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史　学　月　刊　　　　　　　　　　一九九八年　　第 五 期

试论中唐财政经济改革的作用
刘太祥
内容提要　中唐时期的财政经济改革, 广开财源, 加强了对财经工作的管理, 形成了一套
行之有效的财经纪律和制度, 对惩治贪赃枉法和偷税漏税有一定的积极作用, 增加了国家的财
政收入, 为中唐以后的政治稳定和发展提供了经济保证。但是, 唐代中后期政治的腐败, 则使财
政经济改革的作用不能充分发挥出来。历史证明, 任何财政经济改革都必须有良好的政治环境
作保证, 政治腐败是永远解决不了财政经济危机的。
关键词　唐朝　财政　经济改革

　 　唐朝自公元 775 年“安史之乱”爆发之 制进行改革, 避免官吏、地主利用浮户偷税、

后, 即由盛唐进入了中唐, 战争频繁, 藩镇割 漏税, 开拓新的财源。 唐代宗大历四年 ( 公元
据, 各自为政, 盛唐的财经政策和管理体制已 769 年) 颁布新税法, 按户等纳税, 官吏按品
经不能适应新形势的需要, 于是, 一批财政经 纳税, 工商业者、寄庄户、寄住户、浮户、客户
济改革家便应运而生, 对财政经济制度进行 一律纳税③。到唐德宗建中元年 ( 780 年) 推行
了一系列的改革。 惩治腐败, 广开财源, 加强 杨炎创立的两税法, 据《资治通鉴》卷 226 载
财经管理工作的制约监督机制, 保证财经工 其法为:
作的正常有序进行, 提高了财政经济管理的 　　先计州县每岁所应费用及上供之数而赋

质量和效率, 使唐王朝能在“安史之乱”
后, 地 于人, 量出以制入。户无主、客, 以见居为簿; 人
无丁、中, 以贫富为差; 为行商者, 在所州县税
方割据连绵不断, 割据势力几次危及政权的
三十之一, 使与居者均无侥利。居人之税, 夏秋
情况下苟延残喘了 150 多年。然而, 对这些财
两征之。 其租庸调杂徭悉省, 皆总领于度支。
政经济改革, 史学界评价褒贬不一。本文试图
据此可知, 两税法改变了按丁纳税的租庸调
比较历史地客观地评述一下中唐财政经济改
制, 不以人丁为本, 而以资产为差, 资产多者
革的作用。
税重, 也就是按贫富等级课税, 这是符合纳税
一　开拓了财源, 增加了财政收入, 为唐
人负担能力的原则。 原来不承担租庸调义务
王朝政治的稳定奠定了坚实的经济基础
的不课户即官吏、客户、僧图户、商人等一律
唐中期的财政经济改革, 首先就是赋税
纳税, 符合负担公平的原则, 扩大了征税的对
政策的变革。 唐初, 赋税政策是租、庸、调制,
①
象, 使国家从豪强地主手中争夺到了大量的
“有田则有租, 有身则有庸, 有户则有调”。
客户。杜佑《通典》卷 7《食货・丁中》
说, 两税
自“安史之乱”
爆发之后, 户籍制度遭到破坏,
法“诚适时之令典, 拯弊之良图”
。《旧唐书》
卷
人民大量流亡变为客户, 各地官吏随意征收
118《杨炎传》
说: 两税法创立, 使“人不土断而
赋税, 自立名目,“民富者多丁, 率为官为僧以
地著, 赋不加敛而增入, 版籍不造而得其虚
免课役, 而贫者丁多, 无所伏匿, 故上户优为
实, 贪吏不诫而奸无所取”。 两税法颁布的当
下户劳。吏因缘蚕食, 旬输月送, 不胜困弊, 率
②
皆逃徙为浮户, 其土著百无四五”。 这就减 ① ②　《资治通鉴》卷 226, 德宗建中元年。
少了国家的财政税收, 需要对原来的租庸调 ③ 《旧唐书》卷 48,《食货志》
。
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年,“是岁, 天下两税之户, 凡三百八万五千七
十有六, 赋入一千三百五万六千七十贯斛, 盐
利不在焉”①。 这虽然不免有夸大之辞, 但也
说明新的赋税政策确实适应了新形势的需
要, 增加了国家的财政经济收入。
中唐统治者在改革赋税政策中, 开辟新
的税源, 增加新的税种, 主要表现在对工商业
征税。 中唐工商业税收政策主要表现在以下
几个方面:
( 一) 盐税。征收盐税始于唐玄宗李隆基,
在诸州设盐课, 依令式征税, 作为国家财政的
主要进项。唐肃宗乾元元年 ( 公元 758 年) , 为
了解决财政经费之枯竭,“盐铁铸钱使第五琦
初变盐法, 就山海井灶近利之地置监院, 游民
业盐者为亭户, 免杂徭。盗鬻者论法。及琦为
诸州榷盐钱使, 尽榷天下盐斗加时价百钱而
出入, 为钱一百一十”②。 榷盐是唐代将盐税
计入盐价, 运销时不再加征的制度。刘晏继承
第五琦盐法, 主要抓生产和销售二个环节。在
生产上, 对盐户“遣吏晓导, 倍于劝农”
, 改进
生产技术, 提高产量和质量。 销售上, 由政府
控制, 利用民间商业渠道, 转销各地, 牟取厚
利。 同时, 自淮北置巡院 13 所, 严禁私自贩
运, 保证国家财政收入。 盐是生活必需品, 与
群众关系至大, 专卖食盐是中唐解决财政危
机的主要办法, 对唐政府的财政收入影响颇
大。 肃、代之际正值平定“安史之乱”
前后, 第
五琦、刘晏先后进行盐政改革, 为平叛和平叛
后的社会安定提供了经济保证。 第五琦总领
财赋十余年, 严禁官吏横征暴敛百姓, 创立盐
法, 转运江淮租赋,“促办应卒, 事无违阙” , 中四年 ( 公元 783 年) , 由户部侍郎赵赞和判
③
“人不益税而上用以饶”。 刘晏先后执掌财
政达 20 多年, 财政税收增加 20 倍, 每岁运米
到关中数十万石。第五琦、刘晏的财政经改革
对中唐的稳定起了重要作用。其后, 宪宗元和
二年 ( 公元 807 年) , 兵部侍郎李巽为盐铁转
运使, 用刘晏的理财方法, 改除盐政的积弊,
将盐利收归度支, 物无虚估, 天下巽盐茶税,
其赢 660 万缗, 岁初收入已达到刘晏季年的
水平, 以后增加额竟三倍于晏时, 奠定了宪宗
元和年间平定藩镇的财政经济基础。 ( 二) 茶
税。 税茶之法始于唐德宗朝, 建中四年 ( 公元
783 年)“度支侍郎赵赞议常平事, 竹木茶漆
尽税之。茶之有税, 肇于此矣”④。
《唐会要》
卷
87《转运盐铁总序》载, 贞元“九年, 张滂奏立
税茶法。 是岁得缗四十一万, 茶之有税, 自滂
始也”
。 实际上税茶应当始于赵赞, 而到张滂
时已完成税茶的立法。据张滂的建议, 于出茶
县及茶山外商人必经之路委所在地税吏将茶
叶定三等估价, 每十税一。 至文宗时, 将税茶
事务交于盐铁使主管, 茶税交于度支。茶税成
为唐廷财政的一大项收入。 ( 三) 酒税。 中唐
所征酒税分为榷曲、榷酒, 或置官店, 以收其
利。广德二年 ( 公元 764 年) 始定酒店之税。广
德二年诏曰:“天下州县各量定酤酒户, 随月
纳税, 此外, 不问公私, 一切禁断。”⑤ 不久一
律官办专卖,“禁人酤酒, 官司置店, 以助军
费”⑥。宪宗元和年间, 榷酒随两税青苗征收,
变成了两税的附加税。 ( 四) 矿产税。 唐德宗
时, 韩洄建议,“山泽之利宜归王者”
, 就是说
山泽之利应由国家垄断, 归盐铁使掌管, 金银
铜铁等矿产品均作为课税对象⑦。 从诸道节
度使、都团练使手中夺回山泽之利, 隶属盐铁
使。宪宗元和二年 ( 公元 807 年) 规定, 严禁私
人采银, 凡采银一两以上者,“笞二十, 逐出本
界”
, 州县官吏, 节级课罪。( 五) 工商管理税和
交易税。 唐德宗建中年间由赵赞建议创立商
税, 于“诸道津要都会之所, 皆置吏阅商人财
货, 计钱每千税二十文”⑧, 其税率为 2% 。 建
度支杜佑建议, 征收“除陌钱”
, 即买卖双方所
① 《册府元龟》卷 488,《邦计部・赋税》
。
② 《新唐书》卷 54,《食货志》。
③ 《旧唐书》卷 123,《第五琦传》。
④ 《旧唐书》卷 49,《食货志下》
。
⑤ 《文献通考》卷 17,《征榷四》
。
⑥ 《通典》卷 11,《食货典》 。
⑦ 《旧唐书》卷 48,《食货上》 。
⑧ 《册府元龟》 卷 504,《邦计部・关市》
。

交的交易税, 其征收额是每贯纳税五十。
上述五种工商税都是首创于中唐, 增加
了国家财政收入, 为唐政权的稳定提供了经
济保证。大历五年 ( 公元 770 年) 韩氵
晃任户部
侍郎判度支,“能储积谷帛, 帑藏稍实” , 德宗
建中年间在平定藩镇之乱的关键时刻, 韩氵 晃 州县三年一造户籍与每年一交赋税的固定联
转 运 江 南、两 浙 粟 帛“府 无 虚 月, 朝 廷 赖
焉”①, 对稳定德宗朝政局起到了重要作用。
宪宗朝对藩镇进行武力平定, 皇甫　任户部
侍郎判度支,“时方讨淮西, 切于馈运, 勾剥
严急, 储供办集, 益承宠遇”②。 程异“尤通万
货盈虚, 使驰传江淮, 财用以给军兴, 兵得
无乏”③, 保证了宪宗平定藩镇的大量军费开
支, 创造出宪宗“元和中兴” 的所谓盛世。
二　加强了财政经济管理中的监督制约
机制, 强化了财政机构的职能, 保证了新经济
政策的实施
中唐统治者为了保证新的财政经济政策
的贯彻执行, 对财政经济管理体制进行了一
系列的改革, 结束了以均田制、租庸调制为其
工作中心的户部四司统治国家财政经济管理
的时代, 形成了财政三司领导下的地方巡院
制, 负责对地方财政税收的监督检查工作, 确
立 了“上供、送使、留州”的财政税收管理体
制。
唐政权建立之初, 国家财政经济掌握在
司农寺、太府寺与户部尚书等有关部门手里:
司农卿掌国家仓库的储积; 太府卿掌国家赋
税财货; 户部尚书职掌全国户口、赋税、土贡
等政令, 其属下有户部、度支、金部、仓部四个
具体工作部门。 户部郎中掌天下州县户口之
事, 分十道以总之; 度支郎中掌度支国用租赋
多寡之数; 金部郎中掌库藏出纳之节, 金宝财
货之用; 仓部掌国之仓庾, 受纳赋税, 出给禄
廪之事④。 而地方州县的刺史和县令既是行
政长官, 又是财政经济的管理者, 其下属有户
曹、仓曹参军负责财政经济管理, 但同时又管
理司法和民政等事务, 州县非但没有专门的
财务管理机构, 连能负担起国家财政经济基
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层工作繁重任务的合格的专职人员也没有。
而且中央户部也没有与州县户曹、仓曹建立
直接的联系, 造成国家财政经济管理体制上
中央与地方的严重脱节, 使其管理职能不能
充分发挥。
“安史之乱”
一起, 中央户部与地方
系一失, 中央户部财政管理职能废弛, 地方州
县户曹、仓曹参军等形只影单, 大兵临头即臣
服其淫威之下, 从而造成财政经济管理的混
乱状态,“纲目大坏, 朝廷不能覆诸州, 四方贡
⑤
献悉入内库, 权臣猾吏, 因缘为奸” , 均田制
下统收统支的财政管理体制已彻底崩溃,“率
⑥
税多少, 皆在牧守裁制” , 地方割据者拥有
财权和军权而自雄。 这种恶果使中唐统治者
认识到, 必须将地方财政经济管理权收归中
央, 建立一个从中央到地方的直属财政经济
管理系统, 强化国家尤其是地方财政管理机
构的职能, 严格财政管理的监督检查制度。于
是就产生了中央三司领导下的地方巡院制
度。
三司, 指盐铁使、度支使和户部使, 是中
央财政经济的直接管理者, 领导地方巡院, 分
工负责一个地区的财政经济工作。 度支使又
称判度支, 控制国家财政开支, 并负责在西北
三川地区催遣上供两税及征收盐利, 对中央
各项预算支出进行筹划和调配, 控制国库出
纳。 如宪宗元和四年 ( 公元 809 年) 诏令度支
山南西道分巡院官, 兼充剑南东西川及山南
西道两税使⑦。 盐铁使负责东南地区催遣二
税, 征收榷利, 管理漕运, 控制中央主要财源,
主管手工业与商业的税收, 盐铁榷利, 竹木茶
漆税、酒税等山林川泽的工商税收政策由其
制 订和实施。 如, 宪宗元和四年 ( 公元 809
① 《旧唐书》卷 129,《韩氵晃传》
。
② 《旧唐书》卷 135,《皇甫　传》 。
③ 《旧唐书》卷 164,《王播传》 。
④ ⑦　《册府元龟》 卷 483,《邦计部・总序》。
⑤ 《册府元龟》卷 488,《邦计部・赋税》 。
⑥ 陆贽:《均节赋税恤百姓》
。
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年 ) 诏令盐铁使扬州留后崔　兼充淮南、浙
西、浙东、宣歙、福建等道两税使, 江陵留后崔
祝兼充荆南、山南东道、鄂岳、江西、湖南、岭
东等道两税使①。判户部即判户部的户部司,
专营全国的商业交易税—— 除陌钱, 负责供
给京官俸料并保管预算外的机动储备金。
地方巡院直属三司领导, 一方面直接征
收榷利即工商税, 另一方面对州县财政税收
实施有效的监督。 中唐确立了地方财政包干
制度, 就是将州县两税财赋分成“上供、送使、
留州”
三部分。杨炎《起请条》
云:“其黜陟使每
道定税讫, 具当州府应税都数, 及征纳期限,
并支留合送等钱物斛斗分析奏闻, 并报度支、
金部、仓部、比部。”② 就是说各地应征收的两
税定额确定之后, 还要按比例划分出中央和
地方的收支数额, 呈报中央, 作为预算指标确
定下来。而州县仍负责二税的征收, 若征收违
制还要依法惩处的。 如元和五年 ( 公元 810
年) 二月户部尚书李仁素奏曰:
　　准元和四年五月敕, 厘革诸道州府应征留
使留州钱物色目, 并带使州合送省钱, 便充留
州给用等。……宜令于管内州, 据都征钱数, 逐
贯均配……一州数, 任刺史于数内看百姓稳便
处置, 其敕文不加减者, 其准州所申为定额, 如
于敕额见钱外, 辄擅配一钱及纳物不依送省中
估, 刺史、县令、录事参军, 节级科贬焉。③
由此可知, 中唐地方财政确实施行了定额分
成的办法, 在规定的征收税额内州县不能随
意增减, 征两税权仍在州县, 而巡院主要是监
督州县税征工作, 保证州县如数交纳上供两
税钱物。地方巡院设置在财赋重地, 并有巡丁
武装, 作为中央财政税收的直属机构驻扎于
地方。 巡院的财政经济事务主要有:“巡防四
方货殖低昂及其他利害”
, 报告地方灾情, 收
榷各种工商税, 储积转运粮赋④。管理地方盐
业事务, 还负责军粮供应。巡院还有监察州县
财政经济工作之权。 据《旧唐书・宪宗本纪》
载, 在元和四年 ( 公元 809 年) , 宪宗批准了御
史台的奏文,“诸州使两税外杂榷率及违敕不
法事, 请委盐铁、转运、度支巡院访状报台司,
以凭举奏”⑤。 巡院中设置的监院官, 是以郎
官、御史为本官任使职的巡院官, 由中央直接
任命, 本身负有监察地方巡院的使命, 设的知
院官为巡官之长。 巡院对地方节镇、州、县财
政经济方面稽察的主要内容有: 赋税是否按
规定处理, 管内仓储是否依法征收和上报
等⑥。稽查的目的是断其地方采用克扣军粮、
隐露户籍、自行征税等敛财之路。
由上可知, 中央三司领导下的地方巡院
财政管理体制的确立, 对地方财经工作进行
监督和检查, 加强了对财经工作的制约和控
制, 从管理制度上保证了唐王朝财政经济收
入的源源不断。 同时, 三司使由皇帝任命, 但
其征收的钱物仍要接受中央行政决策机关
——中书门下的监督检查。元和十三年 ( 公元
818 年) 十月中书门下奏:
　　户部、度支、盐铁三司钱物, 皆系国用, 至
于给纳, 事合分明, 比来因循, 都不剖析, 岁终
会计无以准绳, 盖言根本, 未有纲条, 所以名数
易为盈缩。 伏请起自今以后, 每年终各令具本
司每年正月一日至十二月三十日所收入钱数
及所用数分为两状, 入来年二月内闻奏, 并牒
中书门下。 其钱如用不尽, 须具言用外余若干
见在。 如用尽及侵用来年钱并收阙, 并须一一
具言。其盐铁使所收, 议列具一年收数, 并已支
用及送到左藏库欠钱数, 其所欠亦具监院额缘
某事欠未送到, 户部出纳, 亦约此为例, 条制既
定, 亦绝隐欺, 如可施行, 望为常典。⑦
宪宗批准了这道奏章, 说明中书门下对尚书
省户部和三司使都有权监督检查。这样, 财政
经济管理制度通过改革, 加强了监督制约机
制, 保证了财政经济工作依法进行, 使财政收
入大量增加。 如宪宗时, 盐铁使王播, 推荐程
异为副使出使江淮, 勘问州府上供钱谷,“得
① 《册府元龟》卷 483,《邦计部・总序》
。
② 《唐会要》卷 83。
③ 《唐会要》卷 58,《户部尚书》 。
④ 《新唐书》卷 149,《刘晏传》。
⑤ 《唐会要》卷 60,《御史台》。
⑥⑦　《唐会要》卷 58,《户部侍郎》
。

①
钱一百八十五万贯以进” 。程异又任淮南五
道两税使,“江淮钱谷之弊, 多所铲除” ,“时淮
西用兵, 国用不足, 异使江表以调征赋, 且讽
有土者以饶羡入贡, 至则不剥下, 不浚财, 经
②
费以赢, 人颇便之” 。 程异以盐铁使出使地
方, 催征赋税, 卓有成效, 足见新的财政经济
管理体制发挥了重要的作用。
三　为唐后期提供了财政经济政策和管
理模式, 并深刻地影响了整个封建社会后半
期的经济发展
唐后期自穆宗开始, 赋税政策一直沿用
两税法和工商税, 而财政经济管理体制仍用
三司领导下的巡院制, 并且不断地发展和完
善, 为唐后期的社会稳定和发展奠定了坚实
的经济基础。同时, 中唐财政经济的改革影响
到宋元明清的财政税收政策和财经管理体
制。 就赋税政策而言, 中唐两税法的实施, 改
变以人丁为本而以财产为本征收, 实现了部
分摊丁入亩。 到明代一条鞭法和清代的地丁
银制度, 逐渐全部摊丁入亩, 显然是受两税法
的影响。 工商税自唐后期开始在国家赋税中
占有举足轻重的地位。 榷酒税在唐文宗太和
八年 ( 公元 834 年) 为 156 万多缗, 而榷茶税
在德宗时已岁得钱 40 万缗, 到唐武宗时成倍
增长。到了宋代“州都什财, 除民租外, 全赖商
③
税” 。 清代盐税成为财政主要支柱之一, 史
称:“皇朝受命, 戎衣初定, 滇黔闽粤, 未尽削
④
平, 所需粮饷, 半资盐课。” 以财政经济管理
体制而言, 宋初天下财政归之三司, 三司设
使、副使、判官, 下有盐铁、度支、户部三个机
构, 称为“计相”
。 神宗元丰改制以后, 天下财
政归户部, 下设度支、金部、仓部。中央向地方
派遣财政官员, 主要有转运使, 掌管一路财赋
储积, 稽考帐籍以及考察官吏等事; 发运使掌
山泽财货之源, 漕淮、浙、江、湖六路储廪以输
中都, 而兼制茶盐、泉宝之政, 及考察官吏之
事。 明清二代, 户部下设四司: 民部、度支部、
金部、仓部, 度支部实为财政部, 分为十二司,
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负责地方一省财政经济事务。 还设有宝钞提
举司、各仓库都转运盐使司, 分管财政税收和
仓库事宜。地方上设承宣布政使司, 负责一省
财政。在全国设都转运使六, 负责一个地区的
盐务。这些分区管理财政, 从中央到地方形成
一个自上而下的直属财政管理体制都是源于
中唐的改革。
综上所述, 笔者认为, 中唐财政经济改革
广开财源, 加强了对财经工作的管理, 形成了
一套行之有效的财经纪律和制度, 对惩治贪
赃枉法和偷税漏税有一定的积极作用, 增加
了国家的财政收入, 为中唐和唐后期的政治
稳定和发展提供了经济保证。但是, 我们也应
该看到中唐的财政经济改革是加强专制主义
中央集权制的一种措施, 是为了更有效地搜
刮民财, 加重了对人民群众的剥削, 本身就弊
端丛生。而且中唐以后, 政治腐败, 党争炽烈,
藩镇割据, 宦官专权, 各级官吏贪污中饱, 行
贿受贿, 取悦上司, 求得晋升。 正是由于这种
政治的腐败, 才使经济领域内的犯罪更加严
重, 贪污腐化, 导致财政经济改革的作用不能
充分发挥出来。历史证明, 任何财政经济改革
必须有一个良好的政治环境作保证, 才能发
挥作用, 政治腐败是永远解决不了财政经济
危机的, 必然使财源枯竭, 经济萧条, 引起人
民群众的反抗。 中唐财经改革尽管为其发展
和振兴发挥了重要作用, 终因政治的腐败, 导
致经济的崩溃, 使唐王朝在农民大起义的冲
击下迅速灭亡。
〔作者刘太祥, 1959 年生, 南阳师专《南
都学坛》
编辑部副编审。 南阳, 473061〕
【责任编辑　殷　铭】
　　①　《旧唐书》卷 49,《食货志》
。
　　②　《旧唐书》卷 135,《程异传》
　　③　《宋会要》卷 17,《食货》
。
　　④　《皇朝经世文编》卷 56,《户政》25。