacin ideal de 10, lo que indica niveles altos de corrupcin en la mayora de los pases encuestados.
ndice de Percepcin de la Corrupcin de Transparency International 2005
Rango de Pas
Pas / Territorio Puntuacin del IPC 2005*
Rango de
Encuestas
confiabilidad** utilizadas***
1 10 17 21 30
Islandia Austria Estados Unidos Chile Emiratos
9,7 8,7 7,6 7,3 6,2
9,5 - 9,7 8,4 9,0 7,0 - 8,0 6,8 7,7 5,3 7,1
9 12
10 6
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rabes Unidos 41 59 66 85 98 120 136 155 Italia Cuba Mxico Repblica Dominicana Argentina Guatemala Venezuela Hait 5,0 3,8 3.5 3,0 2,8 2,5 2,3 1,8 4,6 5,4 2,3 4,7 3,3 - 3,7 2,5 3,6 2,5 3,1 2,1 2,8 2,2 2,4 1,5 2,1 9 4 10 6 10 7 10 4
* Puntualizacin del IPC: corresponde a las percepciones del grado de corrupcin segn la ven los empresarios y los analistas de cada pas. Van desde 10 altamente transparente) a 0 (altamente corrupto).
** Rango de confiabilidad: proporciona un rango de valores posibles de la puntuacin del IPC. Esto refleja cmo la puntuacin del pas puede variar segn la precisin de la medicin. Nominalmente, con 5 % de probabilidad la puntuacin puede ser ms alta y con otro 5 % puede ser ms baja. Sin embargo en particular cuando solo unas pocas fuentes (n) estn disponibles, un estimativo no sesgado de la probabilidad de cobertura media es menor que el valor nominal de 90 %.
*** Encuestas utilizadas: hace referencia al nmero de encuestas que evalan el rendimiento del pas. 16 encuestas y evaluaciones de expertos fueron utilizadas y al menos 3 fueron necesarias para que un pas fuera incluido en el IPC.
Como puede observarse, el caso de Mxico, esta considerado como de alta corrupcin al tener un ndice de puntuacin del IPC para 2005 de 3.5, donde el ms corrupto es el ms cercano a 0 y el menos corrupto es el ms cercano a 10
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BARMETRO GLOBAL DE LA CORRUPCIN 2003

Transparency Internacional
El BGC es un nuevo instrumento global de estudio de la opinin pblica y sus percepciones, experiencias y actitudes hacia la corrupcin. El barmetro fue realizado en asociacin con Gallup Internacional, como parte de su primera encuesta Voz de la Gente. Esta encuesta implic entrevistas con 40.838 personas de 47 pases de todos los continentes, realizadas en julio de 200228.
Como complemento del ndice de Percepcin de Corrupcin de TI, el barmetro incluy preguntas destinadas a comprender diferentes aspectos de la extensin e impacto de la corrupcin. Las preguntas se referan al impacto de la corrupcin en las diferentes esferas de la vida, a las percepciones de cambios en los aos anteriores y a expectativas sobre el futuro. TI espera repetir la encuesta en los prximos aos, lo que permitir determinar tendencias a lo largo del tiempo tanto en la percepcin como en la experiencia de la corrupcin.
__________________ 28 Los 47 pases fueron: Alemania, Argentina, Austria, Bolivia, Bosnia y Herzegovina, Brasil, Bulgaria, Camern, Canad, China. Colombia, Corea del Sur, Costa Rica, Croacia, Dinamarca, Espaa, Estados Unidos, Finlandia, Georgia, Gran Bretaa, Guatemala, Holanda, Hong Kong, India, Indonesa, Irlanda, Israel, Italia, Japn, Luxemburgo, Macedonia, Malasia, Mxico, Nigeria, Noruega, Pakistn, Panam, Per, Polonia, Portugal, Repblica Dominicana, Rumania, Rusia, Sudfrica, Suecia, Suiza y Turqua.
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El dato ms sorprendente se obtuvo al preguntar a los consultados qu institucin elegiran para eliminar de ella la corrupcin si tuvieran una varita mgica. La opcin preferida fueron los partidos polticos, seguidos por los tribunales y la polica. Los partidos polticos fueron la institucin ms frecuentemente elegida en 33 de los 45 pases donde se hizo la pregunta29, sobre todo en la Argentina y Japn, donde ms del 50 por ciento de los consultados se inclin por esta opcin. En total, casi el 30 por ciento de todos los consultados a lo largo del mundo sealaron a los partidos polticos como la institucin de donde quisieran eliminar la corrupcin (vase figura. 1) Los tribunales fueron elegidos por el 14 por ciento del total de los encuestados, sobre todo en Camern, Indonesia y Per, donde fueron seleccionados por ms del 30 por ciento. La polica fue sealada por el 12 por ciento de los consultados en el mundo, pero por ms del 30 por ciento en Hong Kong, Malasia, Mxico y Nigeria. Los servicios mdicos, cuartos en la lista global, cosecharon ms del 20 por ciento de elecciones en Bosnia y Herzegovina, Croacia y Polonia. La encuesta plante tambin una serie de preguntas sobre el efecto de la corrupcin sobre la vida personal y familiar, sobre el contexto empresario, la vida poltica y sobre la cultura y los valores de la sociedad. Sobre todo la encuesta descubri que la corrupcin golpea ms duro a los pobres (vase cuadro. 1) Ms del 40 por ciento de los consultados que adujeron tener bajos ingresos creen que la corrupcin tiene un efecto importante en su vida personal y familiar. La misma pregunta obtuvo slo 25 por ciento de respuestas positivas entre los consultados que declararon tener altos ingresos. Se constat que la correlacin con los ingresos era muy significativa.
29
_____________________ Faltan los datos de esta pregunta para Brasil, China y Pakistn, pero estn disponibles en el gobierno palestino.
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Se verific que las actitudes hacia la corrupcin y su impacto varan sustancialmente a lo largo del mundo y que no se relacionan necesariamente con los niveles de corrupcin.
Figura 1.: Prioridades para eliminar la corrupcin a
Partidos polticos Tribunales Polica
Servicios mdicos Sistema educativo Licencia negocios Cobranza impuestos Aduanas Estatales (telefona, etc)
Inmigracin, pasaportes Sector privado Otros
para
de
10
15
20
25
30
35
Proporcin de los consultados que elige la institucin (%)
370
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a. Se le pregunt a los encuestados: Si tuviera una varita mgica y pudiera eliminar la corrupcin de una de las siguientes instituciones, cul elegira primero?30.
Cuadro 1.: El impacto percibido de la corrupcin de acuerdo con el nivel de ingresos

Creencias de los consultados acerca de cmo afecta la corrupcin a su vida personal y familiar Nivel de ingresos No significativamente (%) 29,7 36,7 44,5 40,9 35.2 Bastante significativamente (%) 29,3 35,7 30,1 28,0 31,1 Muy significativamente (%) 41,0 27,5 25,4 31,1 33,7
Bajo de ingresos Ingresos medianos Altos ingresos Se rehsa a contestar preguntas sobre ingresosa Total
a. Uno de cada seis encuestados (17,4%) se rehus a informar sobre su nivel de ingresos.
____________________ 30 El anlisis de los datos fue realizado por Frances Smith y el profesor Ross Homel del Key Centre for Ethics, Law, Justice and Governance de la Universidad Griffith, Queensland Australia. Los datos completos estn disponibles en www.transparency.org/surveys
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El cuadro 2 (con un pequeo subconjunto de pases) muestra que en ciertas naciones con una incidencia relativamente baja de la corrupcin (por ejemplo, Canad) la gente opina que la corrupcin tiene un impacto considerable. Por otra parte, algunos pases con una incidencia relativamente alta de la corrupcin (incluyendo a Pakistn) consideran que su impacto es bajo.
Dos preguntas fueron sobre la percepcin de cambios en los niveles de corrupcin a lo largo del tiempo. Primero, se le pregunt a los encuestados si sentan que la corrupcin haba cambiado en los ltimos tres aos. El 47 por ciento sinti que haba aumentado, y slo uno de cada 10 que haba disminuido. Este descubrimiento refleja el ndice 2002 de Fuentes de Sobornos, donde menos de un tercio de los consultados pensaba que los sobornos internacionales que involucraban a altos funcionarios pblicos haban decrecido en los ltimos cinco aos, y slo el 6 por ciento que haba experimentado una cada importante.
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Cuadro 2.: Percepcin del impacto de la corrupcin en las distintas esferas de la vida
Porcentaje de consultados que dicen que la corrupcin tiene un impacto significativo en:
Vida personal y familiar Argentina Bosnia y Herzegovina Canad Hong Kong Italia Corea Pakistn Estados Unidos Promedio para 45 pases a 64,4 69,7 42,5 14,7 15,4 19,2 10,0 26,5 33,8 Contexto empresario 87,9 75,5 16,6 81,8 69,7 39,5 7,4 7,4 48,6 Vida Poltica de la sociedad 93,0 81,4 13,1 25,5 58,8 51,3 9,5 7,1 55,1 Cultura y valores 85,1
82,3 17,0 28,5 37,2 31,5 9,9 9,6 43,7
a. Faltan datos de Brasil y China. Los datos del gobierno palestino no estn incluidos en el total general. Al ser preguntados por el futuro, son ms las personas que creen que la corrupcin aumentar que la que piensa que caer en los prximos tres aos. Mientras que el 42 por ciento predijo que aumentara o mucho o poco, slo el 20 por ciento dijo que caera (vase cuadro 3). En Colombia e Indonesia, donde estn los ms optimistas de la encuesta, ms del 50 por ciento espera que los niveles de corrupcin decrezcan. Por el contrario, la mayora de los consultados en Camern, Georgia, India, Israel, Pases Bajos, Noruega, Sudfrica y Turqua creen que aumentar la corrupcin en sus pases.
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Cuadro 3.: Cambios esperados en la corrupcin para los prximos tres aos
Aument mucho %
Aument Poco %
Se mantiene igual %
Baj un Poco %
Baj mucho %
NS/ NC %
Los optimistas (ms del 50% por ciento espera una baja en la corrupcin)
1.Colombia 2.Indonesia
14,0 10,0 10,0 7,8 11,7 25,9 28,3 41,0 32,0 13,7 4,0 1,6
Los pesimistas (ms del 50% por ciento espera un aumento en la corrupcin)
1. India 2. Holanda 3. Israel 4. Turqua 5. Georgia 6. Camern 7. Sudfrica 8. Noruega
55,8 21,5 19,0 37,2 34,6 39,4 36,1 6,7 18,5 37,9 39,5 19,4 20,6 15,1 14,7 43,5 13,6 20,0 23,0 14,7 11,5 13,3 13,5 29,2 6,7 4,5 7,4 9,0 9,2 15,3 19,3 10,5 1,2 0,0 1,6 3,0 1,3 4,7 10,8 1,6 4,1 16,2 9,6 16,7 22,8 12,1 5,6 8,5 10,8
20,1 22,0 27,1 15,4 4,6 Promedio Para 45 pases a a.Faltan datos para Brasil y China. Los datos del gobierno palestino no estn incluidos en el total general.
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ENCUESTA NACIONAL DE CORRUPCIN Y BUEN GOBIERNO (ENCBG). SITUACIN DE OAXACA

La encuesta nacional de corrupcin y buen gobierno ENCBG, mide las experiencias y percepciones de los ciudadanos mexicanos acerca de la corrupcin en las 32 entidades federativas del pas y en 38 servicios pblicos ofrecidos por los tres niveles de gobierno y por particulares. La relevancia de estos servicios pblicos radica en que este tipo de servicios influye directamente en las condiciones de vida de la poblacin, y limita sus posibilidades de desarrollo.
Qu es
y cmo se construye el ndice Nacional de Corrupcin y Buen
Gobierno (INCBG)? Para el levantamiento de la Encuesta Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno ENCBG, que da origen al ndice Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno INCBG, en el ao 2003, se defini una muestra estrictamente
probabilstica de 14,019 hogares a nivel nacional, la cual permiti desagregar los resultados a nivel entidad federativa, comprendiendo entre 383 y 514 cuestionarios por entidad. En 73 % de los casos, las entrevistas fueron realizadas al jefe de hogar, en 19 % al cnyuge y en 8 % restante con un miembro adulto del hogar. Asimismo, se mantuvo la misma estructura urbano - rural que la establecida por el Censo General de Poblacin y Vivienda 2000 del INEGI. Adicionalmente, para garantizar la solidez metodolgica de la Encuesta, se llev a cabo una supervisin externa del ejercicio. El margen de error de los resultados nacionales es menor al 1 %.
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Frmula para calcular el INCBG por servicio:

INCBG S = Nmero de veces en las que un servicio se obtuvo con mordida Nmero total de veces en las que se utiliz el mismo servicio
x100
Frmula para calcular el INCBG general ( 38 servicios):
INCBG Sg = Nmero de veces en las que se dio mordida en los 38 servicios Nmero total de veces en que se utilizaron los 38 servicios
x 100
Resultados: De acuerdo con la ENCBG, el nivel de corrupcin en Mxico disminuy entre 2001, ao en que se realiz por primera ocasin la encuesta y 2003. En 2001, el INCBG fue de 10.5, mientras que en 2003 el INCBG lleg a 8.5. Sin embargo, aunque la corrupcin ha disminuido, esta sigue siendo un problema serio que enfrentan los hogares mexicanos para lograr obtener servicios pblicos y una carga econmica para la poblacin ms pobre del pas.
Actos de corrupcin: La encuesta registr 101 millones de actos de corrupcin en el uso de servicios pblicos en 12 meses (octubre 2002 a octubre 2003). En 2001, el total de actos de corrupcin fue de 214 millones.
Cuanto cuesta la corrupcin: En promedio, la corrupcin represent un gasto de 107 pesos para los hogares mexicanos, lo que implica ms de 10,656 millones de pesos anuales en pagos de mordidas que los hogares del pas tuvieron que hacer por servicio pblico. En 2001 el gasto en mordidas fue de 109.5 pesos para cada hogar.
Los pobres en desventaja: Los hogares que dijeron haber dado mordidas destinan en promedio 7 % de su ingreso a este rubro. Pero el promedio oculta las desigualdades
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en el impacto de los sobornos en el ingreso de las familias: para los hogares con ingresos de hasta un salario mnimo, las mordidas llegaron a representar 29.5 % de su ingreso.
El ndice nacional de corrupcin y buen gobierno por entidad federativa.

POSICIN 2001 2003 ENTIDAD INCBG 2001 20 21 Oaxaca 7.4 INCBG 2003 6.8
Nota:
No obstante haber disminuido el ndice Nacional de Corrupcin y Buen
Gobierno INCBG, en el caso del Estado de Oaxaca, reflejando con ello una disminucin de la corrupcin, con relacin a las dems Entidades Federativas del pas, ahora Oaxaca paso del lugar 20 que tenia en 2001, al lugar 21 en 2003, lo que se interpreta en el sentido de que otras Entidades Federativas han hecho un mayor esfuerzo para el combate a la corrupcin que la nuestra, situacin preocupante y que requiere una mayor atencin en los servicios pblicos contaminados por la corrupcin.
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Servicios pblicos evaluados

Los servicios pblicos evaluados para determinar el INCBG, son:, trmite para recibir apoyo de programas de gobierno como PROGRESA, PROCAMPO, leche, etc.; trmite para la introduccin o regularizacin de servicios: agua, drenaje, alumbrado, pavimento, mantenimiento de parques y jardines, etc.; trmite para obtener o
acelerar actas de nacimiento, defuncin, matrimonio o divorcio en el registro civil; trmite para obtener un crdito o prstamo en efectivo para casa, negocio o automvil en instituciones pblicas como el INFONAVIT; trmite para conexin o reconexin de luz a domicilio; trmite para la conexin o reconexin de agua y/o drenaje de domicilio; trmite para obtener licencia o permiso de uso de suelo; regularizar cualquier trmite de su vehculo; trmite para llevar o presentar un caso en un juzgado; trmite para aprobar la verificacin vehicular ; trmite para obtener licencia de conducir; trmite para obtener una licencia o permiso de demolicin, construccin, alineamiento o nmero oficial; trmite para trabajar o vender en va pblica, trmite para evitar la detencin en el ministerio pblico; trmite para pasar sus cosas en alguna aduana, retn, garita o puerto fronterizo; trmite para recuperar su automvil robado; evitar ser infraccionado o detenido por un agente de trnsito; evitar que un agente de trnsito se lleve su automvil al corraln / sacar su automvil del corraln.
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OAXACA Y SU POSICIN NACIONAL EN LA TRANSPARENCIA (ITIF 2006)

El ndice de Transparencia de la Informacin Fiscal por Entidades Federativas 2006 (ITIF), realizado por quinta ocasin por aregional.com, destaca que la calificacin ms alta fue obtenida por Chiapas, al registrar 99.2 puntos de un total de 100.
Por el contrario, la menor puntuacin obtenida corresponde al gobierno de Oaxaca, registrando una calificacin de 17.7 puntos sobre una base de 100 puntos, segn consigna la fuente en su portal.
Muchos Estados mantienen una competencia fuerte por mejorar su posicin en el ndice y, con ello, elevar la transparencia y la calidad de su informacin. Se aclara que la disponibilidad de la informacin es slo una condicin necesaria ms no suficiente para que la rendicin de cuentas sea efectiva y que la transparencia sea un instrumento eficaz que contribuya a fortalecerla: para ello, se requiere adems que la informacin contenga en s misma, aspectos cualitativos como la oportunidad, utilidad, confiabilidad, veracidad y claridad.
Para la calificacin las entidades federativas debieron presentar la totalidad de los documentos que les fueron requeridos en este bloque, como son: la publicacin del calendario de distribucin de los recursos referidos al fondo de aportaciones para la infraestructura social municipal (FISM RAMO 33 FONDO III), el fondo de aportaciones para el fortalecimiento de las entidades federativas y demarcaciones territoriales del D.F. ( FORTAMUN RAMO 33 FONDO IV), la publicacin de los Acuerdos de Distribucin de las Aportaciones (RAMO 33) y participaciones (RAMO 28); as como la publicacin de los programas de gobierno. Entre los principales rezagos que registraron las entidades durante la medicin 2006, destacan tanto en la calidad de la informacin estadstica como la disponibilidad de series histricas,
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las cuales en la mayora de los casos no estaban completas, sobre todo, en lo relativo a los Informes de Finanzas Pblicas e Informes de Deuda Pblica, lo cual obstaculiza no slo la comparacin sino tambin el anlisis sobre su evolucin.
aregional.com, admite que la importancia de hacer pblica la informacin sobre los recursos federales que les corresponde a los municipios, va ms all del simple hecho de fomentar o no la rendicin de cuentas a partir de la transparencia, ya que la falta de esta informacin limita el desarrollo de los propios gobiernos municipales al no hacerles de su conocimiento los ingresos estimados para que, con ello, cuenten con la informacin estrictamente necesaria para una planeacin ms certera y eficiente de cmo y en qu asignar los recursos pblicos.
Es preciso indicar que an falta mucho camino por recorrer en materia estadstica, ya que casi la tercera parte de las entidades federativas no cuentan con una serie histrica mnima de los ltimos cuatro aos respecto a los ingresos y egresos
pblicos estatales. Para mejorar y alcanzar posiciones de vanguardia en el contexto nacional habr que considerar la tecnologa, diseo y calidad de la informacin.
La calidad requerida en trminos del ITIF se refiere a que la informacin presentada sea clara, concisa, homognea, veraz, verificable y comparable. En este sentido se estar apuntando en mayor medida hacia una evolucin de esta calidad sobre la
disponibilidad de la informacin.
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A continuacin
se muestra una tabla que ilustra la posicin de Oaxaca en el
contexto nacional en materia de Transparencia:
Posicin de las Entidades Federativas en el ITIF 2006.

Entidad Federativa Chiapas Guanajuato Nayarit Tabasco Zacatecas Estado de Mxico Oaxaca Guerrero Total 99.20 96.38 91.00 83.12 56.06 40.19 17.71 NE Posicin 1 5 10 15 20 25 31 NE
NE: No evaluado Fuente: aregional.com
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OAXACA OCUPA EL 31o. LUGAR CON 17.7 PUNTOS EN UNA ESCALA DE 100
OCUPA EL 31o. CON 17.7 PUNTOS EN UNA ESCALA DE 100.
Con el propsito de contribuir a la generacin de propuestas tendientes a mejorar el acceso a la informacin pblica y al mismo tiempo fomentar que sta sea presentada con mayor calidad, oportunidad y confiabilidad, se realiz la medicin del ndice de Transparencia de la Informacin Fiscal 2006. Chiapas, Sinaloa, San Luis Potos, Michoacn y Guanajuato ocuparon las primeras posiciones, Oaxaca ocupa prcticamente el ltimo lugar.
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La calificacin promedio de las 32 entidades fue de 68.9 puntos, lo que implica que 14 gobiernos locales se ubicaron por debajo de ese nivel. El ITIF 2006 analiz la disponibilidad en Internet de mil 147 documentos en materia fiscal, as como la calidad de la informacin que contienen. Entre otros, los relacionados con el marco regulatorio, aplicacin del presupuesto, rendicin de cuentas y estadsticas fiscales.
El director general de aregional.com, Ricardo Carrillo Arronte, precis que desde hace dos meses los gobiernos estatales fueron informados sobre la metodologa del estudio, y dej en claro que este esfuerzo por la transparencia se realiza para mejorar la rendicin de cuentas en los estados y no para perjudicar a sus autoridades. La calificacin promedio de las entidades federativas fue de 68.9, que contrasta con el de 2002, que fue de 49 puntos, lo que refleja un avance significativo en materia de acceso a la informacin pblica. aregional.com seala que an cuando la evaluacin cubre aspectos que son responsabilidad de los congresos locales o de otras instancias de la administracin pblica, el ITIF presenta una aportacin objetiva e imparcial para verificar los avances que en materia de transparencia han registrado los Ejecutivos estatales en la construccin y conformacin de sus sitios web.
Como puede desprenderse de los comentarios precedentes, el gobierno de Oaxaca y la legislatura estatal, tienen que realizar un gran esfuerzo en materia de transparencia de la informacin pblica, ya que todos los dems Estados, lo estn realizando y ello redunda en beneficio de la ciudadana.
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APNDICE 12
INFORME DEL RESULTADO DE LA REVISIN Y FISCALIZACIN SUPERIOR DE LA CUENTA PBLICA NACIONAL 2004
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INFORME DEL RESULTADO DE LA REVISIN Y FISCALIZACIN SUPERIOR DE LA CUENTA PBLICA 2004

En cumplimiento de lo dispuesto por los artculos 74, fraccin IV y 79 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; 3, 5, 18, 30, 31, 32 y 74 fraccin XV de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin, se present a la H. Cmara de Diputados el Informe del Resultado de la Revisin y Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica Federal 2004.
Se practicaron a dependencias y entidades federales, estatales y municipales, que administran recursos federales, en su conjunto, 424 auditoras, de las cuales, 44 fueron de Desempeo, 312 de Regularidad y Cumplimiento Financiero, 52 Especiales y 13 de Seguimiento, as como 3 Requerimientos de Revisin de Situacin Excepcional.
Del total de auditoras practicadas se derivaron 3,424 observaciones reportadas, con 4,013 acciones promovidas, correspondiendo 3,064 de ellas a acciones preventivas (recomendaciones) y 949 a acciones de carcter correctivo, integradas estas ltimas como sigue: 324 pliegos de observaciones; 40 solicitudes de intervencin de los rganos Internos de Control; 19 solicitudes de intervencin de la instancia recaudadora; 221 solicitudes de aclaracin; 342 promociones para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias y 3 denuncias de hechos.
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Resultados Generales
Derivado del Programa de Auditoras aplicado a la Cuenta Pblica de 2004, se determinaron los resultados generales siguientes, siendo los ms relevantes:
La cuantificacin monetaria de las observaciones determinadas por la ASF que fueron incluidas en el Informe del Resultado que el da de hoy se presenta, asciende a 33157,203.0 mdp, monto que no necesariamente constituye resarcimiento o daos patrimoniales al erario, o bien, fincamiento de responsabilidades
administrativas sancionatorias. Su situacin definitiva ser establecida una vez que los entes fiscalizados entreguen, en el lapso de 45 das hbiles, las evidencias y documentacin soporte respectivas.
La integracin sectorial de los 33157,203.0 mdp a que asciende el monto total observado, es la siguiente:
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Sector
De conformidad con lo que establece el artculo 31, fraccin c, de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin, se detectaron operaciones no registradas, registradas errneamente, o bien, operaciones no reveladas con suficiencia en los estados financieros de los entes fiscalizados o en la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, tal como lo establecen los Principios Bsicos de Contabilidad
Gubernamental, al no cumplir, principalmente, con los Principios Contables de Consistencia y Revelacin Suficiente.
En relacin a los resultados mencionados, la ASF, una vez recibida la informacin y documentacin justificatorias, que dentro del plazo de 45 das hbiles establecido presenten los entes fiscalizados, llevar a cabo el anlisis de procedencia correspondiente, con base en el cual efectuar la solventacin de las observaciones determinadas, o bien, en su caso, promover los procedimientos de
responsabilidades, sanciones resarcitorias o denuncias de hechos que resulten aplicables.
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El Informe de la Revisin de la Cuenta Pblica 2004 que se presenta, contempla, en relacin al de la Cuenta Pblica 2003, los siguientes aspectos sobresalientes:
El nmero de auditoras se increment en un 25.5% al pasar de 338 revisiones en la Cuenta Pblica 2003 a 424 en la de 2004.
Se aument el nmero de auditoras de Desempeo en 20 revisiones (83.3%), lo cual increment su participacin respecto al total de auditoras realizadas (424), pasando del 7.1% en la Cuenta Pblica 2003 al 10.4% en la de 2004.
Se ejecutaron auditoras con un enfoque Integral, cuyo alcance fueron los principales procesos y operaciones de la entidad fiscalizada y su vinculacin funcional, como son la gestin financiera, el desempeo institucional y el impacto social de sus acciones, a partir de lo cual se obtuvieron resultados y conclusiones de un valor agregado superior al que se haba logrado cuando se evaluaba cada elemento o subsistema de manera separada.
En relacin a la naturaleza de las acciones promovidas por la ASF, se tienen los resultados siguientes:
- Los pliegos de observaciones aumentaron en un 92%, al pasar de 169 en la Cuenta Pblica 2003 a 324 en la de 2004.
- Las Promociones para el Fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias se incrementaron en un 1000%, al pasar de 31 Promociones en la revisin de la Cuenta Pblica 2003 a 342 acciones en la de 2004. - Las Solicitudes de Intervencin de los rganos Internos de Control y las Solicitudes de Aclaracin resultaron menores en un 90% y 59% respectivamente, al pasar de 382 y 540 acciones en la Cuenta Pblica 2003, a 40 y 221 acciones en la de 2004, en ese orden.
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En materia de coordinacin con los Congresos de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, se ha logrado, a la fecha, incrementar a 28 la suscripcin de los Convenios respectivos, que permitan potenciar la fiscalizacin de los recursos federales destinados a entidades federativas, municipios y delegaciones del Distrito Federal, quedando pendiente la suscripcin de estos instrumentos con las legislaturas de los Estados de Chihuahua, Oaxaca, Sonora y Tamaulipas, los cuales se encuentran en proceso de concertacin. Finalmente, derivado del proceso de fiscalizacin efectuado en estos aos, la ASF ha logrado recuperaciones de recursos por 20,778 millones de pesos, monto que representa casi 30 veces el presupuesto anual, que durante los ltimos ejercicios, ha sido asignado a la entidad fiscalizadora. Formando parte de los 20,778 millones de pesos recuperados, destacan por su importancia, 10,856 millones de pesos del FOBAPROA por crditos irregulares, auditoras GEL y quitas, condonaciones, castigos y quebrantos; 1580 millones de pesos por el reconocimiento del adeudo del Sindicato de PEMEX a favor del organismo; y 2,457 millones de pesos que el Fideicomiso Aduanas I devolvi a la Tesorera de la Federacin por Derechos de Trmite Aduanero. Todo ello, como consecuencia de las auditoras y observaciones de la ASF.
Los resultados que se reportan, se encuentran alineados con la Visin Estratgica de la ASF, y son una clara respuesta a la demanda de combatir frontalmente la corrupcin, de avanzar en el proceso de una rendicin de cuentas clara y transparente y de continuar promoviendo la fiscalizacin de alto impacto, a fin de determinar reas de oportunidad de la gestin gubernamental e impulsar la mejora continua de los servicios pblicos y el ejercicio eficaz, eficiente y honesto de los recursos que pertenecen a todos los mexicanos. __________________
31
Auditoria Superior de la Federacin. Informe del resultado de la revisin y fiscalizacin superior de la cuenta
pblica 2004.
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CONCLUSIN GENERAL DE LOS APNDICES 2 A 12
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CONCLUSIN GENERAL DE LOS APNDICES 2 A 12

Consideramos necesario incluir los resultados de diversas investigaciones
relacionadas con el tema de la corrupcin, por ello en seguida realizamos una sntesis de lo que se ha expuesto en los Apndices 2 a 12, del presente trabajo.
Hablamos de tres puntos que destacan
en la materia: ndices de corrupcin,
investigacin a nivel micro y estudios sobre pobreza y corrupcin.
En materia de ndices de corrupcin se ha experimentado un xito notable. El ndice de percepcin de la corrupcin ( IPC ) fue el primer ndice de este tipo y es utilizado para aumentar la toma de conciencia, atacar la corrupcin anlisis estadsticos en diferentes pases. y realizar
Sujetos a anlisis estadsticos, los ndices como el IPC han ayudado a establecer relaciones entre corrupcin, crecimiento y desarrollo, y ms recientemente a tener un impacto poltico directo, en particular en los subsidios de ayuda a pases pobres.
Los ndices de percepcin de la corrupcin, han generado tambin nuevas reas de investigacin, sobre todo los modos en que la corrupcin afecta a la economa y, en particular, la relacin entre corrupcin e inversin extranjera directa. La corrupcin puede alejar a los inversores extranjeros por su conexin con la falta de seguridad sobre los derechos de propiedad o por la baja calidad burocrtica.
Una de las reas que presenta mayores desafos a la investigacin actual es el impacto de la corrupcin en las familias pobres.
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Las mediciones de corrupcin entre pases suelen ser criticadas porque asignan un solo resultado a todo un pas. Investigadores prestigiados sugieren que aunque el resultado del ndice para un pas puede ser un medio vlido de comparacin entre pases, se necesita un anlisis ms especfico para comprender sus problemas de corrupcin y gobernabilidad. Las ms recientes investigaciones integran los avances metodolgicos alcanzados en la investigacin de la corrupcin a nivel macro con las ventajas de los slidos estudios a nivel micro.
Los anlisis micro se han centrado tambin en mltiples pases y en varios grupos sociales. Al concentrarse en las vctimas del delito, los investigadores sugieren que hay una estrecha correlacin entre ser victima de corrupcin y la falta de confianza en las instituciones pblicas. El principal desafo al que se enfrenta esta lnea de investigacin es establecer si es la corrupcin la que lleva a la prdida de confianza o a la inversa.
A nivel macro, investigadores subrayan que hay muchas empresas que creen que los Estados Unidos y otros pases de la OCDE usan polticas indebidas para presionar polticamente y obtener ventajas en los negocios que se realizan en otros pases.
Investigaciones concretas expuestas en los Apndices 2 a 12 , demuestran que si se pretende eliminar la corrupcin, primero debe exponrsela. El poder de la difusin de informacin se vuelve obvio en la investigacin sobre casos como el de Uganda, que al hacer pblico el monto de los subsidios educativos entregados a los distritos escolares, el gobierno estuvo en condiciones de reducir el grado de apropiacin indebida de esos fondos del 80 por ciento en 1995 al 20 por ciento en 2001.
Los trabajos de investigadores, ilustran tambin los beneficios de la transparencia para el combate a la corrupcin, se ha demostrado como en un contexto controlado se reduce la corrupcin cuando se brinda mayor informacin al electorado o a la ciudadana . 392
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Es digno de destacarse el papel jugado por el gnero en la corrupcin, tema que sigue concitando el inters de los investigadores. Si es cierto que los hombres son intrnsecamente ms corruptos que las mujeres, es probable que incrementar la participacin femenina en la vida pblica reduzca la incidencia en la corrupcin. Las investigaciones han demostrado que una falta de equilibrio en la proporcin de hombres o de mujeres en una organizacin pblica pueden alimentar la corrupcin. Por lo tanto, lo que podra necesitarse para reducir la corrupcin es un mejor equilibrio entre los empleados masculinos y femeninos dentro de una organizacin.
En materia de pobreza y corrupcin, el principal descubrimiento que surge de estos estudios es que la corrupcin afecta desproporcionadamente a los pobres, quienes gastan ms en sobornos en proporcin a sus ingresos, mientras que su acceso a los servicios pblicos est enormemente dificultado.
La variedad de investigaciones presentadas aqu
as como la elaboracin
de
indicadores formulados con bases cientficas como el ndice de Percepcin de la Corrupcin (IPC), el ndice Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno (INCBG), el ndice de Transparencia de la Informacin Fiscal (ITIF), etc., reflejan cmo ha progresado la investigacin sobre corrupcin. A medida que se disponga de nuevos instrumentos, se estar en mejores condiciones de seguir los cambios que permitan identificar las polticas que resulten ms tiles para combatir la corrupcin.
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El Órgano de Fiscalización Superior y El Instituto Estatal de Transparencia y Acceso A La Información Pública

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UNIVERSIDAD AUTNOMA BENITO JUREZ DE OAXACA FACULTAD DE CONTADURA Y ADMINISTRACIN DIVISIN DE ESTUDIOS DE POSGRADO

OAXACA DE JUREZ, OAX.

Un reto es un dragn con un regalo en la boca... Doma al dragn y el regalo es tuyo

IBP. IDI. IETAIP. IFAI.

CAPTULO 1 1,1 EL PAPEL DE LA ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS

LOS TRATADOS INTERNACIONALES Y SU VNCULO CON LOS DERECHOS HUMANOS

EL PROCESO DE DIVULGACIN IDEAL DIVULGACIN ABSOLUTA DEFINIDA

PRINCIPALES MEDIDAS PARA CONTROLAR EL DINERO DE LA POLTICA TIPOS DE CORRUPCIN POLTICA

LOS CRITERIOS DE TI SOBRE FINANCIAMIENTO POLTICO Y DISCRECIONALIDAD

ILUMINANDO LAS OBSCURAS PRCTICAS DE LA CORRUPCIN POLTICA

SEGUIMIENTO DEL DINERO CAPTULO 2

2.2.3 2.2.4 2.2.5 2,3 2,4 2.4.1

2.4.2 2.4.3 2.4.4 2.4.5 2.4.6

EL PAPEL DE LOS CUERPOS INTERMEDIOS

CONCLUSIN GENERAL DE LA PARTE I

104 106 108 111

4.1.1 4.1.2 4.1.3

EL DERECHO A LA INFORMACIN TRANSPARENCIA Y RGIMEN POLTICO EL MBITO INTERNACIONAL

4.1.5 4.1.6 4.1.7 4.1.8

115 116 118 122

124 124 130 133 135 135

5.1.1 5.1.2 5.1.3

136 139 142

5.1.5 5.1.6 5.1.7

157 158 161

7. OPORTUNIDADES DE MEJORA 8. FISCALIZACIN DE ALTO IMPACTO

208 208 209 209 210 210 211

211 212 212 213

213 219 222

APNDICE 1: Metodologa de la Investigacin APNDICE 2: Investigaciones y Estadstica sobre Corrupcin

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Electoral, la Comisin Estatal de los Derechos Humanos y tambin particulares que

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fondos pblicos, como son los contratistas de obra pblica y los

proveedores y acreedores de bienes y servicios pblicos.

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La democracia, no solo como un rgimen poltico sino

como una forma de vida en

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desarrollo: el rgano de Fiscalizacin Superior

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conformidad con la Carta de las Naciones Unidas.

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1.2 LOS TRATADOS INTERNACIONALES Y SU VNCULO CON LOS DERECHOS HUMANOS

El artculo 133 constitucional

b) La jerarqua de las normas en el orden jurdico mexicano.

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El tratado internacional y la jurisprudencia

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Los tratados internacionales para tener vigencia en nuestro pas deben:

a) Estar de acuerdo con la Constitucin.

Los tratados internacionales y el derecho a la informacin

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a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems.

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