DESCENTRALISMO

En Amrica Latina

la descentralizacin apareci

con fuerza en

la

dcada de los aos 90 influido por dos circunstancias que fueron factores claves para enrumbar este proceso: a) La salida de Gobiernos Dictatoriales dejando su lugar a regmenes democrticos y 2) Las Reformas comentados Econmicas por de Una los aos 90. Estos desde dos acontecimientos Latina" son 2Patricia Cortes en el Aproximacin Ensayo "Descentralizacin Amrica

y Desarrollo Local:

los elementos fundamentales que permitieron tener un marco necesario para emprender esta difcil tarea que es la descentralizacin en el Per. Sin embargo, a parte de estos 2 factores fundamentales, en nuestro pas, la descentralizacin fue un proceso que tuvo constantes luchas polticasantes de arribar al siglo XXI. Primeramente quiero definir el concepto de descentralizacin para un mayor entendimiento sobre este tema. QU ES DESCENTRALIZACIN?

La Descentralizacin para Luis Bustamante Belunde es la transferencia de competencias de decisin poltica desde la Capital Lima hacia las instancias Regionales y Locales. Esta transferencia va a tener dificultades a partir de obstculos ideolgicos ya que nuestro pas desde la colonia siempre fue altamente centralista, razones burocrticos de reduccin

porque todo el aparato administrativo no va a tener el agrado de transferir decisiones administrativas por

del poder y polticos porque el parlamento siempre a tomado decisiones a favor de Lima por motivos de comodidades citadinas; es decir, cuando un legislador de provincia trabaja en Lima, adquiere una mentalidad capitalina y dejan de importarles los asuntos de descentralizacin. Ahora bien, para 3lvaro Ugarte la descentralizacin debe considerarse como un sistema poltico que tiende transferir la autoridad nacional a los dems niveles del estado, vale decirse, Gobiernos Locales y

Regionales.

Otro

concepto

de en

descentralizacin trminos y de

es

entendida

como

los cambios profundos del diseo de

movilizacin del

de recursos,

competencias

atribuciones,

redimensionamiento

y reingeniera pblicas y de las relaciones entre los tres niveles de Gobierno (Gobierno Central, Regional y Local). Esta concepcin que tomo de referencia en el Texto referido al tema Descentralizacin que el Premier Carlos Ferrero incluy en su exposicinante el Congreso de la Repblica del Per tiene la finalidad de desconcentrar y transferir funciones desde el Ejecutivo a las Gobiernos Locales y Regionales mediante: 1) La transferencia de Funciones Polticas 2) La transferencia de Funciones Econmicas y 3) La transferencia de funciones administrativas. La transferencia de Funciones Polticas se refiere al mayor nivel de participacin espacios de de la ciudadana en que se la toma de decisiones en las en los desarrollo Per. encuentran de regiones van a

y provincias del

Estos

mecanismos

participacin

permitir que las medidas que sean tomadas desde instancias regionaleslocales sean independientes; es decir, la toma de decisiones se tomar desde instancias ajenas a los espacios nacionales permitiendo as un proceso de autonoma por parte de ellas en relacin a la capital. Finalmente la transferencia de funciones econmicas se refiere a las nuevas competencias presupuestarias que el Gobierno Nacional va a destinar a los Gobiernos Locales y Regionales mediante la transferencia en las Funciones Administrativas en reconocimiento de los agentes nacionales y territoriales. Analizando estos tres factores nos va a permitir entender la gnesis y las ideas descentralistas en el Per. EL NACIMIENTO Y DESARROLLO DE LA DESCENTRALIZACIN EN EL PER Segn el abogado 4Luis Bustamante Belande en su Texto

"Descentralizacin y Regionalizacin", en el Per a partir de su nacimiento como repblica en 1821 se discuti que tipo de rgimen

poltico deba ser el ms adecuado para regir los destinos del joven Estado. Por un lado, surgieron las corrientes federalistas que consistan en consolidar un pas con diversos Estados que acordaban asociarse para constituirse en una nueva realidad Estatal, este es el caso de pases como Brasil o Estados Unidos; por otro lado, se plante constituir al Per como de un la pas unitario que que es consista Lima y en que formar un Estado los

Centralizado que permita administrar todos los recursos a travs de la capital Repblica posteriormente distribuya eficientemente todos estos recursos a los departamentos del pas. Este argumento unitario prevaleci sobre la idea federalista debido a que la idea de formar un Estado Federal era peligrosa por la sencilla razn de que podra haber generado chauvinismos exacerbados en los distintos departamentos pudiendo romper la dbil unidad en el que se encontraba el Per de ese entonces. Finalmente en la

primera constitucin de 1823 se aprueba que nuestro pas es unitario, aunque solo de carcter provisional. La centralizacin poltica se inicia a partir del Mariscal Ramn

Castilla (Presidente del Per de 1845 a 1851 y de 1854 a 1862) rompiendo los lazos patrimoniales coloniales ya que vendi el guano de islas a capitales extranjeros, a partir de esto, centraliz las decisiones poltico- administrativas colocando a toda su clientela en los puestos de gestin regional. Luego, el primer Partido Poltico Civil del Per llamado Partido Civilista llega por primera a la presidencia del Per en 1872 con Manuel Pardo en la cabeza convocando a nivel nacional una reforma descentralista que consista en transferir los recursos fiscales a instancias regionales con el fin de consolidar la burguesa y afianzar la modernizacin del Estado. Este sueo civilista iba a ser posible mediante los recursos que adquiran del guano mediante el 5contrato Dreyfus. Lamentablemente no se pudo consolidar la idea descentralista debido a los constante conflictos con las oligarquas regionales ya que el guano escase y los privilegios de estos seores oligarcas

empezaron a peligrar habiendo luchas al interior del propio partido de gobierno por mantener los antiguos privilegios.

A fines del Siglo XIX se form y consolid en el Gobierno de Nicols de Pirola en 1895 el estado Oligrquico en el Per. Este perodo que se mantiene hasta 1968 se caracteriza por tener a un Estado:

Altamente centralista debido a que concentraba todos los poderes en la capital Lima. Patrimonialista, porque el poder en el Estado giraba en torno a un presidente que concentraba todo el poder y cuya eleccin en el cargo dependa del apellido, la raza y la educacin y finalmente.

Elitista, ya que el poder se concentraba en pocas manos y exclua a amplios sectores del pas.

En este perodo en el que el historiador Peruano Jorge Basadre llama "La Repblica Aristocrtica" no se avanz en absoluto en el tema de descentralizacin. Es ms, nuestra sociedad que en ese momento era predominantemente rural (ms del 70% de la poblacin viva fuera de los espacios urbanos) fue desatendida por los distintos gobiernos de turno. Ms adelante, el estado oligrquico tuvo una crisis en el que jams se recompuso por las siguientes razones:

El debilitamiento del gamonalismo. El incremento de la participacin poltica expresada en la

ampliacin del voto de la mujer (Gobierno de Manuel Odra- 19481956).

La reduccin del analfabetismo. 6La transformacin de una sociedad rural dando lugar a una sociedad urbana por la migracin de los ciudadanos del campo a la ciudad.

Todos estos acontecimientos permitieron que el Estado Oligrquico se debilitara cada vez ms hasta que en 1968 con el Golpe Militar impulsada por el Gral. Juan Velasco Alvarado, las

viejas estructuras seoriales se destruyeron por completo dando lugar a una nueva sociedad en el cual los temas de regionalizacin vuelven a la escena nacional definindose para ello los distintos argumentos de

las diferentes agrupaciones polticas que iban a servir de base para el debate de la constitucin de 1979. A partir del 1979, Per y la Asamblea a Constituyente nuestro las pas aprob la

primera organizacin descentralizada que regir los destinos de las regiones nombrando como "Un Estado para la Descentralizado Unitario" dando bases necesarias

creacin de regiones mediante el proceso de regionalizacin. Nuestro pas a partir de esa constitucin cuenta con tres niveles de Gobierno que es el Nacional o Central, el Regional y el Gobierno Local.

En 1980, se debati que las regiones del Per deban constituirse principalmente a raz de espacios geogrficos llmese costa, sierra o selva. Otros argumentaron que las regiones deban constituirse por cuencas hidrogrficas y se termin hablando que las regiones deben basarse en sus pisos ecolgicos. Todas estas sugerencias fueron

anuladas ya que no contaban con el suficiente sustento terico para afianzar a las regiones. Luego de estos debates poco fructferos, la constitucin sugiri crear un Plan Nacional de Regionalizacin en el cual este proyecto sera diseado por el Poder o Ejecutivo siendo discutido en instancias Un aspecto

Legislativas

aprobando

rechazando

dicho

documento.

negativo al respecto fue que el Poder Legislativo no contara con las facultades para dar propuestas de reformas al plan dando lugar al poco poder decisin que contaba en ese entonces el Congreso. Adems de estas fallas, el Arq. Fernando Belande Terry (Presidente del Per de 1980 a 1985) presenta propuestas de regionalizacin que son rechazadas por distintas bancadas polticas por razones polticas. En el documento de Descentralizacin y Regionalizacin, Luis

Bustamante argumenta que dichos legisladores (en ese momento llamados diputados) que negaron la propuesta de Belande nunca leyeron los planes regionalistas del ejecutivo ya que sus distintas bancadas se los prohiban por ser del partido Opositor. Posteriormente se busca un consenso que permitan crear regiones dentro de los 4 aos siguientes, vale decirse en el ao 1985. Estas regiones

se

crearan

con leyes orgnicas

mediante

las

cuales

el

congreso

transferira competencias legislativas a dichos entes y el Gobierno Central transferira funciones gubernamentales y administrativas. A partir del ao de 1986, se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo elaborado por el extinto Instituto Nacional de Planificacin (INP) que formula cul deba ser el desarrollo para las futuras regiones del pas. Esto permiti finalmente definir el nuevo marco de

descentralizacin aprobado en el Gobierno Aprista de Alan Garca Prez (1985- 1990) eligindose por primera vez 11 gobiernos regionales (5 en 1989 y 6 en 1990). Esto lamentablemente fue desactivado por el

gobierno de Alberto Fujimori (1990- 2001) despus del autogolpe del 5 de abril de 1992 retrocediendo a ms de un siglo una serie de esfuerzos para realizar la descentralizacin. EL RETROCESO DE LA DESCENTRALIZACIN EN EL GOBIERNO DE ALBERTO

FUJIMORI Alberto Fujimori destruy la descentralizacin formando un Estado hipercentralista mencionando a 7Manuel Dammert Ego Aguirre. Segn este importante socilogo Peruano, el Gobierno central de ese entonces anula las 11 regiones creadas en el Gobierno Aprista reemplazndolas por los Consejos Transitorios de administracin Regional (CTAR)

asumiendo las mismas funciones de los Gobiernos eliminados hasta que se elijan a nuevas autoridades. Con la creacin del Ministerio de la Presidencia (MIPRE) en el ao 1992, los CTARES toman ms poder debido a que el MIPRE se convierte en el ente coordinador con las regiones proporcionndoles ms recursos. Segn la constitucin aprobada en 1993, las autoridades de los CTARES deban ser elegidas en el ao 1995. Esto no se dio por razones autoritarias y centralistas admitiendo ms bien la creacin de 12 CTARES ms de las del 12 ya existentes. deban ser Vale decir que en todos los

departamentos

Per

convertidos

regiones

administradas por el Poder Central. El presidente Regional era elegido por el Presidente de la Repblica y esta autoridad acordaba con un Consejo de Coordinacin conformada por los alcaldes provinciales. De este modo, se eliminaba al Gobierno

Regional como el segundo nivel del Gobierno dando cabida a un Estado centralista instalado en la hiperceflica Lima.

Con

respecto

a el

los

Gobiernos quitndoles

Locales

(entes

Provinciales a

y las y

municipales), municipalidades

rgimen

corrupto

buscaba

subordinar

responsabilidades

entregndoles programas asistenciales buscando as la dependencia de ellas alrededor del Centro Nacional. Estos programas son: - El Instituto Nacional de Fomento Educativo (INFES)

Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA). Programa Nacional de Agua Potable (PRONAP) Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES).

De este modo, estas funciones que eran de responsabilidad de los Gobiernos Locales pasan a manos del Gobierno Central desmantelando en sus funciones a los municipios. Quiero aadir que estas polticas se hicieron para que los habitantes de las provincias se convirtieran en sujetos pasivos dependientes para que a raz de todo lo que haga el Ejecutivo, voten nuevamente por el Gobernante por las funciones que este estaba realizando a favor de estas provincias. Con ello se mantena la legitimidad del Poder y las Autoridades elegidas simplemente iban a servir de pantalla formndose as las clientelas y prebendas que tanto dao hacen al pas.

LA DESCENTRALIZACIN EN EL PER EN EL SIGLO XXI

Luego de 11 aos de dictadura, en el Gobierno del presidente Alejandro Toledo se eligen por votacin popular los 25 Gobiernos Regionales que tiene actualmente el Per; es decir, que los departamentos se

convierten en regiones y que a partir de ello, tanto las CETARES como el Ministerio de la Presidencia quedan completamente desactivadas. A partir de las elecciones municipales y regionales en el ao 2002, se

inician

nuevas

reformas

para

enrumbar

una

nueva

repblica

descentralista. Las funciones del Gobierno Central deban ser la de Seguridad, Defensa Nacional, Estabilidad Econmica, promocin del desarrollo del empleo, etc. Al Gobierno regional le tocaba el rol fundamental de promover el desarrollo mediante grandes proyectos de infraestructura. Adems debe ser la institucin impulsora del desarrollo de la regin atrayendo a capitales extranjeros. Finalmente la labor de los Gobiernos Locales deban ser los servicios y la preocupacin por programas sociales, llmese salud, educacin, etc. Luego con la creacin de los Consejos de Coordinacin Regional (CCR) y Consejos de Coordinacin Local la (CCL), creacin la de aprobacin organismos de de los Presupuestos Participativos,

participacin, etc. la descentralizacin se va consolidando en el Per; sin embargo, considero que este proceso est incompleto debido a las siguientes razones:

La superposicin de competencias por la razn de que las funciones del Gobierno Regional y Local han sido tergiversadas por las actuales autoridades. Muchas veces se confunden las funciones de los alcaldes y los Presidentes del Gobierno Regional debido al desconocimiento de ellos en sus labores. Vemos que los Gobiernos Regionales desarrollo no cumplen con sus en labores de ser promotoras del que convirtindose organizaciones burocrticas

administran los recursos otorgados por el Ejecutivo.

El Per todava sigue siendo un pas altamente centralizado ya que segn 8Efran Gonzles de Olarte, Lima concentra el 29% de la poblacin nacional, produce el 48% del PBI nacional, se genera el 55% del ingreso nacional, produce el 70% del PBI industrial,

concentra el 52% de los servicios gubernamentales, recauda ms del 90% de los Impuestos. Ante esto, las regiones solo reciben algo ms de un 15% del presupuesto nacional convirtindolos en meros

receptores de los ingresos del Poder Central.

Escasa

participacin

de

los

ciudadanos

en

los

asuntos

de

los

Gobiernos Locales y Regionales e.

Instituciones Burocrticas ineficientes que impiden un verdadero proceso de descentralizacin.

Ante esto se necesitan de propuestas de solucin que formen regiones que funcionen de manera eficaz y eficiente mediante: 1. La formacin y consolidacin de regiones que se sustenten de manera autnoma afrontando competitivamente los nuevos retos de la globalizacin. Esto se lograr creando macro-regiones poderosas con un sustento poltico, econmico y cultural. 2. La definicin clara de funciones del Gobierno Regional y Local permitiendo cumplir sus roles adecuadamente. 3. Desconcentrar los recursos de Lima a las regiones brindando mayor poder de decisin de estos organismos en la toma de decisiones. Esto se lograr con la voluntad poltica de los gobernantes de turno y el papel fundamental de los legisladores de la repblica. 4. Incrementar pertinentes. la participacin Estos incentivos ciudadana a pueden la ser poblacin econmicos

brindando incentivos desde el CCL y CCR a que tomen decisiones

otorgndoles dinero para desarrollar y financiar sus distintas organizaciones, opinar, sino de tambin votar brindndoles en la toma no de solo el derecho asistir de a decisiones,

programas de capacitacin, etc. 5. Reformar a las instituciones burocrticas del Estado con sendas reingenieras permitindoles ser ms productivas y competitivas en esta nueva sociedad llamada de las Informacin y

el Conocimiento. Con estos elementos podemos consolidar una repblica descentralista que durante ms de un siglo le fue esquivo al Per. Antes de finalizar este ensayo, deseo hacer la comparacin de nuestro pas con relacin a otros pases en Latinoamrica mostrndoles la organizacin poltica que rigen a las distintas democracias en la regin. ESTRUCTURA POLTICA DE ALGUNOS ESTADOS DESCENTRALIZADOS EN AMRICA LATINA

PAS

SISTEMA GOBIERNO

DE NIVEL DE GOBIERNO FORMA DE ELECCIN DE LOS NIVERLES DE

GOBIERNO El presidente es

elegido por sufragio universal por ARGENTINA Estado Gobierno 4 aos con de La cuenta y con su

posibilidad reeleccin. provincia poltica

representativo, Nacional, republicano federal y Gobiernos Provinciales, municipales comunas

su propia constitucin

autoridad mxima es el y Gobernador elegido por 4 aos. Los municipios y las comunas por y son los los regidos intendentes concejales respectivamente elegidos por sufragio directo con un perodo de 4 aos con de

posibilidad reeleccin Eleccin presidente Nacin, BOLIVIA Gobierno Unitario departamentos, provincias secciones

del por

sufragio universal por 4 aos. Designacin al

presidencial y Prefecto (departamento), subprefecto

(provincia), corregidores (cantn). Eleccin directa de

alcaldes por 5 aos El presidente es de la por

repblica sufragio

elegido universal

democrticamente

para un perodo de 5 BRASIL Repblica Federativa, Estado Derecho de Nacin, Estados y municipios aos. Los gobernadores son los representantes de los estados federados elegidos por un perodo de 4 aos. Los (prefeitos) municipios son

elegidos por sufragio universal por 4 aos y estn considerados

dentro de los Estados Federados Pas COLOMBIA descentralizado unitario. Estado de derecho Nacin, departamento municipio y Asambleas Departamentales, Alcaldes, Municipales Concejos y Juntas Eleccin directa del

presidente por 4 aos. Los Gobernadores,

democrtico

Locales (3 aos) Votacin Universal al presidente por 6 aos. El Gobierno Regional

(Intendente)

Municipal (Gobernador) son elegidos por de bajo cargo es el la el de presidente CHILE Estado Unitario Nacin, Regional, Municipalidad Gobierno Repblica ttulo Regional por los de

confianza. El Concejo elegido y el del Concejales

Municipales alcalde

(repr.

concejo municipal) es elegido por 4 aos El presidente es directamente

elegido Estado unitario, Nacin, PER representativo y Regional, descentralizado Gobierno Local Gobierno aos de con

directamente posibilidad El y

por un perodo de 5 reeleccin. Regional

Gobierno

Municipal son elegidos por sufragio universal por un perodo de 5 aos

Fuente: Corts, Patricia: Descentralizacin y Desarrollo Local: Una Mirada desde Amrica Latina. Texto escrito en el documento Cuadernos Descentralistas. Haciendo un anlisis comparativo entre los distintos pases de Amrica Latina, nos damos cuenta que nuestro pas ha hecho avances

significativos en el tema de descentralizacin en los ltimos aos. El Per es un Estado Unitario y en la dcada de los 90 fue considerado como uno de los pases ms centralizados debido a las polticas del nefasto gobierno de Alberto Fujimori. Con la eleccin del Gobierno

Democrtico de Alejandro Toledo, el pas se descentraliz de una manera rpida permitiendo elegir a las autoridades regionales por sufragio universal por un perodo de 5 aos. Sin embrago sus ingresos a nivel Local y Regional no pasan del 15% lo cual es un hecho que debe preocupar al actual Gobierno Central. Pases como Brasil y Argentina son los que ms han avanzado en temas de descentralizacin (paradjicamente ambos Estados son Federales). Sus ingresos llegan alrededor del 45% y ambos pases cuentan con Estados (caso de Brasil) y Provincias (caso de Argentina) que cuentan con su propia constitucin autnoma. Otro pas que ha hecho importantes adelantos en el tema de descentralizacin es Bolivia. Si bien es cierto todava sigue siendo un Estado centralista, los ingresos de los departamentos y provincias estn llegando al 20%. Este caso es parecido al de Colombia ya que en los ltimos aos (sobre todo en la dcada de los 90) sus ingresos en los Gobiernos Departamentales estn llegando al 40%. Un pas que ha avanzado poco en descentralizacin es Chile. Si bien es cierto se estn haciendo debates para la eleccin popular de los Gobiernos Regionales, las autoridades regionales aun siguen siendo elegidas por mandato del presidente. Es ms, los ingresos de los Gobiernos Locales y Regionales solo llegan aproximadamente a un 10% a comparacin del Gob. Central que acapara el 90% del Ingreso Nacional. Segn Dammert "La descentralizacin, tal como la concebimos, consiste en una redistribucin democrtica del poder en el territorio de una nacin. Supone, requiere y expresa una Reforma del conjunto del Estado y de sus relaciones con el territorio y la sociedad. Este enfoque territorial, es lo que constituye la novedad bsica del actual proceso de reforma, pues las propias condiciones y exigencias del desarrollo nacional obligan a superar su concepcin de slo una reforma poltico institucional, para entrelazar el cambio en el Estado con el necesario desarrollo de los territorios. De la manera como se relacionen pendiente" Esta frase de Dammert es muy importante debido al compromiso que tiene el Estado con su propia nacin. No se puede constituir un Estado ambos aspectos depende del destino de esta reforma

Democrtico y Moderno si no existen las condiciones de elaborar un plan de desarrollo dentro de las instancias regionales y estatales. Ante esto, solo nos queda la atenta mirada de seguir afrontando este reto en pleno siglo XXI enfrentando competitivamente la actual

sociedad globalizada del conocimiento y la informacin.

BIBLIOGRAFA

Bustamante

Belande,

Luis: Ciclo

Regionalizacin de

Descentralizacin. Libro Primer del Movimiento Libertas. Tomo I

Conferencias

Corts, Patricia, Cuadernos Descentralistas. Desarrollo del Per y la Regin. Per, ao 2001

Dammert, Manuel: La Descentralizacin en el Per a inicios del S. XXI. De la Reforma Institucional al Desarrollo Territorial, ILPES, Santiago de Chile, abril de 2003

Gonzles de Olarte, Efran: La Descentralizacin, la reforma que falta. Revista Testimonio, 8 de septiembre de 1996 Matos Mar, Jos: Desborde Popular y Crisis del Estado. Edit. CONCYTEC. Ao 1988

Ugarte Ubilla, lvaro: La Descentralizacin requiere de definiciones polticos y tcnicas. Revista Testimonio, 8 de Septiembre de 1996