Diploma Superior en Desarrollo Local y Economía Social -

2007

FLACSO 2007
DIPLOMA SUPERIOR EN DESARROLLO LOCAL Y ECONOMIA SOCIAL

PROFESOR: Dr. Daniel García Delgado1

MATERIAL: Bibliografía complementaria

“Estado- Nación y la crisis del modelo. El estrecho

sendero”

3. LA ILUSION DEL DESARROLLO2

“La década perdida reinterpretada desde la agenda

neoliberal no alumbró sino la ilusión de un desarrollo
reencontrado en la primera mitad de los noventa, cuyo final
nos ha despertado a una realidad sobradamente conocida en
la que cada vez menos personas pueden creer en proyectos
colectivos.”

Joan Prats i Catalá, 2002

1
Investigador Conicet, Director Área de Estado y Políticas Públicas de Flacso
(Sede Argentina). e-mail: dgarciad@flacso.org.ar Agradezco a los investigadores
Silvia Lospennato y Sergio de Piero por su colaboración en un debate previo sobre
las ideas principales de este trabajo.
2
Este capítulo forma parte del libro de García Delgado, Daniel, (2003),
“Estado-Nación y la crisis del modelo. El estrecho sendero”, Grupo Norma, Buenos
Aires.
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Introducción

Uno de los roles básicos del Estado es el de garantizar un modelo de acumulación,

apropiación y distribución del excedente con cierto grado de eficacia y
sustentabilidad en el tiempo. Debe asegurar algún tipo de racionalidad del modelo
económico, que maximice las capacidades productivas de sus recursos humanos y
naturales, en un contexto económico, social e internacional dado. Ahora bien, la
crisis de fines de diciembre del 2001 no sólo derrumbó la economía, al poner fin a la
convertibilidad, sino que también cuestionó las lógicas macroeconómicas sobre las
cuales estaban construidas las expectativas de crecimiento de los últimos años y
donde estaban fundadas las expectativas de un modelo de acumulación superador
de la industralización sustitutiva .

La depresión y el default cuestionaron los paradigmas de economía de libre

mercado con desregulación y privatización total y tipo de cambio fijo, cuya
consecuencia fueron 5 años de recesión, 18 millones de pobres, 22% de desempleo
abierto y la confiscación de los ahorristas. Cuestionó el Consenso de Washington,
sobre el que se apoyaban los grupos económicos concentrados y las líneas
neoclásicas locales para plantear el pensamiento único y la exclusión del debate de
cualquier otra estrategia económica. De esta forma, se abrió una crisis orgánica,
que significó el quiebre de un determinado consenso a través del cual intereses más
concentrados del país y trasnacionalizados se proponían como universalizables, es
decir, como válidos para todos, y sobre el cual casi no había posibilidades de
disentir.

Por ello, si algo tiene de positivo una crisis de esta magnitud, es que permite
repolitizar cuestiones que se presentaban antes como técnicas, neutras o
puramente económicas. Permite interrogarse sobre en qué proceso de
globalización nos insertamos, cuáles son bases para recuperar una estrategia de
desarrollo, diferenciándola del mero crecimiento del PBI, y poner sobre la mesa la
relación entre ética y desarrollo3, que fuera marginada durante más de dos décadas
por un período de extremado economicismo y predominio de visiones tecnocráticas
que posibilitaron una fuerte concentración del ingreso, fracturas sociales y exclusión
4
.

En este espacio de oportunidad y de debate acerca del rumbo a tomar, abierto por
la movilización popular de diciembre, nos interrogamos sobre la posibilidad de una
estrategia que conjugue la eventual reactivación con un crecimiento sostenido y
con reversión de la exclusión. Se trata de responder a tres interrogantes: el primero,

3
Cf. Klisksberg, 2002. Asimismo Etzione señala que “la combinación de
descuido a largo y corto plazo de los valores compartidos lleva al debilitamiento
del orden moral y a sus esperadas consecuencias de disfuncionalidad”. Etzioni,
Amitai (2000) La nueva regla de oro, Paidós, Buenos Aires, pág. 117. Cf. también,
de J. C. Scannone y otros (1998), Ética y Economía, Bonum, Buenos Aires.
4
Entre 1959 y 1960, el 20 por ciento más pobre de la población recibía el 7,5
por ciento del ingreso nacional. Argentina era uno de los países con mayor
equilibrio en la distribución del ingreso en América Latina. Hoy, en Alemania, el 20
por ciento más pobre recibe el 9 por ciento, en Estados Unidos, el 4,8 y en Brasil,
el 2,5. En octubre de 2001, según la encuesta de hogares, la distribución de
ingreso para el 20 por ciento más pobre fue el 2,8%. De este modo, no es
sorprendente que, con un proceso de concentración del ingreso tan importante, el
50% de la población esté bajo la línea de la pobreza.
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¿por qué el modelo neoliberal resultó una ilusión para el desarrollo? El segundo,
¿por qué, a pesar de que el escenario más probable de la transición era la caída en
una situación hiperinflacionaria, a fines del 2002 la crisis comienza a tocar un piso,
y se empieza a salir de la recesión? Y la tercera pregunta, a partir de la situación de
emergencia que parece ir llegando a su fin, ¿qué estrategia de desarrollo podría
asegurar un mejor rumbo para el conjunto de la población?

3.1. Modelos previos y la ilusión del desarrollo

a) Modelos de desarrollo en la historia argentina

La Argentina tuvo dos modelos de desarrollo en su historia post-organización

nacional: el primero es el modelo agro-exportador (1880-1930), que se basó en los
recursos naturales del país, con el aporte de la inmigración y de la inversión
extranjera para generar la infraestructura necesaria. Este modelo, que
políticamente coincidía con un orden conservador (Botana, 1977), se basaba en la
constante expansión de la frontera agropecuaria, el desarrollo de ferrocarriles, silos,
frigoríficos, etc., todo ello asociado a una idea muy prometeica del progreso
argentino (A. Cortez Conde y E. Gallo, 1967). Desde allí, se logró un crecimiento
importante con significativas tasas de incremento del producto. Lo cierto, además,
es que en este modelo el Estado cumplió una función estratégica, desde una visión
de largo plazo en relación a la cual diseñaba sus políticas y tomaba medidas.

Este modelo llega a su ocaso con la crisis del capitalismo en 1930, a partir de la
caída del patrón oro y de la relación privilegiada con Inglaterra en la venta de
productos primarios e intercambio por bienes elaborados, por las restricciones en el
comercio internacional. Pero del ‘30 pasaron quince años hasta que la Argentina
gestó un segundo modelo, una nueva visión estratégica de su economía, a través
de lo que se llamó el modelo de sustitución de importaciones (1945-1976), o sea el
modelo de industrialización de la Argentina fuertemente impulsado por el Estado.
Esta nueva orientación estuvo acompañada por una fuerte estructuración del
movimiento obrero que pujaba por la extensión de los derechos sociales (Di Tella,
1994). En este modelo, el gobierno también adoptó medidas tendientes a fortalecer
esta estrategia, básicamente con el apoyo al desarrollo industrial y la distribución o
redistribución de los ingresos que hacían a la fortaleza de la demanda y del
consumo interno, que era absolutamente necesario y funcional a este modelo.

Así, en particular nuestro país, pero también otros de la región –como el caso de
Brasil– tuvieron, entre las décadas del ‘30 y del ’70, una concepción del desarrollo
como crecimiento industrial más distribución del ingreso y pleno empleo, con fuerte
incidencia estatal y de la gran empresa pública. Donde desarrollo era casi sinónimo
de industrialización, acceso a las masas al consumo, empleo asalariado, apoyado en
una fuerte intervención del Estado y planificación de una economía mixta. A ello se
sumó la incidencia de la teoría cepaliana estructuralista, en la visión acerca de
cómo organizar el sector público y las empresas para el desarrollo espacial.
Además, hay que poner de relieve que ese modelo fue impulsado desde la
sociedad, en gran medida, por el sujeto que impulsaba la expansión del Estado de
bienestar, con una mejora en la distribución del ingreso y del poder en ese período:
el movimiento obrero.

A partir del golpe de estado de 1976, comienza a imponerse en la Argentina un

nuevo patrón de acumulación que subsiste hasta hoy. De acuerdo a M. Rapoport
(2002: 330), la dictadura militar destruyó el aparato productivo existente, que sin
duda tenía serias deficiencias, pero que podía corregirse. Pero ello no habría sido un
efecto “no deseado” de la política económica llevada adelante –y en esto
coincidimos con análisis previos realizados por A. Canitrot (1982)–, sino que habría
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tenido motivaciones políticas: cortar de raíz el problema gremial, es decir, dejar sin
sustentación a las fuerzas políticas apoyadas en el poder sindical e impedir
definitivamente la aparición de movimientos populares y contestatarios, cuya base
material era el proceso de industrialización. Y no encontraron mejor manera que
destruir el aparato productivo, las bases sociales de la “alianza defensiva” que
permanentemente retornaba al poder apoyando en su fuerza electoral.

Los cambios políticos de la década siguiente, aún cuando produjeron avances

significativos en lo institucional, como el inicio de la transición democrática, no
implicaron una reorientación de la estrategia económica impuesta por la fuerza bajo
la dictadura militar. La forma de acumulación que se construye entonces sobre las
ruinas del proceso de industrialización, mantiene hoy toda su vigencia. Es por eso
que hablamos de una nueva forma de acumulación y reproducción del capital. El
patrón de acumulación del último cuarto de siglo es denominado de distintas
formas: “modelo aperturista”, “neoliberal”, “rentístico-financiero”, etc., pero lo
cierto es que a partir del Consenso de Washington, ya no se habló de desarrollo,
sino de crecimiento. Y tampoco se le asignó ningún papel al Estado en el mismo: lo
que mejor podía hacer éste era retirarse y dejar todo al mercado y a la empresa
privada. En los ‘80, el Banco Mundial redefinió el desarrollo, no ya como crecimiento
económico nacional, sino como “una participación exitosa en el mercado mundial”.
En el corazón del nuevo modelo había un vuelco completo desde la producción para
los mercados domésticos a la producción para el mercado mundial, señalándose la
subordinación de los circuitos locales de acumulación a los nuevos circuitos
globales.

Los programas de ajuste estructural iniciados ya en los ‘80 convocaban a la

eliminación de la intervención del Estado en la economía, de la planificación pública
y de la regulación de los Estados-nación de las actividades del capital en sus
territorios. Se trataba de alcanzar, en cada país y región del mundo, condiciones
para la movilidad, la libre operación y la expansión del capital. Estos programas
llegaron a ser los más importantes mecanismos para ajustar las economías locales
a la economía global. Además, con ellos se generó una reestructuración masiva de
los aparatos productivos en estos países (por ejemplo, caída de sectores
industriales pequeños y medianos, textiles). En el modelo neoliberal, la
estabilización el paquete de medidas fiscales, monetarias, de cambio y adicionales,
introducido para lograr la estabilidad macroeconómica, es seguida por “el ajuste
estructural”, que implicaba varios elementos: liberalización del comercio y de las
finanzas, lo que abría la economía al mercado mundial; desregulación, que removía
al Estado de las decisiones en materia económica (pero no de las actividades en
donde sirve al capital); y privatización de las esferas públicas que pudiesen afectar
la acumulación de capital, es decir, una modificación de 180º acerca de la
concepción según la cual criterios de interés público o de bien colectivo pueden
operar sobre la ganancia privada y regular al mercado. Esto ha sido, entonces, lo
que ha predominado desde el Estado, la lógica del ajuste permanente y del “no hay
alternativa” que aprisionó a los partidos políticos durante los ’90.

b) Las consecuencias del nuevo modelo

Es indudable que el nuevo modelo produjo un cambio en el funcionamiento de la

economía argentina. En ello tuvo mucho que ver la plena prevalencia del
capitalismo a escala internacional, de carácter triunfalista, con la caída del Muro de
Berlín en 1989. Justamente en el mismo año, nuestro país sufría la hiperinflación,
situación dilemática que facilitaba la nueva articulación entre liberalismo y
democracia. En tal contexto, se produjo una reorganización económica impregnada
por el triunfo del capitalismo neoliberal y la primacía de las ideas clásicas y
neoclásicas de la economía, las que, de alguna manera, se tradujeron en lo que se
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llamó el Consenso de Washington5. Y por las circunstancias históricas señaladas, la

Argentina aceptó todas las máximas de dicho orden: la apertura unilateral de la
economía (lo que contribuyó a la estabilidad de precios), el régimen de
convertibilidad, las privatizaciones, las desregulaciones. Todo fue parte del nuevo
modelo, y se presumía que el libre funcionamiento de los mercados permitiría, de
alguna manera, por derrame, el crecimiento de la economía argentina y un
beneficio generalizado.

Lamentablemente, esto no sucedió. Cuando se analizan las consecuencias de este

nuevo modelo, se encuentra que sí hubo estabilidad de precios –es más, el
problema era la deflación, más que la estabilidad– así como aumentos importantes
en la inversión en algunos tramos de la década del noventa y, por lo tanto, un
aumento de la productividad, pero que también es cierto que esto fue llevando a
una economía con una enorme vulnerabilidad externa. De esta forma, la Argentina
se convirtió en el país que más fuertemente recibía los shocks externos, porque no
tenía forma de enfrentarlos. Esto inducía una altísima volatilidad y agudizaba los
ciclos económicos provocando una fuerte concentración, lo cual estaba en
contradicción con la presunción neoclásica de que, en un marco de libertad, los
mercados con competencia funcionan y generan el óptimo económico. Aquí, en
realidad, el sistema provocó concentración, y no más competencia6.

Se produjo una ruptura de las cadenas productivas, propia de la apertura y de los

precios relativos, o sea una ruptura importante en términos de sustitución de
insumos nacionales por insumos importados. Básicamente, en algunos sectores se
desencadenó un proceso importante de desnacionalización de la economía. Hace
una década, de las diez compañías más grandes que operaban en la Argentina,
siete eran locales, mientras que ahora sólo dos son de origen nacional. Así nos
hemos quedado con menos empresarios nacionales, justamente cuando lo que
queríamos era asumir el capitalismo más plenamente, y las consecuencias han sido
el alto desempleo que comenzó a exhibir la economía argentina, la falta de
competencia y de competitividad. Esto último constituye un problema grave, que
debe ser observado desde distintos puntos de vista, ya que es un tema clave de la
economía nacional. Así, con el predominio de mercados financieros especulativos
prosperó el aumento de la demanda de crédito y el arbitraje de activos y pasivos
financieros, aunque ello no tuviese nada que ver con la actividad real de la
producción, inversiones, comercio y empleo7.

El problema de la competitividad, entonces –entendida como la capacidad de la

producción nacional para competir en los mercados externos y en el mercado
interno–, está en la génesis explicativa tanto del desequilibrio externo como del
5
En noviembre de 1989, el Instituto de Economía Internacional convocó en
Washington a un encuentro sobre “El ajuste en América Latina: ¿cuándo ha
sucedido?”, en el que se pretendía establecer el estado del arte tanto de las
políticas de ajuste como de las actitudes nacionales en relación a las reformas
implicadas. John Williamson –“What Washington Means by Policy Reform”, en John
Williamson, ed. (1990) Latin American Adjustment: How Much Has Happened?,
Washington, Institute for International Economics–, intentó un sumario de las
coincidencias entre los presentes en la reunión que pronto devino en un auténtico
manifiesto para la reforma económica (privatización, apertura, descentralización,
desregulación, liberalización, todo al mercado como sinónimo de eficiencia,
eficacia, y clave del progreso).
6
Mario Cafiero y Javier Llorens (2002) sistematizan la construcción de las
sucesivas deudas externas y la fuga de capitales. Allí impresiona la semejanza de
actitudes políticas adoptadas en las crisis de 1825, 1890-1893, 1930, 1981, 1989 y
2001.
7
Cf. Aldo Ferrer, “Paradojas de nuestra economía”, Clarín, 12 de diciembre
de 2002, pág. 21.
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desequilibrio fiscal. La falta de generación genuina de divisas a través del comercio

exterior obligaba al incremento permanente de la deuda externa, con el
consiguiente impacto creciente sobre el presupuesto por el pago de los intereses
correspondientes. No estamos diciendo, por supuesto, que los problemas fiscales de
la Argentina provengan solamente del endeudamiento, pero sí que es un tema de
altísima significación.

Es cierto que la Argentina todavía tiene que hacer muchas otras cosas hacia futuro
en términos de solvencia fiscal y eficiencia de la gestión estatal, pero lo concreto es
que esta falta de viabilidad externa, con este impacto sobre lo fiscal, generó un
impacto sobre lo social. De hecho, el permanente ajuste del gasto público terminó
traduciéndose en peores servicios para la población en lo que hacía a educación,
salud, infraestructura, seguridad, etc. Y este conjunto de factores, además, estaba
impactando muy negativamente en la estructura político institucional. Así, el
problema de la viabilidad de la Argentina en términos de crecimiento excedía
largamente lo económico.

Es que la Argentina tenía ciertamente, luego de diez años de aplicación de los

programas neoliberales, un problema económico, pero además un serio problema
político. En general, a éste se lo ha querido visualizar en términos del costo fiscal de
la política, lo cual no deja de ser cierto: hay excesos y una gran ineficiencia en el
gasto de la política. Pero, como vimos en el capítulo anterior, referir la demanda
ética del Estado sólo a los términos de la moralidad de los políticos, más que a la
ética de determinadas políticas públicas o de la concepción misma de la política
(bien común o forma de organización del poder, y determinadas opciones en
orientación económica), es reducir la cuestión injustificadamente, o con una única
justificación: la derogación del cuestionamiento ético en lo que hace a cuestiones
que podríamos llamar “estructurales”, a fin de “naturalizarlas.

c) Diversas conceptualizaciones e ilusión del desarrollo

Sin dejar de asociarse, en la macroeconomía nacional, a esta visión neoliberal del

crecimiento del PBI, determinadas instituciones y organismos multilaterales
promovieron al mismo tiempo conceptos diversos del desarrollo. El de desarrollo
social, promovido por el Banco Mundial, iba de la mano con los enfoques de
Kliksberg sobre la gerencia social, de la necesaria articulación de las políticas
sociales con las organizaciones de la sociedad civil, el empowerment de individuos
para poder salir de la pobreza. Ese desarrollo social era en realidad política social
focalizada apuntada al fortalecimiento de organizaciones de la sociedad civil, o de
apoyo a microemprendimientos en el sector informal, pero que escindía el análisis
lo social de lo económico, los efectos de las causas y terminaba despolitizando la
cuestión social como un problema técnico. Se asociaba también a la idea
culturalista de la pobreza –a lo Amartya Sen 2000) –, que deja de lado su
vinculación con la distribución del ingreso, el empleo, la capacidad de negociación
internacional, y las tendencias predominantes en el capitalismo global, ampliacion
de las brechas de riqueza, a tecnológica, etc., y se focaliza en las capacidades de
los pobres para alcanzar su autorrealización y para potenciar sus propios recursos.

Por su parte, el concepto de desarrollo humano, elaborado por el PNUD (1993),

trataba de incorporar la visión de que el desarrollo debía reconocer otros
indicadores además del PBI, estándares comparativos homogeneizables a nivel
mundial (particularmente, indicadores de calidad de vida, esperanza de vida, de
salud, de educación, sostenibilidad ambiental, derechos humanos, etc.). Pero si bien
tomaba distancia de la reducción neoclásica de buscar sólo el crecimiento como
objetivo de la actividad económica, al mismo tiempo, esta conceptualización
aparecía desvinculada de las orientaciones económicas predominantes a nivel
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macroeconómico, así como de sus resultados concretos en relación a esos

estándares proclamados y de uso comparativo a nivel mundial.

Otro concepto que logro cierto éxito de difusión en los últimos años, vinculado a
múltiples prácticas de los municipios, fue el de desarrollo local (Arocena, 1995). La
idea es que ahora el desarrollo tendría que ver básicamente con las potencialidades
de los gobiernos municipales para impulsar un desarrollo endógeno o “desde
abajo”, junto con sus sociedades. O sea, que habría terminado la etapa de pensar el
paradigma “desde arriba”, y quedaba solamente la de impulsar las gestiones
locales. El desarrollo se iba a lograr sumando a esto el aumento del capital social
(conexiones y confiabilidad entre las organizaciones de la sociedad civil) e
independizándose del manejo de la economía nacional, conectándose directamente
con la economía global. Si bien con logros muy positivos en determinados
municipios, esta perspectiva no era pasible de ser desvinculada del resultado de la
economía nacional: en última instancia, las posibilidades de las ciudades son muy
diversas si aquélla crece o no, si se genera desigualdad y aumento del desempleo
estructural general, o si, no, así como si serán favorecidas o perjudicadas según el
tipo de perfil productivo que se termine conformando desde la macroeconomía
nacional.

De hecho, las críticas a esta perspectiva son varias. Además de descontextualizar

los desarrollos locales de la lógica macroeconómica dominante en el país, la
ortodoxa, que iba en dirección a la desestructuración productiva, concentración de
la renta y tras nacionalización de la propiedad, la también pone en jaque la
posibilidad de tal desarrollo por el perfil de la ocupación del territorio.
Principalmente en los países del Sur –como dice Cacia Bava (2002)–, donde la
explosión urbana concentra la mayor parte de la población en regiones
metropolitanas, donde la mayoría integra el sector informal, donde el Estado se
torna cada vez más ausente y ya no controla todo el territorio y la violencia y la
criminalidad crecen amenazadoramente.

Por último, la idea de desarrollo sustentable surgió para integrar las visiones
progresivas de desarrollo en relación con la justicia social, la distribución del ingreso
y el mayor empleo, con nuevos aspectos como el cuidado del medio ambiente y la
sustentabilidad en el mediano plazo. Sin embargo, cabe advertir al respecto que,
actualmente, parte del discurso neoliberal apela también al principio de la
sustentabilidad del desarrollo para ecologizar la economía y legitimar nuevas
formas de apropiación, por parte de grandes empresas, de la biodiversidad de los
pueblos pobres del sur, del agua potable, bosques y otros recursos naturales no
renovables.

Lo cierto es que estas visiones sectoriales del desarrollo, que se incorporaron al

trabajo de numerosas ongs y fundaciones, no alcanzaron a compensar el impacto
desarticulador de la orientación macroeconómica dominante sobre el conjunto de la
economía y, en algunos casos, despolitizaron y sirvieron para fragmentar la
problemática. Es que, si definimos desarrollo como algo más que crecimiento del
PBI (e incorporamos distribución del ingreso, empleo, etc.), descubrimos que, en
estos 15 años, en Argentina no hubo realmente desarrollo. Pudo haber crecimiento
del PBI –discontinuo, además, y en serrucho–, pero al mismo tiempo se promovió
explícitamente una tendencia a la concentración y trasnacionalización del ingreso y
de la propiedad, y a la fuga del excedente por diversas vías (remesas al exterior,
pago de deuda externa, creciente evasión de capitales, etc.).

En realidad, lo que se produjo fue una suerte de “crecimiento invertido” –como

señala R. Lavagna (1996)–, cada vez más basado en un perfil productivo de
especialización en commodities y en servicios. En vez de generar una economía
más compleja e integrada, se involucionó hacia otra más simple, que no generaba
integración horizontal y vertical sino que, en vez de aumentar la densidad
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tecnológica y el valor agregado de la producción, la reducía. El desconcertante

resultado fue la emergencia de un patrón de especialización exportadora
excesivamente reprimarizado, con incrementos de la productividad que convivieron
con la expulsión de mano de obra y con escaso fomento al desarrollo de nuevos
emprendimientos productivos8.

En este sentido, la ilusión apoyada en el éxito inicial de la derrota de la inflación

junto a tasas de crecimiento, fue creer que crecimiento era igual a desarrollo y que
si nos volvíamos rápidamente hacia un capitalismo totalmente desregulado y
abierto, ingresaríamos al primer mundo. La ilusión de que un peso era igual a un
dólar y de que la convertibilidad duraría para siempre, o de que el sistema
financiero podía ser fuerte y seguro e independizado totalmente de una economía
real en declinación. En este sentido, el nivel de ingresos que se alcanzó en los ’90
se ubicaba en torno a los 9.000 dólares por habitante promedio anual. Hoy surge
con bastante claridad que dicha situación era una ficción. El endeudamiento
excesivo y la venta de activos públicos y de casi mil empresas privadas fueron los
factores que permitieron durante una década un nivel de consumo público y privado
mucho mayor que la riqueza que se estaba generando. El ajuste no pudo ser
transitado en forma adecuada, y hoy nos enfrentamos a un nivel de ingresos por
habitante por debajo de los 3.000 dólares, nivel que también parece ser ajeno al
potencial de la capacidad productiva de la Argentina.

La ilusión fue también haber convertido un instrumento (la convertibilidad) en una

ideología, y las privatizaciones, un medio para mejorar la eficiencia del gasto, en un
fin en sí mismo. Ilusión alentada por el fundamentalismo de la globalización, por sus
gurús y expertos locales, el creer que la concentración y la inequidad derramarían
sobre el conjunto de la población, que competitividad y eficiencia se lograrían
dejando sin ninguna regulación a los mercados y empresas. Y que la globalización
era una suerte de “aldea global”, plena de oportunidades para las sociedades en
desarrollo, cuando en realidad, como bien señala Celso Furtado (2000), contribuye a
desestructurar los sistemas productivos a favor de las empresas que planifican sus
inversiones a escala internacional, a concentrar el poder político, a ampliar la
brecha de productividad y a introducir una desestructuración cultural.

La ilusión, finalmente, fue aquella de que las “buenas políticas” del recetario del
Consenso de Washington nos permitirían superar definitivamente el modelo de
industrialización hacia adentro, podarían drásticamente los estados ineficientes
(burocráticos, clientelares) y permitirían la floración de mercados cada vez más
complejos, eficientes y abiertos, erigidos en fuente de todos los bienes, y de los que
dependiera la fortaleza de la ciudadanía y democracia para estas sociedades. Una
ilusión que entronizó al mercado como un nuevo ídolo, a partir de haber creado una
usina ideológica que convenció a la gente de que lo bueno era desregular, privatizar
e internacionalizar todo. Usina de carácter mediática que fue creada por lo mismos
sectores que habían causado la hiperinflación.

Paradojalmente, si toda una región fue puesta en riesgo de fragmentación por la

implementación forzada de estas políticas, estos resultados contrastan con los más
positivos de los países que creyeron que no existía solución preestablecida e
iniciaron su propio camino de aprendizaje. En primer lugar, los países del Sudeste
Asiático, pero también podemos señalar los logros de China y la India en
crecimiento sostenido durante este mismo período, y el caso de Irlanda, ejemplo de
creatividad y de direccionalizar la inversión externa en determinados sectores para
la exportación, de tomar un camino propio (Forteza, 2001). Para concluir puede
decirse que los políticos, en los ’90, tuvieron demasiada confianza en las finanzas, y

8
Cf. Bernardo Kosacoff, “El desafío de la hora”, en Clarín (Económico)
3.11.02, pág. 24.
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cuanto más amplia fue la liberalización financiera hacia la cual se movieron los
países, más grave resultó la crisis. En aquellos países que resistieron, en cambio –
Taiwan, India, China, Chile, Malasia–, donde no se dejó entrar a los capitales de
corto plazo, la crisis fue mucho más moderada.

3.2 La transición: en búsqueda de un piso a la crisis

Las dramáticas escenas con que se derrumba el gobierno aliancista y todo un

modelo económico a fines del 2001 son mundialmente conocidas, así como la
represión a la movilización popular por parte del gobierno de De la Rúa. Menos
conocidas son, quizás, las decisiones económicas que llevaron la crisis a una
situación inmanejable y las dudas generalizadas en el exterior sobre la posibilidad
del país de mantener la paridad con tan poca obtención de divisas legítimas y con
un nivel creciente de endeudamiento. Mientras tanto, en el gobierno republicano de
los EE.UU. se instalaba una nueva doctrina económica que apuntaba a rechazar
salvatajes que supuestamente favorecerían a los rentistas (“riesgo moral”). Todo
ello provoca que se dejase a Cavallo librado a su suerte, en medio de una
sistemática salida de capitales y que el ministro, entonces, antes del colapso total
del sistema financiero, instalara el “corralito”.

Tras el Plan déficit cero, la caída de la economía sin crédito externo, y luego el
“corralito”, el repudio de Cavallo y la huída del presidente, la declaración de default
era inevitable. Lo que no lo era tanto fue la devaluación y pesificación asimétrica, la
declaración de emergencia y reprogramación de los depósitos y posteriormente la
incorporación de controles más estrictos con el “corralón”, decisiones todas que
dividieron las aguas dentro del establishment9. En el contexto de efervescencia
popular que antecede y continúa a la caída de De la Rua, se concreta una ruptura
en el poder económico: por un lado, quedaron los bancos agrupados en la
Asociación de Bancos de Argentina, la Sociedad Rural, las cámaras de comercio, de
productos alimenticios (Copal) y las empresas privatizadas que se manifiestan a
favor de la defensa de la convertibilidad, y, por otro, la Unión Industrial y la
Confederación de Entidades Rurales se manifiestan a favor de la devaluación
(Godio, 2002: 126).

La ruptura generalizada de los contratos se enmarcó en una situación de

incertidumbre total, en donde todos los actores se sentían afectados, y donde la
imagen de la “manta corta” graficaba la encrucijada en que quedaba un gobierno
que, al querer proteger algún interés legítimo (por ejemplo, el de los deudores en
dólares) mediante una política, afectaba al instante otro casi tan válido como el
primero (ahorristas). Es que el salir de un régimen como la convertibilidad tiene un

9
“La convertibilidad, con una paridad un peso - un dólar, coexistía con un
nivel exiguo de reservas del Banco Central y con una deuda externa impagable. La
salida de semejante situación –dice Aldo Ferrer– fue caótica. La devaluación y la
pesificación eran inevitables. Pero la primera excedió ampliamente lo necesario
para restablecer una paridad razonable del peso. La segunda, a su vez, se realizó
de tal manera que impuso una distribución inequitativa de los costos patrimoniales
provocados por la conversión compulsiva de los activos y pasivos bancarios y de
contratos entre particulares, denominados en dólares. A fines del primer trimestre
del año imperaba el desorden en los tres ejes en que se sustenta toda economía
organizada: el sistema financiero, el presupuesto y el régimen cambiario. La nueva
caída de la producción y el empleo y la reaparición de una inflación mensual de
dos dígitos revelaban la magnitud del impacto del derrumbe del modelo neoliberal
sobre la economía real. No es extraño que, en semejante escenario, prevalecieran
pronósticos apocalípticos sobre el futuro inmediato del país y su economía”. Aldo
Ferrer, art. cit.
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costo muy alto y, en la mayoría de los casos, los países que abandonaron el patrón
oro salieron tarde y mal, porque se plantean tantos problemas que siempre
terminaba siendo la realidad la que se encargaba de imponer una salida. De esta
forma, en pocas ocasiones se sintió que se gobernaba en una situación con tan
poco poder estatal, con menos confiabilidad de la sociedad y con un contexto más
adverso de organismos internacionales. Extraña paradoja en realidad, de que en la
búsqueda de un modelo de sociedad de mercado, de un capitalismo sin regulación
alguna y sin Estado, se terminara en un capitalismo sin crédito interno ni externo y
con ahorristas estafados por los propios bancos.

En consecuencia, el contexto, a principios del año 2002, no podía ser más negativo
para la instrumentación de las decisivas medidas que, necesariamente, debían ser
adoptadas. La devaluación cambiaria y la desdolarización de los contratos
(incluyendo la pesificación asimétrica de los depósitos y créditos bancarios) fueron
los elementos básicos que diseñaron el nuevo esquema económico.
Simultáneamente, se iniciaron complejas negociaciones con el FMI y se dieron a
conocer los lineamientos de los programas fiscal y monetario. Los objetivos
principales de la transición fueron consolidar una efectiva modificación de los
precios relativos en favor de los bienes transables internacionalmente, procurando
al mismo tiempo evitar los riesgos de un proceso hiperinflacionario, pronosticado
como inexorable por los sectores de opinión que habían sostenido el régimen de
convertibilidad hasta sus últimas consecuencias.

Ahora bien, en este difícil contexto, algunos de los errores iniciales del gobierno del
presidente Duhalde fueron el promover una coalición productiva en medio del
derrumbe. Pensar que era factible llevar a cabo un rápido lanzamiento de la
economía cuando recién comenzaban a sentirse los cimbronazos de la caída y de la
sanción internacional. Establecer un acuerdo con grandes concesiones a sectores
empresariales industriales como la UIA (De Mendiguren), sin demasiadas
contraprestaciones de parte de éstos. Y no producir una solución más eficaz en la
resolución de la bomba de tiempo que significaba gobernar en la emergencia con la
Corte menemista. Pero a diferencia de otros países que sufrieron crisis financieras
(México, por ejemplo, que rápidamente encontró un piso, rebotó y creció –modelo
de V–, o Brasil, más cerca, que encontrado el piso se estabiliza y luego comienza a
crecer –modelo de U–), la Argentina, que venía en recesión desde hacía cuatro años,
inicia una caída en picada (del PBI, empleo, etc.) cuyo piso era imposible de prever
y que se orientaba a un -modelo de plano inclinado ( \ ) amenazando con un
descalabro aún mayor.

Hacia mediados de año, a partir de la asunción del ministro Lavagna, comenzó a

observarse que las variables macroeconómicas tendían a equilibrarse, a pesar de
las dificultades en las negociaciones con el FMI y de los efectos adversos de los
amparos judiciales sobre la certidumbre del programa monetario. Se comenzaba a
palpar el fondo: la estabilización del tipo de cambio, el descenso de la tasa de
inflación y la obtención de superávit primario en las cuentas fiscales fueron las
principales manifestaciones de un escenario más controlado junto con pagos de la
deuda con los organismos multilaterles por mas de 5400 millones a pesar del
default. Con posterioridad, también se verificó un aumento en las reservas
internacionales de divisas del BCRA, un abrupto descenso en los redescuentos
otorgados por dicha institución al sistema financiero y un incremento neto en los
depósitos del sistema bancario.

Bajo estas nuevas condiciones, comenzó a evidenciarse signos de reactivación

productiva –después de cuatro años de vigencia de un ciclo recesivo–, liderada por
aquellas actividades más vinculadas al comercio exterior, ya sea por la vía de las
exportaciones o de la sustitución de importaciones por producción local. El proceso
de reactivación no presenta un dinamismo más acentuado por diversos factores,
pero especialmente por la falta de crédito ante la crisis bancaria y por la debilidad
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de la demanda interna, afectada por los altos niveles de desocupación y pobreza

generalizada. De todos modos, después de la prolongada agonía del régimen de
convertibilidad y de la explosiva modificación del contexto macroeconómico, la
crisis alcanza un piso a partir del cual podrian comenzar a revertirse los signos
económicos más negativos de los últimos tiempos. Y si, en los ’90, el tipo de cambio
bajo favoreció a los servicios y perjudicó a la producción de bienes transables, en la
nueva etapa se invierte esa ecuación. Los sectores que fueron más dinámicos
durante los años ’90, son ahora los más perjudicados. Por el contrario, los sectores
que producen bienes que se pueden exportar o que son sustitutivos de las
importaciones resultaron beneficiados por la salida de la convertibilidad. Las
companías de luz, gas, electricidad y las telefónicas sufrieron una abrupta caída de
su valor, bajó el consumo de sus clientes en un mercado deprimido por la recesión,
y se vieron obligadas a pagar en dólares las deudas que tomaron con acreedores
cuando en la Argentina el peso valía lo mismo que el dólar. Pero aunque se produjo
un cambio brusco de los precios relativos, la devaluación no trajo aparejado el
proceso de inflación descontrolada que había sido preanunciado.

En ese sentido, ¿qué fue lo que posibilitó que la crisis encontrara un piso? ¿Qué
impidió que se produjera el peor de los escenarios, hiperinflación, derrumbe del
sector financiero y del gobierno de transición y gobierno off shore?10 ¿Cómo fue que
la Argentina pudo sobrevivir al Fondo? Para comprender el real peso de estas
preguntas, hay que tener en cuenta que mientras gobierno y sociedad buscaban
afanosamente estabilizar las variables, varios de los principales actores externos e
internos, entre ellos grupos económicos importantes (bancos extranjeros y medios
de comunicación, y el cuadro principal político jurídico del menemismo), apostaron
a una profundización de la crisis, en orden a forzar una vuelta máxima de
consumación del modelo, de ir “un piso más abajo”, para que el derrumbe no se
redujera sólo a lo económico, sino también arrastrase a todo el sistema político,
para que la crisis tuviera una resolución extrema: dolarización, banca y aun
gobierno off shore, hiperinflación, bonos compulsivos y convocatoria a elecciones
en una situación dilemática11.

Afortunadamente, tres factores impidieron esa caída “un piso más abajo”:

i. El no encapsulamiento de la crisis. El “contagio” en los países vecinos desmintió

uno de los supuestos sostenidos por el Fondo Monetario en el manejo que hizo de la
crisis: que el castigo sólo lo sufriría la Argentina. Una luz roja se prendió en la región
10
Algunas afirmaciones al respecto. De Jorge Avila (Cema): “No habrá moneda
ni banca por dos generaciones; esto termina en una hiperinflación” 31.05.02,
www.CitiEconomica.com. Durante los primeros seis meses del año, los diarios se
inundaron de presagios de catástrofe vertidas por economistas mediáticos. López
Murphy, 22 de abril, El Cronista: “El sistema financiero se va a quedar con pocos o
ningún depósito; van a pasar muchos años antes de que un argentino vuelva a
hacer un plazo fijo en el país”. Broda, el 24 de abril, dijo: “Nuestra crisis actual es
propia de los gobiernos débiles; son problemas domésticos que no van a contagiar
a nuestros vecinos. En este caso la crisis está acotada solo a nuestro país. Por eso
el FMI no se preocupa por ayudarnos”. Pedro Pou, 20 de enero: “Las condiciones
para una política monetaria independiente no están dadas. Sus beneficios son
ilusorios y las modificaciones al tipo de cambio son desestabilizadores políticos. A
medida que aumente el dólar libre, los efectos patrimoniales de la devaluación
amenazan con desintegrar la Nación.”
11
En círculos de Washington, se piensa en hipótesis tales como que cuando
los gobiernos nacionales demuestran ser incapaces de controlar el gasto público y
evitar las crisis financieras y monetarias, la comunidad internacional, representada
por el Fondo, podría o debería nombrar una especie de “procónsul” encargado de
gestionar de la mejor manera los intereses del país, iluminado por el vigor de la
ciencia económica. Esto fue propuesto para nuestro país por Rudiger Dornbuch.
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a partir de la crisis en el sistema bancario de Uruguay, que mostraba que no se

trataba sólo de un problema de la Argentina, ni tampoco de una cuestión
meramente vinculada a la corrupción, dado que Brasil también llegaría a pedir una
reprogramación, si bien no a un default de su deuda interna y externa. Estas
señales de peligro hicieron recuperar la plausibilidad de los grandes salvatajes
demócratas, como efectivamente sucedió con Uruguay y Brasil. La crisis podría
provocar un impacto negativo en el Banco Mundial y el BID (pérdida en la
calificación), por cesación de pagos. Asimismo, podría dar lugar a problemas para la
hegemonía de EE.UU. en la región, fuera por agudización de la situación de Brasil
con un gobierno de izquierda, o por provocar que los próximos candidatos a
gobernar los países de la región fuesen “aislacionistas”. De este modo, se produjo
una escisión entre los gobiernos del G7 y la tecnocracia del Fondo, reacia a
negociar, donde los primeros viraron desde una posición dura inicial, de sancionar a
Argentina por el default, hacia otra posterior de no entorpecer innecesariamente
sus intentos de estabilización.

ii. Hábil manejo de la política cambiaria, y una negociación responsable con los
organismos multilaterales. Además de implementar una política cambiaria y
monetaria correcta, que permitió controlar el dólar y detener la inflación y la caída
productiva, el Ministro hizo entrar en la negociación a los gobiernos del G7,
buscando en un plano político la resolución que en el nivel técnico estaba
bloqueada. De este modo la negociación con los organismos multilaterales pudo
incorporar asi consideraciones éticas, unificó capacidad con dignidad. Como bien
señala Kliksberg (2002), la relación entre ética y desarrollo fue olvidada en la última
década y media, y esta relación estuvo particularmente ausente en la negociación
internacional de la deuda. En efecto, la relación entre tecnocracias nacionales y
organismos multilaterales mostró una absoluta inexistencia de criterios éticos o de
equidad, en las negociaciones en torno a las políticas de ajuste y de renovación de
deuda vieja por nueva.

Esta perspectiva ética en relación con las últimas negociaciones se manifiesta a

través en diversos hechos: en primer lugar, la existencia de una mayor publicidad
de la información sobre lo que se negociaba y la posición de los actores. Hasta
mediados de este año, la posición oficial era que el apoyo del Fondo era cuestión de
vida o muerte, y toda la política económica estaba paralizada a la espera de la firma
del acuerdo. Desde entonces, la postura oficial se apoyó en otros criterios. A saber,
primero, el acuerdo es conveniente, pero no a cualquier precio. Segundo, lo único
que se espera es la postergación de los vencimientos próximos con los organismos
multilaterales, y no fondos adicionales; tercero, si no hay acuerdo, no se vendría el
mundo abajo, y cuarto, en tal caso, no se utilizaron las reservas internacionales
disponibles para pagar12. Este posición asumida por el gobierno así como en
diversos puntos, como el de no a los bonos compulsivos, terminaría siendo clave en
el cierre de un acuerdo de corto plazo para regularizar en lo inmediato la situación
financiera con los organismos multilaterales e iniciar el proceso de reestructuración
de la deuda pública con el resto de los acreedores. De este modo, la situación de
fuerte desconfianza en la banca, que se pensaba definitiva (llegándose a propiciar
una banca off shore), no impidió que la gente renovara depósitos en vez de correr
hacia el dólar, ni reestructuración no dramática de la banca y sin una conculcación
total de derechos, ni que se lograra eliminar el “corralito” a un año de iniciado.

Pero esta orientación económica se tornó conflictiva en relación con una

determinada interpretación de la justicia. Particularmente, por una creciente tensión
entre el Poder Ejecutivo y el Judicial, sobre la resolución del problema de los
ahorristas, y los amparos, entre los derechos de propiedad y el bien común. Un
problema jurídico político complejo, sobre todo cuando estaba en juego la
protección del derecho constitucional de propiedad, que entraba en conflicto con las

12
Aldo Ferrer, art. cit.
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consideraciones de la emergencia; o cuando los amparos conspiran contra el

bienestar general al intentar resolver prácticamente el problema de tal o cual
ahorrista, pero demorando sine die la solución del conjunto o comprometiendo aún
más la salida a un sistema en crisis. Y si bien esta cuestión (¿qué es más
importante: el bien o la ley? ¿el bien común o los derechos de propiedad?) es ardua,
tuvo entre nosotros una arista bastante menos filosófica, ya que la Corte, al
privilegiar el segundo de los términos, apuntó mediante sus sentencias a
profundizar el colapso económico (un segundo default, pago con bonos
compulsivos) y a evitar un acuerdo de este gobierno de transición con el Fondo. Es
decir, una visión más política que jurídica, en función de restaurar el anterior
modelo, haciendo daño a cualquier proceso de normalización económica. Es que la
marcha atrás en uno de los puntales de la estabilización económica (devaluación y
pesificación asimétrica) hubiese abierto nuevamente la posibilidad del escenario
más caótico.

iii. Políticas neouniversales de ingreso. El tercer factor que permitió que la Argentina
no estallara, evitando los saqueos y otros males que ponían en peligro la paz social,
tuvo que ver con la política neouniversalista de ingresos a Jefas y Jefes de Familia,
que alcanzan a una población de 2.000.000 de familias con una asignación de $150.
Política que modificó la visión focalizada excluyente anterior, que recupera la idea
de derecho social automático, y supone un mecanismo de redistribución del ingreso
por retenciones a las exportaciones agropecuarias. Ello se implementó mediante un
marco de gestión e institucional altamente informatizado y de Consejos Consultivos
locales y provinciales y nacional, conducidos por organizaciones de la comunidad.

En la reducción de los efectos devastadores de la crisis, tampoco puede dejarse de

lado que ésta movilizó nuevas energías en la comunidad, que fueron canalizadas a
través de diversas iniciativas y agrupaciones. La emergencia generó espíritu
emprendedor en muchas empresas, y en la devaluación muchas de estas se
reconvirtieron, sustituyeron importaciones y comenzando a exportar. También a
través de la economía social se generaron ingresos, y se impidió que la crisis
terminara rompiendo la paz social. Se trató de una actitud solidaria por un lado, y
también creativa, vinculada a la emergencia: empresas trabajando sin crédito,
generando nuevas alianzas estratégicas, aprovechando todos sus recursos, y toda
una suerte de reconstrucción de la economía “desde abajo”, vía empresas
autogestionadas, difusión del trueque, de cooperativas, microcréditos, huertas
comunitarias, etc.

En algún sentido, el piso alcanzado fue un logro del bloque que enfrentaba al del
regreso al modelo. Y los progresos logrados: la reactivación, mantener las reservas,
aumentar la recaudación y haber impedido la hiper y el derrumbe financiero y
político generalizado, fue posible porque Argentina se opuso a seguir aplicando las
rectas neoliberales que recomendaban los organismos financieros junto con los
sectores locales ligados a esos intereses, es decir, seguir ajustando. En lo que hace
al acuerdo con el Fondo, finalmente, el conflicto entre técnicos y políticos se cerró a
favor de los políticos, porque para sus directores, la situación de empujar a la
Argentina al default con los organismos implicaba que tendrían que explicar ante la
comunidad internacional por qué se había llevado a esta instancia a un país que
estaba saliendo.

3.3 Hacia una estrategia de desarrollo

Como vimos, a lo largo del año 2002 se realizaron progresos en la conformación de

un nuevo ordenamiento macroeconómico. Los elementos más importante que
queda por configurar, desde esta perspectiva, están relacionados, en el corto plazo,
con la reinserción de la Argentina en el escenario internacional en el 2003 y con la
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recomposición del sistema financiero, con la lucha por limitar cláusulas del acuerdo
con el Fondo que encubren el comienzo de un proceso de privatización de la banca
pública (en todo caso, se tratará de distinguir entre avalar procesos de
racionalización de la banca pública y abrir la puerta a un a futura privatización).
También con cuestiones difíciles y complejas, como la resolución de la deuda
pública y privada (hay un centenar de empresas que deben en dólares y facturan en
pesos), el “corralón” (stock de depósitos reprogramados), el problema del aumento
de las tarifas de los servicios públicos privatizados (quedan pendientes aumentos
de servicios privatizados como luz, gas teléfonos, aguas y peajes), y la
reestructuración del sistema financiero y la reforma fiscal.

En relación con el primer objetivo, haber logrado un acuerdo con el FMI tiene
importancia táctica, siempre y cuando dicho acuerdo no implique –en aras de un
pretendido purismo ideológico– resignar la utilización de instrumentos que sirven
para ordenar la macroeconomía en las actuales circunstancias (pérdida de
reservas). A más largo plazo, sin embargo, las condiciones para garantizar un
crecimiento sostenido tienen que ver más bien con la definición de una estrategia
de desarrollo, que sea asumida por la sociedad como parte de un proyecto
refundacional del país, lo cual exige, sin duda, una formidable tarea de construcción
de consensos políticos. Esto significa poder articular el corto plazo con el mediano,
una operación particularmente difícil cuando venimos de una década de eliminación
de la prospectiva del mediano plazo. Es que, justamente, esa cierta incapacidad
para vincular las soluciones del presente con la preparación del porvenir se origina
en la afirmación de un pensamiento fragmentario, que se proyecta en la ruptura de
continuidades temporales (INAP, 2003). En este sentido, comienza a entablarse la
búsqueda de un nuevo consenso, que reemplace a aquel de “todo al mercado”, y
defina cuál ¿será el rumbo a seguir por la Argentina para no volver a equivocarse?,
lo cual no es solo un tema económico, sino económico-político, y que no debería
escindirse la problemática de la gobernabilidad, y cuestiones claves acerca de qué
rol se le asignará al Estado en la misma.

En esta dimensión, existen estrategias distintas desde diversos sectores, que

intentan proponer su agenda como un nuevo sentido común. Una de ellas busca la
restauración del modelo neoliberal, ya que, según ese enfoque todos los problemas
radicarían en haberse desviado del mismo, por la ruptura de los contratos de la
devaluación y pesificación asimétrica y la salida de la convertibilidad. Se trataría de
“volver” a la ilusión de la moneda y del liderazgo fuerte, sumado ahora el énfasis en
la seguridad y en la militarización hacia adentro del país. 13Esta perspectiva está
vinculada por empatía natural a una reducción brutal del gasto público y a una
eliminación de la institucionalidad federal y su sustitución por otra de índole
regional, así como a una actitud crítica que acusa de populismo a toda política que
proponga reestatizar algún servicio o presentar alternativas al ajuste que postula el
Fondo. Esta corriente, si bien disminuye su credibilidad política e internacional con
el tiempo, todavía es fuerte en la medida en que el gobierno tiene distintos frentes
abiertos.

Una segunda estrategia piensa, que el problema no fue tanto el modelo, sino el
excesivo gasto público y la falta de transparencia. Lo básico en este pensamiento
son las instituciones (de allí la denominación de neoinstitucionalista, vinculada al
postconsenso de Washington o consenso de Santiago). Se trata de asegurar las
reglas, de volver sobre los valores y el capital social. Como señala Juan Carlos
Masjoan, líder de IDEA: “No saldremos de la crisis sin un fortalecimiento de la
Justicia, del Parlamento, la seguridad. La Argentina tiene que recuperar las

13
Ver al respecto, las opiniones vertidas por el economista Dr. Pablo Rojo, en
el Seminario patrocinado por el Woodrow Wilson Center “Camino a las Elecciones
2003: El Futuro Económico de la Argentina “, Woodrow Cilson Internacional
Center for Scholars, num. 7, dic. 2002
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instituciones, y la sociedad, los valores”14. Se sustenta en la percepción de que hoy

se dispone de evidencias empíricas que abonan una correlación positiva entre
desarrollo institucional y crecimiento económico. El Banco Mundial ha recogido
diversos estudios que se han ocupado del tema mediante largas series
comparativas de evolución del crecimiento entre un gran número de países.
“Tomando como indicadores de desarrollo institucional la garantía y afirmación de
los derechos de propiedad, la garantía de cumplimiento de los contratos, la
existencia y fiabilidad de mecanismos de solución de disputas incluido el poder
judicial, la vigencia efectiva del sistema de mérito y el grado de corrupción
existente, se evidencia una correlación positiva entre estos indicadores y las
mayores tasas de crecimiento de los países” (Prats, 2002: 318).

Y finalmente, una tercer estrategia impulsada por distintos actores sociales y

políticos y con distintos énfasis, que busca ampliar y continuar el camino ya
insinuado en la transición, ensanchando estas políticas, pero con mayor legitimidad.
Esta tercera línea parte del diagnóstico de que el problema ha sido el modelo
neoliberal y su ilusión, y que ello requiere replantear un rumbo económico teniendo
como clave un rol activo del Estado en favorecer el capital productivo y empleo
(neokeynesiana o “neodesarrollista”).´En este escenario se verifican dos
condiciones propicias para transformar este cuadro de situación. Primero, la
economía está operando un 30% por debajo de su capacidad potencial, equivalente
a un producto no realizado superior a los 10 mil millones de pesos. Segundo, el
actual superávit en el balance de pagos proporciona las divisas necesarias para
financiar, en la fase de reactivación, el comercio internacional. En consecuencia,
existen los recursos reales propios disponibles para la expansión de la producción y
el empleo. Al mismo tiempo, como la conducción económica ha recuperado
considerable capacidad de regular la demanda agregada, están dadas las
condiciones para una política fiscal y monetaria activa consistente con los
equilibrios macroeconómicos de base.15 De modo que esta tercera perspectiva,
vinculada a posiciones neokeynesianas o reactivantes con diversos énfasis16,
mostraría las siguientes diferencias con las anteriores:

i. Un rol activo del Estado en la generación de valor agregado.

Para el enfoque neodesarrollista, el Estado debe cumplir un rol en la definición e

instrumentación de un proyecto estratégico en la generación de valor agregado. En
ambos casos –definición e instrumentación–, es sustancial actuar en coordinación
con el sector privado, pero reconociendo que la defensa del interés nacional en
términos intertemporales es tarea prioritaria del Estado. La pertinencia de la
intervención del Estado se deriva tanto de las imperfecciones del mercado como de
las externalidades positivas que pueden lograrse con determinadas políticas activas
horizontales y verticales. En los ’90, la concepción de la reforma del Estado se
centraba en “achicar” y se tradujo en “desguazar”. Ahora hay necesidad de
eficiencia, de instrumentar políticas públicas de reconstrucción del Estado en el
sentido de ganar capacidad de gestión para una orientación (desarrollo, aumento
del valor agregado, inclusión), para rearticularse con la sociedad (movimientos,
sector público, privado, tercer sector), para una reinserción regional (relanzamiento
o reconstrucción del Mercosur). Si bien es necesario no desconocer los fuertes
condicionamientos externos existentes, resultantes de la fuerte desconfianza
14
Clarín, 6.11.02, pág. 15.
15
Aldo Ferrer, art. cit.
16
La más radical de ellas propone un “shock redistributivo” más que
“productivo”, trabajar con más fuerza para mejorar la distribución del ingreso. La
CTA propone un seguro de empleo universal de 380 pesos mensuales más 60 pesos
por hijo. Ver también la propuesta del Plan Fénix en esta línea reactivadora,
alternativa al neoliberalismo, en Hacia el Plan Fenix. Una alternativa económica,
UBA, Facultad de Ciencias Económicas, Prometeo-Fua, Buenos Aires, 2001.
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existente en los organismos internacionales, así como el elevado endeudamiento a

renegociar con los acreedores.

Entre las políticas públicas destinadas a atenuar las imperfecciones del mercado,
sobresalen aquellas vinculadas al control de los servicios públicos privatizados, del
sistema financiero y previsional (incluyendo las AFJP, las ART y las obras sociales), la
elaboración y difusión de información económica relevante, el control del comercio
exterior, de la recaudación impositiva, o sea todas aquellas acciones destinadas a
garantizar la competencia y transparencia de los mercados. Por su parte, entre las
políticas activas de carácter horizontal se destacan las que guardan relación con los
procesos de innovación y adaptación tecnológica, la calificación de los trabajadores,
la política comercial externa, la ampliación de la infraestructura física y la difusión
de estándares de calidad y preservación del medio ambiente.

Un capítulo especial merecen las políticas, más específicas y verticales, destinadas

a facilitar el proceso de reconversión productiva y a diseñar un perfil exportador
basado, preponderantemente, en productos diferenciados con alto valor agregado.
La conformación de empresas nacionales de nivel internacional, junto con un
entramado eficiente de pequeñas y medianas empresas, la configuración de
cadenas de valores, el redespliegue territorial de la producción. Un segundo
elemento tiene que ver con la recomposición del sistema financiero, que requiere
de una ingeniería institucional que reconstruya un nuevo sistema bancario y de
mercado de capitales, bajo el entendimiento que tiene que estar al servicio de un
proyecto estratégico productivo y de inserción internacional y no ser, como en los
´90, el escenario de movimientos especulativos de corto plazo sin sustento en la
economía real.

Con los avances logrados hasta aquí más el aporte de los otros elementos
planteados, sería factible proyectar una importante reactivación del nivel de
actividad para el próximo bienio, independientemente de los fuertes interrogantes
que existen en materia de gobernabilidad política. La fundamentación económica, al
respecto, se vincula con la subutilización actual de los factores de la producción,
tanto en bienes de capital (capacidad instalada ociosa) como en mano de obra
(desempleo y subempleo), y con los estímulos a la exportación y a la sustitución de
importaciones que genera el nuevo tipo de cambio real. A mediano plazo, sin
embargo, las condiciones para garantizar un crecimiento sostenido tienen que ver,
como dijimos, con la definición de una estrategia de desarrollo plenamente asumida
por la sociedad en su conjunto.

El desafío estratégico consiste en garantizar, a partir de una macroeconomía

estable y previsible, la construcción de un sendero virtuoso de competitividad
sistémica que mejore, sostenidamente, el nivel de vida de la sociedad. Para ello, la
vigencia de un tipo de cambio flotante y una elevada paridad cambiaria serian una
condición necesaria pero no suficiente. Las condiciones claves son, a modo de
síntesis, la definición de un rumbo estratégico, calidad institucional y una dinámica
económica que pueda armonizar los conceptos de competencia y cooperación.

ii. Incorporar la dimensión ética del desarrollo

Pero el desarrollo requiere explicitar los valores sobre la base de los cuales se
configura un proyecto de país y una estrategia económica. Ello ha comenzado a
entrar en la agenda luego del cerrado economicismo y darwinismo social
experimentado en el período anterior. En ese sentido, es imperativo interrogarse
acerca de qué valores privilegiar. Porque la la dimensión ética, no se reduce
exclusivamente a un problema de responsabilidad social de las empresas, o de la
conducta de los funcionarios, o seguridad jurídica de las empresas sino que es más
amplio. Tiene que ver con una estrategia que privilegie la inclusión, con actitudes
de confianza y modificación de perspectivas, actitudes y valores en los empresarios
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y en diversas instituciones. Porque con la filantropía hoy no alcanza, se deben

generar respuestas más ambiciosas. Tal vez sea un desafío para el conjunto de las
empresas cambiar la ecuación y, en vez de medir la eficiencia en función de lo que
se factura por empleado, empezar a tomar una mayor cantidad de gente.

Otro aspecto vinculado al tema de valores, ética y desarrollo, es que cuando se

habla de equidad y justicia en la sociedad, están pendientes los capitales fugados e
invertidos por los argentinos en el exterior y su contribución a un eventual
desarrollo. Es un tema tributario, por un lado, pero también de ética social, Y es un
aspecto que en cierto sentido es escandaloso, cuando lo que hay afuera en
inversiones de argentinos es igual a lo que se debe por deuda externa (150.000
millones). 17Esto plantea una cuestión central también al mensaje social de la Iglesia
en la crisis, preocupada por la marginación y la pobreza, porque ciertas actitudes
son moralmente condenadas (ñoquis, “peajes”, corrupción individual), pero de otras
falta reflexion sobre por ej. (no pagar impuestos, fugar y lavar dinero, tener los
capitales –que es trabajo acumulado– en el exterior, que es contribuir a un
desarrollo afuera de las fronteras, mientras en el propio país faltan el crédito y el
trabajo, etc.).

La perspectiva neodesarrollista busca maximizar la capacidad de incluir, y para ello

apunta a un Estado activo en la generación de valor agregado, en lograr un
crecimiento alto y sostenido, y a establecer un impuesto sobre los ingresos muy
progresivo, minimizar los flujos brutos de financiamiento con el exterior y apoyar a
productores nacionales continuando con la sustitución de importaciones. El bien
común a encarnar por el Estado está vinculado a este valor de la cohesión social, y
jamás se puede dar por hecho (como ha sucedido) que una cantidad equis de los
habitantes no llegarán a ser ciudadanos de pleno derecho, o que se requerirá para
ellos sólo asistencia, contención y seguridad eficaz. Esta perspectiva considera, en
definitiva, que el centro de la cuestión social sigue pasando por el trabajo.

iii. Trabajar sobre los activos estructurales de la economía argentina.

Entre los activos con que contamos, cabe señalar la importante dotación de
recursos naturales –agropecuarios, mineros, forestales, pesqueros, turísticos, etc.–
que posee el país, y el fuerte desarrollo productivo y tecnológico que los mismos
han evidenciado en los últimos años. Además, nuestro país posee –con sus más y
con sus menos– una extensa trayectoria de desarrollo industrial, incluyendo una
importante presencia en los mercados internacionales de las ramas productoras de
insumos básicos (siderurgia, aluminio, petroquímica, etc.). También cabe computar
una mano de obra relativamente calificada, al menos a escala regional, con
capacidad para desarrollar actividades de alta complejidad tanto en la producción
de bienes como de servicios. Efectivamente, con tipo de cambio alto puede
trabajarse en software, vinculando la ciencia e investigación local, en diseño,
cultura, cine, consultoría, etc.

17
En referencia a la mediación financiera externa al país, y a la propensión a
fugar dinero de las elites nacionales, señala R. Boyer que Joseph Stiglitz ha
mostrada de manera cruel que cuando se le daba una línea de crédito a los países
asiáticos, inmediatamente sus bancos centrales colocaban la totalidad de su monto
en bonos del tesoro norteamericano, de manera que el efecto neto del crédito era
nulo. Y por eso, en un trabajo reciente sobre la integración asiática, considera que
la tarea esencial de esos países es organizar una gran plaza financiera y realizar
intercambios con el dólar solo de manera episódica. Tal vez esto debería hacerse
en la Argentina, con un gobierno muy fuerte o instituciones de la sociedad civil con
fuerte predicamento moral y ético, que pudieran convencer a los ahorristas, es
decir a las elites, de que colocaran sus ahorros en el país, lo cual, desde un punto
de vista macroeconómico, sería mucho mejor que pasar por Miami o Nueva York.
Cf. Boyer, 2002: 24.
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Ahora bien: es importante no olvidar que la proyección exportadora también puede

darse en commodites, y con una lógica donde estas industrias utilicen poca mano
de obra, produciéndose nuevamente una relación de crecimiento del PBI con
exclusión social. Esto es lo que habría que evitar: porque tener base exportadora de
bienes primarios o commodities no significa sacrificar la reactivación del mercado
interno y la generación de valor agregado. Se trata de lograr la vinculación, y no ya
el “desenganche” que produce fragmentación social, de los sectores fuertemente
integrados al mundo con aquellos que lo están poco o débilmente.

Entre los pasivos, que son varios, nos encontramos con una pérdida de valor
agregado en la producción, ruptura de las cadenas productivas, concentración
económica y un deterioro en la formación profesional de los trabajadores. Este
último aspecto es central porque, según las más modernas teorías del desarrollo, en
el contexto de la globalización la capacitación de la mano de obra constituye el
factor diferenciador que explica el éxito de los procesos de crecimiento económico.

iv. Potenciar la Economía Social.

No hay un solo capitalismo, hay varios, y lo que emerge en muchas naciones ante la
dificultad de generación de empleos formales por la empresa privada, y el Estado,
es la estructuración de una area de economía social. Ello es particularmente
importante en un pais con 4 millones de desocupados y una significativa proporción
de gente vinculada a cooperativas, huertas comunitarias, a empresas recuperadas,
al microereditos, trueque, etc. Entonces, se trata de cómo cómo ayudar a formalizar
sectores que hoy están fuera del sistema, de cómo potenciar el capitalismo
asociativo y la economía social. Y esto en parte tiene que con la legislacion
asociativa, pero también con hacer sujetos de crédito a los que hoy no lo son, con
modificar la ley del sistema financiero, con permitir refundar empresas viables en
ciertas condiciones; con descentralizar y territorializar el crédito mediante un
sistema de cajas cooperativas locales, con plantear nuevas figuras jurídicas que
permitan incorporar y legalizar experiencias asociativas, que no supongan más
trabas e impuestos sino accesos y reconocimientos.

Al respecto, en el 2001, el 51% de la banca ya era extranjera y el 6% de los

ahorristas tenía acaparado el 84% del crédito. Se trataba no sólo de una
concentración económica sino también espacial de la banca y del crédito (Capital y
Gran Buenos Aires). De allí la importancia que este tema tiene para una estrategia
económica, porque no hay país sin banca nacional. Pero para ello hay que
plantearse conceptualmente si la banca es un servicio o exclusivamente un
negocio. En la segunda de las acepciones se mantiene la actual Ley de entidades
financieras, que nos rige desde la dictadura. En términos generales, en el tema
crediticio se debe definir un nuevo marco regulatorio para la creación de
fideicomisos, para financiar capital de trabajo y prefinanciar exportaciones.

v. Reconstruir el Mercosur

Por último, una definición estratégica para el desarrollo es que la Argentina tiene
que ser un actor crecientemente activo en el escenario internacional, pero
conociendo las limitaciones que le impone su baja relevancia económica, escala y
tamaño en la economía global. Esta limitación fortalece la importancia del Mercosur
como proceso de integración regional y, a partir de allí, como instancia de relación
con el resto del mundo.

Aquí también se observan tres caminos posibles: el de los que piensan en la

necesidad de retroceder hacia una zona de libre comercio y/o de romper el
Mercosur a favor del ALCA, una estrategia a favor de generar un eje conservador
(Menem en Argentina, Lavín en Chile y Batlle en Uruguay), contrarrestando al
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transformador o progresivo (de Lula en Brasil, Chávez en Venezuela, Gutiérrez en

Ecuador). El camino que se orienta a de apoyar la integración con países vecinos
pero sin mucho énfasis, en similitud de planos con el ALCA, ambiguamente,
despolitizándola o reduciéndola a una serie de acuerdos comerciales y económicos,
pero sin avanzar en monedas comunes ni en instituciones supranacionales
(perspectiva neoinstitucional). Y finalmente, el camino que afirma la integración
regional como una cuestión clave para nuestro futuro, considerando que Brasil
puede ser la locomotora de la región y apuntando a generar instituciones
supranacionales (moneda, juticia, parlamento), y a reconstruir el Mercosur.

En ese sentido, si bien conscientes de que es imposible trasplantar experiencias

acríticamente, la inspiración en el modelo de la CE podría ofrecer al Mercosur la
posibilidad de construir instituciones sólidas: una Secretaría Ejecutiva dotada de
poderes efectivos e instrumentos de acción, mecanismos de solución de
controversias más adecuados a las necesidades del proceso, y en su momento, un
parlamento electo por votación directa, en orden a una política externa
consensuada para enfrentar los complejos desafíos de las negociaciones en torno
del ALCA, para relacionarse con la Unión Europea y CON otros bloques y países del
mundo, y para atraer otros socios en América del Sur. Es necesario que el Mercosur
articule las políticas macroeconómicas de sus países con el objetivo de construir un
Banco Central común y una moneda única.

El proceso de reconstrucción del Mercosur tiene que estar centrado en la idea de

desarrollo, y esto implica no sólo el crecimiento acelerado de estas economías, sino
también una efectiva distribución del ingreso que ponga un punto final a las graves
desigualdades sociales que afectan al continente. La complementariedad de las
economías de Brasil y Argentina es evidente, y la expansión de los mercados
beneficiaría a todos. Pero no basta con abrir nuestras fronteras fiscales, tenemos
que ampliar nuestras fronteras sociales, incluyendo decenas de millones de
personas que fueron excluidas de la producción, del consumo, y lo que es más
grave, de los derechos de la ciudadanía, como consecuencia de los modelos
económicos que trajeron tanto sufrimiento social.

Cuadro 3
Estrategias Económicas

Modelo de Neodesarrolllista Neoinstitucional Neoliberal

desarrollo (productivista) (las reglas) (restauracionista)
Diagnóstico El problema es el modelo El problema fue el El problema ha sido
neoliberal gasto público y no salir del modelo
haber llevado reformas (devaluación y
de segunda generación pesificación
asimétrica)
Rol del Estado Activo Fiscalista Mínimo.
Generar valor agregado, La cuestión de las Volver a una nueva
estimular la producción y reglas. convertibilidad, a una
exportación, priorizar un Federalismo fiscal. moneda segura.
crecimiento alto y estable. Fiscal, reforma
profunda del Esado,
reducir empleo.
Énfasis en la
seguridad.
Reforma del Reformulación en función Gestión por resultados. Reducción drástica y
Estado del objetivo estratégico: Gobierno electrónico. brutal del gasto.
contrato productivo con la Reducción a una elite
sociedad. reducida.
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Estrategia de Macro reactivante, Mantener el peso. Liberalización, y

desarrollo neokeynesiana Superávit primario alto. apertura mayor de la
Reforma tributaria Mejorar la economía.
progresiva. institucionalidad,
Estrategia que combina reglas, seguridad
exportaciones y jurídica y valores.
sustitución de Descentralización. Descentralización
importaciones Estrategia exportadora, extrema a los
Programa de commodities. municipios.
reindustrialización
Tipo de capital Productivo Social Concentrado
enfatizado
Política regional “Reconstruir el Mercosur” ALCA y Mercosur ALCA.
sobre bases productivas y (modelo chileno).
políticas.
Ir hacia la moneda común

En síntesis, el derrumbe del modelo neoliberal nos requiere una redefinición de lo

que entendemos por desarrollo. Porque si en una etapa fuera asociado fuertemente
a la visión industrialista, nacional estatalista en gran parte del siglo XX, y sobre el
final del siglo, el brusco viraje fue hacia la noción de crecimiento del PBI, de solo el
mercado e impulsado por el sector financiero y los servicios, junto con
conceptualizaciones parciales o sectoriales del mismo (“local”, “social”,
“sustentable, “humano”) se requiere reconceptualizar y lograr una visión integrada
del mismo. Primero, decir que es insuficiente vincularla sólo a crecimiento, porque
éste, como vimos, puede darse junto a procesos de desarrollo social regresivo
(empobrecimiento, aumento de la vulnerabilidad, etc.). De que es necesario
incorporar la dimensión ética, en el sentido de ver cuáles son los valores, criterios y
prioridades que guían las opciones estratégicas (por ejemplo, si contribuyen a la
equidad y a incluir o si no; si favorecen la generación de valor agregado o si no, si
generan futuro o lo reducen, etc.). Es decir, dejar de considerar a la economía como
una ciencia neutral libre de valores y que subordina todas las otras dimensiones
humanas.

Dos, que el otro aspecto un enfoque más endógeno de la teoría del desarrollo
destaca la importancia de los tejidos productivos y sociales, las instituciones y los
valores. Que los procesos acumulativos de capital, tecnología y eficiencia en la
administración de recursos se constituyen -como dice A. Ferrer - en primer lugar,
dentro de cada sociedad y en su propio espacio territorial. Que este proceso es
abierto y vinculado al mundo pero apoyado en la solidez de e los vínculos interiores
fundados en la historia y cultura de cada sociedad y en la capacidad de organizar
los propios recursos.

Y tres, que este desarrollo esta cada vez más vinculado a una estrategia regional
conjunta y no solo nacional, la cual pueda potenciar nuestras escalas y capacidades
y ampliar el horizonte de futuro. En este sentido, el derrumbe del modelo nos hizo
salir de la ilusión del desarrollo y de la ‘jaula de hierro’ en que el pensamiento único
nos colocaba para no considerar nuestros intereses, valores y opciones como nación
independiente. La crisis del modelo nos coloca en una situación novedosa y de
oportunidad que permite poner en cuestión a los gurúes, ideólogos y grupos de
interés prevalecientes en la década del ‘90 y a sus afirmaciones más estentóreas,
para poder pensar con mayor libertad. Pero ello no es suficiente para saber cuáles
serán los trazados de un mejor camino, sobre todo, por la fragilidad en que nos
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encontramos como país y como región. Y porque los mismos intereses

predominantes del modelo intentarán “cerrar” la crisis orgánica, redefiniendo
discursos y posicionándolos en otros planos para volver al mismo curso. Y en este
contexto, para la salida esperada , parecen plantearse tres variantes: si “volver
hacia atrás” de manos de la ortodoxia, intentando recuperar la ilusión perdida del
“uno a uno”; si buscar seguridades y recetas y volver a “caminar en círculos”,
restringidos al neoinstitucionalismo, o si aprendemos de las lecciones del pasado y
nos dirigimos “hacia adelante” a través de orientaciones neokeynesianas o
neodesarrollistas.

De todos modos, la normalización económica lograda deberá ser ayudada con un

aumento de la legitimidad y de la previsibilidad política. Y así como se empieza a
lograrse un piso económico y una situación alentadora de reactivación, hay que
lograr otro de carácter institucional para poder avanzar. El éxito de la transición es
que la emergencia dé lugar a la normalidad, y que un próximo gobierno elegido por
el pueblo no siga siendo precisamente de transición, ni tenga una debilidad política
congénita, sino que posea la legitimidad y la capacidad para avanzar hacia un
modelo de desarrollo con inclusión, en todo caso, hacia un modelo menos ilusorio
que el de los ‘90.