Saúde e Segurança No Trabalho No Brasil

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco Ministro do Trabalho e Emprego Carlos Lupi
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
FUNDACENTRO - Fundao Jorge Duprat Figueiredo de Segurana e Medicina do Trabalho Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Trabalho e Emprego, a Fundacentro produz e difunde conhecimentos sobre Segurana e Sade no Trabalho e Meio Ambiente para fomentar, entre os parceiros sociais, a incorporao do tema na elaborao e na gesto de polticas que visem ao desenvolvimento sustentvel com crescimento econmico, promoo da equidade social e proteo do meio ambiente.
Presidente Eduardo de Azeredo Costa Assessor Especial da Presidncia Jorge Luiz Ramos Teixeira Diretor Executivo Substituto Hilbert Pfaltzgraff Ferreira Diretor Tcnico Jfilo Moreira Lima Junior Diretor de Administrao e Finanas Hilbert Pfaltzgraff Ferreira Assessora de Comunicao Social Substituta Maisa Lacerda Nazario
URL: www.fundacentro.gov.br
Braslia, 2011
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2011
Sade e segurana no trabalho no Brasil : aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores / organizadores: Ana Maria de Resende Chagas, Celso Amorim Salim, Luciana Mendes Santos Servo. Braslia : Ipea, 2011 396 p. : grfs., tabs. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-102-1 1. Segurana no Trabalho. 2. Poltica de Sade. 3. Trabalhadores. 4. Sistemas de Informao. 5. Indicadores. 6.Brasil. I. Chagas, Ana Maria de Resende. II. Salim, Celso Amorim. III. Servo, Luciana Mendes Santos. IV. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 331.0981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
AGRADECIMENTOS APRESENTAO INTRODUO PARTE I A INSTITUCIONALIDADE DA SEGURANA E SADE NO TRABALHO NO BRASIL CAPTULO 1
O MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO E A SADE E SEGURANA NO TRABALHO ................................................................................................................. 21 Adolfo Roberto Moreira Santos
CAPTULO 2
O MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL E A INSTITUCIONALIDADE NO CAMPO DA SADE DO TRABALHADOR ............................................................................ 77 Remgio Todeschini, Domingos Lino e Luiz Eduardo Alcntara de Melo
CAPTULO 3
MINISTRIO DA SADE: A INSTITUCIONALIDADE DA SADE DO TRABALHADOR NO SISTEMA NICO DE SADE ............................................................... 89 Carlos Augusto Vaz de Souza e Jorge Mesquita Huet Machado
CAPTULO 4
SADE E SEGURANA NO TRABALHO NO BRASIL: OS DESAFIOS E AS POSSIBILIDADES PARA ATUAO DO EXECUTIVO FEDERAL ...................................................................... 113 Luciana Mendes Santos Servo, Celso Amorim Salim e Ana Maria de Resende Chagas
CAPTULO 5
A CONSTRUO DO PERFIL NACIONAL DA SEGURANA E SADE DO TRABALHADOR: ELEMENTOS E SUBSDIOS ................................................................................................ 133 Rogrio Galvo da Silva
PARTE II AS FONTES DE INFORMAO PARA A SEGURANA E SADE DO TRABALHO NO BRASIL CAPTULO 6

SISTEMAS DE INFORMAO DO MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO RELEVANTES PARA A REA DE SADE E SEGURANA NO TRABALHO RAIS, CAGED, SFIT .................. 153 Maria Emilia Piccinini Veras, Maria das Graas Parente Pinto e Adolfo Roberto Moreira Santos
CAPTULO 7
MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL: FONTES DE INFORMAO PARA A SADE E SEGURANA DO TRABALHADOR NO BRASIL ....................................... 201 Eduardo da Silva Pereira
CAPTULO 8
AS FONTES DE INFORMAO DO SISTEMA NICO DE SADE PARA A SADE DO TRABALHADOR ................................................................................. 233 Dcio de Lyra Rabello Neto, Ruth Glatt, Carlos Augusto Vaz de Souza, Andressa Christina Gorla e Jorge Mesquita Huet Machado.
CAPTULO 9
INDICADORES DA SADE E SEGURANA NO TRABALHO: FONTES DE DADOS E APLICAES .................................................................................................... 289 Ana Maria de Resende Chagas, Luciana Mendes Santos Servo e Celso Amorim Salim
CAPTULO 10
SISTEMAS DE INFORMAO E ESTATSTICAS SOBRE SADE E SEGURANA NO TRABALHO: QUESTES, PERSPECTIVAS E PROPOSIO INTEGRAO .................... 331 Celso Amorim Salim, Ana Maria de Resende Chagas e Luciana Mendes Santos Servo
CAPTULO 11
A FUNDAO SEADE E OS ESTUDOS SOBRE MORTALIDADE POR ACIDENTES DE TRABALHO NO ESTADO DE SO PAULO ........................................................................... 363 Bernadette Cunha Waldvogel, Rosa Maria Vieira de Freitas e Monica La Porte Teixeira
LISTA DE SIGLAS ..................................................................................... 379 SOBRE OS AUTORES ............................................................................... 387
AGRADECIMENTOS
Este livro fruto de um compromisso interinstitucional que comeou com uma parceria entre o Ipea e a Fundacentro, mas que logo ganhou vida e corpo com a importante adeso de pessoas vinculadas aos Ministrios da Previdncia Social, do Trabalho e Emprego e da Sade, bem como da equipe da Fundao Seade. Todos se mostraram interessados em contribuir para uma publicao que pretende apoiar as discusses e o aprimoramento das polticas de sade e segurana no trabalho no Brasil. Esse compromisso dos gestores com a poltica pblica e a melhoria das condies de sade e segurana dos trabalhadores brasileiros est refletido no grande esforo feito, o qual incluiu muitas horas extras, em um perodo de muito trabalho e em ano de transio de governo. Contamos ainda com o apoio de uma revisora que se dedicou muito para viabilizar a concluso desta fase do trabalho ainda em 2010. A possibilidade de reunir-nos para este empreendimento comum, quando, aps a realizao de uma oficina de trabalho, a maioria dos contatos seguintes foi feita via e-mail, tambm foi muito gratificante e, nas palavras de um dos autores, esta foi uma oportunidade fundamental para que realizssemos essas snteses de nossos cotidianos de trabalho. Ns, como organizadores do livro e autores de alguns de seus captulos, s compreendemos a dimenso da proposta ao longo do processo de sua execuo. O esforo foi grande, mas muito recompensador. Em 2011, apresentamos ao pblico o resultado deste trabalho coletivo.
Obrigado a todos por este livro. Ana Maria de Resende Chagas Celso Amorim Salim Luciana Mendes Santos Servo Organizadores
APRESENTAO
com grande satisfao que apresentamos o presente livro, fruto de um esforo conjunto de especialistas das instituies colaboradoras e resultado do processo de trabalho para desenvolvimento das pesquisas integrantes do Acordo de Cooperao Tcnica firmado, em 2008, entre o Ipea e a Fundacentro. Este Acordo prev a elaborao de estudos na rea de Segurana e Sade no Trabalho em linhas de pesquisa que se referem construo de um perfil nacional, estimativa de custos dos acidentes de trabalho e integrao das bases de dados e dos sistemas de informao relacionados, em algum grau, aos aspectos da SST. Os trabalhos realizados nas Oficinas de Trabalho para a viabilizao das duas ltimas linhas de pesquisas mencionadas suscitaram a idia de sistematizar em um nico documento as informaes afins para a compreenso do que vem a ser a rea de SST e como ela se estrutura no Brasil, com um foco maior sobre o mbito federal. Nos trabalhos iniciais de cooperao e de discusso das questes relevantes para a elucidao das intrincadas mincias operacionais dos sistemas e das bases de dados necessrios s pesquisas que seriam realizadas, contou-se com a colaborao de tcnicos dos Ministrios do Trabalho e Emprego, da Sade e da Previdncia Social, da Fundao Seade, do Ipea e da Fundacentro, muitos dos quais assinam os captulos deste livro. O que torna este livro especial reunir no apenas todo o arcabouo relativo aos aspectos institucionais da organizao da SST no Brasil, mas tambm toda a informao necessria ao entendimento do que so os sistemas e as bases de dados que colaboram, ou que podem vir a colaborar, na estruturao de um sistema integrado de informaes para a rea de SST. Muito ainda necessita ser feito para o alcance da coordenao institucional na rea de SST, bem como para a integrao dos sistemas de informao, e este livro mais uma contribuio a esta finalidade. A participao de especialistas com longa vivncia na rea, na elaborao dos captulos, possibilita a grata surpresa de encontrar em suas pginas relatos detalhados s possveis aos muito ntimos com os temas tratados. Pretende-se com esta publicao disponibilizar, ao pblico afeito rea de SST e aos estudantes que venham a se formar para atuar na rea, informaes relevantes que, esperamos, frutifiquem para o aprimoramento da SST. Boa leitura! Marcio Pochmann Presidente do Ipea Eduardo de Azeredo Costa Presidente da Fundacentro
INTRODUO
Este livro um dos resultados do Acordo de Cooperao Tcnica firmado entre o Ipea e a Fundacentro ao final de 2008, com vigncia inicial de cinco anos, tendo como objetivo precpuo a implementao de aes conjuntas que assegurem a realizao de estudos e de pesquisas de interesse mtuo, principalmente a respeito de temas concernentes s polticas de Sade e Segurana no Trabalho (SST). Em termos operacionais, este Acordo est sendo executado por meio de trs linhas de pesquisa, que, por sua vez, compreendem cinco projetos, assim distribudos: Linha 1 Estatsticas e indicadores em SST, sob a coordenao da Fundacentro e composta pelos projetos Prospeco e diagnstico tcnico dos bancos de dados e remodelagem das estatsticas e indicadores sobre a sade do trabalhador (PRODIAG Fase II) Projeto piloto e Pesquisa sobre mortalidade por acidentes do trabalho nos Estados de So Paulo e Minas Gerais; Linha 2 Custos econmicos e sociais dos acidentes de trabalho, que, coordenada pelo Ipea, tambm inclui dois projetos: Custos econmicos dos acidentes de trabalho no Brasil: uma abordagem exploratria a partir de bases de dados secundrios e Custos econmicos dos acidentes de trabalho: estimativa nos setores de transportes e da construo civil de Minas Gerais; Linha 3 Avaliao de polticas pblicas em SST, sob responsabilidade da Fundacentro, com o projeto Perfil Nacional da Segurana e Sade no Trabalho. A par dos arranjos interinstitucionais em curso, postos como pr-requisitos execuo dos projetos citados, h que se destacar, por ora, a realizao de duas oficinas de trabalho envolvendo, alm de tcnicos e pesquisadores do Ipea e da Fundacentro, participantes dos Ministrios da Previdncia Social, Sade e Trabalho e Emprego. Estas oficinas, fundamentadas no tema Integrao de Bases de Dados Relacionadas Sade do Trabalhador no Brasil, propiciaram no apenas uma avaliao do estado da arte das informaes na rea, como tambm se constituram em instncias para se debaterem aspectos relevantes remetidos aos meandros da chamada institucionalidade em SST. Importante que ambas as oficinas balizaram novas perspectivas em relao ao avano da integrao das aes interministeriais na rea, sendo este livro, estruturado em duas partes principais, um de seus desdobramentos imediatos. Antes, porm, de se apresentarem os captulos que o compem, registre-se a sua insero contributiva no cenrio atual, quando o pas busca formular e implementar a sua Poltica Nacional de Segurana e Sade no Trabalho (PNSST) visando, sobretudo, a promoo da sade e a melhoria da qualidade de vida do
trabalhador, a preveno de acidentes e de danos sade advindos ou relacionados ao trabalho ou que ocorram no curso dele, preconizando, nesta direo, a eliminao ou reduo dos riscos nos ambientes de trabalho, conforme o documento da Comisso Tripartite de Sade e Segurana no Trabalho (CT-SST), elaborado em 2010. Seus princpios so os seguintes: a universalidade; a preveno; a precedncia das aes de promoo, proteo e preveno sobre as de assistncia, reabilitao e reparao; o dilogo social; a integralidade. Por conseguinte, sob o mote do objetivo e dos princpios dessa Poltica, este livro, ao encerrar contribuies focais de tcnicos e pesquisadores no mbito da Administrao Federal e da Fundao Seade de So Paulo, busca especialmente resgatar trajetrias que, embora aqui particularizadas, so arroladas sob a premissa da pertinncia de se ter na transversalidade de aes o requisito para se atingir a sua maior eficcia e eficincia, ou seja, por meio das instncias governamentais que se articulam acerca do tema SST. Exatamente por isso, um livro que, ao tempo que resgata a SST sob a perspectiva de mecanismo de proteo social, direito e oportunidade, perpassando pela estrutura produtivo-tecnolgica de informaes, prope-se a trazer a pblico elementos para uma melhor compreenso tanto da insero institucional dessa rea nos ministrios supracitados como uma descrio dos sistemas de informao disponveis nos rgos federais que permitem realizar anlises na rea. Em outras palavras, busca descrever o processo histrico e as recentes mudanas na institucionalizao da SST no pas; sistematizar informaes afins e facultar o seu uso na elaborao das aes tpicas; descrever os sistemas de informao e disseminar informaes sobre a natureza e as especificidades dos mesmos. Justifica-se tal procedimento na medida em que trs ministrios vm apresentando mudanas na insero e na institucionalizao do tema SST, incluindo a criao de estruturas funcionais especficas, a mudana de enfoque da poltica e a reorganizao e a redistribuio interna de responsabilidades. Adicionalmente, h vrios sistemas de informaes gerenciados por rgos do governo federal e que deveriam apoiar a elaborao de polticas e programas em SST. Em resumo, a documentao e a descrio desses processos de institucionalizao e de sua correlao, bem como dos sistemas de informao apresentamse como uma oportunidade tanto para ampliar o conhecimento sobre o tema, quanto para discusses sobre a coordenao e a integrao das aes em SST. Da a participao direta dos tcnicos dos ministrios mencionados, aos quais foram solicitadas duas abordagens distintas. Uma com o histrico da institucionalizao da SST e suas mudanas recentes, incluindo neste processo a elaborao das polticas de cada rgo. Outra descrevendo tecnicalidades inerentes e produtos de cada um dos sistemas de informao sob os seus respectivos raios de ao.
Em complemento, textos de tcnicos e pesquisadores do Ipea e da Fundacentro reportam-se a assuntos como o balano das condies institucionais, os subsdios e elementos construo do perfil nacional de SST, os indicadores mais usuais e alternativas sua remodelagem, os problemas, as perspectivas e a proposio integrao das informaes, alm de metodologias e experincias com a vinculao de dados. Uma observao pontual: por falta de unanimidade e, sobretudo, em respeito s colocaes originais dos prprios autores, mantm-se aqui as expresses segurana e sade no/do trabalho, sade e segurana do/no trabalho no propriamente como sinnimos, mas tal como grafadas pelos autores dos captulos deste livro. O mesmo vale para acidente de/do trabalho.
...
A primeira parte, dedicada s dimenses setoriais da institucionalidade da SST no Brasil, prope-se a apresentar a evoluo e a situao vigente em cada um dos ministrios mencionados. Inicia-se com o artigo de Santos, que explora amide, entre as atribuies do Ministrio do Trabalho e Emprego, a fiscalizao do trabalho, a aplicao de sanes previstas em normas legais ou coletivas, bem como as aes de SST. Nesta direo, aporta importantes exemplos histricos, destaca a estrutura e as competncias do Ministrio e o papel da OIT. Tambm faz uma anlise da tendncia normativa, incluindo um balano dos aspectos constitucionais e infraconstitucionais, seguido de uma apresentao das Normas Regulamentadoras de SST. Na sequncia, destaca o papel da inspeo do trabalho, incluindo o seu surgimento e desenvolvimento no mundo, para, em seguida, se deter na anlise do modelo atualmente aplicado no Brasil, assim como o seu melhor planejamento na rea de SST. Ademais, so discutidas dimenses especficas da articulao intragovernamental e com outros atores sociais. Ao final, tece consideraes sobre a realidade atual, associando-as a desafios e perspectivas. Todeschini, Lino e Melo, aps anlise sucinta da evoluo histrica dos benefcios acidentrios em face do quadro de acidentes e doenas do trabalho, detm-se nas mudanas mais recentes na institucionalidade do Ministrio da Previdncia Social no campo da sade do trabalhador, como o combate subnotificao das doenas profissionais com o Nexo Tcnico Epidemiolgico Previdencirio (NTEP), o novo seguro de acidente do trabalho e a implantao do Fator Acidentrio de Preveno (FAP), alm da criao, em 2007, do Departamento de Polticas de Sade e Segurana Ocupacional (DPSO), tambm responsvel pela revitalizao e estudos sobre reabilitao profissional. Sequencialmente, analisam o papel da CT-SST na reviso e na ampliao da
proposta da PNSST. Por fim, a exemplo dos pases da OCDE, sugerem discusses sobre a necessidade de uma Agncia Nacional de Trabalho e Sade, de forma a ampliar a institucionalidade governamental. No mbito da DPSO, aventam a importncia de se criar uma Superintendncia de Riscos Profissionais. Por sua vez, Souza e Machado, ao reterem a incluso da Sade do Trabalhador como campo de prticas institucionais no SUS, destacam a participao dos trabalhadores na gesto e nas aes de assistncia, por intermdio da avaliao dos impactos das tecnologias, da informao sobre os riscos nos ambientes de trabalho, da reviso peridica da listagem oficial de doenas originadas no processo de trabalho, alm da garantia de interdio em situaes de risco no ambiente de trabalho. Neste sentido, do nfase s aes de promoo e vigilncia sobre os processos e ambientes de trabalho ante as aes curativas. Ainda discorrem sobre a evoluo da insero institucional da Sade do Trabalho no Ministrio da Sade, a criao e a estruturao da RENAST cujo eixo integrador, mas sob a perspectiva de descentralizao de aes, seria a rede do CEREST , o processo de devoluo da 3 Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador, o papel da articulao intersetorial e, por fim, a proposta da PNSST. No captulo 4, Servo, Salim e Chagas buscam uma anlise da institucionalidade inerente trade Trabalho-Previdncia-Sade, a partir de suas particularidades anteriormente apresentadas. O foco sobre a atuao federal em SST. Reapresentam, sumariamente, as discusses de atribuies, os processos anteriores de articulao e a Poltica Nacional de Segurana e Sade no Trabalho (PNSST) e fazem referncia aos desafios para a sua efetiva implementao. Neste sentido, discutem, tambm, as possibilidades de resposta frente a um mercado de trabalho heterogneo, no qual convivem trabalhadores com carteira de trabalho assinada, com trabalhadores sem carteira, autnomos, empregados domsticos, rurais, entre outros. A partir de rpido resumo das principais questes apresentadas ao longo do texto e de sua limitao por realizar a anlise sob a perspectiva federal, apresentam suas consideraes finais. Finalizando esta seo, Galvo da Silva, a partir de um amplo levantamento bibliogrfico e documental, sustenta a complexidade inerente formulao de polticas pblicas e a definio de planos, estratgias e aes em SST. Nesta direo, destaca a pertinncia de amplos diagnsticos, sob a forma de perfis nacionais, para o fortalecimento da capacidade dos pases e para o planejamento de polticas, planos e programas nacionais na rea. Para isso, apresenta aspectos conceituais, discorre sobre as recomendaes da OIT e as aes da OMS por meio de sua Rede Global de Centros Colaboradores em Sade Ocupacional, para indicar os principais elementos a serem contemplados na construo do perfil nacional de SST. Enfim, um resgate oportuno de iniciativas internacionais, sendo que o
aprimoramento do conjunto de descritores e indicadores dos perfis, atrelados aos recursos dos sistemas de informao, deve ser contemplado sob uma estratgia de longo prazo, preferencialmente com datao predeterminada.
...
A segunda parte enfoca aspectos mais operacionais de cada um dos sistemas de informao, alm de priorizar um delineamento de problemas remetidos integrao de dados e s discusses sobre as perspectivas nesta rea, seguido do registro de experincias j realizadas acerca da vinculao de dados de fontes diversas. No mbito do Ministrio do Trabalho e Emprego, Veras, Pinto e Santos apresentam os sistemas de informao relevantes para a rea de SST: Rais, CAGED e SFIT. Para os dois primeiros, so apresentados conceitos, metodologias, principais indicadores, o seu uso e potencialidades para a SST, alm de algumas limitaes. Ambos compem o Programa de Disseminao de Estatsticas do Trabalho (PDET), com acessos alternativos e fins diversos. Por sua vez o SFIT suporta as atividades de inspeo das normas de proteo, segurana e medicina do trabalho, reunindo dados sob a forma modular. O mdulo Investigao de Acidente de Trabalho foi includo em 2001. composto por dois submdulos: um com informaes estritas do acidente, denominado Dados do Acidente, e outro com as do(s) acidentado(s), denominado Dados do Acidentado. Desde ento, a anlise dos acidentes passou a ser uma das prioridades da inspeo trabalhista, sobretudo os acidentes graves fatais e no fatais comunicados ao MTE. Em relao s informaes sobre acidentes de trabalho da Previdncia Social, Pereira observando a sua importncia ao longo das ltimas quatro dcadas no registro, no armazenamento e na produo de dados e estatsticas sobre sade e segurana do trabalhador no Brasil apresenta os principais sistemas de informao que as coletam e armazenam, acrescentando sua utilizao na anlise dos acidentes de trabalho e as limitaes que lhe so inerentes. Nesta direo, pela ordem, mas pontuando os ajustes e os aperfeioamentos que as qualificam no tempo, particularmente quanto s melhorias da cobertura e da disponibilidade de dados, discorre sobre a Comunicao de Acidente do Trabalho (CAT), seguida do Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS) e da Guia de Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social (GFIP). Com detalhes, dispe as variveis que compem estes sistemas, o que induz novas alternativas produo de estatsticas e indicadores em SST. Em adio, pondera questes na perspectiva de novos avanos destes sistemas. Na esfera do Ministrio da Sade, como resultado de todo um trabalho de equipe i. , Rabello Neto, Glatt, Souza, Gorla e Machado , sob o marco da evoluo das informaes na vigilncia de agravos relacionados ao trabalho, so
analisadas, com riqueza de detalhes, as principais fontes de informao do SUS para a sade do trabalhador, ou seja, o Sistema de Informao de Agravos de Notificao (Sinan), o Sistema de Informao sobre Mortalidade (SIM) e o Sistema de Informaes Hospitalares (SIH). Detalhes que incorporam um histrico e caractersticas gerais de cada sistema, seus objetivos, os dados disponveis, bem como suas possibilidades de uso na rea de Sade do Trabalhador. So sistemas que, ao incorporarem importantes ajustes, hoje aportam contribuies especficas no rol das fontes que delimitam a produo de estatsticas e indicadores sobre os agravos sade remetidos aos ambientes de trabalho. O conjunto de variveis que os conformam essencial melhoria das informaes requeridas no campo da SST. A anlise dos indicadores mais usuais em SST realizada por Chagas, Servo e Salim, onde se privilegiam suas principais fontes de dados, suas aplicaes e possibilidades. Nesta oportunidade, so apresentados aqueles sugeridos pela OIT, bem como os utilizados pela OMS e pelos ministrios detentores da informao. Ressalta-se a evoluo da norma que induz ao aprimoramento dos indicadores. Alguns de seus limites so destacados, assim como a discusso de alternativas pontuais para a sua melhoria, ou seja, a construo de novos indicadores que reflitam as circunstncias em que o trabalho exercido como jornada excessiva, formao educacional, formao especfica , alm de outros indicadores compostos ou sintticos mais abrangentes, que busquem retratar a qualidade no trabalho, todos sob a perspectiva de sua relevncia social e propriedades desejveis no que tange sua instrumentalidade na avaliao de aes tpicas em SST. O captulo 10, elaborado por Salim, Chagas e Servo, busca contribuir com elementos tcnicos e subsdios analticos acerca da harmonizao do conjunto de informaes sobre sade e segurana no trabalho no Brasil, destacando, em especial, a anlise dos pontos crticos no processo de planejamento de um sistema interorganizacional para o setor pblico e sua convergncia com as diretrizes da PNSST. Para isso, pressupe a quebra de paradigmas na sua concepo, construo e gerenciamento em um ambiente colaborativo, ou seja, atravs de uma maior integrao das organizaes afins, ampliando, por conseguinte, as discusses sobre um problema de interesse maior para a sociedade, que ainda carece do devido equacionamento. Situao justificada por razes tcnicas, por interesses setoriais e pela falta de prioridades. Questes relativas importncia da intersetorialidade e da transversalidade das aes, assim como a interdisciplinaridade e a aplicao de tecnologias de informao so aqui retomadas. Por ltimo, mas importante pela efetividade de seus pressupostos metodolgicos, registrem-se as pesquisas e as atividades desenvolvidas pela Fundao Seade, sobretudo remetidas sua experincia histrica com a vinculao (linkage) de base de dados, apresentadas por Waldvogel, Freitas
e Teixeira. So contribuies pioneiras, cabendo, em especial, citar o dimensionamento dos acidentes de trabalho fatais a partir da vinculao das informaes da CAT com as da Declarao de bito , o que possibilitou o desenvolvimento de um modelo de vinculao, sobretudo por intermdio de projeto desenvolvido em parceria com a Fundacentro. Enfim, uma oportuna descrio sobre o desenvolvimento e o aprimoramento de uma nova perspectiva de pesquisa, especialmente com a aplicao de tcnicas de vinculao determinstica a diferentes bases de dados passveis de serem adaptados s especificidades de cada fonte utilizada. E mais, por utilizar registros administrativos, a aplicao desta metodologia apresenta vantagens como baixo custo e contnua periodicidade.
...
Embora inicialmente se traduzisse como fruto da parceria interinstitucional entre o Ipea e a Fundacentro, o presente livro, inequivocamente, tem o seu marco institucional ampliado pela decisiva participao dos Ministrios da Sade, da Previdncia Social e do Trabalho e Emprego, alm da Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (Seade). De fato, sem a aquiescncia de suas direes setoriais, que designaram nomes e consignaram responsabilidades pontuais aos chamados realizados na elaborao dos captulos, no teria sido possvel a concluso desta tarefa e tampouco a sua publicao em um tempo efetivamente curto. Sendo assim, registre-se a gratido dos organizadores a todas as instituies que tornaram possvel esta obra, especialmente pelas contribuies relevantes dos autores colaboradores, que, sem dvida, alargaram os horizontes proposta inicial deste livro. Neste sentido, espera-se que compromissos possam ter continuidade e que prximas e necessrias aes conjuntas possam ser retomadas na busca de melhorias do desempenho e da convergncia das aes que compreendem o vasto campo da SST no pas, marcadamente em relao produo e disseminao de conhecimentos que possam suport-las como um todo.
Ana Maria de Resende Chagas Celso Amorim Salim Luciana Mendes Santos Servo Organizadores
Parte I
A INSTITUCIONALIDADE DA SEGURANA E SADE NO TRABALHO NO BRASIL
CAPTULO 1
O MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO E A SADE E SEGURANA NO TRABALHO
Adolfo Roberto Moreira Santos
1 APRESENTAO
Na atual estrutura organizacional do Estado brasileiro compete ao Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), entre outras atribuies, a fiscalizao do trabalho, a aplicao de sanes previstas em normas legais ou coletivas sobre esta rea, bem como as aes de segurana e sade no trabalho (BRASIL, 2003a). Embora na esfera das relaes sade/trabalho exista alguma sobreposio de atribuies com o Ministrio da Sade (MS) e o Ministrio da Previdncia Social (MPS), fica basicamente a cargo do MTE a regulamentao complementar e a atualizao das normas de sade e segurana no trabalho (SST), bem como a inspeo dos ambientes laborais para verificar o seu efetivo cumprimento. De modo mais especfico, o MTE atua sobre as relaes de trabalho nas quais h subordinao jurdica entre o trabalhador e o tomador do seu servio (exceto quando expressamente estabelecido em contrrio nas normas legais vigentes). sobre estas suas duas atividades, normatizao e inspeo trabalhista, principalmente na rea de SST, que se tratar ao longo do presente captulo. Nesta explanao, as expresses sade no/do trabalho, sade e segurana do/no trabalho (e vice-versa) so utilizadas como sinnimos. O mesmo vale para inspeo do trabalho (ou trabalhista), fiscalizao trabalhista (ou do trabalho) e auditoria fiscal no trabalho. No se utilizar a denominao vigilncia em sade do trabalhador, embora de uso corrente em textos da rea da sade Os dados, as normas vigentes, a estrutura administrativa, entre outros, informados no presente captulo, tm como referncia o ms de junho de 2010, exceto quando expressamente afirmado em contrrio.
Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores
2 CONSIDERAES HISTRICAS
Que o trabalho fonte de leses, adoecimento e morte fato conhecido desde a Antiguidade. Embora de modo esparso, h citaes de acidentes de trabalho em diversos documentos antigos. H inclusive meno a um deles no Novo Testamento de Lucas (o desabamento da Torre de Silo), no qual faleceram dezoito provveis trabalhadores. Alm dos acidentes de trabalho, nos quais a relao com a atividade laboral mais direta, tambm existem descries sobre doenas provocadas pelas condies especiais em que o trabalho era executado. Mais de dois mil anos antes da nossa era, Hipcrates, conhecido como o Pai da Medicina, descreveu muito bem a intoxicao por chumbo encontrada em um trabalhador mineiro. Descries do sofrimento imposto aos trabalhadores das minas foram feitas ainda no tempo dos romanos (ROSEN, 1994, p. 39-40, p. 45-46; MENDES, 1995, p. 5-6). Em 1700, o mdico Bernardino Ramazzini publicou seu famoso livro De Morbis Artificum Diatriba, no qual descreve minuciosamente doenas relacionadas ao trabalho encontradas em mais de 50 atividades profissionais existentes na poca (RAMAZZINI, 1999). Apesar dessas evidncias, no h informao de qualquer poltica pblica que tenha sido proposta ou implementada para reduzir os riscos a que esses trabalhadores estavam submetidos. Nesses perodos, as vtimas dos acidentes/doenas relacionadas ao trabalho eram quase exclusivamente escravos e pessoas oriundas dos nveis considerados como os mais inferiores da escala social. Durante a Revoluo Industrial, iniciada na Inglaterra em meados do sculo XVIII, houve um aumento notvel do nmero de agravos relacionados ao trabalho. Isso decorreu do uso crescente de mquinas, do acmulo de operrios em locais confinados, das longas jornadas laborais, da utilizao de crianas nas atividades industriais, das pssimas condies de salubridade nos ambientes fabris, entre outras razes. Embora o assalariamento tenha existido desde o mundo antigo, sua transformao em principal forma de insero no processo produtivo somente ocorreu com a industrializao. A conjuno de um grande nmero de assalariados com a percepo coletiva de que o trabalho desenvolvido era fonte de explorao econmica e social, levando a danos sade e provocando adoecimento e morte, acarretou uma inevitvel e crescente mobilizao social para que o Estado interviesse nas relaes entre patres e empregados, visando reduo dos riscos ocupacionais. Surgem ento as primeiras normas trabalhistas na Inglaterra (Lei de Sade e Moral dos Aprendizes, de 1802), que posteriormente foram seguidas por outras semelhantes nas demais naes em processo de industrializao (ROSEN, 1994, p. 302-315). A criao da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), em 1919, logo aps o final da Primeira Grande Guerra, mudou acentuadamente o ritmo e o enfoque das normas e prticas de proteo sade dos trabalhadores, sendo atualmente a grande referncia internacional sobre o assunto.
22
O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho
No Brasil, o mesmo fenmeno ocorreu, embora de forma mais tardia em relao aos pases de economia central. Durante o perodo colonial e imperial (1500-1889), a maior parte do trabalho braal era realizada por escravos (ndios e negros) e homens livres pobres. A preocupao com suas condies de segurana e sade no trabalho era pequena e essencialmente privada. O desenvolvimento de uma legislao de proteo aos trabalhadores surgiu com o processo de industrializao, durante a Repblica Velha (1889-1930). Inicialmente esparsa, a legislao trabalhista foi ampliada no Governo Vargas (1930-1945) com a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), instituda pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943 (BRASIL, 1943). Dentro da linha autoritria, com tendncias fascistas, que ento detinha o poder, essa legislao buscou manter as demandas sociais e trabalhistas sob o controle do Estado, inclusive com a criao do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, em 26 de novembro de 1930 (MUNAKATA, 1984, p. 62-82). Boa parte dessa legislao original foi modificada posteriormente, inclusive pela Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CRFB), de 10 de outubro de 1988 (BRASIL, 1988c). Porm, muitos dos seus princpios e instituies continuam em vigor, tais como os conceitos de empregador e empregado, as caractersticas do vnculo empregatcio e do contrato de trabalho, a Justia do Trabalho e o Ministrio Pblico do Trabalho, a unicidade e a contribuio sindical obrigatria, entre outros. A fiscalizao do trabalho, ento formalmente instituda, s passou a ter ao realmente efetiva vrios anos depois.
3 O MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO ESTRUTURA E COMPETNCIAS
Criado em novembro de 1930, logo aps a vitria da Revoluo de 30, o Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio foi organizado em fevereiro do ano seguinte (Decreto no 19.667/31). Nos anos posteriores (1932-1933) foram criadas as Inspetorias Regionais e as Delegacias do Trabalho Martimo, sendo que as primeiras passaram a ser denominadas Delegacias Regionais do Trabalho (DRT) em 1940. Em 1960, com a criao do Ministrio da Indstria e Comrcio, passou a ser denominado Ministrio do Trabalho e Previdncia Social (MTPS), j que, naquela poca, as Caixas de Aposentadorias e Penses dos empregados privados estavam sob a subordinao desse ministrio. Em 1966, por meio da Lei no 5.161, foi criada a Fundao Centro Nacional de Segurana, Higiene e Medicina do Trabalho (Fundacentro), hoje Fundao Jorge Duprat Figueiredo, de Segurana e Medicina do Trabalho (Fundacentro), para realizar estudos e pesquisas em segurana, higiene, meio ambiente e medicina do trabalho, inclusive para capacitao tcnica de empregados e empregadores. Em 1o de maio de 1974, o MTPS passou a ser Ministrio do Trabalho (MTb), com a vinculao da Fundacentro (fundao de direito pblico) a este e
23
o desmembramento da Previdncia Social, que foi constituda como um ministrio parte. Durante breve perodo, entre 1991 e 1992 (no Governo Collor) houve novamente a fuso desses dois ministrios. Em 13 de maio de 1992, com o novo desmembramento, passou a ser denominado Ministrio do Trabalho e da Administrao Federal. Outra mudana ocorreu em 1o de janeiro de 1999, quando passou a ser Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), que a sua atual denominao (MTE, 2010a). A atual estrutura regimental do MTE foi dada pelo Decreto no 5.063, de 3 de maio de 2004, tendo como competncia as seguintes reas (BRASIL, 2004): poltica e diretrizes para a gerao de emprego e renda e de apoio ao trabalhador; poltica e diretrizes para a modernizao das relaes do trabalho; fiscalizao do trabalho, inclusive do trabalho porturio, bem como aplicao das sanes previstas em normas legais ou coletivas; poltica salarial; formao e desenvolvimento profissional; segurana e sade no trabalho; poltica de imigrao; e cooperativismo e associativismo urbanos. Dentro do MTE, as aes de segurana e sade no trabalho esto particularmente afeitas Secretaria de Inspeo do Trabalho (SIT), um dos seus rgos especficos singulares, como pode ser observado na figura 1, embora outras secretarias possam, subsidiariamente, ter algum papel nessa rea. A SIT tem, entre outras, as atribuies descritas a seguir. 1. Formular e propor as diretrizes da inspeo do trabalho, inclusive do trabalho porturio, priorizando o estabelecimento de polticas de combate ao trabalho forado, infantil, e a todas as formas de trabalho degradante. 2. Formular e propor as diretrizes e normas de atuao da rea de segurana e sade do trabalhador. 3. Propor aes, no mbito do Ministrio, que visem otimizao de sistemas de cooperao mtua, intercmbio de informaes e estabelecimento de aes integradas entre as fiscalizaes federais. 4. Promover estudos da legislao trabalhista e correlata, no mbito de sua competncia, propondo o seu aperfeioamento.
24
5. Acompanhar o cumprimento, em mbito nacional, dos acordos e convenes ratificados pelo Governo brasileiro junto a organismos internacionais, em especial OIT, nos assuntos de sua rea de competncia. 6. Baixar normas relacionadas com a sua rea de competncia. A SIT tem duas divises. Ao Departamento de Inspeo do Trabalho (DEFIT) compete subsidiar a SIT, planejar, supervisionar e coordenar as aes da secretaria na rea trabalhista geral (vnculo empregatcio, jornadas de trabalho, intervalos intra e interjornadas, pagamento de salrios, concesso de frias, descanso semanal, recolhimento ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio etc.). O Departamento de Segurana e Sade no Trabalho (DSST) tem atribuies similares, embora na rea de segurana e sade no trabalho (servios de segurana das empresas, controle mdico ocupacional, equipamentos de proteo individual e coletiva, fatores de risco presentes nos ambientes de trabalho, condies sanitrias nos locais de trabalho etc.).
FIGURA 1 Organograma do Ministrio do Trabalho e Emprego
Fonte: MTE.
25
Cada um dos 26 estados da Federao, alm do Distrito Federal, conta com uma Superintendncia Regional do Trabalho e Emprego (SRTE), que at 3 de janeiro de 2008 era denominada Delegacia Regional do Trabalho (DRT). A estas unidades descentralizadas, subordinadas diretamente ao MTE, competem a execuo, a superviso e o monitoramento das aes relacionadas s polticas pblicas de responsabilidade deste ministrio, na sua rea de circunscrio, obedecendo s diretrizes e aos procedimentos dele emanados e, inclusive, como responsveis pela maior parte das aes de fiscalizao trabalhista. A sede da SRTE fica localizada na capital do estado. Com exceo de quatro SRTE localizadas em estados de menor populao (Amap, Rondnia, Roraima e Tocantins), todas as demais possuem subdivises na sua jurisdio as Gerncias Regionais do Trabalho e Emprego (GRTEs), atualmente num total de 114. So Paulo, o mais populoso estado da Federao, tem 25 GRTEs, alm da rea sob a responsabilidade direta da superintendncia. Alm disso, existem mais de 400 Agncias Regionais do Trabalho (Artes), nas mais diversas cidades do pas.
4 REFERENCIAL NORMATIVO EM SADE E SEGURANA NO TRABALHO
O primeiro cdigo trabalhista brasileiro, a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) foi inspirada na Carta del Lavoro, conjunto de normas laborais promulgada em 1927 pelo regime fascista italiano. Embora submetida a diversas mudanas ao longo dos anos, vrios dos seus princpios gerais ainda continuam em vigor. Contudo, no que se refere s normas de SST, tratadas especificamente no Captulo V do Ttulo II, houve uma alterao fundamental com a nova redao determinada pela Lei no 6.514, de 22 de dezembro de 1977 (BRASIL, 1977). A partir de ento, as influncias mais importantes para a normatizao em SST vm das convenes elaboradas pela OIT, com reflexo em toda a regulamentao posterior.
4.1 O papel da Organizao Internacional do Trabalho
A OIT uma agncia multilateral ligada Organizao das Naes Unidas (ONU) e especializada nas questes do trabalho. Tem, entre os seus objetivos, a melhoria das condies de vida e a proteo adequada vida e sade de todos os trabalhadores, nas suas mais diversas ocupaes. Busca promover uma evoluo harmnica das normas de proteo aos trabalhadores. Desempenhou e continua desempenhando papel fundamental na difuso e padronizao de normas e condutas na rea do trabalho. Tem representao paritria de governos dos seus 183 Estados-membros, alm de suas organizaes de empregadores e de trabalhadores. Com sede em Genebra, Sua, a OIT tem uma rede de escritrios em todos os continentes. dirigida pelo Conselho de Administrao, que se rene trs vezes ao ano em
26
Genebra. A Conferncia Internacional do Trabalho um frum internacional que ocorre anualmente (em junho, tambm em Genebra) para: i) discutir temas diversos do trabalho; ii) adotar e revisar normas internacionais do trabalho; e iii) aprovar as suas polticas gerais, o programa de trabalho e o oramento. Nessas conferncias, com representaes tripartites dos pases filiados (representantes dos governos, empregadores e empregados), so discutidas e aprovadas convenes sobre temas trabalhistas. As recomendaes so instrumentos opcionais que tratam dos mesmos temas que as convenes e estabelecem orientaes para a poltica e a ao dos Estados-membros no atendimento destas. Aps aprovao nas conferncias plenrias, devem ser apreciadas, num prazo de 18 meses, pelos rgos legislativos dos seus pases, que podem ou no ratific-las (ALBUQUERQUE, 2010, p. 1-3). Embora tal ratificao no seja obrigatria, as linhas gerais de suas recomendaes tm sido implementadas, em maior ou menor grau, em praticamente todos os pases industrializados, principalmente no ocidente capitalista. A OIT elaborou 188 convenes desde 1919, das quais 158 esto atualizadas. Destas, o Brasil ratificou 96, embora 82 estejam em vigor, tendo a ltima ratificao, da Conveno 151, ocorrido em 15 de junho de 2010.1 A ttulo de comparao, temos que, at meados de junho de 2010, a Noruega tinha ratificado 91 convenes, a Finlndia, 82, a Sucia, 77, a Alemanha, 72, o Reino Unido, 68, a Dinamarca, 63 e os Estados Unidos, apenas 14. Ou seja, o Brasil est entre os pases que mais seguem, pelo menos formalmente, as convenes da OIT (ILO, 2010a). No Brasil, a ratificao ocorre por ato de governo, mediante decreto, depois de aprovado o texto pelo Congresso Nacional. Embora seja norma infraconstitucional, uma conveno aprovada pode alterar ou revogar normas em vigor, desde que no dependa de regulamentao prvia e j esteja em vigor internacionalmente. As convenes da OIT tm sua vigncia iniciada doze meses aps o registro de duas ratificaes, com durao indeterminada. O prazo de validade de cada ratificao de dez anos. Ao trmino, cada Estado-membro pode denunci-la, cessando sua responsabilidade, em relao mesma, 12 meses aps. No tendo sido denunciada at 12 meses do trmino da validade da ratificao, renova-se a validade tacitamente por mais dez anos (SSSEKIND, 2007, p. 30-48). Das 82 convenes ratificadas e em vigor no Brasil, podemos dizer que 20 tratam especificamente de SST. Esta diviso um tanto arbitrria, j que difcil separar
1. Entre as convenes mais recentes, com enfoque na rea de SST, ainda no ratificadas pelo Brasil, temos a 184, de 2001 (segurana e sade na agricultura), com recomendaes j incorporadas na legislao nacional, e a 187, de 2006 (estrutura de promoo da segurana e sade no trabalho), que serviu de base para a elaborao da Poltica Nacional de Segurana e Sade no Trabalho, em implementao.
27
normas de sade e segurana de outras exigncias trabalhistas tais como controle de jornadas, condies para trabalho em minas, intervalos para repouso e alimentao, entre outras. As Convenes 148 e 155 da OIT, j ratificadas pelo Brasil, podem ser consideradas as mais amplas e paradigmticas na abordagem de questes de SST. A Conveno 148 contra riscos ocupacionais no ambiente de trabalho devidos a poluio do ar, rudo e vibrao, adotada pela OIT em 1977 foi ratificada pelo Brasil em 14 de janeiro de 1982. Porm, s foi promulgada pelo Decreto no 93.413, de 15 de outubro de 1986. Define que a legislao nacional deve determinar a adoo de medidas que previnam e limitem os fatores de risco ambientais no local de trabalho, privilegiando as medidas de proteo coletivas em detrimento das individuais (como o uso de equipamentos de proteo individual). Estabelece que representantes dos trabalhadores e dos empregadores sejam consultados ao se estabelecerem parmetros de controle, participando da sua implementao e cabendo a estes ltimos a responsabilidade pela aplicao das medidas prescritas. Determina que os representantes podem acompanhar as aes de fiscalizao em SST. Estabelece a necessidade de controle mdico ocupacional dos trabalhadores, sem nus para os mesmos (ILO, 2010a). A Conveno 155 sobre segurana e sade ocupacional e o meio ambiente de trabalho, adotada pela OIT em 1981 foi aprovada no Brasil em 18 de maio de 1992 e promulgada pelo Decreto no 1.254, de 29 de setembro de 1994. mais ampla que a Conveno 148. Determina a instituio de uma poltica nacional de segurana e sade dos trabalhadores e do meio ambiente de trabalho, com consulta s partes interessadas (trabalhadores e empregadores), com o objetivo de prevenir acidentes e danos sade, reduzindo ao mnimo possvel as causas dos riscos inerentes a esse meio. O trabalho deve ser adaptado ao homem e no vice-versa. Estabelece que os acidentes de trabalho e as doenas profissionais sejam comunicados ao poder pblico, bem como sejam efetuadas anlises dos mesmos com a finalidade de verificar a existncia de uma situao grave. Exige tambm a adoo de dispositivos de segurana nos equipamentos utilizados nos locais de trabalho, sendo isso responsabilidade dos empregadores. Faculta ao trabalhador interromper a atividade laboral onde haja risco significativo para sua vida e sade, sem que seja punido por isso, bem como refora o direito informao, por parte dos trabalhadores e seus representantes, dos riscos porventura existentes nos locais de trabalho (ILO, 2010a). Como j observado, vrias outras convenes da OIT, ratificadas pelo Brasil, versam sobre aspectos de segurana e sade no trabalho, principalmente as elaboradas a partir de 1960. Apenas citando as mais recentes, e com impactos significativos nas normas de SST em vigor no Brasil, podemos enumerar a que estabelece pesos mximos a serem transportados (127, de 1967), condies de
28
funcionamento dos servios de sade no trabalho (161, de 1985), uso de asbesto em condies de segurana (162, de 1986), proteo sade dos trabalhadores martimos (164, de 1987), seguridade e sade na construo civil (167, de 1988), segurana com produtos qumicos (170, de 1990), trabalho noturno (171, de 1990), preveno de acidentes industriais maiores (174, de 1993), preveno de acidentes industriais maiores de trabalho em tempo parcial (175, de 1994), segurana e sade na minerao (176, de 1995) e as piores formas de trabalho infantil e sua eliminao (182, de 1999) (ILO, 2010a). Atualmente encontra-se sob anlise do Congresso Nacional a Conveno 184, de 2001 (segurana e sade na agricultura).
4.2 Tendncias normativas em segurana e sade no trabalho
Num mundo de mudanas tecnolgicas e econmicas muito rpidas, surgem propostas que, primeira vista, parecem contraditrias. Se, por um lado, os processos de reestruturao produtiva, a globalizao e o aumento da competitividade econmica internacional colocam na agenda poltica questes como a diminuio do tamanho do Estado, menor interferncia nas relaes capital-trabalho e reduo de direitos trabalhistas, constata-se tambm aumento significativo das demandas por aumento da justia social, da universalizao de direitos e da reduo dos riscos ocupacionais. Do ponto de vista da evoluo das normas de SST, podemos observar algumas tendncias globais e nacionais (OLIVEIRA, 1996, p. 103-116). 1. Avano da dignificao do trabalho, que, alm de necessrio para a sobrevivncia dos indivduos, deve tambm ser fonte de gratificao, gerando oportunidade de promoo profissional e pessoal. 2. Consolidao do conceito ampliado de sade, no se limitando apenas ausncia de doenas, mas sim o completo bem-estar fsico, mental e social. As exigncias normativas devem buscar um agradvel ambiente de trabalho (e no apenas sem agentes insalubres), a preocupao com a preveno da fadiga e dos fatores estressantes porventura existentes. 3. Adaptao do trabalho ao homem, reforando cada vez mais os aspectos ergonmicos nas normas de SST. Isso ocorre tanto no que se refere a mquinas, equipamentos e mobilirio, quanto necessidade de mudana nos processos de produo, nas jornadas, nos intervalos, entre outros. 4. Direito informao e participao dos trabalhadores, que, alm de influrem nas normas de SST por meio de seus representantes, tm direito de serem comunicados sobre os riscos existentes nos seus ambientes de trabalho e as medidas de controle disponveis.
29
5. Enfoque global do ambiente de trabalho, onde os fatores de riscos presentes no podem ser considerados como problemas isolados. Diversos agentes ambientais potencializam-se uns com os outros quanto aos efeitos adversos. Aspectos como jornadas, intervalos para descanso, condies em que o trabalho executado so fatores importantes na gnese e no agravamento de doenas ocupacionais. 6. Progressividade das normas de proteo, j que o rpido desenvolvimento cientfico e tecnolgico, bem como o acmulo de estudos sobre riscos relacionados ao trabalho e a forma de control-los tm determinado uma preocupao crescente com a necessria reviso e atualizao peridica das normas de SST em vigor. 7. Eliminao dos fatores de risco, com uma tendncia cada vez maior de priorizar, entre as medidas de controle, aquelas que os eliminem, principalmente as de abrangncia coletiva. A neutralizao destes riscos, com o uso apenas de medidas de proteo individual, tem sido prescrita somente nos casos de impossibilidade de implementao das medidas coletivas. 8. Reduo da jornada em atividades insalubres, buscando limitar o tempo de exposio aos agentes e condies danosas sade dos trabalhadores que no forem adequadamente controladas ou eliminadas por meio das medidas necessrias j implementadas. 9. Proteo contra trabalho montono e repetitivo, com o estabelecimento de regras para que as tarefas repetitivas e montonas, que no exijam raciocnio criativo, mas apenas trabalho mecnico, sejam restringidas, seja com mudanas nos processos de trabalho, proibio de pagamento sobre produo, limitao da jornada ou mesmo imposio de rodzios. 10. Responsabilizao do empregador/tomador de servio pela aplicao das normas de SST, dentro do princpio de que quem gera o risco responsvel por ele. Na presena de terceirizao tem sido cada vez mais frequente o estabelecimento de responsabilidade solidria entre tomadores de servios e empregadores formais.
4.3 Sade e segurana no trabalho na Constituio brasileira
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CRFB), promulgada em 5 de outubro de 1988, foi fruto da necessidade de superao do regime autoritrio vigente at 1985 e dos anseios de elevao do nvel de cidadania das massas. Consolidou e ampliou direitos trabalhistas j existentes, alm de criar outros. Entre os mencionados no Artigo 7o (direitos de trabalhadores urbanos e rurais) e relacionados de modo direto ou indireto com a segurana e a sade do trabalhador, destacam-se (BRASIL, 1988c):
30
durao do trabalho normal no superior a 8 horas dirias e 44 semanais, facultada a compensao de horrios (inciso XIII); jornada de seis horas para o trabalho realizado em turnos ininterruptos de revezamento, salvo negociao coletiva (inciso XIV); repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos (inciso XV); gozo de frias anuais remuneradas com, pelo menos, um tero a mais do que o salrio normal (inciso XVII); reduo dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de sade, higiene e segurana (inciso XXII); seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenizao a que este est obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa (inciso XXVIII); proibio de trabalho noturno, perigoso, ou insalubre a menores de 18 anos e de qualquer trabalho a menores de 16 anos, salvo na condio de aprendiz, a partir dos 14 anos (inciso XXXIII).2 Alm disso, o Artigo 196 estabelece que a sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos (...). Embora bastante utpica, esta determinao constitucional tem servido como base para diversas demandas sociais, inclusive por ambientes de trabalho mais saudveis, como obrigao dos empregadores. O Artigo 114 estabelece a competncia da Justia do Trabalho (rgo do Poder Judicirio) para conciliar e julgar os dissdios individuais e coletivos entre trabalhadores e empregadores, inclusive os relacionados s questes de sade e segurana. Associa-se a isso o poder do Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) em promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo de interesses difusos e coletivos (os direitos trabalhistas se enquadram nesta categoria) concedidos pelo Artigo 129, inciso III. Assim, o Poder Judicirio tem competncia para tutelar judicialmente a sade do trabalhador, podendo atuar coativamente, quando demandado, por intermdio da reclamao trabalhista, do dissdio coletivo e da ao civil pblica. Este ltimo instrumento, juntamente com o Termo de Ajustamento de Conduta, possui um enorme poder em determinar a melhoria das condies de segurana e sade no mbito das empresas (OLIVEIRA, 2007, p. 110-112).
2. Redao dada pela Emenda Constitucional no 20, de 15 de dezembro de 1998. O texto original permitia trabalho a partir dos 14 anos, mesmo fora de um processo de aprendizagem.
31
4.4 Sade e segurana no trabalho na legislao infraconstitucional
A legislao brasileira em segurana e sade ocupacional se desenvolveu inicialmente na mesma poca e do mesmo modo que a legislao trabalhista em geral. Ou seja, foi fruto do trabalho assalariado, da rpida urbanizao e do processo de industrializao que se iniciou no pas aps a abolio da escravatura. Como o restante da legislao trabalhista, tem como principal documento normativo a CLT (BRASIL, 1943). Embora nem todas as relaes de trabalho subordinado sejam reguladas por este instrumento jurdico, seus princpios, especificamente na rea de SST, so comuns a outras legislaes na rea. Para uma anlise da legislao trabalhista nacional, alguns conceitos so necessrios: 1. Empregador: considera-se empregador a empresa, individual ou coletiva, que, assumindo os riscos da atividade econmica, admite, assalaria e dirige a prestao pessoal de servios. Equiparam-se ao empregador, para os efeitos exclusivos da relao de emprego, os profissionais liberais, as instituies de beneficncia, as associaes recreativas ou outras instituies sem fins lucrativos, que admitirem trabalhadores como empregados (BRASIL, 1943). 2. Empregado: considera-se empregado toda pessoa fsica que prestar servios de natureza no eventual a empregador, sob a dependncia deste e mediante salrio (BRASIL, 1943). 3. Empregado domstico: aquele que presta servio de natureza contnua, mediante remunerao, a pessoa ou famlia, no mbito residencial desta, em atividade sem fins lucrativos (BRASIL, 1999). 4. Trabalhador por conta prpria ou autnomo: quem presta servio de natureza urbana ou rural, em carter eventual, a uma ou mais empresas, sem relao de emprego e tambm a pessoa fsica que exerce, por conta prpria, atividade econmica de natureza urbana, com fins lucrativos ou no (BRASIL, 1999). 5. Estagirio: aquele que est desenvolvendo um estgio, sendo este um ato educativo escolar supervisionado, desenvolvido no ambiente de trabalho, que visa preparao para o trabalho produtivo de educandos que estejam frequentando o ensino regular em instituies de educao superior, de educao profissional, de ensino mdio, da educao especial e dos anos finais do ensino fundamental, na modalidade profissional da educao de jovens e adultos (BRASIL, 2008). A CLT somente se aplica s relaes de trabalho entre empregados e empregadores urbanos. Para as relaes de emprego nas atividades rurais, temos a Lei no 5.889, de 8 de junho de 1973. Porm, de acordo com o Artigo 1o desta ltima norma, so aplicveis as prescries da CLT naquilo que com ela no colidir (BRASIL, 1973).
32
Os trabalhadores avulsos so autnomos que laboram na movimentao de mercadorias e em servios relacionados, em instalaes porturias e armazns. So obrigatoriamente ligados a um rgo gestor de mo de obra, para as atividades em instalaes porturias, de acordo com a Lei no 9.719, de 27 de novembro de 1998 (BRASIL, 1998). No caso de instalaes no porturias, tm de ser ligados a um sindicato da categoria, como determina a Lei no 12.023, de 27 de agosto de 2009 (BRASIL, 2009). Para estes trabalhadores aplicam-se, no que couber, os preceitos do Captulo V, Ttulo II da CLT (Da Segurana e da Medicina do Trabalho), conforme estabelece o Artigo 3o da Lei no 6.514, de 22 de dezembro de 1977 (BRASIL, 1977). Tal determinao tambm est expressa nas j citadas leis que regulam tal tipo de atividade. Os estagirios tm sua atividade de treinamento regulada pela Lei no 11.788, de 25 de setembro de 2008. No so considerados empregados, embora exeram atividade com subordinao. No tm contrato de trabalho, mas sim de estgio, podendo receber uma ajuda de custo. Apesar disso, esto sujeitos a diversos riscos ocupacionais, uma vez que desenvolvem atividades nos mesmos locais que os empregados do estabelecimento de estgio. A legislao em vigor determina a aplicao das normas vigentes de SST ao contrato de estgio (Artigo 14), sendo sua implementao responsabilidade da parte concedente, que vem a ser o empregador dos trabalhadores do local onde se desenvolve o treinamento (BRASIL, 2008c). A CLT no se aplica s relaes de emprego entre servidores e rgos pblicos quando estas so regidas por estatutos prprios. Alguns destes estatutos determinam o cumprimento das normas de SST previstas nessa consolidao, mas, como o MTE no tem competncia legal para impor sanes administrativas por irregularidades constatadas neste tipo de vnculo empregatcio, no h fiscalizao trabalhista para tal grupo de trabalhadores. O mesmo ocorre com relao ao trabalho domstico, em que se observam as determinaes auto aplicveis do Artigo 7o da CRFB e a Lei no 5.859, de 11 de dezembro de 1972, que no aborda questes de SST, exceto por um opcional atestado de sade admissional (BRASIL, 1972). Tambm no tem validade nas relaes entre autnomos e seus contratantes (regidas pelo Cdigo Civil brasileiro). Embora no Captulo II, Ttulo II da CLT estejam estabelecidas diversas regras quanto durao da jornada de trabalho, intervalos intra e inter jornadas, descanso semanal, entre outras, e que esto diretamente relacionadas sade dos trabalhadores, no Captulo V do mesmo ttulo onde esto as normas especficas de SST. Na redao original da CLT havia 70 artigos naquele captulo, que sofreu completa reformulao em janeiro de 1967.
33
Uma segunda modificao completa ocorreu com a Lei no 6.514/1977. Tal mudana, agora em 48 artigos (154 a 201), ainda est em vigor, com exceo do Artigo 168, que teve sua redao alterada em outubro de 1989 (BRASIL, 1977). Certamente contriburam para a modificao deste captulo da CLT, pouco mais de dez anos aps a primeira, os nmeros assustadores de acidentes de trabalho comunicados anualmente (1.869.689 acidentes de trabalho tpicos em 1975, um recorde histrico) e as fortes presses internacionais, inclusive da OIT. Embora o grande fruto dessa mudana tenha sido a publicao da Portaria MTb no 3.214, no ano seguinte e que ser apresentada posteriormente alguns aspectos desta nova redao merecem destaque: 1. O cumprimento das normas de segurana e sade emanadas do Ministrio do Trabalho no desobriga as empresas de cumprirem outras normas correlatas e oriundas dos estados e municpios (Artigo 154). 2. O Ministrio do Trabalho (atual MTE) tem competncia de estabelecer normas complementares sobre segurana e sade no trabalho, permitindo maior dinamismo na elaborao de normas jurdicas atualizadas (Artigo 155). 3. Os rgos descentralizados do MTE (as atuais SRTEs) devem realizar inspeo visando ao cumprimento de normas de segurana e sade (Artigo 156). 4. Os empregadores so obrigados a cumprir e a fazer cumprir as normas de segurana e sade no trabalho, instruindo os trabalhadores, facilitando a fiscalizao trabalhista e adotando medidas que sejam determinadas pela autoridade responsvel (Artigo 157). 5. Os empregados devem observar as normas de segurana e sade previstas em normas e inclusive as elaboradas pelo empregador (Artigo 158). Para as relaes de emprego nas atividades rurais, o Artigo 13 da Lei no 5.889/73, j citada, determina que o ministro do Trabalho deve estabelecer normas especficas para a rea de SST por meio de portaria (BRASIL, 1973). Isso s foi efetivado em 12 de abril de 1988, quase 15 anos depois da determinao legal, com a Portaria MTb no 3.067, j revogada (BRASIL, 1988b). Atualmente, as normas SST a serem cumpridas nessas relaes esto relacionadas na Portaria MTE no 86, de 3 de maro de 2005, aplicando-se as demais normas subsidiariamente e naquilo que no conflitar (BRASIL, 2005a). Em resumo, pode-se dizer que, embora a reduo dos riscos inerentes ao trabalho seja direito constitucional de todos os trabalhadores brasileiros, conforme determina o Artigo 7o, inciso XXII da CRFB, j mencionado, as normas infraconstitucionais de SST aqui descritas s protegem especificamente
34
os empregados urbanos regidos pela CLT, os empregados rurais, os trabalhadores avulsos e os estagirios.
4.5 As normas regulamentadoras de sade e segurana no trabalho
Em decorrncia das mudanas ocorridas na CLT com a sano da Lei no 6.514/1977, em 8 de junho de 1978 aprovada pelo ministro do Trabalho a Portaria MTb no 3.214 (BRASIL, 1978), composta de 28 Normas Regulamentadoras, conhecidas como NRs uma delas revogada em 2008 , que vm tendo a redao modificada periodicamente, visando atender ao que recomendam as convenes da OIT. As revises permanentes buscam adequar as exigncias legais s mudanas ocorridas no mundo do trabalho, principalmente no que se refere aos novos riscos ocupacionais e s medidas de controle, e so realizadas pelo prprio MTE, inclusive, por delegao de competncia pela Secretaria de Inspeo do Trabalho. As NRs esto em grande parte baseadas em normas semelhantes existentes em pases economicamente mais desenvolvidos. As NRs da Portaria no 3.214/1978 so as seguintes (redao atual): NR-1 Disposies Gerais. NR-2 Inspeo Prvia. NR-3 Embargo ou Interdio. NR-4 Servios Especializados em Engenharia de Segurana e em Medicina do Trabalho SESMT. NR-5 Comisso Interna de Preveno de Acidentes Cipa. NR-6 Equipamento de Proteo Individual EPI. NR-7 Programa de Controle Mdico de Sade Ocupacional PCMSO. NR-8 Edificaes. NR-9 Programa de Preveno de Riscos Ambientais PPRA. NR-10 Segurana em Instalaes e Servios em Eletricidade. NR-11 Transporte, Movimentao, Armazenagem e Manuseio de Materiais. NR-12 Mquinas e Equipamentos. NR-13 Caldeiras e Vasos de Presso. NR-14 Fornos. NR-15 Atividades e Operaes Insalubres. NR-16 Atividades e Operaes Perigosas.
35
NR-17 Ergonomia. NR-18 Condies e Meio Ambiente de Trabalho na Indstria da Construo. NR-19 Explosivos. NR-20 Lquidos Combustveis e Inflamveis. NR-21 Trabalho a Cu Aberto. NR-22 Segurana e Sade Ocupacional na Minerao. NR-23 Proteo Contra Incndios. NR-24 Condies Sanitrias e de Conforto nos Locais de Trabalho. NR-25 Resduos Industriais. NR-26 Sinalizao de Segurana. NR-27 Registro Profissional do Tcnico de Segurana do Trabalho no Ministrio do Trabalho (revogada pela Portaria MTE no 262, de 29 de maio de 2008). NR-28 Fiscalizao e Penalidades. A NR-1, alm de garantir o direito informao por parte dos trabalhadores, permite a presena de representantes dos trabalhadores durante a fiscalizao das normas de segurana e sade. Tal permisso prevista na Conveno 148 da OIT (ratificada pelo Brasil). Outro aspecto significativo o item que autoriza o uso de normatizaes oriundas de outros rgos do Poder Executivo, diversos do MTE, o que muito auxilia no processo de fiscalizao e correo de anormalidades encontradas onde a Portaria no 3.214/1978 for omissa. A NR-3 concede competncia aos superintendentes regionais do Trabalho e Emprego de embargar obra e interditar estabelecimento, setor de servio, mquina ou equipamento, caso se verifique grave e iminente risco de ocorrer leso significativa integridade fsica do trabalhador. Em muitas SRTEs h delegao de competncia para que o inspetor determine o embargo ou interdio imediatos, at a ratificao (ou no) pelo superintendente. Isso tem agilizado e dado mais efetividade s aes preventivas, principalmente nas situaes que exigem rapidez para minimizar os riscos encontrados. As multas previstas na NR-28, quando so infringidos itens da Portaria no 3.214/78, variam de R$ 402,22 a R$ 6.708,08 por item descumprido, de acordo com a gravidade da situao encontrada, a existncia de reincidncia e o porte da empresa (nmero de empregados). Esta NR tambm permite a
36
concesso de prazos para regularizao de algumas exigncias de SST, dentro de critrios definidos, bem como estabelece os procedimentos necessrios para embargo e interdio. Alm das 28 NRs j relacionadas, outras foram elaboradas posteriormente. Embora no faam parte da Portaria no 3.214/1978, possuem a mesma estrutura e a elas se aplicam as regras e os critrios estabelecidos na NR-28, inclusive para imposio de multas. So as seguintes: NR-29 Norma Regulamentadora de Segurana e Sade no Trabalho Porturio (Portaria SSST/MTb no 53, de 17 de dezembro de 1997). NR-30 Segurana e Sade no Trabalho Aquavirio (Portaria SIT/MTE no 34, de 4 de dezembro de 2002. NR-31 Segurana e Sade no Trabalho na Agricultura, Pecuria, Silvicultura, Explorao Florestal e Aquicultura (Portaria MTE no 86, de 3 de maro de 2005). NR-32 Segurana e Sade no Trabalho em Servios de Sade (Portaria MTE no 485, de 11 de novembro de 2005). NR-33 Segurana e Sade nos Trabalhos em Espaos Confinados (Portaria MTE no 202, de 22 de dezembro de 2006). As NRs so a base normativa utilizada pelos inspetores do trabalho do MTE para fiscalizar os ambientes de trabalho, onde eles tm competncia legal de impor sanes administrativas, conforme j discutido anteriormente. O processo de elaborao e reformulao destas normas necessariamente longo, comeando pela redao de um texto-base inicial, consulta pblica, discusso tripartite, redao do texto final, aprovao pelas autoridades competentes e publicao na imprensa oficial. Todo o processo pode levar anos. Como exemplo, temos a NR-31, cujo texto comeou a ser discutido em novembro de 2001 e s foi publicada em maro de 2005, e ainda assim sem pleno consenso entre todas as partes envolvidas no processo (CPNR, 2001).3
3. Quando este texto foi concludo, em fins de junho de 2010, as NRs 12 e 20 estavam em processo de reformulao completa, com nova redao. Alm disso, estava sendo elaborada uma nova Norma Regulamentadora, a NR-34 (Condies e Meio Ambiente de Trabalho na Indstria da Construo e Reparao Naval).
37
5 A INSPEO DE SADE E SEGURANA NO TRABALHO
A inspeo de sade e segurana nos ambientes de trabalho pode ser conceituada como o procedimento tcnico por meio do qual se realiza a verificao fsica nos ambientes laborais, buscando identificar e quantificar os fatores de risco para os trabalhadores ali existentes, com o objetivo de implantar e manter as medidas preventivas necessrias. Neste texto aborda-se exclusivamente a inspeo de SST realizada por inspetores do MTE, que tem caractersticas de polcia administrativa. No MTE, a fiscalizao de SST realizada exclusivamente pelos auditoresfiscais do trabalho (AFT) denominao atual dos seus inspetores do trabalho, lotados nas suas diversas unidades descentralizadas e sob a coordenao tcnica da SIT. Embora seja realizada prioritariamente por AFTs subordinados tecnicamente ao DSST, responsabilidade de todos estes inspetores, j que este tipo de inspeo inseparvel daquela realizada para verificar outras exigncias trabalhistas tais como a formalizao do contrato, jornadas, perodos de descanso etc. Desse modo, a apresentao que se segue refere-se em grande parte inspeo trabalhista como um todo, e no apenas realizada na rea de SST.
5.1 O surgimento e o desenvolvimento da inspeo trabalhista no mundo
Podemos dizer que a inspeo do trabalho teve o seu marco inicial na Inglaterra, com o Lord Althorp Act e o Factory Act de 1833, mais de 30 anos aps as primeiras normas trabalhistas. A partir de ento foram designados inspetores para o pas (apenas quatro no incio), com a finalidade especfica de fiscalizar os ambientes de trabalho, buscando determinar se as normas legais estavam sendo cumpridas. Essas se referiam principalmente s condies de sade dos trabalhadores, como idade mnima, jornadas e salubridade dos estabelecimentos fabris. Inclusive, o primeiro inspetor do trabalho foi um mdico, Robert Baker. Ou seja, a inspeo do trabalho se iniciou como uma fiscalizao de SST. Aps a Inglaterra, os modelos de legislao e inspeo de trabalho se disseminaram pelo continente europeu. Na Frana, as primeiras leis trabalhistas so aprovadas em 1841 e um servio nacional de inspeo s criado em 1874. Na futura Alemanha (ainda no unificada nessa poca), as primeiras leis so de 1832 e um sistema de inspetores fabris s surge em 1853. Esse descompasso constante entre as leis trabalhistas e a efetivao da fiscalizao trabalhista (inclusive no Brasil) no simplesmente uma coincidncia, mas mostra as dificuldades existentes quando se busca implantar efetivamente uma legislao social. No final do sculo XIX, todos os pases europeus industrializados possuam grandes centrais sindicais e a inspeo do trabalho, resposta do Estado s demandas por cumprimento das legislaes trabalhistas aprovadas, j era uma
38
realidade. Foi a partir das estruturas burocrticas criadas para implementar e verificar o cumprimento dessas leis que surgiram os Ministrios do Trabalho (ou equivalentes): na Alemanha, em 1882; na Espanha, em 1883; nos Estados Unidos, em 1884; no Reino Unido, em 1887; na Frana, em 1891; e na Blgica, em 1894 (MIRANDA, 1999, p. 8). Apesar desses avanos, s vsperas da Primeira Guerra Mundial, a realidade das inspees do trabalho na Europa Ocidental se caracterizava por s abranger os estabelecimentos industriais de maior porte. As prticas de trabalho no eram uniformes e em muitos pases no existia uma estrutura de fiscalizao concebida como uma atividade institucional do Estado. Com o fim da Primeira Guerra Mundial, o Tratado de Versalhes, do qual o Brasil foi um dos signatrios, propiciou a criao da OIT, conforme j abordado. O tratado tambm determinou que todos os pases adotassem um regime de trabalho realmente humano a fim de proteger e melhorar as condies dos trabalhadores, sendo a sua no implementao por qualquer pas um obstculo aos demais no seu esforo para melhorar a sorte dos seus prprios operrios. Precisava que fosse particularmente importante organizar um servio de inspeo com o objetivo de assegurar a aplicao das leis e regulamentos para a proteo dos trabalhadores. Porm, as primeiras reunies da OIT, a partir de 1919, apenas formularam recomendaes (e no convenes) para que os Estados-membros organizassem uma inspeo trabalhista. O grande avano ocorreu em 1947, logo aps a Segunda Guerra Mundial, com a aprovao da Conveno 81, ratificada pelo Brasil, e a Recomendao 81, estabelecendo a exigncia de constituio de um sistema de inspeo do trabalho para a indstria e o comrcio, bem como as condies necessrias para o seu funcionamento posteriormente ampliada, em 1995, para os servios no comerciais. Em 1969, mais de 20 anos depois, a OIT aprovou a Conveno 129, aplicando os mesmos princpios para a inspeo na agricultura (OIT, 1986). Em meados de junho de 2010, 141 pases j haviam ratificado a Conveno 81 (com a notvel exceo dos Estados Unidos) e a Conveno 129. O Brasil ainda no ratificou esta ltima, mas sua legislao est praticamente em conformidade com os seus princpios gerais.
5.2 As caractersticas da inspeo do trabalho no mundo
Existem muitas formas e sistemas de inspeo de trabalho no mundo, com diversas diferenas. Todavia, as obrigaes bsicas de todas elas, desde que constitudas de acordo com as Convenes 81 e 129 da OIT, so (RICHTHOFEN, 2002, p. 29-33; ILO, 2010a):
39
1. Zelar pelo cumprimento das disposies legais relativas s condies de trabalho e proteo dos trabalhadores em atividade laboral (sobre salrios, jornadas, contratos, SST etc.). A funo no simplesmente verificar o cumprimento da legislao trabalhista, mas sim obter a sua implementao efetiva. Deve-se pautar pelo princpio da legalidade, isto , ter por base a legislao nacional existente sobre a matria, embora muitas vezes insuficiente e parcial. 2. Fornecer informaes tcnicas e assessorar os empregadores e trabalhadores sobre a maneira mais efetiva de cumprir a legislao trabalhista existente. Os inspetores do trabalho tm a obrigao de orientar as partes envolvidas no processo de trabalho sobre a melhor maneira de evitar e corrigir as irregularidades encontradas. 3. Levar ao conhecimento da autoridade competente as deficincias e os abusos que no estejam especificamente cobertos pelas disposies legais existentes. Como os inspetores do trabalho tm acesso direto realidade do mundo do trabalho, so observadores privilegiados de qualquer insuficincia da legislao social na rea. Assim sendo, possuem uma funo propositiva fundamental para a melhoria das normas de proteo aos trabalhadores. A amplitude das misses da inspeo trabalhista varia de pas para pas. A competncia dos inspetores pode ser restrita a um campo especfico, ou pode ser geral e abarcar toda a legislao laboral. Eles podem tambm atuar por ramos de atividades econmicas, ou mesmo em regies especificas. Esquematicamente, podemos classificar os tipos de inspeo trabalhista como (RICHTHOFEN, 2002, p. 38-41; ALBUQUERQUE, 2010, p. 6-7): 1. Modelo generalista: a inspeo do trabalho tem vrias responsabilidades abrangendo SST, condies e relaes do trabalho, trabalho de migrantes e emprego ilegal. Frana, Portugal, Espanha, Japo e a maioria dos pases de lngua francesa e da Amrica Latina de lngua espanhola seguem este modelo. 2. Modelo Anglo-Escandinavo: a caracterstica mais comum deste modelo que a inspeo tem competncia principalmente na aplicao das normas de SST, alm de algumas condies gerais de trabalho (usualmente excluindo salrios). Presente nos pases nrdicos, Reino Unido, Irlanda e Nova Zelndia. 3. Modelo federal: a inspeo do trabalho tem ampla gama de responsabilidades, incluindo SST, alm de outros atributos das relaes de trabalho. A autoridade central delega funes s unidades descentralizadas ou a governos regionais. Austrlia, Brasil, Canad, Alemanha, ndia, Sua e os Estados Unidos usam este modelo, em maior ou menor extenso.
40
4. Especialistas e inspees associadas: alm da inspeo do trabalho principal, muitos pases tm outras inspees setoriais, com especialistas tcnicos inspecionando reas limitadas, sendo mais comum a atuao em minas, instalaes nucleares e transportes. A ustria, por exemplo, tem uma inspeo especfica para este ltimo setor. Embora existam muitas diferenas entre as legislaes trabalhistas dos Estados-membros da OIT, algumas caractersticas so comuns no que se refere a direitos e deveres dos inspetores do trabalho. Entre os direitos mais significativos, e dentro de parmetros legais, temos: i) livre acesso aos ambientes de trabalho; ii) capacidade de intimao; iii) estabilidade funcional; e iv) autonomia de trabalho. Quanto aos deveres mais importantes, temos: i) imparcialidade; ii) manuteno de segredo profissional; iii) discrio sobre as origens das denncias; e iv) independncia funcional.
5.3 Mudanas no mundo do trabalho e tendncias da inspeo trabalhista
O perodo entre a Segunda Guerra e o final do sculo XX caracterizou-se pelo predomnio de um modelo econmico voltado para as necessidades internas dos pases, com um alto grau de controle estatal e uma legislao trabalhista prescritiva, de princpio protecionista. Nas empresas estabeleceu-se o modelo fordista de produo em massa, marcado pela organizao do trabalho hierarquizada e fora de trabalho de baixa qualificao, por empregos estveis e salrios fixos. A partir dos anos 1970, em decorrncia de graves crises econmicas mundiais, esse modelo passa a ser questionado, ampliando-se a defesa do Estado liberal, que intervm apenas na regulao de conflitos e na garantia do funcionamento eficiente dos mercados. Os anos 1980-1990 trazem a hegemonia dessas ideias, em especial com a queda dos regimes do Leste Europeu. Entram na agenda poltica a privatizao das empresas, a flexibilizao e a desregulamentao das relaes trabalhistas. Paralelamente, a tecnologia de informtica e as telecomunicaes permitem no somente a interligao acelerada dos mercados nacionais, mas tambm a disseminao de ideias, valores e modelos. a globalizao, ou mundializao, que tende a se fortalecer com a queda das barreiras comerciais. As mudanas descritas ainda esto em curso e seu resultado final ainda parece de difcil previso. Elas interferem radicalmente e de forma direta nas funes e atividades da inspeo do trabalho pelos motivos resumidos a seguir (BARRETO, 2002, p. 1-5; BARRETO; ALBUQUERQUE, 2004, p. 1-9). 1. Desaparecimento de grandes plantas industriais, que se fragmentam e se concentram em uma nica atividade principal, terceirizando as atividades de suporte e de servios.
41
2. Subcontratao de empresas e trabalhadores, muitas vezes em cadeias complexas, difceis de serem identificadas, e envolvendo inclusive falsas relaes de autonomia. 3. Proliferao de micro, pequenas e mdias empresas, boa parte delas com precria situao financeira e organizacional, dificultando a abordagem pela fiscalizao tradicional. 4. Tendncia continuada das empresas existirem por curtos perodos e tornarem-se geograficamente mais mveis (nacional e internacionalmente). 5. Mudana deliberada do capital e do trabalho para regies ou mesmo pases onde a produo seja organizada com menor custo (trabalhista, tributrio, financeiro). 6. Aumento em todo o mundo, mas principalmente nos pases perifricos, de diferentes formas de produo sem bases geogrficas definidas, com alto nvel de informalidade, e pouco visveis para os agentes do Estado. 7. Aparecimento de redes de empresas virtuais, utilizando redes informatizadas, e tambm com alto grau de informalidade. 8. Aparecimento do denominado desemprego estrutural, em que mesmo o crescimento econmico no capaz de gerar e manter postos de trabalho. 9. Deteriorao das relaes humanas no trabalho, com o crescimento de condies relacionadas ao estresse, de doenas mentais relacionadas ao trabalho e da violncia no trabalho. 10. Introduo rpida de novas tecnologias, muitas vezes de modo rpido e no planejado, determinando novas formas de se acidentar e adoecer nos ambientes laborais. 11. Coexistncia, em um mesmo local de trabalho, de empresas diversas e classes distintas de trabalhadores, com diferentes formas de contratao, benefcios sociais e nveis de SST. 12. Enfraquecimento das entidades representativas dos empregados, entre outros motivos, pelo desemprego estrutural e pela grande mobilidade dos trabalhadores entre os diversos tipos de empreendimentos e funes. 13. Inadequao das legislaes trabalhistas vigentes nos diversos pases, que no esto apropriadas para as novas formas de trabalho, que tendem a ser flexibilizadas e/ou enfraquecidas.
42
Nesse contexto de mudanas tambm existem foras que demandam pela manuteno e ampliao das normas e procedimentos que visem tornar o trabalho menos danoso e mais digno. As mais recentes convenes e recomendaes elaboradas pela OIT comprovam tal opo. Quanto inspeo do trabalho, alguns paradigmas e macrotendncias permanecem e tendem a ser ampliados (BARRETO, 2002, p. 12-13; RICHTHOFEN, 2002, p. 65-76). 1. Manuteno de uma inspeo do trabalho como funo pblica, responsabilidade do governo, e organizada como um sistema, inserida e integrada no contexto maior dos sistemas estatais, para administrar a poltica social e do trabalho, bem como supervisionar o atendimento legislao e s normas. 2. Necessidade de cooperao prxima entre a inspeo do trabalho, os empregadores e os trabalhadores, tanto na elaborao das normas de proteo do trabalho como na sua aplicao (o denominado tripartismo, um dos paradigmas constituintes da OIT). 3. Necessidade de efetiva cooperao com outras instituies, tanto pblicas como privadas, tais como institutos de pesquisas, universidades, servios de seguridade social e peritos, e de coordenao entre suas atividades. 4. Aumento da capacidade de reconhecer e intervir nas diferentes formas em que o trabalho executado, bem como evidenciar os novos riscos para o bem-estar, a sade e a segurana dos trabalhadores. 5. Reforar a preveno, entendida aqui como o esforo determinado e continuado em evitar incidentes, disputas, acidentes, conflitos e doenas, assegurando o atendimento amplo legislao trabalhista vigente.
5.4 A evoluo da inspeo de sade e segurana no trabalho no Brasil
Somente a partir da Revoluo de 1930 que podemos dizer que comearam a ser estabelecidas as bases legais para uma inspeo do trabalho digna deste nome. Com a organizao do Ministrio Trabalho, Indstria e Comrcio, em fevereiro de 1931, foi criado o Departamento Nacional do Trabalho, que tinha por objetivo, entre outros, a instituio de uma inspeo do trabalho. A montagem de uma estrutura de fiscalizao foi bastante lenta. O reduzido nmero de inspetores do trabalho (como eram inicialmente denominados os atuais AFTs), bem como a sua quase exclusiva presena nas capitais dos estados praticamente impediam uma fiscalizao trabalhista mais efetiva. Os tcnicos ligados rea de SST eram ainda mais raros.
43
Em 1975 criou-se, dentro da estrutura do Ministrio do Trabalho, o Servio de Segurana e Medicina do Trabalho, posteriormente transformado em Diviso, depois Departamento e, em seguida, Secretaria de Segurana e Sade no Trabalho (SSST), que passou a ser o responsvel por coordenar, orientar, controlar e supervisionar as atividades relacionadas segurana e sade nos ambientes de trabalho. A execuo das atividades de fiscalizao continuou a ser responsabilidade das DRTs (atuais SRTEs) no mbito da sua circunscrio (MIRANDA, 1999, p. 8-10). Em meados dos anos 1970 foi realizado concurso pblico de mbito nacional para admisso de inspetores do trabalho, bem como foram criadas as unidades descentralizadas no mbito das DRTs com maior circunscrio (denominadas ento de Subdelegacias do Trabalho), nas quais ficariam lotados os inspetores. Em 1983 foi realizado novo processo seletivo, inclusive de mdicos do trabalho, engenheiros e tcnicos de segurana do trabalho, que levou a um aumento significativo do quadro funcional. Concursos posteriormente realizados, com periodicidade varivel, tm permitido que o MTE mantenha um efetivo de cerca de 3.000 auditores em atividade, distribudos em todos os estados da Federao. De acordo com informaes da base de dados do Sistema Federal de Inspeo do Trabalho (SFIT), em meados de junho de 2010 estavam em atividade 2.882 AFTs, alm de 79 agentes de higiene e segurana no trabalho (AHST).4
5.5 O modelo atual de inspeo do trabalho no Brasil
Tendo em vista os limites da legislao, conforme mencionado, a inspeo trabalhista realizada pelos AFTs do MTE possui competncia para intervir nas relaes de emprego em que o contrato regido pela CLT, nas relaes de emprego rurais (regidas pela Lei no 5.889/73), no realizado por trabalhadores avulsos, na movimentao de mercadorias, bem como nos contratos celebrados entre os estagirios e seus concedentes. No possui competncia legal, at a presente data, para fiscalizar e, consequentemente, sancionar, quando o trabalho efetivamente realizado por conta prpria (autnomos), ou desenvolvido em regime de economia familiar, ou efetuado por servidores pblicos regidos por norma jurdica prpria (denominados estatutrios). Quanto ao sobre o trabalho domstico, tendo em vista as suas caractersticas (o acesso ao domiclio s pode ser realizado com autorizao judicial e no h previso de sanes administrativas para o descumprimento de sua norma jurdica especfica), bastante precria, apenas se limitando a orientar empregadores e trabalhadores, quando h solicitao destes.
4. As informaes oriundas do SFIT (sistema informatizado de controle e acompanhamento da atividade de fiscalizao trabalhista) e no disponibilizadas na internet, no stio do MTE, foram obtidas e fornecidas pelos AFTs Fernando Donato Vasconcelos, Naldenis Martins da Silva e Rodrigo Viera Vaz, todos lotados na SIT.
44
As atribuies dos inspetores do trabalho foram inicialmente regulamentadas pelo Decreto no 55.841 Regulamento da Inspeo do Trabalho (RIT), de 15 de maro de 1965 (BRASIL, 1965). De acordo com este instrumento legal, eram autoridades de execuo do sistema federal de inspeo do trabalho os inspetores do trabalho, os mdicos do trabalho, os engenheiros e os assistentes sociais, aprovados em concurso pblico para as respectivas funes. Com a criao da uma carreira unificada de Auditoria-Fiscal do Trabalho inicialmente por medida provisria convertida na Lei no 10.593, de 6 de dezembro de 2002 , houve a necessidade de atualizar o RIT adequando-o s novas designaes legais, o que ocorreu pelo Decreto no 4.552, de 27 de dezembro de 2002. Tanto o antigo RIT como o atualmente em vigor esto de acordo com as Convenes 81 e 129 da OIT, j mencionadas (BRASIL, 2002). Atualmente, o acesso ao cargo de AFT s se d por concurso pblico, de mbito nacional, que exige, no mnimo, nvel superior de instruo. Os AHST so profissionais de nvel mdio, com formao especfica (tcnicos de segurana do trabalho), que atuam na rea de SST, principalmente em atividades administrativas. Podem orientar e notificar empregadores, mas no tm competncia legal para a lavratura de autos de infrao (etapa inicial para a imposio de sanes administrativas). Pertencem, infelizmente, a uma carreira em extino. De acordo com o Artigo 18 do RIT, so competncias dos AFTs, entre outras: 1. Verificar o cumprimento das disposies legais e regulamentares, inclusive as relacionadas SST, no mbito das relaes de trabalho e de emprego. 2. Ministrar orientaes e dar informaes e conselhos tcnicos aos trabalhadores e s pessoas sujeitas inspeo do trabalho. 3. Interrogar as pessoas sujeitas inspeo do trabalho, seus prepostos ou representantes legais, bem como trabalhadores, sobre qualquer matria relativa aplicao das disposies legais. 4. Inspecionar os locais de trabalho, bem como o funcionamento de mquinas e a utilizao de equipamentos e instalaes. 5. Averiguar e analisar situaes com risco potencial de gerar doenas ocupacionais e acidentes do trabalho, determinando as medidas preventivas necessrias. 6. Notificar as pessoas sujeitas inspeo do trabalho para o cumprimento de obrigaes ou a correo de irregularidades, bem como para a adoo
45
de medidas que eliminem os riscos sade e segurana dos trabalhadores, nas instalaes ou mtodos de trabalho. 7. Expedir notificao determinando a adoo de medidas de imediata aplicao, quando constatado grave e iminente risco para a sade ou segurana dos trabalhadores. 8. Coletar materiais e substncias nos locais de trabalho para fins de anlise, bem como apreender equipamentos e outros itens relacionados com a SST. 9. Propor a interdio de estabelecimento, setor de servio, mquina ou equipamento, ou o embargo de obra, total ou parcial, quando constatar situao de grave e iminente risco sade ou integridade fsica do trabalhador. 10. Analisar e investigar as causas dos acidentes de trabalho e das doenas ocupacionais, bem como as situaes com potencial para gerar tais eventos. 11. Realizar auditorias e percias e emitir laudos, pareceres e relatrios. 12. Solicitar, quando necessrio, o auxlio da autoridade policial. 13. Lavrar autos de infrao por inobservncia de disposies legais. 14. Levar ao conhecimento da autoridade competente, por escrito, as deficincias ou abusos que no estejam especificamente compreendidos nas disposies legais. Embora pertenam a uma carreira nica, os 559 AFTs que possuem especializao na rea de segurana e sade (215 mdicos do trabalho e 344 engenheiros) esto subordinados tecnicamente ao DSST, embora quase todos estejam lotados nas diversas unidades descentralizadas. Alm destes, tambm est submetida ao controle do DSST a maior parte dos 364 admitidos em concurso realizado em 2006, a maioria no especialista na rea de SST. Os demais so coordenados pelo DEFIT. Todos tm as mesmas competncias legais, mas os coordenados pelo DSST fiscalizam em carter prioritrio o contedo das NRs, enquanto os demais priorizam as exigncias trabalhistas gerais (registro, jornadas, salrio etc.). Neste ano de 2010 h a recomendao de que a maioria das inspees realizadas nos ambientes de trabalho seja feita com auditores das duas reas, principalmente nas empresas de maior porte.
5.6 O planejamento da inspeo trabalhista em segurana e sade no trabalho
A primeira proposta geral de planejamento/programao efetivamente implantada no mbito da inspeo do trabalho como um todo foi o Plano Geral de Ao, lanado no final do Governo Sarney pela Portaria MTb no 3.311, de 29 de novembro de
46
1989. Essa norma estabeleceu os princpios norteadores do Programa de Desenvolvimento do Sistema Federal de Inspeo do Trabalho, determinado pelo Artigo 7o da Lei no 7.855, de 24 de outubro de 1989, visando assegurar o cumprimento das normas de proteo ao trabalho. Seus princpios norteadores foram: i) necessidade de planejamento das aes; ii) ampliao e intensificao das aes com vistas universalidade da cobertura; iii) necessidade de controle social; e iv) interiorizao das aes (BRASIL, 1989). Como objetivo geral, na rea em anlise no presente texto (SST), esse plano estabeleceu como prioridade a garantia de condies de segurana e salubridade nos ambientes de trabalho, com a reviso anual dos planos em execuo. Determinou a observao das seguintes diretrizes mais importantes: i) atualizao permanente das instrues normativas e regulamentadoras; ii) regionalizao, para adequar os procedimentos realidade local; iii) utilizao de indicadores epidemiolgicos para a definio de prioridades; e iv) formao, atualizao e treinamento peridico dos inspetores do trabalho. A partir de ento, a prtica de planejar/programar anualmente as atividades a serem executadas no exerccio seguinte pela inspeo trabalhista em todo o Brasil passou a fazer parte das atribuies dos rgos superiores de coordenao da inspeo do trabalho (SIT/DEFIT/DSST), com a participao das chefias das unidades descentralizadas. Com os Planos Plurianuais (PPAs), iniciados em 1996, este planejamento passou a ser tambm acompanhado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Atualmente esto em andamento as aes previstas no PPA 2008-2011. Na pgina 373 do Anexo I deste plano (Programas de Governo Finalsticos), aprovado pela Lei no 11.653, de 7 de abril de 2008, consta que o objeto do MTE na rea de SST proteger a vida, promover a segurana, a sade e o bem-estar do trabalhador e produzir e difundir conhecimento sobre Segurana e Sade no Trabalho (BRASIL, 2008a). Especificamente na rea de SST, no PPA 2008-2011 esto previstas metas de reduo do coeficiente de acidentes decorrentes do trabalho, da mortalidade por acidentes de trabalho, de aumento do coeficiente de trabalhadores alcanados pelas inspees de SST e da taxa de acidentes de trabalho fatais investigados. Dentro do planejamento anual da SIT, alguns macro-objetivos tm se mantido ao longo dos ltimos anos na rea de SST: i) desenvolvimento de aes sistemticas de fiscalizao em setores econmicos de risco, em especial os que tm se caracterizado por nmeros elevados de acidentes e doenas; e ii) anlise de acidentes de trabalho como instrumento fundamental de compreenso das condies existentes nos ambientes e processos de trabalho que tm o potencial de resultar em agravos sade dos trabalhadores.
47
Normalmente so estabelecidos projetos de mbito nacional (anlise de acidentes de trabalho graves; fiscalizao do trabalho rural, da indstria metalrgica, da construo civil, entre outras). Alm disso, so habitualmente previstos projetos a serem desenvolvidos por uma ou mais Unidades da Federao, de acordo com a sua realidade econmica e acidentria (transportes, indstria da madeira, minerao, construo naval etc.). Dentro de uma tendncia iniciada no final dos anos 1990, especificamente na rea de SST do MTE, e que tem se expandido nos ltimos anos, no sem alguns percalos, h cada vez maior preocupao dos setores de planejamento e controle da inspeo em buscar mudanas efetivas e duradouras na realidade do mundo do trabalho. Em documento elaborado por grupo de AFTs da rea foram relacionados os objetivos bsicos desta proposta (SANTOS et al., 2002, p. 3): substituio de uma ao aleatria, pontual, reativa, limitada pela ao focada, global, proativa, continuada; utilizao de estratgias e tticas diferenciadas, ao invs de uma abordagem nica; ampliao do dilogo social, em contraponto ao isolamento inicial; procura de resultados sustentveis; e troca de uma abordagem de simples policiamento repressor pela busca do comprometimento com a segurana e sade no trabalho. dentro desse esprito que as mudanas na forma de planejar e implantar as polticas de fiscalizao trabalhista tanto a realizada na rea de SST quanto na de normas de relaes e condies de trabalho tm se desenvolvido nos ltimos anos. A unificao efetiva das carreiras de fiscalizao trabalhista e principalmente a mudana na forma de remunerao dos AFTs ocorrida com a Lei no 11.890, de 24 de dezembro de 2008 , que passaram a receber um subsdio fixo, ao invs de um salrio acrescido de gratificao por produtividade, aceleraram a implantao de uma nova metodologia para a fiscalizao trabalhista, em vigor a partir de abril de 2010, tendo como princpios norteadores (SIT, 2009): atuao baseada no dilogo social, principalmente com as organizaes representativas de trabalhadores e de empregadores; prevalncia da fiscalizao planejada; predomnio de fiscalizao em grupo, por temas, atividades ou setores; identificao dos aspectos qualitativos dos resultados;
48
harmonizao nacional dos procedimentos, garantida a autonomia de acordo com o RIT e convenes internacionais ratificadas; capacitao de todos os AFTs para atuao em qualquer forma de inspeo do trabalho; e divulgao e troca de experincias e boas prticas.
6 A POPULAO-ALVO DAS NORMAS DE SST E DA INSPEO TRABALHISTA
De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), obtidos a partir da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios de 2008 (PNAD 2008), o Brasil possua cerca de 189.953.000 habitantes na semana de referncia da pesquisa citada (21 a 27 de setembro de 2008). Destes, cerca de 99.500.000 constituam a populao economicamente ativa (PEA), com 10 ou mais anos de idade. Desta populao, cerca de 92.395.000 estavam em atividade na semana, e foram denominados populao ocupada. A distribuio deste grupo por sua posio na ocupao principal e categoria do emprego encontra-se relacionada na tabela 1 (IBGE, 2008).
TABELA 1 Distribuio da populao ocupada (2008, semana de referncia)
Posio na ocupao
Empregados urbanos Empregados rurais Empregados domsticos Empregados estatutrios Empregadores Por conta prpria Outros Total
Fonte: IBGE/PNAD 2008. Nota: Incluem os trabalhadores na produo para o prprio consumo e na construo para o prprio uso, e os no remunerados.
No estimado de trabalhadores
43.044.000 4.722.000 6.626.000 6.421.000 4.144.000 18.689.000 8.748.000 92.394.000
Proporo
46,6% 5,1% 7,2% 6,9% 4,5% 20,2% 9,5% 100%
Como pode ser observado na tabela 1, o vnculo empregatcio, dos diversos tipos, a forma predominante de insero no mercado de trabalho (65,8% da populao ocupada), tendo crescido na ltima dcada (era 58,8% em 1999). So considerados celetistas (com vnculo empregatcio regido pela CLT) a quase totalidade dos pouco mais de 43 milhes de empregados urbanos no estatutrios nem domsticos. Os empregados rurais tm o seu contrato de trabalho regido pela Lei no 5.889/73, como j observado no presente texto. Tambm como j destacado, os empregados estatutrios (servidores pblicos civis e militares) so regidos por normas prprias. Do total destes empregados no pblicos e no domsticos (47.766.000 de trabalhadores, 51,7% da populao ocupada na
49
semana de referncia), cerca de 31.881.000 possuem registro formal em Carteira de Trabalho e Previdncia Social (CTPS), conforme exige a legislao em vigor. O restante (15.884.000), embora empregados, estavam quase todos irregulares do ponto de vista trabalhista (exceto para os ministros religiosos que foram includos nesta categoria na pesquisa do IBGE, embora habitualmente no empregados do ponto de vista trabalhista). Como j esclarecido, as demais categorias da populao ocupada no esto sujeitas s normas de segurana e sade estabelecidas nas normas infraconstitucionais (especificamente nas NRs). Duas excees a esta regra geral devem ser assinaladas. Os trabalhadores avulsos, em atividade na movimentao de mercadorias, so considerados por conta prpria e tm sua atividade regulamentada e passvel de fiscalizao trabalhista, conforme j mencionado. De acordo com dados obtidos da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) ano-base 2008, em dezembro desse ano existiam 91.767 trabalhadores nesta condio.5 Outra situao importante a dos estagirios. Na pesquisa realizada pelo IBGE, eles so considerados trabalhadores no remunerados (recebem ajuda de custo e no salrio). Na legislao especfica para tal atividade (Lei no 11.788/2008) h exigncias para o concedente do estgio que so passveis de verificao por parte da fiscalizao trabalhista (inclusive em SST). No encontramos informaes sobre o quantitativo deste grupo de estudantes nas bases de dados oficiais consultadas. De acordo com pesquisa realizada por entidade privada ligada rea, havia cerca de 1,1 milho de estagirios por ocasio da aprovao da legislao citada, com uma reduo para 900.000 logo aps a nova norma jurdica (ABRES, 2010). Embora no saibamos claramente como foram obtidos, estes nmeros fornecem uma estimativa sobre o tamanho desta populao. Cerca de 7.798.000 pessoas que no estavam trabalhando na semana de referncia da pesquisa (2.974.000 no ocupadas e 4.824.000 no economicamente ativas) referiram atividade econmica nos doze meses anteriores. Como habitualmente autnomos e trabalhadores no remunerados no ficam sem alguma atividade laboral, presume-se que a maioria destes trabalhadores foi empregado privado em algum momento do perodo em questo. Outro dado obtido pela anlise dos dados da PNAD 2008 que cerca de 4.464.000 de pessoas referiram o exerccio de outra atividade economicamente ativa na semana de referncia da pesquisa, alm da principal. Destes, 780.000 trabalhadores no empregados e empregados domsticos na ocupao principal desenvolveram uma atividade econmica secundria que pode ser caracterizada como um emprego privado no domstico (urbano ou rural).
5. Informao disponibilizada por Maria das Graas Parente Pinto, do setor de controle da Rais, no MTE.
50
Diante do exposto acima, com as consideraes j feitas sobre a abrangncia das normas trabalhistas vigentes no Brasil, bem como sobre as limitaes legais impostas ao da fiscalizao trabalhista, podemos dizer que a populao-alvo das normas de SST em vigor e, por conseguinte, da fiscalizao trabalhista era de cerca de 57,5 milhes de trabalhadores em 2008. Isso equivale a cerca de 53,7% da PEA do perodo de 28 de setembro de 2007 a 27 de setembro de 2008. A PNAD 2008 revelou que cerca de 141.000 crianas de 5 a 9 anos referiram estar trabalhando na semana de referncia (172.000 nos doze meses anteriores). No temos informaes sobre a posio na ocupao destas pessoas. No entanto, nossa experincia em atividade de fiscalizao (no quantificada) tem demonstrado que a grande maioria delas trabalha em regime de economia familiar, ou seja, completamente fora do alcance da fiscalizao trabalhista. Como j observado anteriormente, cerca de um tero dos empregados no domsticos e no pblicos no tem sua situao contratual regularizada (CTPS assinada). Embora seja extremamente grave, constituindo inclusive uma prioridade da fiscalizao trabalhista, o fato no exime o empregador de cumprir as normas de sade e segurana nos seus ambientes de trabalho. De acordo com os princpios da legislao trabalhista em vigor, o que importa o contrato realidade, ou seja, o trabalhador considerado empregado se estiverem presentes os pressupostos do vnculo empregatcio (habitualidade, pessoalidade, onerosidade e subordinao jurdica), independente de tal situao estar ou no formalmente estabelecida. Os empregados sem registro formal so mais encontrados em estabelecimentos rurais, pequenas empresas, nas localizadas em cidades pequenas e distantes dos maiores centros, e em negcios informais. Tal situao dificulta, mas de forma alguma impede a ao da fiscalizao trabalhista incluindo o cumprimento das normas de SST.
7 ARTICULAO INTRAGOVERNAMENTAL E COM ATORES SOCIAIS
A interlocuo permanente com outros rgos da administrao pblica direta, especificamente com os que tambm atuam diretamente com a SST no nvel federal (MPS e MS) um objetivo declarado do setor de SST do MTE, h muitos anos. O mesmo ocorre com organizaes da sociedade civil ligadas rea.
7.1 Articulao com outros entes pblicos
A articulao com o MPS e o MS formalmente realizada por intermdio da Comisso Tripartite de Sade e Segurana no Trabalho (CTSST). Instituda pela Portaria Interministerial MPS/MTE/MS no 152, de 13 de maio de 2008,
51
tem o objetivo inicial de avaliar e propor medidas para a implementao da Conveno 187 da OIT, que trata da estrutura de proteo da segurana e sade no trabalho, ainda no ratificada pelo Brasil (BRASIL, 2008b; ILO, 2010a). Tem tambm como atribuies propor o aperfeioamento do sistema nacional de segurana e sade no trabalho por meio da definio de papis e mecanismos de interlocuo permanente entre os ministrios citados e elaborar um Programa Nacional de Sade e Segurana no Trabalho, definindo suas estratgias e formas de implementao, controle, avaliao e reviso peridicas. A CTSST buscou rever e ampliar a proposta de uma Poltica Nacional de Segurana e Sade do Trabalhador (PNSST), que comeou a ser discutida e elaborada em 2004. De acordo com o documento base da PNSST, j concludo aps consulta pblica e aguardando a sano presidencial, as diretrizes de um futuro Plano Nacional de Segurana e Sade no Trabalho so (CTSST, 2010): incluso dos trabalhadores brasileiros no sistema nacional de promoo e proteo da sade; harmonizao da legislao e a articulao das aes de promoo, proteo, preveno, assistncia, reabilitao e reparao da sade do trabalhador; adoo de medidas especiais para atividades laborais de alto risco; estruturao de rede integrada de informaes em sade do trabalhador; promoo da implantao de sistemas e programas de gesto da segurana e sade nos locais de trabalho; reestruturao da formao em sade do trabalhador e em segurana no trabalho e estmulo capacitao e educao continuada de trabalhadores; e promoo de agenda integrada de estudos e pesquisas em segurana e sade no trabalho. No mesmo documento constam as responsabilidades da SIT nesse futuro plano, que, entre outras, so as de: formular e propor as diretrizes da inspeo do trabalho; supervisionar e coordenar a execuo das atividades relacionadas com a SST; elaborar e revisar, em modelo tripartite, as NRs; promover estudos da legislao trabalhista e correlata, no mbito de sua competncia, propondo o seu aperfeioamento; e acompanhar o cumprimento, em mbito nacional, dos acordos e con52
venes ratificados pelo governo brasileiro junto a organismos internacionais, em especial OIT. Alm das atividades da CTSST, tem ocorrido a participao de representantes do MS em algumas comisses e grupos especificamente organizados para sugerir modificaes ou elaborar novas normas de SST, bem como acompanhar a sua implementao. Com o Ministrio da Previdncia Social foi firmado um Acordo de Cooperao Tcnica, em 29 de setembro de 2008, no qual o MPS, por meio do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), se compromete a enviar bimestralmente os dados referentes a acidentes de trabalho e assemelhados (doenas ocupacionais e acidentes de trajeto) para permitir uma melhora no planejamento das aes fiscais em SST e na anlise dos acidentes mais graves, inclusive para subsidiar eventuais aes regressivas descritas a seguir neste texto (MTE; MPS, 2008). Representantes de outros ministrios, bem como de agncias executivas (ANEEL, ANP) tm participado de comisses do MTE organizadas para elaborao/modificao das NRs de acordo com o escopo destas. Com o Ministrio Pblico do Trabalho (MPT), a articulao bastante ampla, principalmente na parte operacional. Procuradores federais do trabalho participam frequentemente de aes fiscais realizadas pelos AFTs. Alm disso, as denncias e solicitaes de fiscalizao enviadas por eles so consideradas prioritrias no planejamento das aes de inspeo trabalhista. Por outro lado, relatrios com resultados de inspees so enviados para o MPT, para as providncias legais necessrias, principalmente nos casos em que h constatao de trabalho anlogo ao do escravo, aliciamento de trabalhadores, acidentes graves, trabalho infantil, descumprimento reiterado da legislao trabalhista, entre outras situaes. Mais recentemente tem havido um crescente interesse da Advocacia-Geral da Unio (AGU) em obter os relatrios de anlises de acidentes de trabalho graves elaborados por AFTs aps fiscalizaes especialmente realizadas com esta finalidade. Tais anlises servem de suporte para que procuradores da ProcuradoriaGeral Federal (PGF), rgo vinculado AGU, proponham aes regressivas contra os empregadores envolvidos nesses acidentes, especificamente nos casos em que o acidente analisado teve entre seus fatores causais o claro descumprimento de norma de SST. Tal possibilidade est prevista no Artigo 120 da Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, que trata dos planos de benefcios da Previdncia Social (BRASIL, 1991).
7.2 Articulao com entidades sindicais
O intercmbio do setor de fiscalizao trabalhista com organizaes da sociedade civil ocorre principalmente com as entidades representativas de empregadores e trabalhadores, os sindicatos. Tal participao se desenvolve em vrios nveis e
53
prevista em diversos instrumentos legais. importante assinalar que o Ttulo V da CLT trata especificamente da organizao sindical, e o Ttulo VI das convenes coletivas de trabalho celebradas entre representantes dos empregados (seus sindicatos) e os empregadores (BRASIL, 1943). At a entrada em vigor da CRFB, em outubro de 1988 (Artigo 8o), as entidades sindicais, tanto patronais como de empregados, tinham uma relao de virtual dependncia em relao ao MTE. A participao sindical na elaborao e modificao das normas de SST ocorre desde o final dos anos 1980. Grandes acidentes ocorridos em Minas Gerais e So Paulo foram eventos desencadeantes para iniciar este tipo de participao, que s tem crescido desde ento. A NR-13, que trata das exigncias de segurana nas caldeiras e vasos de presso, foi a primeira norma de SST totalmente modificada com a participao de representantes de entidades sindicais de trabalhadores, modificao esta que entrou em vigor em dezembro de 1994. O mesmo ocorreu com a reviso da NR-18 (segurana nas obras de construo, demolio e reparos), que, elaborada e aprovada por consenso, teve todo o seu contedo discutido por tcnicos do MTE com representantes dos sindicatos patronais e de empregados da rea (LIMA, 2008). A Portaria MTb no 393, de 9 de abril de 1996, consolidou as prticas de participao sindical que vinham sendo desenvolvidas de modo assimtrico desde 1985 e instituiu a Comisso Tripartite Permanente Paritria (CTPP). Nesta comisso, que se rene periodicamente desde ento (atualmente quatro vezes ao ano), so discutidos todos os aspectos referentes s normas de segurana e sade no trabalho. A CTPP tem como misso promover a melhoria das condies de trabalho, contribuindo para a elaborao e o acompanhamento de polticas de sade e segurana. Norteia-se pelo princpio do tripartismo preconizado pela OIT (BRASIL, 1996). Sua forma de funcionamento, cuja descrio minuciosa foge ao objetivo do nosso trabalho, atualmente regulamentada pela Portaria MTE no 1.127, de 2 de outubro de 2003. Tcnicos da Fundacentro, do MS e MPS participam da CTPP. Para a discusso do contedo das normas de SST a serem implantadas ou modificadas, elaborado um documento base por tcnicos designados pelo MTE, que posteriormente submetido consulta pblica. Decorrido o prazo para recebimento de crticas e sugestes, so constitudos os Grupos de Trabalho Tripartite (GTT), tambm com composio paritria, para discusso e elaborao de uma proposta final, que submetida anlise da CTPP (BRASIL, 2003b). A constituio da CTPP no retirou do MTE a competncia legal de expedir normas de segurana e sade, de acordo com o que estabelece a legislao em vigor. O que ocorre que, desde 1996, a elaborao e a modificao destas normas passam obrigatoriamente por uma discusso ampla com segmentos organizados
54
da sociedade civil (as entidades sindicais de empregados e empregadores). H sempre a tentativa de buscar consenso entre as partes. Contudo, a deciso final sempre cabe ao MTE (LIMA, 2008). Alm da CTPP, tambm existem diversas comisses paritrias em funcionamento mais ou menos regular no mbito de atuao da SIT. Estas tratam do acompanhamento da implantao de algumas normas regulamentadoras, sobretudo as mais recentes (NRs 30, 31, 32), bem como da discusso de problemas relacionados s condies e ao meio ambiente do trabalho em setores econmicos especficos (indstria naval, minerao, atividade porturia), apresentando os diferentes pontos de vista e buscando solues, preferencialmente, por meio de consensos. Nas unidades descentralizadas do MTE (superintendncias e gerncias), a participao das entidades sindicais ocorre principalmente por intermdio de demandas especficas para a inspeo trabalhista no caso, encaminhadas pelos sindicatos de trabalhadores , bem como na apresentao de questionamentos quanto a condutas adotadas ou a serem adotadas durante as atividades de inspeo. Em algumas superintendncias existem as Comisses de Colaborao com a Inspeo do Trabalho (CCIT), criadas por intermdio da Portaria MTE no 216, de 22 de abril de 2005 (BRASIL, 2005b). Compostas por representantes de sindicatos de trabalhadores, e de carter consultivo, estas devem colaborar principalmente no planejamento anual da fiscalizao trabalhista. No esto disponibilizadas informaes sobre o seu efetivo funcionamento. Quanto presena de representantes legalmente constitudos dos trabalhadores durante as inspees trabalhistas, estabelecida nas Convenes 148 e 155 da OIT, j ratificadas pelo Brasil, verificamos que esta possibilidade prevista no item 1.7, alnea d, da NR-1 da Portaria MTb no 3.214, de 08 de junho de 1978,6 para as atividades urbanas, bem como no item 31.3.3, alnea k, da NR-31, da Portaria MTE no 86, de 3 de maro de 2005, nas rurais (BRASIL, 2005a). Embora estas ltimas sejam normas de segurana e sade no trabalho, no h como separar a inspeo destas da realizada para verificar a regularidade das normas sobre relaes e condies do trabalho. Tal participao foi bastante questionada por empregadores e seus representantes, quando a permisso foi includa em modificao realizada na NR-1, em 7 de fevereiro de 1988, por meio da Portaria MTb/SSMT no 3 (BRASIL, 1988a). Atualmente vem sendo cada vez mais realizada (no sem conflitos), sobretudo em fiscalizaes motivadas por denncias enviadas pelas entidades sindicais de empregados, tais como em casos de trabalho anlogo ao do escravo, com grande nmero de empregados sem registro,
6. Alnea acrescentada pela Portaria SSMT/MTb no 3, de 7 de fevereiro de 1988, publicada no Dirio Oficial da Unio, de 10 de maro de 1988. Seo 1, p. 3.888.
55
com terceirizao ilcita, entre outros. Tambm h acompanhamento sindical na fiscalizao de setores especficos como indstria naval, obras de construo civil de grande porte, entre outros.
8 A REALIDADE ATUAL, DESAFIOS E PERSPECTIVAS
Para se discutir a situao atual da rea de segurana e sade do MTE, bem como seus desafios presentes e perspectivas futuras necessrio abordar os dois momentos em que isso ocorre. O primeiro o da elaborao e modificao de normas de SST a serem cumpridas por empregadores e trabalhadores nos ambientes de trabalho. O segundo o da verificao do seu efetivo cumprimento, orientando ou sancionando, em caso de descumprimento, as partes interessadas. O objetivo ltimo induzir a regularizao das desconformidades.
8.1 Sobre a normatizao em sade e segurana no trabalho
As normas brasileiras de SST so bastante amplas, abrangendo os aspectos mais importantes nesta rea. Em vrios dos artigos do Captulo V do Ttulo II da CLT, mas principalmente no seu Artigo 200, est expressa a competncia para que o MTE, inclusive por intermdio do seu rgo nacional competente em matria de SST (atualmente a SIT), amplie a normatizao da rea, possibilitando as necessrias revises peridicas. A publicao das 33 NRs (32 esto atualmente em vigor), com vrias atualizaes desde ento, permite que a regulamentao em SST fique razoavelmente atualizada, inclusive quando comparada dos pases de economia mais desenvolvida. Discusso j superada, embora s vezes ainda evocada em demandas judiciais, a questo da constitucionalidade das NRs, j que, para alguns, elas no teriam validade jurdica uma vez que no passaram por processo legislativo na sua elaborao e aprovao. A existncia de delegao de competncia na prpria legislao em vigor, conforme j assinalado, e a necessidade de atualizao rpida das normas (e isso no s na rea de SST) frente a um mundo em rpida transformao so questes j bem reconhecidas pelos tribunais (OLIVEIRA, 2007, p. 123-127). A discusso de normas de SST, incluindo a atualizao e a ampliao das mais antigas, em comisses tripartites, com a participao de representantes do governo (at mesmo de fora da estrutura do MTE), de empregadores e de empregados tem sido uma tendncia crescente. Os procedimentos adotados, inclusive com a busca de consensos, tem tornado tais documentos legais cada vez mais abrangentes e adequados ao mundo do trabalho, contribuindo tambm para a disseminao do seu conhecimento entre os diversos segmentos interessados da sociedade. Contudo, alguns problemas so observados. A CTPP composta de representantes designados por sindicatos de empregadores e empregados. Porm, a representatividade das entidades sindicais brasileiras no homognea, tanto nas patronais como nas de trabalhadores. Como se espera numa sociedade democrtica
56
e num pas heterogneo como o Brasil, numa mesma categoria profissional, tanto de empregadores como de trabalhadores, h interesses e prioridades diferentes entre os diversos sindicatos, dependendo da sua regio de atuao, da estrutura produtiva regional, do perfil do mercado de trabalho, entre outras variveis. Tais diferenas se expressam at mesmo nas demandas na rea de SST. Como caso exemplar podemos citar o setor sucroalcooleiro das regies Nordeste e Sudeste do pas, com formas de contratao e pagamento de trabalhadores, uso de migrantes, nvel de mecanizao e tendncias produtivas bastante diferentes. Nossa estrutura sindical, montada durante o Estado Novo Getulista, est praticamente inalterada desde esto (com exceo do surgimento e do reconhecimento legal das centrais sindicais). A grande mudana ocorrida com a promulgao da CRFB, de 5 de outubro de 1988, que trata dos sindicatos no seu Artigo 8o, foi o fim da tutela do Estado sobre a organizao sindical (BRASIL, 1988c). Porm, permaneceram o princpio da unicidade sindical (apenas um sindicato por categoria profissional ou econmica numa mesma base territorial) e a autorizao para a existncia de contribuies compulsrias. Embora no seja nosso objetivo discutir aqui os problemas da estrutura sindical brasileira, ressalta o fato de que estas duas situaes (unicidade sindical e financiamento compulsrio) no existem no ordenamento legal de outros pases democrticos.7 No nosso ponto de vista, tais situaes determinam problemas na organizao e na representatividade que podem distorcer a formulao e a implementao de polticas pblicas baseadas no dilogo com essas entidades. Um exemplo desse fato a NR-18, modificada totalmente em 1995, cujo contedo normativo enfoca com muito maior destaque as obras imobilirias urbanas, residenciais e comerciais, tendo pouca aplicao em obras rodovirias e de grande porte. Na sua formulao participaram apenas entidades sindicais ligadas construo de obras imobilirias urbanas de maior porte. A NR-17, modificada em 1990, atendeu principalmente s demandas de um segmento especfico de trabalhadores (do processamento de dados para o sistema bancrio), omitindo-se em relao maioria dos problemas ergonmicos presentes em diversas outras atividades igualmente importantes, mesmo aps a incluso dos seus anexos I (servios de checkout em atividades comerciais) e II (teleatendimento e telemarketing). A NR-22, modificada em 1999 com a participao significativa de representantes das entidades patronais e de empregados do setor, apresenta lacunas importantes nas normas de SST aplicveis a pequenos estabelecimentos mineradores a cu aberto, abundantes em diversas regies do pas, mas precariamente representados nas suas entidades sindicais. J para o setor de transporte rodovirio de cargas, caracterizado por exaustivas jornadas de trabalho, precrias formas de contratao,
7. Ao contrrio de 160 outros pases, o Brasil no ainda no ratificou a Conveno no 87 da OIT, de 1948, que trata da liberdade sindical e da proteo do direito de sindicalizao.
57
falta de controle e fiscalizao, no h qualquer demanda sindical para a discusso e o estabelecimento de normas de segurana e sade adequadas.8 Outra questo importante a tendncia de se aumentarem progressivamente a complexidade e o nvel de exigncia das normas de sade e segurana recentemente publicadas. At o final de abril de 2010, as NRs continham, na sua totalidade, 4.036 itens imperativos passveis de autuao. Apenas as quatro ltimas NRs (30, 31, 32 e 33), publicadas a partir de 2002, tm 1.082 itens imperativos. Mesmo as normas elaboradas anteriormente, mas que foram atualizadas nos ltimos anos, tm essa mesma caracterstica. A NR-22 (Segurana e Sade Ocupacional na Minerao), atualizada em dezembro de 1999, tem 682 itens imperativos a anterior tinha apenas 71. A modificao prevista para a NR12 (Mquinas e Equipamentos) caminha na mesma direo. Destaque-se que esse rpido incremento do nmero de exigncias coincidiu com o estabelecimento dos mecanismos tripartites de discusso e elaborao de normas, embora no nos parea haver uma relao necessria de causa e efeito. Embora algumas NRs se apliquem a determinadas atividades econmicas (construo civil, estabelecimentos de sade, minerao, trabalho porturio e aquavirio), praticamente impossvel que um AFT, mesmo sendo especialista na rea de SST (engenheiro de segurana ou mdico do trabalho), tenha um conhecimento relativamente seguro de todas. Deciso recente de se ampliar a abrangncia de todas as inspees trabalhistas, estimulando a fiscalizao de aspectos relativos sade e segurana por todos os AFTs, especialistas ou no, deve tornar essa questo ainda mais crtica. Outra questo digna de nota que as exigncias presentes nas diversas NRs no tm o mesmo nvel de complexidade para a verificao de sua conformidade nem a mesma importncia para se avaliar, controlar e reduzir os riscos presentes nos ambientes de trabalho. Em muitas situaes, o descumprimento de normas de SST com impacto importante para a sade e segurana dos trabalhadores sancionado com multas de valor pecunirio igual ou menor que o de autuaes por situaes menos graves. Alm disso, a enorme quantidade de normas imperativas pode determinar (e habitualmente determina) condutas muito diferentes entre os diversos AFTs, havendo variao significativa no nmero de notificaes e autuaes durante as inspees de SST em estabelecimentos com situaes semelhantes. Se para a fiscalizao o aumento progressivo das exigncias j um problema, podemos imaginar o impacto que essa questo est tendo sobre as empresas. Embora os grandes empreendimentos tenham em geral condies econmicas
8. De acordo com dados da Previdncia Social, a ocupao com maior nmero de bitos por acidentes de trabalho, em 2008, foi a de motorista de caminho (MPS, 2009).
58
e capacidade tcnica de montar uma estrutura adequada para a implementao das normas de SST, o mesmo no pode ser dito das micro e pequenas empresas. Mesmo se desconsiderarmos as exigncias contidas em normas setoriais, os responsveis por esses empreendimentos podem ter que conhecer (e cumprir), 1.302 itens imperativos em SST presentes nas NRs. Tarefa praticamente impossvel, principalmente se levarmos em conta a habitual precariedade econmica e organizacional dessas empresas uma questo que tem sido objeto de discusses frequentes, inclusive entre pases de economia mais desenvolvida (RICHTOFEN, 2002, p. 227 - 242). As mudanas tecnolgicas cada vez mais rpidas, o aparecimento de novos riscos ocupacionais e o conhecimento sobre novas formas de controle so uma realidade que justifica grande parte desse incremento normativo. Entretanto, tal situao pode levar a um impasse, j que, na prtica, pode dificultar que uma inspeo em SST seja realizada com eficcia e efetividade. A questo que se coloca se uma crescente normatizao realmente necessria para a melhoria das condies de SST para a maioria dos locais fiscalizados. Uma possvel alternativa para essa situao a modificao da concepo das normas regulamentadoras. Elas poderiam ter um ncleo central, com exigncias gerais e claras, passveis de serem facilmente compreendidas pelos diversos tipos de empregadores e com a verificao de conformidade relativamente fcil por parte dos AFTs das mais diversas formaes acadmicas. Para determinados setores da economia, bem como para alguns de riscos ocupacionais com caractersticas de maior complexidade no seu controle deveriam ser elaboradas normas complementares (ou anexos s normas bsicas) a serem utilizadas preferencialmente por profissionais especializados (s vezes altamente especializados). No que se refere s aes fiscais, isso j tem ocorrido para alguns setores econmicos (grande obras de construo, trabalho porturio, construo naval), mas ainda h muito para ser feito, sobretudo no marco normativo. Competncia legal no sinnimo de competncia tcnica. Outra proposta interessante que a penalizao das empresas encontradas em situao irregular no deveria se basear apenas no nmero de exigncias no cumpridas. O modelo atual, embora preveja certa proporcionalidade em funo do efetivo da empresa e da importncia da exigncia descumprida, ainda est bem aqum dos modelos de inspeo mais modernos. Estes levam em conta a magnitude do dano real ou potencial, a disposio para corrigi-lo ou minor-lo e o porte econmico da empresa (que nem sempre proporcional ao seu efetivo laboral).
59
8.2 Sobre a inspeo em sade e segurana no trabalho
A inspeo de sade e segurana no trabalho, nos estabelecimentos e locais onde a populao-alvo, descrita anteriormente, exerce atividade laboral, realizada de modo quase exclusivo pelos AFTs do MTE. A possibilidade deste tipo de fiscalizao ser realizada por delegao de competncia para autoridades pblicas municipais e estaduais, conforme prev o Artigo 159 da CLT, ficou sem efeito com o Artigo 21, inciso XXIV, da CRFB, que estabelece ser a inspeo trabalhista competncia exclusiva da Unio (BRASIL, 1988c). Isso j foi objeto de muita discusso e, recentemente, de parecer conclusivo da Consultoria Geral da Unio, contrrio primeira possibilidade.9 O Sistema nico de Sade (SUS), dirigido no mbito da Unio pelo MS, tem entre as suas atribuies executar aes de sade do trabalhador, bem como colaborar na proteo do meio ambiente do trabalho, conforme prev o Artigo 200 da CRFB e o Artigo 6o da Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990 (BRASIL, 1988c; BRASIL, 1990). Estas incluem, entre outras, a assistncia aos trabalhadores vtimas de acidente de trabalho e doenas ocupacionais, a participao na normatizao e controle dos servios de sade do trabalhador, bem como a fiscalizao de processos produtivos e uso de produtos, mquinas e equipamentos que apresentam riscos sade dos trabalhadores. Nos primeiros anos aps a Lei no 8.080/1990 houve uma acalorada discusso, entre pesquisadores e tcnicos da rea, sobre qual instituio teria a atribuio de fiscalizar o cumprimento de normas de segurana e sade nos ambientes laborais (LACAZ, 1994, p. 48-55; LACAZ, 1997, p. S10-S13; VASCONCELOS; RIBEIRO, 1997, p. 269-275). Os artigos citados, bem como outros sobre o tema, publicados na poca, em geral eram carregados de corporativismo e posicionamento poltico-ideolgico, mas no apresentavam dados quantitativos de eficincia, eficcia e efetividade. Relacionavam apenas os defeitos genricos encontrados numa situao j existente (a inspeo de SST ento realizada pelo MTE), apontando somente virtudes em outra apenas idealizada (a terica inspeo de SST a ser realizada pelo SUS). Ou seja, contriburam pouco para uma discusso tcnica sobre a questo. Atualmente podemos dizer que cabe ao MTE a responsabilidade pela quase totalidade da normatizao de segurana e sade nos ambientes laborais onde ocorre trabalho subordinado (h um empregador, ou tomador de servio, responsvel pelo empreendimento). O rgo tem tambm a atribuio legal de verificar o cumprimento destas normas, por intermdio das inspees realizadas pelos seus AFTs em todos os estados da Federao, nos seus mais diversos municpios.
9. Conforme Parecer no AGU/SF/06/2009, referente ao Processo no 00400.002246/2004-45, aprovado em 24/09/2009.

60
Esse tipo de inspeo indissocivel da necessria constatao da existncia de uma relao de subordinao entre o trabalhador e o tomador de servio, j que cabe ao empregador, ou assemelhado, cumprir e fazer cumprir as normas de SST em vigor. A verificao deste vnculo , no mbito do Poder Executivo, uma atribuio exclusiva dos AFTs. Alm disso, a inspeo do cumprimento de atributos referentes s jornadas e aos perodos de descanso e alimentao, importantes determinantes na relao sade-doena dos trabalhadores, so tambm atribuies dos AFTs. Desse modo, parece-nos evidente a impossibilidade de separar a inspeo de SST da inspeo de relaes e condies de trabalho para esse tipo de atividade laboral (trabalho subordinado). Evidentemente, tais colocaes no impedem a necessria integrao de aes dos diversos rgos pblicos que lidam com a SST. Alm dos aspectos j discutidos anteriormente, h o grande universo representado pelos trabalhadores que exercem suas atividades por conta prpria (sem qualquer relao de subordinao de fato e de direito) e os que laboram em regime de economia familiar, eternos esquecidos. Pelas prprias colocaes feitas acima, a ao fiscalizadora do MTE sobre tais segmentos, constitudos por milhes de pessoas, tem uma evidente limitao. Embora o efetivo de AFTs em atividade j tenha sido bem maior em anos passados (de acordo com o SFIT, eram 3.423 em julho de 1996), o seu nmero no pode ser considerado muito pequeno. De acordo com recomendaes da OIT, e tendo em vista a nossa fase de desenvolvimento econmico (pas em processo de industrializao), deve haver um inspetor do trabalho para cada grupo de 15.000 trabalhadores (ALBUQUERQUE, 2010, p. 8). Considerando-se a nossa populao-alvo, conforme descrita anteriormente, a proporo em 2008 era de cerca de 18.470 trabalhadores para cada AFT em atividade (em dezembro de 2008 eram 3.113). Ou seja, estvamos apenas um pouco abaixo das recomendaes internacionais. De fato, de l para c, o contingente de AFTs s diminuiu (2.882 em junho de 2010) e certamente a populao-alvo aumentou um pouco, mas h previso de admisso, no segundo semestre de 2010, de 234 novos auditores recentemente aprovados em concurso pblico. Embora a carncia de servidores no seja to grande quanto em outros rgos do aparelho de Estado, no nosso ponto de vista, o nmero adequado deveria estar em torno de 4.000 AFTs. Fato importante que existem equipes de inspeo em todos os 27 entes federativos. Os maiores efetivos esto lotados nas sedes da SRTEs, mas a maioria das mais de cem GRTEs tambm possui equipes de fiscalizao. Ainda que a visita aos estabelecimentos localizados em cidades de pequeno porte e em zonas rurais remotas seja bem aqum do desejvel, podemos dizer que a inspeo trabalhista brasileira tem uma grande capilaridade. Por ser realizada exclusivamente pela
61
Unio, a fiscalizao trabalhista sofre presses muito menores de autoridades pblicas regionais e locais, bem como de empregadores e atores sociais com interesses eventualmente contrariados, quando a comparamos com as realizadas por estados e municpios (em outras reas de atuao), principalmente nos de menor porte econmico e demogrfico. Mas h algumas nuvens no horizonte. Embora todos os 2.882 AFTs em atividade tenham as mesmas atribuies legais, pouco mais de 20% deles so teoricamente especialistas na rea de SST (engenheiros de segurana e mdicos do trabalho). O ltimo processo seletivo que admitiu exclusivamente especialistas em SST ocorreu em 1998. O grupo admitido em 2007 para a rea, tecnicamente subordinado ao DSST, constitudo predominantemente (em mais de 80%) por no especialistas. Mesmo se considerando o elevado nvel tcnico deste ltimo contingente, j que foram aprovados num concurso com alto nvel de competio, um efetivo no desprezvel j exerce predominantemente atividades que no so direcionadas rea de segurana e sade. Para isso deve ter contribudo bastante a formao prvia dos mesmos (direito, contabilidade, entre outras). Alm disso, o conhecimento formal das normas de SST no sinnimo de conhecimento tcnico. Mesmo sem considerarmos esses fatos, temos que menos de um tero dos AFTs em atividade tm como prioridade nas suas fiscalizaes a verificao de atributos de SST, no havendo expectativa de aumento deste efetivo num horizonte prximo. Isso no seria um problema to preocupante, se todos os AFTs verificassem de maneira sistemtica os principais aspectos de SST nas suas inspees. Ocorre que, exceto nas fiscalizaes conjuntas (com AFTs das duas reas), isso no vem ocorrendo de modo sistemtico. O aumento progressivo da complexidade das normas tende a agravar esse problema. Anlises dos relatrios de inspeo, obtidos por meio de consulta base de dados do SFIT, revelam uma tendncia de se privilegiarem itens das NRs de mais fcil verificao, durante as inspees de SST. Tal situao tem sido objeto de algumas discusses entre os tcnicos envolvidos com a questo, que avaliam estar ocorrendo um esvaziamento do setor de segurana e sade dentro da estrutura da SIT. Entre os argumentos levantados por crticos da abordagem generalista que est sendo proposta pela SIT, h a constatao de que grande nmero de especialistas em SST, do quadro de AFTs do MTE, est prximo da aposentadoria. A no reposio, e at ampliao, deste quadro determinar um empobrecimento qualitativo na verificao do cumprimento das normas de segurana e sade no trabalho de maior complexidade e nas situaes de risco mais grave. Contata-se tambm uma significativa reduo na quantidade e abrangncia dos treinamentos especficos para a rea de SST, tanto para atualizao dos mais antigos como para qualificao dos novos AFTs, principalmente daqueles sem formao especfica na rea. Foi levantada inclusive a proposta de se reconstruir a Secretaria de
62
Segurana e Sade no Trabalho, distinta da SIT, conforme era a configurao do MTE antes de agosto de 1999.10 Quando se analisam os resultados das aes fiscais realizadas pelos AFTs, chama ateno a quantidade de inspees realizadas, conforme dados disponibilizados no stio do MTE da internet, com parte deles observada na tabela 2 (MTE, 2010b).
TABELA 2 Nmero de auditores-fiscais e resultados da fiscalizao trabalhista
Ano 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fonte: SFIT/MTE. AFT ativos (em dez.) 2.837 2.927 2.935 2.873 3.173 3.113 2.949 Empresas fiscalizadas 285.245 302.905 375.097 357.319 357.788 299.013 282.377 Trabalhadores alcanados 22.257.503 24.453.179 27.650.699 30.681.772 32.178.533 30.958.946 34.007.719
Pela anlise dessas informaes, cada AFT realizou em mdia 108 inspees anualmente, no perodo de 2003 a 2009, atingindo cerca de 9.700 trabalhadores/ ano. Este nmero mais significativo quando lembra que muitas fiscalizaes so realizadas por mais de um auditor e que cerca de 350 deles esto em atividades de chefia, planejamento e controle, ou seja, fora da fiscalizao diretamente realizada nos ambientes de trabalho. Ocorre que, para uma anlise mais correta, necessrio lembrar que alguns estabelecimentos so fiscalizados em mais de uma ocasio durante o ano, principalmente os de maior porte. Alm disso, o nmero de trabalhadores alcanados costuma ser maior que o efetivo do local inspecionado. A fiscalizao de certos atributos trabalhistas, por abranger um significativo tempo pregresso como, por exemplo, na verificao dos recolhimentos ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) atinge trabalhadores que j deixaram a empresa e que podem inclusive estar trabalhando em outros locais, eventualmente, no fiscalizados. Levando-se em considerao tais fatos, a anlise na base de dados do SFIT revela que, em 2008 (ltimo ano para o qual temos uma estimativa da populao-alvo da inspeo trabalhista), foram fiscalizados 275.455 estabelecimentos distintos, com um efetivo total de 17.561.629 trabalhadores, presumivelmente distintos, nos locais inspecionados. Isso significa que nesse ano a fiscalizao trabalhista atingiu cerca de 30% da populao-alvo.
10. As crticas e propostas foram feitas pela Associao Gacha dos Auditores Fiscais do Trabalho (Agitra) em carta aberta enviada SIT, em 8 de setembro de 2009.
63
Especificamente para a fiscalizao da rea de SST, os resultados no so to vistosos. Como observado anteriormente, grande parte dos AFTs no vinculados ao DSST deixam de fiscalizar atributos de SST nas suas inspees. Em 2009, em apenas 158.065 aes fiscais concludas (60% do total de inspees realizadas pelo MTE) foram verificados atributos das NRs, o que alcanou 20.532.420 trabalhadores, ou seja, 60,4% do total atingido (MTE, 2010c). Para que esta situao melhore, so necessrias medidas que estimulem a verificao de atributos de SST em todas as inspees, inclusive com fiscalizaes conjuntas (inspetores da rea trabalhista geral e de SST), conforme proposta atual do MTE. Outra linha de ao melhorar a qualificao em SST dos AFTs no especialistas, alm do aumento do efetivo de auditores especializados, o que no tem ocorrido nos anos recentes, conforme j observado. Embora o resultado da fiscalizao trabalhista no possa ser medido exclusivamente no nmero de autuaes efetuadas pelos AFTs, os dados anuais mostram uma mdia superior a 100.000 ao ano, sendo 40% delas referentes a itens descumpridos das NRs. De acordo com a legislao trabalhista em vigor, deve ser lavrado um auto de infrao (AI) para cada item imperativo descumprido. Ao se analisarem os dados de 2009, constata-se que foram lavrados 47.936 AIs por infringncia a dispositivos das NRs 42,3% do total de lavraturas (MTE, 2010b; MTE 2010c). Em uma anlise das caractersticas destes autos, a partir de extrao da base de dados do SFIT, temos que 1.760 itens das NRs foram relacionados em pelo menos um AI (43,6% dos itens imperativos que podem ser sancionados), mas apenas 68 destes itens responderam por 50% das autuaes. Ou seja, apenas 3,9% do total de itens das NRs utilizados para autuao e irrisrios 1,68% dos itens autuveis. Outra informao que, para 1.238 itens das NRs constatados como no cumpridos (70,3% dos itens autuados), correspondem apenas 10% das autuaes. Resumindo, somente poucos itens normativos so objeto da grande maioria das autuaes em SST, sugerindo uma contradio entre o nmero de exigncias normativas existentes e as que efetivamente so verificadas durante as inspees realizadas. Considerando-se que as exigncias contidas nas NRs no tm igual importncia quando se considera o seu peso para a reduo e o controle dos riscos ocupacionais, chama a ateno o fato de que as que mais frequentemente so objeto de autuao por descumprimento se referem a aspectos em grande parte documentais. Como exemplo, temos as irregularidades quanto a exames mdicos ocupacionais, elaborao de atestados de sade ocupacional, comprovantes de fornecimento de equipamentos de proteo individual, elaborao de programas e organizao de Comisso Interna de Preveno de Acidentes de Trabalho. Ou seja, normas que apenas de modo indireto tm relao com a reduo dos riscos habitualmente presentes nos ambientes de trabalho.
64
Se para os parmetros referentes eficcia e eficincia da fiscalizao trabalhista, especificamente na rea de SST, j temos algumas dificuldades, principalmente quando se procura analisar a qualidade das aes de inspeo realizadas, a situao fica ainda mais difcil para a anlise da sua efetividade. A utilizao dos coeficientes sobre acidentes de trabalho na populaoalvo da inspeo de SST como parmetro de impacto parece bvia. Mas h alguns problemas. A subnotificao frequente e causada por diversos fatores cuja discusso foge ao objetivo deste texto. No de modo algum homognea, tanto do ponto de vista geogrfico (nos diversos estados da Federao) como entre as vrias atividades econmicas. De uma maneira geral, menor nos estados mais urbanizados e industrializados, assim como nas empresas mais organizadas. Mudanas econmicas, alteraes nas formas de contribuio previdenciria, modificaes nos critrios para estabelecimento de nexo causal (como no caso das doenas ocupacionais, desde 2007) podem alterar significativamente as informaes obtidas. Na tabela 3 so apresentados alguns quantitativos sobre acidentes de trabalho com base em dados disponibilizados no Anurio Estatstico da Previdncia Social 2008 Suplemento Histrico 1980-2008 (MPS, 2009).
TABELA 3 Total mdio de empregados expostos, nmero de acidentes de trabalho (tpicos e de trajeto) e bitos por acidentes de trabalho (1996 a 2008)
Ano 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 No mdio mensal de contribuintes empregados 16.278.784 16.689.418 18.774.332 18.418.450 17.931.895 21.673.260 22.315.801 22.721.877 24.279.906 25.820.169 26.576.068 29.050.535 31.817.000 Acidentes com CAT 360.566 384.695 383.852 363.917 344.263 321.764 370.760 375.219 435.506 466.584 482.062 496.041 526.692 bitos 4.488 3.469 3.793 3.896 3.094 2.753 2.968 2.674 2.839 2.766 2.798 2.845 2.757
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social 2008 Suplemento Histrico 1980-2008. Notas: Corresponde soma do nmero de meses trabalhados por cada empregado, dividido por 12. Igual soma do total de acidentes de trabalho tpicos com acidentes de trajeto.
Como as comunicaes de acidente do trabalho (CAT) efetivadas atravs de procedimentos normatizados pela Previdncia Social se referem quase exclusivamente a empregados registrados, considera-se, neste texto, o nmero
65
mdio mensal destes trabalhadores como nosso denominador. No quantitativo de acidentes somou-se a quantidade dos acidentes tpicos com os de trajeto, j que se constata habitualmente grande confuso na diferenciao entre estas duas categorias (vrias empresas consideram como de trajeto os acidentes externos e os que envolvem motoristas e ajudantes). Alm disso, na normatizao na rea de SST h vrias exigncias referentes ao transporte seguro de trabalhadores, mesmo no trajeto entre os locais de trabalho e os de moradia. Embora tenha se mantido relativamente estvel entre 1996 e 2003, o nmero de acidentes tpicos/de trajeto vem tendo um acrscimo consistente desde ento. Quando se analisa o coeficiente de incidncia anual, observa-se uma queda inicial, mas com relativa estabilidade nos ltimos anos (de 21,1 por mil em 1993 para 16,5 por mil em 2008). Isso decorreu principalmente pelo progressivo aumento do nmero de empregados segurados da Previdncia Social, que vem crescendo bastante a partir de 2001. Quanto s mortes comunicadas em decorrncia de acidentes de trabalho de todos os tipos, mas na quase totalidade por acidentes tpicos e de trajeto, com nmero menos sujeito a alteraes por fatores externos, observamos uma queda inicial seguida de relativa estabilidade nos ltimos oito anos. Porm, a mortalidade anual por acidentes de trabalho caiu de 27,6 por cem mil empregados em 1993 para 8,67 por cem mil em 2008, numa queda progressiva, com pequenas oscilaes. Ou seja, o risco de um trabalhador empregado falecer em decorrncia de um acidente de trabalho tem cado consistentemente nos ltimos 15 anos (at 2008). Como no provvel que a subnotificao tenha aumentado, principalmente no caso de mortes, a queda parece bem real. Quando comparamos este ltimo ndice com os citados por Santana et al. (2007, p. 2643), verificamos que, embora superior ao de pases de economia de mercado, onde tambm parece haver subnotificao (5,9 por cem mil), ele bem inferior mdia dos pases da Amrica Latina (13,5 por cem mil). Os dados sobre acidentes de trabalho entre os diversos pases so muito diferentes, mesmo numa mesma regio, e parecem depender no apenas do seu nvel de desenvolvimento econmico e social, mas tambm de outras variveis, como o funcionamento dos seus sistemas de informao sobre tais eventos e da forma como so efetuados os pagamentos previdencirios em caso de incapacidade/ morte. Isso pode ser deduzido, por exemplo, quando se comparam as informaes disponibilizadas para os pases da Europa Ocidental (ILO, 2010b). Atribuir a queda na incidncia e na mortalidade por acidentes de trabalho no Brasil exclusivamente s aes estatais desenvolvidas nas ltimas dcadas, tanto pelo MTE como, em menor escala, por outros rgos do Poder Executivo
66
federal, algo que no pode ser feito. Anlises de efetividade so difceis para qualquer poltica social. No caso da SST, diversos fatores , tais como mudanas econmicas, alteraes legais, atuao de outros entes pblicos podem interferir nos impactos observados no mundo do trabalho, tornando complicado atribuir sucesso (ou insucesso) exclusivamente a um ator ou poltica implementada. Embora alguns autores como Ribeiro (2008, p. 31) ainda tenham uma viso bastante negativa em relao ao do Ministrio do Trabalho na rea de SST, manifestaes como esta so cada vez menos comuns. Como os anteriormente citados, este ltimo Artigo toma um posicionamento a priori, no baseado nas informaes quantitativas apresentadas, mas apenas numa opo ideolgica do autor. Em estudo realizado por Cardoso e Lage (2005) feita uma anlise ampla da ao fiscalizadora do MTE, especificamente na inspeo de atributos trabalhistas gerais (no especificamente da rea de SST). Embora com diversas crticas ao modelo de fiscalizao vigente at 2003, os autores reconhecem que o sistema eficiente, eficaz e efetivo. Em outro trabalho, Santos (2003) procura demonstrar que projetos de fiscalizao trabalhista baseados apenas em estmulos para uma maior eficcia tm suas limitaes. Estmulos, no caso, eram as metas propostas para o quantitativo de registros de empregados a serem obtidos durante a ao fiscal, importantes inclusive para garantir parte da remunerao dos AFTs. Sem mecanismos para garantir maior efetividade da inspeo (como a reduo prolongada do nvel de informalidade quanto aos registros de empregados), as empresas tendiam a manter a situao irregular at chegada da inspeo trabalhista, regularizando-a apenas por ocasio desta. J para os inspetores era importante que houvesse a falta de registro, para que fosse corrigida apenas durante a ao fiscal. Era inclusive teoricamente til o retorno da irregularidade posteriormente, j que facilitaria uma nova resoluo futura. Ou seja, havia um compromisso com o problema e no com a soluo. Tal situao ocorreu no perodo estudado pelo autor citado, mas no uma prtica totalmente abandonada pela fiscalizao trabalhista. Estudos mais recentes, realizados por Pires (2008, 2009a, 2009b), avaliaram projetos de fiscalizao trabalhista desenvolvidos em Pernambuco, Bahia e Minas Gerais, boa parte deles com nfase nos aspectos referentes SST. De acordo com o autor, inspees realizadas dentro de modelos desenhados para a construo de processos, com dinmicas para a reviso constante de objetivos e mtodos de trabalho, bem como com certa liberdade discricionria (mtodo experimentalista), mostraram um potencial maior para alcanar sucesso, quando comparadas s realizadas segundo modelos com maior controle gerencial, com estabelecimento de metas e reduo da discricionariedade (mtodo gerencial). Ressalta tambm que o comprometimento dos inspetores de linha de frente, no caso os AFTs envolvidos (street-level bureocrats) com a efetividade dos projetos em execuo,
67
sempre buscando a melhor forma de alcan-la, foi condio importante para o sucesso das inspees realizadas. Embora sejam poucos os casos estudados, suas concluses so bastante teis.
9 CONSIDERAES FINAIS
Em resumo, pode-se dizer que o ordenamento normativo vigente em SST, cuja verificao de cumprimento atribuio dos auditores do MTE, bastante amplo e pormenorizado e, de um modo geral, bastante satisfatrio. Apesar disso, ainda h setores economicamente significativos para os quais faltam instrumentos jurdicos adequados para o controle das situaes de risco observadas (como no caso do transporte rodovirio de cargas). O processo de elaborao de normas de SST, no mbito do MTE, atravs de mecanismos de participao tripartite, tem sido bastante exitoso, permitindo uma discusso bastante ampla com os setores sociais envolvidos e tornando as normas aprovadas mais de acordo com a realidade e a necessidade existentes. Problemas quanto ao contedo da agenda de discusso, ao interesse e representatividade das entidades envolvidas no processo, demora na elaborao das normas, bem como o crescente aumento da complexidade destas ltimas, muitas vezes confundindo o essencial com o acessrio, ainda necessitam de melhores solues. As relaes com outros rgos do Estado tm melhorado progressivamente nas ltimas duas dcadas, embora de modo assimtrico, tanto no aspecto normativo quanto na implementao de projetos de fiscalizao. Interesses corporativos, diferentes vises da realidade laboral e dos mtodos de trabalho ainda dificultam uma aproximao maior, principalmente entre o MTE e o MS. Com o MPT, a parceria institucional muito ampla, principalmente no mbito operacional. Grande nmero de fiscalizaes trabalhistas ocorre a pedido de procuradores do Trabalho lotados em diversas cidades do pas, tanto para verificar a pertinncia das denncias recebidas pelo MPT quanto no acompanhamento de Termos de Ajustamento de Conduta celebrados com empregadores. Alguns conflitos tm ocorrido principalmente no estabelecimento de prioridades de fiscalizao e na urgncia em realiz-las, j que o MTE tem seus prprios projetos, nem sempre coincidentes com os do MPT, bem como uma capacidade limitada de implement-los. Falta um marco regulatrio mais claro nas relaes entre tais rgos, inclusive para evitar interferncia indevida de um poder sobre o outro, j que o disposto nos incisos II e III do Artigo 8o da Lei Complementar no 75, de 20 de maio de 1993, que estabelece atribuies do Ministrio Pblico da Unio, do qual o MPT faz parte, d margem a interpretaes variadas (BRASIL, 1993). Como j observado anteriormente, o nmero de AFTs em atividade de fiscalizao no pode ser considerado pequeno, embora esteja aqum das recomendaes da OIT. Tambm o quantitativo de fiscalizaes realizadas, tanto
68
na rea trabalhista geral como especificamente na rea de SST, muito significativo e abrange todo o pas. Questes que demandam ateno crescente se referem qualificao dos auditores em SST, principalmente para aqueles sem formao especfica na rea, cada vez mais numerosos, bem como no estabelecimento mais tcnico das prioridades e dos mtodos da inspeo trabalhista. Mudanas recentes na metodologia de fiscalizao trabalhista, tanto na rea de normas gerais como na de SST, vm sendo implantadas desde abril de 2010 (BRASIL, 2010). A nfase na necessidade de uma fiscalizao orientada principalmente para os problemas mais importantes na rea trabalhista, utilizando mtodos estatsticos, com um trabalho planejado, em equipes multidisciplinares, com tempo significativo para a sua implementao e busca de resultados persistentes so algumas das caractersticas buscadas pela nova poltica de fiscalizao e caminham no mesmo sentido que as propostas do ltimo pesquisador citado. Agora necessrio aguardar e avaliar os seus resultados, ou melhor, trabalhar para que eles aconteam conforme nossas expectativas. Afinal, tambm fazemos parte desta equipe.
REFERNCIAS
ALBUQUERQUE, V. L. R. A OIT e a inspeo do trabalho no Brasil. Braslia: SIT/MTE, 2010. 18 p. Mimeografado. ASSOCIAO BRASILEIRA DE ESTGIOS (ABRES). Mapa do estgio no Brasil. Disponvel em: <http://www.abres.org.br/v01/stats>. Acesso em: 17 jun. 2010. BARRETO, J. M. A.. Algumas dificuldades e desafios atuais da inspeo do trabalho. Braslia: SIT/MTE, 2002. 53 p. Mimeografado. BARRETO, J. M. A.; ALBUQUERQUE, V. L. R. Inspeo do trabalho: desafios e perspectivas. Braslia: SIT/MTE, 2004. 51 p. Mimeografado. BRASIL. Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943. Aprova a Consolidao das Leis do Trabalho. Dirio Oficial da Unio, Rio de Janeiro, 9 ago. 1943. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/decreto-lei/del5452.htm>. Acesso em: 14 jun. 2010. BRASIL. Decreto no 55.841, de 15 de maro de 1965. Aprova o Regulamento da Inspeo do Trabalho. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 55.841, 17 mar. 1965. Disponvel em: <http://www6.senado.gov.br/sicon/ListaReferencias.action?codig oBase=2&codigoDocumento=115442>. Acesso em: 15 jun. 2010. BRASIL. Lei no 5.859, de 11 de dezembro de 1972. Dispe sobre a profisso de empregado domstico e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 12 dez. 1972. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/ L5859.htm>. Acesso em: 14. jun. 2010.
69
BRASIL. Lei no 5.889, de 8 de junho de 1973. Estatui normas reguladoras do trabalho rural Dirio Oficial da Unio, Braslia, 11 jun. 1973. Disponvel em: <http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5889.htm>. Acesso em: 14. jun. 2010. BRASIL. Lei no 6.514, de 22 de dezembro de 1977. Altera o Captulo V do Titulo II da Consolidao das Leis do Trabalho, relativo segurana e medicina do trabalho e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 23 dez. 1977. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6514.htm>. Acesso em: 14 jun. 2010. BRASIL. Portaria MTb no 3.214, de 8 de junho de 1978. Aprova as Normas Regulamentadoras NR do Captulo V, Ttulo II, da Consolidao das Leis do Trabalho, relativas Segurana e Medicina do Trabalho. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 6 jul. 1978. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/legislacao/ portarias/1978/p_19780608_3214.pdf>. Acesso em: 14 jun. 2010. BRASIL. Portaria MTb/SSMT no 3, de 7 de fevereiro de 1988. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 10 mar. 1988. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/ legislacao/portarias/1988/p_19880207_03.pdf>. Acesso em: 18 jun. 2010. BRASIL. Portaria MTb no 3.067, de 12 de abril de 1988. Aprova Normas Regulamentadoras Rurais NRR do Art. 13 da Lei no 5.889, de 8 de junho de 1973, relativas Segurana e Higiene do Trabalho Rural. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 13 abril 1988. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/legislacao/ portarias/1988/p_19880412_3067.pdf>. Acesso em: 14 jun. 2010. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia: Assembleia Constituinte, 5 maio 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov. br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 14 jun. 2010. BRASIL. Portaria MTb no 3.311, de 29 de novembro de 1989. Estabelece os princpios norteadores do programa do programa de desenvolvimento do Sistema Federal de Inspeo do Trabalho e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 30 nov. 1989. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/legislacao/ portarias/1989/p_19891129_3311.pdf>. Acesso em 15 jun. 2010. BRASIL. Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 20 set. 1990. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ Leis/L8080.htm>. Acesso em: 18 jun. 2010. BRASIL. Lei no 8.213, de 24 de junho de 1991. Dispe sobre os Planos de Benefcios da Previdncia Social e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 25 jul. 1991. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/ leis/L8213cons.htm>. Acesso em: 18 jun. 2010.
70
BRASIL. Lei Complementar no 75, de 20 de maio de 1993. Dispe sobre a organizao, as atribuies e o estatuto do Ministrio Pblico da Unio. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 21 maio 1993. Disponvel em: < http://www.planalto. gov.br/ccivil/leis/LCP/Lcp75.htm>. BRASIL. Portaria MTb no 393, de 9 de abril de 1996. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 10 abril 1996. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/legislacao/ portarias/1996/p_19960409_393.pdf>. Acesso em: 18 jun. 2010. BRASIL. Lei no 9.719, de 27 de novembro de 1998. Dispe sobre normas e condies gerais de proteo ao trabalho porturio, institui multas pela inobservncia de seus preceitos e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 30 nov. 1998. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ Leis/L9719.htm>. Acesso em: 14 jun. 2010. BRASIL. Decreto no 3.048, de 06 de maio de 1999. Aprova o Regulamento da Previdncia Social e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 7 maio 1999. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/ D3048.htm>. Acesso em: 14 jun. 2010. BRASIL. Decreto no 4.552, de 27 de dezembro de 2002. Aprova o Regulamento da Inspeo do Trabalho. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 30 dez. 2002. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4552. htm>. Acesso em: 15 jun. 2010. BRASIL. Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003. Dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 29 maio 2003. Disponvel em: <http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/Leis/2003/L10.683.htm>. Acesso em 14 jun. 2010. BRASIL. Portaria MTE no 1.127, de 2 de outubro de 2003. Estabelece procedimentos para a elaborao de normas regulamentares relacionadas sade e segurana e condies gerais de trabalho. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 3 out. 2003. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/legislacao/portarias/2003/p_20031002_1127.asp>. Acesso em: 18 jun. 2010. BRASIL. Decreto no 5.063, de 3 de maio de 2004. Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso e das Funes Gratificadas do Ministrio do Trabalho e Emprego e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 4 maio 2004. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Decreto/D5063.htm>. Acesso em: 14 jun. 2010. BRASIL. Portaria MTE no 86, de 3 de maro de 2005. Aprova a Norma Regulamentadora de Segurana e Sade no Trabalho na Agricultura, Pecuria, Silvicultura, Explorao Florestal e Aqicultura. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 4 mar. 2005. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/legislacao/ portarias/2005/p_20050303_86.pdf>. Acesso em: 14 jun. 2010.
71
BRASIL. Portaria MTE no 216, de 22 de abril de 2005. Cria Comisso de Colaborao com a Inspeo do Trabalho CCIT, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 25 abr. 2005. Disponvel em: < http://www. mte.gov.br/legislacao/portarias/2005/p_20050422_216.pdf>. Acesso em: 19 jun. 2010. BRASIL. Lei no 11.653, de 7 de abril de 2008. Dispe sobre o Plano Plurianual para o perodo 2008/2011. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 8 abril 2008. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/ Lei/L11653.htm>. Acesso em: 16 jun. 2010. BRASIL. Portaria Interministerial MPS/MTE/MS no 152, de 13 de maio de 2008. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 15 maio 2008. Disponvel em: <http:// www.mte.gov.br/legislacao/portarias/2008/p_20080513_152.pdf>. Acesso em: 17 jun. 2010. BRASIL. Lei no 11.788, de 25 de setembro de 2008. Dispe sobre o estgio de estudantes e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 26 set. 2008. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20072010/2008/Lei/L11788.htm>. Acesso em: 14 jun. 2010. BRASIL. Lei no 12.023, de 27 de agosto de 2009. Dispe sobre as atividades de movimentao de mercadorias em geral e sobre o trabalho avulso. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 28 ago. 2009. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Lei/L12023.htm>. Acesso em: 14. jun. 2010. BRASIL. Portaria MTE no 546, de 11 de maro de 2010. Disciplina a forma de atuao da Inspeo do Trabalho, a elaborao do planejamento da fiscalizao, a avaliao de desempenho funcional dos Auditores Fiscais do Trabalho, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 12 mar. 2010. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/legislacao/portarias/2010/p_20100311_546. pdf>. Acesso em: 19 jun. 2010. CARDOSO, A.; LAGE, T. A inspeo do trabalho no Brasil. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 48, n. 3, p. 451-490, 2005. COMISSO PERMANENTE NACIONAL RURAL (CPNR). Ata da 2 Reunio Ordinria de 19 de Novembro de 2001. Disponvel em: <http://www.mte. gov.br/seg_sau/comissoes_rural_atas19112001.pdf>. Acesso em 19 jun. 2010. COMISSO TRIPARTITE DE SADE E SEGURANA NO TRABALHO (CTSST). Poltica Nacional de Segurana e Sade no Trabalho (proposta). Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/seg_sau/comissoes_ctssp_proposta. pdf>. Acesso em: 18 jun. 2010.
72
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Pesquisa nacional por amostra de domiclios 2008. Rio de Janeiro: IBGE, 2008. v. 29, 126 p. Disponvel em: <http://download.uol.com.br/downloads/windows/ sintesepnad2008.pdf>. Acesso em: 17 jun. 2010. INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION (ILO). ILOLEX database of international labour standards. Disponvel em: <http://www.ilo.org/ilolex/ english/newratframeE.htm>. Acesso em: 19 jun. 2010. INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION (ILO). Main statistics (annual): occupational injuries. Disponvel em: <http://laborsta.ilo.org/STP/ guest>. Acesso em: 19 jun. 2010. LACAZ, F. A. C. Sade dos trabalhadores: cenrio e desafios. Cadernos Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 13, s 2, p. S07-S19, 1997. Disponvel em: <http:// www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-311X1997000600002 &lng=pt&nrm=iso>. Acesso em: 19 jun. 2010. LACAZ, F. A. C. Reforma sanitria e sade do trabalhador. Sade e Sociedade, So Paulo, v. 3, n. 1, p. 41-59, 1994. Disponvel em: <http://www.scielo.br/ scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104-12901994000100005&lng=en&nrm =iso>. Acesso em 19 jun. 2010. LIMA, L. M. A. Processos jurdicos de deciso em polticas pblicas: o caso da normatizao em segurana e sade no trabalho. In: CONGRESSO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIN PBICA, 13., 2008, Buenos Aires. Anais eletrnicos. Buenos Aires: CLAD, 2008. Disponvel em: <http://www.mp.gov.br/hotsites/seges/ clad/documentos/limamadu.pdf>. Acesso em: 18 jun. 2010. MENDES, R. Aspectos histricos da patologia do trabalho. In: ______ (Org.). Patologia do trabalho. Rio de Janeiro: Atheneu, 1995. cap. 1, p. 03-31. MIRANDA, C. R. Inspeo do trabalho, epidemiologia e segurana e sade no trabalho. In: SINDICATO NACIONAL DOS AGENTES DA INSPEO DO TRABALHO (Org.). A importncia da inspeo do trabalho: uma experincia pioneira. Braslia: SINAIT, 1999. p. 8-23. MUNAKATA, K. A legislao trabalhista no Brasil. 2. ed. So Paulo: Brasiliense, 1984. 112 p. MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL (MPS). Anurio Estatstico da Previdncia Social: suplemento histrico (1980-2008). Braslia: DATAPREV, 2009, p. 126-127. Disponvel em: <http://www.mps.gov.br/conteudoDinamico.php?id=423>. Acesso em: 19 jun. 2010.
73
MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO (MTE). A histria do MTE. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/institucional/historia.asp>. Acesso em: 14 jun. 2010. MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO (MTE). Quadro comparativo da fiscalizao do trabalho: 2003 a 2010. Disponvel em: <http://www.mte.gov. br/fisca_trab/resultados_fiscalizacao_2003_2010.pdf>. Acesso em: 19 jun. 2010. MINISTRIO DO TRABAHO E EMPREGO (MTE). Dados da inspeo em segurana e sade no trabalho Brasil: acumulado janeiro/dezembro de 2009. Disponvel em:<http://www.mte.gov.br/seg_sau/est_brasil_acumulado_ jan_dez2009.pdf>. Acesso em: 19 jun. 2010. MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO (MTE); MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL (MPS). Acordo de Cooperao Tcnica no 8/2008, de 29 de setembro de 2008. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 179, 30 set. 2008. Seo 3, p. 107. OLIVEIRA, S. G. Proteo jurdica sade do trabalhador. So Paulo: LTr, 1996, 333 p. ______. Estrutura normativa da segurana e sade do trabalhador no Brasil. Revista do Tribunal Regional do Trabalho 3 Regio, Belo Horizonte, v. 45, n. 75, p. 107-130, jan./jun. 2007. ORGANIZACIN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT). La inspeccin del trabajo: manual de educacin obrera. Ginebra: OIT, 1986. 102 p. PIRES, R. R. C. Compatibilizando direitos sociais com competitividade: fiscais do trabalho e a implementao da legislao trabalhista no Brasil. Braslia: Ipea, 2008. 42 p. (Texto para discusso n. 1354) ______. Estilos de implementao e resultados de polticas pblicas: fiscais do trabalho e o cumprimento da lei trabalhista no Brasil. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 52, n. 3, p. 375-389, 2009. ______. Burocracia, discricionariedade e democracia: alternativas para o dilema entre controle do poder administrativo e capacidade de implementao. In: ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS, 33., 2009, Caxambu. Anais. Caxambu: ANPOCS, 2003. 39 p. RAMAZZINI, B. As doenas dos trabalhadores. 2. ed. So Paulo: Fundacentro, 1999. 269 p. RIBEIRO, F. S. N. Situacon en Brasil. Informe continental sobre la situacin del derecho a la salud en el trabajo, 2008. 2008. p. 57-86. Disponvel em: < http:// www.alames.org/documentos/trabajo.pdf>. Acesso em: 19 jun. 2010.
74
RICHTHOFEN, VON W. Labour inspection: a guide to the profession. Geneva: ILO, 2002. 362 p. ROSEN, G. Uma histria da sade pblica. 2. ed. So Paulo: Hucitec; Rio de Janeiro: Abrasco, 1994. 400 p. SANTANA, V. S. et al. Mortalidade, anos potenciais de vida perdidos e incidncia de acidentes de trabalho na Bahia, Brasil. Cadernos Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 23, n. 11, p. 2.643-2.652, nov. 1997. Disponvel em: <http://www.scielo.br/ pdf/csp/v23n11/11.pdf>. Acesso em: 19 jun. 2010. SANTOS, A. R. M. S. et al. Auditoria estratgica em segurana e sade no trabalho: conhecer para transformar. Braslia: DSST/SIT/MTE, 2002. 30 p. Mimeografado. SANTOS, A. M. Uma avaliao da poltica de combate informalidade da mo de obra, aplicando teoria dos jogos. In: ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA, 31. 2008, Porto Seguro. Anais eletrnicos. Porto Seguro: ANPEC, 2003. Disponvel em: <http://www.anpec.org.br/encontro2003/artigos/F01. pdf>. Acesso em: 19 jun. 2010. SECRETARIA DE INSPEO DO TRABALHO (SIT). Nova metodologia da inspeo do trabalho. Braslia: SIT/MTE, 2009. 9 p. (Documento de referncia).
SSSEKIND, A. Convenes da OIT e outros tratados. 3. ed. So Paulo: LTr Editora, 2007. 645 p.
VASCONCELLOS, L. C. F.; RIBEIRO, F. S. N. Investigao epidemiolgica e interveno sanitria em sade do trabalhador: o planejamento segundo bases operacionais. Cadernos de Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 13, n. 2, p. 269-275, 1997. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102311X1997000200016&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em: 19 jun. 2010.
75
CAPTULO 2
O MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL E A INSTITUCIONALIDADE NO CAMPO DA SADE DO TRABALHADOR
Remgio Todeschini Domingos Lino Luiz Eduardo Alcntara de Melo
1 APRESENTAO
Sempre coube ao Ministrio da Previdncia Social (MPS), atravs de seu Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), anteriormente Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), dar amparo aos trabalhadores vtimas de acidentes e doenas profissionais. A proteo acidentria anterior ao prprio nascimento da Previdncia Social em 1923, quando, em 15 de janeiro de 1919, o governo editou o Decreto no 3.724, que instituiu a indenizao s vtimas de acidentes, cuja indenizao por morte era correspondente a trs anos de trabalho (TODESCHINI, 2000). Portanto, a Previdncia, em sua funo de seguradora, desde os seus primrdios dava proteo s consequncias dos acidentes e doenas profissionais de carter indenizatrio, vinculados inicialmente a categorias profissionais mais organizadas como ferrovirios e da construo civil (CARONE, 1979). Os benefcios acidentrios foram se aperfeioando: de indenizatrios por parte do corpo perdida passaram a ser benefcios continuados pagos ms a ms. No perodo de 1944 a 1966 operaram seguradoras privadas que indenizavam a acidentalidade concorrencialmente com os Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs) existentes por categoria profissional: industririos, bancrios, comercirios, martimos entre outros (TODESCHINI e CODO, 2009). Interessante observar que a ao de coibir os acidentes e as doenas profissionais, de fato, sempre coube ao Ministrio do Trabalho, muitas vezes unificado nos diversos perodos com o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. A ao de fiscalizao das condies de trabalho e do nascente contrato de trabalho iniciou-se na dcada de 1930, com a criao do ento Ministrio
do Trabalho, Indstria e Comrcio. A legislao que iniciou o detalhamento de cuidados com o ambiente de trabalho foi a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), em 1943, quando foi editado o captulo V, que definiu uma srie de regras que as empresas deviam observar para manter as condies salubres de trabalho. Contraditoriamente tambm se instituiu o adicional de insalubridade onde persistissem as condies insalubres, com desdobramentos nas chamadas aposentadorias especiais insalubres no incio de 1960, por meio da Lei no 3.807, a Lei Orgnica da Previdncia Social (DONADON, 2003). Os anos 1960 e 1970 foram perodos em que se constatou um crescente nmero de acidentes, mortes e doenas profissionais no Brasil, sendo que o pagamento dos benefcios monetrios a eles relacionados sempre coube Previdncia Social. O Brasil era tido como campeo mundial da acidentalidade a mdia dos anos 1970 era de 1,5 milho de acidentes, cerca de 4 mil bitos e 3,2 mil doenas profissionais. Em 1975 o nmero de acidentes registrados bateu o recorde de 1,9 milho, o que significava que nesse ano 14,74% dos 12,9 milhes de trabalhadores segurados sofrera algum acidente de trabalho (PINA RIBEIRO e LACAZ, 1984). Soou o alarme no governo militar da poca. Para dar maior ateno s questes de Sade e Segurana no Trabalho, criou-se a Fundacentro em 1966, rgo que se dedica a estudos, pesquisas, formao e aperfeioamento da legislao trabalhista na rea. Talvez, o avano mais significativo na legislao tenha ocorrido, at como fruto do incio das presses sindicais, por meio da Portaria no 3.214 de 1978, quando se criaram as Normas Regulamentadoras (NRs) do Ministrio do Trabalho.1 Estas normas inicialmente estabeleceram exigncias para que as condies de trabalho fossem melhoradas: ampliou-se o papel das Comisses Internas de Preveno de Acidentes (Cipas); estabeleceram-se parmetros e limites no manuseio de substncias qumicas perigosas, maiores controles dos riscos fsicos em geral; ampliaram-se os servios prprios de segurana e medicina do trabalho nas empresas (SESMTs); exigiram-se procedimentos de fiscalizao e inspeo prvia das empresas que se instalavam, entre outras. Paulatinamente, a Previdncia Social comeou a reconhecer novas doenas profissionais por presso dos sindicatos mais combativos na poca (bancrios, metalrgicos e qumicos) entre elas as LER/DORT, que foram objeto de Instrues Normativas no final dos anos 1980 e ampliou tambm o reconhecimento das doenas profissionais em geral. O impulso maior no reconhecimento das doenas profissionais deu-se a partir do final dos anos 1980, quando se criaram programas de Ateno Sade
1. Atualmente compem o repertrio de NRs 33 normas revisadas periodicamente sob a competncia do Ministrio de Trabalho e Emprego.
78
O Ministrio da Previdncia Social e a Institucionalidade no Campo da Sade do Trabalhador
do Trabalhador na rede do Sistema nico de Sade, tambm por presso sindical junto Secretaria de Sade do Estado de So Paulo (REBOUAS, LACAZ e TODESCHINI, 1989). De 1984 a 1985, o reconhecimento das doenas profissionais saltou de 3,2 mil casos para 4 mil casos junto Previdncia Social, mostrando a interveno do Ministrio da Sade neste campo. Deve-se recordar que, nesse perodo, no ABC-SP, foi criado em Diadema e So Bernardo o Programa de Sade dos Trabalhadores Qumicos do ABC e da Construo Civil (MDICI, 2008) em parceria com a Secretaria de Sade de So Paulo, e no mesmo ano foi criado tambm o Programa de Sade do Trabalhador da Secretaria Estadual de Sade de So Paulo na Zona Norte. Esses foram programas iniciais que depois se disseminaram em outras regies do estado de So Paulo e do Brasil. Nos anos seguintes pulou de 6 mil (1986) para 15 mil (1993) o nmero de casos de doenas profissionais e do trabalho registrados na Previdncia Social. Esse maior reconhecimento, sem dvida, foi impulsionado tambm pela ao do Ministrio da Sade por intermdio dos Centros de Referncia de Sade do Trabalhador, aps a Constituio de 1988. Ou seja, alm dos Servios de Medicina Ocupacional nas empresas para o diagnstico das doenas, as diversas instncias da rede de sade pblica influram fortemente na descoberta do iceberg escondido de tais doenas nos ambientes laborais. As discusses sobre sade do trabalhador tiveram forte impulso tambm a partir das trs Conferncias Nacionais de Sade do Trabalhador organizadas pelo Ministrio da Sade entre 1986 e 2005.
2 COMBATE SUBNOTIFICAO DAS DOENAS PROFISSIONAIS ATRAVS DO NEXO TCNICO EPIDEMIOLGICO PREVIDENCIRIO (NTEP)
O reconhecimento das doenas profissionais foi se ampliando no mbito dos Programas de Sade do Trabalhador por intermdio dos Centros de Referncia de Sade do Trabalhador (CERESTs), a partir de 2003 um impulso que fez com que o Conselho Nacional de Previdncia Social, em 2004, criasse uma nova metodologia que reconhecesse melhor as doenas profissionais, chamada Nexo Tcnico Epidemiolgico Previdencirio (NTEP). Esta metodologia, acoplada num primeiro momento com uma ao de cobrana diferenciada por empresa, chamada Fator Acidentrio de Preveno (FAP), detalhado no item seguinte deste mesmo captulo, foi desenvolvida pela Previdncia Social, com fora da Lei no 11.430/2006 e com o Decreto no 6.042/2007, e estabeleceu que toda vez que houvesse incidncia epidemiolgica elevada de uma determinada doena em todo o Sistema nico de Benefcios da Previdncia Social haveria o enquadramento dessa doena como sendo de natureza acidentria. Basicamente, o enquadramento permitido pelo Decreto no 6.042/2007 e pelo atual Decreto no 6.957/2009, em seu Anexo II, Lista C, diz que, se um trabalhador pertencer a uma determinada atividade econmica da Classificao Nacional de Atividade Econmica (CNAE) com alta incidncia de doenas segundo a Classificao
79
Internacional de Doenas (CID), o caso ser enquadrado como de doena profissional. Este procedimento utiliza a clssica tabela cruzada na epidemiologia de pertencer a um CNAE, comparado ao de no pertencer ao mesmo CNAE, relacionado com as pessoas doentes afetadas e as pessoas doentes no afetadas. Estas relaes, alm da lista normal das doenas profissionais e do trabalho, permitem estabelecer atualmente 2.691 correlaes entre CID e CNAE. Assim, inverteu-se o nus da prova. Anteriormente era necessrio que tal reconhecimento partisse basicamente do mdico da empresa ou do encaminhamento de servios pblicos; agora, o prprio mdico perito verifica compulsoriamente, independente da Comunicao de Acidente do Trabalho da empresa, se h esta relao estabelecida pela lista C, Anexo II, do atual Decreto no 6.957. Ao lado disso, houve o aperfeioamento das Instrues Normativas do INSS, para o melhor reconhecimento das doenas profissionais em geral, independente da CAT, conforme expresso na IN no 31, de setembro de 2008. Tais procedimentos e a prpria matriz que gerou a Lista C do NTEP devero ser revisados e aperfeioados periodicamente com base nos novos registros gerais de incapacidade do INSS e mediante estudos e pesquisas desenvolvidos com a participao da Universidade de Braslia (UnB). Pela tabela 1, v-se que com essa mudana metodolgica houve uma maior evoluo dos casos de doenas profissionais reconhecidos pela Previdncia Social, sem a obrigao da Comunicao de Acidente do Trabalho (CAT).
TABELA 1 Aplicao do NTEP em alguns agrupamentos de doenas pela Previdncia Social comparativo (2006 a 2008)
Benefcios Acidentrios por grupos de CID com mais de 15 dias
Cap. XIX Leses e causas externas Cap. XIII Doenas Osteomusculares (LER/DORT) Cap. V Transtornos mentais e comportamentais Demais captulos da CID Total
Fonte: DPSO/SPS/MPS.
2006
99.490 19.956 612 20.940 140.998
2007
141.790 95.473 7. 690 29.993 274.946
2008
199.112 117.353 12.818 27.053 356.336
O NTEP coloca s claras o adoecimento no interior do local de trabalho e desnuda principalmente os setores de servio, que, at ento, apresentavam baixo registro de doenas profissionais e do trabalho como os setores bancrio e de servios em geral. Conforme a tabela 1, aumentou significativamente o registro de LER/DORT e de transtornos mentais e comportamentais. Esse fato est ajudando a combater a subnotificao e a reconhecer melhor o adoecimento, em todos os setores econmicos, decorrente das condies, das relaes e da organizao do trabalho inadequadas. Isso remete a uma ao mais ativa do governo no campo
80
da fiscalizao, da normatizao e do aprofundamento da cultura da preveno. Tambm ampliaram-se, no mbito da Procuradoria do INSS, a partir de 2008, as chamadas Aes Regressivas previdencirias, no intuito de ressarcir aos cofres da Previdncia aqueles benefcios de natureza grave como penses e invalidez acidentria nos quais fossem constatadas negligncia e dolo das empresas. O que ocorreu com esse reconhecimento foi uma revoluo silenciosa, implementada sem grandes alardes pela Previdncia Social (MACHADO; SORATTO; CODO, 2010).
3 O NOVO SEGURO ACIDENTE E O NOVO FATOR ACIDENTRIO DE PREVENO (FAP)
Ainda em 2002, a Previdncia Social, por meio do Conselho Nacional de Previdncia Social, estudava uma forma de coibir a acidentalidade, quando um grupo de trabalho props a flexibilizao da cobrana da Tarifao Coletiva do Seguro Acidente, chamada de Riscos Ambientais de Trabalho (RAT). O resultado deste grupo de trabalho transformou-se na Medida Provisria no 83/2002, convertida em 2003 na Lei no 10.666, o que se convencionou chamar de Regulamento do Regime Geral da Previdncia de Fator Acidentrio de Preveno por meio dos Decretos no 6.042/2007 e no 6.957/2009 (TODESCHINI e CODO, 2009). A Lei no 10.666/2003, em seu Artigo 10o, permitiu que o Seguro Acidente (RAT), ou seja, a Tarifao Coletiva por atividade econmica, pudesse ser flexibilizado. O RAT de 1%, 2% ou 3% poderia ser diminudo pela metade ou cobrado em dobro em razo do desempenho da empresa em relao respectiva atividade econmica, apurado em conformidade com os resultados obtidos a partir dos ndices de frequncia, gravidade e custo, calculados segundo metodologia aprovada pelo Conselho Nacional de Previdncia Social (BRASIL, 2003). Houve trs tentativas de colocar em vigncia o FAP por empresa. As tentativas anteriores de 2007 e 2008 buscavam coloc-lo em vigor to somente com os dados do NTEP, excluindo todos os demais acidentes registrados, o que gerava diversas distores tanto na tabela do RAT (Tarifao Coletiva), que o enquadramento das 1.301 Subclasses da CNAE, como na aplicao do FAP (Tarifao Individual por empresa). A ltima tentativa, com o apoio de estudos e pesquisas da UnB, com vrias modificaes feitas a partir das Resolues no 1.308 e no 1.309 de 2009, permitiu coloc-lo em vigor em janeiro de 2010. Nesta primeira aplicao, em janeiro de 2010, entre 952.561 empresas que deveriam pagar o FAP, 879.933 tiveram FAP menor que 1, e 72.628 tiveram suas alquotas majoradas em funo de terem uma acidentalidade maior em relao s demais empresas do seu setor econmico. Todas essas novas iniciativas da Previdncia caminharam no sentido de melhor reconhecer a acidentalidade e estabelecer novos parmetros de cobrana, estimulando a preveno acidentria em nosso pas, o trabalho decente e o desenvolvimento sustentvel (PIMENTEL, 2010).
81
A ltima Resoluo, de no 1.316, de junho de 2010, aperfeioou as regras da aplicao do FAP para 2011. O resultado disso traduziu-se em novos nmeros na aplicao do FAP para as empresas: 844.531 tero o FAP menor do que 1, ou seja, menor do que a tarifao coletiva de 1%, 2% e 3%; 776.930 empresas com FAP igual a 0,5 e 78.264 tero o FAP majorado, maior que 1, ou seja, maior que a tarifao coletiva de 1%, 2% e 3%, em funo de apresentarem acidentalidade maior em relao sua atividade econmica.
4 A INSTUCIONALIDADE DO DEPARTAMENTO DE POLTICAS DE SADE E SEGURANA OCUPACIONAL (DPSO)
Toda essa atividade de criao do NTEP, do acompanhamento do FAP e do desenvolvimento de estudos e pesquisas exigiu, a partir de agosto de 2007, a criao do Departamento de Polticas de Sade e Segurana Ocupacional (DPSO). O Decreto no 6.194, de 22 de agosto de 2007, definiu as principais atribuies do Departamento, conforme detalhado abaixo em seu Artigo 10o: I. Subsidiar a formulao e a proposio de diretrizes e normas relativas interseo entre as aes de segurana e sade no trabalho e as aes de fiscalizao e reconhecimento dos benefcios previdencirios decorrentes dos riscos ambientais do trabalho;
II. Coordenar, acompanhar, avaliar e supervisionar as aes do Regime Geral de Previdncia Social, bem como a poltica direcionada aos regimes prprios de previdncia social, nas reas que guardem inter-relao com a segurana e sade dos trabalhadores; III. Coordenar, acompanhar e supervisionar a atualizao e a reviso dos planos de custeio e de benefcios, em conjunto com o Departamento do Regime Geral de Previdncia Social, relativamente a temas de sua rea de competncia; IV. Desenvolver projetos de racionalizao e simplificao do ordenamento normativo e institucional do Regime Geral de Previdncia Social, nas reas de sua competncia; V. Realizar estudos, pesquisas e propor aes formativas visando ao aprimoramento da legislao e das aes do Regime Geral de Previdncia Social e dos regimes prprios de previdncia social, no mbito de sua competncia; VI. Propor, no mbito da previdncia social e em articulao com os demais rgos envolvidos, polticas voltadas para a sade e segurana dos trabalhadores, com nfase na proteo e preveno; e
82
VII. Assessorar a Secretaria de Polticas de Previdncia Social nos assuntos relativos rea de sua competncia. A Portaria MPS no 173, de 2 de junho de 2008, publicada no D.O.U de 4 de junho, e o Decreto no 7.078, de 26 de janeiro de 2010, vigente, mantiveram integralmente as mesmas atribuies contidas no Decreto no 6.194.
5 A CRIAO DA COMISSO TRIPARTITE DE SADE E SEGURANA NO TRABALHO
Uma das tarefas cruciais para avanar no contexto da cultura da preveno acidentria foi a instituio, por meio da Portaria Interministerial no 152, de 13 de maio de 2008, da Comisso Tripartite de Sade e Segurana no Trabalho (CTSST), com o objetivo de avaliar e propor medidas para a implementao, no pas, da Conveno no 187 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), que trata da Estrutura de Promoo da Segurana e Sade no Trabalho (TODESCHINI e LINO, 2010). A Comisso composta de representantes do governo, das reas de Previdncia Social, Trabalho e Emprego e Sade, de representantes dos trabalhadores e dos empregadores, e tem como objetivo, entre outros, revisar e ampliar a proposta da Poltica Nacional de Segurana e Sade do Trabalhador (PNSST), de forma a atender s Diretrizes da OIT e ao Plano de Ao Global em Sade do Trabalhador, aprovado na 60 Assembleia Mundial da Sade ocorrida em maio de 2007. finalidade tambm da CTSST propor o aperfeioamento do sistema nacional de segurana e sade no trabalho por meio da definio de papis e de mecanismos de interlocuo permanente entre seus componentes e elaborar um Programa Nacional de Sade e Segurana no Trabalho, com definio de estratgias e planos de ao para a sua implementao, monitoramento, avaliao e reviso peridica no mbito das competncias do Trabalho, da Sade e da Previdncia Social. Os membros da Comisso acordaram em maro de 2009 focar aes nos setores da indstria da construo civil e do transporte rodovirio de cargas, responsveis por 28% das mortes e invalidez no Brasil (AEPS, 2007). O objetivo deste plano de ao fortalecer o dilogo social, aperfeioar a regulamentao em vigor nos setores econmicos escolhidos e reforar a formao especfica em SST. Essa ao prioritria e permanente de combate s mortes e invalidez permanente dever ater-se tambm a um trabalho de fiscalizao, de atribuio especfica do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), de vigilncia sanitria por parte do Ministrio da Sade (MS), bem como de desenvolvimento de campanhas especficas, estudos e pesquisas, e com vistas criao de linhas de crdito especial. A ateno dessa ao dever se estender aos setores econmicos em sua totalidade, com foco especial nas micro e pequenas empresas.
83
6 A NOVA POLTICA NACIONAL DE SEGURANA E SADE NO TRABALHO (PNSST)
Em sua nona reunio ordinria ocorrida em 22 de fevereiro de 2010, a CTSST aprovou, por consenso, a proposta da Poltica Nacional de Segurana e Sade no Trabalho. O documento estabelece a Poltica Nacional de Segurana e Sade no Trabalho (PNSST) e expressa o compromisso de governo, trabalhadores e empregadores com a promoo do trabalho decente, em condies de segurana e sade. Em sua formulao, a PNSST fundamenta-se na Constituio Federal, na Conveno no 155 e Recomendaes da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), assim como no Plano de Ao Global em Sade do Trabalhador da Organizao Mundial da Sade (OMS), refletindo a adeso do Estado abordagem global preconizada por tais instituies. A PNSST tem por objetivo a promoo da sade e a melhoria da qualidade de vida do trabalhador, a preveno de acidentes e de danos sade advindos do trabalho ou a ele relacionados, ou que ocorram no curso dele, por meio da eliminao ou da reduo dos riscos nos ambientes de trabalho. Para o alcance de seu objetivo, a PNSST dever ser implementada por meio da articulao continuada das aes de governo, que dever ocorrer no campo das relaes de trabalho, produo, consumo, ambiente e sade, com a participao das organizaes representativas de trabalhadores e empregadores. As aes no mbito da PNSST devem constar de um Plano Nacional de Segurana e Sade no Trabalho e desenvolver-se segundo a incluso de todos os trabalhadores brasileiros no sistema nacional de promoo e proteo da sade. Tais aes visam harmonizao da legislao e a articulao das aes de promoo, proteo, preveno, assistncia, reabilitao e reparao da sade do trabalhador, e ainda promoo da implantao de sistemas e programas de gesto da segurana e sade nos locais de trabalho. Buscam a adoo de medidas especiais para setores de alto risco e a estruturao de uma rede integrada de informaes em sade do trabalhador, reforam a reestruturao da formao em sade do trabalhador e em segurana no trabalho e o estmulo capacitao e educao continuada de trabalhadores, alm da promoo de uma agenda integrada de estudos e pesquisas em segurana e sade no trabalho. A PNSST tambm estabelece responsabilidades aos setores de governo diretamente responsveis por sua implementao e execuo: Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio da Sade e Ministrio da Previdncia Social, sem prejuzo da participao de outros rgos e instituies que atuam na rea. Por ltimo, estabelece a forma de gesto, sendo a primeira a gesto participativa da poltica, de incumbncia da Comisso Tripartite de Sade e Segurana no Trabalho (CTSST), constituda paritariamente por representantes
84
do governo, de trabalhadores e de empregadores. Prope a sua reviso peridica, em processo de melhoria contnua e estabelece os mecanismos de validao e de controle social da PNSST. A CTSST deve elaborar, acompanhar e rever periodicamente o Plano Nacional de Segurana e Sade no Trabalho, definir e implantar formas de divulgao da PNSST e do Plano Nacional de Segurana e Sade no Trabalho, dando publicidade aos avanos e resultados obtidos, alm de articular rede de informaes sobre SST. A gesto executiva da poltica ser conduzida por Comit Executivo constitudo pelos Ministrios do Trabalho e Emprego, da Sade e da Previdncia Social, ao qual caber coordenar e supervisionar a execuo da PNSST e do Plano Nacional de Segurana e Sade no Trabalho. Essa gesto dever elaborar e articular as propostas oramentrias de sade e segurana no trabalho (SST), em conjunto com o Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto (MP), dos diferentes programas de governo no gerenciamento de aes especficas e integradas. Dever elaborar relatrio anual das atividades desenvolvidas no mbito da PNSST, encaminhando-o CTSST e Presidncia da Repblica, e divulgar periodicamente informaes sobre as aes de SST para conhecimento da sociedade, alm de promover campanhas sobre sade e segurana no trabalho.
7 REVITALIZAO E ESTUDOS SOBRE REABILITAO PROFISSIONAL
Em janeiro de 2008, o Ministrio da Previdncia Social, por meio de seu Departamento de Sade e Segurana Ocupacional e em articulao com a Diretoria de Benefcios do INSS, elaborou o Projeto para Revitalizao da Reabilitao Profissional (RP) visando conhecer e atuar em uma das demandas mais permanentes da rea da Previdncia. Aqui cabe destacar que h necessidade de uma integrao de fato com as aes do Ministrio da Sade: ao Ministrio da Previdncia cabe a reabilitao profissional em si, e Sade cabe a reabilitao fsica. Tal projeto inclui, entre outras aes, um amplo diagnstico das condies atuais da reabilitao profissional (RP), a ampliao do quadro de funcionrios e a capacitao de servidores para atuar na RP. Prev a ampliao e a revitalizao da RP junto ao INSS, mediante a busca de aes integradas com as demais polticas sociais, visando o bem-estar do segurado, a reintegrao profissional no mercado de trabalho, a proteo no ambiente de trabalho, a sustentabilidade da Previdncia e o estabelecimento de parcerias com o Sistema S, as universidades, as escolas e prefeituras, de convnios de cooperao tcnica com rgos pblicos e entidades de classe e representativas da sociedade. Logo, um plano de trabalho para revitalizao da RP deve envolver identificao de problemas, capacitao das equipes, democratizao das informaes, apoio institucional e, principalmente, a participao dos servidores que esto na ponta, ou seja, lidando dia a dia com os segurados.
85
Junto com o projeto de revitalizao da RP em So Paulo foi estabelecida a cooperao tcnica com a UnB em um projeto de estudos e pesquisas sobre reabilitao envolvendo conceitos e prticas na rea de RP, com vistas a aprofundar o conhecimento sobre os problemas enfrentados, o trabalho realizado e as condies em que o trabalho desenvolvido. A pesquisa-diagnstica primria objetivou ampliar o conhecimento sobre as condies de trabalho. Embasada cientificamente em estratgias de melhoria da organizao, dimensiona recursos humanos e equipes de trabalho e subsidia aes e projetos estratgicos para o setor. Este trabalho muito impactar no avano das aes em RP quanto a solues de problemas como: retorno mais rpido ao trabalho ou ingresso ao mercado produtivo; qualidade da sade dos trabalhadores; melhor atendimento visando concomitantemente a integridade fsica e psicolgica dos trabalhadores; e o melhor direcionamento de aes de RP e de preveno acidentria, por meio da identificao de aes complementares e de parcerias tanto empresariais como do governo. Visa melhorar tambm a gesto da RP, mediante a recomendao de aes para o setor, e, consequentemente, o fortalecimento da cultura de RP e de preveno de acidentes.
8 CONSIDERAES FINAIS E DESAFIOS
O desafio de integrao est posto, pois o governo s avanar na preveno acidentria na medida em que tiver uma ao integrada, conforme explicitado na Poltica Nacional de Segurana e Sade do Trabalhador, realizando a construo do Plano de Ao a ser desenvolvido no prximo perodo. preciso fortalecer as reas de diagnstico no Ministrio da Sade, de fiscalizao e normatizao no Ministrio do Trabalho, de estudos e pesquisas na Fundacentro, alm de melhorar o reconhecimento dos direitos previdencirios na Previdncia Social. Isso demandar, como ocorre tambm em alguns pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), a criao de uma Agncia Nacional de Trabalho e Sade tendo como foco a melhoria dos ambientes laborais, com o objetivo de melhorar a qualidade de vida no trabalho. Essa discusso dever ser incrementada entre os rgos do governo, a fim de ampliar a institucionalidade governamental, visando melhorias, novas tecnologias e investimentos nos locais de trabalho, a exemplo do modelo francs, que, alm de deter aes no campo da previdncia, trabalho e sade e centros de pesquisas em SST, possui um rgo voltado para as melhorias ambientais a Agncia de Melhorias Ambientais vinculada aos Ministrios do Trabalho, Previdncia e Sade. Tal tema dever ser objeto de mais discusses entre os rgos governamentais, j que o oramento na rea muito restrito. No podemos mais nos dar ao luxo de ter um custo direto e indireto de mais de R$ 52 bilhes com as consequncias da acidentalidade (MPS, 2009). No mbito da Diretoria, pensa-se em ter uma Superintendncia
86
de Riscos Profissionais, j que a atividade no relacionamento com as empresas torna-se cada vez mais complexa, exigindo acompanhamento direto quanto s contestaes e os esclarecimentos. No momento, o DPSO conta com um corpo de funcionrios cedidos pelo INSS (cerca de 20), insuficiente para avaliar as contestaes por divergncias quanto aplicao do FAP. Normalmente, os pases tm uma estrutura prpria dentro da previdncia social para atuar neste campo.
REFERNCIAS
BRASIL. Conselho Nacional de Previdncia Social. Resoluo no 1308, de 27 de maio de 2010. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 5 jun. 1999. Seo 1, p. 124. BRASIL. Conselho Nacional de Previdncia Social. Resoluo no 1309, de 24 de junho de 2009. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 7 jul. 2009. Seo 1, p. 103. BRASIL. Conselho Nacional de Previdncia Social. Resoluo no 1316, de 31 de maio de 2010. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 14 jun. 2010. Seo 1, p. 84-85. BRASIL. Leis, decretos e resolues relativas ao FAP. Decreto no 6042/2007. Decretos 6577/2008, 6957/2009. Lei no 10.666, de 8 de maio de 2003. Disponvel em: <https://www2.dataprev.gov.br/FapWeb/pages/documentosApoio/documentosDeApoio.xhtml> Acesso em: 11 out. 2010. CARONE, E. Movimento operrio no Brasil (1877-1944). So Paulo: Difel, 1979. DONADON, J. O benefcio de aposentadoria especial aos segurados do regime geral de previdncia social que trabalham sujeitos a agentes nocivos: origem, evoluo e perspectivas. Monografia, (Especializao) Universidade Federal do Rio de Janeiro, Braslia, 2003. MACHADO, J; SORATTO, L; CODO, W. Sade e trabalho no Brasil: uma revoluo silenciosa: o NTEP e a Previdncia Social. Rio de Janeiro: Vozes, 2010. MDICI, A. (Org). Memria dos 70 anos: Sindicato dos Qumicos do ABC. So Bernardo do Campo: MP, 2008. MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL. FAP contribui para reduzir custo Brasil. Notcia da Assessoria de Comunicao de 4 nov. 2009. Disponvel em: <www.previdencia.gov.br>. MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL. Secretaria de Previdncia Social. Panorama de la previsin social brasilea. Braslia: MPS/SPS, 2008. 80 p. MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO; MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL. Anurio Estatstico de Acidentes do Trabalho 2007. Braslia: MTE: MPS, 2008. v. 1.
87
PIMENTEL, J. B. Aplicao do FAP traz nova perspectiva de desenvolvimento sustentvel. Revista de Direito Previdencirio, Florianpolis, Conceito Editorial, ano I, p. 11-19, 2010. PINA RIBEIRO, H; LACAZ, F. C. L (Org). De que adoecem e morrem os trabalhadores. So Paulo: IMESP, 1984. 236 p. REBOUAS, A. J; LACAZ, A. F.; TODESCHINI, R. et al. Insalubridade: morte lenta no trabalho. So Paulo: Obor, 1989. 224 p. SCHWARZER, H. (Org). Previdncia social: reflexes e desafios. Braslia: MPS, 2009. (Coleo Previdncia Social, Srie Estudos, 1. ed., v. 30.). TODESCHINI, R. Gesto da previdncia pblica e fundos de penso: a participao da comunidade. So Paulo: LTr, 2000. TODESCHINI, R; CODO, W. O novo seguro de acidente e o novo FAP. So Paulo: Ltr, 2009. TODESCHINI, R; LINO, D. A importncia social do NTEP e a busca de integrao das polticas pblicas de segurana e sade do trabalhador. In: MACHADO, J; SORATTO, L.; CODO, W. Sade e trabalho no Brasil: uma revoluo silenciosa: o NTEP e a Previdncia Social. Rio de Janeiro: Vozes, 2010.
88
CAPTULO 3
MINISTRIO DA SADE: A INSTITUCIONALIDADE DA SADE DO TRABALHADOR NO SISTEMA NICO DE SADE
Carlos Augusto Vaz de Souza Jorge Mesquita Huet Machado
1 INTRODUO 1.1 A sade do trabalhador antes da criao do Sistema nico de Sade
A partir dos anos 1970 e durante toda a dcada de 1980, o Brasil passa por um processo de redemocratizao e, neste contexto, o Movimento da Reforma Sanitria prope uma nova concepo de Sade Pblica para o conjunto da sociedade brasileira que incluiu a Sade do Trabalhador como campo de prticas institucionais no Sistema nico de Sade (SUS) (BRASIL, 2006a). O modelo proposto inclui a participao dos trabalhadores na gesto e nas aes desenvolvidas, enfatiza as aes de vigilncia e de educao em sade e amplamente discutido na 1a Conferncia Nacional de Sade dos Trabalhadores em dezembro de 1986, organizada em seguimento da 8a Conferncia Nacional de Sade, que estabelece os princpios de equidade, integralidade, universalidade, descentralizao e hierarquizao das aes do SUS, bem como relaciona fortemente Sade e Democracia. A 1a Conferncia Nacional de Sade dos Trabalhadores teve a participao de representaes de vinte estados e redundou em ampla adeso dos sindicatos ao projeto de construo do SUS (SANTANA e SILVA, 2009). Reforou-se a ideia da Sade como direito e foi proposta a elaborao de uma Poltica Nacional de Sade do Trabalhador (PNST) que representasse alternativa ao modo de ateno sade existente, tendo como referncia um diagnstico da situao de sade (SANTANA e SILVA, 2009). Nesse processo poltico social surgiram alguns servios de ateno sade do trabalhador em Secretarias de Sade de alguns estados e municpios, os quais realizavam aes de assistncia, de vigilncia e de formao/capacitao de pessoal.
Em So Paulo so estabelecidos os Programas de Sade do Trabalhador (PST) em vrios escritrios regionais da Secretaria de Estado da Sade, em articulao com o movimento sindical e com a cooperao internacional entre o Brasil e a Itlia. Ao final dos anos 1980 so desenvolvidas experincias similares nas secretarias de sade de Minas Gerais, Rio de Janeiro e Bahia, que passam a compor um cenrio do marco inicial da sade do trabalhador no SUS e estabelecem as bases da discusso sobre o tema sade do trabalhador no perodo pr-Constituio Federal de 1988.
1.2 A criao do SUS e a incorporao da sade do trabalhador como campo de atuao
O marco legal referencial do processo de criao do SUS a promulgao da Constituio Federal em 1988, a qual que expressa em seu Artigo 196o que: a sade um direito de todos e um dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas (BRASIL, 1988), e em seu Artigo 198o que: As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico (BRASIL, 1988). A Sade do Trabalhador evidenciada na Constituio, em seu Artigo 200o, quando este define que ao SUS compete executar as aes de sade do trabalhador e colaborar na proteo do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho (BRASIL, 1988). Em decorrncia do definido constitucionalmente, estabelecida a Lei Orgnica da Sade (LOS Lei Federal no 8.080, de 19 de setembro de 1990), que reafirma a Sade do Trabalhador como integrante do campo de atuao do SUS e regulamenta os dispositivos constitucionais sobre a Sade do Trabalhador (BRASIL, 1990a). Assim, na LOS, em seu Artigo 6o, pargrafo 3o, entende-se por Sade do Trabalhador: um conjunto de atividades que se destina, atravs das aes de vigilncia epidemiolgica e vigilncia sanitria, promoo e proteo da sade dos trabalhadores, assim como visa recuperao e reabilitao da sade dos trabalhadores submetidos aos riscos e agravos advindos das condies de trabalho, abrangendo:
I. II. assistncia ao trabalhador vtima de acidentes de trabalho ou portador de doena profissional e do trabalho; participao, no mbito de competncia do SUS, em estudos, pesquisas, avaliao e controle dos riscos e agravos potenciais sade existentes no processo de trabalho;
90
Ministrio da Sade: a institucionalidade da sade do trabalhador no sistema nico de sade
III. participao, no mbito de competncia do SUS, da normatizao, fiscalizao e controle das condies de produo, extrao, armazenamento, transporte, distribuio e manuseio de substncias, de produtos, de mquinas e de equipamentos que apresentam riscos sade do trabalhador; IV. avaliao do impacto que as tecnologias provocam sade; V. informao ao trabalhador e a sua respectiva entidade sindical e a empresas sobre os riscos de acidente de trabalho, doena profissional e do trabalho, bem como os resultados de fiscalizaes, avaliaes ambientais e exames de sade, de admisso, peridicos e de demisso, respeitados os preceitos da tica profissional;
VI. participao na normatizao, fiscalizao e controle dos servios de sade do trabalhador nas instituies e empresas pblicas e privadas; VII. reviso peridica da listagem oficial de doenas originadas no processo de trabalho, tendo na sua elaborao a colaborao das entidades sindicais; VIII. a garantia ao sindicato dos trabalhadores de requerer ao rgo competente a interdio de mquina, de setor de servio ou de todo ambiente de trabalho, quando houver exposio a risco iminente para a vida ou sade dos trabalhadores (BRASIL, 1990a).
muito importante destacar que a incorporao do tema sade do trabalhador no mbito do SUS, trazida pela Constituio Federal de 1988 e pela LOS, expressa, principalmente, a necessidade de que o setor sade no se limite a receber os acidentados e adoecidos no trabalho, mas sim se dedique a desenvolver aes de promoo e vigilncia que transformem os processos e os ambientes de trabalho que impactam negativamente na sade da populao.
2 INSERO INSTITUCIONAL DA SADE DO TRABALHADOR NO MINISTRIO DA SADE
A sade do trabalhador no Ministrio da Sade teve insero inicial na vigilncia sanitria e passou pela assistncia sade, antes de se estabilizar na Secretaria de Polticas de Sade (SPS), em 1998, como rea Tcnica de Sade do Trabalhador (VASCONCELLOS, 2007). No ano de 1999 foi criada uma Assessoria de Sade Ocupacional na ento Secretaria de Assistncia Sade, que mais tarde teve o nome alterado para Assessoria Tcnica de Sade do Trabalhador. Assim, por alguns anos, o Ministrio da Sade conviveu com a inslita situao de ter duas reas de sade do trabalhador na sua estrutura, com perspectivas diferenciadas, inclusive pelas prprias caractersticas e funes das secretarias, e pouco articuladas em relao formulao e implementao da PNST, sendo marcante at 2002 o predomnio da conduo
91
da Poltica pela rea Tcnica de Sade do Trabalhador da SPS (VASCONCELLOS, 2007). Essa situao perdurou at o incio de 2003, quando a SPS e a Secretaria de Assistncia Sade se fundiram, transformando-se em uma nica e nova secretaria, a Secretaria de Ateno Sade (SAS), com uma nica rea Tcnica de Sade do Trabalhador (COSAT) (VASCONCELLOS, 2007). Em 2007, a Portaria GM/MS no 1.956, de 14 de agosto, trouxe importante mudana de localizao institucional da rea Tcnica de Sade do Trabalhador no Ministrio da Sade, ao definir que a gesto e a coordenao das aes relativas Sade do Trabalhador passassem a ser exercidas pela Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS) (BRASIL, 2007). A insero da Sade do Trabalhador na esfera nacional da gesto na SVS refora a abrangncia das aes de vigilncia, promoo, preveno e controle de doenas e agravos sade, constituindo espao de articulao de conhecimentos e tcnicas da epidemiologia e de diversas disciplinas, de prticas dos profissionais e dos saberes e das experincias dos trabalhadores. Esta concepo pretende estabelecer uma dinmica entre preveno e assistncia e uma nfase na promoo da sade, como proposta transformadora da Reforma Sanitria em constante movimento. A nova insero da Sade do Trabalhador no Ministrio da Sade se consolida com a publicao do Decreto no 6.860, de 27 de maio de 2009, que formaliza a Coordenao-Geral de Sade do Trabalhador (CGSAT), no interior do Departamento de Vigilncia em Sade Ambiental e Sade do Trabalhador (DSAST) da SVS, cabendo Secretaria a coordenao da gesto da PNST (BRASIL, 2009a).
3 A IMPLEMENTAO DA SADE DO TRABALHADOR NO SUS NA DCADA DE NOVENTA
Com a promulgao da Constituio Federal de 1988 e da LOS, iniciou-se o processo de disseminao institucional da Sade do Trabalhador no SUS com a expanso dos PST e dos Centros de Referncia em Sade do Trabalhador anteriormente existentes (SANTANA e SILVA, 2009). No ano de 1998 publicaram-se as Portarias GM/MS no 3.120, de 1o de julho (Instruo Normativa de Vigilncia em Sade do Trabalhador) (BRASIL, 1998a), e no 3.908, de 30 de outubro (Norma Operacional de Sade do Trabalhador) (BRASIL, 1998b), que contriburam para a organizao da vigilncia e demais aes nos servios de sade do trabalhador nas diversas esferas de gesto do SUS. Com o objetivo de melhorar a qualidade do registro e do reconhecimento das doenas relacionadas ao trabalho, o Ministrio da Sade publicou a
92
Portaria GM/MS no 1.339, de 18 de novembro de 1999, instituindo a lista destas patologias (SANTANA e SILVA, 2009). Um instrumento complementar e pensado para dar sustentao ao processo de reconhecimento das doenas relacionadas ao trabalho no SUS foi o manual Doenas relacionadas ao trabalho: manual de procedimentos para os servios de sade, publicado pelo Ministrio da Sade em 2001 (MINISTRIO DA SADE DO BRASIL e ORGANIZAO PAN-AMERICANA DA SADE NO BRASIL, 2001). Uma avaliao dos servios de sade do trabalhador no SUS realizada em 2001-2002 apontava a existncia de cerca de setenta experincias em funcionamento e cerca de cento e oitenta servios registrados nos cadastros do Ministrio da Sade durante o perodo de 1994 a 2001 (LACAZ, MACHADO e FIRPO, 2002), delineando um cenrio do perodo pr-instituio da Rede Nacional de Ateno Integral Sade do Trabalhador (RENAST), que indica uma primeira disseminao de servios estaduais de sade do trabalhador e de experincias regionais e municipais concentradas nas regies Sudeste e Sul. Destaca-se ainda como referncia desse perodo a centralidade dos estados como indutores das aes de sade do trabalhador, podendo ser citados como exemplos desse movimento o incentivo criao de programas municipais pela Coordenao Estadual de Sade do Trabalhador do Rio de Janeiro desde 1988, bem como a organizao da Conferncia Estadual de Sade do Trabalhador do Rio Grande do Sul, realizada em 2002, com a participao de 30 mil pessoas de todos os municpios do estado, com uma plenria estadual com trs mil pessoas e discusso de onze temas indicados pelas conferncias regionais.
4 RENAST: CRIAO E ESTRUTURAO
A RENAST1 foi criada em 2002 por meio da Portaria GM/MS no 1.679, de 19 de setembro (BRASIL, 2002a). A instituio da RENAST, enquanto principal estratgia para a consolidao da implementao da Poltica Nacional de Sade do Trabalhador, se deu a partir da necessidade de fortalecer a articulao, no mbito do SUS, das aes de promoo, preveno, proteo, vigilncia e recuperao da sade dos trabalhadores urbanos e rurais, independentemente do vnculo empregatcio e do tipo de insero no mercado de trabalho; e a ateno integral sade do trabalhador, com suas especificidades, que deve ser objeto de todos os servios de sade, consoante
1. Ressalta-se que a proposta formalizada pela Portaria GM/MS no 1.679/02 foi formulada originalmente pela Assessoria Tcnica de Sade do Trabalhador da Secretaria de Assistncia Sade do Ministrio da Sade (VASCONCELLOS, 2007).
93
com os princpios do SUS de equidade, integralidade e universalidade. A RENAST tambm apresenta como objetivo a articulao de aes intersetoriais, buscando o estabelecimento de relaes com outras instituies e rgos pblicos e privados, como universidades e instituies de pesquisa (SANTANA e SILVA, 2009). A organizao da RENAST obedece aos princpios de descentralizao, hierarquizao de servios e regionalizao. Com grande nfase neste ltimo, cuja formatao considera o Plano Diretor de Regionalizao (PDR) nos estados, onde os municpios devem desempenhar atividades relacionadas sade do trabalhador, em seus diferentes graus de incorporao tecnolgica, preservando a economia de escala tanto no campo da vigilncia, como no da assistncia , definida em funo das atividades econmicas locais e regionais, da concentrao de trabalhadores e da construo das linhas de cuidado de acordo com a capacidade instalada do SUS. O eixo integrador da RENAST a rede regionalizada de Centros de Referncia em Sade do Trabalhador (CERESTs), constituda por Centros estaduais localizados em cada uma das capitais, e regionais, de gesto estadual ou municipal de acordo com a definio do estado, localizados em regies metropolitanas e municpios sede de plos de assistncia das regies e microrregies de sade, com a atribuio de dar suporte tcnico e cientfico s intervenes do SUS no campo da sade do trabalhador, integradas, no mbito de uma determinada regio, com a ao de outros rgos pblicos (BRASIL, 2002a). A Portaria GM/ MS no 1.679/2002 previu a implantao de 130 CERESTs, sendo 27 estaduais (BRASIL, 2002a). Ainda no final de 2002 foram habilitados os primeiros 17 CERESTs; entretanto, as primeiras liberaes de recursos federais ocorreram somente a partir do ano de 2003. Um dos importantes avanos trazidos pela RENAST foi a garantia de um financiamento federal sistemtico para as aes de sade do trabalhador, traduzido nos recursos repassados aos estados e municpios para a habilitao e manuteno mensal dos CERESTs. No caso dos CERESTs estaduais e CERESTs regionais de gesto estadual, os recursos so repassados do Fundo Nacional para o Fundo Estadual de Sade, e no caso dos CERESTs regionais de gesto municipal os recursos so repassados do Fundo Nacional para o Fundo Municipal de Sade (BRASIL, 2002a, 2005a). As prticas dos Centros so significativamente diferenciadas entre si, em funo de aspectos como o perfil produtivo, os estgios de estruturao do SUS e de mobilizao dos atores sociais em cada regio. Mas todos eles desenvolvem aes de promoo da sade, de preveno, de vigilncia dos ambientes de trabalho, de assistncia, incluindo diagnstico, tratamento e reabilitao, de capacitao de recursos humanos e de orientao aos trabalhadores. Partes importantes
94
destas aes so realizadas pelos CERESTs, e outras aes desenvolvem-se nos diversos pontos da rede de ateno sade do SUS (SANTANA; SILVA, 2009). A necessidade da articulao das aes de sade do trabalhador em toda a rede de ateno do SUS est presente na Portaria GM/MS no 1.679/02, sendo referncias expressas para a estruturao da RENAST a organizao e a implantao de aes na rede de Ateno Bsica, no Programa de Sade da Famlia (PSF) e na rede assistencial de mdia e alta complexidade do SUS (BRASIL, 2002a). Um importante instrumento para a implantao das aes de sade do trabalhador na Ateno Bsica foi publicado em 2001: o volume 5 dos Cadernos de Ateno Bsica, voltado o setor (BRASIL, 2001), atualmente em processo de reviso/atualizao. Em 6 de julho de 2005, com base em documento da PNST elaborado em 2004, foi publicada a Portaria GM/MS no 1.125, que trouxe as seguintes diretrizes da Poltica, as quais vm norteando o desenvolvimento das aes do SUS nesse campo desde ento:
I. ateno integral sade dos trabalhadores: promoo de ambientes e processos de trabalho saudveis; fortalecimento da vigilncia de ambientes, processos e agravos relacionados ao trabalho; assistncia integral sade dos trabalhadores; adequao e ampliao da capacidade institucional; estruturao de rede de informaes em Sade do Trabalhador;
II.
III. articulao intra e intersetorial; IV. apoio ao desenvolvimento de estudos e pesquisas; V. desenvolvimento e capacitao de recursos humanos; e
VI. participao da comunidade na gesto das aes em Sade do Trabalhador (BRASIL, 2005b).
Nesse mesmo ano publicada a Portaria GM/MS no 2.437, de 7 de dezembro, que trata da ampliao da RENAST, a ser cristalizada pela adequao e ampliao da rede de CERESTs; pela incluso das aes de sade do trabalhador na ateno bsica, por meio da definio de protocolos e do estabelecimento de linhas de cuidado e outros instrumentos que favoream a integralidade; pela efetivao das aes de promoo e vigilncia em sade do trabalhador; pela instituio e indicao de servios de sade do trabalhador de retaguarda, de mdia e alta complexidade, que configuram a Rede de Servios Sentinela em Sade do Trabalhador; e pela caracterizao dos Municpios Sentinela em Sade do Trabalhador (BRASIL, 2005a, 2009b). Em relao rede de CERESTs, na Portaria GM/MS no 2.437/05 foi estabelecido o aumento de 130 para 200 centros, estabelecendo-se recursos adicionais
95
e novos valores do incentivo para implantao e do repasse mensal, que correspondem a R$ 50 mil mensais, em parcela nica, quando da implantao, e repasses mensais de R$ 30 mil para os centros regionais e R$ 40 mil para os centros estaduais (BRASIL, 2005a). Estes so os valores de repasses vigentes. Quanto necessidade de estruturao da Rede de Servios Sentinela em Sade do Trabalhador, ressalta-se como marco institucional a Portaria GM/MS no 777, de 28 de abril de 2004, que disps sobre os procedimentos tcnicos para a notificao compulsria de agravos sade do trabalhador em rede de servios sentinela especfica, no SUS. Foram estabelecidos onze agravos para notificao compulsria: Acidente de Trabalho Fatal; Acidentes de Trabalho com Mutilaes; Acidente com Exposio a Material Biolgico; Acidentes de Trabalho em Crianas e Adolescentes; Dermatoses Ocupacionais; Intoxicaes Exgenas (por substncias qumicas, incluindo agrotxicos, gases txicos e metais pesados); Leses por Esforos Repetitivos (LER)/Distrbios Osteomusculares Relacionados ao Trabalho (DORT); Pneumoconioses; Perda Auditiva Induzida por Rudo (PAIR); Transtornos Mentais Relacionados ao Trabalho; e Cncer Relacionado ao Trabalho (BRASIL, 2004a). Cabe ento Rede de Servios Sentinela em Sade do Trabalhador, constituda basicamente por servios de ateno bsica, mdia e alta complexidade e hospitais de referncia para o atendimento de urgncia e emergncia, o atendimento, o diagnstico e a notificao dos agravos sade do trabalhador considerados prioritrios pelo Sistema de Informao de Agravos de Notificao (Sinan-NET) (BRASIL, 2004a). Os CERESTs, enquanto estruturas das Secretarias Estaduais e Municipais de Sade de apoio tcnico especializado para toda a rede do SUS, tm um importante papel a desempenhar na capacitao das unidades de sade componentes da Rede de Servios Sentinela em Sade do Trabalhador nos estados e municpios. Para auxiliar a operacionalizao da identificao desses agravos de notificao compulsria, foram elaborados e publicados, em 2006, os seguintes protocolos de procedimentos: Anamnese Ocupacional; Notificao de Acidentes de Trabalho Fatais Graves e com Crianas e Adolescentes; Ateno Sade dos Trabalhadores Expostos ao Chumbo Metlico; PAIR; Pneumoconioses; Risco Qumico Ateno Sade dos Trabalhadores Expostos ao Benzeno; Cncer Relacionado ao Trabalho Leucemia Mielide Aguda/Sndrome Mielodisplsica Decorrente da Exposio ao Benzeno; e Dermatoses Ocupacionais (BRASIL, 2006b). A partir do final de 2008 iniciado um processo de reviso parcial da Portaria da RENAST (no 2.437/2005), com foco na adequao ao Pacto pela Sade, estabelecido pela Portaria GM/MS no 399, de 22 de fevereiro de 2006 (BRASIL, 2006c), e desde ento consolidado como o principal instrumento de articulao
96
entre as esferas de gesto do SUS e destas com a sociedade. Em consonncia com o carter de articulao das esferas federal, estadual e municipal do SUS, ressalta-se a construo coletiva da proposta de reviso envolvendo a SVS/ MS, o Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS), representando as Secretarias Estaduais de Sade, e o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade (CONASEMS), que igualmente atende busca do reforo do comprometimento dos gestores, principalmente dos gestores locais, que fundamental para a efetivao de toda poltica pblica e mais essencial ainda na Sade e na Sade do Trabalhador. Em novembro de 2009 publicada a nova Portaria da RENAST, a de no 2.728, que substitui a Portaria GM/MS no 2.437/05, com a devida adequao aos compromissos estabelecidos no Pacto pela Sade, em especial ao Pacto pela Gesto, e aos instrumentos do sistema de planejamento do SUS. Neste sentido, reforada a necessidade de que as aes em sade do trabalhador e as respectivas destinaes de recursos devam estar inseridas expressamente nos Planos de Sade nacional, estaduais, distritais e municipais e nas respectivas Programaes Anuais de Sade, e posteriormente demonstradas no Relatrio Anual de Gesto (BRASIL, 2009b). Uma alterao trazida pela Portaria GM/MS no 2.728/09 foi a possibilidade de habilitao de CERESTs municipais, permitida apenas para municpios com uma populao mnima de 500 mil habitantes (BRASIL, 2009b). At o momento no houve solicitao de habilitao nesta modalidade. A Portaria GM/MS no 2.728/09 ser complementada pela publicao de um novo Manual de Gesto da RENAST, que revise e atualize o primeiro Manual de Gesto e Gerenciamento da Rede, editado em 2006 (BRASIL, 2006a). No processo de instituio da RENAST de 2002 a 2010 houve uma disseminao de CERESTs em todas as Unidades Federativas (grfico 1 e tabela 1) e uma relativa homogeneidade na distribuio do nmero de CERESTs por regio (tabela 2).
97
FIGURA 1 Nmero de CERESTs habilitados por regio (2002 a agosto de 2010)
Fonte: CGSAT/DSAST/SVS/MS.
Nesse perodo foram habilitados 181 CERESTs, sendo 26 estaduais (apenas o estado de Sergipe optou por no habilitar CEREST estadual) e 155 regionais. Encontra-se em tramitao a habilitao de oito CERESTs regionais, sendo cinco no estado do Rio de Janeiro, um no Par, um em Roraima e um no Rio Grande do Sul. Em termos financeiros, considerando os valores de manuteno recebidos pelos centros, esto sendo repassados mensalmente rede de CERESTs em torno de R$ 5,5 milhes.
98
TABELA 1 Distribuio dos CERESTs por regies e estados, conforme Portarias GM/MS no 2.437/05 e no 2.728/09
Regies/Estados
NORTE Rondnia Acre Amazonas Roraima Amap Par Tocantins NORDESTE Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia SUDESTE Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo SUL Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul CENTRO-OESTE Mato Grosso Mato Grosso do Sul Gois Distrito Federal TOTAL
CERESTs habilitados at agosto de 2010

16 2 1 3 1 2 4 3 56 5 4 8 4 4 9 4 3 15 72 3 17 10 42 23 6 7 10 14 3 3 5 1 181
CERESTs a serem habilitados

3 1 1 1 10 2 2 6 6 4 2 19
Total
19 2 2 3 2 2 5 3 56 5 4 8 4 4 9 4 3 15 82 5 19 16 42 29 10 7 12 14 3 3 5 3 200
Fonte: BRASIL (2005a, 2009b); CGSAT/DSAST/SVS/MS.
Vale ressaltar a concentrao dos CERESTs na regio Sudeste um total de 72 , que corresponde a 39,8% deles em todo o pas. O estado de So Paulo possui o maior nmero, so 42 CERESTs habilitados (23,3% do total). Em segundo lugar, est a regio Nordeste, com 56 CERESTs habilitados (30,9% do total). As regies Centro-Oeste e Norte apresentam os menores nmeros absolutos de CERESTs, situao correspondente concentrao populacional das regies.
99
Apesar desse aspecto de proporcionalidade entre a distribuio dos centros e a populao das Unidades da Federao, possvel considerar que a implantao da Rede de CERESTs, enquanto componente da RENAST, redesenha o mapa das desigualdades regionais na oferta de servios em sade do trabalhador (SANTANA e SILVA, 2009, p. 191), na busca de uma distribuio adequada, com um pequeno vis de maior oferta para o Nordeste, regio tradicionalmente com piores indicadores de sade (SANTANA e SILVA, 2009).
GRFICO 1 Nmero de CERESTs habilitados por regio (2002 a agosto de 2010)
Fonte: CGSAT/DSAST/SVS/MS.
TABELA 2 Nmero de CERESTs estaduais e regionais, por regies, e ndice de concentrao de CERESTs por milho de Populao Economicamente Ativa Ocupada (at dezembro de 2009)
Nmero de CERESTs habilitados na RENAST
Regio Sul Sudeste Centro-Oeste Norte Nordeste Total
Regio
3 4 4 7 8 26
Nmero de CERESTs habilitados na RENAST

20 68 10 10 46 154
CERESTs/106 PEA Ocupada

23 72 14 17 54 180
CERESTs/106 PEA Ocupada

1,58 1,88 2,18 2,54 2,30 2,01
Fonte: CGSAT/DSAST/SVS/MS. PEA Ocupada de 2006 (IBGE).
100
Os nmeros relativos, considerando-se o tamanho da Populao Economicamente Ativa Ocupada (PEA) por regio, demonstram em termos gerais uma situao relativamente homognea de distribuio de CERESTs para o pas, com variao de 2,54 CERESTs/106 de PEA Ocupada na regio Norte regio com o menor nmero de CERESTs e 1,58 CERESTs/106 de PEA Ocupada na regio Sul. Esse processo de implantao da RENAST de 2002 a 2010 configura-se na principal estratgia do SUS no campo da sade do trabalhador nesse perodo, marcado inicialmente por uma vertente assistencial dos servios de sade do trabalhador (VASCONCELLOS, 2007), existindo em 2005, com a portaria de ampliao da Rede, uma tentativa de corrigir esse rumo ao adotar a vigilncia epidemiolgica dos agravos relacionados ao trabalho como eixo estruturante, via definio de Rede Sentinela e relao com a Ateno Bsica. A racionalidade enfocando a vigilncia em sade do trabalhador ganha maior destaque nos dois ltimos anos no processo de discusso da PNST e do Manual da RENAST, em contexto reforado pela Portaria GM/MS no 3.252, de 22 de dezembro de 2009, que aprova as diretrizes para execuo e financiamento das aes de Vigilncia em Sade pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios (BRASIL, 2009c). Nessa portaria, a vigilncia da sade do trabalhador incorporada como componente da Vigilncia em Sade, com a seguinte formulao:
Vigilncia da sade do trabalhador visa promoo da sade e reduo da morbimortalidade da populao trabalhadora, por meio da integrao de aes que intervenham nos agravos e seus determinantes decorrentes dos modelos de desenvolvimento e processo produtivos (BRASIL, 2009c).
A Portaria GM/MS no 3.252/09 tambm traz como importantes diretrizes/ desafios, na direo da construo da integralidade da ateno sade da populao, a consolidao de uma Vigilncia em Sade integrada, a partir dos seus diversos componentes promoo da sade, vigilncia epidemiolgica, vigilncia da situao de sade, vigilncia em sade ambiental, vigilncia da sade do trabalhador e vigilncia sanitria , e a integrao entre a Vigilncia em Sade e a Ateno Primria Sade (denominao mais atual da Ateno Bsica) (BRASIL, 2009c). importante destacar que esse caminho tem sido percorrido pela Sade do Trabalhador nos ltimos anos, em processos que trazem avanos, mas necessitam de permanente aperfeioamento. Recentemente, a insero da vigilncia da sade do trabalhador na Vigilncia em Sade teve mais um momento de materializao, com a incluso das doenas e agravos prioritrios relacionados sade do trabalhador na Portaria GM/
101
MS no 2.472, de 31 de agosto de 2010, que unifica a relao de doenas, agravos e eventos em sade pblica de notificao compulsria em todo o territrio nacional. As intoxicaes exgenas (por substncias qumicas, incluindo agrotxicos, gases txicos e metais pesados) passaram a fazer parte do anexo I, que traz a lista de notificao compulsria em toda a rede pblica e privada de sade. Os demais agravos e doenas constantes da Portaria GM/MS no 777/2004, revogada pela Portaria GM/MS no 2.472/2010, esto no anexo III, que traz a lista de notificao compulsria em unidades sentinelas (BRASIL, 2010).
5 A PARTICIPAO SOCIAL NO SUS E NA SADE DO TRABALHADOR
Em relao ao controle social do SUS, a Lei Federal no 8.080/90 contemplou a criao de comisses intersetoriais de mbito nacional, subordinadas ao Conselho Nacional de Sade (CNS), a serem integradas pelos ministrios e rgos competentes e por entidades representativas da sociedade civil, tendo como finalidade a articulao de polticas e programas de interesse para a sade, cuja execuo envolva reas no compreendidas no mbito do SUS (BRASIL, 1990a). Este enunciado de articulao de polticas pblicas bastante importante para o SUS, a partir do conceito ampliado de sade, e em especial para a sade do trabalhador, que apresenta interfaces claras com reas governamentais como Trabalho e Previdncia Social, estas as mais diretamente relacionadas, alm de outras, como por exemplo, Meio Ambiente, Educao, Agricultura, Indstria e Comrcio, Minas e Energia. Assim, a sade do trabalhador foi indicada na LOS como uma das reas a serem objeto de trabalho de uma comisso intersetorial (BRASIL, 1990a). A Comisso Intersetorial de Sade do Trabalhador (CIST) do CNS foi instituda por meio da Resoluo CNS no 11, de 31 de outubro de 1991 (CNS, 1991). No entanto, os aspectos mais importantes relativos ao controle social do SUS, vetados quando da promulgao da Lei Federal no 8.080/1990, foram estabelecidos na Lei Federal no 8.142, de 28 de dezembro de 1990, que trata da participao da comunidade na gesto do SUS e das transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade (BRASIL, 1990b). Dada a complementaridade de ambas as leis, elas costumam ser denominadas conjuntamente de Leis Orgnicas da Sade (BRASIL, 2005c). Assim, no final do ano de 1990, ficam definidas as fundamentais instncias colegiadas de controle social do SUS: Conferncia de Sade e Conselho de Sade (BRASIL, 1990b). A Conferncia de Sade, a ser realizada a cada quatro anos, tem o papel de avaliar a situao de sade e propor as diretrizes para a formulao da poltica de sade nas esferas de gesto correspondentes (BRASIL, 1990b). Por sua vez os Conselhos de Sade, de carter permanente e deliberativo, constituem-se como colegiados compostos por representantes do governo, prestadores de servio, profissionais
102
de sade e usurios, que tm o dever de formular estratgias e controlar a execuo da poltica de sade, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, na esfera correspondente (BRASIL, 1990b). Conforme mencionado anteriormente, a 1a Conferncia Nacional de Sade dos Trabalhadores aconteceu no ano de 1986. Em 1994 realizou-se a 2a Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador, coordenada pelos Ministrios da Sade e do Trabalho, com ampla participao de representantes de quase todas as Unidades Federativas, e em seu debate fica definida a municipalizao como estratgia de universalizao das aes de sade do trabalhador, o que evidenciado posteriormente (BRASIL, 2002b). A construo da PNST continuou sendo tema de discusso, com a incluso de questes relacionadas ao meio ambiente (SANTANA e SILVA, 2009). Outras propostas importantes incluram a unificao das aes de sade do trabalhador no SUS, a superao da dicotomia preveno e cura e a adoo de processos paritrios entre Estado e trabalhadores na tomada de deciso (SANTANA e SILVA, 2009). Aps um hiato de onze anos, foi realizada em 2005 a 3a Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador (CNST), convocada pelos Ministrios da Sade, da Previdncia Social e do Trabalho e Emprego, uma importante sinalizao poltica de aproximao intersetorial, resultado tambm do Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) institudo no ano anterior. Ao longo do processo de realizao da 3a CNST foram realizadas mais de mil e duzentas Conferncias Municipais, Regionais (Microrregionais) e Estaduais, em todas as Unidades da Federao, envolvendo mais de 100 mil pessoas, e a etapa nacional aconteceu em Braslia no perodo de 24 a 27 de novembro, com a participao de mais de 4 mil pessoas e aprovao de 344 resolues (BRASIL, 2010). A Conferncia teve como lema Trabalhar, sim! Adoecer, no! e trs eixos temticos: i) Como garantir a integralidade e a transversalidade da ao do Estado em sade dos(as) trabalhadores(as)? ii) Como incorporar a Sade dos(as) trabalhadores(as) nas polticas de desenvolvimento sustentvel no pas? iii) Como efetivar e ampliar o controle social em sade dos(as) trabalhadores(as)? (BRASIL, 2005d). No ano de 2006 desenvolveu-se o processo indito de devoluo da 3a CNST, organizado pela rea Tcnica em Sade do Trabalhador em conjunto com os Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais de Sade, Secretarias Estaduais e Municipais de Sade e outros rgos envolvidos. O processo de devoluo teve como objetivos: possibilitar uma reflexo sobre as resolues da Conferncia e os mecanismos necessrios sua efetivao nas esferas municipal, estadual e federal; contribuir para que os estados e municpios definissem suas prioridades e as estratgias viveis para implement-las tendo em vista as conjunturas locais; realizar uma discusso local sobre as prioridades, relacionando-as s deliberaes;
103
e construir um plano de interveno do controle social em sade do trabalhador. Foram realizadas plenrias estaduais de devoluo da 3a CNST em 23 Unidades da Federao, e os principais temas que apareceram como prioridades locais foram: agrotxicos, em 15 plenrias; LER/DORT, em 12; acidentes e adoecimentos relacionados ao trabalho, em dez; e o que se agrupou como problemas relacionados ao meio ambiente, em seis (BRASIL, 2010). A construo e consolidao de espaos de participao social uma ao contnua do campo institucional da sade do trabalhador, e neste sentido h um incentivo criao de CISTs nos conselhos estaduais e municipais de sade e de instncias colegiadas de gesto participativa junto aos servios de sade do trabalhador. Um espao importante de discusso na direo do reforo da participao social na sade do trabalhador tem sido o do Encontro Nacional das CISTs, organizado em articulao com a Comisso Intersetorial de Sade do Trabalhador (CIST) do CNS. O primeiro encontro foi realizado em 2007, o segundo em 2009, e o terceiro est agendado para dezembro de 2010. A CGSAT tem desenvolvido com a Fiocruz um projeto estratgico, o Observatrio de Sade do Trabalhador,2 no sentido de ampliar os espaos de debate e participao dos trabalhadores, que vem sendo gerido em conjunto com as seis Centrais Sindicais existentes hoje no pas, que elegeram os temas acidentes de trabalho e a implantao do Nexo Tcnico Epidemiolgico Previdencirio (NTEP) como prioridades iniciais para o aprofundamento de um debate coletivo. Outros processos incentivados pela CGSAT envolvem a formatao de cursos voltados aos trabalhadores, a cooperao com entidades sindicais para implantao de aes de vigilncia em sade do trabalhador, parcerias com universidades e o Projeto Vidas Paralelas,3 em articulao com o Ministrio da Cultura, que, em conjunto, propem a ampliao dos horizontes de interlocuo com os trabalhadores. Assim, nos ltimos anos, apesar de um cenrio geral de dificuldades e tenses na relao do SUS com o controle social, prevalece o princpio da participao social, originrio e fundamental da Reforma Sanitria Brasileira e intrinsecamente ligado histria de construo da Sade do Trabalhador no SUS.
6 A ARTICULAO INTERSETORIAL
A insero da Sade do Trabalhador como atribuio do setor Sade concretizada legalmente na Constituio Federal de 1988, paralelamente manuteno dos papis institucionais do Ministrio do Trabalho e da Previdncia Social, faz com
2. Endereo eletrnico: <http://www.observatoriost.com.br/home.php>. 3. Endereo eletrnico: <http://www.cultura.gov.br/vidasparalelas/>.
104
que a articulao destes trs atores do Estado brasileiro seja permanentemente desejada, buscada e exercitada. Esse caminho foi e reforado em todos os momentos em que a sociedade se organiza para discutir o tema. As Conferncias Nacionais de Sade do Trabalhador descritas sucintamente neste captulo so exemplares nesta direo, sendo tambm frequente e crescente a necessidade do envolvimento de outras reas governamentais, igualmente j citadas na seo anterior. No ano de 1993, a demanda social pela articulao das polticas governamentais diretamente relacionadas com a sade do trabalhador teve como resultado a instituio, pela Portaria Interministerial MTb/MS/MPS no 18, de 11 de novembro de 1993, do Grupo Executivo Interinstitucional de Sade do Trabalhador (GEISAT), de carter permanente, incumbido de buscar e promover aes integradoras, harmonizadoras e sinrgicas entre os vrios rgos de execuo e na implantao concreta das polticas emanadas dos Ministrios do Trabalho, da Sade e da Previdncia Social e dos respectivos Conselhos Nacionais (BRASIL, 1993). O GEISAT foi objeto de mais duas portarias interministeriais, a MT/MS/ MPAS no 7, de 25 de julho de 1997 (BRASIL, 1997), que o instituiu novamente, revogando a portaria de 1993, e a no 1.570, de 29 de agosto de 2002, que estabeleceu como responsabilidade do grupo a formulao e o encaminhamento, a cada dois anos, de um Plano de Ao Conjunta na rea de sade do trabalhador, bem como a promoo da sua operacionalizao e acompanhamento, ressaltando a possibilidade de consulta, na elaborao e operacionalizao do Plano, s instncias de controle social, de pactuao e outras que pudessem contribuir para o seu aprimoramento e efetividade (BRASIL, 2002c). Posteriormente, a discusso da intersetorialidade foi retomada com a criao do Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), composto por representantes dos Ministrios da Previdncia Social, da Sade e do Trabalho e Emprego, atravs da Portaria Interministerial no 153, de 13 de fevereiro de 2004. Os dois principais objetivos colocados para o grupo de trabalho foram: a) reavaliar o papel, a composio e a durao do GEISAT; b) elaborar proposta de Poltica Nacional de Segurana e Sade do Trabalhador, observando as interfaces existentes e aes comuns entre os diversos setores do Governo (BRASIL, 2004b). A proposta da Poltica Nacional de Segurana e Sade do Trabalhador (PNSST), elaborada pelo GTI, foi publicada para fins de Consulta Pblica por meio da Portaria Interministerial MPS/MS/MTE no 800, de 3 de maio de 2005 (BRASIL, 2005e), e discutida, entre outros fruns, na 3a Conferncia de Sade do Trabalhador. Fica o registro de que o processo de discusso e a busca de formalizao da PNSST foram descontinuados, sendo retomados apenas em 2008.
105
Nesse ano, por meio da Portaria Interministerial MPS/MS/MTE no 152, de 13 de maio, foi instituda a Comisso Tripartite de Sade e Segurana no Trabalho (CT-SST), composta por representantes dos Ministrios da Sade, da Previdncia Social e do Trabalho e Emprego, centrais sindicais e confederaes de empregadores, e tendo como competncia principal revisar e ampliar a proposta da PNSST (BRASIL, 2008), tendo como referncias internacionais a Conveno no 187 da Organizao Internacional do Trabalho, de junho de 2006 (OIT, 2006), e o Plano de Ao Global em Sade do Trabalhador da Organizao Mundial da Sade, aprovado na 60a Assembleia Mundial da Sade ocorrida em 23 de maio de 2007 (OMS, 2007). A CT-SST, em sua reunio ordinria de fevereiro de 2010, finalizou a nova proposta de Poltica, agora denominada Poltica Nacional de Segurana e Sade no Trabalho (PNSST). O decreto de publicao da PNSST aguarda sano presidencial.
Todas as iniciativas e instrumentos legais relacionados caracterizam um momento no mbito institucional em que h um amplo reconhecimento e a formalizao jurdica da pertinncia da insero do campo da sade do trabalhador no SUS. So reafirmadas as suas diretrizes e revigora-se a concepo da vigilncia como eixo organizador do modelo de ateno integral vigente. Encontra-se demarcado que as aes de sade do trabalhador devem estar inseridas em todos os nveis de ateno sade, em consonncia com a anlise/ vigilncia da situao de sade e balizada pelo reconhecimento da sua determinao social. Existe tambm o reconhecimento de que a criao, a ampliao e a atualizao da RENAST representaram o fortalecimento da PNST, tendo sido reunidas condies para o estabelecimento de uma poltica de Estado e os meios para a sua execuo, no sentido da articulao das aes de promoo, vigilncia e assistncia em sade do trabalhador no SUS, visando garantir a ateno integral sade dos trabalhadores, bem como a busca da concretizao de polticas e aes intersetoriais envolvendo outras instituies e rgos pblicos e privados, universidades, instituies de ensino e pesquisa, entidades representativas de trabalhadores e movimentos sociais. O reforo da articulao das aes intergovernamentais em sade do trabalhador passa pela manuteno do dilogo com os Ministrios do Trabalho e Emprego e da Previdncia Social, algo cristalizado com a criao e funcionamento da CT-SST a partir de 2008, bem como exercido em diversos outros fruns em que os trs ministrios participam conjuntamente, como tambm pelo fortalecimento
106
e difuso, com o suporte e o apoio da esfera federal, de diversas iniciativas exitosas de articulao entre as trs reas nos estados e municpios em curso nos ltimos anos. Nesta direo, a publicao da PNSST seria um sinalizador poltico importantssimo para a continuidade e o aprimoramento desse processo de articulao, que traz como desafio posterior a elaborao e a efetivao de aes intersetoriais articuladas, a serem expressas no Plano Nacional de Segurana e Sade no Trabalho previsto na Poltica. A PNST e a PNSST so polticas que se articulam, com novas e recentes formulaes em processo de formalizao, e devem ser mais enfatizadas, carecendo de uma maior implantao e nfase no mbito geral das polticas pblicas. Concluindo, o SUS tem o compromisso de continuamente trabalhar para a melhoria da situao de sade da populao brasileira e entende que o trabalho um dos condicionantes mais estruturantes para que este objetivo seja atingido, o que passa pela articulao e fortalecimento das diversas aes governamentais envolvidas, pelo aprimoramento da participao social na implementao destas aes, pelo fortalecimento do campo da sade do trabalhador no SUS e pela prpria concretizao do SUS, uma conquista histrica da sociedade brasileira. Acredita-se que todos estes passos tm sido dados, e o Ministrio da Sade est contribuindo e tem muito a contribuir com este processo.
REFERNCIAS
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988. Braslia: Senado Federal, 1988. BRASIL. Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 182, 20 set. 1990a. Seo 1. p. 18055-18059. BRASIL. Lei no 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade (SUS) e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 249, 31 dez. 1990b. Seo 1. p. 25694-25695. BRASIL. Ministrio do Trabalho (MTb). Ministrio da Sade (MS). Ministrio da Previdncia Social (MPS). Portaria Interministerial MTb/MS/MPS no 18, de 11 de novembro de 1993. Institui o Grupo Executivo Interinstitucional de Sade do Trabalhador (GEISAT). Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 216, 12 nov. 1993. Seo 1. p. 17083.
107
BRASIL. Ministrio do Trabalho (MT). Ministrio da Sade (MS). Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS). Portaria Interministerial MT/MS/ MPAS no 7, de 25 de julho de 1997. Institui o Grupo Executivo Interinstitucional de Sade do Trabalhador (GEISAT). Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 142, 28 jul. 1997. Seo 1. p. 16129. BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 3.120, de 1o de julho de 1998. Aprova a Instruo Normativa de Vigilncia em Sade do Trabalhador no SUS. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 124, 2 jul. 1998a. Seo 1. p. 36-38. BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 3.908, de 30 de outubro de 1998. Aprova a Norma Operacional de Sade do Trabalhador no SUS. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 215-E, 10 nov. 1998b. Seo 1. p. 17-18. BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 1.339/GM, de 18 de novembro de 1999. Institui a Lista de Doenas Relacionadas ao Trabalho, a ser adotada como referncia dos agravos originados no processo de trabalho no Sistema nico de Sade, para uso clnico e epidemiolgico. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 221-E, 19 nov. 1999. Seo 1, p. 21-29. BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de Polticas de Sade. Departamento de Ateno Bsica. Departamento de Aes Programticas Estratgicas. rea Tcnica de Sade do Trabalhador. Sade do trabalhador. Braslia: Ministrio da Sade, 2001 (Cadernos de Ateno Bsica; Programa Sade da Famlia, n. 5). BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 1.679/GM, de 19 de setembro de 2002. Dispe sobre a estruturao da rede nacional de ateno integral sade do trabalhador no SUS e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 183, 20 set. 2002a. Seo 1. p. 53-56. BRASIL. Ministrio da Sade. Ministrio do Trabalho e Emprego. Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Portaria Interministerial no 1.570/GM, de 29 de agosto de 2002. Dispe sobre Portaria Interministerial no 7, de 25 de julho de 1997, que institui o Grupo Executivo Interministerial de Sade do Trabalhador (GEISAT) e considerando a necessidade de adequao das demandas de cada uma das Pastas que integram o referido Grupo, bem como a importncia de aprimorar o funcionamento de GEISAT e, ainda, as relaes institucionais, adequando-as aos novos preceitos legais de interesse sade dos trabalhadores. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 168, 30 ago. 2002 b. Seo 1. p. 79-80. BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 777/GM, de 28 de abril de 2004. Dispe sobre os procedimentos tcnicos para a notificao compulsria de agravos sade do trabalhador na rede de servios sentinela especfica, no Sistema nico de Sade SUS. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 81, 29 abril 2004a. Seo 1. p. 37-38.
108
BRASIL. Ministrio da Previdncia Social, Ministrio da Sade, Ministrio do Trabalho e Emprego. Portaria Interministerial no 153, de 13 de fevereiro de 2004. Constitui Grupo de Trabalho Interministerial, composto por representantes dos Ministrios da Previdncia Social, da Sade e do Trabalho e Emprego. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 32, 16 fev. 2004b. Seo 2. p. 40-41. BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 2.437/GM, de 7 de dezembro de 2005. Dispe sobre a ampliao e o fortalecimento da Rede Nacional de Ateno Integral Sade do Trabalhador Renast, no Sistema nico de Sade SUS e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 236, 9 dez. 2005a. Seo 1. p. 78-80. BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 1.125/GM, de 6 de julho de 2005. Dispe sobre os propsitos da poltica de sade do trabalhador para o SUS. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 129, 7 jul. 2005b. Seo 1. p. 49. BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de Ateno Sade. Departamento de Aes Programticas Estratgicas. Legislao em sade: caderno de legislao em sade do trabalhador. 2. ed., revisada e ampliada. Braslia: Ministrio da Sade, 2005c. (Srie E. Legislao de Sade). BRASIL. Ministrio da Previdncia Social (MPS). Ministrio da Sade (MS). Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). Portaria Interministerial MPS/MS/ MTE no 800, de 3 de maio de 2005. Publica o texto base da Minuta de Poltica Nacional de Segurana e Sade do Trabalho, elaborada pelo Grupo de Trabalho institudo pela Portaria Interministerial no 153, de 13 de fevereiro de 2004, prorrogada pela Portaria Interministerial no 1.009, de 17 de setembro de 2004, para consulta pblica. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 85, 5 maio 2005d. Seo 1. p. 43-45. BRASIL. Ministrio da Sade. Rede Nacional de Ateno Integral Sade do Trabalhador: manual de gesto e gerenciamento. So Paulo: Hemeroteca Sindical Brasileira, 2006a. BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de Ateno Sade. Departamento de Aes Programticas Estratgicas. Protocolos de complexidade diferenciada: anamnese ocupacional (no 1); notificao de acidentes de trabalho fatais, graves e com crianas e adolescentes (no 2); ateno sade dos trabalhadores expostos ao chumbo metlico (no 4); perda auditiva induzida pelo rudo (Pair) (no 5); pneumoconioses (no 6); risco qumico ateno sade dos trabalhadores expostos ao benzeno (no 7); cncer relacionado ao trabalho leucemia mielide aguda/ sndrome mielodisplsica decorrente da exposio ao benzeno (no 8); dermatoses ocupacionais (no 9). Braslia: Ministrio da Sade, 2006(b). Disponvel em: <http://portal.saude.gov.br/portal/saude/area.cfm?id_area=1147>.
109
BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 399, de 22 de fevereiro de 2006. Divulga o Pacto pela Sade 2006 Consolidao do SUS e aprova as Diretrizes Operacionais do Referido Pacto. Regulamenta as Diretrizes Operacionais do Pacto pela Sade. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 39, 23 fev. 2006b. Seo 1, p. 43-51. BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 1.956, de 14 de agosto de 2007. Dispe sobre a coordenao das aes relativas sade do trabalhador no mbito do Ministrio da Sade. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 157, 15 ago. 2007. Seo 1, p. 30. BRASIL. Ministrio da Previdncia Social (MPS). Ministrio da Sade (MS). Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). Portaria Interministerial MPS/MS/ MTE no 152, de 13 de maio de 2008. Institui a Comisso Tripartite de Sade e Segurana no Trabalho, com o objetivo de avaliar e propor medidas para implementao, no Pas, da Conveno no 187, da Organizao Internacional do Trabalho OIT, que trata da Estrutura de Promoo da Segurana e Sade no Trabalho. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 92, 15 maio 2008. Seo 1, p. 78. BRASIL. Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto Decreto no 6.860, de 27 de maio de 2009. Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso e das Funes Gratificadas do Ministrio da Sade, integra o Centro de Referncia Professor Hlio Fraga estrutura da Fundao Oswaldo Cruz Fiocruz, altera e acresce Artigo ao Anexo I e altera o Anexo II ao Decreto no 4.725, de 9 de junho de 2003, que aprova o Estatuto e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso e das Funes Gratificadas da Fiocruz, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 100, 28 maio 2009a. Seo 1, p. 12-23. BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 2.728/GM, de 11 de novembro de 2009. Dispe sobre a Rede Nacional de Ateno Integral Sade do Trabalhador (Renast) e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 216, 12 nov. 2009b. Seo 1. p. 75-77. BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 3.252, de 22 de dezembro de 2009. Aprova as diretrizes para execuo e financiamento das aes de Vigilncia em Sade pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 245, 23 dez. 2009c. Seo 1. p. 65-69. BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria GM/MS no 2.472, de 31 de agosto de 2010. Define as terminologias adotadas em legislao nacional, conforme disposto no Regulamento Sanitrio Internacional 2005 (RSI 2005), a relao de doenas, agravos e eventos em sade pblica de notificao compulsria em todo o territrio nacional e estabelece fluxo, critrios, responsabilidades e atribuies
110
aos profissionais e servios de sade. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 168, 1o set. 2010. Seo 1. p. 50-51. BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de Vigilncia em Sade. Departamento de Vigilncia em Sade Ambiental e Sade do Trabalhador. Coordenao Geral de Sade do Trabalhador. Trabalhar, sim! Adoecer, no!: o processo de construo e realizao da 3a Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador. Braslia: Ministrio da Sade, 2010 (Relatrio ampliado da 3a CNST). No prelo. _____.CONFERNCIA NACIONAL DE SADE DO TRABALHADOR, 2, 1994, Braslia. Anais... [Srie D. Reunies e Conferncias]. Braslia: Ministrio da Sade, 1994. _____. CONFERNCIA NACIONAL DE SADE DO TRABALHADOR, 3: TRABALHAR, SIM! ADOECER, NO!, 2005, Braslia. [Textos de apoio coletnea no 1. Srie D. Reunies e Conferncias]. Braslia: Ministrio da Sade, 2005d. CONSELHO NACIONAL DE SADE (CNS). Resoluo CNS no 11, de 31 de outubro de 1991. Institui e normatiza o funcionamento das Comisses Intersetoriais de Alimentao e Nutrio, Saneamento e Meio Ambiente, Recursos Humanos para a Sade, Cincia e Tecnologia em Sade, Vigilncia Sanitria e Farmacoepidemiologia, Sade do Trabalhador, Sade do ndio. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 241, 12 dez. 1991. Seo 1, p. 28717-28718. LACAZ, F. A. C.; MACHADO, J. M. H., FIRPO, M. F. S. Relatrio final do projeto Estudo da situao e tendncias da vigilncia em sade do trabalhador no Brasil. So Paulo: 2002. Disponvel em: <http://www.opas.org.br/saudedotrabalhador/ Arquivos/Sala187.pdf>. MINISTRIO DA SADE DO BRASIL. ORGANIZAO PAN-AMERICANA DA SADE NO BRASIL. Doenas relacionadas ao trabalho: manual de procedimentos para os servios de sade. Braslia: Ministrio da Sade do Brasil, 2001. ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO (OIT). C187 Convenio sobre el marco promocional para la seguridad y salud en el trabajo. Ginebra: OIT, 2006. ORGANIZACIN MUNDIAL DE LA SALUD. Asamblea Mundial de la Salud, 60a. Salud de los trabajadores: plan de accin mundial. Ginebra: OMS, 2007. SANTANA, V. S.; SILVA, J. M. Os 20 anos da sade do trabalhador no Sistema nico de Sade do Brasil: limites, avanos e desafios. In: BRASIL. Ministrio da
111
Sade. Secretaria de Vigilncia em Sade. Departamento de Anlise de Situao em Sade. Sade Brasil 2008: 20 anos de Sistema nico de Sade (SUS) no Brasil. Braslia: Ministrio da Sade, 2009, p. 175-204 (Srie G. Estatstica e Informao em Sade). VASCONCELLOS, L.C.F. Sade, trabalho e desenvolvimento sustentvel: apontamentos para uma poltica de Estado. 2007. Tese (Doutorado) Fundao Oswaldo Cruz, Escola Nacional de Sade Pblica, Rio de Janeiro, 2007.
112
CAPTULO 4
SADE E SEGURANA NO TRABALHO NO BRASIL: OS DESAFIOS E AS POSSIBILIDADES PARA ATUAO DO EXECUTIVO FEDERAL
Luciana Mendes Santos Servo Celso Amorim Salim Ana Maria de Resende Chagas
1 APRESENTAO
Na anlise da sade e segurana do trabalho devem ser observadas as diretrizes polticas e suas aes, as incumbncias institucionais e o efetivo cumprimento de responsabilidades por parte dos organismos vinculados rea, bem como a existncia de superposies, lacunas, cooperao ou disputas entre eles. Alguns destes aspectos foram abordados nos captulos antecedentes e so aqui retomados. Outros aspectos, vivenciados pelos profissionais que atuam na rea e que se referem ao reconhecimento da legitimidade da responsabilidade das instituies concorrentes, encontram na literatura embasamento para dar suporte discusso e realam a necessidade de entendimento e cooperao para o desenvolvimento da rea. Segundo os captulos anteriores, vrias mudanas aconteceram ao longo da dcada de 1990 e nos primeiros anos do sculo XXI. Por exemplo, o Ministrio da Previdncia Social (MPS) props o Nexo Tcnico Epidemiolgico Previdencirio (NTEP), legalmente institudo em 2006 e implementado em 2007, e o Fator Acidentrio de Preveno (FAP), implementado em 2010. Na Sade foi criada, em 2002, a Rede Nacional de Sade do Trabalhador (RENAST) e, em 2005, foi apresentada nova verso da Poltica Nacional de Sade dos Trabalhadores (PNST). Nesse perodo, duas propostas de Polticas Nacionais de Segurana e Sade do Trabalhador (PNSST) foram apresentadas, a primeira em 2004 e a ltima em 2010. Nesse processo foram se ampliando ou redefinindo as atribuies especficas dos Ministrios da Previdncia Social, da Sade (MS) e do Trabalho e Emprego (MTE). O presente captulo, em uma perspectiva mais geral, busca no apenas complementar as anlises sobre os aspectos institucionais da SST no Brasil, como
tambm apresentar alguns aspectos no cobertos nos captulos precedentes. Sendo assim, a anlise ser feita a partir da perspectiva do Poder Executivo, no mbito federal, mais especificamente do MPS, MTE e MS. O seu foco sobre as possibilidades e desafios para a articulao desses trs ministrios na implementao da PNSST e de aes coordenadas nessa rea. Por conseguinte, na prxima seo apresenta-se uma sntese das atribuies desses trs ministrios na rea de SST. Em seguida so descritas as tentativas de articulao desses trs rgos do final dos anos 1990 at a primeira dcada dos anos 2000. So apresentados seus principais resultados, incluindo as duas verses da PNSST: a de 2004 e a mais atual, publicada em 2010. Mais especificamente, busca-se discutir os desafios para essa articulao a partir de duas questes pontuais: o conceito de acidentes de trabalho utilizado e o pblico-alvo efetivo e potencialmente coberto, bem como a questo da organizao do mercado de trabalho brasileiro. Apresentam-se as consideraes finais destacando, tambm, possveis limitaes da anlise aqui realizada, porque h outras questes que necessitam de aprofundamentos futuros.
2 SNTESE DAS ATRIBUIES DO MTE, DO MS E DO MPS NA REA DE SST
Pela ordem, as atribuies especficas desses trs ministrios foram respectivamente descritas nos captulos 1, 2 e 3 deste livro. De forma resumida, elas poderiam ser reorganizadas em quatro grandes blocos de atribuies: i) normativa; ii) fiscalizadora; iii) de preveno, promoo1 e vigilncia; e iv) assistncia, reinsero e reabilitao. Com relao atribuio de normatizao da SST no Brasil, cabe ao MTE a regulamentao complementar e a atualizao das Normas Regulamentadoras (NRs). Adicionalmente, destaca-se, tambm, a atribuio do MS nas normatizaes relacionadas sade dos trabalhadores e do MPS naquelas relacionadas aos benefcios previdencirios, reabilitao profissional e tarifao coletiva do seguro acidente, conhecido como Riscos Ambientais de Trabalho (RAT). Com relao atribuio de fiscalizao, cabe ao MTE a inspeo dos ambientes de trabalho. Aos rgos gestores do Sistema nico de Sade (SUS), a atribuio de fiscalizao foi determinada como parte das atividades de vigilncia em sade, pela Lei no 8.080, de 19 de setembro de 2009, posteriormente organizada por portarias do MS.
1. Czeresnia (2003), citando Francisco Ferreira, destaca que prevenir significa (...) preparar; chegar antes de; dispor de maneira que evite (dano, mal); impedir que se realize. (...) Promover tem o significado de dar impulso a; fomentar; originar; gerar (Ferreira apud Czeresnia, 2003, p. 45). Essa autora destaca que As estratgias de promoo enfatizam a transformao das condies de vida e de trabalho que conformam a estrutura subjacente aos problemas de sade, demandando uma abordagem intersetorial (Terris, 1990) (Czeresnia, 2003, p. 45).
114
Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: os desafios e as possibilidades para atuao do executivo federal
A respeito do bloco de promoo, preveno e vigilncia vinculadas SST, pode-se afirmar que o MTE possui parte destas atribuies. Com relao promoo e preveno, entende-se que tais atribuies esto vinculadas prpria atividade de inspeo. Alm das atividades de fiscalizao, o Regulamento da Inspeo do Trabalho (RIT)2 atribuiu aos auditores fiscais do trabalho (AFT) a competncia para adotar medidas de preveno. Ainda com relao a esse bloco, alm da proteo monetria aos trabalhadores vtimas de acidentes ou doenas ocupacionais por meio da concesso de benefcios previdencirios, as mudanas recentes na forma de atuao do MPS ampliaram sua atuao no campo da preveno este que est mais relacionado ao estabelecimento do NTEP e do FAP. Os rgos gestores da sade so responsveis pela ateno sade dos trabalhadores (que inclui as aes de promoo, preveno e assistncia) e pela vigilncia em sade do trabalhador. No que diz respeito assistncia, reinsero e reabilitao, o MTE realiza aes para reinsero do trabalhador, as quais se aplicam mais claramente aos casos de vtimas de trabalho escravo. Adicionalmente, a reabilitao profissional, atribuio do MPS, est sendo revista para se tornar mais ampla e efetiva. O MS, por sua vez, tambm implementa aes de assistncia e de reabilitao da sade dos trabalhadores. Alm de atribuies acima mencionadas, h aquelas relacionadas realizao de estudos e pesquisas, de organizao de sistemas de informao e de capacitao dos profissionais que atuam em SST. Tais atribuies se aplicam aos trs ministrios. Em resumo, quando organizadas nessa forma mais geral, observa-se a presena desses ministrios atuando em todos esses campos, bem como algumas competncias exclusivas de um ou outro rgo. Isso abre possibilidades de articulao, mas tambm gera conflitos potenciais entre eles. Estes processos de articulao e as questes por ele colocadas sero objeto de anlise da prxima seo.
3 PROCESSOS INSTITUCIONALIZADOS DE ARTICULAO ENTRE MPS, MS E MTE: HISTRICO RECENTE E SEUS RESULTADOS
Constatam-se vrias tentativas de articulao entre os Ministrios da Previdncia, Trabalho e Sade na rea de SST a partir da dcada de 1990. Em abril de 1993 criou-se a Comisso Interministerial de Sade do Trabalhador,3 composta por representantes dos trs ministrios, alm de representantes da ento Secretaria de Administrao Federal. Foi estabelecido um prazo de 45 dias para essa Comisso
2. Decreto no 55.841, de 15 de maro de 1965, atualizado pelo Decreto no 4.552 de 27 de dezembro de 2002. 3. Ver Brasil. Portaria Interministerial MPS/MT/MS/SAF no 1, de 20 de abril de 1993.
115
apresentar a proposta de compatibilizao e integrao das polticas e prticas setoriais de ateno sade do trabalhador, envolvendo as reas do Trabalho, da Previdncia Social, Sade, Administrao e demais rgos e esferas de governo pertinentes (BRASIL, 1993a, pargrafo 3o), proposta que deveria clarificar os papis e as responsabilidades de cada rea, alm dos mecanismos de articulao interinstitucional, os sistemas de informao e controle, os instrumentos legais e o plano de custeio. Essa Comisso produziu relatrio no qual afirma que
A sade do trabalhador uma questo multifacetria cuja abordagem adequada supe a integrao multissetorial. Os instrumentos legais em vigor esboam uma Poltica Nacional de Sade do Trabalhador cuja efetiva execuo e eficcia supem a capacidade de atuao coordenada e cooperada entre os rgos, e reforam a importncia do estabelecimento de uma instncia interministerial permanente, de carter executivo (COMISSO INTERMINISTERIAL DE SADE DO TRABALHADOR, 1993 apud OLIVEIRA; VASCONCELLOS, 2000, p. 5).
Buscando dirimir dvidas, entre as consideraes presentes no relatrio da Comisso, destacam-se as responsabilidades legais do MS na execuo de aes de vigilncia sanitria e epidemiolgica nos locais de trabalho e as do MTE (antigo MTb) na execuo de aes de fiscalizao das condies de segurana e sade nesses locais. Em discurso proferido durante a 2a Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador,4 realizada em 1994, a representante do MTE (antigo MTb) asseverou que os membros da Comisso reforariam tal posio ao afirmar que
A gravidade do quadro de sade dos trabalhadores, no Brasil, refora a importncia das aes de vigilncia e de fiscalizao atribudas ao Ministrio do Trabalho e ao Ministrio da Sade, por seu carter preventivo; a melhoria desse quadro impe que cada uma das instituies centre esforos na implantao ou ampliao destas mesmas aes. Devido s extensas interfaces entre as aes de fiscalizao e as de vigilncia, recomenda-se que os rgos locais do Ministrio da Sade e do Ministrio do Trabalho estabeleam canais de discusso, troca de informao e de planejamento conjunto, visando obter ampliao da cobertura, melhorar o aproveitamento dos recursos disponveis e possibilitar o aumento da eficcia das intervenes.
4. A comisso organizadora dessa conferncia era composta por um comit executivo e por um comit consultivo. Representantes do MS, do MTE (antigo MTb) e da Central nica dos Trabalhadores no Distrito Federal (CUT/DF) compunham o Comit Executivo. O Comit Consultivo era composto pela Comisso Interssetorial de Sade do Trabalhador do Conselho Nacional de Sade, que contava com representantes dos trs ministrios (MS, MTE e MPS), da CUT, da Fora Sindical, da Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So Paulo e da Confederao Nacional da Indstria (CNI). Alm desta Comisso, compunham o Conselho Consultivo a Confederao Nacional de Trabalhadores na Agricultura, a Central Geral dos Trabalhadores, a Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz) e o Conselho Nacional de Sade (CNS), o Conselho de Secretrios Estaduais de Sade (CONASS) e Conselho de Secretrios Municipais de Sade (CONASEMS) e representantes das comisses organizadoras estaduais.
116
As relaes entre o Ministrio do Trabalho e o Ministrio da Sade, nos seus diversos nveis, devero pautar-se no contexto da parceria solidria (BRASIL, 2001, p. 9-10).5
Nesse mesmo discurso, a representante do MTE abre sua fala sobre a Comisso mencionando que mereceriam destaque, pela polmica que tm despertado, as aes de fiscalizao e vigilncia dos ambientes de trabalho (BRASIL, 2001, p. 9), polmica esta que esteve presente nas conferncias estaduais preparatrias para a 2a Conferncia Nacional. Entre as propostas dessas conferncias estaduais, encontra-se
Acabar com a duplicao de aes de fiscalizao, em Sade do Trabalhador, por meio da extino da Diviso de Segurana e Sade do Trabalhador, da Delegacia Regional do Trabalho (DSST/DRT), assegurando: (...) a incorporao dos recursos humanos lotados na Diviso, ao SUS, ao nvel dos municpios, garantindo o debate das etapas do processo, sob controle dos servidores do rgo (BRASIL, 2001, p. 161).
Nesse mesmo trecho tambm se encontra a seguinte proposta:

A construo e a consolidao do SUS devem contemplar a totalidade das aes na rea de Sade do Trabalhador. Essas aes, que envolvem a pesquisa, a vigilncia, a assistncia mdica e a reabilitao ainda encontram-se distribudas em diversos ministrios (Ministrio da Previdncia, Ministrio do Trabalho, Ministrio da Sade). Para tanto, deve ser constituda uma comisso tcnica interministerial, com a participao das Centrais Sindicais, com prazo mximo de um ano para concluso das questes operacionais necessrias para que o SUS assuma todas as aes referentes Sade do Trabalhador (BRASIL, 2001, p. 161).
Deve-se destacar que essa indicao surgiu poucos meses aps o relatrio da Comisso Interministerial ter recomendado a realizao de aes coordenadas entre os trs ministrios. Isso mostrava que a polmica ainda no estava dirimida, nem mesmo equacionada.6 Deve-se considerar que, nas propostas estaduais, encontrava-se expressa a sntese proposta por vrios atores presentes Conferncia, que no necessariamente correspondia viso das secretarias estaduais e municipais ou mesmo do MS poca. Em 2004, o MS lanou, para consulta pblica, a Poltica Nacional de Sade do Trabalhador (PNST), a qual afirmava serem o MPS e o MTE, bem como
5. Citao sobre a Comisso em discurso proferido na 2a Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador por Raquel Maria Rigotto, representante do ento ministro do Trabalho Walter Barelli. 6. Santos (2000), em trabalho elaborado por solicitao da Organizao Panamericana de Sade (OPAS), discute o conflito de competncias na rea de sade do trabalhador. Ao citar outro trabalho que fez em conjunto com Leila Maria Reschke e Antnio Lopes Monteiro, afirma que sendo a inspeo do trabalho competncia material privativa da Unio, por sorte no se pode admitir que dentro deste conceito resida a expresso sade do trabalhador. Ora, sade do trabalhador est no campo de incidncia do SUS, e o SUS um sistema de mbito nacional, cuja competncia material comum das trs esferas de governo: Unio, estados e municpios. Por outro lado, competncia exclusiva da Unio legislar sobre direito do trabalho. Se sade do trabalhador matria prpria do direito do trabalho, tambm a Constituio teria incidido em uma contradio, pois a competncia para legislar sobre sade concorrente entre a Unio e o estado (Santos; Monteiro; Reschke apud Santos, 2000, p.132).
117
os Ministrios do Meio Ambiente e da Cincia e Tecnologia interlocutores privilegiados para o desenvolvimento das aes de sade do trabalhador. Afirmava tambm que a articulao entre estes atores e outras instituies diretamente envolvidas com a qualidade dos ambientes e dos processos de trabalho estaria a cargo do Grupo Executivo Interministerial de Sade do Trabalhador (GEISAT). Esse grupo j havia sido criado desde o final de 1993, mas foi reinstitudo e teve suas atribuies alteradas em vrios momentos.7 Em 1997, a Portaria Interministerial MT/MS/MPAS no 7, de 25 de julho, abordou novamente a instituio do GEISAT e revogou a Portaria de 1993. Nesse momento, o grupo passou a ser composto por dois representantes destes ministrios e a ter como atribuies permanentes: i) desenvolvimento e integrao das aes e programas voltados para a sade dos trabalhadores, que contribuam para potencializar e qualificar os servios prestados; e ii) compartilhamento dos sistemas de informaes referentes sade dos trabalhadores existentes em cada Ministrio (BRASIL, 1997, incisos I e II). Em agosto de 2002,8 novamente suas atribuies foram revistas, passando o GEISAT a ser responsvel pela elaborao de um plano de ao conjunta na rea de sade do trabalhador, devendo, aps a aprovao deste, promov-lo, operacionaliz-lo e acompanh-lo. Alm disso, na elaborao e operacionalizao do plano poderiam ser realizadas consultas e pactuaes. Esta Portaria trazia tambm a recomendao de que as Unidades da Federao constitussem instncia semelhante ao GEISAT, podendo, para isso, contar com o seu assessoramento. A atuao do GEISAT no aconteceu de forma linear; tanto que, em 2004, os titulares do MPS, do MS e do MTE publicaram a Portaria Interministerial no 153, de 13 de fevereiro, criando o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), composto por dois representantes de cada um destes trs ministrios, com os seguintes objetivos:9 Reavaliar o papel, a composio e a durao do Grupo Executivo Interministerial
em Sade do Trabalhador GEISAT. Analisar medidas e propor aes integradas e sinrgicas que contribuam para aprimorar as aes voltadas para a segurana e sade do trabalhador. Elaborar proposta de Poltica Nacional de Segurana e Sade do Trabalhador,
7. Institudo por meio da Portaria Interministerial no 18, de novembro de 1993. Segundo informaes da Fundacentro, em 1994, esse grupo funcionou regularmente com reunies mensais de carter ordinrio. Aps um perodo sem atuar, em setembro de 1996, foi reativado por recomendao do Conselho Nacional de Sade. Funcionou de 1997 a 2003, com coordenaes por meio de rodzio entre o MTE, MPS, MS e a Fundacentro. 8. Portaria Interministerial no 1.570, de 29 de agosto de 2002. 9. No ano anterior, os titulares desses trs ministrios, por meio da Portaria MPS/MS/MTE no 1.441, de 10 de outubro de 2003, j haviam institudo GTI semelhante, mas com uma atribuio muito mais ampla por tratar da Seguridade Social, da Produo e do Desenvolvimento Sustentvel. Esse grupo tinha, tambm, o objetivo de rever o papel e a composio do GEISAT. Alm disso, deveria propor uma Poltica Integrada de Seguridade Social, de Produo e de Desenvolvimento Sustentvel. Essa Portaria foi revogada pela Portaria Interministerial no 153.
118
observando as interfaces existentes e as aes comuns entre os diversos setores do Governo. Analisar medidas e propor aes de carter interssetorial referentes ao exerccio da garantia do direito segurana e sade do trabalhador, assim como aes especficas da rea que necessitem de implementao imediata pelos respectivos Ministrios, individual ou conjuntamente. Compartilhar os sistemas de informaes referentes segurana e sade dos trabalhadores existentes em cada Ministrio (BRASIL, 2004a).
Esse GTI elaborou a Poltica Nacional de Segurana e Sade do Trabalhador (PNSST). Conforme consta desse documento, ele apresentava
os fundamentos de uma Poltica Nacional de Segurana e Sade do Trabalhador, a ser desenvolvida de modo articulado e cooperativo pelos Ministrios do Trabalho, da Previdncia Social e da Sade, com vistas a garantir que o trabalho, base da organizao social e direito humano fundamental, seja realizado em condies que contribuam para a melhoria da qualidade de vida, a realizao pessoal e social dos trabalhadores e sem prejuzo para sua sade, integridade fsica e mental (BRASIL, 2004b, p. 3).
A proposta da PNSST buscaria

a superao da fragmentao, desarticulao e superposio das aes implementadas pelos setores Trabalho, Previdncia Social, Sade e Meio Ambiente. (...) A PNSST define as diretrizes, responsabilidades institucionais e mecanismos de financiamento, gesto, acompanhamento e controle social, que devero orientar os planos de trabalho e aes intra e interssetoriais (BRASIL, 2004b, p. 4).
Isso mostra que essa articulao encontrou obstculos, pois a PNSST recolocou, em 2004, questes que estavam postas h anos com relao atuao interssetorial, cujas tentativas formais de articulao no perodo psConstitucional remontam a 1993, como visto anteriormente. Vrios autores chamam ateno para a baixa implementao das aes propostas nessa PNSST (ver, entre outros, ANDRADE, 2009, p. 34-35). Em 2005 foi organizada a 3a Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador, que contou com a participao mais direta dos trs ministrios (MS, MPS e MTE) em sua organizao. Entre os textos de apoio para essa Conferncia, foi apresentado um documento-base assinado pelo Conselho Nacional de Sade, no qual se verifica o reforo integrao entre rgos setoriais para a realizao de aes em SST. Prope que a PNSST preveja um fluxograma de integrao entre os rgos setoriais e suas responsabilidades especficas, evitando dicotomias e superposies, com a identificao das metas institucionais, do planejamento e da alocao de oramento para as aes realizadas de forma conjunta (MINISTRIO DA SADE, 2005).10
10. Santana e Silva (2009) analisam os avanos da Sade do Trabalhador nos ltimos 20 anos e consideram que a realizao da 3a CNST foi fundamental para se avanar na articulao entre MPS, MS e MTE. Adicionalmente, atribuem o estabelecimento do NTEP s discusses realizadas nessa Conferncia.
119
No mbito internacional, durante a 95a Sesso da Conferncia Internacional do Trabalho, organizada pela OIT em Genebra, foi aprovada, em junho de 2006, a Conveno no 187, que, entre suas recomendaes, inclui a elaborao de uma poltica nacional de segurana e sade no trabalho. Ainda como parte desse processo, em 2007, a Organizao Mundial de Sade (OMS) lana o Plano de Ao Global de Sade dos Trabalhadores (PAG), com propostas de aes para o alcance de cinco objetivos: i) elaborao e implementao de instrumentos de polticas e normas para a sade dos trabalhadores; ii) proteo e promoo sade no ambiente de trabalho; iii) promoo do desempenho e do acesso aos servios de sade ocupacional; iv) fornecimento e divulgao de evidncias objetivando a ao e a prtica; e v) incorporao da sade dos trabalhadores em outras polticas. Nesse Plano reforada a viso de que os planos nacionais de sade dos trabalhadores devem ser elaborados com a participao dos ministrios relevantes e dos principais atores nacionais. Eles deveriam incluir: perfil nacional, prioridades de ao, objetivos, aes, mecanismos de implementao, recursos humanos e financeiros, monitoramento, avaliao e atualizao e accountability (WHO, 2007). Em 2008 foi criada a Comisso Tripartite em Sade e Segurana no Trabalho (CTSST), que tinha, entre suas atribuies, a reviso e a ampliao da proposta da PNSST,11 de forma a atender s Diretrizes da OIT e o PAG. Alm disso, deveria:
propor o aperfeioamento do sistema nacional de segurana e sade no trabalho por meio da definio de papis e de mecanismos de interlocuo permanente entre seus componentes; e elaborar um Programa Nacional de Sade e Segurana no Trabalho, com definio de estratgias e planos de ao para sua implementao, monitoramento, avaliao e reviso peridica, no mbito das competncias do Trabalho, da Sade e da Previdncia Social (BRASIL, 2008).
Entre as questes que podem ser apontadas est o porqu de uma nova verso da PNSST, quando a primeira ainda no havia sido efetivamente implementada. O primeiro motivo pode estar relacionado ao fato de que a primeira PNSST foi elaborada por um grupo de trabalho que contou apenas com representantes governamentais, tendo sido utilizado o instrumento da consulta pblica para ouvir outros atores, ao passo que a segunda foi elaborada com a participao direta de representantes de governo, de empregadores e trabalhadores. Conforme
11. Deve-se observar que a PNSST passa a ser denominada de Poltica Nacional de Segurana e Sade no Trabalho e no do Trabalhador, como foi em sua verso de 2004. Ainda que tal mudana possa parecer pequena, cabe avaliar se isso no implicaria uma reduo em relao ao campo de atuao dessa poltica. Esta questo apareceu, de forma mais ou menos direta, nas discusses da CTSST, destacando-se a fala de Marcos Perez poca responsvel, no mbito do MS, pela Coordenao de Sade do Trabalhador (COSAT) na primeira reunio dessa Comisso (BRASIL, 2008a).
120
declarado na Portaria que criou essa Comisso, a segunda justificativa seria atender a OIT e o PAG. Assim, uma nova verso da PNSST foi apresentada pela CTSST em 2010. Sua primeira verso apresenta apenas as diretrizes da poltica, vrias j contempladas na verso anterior. Adicionalmente, como parte desse processo, a Comisso decidiu por trabalhar, inicialmente, dois setores: construo civil e transporte de cargas. Mesmo antes da publicao da nova PNSST j haviam sido elaborados dois planos de ao para cada um destes setores, envolvendo representantes do governo, de empregadores e de trabalhadores. A justificativa para seleo de tais setores foi de que eles estariam entre aqueles com maior incidncia de acidentes de trabalho e poderiam servir como pilotos para a implementao de aes propostas pela CTSST. A primeira verso dos planos foi elaborada por representantes do governo. Em seguida foram formados grupos de trabalho setoriais (GTS), tripartites, para discusso e aprimoramento de cada um dos planos, os quais foram organizados em torno de oito itens: fortalecimento do dilogo; regulamentao; formao; fiscalizao e vigilncia; campanhas; estudos e pesquisas; crdito especial e banco de dados.12 At o momento, a PNSST de 2010 apresenta-se como um conjunto de diretrizes e define as atribuies para cada um dos trs ministrios. No campo das aes foram apresentados os dois planos para os setores selecionados. Contudo, ainda cedo para se afirmar qual o avano alcanado por esta nova forma de organizao e por esta proposta em relao s tentativas anteriores. Sabe-se que h alguns desafios que precisariam ser trabalhados ao longo do processo de implementao e da necessidade de continuar as discusses no mbito da CTSST. Entre estes desafios, dois so aqui considerados estratgicos e sero analisados a seguir: as diferenas do que est normatizado ou conceituado como acidente de trabalho por cada rgo setorial e as implicaes das mudanas no mercado de trabalho para a efetiva implementao de uma poltica de SST.
12. A proposta ampliar o dilogo entre empregadores e trabalhadores, em aes tais como: revitalizao das Comisses Internas de Preveno de Acidentes (Cipa) e dos Servios Especializados em Segurana e Medicina do Trabalho (SESMT); ampliao dos processos de negociao coletiva em SST; reunies com as empresas envolvidas no PAC, agncias e ministrios; articulao com outras entidades para colaborar com a implementao dos planos. No campo da regulamentao, pretende-se aperfeioar e ampliar a legislao e introduzir as Recomendaes Tcnicas de Procedimentos (RTPs). No campo da formao, prev-se o aperfeioamento do contedo dos cursos; capacitao dos pequenos empreendedores; formao profissional em SST; aprimoramento dos conceitos mnimos nos cursos do Plano Nacional de Qualificao (PNQ) do MTE. Com relao fiscalizao e vigilncia, prope-se ao coordenada entre MTE e MS, com pilotos em regies ou locais de maior ocorrncia de acidentes. Quanto ao crdito especial, este inclui linhas de crdito especial para a melhoria ambiental e de condies de trabalho nos setores econmicos envolvidos via FAT, BNDES e Bancos Oficiais (BRASIL, 2008b). Por fim, com relao aos bancos de dados, a proposta aperfeioar e integrar as bases de dados relacionadas aos dois setores (BRASIL, 2008b; 2009a; 2009b).
121
4 DESAFIOS PARA A ARTICULAO 4.1 Aspectos conceituais/normativos e suas implicaes
A articulao entre o MPS, o MS e o MTE visa promover a sade dos trabalhadores; atuar para a melhoria dos ambientes de trabalho, tornando-os seguros e saudveis; prevenir o adoecimento, que pode ser causado pelo exerccio de sua atividade profissional, e os acidentes de trabalho. Contudo, observa-se que esses ministrios atuam sobre uma compreenso diferenciada do que sejam os acidentes de trabalho. Pelo conceito previdencirio, o acidente de trabalho
o que ocorre pelo exerccio do trabalho a servio da empresa, com o segurado empregado, trabalhador avulso, mdico residente, bem como com o segurado especial no exerccio de suas atividades, provocando leso corporal ou perturbao funcional que cause a morte, a perda ou reduo, temporria ou permanente, da capacidade para o trabalho (BRASIL, 2010, grifo nosso).
O conceito da rea de sade diferente do apresentado acima.

Acidente de trabalho o evento sbito ocorrido no exerccio de atividade laboral, independentemente da situao empregatcia e previdenciria do trabalhador acidentado, e que acarreta dano sade, potencial ou imediato, provocando leso corporal ou perturbao funcional que causa, direta ou indiretamente (concausa) a morte, ou a perda ou reduo, permanente ou temporria, da capacidade para o trabalho. Inclui-se ainda o acidente ocorrido em qualquer situao em que o trabalhador esteja representando os interesses da empresa ou agindo em defesa de seu patrimnio; assim como aquele ocorrido no trajeto da residncia para o trabalho ou vice-versa (MINISTRIO DA SADE, 2004, grifo nosso).
Assim, pelo conceito previdencirio quatro grupos de trabalhadores estariam cobertos em casos de acidentes de trabalho: o segurado empregado, o trabalhador avulso, o mdico residente e o segurado especial. Por seu turno, o MTE pode intervir em algumas das relaes de emprego: naquelas regidas pela CLT e nas relaes de emprego rurais (regidas pela Lei no 5.889/1973). Pode, tambm, fiscalizar o trabalho realizado por trabalhadores avulsos na movimentao de mercadorias, bem como aquele relacionado aos contratos de estagirios. No estariam cobertos: os trabalhadores por conta prpria, os trabalhadores cujas atividades so desenvolvidas em regime de economia familiar, os servidores pblicos regidos por estatutos prprios. A atuao dos rgos gestores da sade poderia, em tese, abarcar todos os trabalhadores, visto que todos podem ser atendidos por meio do SUS. Contudo, quando se observa que o nmero de acidentes de trabalho registrado pelo setor sade muito menor que aquele registrado pelo MPS, isso seria um indicativo das dificuldades enfrentadas pelo MS para garantir uma atuao universal em
122
relao aos trabalhadores vitimados. Tais dificuldades so discutidas por vrios autores, mas no sero tratadas neste texto por irem alm da abordagem proposta. Do ponto de vista da articulao desses ministrios, a compreenso do que se considera acidente de trabalho poderia ser um problema para o alcance deste objetivo na medida em que os pblicos-alvo das aes de cada um deles no so iguais. Contudo, dependendo de como essa articulao for pensada e estruturada, esses ministrios podero atuar de forma complementar em alguns campos. medida que o SUS avance ainda mais em termos de cobertura, de qualificao da ateno e de garantia de atendimento, com a ampliao da qualificao dos profissionais de sade para reconhecimento de doenas ocupacionais e acidentes de trabalho, poder-se- esperar, num primeiro momento, a ampliao da notificao dos nmeros de doenas e acidentes de trabalho. Esses, inclusive, poderiam vir a ser muito maiores do que aqueles hoje constantes dos registros do MPS, visto que passariam a incluir efetivamente um grande contingente de trabalhadores informais. Ao mesmo tempo, se novas informaes sobre acidentes de trabalho e doenas ocupacionais forem incorporadas, ser possvel realizar aes para anlises integradas ou coordenadas das informaes produzidas no mbito dos trs ministrios (MS, MPS e MTE), as quais permitiro conhecer melhor as causas e atuar sobre elas, ampliando os espaos de promoo da sade e da segurana e de preveno dos acidentes de trabalho. Ainda assim, pelo menos dois problemas permaneceriam como desafios: a garantia de renda e a reinsero ocupacional de todos os trabalhadores vtimas de acidentes de trabalho ou doena ocupacional. Essas duas questes que passam pela compreenso da heterogeneidade das inseres dos trabalhadores no mercado de trabalho brasileiro, particularmente pelo grau de informalidade e de precarizao das relaes de trabalho, relacionadas, tambm, capacidade do mundo do trabalho em reintegrar trabalhadores vtimas de acidentes de trabalho ou portadores de doenas profissionais, assim como discusso do modelo de proteo social brasileiro e do padro de crescimento e de reduo de desigualdades incorporados ao modelo de desenvolvimento do pas. Por serem questes muito amplas, elas sero tangenciadas neste livro, mas devero ser aprofundadas em debates e trabalhos posteriores.13
4.2 Informalidade e novas formas de organizao do trabalho
O mundo do trabalho passou por mudanas significativas ao longo das ltimas dcadas. Em reviso da literatura sobre a informalidade no mercado de trabalho
13. A questo da violncia e suas vrias dimenses esto tambm diretamente relacionadas ao quadro de acidentes observados no Brasil. Por exemplo, o crescimento dos acidentes de transporte est relacionado aos acidentes de trajeto. Esses, por sua vez, tm mltiplas causas que vo desde a organizao do espao urbano e passam, tambm, pela prpria discusso dos modelos de desenvolvimento implantado no pas ao longo de sua histria.
123
brasileiro, Ulyssea (2005) apresenta dados estatsticos e resultados relacionados a outros trabalhos que mostram uma grande elevao no grau de informalidade no Brasil nos primeiros anos da dcada de 1990. Esse crescimento esteve associado a aumentos da proporo de trabalhadores sem carteira assinada e por conta prpria, tendncia que se manteve ao longo de toda a dcada (ULYSSEA, 2005, p. 2-3), processo que foi acompanhando por uma mudana na composio setorial dos trabalhadores, com uma reduo do emprego industrial e um aumento significativo dos postos de trabalho vinculados ao setor de servios. Adicionalmente, o prprio emprego industrial mudou com o aumento da terceirizao de partes da produo e da contratao de trabalhadores autnomos para prestar servios. Mendes e Campos (2004) argumentam que existem inter-relaes entre os setores:
necessrio, aqui, caracterizar um pouco as formas de terceirizao existentes atualmente, que variam desde o trabalho em domiclio at a subcontratao de pequenas e mdias empresas, inclusive com explorao em cadeia, envolvendo as prprias empresas subcontratadas, em que uma subemprega outra em condies cada vez mais precrias (MENDES e CAMPOS, 2004, p. 213).
Nos ltimos anos da primeira dcada do sculo XXI, assistiu-se a um aumento da formalizao no mercado de trabalho. Mesmo com esse avano no processo de formalizao no se pode afirmar que o trabalho com carteira assinada regido pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) seja o mais representativo das formas de insero dos trabalhadores no mundo do trabalho. Hoje esta forma de trabalho representa menos de 36% das ocupaes estimadas a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios de 2009 (IBGE, 2009). Se forem considerados os trabalhadores regidos pelo Regime Jurdico nico e as ocupaes militares, que representam em torno de 7% das ocupaes, chega-se concluso de que pouco mais de 40% dos trabalhadores esto ocupando posies formalizadas no mercado de trabalho. Alguns autores incluem os empregados domsticos com carteira e os empregadores no segmento formal ou protegido. Com este acrscimo, chega-se a uma proporo de pouco mais de 50% de posies na ocupao protegidas. Assim, os trabalhadores por conta prpria, os empregadores sem carteira e os trabalhadores no remunerados somariam, em conjunto, 45% dos trabalhadores ocupados.14
14. A partir dos dados da PNAD, a distribuio dos trabalhadores por posies na ocupao feita considerando-se a posio ocupada no trabalho principal.
124
GRFICO 1 Evoluo da distribuio dos trabalhadores ocupados segundo a posio na ocupao, Brasil (1995 a 2009)
Fonte: IBGE. PNAD. Vrios anos. Elaborao do NINSOC/DISOC/Ipea, a partir dos microdados.
Se considerarmos a especificidade do trabalho domstico e a heterogeneidade da categoria dos empregadores, conforme classificao da PNAD, poderemos dizer que esse subconjunto pode conter um grande contingente de pessoas ocupadas para as quais no esto garantidas todas as coberturas trabalhistas e todos os direitos previdencirios.15 Conforme foi detalhado anteriormente, por seu turno, mesmo sendo protegidos pela legislao trabalhista e previdenciria, os funcionrios pblicos estatutrios esto regidos por estatutos prprios e no esto cobertos pela inspeo para averiguar a aplicao das normas regulamentadoras em SST. O trabalhador domstico no tem cobertura previdenciria para acidentes de trabalho, assim como no esto cobertos os trabalhadores autnomos, os trabalhadores no
15. A incluso dos empregadores discutvel, visto que essa categoria muito heterognea. Ela pode incluir desde um empregador com um nico empregado, mas ambos relacionados a um estabelecimento no formalizado e no protegido, como pode incluir pessoas ocupadas em estabelecimentos fsica e legalmente constitudos e nos quais a figura do empregador representada por pessoas que tm algum tipo de proteo legal e social. Da perspectiva da segurana e sade no trabalho caberia uma anlise mais pormenorizada dessa categoria.
125
remunerados urbanos ou os trabalhadores rurais que no se configuram como segurados especiais. Deste grupo de trabalhadores, os empregados sem carteira so objeto de inspeo pelos auditores fiscais do trabalho. Ademais, os trabalhadores domsticos sofrem as dificuldades relacionadas realizao de fiscalizao dentro de um domiclio e, embora formem agrupamentos bastante heterogneos, na mdia, tm poucos anos de escolaridade formal e no tm muita informao sobre os diversos fatores de risco relacionados ao exerccio de sua atividade.
A questo do trabalho informal de fato constitui uma alternativa para uma grande parte da populao brasileira na busca de manuteno do seu sustento e de sua famlia, no se importando com os fatores de riscos a que se expe na execuo da tarefa. (VIEIRA, 2009, p. 48).
Essas formas de insero exigem um novo olhar e uma nova organizao das polticas de sade e segurana no trabalho. Alm disso, deve-se pensar no apenas no processo de trabalho nas fbricas, mas nos servios e na agricultura (GOMEZ; LACAZ, 2005). Isso sem desconsiderar aspectos particulares que conformam as diferenas intrnsecas das diversas cadeias produtivas, muitas vezes mesclando relaes formais e informais de trabalho. De qualquer forma, importante avaliar, sobretudo, na nova configurao, que as mudanas do trabalho impem, como, por exemplo, a informalidade, o trabalho domiciliar e domstico e tambm o rural e as relaes destes com o trabalho em pequenos e mdios empreendimentos, o trabalho feminino e os jovens trabalhadores. Ademais, essa discusso passa pela prpria organizao do sistema de proteo social brasileiro. Melhor explicando, considerando uma perspectiva mais ampla, a discusso da SST passaria pela anlise sobre o que ser efetivamente garantido a todos os trabalhadores. Hoje, a cobertura previdenciria est garantida de forma diferenciada para cada grupo de trabalhadores. Houve avanos de cobertura, particularmente com a incluso do segurado especial. Todavia, a carteira de trabalho ainda um divisor para alguns direitos e protees. Ela garante acesso aos benefcios previdencirios e a proteo pela legislao trabalhista. Contudo, mesmo com todos os avanos na formalizao nos ltimos anos, o emprego com carteira de trabalho assinada nunca ultrapassou os 40% das posies ocupadas no mercado de trabalho nessa ltima dcada. Adicionalmente, essa proteo um direito potencial, pois sabemos que parte desses trabalhadores est inserida em ocupaes de baixa remunerao e, em geral, em postos gerados em pequenas e mdias empresas que apresentam muita dificuldade para garantir todos os preceitos da legislao previdenciria e trabalhista. A articulao e as possibilidades de institucionalizao de uma PNSST dependem de uma correta compreenso desses fenmenos e da heterogeneidade do mundo do trabalho.
126
Essa discusso est relacionada histria e fragilidade poltica da construo constitucional do conceito de seguridade social. Em edio especial do boltetim do Ipea, Polticas Sociais: acompanhamento e anlise (no 17), que analisou os vinte anos da CRFB de 1988, os colaboradores do captulo que trata da seguridade social argumentam que
A responsabilidade pblica, acompanhada pela instituio de garantias para efetivao do novo formato da proteo social, comeou a ser regulada no incio da dcada de 1990, embora em meio a uma conjuntura econmica desfavorvel. Nesse sentido, os 20 anos que se seguiram promulgao da CF assistiram a dois movimentos distintos. De um lado, em que pesem as expressivas dificuldades enfrentadas, observou-se a consolidao das trs polticas previdncia social, assistncia social e sade que formam o pilar central do sistema de Seguridade Social brasileiro, assim como do programa seguro-desemprego. (...) Entretanto, de outro lado, pode-se afirmar que a Seguridade no tem conseguido se consolidar como princpio organizador da proteo social no pas (IPEA, 2009, p. 26).
Nessa publicao destacava-se que essa dificuldade estava relacionada a alguns fatores, entre eles a regulao em separado das polticas setoriais por meio de legislao infraconstitucional que no explicitava elementos vinculantes e coordenados dessas polticas que comporiam a seguridade social no Brasil um processo que levou consolidao institucional de polticas setoriais separadas, cada qual com seu ministrio especfico. Alm disso, com a crise financeira do incio dos anos 1990, cada setor buscou alternativas para o financiamento de sua poltica, nelas incluindo a vinculao de recursos oramentrios e de sua repartio sem a regulamentao de mecanismos de articulao e coordenao interssetorial para a construo da seguridade social. Isso implicou uma desestruturao do conceito original de financiamento solidrio entre as polticas componentes, com o surgimento gradativo de uma competio interburocrtica por recursos (IPEA, 2009, p. 27). Esse fato foi reforado pelas sucessivas polticas de ajuste fiscal e de controle de gastos. Tais processos, tambm, estariam relacionados disputa poltica entre vises divergentes, tendo, de um lado, aqueles que consideram a Seguridade Social como a base de um projeto de Estado Social; de outro lado, os que consideram as determinaes constitucionais um empecilho ao equilbrio das contas pblicas (IPEA, 2009, p. 28). Ao longo desses anos foram tambm se consolidando mecanismos de garantia de renda para os segmentos mais pobres da populao, como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), que busca proteger a populao idosa ou com deficincia que vive em domiclios com renda familiar per capita inferior a 1/4 de salrio mnimo. Ao mesmo tempo, novos mecanismos de transferncia de renda foram sendo implementados, tais como o Bolsa Famlia, que garante a renda das famlias cuja renda familiar per capita esteja abaixo de um determinado valor considerado em cada perodo de tempo.
127
Essas polticas de transferncia de renda no esto vinculadas insero no mercado de trabalho, mas podem ser pensadas como mecanismos de garantia de renda e proteo social para a populao brasileira, nela includa a populao ocupada. Dessa forma, para alm das questes relacionadas articulao entre o MTE, o MPS e o MS, deveriam ser pensados, tambm, mecanismos de coordenao com as polticas assistenciais, hoje desenvolvidas no mbito no Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS). Sem dvida, reconhecem-se os avanos das vrias polticas setoriais, mas entende-se que este um processo incompleto. A efetiva garantia de mecanismos de promoo, proteo e preveno na rea de sade e segurana no trabalho passa por entender e articular as vrias polticas de modo a constituir um efetivo sistema de proteo social no Brasil. Ao mesmo tempo, sabe-se que as polticas sociais, ainda que possam ser estimuladoras do crescimento e do desenvolvimento econmico, podem encontrar limites para atuar neste campo. Assim, a formalizao dos trabalhadores ou a ampliao de empregos com maior proteo social e com possibilidades de maiores garantias para a sua sade e segurana passa por um processo de discusso dos modelos de gerao de emprego e de postos de trabalho no pas. Se a ampliao das ocupaes for feita sem considerar as questes relacionadas qualidade das ocupaes geradas, qualificao dos trabalhadores e ampliao de seu poder de barganha, as polticas de proteo social podem tornar-se paliativas ou compensatrias para problemas gerados pelo modelo de crescimento econmico adotado. Disso resulta a premncia de se buscarem garantias de sustentabilidade dessas polticas no tempo. Em particular, de estratgias voltadas ampliao e efetividade de aes preventivas diversas na rea de SST, posto que, em funo das perspectivas de crescimento econmico e do emprego hoje aventadas, as mesmas podem servir de contraponto ao risco de se agravar o quadro dos acidentes de trabalho no pas ante a potencial progresso da populao ocupada como um todo.
A organizao e a efetiva implementao de uma Poltica Nacional de Segurana e Sade no Trabalho (PNSST) no Brasil vem sendo tentada h alguns anos. Este processo tem passado pela compreenso e possibilidade de efetivao das atribuies de cada um dos ministrios diretamente relacionados SST, quais sejam: o MPS, o MTE e o MS. Apesar dos conflitos histricos relacionados s atribuies comuns (ou sobrepostas) na fiscalizao dos ambientes de trabalho, houve tentativas de solucion-los tanto por meio da constituio
128
de grupos de trabalho interministeriais como, ultimamente, por meio da CTSST. Adicionalmente, a literatura apresenta tentativas prticas, ao nvel local, em que foram implementadas aes coordenadas entre o MS e o MTE (VILELA, RICARDI e IGUTI, 2001; BONEQUINI, 2009). A cobertura por acidentes de trabalho pela Previdncia Social no inclui todos os trabalhadores nem mesmo todos os segurados, visto que os trabalhadores domsticos e os trabalhadores por conta prpria, mesmo que sejam segurados, no tm direito ao benefcio acidentrio. H discusses sobre a ampliao da responsabilidade das empresas em relao aos trabalhadores terceirizados ou vinculados a empresas prestadoras de servios por elas contratadas. Esse debate sobre a cadeia produtiva e as aes e responsabilidades pela SST estiveram presentes nas discusses da CTSST. Contudo, os representantes dos empregadores se mostraram reticentes a essa proposta argumentando que a questo era ampla demais para ser tratada no mbito dessa Comisso. Potencialmente, a garantia para os trabalhadores informais de alguma cobertura pelo sistema de proteo social ou pela fiscalizao contra acidentes de trabalho poderia vir da atuao dos profissionais vinculados ao SUS. Contudo, este sistema ainda tem encontrado dificuldades para garantir a ateno integral a todos os trabalhadores, o que est refletido no fato de os nmeros de acidentes e doenas profissionais informados por meio dos sistemas de vigilncia do SUS ainda serem muito menores que aqueles apresentados pelo MPS. H vrias propostas institucionais para aprimorar a implementao das polticas de SST. A Conveno no 155 da OIT apresenta a recomendao de que se estabelea um organismo central relacionado SST. Oliveira (2007) recomenda que seja criado um Cdigo Nacional de Sade e Segurana do Trabalhador que sistematize as normas da rea, unificando e harmonizando a legislao sobre o tema, a exemplo do que foi feito com o Cdigo de Defesa do Consumidor. Entende-se que se faz necessrio aprimorar o modelo de proteo social brasileiro em busca de alternativas para a incluso dos trabalhadores informais urbanos, a efetivao dos direitos dos trabalhadores domsticos e a proteo dos trabalhadores rurais. Esta questo tem interfaces com as polticas econmica, agrcola, industrial, de meio ambiente, de educao e de cincia e tecnologia, e vincula-se ao modelo de desenvolvimento pretendido Pode-se at argumentar que os recursos canalizados para as aes em SST reduzem a disponibilidade de recursos para outros investimentos produtivos, contrapondo-se ao crescimento; mas se pensarmos no apenas em crescimento, mas em desenvolvimento, no podemos conceber a ausncia de polticas para a rea de SST concomitantemente promoo da atividade produtiva. Alm do que, em um mundo onde as exigncias relativas qualidade e ao contedo dos
129
produtos influem na sua aceitao no mercado internacional, os investimentos das empresas em SST podem influenciar positivamente a sua competitividade. Na aquisio de direitos e na ampliao da proteo social, passaram a integrar o conjunto de direitos da populao aqueles relativos sade, previdncia, assistncia social, alm de outros situados fora do campo da seguridade social, em especial os relacionados educao e ao trabalho. A efetivao de direitos na rea de SST , portanto, o desenrolar necessrio dos direitos sociais e parte do desenvolvimento. Neste sentido, sob uma perspectiva processual, a melhor forma de gesto da SST poder ser a que se almeja, sobretudo em um cenrio a ser construdo com a canalizao de esforos convergentes de todos os envolvidos com a rea. Ao centrar sua anlise no Executivo Federal, este trabalho apresenta limitaes por no ter discutido a atuao na rea de SST de todos os rgos federais dos trs poderes, particularmente, por no ter includo na anlise a atuao do Ministrio Pblico do Trabalho, bem como de outras instncias do judicirio, ou no ter avaliado as propostas legislativas apresentadas ao Congresso Nacional. Sugere-se que trabalhos futuros sobre aspectos institucionais da SST incluam no somente outros poderes da Unio, mas, tambm, a atuao estadual e municipal, alm da anlise de experincias pertinentes no plano internacional. Devem ser aprofundadas, tambm, as discusses relacionadas s aes tripartites concernentes s formas de participao das empresas e dos trabalhadores. Enfim, uma compreenso global na busca de se alargarem conhecimentos sobre as aes interinstitucionais na rea de SST no Brasil.
REFERNCIAS
ANDRADE, E. T. O processo de implementao da poltica de ateno sade do trabalhador em instituies pblicas federais: o desafio da integralidade. 2009. Dissertao (Mestrado em Sade Pblica) ESNP/Fiocruz, Rio de Janeiro, 2009. BONEQUINI, R. L. Centralizar a referncia e descentralizar a ateno em sade do trabalhador: retrato da vigilncia em sade integrada rede bsica no estado de So Paulo. 2009. Dissertao (Especializao em Sade do Trabalhador) Universidade Estadual Paulista, Faculdade de Medicina, Botucatu, 2009. BRASIL. Portaria Interministerial MPS/MT/MS/SAF no 1, de 20 de abril de 1993. CONFERNCIA NACIONAL DE SADE DO TRABALHADOR, 2. 2001, Braslia. Anais. Braslia: Ministrio da Sade, Diviso de Sade do Trabalhador, 2001. BRASIL. Portaria Interministerial no 153. Braslia: 13 fev. 2004. BRASIL. Poltica Nacional de Segurana e Sade do Trabalhador. 2004b. Disponvel em: <http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/insumos_portaria_ interministerial_800.pdf>. Acesso em: 10 out. 2010.
130
BRASIL. Portaria Interministerial de no 152. Braslia: 13 maio 2008. BRASIL. Comisso Tripartite de Sade e Segurana no Trabalho (CTSST). Ata da 1a Reunio Ordinria. Braslia: 6 ago. 2008a. BRASIL. Comisso Tripartite de Sade e Segurana no Trabalho (CTSST). Ata da 3a Reunio Ordinria. Braslia: 24 nov. 2008b. BRASIL. Comisso Tripartite de Sade e Segurana no Trabalho (CTSST). Ata da 5a Reunio Ordinria. Braslia: 24 maro 2009a. BRASIL. Comisso Tripartite de Sade e Segurana no Trabalho (CTSST). Ata da 6a Reunio Ordinria. Braslia: 26 maio 2009b. CZERESNIA, D. O conceito de sade e a diferena entre preveno e promoo. In: CZERESNIA, D.; FREITAS, C. M. (Org.). Promoo da sade: conceitos, reflexes, tendncias. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2003. p.39-53. GOMEZ, C. M.; LACAZ, F. A. C. Sade do trabalhador: novas-velhas questes. Cinc. Sade Coletiva, Rio de Janeiro, v. 10, n. 4, p. 797-807, dez. 2005. IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - 2009. Rio de Janeiro: IBGE, 2009. IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Polticas sociais: acompanhamento e anlise, Braslia, n. 17, 2009. (Boletim). MENDES, R.; CAMPOS, A. C. C. Sade e segurana no trabalho informal: desafios e oportunidades para a indstria brasileira. Rev. Bras. Med. Trab., Belo Horizonte, v. 2, n. 3, p. 209-223, jul-set. 2004. MINISTRIO DA SADE. Poltica Nacional de Sade do Trabalhador. Braslia: MS 2004. MINISTRIO DA SADE. 3a Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador: coletnea de textos. Braslia: MS, 2005. MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL. Manual de instrues para preenchimento da Comunicao de Acidente do Trabalho CAT. Braslia: MPS, 2004. OLIVEIRA, M. H. B.; VASCONCELLOS, L. C. F. As polticas pblicas brasileiras de sade do trabalhador: tempos de avaliao. Disponvel em: <http://biblioteca.planejamento.gov.br/biblioteca-tematica-1/textos/trabalho-e-previdencia/ texto-37-2013-as-politicas-publicas-brasileiras-sobre-a-saude-do-trabalhador. pdf>. Acesso em: 14 nov. 2010. OLIVEIRA, S. Estrutura normativa da segurana e sade do trabalhador no Brasil. Rev. Trib. Reg. Trab. 3a Reg., Belo Horizonte, v. 45, n. 75, p. 107-130, jan./ jun. 2007.
131
OLIVEIRA, M. H. B.; VASCONCELLOS, L. C. F. As polticas pblicas brasileiras de sade do trabalhador: tempos de avaliao. Disponvel em: <http://biblioteca.planejamento.gov.br/biblioteca-tematica-1/textos/trabalho-e-previdencia/ texto-37-2013-as-politicas-publicas-brasileiras-sobre-a-saude-do-trabalhador. pdf>. Acesso em: 14 nov. 2010. SANTANA, V. S. S; SILVA, J. M. Os 20 anos da sade do trabalhador no Sistema nico de Sade do Brasil: limites, avanos e desafios. In: BRASIL. Ministrio da Sade. Sade Brasil 2008: 20 anos do Sistema nico de Sade (SUS) no Brasil. Braslia: Ministrio da Sade, 2009. SANTOS, L. Sade do trabalhador e o Sistema nico de Sade. Conflito de competncia. Unio, estados e municpios. Interface Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio da Sade e Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Revista de Direito do Trabalho, v. 99, p. 114-159, 2000. So Paulo: Editora RT. Disponvel em: <http:// www.idisa.org.br/img/File/SaudeDoTrabalhador.pdf.> Acesso em: 6 dez. 2010. SIXTIETH WORLD HEALTH ASSEMBLY. Workers health: global plan of action. Geneva: WHO, 2007. ULYSSEA, G. A informalidade no mercado de trabalho brasileiro: uma resenha da literatura. 2005. Dissertao (Mestrado em Economia) PUC, Rio de Janeiro, 2005. VIEIRA, M. C. F. O trabalho domiciliar e sua relao com a sade do trabalhador: uma reviso da literatura brasileira no perodo de 2000 a 2009. 2009. Dissertao (Mestrado Profissional em Sade Pblica e Meio Ambiente) ENSP/Fiocruz, Rio de Janeiro, 2009. VILELA, R. A. G.; RICARDI, G. V. F.; IGUTI, A. M. Experincia do Programa de Sade do Trabalhador de Piracicaba: desafios da vigilncia em acidentes do trabalho. Inf. Epidemiol. SUS, Braslia, v. 10, n. 2, jun. 2001.
132
CAPTULO 5
A CONSTRUO DO PERFIL NACIONAL DA SEGURANA E SADE DO TRABALHADOR: ELEMENTOS E SUBSDIOS
Rogrio Galvo da Silva*
1 APRESENTAO
A construo de polticas pblicas, a elaborao de planos nacionais e a definio de estratgias e aes na rea de segurana e sade do trabalhador (SST) tendem a ser cada vez mais complexas. Nas sociedades modernas esperado que o planejamento de Estado referente SST seja baseado em fatos e evidncias concretas, o que exige descritores e indicadores cada vez mais abrangentes. Os locais de trabalho tm se caracterizado pela crescente complexidade dos processos de produo e pelas rpidas mudanas nas condies de trabalho. Em paralelo, h uma grande massa de trabalhadores com vnculos precrios de trabalho, em busca de sobrevivncia e excludos de princpios fundamentais, que coloca um desafio premente aos formuladores de polticas pblicas. Vrios pases desenvolvidos e em desenvolvimento tm recorrido construo de amplos diagnsticos, na forma de perfis nacionais, para subsidiar o fortalecimento de seus sistemas nacionais em SST e o planejamento de polticas, planos e programas nacionais. A Organizao Internacional do Trabalho (OIT) recomenda aos Estados-membros a elaborao e atualizao peridica de perfis nacionais resumindo a situao existente em matria de segurana e sade no trabalho e os progressos realizados para o alcance de ambientes de trabalho seguros e saudveis (ILO, 2006b). Para a Organizao Mundial da Sade (OMS), o perfil mais do que um conjunto de indicadores, pois propicia uma compreenso e um contexto que no podem ser apresentados apenas por nmeros. Ainda para ela, os perfis e
* Agradecimentos aos pesquisadores da Fundacentro Maria Carolina Maggiotti Costa, Eduardo Algranti, Irlon de Angelo da Cunha e Jos Tarcsio P. Buschinelli pelas contribuies de melhoria do texto.
indicadores de sade e segurana no trabalho so usados para descrever o estado geral do tema, fornecer os primeiros sinais de problemas, monitorar tendncias, avaliar a eficcia dos programas e apresentar uma base na qual os progressos so medidos (WHO, [s.d.]). Portanto, o perfil nacional da SST oferece um quadro abrangente da infraestrutura e dos recursos disponveis na esfera da SST, bem como da situao dos acidentes e doenas do trabalho, sendo uma ferramenta til para os atores governamentais e sociais com responsabilidade, direta ou indireta, no planejamento e na avaliao de polticas pblicas, planos e programas nacionais para a promoo da SST, conforme ilustra a figura 1. Alm disso, atenderia tambm ao interesse de outros usurios que necessitam de informaes consolidadas de fontes confiveis, tais como: trabalhadores, empregadores, instituies de ensino ou de pesquisa, organismos internacionais, profissionais especializados, estudantes e at mesmo investidores.
FIGURA 1 Conceitos relacionados com o perfil nacional da SST
Fonte: Adaptado de ITCILO (2004).
No somente a OIT, mas tambm a OMS, por meio da Rede Global dos Centros Colaboradores em Sade Ocupacional, recomendam aos pases membros a construo e a reviso peridica dos perfis nacionais. Para estas organizaes, os perfis so ferramentas teis no s para apoiar a formulao e a reviso de polticas, planos e programas nacionais, mas tambm para monitorar o desenvolvimento de aes globais promovidas por elas e facilitar o intercmbio tcnico entre os pases. Vrios esforos foram feitos, principalmente por organismos internacionais em
134
A Construo do Perfil Nacional da Segurana e Sade do Trabalhador: elementos e subsdios
colaborao com instituies especializadas de pases da Unio Europeia, para padronizar a elaborao desses perfis de forma a facilitar a compreenso e o uso por mltiplos usurios. Dezenas de pases se engajaram na construo e na publicao dos seus perfis nacionais da SST em formatos que variam mais no detalhamento do contedo do que na estrutura dos tpicos. No Brasil, com o estabelecimento do Acordo de Cooperao Tcnica Ipea/Fundacentro, publicado no Dirio Oficial da Unio em janeiro de 2009, foram estabelecidas trs linhas de ao que assegurassem a realizao de estudos e pesquisas de interesse mtuo, principalmente a respeito de temas concernentes s polticas de SST. Uma das linhas de ao foi direcionada para a construo do primeiro perfil nacional da segurana e sade do trabalhador brasileiro. O interesse pelo tema foi reforado em discusses promovidas pelo grupo diretor do Centro Colaborador da OMS em Sade Ocupacional no mbito da Fundacentro, tendo em vista os objetivos da OMS expressos no Plano de Ao Global para a Sade dos Trabalhadores 2008-2017, principalmente no que tange elaborao e implementao de instrumentos para polticas, bem como para orientar o planejamento de estudos e pesquisas. Assim, este texto procura oferecer contribuies para a melhor compreenso das caractersticas e finalidades do perfil nacional da SST. Para tanto, descreve a evoluo do conceito, e sua incorporao em instrumentos da OIT e aes da OMS, apresenta iniciativas internacionais para a composio de perfis dos pases e, por fim, analisa aspectos fundamentais relacionados com a construo do perfil nacional da SST. Nesse sentido foi elaborado um levantamento bibliogrfico sobre o tema, na busca de livros, artigos e materiais disponveis em bibliotecas e na Web, que pudesse oferecer contribuies ao tema. Recorreu-se, tambm, realizao de um levantamento documental de registros de reunies internacionais que trataram do desenvolvimento e da consolidao do tema, em especial aquelas ocorridas no mbito da Rede de Trabalho do Mar Bltico sobre Segurana e Sade no Trabalho e da Rede Global dos Centros Colaboradores da OMS em Sade Ocupacional.
2 HISTRICO 2.1 Evoluo do conceito
As primeiras iniciativas internacionais para a composio de perfis nacionais em SST surgiram no incio da dcada de 1990, com a publicao de vrios perfis nacionais concisos em SST pelo Centro Regional sia e Pacfico para Administrao do Trabalho (Arpla) no mbito da OIT. Os pases com perfis publicados foram: ndia, Repblica da Coreia, China, Bangladeche, Papua Nova
135
Guin, Sri Lanka, Indonsia, Paquisto, Malsia, Filipinas, Cingapura, Tailndia, Fiji e Ilhas Salomo. Com essa iniciativa, a Arpla pretendia reunir informaes dos pases sobre a estrutura administrativa nacional, a legislao, as atividades em curso, as tendncias e os problemas relacionados com a SST, de forma a ampliar o conhecimento da situao da regio e fortalecer a sua atuao (ARPLA, 1992). Nessa mesma poca, a OMS comeou a discutir a construo de redes internacionais de pesquisa em sade para dar uma resposta mais eficaz aos principais problemas de sade em todo o mundo. A necessidade de fontes de dados abrangentes para identificar problemas globais de sade e para partilhar informaes entre os membros da rede levou construo de perfis nacionais de sade. O objetivo era gerar uma viso abrangente da situao e dos problemas prioritrios de sade nos pases membros da OMS, conforme descreve Rantanen (2008). Naquela dcada, os pases europeus, movidos pelos desafios econmicos e pela globalizao do mercado e das operaes comerciais, se voltaram para a elaborao conjunta de uma estratgia regional que conduzisse harmonizao da legislao nacional e das medidas preventivas em SST, com vistas reduo das desigualdades existentes na rea da sade e do desenvolvimento socioeconmico. Com isso, a disponibilidade de fontes de informaes sobre SST foi vista como um requisito bsico. Com a aprovao da Estratgia global da OMS sobre sade ocupacional para todos (WHO, 1995), na 49a Assembleia Mundial de Sade em 1996, que estabeleceu dez objetivos prioritrios globais, vrios centros colaboradores da OMS em sade ocupacional apontaram a dificuldade de monitorar a implementao dessa estratgia e de mensurar os resultados alcanados, devido deficincia ou ausncia de sistemas de informao. Em 1996, na cidade de Riga, Letnia, a OMS, por meio de seu Escritrio Regional para a Europa, com a colaborao do Instituto de Sade Ocupacional e Ambiental da Letnia, organizou uma reunio para debater o fortalecimento da sade ocupacional nos pases do mar Bltico. A reunio foi uma continuao de trs encontros anteriores organizados pela OMS, em 1994 e 1995, que trataram do desenvolvimento de servios de sade ocupacional nos pases em transio socioeconmica. Uma das concluses centrais de tais encontros foi o reconhecimento da necessidade imediata de reforar os sistemas de informao que suportavam o desenvolvimento da SST naqueles pases. Quanto s concluses e s recomendaes da reunio em Riga, apontou-se a necessidade de um esforo conjunto para o estabelecimento dos indicadores que viriam a compor os perfis nacionais em SST daqueles pases. O esforo conjunto seria articulado pela Rede de Trabalho do Mar Bltico sobre Segurana e Sade no Trabalho, tendo como ponto focal o Instituto Finlands de Sade Ocupacional
136
(WHO, 1996). Tais perfis forneceriam as informaes essenciais para os membros da rede, mas tambm atenderiam aos interesses de mltiplos usurios como rgos governamentais, organismos internacionais, empregadores, trabalhadores, instituies de ensino ou de pesquisa. Nessa reunio tambm foi recomendado que os perfis nacionais fossem compilados e publicados abrangendo todos os aspectos relevantes da SST, incluindo a legislao e a regulamentao, as autoridades governamentais responsveis, as infraestruturas governamental e no governamental, os recursos humanos, a normalizao de sade ocupacional e outras informaes necessrias para a avaliao da SST. Em 1997, na cidade de Vilnius, Litunia, o Escritrio Regional da OMS para a Europa, em colaborao com o Centro de Medicina Ocupacional do Instituto de Higiene da Litunia, com o Instituto Finlands de Sade Ocupacional, com a OIT e a Fundao Europeia para a Melhoria das Condies de Vida e de Trabalho, organizou uma reunio sobre indicadores e perfis nacionais de sade ocupacional nos pases do mar Bltico, em continuidade aos debates ocorridos na reunio anterior de 1996 (WHO, 1997). A maioria dos pases do mar Bltico participantes na reunio reconheciam a necessidade de modificar, fortalecer e desenvolver os seus sistemas de informao sobre SST. Reafirmaram-se a necessidade de colaborao internacional para o intercmbio de experincias e a definio de indicadores qualitativos e quantitativos que seriam utilizados na elaborao dos perfis nacionais. Tais perfis tambm foram relatados como ferramentas necessrias para o monitoramento do progresso da Estratgia Global da OMS sobre Sade Ocupacional para Todos. Em 2001, uma equipe de especialistas do Instituto Finlands de Sade Ocupacional, ponto focal da Rede de Trabalho do Mar Bltico, d o primeiro grande passo para orientar a elaborao de perfis nacionais de SST, publicando um guia sobre a experincia da Finlndia no assunto e fornecendo dados essenciais de outros pases e organismos internacionais (RANTANEN et al., 2001).
2.2 Aes da OMS e da sua Rede Global de Centros Colaboradores em Sade Ocupacional relacionadas com a elaborao de perfis nacionais da SST
Em 2001, na quinta reunio de centros colaboradores da OMS em sade ocupacional, realizada em Chiang Mai, Tailndia, foi estabelecida uma Fora Tarefa (Task Force) para encorajar o desenvolvimento de perfis e indicadores de SST. Essa Fora Tarefa (TF13) visava sensibilizar os tomadores de deciso, tanto em nvel nacional como local, sobre a situao da SST, promovendo, para isso, a elaborao de perfis e indicadores (WHO, 2001). Em 2003, na sexta reunio desses centros colaboradores da OMS, realizada na cidade de Foz do Iguau, Brasil, entre outras providncias, atualizou-se a
137
estratgia da TF13, sendo discutidas a harmonizao dos perfis nacionais, a padronizao dos indicadores e as dificuldades de comparao de dados entre pases (LEHTINEN, 2003). Na reunio para elaborao da estrutura e do contedo do Plano de Trabalho 2006-2010 para os centros colaboradores em sade ocupacional, ocorrida em 2005 na cidade de Johannesburg, frica do Sul, foram definidas seis reas de atividade. O tema sobre perfis nacionais da SST foi englobado pela rea de atividade 2 (AA2) sobre evidncias para ao no apoio de polticas e planos nacionais. Na rea de atividade 1 (AA1), voltada para anlises da situao global, apontaram-se a importncia e a utilidade dos perfis nacionais da SST e recomendou-se a elaborao de um documento guia para orientar os pases na construo do perfil nacional da SST (WHO, 2005). Em 2006, na stima reunio dos centros colaboradores da OMS em sade ocupacional, realizada em Stresa, Itlia, o tema perfil nacional foi tratado por um subgrupo (AA2.2) denominado Perfis nacionais, planos e vigilncia, que discutiu a disponibilidade de conceitos e a operacionalizao da elaborao dos perfis, incluindo a qualidade da informao e a utilizao de enquetes (WILBURN e LETHINEN, 2006). Em maio de 2007, a OMS, em sua 60a Assembleia Mundial da Sade, dando sequncia s aes de planejamento, endossou o Plano de Ao Global para Sade dos Trabalhadores 2008-2017, que prope cinco objetivos para serem considerados e adaptados pelos pases, como apropriados, em suas prioridades nacionais e circunstncias especficas. (WHO, 2007). No mbito do objetivo 1, visando elaborao e implementao de instrumentos para polticas em sade dos trabalhadores, menciona-se que os planos nacionais de ao sobre a sade dos trabalhadores devem ser elaborados pelos ministrios competentes e por outras partes interessadas dos pases levando em conta a Conveno 187 Estrutura para Promoo da Segurana e Sade no Trabalho, adotada pela OIT em 2006. Estes planos nacionais de ao devem incluir a elaborao de perfis nacionais, o estabelecimento de prioridades de ao, os objetivos e metas, entre outros. O plano de trabalho da rede global dos centros colaboradores em sade ocupacional da OMS, para o perodo de 2009-2012 (WHO, 2009), est estruturado em catorze prioridades que esto distribudas nos cinco objetivos do Plano de Ao Global para Sade dos Trabalhadores. A prioridade 1.1 deste plano de trabalho, referente ao objeto 1, diz respeito elaborao/ atualizao de perfis nacionais sobre a sade dos trabalhadores e disponibilizao de evidncias para o desenvolvimento, a implementao e a avaliao de planos de ao nacionais sobre a sade dos trabalhadores. Os resultados esperados da referida prioridade
138
so a anlise comparativa das estratgias nacionais e dos planos de ao, os perfis nacionais e os relatrios das lies aprendidas. Em 2009, na 8a reunio dos centros colaboradores da OMS em sade ocupacional, realizada em Genebra, Sua, no mbito da prioridade 1.1 do Plano de Trabalho da Rede desses centros colaboradores foi proposta a definio de um formato padronizado da OMS e da OIT para a elaborao de perfis nacionais com base nos perfis da Finlndia, bem como a criao de um repositrio global de polticas nacionais de sade do trabalhador.
2.3 Insero do conceito de perfil nacional da SST nos instrumentos da OIT
Em junho de 2003, a Conferncia Internacional do Trabalho, em sua 91a Sesso, sediou a discusso geral sobre uma abordagem integrada das Convenes e Recomendaes da OIT relacionadas com a rea de SST. As concluses dessa discusso (ILO, 2004a) consolidaram uma estratgia global sobre segurana e sade apoiada em dois pilares fundamentais, quais sejam: i) a construo e manuteno de uma cultura preventiva nacional; e ii) a introduo de uma abordagem de sistemas para gesto da SST, tanto no nvel da empresa como tambm do sistema nacional. Como parte dessa estratgia global, adotou-se um plano de ao visando, entre outros, a promoo dos instrumentos da OIT, incluindo um novo instrumento estabelecendo uma estrutura para a promoo da SST, o qual deveria ser desenvolvido sob uma base prioritria. De fato, o Corpo Executivo (Governing Body) da OIT decidiu em novembro de 2003, em sua 288a Sesso, colocar esse assunto na agenda da 93a Sesso da Conferncia Internacional do Trabalho, que seria ento realizada em junho de 2005. Foram preparados dois relatrios para servir como base da primeira discusso. O relatrio preliminar, denominado Promotional framework for occupational safety and health. Report IV(1) (ILO, 2004b), foi acompanhado de um questionrio, por meio do qual os pases membros puderam opinar sobre o assunto. O resultado alcanado com esses questionrios foi compilado num segundo relatrio, Promotional framework for occupational safety and health. Report IV(2) (ILO, 2005), que tambm indicava os pontos principais que a Conferncia poderia considerar. No relatrio preliminar, Report IV(1), indicou-se como um elemento-chave na introduo de uma abordagem de sistemas para gesto da SST em nvel nacional a formulao e o desenvolvimento de programas nacionais da SST. Esses programas deveriam ser estratgicos e desenvolvidos durante um perodo determinado por exemplo, cinco anos , focando prioridades nacionais especficas, com base na anlise da situao do pas, preferencialmente resumida na forma de um perfil nacional da SST.
139
Em junho de 2006, a OIT, durante a 95a Sesso da Conferncia Internacional do Trabalho, adotou a Conveno 187 Estrutura de Promoo da Segurana e Sade no Trabalho (ILO, 2006a). Esta Conveno estabelece que o Estadomembro, ao ratific-la, deve promover a melhoria contnua da SST por meio do desenvolvimento de uma poltica nacional, do sistema nacional e de programa(s) nacional(is), em consulta maioria das organizaes representativas dos empregadores e trabalhadores (inciso I, Artigo 2o). Segundo a Conveno, o programa nacional deve ser formulado e revisado com base em uma anlise da situao nacional da SST, incluindo a anlise do sistema nacional para a SST (Artigo 5o, inciso II, alnea c). A figura 2 apresenta os principais elementos da Conveno 187 e a ligao entre eles.
FIGURA 2 Principais elementos da Conveno 187 adotada pela OIT em 2006 e a ligao entre eles
Elaborao do autor.
O termo perfil nacional da SST no referido na Conveno 187, empregado o termo anlise da situao a respeito da SST, conforme item c do Artigo 5o. O termo perfil nacional referido e detalhado no item IV da Recomendao 197 adotada pela OIT (ILO, 2006b).
140
3 ELEMENTOS DO PERFIL NACIONAL DA SST
Em 2001, com a publicao do guia para elaborao de perfis nacionais de sade e trabalho pelo Instituto Finlands de Sade Ocupacional (RANTANEN et al., 2001), seguiu-se um modelo conceitual de SST considerando trs tipos de indicadores: i) indicadores de pr-requisitos da SST, envolvendo aspectos da legislao, infraestruturas e recursos humanos; ii) indicadores de condies de trabalho, abrangendo fatores fsicos, qumicos, biolgicos, ergonmicos, psicolgicos e sociais do trabalho; e iii) indicadores de resultados da SST, incluindo taxas de acidentes de trabalho e doenas do trabalho, sintomas psicolgicos e capacidade para o trabalho percebida pelo trabalhador. Obadia (2002) publicou um working paper propondo uma metodologia para a preparao de um perfil nacional da SST, apresentando a descrio dos elementos para a composio de um inventrio das ferramentas e dos recursos disponveis em um pas para implementar e gerenciar a SST, fornecendo os dados necessrios para o estabelecimento das prioridades nacionais e das aes de melhoria contnua da SST. A Recomendao 197 adotada pela OIT (ILO, 2006b) relaciona doze elementos que os perfis nacionais sobre segurana e sade deveriam contemplar e menciona outros dez elementos para serem includos, quando apropriado. Em 2006, o Ministrio Finlands dos Assuntos Sociais e da Sade publicou o perfil nacional da segurana e sade no trabalho daquele pas (MSAH, 2006), em formatos resumido e detalhado, o qual foi preparado a pedido da OIT. A estrutura dos documentos seguiu, tanto quanto possvel, a Recomendao 197 adotada pela OIT e tem servido de referncia para vrios pases (LEHTINEN, 2008). Em 2008, o Escritrio Sub-Regional de Moscou da OIT publicou um guia para compilao do perfil nacional da segurana e sade no trabalho (ILO, 2008). Esta publicao descreve os preparativos para sua elaborao e detalha os elementos estruturais que devem ser contemplados, incluindo dados descritivos e estatsticos sobre os aspectos relevantes para a gesto da SST em qualquer nvel da autoridade governamental e administrao local, bem como em nvel de organizao. A seguir relacionam-se os principais elementos identificados na elaborao dos perfis nacionais da SST, que foram compilados com base no guia para elaborao de perfis nacionais de sade e trabalho do Instituto Finlands de Sade Ocupacional (RANTANEN et al., 2001), na Recomendao 197 (ILO, 2006b), no perfil finlands da SST (MSAH, 2006) e na publicao do Escritrio Subregional de Moscou (ILO, 2008). Base legal da SST, incluindo a descrio dos tpicos relacionados com a Constituio Federal, leis principais, regulamentos, convenes coletivas e quaisquer outros instrumentos pertinentes.
141
Base tcnica da SST, incluindo a descrio das normas tcnicas voluntrias, regras e diretrizes para sistemas de gesto em SST, adoo de cdigos de prtica, regulamentos tcnicos de procedimento e outros instrumentos afins. Mecanismos de polticas nacionais em SST, incluindo a descrio dos mecanismos de planejamento e reviso das polticas pblicas, planos e programas nacionais, estratgias de interveno, mecanismos de cumprimento da lei e modelos econmicos para as atividades dos empregadores, caso existentes. Mecanismos de coordenao e de parceria social na esfera da SST, tanto em nvel internacional, nacional, regional e local, incluindo ncleos interministeriais, comisses tripartites, comits de SST, bem como mecanismos de controle pblico e mecanismos de cooperao das organizaes dos empregadores e trabalhadores. Organizao do sistema de SST: meios e rgos, incluindo a descrio das autoridades governamentais competentes, sistema de vigilncia, sistema de inspeo, previdncia social e seguro de acidentes, centros de controle de intoxicao, instituies de pesquisa e desenvolvimento, bem como instituies de educao e difuso de informaes em SST, instituies e associaes especializadas, servios especializados e fora de trabalho ativa responsvel pela SST. Estatsticas e indicadores sobre acidentes e doenas de trabalho, incluindo tambm a descrio dos fundamentos para qualificar casos de leses e doenas, dos mecanismos de coleta e anlise de dados, da avaliao da escala de incompletude dos dados, de forma a permitir a compreenso dos princpios em que os dados so coletados e como eles deveriam ser interpretados. Atividades regulares e trabalhos em curso na rea de SST, citando exemplos tais como os programas nacionais governamentais e no governamentais, campanhas de sensibilizao, certificaes da conformidade com modelos de gesto, programas corporativos, acordos de cooperao tcnica, aes dos centros colaboradores da OMS em sade ocupacional, atividades do escritrio nacional da OIT. Aspectos econmicos e sociais referentes SST, incluindo a estimativa de custos dos acidentes e doenas do trabalho, dados de oramentos e indicadores sociais da sade, alm de estatsticas e indicadores gerais de interesse, tais como dados demogrficos, nveis de instruo, dados dos setores da atividade econmica e indicadores econmicos do pas.
142
Enquete com os atores da SST envolvendo autoridades e especialistas do governo, as representaes dos empregadores e dos trabalhadores, as organizaes e associaes de profissionais da SST, para levantamento de opinies sobre temas mais importantes, de problemas mais urgentes, de pontos fortes e de deficincias do sistema nacional, de aspectos econmicos da SST, sobre a colaborao tripartite e os desafios para a SST. Anlise da situao indicando os principais aspectos dos elementos do perfil, bem como os pontos fortes, as deficincias, as oportunidades e as ameaas, podendo incluir consideraes sobre a metodologia e os dados levantados, alm de outros aspectos relevantes para a melhoria do sistema nacional da SST. Concluses gerais resumindo a situao geral da SST no pas e, conforme a necessidade, comparando-a com a situao de outros pases de interesse, nos aspectos que podem gerar aprendizado para o planejamento e o desenvolvimento do sistema nacional da SST. As enquetes contidas no perfil podem atingir atores distintos. A Organizao Iberoamericana de Segurana e Sade no Trabalho preconiza a realizao de enquetes sobre a sade e as condies do local de trabalho com os empregadores e trabalhadores, como forma de descrever, analisar e monitorar as condies de trabalho nos pases, bem como complementar as estatsticas sobre acidentes e doenas do trabalho (OISS, 2009). De forma semelhante, Rantanen et al. (2001) preconizam a realizao de enquetes junto aos trabalhadores seguindo um modelo conceitual que considere os indicadores de condies de trabalho. Em alguns casos, dependendo das necessidades e circunstncias internas do pas, o perfil pode assumir um formato distinto, menos padronizado, como foi o caso do perfil neozelands da SST, elaborado pelo Comit Consultivo Nacional da Sade e Segurana no Trabalho para o ministro do Trabalho daquele pas (PEARCE et al., 2007), que delineia alguns dos princpios bsicos subjacentes abordagem da Nova Zelndia para a preveno de doenas e acidentes no local de trabalho e resume o sistema nacional de SST. Esse documento tambm descreve resumidamente os perfis nacionais da SST de cinco pases de interesse, apontando nas concluses as lies aprendidas, as oportunidades de melhoria do sistema nacional e dos programas nacionais da SST, e a necessidade do fortalecimento de recursos para sustentar a viso estratgica de longo prazo. Ao final, tece vrias recomendaes para assegurar o alcance dos objetivos de longo prazo da viso estratgica e tratar os assuntos levantados.
143
4 INICIATIVAS INTERNACIONAIS PARA COMPOSIO DE UM MINIPERFIL BRASILEIRO EM SST
Em 2006, a OIT publicou um relatrio sobre perfis dos pases sobre segurana e sade no trabalho (ILO, 2006c) visando apresentar, de forma concisa, o status da SST de vrios pases, utilizando dezesseis indicadores. Destinava-se a ser uma base de referncia para um pas acompanhar o seu prprio progresso e tambm compar-lo com outros pases. A partir dessa publicao, a OIT pretendia expandir gradualmente a cobertura das informaes, aumentando o nmero de pases e de indicadores. Acreditava-se que estes indicadores, considerados no conjunto, proporcionariam um incremento no acompanhamento da situao de SST, pois permitiriam um melhor planejamento e a implementao de programas nacionais contendo metas mensurveis e prazos definidos. Essa publicao reuniu dados e informaes bsicas de 52 pases, inclusive do Brasil, sobre o qual constavam a populao economicamente ativa, a relao das Convenes da OIT ratificadas, a cobertura do sistema de compensao dos trabalhadores, a estimativa da OIT sobre a quantidade de acidentes fatais, a mortalidade relacionada ao trabalho, as mortes causadas por substncias perigosas, as estimativas da OIT sobre os acidentes com mais de trs dias de afastamento, os centros de informao sobre SST e as campanhas de sensibilizao. Em 2007, a OIT publicou um Perfil diagnstico em segurana e sade no trabalho dos pases da regio andina (OIT, 2007a), incluindo a Bolvia, o Equador, a Colmbia, o Peru e a Venezuela, e tambm um Perfil diagnstico em segurana e sade no trabalho do Cone Sul, que incluiu a Argentina, o Brasil, o Chile, o Paraguai e o Uruguai (OIT, 2007b). No perfil diagnstico em segurana e sade no trabalho do Cone Sul, as informaes e os dados relativos ao Brasil procuraram retratar resumidamente alguns aspectos da base legal, da competncia da Unio e dos ministrios diretamente envolvidos, da proposta de poltica nacional de SST, da inspeo do trabalho e dos sistemas de cobertura dos acidentes e doenas do trabalho, bem como apresentar uma comparao de dados estatsticos sobre acidentes do trabalho entre o Brasil e a Argentina, um breve informe sobre a participao da Fundacentro na formao de recursos humanos em SST e um panorama de dados socioeconmicos. Entretanto, tais trabalhos no devem ser confundidos com os perfis nacionais oficiais dos pases, os quais so frutos de uma construo interna e da aprovao pelos principais atores governamentais e sociais envolvidos com a SST. Segundo Valentina Forastieri, supervisora tcnica da elaborao dos perfis diagnsticos,
144
tais trabalhos se constituram num primeiro passo para desenhar uma estratgia para a implementao de um Programa Nacional de Trabalho Seguro em cada um dos pases da regio. Tambm serviram como insumos para a elaborao do componente sobre condies de trabalho, segurana e sade ocupacional da Agenda Hemisfrica da OIT 2006-2010.
O perfil nacional da SST, por oferecer um quadro abrangente da infraestrutura e dos recursos disponveis na esfera da SST, bem como da situao dos acidentes e doenas do trabalho, atende ao interesse de mltiplos usurios, pois todas as partes interessadas necessitam de informaes consolidadas e atualizadas de fontes confiveis. Ao longo das ltimas duas dcadas, dezenas de pases industrializados e em desenvolvimento tiveram seus perfis nacionais da SST publicados em formato conciso ou detalhado, cuja utilizao susceptvel de se tornar cada vez mais prevalente. A definio de descritores e indicadores que sejam adequados, suficientes e viveis para a elaborao do perfil nacional da SST uma tarefa que exige a observao de diferentes aspectos, na medida em que est atrelada capacidade e aos recursos dos sistemas de informao do pas. Do ponto de vista prtico, no incio da elaborao do perfil nacional, deveria ser considerado um nmero limite de elementos-chave, os quais poderiam ser complementados com parmetros mais complexos, de acordo com as necessidades e possibilidades do pas. A disponibilidade de dados e informaes o grande desafio na elaborao do perfil nacional. Mesmo considerando somente os dados estatsticos de acidentes e doenas, observa-se que a maioria dos pases dispe de sistemas de informao com lacunas substanciais, e vrios setores ou agrupamentos tais como pequenas empresas, servidores pblicos, militares, trabalhadores autnomos e do setor informal ficam descobertos. Devido natureza e abrangncia das informaes contempladas no perfil, desejvel que seja preparado com a participao dos principais rgos responsveis e organismos relevantes envolvidos em diferentes aspectos da SST, notadamente com o envolvimento das organizaes de empregadores e trabalhadores. A abrangncia e a profundidade das informaes do perfil esto vinculadas ao nvel de adeso e de esforo para levar adiante os trabalhos de levantamentos e de pesquisa, visto que boa parte das informaes no est pronta disposio. Assim, o interesse, a disponibilidade e o apoio dos atores governamentais e sociais para a construo do perfil so fatores determinantes da sua qualidade e representatividade. A princpio, o perfil seria de interesse comum, pois todos necessitam de informaes de fontes confiveis para orientar o planejamento, as tomadas de decises etc. Um desafio especial seria em decorrncia da rpida mudana da
145
vida no trabalho gerando a necessidade do perfil ser atualizado continuamente e com dinamismo, demandando infraestrutura e recursos adequados. A comparao internacional de indicadores da SST requer a disponibilizao de dados suportados pelos sistemas de informao dos pases interessados nessa construo. Num estudo desenvolvido pelo Instituto Finlands de Sade Ocupacional (RANTANEN et al, 2002), reunindo informaes sobre indicadores e dados de perfis de 22 pases europeus, apontaram-se muitos problemas no que se refere disponibilidade dos indicadores na forma requerida. A comparao de indicadores entre os pases foi deficiente, em razo da heterogeneidade cultural, legislativa, administrativa, socioeconmica e conceitual e de outros fatores. Verifica-se que a comparao de indicadores da SST entre diferentes regies de um mesmo pas geralmente muito melhor do que a comparao entre pases, pois facilita a identificao de prioridades, o acompanhamento de variaes temporais, a indicao de tendncias, o monitoramento e avaliao de programas e planos de ao. A melhoria do sistema nacional da SST passa pela integrao efetiva da pesquisa e sistemas de informao, com o desenvolvimento de polticas pblicas, planos e programas. Neste aspecto indica-se que o prprio processo de construo do perfil nacional da SST pode dar incio a uma nova cooperao, a interaes mais efetivas, a uma melhor compreenso dos problemas potenciais e anlise crtica das atividades em curso, bem como vir a ser o embrio de diversas iniciativas voltadas para a promoo da SST. Qualquer que seja o ciclo de poltica predominante na rea de SST, o perfil nacional se caracteriza como uma ferramenta complementar til em cada uma das fases, especialmente para auxiliar o diagnstico na fase de formulao de polticas, subsidiar a retroalimentao/ monitoramento do ciclo de poltica e indicar a necessidade de interveno/mobilizao das partes interessadas. No Brasil, com a instituio da Comisso Tripartite de Sade e Segurana no Trabalho, por meio da Portaria Interministerial no 152, de 13 de maio de 2008, que tem por objetivo avaliar e propor medidas para a implementao no pas da Conveno no 187 adotada pela OIT, o perfil nacional da SST auxiliaria a reviso e a ampliao da proposta da poltica nacional de SST, a proposio de aperfeioamento do sistema nacional de SST e a elaborao/reviso de planos, estratgias e aes. H que se considerar que os sistemas eficazes se caracterizam por apresentarem um empenho contnuo na integrao e no direcionamento dos recursos para uma viso estratgica de longo prazo. Hoje inexiste no Brasil um processo institucionalizado na rea de SST de conquista de objetivos de longo prazo, pois o Plano
146
Plurianual (PPA) da administrao pblica federal possui um horizonte mximo de quatro anos. Assim, o perfil nacional da SST tambm poderia servir de base para uma anlise da conjuntura atual e, posteriormente, para anlises retrospectiva e prospectiva, com vistas construo de cenrios futuros na rea da SST. Nesse contexto, a anlise retrospectiva permitiria a gerao de conhecimento da dinmica entre os atores e suas aes que, no passado, construram a realidade presente. A construo de cenrios na anlise prospectiva permitiria uma anteviso da realidade futura, que, agregada ao conhecimento da dinmica dos fatos passados que conformaram a conjuntura atual, pode possibilitar a definio de aes estratgicas para o alcance de objetivos de longo prazo, em marcos de tempo predeterminados, partindo do princpio de que o futuro no um destino manifesto, mas construdo pela soma das aes e omisses do presente.1
REFERNCIAS
ASIAN AND PACIFIC REGIONAL CENTRE FOR LABOUR ADMINISTRATION (ARPLA). Profile on occupational safety and health in the peoples Republic of China. Edited by H. Ono and K. Enomoto. Bangkok: ILO, 1992. INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION (ILO). Outline for compiling national profile of occupational safety and health. Russia: ILO, 2008. ______. C187 Promotional Framework for Occupational Safety and Health Convention. Geneva: ILO, 2006a. ______. R197 Promotional Framework for Occupational Safety and Health Recommendation. Geneva: ILO, 2006b. ______. Occupational safety and health country profiles. Geneva: ILO, 2006c. ______. Promotional framework for occupational safety and health. Report IV(2). Geneva: ILO, 2005. ______. Global strategy on occupational safety and health: conclusions adopted by the International Labour Conference at its 91st Session, 2003. Geneva: ILO, 2004a. ______. Promotional framework for occupational safety and health. Report IV(1). Geneva: ILO, 2004b. INTERNATIONAL TRAINING CENTRE OF THE INTERNATIONAL LABOUR OFFICE (ITCILO). National programmes: the international experience. Power point presentation of the course A900259 Occupational safety and health systems and programmes. Turin (Italy), from 4 to 15 October 2004.
1. A frase em destaque foi extrada do Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022 (NAE, 2004, p. 24).
147
LEHTINEN, S. Safety and health profile of Finland. Barents Newsletter on Occupational Health and Safety, v. 11, n. 1, p. 31-33, 2008. ______. Summary report of the sixth network meeting of the WHO Collaborating Centres in occupational health. Iguassu Fall, Brazil, 2003. Disponvel em: <http:// www.who.int/occupational_health/network/en/oeh6meetrep.pdf>. Acesso em: 15 jul. 2009. MINISTRY OF SOCIAL AFFAIRS AND HEALTH (MSAH). National Occupational Safety and Health Profile of Finland. Helsinki, 2006. NCLEO DE ASSUNTOS ESTRATGICOS DA PRESIDNCIA DA REPBLICA (NAE). Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022. Cadernos NAE, Braslia, n. 1, 2004. OBADIA, I. Preparing a national profile on occupational safety and health: methodology proposal. 12 Jul. 2002. (Working Paper). ORGANIZACIN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT). Perfil diagnstico en seguridad y salud en el trabajo de los pases de la subregin andina: Bolivia, Ecuador, Colombia, Per y la Repblica Bolivariana de Venezuela. 2007a. Disponvel em: <http://portal.oit.or.cr/index.php? option=com_staticxt&staticfile=Trabajo%20Seguro/region%20andina.pdf>. Acesso em: 19 maio 2009. ______. Perfil diagnstico en seguridad y salud en el trabajo del Cono Sur: Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. 2007b. Disponvel em: http://portal.oit. or.cr/index.php?option=com_staticxt&staticfile=Trabajo%20Seguro/conosur. pdf >. Acesso em: 19 maio 2009. ORGANIZAO IBEROAMERICANA DE SEGURANA E SADE NO TRABALHO (OISS). Estrategia iberoamericana de seguridad y salud en el trabajo 2010-2013. Madrid, 2009. PEARCE, N. et al. Nationalprofile of occupational health and safety in New Zealand: report to the Minister of Labour. Wellington: NOHSAC, 2007. RANTANEN, J. OHS profiles: an instrument for policy, practice and collective learning. Barents Newsletter on Occupational Health and Safety, v. 11, n. 1, p. 3-6, 2008. RANTANEN, J. et al. Work and health country profiles of twenty-two european countries. People and Work Research Reports 52. Helsinki: Finnish Institute of Occupational Health, 2002. WORLD HEALTH ORGANIZATION (WHO). Global strategy on occupational health for all: the way to health at work. Geneva, 1995. Disponvel em: <http:// www.who.int/occupational_health/en/oehstrategy.pdf>. Acesso em: 5 ago. 2009.
148
______. National and local profiles and indicators. Geneva, [S.d.] Disponvel em: <http://www.who.int/occupational_health/topics/natprofiles/en/>. Acesso em: 19 nov. 2010. ______. Occupational health indicators and country profiles in the Baltic Sea countries: Follow-up meeting. Summary Report. Vilnius, Lithuania, 1997. Disponvel em: <http://www.balticseaosh.net/documents.php>. Acesso em: 15 jul. 2009. ______. Report of the fifth network meeting of the WHO Collaborating Centres in occupational health. Chiangmai, Thailand, 2001. Disponvel em: <http://www. who.int/occupational_health/network/cc5meeting/en/index.html>. Acesso em: 15 jul. 2009. ______. Report of the Meeting to Develop the 2006-2010 Work Plan of the Global Network of the WHO Collaborating Centers in Occupational Health. Johannesburg, South Africa, 2005. Disponvel em: <http://www.who.int/occupational_health/ network/oehCCsreport05.pdf>. Acesso em: 15 jul. 2009. ______. Strengthening of Occupational Health in the Baltic Sea Countries: Followup Meeting. Summary Report. Riga, Latvia, 1996. Disponvel em: <http://www. balticseaosh.net/documents.php>. acesso em: 15 jul. 2009. ______. Workers health: global plan of action. Geneva, 2007. Disponvel em: <http://www.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA60/A60 _R26-en.pdf>. Acesso em: 10 ago. 2009. ______. WHO global workplan of the collaborating centres in occupational health: table of priorities for 2009-2012. 2009. Geneva, 2009. Disponvel em: <http:// www.who.int/occupational_health/network/oeh_Summary_of_Work_Plan_Priorities_May_2009.pdf >. Acesso em: 10 ago. 2009. WILBURN, S; LETHINEN, S. Seventh Network Meeting of the WHO Collaborating Centres in Occupational Health. Summary Report. Stresa, Italy, 2006. Disponvel em: <http://www.who.int/occupational_health/network/stresareportmarch2007.pdf>. Acesso em: 17 jul. 2009.
149
Parte II
AS FONTES DE INFORMAO PARA A SEGURANA E SADE NO TRABALHO NO BRASIL
CAPTULO 6
SISTEMAS DE INFORMAO DO MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO RELEVANTES PARA A REA DE SADE E SEGURANA NO TRABALHO RAIS, CAGED, SFIT
Maria Emilia Piccinini Veras Maria das Graas Parente Pinto Adolfo Roberto Moreira Santos
1 APRESENTAO
Uma das grandes preocupaes de todo governo possuir instrumentos confiveis que permitam conhecer o passado, descrever o presente e fazer prognsticos sobre seu futuro, para que possa gerar polticas pblicas com a finalidade de alcanar a meta definida, que atenda s suas aspiraes. Neste contexto imprescindvel contar com um sistema estatstico confivel, capaz de possibilitar a elaborao de diagnsticos, de desenhar polticas pblicas mais eficientes e de monitor-las com o intuito de implantar as correes que se fizerem pertinentes. Em geral, os registros administrativos, na sua concepo bsica, so criados com o objetivo de fiscalizar algum programa ou poltica de governo, no sendo a produo de estatsticas a sua finalidade principal. Entretanto, o conjunto riqussimo de informaes existentes nestes registros administrativos sobre o indivduo (gnero, idade, escolaridade, etnia etc.) torna-os fortes candidatos a serem utilizados na elaborao de estatsticas; e isso ocorre, na maioria das vezes, no curso da funo administrativa. A construo de bases de dados com rigor tcnico e confivel uma tarefa complexa. O Brasil encontra-se entre os poucos pases que as possuem, e a qualidade das bases de dados do pas, sua consistncia tcnica, a transparncia na sua elaborao e as modernas formas de divulgao situam-no entre as naes mais avanadas do mundo. Tal resultado pode ser atribudo interao entre diversos segmentos da sociedade (Estado, empresas, acadmicos, usurios das bases de dados etc.), que, cumprindo cada um o seu papel no transcurso de muitos anos, acabam contribuindo para consolidar um sistema estatstico que espelhe com fidedignidade a realidade do pas, sistema este crucial para administrar os desafios das sociedades modernas.
Os Registros Administrativos Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) e o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) so de responsabilidade do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), e cabem Coordenao Geral de Estatsticas do Trabalho (CGET) o gerenciamento, a superviso, o controle, o acompanhamento e a disseminao dos mesmos. A Rais foi criada com fins fiscalizadores e estatsticos, enquanto o CAGED foi concebido como instrumento de fiscalizao. Com o tempo, em razo da carncia de estatsticas sobre o mercado de trabalho formal em nvel mais desagregado e de abrangncia nacional, tanto a Rais quanto o CAGED passaram a ser utilizados com fins estatsticos, sendo assumidos, atualmente, como pilares essenciais no sistema estatstico do Pas. Assim como a Rais e o CAGED, o sistema de informaes denominado Sistema Federal de Inspeo do Trabalho (SFIT) surgiu em funo de uma demanda interna do MTE, especificamente do seu setor de fiscalizao, decorrente da necessidade de serem criados mecanismos objetivos para se aferir a produtividade da inspeo trabalhista, tanto nas diversas unidades de fiscalizao quanto individualmente, no nvel de cada auditor fiscal. A sua natureza um pouco diferente dos outros registros administrativos citados, j que os dados que o alimentam no se originam de empresas, instituies e pessoas que contratam, ou possam vir a contratar, trabalhadores, mas predominantemente dos prprios servidores do MTE que participam dos processos de fiscalizao. A seguir sero analisados cada um destes registros e sistemas de informao e seu uso potencial para a rea de sade e segurana no trabalho.
2 RELAO ANUAL DE INFORMAES SOCIAIS (RAIS)
A Rais foi instituda em dezembro de 1975, pelo Decreto no 76.900/75, para monitorar a entrada da mo de obra estrangeira no Brasil, subsidiar o controle dos registros relativos ao FGTS e arrecadao e concesso de benefcios pelo Ministrio da Previdncia Social, bem como para servir de base de clculo do PIS/ PASEP. Aps o ano de 1990, em observncia ao dispositivo constitucional (Artigo 239 da CF/88 e Lei no 7.998/90), os dados da Rais passaram a ser utilizados para viabilizar o pagamento do 14o salrio aos trabalhadores com direito a concesso do pagamento do abono salarial aqueles com renda mdia de at dois salrios mnimos , sendo a nica fonte do governo destinada a esta finalidade. Ademais, uma ferramenta fundamental para municiar as polticas de formao de mo de obra, compor o Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS), gerar estatsticas sobre o mercado de trabalho formal brasileiro, subsidiar as diversas fontes de gerao de estatsticas sobre o mercado de trabalho (IBGE, PED/Seade/ Dieese, FIESP e outras), apoiar o debate na elaborao de polticas pblicas
154
Sistemas de Informao do Ministrio do Trabalho e Emprego Relevantes para a rea de Sade ...
de combate s desigualdades de emprego e renda, bem como para a tomada de decises dos mais diversos segmentos da sociedade (empresas, acadmicos, sindicatos etc.). Dessa forma, a Rais um instrumento extremamente apto para diagnosticar desafios do mercado de trabalho, desenhar programas, monitorlos, sendo utilizado como indicador de eficcia dos resultados obtidos de alguns programas ou polticas de governo. A Rais de abrangncia nacional, com periodicidade anual, obrigatria para todos os estabelecimentos, inclusive aqueles sem ocorrncia de vnculos empregatcios no exerccio neste caso, denominada Rais Negativa. A captao da Rais realizada, normalmente, nos meses de janeiro a maro de cada ano, e suas informaes referem-se ao exerccio do ano anterior. O tempo despendido para a disponibilizao dos dados tem se reduzido substancialmente, passando de uma defasagem de quase dois anos para aproximadamente oito meses, em razo, principalmente, dos avanos tecnolgicos. Em agosto de 2010 foi divulgada a Rais 2009. As informaes da Rais podem ser desagregadas em dois conjuntos. O primeiro contm dados dos estabelecimentos. Razo Social; Nome Fantasia; Natureza Jurdica; CNPJ/CEI; Classe CNAE; Porte do estabelecimento; Endereo: bairro, cidade, UF, CEP, telefone e endereo eletrnico; O segundo conjunto contm informaes sobre o trabalhador. PIS/PASEP; Nome completo; CPF; CTPE nmero, srie e UF; Gnero; Escolaridade; Data de nascimento; Remunerao mdia;,
155
13o salrio; Ocupao; Tipos de vnculo (celetista, estatutrio, temporrio ou avulso); Tipos de afastamento: Acidente de trabalho tpico; Acidente de trabalho de trajeto; Doena relacionada ao trabalho; Doena no relacionada ao trabalho; Licena-maternidade; Servio militar obrigatrio; Licena sem vencimento/sem remunerao. Tipos de admisso e desligamento; Tempo de servio; Nacionalidade; Raa/cor; Portador de necessidades especiais por tipo; Aprendiz; Horas contratuais; CEP do local de trabalho; e Local do trabalho. O tratamento aplicado aos dados dos estabelecimentos e vnculos empregatcios permite que as informaes divulgadas, a partir da Rais, tenham desagregao geogrfica at em nvel de municpio, de atividades econmicas em nvel de subatividades at 1994, em nvel de classes de 1995 em diante e de subclasse a partir de 2006, como tambm de ocupaes. Tais informaes so disponibilizadas segundo o estoque (nmero de empregos), e a movimentao de mo de obra empregada (admisses e desligamentos), por gnero, por faixa etria, por grau de instruo, por rendimento mdio e por faixas de rendimentos em salrios mnimos. O Ministrio do Trabalho e Emprego recomenda a utilizao do estoque em 31 de dezembro de cada ano para o clculo de gerao de emprego, por entender que o saldo oriundo das movimentaes entre as admisses e os
156
desligamentos superestima a gerao de postos de trabalho no perodo, em virtude do maior nmero de omisses nos desligamentos em relao s admisses. Em decorrncia da ampliao do nmero de declaraes em meio eletrnico, desde os anos 1990, os dados da Rais vm demonstrando importantes avanos quantitativos e qualitativos. A partir do ano 2000, com base na Portaria no 945, de 14 de dezembro 2000, a recepo da Rais passou a ser somente por meios eletrnicos, exclusivamente via internet, o que possibilitou uma maior confiabilidade dos dados em razo da implantao de um conjunto de crticas, tanto no ato da recepo quanto no processamento, o que s foi possvel devido ao avano tecnolgico. Mais recentemente, foi implantada no sistema de recepo da Rais a opo de declarao utilizando a certificao digital, com o objetivo de garantir a autenticidade, a integridade, a segurana e a confiabilidade das informaes prestadas. Nesse perodo, a cobertura da Rais aproximou-se de 97% do setor organizado da economia, consolidando-a como censo do mercado de trabalho formal, enquanto na dcada de 1990 esse percentual oscilou em torno de 90%. Em 2009, o universo de estabelecimentos era de aproximadamente 7,4 milhes (3,2 milhes com vnculos empregatcios e 4,2 milhes sem vnculos); os vnculos empregatcios ativos em 31 de dezembro somavam cerca de 41,2 milhes.
2.1 Conceituao
A Rais contm informaes sobre vnculos empregatcios celetistas e estatutrios, como tambm de trabalhadores regidos por contratos temporrios, por prazo determinado e dos empregados avulsos (estivadores, conferentes de carga e descarga, vigias porturios etc.), quando contratados por sindicatos. Entendese por vnculos empregatcios as relaes de emprego estabelecidas sempre que ocorre trabalho remunerado. O conceito de vnculo empregatcio difere do nmero de pessoas empregadas, uma vez que o indivduo pode possuir, na data de referncia, mais de um emprego. Os conceitos de admisso e desligamento utilizados na Rais referem-se s alteraes de empregos ocorridos no estabelecimento, incluindo as transferncias de empregados, de um estabelecimento para outro, da mesma empresa. Por admisso entende-se toda entrada de trabalhador no estabelecimento, no ano, qualquer que seja a sua origem e, por desligamento, toda sada de pessoa cuja relao de emprego, com o estabelecimento, cessou durante o ano por qualquer motivo (aposentadoria, morte, demisso, seja por iniciativa do empregador ou do empregado). As transferncias de entrada e sada esto includas, respectivamente, nas admisses e nos desligamentos. A declarao da Rais prestada em nvel de estabelecimento, considerandose como tal as unidades de cada empresa separadas espacialmente, ou seja, com
157
endereos distintos. O tamanho do estabelecimento determinado pelo nmero de empregos nele existente em 31 de dezembro do ano-base. Os estabelecimentos do tamanho zero so aqueles que, apesar de no possurem empregados em 31 de dezembro, tiveram pelo menos um empregado ao longo do ano. O Ministrio do Trabalho e Emprego utiliza a Classificao Nacional de Atividade Econmica (CNAE) 2.0, objetivando acatar as recomendaes da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) no que tange comparabilidade internacional. Com o intuito de preservar a srie histrica, o MTE divulga as sries estatsticas segundo a CNAE 1.0, no nvel de diviso e seo, tendo por base uma tabela de converso da CNAE 2.0 para 1.0, recomendando a leitura das Notas Tcnicas divulgadas no site do MTE, consulta equipe tcnica, quando se fizer necessrio, como tambm cautela na interpretao de algumas variaes expressivas que podem ser atribudas, em grande parte, mudana da classificao da atividade econmica, a atraso no envio e/ou a omisses de declaraes. Com o mesmo objetivo, so compatibilizadas as informaes da CNAE 2.0 com o cdigo do IBGE de 1980, atualmente divulgado pelo MTE, sugerindo o uso mais desagregado em nvel de 26 subsetores da economia. No que se refere s ocupaes dos trabalhadores, a Rais adota a Classificao Brasileira de Ocupaes (CBO) 2002, com suas respectivas atualizaes e converses para CBO 94, de modo a manter a srie histrica. A CBO 2002 contm as ocupaes do mercado de trabalho brasileiro, organizadas e descritas por famlias, que abrangem um conjunto de ocupaes similares. Sua atualizao e modernizao se devem s profundas mudanas ocorridas no cenrio cultural, econmico e social do pas, nos ltimos anos, que implicaram alteraes estruturais no mercado de trabalho. Feita a captao da remunerao do trabalhador na Rais, calculada a remunerao mdia mensal, definida como a mdia aritmtica das remuneraes individuais no ms de referncia, convertidas em salrios mnimos (SM), no perodo vigente do ano-base. Integram esta remunerao os salrios, os ordenados, os vencimentos, os honorrios, as vantagens adicionais, as gratificaes etc. Est excluda a remunerao do 13o salrio. Com base na remunerao mdia dos trabalhadores em 31 de dezembro e no nmero de empregos existentes nesse ms, calculada a massa salarial, que o produto destes dois indicadores. As informaes so fornecidas em salrios mnimos vigentes na poca ou em valor nominal (moeda corrente da poca) a partir do ano-base 1999. Este indicador refere-se posio do ms de dezembro. Caso se deseje uma estimativa anual, deve-se multiplicar o resultado de dezembro por 12, ou por 13, quando se incorporar o 13o salrio. Com o objetivo de atender a algumas solicitaes para estudos sobre o impacto do 13o salrio, a partir do ano de 2007 estas informaes passaram a ser disponibilizadas
158
inclusive com a discriminao do pagamento por parcelas. Outra informao que passou a integrar o leque de dados disponveis foi a localizao geogrfica do trabalhador quando diferente do local do estabelecimento. O Ministrio do Trabalho e Emprego elabora anualmente o Manual de Orientao da Rais, contemplando as instrues gerais de quais estabelecimentos devem declarar, como prestar a declarao e como preencher as informaes. Cada campo da declarao est contido neste manual, que anualmente passa por uma avaliao e reviso com o intuito de melhor esclarecer os declarantes, alm de incorporar as sugestes e melhorias provenientes dos tcnicos responsveis pelo sistema, dos usurios das informaes estatsticas da Rais, bem como do Grupo Tcnico da Rais este constitudo por representantes de diversos ministrios e rgos produtores de informao, como o IBGE e o Conselho Federal de Contabilidade.
2.2 Metodologia
A gerao das bases de dados da Rais resulta de um processo de anlise das declaraes originais, com vistas a obter ganhos de confiabilidade no manuseio estatstico. A partir das informaes declaradas anualmente, produzido um diagnstico com o objetivo de fornecer resultados que permitam subsidiar o controle de qualidade das bases produzidas. Para cada varivel (geogrfica, setorial, ocupacional, tipo de vnculo e outras), so feitos vrios cruzamentos com a finalidade de identificar as variaes absolutas e relativas mais expressivas, para anlise do comportamento do seu contedo. Sempre preservada a informao original. Entretanto, quando o contedo de algum campo preenchido com valor fora do domnio previsto, traduzido para o valor Ignorado. Quando identificado um valor ignorado para variveis geogrficas e setoriais, tenta-se recuper-lo tendo como parmetro as informaes da Rais do ano-base anterior. Se o estabelecimento no encontrado ou o contedo da varivel geogrfica e setorial permanece ignorado, busca-se recuperar a informao do Cadastro de Estabelecimentos Empregadores do MTE. Alm da recuperao de informaes em nveis geogrfico e setorial, tambm executada a anlise comparativa entre as frequncias dos trs ltimos anos de declarao, para investigao das maiores distores. Desde 2002 realizada a anlise das declaraes da Administrao Pblica (principalmente prefeituras), por se tratar de um setor que merece um acompanhamento mais rigoroso. Esta anlise feita por meio da comparao dos campos municpio, atividade econmica, natureza jurdica e razo social (as inconsistncias mais significativas so listadas para verificao). Ao se identificarem erros de preenchimento, as maiores distores so investigadas e as variveis geogrficas, setoriais e de natureza jurdica podem
159
ser recuperadas por meio de batimentos com as declaraes de anos anteriores. Tambm, a partir desse ano, passou-se a realizar a anlise do impacto do estoque dos principais estabelecimentos em nvel nacional, considerando-se a participao na sua respectiva clula de Unidade da Federao e Subsetor de Atividade Econmica (os estabelecimentos com maior participao em cada clula so listados para averiguao). Com o objetivo de melhorar a qualidade das informaes prestadas, so elaborados e encaminhados comunicados aos estabelecimentos que apresentaram inconsistncia nas suas informaes como, por exemplo, a declarao da cor/raa da totalidade dos vnculos empregatcios como pardos , solicitando a verificao de sua declarao e a retificao, caso seja necessrio. A preocupao com a cobertura do universo de estabelecimentos declarantes da Rais faz com que, a cada ano, se realize um batimento entre os cadastros da Rais com relao Rais do ano anterior, com o cadastro da Receita Federal (CNPJ) e com o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED), para identificar os estabelecimentos omissos do ano. So enviados comunicados a estes estabelecimentos alertando da importncia do envio de sua declarao, para no prejudicar seu trabalhador que tem direito ao abono salarial, como tambm so mantidos contatos telefnicos principalmente com aqueles estabelecimentos da Administrao Pblica as prefeituras em particular, que tradicionalmente tendem a entregar suas declaraes fora do prazo. Os Documentos de Critrios e Notas Tcnicas a respeito da Rais esto disponveis no Programa de Disseminao das Estatsticas do Trabalho (PDET), em Material de Divulgao, no site do MTE.
3 CADASTRO GERAL DE EMPREGADOS E DESEMPREGADOS (CAGED)
O CAGED um registro administrativo do Ministrio do Trabalho e Emprego, criado em dezembro de 1965 por meio da Lei no 4.923, com o objetivo de acompanhar e fiscalizar o processo de admisso e dispensa dos empregados regidos pela CLT, com o intuito de assistir aos desempregados e apoiar medidas contra o desemprego. Segundo dispositivo dessa lei, somente os estabelecimentos sujeitos ao regime celetista e que apresentaram movimentaes de admisso e desligamento dos seus trabalhadores, no ms, so obrigados a prestar declarao ao MTE. Assim, como todo registro administrativo, o objetivo inicial do CAGED foi operacional/fiscalizador. Estava previsto na Lei no 4.923/1965 o auxlio desemprego, que seria concedido aos trabalhadores na hiptese de uma emergncia ou grave situao social que impedisse o seu reemprego imediato, e que seria proveniente do Fundo de Assistncia ao Desempregado. A partir de 1986, com a criao do
160
seguro-desemprego, que teve como base a Lei no 4.923/1965, o CAGED passou a ser utilizado como suporte do pagamento deste benefcio, tornando-se responsvel pela identificao dos trabalhadores reinseridos no mercado de trabalho e pelo consequente bloqueio do pagamento de parcelas indevidas queles que voltaram ao trabalho e, portanto, deveriam ser excludos do programa; portanto, possibilitando aos cofres pblicos uma economia mdia mensal de cerca de R$ 57 milhes. A necessidade de informaes estatsticas conjunturais sobre o mercado de trabalho formal em nvel Brasil, de forma mais gil e mais completa, levou o Ministrio do Trabalho a implementar alteraes na Lei no 4.923/1965, o que possibilitou, a partir de 1983, a construo do ndice de emprego, da taxa de rotatividade e da flutuao da mo de obra (admitidos e desligados). Mais recentemente, o CAGED tornou-se um instrumento fundamental para monitorar os programas de responsabilidade do Ministrio do Trabalho, como a reciclagem profissional, a recolocao no mercado de trabalho, o Programa de Gerao de Emprego e Renda (PROGER), entre outros. tambm utilizado pela fiscalizao do trabalho com a finalidade de identificar o no cumprimento das leis de proteo aos trabalhadores de grupos vulnerveis. O CAGED amplamente utilizado para acompanhar a evoluo conjuntural do emprego formal em termos geogrfico, setorial e ocupacional. Em razo da sua abrangncia geogrfica, que possibilita dados sobre todos os espaos geogrficos com informaes em nvel de municpios, considerado como um censo do mercado de trabalho formal celetista. uma fonte de informao peculiar e nica, uma vez que as demais fontes de informao disponveis para anlise de curto prazo sobre o mercado de trabalho formal esto restritas a algumas regies metropolitanas. Ao longo dos anos, houve uma grande evoluo na recepo das declaraes do CAGED, que passou da captao das informaes em formulrio padro em papel, em 1983, para a declarao em meio magntico (disquetes e fitas) e, a partir de 2003, totalmente via internet, contemplando um conjunto de mais de 200 crticas no ato da recepo da declarao. A modernizao trouxe como resultado maior qualidade dos dados disseminados, em razo do maior controle, bem como sensvel diminuio de erros e omisses por parte dos declarantes, rapidez no processamento e tempestividade na divulgao. Neste contexto, foi implantada a opo de declarao com uso da certificao digital, que garante a autenticidade e a integridade das informaes, legitimando o processo. Atualmente, a divulgao do CAGED tem ocorrido cerca de 10 dias aps o encerramento da recepo das declaraes de acordo com a Portaria no 235, de 14 de maro de 2003, a data limite de entrega da declarao foi alterada do dia quinze para o dia sete de cada ms.
161
O CAGED, assim como a Rais, apresenta dois conjuntos de informaes, um relativo ao estabelecimento e outro aos empregados. O conjunto do estabelecimento possui a mesma desagregao que a Rais, com exceo da natureza jurdica. O segundo conjunto, que trata do trabalhador, tambm segue a mesma desagregao que a Rais, com exceo dos dados sobre nacionalidade, tipo de vnculo, tipo de afastamento e local de trabalho. Com relao ao rendimento, o CAGED capta o salrio de fluxo, ou seja, de admisso e desligamento, e no o rendimento mdio do estoque de trabalhadores, como a Rais.
QUADRO 1 Informaes captadas do trabalhador
CAGED Rais
PIS/PASEP Nome completo Gnero Escolaridade Data de nascimento (dia/ms/ano) Salrio de admisso e desligamento Horas contratuais CPF Tipo de admisso e desligamento Data admisso e/ou desligamento Nmero, srie e UF da CTPS Raa/Cor Portador de Necessidades Especiais Tipo de Deficincia Ocupao (CBO) Aprendiz Tempo de emprego
As mesmas informaes captadas pelo CAGED e outras como: Nacionalidade Horas extras Remuneraes Tipo de vnculo (CLT ou Estatutrio) Tipo de afastamento
Fonte: Manual de orientao da Rais: ano-base 2009 CGET/DES/SPPE/MTE.
QUADRO 2 Informaes captadas dos estabelecimentos

CAGED Rais
Razo Social CNPJ ou CEI Classe CNAE Porte do Estabelecimento Endereo Bairro Municpio UF CEP Telefone Endereo eletrnico No Trabalhadores
As mesmas informaes captadas pelo CAGED, acrescentando-se: Natureza jurdica
Fonte: Manual de orientao do CAGED - CGET/DES/SPPE/MTE.
162
Em termos setoriais, as informaes relativas aos estoques de trabalhadores do CAGED contm dados em nvel geogrfico que, entretanto, no so desagregados por atributos do trabalhador (gnero, escolaridade, faixa etria, raa/cor etc.). Tais informaes apontam, em termos gerais, as mesmas tendncias da Rais, considerando a posio de 30 de dezembro de cada ano, com exceo da faixa etria, tema que ser abordado no item 3.1. Mensalmente so recebidos cerca de 190 mil arquivos abrangendo, em mdia, 734 mil estabelecimentos declarantes, contabilizando, em mdia, 3,1 milhes de movimentaes (admisses e desligamentos). De acordo com o CAGED, o estoque de trabalhadores celetistas, no ms de maio de 2010, atingiu o montante de 34.261.387 vnculos empregatcios. Ao longo dos ltimos anos, o CAGED ganhou maior credibilidade perante os estudiosos do mundo do trabalho, como tambm dos produtores de fontes de informaes estatsticas, caracterizado como uma das principais fontes do mercado de trabalho formal e utilizado como indicador de referncia internacional, bem como balizador das polticas pblicas de emprego e renda.
3.1 Indicadores
As informaes sobre o ndice de emprego, a variao absoluta e relativa e a taxa de rotatividade so calculados a partir das admisses e dos desligamentos captados mensalmente pelo CAGED, e com base no estoque de referncia construdo com as informaes da ltima Rais, cujos dados cadastrais so confrontados com o cadastro de CNPJ da Receita Federal para a retirada dos CNPJ baixados e acrescidos do saldo do CAGED, do ano posterior, inclusive as transferncias e acertos, excludos os estabelecimentos mortos que tiveram encerramento de atividade no CAGED. No integram tambm esse estoque os estabelecimentos que no responderam ltima Rais e ao CAGED do ano posterior. A taxa de rotatividade divulgada pelo MTE mede a percentagem dos trabalhadores substitudos mensalmente em relao ao estoque vigente no primeiro dia do ms, com domnio geogrfico e setorial, no chegando ao nvel ocupacional, ou seja, mede somente a movimentao do trabalhador, uma vez que, a rigor, a taxa de rotatividade deveria levar em conta a substituio da mesma ocupao. O clculo da taxa de rotatividade adotada pelo MTE obtido utilizandose o menor valor entre o total de admisses e desligamentos sobre o total de empregos no primeiro dia do ms. TR (t) = Mnimo ( A(t); D (t) ) x 100 Total de empregos no 1o dia do ms
163
Onde: TR= taxa de rotatividade do ms t; A(t) = total de admisses no ms t; e D(t)= total de desligamentos no ms t. A taxa de rotatividade divulgada pelo MTE provm, dessa forma, tanto das iniciativas dos empregadores, com vistas a reduzir custos via substituio de trabalhadores, em razo de inovao tecnolgica ou de reduo de salrios, quanto de empregados estes ltimos motivados pela busca de melhores empregos ou melhores condies de vida, entre outros fatores , como tambm por fatores naturais (aposentadoria, morte e invalidez), sazonais (relacionados a safras agrcolas, contrataes temporrias do comrcio, da indstria e do ensino) e conjunturais. O MTE, tradicionalmente, s calcula a taxa mdia mensal de rotatividade, da mesma forma que o IBGE faz com as informaes dos ocupados da produo industrial da Pesquisa Industrial Mensal (PIM). A taxa anualizada no divulgada pelo MTE, pois se entende que o clculo deste indicador sobreestima o resultado encontrado. Existem duas correntes de pensamento com respeito ao clculo anual desse indicador. Uma defende a ideia de que no se devem somar as taxas de rotatividade que refletem uma taxa de participao, da mesma forma que no se podem somar as taxas de desemprego aberto, considerando-se, portanto, a taxa mdia mensal no ano, cujo procedimento adotado pelo MTE. A outra corrente toma como referncia o total de admisses ou desligamentos, o menor, e divide pelo estoque de trabalhadores, o que tem como resultado uma taxa anual de aproximadamente 46%, cujo resultado bem prximo da mdia das taxas mensais multiplicadas por doze (45%). O CAGED, diferentemente da Rais, no possui a remunerao mdia do estoque de trabalhadores. As informaes disponveis referem-se ao fluxo de admisses e de desligamentos j comentado. So considerados, para efeito do cmputo dos salrios mdios de admisso e de desligamento, aqueles situados na faixa acima de 0,3 salrio mnimo e inferior a 150 salrios mnimos. Devese excluir a categoria ignorado no uso do clculo dessa varivel, uma vez que os salrios invlidos apresentam contedo zerado, estando nesta categoria, o que reduziria a mdia salarial. Tal procedimento deve tambm ser adotado quando da elaborao de planilhas a partir das informaes da Rais.
3.2 Metodologia
Com relao ao processamento do CAGED, existem dois sistemas de monitoramento: apurao e validao dos dados declarados. O sistema de prvia on-line permite o
164
acompanhamento, em tempo real, das movimentaes por Unidade da Federao e subsetor de atividade econmica, possibilitando o monitoramento das informaes declaradas por cada estabelecimento que estejam impactando nas admisses e nos desligamentos. O sistema de investigao possibilita o rastreamento das declaraes dos estabelecimentos no ms, comparando a movimentao do ms de referncia com a ocorrida no ms anterior e no mesmo ms do ano anterior. A partir dessas investigaes, so emitidos relatrios por clulas (conjunto de estabelecimentos do mesmo setor e UF), com a relao dos estabelecimentos que apresentaram maior variao de saldo positivo ou negativo entre uma competncia e outra. Nestes relatrios constam indicativos da situao do estabelecimento (novo, velho ou omisso), de variao de saldos excessivos, de antecipao ou postergao das admisses ou desligamentos. Em 2002 constituiu-se um grupo tcnico formado por especialistas com notrio saber na rea de mercado de trabalho, com o objetivo de analisar e aprimorar a metodologia de gerao do ndice de emprego do CAGED. Este grupo props algumas mudanas, entre elas a incluso da movimentao de todos os estabelecimentos independente de serem novos ou velhos (a metodologia anterior no considerava os estabelecimentos novos, que, em mdia, totalizavam cerca de 20 mil estabelecimentos no ms, responsveis pela gerao mdia mensal de aproximadamente 50 mil empregos). Outra alterao refere-se excluso das movimentaes de transferncias de entrada e sada, tendo em vista que estas informaes introduziam um vis nos resultados, pois nem sempre eram computadas as transferncias de entrada e sada no mesmo ms de referncia. Ressalte-se que estes dados passaram a ser incorporados na reviso do estoque no final de cada ano, assim como os resduos do ms anterior, que integravam o clculo do ndice de emprego do ms de referncia. A insero da movimentao dos estabelecimentos novos no clculo do ndice de emprego trouxe um benefcio para essa fonte de informao, tendo em vista que em uma economia em fase de expanso tais dados reforam o dinamismo do mercado de trabalho. O CAGED passou a possibilitar uma anlise com maior profundidade desses dados, em comparao s demais fontes domiciliares, que, em geral, no captam na sua integridade as oscilaes provenientes do comportamento desses estabelecimentos novos. No entendimento do Grupo Tcnico responsvel pela avaliao do ndice de emprego do CAGED, as alteraes incorporadas na metodologia foram consideradas um aprimoramento, no implicando ruptura da srie histrica do ndice. De acordo com os dados sobre o comportamento do emprego formal celetista, segundo o CAGED, a Rais e a PNAD, conforme grfico a seguir, considerando-se o perodo de 2002 a 2008 e o mesmo universo (emprego
165
celetista), percebe-se que a gerao de empregos apontada pelo CAGED situase num patamar inferior verificada para as demais fontes de informao estatstica sobre mercado de trabalho, apesar das mudanas introduzidas na nova metodologia respeitando as especificidades de cada fonte de informao. Observe-se que, em geral, os resultados apresentados mostram uma mesma tendncia. importante mencionar que, no ano de 2008, os dados da PNAD revelam um aumento da gerao de emprego superior ao verificado no ano anterior, comportamento inverso ao registrado nos registros administrativos do Ministrio do Trabalho e Emprego. Tal resultado pode ser justificado em razo do perodo de captao das informaes da PNAD, que ocorre no ms de setembro de cada ano, enquanto na Rais e no CAGED levam-se em considerao as informaes de gerao de postos de trabalho ocorridas ao longo do ano.
GRFICO1 Brasil Evoluo do emprego com carteira assinada perodo 2002 a 2009
(Em milhares)
Fonte: CAGED/MTE; Rais/MTE; PNAD/IBGE
Outro aspecto importante captado pelo CAGED refere-se amplitude de cobertura do setor agrcola em termos geogrficos , que, alcanando todos os municpios do pas, d uma particularidade a essa fonte de informao frente s pesquisas domiciliares, uma vez que estas no contemplam, na sua integridade, os movimentos especficos do ciclo agrcola, que impem um forte dinamismo no primeiro semestre do ano, no interior dos municpios que integram os grandes aglomerados urbanos. Tal desempenho reflete-se, em menor intensidade, em nvel nacional; porm, nas reas metropolitanas captadas pelo CAGED, praticamente
166
no se visualiza a presena da sazonalidade do setor agrcola, em virtude da pouca representatividade deste setor em relao aos demais setores de atividade neste espao geogrfico. As especificidades do CAGED possibilitaram a captao dos efeitos da crise financeira internacional dos anos de 2008/09, j no ms de outubro de 2008, quando sinalizou uma desacelerao acentuada do crescimento do emprego aps um forte dinamismo, que culminou com a queda de empregos nos meses de novembro e dezembro de 2008 e janeiro de 2009, acumulando uma perda de 797.515 postos de trabalho. Assim, as informaes do CAGED que apontaram com certa antecedncia os indcios da crise permitiram a adoo, por parte do governo federal, de um conjunto de medidas para minimizar os impactos negativos provenientes da crise mundial, conforme o grfico abaixo.
GRFICO 2 Evoluo do ndice de emprego com carteira assinada. Total das reas metropolitanas (RE, SA, BH, RJ, SP e PA). Perodo: jan/2003 a maio/2010
Fonte: CAGED/MTE e PME/IBGE Interior = apenas das Ufs das RMs
A partir de fevereiro de 2009, os dados do CAGED mostram uma pequena reao (9 mil empregos), que se consolidou numa recuperao consistente nos meses posteriores, fechando o ano com uma gerao lquida de quase 1 milho de postos de trabalho (995 mil). No ano de 2010 assistiu-se a um forte dinamismo no mercado de trabalho, com cinco meses consecutivos de recordes e o sexto ms com o segundo melhor
167
desempenho, o que resultou no 1o semestre de maior gerao de empregos comportamento indito na histria do Brasil.
GRFICO 3 Evoluo do saldo do emprego formal (setembro de 2003 a setembro de 2010)
Fonte: CAGED - LEI No 4.923/65 - MTE
O Ministrio do Trabalho e Emprego tem constantemente envidado esforos no sentido de ampliar a cobertura e melhorar a qualidade das informaes do CAGED. Em 2009 foi realizado um batimento entre os estabelecimentos que responderam a Rais 2008 e no declararam o CAGED em 2009, o que teve como resultado que uma grande quantidade de estabelecimentos regularizou sua situao frente ao CAGED.
4 USO E POTENCIALIDADES DA RAIS
Ao longo dos anos, os avanos tecnolgicos, os aprimoramentos desenvolvidos, a riqueza de informaes e a potencialidade das bases de dados da Rais permitiram que este registro administrativo passasse a ser utilizado como uma base estatstica confivel, levando sua caracterizao como um censo anual do mercado de trabalho formal. Neste contexto, os dados cadastrais da Rais so amplamente utilizados por diversas fontes estatsticas do mercado de trabalho, considerada pelo IBGE uma fonte fundamental que d sustentao s suas bases estatsticas, principalmente ao Cadastro de Empresas (Cempre), a partir do qual so elaboradas vrias pesquisas. De modo geral, a potencialidade dos registros administrativos est associada sua abrangncia ou nvel de cobertura. No caso da Rais, a abrangncia nacional que permite anlises em maior nvel de desagregao, chegando ao municpio, e
168
incomum diversidade de variveis que possibilitam a obteno de dados mais detalhados a partir de cruzamentos diversos do a este registro administrativo uma robustez que o tornam um natural candidato para subsidiar a elaborao, o monitoramento e a avaliao de polticas pblicas, assim como para utilizao da sociedade civil e pelo mundo acadmico na busca constante de conhecer a realidade sobre o mercado de trabalho e debater as ideias econmicas e sociais. Entre as fontes de informao sobre mercado de trabalho, a Rais uma das poucas, no mundo, que possui um amplo nvel de desagregao setorial, ocupacional e geogrfico, possibilitando uma riqueza mpar para os gestores desenharem e avaliarem as polticas pblicas e para os estudiosos testarem suas hipteses e ancorarem seus posicionamentos. A partir dessas inmeras possibilidades analticas, a Rais uma fonte estatstica que pode ser utilizada para estudos estruturais sobre mercado de trabalho, tendo em vista a estabilidade do contedo de suas variveis ao longo do tempo. Ressalte-se tambm a importncia da disponibilidade dos dados, atualmente, com uma periodicidade reduzida, o que possibilita um ganho real na elaborao de diagnsticos sobre esse setor. A crescente solicitao por informaes que permitam a elaborao de polticas pblicas de combate desigualdade levou o MTE a adotar um conjunto de medidas no intuito de enfrentar os desafios para atender s demandas de incluso de variveis de raa/cor e pessoas com deficincia. Estas variveis, devido s suas complexidades, necessitaram de um perodo maior de maturao e, apesar de divulgadas, tm sua disseminao gerenciada pelos tcnicos do MTE. Destaca-se que na varivel raa/ cor apenas so divulgados os vnculos dos trabalhadores celetistas, em razo dos dados relativos aos vnculos dos estatutrios no apresentarem o mesmo padro de confiabilidade das demais variveis da Rais. As informaes das pessoas com deficincia so utilizadas para conscientizao, fiscalizao e notificao dos estabelecimentos declarantes quanto ao cumprimento das cotas de portadores de deficincias, de acordo com o dispositivo da Lei no 8.213/91. Dentro de um processo de insero de normas protetoras ao menor de 18 anos, necessrias sua capacitao profissional e obteno de sua primeira experincia laboral, o Ministrio do Trabalho e Emprego inseriu um campo na Rais e no CAGED que permite a captao do Aprendiz, de acordo com a Lei no 11.180, de 23 de setembro de 2005, e consequentemente o monitoramento do cumprimento da lei pelos estabelecimentos declarantes. Em 2006, a Comisso Nacional de Classificao (Concla), com o objetivo de padronizar a classificao de atividade econmica e adotar as recomendaes internacionais, solicitou aos rgos da Administrao Pblica que adotassem o
169
maior nvel de desagregao desta classificao, passando a utilizar a CNAE 2.0 no nvel de subclasse. O MTE, por meio da Rais e do CAGED, capta as informaes neste nvel de desagregao, porm sua disponibilizao ocorre aps a anlise das solicitaes. Os dados cadastrais da Rais permitem o monitoramento de vrios programas do governo, ao realizar o confronto dos dados individualizados do trabalhador ou do estabelecimento constantes na Rais com os dos sistemas de outros rgos. Este batimento de cadastros junto ao Ministrio da Educao, no Programa Universidade para Todos (ProUni), possibilita a avaliao da remunerao do grupo familiar daqueles que so contemplados com a bolsa de estudos. O Ministrio dos Esportes, por meio do cadastro da Rais, se prope a acompanhar a gerao de empregos e a remunerao dos trabalhadores nos clubes de futebol, para atender a uma das metas ligadas Copa de 2014. O Ministrio de Desenvolvimento Social, com o Programa Bolsa Famlia, utiliza tambm as informaes cadastrais da Rais para acompanhamento da remunerao dos beneficirios do Programa. Tais procedimentos visam uma avaliao da eficcia e da eficincia dos programas, bem como subsidiam um conjunto de medidas a serem adotadas para atingir os objetivos propostos. A partir das informaes da Rais original produzida uma base denominada Rais Migra, que permite o acompanhamento da trajetria do trabalhador ao longo de sua vida laboral, em termos setoriais, ocupacionais e geogrficos. Esta base de dados utilizada por vrios pesquisadores na elaborao de estudos especficos e tambm por rgos pblicos na anlise de programas. A exemplo disso, citamos o Ministrio da Sade que, a partir desta base, elaborou um estudo para analisar a trajetria no mercado de trabalho formal de egressos do Programa de Formao de Pessoal na rea de Enfermagem (Profae), juntamente com o cadastro de egressos daquele ministrio. As bases de dados da Rais e do CAGED so componentes centrais do Sistema Integrado de Acompanhamento e Disseminao de Informaes sobre o Mercado de Trabalho em Sade no binio 2010-2012.
4.1 Uso e potencialidades da Rais para a segurana e sade do trabalhador
A Rais capta informaes sobre causas de afastamentos e tipos de desligamentos que permitem subsidiar estudos sobre a evoluo destes indicadores afetos segurana e sade do trabalhador. importante registrar que essas informaes sobre os trabalhadores so prestadas pelos estabelecimentos e, quando confrontadas com as obtidas pelos rgos competentes, apresentam uma subestimao que pode ser explicada
170
pela omisso, intencional ou no, dos declarantes. Apesar desta fragilidade, tais informaes so utilizadas como balizadoras dos dados oficiais que tratam sobre a segurana e sade do trabalhador. De acordo com o Manual da Rais, so captadas as seguintes informaes: Informaes de Afastamento/licena: 10. Acidente do trabalho tpico (que ocorre no exerccio de atividades profissionais a servio da empresa). 20. Acidente do trabalho de trajeto (ocorrido no trajeto residncia trabalho residncia). 30. Doena relacionada ao trabalho. Informaes do Desligamento: 62. Falecimento decorrente de acidente do trabalho tpico (que ocorre no exerccio de atividades profissionais a servio da empresa). 63. Falecimento decorrente de acidente do trabalho de trajeto (ocorrido no trajeto residncia-trabalho-residncia). 64. Falecimento decorrente de doena profissional. 73. Aposentadoria por invalidez, decorrente de acidente do trabalho. 74. Aposentadoria por invalidez, decorrente de doena profissional. Com o intuito de contextualizar a evoluo desses indicadores, ser elaborada uma breve anlise sobre o comportamento dos afastamentos e desligamentos, segundo a Rais, no perodo dos ltimos cinco anos.
171
172
TABELA 1 Brasil Total de afastamentos e distribuio percentual (2005 a 2009)

2006 Emprego Participao (%) Emprego Emprego Emprego
8,73 289.103 8,32 306.152 7,75 312.973
2005 Participao (%) Participao (%)
2007
2008
2009 Participao (%)

6,23
Causa de afastamento
Emprego
Participao (%)
8,20 289.053
10 - Acidente do trabalho tpico (que ocorre no exerccio de atividades profissionais servio da empresa)
0,81 4,05 71,04 12,90 0,23 2,77 100,00 3.311.603 100,00 3.474.090 119.365 3,60 138.205 3,98 100,00 8.283 0,25 10.302 0,30 489.147 14,77 522.125 15,03 2.214.275 66,86 2.340.588 67,37 2.682.106 587.168 7.877 176.266 3.950.734 159.997 4,83 138.740 3,99 150.744 31.483 0,95 35.027 1,01 40.421 1,02 3,82 67,89 14,86 0,20 4,46 100,00
295.741
20 - Acidente do trabalho de trajeto (ocorrido no trajeto residncia-trabalho-residncia)
29.317
41.754 148.174 3.605.606 653.042 9.194 249.407 5.020.150
0,83 2,95 71,82 13,01 0,18 4,97 100,00
30 - Doena relacionada ao trabalho
145.919
40 - Doena no relacionada ao trabalho
2.562.358
50 - Licena-maternidade
465.303
60 - Servio militar obrigatrio
8.182
70 -Licena sem vencimento/remunerao
99.871
Total de afastamentos
3.606.691
Fonte: Rais - CGET/DES/SPPE/MTE.
A leitura dos dados da Rais, segundo as causas dos afastamentos, mostra uma elevao da participao dos acidentes de trabalho tpico (que ocorrem no exerccio de atividades profissionais a servio da empresa) de 8,2% em 2005, para 8,7% em 2006, e uma tendncia declinante a partir de ento, chegando ao nvel de 6,2% em 2009. No que se refere ao tipo dos acidentes do trabalho de trajeto, nota-se uma participao ascendente de 2005 a 2008, passando de 0,8% a 1,02% nos respectivos anos. Porm, no ano de 2009 registra-se um recuo para 0,83%, percentual muito prximo do verificado em 2005, da ordem de 0,81%. Registre-se que este tipo de afastamento o segundo menor entre os sete demais tipos, sendo maior apenas que o afastamento relacionado ao servio militar, que nesse ltimo ano atinge o percentual de 0,18%, o menor entre o perodo de 2005 a 2009, registrando a maior representatividade no ano de 2007 (0,30%). Em sentido oposto, vale ressaltar que a causa de afastamento com maior incidncia de casos ocorre em doenas no relacionadas ao trabalho, cujo percentual equivale a 71,04% no ano de 2005, apresentando uma reduo em 2006 (66,86%), percentual que praticamente se mantm nos dois anos seguintes (67,37%, em 2007 e 67,89% em 2008), mas que apontou um aumento em 2009 (71,82%), atingindo o maior patamar dos cinco ltimos anos. A licena maternidade a segunda causa de afastamento de maior relevncia. Assinalou uma tendncia de expanso no perodo de 2005 a 2007, ao passar de 12,90% a 14,86% nos respectivos anos, e registrou, nos anos de 2008 (14,86%) e 2009 (13,01%), um declnio na sua participao. A licena sem vencimento vem apresentando aumentos sucessivos na sua representatividade entre os anos de 2005 a 2009, cujos percentuais se elevaram de forma expressiva, de 2,77% em 2005 para 4,97% em 2009. Foi o tipo de afastamento que mais cresceu a participao. Os afastamentos cujas causas so doenas relacionadas ao trabalho, evidenciaram um acrscimo entre os anos de 2005 (4,05%) a 2006 (4,83%), e a partir de ento revelaram um declnio que atingiu um percentual de 2,95% em 2009.
173
174
TABELA 2 Brasil Nmero de desligamentos selecionados e distribuio percentual (2005 a 2009)

2006 Empregos
48.107 0,31 54.119 0,32 58.659 0,29 60.907
2005 Participao (%) Empregos Empregos Empregos Participao (%) Participao (%)
2007
2008
2009 Participao (%)

0,31
Tipo de desligamento
Empregos
0,32
Participao (%)
60 - Falecimento
46.229
62 - Falecimento decorrente de acidente do trabalho tpico (que ocorre no exerccio de atividades profissionais a servio da empresa)
0,01 1.339 0,01 1.347 0,01 1.428 0,01 0,00 310 0,00 298 0,00 383 0,00
1.492
1.396
0,01
63 - Falecimento decorrente de acidente do trabalho de trajeto (ocorrido no trajeto residncia-trabalho-residncia)

0,00 131 0,00 153 0,00 154
242
359
0,00
64 - Falecimento decorrente de doena profissional

0,02 1.634 0,01 1.561 0,01
164
0,00
137
0,00
73 - Aposentadoria por invalidez, decorrente de acidente do trabalho

0,04 100,00 15.545.778 100,00 17.041.703 3.786 0,02 3.522 0,02 100,00
2.666
1.809
0,01
1.718
0,01
74 - Aposentadoria por invalidez, decorrente de doena profissional
5.473
4.094 20.264.853
0,02 100,00
3.634 19.919.350
0,02 100,00
Total de desligamentos
14.418.482
Fonte: Rais - CGET/DES/SPPE/MTE.
Com relao s informaes referentes ao nmero de desligamentos segundo o tipo, constantes da tabela acima, que trata apenas daqueles relacionados segurana e sade do trabalhador, percebe-se uma relativa manuteno dos percentuais de representatividade, sendo esta praticamente irrisria quando comparada ao total de desligamentos. No caso dos desligamentos por falecimento decorrente de acidente de trabalho tpico (que ocorre no exerccio de atividades profissionais a servio da empresa), a participao oscilou de 0,32% em 2005 e 2007 a 0,29% em 2008, alcanando em 2009 um percentual de 0,31%. No que diz respeito aos demais tipos de desligamentos, os dados da Rais demonstram uma representatividade muito baixa, com percentuais oscilando entre 0% a 0,04%. O falecimento decorrente de doena profissional no transcurso dos ltimos cinco anos no apresentou oscilao, registrou participao nula no total dos desligamentos. Os desligamentos segundo aposentadoria por invalidez decorrente de doena profissional registraram uma participao de 0,04% em 2005 e de 0,02% nos ltimos quatro anos. Observa-se tambm uma representatividade pfia nos demais desligamentos relacionados sade do trabalhador, comparativamente ao total dos desligamentos.
5 USO E POTENCIALIDADES DO CAGED
As informaes oriundas do CAGED so amplamente utilizadas para monitorar o comportamento conjuntural do emprego dos trabalhadores com carteira de trabalho assinada. Atualmente, os dados do CAGED tm sido divulgados com uma tempestividade expressiva, considerando-se que, de acordo com a Portaria no 235, de 14 de maro de 2003, o encerramento da entrega das declaraes pelos estabelecimentos ocorre no dia sete do ms posterior e sua disponibilizao tem apresentado uma defasagem inferior a 13 dias. Deve-se ressaltar tambm a abrangncia nacional desse registro, que contempla todos os estabelecimentos que tiveram movimentao ao longo do ms anterior, distribudos em todo o territrio nacional, como j comentado anteriormente. Esse tempo reduzido permite um acompanhamento, quase em tempo real, da evoluo conjuntural do emprego pela imprensa, pelos gestores pblicos e estudiosos e pela sociedade civil. Vale lembrar que o Ministrio do Trabalho e Emprego, mediante a ferramenta prvia on-line, monitora em tempo real o comportamento do emprego, desagregado por subsetor e unidade da federao, com possibilidade de investigar os estabelecimentos que esto impactando em algum subsetor de determinada UF. Um aspecto importante desse registro administrativo refere-se abrangncia geogrfica, que permite informaes sobre a espacializao, com possibilidades de desagregao estadual, regional e municipal. Esta desagregao torna o CAGED uma fonte nica para analisar a evoluo do mercado de trabalho, no curto prazo, na esfera municipal.
175
Os dados do CAGED, assim como os da Rais possibilitam elaborar estudos mais aprofundados sobre o comportamento especfico de cada segmento setorial e ocupacional, em determinado espao geogrfico, visando identificar as mudanas quantitativas e qualitativas que esto por trs das mdias dos grandes agregados. As informaes constantes do CAGED sobre os atributos do trabalhador, tais como gnero, escolaridade, salrios e raa/cor, por exemplo, embora permitam uma anlise mais qualitativa dos empregos gerados, tm seu uso pouco difundido no mundo acadmico, sendo as mais utilizadas aquelas oriundas da Rais e das Pesquisas Domiciliares. Para compatibilizar os dados do CAGED com as informaes contidas na Rais, visando delinear algumas tendncias conjunturais, foram implantados nos ltimos anos, no CAGED, os campos relativos raa/cor, pessoas com deficincia, aprendiz e, mais recentemente, o CPF do trabalhador. A incluso deste ltimo campo buscou atender s diversas solicitaes de batimento de dados cadastrais de programas do governo com os dados do CAGED, cujo identificador o PIS do trabalhador, o que dificultava o atendimento queles rgos. Mensalmente, a partir dos dados do CAGED, so produzidos conjuntos de tabelas destinados elaborao da anlise mensal do comportamento do emprego, com informaes setoriais e geogrficas, em nvel Brasil e Unidades da Federao. Estas tabelas contm dados, entre outros, sobre a srie histrica setorial e geogrfica, como tambm uma maior desagregao das atividades econmicas por subsetores e Unidades da Federao, possibilitando maior conhecimento daqueles segmentos que esto impactando positiva ou negativamente no nvel de emprego. Quando da divulgao do CAGED, disponibilizado tambm um ranking do emprego por estados, cujas informaes servem para conscientizar os gestores sobre os resultados das aes adotadas nesta rea. Neste momento atualizado, na internet, o sistema Evoluo do Emprego, que contm dados de admisso, desligamento, saldo, variao relativa no ms, no ano e em doze meses, por setor, segundo Unidade da Federao e municpios. Estas informaes so acessadas por cerca de dez mil usurios no dia da divulgao do CAGED. Por solicitao da Casa Civil, encaminhado, logo aps a divulgao, um conjunto de dados sobre estoques e saldos do emprego, contemplando todos os municpios e UFs, para subsidiar a Presidncia.
6 LIMITAES DOS REGISTROS ADMINISTRATIVOS RAIS E CAGED
Os registros administrativos do Ministrio do Trabalho e Emprego, como toda fonte de informao estatstica, apresentam limitaes que devem ser consideradas pelos analistas quando da elaborao de estudos sobre o mundo do trabalho. Com o intuito de dar transparncia s alteraes, aos aprimoramentos, aos avan176
os tecnolgicos e s inconsistncias encontradas em algumas variveis da Rais e do CAGED, so elaboradas Notas Tcnicas e Comunicados, divulgados no site do MTE, buscando prestar esclarecimentos aos usurios das bases de dados. Ao persistirem dvidas quanto interpretao e uso das variveis destes registros, sugere-se contato com a equipe tcnica responsvel. Umas das principais limitaes apontadas referem-se omisso de declaraes pelos estabelecimentos, bem como a entrega das declaraes fora do prazo estipulado em lei, principalmente de estabelecimentos com grande nmero de vnculos empregatcios. O MTE, visando minimizar este problema, encaminha comunicados aos estabelecimentos que, no caso da Rais, foram omissos em comparao com a Rais do ano anterior, responderam ao CAGED no ano da declarao e estavam ativos no cadastro da Receita Federal CNPJ, nesse ano. Com relao ao CAGED, os Comunicados aos estabelecimentos so enviados queles que declararam a Rais do ano anterior e no declararam o CAGED do ano em questo. Apesar de todos os esforos do MTE em acompanhar os avanos tecnolgicos implementando-os na Rais e no CAGED, ainda persistem omisses de informaes em alguns campos, por no serem obrigatrios, e erros nas informaes declaradas, que, no entanto, no comprometem e no invalidam, em termos gerais, os resultados divulgados. A orientao dada aos declarantes da Rais e do CAGED que as informaes devem ser prestadas em nvel de estabelecimentos, considerando-se sua localizao com endereos distintos, separadas espacialmente, no devendo ser informadas no CNPJ da matriz. Porm, percebe-se que, particularmente em alguns setores ligados educao, existem alguns casos de agregao da declarao na matriz da empresa. As mudanas ocorridas na CNAE e na CBO podem ser consideradas como limitaes, na medida em que, em algumas sries histricas, gera alteraes expressivas no estoque de trabalhadores de alguns setores e de algumas ocupaes, o que pode implicar uma ruptura. No que se refere aos dados das faixas etrias no CAGED, percebe-se, na faixa de 16 a 24 anos, um comportamento semelhante ao da Rais, quando se toma como base de referncia de gerao de emprego aqueles dados oriundos das admisses e dos desligamentos, e no aqueles provenientes do estoque de cada ano. Esses dados assinalam uma maior concentrao de gerao de empregos nas referidas faixas, cujo comportamento pode ser justificado, em parte, pela alta rotatividade dos trabalhadores nessa faixa etria, como tambm em razo de que as informaes referentes idade, no CAGED, so estticas para os meses nos quais so prestadas portanto, vlidas para o ms, porm no refletem as mudanas de
177
idade que ocorrem ao longo do ano nas faixas que esto nas franjas, ocasionando um vis na leitura dos dados. Dessa forma, o MTE recomenda cautela na anlise de tais informaes. Apesar das limitaes descritas, os registros administrativos do Ministrio do Trabalho e Emprego possuem um enorme leque de variveis que permitem inmeros cruzamentos sem perder a representatividade, possibilitando aos interessados em analisar e estudar o segmento formal do mercado de trabalho no Brasil a elaborao de diferentes hipteses para testar modelos tericos, elaborar diagnsticos e monitorar os programas de polticas pblicas de emprego e renda, entre outros. Hoje, tanto a Rais quanto o CAGED, dado ao grau de confiabilidade que adquiriram ao longo dos ltimos anos, so reconhecidos nacional e internacionalmente como umas das principais fontes estatsticas sobre o mercado de trabalho formal.
7 PROGRAMA DE DISSEMINAO DAS ESTATSTICAS DO TRABALHO (PDET)
O Programa de Disseminao das Estatsticas do Trabalho (PDET) tem por objetivo divulgar informaes oriundas dos Registros Administrativos, da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) e do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) sociedade civil.1 Por meio desse Programa, o Ministrio do Trabalho e Emprego vem procurando disseminar informaes cada vez mais abrangentes sobre o mercado de trabalho, utilizando diferentes tipos de mdias e atingindo, assim, diferentes grupos de usurios. As informaes oriundas da Rais e do CAGED esto disponibilizadas em CD/DVD e via internet. A participao no Programa de Disseminao de Estatsticas do Trabalho (PDET) gratuita. O acesso s informaes estatsticas do PDET pode ser feito mediante trs modalidades: 1. No site do Ministrio do Trabalho e Emprego, onde se encontra uma srie de produtos abertos ao pblico. 2. Acesso on-line (X-OLAP+W) para pessoa fsica, mediante solicitao via e-mail, com preenchimento e envio de cadastro do pesquisador solicitante. 3. Acesso local (CD-ROM/DVD) para pessoa jurdica, mediante assinatura de um Termo de Compromisso entre o MTE e a instituio interessada. Cerca de mil instituies recebem estes dados mensalmente, cuja desagregao permite o cruzamento de diversas variveis de forma mais abrangente que o acesso on-line.
1. O acesso a esse programa se d pelo link: <http://www.mte.gov.br/pdet>.
178
Entre os produtos oriundos da Rais e do CAGED para acesso nas diferentes modalidades, podemos citar: 1. Evoluo do Emprego: contm informaes do CAGED desagregadas segundo os setores econmicos do IBGE e classificados por UF, principais regies metropolitanas e municpios com mais de 10 mil habitantes para o estado de So Paulo e 30 mil habitantes para os demais estados conforme o ltimo censo realizado. 2. Anurio Estatstico Rais: apresenta um conjunto de tabelas mais solicitadas da Rais sobre o emprego em 31 de dezembro, remunerao e estabelecimento, disponibilizado para os anos de 1995 a 2008, possibilitando a comparao de diversas variveis, com cortes setorial, geogrfico, por atributos. 3. Raismigra: uma base de dados derivada da Rais que visa o acompanhamento geogrfico, setorial e ocupacional da trajetria dos trabalhadores ao longo do tempo. A base est organizada de forma longitudinal, permitindo a realizao de estudos de mobilidade, durao e reinsero de indivduos no mercado de trabalho, o que no permitido pela base Rais convencional, que est organizada por ano de referncia da declarao dos vnculos empregatcios. 4. Informaes sobre o Sistema Pblico de Emprego e Renda (Isper): contm dados sobre populao, emprego, taxas de desemprego, segurodesemprego, operaes financeiras do FAT, intermediao de mo de obra, sindicatos, indicadores do mercado de trabalho e movimentao de mo de obra em nvel municipal, estadual e Brasil, mostrando flutuao do emprego por setor de atividade econmica e ocupao, com base nos dados dos registros administrativos do MTE e de fontes estatsticas externas (Censo, PNAD, PME e PED). Permite tambm acesso a links de outras fontes de informaes sobre o mercado de trabalho e Programas do MTE e de governo. 5. CAGED Estabelecimento: disponibiliza as informaes provenientes do CAGED, agregadas por estabelecimentos declarantes, permitindo o acompanhamento das movimentaes mensais de admisso e/ou desligamento por meio de consultas pre definidas, contendo inclusive o estoque recuperado e a variao do estoque de empregos em um determinado perodo, em nvel geogrfico e setorial. 6. Perfil do Municpio: destinado s Comisses Estaduais e Municipais de Emprego, s prefeituras, aos sindicatos e a outras instituies usurias de informaes em nvel municipal. Os dados estatsticos so apresentados
179
por setor e subsetor de atividade econmica, em nvel geogrfico, permitindo que se visualize a movimentao de um municpio comparando-a com sua respectiva microrregio ou Unidade da Federao, e em nvel ocupacional (CBO), possibilitando a comparao das ocupaes que mais admitiram, mais desligaram e as que tiveram maior ou menor saldo em determinado municpio.
8 O SISTEMA FEDERAL DE INSPEO DO TRABALHO (SFIT)
A Conveno no 81 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), elaborada em 1947 e ratificada pelo Brasil em 22 de abril de 1957, estabeleceu os parmetros bsicos para a organizao de uma inspeo do trabalho. Denunciada em 23 de junho de 1971, durante o governo militar (1964-1985), teve revigorada a sua ratificao por meio do Decreto Legislativo no 95.461, de 11 de dezembro de 1987, j no perodo da redemocratizao que se seguiu. Essa norma determina que o Estado-membro que a ratificar deve manter um sistema de inspeo do trabalho, a fim de promover o cumprimento efetivo da legislao trabalhista. Este sistema deve ser constitudo por servidores pblicos com qualificao e treinamento adequados, em nmero satisfatrio, e que tenham independncia e estabilidade funcional (SIT, 2002, p. 57-58). O Regulamento da Inspeo do Trabalho (RIT), aprovado pelo Decreto no 55.841, de 15 de maro de 1965, determinou no seu Artigo 1o que o Sistema Federal de Inspeo do Trabalho, a cargo do Ministrio do Trabalho e Previdncia Social, sob a superviso do Ministro de Estado, tem por finalidade assegurar, em todo o territrio nacional, a aplicao das disposies legais e regulamentares, incluindo as convenes, internacionais ratificadas, dos atos e decises das autoridades competentes e das convenes coletivas de trabalho, no que concerne durao e s condies de trabalho bem como proteo dos trabalhadores no exerccio da profisso (BRASIL, 1965a, grifo nosso). O Artigo 7o da Lei no 7.855, de 24 de outubro de 1989, instituiu o Programa de Desenvolvimento do Sistema Federal de Inspeo do Trabalho, destinado a promover e desenvolver as atividades de inspeo das normas de proteo, segurana e medicina do trabalho grifo nosso. Estabeleceu, no seu 1o, a extenso do pagamento, para os integrantes da fiscalizao do trabalho, de um adicional varivel, denominado Gratificao de Estmulo Fiscalizao e Arrecadao dos Tributos Federais (Gefa), que j vinha sendo paga aos fiscais tributrios federais. Na poca, a inspeo trabalhista era constituda pelas carreiras de fiscal do trabalho, mdico do trabalho, engenheiro e assistente social, com atribuies parcialmente sobrepostas (BRASIL, 1989a).
180
O programa mencionado foi detalhado por intermdio da Portaria MTb n 3.311, de 29 de novembro de 1989 (BRASIL, 1989b). Considerando os seus princpios, objetivos e diretrizes, pretendia dar maior eficcia e efetividade inspeo trabalhista. Para que isso fosse possvel, seria fundamental o desenvolvimento de um sistema de controle e acompanhamento da fiscalizao que permitisse avaliar a sua abrangncia e profundidade, e que necessitaria ter uniformidade, rapidez na coleta e transmisso de informaes referentes s inspees e fosse utilizado por todos os inspetores do trabalho em atividade, bem como por suas chefias.
o
Dentro de um processo de melhoria da administrao tributria federal, nos novos parmetros determinados pela Constituio da Repblica Federativa do Brasil, iniciado em dezembro de 1988, foi promulgada a Lei no 8.538, de 21 de dezembro de 1992. Esta norma modificou os critrios para pagamento da Gefa aos integrantes da inspeo do trabalho, determinando a incluso de parmetros de produtividade (BRASIL, 1992). Tal gratificao foi inicialmente calculada levando-se em considerao apenas a produtividade global da unidade descentralizada de lotao do inspetor na poca, as Delegacias Regionais do Trabalho (DRTs), hoje Superintendncias Regionais do Trabalho e Emprego (SRTEs). Posteriormente, por meio da Portaria Interministerial no 6, de 28 de maro de 1994 (Ministrio do Trabalho e Secretaria da Administrao Federal), ficou estabelecido que, para a apurao da produtividade, tambm fossem includos critrios de produtividade individual (BRASIL, 1994). Nessa poca, o controle da inspeo trabalhista, dentro do Ministrio do Trabalho, era exercido conjuntamente pela Secretaria de Fiscalizao do Trabalho (SEFIT), na rea trabalhista geral, e Secretaria de Segurana e Sade no Trabalho (SSST), na rea de segurana e sade no trabalho. Posteriormente, estes setores foram fundidos na Secretaria de Inspeo do Trabalho (SIT), mantendo-se assim no atual Ministrio do Trabalho e Emprego MTE (BRASIL, 2003).
8.1 O DESENVOLVIMENTO DO SISTEMA DE CONTROLE E ACOMPANHAMENTO DA INSPEO TRABALHISTA
Em 15 de maio de 1995, por meio da Instruo Normativa Intersecretarial SEFIT/SSST no 8, foi implantado um sistema de acompanhamento e controle da fiscalizao trabalhista de mbito nacional, que entrou em vigor em 1o de agosto de 1995 (SEFIT/SSST, 1995). Essa base centralizada de dados, referente s atividades de inspeo trabalhista, recebeu a mesma denominao do sistema nacional de inspeo previsto no Decreto no 55.841/89 e na Lei no 7.855/89, j mencionados. Atualmente conhecido apenas como SFIT (ou sistema SFIT), est em plena utilizao, embora com modificaes e acrscimos. Estabeleceu e consolidou alguns termos
181
usados rotineiramente nas atividades de fiscalizao, tais como: ordem de servio, fiscalizao dirigida, fiscalizao por denncia, atividade especial, entre outros. A partir de agosto de 1995, os inspetores em atividade passaram a preencher mensalmente formulrios com cdigos pr-estabelecidos, nos quais constavam os principais resultados das inspees realizadas, bem como uma relao de outras atividades executadas, no diretamente relacionadas fiscalizao de empresas, tais como plantes de orientao, participao em reunies, seminrios, mesas de entendimento etc. Estes dados eram posteriormente processados nas unidades regionais do Ministrio do Trabalho (DRTs), com centralizao final em Braslia. Desde 1o de janeiro de 1996, o SFIT vem sendo alimentado diretamente pelos agentes da fiscalizao, bem como pelas suas chefias, nos seus diversos nveis. Atualmente, o acesso feito por meio da rede informatizada prpria do MTE ou diretamente no stio do responsvel pelo seu desenvolvimento e manuteno, a empresa pblica Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro). Todos os inspetores e suas chefias, integrantes do Sistema Federal de Inspeo do Trabalho, tm acesso ao sistema, mesmo que eventualmente no sejam auditoresfiscais do trabalho (denominao atual dos inspetores do trabalho do MTE). Desde o incio do seu funcionamento ocorreram algumas mudanas institucionais e legais exigindo alteraes no sistema. A forma de clculo das gratificaes foi alterada em 2002 e 2004 (com denominaes de GDAT e Gifa, respectivamente). Alm disso, as carreiras da inspeo trabalhista (fiscais do trabalho, mdicos do trabalho, engenheiros e assistentes sociais) foram unificadas pela Lei no 10.593, de 06 de dezembro de 2002 (BRASIL, 2002a). O antigo RIT foi revogado, e um novo institudo pelo Decreto no 4.552, de 27 de dezembro de 2002 (BRASIL, 2002b). Mais recentemente, a Lei no 11.890, de 24 de dezembro de 2008, que estabeleceu o subsdio como forma de remunerao, extinguiu as gratificaes de produtividade individual ou em grupo (BRASIL, 2008). Alm disso, o sistema foi ampliado e passou a contar com novas funcionalidades, como a interface com o Sistema Auditor, tambm do MTE, que registra a lavratura de Notificaes de Dbito para o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), e um mdulo especial para registro de anlises de acidentes de trabalho. O SFIT continua em pleno funcionamento, tanto para os que realizam as atividades de inspeo, como para os que fazem o seu controle e planejamento. Para se ter uma dimenso do seu uso, atualmente (junho de 2010), os quase 3 mil AFTs em atividade fazem, por meio do sistema, cerca de 2 milhes de transaes ao ms. Em 2009 foram cerca de 23 milhes as transaes realizadas.2
2. Informao disponibilizada por Tnia Mara Coelho de Almeida Costa, chefe da Coordenao-Geral de Fiscalizao do Trabalho/Departamento de Inspeo do Trabalho/SIT/MTE.
182
8.2 A ESTRUTURA GERAL DO SFIT
O SFIT foi desenvolvido pelo Serpro em plataforma Mainframe da empresa International Business Machines Corporation (IBM), com gerenciador de banco de dados Adabas e ferramenta de programao Natural, ambos da Software AG. Possui interligao on-line, via servidor World Wide Web (Web), com o Sistema Auditor, desenvolvido em plataforma Microsoft, para apurao de dbitos relativos ao FGTS. Possui tambm conexo com o Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ), a Tabela de Organizao de Municpios (TOM) e a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), todos mantidos pelo Serpro (COSTA, 2005). O acesso realizado exclusivamente por meio de um cdigo do usurio e de uma senha, ambas nicas, necessitando esta ltima ser modificada periodicamente. Rene todos os dados da inspeo do trabalho e organizado dentro de uma concepo modular. Nem todos os AFTs tm acesso a todas as funcionalidades. Algumas so de uso exclusivo de chefias, outras acessadas apenas por auditores especificamente autorizados (como, por exemplo, para a anlise de acidentes de trabalho). O mesmo ocorre com parte das informaes disponveis para consulta, que possuem as mesmas limitaes citadas. Mudanas recentes na metodologia da fiscalizao, estabelecidas pela Portaria MTE no 546, de 11 de maro de 2010, determinaram algumas modificaes no SFIT (BRASIL, 2010). Atualmente (junho de 2010), os seus mdulos bsicos apresentam caractersticas que podem ser observadas no quadro 3.
QUADRO 3 Apresentao inicial do SFIT, com os mdulos bsicos
__ SFIT (SISTEMA FED INSPECAO TRABALHO )___________________________________ USUARIO : FULANO POSICIONE O CURSOR NA OPCAO DESEJADA E PRESSIONE <ENTER> ADMAI AUDITOR EMPRESAS GERENCIAL GIFA OS OSADM PONTO-GDAT PONTUACAO PROJETO RA RI TABELAS X-CI - ADMINISTRA AUTO DE INFRACAO - CONTROLE AUDITOR FISCAL TRAB - CONTROLE EMPRESAS - INFORMACAO GERENCIAL - GRATIF INCREM FISCALIZ ARRECAD - ORDEM DE SERVICO - ORDEM SERVICO ADMINISTRATIVA - PONTUACAO - GDAT - PONTUACAO - ADMINISTRA PROJETO - RELATORIO DE ATIVIDADE - RELATORIO INSPECAO - TABELAS -> CONTROLA IMPRESSAO
COMANDO..... _______________________________________________________________ PF1=DUVIDAS PF3=SAIDA PF7=VOLTA MENU PF8=AVANCA MENU Fonte: SFIT/MTE. Obs.: No SFIT, a apresentao feita em duas pginas. Aqui foram fundidas para facilitar a apresentao. 183
1. Administra Auto de Infrao (ADMAI): controla todo o estoque de autos de infrao (AIs), que so impressos pela Casa da Moeda do Brasil e possuem numerao nica. Alm do controle de distribuio de AIs, este mdulo permite consultas, cancelamentos, invalidao, controle de devoluo, baixa e redistribuio para outro AFT. 2. Controle de Auditor-Fiscal do Trabalho (AUDITOR): permite o controle do contingente de AFTs em atividade. A permisso de acesso ao SFIT realizada por este mdulo. Permite consultar nomes, dados pessoais e unidade de lotao, alm da alterao dos dados cadastrais. ainda por meio deste mdulo que se suprime o acesso de alguns usurios em caso de aposentadoria, afastamentos prolongados, morte etc. 3. Controle de Empresas (EMPRESAS): d suporte e auxilia no planejamento da ao fiscal a ser desenvolvida tanto pelas chefias quanto pelo AFTs em suas atividades habituais. Disponibiliza informaes da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais). A cada exerccio, no ms de agosto, atualizado pelos dados da Rais do ano anterior. Tambm contm algumas informaes oriundas de inspees anteriormente realizadas e que constam nos respectivos Relatrios de Inspeo (RI) j lanados no sistema. 4. Informao Gerencial (GERENCIAL): permite consulta aos Relatrios de Inspeo j lanados no sistema, com busca por empresas fiscalizadas, bem como a dados estatsticos parametrizados referentes a vrios aspectos da fiscalizao, tais como informaes sobre acidentes analisados, itens regularizados, produtividade por unidade descentralizada, entre outros. Possibilita tambm o gerenciamento, pelas chefias, das atividades de fiscalizao e correlatas, desenvolvidas por cada um dos AFT que lhes seja subordinado. 5. Gratificao de Incremento Fiscalizao e Arrecadao (GIFA), Pontuao GDAT (GDAT), Pontuao (PONTUACAO): mdulos que permitem aferir a pontuao obtida pelos diversos AFTs nas competncias mensais, desde agosto de 1995, quando o sistema entrou em funcionamento, at dezembro de 2009, embora os dados desse primeiro ano citado estejam incompletos. Com a extino das gratificaes a partir de janeiro de 2010, quando a remunerao dos AFTs passou a ser feita por meio de subsdio nico, o mdulo Gifa (sigla da ltima gratificao que vinha sendo paga) deixou de incorporar dados novos. Atualmente se presta apenas consulta de exerccios anteriores a janeiro de 2010.
184
6. Ordem de Servio (OS): o mecanismo de incio do processo de fiscalizao, representando o comando formal para as inspees a serem realizadas pelos AFTs, individualmente ou em grupo. Alm de designar os projetos e as empresas a serem abordadas, contm os atributos que necessariamente tm de ser inspecionados (registros, jornadas, trabalho infantil, normas de segurana e sade no trabalho, entre outros). Por este mdulo, as OS podem ser emitidas, consultadas, alteradas e canceladas; nestes dois ltimos casos quando ainda no deram origem a uma inspeo. O incio da ao fiscal deve coincidir com o ms da sua emisso ou do imediatamente posterior. Emitidas para contemplar as seguintes modalidades de fiscalizao: i) por denncia; ii) dirigida; iii) indireta; e iv) para anlise de acidentes de trabalho. 7. Ordem de Servio Administrativa (OSADM): utilizada unicamente pelas chefias da fiscalizao, determina o nmero de turnos de trabalho que os AFTs podem utilizar mensalmente para atividades de apoio, no ligadas diretamente inspeo das empresas. Estes turnos destinamse execuo de tarefas de natureza interna repartio, que no se traduzem em fiscalizao propriamente dita, mas que tm relevncia no esforo da instituio em cumprir suas atribuies funcionais (plantes de orientao; participao em reunies tcnicas, de planejamento, capacitao, monitoria, para elaborao de relatrios, entre outras). Alm disso, utilizada para autorizar afastamentos legais (frias, doena), exerccio de chefias e assessoria, bem como para a execuo de atividades especiais de interesse da inspeo. 8. Administra Projeto (PROJETO): funcionalidade que permite acompanhar o andamento dos projetos que esto sendo desenvolvidos, tanto no nvel nacional como em cada uma das regionais. Possibilita comparar as metas estabelecidas com os resultados obtidos at o momento da consulta. No acessvel a todos os AFTs, mas apenas queles envolvidos com as atividades de planejamento e controle. 9. Relatrio de Atividade (RA): destina-se ao registro das atividades internas e especiais devidamente autorizados nas OSADM e j descritas anteriormente. Constam tambm a os afastamentos legais, bem como o exerccio de cargos de chefia e assessoramento. 10. Relatrio de Inspeo (RI): mdulo onde h o registro de todos os dados importantes da fiscalizao desenvolvida, tais como identificao da empresa, endereo, cdigo da sua atividade principal, tipo de
185
estabelecimento, AFTs que participaram da inspeo, dias em que houve fiscalizao, nmero de empregados do estabelecimento e os alcanados pela inspeo. Constam a os resultados da verificao de cada atributo trabalhista inspecionado, tais como registro, salrio, jornada, descanso, recolhimentos do FGTS, vale-transporte, Rais, bem como os itens das normas de segurana e sade no trabalho (SST), denominadas Normas Regulamentadoras (NRs). Por meio de um sistema de cdigos numricos possvel determinar se a situao encontrada estava regular, irregular; se foi regularizada durante a ao; se foi objeto de autuao, interdio, embargo, entre outras possibilidades, e para todos os atributos relacionados no RI. Tambm constam as informaes sobre os autos de infrao lavrados, com nmero e item encontrado em situao irregular (todos possuem cdigo de ementa). Podem ser lanados os dados referentes fiscalizao das cotas para aprendizes e pessoas com deficincia, bem como a situao dos recolhimentos para o FGTS. Neste ltimo caso, se feito o levantamento de algum dbito, h importao de dados do Sistema Auditor, j citado. Em pgina especfica do RI, denominada Informaes Complementares, com possibilidade de suportar 1.014 caracteres, possvel, embora no obrigatrio, o lanamento de dados importantes de serem destacados ou esclarecidos, de informaes adicionais necessrias (endereo de correspondncia, telefone, entre outras), bem como de um brevssimo resumo da inspeo. Dentro da competncia mensal de realizao da fiscalizao, e at o dia 7 do ms subsequente, o RI pode ser modificado ou inclusive suprimido (com algumas excees). De acordo com a OS emitida, temos os seguintes tipos de fiscalizao: Fiscalizao por denncia resultante de OS originada de denncia que envolva risco imediato segurana, sade ou ao patrimnio do trabalhador e que deve merecer apurao rpida, podendo ser desenvolvida individualmente ou em grupo. Fiscalizao dirigida resultante de prvio planejamento pelos setores responsveis pelo controle da fiscalizao (SIT e chefias de fiscalizao das GRTE) e dentro de projetos j estabelecidos, tanto em nvel regional quanto nacional. Desenvolvida individualmente ou por um grupo de AFTs especificamente designados. Fiscalizao indireta resultante de programa especial de fiscalizao que demande apenas anlise documental em unidade do MTE. Iniciada por meio de Notificao para Apresentao de Documentos
186
(NAD), enviada habitualmente por via postal, ensejando, para a sua execuo, a designao de apenas um AFT. Possui um modelo prprio de RI. Fiscalizao para anlise de acidente de trabalho consiste no conjunto de aes iniciadas com emisso de OS especfica para anlise de acidente de trabalho (tpico, de trajeto, ou doena ocupacional). Visa identificar os fatores causais envolvidos na sua gnese, bem como a elaborao de um relatrio de anlise e o acompanhamento das medidas destinadas a eliminar ou minimizar a possibilidade de novas ocorrncias. Determina a abertura de um mdulo especfico no RI, que ser objeto de discusso posterior neste texto. Fiscalizao imediata nica inspeo realizada sem a emisso de OS, em casos em que o AFT constata flagrante violao de disposio legal ou grave e iminente risco sade e segurana dos trabalhadores. Nestas situaes o atraso decorrente da emisso de uma OS, com os prazos prprios para o seu cumprimento, poderiam ensejar prejuzo irreparvel. Se realizada, obrigatria a comunicao chefia competente, bem como a lavratura de autos de infrao e/ ou expedio/proposio de termos de embargo ou interdio. Demanda auditoria posterior por parte da chefia imediata. 11. H a possibilidade de no ser concluda a fiscalizao na mesma competncia mensal em que foi iniciada. Neste caso, preenchido um RI inicial, com as informaes bsicas obtidas no ms de incio da inspeo. Quando da sua concluso, aberto um RI de continuao, com a mesma numerao do inicial, onde lanado o resultado final da inspeo. A concluso da fiscalizao tem prazo mximo de quatro competncias, desconsiderada a de incluso da OS. 12. Tabelas (TABELAS): mdulo de apoio que permite ao AFT consultar diversos tipos de cdigos e dados necessrios ao correto preenchimento do SFIT, tais como nmero do Cdigo Nacional de Atividades Econmicas (CNAE), nmero das ementas para lavratura de AI, cdigos de lanamento dos itens das normas de SST, entre outros. Tambm permite a atualizao destas tabelas, visando adequ-las s modificaes ocorridas no CNAE, de itens das normas de SST etc. 13. Controla Impresso (X-CI): destinado a controlar os arquivos para os quais houve comando de impresso.
187
8.3 A anlise de acidentes de trabalho no SFIT
Ao contrrio da base de dados das comunicaes de acidentes do trabalho (CAT), protocoladas junto Previdncia Social, o SFIT no tem o registro de todos os acidentes de trabalho (AT) ocorridos, nem se prope a isso. Dispe apenas das informaes daqueles que foram analisados pelos AFTs em inspees na rea de segurana e sade no trabalho (SST), atendendo a OS especficas para este tipo de atividade, como j descrito. O mdulo denominado Investigao de Acidente do Trabalho no fazia parte do modelo original do SFIT. Foi includo em junho de 2001, aps a realizao de vrios treinamentos para os AFTs da rea de SST sobre metodologia de anlise de acidentes de trabalho realizados nas unidades descentralizadas do MTE (nas antigas DRTs). Ainda hoje, apenas auditores especificamente cadastrados podem incluir uma investigao de acidente no SFIT. Desde ento, a realizao de anlise de acidentes de trabalho uma das prioridades da inspeo trabalhista, em todos os planejamentos anuais, em especial para os AFT sob subordinao tcnica do DSST. Tambm h recomendao para que sejam investigados todos os acidentes graves, com fatalidades ou no, que tenham sido comunicados ao MTE, mas o lanamento da anlise no SFIT s pode ocorrer se a OS for emitida at dois anos aps o evento. Para que a anlise de AT seja lanada no sistema, necessrio o preenchimento prvio de pginas do RI com as mesmas caractersticas das efetivadas nas inspees habituais. A investigao um apndice do RI, ao qual s disponibilizado acesso se a OS for especfica para este tipo de inspeo. Alm disso, o AFT no inspeciona empresas apenas para analisar um AT. Esta investigao faz parte da fiscalizao como um todo, embora possa se restringir a um setor especfico da empresa, em funo do seu tamanho e complexidade. No que se refere incluso da anlise do AT, o SFIT fornece dois submdulos de dados, um com informaes do acidente propriamente dito, denominado Dados do Acidente, e outro com as do(s) acidentado(s), denominado Dados do Acidentado. No quadro 4 temos a apresentao visual dos dois submdulos (que no SFIT apresentado em pginas separadas).
188
QUADRO 4 Mdulo do SFIT Investigao de acidente do trabalho

__ SFIT,RI,INCRI ( INCLUI RI )________________________________________________ 30/06/2010 RI 00000000-0 CONCLUIDO USUARIO: FULANO COMPET 06/2010 OS 0000000-0 ACIDTRAB URBANA
------------------------------ DADOS DO ACIDENTE ----------------------------TURNOS DE INVESTIGACAO: __ DATA DO ACIDENTE: __ / __ / ____ QTDE ACIDENTADOS: __ HORA DO ACIDENTE: __ : __ TIPO DE ACIDENTE: __ _______ _______ _______ _______ _______ DESCRICAO DO ACIDENTE: ______________________________________________________________________________ --------------------------- DADOS DO ACIDENTADO - 01 ------------------------ACIDENTADO FATAL: _ (S-SIM N-NAO) SEXO: _ (M-MAS F-FEM) DATA DE NASCIMENTO: __ / __ / ____ PARTE DO CORPO ATINGIDA: __ __ __ __ __ __ __ __ __ FATOR IMEDIATO DE MORBIDADE E DE MORTALIDADE: _______ PERTENCE A EMPRESA INSPECIONADA: _ (S-SIM N-NAO) INFORMACOES SOBRE A EMPRESA A QUAL O ACIDENTADO PERTENCE: RELACAO DE TRABALHO: __ SITUACAO: _ DATA DE ADMISSAO NA EMPRESA: __ / __ / ____ TEMPO NA FUNCAO NA EMPRESA: __ ANO(S) __ MES(ES) OCUPACAO: _____ HORAS APS O INCIO DA JORNADA DE TRABALHO: __ CONTRATADA CNAE: _______ CNPJ: ______________ CEI: ____________ CPF: ___________ Fonte: SFIT/MTE. Nota: Descrio do acidente em at 25 linhas, com 78 caracteres cada uma. Obs.: O presente mdulo antecedido e vinculado obrigatoriamente ao mdulo Relatrio de Inspeo.
FATORES CAUSAIS DO ACIDENTE: _______ _______ _______ _______ _______
No submdulo Dados do Acidente constam informaes referentes a nmero de turnos de trabalho despendidos pelo AFT para inspecionar a empresa e analisar o acidente (cada dia de trabalho tem dois turnos), data e horrio do evento, nmero de acidentados e tipo do acidente (que pode ser tpico, de trajeto, doena ocupacional, por ato de violncia ou no trnsito). H ainda a necessidade da incluso de um a dez fatores causais identificados pelo analista, devidamente codificados. A descrio sumria do acidente realizada atravs do preenchimento de um campo livre com at 1.950 caracteres. No submdulo Dados do Acidentado so lanados, em campos fechados, informaes sobre ocorrncia ou no de fatalidade, sexo da(s) vtima(s), data(s)
189
de nascimento, parte(s) do corpo atingida(s), fator desencadeante imediato do evento e caractersticas ocupacionais (tipo de vnculo, formalidade legal, tempo de servio, funo, cdigo da ocupao do(s) acidentado(s) e jornada antes do acidente). H tambm identificao da empresa contratada, caso o acidentado com os dados descritos seja seu empregado. A base terica utilizada na elaborao do mdulo de investigao de AT do SFIT, em especial no tpico Fatores Causais do Acidente, tem como referncia os modelos de anlise sistmica de agravos relacionados ao trabalho, discutidos por Binder, Monteau e Almeida (BINDER, MONTEAU e ALMEIDA, 1996, p. 11-85; ALMEIDA, 2003, p. 67-82). Estes autores se insurgem fortemente contra as teorias e prticas tradicionais e maniquestas relacionadas questo, que tendem a culpabilizar a vtima e/ou a classificar as causas dos acidentes exclusivamente como atos e/ou condies inseguras, normalmente privilegiando as primeiras.
8.4 Consideraes sobre o SFIT e a sade e segurana no trabalho
O SFIT foi desenvolvido especificamente para quantificar, controlar e auxiliar no planejamento da inspeo trabalhista desenvolvida pelos AFTs do MTE. Permite que o auditor, antes de proceder fiscalizao de determinada empresa, obtenha dados relevantes para o seu trabalho, a identificao correta, o efetivo atual e pregresso, o histrico das inspees realizadas, bem como as caractersticas de cada uma delas. Para as chefias de fiscalizao tanto nas unidades descentralizadas quanto na SIT, fundamental para um planejamento adequado, bem como para acompanhamento das aes, alm de permitir verificar o cumprimento de metas estabelecidas. Permite tambm controlar especificamente a atividade de cada AFT. O Brasil foi pioneiro no estabelecimento de um sistema informatizado desse tipo. Atualmente h informao da existncia de outros, semelhantes, em funcionamento em Portugal, Espanha e Chile.3
TABELA 3 Nmero anual de anlises de acidentes de trabalho realizadas, nmero de acidentes analisados e nmero de bitos nos acidentes analisados (2001 a 2009)
Ano 2001 2002 2003 No de anlises concludas 200 758 1.458 Acidentes analisados 376 1.077 1.628 bitos 241 567 663 (Continua)
3. Informao verbal disponibilizada por Rinaldo Marinho Costa Lima, chefe da Coordenao-Geral de Fiscalizao e Projetos/Departamento de Segurana e Sade no Trabalho/SIT/MTE.
190
(Continuao) Ano 2004 2005 2006 2007 2008 2009 No de anlises concludas 1.666 1.327 1.558 2.001 1.938 1.821 Acidentes analisados 1.592 1.417 1.712 1.909 2.036 1.463 bitos 672 556 594 702 791 661
Fonte: SFIT/MTE. Notas: Nmero de Relatrios de Inspeo de Anlise de Acidentes concludos na competncia. Nmero de acidentes que foram analisados, por ano de ocorrncia. Nmero de bitos em decorrncia dos acidentes analisados, por ano de ocorrncia.
A tabela 3 mostra o quantitativo de anlises de acidentes includas no SFIT, desde que isso passou a ser feito, em junho de 2001. Antes de se analisarem estes nmeros, bom lembrar que, como j observado, um acidente pode ser analisado e includo no sistema desde que tenha ocorrido at dois anos antes da elaborao da OS para a realizao da anlise. Desse modo, acidentes de 2008 ainda podem ser objeto de anlise pelos AFTs at o ms de abril de 2011, dependendo da data de ocorrncia. Outra ressalva, que em um mesmo acidente pode haver mais de uma vtima, fatal ou no. Feitas estas consideraes, observa-se que o nmero de anlises de AT tem se mantido mais ou menos estvel nos ltimos anos as alteraes do seu quantitativo esto muito relacionadas ao efetivo de AFTs da rea de SST em atividade, que vem caindo de 2007 para c (at junho de 2010). Apesar do nmero de anlises no ser elevado, j que correspondeu, em 2009, apenas a 1,15% das aes fiscais que tiveram atributos de SST inspecionados, importante ressaltar que o objetivo primordial a investigao de acidentes graves (MTE, 2010). Em relao a 2008, e at maio de 2010, cerca de 28% dos bitos resultantes de acidentes de trabalho comunicados Previdncia Social tiveram o evento de ocorrncia analisado por AFTs do MTE e seus dados includos no SFIT (MPS, 2009). A introduo do mdulo Investigao de Acidentes de Trabalho sistematizou e aumentou bastante o nmero de inspees trabalhistas realizadas com o objetivo especfico de analisar acidentes de trabalho, com ntidas contribuies para a qualidade da fiscalizao, para o aprendizado em SST por parte dos AFTs, bem como para a identificao de novos riscos ocupacionais e a consequente proposio de medidas de controle. Alm disso, a anlise introduzida no SFIT apenas um resumo das informaes e concluses obtidas pela fiscalizao. Recomendase sempre, mas principalmente nos casos de eventos mais graves, a elaborao
191
de relatrios detalhados e explicativos, inclusive com documentao visual. Tais laudos so muito teis para estudos futuros e tm sido cada vez mais solicitados pela Advocacia Geral da Unio (na proposio de aes regressivas), pelo Ministrio Pblico do Trabalho, bem como pelos acidentados e seus dependentes. Contudo, apesar do acentuado avano resultante da sua implantao, esse mdulo apresenta algumas limitaes. Em um trabalho no qual se utilizou a base de dados do SFIT, referentes a inspees realizadas em estabelecimentos localizados no estado de So Paulo, foram estudados 580 RIs em que havia anlises de acidentes de trabalho, com meno a vtimas fatais, ocorridos no estado e inseridos no SFIT de junho de 2001 a dezembro de 2006. Foram encontrados 13 casos de duplicidade, ou seja, mais de uma anlise inserida para um mesmo evento. Alm disso, 21 RIs foram descartados do estudo porque no determinaram fatalidades, embora tal fato estivesse assinalado em campo especfico do mdulo (FORTES, 2009, p. 9091). Tais problemas ocorreram porque o sistema no exige a identificao do(s) acidentado(s) envolvido(s) no acidente, seja por meio do seu nome, ou, caso se objetive manter certa reserva, do nmero de protocolo da CAT emitida e/ou da sua inscrio no Programa de Integrao Social (PIS). Alm disso, por no haver cruzamento com bases de dados da Previdncia Social e/ou do Sistema nico de Sade (SUS), o SFIT permite classificar como fatais eventos que no tiveram tal desfecho, ou mesmo o contrrio. Outra questo que s so analisados os acidentes que chegam ao conhecimento das unidades do MTE em tempo hbil. De acordo com a legislao em vigor, o empregador no tem a obrigao de comunicar diretamente ao MTE os AT ocorridos na sua empresa, graves ou no, excluindo-se especificamente a exigncia, nos casos de doena ocupacional, prevista na redao atual do Art. 169 da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), e que no vem sendo cumprida (BRASIL, 1977). Apesar do acordo de cooperao tcnica assinado entre o MTE e o MPS, em 28 de setembro de 2008, para, entre outros itens, garantir o envio regular de informaes sobre as CATs protocoladas na Previdncia Social, isso ainda vem ocorrendo de modo precrio e com atraso significativo. Na unidade em que o autor deste texto exerce suas atividades fiscais (Gerncia Regional do Trabalho e Emprego em Varginha/SRTE/MG), a quase totalidade das anlises teve origem em informaes obtidas durante inspees realizadas, por meio de notcias veiculadas pela mdia, de denncias encaminhadas pelas vtimas ou seus dependentes, ou entidades sindicais, bem como por solicitao do Ministrio Pblico do Trabalho. Isso parece no ser muito diferente em outras unidades do MTE (MTE/MPS, 2008). Alm de reduzir o nmero de acidentes analisados, bem como atrasar a realizao das investigaes, tal situao determina um conjunto de anlises que
192
tende a privilegiar aqueles ocorridos em atividades urbanas, nas localidades de maior porte, em empresas mais organizadas, e os com maior visibilidade, inclusive da mdia. Isso tambm foi observado no estudo citado, onde 65,2% dos eventos analisados (com bito) ocorreram em atividades industriais e na construo civil, embora estes setores sejam responsveis por apenas 34,2% das fatalidades por AT comunicados Previdncia Social no estado de So Paulo (FORTES, 2009, p. 113-116). Essa limitao, evidentemente, prejudica eventuais estudos quantitativos a serem realizados. Outro problema, observado pela autora do estudo em So Paulo, que muitas anlises inseridas possuam, alm dos erros j descritos (duplicidade e declarao de bito inexistente), uma concluso equivocada quanto aos fatores de risco evidenciados no evento investigado, bem como a falta da insero de alguns, evidentemente presentes. Alm disso, vrias descries eram muito sintticas, impedindo uma compreenso minimamente adequada do infortnio analisado (FORTES, 2009, p. 218-221).
No mbito da administrao federal, o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) foi uma das instncias pioneiras na utilizao de registros administrativos no monitoramento social, entre os quais se destacam: a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) e o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED). Em termos operacionais, enquanto o primeiro subsidia o Abono Salarial, o segundo importante ferramenta para o pagamento do Seguro Desemprego. Por sua vez, tendo como suporte os dados da Rais, o Ministrio ainda dispe do SFIT Sistema Federal de Inspeo do Trabalho. Conforme mencionado, tanto a Rais como o CAGED passaram por importantes aprimoramentos nos ltimos anos, implicando um aumento de seus graus de cobertura em relao ao mercado formal de trabalho, ou seja, constituindo-se em bases estatsticas nacionais cada vez mais confiveis. E mais, ambos apresentam um amplo conjunto de variveis e um enorme potencial de cruzamento das mesmas, facultando, por conseguinte, anlises em nveis agregados e desagregados, a produo de diagnsticos, o acompanhamento de programas de polticas pblicas de emprego e renda etc. Em particular, os dados desses sistemas facultam aprofundar conhecimentos, ao subsidiarem estudos mais aprofundados sobre mudanas por segmentos em nvel setorial ou ocupacional, associando-os a reas socioespaciais diversas. Enfim, um censo do mercado de trabalho formal brasileiro. Lembrando que as informaes do CAGED possibilitam monitorar o comportamento conjuntural do emprego no mercado de trabalho, a Rais,
193
em particular, detm importantes informaes sobre causas de afastamentos e tipos de desligamentos, o que contribui para alavancar compreenses sobre as condies de sade e segurana nos diversos ambientes de trabalho no pas, por meio da produo de indicadores especficos ou mesmo como referncia para o batimento de informaes com outras fontes referidas aos agravos sade do trabalhador. Isso sem desconsiderar o enorme potencial que encerra a Rais MIGRA, ainda inexplorada na rea de SST, ao possibilitar o acompanhamento da trajetria do trabalhador sob as perspectivas ocupacional, setorial e geogrfica. Esta base, por ser organizada de forma longitudinal, pode dar suporte realizao de estudos de mobilidade que podem vir a ser associados ocorrncia de agravos sade do trabalhador. Entretanto, sendo a Rais um registro administrativo cujas informaes se suportam em declaraes dos empregadores, possvel a existncia de omisses, especialmente no que se relaciona a quesitos que, pontualmente, possam contribuir para indicadores de inadequadas condies de trabalho ou de inobservncia da legislao vigente sobre SST, que, por sua vez, podem resultar em diversas consequncias dos acidentes de trabalho e das doenas profissionais. J em relao ao SFIT, este sistema representa um importante avano no desenvolvimento do controle e das aes de inspeo trabalhistas. Ele fundamental para que as chefias de fiscalizao possam realizar o adequado planejamento e acompanhamento das aes. Como destacado ao longo do texto, o Brasil foi pioneiro no estabelecimento de um sistema informatizado deste tipo. importante destacar que, aps nove anos de incio de sua operao, o mdulo de Anlise de Acidentes de Trabalho do SFIT necessita de reviso e ampliao (alis, tambm o sistema como um todo precisa de atualizao). Em primeiro lugar, para evitar os erros graves j mencionados. Em segundo, para permitir cruzamentos com outras bases de dados, sobretudo da Previdncia Social e do SUS. E, ao trmino, mas no menos importante, para tornar as anlises introduzidas muito mais teis para todos os envolvidos com a preveno em SST. Como j destacado, as informaes presentes no SFIT so um resumo das anlises efetivamente realizadas, e muitos relatrios detalhados sobre esses eventos j so habitualmente elaborados. Tentativas de vincular as anlises de AT do SFIT com uma base de dados contendo tais relatrios foi tentada no incio dos anos 2000, atravs de um projeto ento denominado Sistema de Anlise de Acidentes de Trabalho (SAAT), que no obteve sucesso. Desde 2009 est em fase de implantao um Sistema de Referncia em Anlise e Preveno de Acidentes de Trabalho (Sirena), dotado de um banco de dados com muitas anlises realizadas pelos AFTs e disponveis para consulta, embora inicialmente apenas para os que tm acesso rea restrita da rede do MTE. fundamental ampliar o quantitativo
194
destas anlises, vinculando-as ao mdulo especfico do SFIT, ou a um sistema que vier a substitu-lo. H tambm a necessidade de disponibiliz-las para consulta pblica a todos os interessados na questo (empresas, empregados, pesquisadores e pblico em geral). Longe de ser uma novidade, isso j est ocorrendo, e h muitos anos, em alguns pases com sistemas de inspeo e vigilncia em SST bem estruturados. Um bom exemplo so as anlises disponibilizadas, via Web, pelo Health and Safety Executive, do Reino Unido (HSE, 2010).
REFERNCIAS
ALMEIDA, I. M. Quebra de paradigma: contribuio para a ampliao do permetro das anlises de acidente do trabalho. In: ______ (Org.). Caminhos da anlise de acidentes do trabalho. Braslia: SIT/MTE, 2003. cap. 3, p. 67-84. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/seg_sau/pub_cne_analise_acidente.pdf>. Acesso em: 22 jun. 2010. BINDER, M. C. P.; MONTEAU, M.; ALMEIDA, I. M. rvore de causas: mtodo de investigao de acidentes de trabalho. 2. ed. So Paulo: Publisher Brasil, 1996. 144 p. BRASIL. Constituio Federal, de 5 de outubro de 1988. Art. 239, 3o. Institui abono salarial equivalente a um salrio mnimo para empregado, com remunerao mdia mensal de at dois salrios mnimos, vinculado a empregador contribuinte do Fundo de Participao PIS/PASEP. Braslia: Congresso Nacional, 1988. BRASIL. Decreto no 55.841, de 15 de maro de 1965. Aprova o Regulamento da Inspeo do Trabalho. Dirio Oficial da Unio, n. 55.841, 17 mar. 1965a. Disponvel em: <http://www6.senado.gov.br/sicon/ListaReferencias.action?codigoB ase=2&codigoDocumento=115442>. Acesso em: 21 jun. 2010. BRASIL. Decreto no 4.552, de 27 de dezembro de 2002. Aprova o Regulamento da Inspeo do Trabalho. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 30 dez. 2002. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4552.htm>. Acesso em: 21 jun. 2010. BRASIL. Decreto no 55.841, de 15 de maro de 1965. Aprova o Regulamento da Inspeo do Trabalho. Dirio Oficial da Unio, n. 55.841, 17 mar. 1965a. Disponvel em: <http://www6.senado.gov.br/sicon/ListaReferencias.action?codigoB ase=2&codigoDocumento=115442>. Acesso em: 21 jun. 2010. BRASIL. Decreto no 76.900, de 23 de dezembro de 1975. Institui a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais). Braslia: Congresso Nacional, 1975.
195
BRASIL. Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991. Prev a incluso de pessoas com deficincia (PCDs) e pessoas reabilitadas no mercado de trabalho. Braslia: Congresso Nacional, 1991. BRASIL. Lei no 10.097, de 19 de dezembro de 2000. Altera dispositivos da CLT referentes ao menor aprendiz. Braslia: Congresso Nacional, 2000. BRASIL. Lei no 10.593, de 6 de dezembro de 2002. Estabeleceu e consolidou alguns termos e procedimentos que so bastante utilizados nas atividades cotidianas de fiscalizao tais como: ordem de servio, fiscalizao dirigida, fiscalizao por denncia, atividade especial, entre outras. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 9 dez. 2002. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/ L10593.htm>. Acesso em: 21 jun. 2010. BRASIL. Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003. Dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, 29 maio 2003. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/Leis/2003/L10.683.htm>. Acesso em 21 jun. 2010. BRASIL. Lei no 11.890, de 24 de dezembro de 2008. Dispe sobre a reestruturao da composio remuneratria das Carreiras de Auditoria da Receita Federal do Brasil e Auditoria-Fiscal do Trabalho, de que trata a Lei no 10.910, de 15 de julho de 2004 e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 26 dez. 2008. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20072010/2008/Lei/L11890.htm>. Acesso em: 21 jun. 2010. BRASIL. Lei no 6.514, de 22 de dezembro de 1977. Altera o Captulo V do Titulo II da Consolidao das Leis do Trabalho, relativo segurana e medicina do trabalho e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 23 dez. 1977. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6514.htm>. Acesso em: 22 jun. 2010. BRASIL. Lei no 7.855, de 24 de outubro de 1989. Altera a Consolidao das Leis do Trabalho, atualiza os valores das multas trabalhistas, amplia sua aplicao, institui o Programa de Desenvolvimento do Sistema Federal de Inspeo do Trabalho e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 25 dez. 1989. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L7855.htm>. Acesso em: 21 jun. 2010. BRASIL. Lei no 7.998, de 11 de janeiro de 1990. Regula o Programa de Seguro-Desemprego, o abono salarial, institui o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 1990.
196
BRASIL. Lei no 8.538, de 21 de dezembro de 1992. Disciplina o pagamento de vantagens que menciona e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 22 dez. 1992. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/ L8538.htm>. Acesso em: 21 jun. 2010. BRASIL. Portaria Interministerial no 6, de 28 de maro de 1994 (Ministrio do Trabalho e Secretaria da Administrao Federal). Dirio Oficial da Unio, Braslia, 6 abr. 1994. Disponvel em: <https://conlegis.planejamento.gov.br/conlegis/ legislacao/atoNormativoDetalhesPub.htm?id=6913>. Acesso em: 21 jun. 2010. BRASIL. Portaria MTb no 3.311, de 29 de novembro de 1989. Estabelece os princpios norteadores do programa do programa de desenvolvimento do Sistema Federal de Inspeo do Trabalho e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 30 nov. 1989. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/legislacao/portarias/1989/p_19891129_3311.pdf>. Acesso em: 21 jun. 2010. BRASIL. Portaria MTE no 2.590, de 30 de dezembro de 2009. Dispe sobre preenchimento e entrega da Rais ano-base 2009. Braslia: Ministrio do Trabalho e Emprego, 2009. BRASIL. Portaria MTE no 546, de 11 de maro de 2010. Disciplina a forma de atuao da Inspeo do Trabalho, a elaborao do planejamento da fiscalizao, a avaliao de desempenho funcional dos Auditores Fiscais do Trabalho, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 12 mar. 2010. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/legislacao/portarias/2010/p_20100311_546.pdf>. Acesso em: 21 jun. 2010. BRASIL. Portaria no 235, de 14 de maro de 2003. O Ministro de Estado do Trabalho e Emprego, no uso de suas atribuies legais, e tendo em vista o disposto na Lei no 4.923, de 23 de dezembro de 1965, altera a data limite da entrega da declarao e d outras providncias. Braslia: Ministrio do Trabalho e Emprego, 2009. COSTA, T. M. C. Sistema Federal de Inspeo do Trabalho. In: SECRETARIA DE INSPEAO DO TRABALHO (SIT). Inspeo do trabalho no Brasil: pelo trabalho digno. Braslia: SIT/MTE, 2005. seo 5, p. 22-25. FORTES, V. J. Anlise de acidentes fatais investigados pelo MTE de acordo com o porte da empresa: estado de So Paulo, 2001 a 2006. 2009. 303 f. Dissertao (Mestrado em Sade Coletiva) Faculdade de Sade Pblica, Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho UNESP, Botucatu, 2009. HEALTH AND SAFETY EXECUTIVE (HSE). Cases studies index. Caerphilly/ UK: 2010. Disponvel em: <http://www.hse.gov.uk/slips/experience.htm>. Acesso em: 23 jun. 2010.
197
MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL. Anurio Estatstico da Previdncia Social: suplemento histrico (1980-2008). Braslia: DATAPREV, 2009. p. 126127. Disponvel em: <http://www.mps.gov.br/conteudoDinamico.php?id=423>. Acesso em: 22 jun. 2010. MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Coordenao Geral de Estatsticas do Trabalho. Comentrios sobre o uso potencial do CAGED. Braslia, 2002. MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Coordenao Geral de Estatsticas do Trabalho. Dados estatsticos da empregabilidade no Brasil: Rais. Braslia, 2006. MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Coordenao Geral de Estatsticas do Trabalho. Dados estatsticos da empregabilidade no BRASIL: Rais. Braslia, 2007. MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Coordenao Geral de Estatsticas do Trabalho. Manual de orientao da Rais: ano-base 2009. Braslia, 2009. MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Coordenao Geral de Estatsticas do Trabalho. Manual de orientao do CAGED. Braslia, set. 2009. MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Coordenao Geral de Estatsticas do Trabalho. Notas tcnicas e comunicados: 1996-2010. Braslia: MTE. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/pdet/ajuda/notas_comunic/notas_comunic.asp>. MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Coordenao Geral de Estatsticas do Trabalho. Registros administrativos Rais e CAGED. Braslia, 2010. 17 p. MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Dados da inspeo em segurana e sade no trabalho Brasil: acumulado janeiro/dezembro 2009. Braslia, 2010. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/seg_sau/est_brasil_acumulado_ jan_dez. 2009.pdf. Acesso em: 22 jun. 2010. MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO. MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL. Acordo de Cooperao Tcnica no 8/2008, de 29 de setembro de 2008. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 30 set. 2008, n. 179. Seo 3, p. 107. MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Secretaria de Fiscalizao do Trabalho (SEFIT). Secretaria de Segurana e Sade no Trabalho (SSST). Instruo Normativa Intersecretarial no 8, de 15 de maio de 1995. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 22 maio 1995. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/legislacao/instrucoes_normativas/1995/in_19950515_08.pdf>. Acesso em: 21 jun. 2010.
198
MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Secretaria de Fiscalizao do Trabalho (SEFIT). Secretaria de Segurana e Sade no Trabalho (SSST). Instruo Normativa Intersecretarial no 8, de 15 de maio de 1995. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 22 maio 1995. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/legislacao/instrucoes_normativas/1995/in_19950515_08.pdf>. Acesso em 21 jun. 2010. MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Secretaria de Inspeo do Trabalho (SIT). Convenes da OIT. Braslia: SIT/MTE, 2002. 62 p. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/seg_sau/pub_cne_convencoes_oit.pdf>. Acesso em: 21 jun. 2010.
199
CAPTULO 7
MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL: FONTES DE INFORMAO PARA A SADE E SEGURANA DO TRABALHADOR NO BRASIL
Eduardo da Silva Pereira
1 INTRODUO
A Previdncia Social tem, ao longo dos ltimos quarenta anos, desempenhado um papel de crescente importncia no que tange ao registro, armazenamento e produo de dados e estatsticas sobre sade e segurana do trabalhador no Brasil. Em 1967, a Lei no 5.316 integrou os benefcios decorrentes de acidentes de trabalho ao plano de benefcios da Previdncia Social. Esta mesma lei tambm estabeleceu a obrigatoriedade das empresas informarem Previdncia Social, no prazo de 24 horas, a ocorrncia de acidentes de trabalho. A obrigatoriedade de comunicao, criada por razes operacionais visando a permitir a concesso dos benefcios de natureza acidentria, se conformou na criao do documento Comunicao de Acidentes de Trabalho (CAT), que o mais antigo documento utilizado para o registro de acidentes de trabalho. Segundo o Artigo 19 da Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, acidente de trabalho o que ocorre pelo exerccio do trabalho a servio da empresa, ou pelo exerccio do trabalho do segurado especial, provocando leso corporal ou perturbao funcional, de carter temporrio ou permanente. Tambm so considerados como acidentes de trabalho: i) o acidente ocorrido no trajeto entre a residncia e o local de trabalho do segurado; ii) a doena profissional, assim entendida a produzida ou desencadeada pelo exerccio do trabalho peculiar a determinada atividade; e iii) a doena do trabalho, adquirida ou desencadeada em funo de condies especiais em que o trabalho realizado e com ele se relacione diretamente. Nestes dois ltimos casos, a doena deve constar da relao de que trata o Anexo II do Regulamento da Previdncia Social, aprovado pelo Decreto no 3.048, de 6 de maio de 1999. Em caso excepcional, constatando-se que a doena no includa na relao constante do Anexo II resultou de condies especiais em que o trabalho executado e com
ele se relaciona diretamente, a Previdncia Social deve equipar-la a acidente de trabalho. Equiparam-se tambm a acidente de trabalho: 1. O acidente ligado ao trabalho que, embora no tenha sido a causa nica, haja contribudo diretamente para a morte do segurado, para a perda ou reduo da sua capacidade para o trabalho, ou que tenha produzido leso que exija ateno mdica para a sua recuperao. 2. O acidente sofrido pelo segurado no local e horrio do trabalho, em consequncia de ato de agresso, sabotagem ou terrorismo praticado por terceiro ou companheiro de trabalho; ofensa fsica intencional, inclusive de terceiro, por motivo de disputa relacionada com o trabalho; ato de imprudncia, de negligncia ou de impercia de terceiro, ou de companheiro de trabalho; ato de pessoa privada do uso da razo; desabamento, inundao, incndio e outros casos fortuitos decorrentes de fora maior. 3. A doena proveniente de contaminao acidental do empregado no exerccio de sua atividade. 4. O acidente sofrido pelo segurado, ainda que fora do local e horrio de trabalho, na execuo de ordem ou na realizao de servio sob a autoridade da empresa; na prestao espontnea de qualquer servio empresa para lhe evitar prejuzo ou proporcionar proveito; em viagem a servio da empresa, inclusive para estudo, quando financiada por esta, dentro de seus planos para melhor capacitao da mo de obra, independentemente do meio de locomoo utilizado, inclusive veculo de propriedade do segurado; no percurso da residncia para o local de trabalho ou deste para aquela, qualquer que seja o meio de locomoo, inclusive veculo de propriedade do segurado. Sendo a nica destinatria legal da CAT que necessitava do documento para subsidiar um processo operacional e a nica a dispor, na poca de sua implantao, de uma rede de atendimento centralizada, a Previdncia Social acabou por se constituir na nica instituio que possui, de forma sistematizada, os dados bsicos sobre acidentes de trabalho. Ao longo dos tempos e de forma mais acentuada nos ltimos 15 anos, tem tambm realizado um esforo no sentido de melhorar a cobertura, a qualidade e a disponibilidade desses dados e tambm das estatsticas deles derivadas1 esforo este que pode ser avaliado pela publicao, desde o ano 2002, do Anurio Estatstico de Acidentes de Trabalho (AEAT), que consolida um conjunto de estatsticas e indicadores relacionados aos acidentes de trabalho.
1. Cabe observar que, desde 1999, a CAT preenchida em seis vias; ficam com cpias o segurado, a Previdncia Social, o empregador, o sindicato da categoria do trabalhador, o Sistema nico de Sade (SUS) e as Delegacias Regionais do Trabalho (DRT). Devido a questes operacionais, apenas a Previdncia Social dispe das CAT em forma magntica e sistematizada.
202
Ministrio da Previdncia Social: fontes de informao para a sade e segurana do trabalhador no Brasil
Alm das informaes bsicas sobre acidentes de trabalho provenientes da CAT, a Previdncia Social dispe tambm de outras fontes de dados e informaes necessrias para a concesso e manuteno dos benefcios acidentrios, que permitem melhor caracterizar a populao ocupada coberta contra os riscos de tais acidentes, bem como analisar algumas das consequncias destes. Tais dados e informaes so importantes para a correta anlise, diagnstico, formulao e implementao de polticas que tenham como objetivo reduzir a incidncia de acidentes de trabalho, os quais so coletados, armazenados e processados em um grande sistema, o Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS). Tambm importante destacar o papel do documento bsico de informaes para a Previdncia Social a Guia de Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social (GFIP) , na coleta de dados sobre os contribuintes da Previdncia Social. O objetivo deste captulo permitir que o leitor tenha maior compreenso dos dados relativos a acidentes de trabalho disponveis nas bases de dados da Previdncia Social, apresentar os sistemas de informao que os coletam e armazenam os principais dados disponveis, os usos que so dados a eles na anlise dos acidentes de trabalho e as limitaes a que esto sujeitos. Ao fim, espera-se que o leitor tenha um conhecimento mais preciso do conjunto de dados disponvel nas bases de dados da Previdncia Social e possa cotejar estas fontes de dados com outras fontes disponveis em outros rgos do governo, que so apresentadas em outros captulos deste volume. Para tanto, este captulo est organizado segundo os sistemas mencionados; primeiramente ser apresentada a Comunicao de Acidentes de Trabalho (CAT), seguida do Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS) e da Guia de Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social (GFIP).
2 COMUNICAO DE ACIDENTES DO TRABALHO (CAT)
Como mencionado acima, a obrigatoriedade de informar Previdncia Social a ocorrncia de acidentes de trabalho foi instituda por lei em 1967. Durante muitos anos, esta obrigao foi cumprida pelo envio, aos postos do ento Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), de formulrios preenchidos manualmente com um conjunto de informaes bsicas necessrias para a identificao do segurado, do empregador e do acidente. Esses formulrios eram processados de forma manual e armazenados em papel, fazendo com que qualquer informao com algum grau de agregao sobre os acidentes fosse de difcil obteno. Segundo Melo (2010), at 1995, a contabilizao dos acidentes era feita de forma manual nos postos do INPS, consolidada no mbito estadual e posteriormente encaminhada Direo Geral do INPS por meio de um documento chamado Boletim Estatstico de Acidentes de Trabalho (BEAT), para a produo de informaes em mbito nacional. A partir de 1995, a preocupao em melhorar a qualidade dos dados coletados e permitir o seu cruzamento, possibilitando anlises mais complexas,
203
tarefa praticamente impossvel por meio da manipulao das milhares de comunicaes recebidas todos os anos, levou a que fosse desenvolvido um sistema de entrada de dados da CAT no sistema de processamento dos benefcios nos postos do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).2 Com isso foi possvel transferir a informao coletada em meio papel para meio magntico, aumentando a velocidade de concesso de benefcios acidentrios, bem como o comeo da produo de informaes agregadas com maior velocidade e detalhamento do que era possvel anteriormente. Apesar de constituir um avano, a transferncia dos dados da CAT para meio magntico no alterou o processo de produo e entrega da CAT, significando apenas a informatizao do que existia em meio papel; no houve uma reviso do formulrio para permitir o processamento automatizado dos dados. Com isso, diversos campos da CAT passaram a ser armazenados em formato de texto, o que impedia a sua utilizao para a produo de estatsticas e dificultava o tratamento de grandes volumes de informao, tornando-os de pouca utilidade para a realizao de estudos e formulao de polticas relacionadas rea de sade e segurana do trabalhador. Em funo desse cenrio, o ento Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, em parceria com o Instituto Nacional do Seguro Social e o Ministrio do Trabalho e Emprego, iniciaram um projeto de reviso da CAT, de forma a estrutur-la para que fosse no apenas o documento legal para o registro de acidentes de trabalho, mas tambm uma fonte de dados para subsidiar a produo de estatsticas e estudos sobre a sade e segurana do trabalhador. Tal tarefa contou com o apoio de tcnicos da Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (DATAPREV), responsvel pelo armazenamento e processamento das informaes da CAT.3 Visando reduzir a carga de trabalho dos postos de atendimento do INSS e permitir a coleta e processamento mais rpido dos dados, evitando represamentos observados no passado, quando muitas CATs eram entregues, mas digitadas com muito atraso, foi feita a opo por um sistema de coleta descentralizado que utilizava uma aplicao com base na internet. Este sistema foi denominado CAT-Web.4 Na descrio de Melo (2010, p. 37-38),
A aplicao CAT-Web do tipo desktop, ou seja, o usurio precisa fazer a instalao em sua mquina, o que permite criar uma base de armazenamento local. Instalado o
2. O INSS, criado em 1990, resultado da fuso do INPS com o Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social (Iapas). Com isso, uma nica instituio passou a ser responsvel pela arrecadao das contribuies previdencirias e pela concesso e manuteno dos benefcios previdencirios. 3. Novo formulrio aprovado pela Portaria MPAS no 5.817, de 06 de outubro de 1999, publicada no D.O.U. de 6 de outubro de 1999. 4. Determinao contida na Portaria MPAS no 5.200, de 17 de maio de 1999, publicada no D.O.U. de 19 de maio de 1999.
204
aplicativo, o usurio pode fazer o cadastramento mediante processamento eletrnico sem ter de comparecer a uma unidade de atendimento da Previdncia Social. Alm do conforto e da agilizao no registro da CAT que foi propiciado ao usurio, a utilizao do aplicativo que contm tabelas para codificao dos campos permitiu a gerao de um banco de dados eletrnico com a totalidade dos dados provenientes da CAT.
O aplicativo CAT-Web pode ser encontrado na pgina do MPS na internet, juntamente com o modelo do formulrio em papel e com os manuais de orientao ao preenchimento. Na atual sistemtica de preenchimento da CAT, o usurio instala o aplicativo CAT-Web em seu computador e preenche o formulrio, fazendo a transmisso do mesmo via internet. Uma vez transferido para a DATAPREV, o arquivo armazenado em uma base de dados especfica, onde ficam registrados todos os campos que compem a CAT. Cabe aqui uma observao sobre a cobertura da CAT e, consequentemente, da significncia dos dados coletados por seu intermdio para a interpretao da incidncia de acidentes de trabalho no Brasil. A CAT somente entregue quando h uma situao formal de emprego. Ela no prov nenhuma informao sobre os acidentes de trabalho que ocorrem em situaes de emprego informal. Desta forma, toda a anlise derivada de dados da CAT somente tem validade no que se refere ao mercado formal. Deve ser considerado ainda que no so preenchidas CATs para os trabalhadores que no esto vinculados ao Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), militares e servidores pblicos de entes federados que possuem Regimes Prprios de Previdncia Social, assim como para os contribuintes que, vinculados ao RGPS, no possuem cobertura de risco de acidentes de trabalho, notadamente os chamados Outros Contribuintes, categoria que compreende os trabalhadores por conta prpria, empresrios, contribuintes facultativos e empregados domsticos.5
2.1 Produo de estatsticas com base na CAT
A maior automatizao na entrega e no processamento da CAT abriu espao para a produo sistematizada de informaes sobre acidentes de trabalho no Brasil. Antes de 1997, as informaes disponveis sobre acidentes de trabalho eram obtidas a partir de um trabalho manual de compilao de dados, sem uma definio clara de conceitos, de forma muito agregada e sem detalhamentos. Havia ainda os dados relativos aos benefcios de natureza acidentria concedidos e mantidos pelo Instituto Nacional do Seguro Social. A partir desse ano, o Anurio
5. Esses contribuintes tm direito a benefcios como aposentadoria por invalidez e auxlio-doena, mas do tipo previdencirio e no acidentrio. Isso porque a concesso de benefcio do tipo acidentrio gera efeitos legais que no so vlidos para esses contribuintes, tais como estabilidade no emprego e a obrigao do empregador em continuar a pagar o FGTS durante o afastamento.
205
Estatstico de Previdncia Social (AEPS)6 passou a incorporar um captulo com informaes sobre acidentes de trabalho, inicialmente, contemplando apenas a quantidade de acidentes registrados isto , com CAT entregue , segundo as seguintes aberturas: por motivo, ms de ocorrncia, Unidade da Federao e Regio; por idade do trabalhador; pelos 30 cdigos da Classificao Internacional de Doenas (CID) mais incidentes; por Cdigo Nacional de Atividade Econmica (CNAE); e por consequncia do acidente.7 importante destacar que, nesse perodo, foram criados os conceitos de acidentes registrados e acidentes liquidados. Acidentes registrados correspondem ao total de CATs entregues ao INSS em um determinado perodo. Por sua vez, os acidentes de trabalho liquidados correspondem aos acidentes cujos processos foram encerrados administrativamente pelo INSS, em determinado perodo, depois de completado o tratamento e indenizadas as sequelas. Pelo conceito de acidente registrado tm-se a viso da ocorrncia dos acidentes, enquanto pela viso dos acidentes liquidados tm-se a viso dos acidentes pelas suas consequncias. A introduo da CAT-Web permitiu um avano ainda maior na produo das estatsticas de acidentes de trabalho. Pela nova base de dados foi possvel iniciar, a partir de 2002, a publicao do Anurio Estatstico de Acidentes de Trabalho, que avanou em relao ao AEPS ao detalhar os dados de acidentes segundo a Unidade da Federao. Entre os nveis de detalhamento disponveis esto aberturas por Unidades da Federao e Regio, por Cdigo Nacional de Atividade Econmica (CNAE), por grupos de idade e sexo, por motivo do acidente, pelos 200 cdigos da Classificao Internacional de Doenas (CID) mais incidentes. Posteriormente foi acrescentado ao AEAT um pequeno conjunto de dados sobre acidentes de trabalho para cada municpio do pas, possibilitando alguma informao no nvel espacial mais desagregado. As tabelas 1 e 2 mostram algumas informaes bsicas sobre os acidentes de trabalho no Brasil produzidas entre 1997 e 1999, com base no registro automatizado das CATs nas agncias do INSS, e a partir de 2000, com base no CAT-Web, utilizando os conceitos de acidente de trabalho registrado e liquidado.8
6. O AEPS e o AEAT podem ser acessados no endereo: <http://www.previdencia.gov.br/conteudoDinamico.php?id=423> . 7. Evidentemente, nem todas as aberturas esto disponveis simultaneamente. 8. Os dados anuais no coincidem, uma vez que nem todo acidente registrado em um ano liquidado no mesmo ano, pois o processo de tratamento e indenizao das sequelas pode levar mais tempo do que isso.
206
TABELA 1 Acidentes de trabalho registrados por tipo e situao de registro (1997-2008)

Ano
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fonte: AEPS.
Tpico com CAT

347.482 347.738 326.404 304.963 282.965 323.879 325.577 375.171 398.613 407.426 417.036 438.536
Trajeto com CAT

37.213 36.114 37.513 39.300 38.799 46.881 49.642 60.335 67.971 74.636 79.005 88.156
Doena do trabalho com CAT

36.648 30.489 23.903 19.605 18.487 22.311 23.858 30.194 33.096 30.170 22.374 18.576
Sem CAT
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 141.108 202.395
Total
421.343 414.341 387.820 363.868 340.251 393.071 399.077 465.700 499.680 512.232 659.523 747.663
TABELA 2 Acidentes de trabalho liquidados por consequncia do acidente (1997-2008)

Ano
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Assistncia mdica
56.431 55.686 54.905 51.474 51.686 62.153 61.351 70.412 83.157 87.483 97.301 104.070
Incapacidade temporria menos 15 dias

206.608 188.221 204.832 172.077 151.048 179.212 194.415 248.848 282.357 309.681 302.685 313.310
Incapacidade temporria mais 15 dias

156.104 145.013 140.202 146.621 143.943 162.008 155.888 168.908 163.052 149.944 269.752 332.725
Incapacidade permanente
17.669 15.923 16.757 15.317 12.038 15.259 13.416 12.913 14.371 9.203 9.389 12.071
bito
3.469 3.793 3.896 3.094 2.753 2.968 2.674 2.839 2.766 2.798 2.845 2.757
Total
440.281 408.636 420.592 388.583 361.468 421.600 427.744 503.920 545.703 559.109 681.972 764.933
Fonte: AEPS.
Esses so dois exemplos dos efeitos positivos da mudana na sistemtica de preenchimento e entrega da CAT na produo de estatsticas sobre os acidentes de trabalho. Tais dados, bem como o detalhamento dos acidentes por sexo, grupo de idade e CNAE permitiram, pela primeira vez, uma viso segmentada dos acidentes e a expanso do conhecimento sobre o tema dos acidentes de trabalho. A partir dos registros eletrnicos da CAT tambm foi possvel desenvolver alguns indicadores para mensurar os acidentes de trabalho segundo algumas de suas caractersticas, assim como estabelecer alguma comparabilidade dos
207
acidentes segundo as diversas atividades econmicas, na medida em que todos os indicadores so calculados para cada classe da CNAE.9 So sete os indicadores publicados no AEAT desde 2002: 1. Incidncia de acidentes de trabalho nmero de novos casos de acidentes de trabalho dividido pelo nmero mdio anual de vnculos com proteo contra riscos ambientais do trabalho, vezes 1.000. 2. Incidncia especfica por doenas relacionadas ao trabalho nmero de novos casos de doenas relacionadas ao trabalho dividido pelo nmero mdio anual de vnculos com proteo contra riscos ambientais do trabalho, vezes 1.000. 3. Incidncia especfica para acidentes de trabalho tpicos nmero de novos casos de acidentes de trabalho tpicos dividido pelo nmero mdio anual de vnculos com proteo contra riscos ambientais do trabalho, vezes 1.000. 4. Incidncia especfica para incapacidade temporria nmero de acidentes de trabalho que resultaram em incapacidade temporria dividido pelo nmero mdio anual de vnculos com proteo contra riscos ambientais do trabalho, vezes 1.000. 5. Taxa de mortalidade nmero de bitos decorrentes de acidentes de trabalho dividido pelo nmero mdio anual de vnculos com proteo contra riscos ambientais do trabalho, vezes 100.000. 6. Taxa de letalidade nmero de bitos decorrentes de acidentes de trabalho dividido pelo nmero de acidentes de trabalho registrados, vezes 1.000. 7. Taxa de acidentalidade proporcional especfica para a faixa etria de 16 a 34 anos nmero de acidentes de trabalho registrados na faixa etria de 16 a 34 anos dividida pelo nmero total de acidentes de trabalho registrados, vezes 100. A partir desses dados tambm foram desenvolvidos alguns indicadores para compor a base de dados da Rede Interagencial de Informaes para a Sade (Ripsa). A tabela 3 apresenta os dados relativos a estes indicadores, conforme publicado pelo MPS no AEAT.
9. Para a construo dos indicadores, foi essencial tambm a existncia de uma base de informaes sobre os trabalhadores segurados, o que foi possvel com a implantao da Guia de Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social (GFIP), em 1999.
208
TABELA 3 Indicadores de acidentes do trabalho Brasil (2002 a 2008)

Ano
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Incidncia
17,3 17,2 18,8 18,9 18,6 22,0 22,9 Fonte: AEPS.
Incidncia de Incidncia de doenas do acidentes tpicos trabalho

1,0 1,0 1,2 1,3 1,0 0,7 0,6 14,2 14,0 15,1 15,1 14,9 13,9 13,5
Incidncia de incapacidade temporria

15,0 15,1 16,8 16,9 16,2 19,1 19,8
Mortalidade Letalidade
13,0 11,5 11,5 10,5 10,0 9,5 8,5 7,6 6,7 6,1 5,5 5,4 4,3 3,7
Letalidade faixa etria de 16-34 anos

56,9 56,9 57,7 57,8 58,4 54,8 54,4
Simultaneamente, no AEPS foram sendo incorporadas novas estatsticas, em um grau de abertura geogrfica menor do que no AEAT, mas importantes, tais como acidentes por trabalho segundo a Classificao Brasileira de Ocupaes (CBO) do trabalhador e por setor de atividade econmica. A existncia de uma base de dados para a CAT tambm permitiu que diversos trabalhos com propsitos mais especficos fossem realizados, nestes casos, por meio de tabulaes especiais encomendadas pelo Ministrio da Previdncia Social DATAPREV. Muitos destes trabalhos exigiram recortes especficos de CNAE ou municpios, ou o levantamento de campos que normalmente no so utilizados para a produo de estatsticas, mas que, por estarem na CAT, fazem parte da base de dados. A principal alterao na produo de estatsticas de acidentes de trabalho ocorrida nesse perodo deu-se em 2007, a partir da alterao da forma de classificao de um benefcio como de natureza acidentria ou previdenciria. At maro de 2007, a base de dados da CAT era vinculada ao Sistema nico de Benefcios (SUB). Com isso, toda vez que havia a solicitao de um benefcio acidentrio, o SUB buscava na base da CAT o registro de uma CAT para o evento que poderia ter gerado a situao em anlise pelo INSS. Encontrada esta CAT, prosseguia o processo de concesso do benefcio de natureza acidentria. Caso contrrio, o processo de concesso do benefcio continuava sendo classificado como de natureza previdenciria. Havia, portanto, uma relao entre o nmero de benefcios acidentrios e o nmero de CATs10, e para cada benefcio concedido era possvel buscar informaes sobre o evento que o originou.
10. Cabe observar que, embora a CAT seja obrigatria para todos os acidentes de trabalho independentemente da gravidade, os benefcios acidentrios somente so devidos nos casos de afastamentos por mais de 15 dias, invalidez permanente ou morte.
209
Em abril de 2007, com a introduo da nova sistemtica de classificao de benefcios por incapacidade concedidos pelo INSS, a existncia de uma CAT registrada deixou de ser condio para a classificao de um benefcio como acidentrio. Com isso foi rompida a vinculao entre a base da CAT e o SUB. Isso gerou, no momento da produo das estatsticas de acidentes de trabalho do ano de 2007, a dvida sobre como produzir as estatsticas, uma vez que no havia mais o vnculo entre benefcio acidentrio-evento causador. A soluo encontrada foi utilizar a mesma rotina de vinculao entre benefcios e CATs, que antes existia de forma automtica entre o SUB e a base da CAT, s que fora do processo de concesso dos benefcios uma rotina que possibilita identificar, para todos os benefcios acidentrios concedidos, aqueles que possuem ou no CATs. Com isso possvel classificar os acidentes de trabalho em dois grupos. O primeiro o dos acidentes que tiveram registro, isto , para os quais foram entregues CATs. Este grupo corresponde aos acidentes segundo a metodologia tradicionalmente utilizada, na qual o acidente reconhecido quando algum, empresa, empregado, sindicato, vem ao INSS e declara, por meio da CAT, que houve um acidente. O segundo grupo o dos acidentes sem registro, que tm outra caracterstica: so acidentes reconhecidos pelas suas consequncias, ou seja, dadas as consequncias, o INSS reconhece que estas foram causadas por um acidente de trabalho. No entanto, como no houve registro de CAT, no h informaes sobre as caractersticas do evento que deu origem a estas consequncias. Com isso, a nica fonte de dados que pode ser associada a tais acidentes o SUB, que armazena os dados dos benefcios concedidos. Para o primeiro grupo de acidentes, a Previdncia Social tem todas as informaes que constam do formulrio da CAT, e para o segundo grupo, apenas as que compem o registro do benefcio concedido. No AEAT esta diferena se traduz na existncia de acidentes com e sem registro. Em seguida apresentaremos as principais variveis que so coletadas pela CAT e as que esto disponveis no SUB, visando dar uma viso geral sobre o conjunto de dados disponveis sobre acidentes de trabalho no mbito da Previdncia Social. A CAT contm 67 campos, que podem, para fins analticos, ser divididos em sete grupos de dados. Estes grupos e as variveis mais importantes em cada um deles so apresentados no quadro 1. Deve ser considerado que algumas variveis se desdobram em mais de um campo como, por exemplo, o endereo, que possui campos para CEP, complemento, UF e municpio.
210
QUADRO 1 Grupos de dados da CAT e suas principais variveis

Grupos de dados Principais variveis
Nome, nome da me, data de nascimento, sexo, no CTPS, no NIT, documento de Dados de identificao do trabalhador identidade, endereo completo Dados de identificao do empregador Razo social/nome, tipo e nmero (CNPJ, CEI, CPF, NIT), CNAE, endereo completo Dados do vnculo trabalhista Nome da ocupao, CBO, remunerao mensal, filiao Previdncia Social, aposentado Data do acidente, hora do acidente, tipo do acidente. Acidente ps quantas horas de trabalho? Houve afastamento? Data do ltimo dia trabalhado, local do acidente, especificao do local do acidente, UF e municpio do acidente, parte do corpo atingida, agente causador. Houve registro policial? Houve morte? Descrio da situao geradora do acidente ou doena Nome, endereo completo Unidade de atendimento mdico, data, hora. Houve internao? Durao provvel do tratamento. Dever haver afastamento do trabalho durante o tratamento? Descrio e natureza da leso, diagnstico provvel, CID-10 Data de recebimento, nmero da CAT
Dados do acidente ou doena
Dados de testemunhas Dados do atestado mdico Dados do INSS

Fonte: SPS/MPS.
No conjunto de variveis da CAT, cabe observar que muitas so de difcil codificao, sendo tratadas no documento como campos livres, no qual o declarante tem a liberdade de descrever a varivel da forma que melhor lhe aprouver. Campos importantes como descrio da situao geradora do acidente ou doena, especificao do local do acidente, agente causador, diagnstico provvel e descrio e natureza da leso so definidos como livres, o que torna difcil o processamento automatizado destes dados. Com isso, a obteno de informaes agregadas com base em tais variveis torna-se impossvel. Outros campos so importantes em termos legais e/ou operacionais, mas de escassa utilidade em termos de informaes, tais como as dos grupos de dados de testemunhas ou de dados do INSS. Outra limitao da CAT reside no ainda persistente problema da subnotificao dos acidentes de trabalho. Aqui cabe observar que existe subnotificao de acidentes em duas situaes: dos acidentes ocorridos com trabalhadores no setor informal que no so reportados, e dos acidentes com trabalhadores do setor formal que tambm no so informados por meio da CAT. Tratamos aqui da segunda situao, uma vez que esta ocorre no universo dos trabalhadores que tm direito aos benefcios previdencirios. Em vista das consequncias financeiras, legais e sociais da entrega da CAT,11 sempre houve um entendimento generalizado de que existia subnotificao
11. A entrega da CAT leva concesso de benefcio de natureza acidentria, que garante estabilidade de um ano no emprego aps o retorno do afastamento e a obrigao do empregador de continuar a depositar o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) durante o perodo do afastamento. Nos benefcios de natureza previdenciria tais obrigaes no existem.
211
dos acidentes de trabalho no Brasil. Havia a hiptese de que muitos trabalhadores vtimas de acidentes de trabalho procuravam o INSS e, como no havia nenhuma CAT registrada, recebiam benefcios de natureza previdenciria e no acidentria. Este foi um dos principais elementos a estimular a busca de uma forma alternativa de classificao de benefcios por incapacidade como previdencirios ou acidentrios, fazendo com que os trabalhadores tivessem reconhecido o seu direito ao benefcio acidentrio mesmo sem a entrega da CAT.12 As primeiras estatsticas aps a introduo da nova sistemtica de classificao dos benefcios por incapacidade, em abril de 2007, comprovaram que a subnotificao ocorria e que a hiptese mencionada era verdadeira, havendo uma reduo na quantidade de benefcios previdencirios e um aumento na quantidade de benefcios acidentrios concedidos. A concluso que se chega que, com a introduo do NTEP, no possvel mais falar em subnotificao de acidentes de trabalho no setor formal nos casos em que estes acidentes geram afastamentos do trabalho por perodos superiores a 15 dias, uma vez que o INSS que assume a responsabilidade de classificar o benefcio concedido como acidentrio ou previdencirio, utilizando os instrumentos sua disposio, independentemente da entrega ou no da CAT. No entanto, a subnotificao continua existindo em relao aos acidentes de trabalho que tm como consequncia a assistncia mdica e os afastamentos do trabalho por menos de 15 dias. Tais acidentes, por no gerarem benefcios no mbito do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), somente so conhecidos quando uma CAT entregue. Um ponto importante a ser considerado que a alterao na sistemtica de concesso de benefcios acidentrios implementada em abril de 2007 alterou a natureza da CAT. De um documento essencial para a concesso de tais benefcios, que geram reflexos financeiros e legais para os trabalhadores e as empresas, a CAT passou a ser um documento utilizado apenas para o registro de acidentes e para a produo de estatsticas.13 Havia inicialmente o receio de que isso gerasse um desestmulo ao preenchimento da CAT por parte das empresas, uma vez que sua entrega seria apenas mais uma obrigao assessria que o Estado impe s empresas, sem maiores efeitos para a empresa ou para os empregados.14 Por outro lado, ao retirar do documento a responsabilidade pela concesso ou no de um benefcio acidentrio, seria possvel tambm que as empresas se sentissem menos receosas de preencher a CAT. O que se observou nos anos de 2007 e 2008 foi que no
12. Esta forma alternativa foi denominada Nexo Tcnico Epidemiolgico Previdencirio NTEP, e consiste na identificao de uma relao entre o agravo produzido e a atividade econmica desenvolvida pelo empregador. O NTEP mais bem detalhado no captulo 2. 13. Deve ser observado que continuam vigorando a obrigatoriedade legal da entrega da CAT e as penalidades pelo no cumprimento desta obrigao. 14. A lgica por trs deste raciocnio de que se nem a empresa, nem o empregado so afetados pela entrega da CAT, haveria pouco estmulo para a sua entrega e pouco interesse na fiscalizao desta obrigao acessria.
212
houve reduo no registro de CATs, mas um crescimento na quantidade de CATs entregues da ordem de 1,2% entre 2007 e 2006 e de 5,2% entre 2008 e 2007. A alterao da natureza da CAT abre tambm a possibilidade de modific-la e atualiz-la. Entre as modificaes que podem ser sugeridas encontram-se a retirada de campos de natureza mais legal, tais como os do grupo de dados de testemunhas, abrindo espao para outras variveis de natureza mais tcnica que possam ser codificadas, processadas e transformadas em informao. Evidentemente, tais mudanas devem ser discutidas com os rgos pblicos envolvidos com o tema da segurana e sade no ambiente de trabalho, especialmente o Ministrio do Trabalho e Emprego.
3 CADASTRO NACIONAL DE INFORMAES SOCIAIS (CNIS)
Em 10 de julho de 1989, o governo editou o Decreto no 97.936, que criou o Cadastro Nacional do Trabalhador (CNT). O objetivo do CNT era registrar informaes de interesse do trabalhador, do Ministrio do Trabalho, do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social e da Caixa Econmica Federal.15 Por trs deste objetivo genrico encontrava-se a tentativa de construir uma base de dados que possibilitasse consolidar diversas fontes de informao sobre os trabalhadores e empresas que estavam dispersas em diversos rgos da administrao federal direta e indireta. A inteno era agregar os dados de diversos cadastros, permitindo um maior conhecimento sobre o trabalhador, o empregador e as relaes entre eles, visando melhorar o gerenciamento de diversos programas federais, tais como o Seguro-Desemprego, a Previdncia Social, o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), entre outros; gerar conhecimento sobre o mercado de trabalho, coordenar a gesto desses cadastros e reduzir custos para o governo e para as empresas, aumentando assim sua eficincia, e tambm possibilitar melhoria no servio prestado pelo governo aos trabalhadores. Para isso, o CNT foi concebido para agregar oito fontes de dados, que esto relacionadas no quadro 2, onde apresentada tambm a entidade gestora responsvel pela fonte de dados.
15. Artigo 1o do Decreto no 97.936/1989.

213
QUADRO 2 Fontes de dados do CNIS e suas entidades gestoras

Fonte de dados
Cadastro do Programa de Integrao Social PIS Cadastro do Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico PASEP Cadastro de Contribuintes Individuais CI Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas CNPJ Cadastro Especfico do INSS CEI Relao Anual de Informaes Sociais Rais Cadastro Geral de Empregados e Desempregados CAGED Base de Recolhimentos de Contribuintes Individuais
Elaborao do autor.
Entidade gestora
Caixa Econmica Federal CEF Banco do Brasil BB Instituto Nacional do Seguro Social INSS Secretaria da Receita Federal SRF/MF Instituto Nacional do Seguro Social INSS Ministrio do Trabalho e Emprego MTE Ministrio do Trabalho e Emprego MTE Instituto Nacional do Seguro Social INSS
Estas fontes de dados foram organizadas em quatro grandes grupos de dados no CNT. Uma base de dados de pessoas fsicas, que agregava dados do PIS, PASEP e CI. Nela estavam os dados cadastrais de trabalhadores que alguma vez foram inscritos no PIS, PASEP ou no INSS como contribuintes individuais. Uma base de dados de empregadores, com dados do CNPJ e do CEI.16 Nela estavam os dados cadastrais de todos os empregadores com registro nestas duas bases de dados. Foi criada ainda uma base para registrar os recolhimentos feitos pelos contribuintes individuais ao INSS, que so pagamentos efetuados por pessoas fsicas Previdncia Social. Por fim foi criada uma base de vnculos e remuneraes, que agregava dados do CAGED e da Rais, identificando os vnculos entre trabalhadores e empregadores e suas respectivas remuneraes. Ficava evidente que tal estrutura permitia conhecer o histrico laboral do trabalhador e continha um conjunto de dados muito amplo, capaz de subsidiar diversas polticas na rea social. Por outro lado ficava tambm evidente a dificuldade de agregar oito fontes de dados de origem diversa, criadas com objetivos distintos e operadas por diversos rgos. Dificuldades que eram tanto tecnolgicas quanto institucionais e legais, uma vez que estas bases foram criadas para atender programas distintos, todos criados por lei. Aps um grande esforo de coordenao dos diversos rgos destacados no quadro 2, o CNT rebatizado de Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS) pela Lei no 8.490, de 19 de novembro de 1992 foi implementado de forma experimental entre 1994 e 1995. No seu desenho, ele foi fisicamente instalado na Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (DATAPREV), no
16. O CEI registra dados de empregadores pessoa fsica, que no tm registro no CNPJ, mas que, pela legislao previdenciria, so equiparados a pessoas jurdicas tais como profissionais liberais que contratam trabalhadores.
214
Rio de Janeiro, e financiado com recursos do oramento da Previdncia Social. Na segunda metade da dcada de 90, o CNIS foi sendo gradativamente mais utilizado pelo INSS e Ministrio do Trabalho e Emprego para subsidiar suas atividades. Simultaneamente foi desenvolvido pelo Ministrio da Previdncia Social, Ministrio do Trabalho e Emprego e Caixa Econmica Federal um grande projeto visando dotar o CNIS de um documento de informaes que atendesse s necessidades de informaes destes trs rgos. Tal documento, posteriormente denominado Guia de Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social (GFIP), consistiu na adaptao do documento de recolhimento do FGTS visando incorporar informaes necessrias ao funcionamento da Previdncia Social. Ao aproveitar a estrutura existente de coleta e processamento de informaes, tinha-se como objetivo reduzir custos para o governo e para as empresas. Outros objetivos eram dotar o INSS de uma base de dados com validade legal que permitisse o registro eletrnico do histrico laboral do trabalhador, eliminando a necessidade de anlise documental no processo de concesso de benefcios, retirando do trabalhador o nus de comprovar suas contribuies perante o INSS, reduzindo injustias, facilitando o atendimento e criando condies para um avano estrutural no gerenciamento da Previdncia Social.17 A GFIP tornouse de entrega obrigatria em janeiro de 1999, tornando-se uma das fontes de dados do CNIS, no grupo de vnculos e remuneraes.18 Ao agregar dados desses diversos cadastros, o CNIS passou a armazenar informaes que remontam a dcadas. Com relao aos vnculos e remuneraes, o CNIS possui informaes da Rais desde 1976, do CAGED desde 1986 e do FGTS desde 1996. Nas bases de pessoa fsica e de empregadores, que tm natureza de cadastro, ou seja, uma vez inscrita uma pessoa fsica ou jurdica, o dado permanece na base independentemente de sua data de inscrio, os registros remontam dcada de 1970. Por sua vez, o PIS, o PASEP e o CI remontam dcada de 1960, caso do Cadastro Geral de Contribuintes (CGC), que foi posteriormente substitudo pelo Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas (CNPJ). A variedade de fontes de dados leva, necessariamente, a que se tenha um grande volume de variveis nos quatro grupos de dados que compem o CNIS. Especificar tal conjunto de variveis tarefa impossvel de ser feita neste
17. Esses objetivos foram atingidos com a Lei no 10.403, de 08 de janeiro de 2002, que autorizou o uso do CNIS para o clculo do valor dos benefcios previdencirios, e a Lei Complementar no 128, de 19 de dezembro de 2008, que autorizou o uso dos dados do CNIS para a comprovao do tempo de contribuio Previdncia Social no perodo anterior a julho de 1994. 18. Na realidade, a GFIP tornou-se a principal fonte de dados do grupo de vnculos e remuneraes por algumas de suas caractersticas. Por ser desenhada para atender Previdncia Social e ao FGTS, foi concebida, desde o incio, como fonte de dados do CNIS, no sendo um aproveitamento de uma base anteriormente existente. Ao ter validade legal para efeitos previdencirios, tornou-se referncia para todos os usos previdencirios do CNIS. Por ser mensal, apresenta uma velocidade de atualizao que a Rais no possui. Um ponto negativo da GFIP que ela no cobre os servidores pblicos que participam de Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS).
215
texto, e este no o seu objetivo. No entanto, possvel destacar as variveis mais importantes que compem cada grupo de dados, que esto relacionadas s caractersticas da informao registrada em cada um destes grupos. No conjunto de variveis apresentadas, cabem algumas consideraes. O primeiro aspecto diz respeito atualizao das variveis. No caso das bases de Pessoa Fsica e Pessoa Jurdica, os dados disponveis so os coletados na data do cadastramento ou em eventual atualizao realizada posteriormente. Na base de Pessoa Fsica, esta atualizao no muito frequente, de forma que algumas variveis que so volteis, tais como grau de instruo, tendem a ficar defasadas ao longo do tempo. Na base de Pessoa Jurdica, a atualizao mais frequente, na medida em que os cadastros fontes so utilizados por outros rgos do governo em atividades fiscais. Ainda assim, algumas variveis podem ficar desatualizadas, caso a empresa ou equiparado no procure o gestor do cadastro fonte para atualizar dados como, por exemplo, a atividade econmica. Nas bases de Recolhimento de Contribuintes Individuais e de Vnculos e Remuneraes, tal problema no to relevante, uma vez que estas bases registram dados informados ms a ms, fazendo com que haja uma atualizao frequente das variveis. Isso, no entanto, pode gerar outro problema, que a variabilidade do dado, ou seja, possvel que a mesma varivel por exemplo, a atividade econmica seja informada com diversos valores ao longo do ano quando estes deveriam ser constantes ou relativamente estveis. Outra observao importante que nem todas as variveis esto preenchidas para todos os registros. No caso dos documentos de identificao da pessoa so solicitados, pelos cadastros fontes: no mnimo um em cinco documentos, nmero do documento de identidade, nmero do CPF, nmero da CTPS, nmero do ttulo de eleitor ou nmero da certido de nascimento. Raros so os casos em que um registro possui todas estas variveis preenchidas. Na base de Empregadores, deve ser considerado que o empregador pode ser identificado pelo CNPJ ou pela matricula CEI. No so mantidos histricos da evoluo das variveis, os valores disponveis so os mais recentes informados pelos cadastros fontes. Por isso no possvel o levantamento de informaes histricas nestas variveis, o que seria importante quando se consideram variveis como atividade econmica ou natureza jurdica do empregador. A base de Recolhimentos de Contribuintes Individuais comparativamente uma base mais simples, na qual so registradas todas as Guias de Recolhimento da Previdncia Social (GPS) pagas por contribuintes individuais. As variveis contidas nesta base esto basicamente relacionadas ao registro financeiro de tal recolhimento, possibilitando ao INSS identificar as contribuies feitas pelos seus segurados quando do pedido de um benefcio.
216
A base de Vnculos e Remuneraes pode ser considerada a principal base do CNIS. Nela esto registradas as relaes entre trabalhadores e empregadores, os vnculos trabalhistas e as variveis que dizem respeito a estas relaes, tais como remuneraes, datas de admisso e demisso, eventuais afastamentos, exposio a agentes nocivos, cdigo da ocupao, existncia de mltipla atividade,19 entre outros.
QUADRO 3 Principal variveis do CNIS, segundo suas bases de dados
Base de dados de pessoa fsica
Nmero de Identificao do Trabalhador Nome do trabalhador Nome da me Data de nascimento Nacionalidade Data de chegada ao Brasil Sexo Nmero do CPF Nmero de identidade Nmero do Ttulo de Eleitor Grau de instruo Tipo de contribuinte Somente para contribuintes individuais Nmero da CTPS Certido de nascimento Endereo Data de cadastramento Data de bito
Base de dados de empregadores

Nmero de identificao do empregador Cdigo de Atividade Econmica CNAE Data de incio de atividade Razo social Endereo Situao da empresa Nome fantasia Natureza jurdica Data de opo pelo Simples
Base de dados de recolhimento de contribuintes individuais

Nmero de Identificao do Trabalhador Competncia de recolhimento Data do recolhimento Agncia bancria Valor recolhido UF de recolhimento
Base de dados de recolhimento de vnculos e remuneraes

Nmero de Identificao do Empregador Nmero de Identificao do Trabalhador 13o salrio Tipo de vnculo Existncia de mltipla atividade
Elaborao do autor.
Data de admisso Fonte de cadastramento Tipo de admisso Classificao Brasileira de Ocupaes (CBO) Afastamentos temporrios
Categoria do vnculo GFIP Valor da remunerao Data e motivo de resciso Classe de exposio a agentes nocivos Histrico de vnculos
A riqueza do CNIS, derivada da agregao destas oito bases de dados, , no entanto, difcil de explorar para obter informaes agregadas. Um dos problemas decorre de que, ao se agregarem as bases de dados, agregam-se tambm os erros que cada uma delas contm. Tais erros tm diversas origens. Decorrem de decises administrativas historicamente determinadas, de limitaes tecnolgicas existentes quando tais bases de dados foram criadas, de falhas na administrao das bases de dados, entre outras razes. Alm dos erros existem tambm incongruncias entre variveis, que tm origem no fato de que cada fonte de dados foi criada para
19. Mltipla atividade indica se o trabalhador possui mais de um vnculo trabalhista com vinculao obrigatria ao RGPS na mesma empresa ou em empresa diferente.
217
atender um programa ou atividade especfica, no foram concebidas para serem compartilhadas e utilizadas com outra finalidade. Estas caractersticas tornam complexa a produo de estatsticas com base no CNIS e exigem um grande conhecimento das caractersticas de cada uma das bases que o compem, para se poder fazer uma adequada interpretao dos dados dele extrados. E isso mais importante quanto mais antigos so os dados, pois lentamente, ao longo dos anos, principalmente aps a implantao do CNIS e a introduo da GFIP, a necessidade de uma viso um pouco mais compartilhada dos dados parece estar sendo incorporada pelos rgos gestores dos cadastros fontes.20 Colabora tambm para a melhoria da qualidade dos dados, mais recentemente, a evoluo tecnolgica, que acelera a velocidade dos processos e permite maior controle sobre as bases de dados. Outra limitao importante capacidade de gerao de estatsticas com base no CNIS comum s demais bases de registros administrativos e deriva do fato de que o CNIS foi organizado, construdo e mantido com o objetivo de atender s necessidades operacionais de programas do governo federal, tais como SeguroDesemprego e Previdncia Social. A produo de estatsticas uma atividade de menor relevncia em relao s atividades transacionais, que so prioritrias em funo da necessidade de o CNIS dar suporte aos programas mencionados. Colabora tambm para dificultar a produo de estatsticas o tamanho das bases de dados. Para manter o CNIS atualizado, so recebidos mensalmente mais de 30 milhes de registros de vnculos e remuneraes pela GFIP e cerca de 7 milhes de registros de contribuies individuais. So tambm recebidas mensalmente atualizaes das bases do PIS, PASEP, CNPJ. Diariamente so atualizadas as bases de CI, CEI e Recolhimento de CI, de responsabilidade do INSS. Anualmente feita a carga dos dados da Rais do ano anterior. Em termos de dimenso de cadastro, a base de pessoa fsica possui perto de 200 milhes de registros,21 enquanto a de empregadores tem perto de 20 milhes de registros.22 Em vista desses volumes de atualizaes e do tamanho das bases, e ainda sendo utilizado para dar suporte s operaes cotidianas da Previdncia Social e do Seguro-Desemprego, a produo de estatsticas a partir do CNIS se torna um processo demorado. Apesar destas condies, com a introduo da GFIP em 1999, houve interesse em se explorar esta fonte de dados, bem como algumas bases do CNIS para a
20. No se deve desconsiderar, no entanto, a possibilidade de retrocessos nesta evoluo rumo a uma viso de compartilhamento de dados. A tendncia das organizaes de se isolarem e de procurarem assumir a gesto exclusiva das bases de dados necessrias operao de programas sob sua responsabilidade fenmeno muito conhecido na administrao pblica. 21. Em funo das regras de cadastramento adotadas, h pessoas com mltiplos registros. Esto na base todos os trabalhadores que, desde a dcada de 1970, tiveram alguma inscrio no PIS, no PASEP ou na base de CI. 22. Na base de empregadores esto todos os estabelecimentos com CGC, CNPJ e matrcula CEI registrados, estejam ativos ou no.
218
produo de estatsticas sobre o mercado de trabalho, considerando que a GFIP tem as caractersticas de um censo do universo de empregados do setor privado, que so vinculados ao RGPS. Desta forma, entre 2000 e 2002 foi feito um esforo que acabou levando criao do Boletim Informativo GFIP, do qual houve 11 edies nesse perodo. Nesse mesmo perodo foi desenvolvido o projeto de criao de um Datamart do CNIS, com o objetivo de produzir estatsticas sobre o mercado de trabalho a partir da GFIP. O Datamart foi implementado em 2002 e encontrase atualmente em funcionamento, embora com algumas limitaes decorrentes do pouco investimento em seu aprimoramento. Atualmente, o Datamart do CNIS utilizado principalmente para a produo de estatsticas sobre os contribuintes da Previdncia Social, que so publicadas no Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS), bem como para estudos internos. utilizado tambm para subsidiar a produo de estatsticas divulgadas por meio do AEAT, da Ripsa e tambm para a produo de estudos realizados pelo MPS relacionados formulao de polticas de Previdncia Social. A tabela 4 apresenta dados que so produzidos a partir da GFIP e que eram desconhecidos at implantao deste documento. Trata-se do nmero de vnculos trabalhistas nos quais os trabalhadores esto expostos a agentes nocivos que do direito aposentadoria especial pelo INSS. Tal benefcio, uma aposentadoria antecipada com menor tempo de contribuio, depende do grau de exposio a agentes que trazem dano sade do trabalhador, sendo o tempo de contribuio exigido vinculado ao potencial de dano que o agente nocivo pode causar ao trabalhador que a ele est exposto.
TABELA 4 Nmero de vnculos segundo tempo de exposio a agente nocivo necessrio para concesso de aposentadoria especial pelo INSS Brasil (2000-2008) Posio no ms de setembro
Ano
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fonte: AEPS.
Sem exposio
20.401.294 21.188.228 22.329.353 23.085.612 24.473.484 25.763.873 27.397.883 29.776.182 32.989.700
15 anos
23.196 21.125 19.935 15.527 15.527 13.502 12.738 12.398 14.176
20 anos
21.378 19.861 17.626 15.593 16.853 15.384 19.108 19.668 22.617
25 anos
851.254 784.712 732.201 686.171 668.496 658.831 608.519 621.836 640.963
Total
21.297.122 22.013.926 23.099.115 23.802.903 25.174.360 26.451.590 28.038.248 30.430.084 33.667.456
Existe, no entanto, um grande potencial a ser explorado, notadamente no que diz respeito s estatsticas sobre o mercado de trabalho formal, uma vez que
219
os dados coletados pela GFIP constituem praticamente um censo mensal deste mercado. O CNIS tambm poderia ser utilizado para a realizao de estudos tipo painel, com a seleo de um grupo de trabalhadores e o acompanhamento de sua trajetria no mercado de trabalho, visando conhecer esta trajetria. Outro uso poderia ser para a avaliao de polticas pblicas na rea educacional ou de emprego, por meio do acompanhamento do pblico de determinada poltica ou programa para identificar como estes resultaram em maior capacidade de encontrar emprego e renda dos trabalhadores. No caso especfico de temas relacionados sade e segurana do trabalhador, a principal varivel disponvel no CNIS a que indica a exposio a agentes nocivos, conforme especifica a legislao previdenciria, ou seja, que d direito aposentadoria especial. Ainda assim possvel a produo de estatsticas desta varivel por diversos critrios, tais como por atividade econmica, por Unidade da Federao, por sexo e grupos de idade, por CBO, entre outros. Para que estudos como estes sejam possveis, necessrio, no entanto, investimentos adicionais em recursos humanos e tecnolgicos, bem como uma reviso do processo de coleta e processamento dos dados e mesmo do ambiente tecnolgico do CNIS, visando tornar mais fcil e rpida a obteno destas estatsticas. Pode-se afirmar que hoje o CNIS subutilizado para a produo de estatsticas, considerando-se o potencial que uma base com suas caractersticas tem, e que sua maior utilizao para a produo de estatsticas depende basicamente de uma melhor compreenso da amplitude das informaes possveis de serem extradas desta base e do uso potencial destas informaes o que seria acompanhado, evidentemente, de investimentos na produo de tais estatsticas.
4 GUIA DE RECOLHIMENTO DO FGTS E INFORMAES PREVIDNCIA SOCIAL (GFIP)
O decreto que criou o Cadastro Nacional do Trabalhador (CNT) em 1989 estipulava que este cadastro seria formado por um sistema de identificao do trabalhador e um sistema de coleta de informaes sociais.23 O objetivo de tais sistemas era tratar de forma separada o que seriam a informao cadastral que registra informaes de natureza no voltil e tem o objetivo de identificar o indivduo e a informao voltil, mutvel, que registra a trajetria do indivduo no mercado de trabalho ao longo de sua vida. O primeiro sistema utilizaria como fonte de dados um documento denominado Documento de Cadastramento do Trabalhador (DCT), e o segundo sistema teria como fonte de dados um documento denominado Documento de Informaes Sociais (DIS). O DCT teria a funo de coletar dados para a concesso do Nmero de Identificao do Trabalhador (NIT), institudo no Artigo 3o, inciso I, do mencionado
23. Decreto no 97.936/1989, Art. 2o.
220
decreto. O NIT seria o nmero que identificaria o trabalhador junto ao CNT, composto de dez dgitos mais um dgito verificador, cuja estrutura corresponde estrutura dos nmeros PIS, PASEP e CI.24 Aps muita negociao entre os rgos gestores das bases de dados que registravam informaes cadastrais dos trabalhadores, INSS, Caixa Econmica Federal e Banco do Brasil, o DCT foi implantado em trs verses, DCT-CI, DCT-PIS e DCT-PASEP. Todas as verses tinham um ncleo comum de variveis que possibilitavam a concesso, bem como facilitavam o intercmbio de dados entre estas bases. O Documento de Informaes Sociais (DIS) deveria, segundo o Artigo 4o, 2 do Decreto no 97.936/1989, registrar informaes referentes
o
a) nacionalizao do trabalho (CLT, art. 360); b) ao controle dos registros relativos ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS (Lei no 5.107, de 13 de setembro de 1966); c) ao salrio de contribuio do trabalhador, para concesso e manuteno de benefcios por parte da Previdncia Social; d) ao pagamento do abono previsto pelo 3o do Art. 239 da Constituio; e) ao pagamento e controle do seguro-desemprego (Decreto-Lei no 2.284, de 10 de maro de 1986); e f ) admisso e dispensa de empregados (Lei no 4.923, de 23 de dezembro de 1965). Como consequncia do acima disposto, o DIS teria condies de substituir diversos documentos exigidos dos empregadores. O Decreto no 97.936/1989 reconhecia isso e estipulava, em seu Artigo 5o: Art. 5o. O DIS substituir os seguintes documentos:
I. Relao Anual de Informaes Sociais Rais (Decreto no 76.900, de 23 de dezembro de 1975);
II. Formulrio de comunicao de admisso e dispensa (Lei no 4.923, de 1965); III. Relao de Empregados RE (Lei no 5.107, de 1966); IV. Relao de Salrios de Contribuies - RSC da Previdncia Social; V. Comunicao de Dispensa CD (Decreto no 92.608, de 30 de abril de 1986).
24. Numa uma linguagem taxonmica, o NIT seria um gnero, tendo os nmeros PIS, PASEP e CI como suas espcies.
221
Em razo da amplitude das funes atribudas ao DIS, da necessidade de articulao dos diversos rgos pblicos e empresas estatais para o seu desenvolvimento e implementao, dos altos custos que isso implicaria, bem como do fato de que sua criao levaria extino os cinco documentos acima mencionados, ele nunca foi implementado. No entanto, mesmo aps a implantao do CNT, agora rebatizado de Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS), persistia a necessidade da Previdncia Social de dispor de um documento de informaes que permitisse a constituio de uma base de dados com o histrico de vnculos e remuneraes dos seus segurados25 e tambm a cobrana das contribuies previdencirias devidas pelos empregadores. Em funo dessa necessidade, foi proposto pelo Ministrio da Previdncia Social (MPS), na segunda metade da dcada de 1990, o desenvolvimento de um documento de informaes com tais caractersticas. As opes existentes eram criar um documento prprio do MPS ou adaptar algum documento de informaes para atender s necessidades da Previdncia Social. Tendo em vista a busca de eficincia para o governo e para os empregadores, foi decidido que seria feita a adaptao de um documento j existente. A questo seguinte era: qual o documento a ser adaptado? As opes consideradas foram a Rais e a GRE (Guia de Recolhimento do FGTS). Aps intensas negociaes e considerando-se a maior facilidade de adaptar a GRE que era um documento entregue mensalmente pelas empresas , optou-se por sua adaptao para atender s necessidades da Previdncia Social. Entre 1997 e 1998 foram feitas as adaptaes necessrias neste documento, bem como alteraes legais que visaram criar o arcabouo jurdico, introduzindo-se a obrigatoriedade da entrega da informao e a possibilidade de utilizao desta informao para a cobrana de valores devidos Previdncia Social. Nesta perspectiva, foi criada a diferenciao entre o sonegador e o inadimplente em relao s contribuies previdencirias com penalizao tambm diferenciada.26 A Guia de Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social (GFIP) passou a ser de entrega obrigatria, a partir de janeiro de 1999, para todos os empregadores e equiparados que tivessem registrado fato gerador de contribuio
25. O histrico de remuneraes permitiria abandonar a regra de clculo do valor do benefcio previdencirio que era feita com base nos ltimos 36 salrios de contribuio. Esta regra existia porque no era razovel exigir do trabalhador que apresentasse ao INSS um longo histrico de remuneraes. Com o registro pelo INSS dos salrios-de-contribuio seria possvel ampliar o perodo utilizado para o clculo do benefcio, retirar a responsabilidade do trabalhador, agilizar o atendimento e automatizar a concesso dos benefcios previdencirios. 26. O sonegador o contribuinte que no declara os fatos geradores e no paga os valores devidos. O inadimplente declara os fatos geradores, mas no faz o recolhimento integral das contribuies devidas.
222
previdenciria em determinada competncia. Inicialmente, a entrega do documento poderia ser feita em meio papel ou por disquete; posteriormente tornou-se obrigatria a entrega em meio magntico e pela internet. Ao ser implementada, a GFIP tornou-se uma espcie de DIS, utilizada para substituir a Relao de Empregados do FGTS (RE) e a Relao de Salrios de Contribuio (RSC). O processo de entrega da GFIP comea com a gerao de um arquivo pelo responsvel pela informao. Este arquivo produzido por um sistema desenvolvido e mantido pela Caixa Econmica Federal. O arquivo enviado por meio eletrnico para a Caixa, mediante a adoo de regras de segurana que garantem sua autenticidade e a identificao precisa do responsvel pela informao. A Caixa recebe o arquivo e envia uma cpia para a Empresa de Tecnologia de Informaes da Previdncia Social (DATAPREV), que faz a carga das informaes no CNIS e adota os procedimentos necessrios para permitir Secretaria da Receita Federal a cobrana das contribuies declaradas e no pagas.27 Em 2009, em mdia, foram recebidos mensalmente dados de cerca de 34 milhes de vnculos, o que d uma dimenso do volume de dados e do esforo de seu processamento. O sistema que gera a GFIP para as empresas denominado Sistema Empresa de Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social (SEFIP) e tem a funo no apenas de gerar o arquivo da GFIP, mas tambm de calcular o valor das contribuies previdencirias e do FGTS devidos pela empresa. Esta funo implica uma complexidade muito grande no programa e tambm no seu preenchimento, pois ele deve contemplar as inmeras situaes especiais e excees que existem na legislao das contribuies previdencirias.28 Implica tambm a existncia de um nmero muito grande de variveis a serem preenchidas pelos empregadores, de forma a possibilitar os clculos mencionados. Tais variveis podem ser esquematizadas em grupos, sendo os principais a identificao do estabelecimento,29 os parmetros para o clculo de contribuies previdencirias e as caractersticas do vnculo. As principais variveis de cada um destes grupos so apresentadas no quadro 4.
27. Esse o processo operacional atualmente vigente. Em 1999 havia algumas diferenas, notadamente a existncia de uma etapa de processamento dos dados pela Caixa Econmica Federal. 28. Atenua esta caracterstica o fato de que as excees e situaes especiais, pela sua natureza, so aplicadas a um nmero reduzido de empregadores. 29. A GFIP entregue por estabelecimento, e no por empresa.
223
QUADRO 4 Principais variveis da GFIP, segundo grupos de dados

Grupo de identificao do estabelecimento
Nmero de identificao do empregador Tomador de Servio / Obra de construo civil Razo Social Endereo Cdigo de Atividade Econmica CNAE Cdigo de Atividade Preponderante Econmica CNAE Alquota RAT (Riscos Ambientais do Trabalho) Valores pagos a cooperativas de trabalho Valor da comercializao da produo rural
Grupo de parmetros de clculo de contribuies devidas

Fator Acidentrio de Preveno FAP Percentual de iseno (para entidades filantrpicas) Receitas de eventos desportivos/patrocnio Opo pelo Simples Valor do salrio-famlia Valor do salrio-maternidade
Grupo de caractersticas do vnculo

Nmero de Identificao do Trabalhador NIT Nmero da CTPS Nome do trabalhador Existncia de mltiplos vnculos Exposio a agentes nocivos
Elaborao do autor.
Classificao Brasileira de Ocupaes CBO Data de admisso Movimentao Categoria do trabalhador
Data de nascimento Remunerao 13 Salrio

o
No quadro 4, possvel verificar o conjunto de variveis que compem a GFIP, bem como sua relevncia para o clculo da contribuio previdenciria devida pelo empregador. Algumas informaes importantes sobre estas variveis: 1. Existncia de mltiplos vnculos: indica se o trabalhador possui outros vnculos trabalhistas com o mesmo empregador ou com outro empregador. Situao tpica em algumas atividades, tais como professores e profissionais de sade. 2. Movimentao: traz uma extensa relao de cdigos de afastamento e movimentaes do trabalhador afastamento por mais de 15 dias, afastamento para servio militar obrigatrio, diversas situaes de resciso de contrato de trabalho, falecimento, afastamento por licena maternidade etc. 3. Exposio a agentes nocivos: indica se o trabalhador encontra-se exposto a agentes nocivos que podem gerar direito a aposentadoria especial com 15, 20 ou 25 anos de contribuio. utilizada para o clculo da contribuio adicional de 6%, 9% ou 12% incidente sobre a remunerao do trabalhador exposto a agentes nocivos. 4. Classificao Brasileira de Ocupaes: preenchida na GFIP em nvel de famlia apenas os quatro primeiros dgitos da codificao. 5. Classificao Nacional de Atividades Econmicas: informada no nvel de subclasse com sete dgitos da codificao.
224
6. Classificao Nacional de Atividades Econmicas Preponderante: informada no nvel de subclasse e estabelecida com base em Instruo Normativa que dispe sobre normas gerais de tributao previdenciria e de arrecadao das contribuies sociais administradas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB). utilizada para o enquadramento no Anexo V, do Decreto no 3.048/1999, dando origem alquota do RAT. 7. Fator Acidentrio de Preveno: informado a partir da competncia janeiro de 2010. 8. Categoria do Trabalhador: identifica a relao do trabalhador com a Previdncia Social e com o FGTS, servindo para indicar se ele tem direito ao FGTS ou no e de que forma deve recolher contribuies para a Previdncia Social. A GFIP um documento que permite a reconstituio do histrico do empregado no mercado de trabalho formal que, analisado em conjunto com a base de recolhimentos de Contribuintes Individuais, permite reconstituir a trajetria do trabalhador no mercado de trabalho formal. Evidentemente, o potencial de produo de informaes com base neste documento muito grande, mas esta uma atividade que est ainda em seu incio. Conforme mencionado anteriormente, aps a implementao da GFIP foi desenvolvido o Datamart do CNIS, cujo objetivo era possibilitar a produo de estatsticas sobre o mercado de trabalho formal a partir das bases de dados do CNIS, mas utilizando principalmente a GFIP. Aps o seu desenvolvimento inicial, no perodo 2001/2002 no foram feitos investimentos significativos no seu aprimoramento. A principal limitao decorre da forma como os dados so recebidos, processados e armazenados no CNIS, bem como do ambiente tecnolgico utilizado pela DATAPREV. Isso faz com que a extrao, o processamento e a carga do Datamart do CNIS sejam demorados, implicando limitaes em se fazer a alimentao mensal deste sistema. O fato de a GFIP ser um documento entregue por competncias tambm tem impacto, uma vez que a qualquer momento pode ser recebida uma GFIP que altera uma competncia passada. Isso gera a necessidade de reprocessar competncias anteriormente carregadas, implicando uma carga adicional de trabalho manuteno de tal sistema. A resoluo de tais problemas por meio de mudanas no ambiente tecnolgico e de maiores investimentos na funo de produo de informao a partir da GFIP criaria a possibilidade de este documento atender algumas funes adicionais da DIS, notadamente a substituio dos formulrios de comunicao de admisso e dispensa,30 e de Comunicao de Dispensa (CD), este utilizado
30. Formulrio que a fonte de dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED).
225
na concesso do seguro-desemprego. Permitiria tambm a produo de estatsticas tempestivas sobre o comportamento do mercado de trabalho, podendo, de alguma forma, complementar as pesquisas amostrais realizadas por instituies como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e o Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos (Dieese). Possibilitaria tambm a abertura de novas reas de estudo no mbito da Previdncia Social, especialmente sobre a trajetria dos trabalhadores no setor formal, com reflexos positivos para a formulao de polticas previdencirias. Mesmo com as atuais limitaes, a GFIP tornou-se um documento essencial para o funcionamento da Previdncia Social. Alm da funo mais visvel de eliminar a necessidade do trabalhador de apresentar grandes volumes de documentos ao pedir benefcios previdencirios, ela tem sido utilizada para a cobrana de valores declarados e no pagos; na formulao e implementao de polticas previdencirias tais como as relacionadas ao Nexo Tcnico Epidemiolgico e ao Fator Acidentrio Previdencirio ; na produo de estatsticas sobre contribuintes do RGPS, como instrumento para permitir a ampliao da cobertura previdenciria, conforme ocorrido com a Medida Provisria no 83/2002;31 e como fonte de informao para o controle de pagamentos do Seguro-Desemprego.32 Tais ganhos so resultados concretos da criao da GFIP e do CNIS e sinalizam a importncia da coordenao e da integrao das bases de dados do governo federal no sentido de melhorar a qualidade da formulao, a implementao, a operao e a avaliao das polticas pblicas nas reas de trabalho e Previdncia Social, bem como em reas conexas a estas.
5 PRINCIPAIS ESTATSTICAS E INDICADORES EM SST: UMA ANLISE A PARTIR DOS SISTEMAS DA PREVIDNCIA SOCIAL
As fontes de dados apresentadas anteriormente so utilizadas para a produo de uma srie de estatsticas de acidentes de trabalho, algumas das quais j foram apresentadas. Nesta seo procuraremos apresentar uma breve anlise dos dados sob a perspectiva da Previdncia Social. O primeiro ponto a destacar nos dados publicados o aumento no nmero de acidentes de trabalho registrados. Este aumento se d em termos absolutos, como pode ser verificado na tabela 1, e tambm em termos relativos, comparado com o nmero de trabalhadores com proteo contra os riscos ambientais do trabalho, que
31. Por essa MP, a empresa ficou obrigada a fazer a reteno da contribuio previdenciria dos contribuintes individuais que lhe prestem servio, sendo a informao desse recolhimento informada na GFIP. Tal medida colaborou para a ampliao em 42% no nmero de contribuintes individuais no RGPS, que passou de 6,5 para 9,3 milhes entre 2002 e 2003. 32. Os pagamentos do seguro-desemprego so feitos aps a verificao da no existncia de algum vnculo trabalhista ativo registrado no CNIS.
226
foi ampliado significativamente ao longo da ltima dcada, conforme a tabela 3. O aumento da incidncia maior a partir de 2007, em funo da mudana da sistemtica de classificao dos benefcios acidentrios concedidos pelo INSS, o que aumentou significativamente a quantidade de acidentes reconhecidos por esse Instituto. Aqui cabe uma considerao sobre esta nova sistemtica. Hoje, o universo de acidentes de trabalho reconhecido pelo governo composto por dois grupos de acidentes: os registrados e os no registrados. Em um caso, o INSS informado de que houve um acidente; no outro, o INSS afirma que houve um acidente. O aspecto positivo da nova sistemtica a reduo da subnotificao; mas, como para os novos acidentes no h informao sobre o evento, apenas sobre suas consequncias, as estatsticas ficam prejudicadas. Desconsiderando o grupo de acidentes sem registro de CAT, pode-se observar um expressivo aumento no nmero absoluto de acidentes de trajeto entre 1997 e 2008, assim como uma grande reduo no nmero de doenas do trabalho. No que tange aos indicadores calculados com base nas informaes da CAT e do CNIS/GFIP, apresentados na tabela 3, observa-se reduo na incidncia de doenas do trabalho e de acidentes tpicos. No sentido contrrio vai a taxa de incidncia geral de acidentes, que influenciada pelo grande nmero de acidentes sem CAT registrada. Este indicador passa de 17,3 para 22,9 acidentes por 1.000 vnculos entre 1997 e 2008 o maior crescimento observado aps a introduo do NTEP. Outros indicadores importantes so a taxa de mortalidade e a taxa de letalidade. A mortalidade decresce, com reduo de 35% entre 2002 e 2008, resultado da reduo da quantidade de bitos registrados e do aumento do nmero de vnculos trabalhistas no setor formal da economia. A letalidade, por outro lado, decresce acentuadamente, com queda de 60% entre 2002 e 2008. Embora parte desta queda possa ser atribuda introduo do NTEP em 2007, que, ao aumentar o denominador do indicador, reduz a taxa obtida, pode ser observado que a variao do indicador monotnica desde 2002, mostrando que a tendncia de reduo da letalidade dos acidentes uma tendncia mais antiga. O que chama a ateno a comparao da taxa de letalidade com a taxa de letalidade especfica para as faixas etrias mais jovens. Embora a letalidade especfica para jovens apresente queda entre 2002 e 2008, esta muito menor do que a taxa de letalidade total, com variao de apenas 4,3%. Alm disso, o comportamento desta taxa diferente da taxa de letalidade total, pois apresenta crescimento entre 2002 e 2006, com queda apenas aps a introduo do NTEP, em 2007. Isso indica que a letalidade dos acidentes de trabalho entre jovens est aumentando, o que, analisado junto com a reduo da taxa de letalidade geral, sugere que os bitos esto se concentrando na populao mais jovem.
227
No que tange s consequncias dos acidentes de trabalho liquidados, mostrados na tabela 2, chama a ateno a reduo nos bitos, com queda de 20% entre 1997 e 2008, e das incapacidades permanentes, com reduo de 33% no mesmo perodo. Deve ser destacado tambm o comportamento dos acidentes com menor gravidade, que deram origem a simples assistncia mdica, e os com incapacidade temporria de menos de 15 dias. Tais acidentes, por no darem origem a benefcios acidentrios ao trabalhador, somente so conhecidos por meio do registro de CAT. E estes registros apresentaram uma tendncia de crescimento regular entre 2001 e 2008, chegando ao final desse perodo com crescimentos de mais de 100% em relao a 2001. Considerando-se a hiptese de que a propenso a informar um acidente varia de forma direta com a gravidade de sua consequncia, os dados sugerem que ao longo dessa dcada teria havido um movimento no sentido da reduo da subnotificao dos acidentes de menor gravidade. Por outro lado, sempre possvel imaginar que o aumento dos acidentes liquidados de menor consequncia resultou do aumento do nmero de acidentes de trabalho. J os acidentes liquidados com afastamento temporrio por mais de 15 dias apresentaram um comportamento relativamente estvel no perodo, mas com uma descontinuidade grande aps a introduo do NTEP. Se dividirmos as consequncias segundo sua gravidade, agregando a simples assistncia mdica e o afastamento por menos de 15 dias no grupo de menor gravidade, e os bitos, as incapacidades permanentes e os afastamentos por mais de 15 dias no grupo de maior gravidade, veremos duas curvas interessantes, apresentadas no grfico 2. Nele possvel verificar que, entre 2001 e 2008, houve um crescimento importante na quantidade de acidentes com consequncias de menor gravidade, enquanto os acidentes com consequncias de maior gravidade ficaram praticamente estveis at 2007, quando passaram a subir acentuadamente, reduzindo a diferena entre estes dois grupos criada ao longo da dcada.
GRFICO 1 Nmero de acidentes liquidados de menor gravidade Brasil (2001-2008)
Fonte: AEPS. 228
GRFICO 2 Acidentes de trabalho liquidados segundo gravidade de suas consequncias Brasil (1997-2008)
Fonte: AEPS.
No que tange aos dados do CNIS/GFIP, a tabela 4 mostra a evoluo da quantidade de vnculos nos quais o trabalhador est exposto a agentes nocivos segundo a classificao adotada pelo INSS para a concesso de aposentadoria especial. Na tabela 5 apresentado mais um exemplo das estatsticas disponveis sobre sade do trabalhador com base no CNIS/GFIP, a proporo de vnculos expostos a agentes nocivos segundo grandes regies. Nela podem ser observadas algumas variaes interessantes. Enquanto responde por 7,5% do total de vnculos do pas, o Centro-Oeste tem 26,4% do total de vnculos expostos a agentes nocivos que do direito aposentadoria com 20 anos de contribuio. A regio Sul se destaca no conjunto de vnculos expostos a agentes nocivos que permitem aposentadoria com 15 anos de contribuio, decorrente, possivelmente, da atividade de extrao mineral em regies de Santa Catarina. Esses dados esto disponveis em nvel estadual e, tomados em conjunto com a legislao especfica que define os agentes nocivos que do direito aposentadoria especial e com uma avaliao da atividade econmica do estado ou da regio, permitem a realizao de anlises comparadas em nvel estadual sobre a exposio de trabalhadores a agentes nocivos.
229
TABELA 5 Proporo de vnculos expostos a agentes nocivos segundo tempo de exposio necessrio para concesso de aposentadoria especial pelo INSS, grandes regies Brasil (2008) Posio no ms de setembro
(Em %) Grandes regies
Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Ignorado
Fonte: AEPS.
Sem exposio
100 4,6 16,0 53,6 18,0 7,6 0,2
15 anos
100 1,6 17,9 48,0 24,8 7,3 0,3
20 anos
100 7,0 12,3 39,8 14,2 26,4 0,4
25 anos
100 3,8 12,0 67,0 14,0 3,1 0,1
Total
100 4,6 15,9 53,8 17,9 7,5 0,2
A Previdncia Social tem procurado, ao longo dos ltimos 15 anos, avanar na produo de dados e informaes sobre os acidentes de trabalho no Brasil. Os resultados deste esforo so palpveis, ainda que estejam aqum do que se deseja e do que necessrio para a precisa mensurao e compreenso da questo dos acidentes de trabalho no pas. Tendo por base o que j foi construdo, entendemos que importante a realizao de investimentos visando expanso da produo de estatsticas a partir das bases de dados j disponveis. Tal investimento, essencial para aumentar a capacidade de transformar registros administrativos em estatsticas confiveis, precisas e estveis, consiste, no apenas na aquisio de equipamentos e softwares para a produo de estatsticas, mas tambm no aprofundamento do conhecimento das bases disponveis, suas caractersticas e peculiaridades, assim como para promover modificaes nos processos de coleta e tratamento dos dados. Transformar registros administrativos em estatsticas no tarefa trivial, uma vez que envolve trabalhar dados coletados, organizados e armazenados com um objetivo, e executar polticas pblicas, para se atingir outro objetivo. As principais possibilidades de avano na produo de estatsticas sobre acidentes de trabalho e sade do trabalhador j foram apontadas ao longo do texto. Outra considerao a ser feita sobre o fluxo de dados sobre acidentes de trabalho no Brasil. As mudanas introduzidas no preenchimento, no envio e no processamento da CAT representaram um avano significativo para a produo de estatsticas. A introduo do NTEP e o fim da vinculao da entrega da CAT concesso de benefcios de natureza acidentria podem ser considerados tambm avanos, na medida em que separam o processo de comunicar a ocorrncia
230
do acidente das obrigaes legais derivadas do acidente. Essa separao pode contribuir para a reduo da subnotificao dos acidentes de trabalho. O fato dos acidentes de trabalho liquidados com assistncia mdica e afastamento de menos de 15 dias terem crescido aps a introduo do NTEP um indcio de que isso pode estar ocorrendo. Diante de tais eventos e considerando que a ltima reviso da CAT ocorreu h mais de 10 anos, talvez esteja chegando o momento de revis-la, de modo a adequ-la ao novo contexto de concesso de benefcios de natureza acidentria, no qual ela no tem mais o papel desempenhado ao longo das ltimas dcadas. Nessa reviso talvez se possa rever no apenas a estrutura do documento, mas o processo de produo da CAT como um todo, incluindo quem pode preencher, como informar, a quem enviar etc. Por fim, importante tambm ter em mente que a discusso sobre o fluxo de informaes sobre acidentes de trabalho no pode prescindir de tratar de formas de captao de dados dos acidentes de trabalho que deram origem a benefcios acidentrios, para os quais no foram entregues CATs. A avaliao de quais dados sobre o evento podem ser coletados no momento da concesso do benefcio e de formas alternativas de obter dados em outros sistemas da Previdncia Social ou de outros rgos deve ser feita. Desta forma, ser possvel fazer com que as estatsticas sejam beneficiadas com maior intensidade do que o avano propiciado pela introduo do NTEP.
REFERNCIAS
ANSILIERO, G. A evoluo dos registros de acidentes do trabalho no Brasil, no perodo 1996-2004. Informe da Previdncia Social, Braslia, v. 18, n. 6, jun. 2006. MELO, L. E. A. Precedentes do Nexo Tcnico Epidemiolgico Previdencirio NTEP. In: MACHADO, J., SORATTO, L., CODO, W. (Org.) Sade e trabalho no Brasil: uma revoluo silenciosa o NTEP e a Previdncia Social. Petrpolis: Vozes, 2010. p. 36-54.
231
CAPTULO 8
AS FONTES DE INFORMAO DO SISTEMA NICO DE SADE PARA A SADE DO TRABALHADOR
Dcio de Lyra Rabello Neto Ruth Glatt Carlos Augusto Vaz de Souza Andressa Christina Gorla Jorge Mesquita Huet Machado
1 BREVE HISTRICO DA VIGILNCIA DE AGRAVOS RELACIONADOS AO TRABALHO
No contexto da redemocratizao do Estado brasileiro, com influncia do interesse na sade por parte de alguns sindicatos de ramos industriais da regio Sudeste, a discusso da Vigilncia Epidemiolgica em Sade do Trabalhador no pas se desenvolve inicialmente a partir das experincias da Secretaria de Estado de Sade de So Paulo, especificamente o Escritrio Regional ERSA Baixada Santista, que, em 1986, estabelece a primeira lista de doenas relacionadas ao trabalho. Em decorrncia desse mesmo processo, a Secretaria de Estado de Sade do Rio de Janeiro, com a criao da Coordenao Estadual de Sade do Trabalhador, publica no Dirio Oficial uma lista similar por meio da Resoluo SES/RJ no 443 (SES, 1988). Em processo paralelo, as intoxicaes exgenas seguem um caminho relacionado com a perspectiva de aes de vigilncia sanitria e de vigilncia ambiental, a partir de um referencial da Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS), registrando seus primeiros casos no Paran e no Rio de Janeiro, em que as intoxicaes por agrotxicos tm um reconhecimento de seu impacto sanitrio graas a gestes de secretrios de estado de sade com formao sanitarista. Tal cenrio estabelece, na dcada de 1980, o incio de um processo de vigilncia calcado em registros de agravos relacionados ao trabalho no Sistema nico de Sade (SUS). A partir da anlise dos registros da Comunicao de Acidentes de Trabalho (CAT), a vigilncia epidemiolgica dos acidentes de trabalho tambm disseminada no SUS, notadamente por So Paulo, a partir da experincia do Programa de Sade do Trabalhador da Zona Norte da SES/SP (COSTA et al., 1989).
Nesse mesmo perodo, iniciaram-se aes de vigilncia por meio do registro de casos de mortes por acidentes de trabalho no Sistema de Informaes Sobre Mortalidade (SIM) (MACHADO e MINAYO, 1994). Um perfil da situao dos bitos por acidentes de trabalho no Brasil foi traado por Beraldo et al. (1993), ao analisarem as informaes constantes das Declaraes de bito entre os anos de 1979 e 1988. Na 2a Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador (CNST), em 1994, houve discusso da informao da sade do trabalhador centrada na anlise dos acidentes e nas potencialidades oferecidas pela notificao compulsria de agravos relacionados ao trabalho, no sentido de legitimar institucionalmente e socialmente as aes de vigilncia em sade do trabalhador junto aos trabalhadores e empregadores. Posteriormente, em 1999, na Rede Interagencial de Informao para Sade (Ripsa), foram debatidas, em um grupo tcnico de sade do trabalhador, a possibilidade de ampliao dessas experincias regionais para o mbito nacional e a definio de quais agravos seriam os de notificao compulsria, que viriam fundamentar a lista estabelecida pelo Ministrio da Sade em 2004, na Portaria GM/MS no 777 (BRASIL, 2004c). No debate interno no Ministrio de Sade, entre as reas de vigilncia epidemiolgica e de sade do trabalhador, foi acordada a estratgia de criao de uma rede sentinela para o registro desses agravos composta pela vigilncia epidemiolgica coordenada pelas secretarias estaduais e municipais e apoiada pelos Centros de Referncia em Sade do Trabalhador (CERESTs), no bojo da recm-criada Rede Nacional de Ateno Integral em Sade do Trabalhador (RENAST), por meio da Portaria GM/MS no 1.679/2002 (BRASIL, 2002), posteriormente ampliada pelas Portarias GM/MS no 2.437/2005 (BRASIL, 2005a) e no 2.728/2009 (BRASIL, 2009b). Em conexo com o movimento de criao da RENAST houve uma expanso nacional das experincias estaduais (SP, PR, RJ, MG, RS e BA), em que a notificao dos agravos relacionados ao trabalho foi uma das estratgias estabelecidas em momentos anteriores a 2004. Neste processo, o Ministrio da Sade apresentou como determinao a implantao nacional da notificao de 11 agravos relacionados ao trabalho na Rede Sentinela de Notificao Compulsria de Acidentes e Doenas Relacionados ao Trabalho (BRASIL, 2004c), tendo em vista que este tipo de evento relacionado a um grupo populacional especfico (BRASIL, 2009c). Recentemente, a Portaria GM/MS no 2.472 (BRASIL, 2010b) listou todos os agravos de notificao compulsria de mbito nacional, o que incluiu
234
As Fontes de Informao do Sistema nico de Sade para a Sade do Trabalhador
as doenas relacionadas ao trabalho e os acidentes de trabalho graves em rede sentinela e as intoxicaes exgenas com vigilncia universal. Para reforo na identificao de casos e para a padronizao de procedimentos clnicos epidemiolgicos, foi iniciada a elaborao de protocolos de apoio implantao da Vigilncia em Sade do Trabalhador a partir do registro e da anlise epidemiolgica dos agravos relacionados ao trabalho (BRASIL, 2006a). Cabe ressaltar que, para o desencadeamento de aes de vigilncia em sade do trabalhador, tm sido utilizados, ainda que de forma desnivelada, os dados decorrentes do Sistema de Informao de Agravos de Notificao (Sinan), do SIM e do Sistema de Informaes Hospitalares (SIH/SUS), razo pela qual foram estabelecidos tais sistemas como focos a serem desenvolvidos neste captulo, embora existam outros sistemas no SUS, como o Sistema de Informaes Ambulatoriais (SIA) e o Sistema de Informao da Ateno Bsica (SIAB), que registram dados sobre os atendimentos de sade ambulatoriais.
2 BREVE HISTRICO DO SINAN COMO INSTRUMENTO DE NOTIFICAO DE AGRAVOS RELACIONADOS AO TRABALHO
O Sistema de Informao de Agravos de Notificao (Sinan) foi desenvolvido no incio da dcada de 1990 pelo Ministrio da Sade (MS), com o apoio tcnico da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, tendo por objetivos principais coletar e processar os dados sobre doenas de notificao compulsria (DNC) em todo o territrio nacional (BRITO, 1993). O desenvolvimento do Sinan teve como elementos norteadores a padronizao da definio de caso de cada agravo, a organizao hierrquica das trs esferas de governo, o acesso s bases de dados necessrias s anlises epidemiolgicas em todos os nveis e a possibilidade de disseminao rpida dos dados gerados na rotina do Sistema Nacional de Vigilncia Epidemiolgica do Sistema nico de Sade (SNVE/SUS) (LAGUARDIA et al., 2004). As listas de DNC publicadas tradicionalmente pelo MS, por meio de portarias, desde 1976 eram compostas exclusivamente por doenas transmissveis, at recentemente. A intoxicao por agrotxico, ainda que no constasse na lista de DNC, era considerada como um dos agravos de interesse nacional, com dados registrados no Sinan desde a dcada de 1990. A ficha de investigao de tal agravo inclua campos que caracterizavam os casos relacionados ao trabalho. O desenvolvimento de projeto piloto para testar a metodologia de vigilncia de sade de populaes expostas a agrotxicos coordenado pelo MS, Unicamp e OPAS, em cinco Unidades da Federao, de abril de 1995 a 1996, resultou, entre outras medidas, no fomento do uso do Sinan para a notificao da intoxicao por agrotxicos em outros estados (BRASIL, 1997).
235
Os registros de intoxicaes por agrotxicos no Sinan, nesses anos iniciais, eram de modo geral insuficientes em todo o Brasil, embora em algumas regies a situao fosse diferenciada, decorrente, em parte, do fato de algumas unidades federadas terem passado a considerar tal agravo de notificao compulsria estadual. Em algumas unidades federadas havia ainda a notificao de outros agravos relacionados ao trabalho, embora estes dados no fossem transmitidos ao MS. No final da dcada de 1990 e nos anos subsequentes, a vigilncia na rea da Sade do Trabalhador no mbito do SUS teve seu processo de institucionalizao e normatizao aprimorado, conforme detalhado no captulo 3. Posteriormente publicao da Portaria GM/MS no 777, em 2004, que definiu onze agravos relacionados ao trabalho com notificao compulsria pelo Sinan, a rea tcnica de Sade do Trabalhador do MS elaborou instrumentos de coleta de dados, e em articulao com a Gerncia Nacional do Sinan e o Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade (Datasus), rgo responsvel pela produo, manuteno e desenvolvimento do sistema no MS, foi desenvolvida a verso do Sinan que incluiu os seguintes agravos relacionados ao trabalho: acidentes de trabalho fatais; acidentes de trabalho com mutilaes; acidentes de trabalho em crianas e adolescentes; acidentes de trabalho com material biolgico; dermatoses ocupacionais; leses por esforos repetitivos (LERs) e distrbios osteomusculares relacionados ao trabalho (DORTs); pneumoconioses relacionadas ao trabalho; perda auditiva induzida por rudo (PAIR); transtornos mentais relacionados ao trabalho; cncer relacionado ao trabalho; e as intoxicaes exgenas relacionadas ao trabalho.1 Essa verso, desenvolvida de 2004 a 2006, foi disponibilizada em agosto de 2006 para ser alimentada por unidades de sade sentinela definidas em cada estado, conforme orientaes da Coordenao Nacional de ST do MS (BRASIL, 2006). A utilizao de tal sistema de informao nos estados ocorreu de forma progressiva e heterognea, de acordo com o grau de implantao da vigilncia em ST, da articulao desta vigilncia com a gerncia do Sinan e da existncia prvia de sistema de informao estadual especfico. O grau de estruturao da vigilncia mediante a utilizao do Sinan varia de acordo com o tipo de agravo, segundo levantamento realizado, em dezembro de 2008, pela Coordenao Geral de Sade do Trabalhador do Ministrio da Sade junto aos CERESTs. Entre as doenas relacionadas ao trabalho, o grau de implantao na rede de servios sentinela variou de 40%, para os cnceres, a 69% no caso
1. O registro de casos de intoxicaes exgenas possibilita distinguir grupos de agentes txicos, entre eles, os agrotxicos. As intoxicaes exgenas, relacionadas ao trabalho, so de notificao compulsria desde 2004 (BRASIL, 2004b) e, independente de sua relao com o trabalho, passaram a fazer parte da lista de DNC a partir de 2010 (BRASIL, 2010).
236
das intoxicaes exgenas. Quanto aos acidentes de trabalho, a notificao de casos graves ou fatais e dos acidentes com material biolgico estava sendo efetuada em 80% e 84% da rede, respectivamente, representando os agravos com maior disseminao do processo de vigilncia pela RENAST. Atualmente, todos os estados utilizam o Sinan NET para notificar agravos relacionados ao trabalho de notificao compulsria em unidades sentinela, exceto o Rio Grande do Sul, que tem sistema de informao prprio, mas que exporta seus dados para a base estadual do Sinan. Cabe ressaltar ainda que, para a maioria das demais doenas e agravos registrados no Sinan, possvel, especialmente a partir de 2001, indicar se o caso est ou no relacionado ao trabalho e registrar a ocupao do indivduo.
2.1 Descrio do Sistema de Informao de Agravos de Notificao (Sinan)
O objetivo geral do Sinan facilitar a formulao e a avaliao das polticas, dos planos e programas de sade, subsidiando o processo de tomada de decises nos nveis municipal, estadual e federal, com vistas a contribuir para a melhoria da situao de sade da populao. Seus objetivos especficos so coletar, transmitir e disseminar dados gerados na rotina do sistema de vigilncia epidemiolgica, nos trs nveis de gesto do Sistema nico de Sade, fornecendo informaes para a anlise do perfil da morbidade (DOMINGUES, 2003). Seus dados tm sido utilizados, entre outras finalidades, para a realizao de diagnstico dinmico da ocorrncia de eventos com danos sade de determinada populao; para a preveno da ocorrncia de eventos; para o fornecimento de subsdios para explicaes causais; para a indicao dos riscos aos quais as populaes e as pessoas esto sujeitas; para o monitoramento da sade da populao; para o planejamento das aes de sade; para a definio de prioridades de interveno; e para a avaliao do impacto das aes de controle desenvolvidas. A obrigatoriedade da notificao est baseada normativamente em diversos instrumentos. Entre eles, destacam-se a Portaria GM/MS no 5/2006 (BRASIL, 2006c), que atualizou, naquele ano, a lista de agravos de notificao compulsria em territrio nacional, e a Portaria GM/MS no 777/2004 (BRASIL, 2004c), que estabeleceu os agravos relacionados ao trabalho de notificao compulsria, ambas revogadas e substitudas, em setembro de 2010, pela Portaria GM/MS no 2.472 (BRASIL, 2010b). Nela constam todas as doenas e os agravos de notificao compulsria, incluindo no s as doenas transmissveis como outros agravos, a exemplo dos notificados em unidades sentinela, entre eles, os relacionados ao trabalho. A partir da sua publicao, todos os casos de intoxicaes exgenas, incluindo os no relacionados ao trabalho, passaram a ser de notificao compulsria, com abrangncia universal. Esta portaria define tambm os agravos
237
de notificao imediata, cujos casos devem ser notificados em menos de 24 horas s vigilncias das trs esferas de governo e registrados no Sinan na mesma semana. Entre estes agravos destacam-se, pela possibilidade de sua relao com o trabalho, os surtos ou a agregao de casos ou bitos por exposies a contaminantes qumicos com potencial relevncia em sade pblica, segundo critrios de risco estabelecidos pelo Regulamento Sanitrio Internacional (OMS, 2005). A Portaria GM/MS no 3.252, de 22 de dezembro de 2009 (BRASIL, 2009e), que d, entre outras, as diretrizes do financiamento das aes de vigilncia em sade nas trs esferas de governo, condiciona a transferncia de recursos financeiros federais s SES e SMS, alimentao regular do Sinan e do SIM. Cabe citar ainda que vrios indicadores do Pacto pela Sade e da Programao de Aes de Vigilncia em Sade (PAVS) tm como fonte o Sinan. Para os agravos relacionados ao trabalho, de notificao compulsria, assim como para os demais agravos listados no anexo III da Portaria GM/MS no 2.472/2010, a populao atualmente sob vigilncia corresponde quela atendida em unidades sentinela. Para os demais agravos de notificao compulsria, a populao sob vigilncia corresponde a toda populao residente no pas. Alm dos compulsrios, so registrados tambm no Sinan agravos considerados de interesse nacional at agosto de 2010, como os acidentes por animais peonhentos e as intoxicaes exgenas, independente de sua relao com o trabalho (BRASIL, 2007). No que se refere especificamente aos agravos relacionados ao trabalho de notificao compulsria em unidades sentinela, devem ser notificados os casos confirmados, segundo critrios de definio de caso de cada um dos agravos estabelecidos pela Coordenao Geral de Sade do Trabalhador do MS. No que se refere coleta de dados, so utilizadas fichas de notificao e de investigao padronizadas, pr-numeradas, especficas para cada agravo de notificao compulsria, e que incluem em seu cabealho a definio de caso. Os acidentes fatais, os com mutilaes e os acidentes em crianas e adolescentes so denominados acidentes de trabalho grave e registrados em instrumento nico, podendo ser distinguidos na base de dados conforme o critrio de seleo dos casos. O controle da numerao e a impresso e distribuio dessas fichas para os municpios de responsabilidade da Secretaria Estadual de Sade, podendo ser delegada para o municpio. A importncia na utilizao da pr-numerao consiste em evitar que haja sobreposio de fichas de notificao de dois casos distintos, que tenham os mesmos campos-chave identificadores do registro no Sistema (CID do agravo, nmero, data e municpio de notificao) (BRASIL, 2007).
238
A ficha de notificao/investigao de cada agravo, assim como o respectivo instrucional de preenchimento esto disponveis para consulta no site do MS (BRASIL, 2005b; BRASIL, 2005c) Neste endereo tambm esto disponveis a descrio de cada campo das fichas, assim como suas caractersticas na base de dados, em documentos denominados Dicionrio de Dados do Sinan NET de cada agravo compulsrio (BRASIL, 2010b). As unidades notificantes so, na sua maioria, servios de sade prestadores do atendimento no Sistema nico de Sade, registrados no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Sade (CNES). As coordenaes estaduais, regionais e municipais de sade do trabalhador identificam aquelas que devem compor a rede de servios para vigilncia de cada agravo relacionado ao trabalho de notificao compulsria em unidades sentinela. Alguns estados, a exemplo de So Paulo, Rio Grande do Sul e Bahia, tm estabelecido estratgias prprias, por meio da ampliao da notificao para alm das unidades sentinelas e, inclusive, implantando a universalizao do registro dos acidentes e doenas relacionados ao trabalho. Todas as unidades de sade que compem a rede sentinela utilizam os instrumentos padronizados para a coleta de dados, sendo que parte delas conta com o sistema informatizado e as demais encaminham as fichas de notificao/ investigao para digitao, segundo o fluxo estabelecido pela SMS e SES e em conformidade com as normas operacionais do sistema. Adequado descentralizao de aes, de servios e da gesto de sistemas de sade, o Sinan permite a coleta, o processamento, o armazenamento e a anlise dos dados desde a unidade notificante. Contudo, caso o municpio no disponha de microcomputadores nas suas unidades, o sistema pode ser operacionalizado a partir das secretarias municipais ou das regionais de sade da SES, pois a responsabilidade dessas atribuies depende da condio de gesto do municpio (BRASIL, 2007). Atualmente, a digitao realizada em cerca de 85% dos municpios em suas SMS e em vrias unidades de sade. Pelo fato de serem os casos de agravos relacionados ao trabalho notificados aps a confirmao, exceto a intoxicao exgena, que se notifica a partir da suspeita, os dados da investigao so registrados no sistema na mesma ocasio da incluso dos dados da notificao. Durante a digitao, so efetuadas crticas, tanto em relao obrigatoriedade de preenchimento de campos, como em relao s inconsistncias detectadas. Estas crticas encontram-se descritas nos dicionrios de dados referidos anteriormente. No municpio, devem ser notificados e digitados no sistema os casos detectados em sua rea de abrangncia, sejam estes de residentes no prprio municpio ou em outros.
239
No que se refere transmisso de dados, as unidades notificantes enviam semanalmente as fichas de notificao/investigao preenchidas ou, se for informatizada, o arquivo de transferncia de dados por meio eletrnico para as Secretarias Municipais de Sade. Estas, por sua vez, enviam semanalmente, s respectivas regionais de sade ou Secretaria de Estado da Sade, os arquivos de transferncia de dados. Se a SMS utiliza uma ferramenta baseada na internet o aplicativo SISNET , os dados so transferidos quase que simultaneamente para a SES e para o MS. Nos estados em que as SMS no utilizam esse aplicativo, os arquivos de transferncia do Sinan so encaminhados para o MS pelas SES, por meio eletrnico, quinzenalmente, conforme calendrio anual estabelecido pelo MS. Cada nvel do sistema, desde a unidade de sade que digita at o MS, dispe de base de dados atualizada para realizar suas anlises e responsvel pela sua integridade, privacidade e qualidade (BRASIL, 2007). No documento Dicionrio de Dados do Sinan NET de cada agravo registrado no Sinan, referidos anteriormente, constam quais campos so de preenchimento obrigatrio, ou seja, aqueles cuja ausncia de dado impossibilita a incluso da notificao ou da investigao no sistema. Alm destes esto indicados outros campos que, apesar de no serem obrigatrios, so considerados essenciais para o preenchimento, tendo como referncia, principalmente, os que so utilizados para clculos de indicadores epidemiolgicos e operacionais. Em relao edio, cabe ao primeiro nvel informatizado do sistema corrigir duplicidades, inconsistncias, digitao incorreta etc., alm de manter atualizada a base de dados do sistema, realizando as correes e, se necessrio, incluindo a complementao de dados e a excluso de registros. O papel da gerncia de cada nvel do sistema est descrito no Manual de Normas e Rotinas do Sinan, cabendo destacar que a anlise da qualidade dos dados atribuio de todos (BRASIL, 2005d; BRASIL, 2007). No que diz respeito ao sigilo das informaes, diante do avano do intercmbio e a integrao de dados eletrnicos, tem aumentado a preocupao com a privacidade dos indivduos ou pacientes, com a confidencialidade dos dados e a segurana dos sistemas informatizados. So de responsabilidade do gestor do Sinan, em nvel federal, estadual e municipal, a manuteno, a integridade e o sigilo das bases de dados, garantindo a confidencialidade dos dados notificados e prevenindo a violao da privacidade. Os microdados do Sinan referentes aos agravos de notificao compulsria com vigilncia universal so disponibilizados, sem identificao dos indivduos, para instituies de ensino/pesquisa, profissionais de sade e para tabulao on-line
240
na internet, por meio do TabNet.2 Neste endereo esto disponveis tambm dados sobre a completitude dos campos essenciais das bases de dados, segundo agravo e ano de notificao. A divulgao na internet de microdados de agravos relacionados ao trabalho de notificao compulsria em unidades sentinela est em processo de construo pelo MS na perspectiva, no s de tabul-los on-line, como tambm possibilitar o download das bases de dados. Informaes sobre agravos de interesse da rea da sade do trabalhador so divulgadas principalmente por meio de anlises realizadas pelo MS e pelas Secretarias Estaduais e Municipais de Sade, disponibilizadas nos respectivos sites e no Painel de Informaes em Sade Ambiental e Sade do Trabalhador (PISAST).3 Alguns aspectos do sistema no foram descritos neste captulo por serem especficos de outros agravos notificados pelo Sinan.
2.2 Dados disponveis nas bases de dados do Sinan relacionados sade do trabalhador e aspectos relacionados sua qualidade
As bases de dados do Sinan referentes aos agravos relacionados ao trabalho de notificao compulsria em unidades sentinela dispem de diversos dados para anlise epidemiolgica e operacional, com campos que possibilitam a caracterizao do trabalhador (do indivduo e localizao de sua residncia), do empregador, do acidente ou doena e morte, e do vnculo empregatcio, alm das variveis comuns aos demais agravos registrados no sistema. Os campos que constam na ficha de notificao/investigao de cada agravo e suas caractersticas esto detalhados em documentos denominados dicionrios de dados, disponibilizados no site do MS (BRASIL, 2010b). Uma base de dados de boa qualidade deve ser completa (conter todos os casos que se pretende registrar, sem subnotificao), fidedigna aos dados originais registrados nas unidades de sade (confiabilidade), sem duplicidades de registros, e seus campos devem estar preenchidos (completitude dos campos) e com dados consistentes (consistncia). Assim, seus dados podem ser efetivamente teis s anlises epidemiolgicas, ao monitoramento das aes e avaliao do seu impacto no controle dos agravos de notificao compulsria (BRASIL, 2008). Para avaliar a subnotificao de casos e a confiabilidade dos dados, necessria a realizao de estudos/pesquisas especiais. A identificao e a excluso das duplicidades devem ser efetuadas rotineiramente utilizando-se uma funcionalidade disponvel no prprio Sinan, conforme orientaes sobre seu uso adequado, contidas em normas e materiais especficos do sistema.
2. Disponvel em: <www.datasus.gov.br/tabnet>. 3. Disponvel em: <http: //189.28.128.179:8080/pisast/informacoes-do-trabalhador>.
241
Na anlise da completitude dos campos (grau de preenchimento do campo, por exemplo, proporo de casos notificados sem preenchimento do campo Ocupao) e da consistncia (coerncia entre dados registrados em dois campos relacionados) devem ser avaliados, prioritariamente, os campos que caracterizam o indivduo e aqueles campos que, apesar de no serem de preenchimento obrigatrio no sistema, foram considerados essenciais, incluindo os necessrios para o clculo de indicadores. Esta caracterstica dos campos est indicada no dicionrio de dados do respectivo agravo (BRASIL, 2010b). Os profissionais de sade das SMS e SES e do MS dispem de aplicativo de domnio pblico desenvolvido pelo Datasus/MS TabWin para analisar a magnitude da falta de informao de variveis essenciais e das inconsistncias entre dados, de modo a intervir visando sua correo/complementao. Informaes sobre a qualidade das bases de dados do Sinan e orientaes como realizar anlises por agravo so disponibilizadas no site do MS. Para os agravos relacionados ao trabalho de notificao compulsria, esse instrumento encontra-se em fase final de elaborao e teste. O Sinan tem sido utilizado como fonte para clculo de indicadores epidemiolgicos e operacionais em diversos nveis de gesto entre eles, o indicador para monitoramento e avaliao do Pacto pela Sade, relativo ao binio 2010-2011, referente sade do trabalhador e que mede o incremento no nmero de notificaes de agravos relacionados ao trabalho de notificao compulsria, pactuado entre as trs esferas de governo. A seguir so descritos sumariamente alguns aspectos das notificaes registradas nas bases de dados do Sinan referentes aos agravos de interesse na rea da sade do trabalhador.
2.2.1 Dados sobre agravos relacionados ao trabalho com notificao compulsria em unidades sentinela
Considerando-se que o Sinan foi disponibilizado para registro dos agravos relacionados ao trabalho de notificao compulsria em unidades sentinela a partir de agosto de 2006, quando algumas Unidades da Federao no tinham ainda vigilncia especfica estruturada, os dados desse ano no foram considerados nesta breve anlise. Cabe ressalvar que as intoxicaes exgenas j eram registradas no Sinan desde 2001 como agravo de interesse nacional, independente da relao dos casos com o trabalho. No perodo de 2007 a 2009 observam-se nmeros crescentes de notificaes anuais em todas as Unidades Federadas. Ao todo foram registradas cerca de 170.000 notificaes. O estado de So Paulo (SP) representou 57% de todas as notificaes, seguido dos estados de Minas Gerais e Paran, com 9% e 6%, respectivamente. Cada um dos demais estados contribuiu com menos de 5%.
242
Em alguns estados, a vigilncia sentinela encontrava-se incipiente at 2009, como nos estados do Acre, Rondnia, Par e Piau (tabela 1). A distribuio proporcional das notificaes entre os estados reflete o porte populacional de cada UF, mas tambm a maturidade e a estruturao da vigilncia em ST nos estados. Assim, a proporo anual de notificaes registradas por SP apresenta tendncia decrescente na medida em que a vigilncia implementada nas demais Unidades Federadas.
TABELA 1 Casos confirmados de agravos relacionados ao trabalho de notificao compulsria,1 segundo ano da notificao, por unidade federada notificadora, em ordem decrescente de nmero total de notificaes Brasil (2007 a 2009)
Unidade Federada
So Paulo Minas Gerais Paran Rio de Janeiro Bahia Distrito Federal Santa Catarina Cear Rio Grande do Norte Tocantins Mato Grosso Gois Alagoas Rio Grande do Sul Amap Esprito Santo Mato Grosso do Sul Paraba Maranho Sergipe Roraima Pernambuco Amazonas Piau Par Rondnia Acre Total
2007 no
26.441 2.657 2.897 1.573 2.401 69 564 438 343 406 492 254 87 321 41 271 245 188 11 92 94 102 173 10 33 22 2 40.227
2008 %
65,7 6,6 7,2 3,9 6,0 0,2 1,4 1,1 0,9 1,0 1,2 0,6 0,2 0,8 0,1 0,7 0,6 0,5 0,0 0,2 0,2 0,3 0,4 0,0 0,1 0,1 0,0 100,0
2009 %
57,4 9,9 6,5 5,2 3,5 2,4 2,1 1,7 0,9 1,1 1,0 1,1 1,3 0,7 1,0 0,8 0,8 0,5 0,5 0,4 0,3 0,4 0,3 0,0 0,1 0,1 0,0 100,0
Total %
52,1 10,1 5,8 4,8 4,5 2,4 1,8 2,1 1,9 1,5 1,4 1,6 1,3 1,1 1,2 0,9 0,9 0,7 0,8 0,7 0,8 0,5 0,4 0,4 0,2 0,2 0,0 100,0
no
35.433 6.147 4.011 3.216 2.165 1.511 1.272 1.044 561 681 609 650 793 443 640 520 474 335 280 222 192 244 174 21 92 44 8 61.782
no
35.273 6.834 3.918 3.246 3.035 1.637 1.204 1.400 1.273 994 941 1.081 888 734 789 640 581 504 560 503 527 353 283 265 151 115 21 67.750
no
97.147 15.638 10.826 8.035 7.601 3.217 3.040 2.882 2.177 2.081 2.042 1.985 1.768 1.498 1.470 1.431 1.300 1.027 851 817 813 699 630 296 276 181 31 169.759
%
57,2 9,2 6,4 4,7 4,5 1,9 1,8 1,7 1,3 1,2 1,2 1,2 1,0 0,9 0,9 0,8 0,8 0,6 0,5 0,5 0,5 0,4 0,4 0,2 0,2 0,1 0,0 100,0
Fonte: Sinan NET/SVS/MS (setembro de 2010). Nota: 1 Agravos listados na Portaria GM/MS no 777, de 2004. 243
Ao se analisar a distribuio dos registros segundo o agravo, constata-se que os acidentes de trabalho representaram 89% das notificaes efetuadas no perodo de 2007 a 2009. As leses por esforo repetitivo (LERs) e as intoxicaes exgenas relacionadas ao trabalho contriburam, nesse mesmo perodo, com cerca de 6% e 3%, respectivamente, e cada um dos demais agravos com menos de 1% (tabela 2). Esta distribuio consequente da histria da vigilncia dos agravos relacionados ao trabalho que esteve focalizada, desde a dcada de 1980, nos acidentes de trabalho, que eram a maioria dos agravos registrados pela CAT e que representam a primeira fonte de dados de aes de vigilncia desenvolvidas pelos programas de sade do trabalhador (COSTA et al., 1989), alm de representarem casos agudos e de maior facilidade para se estabelecer a relao com as atividades de trabalho. Entre os acidentes de trabalho graves notificados em 2009, verificou-se que os bitos, os casos em menores de 18 anos e os casos com mutilaes contriburam com 2%, 4% e 95%, respectivamente. Cabe ressaltar que alguns casos esto includos em mais de uma destas categorias. As LERs/DORTs e as intoxicaes exgenas apresentaram importncia secundria, pois foram objetos de programas de vigilncia e de acolhimento de casos em situaes focais, mediante o desenvolvimento de servios que se especializaram e estabeleceram portas de entrada para estes casos no SUS (tabela 2). Deve ser destacado o baixo registro de casos de dermatoses, de PAIR, de transtornos mentais, de doenas altamente prevalentes e com relevante relao com o trabalho. Tal situao pode indicar que a Rede Sentinela no est devidamente estruturada para identificar estes agravos (tabela 2). O cncer relacionado ao trabalho o agravo menos notificado (tabela 2). Um sub-registro que est relacionado dificuldade em se estabelecer sua relao com o trabalho e, em grande parte, falta de perspectiva na preveno dos casos e ao distanciamento dos servios de diagnstico e tratamento com as instncias de vigilncia. Ainda assim, o nmero de casos aumentou a cada ano no perodo analisado.
244
TABELA 2 Casos confirmados de agravos relacionados ao trabalho de notificao compulsria em unidades sentinela,1 segundo ano de notificao, por agravo Brasil (2007 a 2009)
Agravo
Acidentes de trabalho com exposio material biolgico Acidentes de trabalho grave2 Cncer relacionado ao trabalho Dermatoses ocupacionais Intoxicaes exgenas LER/DORT PAIR Pneumoconioses Transtornos mentais Total
3
2007 no
15.513 19.715 5 126 1.325 3.206 111 104 122 40.227
2008 %
38,6 49,0 0,0 0,3 3,3 8,0 0,3 0,3 0,3 100,0
2009 %
39,4 50,4 0,0 0,5 2,4 5,4 0,3 1,2 0,3
Total %
40,1 49,4 0,0 0,6 2,5 6,3 0,4 0,3 0,4
no
24.366 31.141 12 284 1.497 3.344 200 749 189 61.782
no
27.178 33.487 31 386 1.668 4.293 246 172 289 67.750
no
67.057 84.343 48 796 4.490 10.843 557 1.025 600 169.759
%
39,5 49,7 0,0 0,5 2,6 6,4 0,3 0,6 0,4 100,0
100,0
100,0
Fonte: Sinan NET/SVS/MS (setembro de 2010). Notas: 1 Agravos listados na Portaria GM/MS no 777, de 2004.
2 3
Inclui acidente de trabalho fatal, acidente em pessoas menores de 18 anos e acidentes com mutilaes. Intoxicaes confirmadas e relacionadas ao trabalho.
A distribuio percentual dos tipos de agravos notificados em cada Unidade Federada similar observada para o pas, refletindo a semelhana dos condicionantes do processo de notificao e do perfil epidemiolgico que a Rede Sentinela em seu estgio atual de implantao consegue captar. Os campos sexo e idade so de preenchimento obrigatrio no Sinan. Com relao distribuio dos casos de agravos relacionados ao trabalho de notificao compulsria em unidades sentinela, de acordo com o sexo, as mulheres representaram 45% e os homens 55% dos casos notificados em 2009 (tabela 3). Ao se comparar a distribuio proporcional dos distintos agravos por sexo, evidencia-se que entre as mulheres predominam os acidentes de trabalho com exposio a material biolgico (69%), e entre os homens os acidentes de trabalho graves (73%). Ainda que com baixo peso proporcional em relao ao total em cada sexo, verificaram-se tambm diferenas expressivas entre homens e mulheres em outros agravos. A participao das intoxicaes exgenas e as PAIRs tm maior peso entre os homens, e as LERs/DORTs e transtornos mentais entre as mulheres (tabela 3).
245
TABELA 3 Distribuio proporcional de casos por agravo relacionado ao trabalho de notificao compulsria em unidades sentinela,1 por sexo Brasil (2009)
Agravo Acidente de trabalho com exposio a material biolgico Acidente de trabalho grave2 Cncer relacionado ao trabalho Dermatoses ocupacionais Intoxicaes exgenas3 LER/DORT PAIR Pneumoconioses Transtornos mentais Total
Feminino no
20.861 6.336 3 150 500 2.257 18 10 178 30.313
Masculino %
68,8 20,9 0,0 0,5 1,6 7,4 0,1 0,0 0,6
Ign. %
16,9 72,5 0,1 0,6 3,1 5,4 0,6 0,4 0,3
no
6.313 27.136 28 235 1.168 2.035 228 162 111 37.416
no
4 15 0 1 0 1 0 0 0 21
Total
27.178 33.487 31 386 1.668 4.293 246 172 289 67.750
100,0
100,0
Fonte: Sinan NET/SVS/MS (setembro de 2010). Notas: 1 Agravos listados na Portaria GM/MS no 777, de 2004.
2 3
Inclui acidente de trabalho fatal, acidente em pessoas menores de 18 anos e acidentes com mutilaes. Intoxicaes confirmadas e relacionadas ao trabalho.
Na anlise da distribuio de casos segundo sexo, entre as notificaes de cada agravo considerado, observou-se que a proporo de casos em mulheres excedeu a de homens nos acidentes com exposio a material biolgico, nas LERs/DORTs e no transtorno mental (grfico 1).
GRFICO 1 Proporo de casos por sexo, segundo agravo relacionado ao trabalho de notificao compulsria1 Brasil (2009)
Quanto idade, 98% dos casos de agravos relacionados ao trabalho de notificao compulsria em unidades sentinela registrados no Sinan, em 2009, tinham de 14 a 69 anos de idade faixa etria que compreende os aprendizes e os trabalhadores at atingir a idade na qual a aposentadoria compulsria. Ao analisar a distribuio dos casos desta faixa etria, subdividindo-a em trs subcategorias, observa-se que, dos 40 aos 69 anos, encontram-se mais de 70% dos casos com cncer, PAIR e pneumoconioses. Os casos com 18 a 39 anos predominam entre os acidentes com material biolgico, acidentes graves e intoxicaes exgenas, com 74%, 69% e 66%, respectivamente. A faixa etria de 14 a 17 anos ultrapassa 1% apenas entre os casos de intoxicaes exgenas e de acidentes de trabalho grave, representando 5% e 3%, respectivamente (grfico 2). Cabe destacar que as notificaes de casos relacionados com o trabalho com idades improvveis (por exemplo, igual ou inferior a um ano) deveriam ser identificadas e corrigidas no primeiro nvel informatizado do sistema.
GRFICO 2 Distribuio proporcional de casos na faixa etria de 14 a 69 anos, segundo subcategorias, por agravo relacionado ao trabalho de notificao compulsria em unidades sentinela1 Brasil (2009)
Fonte: Sinan NET/SVS/MS (setembro de 2010). Nota: 1 Agravos listados na Portaria GM/MS no 777, de 2004.
Os casos de intoxicao exgena relacionados ao trabalho devem ser identificados na base de dados por ser este agravo notificado no Sinan, independente de sua relao com o trabalho. Nesta anlise foram consideradas as intoxicaes confirmadas e cuja relao com o trabalho foi estabelecida. Portanto, o nmero de intoxicaes exgenas relacionadas ao trabalho depende no s da incluso das notificaes no Sinan e da realizao da investigao
247
dos casos, como tambm da qualidade da base de dados, ou seja, do grau de preenchimento do campo que indica a relao com o trabalho (A exposio/ contaminao foi decorrente do trabalho/ocupao) e do campo que registra a confirmao da intoxicao (Classificao final). Observa-se que cerca de 16% de todas as intoxicaes exgenas notificadas anualmente, no perodo de 2007 a 2009, no tinham informao sobre a classificao final do caso, variando, entre as nove UFs que notificaram acima de 1.000 casos, de 5% (SC) a 63% (RJ). Tal proporo no se altera quando calculada entre as intoxicaes da faixa etria de 14 aos 69 anos de idade. Entre todas as intoxicaes notificadas em 2009 (39.011), 16% no tinham informao sobre a classificao final do caso, 21% estavam preenchidas com outras categorias (s exposio, reao adversa, outro diagnstico, sndrome de abstinncia) e 63% foram confirmadas (24.603). Entre as confirmadas, 7% (1.668) estavam relacionadas ao trabalho e 11% no tinham informao sobre esta relao. Na faixa etria de 14 a 69 anos, essas propores atingiram valores semelhantes, com 8% e 12%, respectivamente. Quanto ao campo ocupao, seu preenchimento no sistema no obrigatrio. A tabela utilizada a partir de 2007 corresponde tabela de 2002 do Cdigo Brasileiro de Ocupaes (CBO 2002), acrescida de cinco cdigos para situaes no classificveis como ocupao (dona de casa, estudante, aposentado, desempregado crnico e presidirio), alm da categoria ignorado. Assim, na anlise da completitude deste campo, os registros foram classificados em trs categorias: registros cujo campo Ocupao est preenchido com cdigo de ocupao classificada na CBO 2002; registros cujo campo Ocupao est preenchido com categoria no classificvel como ocupao na CBO 2002; e os Sem informao, que correspondem aos registros com campo Ocupao no preenchido ou preenchido com cdigo que indica que a ocupao ignorada. A anlise da qualidade do preenchimento do campo Ocupao entre casos de agravos relacionados ao trabalho de notificao compulsria em unidades sentinela, com 14 a 69 anos, notificados em 2009, evidencia que em torno de 23% dos acidentes de trabalho graves correspondem ao agravo mais notificado entre os homens, e que 44% das intoxicaes exgenas estavam sem informao. Para os demais agravos relacionados ao trabalho, esta proporo variou de 0% a 5% (grfico 3). Na anlise por sexo, constata-se falta de informao sobre a ocupao em pelo menos 42% das intoxicaes exgenas e 23% dos acidentes graves, em ambos os sexos, com percentuais mais altos entre mulheres (grficos 4 e 5). Chama a ateno ainda que, apesar de as notificaes serem de casos relacionados ao trabalho, constam na base de dados registros cujo campo Ocupao est preenchido com categorias no classificveis como ocupao,
248
representando 12%, 8% e 6% das dermatoses ocupacionais, dos acidentes de trabalho com exposio a material biolgico e das intoxicaes exgenas, respectivamente, para ambos os sexos. Para os demais agravos, este percentual variou de 0% a 3% (grfico 3). Entre os homens, o agravo que apresentou maior proporo dessa categoria foi acidente de trabalho com exposio a material biolgico (9%) e os demais agravos no ultrapassaram 4% (grfico 4). Entre os casos do sexo feminino, essa categoria participou com 30%, 13% e 7% das notificaes de dermatoses ocupacionais, das intoxicaes exgenas e dos acidentes de trabalho com exposio a material biolgico, respectivamente (grfico 5). Tais aspectos relacionados qualidade do preenchimento do campo Ocupao indicam, provavelmente, dificuldade na compreenso do conceito de ocupao e na identificao da ocupao na tabela do sistema. Entre as intoxicaes exgenas pode ocorrer ainda dificuldade na classificao das ocupaes da rea rural, segundo o cdigo da CBO 2002.
GRFICO 3 Distribuio proporcional dos casos na faixa etria entre 14 e 69 anos, ambos os sexos, segundo a qualidade da informao sobre ocupao, por agravo relacionado ao trabalho de notificao compulsria1 Brasil (2009)
249
GRFICO 4 Distribuio proporcional dos casos na faixa etria entre 14 e 69 anos, do sexo masculino, segundo a qualidade da informao sobre ocupao, por agravo relacionado ao trabalho de notificao compulsria1 Brasil (2009)
GRFICO 5 Distribuio proporcional dos casos na faixa etria entre 14 e 69 anos, do sexo feminino, segundo a qualidade da informao sobre ocupao, por agravo relacionado ao trabalho de notificao compulsria1 Brasil (2009)
Cabe destacar que, nas fichas de investigao dos agravos relacionados ao trabalho e de notificao compulsria, consta tambm campo para registrar o ramo de atividade econmica da empresa contratante, segundo o Cdigo Nacional de Atividade Econmica (CNAE), que no analisado nesta publicao. Para este campo, assim como para os demais que constam na ficha de notificao/investigao e que foram classificados como essenciais para o preenchimento, devem ser efetuadas anlises sistemticas da sua completitude e consistncia (BRASIL, 2008).
2.2.2 Dados de doenas transmissveis e agravos de notificao compulsria no Sinan
Para as demais doenas e agravos de notificao compulsria registrados no Sinan, independentemente de sua relao com o trabalho, possvel obter informaes que associam o caso ao trabalho utilizando principalmente um campo especfico, o qual indica se a doena ou o agravo estava relacionado ao trabalho e que foi includo, a partir de 2001, na maioria das fichas de investigao do Sinan, alm do campo Ocupao. Assim, a identificao de casos relacionados ao trabalho depende do preenchimento destes campos. Os agravos com maior nmero de casos relacionados ao trabalho entre as notificaes de 2009, com idade de 14 a 69 anos, foram os acidentes com animais peonhentos, a leishmaniose tegumentar americana (LTA), a tuberculose, a esquistossomose, a leptospirose e a violncia (notificada em unidades sentinela) (tabela 4). Os demais agravos contriburam com menos de 500 casos.
TABELA 4 Nmero de casos confirmados na faixa etria entre 14 e 69 anos, segundo categoria de preenchimento do campo que relaciona o caso com o trabalho, por doena transmissvel ou agravo selecionado de notificao compulsria Brasil (2009)
Agravo
Sim no
20.885 6.018 1.511 1.127 843 483
Doena/agravo relacionado ao trabalho? No Sem informao % no % no %

22,4 31,2 1,8 8,3 23,9 2,0 56.172 8.066 48.249 6.783 1.872 18.678 60,2 41,8 59,0 50,2 53,0 78,0 16.297 5.190 32.080 5.596 817 4.782 17,5 26,9 39,2 41,4 23,1 20,0
Total no
93.354 19.274 81.840 13.506 3.532 23.943
%
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Acidentes com animais peonhentos Leishmaniose tegumentar americana (LTA) Tuberculose1 Esquistossomose2 Leptospirose Violncias3
Fonte: Sinan NET/SVS/MS (setembro de 2010). Notas: 1 Excludos os casos com mudana de diagnstico.
2 3
Agravo com investigao registrada no Sinan a partir de 2007; casos notificados em reas no endmicas. Violncia domstica, sexual e/ou autoprovocada; agravo de notificao compulsria em unidades sentinela, notificado pelo Sinan a partir de 2007. Foram considerados os casos confirmados ou provveis.
Embora a proporo de notificaes sem informao sobre a relao do caso com o trabalho ao longo do perodo de 2001 a 2009 apresente, de um modo
251
geral, tendncia decrescente (grfico 6), entre os casos notificados em 2009 com idade de 14 a 69 anos, observam-se, ainda, valores acima de 17% em todos os agravos considerados (tabela 4 e grfico 6).
GRFICO 6 Proporo de casos confirmados na faixa etria de 14 a 69 anos, sem informao no campo Doena relacionada ao trabalho?, por doena/agravo de notificao compulsria selecionado, segundo ano de notificao Brasil (2001 a 2009)
Fonte: Sinan/SVS/MS (atualizado em setembro 2010). Nota: Foram consideradas todas as notificaes de tuberculose, exceto as com mudana de diagnstico, e os casos de esquistossomose em reas no endmicas e de violncias notificados a partir de 2007, quando foram inseridas as respectivas fichas de investigao no Sinan.
As informaes sobre ocupao e ramo de atividade econmica tambm podem ser usadas como uma aproximao na determinao da possvel relao com o trabalho (NOBRE, 2002). Embora a definio de ocupao nos instrucionais de preenchimento das fichas considere o ramo de atividade econmica, no Sinan no possvel registrar este dado na investigao dos agravos cuja notificao compulsria no est relacionada exclusivamente ao trabalho. O campo existente permite registrar apenas a ocupao. Atualmente, o campo Ocupao consta em praticamente todas as fichas de investigao (exceto paralisia flcida aguda, rotavrus e sndrome da rubola congnita). Para algumas doenas incidentes em crianas (por exemplo: Aids em menores de 13 anos e sfilis congnita), a ocupao registrada no sistema corresponde da me. No entanto, a qualidade do seu preenchimento ainda deve ser
252
aprimorada. Em 2009, por exemplo, mais de 50% das notificaes de acidentes por animais peonhentos no tinham informao sobre a ocupao, ainda que considerados exclusivamente os casos da faixa etria de 14 a 69 anos.
2.3 Consideraes gerais sobre o Sinan
A notificao de agravos relacionados ao trabalho no Sinan relativamente recente. Esto disponveis atualmente dados de agravos relacionados ao trabalho nas trs esferas de governo; no entanto, vrios aspectos devem ser aprimorados como os relacionados aos instrumentos de coleta, ao aplicativo Sinan, ao gerenciamento do sistema e qualificao dos profissionais envolvidos visando melhoria da qualidade das bases do Sinan. Os dados devem ser interpretados considerando-se que so obtidos em Rede Sentinela e outras caractersticas da vigilncia em cada Unidade Federada. Por outro lado, importante ressaltar que, assim como ocorre para outros agravos, muitas crticas apontadas, inclusive sobre a qualidade dos dados, so decorrentes da forma como o sistema gerenciado ou da forma como foi percebida a concepo da vigilncia e sua implantao, e no devido s caractersticas do aplicativo (LAGUARDIA et al., 2004). A Coordenao Geral de Sade do Trabalhador do MS, em articulao com a gerncia nacional do Sinan, tem estimulado o uso dos dados registrados no Sinan por meio de capacitaes de tcnicos das SES e de outras atividades de fortalecimento da RENAST, alm da elaborao de roteiro especfico que orienta o uso do Sinan e do TabWin na rea da ST. Os aspectos identificados durante o uso do Sinan NET para notificao dos agravos relacionados ao trabalho subsidiaro a reformulao dos instrumentos de coleta de dados e o desenvolvimento de uma nova verso do sistema de informao, com a perspectiva de notificar em tempo real.
3 O SISTEMA DE INFORMAO SOBRE MORTALIDADE E AS POSSIBILIDADES DE USO PELA REA DE SADE DO TRABALHADOR 3.1 Breve histrico do Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM)
O Sistema de Informao sobre Mortalidade (SIM) foi criado em 1976, a partir da unificao dos mais de 40 modelos de Declarao de bito (DO) ento utilizados no pas como instrumentos para a coleta de dados de mortalidade. O documento nico resultante deste processo incorporou variveis de interesse epidemiolgico, inclusive um bloco padronizado internacionalmente para o atestado mdico, com campos para registro das condies e causas do bito, destacando-se os diagnsticos que contriburam ou levaram morte, ou estiveram presentes no momento do bito, tal como aprovado pela Organizao Mundial de Sade (OMS, 2008).
253
O SIM tem como finalidade a captao de dados sobre bitos ocorridos no territrio nacional e a gerao de informaes epidemiolgicas sobre mortalidade no Brasil, norteando a tomada de decises em todos os nveis de gesto do Sistema nico de Sade e subsidiando boa parte da pesquisa epidemiolgica no pas. Desenvolvido e implantado pelo Ministrio da Sade, est sob gesto das trs esferas do SUS, representadas pela Secretaria de Vigilncia em Sade no nvel federal, e pelas Secretarias Estaduais e Municipais de Sade nos nveis estaduais e municipais, respectivamente. Tem como rgos de apoio: o Datasus, no que se refere ao desenvolvimento e manuteno dos aplicativos informatizados, incluindo o armazenamento dos dados na esfera federal; o Centro Brasileiro de Classificao de Doenas da Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So Paulo, no apoio a todas as aes que envolvam a Classificao Internacional de Doenas; e o Comit Tcnico Assessor do SIM, cuja finalidade assessorar o Ministrio da Sade na tomada de decises estratgicas relacionadas ao sistema (BRASIL, 2004b). O SIM disponibiliza por diversos meios, inclusive na rede mundial de computadores (internet), a mais antiga srie histrica de dados do Sistema de Sade brasileiro, com registros de bitos desde 1979 at os dias atuais. Por mais de 10 anos, no incio de sua operao, os dados coletados nos municpios e estados eram transcritos para planilhas padronizadas em papel e enviados para processamento centralizado no Ministrio da Sade, em Braslia. A municipalizao das aes e servios de sade, iniciada a partir da implantao do SUS na dcada de 1990, e suas normas operacionais criaram demandas favorveis descentralizao do SIM, impulsionando seu aprimoramento. O desenvolvimento e a disseminao da microinformtica, tambm nessa dcada, aceleraram o processo de descentralizao da coleta e do processamento da informao pelas Secretarias Estaduais e Municipais de Sade. A partir de 2006, o sistema vem passando por um forte processo de modernizao tecnolgica e normativa, que tem provocado uma significativa reduo no intervalo de tempo entre a digitao dos eventos e a consolidao da base de dados no nvel nacional. Nesse processo, o sistema foi dotado de ferramentas da internet, que permitiram a criao de um ambiente virtual de compartilhamento de informaes para diversos atores dentro do sistema de sade, que vem incrementado paulatinamente uma maior utilizao do sistema como ferramenta de vigilncia em sade, no s de anlise da situao de sade.
3.2 Caractersticas do sistema
A notificao de bitos ao Sistema de Informaes sobre Mortalidade universal, englobando todos os eventos identificados no territrio nacional, independente de terem ocorrido em hospital ou outro servio de sade de natureza pblica ou privada, ou ainda no domicilio, ou na via pblica localizados na zona rural
254
ou urbana , das caractersticas dos indivduos falecidos e tambm de terem ocorrido antes (fetais), durante ou aps o nascimento (no fetais). Do ponto de vista normativo, o SIM est baseado principalmente na Resoluo CFM no 1.779/2005, que regulamenta a responsabilidade mdica na emisso da Declarao de bito; na Portaria SVS no 116, de 11 de fevereiro de 2009, que regulamenta a coleta de dados, o fluxo e a periodicidade de envio das informaes sobre bitos e nascidos vivos; na Portaria GM/MS no 1.119, de 5 de junho de 2008, que regulamenta a Vigilncia de bitos Maternos; na Portaria GM/MS no 72, de 11 de janeiro de 2010, que estabelece a vigilncia do bito infantil e fetal obrigatria nos servios de sade (pblicos e privados) que integram o Sistema nico de Sade (SUS); na Portaria GM no 1.405, de 29 de junho de 2006, que institui a Rede Nacional de Servios de Verificao de bito e Esclarecimento da Causa Mortis (SVO); na Portaria GM no 3.252, de 22 de dezembro de 2009, que aprova as diretrizes para execuo e financiamento das aes de Vigilncia em Sade pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios e d outras providncias. E, tambm de modo indireto, o marco regulatrio est ancorado pelo Pacto Nacional pela Reduo da Mortalidade Materna e Neonatal, Pacto pela Vida, e pela Programao de Aes de Vigilncia em Sade (BRASIL, 2004a; 2006d; 2009a; 2009d). A emisso do documento padro utilizado na coleta dos dados sobre mortalidade a Declarao de bito (DO) uma responsabilidade exclusiva e intransfervel dos mdicos, cujas atribuies no que concerne a este assunto esto bem definidas no Cdigo de tica Mdica e na Resoluo do Conselho Federal de Medicina no 1.779, de 5 de dezembro de 2005. Embora tenha sido instituda pelo Ministrio da Sade com a funo precpua de alimentar o Sistema de Informaes sobre Mortalidade, com enfoque especfico na gerao de informaes epidemiolgicas, a emisso da DO pelo mdico adquiriu na prtica, paulatinamente, a funo tambm de documento reconhecido para informar bitos aos Cartrios do Registro Civil, prevista na Lei do Registro Civil (Lei Federal no 6.015, de 31 de dezembro de 1973). A partir desta informao, os cartrios emitem a Certido de bito, que permite famlia obter a Guia de Sepultamento e tomar as demais medidas legais cabveis relacionadas morte e s questes sucessrias implcitas neste momento. Os formulrios de Declarao de bito so impressos sob a responsabilidade do Ministrio da Sade em jogos de trs vias autocopiativas, pr-numerados e distribudos anualmente para as Secretarias Estaduais de Sade (SES), em quantidade compatvel com as estimativas do nmero de bitos por Unidade da Federao (UF). As SES, por sua vez, fazem a distribuio para os municpios, a cargo das Secretarias Municipais de Sade (SMS), que assumem ento a responsabilidade pelo controle e distribuio para os estabelecimentos de sade, os Institutos Mdicos Legais, os Servios de Verificao de bitos, os mdicos, os Cartrios do Registro
255
Civil, os profissionais mdicos e outras instituies que as utilizem. O Ministrio da Sade se responsabiliza tambm pela capacitao e orientao aos profissionais para o bom preenchimento, bem como pelo recolhimento das primeiras vias e sua destinao para os locais de processamento dos dados. A estratgia de captao dos eventos do SIM se d por local de ocorrncia dos bitos, ou seja, o registro da Declarao de bito deve obrigatoriamente ser feito no municpio de ocorrncia destes, independente do indivduo falecido residir ou no naquele local. O processamento dos dados do SIM pode ser feito nas SMS (maior parte) ou na SES (regional ou central), o que se tem feito de forma bastante descentralizada no pas, de modo que atualmente quase 90% dos registros coletados so processados pelas SMS dos municpios onde os bitos ocorreram e foram captados. Em vrios estados, o processamento municipal representa 100% dos registros coletados. Quando o prprio municpio no processa os dados, por deficincia de infraestrutura de informtica ou falta de pessoal, ou por opo do gestor estadual devido ao tamanho do municpio (geralmente apenas aqueles muito pequenos), o processamento feito pela SES, seja no nvel regional (6% dos registros em 2008) ou central (5% dos registros no mesmo ano) destas Secretarias. Aps a digitao das DO, as SMS ou SES geram arquivos de transferncia, que so lanados regularmente em uma ferramenta baseada na internet (o SisNet), que insere os dados simultaneamente nas bases de dados estadual e nacional do SIM de forma automtica. Ao entrarem na base nacional, os dados ficam disponveis para retroalimentar e complementar as bases de dados locais com os bitos ocorridos fora do municpio de residncia ou digitados fora do municpio de ocorrncia, conforme a demanda dos notificantes em relao aos registros de seu interesse, e para outras finalidades. O Ministrio da Sade pactua anualmente com as SES e as SMS, com base nas estimativas e outros parmetros, o nmero de bitos esperados por UF. Com base nesta pactuao so definidas as metas anuais de transferncia de dados, que so fracionadas em metas mensais, monitoradas continuamente. Quebras na regularidade do envio de dados podem ensejar o bloqueio no repasse de recursos federais do bloco de financiamento das aes de vigilncia em sade do SUS, do Fundo Nacional para os Fundos Estaduais e Municipais de Sade. O Sistema apresenta um grau de cobertura bastante elevado, captando acima de 90% dos bitos que o IBGE estima que ocorram no pas. Em nmeros absolutos, significa um volume acima de um milho de bitos captados por ano, para o conjunto do pas. Apesar da cobertura elevada no quadro nacional, aferem-se desigualdades regionais importantes no percentual de bitos captados pelo sistema em relao ao que estimado pelo IBGE. Em 2008, ltimo ano com base de dados nacional consolidada, o SIM alcanou nas regies coberturas
256
de 82% no Norte, 77% no Nordeste, 99% no Sudeste, 100% no Sul, e 93% no Centro-Oeste. Diferentes magnitudes de incrementos de cobertura ocorreram nos ltimos anos, apontando para uma crescente reduo nestas desigualdades. Na comparao com 1996, foram observados aumentos de 8% no Brasil (de 85% para 91%), 39% na regio Norte (de 59% para 82%), 39% na regio Nordeste (de 56% para 77%), 9% na regio Centro-Oeste (de 86% para 93%) e estabilidade nas regies Sudeste e Sul (em torno de 100%) (grfico 7).
GRFICO 7 Cobertura do SIM Razo (%) entre nmero de bitos captados pelo SIM e o estimado pelo IBGE, por regio de residncia e Brasil (1996 a 2008)
Fonte: SIM/SVS/MS.
Os microdados do SIM so armazenados em variveis que caracterizam o falecido, incluindo nome, idade, sexo, raa/cor, escolaridade, endereo de residncia (logradouro, bairro, distrito, entre outros), ocupao habitual; o local de ocorrncia do bito (se ocorreu em hospital, domicilio, via pblica, outros, e seu endereo); sobre aspectos especficos quando so bitos fetais e de menores de um ano relacionados a sade materno-infantil; sobre os diagnsticos que levaram morte ou para ela contriburam, ou estiveram presentes no momento do bito, a causa bsica do bito selecionada por meio de regras internacionais da CID-10, todas codificadas no grau mximo de desagregao desta classificao; sobre bitos de mulheres em idade frtil visando estudos sobre mortalidade materna; sobre o mdico que assinou a DO para elucidao de dvidas sobre informaes prestadas; sobre causas externas que devem ser preenchidas sempre que se tratar de morte decorrente de leses causadas por homicdios, suicdios, acidentes (inclusive se foram por acidentes de trabalho) ou mortes suspeitas; sobre a localidade onde no exista mdico, quando, ento, o registro oficial do bito tenha sido feito por testemunhas.
257
O armazenamento dos dados feito em bases distribudas em todos os nveis da cadeia de sua produo, desde o municpio, nas Secretarias Municipais de Sade, passando pelas regionais e nvel central das Secretarias Estaduais de Sade, e no nvel nacional, no Ministrio da Sade. Assim, a disponibilidade do microdado se d em todos os nveis, acompanhando a sua produo e respeitando o seu nvel de abrangncia. No nvel nacional, consoante sua transferncia, os dados completos do SIM so disponibilizados em tempo real, em um ambiente de compartilhamento de informaes proporcionado pelo Ministrio da Sade, por meio da internet, para integrantes do sistema de vigilncia em sade, mediante cadastro e termos de responsabilidade e confidencialidade para utilizao ao longo do processo de produo em carter preliminar, para diversas finalidades, como: retroalimentao de dados dos eventos ocorridos fora do municpio, recurso para complementar as bases de dados produzidas localmente, retroalimentao para municpios que no digitam bitos ocorridos em seu territrio, anlises preliminares de tendncias e situaes de sade, e para fins de investigao de bitos, garantindo acesso aos dados a integrantes das equipes de vigilncia de bitos maternos e infantis, como fontes para orientar seu trabalho de campo. As equipes de vigilncia de bitos maternos e infantis tm neste acesso oportunidade tambm de sugerir aos responsveis pela informao de mortalidade correes e complementos s informaes obtidas na DO, a partir do resultado de suas investigaes, pois os chamados mdulos de investigao dos sistemas garantem a estes atores telas de entrada onde se deve digitar a sntese dos resultados das investigaes, em um prazo de tempo definido. Os microdados do SIM so disponibilizados sem as variveis de identificao dos indivduos (nome, logradouro e nmero da casa) em publicaes de duas naturezas: preliminares, no segundo semestre do ano seguinte ao ano de ocorrncia dos bitos, por meio da internet, acessvel para tabulao por meio do TabNet (informaes em sade, estatsticas vitais), e em carter oficial, no primeiro semestre do ano subsequente, no mesmo endereo da internet, para tabulao on-line e download dos microdados, e por meio de publicao em CD de dados. Desde o momento do envio, os dados de cada registro podem ser revisados, aprimorados, atualizados e retransferidos, at sua publicao oficial. Assim, os dados disponibilizados preliminarmente para qualquer finalidade podem sofrer alteraes at sua publicao ou republicao oficial. Nos ltimos anos, as consolidaes de dados oficiais do SIM tm sido publicadas, em mdia, 18 meses aps o final do ano de ocorrncia.
3.3 Objetivos gerais do sistema
O SIM fonte de dados e informao para apoio tomada de deciso em diversas reas da assistncia sade, isoladamente ou associado a outras fontes, e na elaborao de vrios indicadores, com razovel grau de confiabilidade.
258
Entre outros indicadores que utilizam o SIM, destacam-se alguns definidos pela Rede Interagencial para a Informao em Sade (Ripsa): i) mortalidade infantil taxa de mortalidade infantil, taxa de mortalidade neonatal precoce, taxa de mortalidade neonatal tardia, taxa de mortalidade ps-neonatal, taxa de mortalidade perinatal; e ii) mortalidade especfica taxa de mortalidade materna, mortalidade proporcional por grupos de causas, mortalidade proporcional por causas mal definidas, mortalidade proporcional por doena diarreica aguda em menores de cinco anos de idade, mortalidade proporcional por infeco respiratria aguda em menores de cinco anos de idade, taxa de mortalidade por doenas do aparelho circulatrio, taxa de mortalidade por causas externas, taxa de mortalidade por neoplasias malignas, taxa de mortalidade por acidente de trabalho, taxa de mortalidade por diabetes mellitus, taxa de mortalidade por cirrose heptica, taxa de mortalidade por Aids, taxa de mortalidade por afeces originadas no perodo perinatal. Algumas vezes, o SIM o primeiro sistema de informao a captar a ocorrncia de alguns agravos de interesse para a vigilncia epidemiolgica. So exemplos disso casos de meningite, quadros graves de leptospirose e hantavirose, entre outros, incluindo a Aids, para a qual, o bito constitui critrio excepcional para confirmao de caso (BRASIL, 2003). No caso da vigilncia em sade do trabalhador, muitos acidentes de trabalho tambm passam a ser conhecidos a partir da informao do bito no SIM (SANTOS et al., 1990; WALDMAN e MELLO JORGE, 1999). Alm de cumprir com suas finalidades mais tradicionais como ferramenta para a anlise da situao de sade, como um de seus pilares mais importantes, e com as finalidades de pesquisa, o SIM tem tido nos ltimos anos o seu uso amplamente estimulado para a vigilncia epidemiolgica de agravos de notificao compulsria captados somente no momento do bito, e para a investigao sobre as circunstncias em que ocorreram bitos maternos e infantis, buscando classific-los quanto sua evitabilidade e fazendo recomendaes que sirvam para que no se repitam, sempre que possvel (BRASIL, 2008b; BRASIL, 2010a). O processo de descentralizao e a modernizao das ferramentas de informtica empregadas no SIM, em especial o advento de ferramentas baseadas na internet, vm aumentando a intensidade com que este sistema vem sendo utilizado como fonte de informao para a vigilncia em sade como no caso da investigao de bitos infantis e bitos maternos, recentemente, mediante o suporte do sistema de mortalidade. Entretanto, muito antes das novidades incorporadas ao SIM nos ltimos cinco anos, a rea de sade do trabalhador j se utilizava deste sistema como ferramenta de vigilncia, identificando bitos relacionados com o trabalho e escolhendo
259
estes eventos fatais como sentinelas para desencadear processos de investigao de acidentes de trabalho. Na perspectiva da vigilncia em sade, a rea de sade do trabalhador uma das mais antigas usurias do SIM. O Ministrio da Sade desenvolve vrias atividades e aes na perspectiva de induzir e potencializar cada vez mais o uso do SIM como fonte de informao para a tomada de deciso. Isso envolve capacitao tcnica de profissionais de sade das Secretarias Estaduais e Municipais de Sade, a utilizao de indicadores de mortalidade como parmetro de planejamento e pactuao, entre outras.
3.4 Caractersticas de algumas variveis do SIM de interesse para a rea de sade do trabalhador 3.4.1 Ocupao
Captada por meio do quesito Ocupao habitual (informar a anterior se aposentado ou desempregado) da DO, esta varivel alimenta o campo do banco de dados chamado OCUP, com seis caracteres numricos. Os valores vlidos para esta varivel so, a partir de 2006, as 2.422 categorias da Classificao Brasileira de Ocupao (CBO)de 2002, no seu nvel mais desagregado, e mais seis categorias inseridas pelo MS (Estudante, Dona de casa, Aposentado/pensionista, Desempregado, Presidirio e Ignorado), que no so ocupaes. Antes de 2006, as respostas mesma pergunta alimentavam o campo do banco de dados com o mesmo nome OCUP , mas, ento, com cinco caracteres numricos. Os valores vlidos eram categorias vlidas da CBO 94, no seu nvel mais desagregado, e mais oito categorias inseridas pelo MS ( procura do primeiro emprego, Ocupao no identificvel, Ocupao no declarada, Desempregado, Estudante, Aposentado/pensionista, e Dona de casa), que tambm no faziam parte da classificao de ocupaes vigente. Para analisar a qualidade do preenchimento da varivel ocupao, desde 1996 at 2009, os registros foram categorizados em trs tipos:
1. Categoria de ocupao classificada na CBO: agrupando todos os registros codificados com algum valor vlido entre as categorias oficiais das CBO, 94 ou 2002, dependendo do perodo. 2. Categoria no classificvel como ocupao: agrupando todos os registros codificados com alguns dos valores inseridos pelo Ministrio da Sade, sendo eles Desempregado, Estudante, Aposentado/pensionista e Dona de casa, no perodo de 1996 a 2005, e as mesmas categorias mais a categoria Presidirio, no perodo de 2006 em diante. 3. Sem informao: agrupando todos os registros em branco, ou preenchidos mas codificados com valores com descrio procura do primeiro emprego, Ocupao no identificvel, Ocupao no declarada, no perodo de 1996 a 2005, e de Ignorado, no perodo a partir de 2006.
260
Complementarmente, foram tabulados os registros de indivduos entre 14 e 69 anos de idade, segundo a distribuio em um destes trs agrupamentos. Observa-se que, de modo geral, com exceo de 2006, a maior parte dos registros foram preenchidos com um dos cdigos associados a Categoria de ocupao classificada na CBO. Na primeira parte da srie, quando se utilizava a CBO 94, isso representava algo em torno de 50% dos registros. A partir da adoo da CBO 2002, em 2006, o percentual de registros neste agrupamento teve uma forte queda para 35%, seguida de uma suave recuperao, para prximo dos 50% novamente, por volta de 2009, com dados preliminares (grfico 8). Estes efeitos, possivelmente, deveram-se adoo de uma nova CBO e ao processo de divulgao e aprendizado intrnseco ao uso de uma nova classificao.
GRFICO 8 Proporo de bitos de indivduos entre 14 e 69 anos de idade, por ano de ocorrncia, segundo qualidade da informao sobre ocupao Brasil (1996 a 2009)1
Fonte: SIM/SVS/MS. Nota: 1 Dados preliminares para 2009.
Ao se efetuar a mesma anlise, estratificada por sexo, observam-se diferenas importantes no preenchimento do campo Ocupao habitual. Considerando-se apenas os indivduos do sexo masculino, o percentual de registros preenchidos com um dos cdigos associados a uma Categoria de ocupao classificada na CBO oscilava entre 65% e 70% na primeira parte da srie, quando se utilizava a CBO 94. A partir da adoo da CBO 2002, em 2006, o percentual de registros neste agrupamento caiu para 45%, seguida de uma suave recuperao, para prximo dos 55% novamente, por volta de 2009, com dados preliminares (grfico 9).
261
GRFICO 9 Proporo de bitos de indivduos do sexo masculino, entre 14 e 69 anos de idade, por ano de ocorrncia, segundo qualidade da informao sobre ocupao Brasil (1996 a 2009)1
GRFICO 10 Proporo de bitos de indivduos do sexo feminino, entre 14 e 69 anos de idade, por ano de ocorrncia, segundo qualidade da informao sobre ocupao Brasil (1996 a 2009)1
262
Entre os indivduos do sexo feminino, o agrupamento predominante representado pelos registros preenchidos com alguma categoria no classificvel como ocupao nas duas revises da CBO utilizadas ao longo do perodo, com valores entre 75% e 65% at 2005, e acima de 50% entre 2006 e 2009. O comportamento da curva dos registros da categoria Sem informao (grficos 8, 9 e 10) mostra diferenas pouco expressivas ao se analisar o conjunto de registros totais (grfico 8) ou os estratos por sexo, masculino ou feminino (grficos 9 e 10). Ressalte-se, entretanto, que, no perodo marcado pela entrada da CBO 2002, a partir de 2006, o percentual de registro da categoria Sem informao aumentou bastante nos dois casos, saindo do patamar dos 20% entre o sexo masculino para valores prximos de 40%, no primeiro ano aps a mudana, e caindo em seguida para valores em torno de 30% nos dois ltimos anos, e do patamar dos 10% entre as mulheres para 30%, no primeiro ano, e caindo em seguida para valores em torno de 20% nos dois ltimos anos. A anlise mais detalhada do preenchimento do campo Ocupao habitual desagregada com os valores da Categoria no classificvel como ocupao mostra como respostas predominantes as opes Aposentado/Pensionista, que comea a srie em 1996 em torno de 20% dos registros e gradativamente se reduz ao patamar prximo a 12% dos registros em 2009, e Dona de casa, que parte do patamar em torno de 19% no incio da srie e a acaba em torno de 14% dos registros. As opes Desempregado e Estudante tm preenchimento residual e comportamento estvel, com valores oscilando em torno de 0,5% e 2,5%, respectivamente, ao longo da srie. A opo Presidirio foi utilizada em apenas dois registros ao longo da srie. Ao se analisar por sexo, percebem-se diferenas considerveis na composio do agrupamento que se convencionou chamar de categoria no classificvel como ocupao. Enquanto no sexo masculino predomina Aposentado/ pensionista, com quase a totalidade dos registros deste agrupamento, com valores que vo de 21% a 12%, considerando-se os anos iniciais e o final da srie, no sexo feminino, o preenchimento com a opo Dona de casa comea a srie com 53% e a encerra no patamar dos 39% do total de registros deste sexo. As opes Desempregado e Estudante apresentam padro de preenchimento similar no que se refere tendncia de estabilidade, ao se analisarem os estratos de sexo masculino ou feminino, sendo discretamente maior entre indivduos do sexo masculino, mas no chegando a 4,5% do total, quando somados. Entre indivduos do sexo feminino, somadas, as duas opes de preenchimento no chegam a 4% a cada ano. A anlise do preenchimento do campo Ocupao habitual com alguma Categoria classificada na CBO, estratificada por regies (grfico 11), mostra
263
curvas muito semelhantes para todas as regies, com patamares iniciais entre 45% (Nordeste) e 53% (Sul), passando por valores entre 45% e 59% para as mesmas regies em 2005, seguida de queda acentuada para todas as regies em 2006 ano em que muda a classificao CBO 94 para CBO 2002 no SIM , para valores que variaram entre 29% (Sudeste) e 45% (Norte), e um desempenho em 2009 que variou entre 39% (Sudeste) e 51% (Sul). Chamam, portanto, a ateno trs aspectos: o baixo percentual de preenchimento com um valor vlido para as CBOs utilizadas ao longo de toda a srie, a piora no desempenho de todas as regies por ocasio da mudana na classificao e o forte impacto desta mudana para a regio Sudeste, que inicia a srie com desempenho prximo ao da regio Sul, com 52% dos registros classificados em alguma categoria da CBO, e que oscila neste patamar at 2005, cai para menos de 30% em 2006 e ainda no retornou ao patamar acima de 40% ao final da srie, que apresenta dados preliminares de 2009. Tal comportamento sugere, a princpio, uma maior dificuldade no preenchimento do campo Ocupao habitual, durante o processamento dos dados nos sistemas de informao, quando estes passaram a adotar a CBO 2002, tendo em conta que os formulrios no sofreram mudanas na forma de perguntar sobre esta varivel no mesmo perodo. Em que pesem caractersticas prprias das verses das tabelas internas do sistema informatizado, um olhar mais cuidadoso sugere que as dificuldades com o campo comeam antes do processamento dos dados, no momento da captao do dado, e na codificao (ou falta de codificao) antes da digitao. Junto com a queda observada em 2006, na proporo de registros vinculados Categoria classificada na CBO, h uma queda na proporo de registros vinculados s Categorias no classificveis como ocupao e aumento na proporo de registros Sem informao. A ausncia de campos sobre a insero no mercado de trabalho pode explicar o fato dos percentuais de registros Sem informao ou com Categoria no classificvel como ocupao serem muito mais altos entre registros de bito de indivduos do sexo feminino do que do sexo masculino ao longo de toda a srie, embora entre os registros de indivduos do sexo feminino tambm se observem avanos ao se comparar o desempenho no final da srie com os primeiros anos da mesma.
264
GRFICO 11 Proporo de bitos de indivduos entre 14 e 69 anos de idade, informados com o campo ocupao preenchido com alguma Categoria classificada na CBO, por ano de ocorrncia Brasil e regies (1996 a 2009)1
GRFICO 12 Proporo de bitos de indivduos entre 14 e 69 anos de idade, informados com o campo ocupao preenchido com alguma Categoria no classificvel na CBO, por ano de ocorrncia Brasil e regies (1996 a 2009)1
Fonte: SIM/SVS/MS. Nota: 1 Dados preliminares para 2009 265
Com relao ao percentual de registros com o campo ocupao preenchido com Categorias no classificveis na CBO (grfico 12), o comportamento das curvas por regio de queda constante ao longo da srie, para as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Para a regio Sudeste, h inicialmente uma queda grande em 2006 ano da mudana da CBO no sistema informatizado , seguida por uma inverso na tendncia e uma estabilizao em 2007, 2008 e 2009, em patamar inferior ao apresentado em 2005. Para a regio Sul, observa-se o mesmo, com variaes menos bruscas. O comportamento das curvas nestas duas regies se reflete no comportamento da curva nacional, com as mesmas variaes, de modo mais suave.
3.4.2 Acidente de trabalho
Captada por meio da pergunta Acidente de Trabalho, esta varivel, presente no bloco sobre causas externas da DO, que rene informaes sobre as provveis circunstncias de mortes no naturais, alimenta o campo do banco de dados chamado ACIDTRAB, com um caractere numrico. Os valores vlidos para esta varivel so: 1 Sim, 2 No, 9 Ignorado. Ao se analisarem os dados do SIM a partir dessa varivel, a srie histrica de 1996 a 2009 contabiliza 37.171 bitos nos quais a DO vinculou a causa do bito a uma circunstncia de acidente de trabalho (grfico13). O nmero de registros por ano, com este status, crescente e tem oscilado em torno de 3.000 bitos por ano nos ltimos cinco anos da srie em questo.
GRFICO 13 No de bitos com informao de acidente de trabalho nas circunstncias da causa externa da declarao de bito, por ano de ocorrncia Brasil (1996 a 2009)1
266
A distribuio por regio mostra nmeros estveis (grfico 14) para o perodo inteiro em algumas regies, como o caso das regies Sul e Sudeste. Nestas, observam-se nmeros em torno de 1000 bitos anuais para a regio Sudeste e de 800 bitos anuais para a regio Sul. Para as regies, verificamse mudanas de patamar em determinado ponto da curva, seguidas por uma estabilizao em patamar superior. o que ocorre na regio Centro-Oeste, que passa de valores em torno de 100 bitos por ano para nmeros que oscilam, sem muita variao, em torno de 400 bitos anuais. A regio Norte, neste quesito, tambm tem um comportamento de mudana de patamar da ordem de 200 registros por ano, para uma situao de estabilidade, e oscilao em torno de 300 registros por ano. Por fim, digno de nota que a curva do nmero de bitos informados com estas circunstncias, para a regio Nordeste, tem uma inclinao ascendente mais evidente que todas as demais. Nesta regio, o nmero de bitos dentro deste recorte crescente, de forma sustentada a partir de 2003, quando apresentou aproximadamente 250 bitos, tendo alcanado quase 600 registros em 2009, e no parece indicar estabilidade ainda, com dados preliminares do SIM.
GRFICO 14 No de bitos com informao de acidente de trabalho nas circunstncias da causa externa da declarao de bito, por ano de ocorrncia Regies (1996 a 2009)1
Outra observao interessante que a qualidade do preenchimento do campo Ocupao habitual foi melhor avaliada no conjunto de dados cujas circunstncias foram informadas como relacionadas a Acidente de Trabalho, no
267
SIM. Neste conjunto de dados (grfico 15), pode-se perceber que o percentual de registros preenchidos com alguma Categoria de ocupao classificada na CBO bem maior que nos dados gerais, oscilando em torno de 90% no perodo em que se utilizava a CBO 94, caindo para 60% no ano da mudana e indicando tendncia de recuperao moderada do desempenho, com resultados em torno de 70% em 2008 e 2009. V-se ainda que o inverso se d em relao ao percentual de registros na Categoria no classificvel como ocupao, que bem mais baixo que o conjunto geral de dados, oscilando em torno de 5% ao longo de toda a srie.
GRFICO 15 Proporo de bitos com informao de acidente de trabalho, nas circunstncias da causa externa, por ano de ocorrncia, segundo qualidade da informao sobre ocupao Brasil (1996 a 2009)1
Ainda em relao s ocupaes dos indivduos que morreram em circunstncias relacionadas a acidentes de trabalho, entre aqueles preenchidos com alguma Categoria classificada na CBO, 17 so os subgrupos principais da classificao da CBO 2002 (agrupamentos de famlias de ocupaes, com quatro caracteres), que agregam 87% dos eventos no perodo de 2006 a 2009. So eles: trabalhadores de funes transversais (22%); trabalhadores da indstria extrativista e da construo civil (18%); trabalhadores na explorao agropecuria (14%); trabalhadores dos servios (8%); trabalhadores da transformao de metais e de compsitos (5%); produtores na explorao agropecuria (3%); trabalhadores em servios de reparao e manuteno mecnica (2%); outros trabalhadores da
268
conservao, manuteno e reparao (2%); gerentes (2%); escriturrios (2%); vendedores e prestadores de servios do comrcio (2%); pescadores e extrativistas florestais (2%); trabalhadores da mecnica agropecuria e florestal (2%); e tcnicos de nvel mdio nas cincias administrativas (2%). Os 13% restantes esto distribudos em diversos subgrupos principais, que congregam percentuais de 1% ou menos do total de registros com informao, classificveis na CBO. Setenta e duas ocupaes, desagregadas em grau mximo de seis dgitos da CBO, representam quase 70% do conjunto de bitos em circunstncias de acidente de trabalho informados ao SIM no perodo compreendido entre 2006 e 2009. So elas, em ordem decrescente: motorista de caminho (rotas regionais e internacionais (10%); pedreiro (8%), trabalhador agropecurio em geral (7%); trabalhador volante da agricultura (5%); motorista de carro de passeio (5%); servente de obras (3%); empregado domstico nos servios gerais (3%); produtor agrcola polivalente (2%); eletricista de instalaes (2%); ajudante de motorista (2%); comerciante varejista (1%); tratorista agrcola (1%); pintor de obras (1%); motociclista no transporte de documentos e pequeno (1%); carpinteiro (1%); caseiro (agricultura) (1%); representante comercial autnomo (1%); soldador (1%); mecnico de manuteno de automveis, motocicletas (1%); motorista de nibus urbano (1%); operador de mquinas fixas, em geral (1%); motorista de txi (1%); trabalhador da manuteno de edificaes (1%); motorista de furgo ou veculo similar (1%); produtor agropecurio, em geral (1%); serralheiro (1%); vigilante (1%); vendedor de comrcio varejista (1%); motorista de nibus rodovirio (1%); caminhoneiro autnomo (rotas regionais e internacionais (1%); auxiliar de escritrio, em geral (1%); operador de motosserra (1%); alimentador de linha de produo (1%); auxiliar geral de conservao de vias permanentes (1%); soldado da polcia militar (1%); faxineiro (1%). Os 30% restantes esto distribudos em diversas ocupaes desagregadas em grau mximo da classificao seis dgitos , que congregam percentuais menores que 1% do total de registros com informao, classificveis na CBO.
3.4.3 Causas de morte
As causas de morte so todas as doenas, os estados mrbidos ou as leses que produziram a morte, ou que contriburam para ela, e as circunstncias do acidente ou da violncia que produziu estas leses, registradas no bloco sobre condies e causas do bito da DO. Todas estas causas ficam registradas no SIM, em forma de cdigos, da Classificao Internacional de Doenas (CID) 9a reviso entre 1979 e 2005, e CID-10a reviso, a partir de 2006, armazenadas nos campos LINHA_A, LINHA_B, LINHA_C, LINHA_D, PARTE_II do banco de dados, podendo haver um ou mais cdigos por campo, representando o fiel preenchimento da DO pelo mdico. Estas informaes so bastante teis para a realizao de estudos de causas mltiplas de morte, nos quais uma das aplicaes consiste
269
em estudar o perfil de todas ou algumas causas associadas a determinados eventos fatais. As causas de morte so tambm o substrato essencial para a definio da causa bsica do bito.
3.4.4 Causa bsica da morte
Uma das principais informaes de mortalidade oferecidas pelo SIM a causa bsica da morte. Este dado obtido a partir da aplicao de regras internacionais de codificao das causas de morte informadas pelo mdico no atestado, e pela seleo de uma nica causa que definida pela Organizao Mundial de Sade como: a) a doena ou leso que iniciou a cadeia de acontecimentos patolgicos que conduziram diretamente morte; ou b) as circunstncias do acidente ou violncia que produziu a leso fatal. A codificao das causas de morte realizada por profissionais formados especificamente para esta funo (codificadores de causa bsica), cada vez mais vinculados s Secretarias Municipais de Sade. A padronizao da classificao da causa bsica de bito, a formao de multiplicadores e o credenciamento de centros de treinamento so considerados fatores que conferem comparabilidade dos dados e confiabilidade do sistema, sendo as inconsistncias, especialmente de sexo, idade e causa bsica, sempre inferiores a 0,5% do total de bitos (CARVALHO, 1997). O SIM utiliza, desde 1994, um subaplicativo informatizado, que ajuda a padronizar a seleo de causa bsica dos registros de mortalidade do Brasil, chamado SCB, ou selecionador da causa bsica. Avaliao realizada acerca da eficcia do SCB no Municpio de So Paulo mostrou concordncia entre a seleo feita pelo programa e por codificadores em 96% dos casos em uma amostra de 572 declaraes de bito (DRUMOND JR. et al., 1999). Um dos indicadores de qualidade dos sistemas de mortalidade o percentual de bitos com causas mal definidas. Projetos voltados a aprimorar a qualidade da informao do SIM, intensificados nos ltimos anos, foram responsveis por forte reduo da proporo de bitos com causas mal definidas no pas. Comparando o desempenho deste indicador no ano de 2008 com o ano de 1996, foram observadas redues de 51% para o Brasil, que passou de 15% dos bitos com causas mal definidas para 7% do total de bitos. Por regies, foram observadas redues de 47% na regio Norte (24% para 13%), 76% na regio Nordeste (de 32% para 8%), 17% na regio Sudeste (de 9% para 8%), 43% na regio Sul (de 9% para 5%), e 62% na regio Centro-Oeste (de 11% para 4%). Entre os 37.171 registros de bitos de indivduos com informao de acidente de trabalho como circunstncia da causa da morte, 63% tiveram como causa bsica causas agrupadas por uma das listas de mortalidade da edio brasileira da
270
CID-10, a CID-BR (OMS, 2009), como Acidentes de transporte (48%) e Quedas (15%). Outros 5% dos eventos tiveram como causa bsica causas agrupadas como Afogamento e submerses acidentais (2%), Exposio fumaa, ao fogo e s chamas (1%), Envenenamentos, intoxicaes por ou exposio a substncias nocivas (0,5%), Agresses (1%), e 32% Outras causas externas diversas. Segundo Nobre (2002, p. 9), o dimensionamento da mortalidade por doenas relacionadas ao trabalho continua sendo muito difcil devido ao no diagnstico, precariedade das informaes sobre ocupao e atividade econmica nos sistemas de mortalidade e o no registro da relao com o trabalho nesses sistemas. Ainda segundo Nobre, contribuem para a dificuldade de dimensionar esta mortalidade especfica os seguintes aspectos:
1. a maioria das doenas relacionadas ao trabalho no se distingue das doenas comuns (no ocupacionais); ex., cncer de pulmo por asbesto no se diferencia de cncer de pulmo por tabagismo; 2. poucas condies podem ser consideradas exclusivamente relacionadas ao trabalho: mesotelioma, pneumoconiose de trabalhadores de carvo, asbestose e silicose; 3. treinamento limitado dos profissionais mdicos para fazer diagnstico de doenas ocupacionais. Entre as doenas que resultam em mortes que geralmente no so identificadas como ocupacionais, pode-se citar: leucemia em trabalhadores expostos a benzeno; cncer de bexiga em trabalhadores expostos a anilinas; cncer de pulmo em trabalhadores expostos a asbesto; cncer nasal em trabalhadores expostos a poeira de madeira; doena respiratria crnica e asma, que podem ser causadas por mais de 200 substncias; doenas cardiovasculares, que podem ser causadas por txicos como monxido de carbono ou stress no trabalho; vrias doenas infecciosas, como tuberculose, em trabalhadores de servios de sade (HERBERT e LANDRIGAN, 2000, apud NOBRE, 2002, p. 9). 3.5 Consideraes gerais sobre o SIM
O sistema de informaes sobre mortalidade um patrimnio do sistema de sade e da sociedade brasileira, que possui dados consolidados e disponveis de 1979 at os dias atuais, alm de ter uma cobertura importante, superior a 90% dos eventos que se estima que deva captar, em que pesem as diferenas regionais que o desafiam. Possui uma qualidade da informao sobre a causa da morte que o coloca em patamar invejvel em comparao com sistemas de outros pases. Tem passado por um processo de modernizao tecnolgica e renovao normativa que o tem credenciado como importante ferramenta de vigilncia em sade, que vem se agregar ao tradicional papel que desempenha de maneira central nas anlises da situao de sade. Este processo de renovao tem aumentado a disponibilidade de dados com oportunidade a quem deles precisa para realizar aes de vigilncia em
271
sade. Assim tem sido para a vigilncia do bito materno e infantil, por meio de mdulos de investigao de bitos com este perfil, disponvel na internet, que permite a agentes cadastrados acessar com toda a segurana e a confidencialidade necessrias listas e informaes detalhadas disponveis nas Declaraes de bitos sobre eventos a investigar, bem como disponibilizar telas de entrada de dados para receber e agregar novas informaes ao sistema, oriundas do resultado dessas investigaes. Este movimento tem propiciado um aprofundamento das parcerias estabelecidas entre as reas de informao em sade e as reas de sade da mulher e sade da criana de todos os nveis do Sistema nico de Sade, mediante o desenvolvimento de roteiros, manuais e oficinas de capacitao para orientar o trabalho de campo da investigao. Uma renovao da vocao do SIM como ferramenta de vigilncia na rea de sade do trabalhador possvel, e os desafios para que isso possa ocorrer passam pela construo de uma pauta de temas a serem aprofundados visando fortalec-lo nesta direo. Alguns pontos dessa pauta podem ser apontados a partir das breves reflexes feitas nesta seo sobre o SIM. Assim, uma retomada das discusses com vistas a revisar os campos que interessam sade do trabalhador no formulrio da Declarao de bito um dos pontos dessa pauta. Nesta discusso deve ser considerada a possibilidade de criar campo(s) que ajude(m) a identificar o tipo de vnculo que o falecido mantinha com o mundo do trabalho antes da morte, para s em seguida rever o campo onde so registradas informaes sobre a ocupao, que seria de preenchimento pertinente somente para os indivduos que efetivamente estavam vinculados ao mundo do trabalho, evitando assim o elevado percentual de registros com informaes que no so ocupaes classificveis na CBO. Complementarmente deve-se considerar a hiptese de que um dos caminhos para enfrentar o problema do alto percentual de registros sem informao no campo ocupao habitual pode ser a adoo da tabela da CBO 2002, com os 7.500 sinnimos, que se somariam s 2.422 categorias de ocupaes j existentes. Parcerias para sensibilizar e capacitar para o preenchimento e a codificao do campo ocupao devem ser pensadas, e alguns atores para esta parceria como os agentes da sade do trabalhador e do Ministrio do Trabalho devem ser considerados. Uma retomada da discusso sobre a necessidade de reinserir campos sobre a Atividade Econmica qual a ocupao habitual estava relacionada tambm deve ser considerada como proposta com potencial de ampliar a utilidade da informao sobre a ocupao habitual. A combinao das duas informaes pode melhorar a caracterizao do perfil de risco que uma ou outra isoladamente pode sugerir. Prope-se que outros temas sejam abordados neste esforo, alm da reviso do formulrio da DO. Um deles seria a criao, no componente on-line do SIM, de um mdulo de investigao de bitos relacionados sade do trabalhador, que no se restringisse apenas aos
272
bitos por causas externas. Este mdulo disponibilizaria informao em tempo oportuno aos profissionais de sade que tm como misso fazer vigilncia em sade do trabalhador, por um lado; por outro, permitiria a incorporao de informaes obtidas a partir do resultado das investigaes como, por exemplo, eventuais relaes de alguns eventos com o trabalho e outros atributos dos ambientes de trabalho onde estes eventos aconteceram. Outro tema a ser debatido neste esforo seria a identificao de processos e de atores capazes de desencadear um movimento visando a construo de uma lista (ou listas) de causas bsicas de morte presumveis de relao com o trabalho, para auxiliar e orientar o processo de investigao de bitos potencialmente relacionados sade do trabalhador entre aqueles que no sejam declarados ou codificados desta forma no registro original do bito, a Declarao de bito.
4. SISTEMA DE INFORMAES HOSPITALARES (SIH/SUS) 4.1 Breve histrico e caractersticas gerais do sistema
A implantao do SIH foi regularizada pelo INAMPS com base no Sistema de Assistncia Mdico-Hospitalar da Previdncia Social (SAMHPS), e o seu instrumento, a Autorizao de Internao Hospitalar (AIH), utilizado pela rede hospitalar prpria federal, estadual, municipal ou privada com ou sem fins lucrativos. Em 1991, a Secretaria Nacional de Assistncia Sade (SNAS/MS) implantou, como parte do SIH/SUS, a tabela nica de remunerao pela Assistncia Sade na modalidade hospitalar, com estrutura e valores idnticos para todos os prestadores, independente da natureza jurdica e do tipo de vnculo com o SUS. Definiu tambm que o acervo do Sistema de Assistncia Mdico-Hospitalar da Previdncia Social (SAMHPS) passaria a compor a base do SIH/SUS. O SIH um relevante instrumento de informao para orientar o gestor na tomada de decises relacionadas ao planejamento das aes de sade, inclusive para a Vigilncia em Sade. Desde que corretamente preenchido, a morbidade/ mortalidade hospitalar do municpio ou do estado estar refletida por meio da Classificao Internacional de Doenas (CID) registrada na AIH, servindo, por vezes, como indicador da ateno ambulatorial. O desempenho e as condies sanitrias do estabelecimento podem ser avaliados a partir das taxas de bito e de infeco hospitalar. Com o tempo, as funcionalidades so introduzidas no SIH com a finalidade de aprimorar a qualidade das informaes. O SIH realizou, at abril de 2006, o processamento das AIH de forma centralizada pelo Ministrio da Sade, por meio do Departamento de Informtica do SUS/Datasus/SE/MS. Com o avano da tecnologia da informao e em conformidade com os princpios do SUS, tornou-se necessrio estabelecer mecanismos para a sua descentralizao.
273
Assim, o Ministrio da Sade, aps amplo processo de discusso com os gestores estaduais e municipais, editou a Portaria GM/MS no 821/2004, determinando a descentralizao do processamento do SIH/SUS para estados, Distrito Federal e municpios plenos. A partir de abril de 2006, aps a capacitao das Secretarias Estaduais e Municipais de Sade e do Distrito Federal, realizada pela Coordenao Geral de Sistemas de Informao/Departamento de Regulao, Avaliao e Controle/SAS/MS e da Coordenao Geral de Informao Hospitalar/Datasus/SE/MS, foi implantado no pas o processamento descentralizado do SIH/SUS. O Sistema de Informaes Hospitalares do Sistema nico de Sade (SIH/SUS) o maior sistema de informao nacional; registra cerca de 11,5 milhes de internaes/ano. Seu objetivo principal a remunerao de internaes ocorridas nos hospitais pblicos e privados, conveniados com o SUS. A autorizao de Internao Hospitalar (AIH) o documento que compe cada registro de sua base de dados. O SIH/SUS foi concebido para operar o sistema de mapeamento de internaes dos hospitais contratados e tem apresentado melhoras gradativas ao longo de sua existncia. Sua abrangncia limita-se s internaes no mbito do SUS, excluindo as que so custeadas diretamente ou cobertas por planos de sade. De acordo com Risi Jr. (2006), este sistema rene informaes sobre cerca de 70% das internaes hospitalares do pas; entretanto, apesar da limitao quantitativa e de haver problemas quanto qualidade das informaes, alguns autores como Lecovitz e Pereira (1993), Lebro, Mello Jorge e Laurenti (1997) referem que as estatsticas hospitalares permitem um quadro quase completo da mortalidade mais grave da populao, qual seja, a que leva hospitalizao. O SIH/SUS dispe de dados informatizados desde 1984 e rene informaes de cerca de 70% dos internamentos hospitalares realizados no pas, tratando-se, portanto, de uma grande fonte de dados sobre os agravos sade que requerem internao, contribuindo expressivamente para o conhecimento da situao de sade e a gesto de servios. Assim, este sistema vem sendo gradativamente incorporado rotina de anlise e de informaes de alguns rgos de vigilncia epidemiolgica de estados e municpios. O instrumento de coleta de dados a autorizao de internao hospitalar (AIH), atualmente emitida pelos estados a partir de uma srie numrica nica definida anualmente em portaria ministerial. Este formulrio contm os dados de atendimento, com o diagnstico de internao e da alta (codificado de acordo com a CID), informaes relativas s caractersticas da pessoa (idade e sexo), a tempo e lugar, (procedncia do paciente e das internaes), a procedimentos realizados, a valores pagos e a dados cadastrais das unidades de sade, entre outros, que permitem a sua utilizao para fins epidemiolgicos.
274
Entre as limitaes desse sistema encontram-se a cobertura dos seus dados (que depende do grau de utilizao e acesso da populao aos servios da rede pblica prpria, contratada e conveniada do SUS), a ausncia de crticas informatizadas, a possibilidade de informaes pouco confiveis sobre o endereo do paciente, distores decorrentes de falsos diagnsticos, menor nmero de internamentos que o necessrio, em funo das restries de recursos federais. Tais aspectos podem resultar em vieses nas estimativas. A base de dados do SIH vem sendo de extrema importncia para o conhecimento do perfil dos atendimentos da rede hospitalar. Adicionalmente, no pode ser desprezada a extrema agilidade do sistema. Os dados por ele aportados tornam-se disponveis aos gestores com uma defasagem menor que um ms, sendo de cerca de dois meses o prazo para a divulgao do consolidado nacional. Para a vigilncia epidemiolgica, a avaliao e o controle de aes devem estimular a anlise rotineira desse banco (MINISTRIO DA SADE, 2009).
4.2 O Sistema de Informaes Hospitalares (SIH) e suas potencialidades no campo da sade do trabalhador
Na rea de sade do trabalhador foram feitos investimentos no aperfeioamento do sistema de informao do SUS (SIH) para reduzir o alto grau de subnotificao de doenas e acidentes relacionados ao trabalho. Buscou-se a adequao dos registros de atendimento de Sade do Trabalhador ao Sistema de Informaes Hospitalares do SUS, abrangendo a promoo, a proteo, a recuperao e a reabilitao; a assistncia aos trabalhadores acidentados ou portadores de doenas relacionadas ao trabalho; a vigilncia dos ambientes, das condies e dos processos de trabalho e a educao para a sade do trabalhador. Nesse contexto, tornou-se obrigatrio o preenchimento dos campos CID principal e CID secundrio nas Autorizaes de Internao Hospitalar (AIH), nos casos compatveis com causas externas e doenas e acidentes relacionados ao trabalho. A Portaria GM/MS no 1.969, de outubro de 2001, que criou esta obrigatoriedade, permitiu a melhoria da qualidade das informaes relacionadas com a sade do trabalhador, necessrias ao desenvolvimento de polticas assistenciais mais efetivas e consistentes. A portaria obriga, ainda, a que sejam fornecidas informaes sobre a atividade econmica do empregador, o tipo de ocupao do empregado, alm de definir como de responsabilidade do responsvel tcnico da unidade de atendimento hospitalar que prestou assistncia ao paciente a notificao, por escrito, Vigilncia Epidemiolgica e Sanitria do estado, do municpio ou do Distrito Federal e Delegacia Regional do Trabalho, nos casos comprovados ou suspeitos de agravos sade relacionados ao trabalho, cuja fonte de exposio represente riscos a outros trabalhadores ou ao meio ambiente.
275
A Portaria MS/GM no 3.947/1998, que aprova os atributos comuns a serem adotados, obrigatoriamente, por todos os sistemas e bases de dados do Ministrio da Sade, define que, para os sistemas que assim o requererem, so dados complementares para o reconhecimento do indivduo assistido: a raa/cor; o grau de escolaridade; a situao no mercado de trabalho (empregado, autnomo, empregador, aposentado, dona de casa, estudante e vive de renda); a ocupao, codificada de acordo com a CBO, em nvel de desagregao de quatro dgitos; e ramo de atividade econmica, de acordo com a CNAE, em nvel de agregao de dois dgitos (BRASIL, 1998). Deve-se citar que, para fins de vigilncia e avaliao e controle de aes, o SIH tem uma qualidade, que sua grande agilidade os dados gerados tornam-se disponveis para os municpios e demais gestores com menos de um ms de defasagem, o consolidado na internet nunca disponibilizado em menos de dois meses. Isso facilita bastante o conhecimento do perfil dos atendimentos na rede hospitalar e sua utilizao por todos os interessados (CARVALHO, 1997). No caso especfico dos agravos relacionados ao trabalho, possvel obter o nmero e os diagnsticos de internaes por acidentes no local de trabalho e por acidentes de trajeto, desagregados por municpio ou at pela unidade da internao, por faixa etria, por sexo; e tambm os casos de acidentes internados que resultaram em bito, alm dos custos das internaes. Um indicador que pode ser obtido a proporo de internaes por acidentes de trabalho em todas as internaes por causas externas, que revela a contribuio do trabalho na determinao desses agravos (CONCEIO e NOBRE, 2002).
4.2.1 Uso das informaes para a sade do trabalhador
Entre outros campos ressaltem-se, como de interesse para a sade do trabalhador, os campos carter da internao, diagnstico principal, diagnstico secundrio, alm dos campos ocupao habitual do indivduo internado e a atividade econmica do empregador. Em relao ao campo carter da internao, regulamentado pela Portaria MS no 142/97, possvel saber para cada registro, em campo de preenchimento obrigatrio, se a internao foi por Acidente no local de trabalho, Acidente no trajeto de ida e volta do trabalho, Urgncia/Emergncia Acidente local de trabalho, Urgncia/Emergncia Acidente de trabalho de trajeto, possibilitando, portanto, a anlise destes eventos que geram internaes nos hospitais da rede prpria ou conveniada ao SUS (BRASIL, 1997). Alm destas quatro possibilidades relacionadas aos acidentes de trabalho, o campo tem ainda como possibilidade de respostas vlidas as seguintes categorias de internao: Eletiva, Urgncia/Emergncia em Hospital de referncia, Urgncia/ Emergncia AIH pr-emitida, AIH de alta complexidade, Urgncia/
276
Emergncia AIH ps-emitida, Outros acidentes de trnsito, Outras causas externas, Urgncia/Emergncia Outros acidentes de trnsito, Urgncia/ Emergncia Outras causas externas, Hospital-Dia Eletivo, Hospital-Dia Urgncia/Emergncia, Hospital-Dia Alta complexidade, Ignorado. Estas foram as categorias de resposta varivel, possveis at 2007. A partir de 2008, pela PT SAS no 716, o campo passa a ser obrigatrio apenas para os casos relacionados a causas externas, sendo possvel os seguintes registros: Eletivo, Urgncia, Acidente no local trabalho ou a servio da empresa, Outros tipos de acidente de trnsito e Outros tipos de leses e envenenamentos por agentes qumico-fsicos. Para se analisarem as informaes oriundas do campo carter da internao, as quatro categorias relacionadas a acidentes de trabalho foram agrupadas em apenas duas: Acidente no local de trabalho e Acidente no trajeto para o trabalho. s categorias que as subdividiam em urgncia e emergncia foram incorporadas as duas categorias, pois apresentaram, na srie entre 2000 e 2007, valores residuais, com mdias em torno de 400 internaes por ano, para as urgncias/emergncias por acidente no local do trabalho, e 25 internaes anuais para as urgncias/ emergncias por acidente no trajeto de ida ou volta ao local do trabalho. Ao se analisarem os dados da srie entre 2000 e 2007, a primeira constatao que h uma forte queda no nmero total de registros relacionados a este carter da internao, agrupados nas duas categorias definidas para a anlise, a cada ano. Nos dois primeiros anos da srie, o nmero total de internaes por este motivo se aproxima de 35.000 casos, caindo para 25.000 em 2002, em seguida para valores entre 15.000 e 20.000, e encerrando a srie com valores abaixo de 10.000 (grfico 16). Vale ressaltar que a portaria obriga notificao do campo com qualquer dos itens na portaria institudos. A queda brusca no nmero de internaes por acidente de trabalho no decorrer dos anos pode ser em parte atribuda subnotificao destes eventos pelos estabelecimentos hospitalares. O preenchimento do campo carter da internao com alguma referncia a acidente de trabalho obriga identificao do CNPJ do empregador, e isso pode ser entendido como algo excessivamente burocrtico pelos estabelecimentos notificadores.
277
GRFICO 16 Nmero de internaes de indivduos entre 14 e 69 anos de idade, cujo carter do atendimento foi definido como devido a acidentes de trabalho na AIH Brasil (2000 a 2007)
Fonte: SIH/SUS.
GRFICO 17 Percentual de tipos de internaes de indivduos entre 14 e 69 anos de idade cujo carter do atendimento foi definido como devido a acidentes de trabalho na AIH Brasil (2000 a 2007)
Fonte: SIH/SUS.
A segunda constatao (grfico 17) que, entre as internaes cujo carter de atendimento foi definido como devido a acidentes de trabalho, na AIH, entre 2000 e 2007, o peso proporcional dos acidentes de trabalho no local do trabalho, incluindo os casos de urgncia e emergncia, tiveram representao que oscilou
278
entre 50% e 60% ao longo de toda a srie, ficando os acidentes de trabalho no trajeto de ida ou volta para o trabalho incluindo as urgncias e emergncias com peso proporcional entre 40% e 50%, tambm ao longo de toda a srie. A queda brusca destes nmeros no decorrer dos anos pode ser atribuda subnotificao por parte dos estabelecimentos hospitalares, visto que o preenchimento deste campo muito burocrtico e obriga a identificao do CNPJ do empregador. A terceira constatao em relao s internaes por acidente de trabalho, diz respeito ao custo das internaes. Ao longo dos anos de 2000 a 2007, as internaes motivadas por acidentes de trabalho, custeadas pelo SUS, representaram em valores pagos, segundo a tabela do SUS, em torno de R$ 128 milhes um montante que significa uma mdia de R$ 16 milhes por ano com estas internaes. No grfico 18 pode-se observar que o custo mdio das internaes varia conforme o carter da internao, sendo mais baixo nos acidentes de trajeto e no local do trabalho, sem meno urgncia/emergncia, com valores prximos de R$ 500,00 por internao; mais elevado nas internaes envolvendo urgncia/emergncia relacionadas a acidentes de trabalho, com valores que oscilaram entre R$ 1.000,00 e R$ 1.500,00 a partir de 2003, nas urgncias envolvendo acidentes no local do trabalho; e entre R$ 1.000,00 e R$ 2.000,00 nas urgncias envolvendo acidentes de trajeto.
GRFICO 18 Valor mdio, em reais (R$), das internaes de indivduos entre 14 e 69 anos de idade cujo carter do atendimento foi definido como devido a acidentes de trabalho na AIH, segundo carter da internao Brasil (2000 a 2007)
Fonte: SIH/SUS.
279
4.2.1.1 Causas da internao
Com relao aos campos que informam sobre as causas da internao, destacam-se, alm do carter da internao, o Diagnstico principal e o Diagnstico secundrio, codificados em CID-10, a partir das anotaes feitas na AIH. Estas so informaes de grande potencial para aplicao nas anlises de interesse para a Sade do Trabalhador, podendo ser trabalhadas em suas frequncias relativas, absolutas, ou segundo o custo das internaes, em reais, em valores totais, ou valor mdio das internaes. A Portaria GM/MS no 737/2001, que aprovou a Poltica Nacional de Reduo de Morbimortalidade por Acidentes e Violncias, estabelece mecanismos para incentivar as atividades assistenciais relacionadas identificao das causas externas. A Portaria GM/MS no 1.969/2001 torna obrigatrio o preenchimento dos campos CID Principal e CID Secundria, nos registros de atendimento s vitimas de causas externas e de agravos sade do trabalhador na AIH. O responsvel tcnico pelo hospital que atende o paciente responsvel pela emisso da notificao, por escrito, ao responsvel tcnico pela sade do trabalhador do municpio, o qual, por sua vez, deve comunic-la Vigilncia Epidemiolgica. Se o CID principal informado na AIH for do Captulo XIX da CID-10 Cdigos de S00 a T98 Leses, Envenenamento e Algumas Outras Consequncias de Causas Externas, o sistema exige que o CID Secundrio seja informado, e este obrigatoriamente dever ser do Captulo XX da CID-10, cujos cdigos esto no intervalo V01 a Y98 Causas Externas de Morbidade e Mortalidade e tem a funo de informar que circunstncia(s) deu(ram) origem s leses. Estas circunstncias podem ser agrupadas em acidentes, agresses, autoagresses e as causas externas de inteno indeterminada. Ao longo da srie de dados acima mostrada, de 2000 a 2007 observou-se que, entre os casos de internao cujo carter esteve relacionado a algum acidente de trabalho, fosse ele de trajeto ou no local do trabalho, em mais de 99,6% dos casos em todos os anos o diagnstico principal foi categorizado com um cdigo do Captulo XIX da CID-10 Leses, Envenenamento e Algumas Outras Consequncias de Causas Externas. Em todos esses anos, as fraturas responderam por um percentual entre 45% e 51% do total de internaes deste carter; de 5% a 9% das internaes desta natureza foram por intoxicao por drogas, medicamentos e substncias biolgicas ou efeitos txicos de substncias de origem predominantemente nomedicinal; os ferimentos responderam por algo entre 3% e 6%; de 2,5% a 4% das internaes foram por queimaduras e corroses; e as amputaes e esmagamentos responderam por 2% a 3% das internaes.
280
Ao se analisar o diagnstico secundrio, que informa a circunstncia em que as leses causadoras da internao foram provocadas, observa-se que quase a metade dos casos, ao longo dos anos (44% a 53% do total de internaes relacionadas a acidente de trabalho), se deveram a quedas. Mais de dois teros das quedas foram codificadas como queda do mesmo nvel, escorrego ou tropeo, passo falso (W01), e quedas sem especificao (W19). A seguir s quedas, a circunstncia mais prevalente compreende os acidentes de transporte, com uma varincia de 25% a 32% do total de internaes por acidente de trabalho. Em seguida, vm os cdigos que se agrupam como exposio a foras mecnicas inanimadas (W00 a W49), que rene uma diversidade de diagnsticos como impacto causado por objeto lanado ou projetado em queda; contato com ferramentas manuais sem motor; contato com maquinaria agrcola ou outras mquinas no especificadas; exploso ou ruptura de caldeira, ou de cilindro de gs, ou ainda de pneumticos, ou de tubulao ou mangueira de presso, ou outros aparelhos pressurizados especficos, entre outros, que renem 5,5% dos casos em mdia das internaes (varincia de 4,2% a 7%) no perodo apresentado, de 2000 a 2007.
4.2.1.2 Campo ocupao habitual e atividade econmica
Os campos ocupao habitual e atividade econmica da AIH apresentam uma baixssima completitude no banco de dados do SIH, ao longo dos anos estudados, mesmo restringindo a anlise aos casos de internao por acidente de trabalho. As duas variveis no esto preenchidas em mais de 5% dos registros ao longo dos nove anos analisados.
4.3 Consideraes gerais sobre o SIH
Embora os dados providos por alguns sistemas de informao em sade (principalmente o SIM, o SINASC e o Sinan) venham sendo gradualmente incorporados por muitos municpios em seu planejamento anual e plurianual ou em programaes especficas (vigilncia epidemiolgica, imunizao, sade materno-infantil etc.), o mesmo no tem se dado com o SIH/SUS. Apesar de suas limitaes, poderia ser mais utilizado nas anlises, pois o nico a oferecer dados que permitem mostrar quanto est sendo gasto e com o qu. Anlises de tendncia temporal podem fornecer hipteses sobre como est se gastando e por qu. O uso do SIH na perspectiva da construo de cenrios epidemiolgicos da sade do trabalhador, embora incipiente, promissor. A anlise das internaes pelos agravos relacionados na Portaria GM/MS no 777/2004 (BRASIL 2004c) deve ser feita tambm para a anlise da adequao da rede sentinela e da complementao entre os dois sistemas.
281
5 CONSIDERAES FINAIS SOBRE AS FONTES DE INFORMAO DO SUS PARA A SADE DO TRABALHADOR
A superao das deficincias na implementao das aes de vigilncia inclui o fomento anlise sistemtica dos dados nos diferentes nveis do SUS que interferem diretamente na qualidade das bases de dados. De acordo com as normas operacionais voltadas para o bom funcionamento do sistema de informao, a anlise da base de dados deve ser efetuada regularmente nas trs esferas de governo. necessria ainda a sensibilizao dos profissionais de sade envolvidos para o adequado preenchimento dos instrumentos de coleta de dados dos sistemas de informao em sade utilizados pela rea da sade do trabalhador. Uma retomada da discusso sobre a necessidade de reinserir, nos formulrios que deixaram de utiliz-lo, o campo sobre a Atividade Econmica qual a ocupao habitual estava relacionada tambm deve ser considerada como proposta com potencial de ampliar a utilidade da informao sobre a ocupao habitual, como uma combinao que aproxima o perfil de risco que as mesmas podem conferir quando ligadas a uma ou outra atividade. O trabalho sendo ocupao e ramo de atividade, elementos definidores ou indicadores dele no apenas uma varivel a mais que interfere no processo sade-doena, mas sim uma das categorias centrais para a anlise desse processo (NOBRE, 2002). A varivel ocupao comum aos sistemas SIM, SIH e Sinan e permite uma aproximao da abordagem do trabalho como componente do perfil epidemiolgico. A ocupao pode ser vista como indicador do perfil socioeconmico, na sua relao direta e indireta com a morbimortalidade (NOBRE, 2002). A informao sobre ocupao e ramo de atividade econmica pode ser usada como uma aproximao definio de exposio na determinao da possvel relao com o trabalho, especialmente quando se avalia um evento sentinela (RUTSTEIN e COLS, 1983; BALMES et al., 1992, apud NOBRE, 2002). Os registros de casos de doenas relacionadas ao trabalho, seja por notificao compulsria ou em servios sentinela, a relao da mortalidade com o trabalho e a anlise sistemtica dos registros hospitalares constituem um acervo de dados com grande potencial para a vigilncia em sade do trabalhador, em que pesem alguns desafios e necessidades de aprimoramentos. Neste sentido, vm sendo realizadas iniciativas voltadas para a insero sistemtica da sade do trabalhador nas anlises da situao de sade em mbito nacional (SANTANA e SILVA, 2010). H um crescente movimento no mbito da RENAST de anlise das informaes epidemiolgicas disponveis e se evidencia uma ao sistemtica de formao da rede sentinela de vigilncia em sade do trabalhador (MACHADO et al., 2010). Em mbito nacional, o Programa Integrado de Sade Ambiental
282
e do Trabalhador (PISAT) da Universidade Federal da Bahia (UFBA) vem realizando anlises sistemticas das informaes de acidentes de trabalho do Sinan e propiciando um apoio para a avaliao das aes de vigilncia na RENAST realizadas em 2008. A integrao das informaes oriundas de diversos sistemas deve ser incentivada no sentido de complementar as anlises de situao de sade e de melhoria dos prprios sistemas. Alguns cruzamentos so de particular interesse para a vigilncia em sade do trabalhador por exemplo, verificar a proporo dos casos de acidentes com material biolgico em soropositivos para Aids e de hepatite em trabalhadores do setor de sade, notificados no Sinan como casos de hepatite e de Aids. Tais registros podem tambm ser comparados com as AIHs de internaes por hepatite e Aids. Com similar interesse, as internaes por intoxicaes exgenas podem ser comparadas com o seu registro no Sinan. A anlise da mortalidade por cncer registrada no SIM pode ser comparada com os dados do sistema de registro populacional de cncer, em especial para a sade do trabalhador, como os mesoteliomas, o cncer pulmonar por asbestos, os casos de silicose, as leucemias e outros cnceres hematopoiticos em adultos, que so agravos de interesse para a vigilncia em sade do trabalhador.
REFERNCIAS
ARAJO, C; VIOLA, C; MANOEL, P. Sistema de Informao de Acidentes de Trabalho: 5 anos de experincia no Paran. In: ENCONTRO NACIONAL DE SADE DO TRABALHADOR, 1999, Braslia, DF. Anais. Braslia: Ministrio da Sade, 2001. BALMES, J. et al. Hospital records as a data source for occupational disease surveillance: a feasibility study. American Journal of Industrial Medicine, v. 21, n 3, p. 341-351, 1992. BERALDO, P. S. S. et al. Mortalidade por acidentes do trabalho no Brasil: uma anlise das declaraes de bito, 1979-1988. Epidemiologia e Servios de Sade, p. 41-54, jan/fev 1993. BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de Vigilncia em Sade. Manual de vigilncia da sade de populaes expostas a agrotxicos. Braslia, 1997. BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 1.679/GM, de 19 de setembro de 2002. Dispe sobre a estruturao da rede nacional de ateno integral sade do trabalhador no SUS e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 183, 20 set. 2002. Seo 1, p. 53-56.
283
BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de Vigilncia em Sade. Programa Nacional de DST e Aids: critrios de definio de casos de Aids em adultos e crianas. Braslia, 2003. BRASIL. Ministrio da Sade. Comisso Intergestores Tripartite do SUS. Aprovao do Pacto Nacional pela Reduo da Mortalidade Materna e Neonatal, de 18 de maro de 2004. Braslia, 2004a. Mimeo. BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 8 MS/ SVS, de 1o de maro de 2004. Institui o Comit Tcnico Assessor do Sistema de Informaes sobre Mortalidade CTA-SIM, define diretrizes e atribuies do Comit e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 78, 26 abr. 2004b. Seo 1, p. 34. BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 777/MS/GM, de 28/4/2004. Dispe sobre os procedimentos tcnicos para a notificao compulsria de agravos sade dos trabalhadores em rede de servios sentinela especfica do Sistema nico de Sade. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 81, 29 abr. 2004c. Seo 1, p. 37-38. BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 2.437/GM, de 7 de dezembro de 2005. Dispe sobre a ampliao e o fortalecimento da Rede Nacional de Ateno Integral Sade do Trabalhador (RENAST) no Sistema nico de Sade (SUS) e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 236, 9 dez. 2005a. Seo 1, p. 78-80. BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de Vigilncia em Sade. Fichas de notificao e investigao do Sinan NET 4.0. 2005b. Disponvel em: <http://dtr2004. saude.gov.br/SINANweb/index.php>. Acesso em: set. 2010. BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de Vigilncia em Sade. Instrucionais das fichas de notificao e investigao do Sinan NET 4.0. 2005c. Disponvel em: <http://dtr2004.saude.gov.br/SINANweb/index.php>. Acesso em: set. 2010. BRASIL. Ministrio da Sade. Instruo Normativa no 2/MS/SVS, de 22 de novembro de 2005. Regulamenta as atividades da vigilncia epidemiolgica com relao coleta, fluxo e a periodicidade de envio de dados da notificao compulsria de doenas por meio do Sistema de Informao de Agravos de Notificao Sinan. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 224, 30 nov. 2005d. Seo 1, p. 46-48. BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de Ateno Sade. Departamento de Aes Programticas Estratgicas. Protocolos de Complexidade Diferenciada. Braslia: Ministrio da Sade, 2006a. Disponvel em: <http://portal.saude.gov.br/ portal/saude/area.cfm?id_area=1147>. BRASIL. Ministrio da Sade. Rede Nacional de Ateno Integral Sade do Trabalhador: manual de gesto e gerenciamento. 1 ed. So Paulo: Hemeroteca Sindical Brasileira, 2006b.
284
BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 5 MS/SVS, de 21 de fevereiro de 2006. Inclui doenas na relao nacional de notificao compulsria, define doenas de notificao imediata, relao dos resultados laboratoriais que devem ser notificados pelos Laboratrios de Referncia Nacional ou Regional e normas para notificao de casos. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 38, 22 fev. 2006c. Seo 1, p. 34. BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria Executiva. Departamento de Apoio Descentralizao. Coordenao-geral de apoio gesto descentralizada: diretrizes operacionais dos Pactos pela Vida, em Defesa do SUS e de Gesto. Braslia, 2006(d). BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de Vigilncia em Sade. Departamento de Vigilncia Epidemiolgica. Sistema de Informao de Agravos de Notificao Sinan: normas e rotinas. 2. ed. Braslia, 2007. (Srie A, Normas e Manuais Tcnicos). BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de Vigilncia em Sade. Roteiro para uso do Sinan Net: anlise da qualidade da base de dados e clculo de indicadores epidemiolgicos e operacionais: caderno geral. Braslia, 2008. Disponvel em: <http://dtr2004.saude.gov.br/SINANweb/index.php>. Acesso em: set. 2010. BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 1.119 MS/GM, de 5 de junho de 2008. Regulamenta a vigilncia de bitos maternos para todos os eventos, confirmados ou no, independentemente do local de ocorrncia, a qual deve ser realizada por profissionais de sade, designados pelas autoridades de vigilncia em sade das esferas federal, estadual, municipal e do Distrito Federal. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 6 jun. 2008b. Seo I, p. 48-50. BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 116 MS/SVS, de 11 de fevereiro de 2009. Regulamenta a coleta de dados, fluxo e periodicidade de envio das informaes sobre bitos e nascidos vivos para os Sistemas de Informaes em Sade sob gesto da Secretaria de Vigilncia em Sade. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 30, 12 fev. 2009a. Seo 1, p.37. BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 2.728/GM, de 11 de novembro de 2009. Dispe sobre a Rede Nacional de Ateno Integral Sade do Trabalhador (RENAST) e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 216, 12 nov. 2009b. Seo 1, p. 75-77. BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de Vigilncia em Sade. Departamento de Vigilncia Epidemiolgica. Guia de vigilncia epidemiolgica. 7. ed. Braslia, 2009c. (Srie A, Normas e Manuais Tcnicos). BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria GM/MS no 3.008, de 1o de dezembro de 2009. Determina a Programao das Aes de Vigilncia em Sade (PAVS), como um elenco norteador para o alcance de metas do Pacto e demais prioridades de
285
relevncia para o Sistema Nacional de Vigilncia em Sade e Vigilncia Sanitria, eleitas pelas esferas federal, estadual e municipal. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 232, 4 dez. 2009d. Seo 1, p. 59. BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 3.252/MS/GM, de 22 de dezembro de 2009. Aprova as diretrizes para execuo e financiamento das aes de Vigilncia em Sade pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 245, 23 dez. 2009e. Seo 1, p. 65-69. BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 72 MS/GM, de 11 de janeiro de 2010. Regulamenta a Vigilncia de Infantis e Fetais. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 12 jan. 2010a. Seo 1, p. 29-31. BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria no 2.472/MS/GM, de 31 de agosto de 2010. Define as terminologias adotadas em legislao nacional, conforme disposto no Regulamento Sanitrio Internacional 2005 (RSI 2005), a relao de doenas, agravos e eventos em sade pblica de notificao compulsria em todo o territrio nacional e estabelece fluxo, critrios, responsabilidades e atribuies aos profissionais e servios de sade. Dirio Oficial da Unio, Braslia, n. 168, 1o set. 2010b. Seo 1, p. 50. BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de Vigilncia em Sade. Dicionrios de dados Sinan NET 4.0. 2010b. Disponvel em: <http://dtr2004.saude.gov.br/SINANweb/index.php>. Acesso em: set. 2010. BRITO, L. S. F. Sistema de Informaes de Agravos de Notificao Sinan. In: SEMINRIO DE VIGILNCIA EPIDEMIOLGICA, 1993, Braslia. Anais. Braslia: Ministrio da Sade, 1993. p. 145-146. CARVALHO, D. Grandes sistemas nacionais de informao em sade: reviso e discusso da situao atual. Epidemiologia e Servios de Sade, v. 4, ano VI, p. 7-46, 1997. CONCEIO, P. S. A. et al. Acidentes de trabalho entre os atendimentos por causas externas num servio de emergncia em Salvador, Bahia, 1999. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE SADE COLETIVA, 6., 2000, Salvador. Anais. Salvador: Abrasco, 2000. CONCEIO, P. S. A. et al. Perfil dos acidentes e das doenas causadas pelo trabalho no Brasil, a partir do estudo da Comunicao de Acidentes do Trabalho (CAT), no perodo compreendido entre 1996 a 1999. Braslia: Ministrio da Sade, 2001. (Relatrio do Projeto: Bra/98-006 Promotion of Health). Mimeo. CONSELHO FEDERAL DE MEDICINA (CFM). Resoluo Conselho Federal de Medicina no 1.779/2005. Regulamenta a responsabilidade mdica no fornecimento da Declarao de bito. Revoga a Resoluo CFM n. 1601/2000. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 5 dez. 2005. Seo I, p. 121.
286
COSTA, D. F. et al. Vigilncia em sade do trabalhador. In: ______. Programa de sade do trabalhador da zona norte: uma alternativa em sade pblica. So Paulo: Hucitec, 1989. DOMINGUES, C. M. et al. O processo de implantao do Sistema de Informao de Agravos de Notificao Sinan. [S.l.], 2003. Mimeo. DRUMOUND, J. R. et al. Avaliao da qualidade das informaes de mortalidade por acidentes no especificados e eventos com inteno indeterminada. Revista de Sade Pblica, v. 33, n. 3, p. 273-80, 1999. LAGUARDIA, J. et al. Sinan e o desenrolar de um sistema nacional de informao em sade. Epidemiologia e Servios de Sade, v. 13, n. 3, p. 135-46, 2004. LEBRO, M. L; MELLO-JORGE, M. H. P LAURENTI, R. Morbidade hospitalar por leses e envenenamentos. Revista de Sade Pblica, n. 31 (supl.), p. 26-37, 1997. LEUCOVITZ, E.; PEREIRA, T. R. C. SIH/SUS (Sistema AIH): uma anlise do sistema pblico de remunerao de internaes hospitalares no Brasil 1983-1991. Rio de Janeiro: Instituto de Medicina Social, Universidade Estadual do Rio de Janeiro, 1993. 83p. (Srie Estudos em Sade Coletiva, n. 57). MACHADO, J. M. H; MINAYO-GOMES, C. Acidentes de trabalho. In: MINAYO, Ceclia (Org.). Os muitos Brasis. Rio de Janeiro: Fiocruz, 1994. MACHADO, J. M. H. et al. Avaliao da implantao da Rede Nacional de Ateno a Sade do Trabalhador, RENAST, em 2008. Braslia: Ministrio da Sade; Coordenao Geral de Sade do Trabalhador; DSAST-SVS, 2010. Relatrio. MARINS, I. C. et al. Sistema de Vigilncia do Centro de Referncia em Sade do Trabalhador da Freguesia do . In: ENCONTRO NACIONAL DE SADE DO TRABALHADOR, 16 a 18 de junho de 1999, Braslia, DF. Anais. Braslia: Ministrio da Sade, 2001. (Organizado por Jandira Maciel. Colaborao de Jacinta F. Senna da Silva et al.) NOBRE, L. C. C. Estudo referente utilizao da Classificao Brasileira de Ocupaes (CBO) e da Classificao Nacional de Atividades Econmicas (CNAE) nos Sistemas de Informao em Sade. Braslia: Organizao Pan-Americana da Sade; Representao no Brasil da Organizao Mundial da Sade, 2002. ORGANIZAO MUNDIAL DA SADE (OMS). Regulamento Sanitrio Internacional (2005). Disponvel em: <http://www.anvisa.gov.br/paf/legislacao/ regulatec_nv.pdf>. Acesso em: out. 2010.
287
ORGANIZAO MUNDIAL DA SADE (OMS). Regras e disposies para a codificao de mortalidade e morbidade: Classificao Estatstica Internacional de Doenas e Problemas Relacionados Sade. 8. ed. So Paulo: EDUSP, 2008. v. 2. ORGANIZAO MUNDIAL DA SADE (OMS). Listas especiais de tabulao para mortalidade e morbidade: Classificao Estatstica Internacional de Doenas e Problemas Relacionados Sade. 10. ed. So Paulo: EDUSP, 2007. v. 1. RAMOS, A. J. et al. Comit de Investigao de bitos e Amputaes Relacionados ao Trabalho do Estado do Paran: propondo um novo uso da informao. In: ENCONTRO NACIONAL DE SADE DO TRABALHADOR, 16 a 18 de junho de 1999, Braslia, DF. Anais. Braslia: Ministrio da Sade, 2001. RIO DE JANEIRO. Secretaria de Estado de Sade. Resoluo no 443 de 7 de janeiro de 1988. Dispe sobre notificao compulsria de acidentes de trabalho graves e doenas de origem ocupacional. Dirio Oficial do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 8 jan. 1988. RISI JR., A. B. Informao em sade no Brasil: a contribuio da Ripsa. Cincia & Sade Coletiva, v. 11, n. 4, 2006. RUTSTEIN, D. D. et al. Sentinel health events (occupational): a basis for physician recognition and public health surveillance. American Journal of Public Health, n. 73, p. 1.054-62, 1983 SANTANA, V; SILVA, J. M. Os 20 anos de sade do trabalhador no Sistema nico de Sade do Brasil: limites, avanos e desafios: sade Brasil 2008: 20 anos do Sistema nico de Sade (SUS) no Brasil. Braslia: Ministrio da Sade, 2009 (Srie G, Estatstica e Informao em Sade). SANTOS, Ubiratan de Paula et al. Sistema de vigilncia epidemiolgica para acidentes do trabalho: experincia na zona norte do municpio de So Paulo (Brasil). Rev. Sade Pblica [on-line], v. 24, n. 4, p. 286-293, 1990. WALDMAN, Eliseu Alves; MELLO JORGE, Maria Helena de. Vigilncia para acidentes e violncia: instrumento para estratgias de preveno e controle. Cinc. Sade Coletiva [on-line], v. 4, n.1, p. 71-79.
288
CAPTULO 9
INDICADORES DA SADE E SEGURANA NO TRABALHO: FONTES DE DADOS E APLICAES
Ana Maria de Resende Chagas Luciana Mendes Santos Servo Celso Amorim Salim
1 APRESENTAO
Este captulo tem por objetivo precpuo reunir os indicadores usualmente utilizados na rea de segurana e sade no trabalho, com suas formas de clculo, locais de divulgao e responsveis pela sua produo. Alguns indicadores de organismos internacionais so mostrados, dando-se destaque queles produzidos pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e pela Organizao Mundial da Sade (OMS). So apresentados os indicadores produzidos no Brasil a partir dos registros administrativos dos Ministrios do Trabalho, da Previdncia Social e da Sade e os indicadores utilizados no acompanhamento das polticas pblicas. As informaes dos levantamentos de base populacional, especialmente sobre mercado de trabalho, contribuem para a construo dos indicadores e so tambm discutidas. Tambm so sugeridos alguns indicadores teis para evidenciar alguns aspectos especficos do trabalho, como jornada excessiva, formao educacional e formao profissional, considerados importantes na anlise dos acidentes de trabalho. Privilegia-se aqui um recorte analtico mais diretamente remetido produo e disseminao destes indicadores via de regra classificveis como simples, descritivos e objetivos , quando algumas de suas caractersticas, ou, segundo Jannuzzi (2001), propriedades desejveis, devem ser consideradas. Tendo em vista a possibilidade de se buscarem elementos balizadores para o aprofundamento da questo remetida abrangncia dos indicadores, discutese, ao final, e de forma preliminar, a possibilidade de constru-los de forma mais desagregada ou por mtodo composto ou sinttico, objetivando uma melhor avaliao de particularidades da Sade e Segurana no Trabalho (SST). O que,
no caso brasileiro, seria fundamental para a avaliao das polticas pblicas em termos de eficincia no uso de recursos, de abrangncia social e de consecuo de metas na rea.
2 INDICADORES USUAIS EM SST
A principal caracterstica esperada para um indicador retratar, com fidedignidade, a realidade que tenta representar. Para isto, so propriedades desejveis a relevncia social, a validade, a confiabilidade, a cobertura, a especificidade, a factibilidade para sua obteno, a inteligibilidade da sua construo, a desagregabilidade, a historicidade, entre outras (JANNUZZI, 2001, p. 26-31). Os indicadores de SST devem referir-se s questes relevantes da rea, sem desconsiderar o contexto em que se inserem, que diz respeito ao mercado de trabalho e suas caractersticas, como regulao do mercado, proporo do mercado informal, setores de atividade, importncia atribuda SST e formao tcnica dos trabalhadores. Alguns aspectos normativos so destacados a seguir. Na Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 (CRFB) esto includos, entre seus fundamentos, a dignidade da pessoa humana e o trabalho como um valor social (Artigo 1o). O direito ao trabalho tambm considerado um direito social (Artigo 6o da CRFB), cuja proteo est prevista no Artigo 7o. Integram os direitos e deveres individuais o livre exerccio de qualquer trabalho, ofcio ou profisso, atendidas as qualificaes profissionais exigidas por lei (Artigo 5o). Os direitos sociais evoluram no Brasil antes do reconhecimento dos direitos civis e do exerccio consciente dos direitos polticos (CARVALHO, 2002). Os direitos do trabalho tiveram insero na normatizao brasileira de maneira gradual, com as primeiras regulaes reunidas na Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), na dcada de 1940,1 e, na esteira da aquisio destes direitos, vieram aqueles relativos s questes de segurana e sade no trabalho. Para a conformao da regulao atual dos direitos sociais, muito contribuiu o referencial estabelecido pelos organismos internacionais e, em relao ao trabalho, especialmente a OIT. Os direitos sobre sade e segurana no trabalho esto inseridos na Constituio Federal Captulo II, Dos Direitos Sociais, Artigo 7o, itens XXII e XXVIII. 2 Mas, considerando-se que alguns dos direitos do trabalho pertencem
1. Uma reviso sobre a evoluo normativa na legislao trabalhista brasileira pode ser consultada no cap. 1, sees 2, 3, 4.3, 4.4 e 4.5 desta publicao. 2. Art. 7o, item XXII reduo dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de sade, higiene e segurana; item XXVIII seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a indenizao a que este est obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa.
290
Indicadores da Sade e Segurana no Trabalho: fontes de dados e aplicaes
tambm aos direitos humanos, torna-se til esclarecer sobre sua incorporao legislao nacional: a aceitao pelo Brasil das convenes internacionais sobre direitos humanos corresponde s emendas constitucionais, como determinado pelo 3o do Artigo 5o,3 integrando, assim, a norma brasileira.
2.1 Indicadores de organismos multilaterais: Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e Organizao Mundial de Sade (OMS) 2.1.1 Indicadores da Organizao Internacional do Trabalho (OIT)
A OIT foi fundada em 1919 e tornou-se em 1946 a primeira agncia especializada das Naes Unidas, sendo a nica instncia tripartite deste organismo a reunir representantes dos governos, dos empregadores e dos trabalhadores. Conta, atualmente, com 183 Estados-membros. Sua finalidade promover os direitos do trabalho, encorajar o trabalho decente, incrementar a proteo social e estreitar o dilogo nos temas relacionados ao trabalho. Por meio de votao dos pases membros, formula os padres internacionais do trabalho inscritos nas Convenes e Recomendaes que estabelecem os padres mnimos dos direitos do trabalho.4 Integra a OIT o Centro Internacional de Informao sobre Segurana e Sade no Trabalho (CIS), que gerencia os temas relativos segurana no trabalho. O CIS foi fundado em 1959 e hoje congrega Centros Colaboradores de 110 pases que se renem anualmente e realizam Congressos em Segurana e Sade no Trabalho. O CIS produz a Enciclopdia de Sade e Segurana Ocupacional, disponvel em meio eletrnico nos idiomas ingls e francs, atualmente na quinta edio.5 A OIT produz, tambm, o Anurio de Estatsticas do Trabalho desde 1969, publicado em trs idiomas (espanhol, ingls e francs), que inclui entre seus captulos um relacionado aos acidentes de trabalho. Esta publicao fornece estatsticas sobre cada pas6 , em meio eletrnico, que se referem a pessoas acidentadas; taxas de acidentes fatais e dias de trabalho perdidos com todas as informaes segundo a atividade econmica. Algumas destas estatsticas esto no anexo a este captulo, para pases e anos selecionados. Os acidentes ou doenas do trabalho foram tema das Conferncias Internacionais dos Estatsticos do Trabalho, no mbito da OIT, nos seguintes anos e eventos:
3. Art 5o, 3o: Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais. (Includo pela Emenda Constitucional no 45, de 2004). 4. Informaes adicionais sobre a OIT podem ser obtidas no captulo 2, seo 4.1 desta publicao. 5. Encyclopaedia of Occupational Health and Safety. Disponvel em meio eletrnico, nos idiomas ingls e francs, em: <http://www.ilocis.org/en/default.html> ou <http://www.ilo.org/safework/info/databases/lang--en/index.htm>. Acesso em: 15 set. 2010. 6. Disponvel em meio eletrnico, nos idiomas ingls, francs e espanhol, em: <http://laborsta.ilo.org/applv8/data/ SSMe.html>. Acesso em: 15 set. 2010.
291
QUADRO 1 Conferncias Internacionais dos Estatsticos do Trabalho (OIT) sobre acidentes de trabalho e doenas ocupacionais
Conferncia (ICLS)
Estatsticas de sobre acidentes industriais Statistics of industrial accidents Estatsticas de sobre acidentes industriais Statistics of industrial accidents Padronizao das estatsticas de acidentes industriais e doenas ocupacionais Standardization of statistics of industrial injuries and occupational diseases Mtodos estatsticos para as doenas ocupacionais Methods of statistics of occupational diseases Estatsticas de acidentes de trabalho Statistics of employment injuries
ICLS Edio
1o
Ano
1923
6o
1947
7o
1949
8o
1954 1957 1962 1982 1998
9o 10o
Estatsticas de acidentes de trabalho Statistics of occupational injuries
13o 16o1
Fonte: OIT. Temas considerados pelas Conferncias Internacionais do Trabalho (Subjects considered by International Conferences of Labour Statisticians). Disponvel em: <http://www.ilo.org/public/english/bureau/stat/techmeet/icls/subjects.htm>. Nota: 1 Resultou em Resoluo que representa a atual recomendao da OIT sobre o assunto.
A Conveno no 155 de 1981, em seu Artigo 11, j afirmava que, para a efetiva implementao e reviso de uma poltica nacional sobre segurana e sade ocupacional e ambientes de trabalho, as autoridades competentes deveriam assegurar, progressivamente, o cumprimento de algumas funes. Entre essas funes estava includa a produo anual de estatsticas sobre acidentes e doenas ocupacionais. Em 1985, a Conferncia Geral da OIT adotou a Conveno no 160, denominada Conveno de Estatsticas do Trabalho.7 Os Estados-membros que a ratificassem se comprometiam a organizar, produzir e publicar estatsticas do trabalho que, em seu Artigo 14, incluem estatsticas de leses ocupacionais e, na medida do possvel, doenas ocupacionais. Estas estatsticas deveriam ter representatividade para todo o pas e cobrir, onde possvel, todos os ramos de atividade econmica. Nessa mesma data, elaborou-se a Recomendao no 170 (R170) sobre Estatsticas do Trabalho, que, em seus incisos 12 e 13, indicava
7. Essa Conveno rev a Conveno no 63, de 1938, que tratava de estatsticas de salrios e horas.
292
aos pases a produo de estatsticas sobre doenas do trabalho e acidentes de trabalho8 pelo menos uma vez ao ano, segundo a atividade econmica e, se possvel, de acordo com as caractersticas dos empregados (sexo, grupo etrio, ocupao ou grupo ocupacional e grau de qualificao), alm de informaes sobre os estabelecimentos. Os indicadores da OIT para as estatsticas de acidentes de trabalho foram determinados por Resoluo9 da 16a Conferncia Internacional dos Estatsticos do Trabalho (CIET), realizada em Genebra e organizada pelo Conselho de Administrao da OIT em outubro de 1998, quando participaram delegados de 90 Estados-membros. A 16a Conferncia atualizou a resoluo anterior sobre acidentes de trabalho (Resoluo III) formulada pela 13a Conferncia Internacional dos Estatsticos do Trabalho, de 1982, que continha as seguintes definies: As leses profissionais compreendem as mortes, as leses corporais e as doenas provocadas por acidentes do trabalho; Os acidentes do trabalho so acidentes ocorridos no local do trabalho ou no trajeto e que compreendem a morte, a leso corporal ou a doena profissional. (Traduo nossa) A Resoluo III da 16a Conferncia rev as diretrizes internacionais anteriores e prope um quadro amplo, no qual os conceitos so identificados e descritos de forma inter-relacionada. Tendo em vista a produo de estatsticas de acidentes de trabalho, so utilizados os termos e definies seguintes: a)
acidente de trabalho: todo acontecimento inesperado e imprevisto, incluindo os atos de violncia, derivado do trabalho ou com ele relacionado, do qual resulta uma leso corporal, uma doena ou a morte, de um ou vrios trabalhadores; so considerados acidentes de trabalho os acidentes de viagem, de transporte ou de circulao, nos quais os trabalhadores ficam lesionados e que ocorrem por causa, ou no decurso do trabalho, isto , quando exercem uma atividade econmica, ou esto a trabalhar, ou realizam tarefas para o empregador; acidente de trajeto: acidente que ocorre no trajeto habitualmente efetuado pelo trabalhador, qualquer que seja a direo na qual se desloca, entre o seu local de trabalho ou de formao ligada sua atividade profissional e:
b)
8. Ao longo deste texto, utilizou-se a traduo acidentes de trabalho para o termo em ingls Occupacional injuries. Ainda que a traduo da OIT indique o termo leses profissionais, quando se analisa o caso brasileiro, observa-se que a referncia na verdade aos acidentes de trabalho, e que a principal base utilizada no clculo dos indicadores a Comunicao de Acidentes do Trabalho (CAT). 9. Resoluo III: Resoluo sobre as estatsticas das leses profissionais devidas a acidentes de trabalho.
293
i. ii.
a sua residncia principal ou secundria; o local onde toma normalmente as suas refeies;
iii. o local onde recebe normalmente o seu salrio; ou iv. do qual resulta a morte ou leses corporais. c) leso profissional: leso corporal, doena ou morte provocadas por um acidente de trabalho; a leso profissional , portanto, distinta da doena profissional, que uma doena contrada na sequncia de uma exposio, durante um perodo de tempo, a fatores de risco derivados da atividade profissional; d) caso de leso profissional: caso de um nico trabalhador vtima de uma leso profissional, resultante de um nico acidente de trabalho; e e)
incapacidade para trabalhar: incapacidade da pessoa lesionada, devido leso profissional de que foi vtima, para executar as tarefas normais correspondentes no emprego ou posto de trabalho que ocupava, no momento em que se produziu o acidente de trabalho (traduo nossa).
Nessa Resoluo, o conceito acidentes de trabalho no inclui as doenas profissionais, mas h a recomendao de referncia s doenas profissionais e aos acidentes de trabalho no programa de estatsticas sobre a sade e segurana no trabalho. Na preparao da Dcima Sexta Conferncia houve, em 1994, uma Reunio de Peritos convocada pelo Conselho de Administrao da OIT, para estabelecimento de um cdigo de recomendaes prticas da OIT sobre o registro e a declarao de acidentes de trabalho e doenas profissionais.10 Este cdigo fornece os fundamentos de um sistema de notificao e registro de acidentes de trabalho e de doenas profissionais ao nvel do estabelecimento e para informao das autoridades centrais. Na elaborao de indicadores, tem-se em vista a importncia de se estabelecerem comparaes das estatsticas dos pases ou regies entre perodos e atividades econmicas, considerando-se as diferenas do volume de emprego, as alteraes no nmero de trabalhadores includos no grupo de referncia, assim como as horas efetuadas por esses trabalhadores. Para cada uma das taxas a seguir apresentadas, o numerador e o denominador devem referir-se ao mesmo grupo. Por exemplo, se os trabalhadores por conta prpria so includos nas estatsticas de acidentes de trabalho, eles devem tambm ser includos no denominador. Todas as medidas podem ser estabelecidas por atividade econmica, profisso, grupo de idade etc., ou por combinao destas variveis.
10. Registro y notificacin de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Repertorio de recomendaciones prcticas de la OIT. Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, 1996.
294
Taxa de frequncia de novos casos de acidentes de trabalho
Este clculo pode ser efetuado, separadamente, para as leses mortais e para as leses no mortais. O denominador deve referir-se ao nmero de horas trabalhadas, mas, se no for possvel, esta taxa pode ser calculada com base na durao normal de trabalho, considerando-se o direito a perodos de ausncia remunerados tais como as frias pagas, as ausncias por doena remuneradas e os dias feriados.
Taxa de incidncia dos novos casos de leso profissional
O nmero de trabalhadores do grupo de referncia deve ser a mdia dos trabalhadores no perodo de referncia. Para calcular a mdia, preciso ter em conta a durao normal do trabalho destas pessoas. O nmero de trabalhadores em tempo parcial deve ser convertido em nmero de trabalhadores equivalente a tempo completo.
Taxa de gravidade de novos casos de acidentes de trabalho
Esta taxa deve ser calculada somente para as incapacidades temporrias para o trabalho. O tempo de trabalho efetuado pelos trabalhadores do grupo de referncia deve, de preferncia, ser expresso em horas trabalhadas.
Nmero de dias perdidos por novos casos de acidentes de trabalho
Mediana ou mdia do nmero de dias perdidos por cada novo caso de acidente de trabalho durante o perodo de referncia.
295
2.1.2 Indicadores da Organizao Mundial da Sade (OMS)
A OMS tem produzido vrios relatrios e indicadores relacionados sade. As duas principais formas de divulgao destas informaes tm sido os Relatrios Mundiais de Sade (WHR)11 e a sua base de estatsticas, antes denominada de Sistema de Informaes Estatsticas da OMS (WHOSIS) e que, recentemente, passou a incorporar o Observatrio Global em Sade (GHO).12 Os WHR so produzidos anualmente pela OMS, desde 1995, e a cada ano um tema de relevncia para a sade escolhido para ser trabalhado com maior profundidade. Estes relatrios apresentam, tambm, um anexo estatstico contendo uma srie de indicadores de sade. Ainda que, especificamente, em nenhum dos WHRs o foco tenha sido a sade ocupacional, pode-se dizer que todos eles trazem informaes importantes para contextualizar a sade ocupacional em relao s questes prioritrias da sade. Nos relatrios de 2001, sobre sade mental e de 2004, sobre HIV/Aids, so mencionadas suas relaes com o trabalho. Em 2002, o relatrio inclui a ocupao como um dos 24 fatores de risco mais importantes para a sade. Com relao aos riscos ocupacionais, argumenta que, como a maioria dos adultos e algumas crianas passam boa parte de seu dia no trabalho, eles enfrentam uma srie de perigos que incluem, entres outros, agentes qumicos, condies econmicas adversas, agentes biolgicos, uma variedade de fatores psicolgicos. Estes riscos podem produzir resultados indesejveis sobre a sade, incluindo acidentes, cnceres, perdas auditivas, distrbios neurolgicos, problemas musculoesquelticos, distrbios psicolgicos, doenas cardiovasculares, entre outras. O relatrio analisa alguns riscos para os quais foi possvel obter informaes para vrios pases e argumenta que os riscos ocupacionais responderam por 1,5% da carga global de doena em termos de anos de vida perdidos por incapacidade (Disability Adjusted Life Years DALYs). Chama ateno para o fato de que a maioria dos riscos ocupacionais passvel de preveno. Apresenta, tambm, a frao atribuvel para HIV e hepatites B e C para trabalhadores da sade de 20 a 65 anos, devido a acidentes com materiais perfurocortantes contaminados. Inclui vrias estimativas de risco, entre elas a estatstica que mostra que 20 a 30% da populao em idade ativa masculina de 15 a 64 anos estaria exposta a carcingenos pulmonares durante sua vida laboral. Esses elementos incluiriam asbestos, arsnico, cdmio, cromo, nquel, slica. As exposies responderiam por 10% dos casos de cncer de pulmo no mundo (OMS, 2002, p. 73-75).13
11. World Health Report (WHR). 12. WHO Statistical Information System (WHOSIS) e Global Health Observatory (GHO). 13. Essas discusses sobre os riscos a sade foram realizadas em mais detalhes em outros relatrios setoriais da OMS, incluindo o relatrio de 2009, Global health risks: mortality and burden of disease attributable to selected major risks. Assim como o WHR de 2002, esse relatrio traz uma discusso sobre o trabalho e os fatores de risco de sade a ele relacionados.
296
QUADRO 2 Relatrios Mundiais da Sade do Sculo XXI que fazem alguma meno questo do trabalho ou de riscos a sade relacionados ao trabalho
Titulo
Sade mental: nova concepo, nova esperana Reduzindo riscos, promovendo uma vida saudvel
Ano
2001
Linha temtica
Argumenta que a sade mental foi negligenciada por muito tempo e que ela crucial para o bem-estar dos indivduos, da sociedade e dos pases. Argumenta em favor de polticas contra o estigma e a discriminao e a efetiva preveno e tratamento. Descreve o montante de doenas, incapacidades e mortes no mundo que pode ser atribudo a um conjunto dos mais importantes riscos sade do homem. Mostra quanto a carga de doenas poderia ser reduzida nos prximos 20 anos se alguns destes riscos fossem reduzidos. Trata especificamente da ocupao como um dos 24 riscos para a sade analisados nesse relatrio. um chamado para uma estratgia abrangente para o HIV/Aids que vincule preveno, tratamento, ateno e cuidados de longo prazo. Argumenta que se est vivendo um momento crucial relacionado a esta doena e que h uma oportunidade sem precedentes para alterar o curso da histria e fortalecer os sistemas de sade em favor de toda a populao.
2002
Mudando a histria
2004
Trabalhando juntos pela sade
Afirma que se vive uma crise global em relao fora de trabalho da sade, com uma lacuna de 4,3 milhes de mdicos, parteiras, enfermeiras e pessoas de apoio ao redor do mundo. Discute propostas de como resolver esse problema, que mais srio em pases subdesenvolvidos. Fonte: OMS. Relatrios Mundiais de Sade (World Health Reports). Disponvel em: <http://www.who.int/whr/previous/en/
2006 index.html>. Acesso em: 22 nov. 2010.
Para alm dos WHR, a OMS tem produzido relatrios especficos que tambm tm uma relao direta ou indireta com a sade ocupacional. Apenas como exemplo, cabe citar o Relatrio Mundial sobre Violncia e Sade, de 2002, que trata de vrias formas de violncia e seus impactos sobre a sade, destacando entre elas as diversas formas de violncia no local de trabalho. No caso de todos esses relatrios, pode-se dizer que, alm de indicadores quantitativos, eles trazem uma srie de informaes e indicadores qualitativos que podem ajudar nas anlises sobre SST. Quanto ao GHO, o portal da OMS que permite o acesso a um conjunto de informaes em sade para a construo de indicadores e dados primrios para monitoramento da situao de sade ao redor do mundo. H vrios indicadores demogrficos e de sade que podem ajudar na anlise das condies gerais para a populao. Contudo, indicadores diretamente relacionados sade ocupacional ainda no esto incorporados nessa base. Mas a expectativa de que isso ocorra posteriormente.
2.2 Indicadores nacionais 2.2.1 Indicadores do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE)
O Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) produz dois registros administrativos que so utilizados primeiramente para dar respostas s suas incumbncias
297
institucionais, mas que so essenciais para as estatsticas do mercado de trabalho: a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) e o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED). Alm deles, o ministrio produz tambm o Sistema Federal de Inspeo do Trabalho (SFIT), gerido pela Secretaria de Inspeo do Trabalho (SIT), que destinado ao registro das atividades dos auditores-fiscais do trabalho (AFT), por meio de insero e armazenamento dos dados relativos aos resultados das aes fiscais quanto aos atributos de Legislao e Segurana e Sade,14 sendo utilizado para seguimento da situao das empresas fiscalizadas e para aferio da produo dos auditores-fiscais do trabalho. As estatsticas oriundas da Rais e do CAGED so divulgadas por meio das publicaes de anurios, no stio eletrnico do Ministrio, e por meio do Programa de Disseminao das Estatsticas do Trabalho (PDET) no portal do Observatrio do Mercado de Trabalho.15 O PDET tambm contm informaes provenientes de outras fontes: IpeaData, com base de dados macroeconmicos e regionais; Sistema IBGE de Recuperao Automtica (Sidra), com banco de dados agregados do IBGE e tabelas com dados agregados da Pesquisa Mensal de Emprego (PME) e da Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios (PNAD); e Banco de Dados de Mercado de Trabalho do Dieese, que dispe de indicadores obtidos da Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED) das Regies Metropolitanas de Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, So Paulo e do Distrito Federal. Os anurios produzidos pelo MTE so: Anurio de Qualificao Social e Profissional MTE/Dieese; Anurio do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda; e Anurio dos Trabalhadores. Informaes importantes para a rea de SST esto disponveis no stio do Ministrio e so oriundas de controles internos, como o quantitativo e a distribuio regional dos AFT (que tem por fonte o SFIT/SIT/MTE) e o quantitativo de AFT aposentados por UF (cuja fonte so informaes disponibilizadas pela Coordenao Geral de Recursos Humanos do MTE). Segundo Srgio Paixo,16 a OIT prope para pases em desenvolvimento uma mdia de um AFT para cada 25.000 pessoas na populao economicamente ativa (PEA). No Brasil, o quantitativo dos AFT em anos recentes decresceu, conforme a tabela 1.
14. Conforme o Sistema Federal de Inspeo do Trabalho: manual do usurio Braslia: MTE, CGI, SIT, 2008. 15. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/observatorio/estatisticas_mundo_trab.asp>. Acesso em: 21 set. 2010. 16. Coordenador de Assuntos Internacionais da Assessoria Internacional do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), em palestra proferida no Seminrio Internacional Boas Prticas na Inspeo do Trabalho, ocorrido em Braslia de 6 a 8 de dezembro de 2010.
298
TABELA 1 Quantitativo de auditores fiscais do trabalho

Perodo
dez. /2007 dez. /2008 dez. /2009 Fonte: SFIT/SIT/MTE. Nota: 1 Dados cedidos gentilmente por Leonardo Soares de Oliveira (Diretor do Departamento de Fiscalizao do Trabalho/SIT/MTE. 2 Dados da PEA obtidos da PNAD, com data de referncia no ms de setembro.
AFT1
3.172 3.112 2.949
PEA2 (em mil pessoas)

97.872 99.500 101.110
% PEA/AFT
30.855 31.973 34.286
AFTs necessrios
3.915 3.980 4.044
Das bases de dados do MTE, o SFIT o que mais se aproxima das preocupaes relacionadas SST. Entre suas variveis h a modalidade de fiscalizao, sendo uma de suas categorias o acidente de trabalho. As variveis para o trabalhador acidentado contemplam aspectos inexistentes em outras bases de dados, como tempo na funo e hora aps o incio da jornada, muito teis para estudos sobre fatores intevenientes na ocorrncia dos acidentes de trabalho, alm da Classificao Brasileira de Ocupaes (CBO), que comum a outras bases e imprescindvel numa anlise sobre SST. Sobre o acidente de trabalho, o diferencial do SFIT a informao sobre nmero de acidentados no trabalho, tipo e descrio do acidente e cdigo do fator causal, que permitem, entre outras coisas, ter uma ideia da gravidade do acidente, tendo em vista o nmero de trabalhadores envolvidos. Estas informaes podem ser relevantes para a tomada de deciso para a preveno. A partir das variveis constantes do SFIT, so produzidas estatsticas que so divulgadas no portal do Ministrio, que se referem a: total de AFTs; empresas fiscalizadas; trabalhadores alcanados; trabalhadores registrados sob ao fiscal:

trabalhadores com deficincia contratados sob ao fiscal; trabalhadores aprendizes contratados sob ao fiscal.
crianas/adolescentes encontrados em situao de trabalho e afastados pela fiscalizao; empresas autuadas; autos de infrao lavrados; recolhimento do FGTS:
299
notificaes lavradas; valor notificado (R$ mil); e valor recolhido pela ao fiscal (R$ mil). taxa de regularizao em estabelecimentos fiscalizados (TREF); e resultados das operaes de fiscalizao mvel para erradicao do trabalho escravo: operaes; fazendas fiscalizadas; trabalhadores libertados; e pagamentos de indenizaes aos trabalhadores. O Ministrio tambm produz relatrios especficos sobre fiscalizao para erradicao do trabalho infantil e sobre erradicao do trabalho escravo. O Sistema de Informaes sobre o Trabalho Infantil (SITI) tem dados, a partir de 2008, disponveis em meio eletrnico.17 Tambm so divulgados pelo portal do Ministrio os dados da inspeo em segurana e sade no trabalho por setor econmico, informando sobre: aes fiscais; trabalhadores alcanados; notificaes (com concesso pelo auditor-fiscal do trabalho, de prazo para regularizao); autuaes (que representam o incio do processo administrativo que pode resultar na aplicao de multa); embargos/interdies; e acidentes analisados. Para a fiscalizao do trabalho, a taxa utilizada a taxa de regularizao em estabelecimentos fiscalizados (TREF) que mede a eficcia da ao fiscal e que calculada usualmente para cada estado. Para o Brasil, a TREF calculada diretamente, sem utilizar a soma ou mdia dos estados. No perodo analisado a TREF se elevou at 2005, quando iniciou uma tendncia de queda, conforme tabela a seguir.
17. Ver em: <http://siti.mte.gov.br>.

300
Taxa de regularizao em estabelecimentos fiscalizados (TREF)
TABELA 2 Taxa de regularizao em estabelecimentos fiscalizados (1996-2010)

Anos
1996 1997 1998 1999 2000
TREF
64,85 66,26 69,10 74,45 80,94
Anos
2001 2002 2003 2004 2005
TREF
82,31 84,89 83,62 87,13 88,77
Anos
2006 2007 2008 2009 2010
TREF
86,46 86,03 83,53 81,42 78,271
Fonte: Sistema Federal de Inspeo do Trabalho SFIT/SIT/MTE. Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/fisca_trab/resultados_fiscalizacao_2003_2010.pdf>. Acesso em: 6 jan. 2011. Nota: 1 A TREF de 2010 corresponde ao perodo janeiro-novembro.
2.2.2 Indicadores do Ministrio da Previdncia Social (MPS)
As estatsticas da Previdncia Social so divulgadas por meio do Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS), do Boletim Estatstico da Previdncia Social (BEPS), do Boletim Estatstico de Acidentes do Trabalho (BEAT) e do Anurio Estatstico e Acidentes do Trabalho (AEAT) e podem ser acessadas pela internet.18 As estatsticas informadas no AEPS referem-se aos benefcios previdencirios, acidentrios e assistenciais. Os benefcios acidentrios classificam-se em: aposentadoria por invalidez espcie 92; penso por morte espcie 93; auxlio-doena espcie 91; auxlio-acidente espcie 94; e auxlio suplementar espcie 95 (cessa com a aposentadoria e foi extinto em 1991). So tambm divulgadas informaes sobre valor mdio dos benefcios pagos pelo INSS, quantidade e valor de exames mdico-periciais (cuja fonte o Sntese divulgado pelo DATAPREV), quantidade de acidentes do trabalho registrados por motivo (cuja fonte a Comunicao de Acidentes do Trabalho CAT) publicados
18. Disponvel em: <http://www.previdenciasocial.gov.br/conteudoDinamico.php?id=423>.
301
no BEAT, e quantidade de acidentes do trabalho liquidados por consequncia (assistncia mdica, incapacidade temporria, incapacidade permanente ou bito). As estatsticas de reabilitao profissional produzidas pela Diviso de Reabilitao Profissional do INSS informam sobre clientes registrados; concluso da avaliao inicial; retorno ao trabalho; clientes inelegveis; clientes elegveis; clientes reabilitados; quantidade e valor mdio mensal. O AEAT produzido em conjunto pelos Ministrios da Previdncia Social e do Trabalho e Emprego, e sua srie de publicaes se iniciou em 1999. O anurio tem como fonte as informaes extradas da Comunicao de Acidente do Trabalho (CAT), do Sistema nico de Benefcios (SUB) e do Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS). Contm definio dos conceitos e das categorias utilizados e apresenta estatsticas regionalizadas relativas aos acidentes de trabalho, alm de estatsticas municipais por situao do registro (com ou sem CAT), motivo (tpico, trajeto ou doena do trabalho) e bito. As demais estatsticas referem-se ao quantitativo de acidentes do trabalho, segundo os seguintes critrios: acidentes de trabalho com ou sem CAT registrada; motivo (tpico, trajeto ou doena do trabalho); CNAE (CNAE 2.0 a partir de 2007); grupos de idade e sexo; meses do ano; acidentes de trabalho liquidados por consequncia (assistncia mdica, menos de 15 dias, mais de 15 dias, incapacidade permanente, bito); e CID-10 (com ou sem CAT registrada, a partir de 2007). A Seo II do AEAT sobre indicadores de acidentes do trabalho traz um texto explicativo dos indicadores utilizados, sumarizado a seguir. Os indicadores so apresentados para cada ano, para o Brasil e cada UF, segundo a classificao CNAE. As taxas so a razo entre o evento medido em cada ano e a populao exposta ao risco de sofrer algum tipo de acidente, ou seja, o quantitativo mdio de vnculos de trabalho do mesmo grupo de referncia e do mesmo perodo de tempo.
Taxa de incidncia de acidentes do trabalho
So considerados no denominador apenas os trabalhadores com cobertura contra os riscos decorrentes de acidentes do trabalho. No esto cobertos os
302
contribuintes individuais (trabalhadores autnomos e empregados domsticos, entre outros), os militares e os servidores pblicos estatutrios. Como um trabalhador pode ter mais de um vnculo de trabalho e a CNAE um atributo do vnculo, a associao de CNAE a um trabalhador com mais de um vnculo constitui um fator de impreciso indesejado para o clculo dos indicadores. Alm da taxa de incidncia para o total de acidentes do trabalho, so calculadas tambm taxas de incidncia especficas para doenas do trabalho, acidentes tpicos e incapacidade temporria, que sero vistas a seguir:
Taxa de incidncia especfica para doenas do trabalho:
O numerador desta taxa de incidncia considera somente os acidentes do trabalho registrados cujo motivo seja doena profissional ou do trabalho, peculiar a determinada atividade e constante da relao existente no Regulamento de Benefcios da Previdncia Social.
Taxa de incidncia especfica para acidentes do trabalho tpicos:
Considera-se acidente do trabalho tpico o decorrente das caractersticas da atividade profissional desempenhada (MPS, 2003, p. 11).
Taxa de incidncia especfica para incapacidade temporria
Cabe empresa o custo relativo ao pagamento do salrio durante os primeiros 15 dias consecutivos ao do afastamento da atividade. Aps este perodo, o segurado deve ser encaminhado percia mdica da Previdncia Social para requerimento de um auxlio-doena acidentrio espcie 91.
303
Taxa de mortalidade por acidente de trabalho
Taxa de letalidade por acidente de trabalho
Mede a gravidade do acidente. Corresponde ao maior ou menor poder que tem o acidente de ter como consequncia a morte do trabalhador acidentado.
Taxa de acidentalidade proporcional especfica para a faixa etria de 16 a 34 anos
2.2.3 Os indicadores SAT (GIILDRAT), RAT e FAP
A Previdncia Social recebe das empresas as contribuies relacionadas aos riscos ambientais do trabalho denominadas Seguro de Acidente do Trabalho (SAT) e Risco Ambiental do Trabalho (RAT). Em 2009 houve a transformao da alquota SAT em Grau de Incidncia de Incapacidade Laborativa Decorrente de Riscos Ambientais do Trabalho (GIILDRAT). Por ser o SAT mais conhecido, sua denominao ser mantida. O SAT custeia a aposentadoria especial e todos os benefcios concedidos em razo do grau de incidncia da incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho. Refere-se aos riscos leve, mdio ou grave, que correspondem s alquotas de 1%, 2% ou 3% sobre toda a folha de pagamento, segundo a classificao de atividade preponderante da empresa (Anexo V do Regulamento da Previdncia Social). Na definio da atividade da empresa, considera-se preponderante a atividade em que h mais empregados atuando na atividade-fim, independente de qual seja a atividade que tenha maior faturamento. O RAT se refere alquota adicional do SAT e custeia a aposentadoria especial (em conjunto com parte do SAT), sendo devido apenas sobre a remunerao do trabalhador sujeito s condies especiais, isto , aquele que efetivamente est exposto a agentes nocivos. O RAT corresponde s alquotas de 12%, 9% ou 6%,
304
conforme a atividade realizada que permita a aposentadoria especial aos 15, 20 ou 25 anos, respectivamente.19 Alteraes no clculo do Fator Acidentrio de Preveno (FAP) e nos percentuais do RAT foram introduzidas pelo Decreto no 6.957, de 9 de setembro de 2009, que modificou o Regulamento da Previdncia Social Decreto no 3.048/1999. O FAP consiste em um multiplicador que varia entre 0,5 e 2,00 e resulta da aplicao dos ndices de frequncia, gravidade e custo dos benefcios acidentrios ocorridos na empresa sobre os percentuais de contribuio de 1%, 2% e 3%. Desta forma, pode reduzir a contribuio em at 50% ou aument-la em at 100%. As ocorrncias utilizadas para clculo do FAP e apuradas por empresa so: auxlio doena previdencirio (B31), auxlio doena acidentrio (B91), aposentadoria por invalidez previdenciria (B32), aposentadoria por invalidez acidentria (B92), penso por morte acidentria (B93) e auxlio-acidente por acidente de trabalho (B94) (OLIVEIRA, 2010, p. 83; BRASIL, 1999; 2007; 2009). Outros dados influem no clculo de desempenho da empresa, tais como: massa salarial, nmero de empregados, dias de afastamento e valor do RAT potencialmente arrecadado. Os ndices de frequncia, gravidade e custo so calculados segundo metodologia aprovada pelo Conselho Nacional de Previdncia Social e tem redao dada pelo Decreto no 6.957/2009. Diferem da metodologia estabelecida pela OIT, mencionada na seo 2.1.1.
ndice de frequncia
Indica o registro dos acidentes e doenas do trabalho informados ao INSS por meio da Comunicao de Acidente do Trabalho (CAT) e dos benefcios
19. Exemplos da aplicao das alquotas so disponveis em: <http://www.forumcontabeis.com.br/ler_topico. asp?id=2474>.
Exemplo:
Alquota RAT Empresa: 6% (Empregado que ir se aposentar com 25 anos de servio) Grau de risco SAT RAT Total 1 1% 6% 7% 2 2% 6% 8% 3 3% 6% 9%
Exemplo:
Exemplo:
305
acidentrios estabelecidos por nexos tcnicos da percia mdica do INSS, ainda que sem CAT a eles vinculados.
Coeficiente de frequncia
Os dados referentes ao auxlio-acidente (B94) no compem o coeficiente de frequncia, pois, necessariamente, este benefcio precedido de um B31 ou B91, que j esto computados. Todavia integram os coeficientes de gravidade e custo.
ndice de gravidade
Considera-se o caso de afastamento com mais de 15 dias. Refere-se aos casos de auxlio-doena, auxlio-acidente, aposentadoria por invalidez e penso por morte, todos de natureza acidentria, aos quais so atribudos pesos diferentes em razo da gravidade da ocorrncia, como segue: a) c) penso por morte: peso de cinquenta por cento; auxlio-doena e auxlio-acidente: peso de dez por cento para cada um. b) aposentadoria por invalidez: peso de trinta por cento; e
Coeficiente de gravidade
A quantidade de dias potencialmente trabalhados obtida a partir do produto do nmero mdio de vnculos empregatcios pela constante 365,25.
ndice de custo dos benefcios acidentrios
Os valores dos benefcios de natureza acidentria pagos ou devidos pela Previdncia Social, apurados da seguinte forma: a) nos casos de auxlio-doena (B91), com base no tempo de afastamento do trabalhador, em meses e frao de ms; e
306
b) nos casos de morte ou de invalidez, parcial ou total, mediante projeo da expectativa de sobrevida do segurado, na data de incio do benefcio, a partir da tbua de mortalidade construda pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) para toda a populao brasileira, considerando-se a mdia nacional nica para ambos os sexos.
Coeficiente de custo
Sendo que o valor dos benefcios pagos pelo INSS corresponde soma, em reais, das rendas mensais dos benefcios e toma em considerao a durao do beneficio. O valor potencialmente arrecadado pelo INSS corresponde soma, em reais, dos produtos mensais da respectiva massa salarial pela alquota de SAT correlata e sofre padronizao para obteno da comparabilidade entre empresas e CNAE.
2.2.3 Indicadores da Sade
Alm das informaes e dos indicadores apresentados no captulo 8, o Ministrio da Sade, em conjunto com outras instituies, tem discutido a construo de indicadores para a SST. Atualmente, os indicadores utilizados para acompanhamento sistemtico da sade do trabalhador podem ser encontrados nas produes da Rede Interagencial de Informaes para a Sade (Ripsa). A Ripsa foi formalizada em 1996 por Portaria do Ministrio da Sade e mediante acordo de cooperao com a representao da OPAS/OMS no Brasil. A Ripsa baseia-se em estratgia de articulao interinstitucional, da qual participam vrias instituies.20 Os produtos da Rede baseiam-se nos dados e informaes gerados em parceria e suas estatsticas so encontradas em seu stio eletrnico. Alguns indicadores tm srie histrica, com incio da srie a partir da dcada de 1990. As estatsticas se referem aos aspectos demogrficos, socioeconmicos, de mortalidade, de morbidade e fatores de risco, de recursos e de cobertura. Entre as publicaes da Ripsa esto os Indicadores e Dados Bsicos para a Sade no Brasil (IDB). Em sua verso mais recente, de 2009, constam os seguintes indicadores relacionados sade e segurana no trabalho:
20. Na Ripsa esto representados alguns ministrios, agncias de governo, organizaes internacionais, instituies de pesquisa governamentais, instituies acadmicas, alm de associaes de pesquisadores. Para maiores informaes sobre sua composio, ver <http://www.ripsa.org.br/php/index.php>.
307
Na seo B, sobre Indicadores socioeconmicos, a taxa de trabalho infantil (B.7). Na seo C, sobre Indicadores de mortalidade, a taxa de mortalidade especfica por acidente de trabalho (C.11). Na seo D, sobre Indicadores de morbidade e fatores de risco, a taxa de incidncia de doenas relacionadas ao trabalho (D.6), a taxa de incidncia de acidentes de trabalho tpicos (D.7) e a taxa de incidncia de acidentes de trabalho de trajeto (D.8). A incluso da taxa de trabalho infantil pelos autores nessa relao se justifica por ser uma atividade exercida em desacordo com a legislao e potencialmente geradora de acidentes de trabalho e doenas ocupacionais. Esta percepo coincide com aquela formulada no Relatrio III Estatsticas de acidentes de trabalho (16a Conferncia CIET/OIT), no qual foi considerado importante constarem as informaes acerca das estatsticas sobre trabalho infantil. Coincide tambm com o enfoque de Santos, autor do primeiro captulo deste livro. Todas as taxas podem ser obtidas com recortes especficos, tais como: perodo, regio, setor de atividade, sexo e idade. As estatsticas baseiam-se exclusivamente em informaes para parte dos segurados do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) e, portanto, no incluem os militares, os trabalhadores informais e os servidores pblicos vinculados a regimes prprios de previdncia social. Tambm so excludos os trabalhadores contribuintes individuais vinculados ao RGPS como trabalhadores autnomos e empregados domsticos que correspondiam a cerca de 23% do total de contribuintes da Previdncia Social em 2004. Pode ocorrer subnotificao, tendo em vista que o conhecimento de casos est condicionado ao manifesto interesse do segurado na concesso de benefcio previdencirio especfico, mediante a apresentao da Comunicao de Acidente do Trabalho (CAT). No denominador das taxas utiliza-se a mdia anual de segurados por causa da flutuao, durante o ano, do nmero de segurados empregados, trabalhadores avulsos e segurados especiais, sendo considerados trabalhadores segurados apenas os que possuem cobertura contra incapacidade laborativa decorrente de riscos ambientais do trabalho. No esto disponveis as informaes por municpio.
Taxa de trabalho infantil B.7
Fonte: IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD).
308
Taxa de mortalidade especfica por acidentes do trabalho C.11
Fonte: Coordenao Geral de Estatstica e Aturia do Ministrio da Previdncia Social (CGEA/MPS).
Essa taxa expressa o nvel de segurana no ambiente de trabalho, associado a fatores de risco decorrentes da ocupao e da atividade econmica exercida. H possibilidade de imprecises no registro da atividade econmica. Alm disso, a atividade econmica registrada a da empresa, que pode no estar associada ocupao real do trabalhador.
Taxa de incidncia de doenas relacionadas ao trabalho D.6
Fontes: i) Sistema nico de Benefcios (SUB) e Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS), da Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (DATAPREV); e ii) Anurio Estatstico de Acidentes do Trabalho, do MPS.
Taxa de incidncia de acidentes do trabalho tpicos D.7
Fonte: i) SUB e CNIS, da DATAPREV; e ii) Anurio Estatstico de Acidentes do Trabalho, do MPS.
Considera-se acidente do trabalho tpico aquele decorrente das caractersticas da atividade profissional desempenhada. Este indicador permite anlises que considerem a desagregao temporal ou por categorias e contribui para a avaliao e a preveno de riscos e agravos sade na atividade laboral.
Taxa de incidncia de acidentes do trabalho de trajeto D.8
Fonte: i) SUB e CNIS, da DATAPREV; e ii) Anurio Estatstico de Acidentes do Trabalho, do MPS.
Considera-se acidente do trabalho de trajeto aquele ocorrido no percurso entre a residncia e o local de trabalho e vice-versa. Esta taxa indica o risco de um trabalhador acidentar-se no seu deslocamento entre a residncia e o local de trabalho, e vice-versa, apesar de que os acidentes de trajeto tm determinantes
309
muito variados, que dificultam a sua caracterizao. Permite estimar o risco de um trabalhador exposto ao risco de sofrer um acidente do trabalho de trajeto numa determinada populao em intervalo de tempo determinado.
2.2.4 Indicadores de acompanhamento do PPA 2008-2011
No Plano Plurianual (PPA) do governo federal para o perodo 2008-2011, h vrios programas que tm aes relacionadas rea de SST. No caso do Ministrio do Trabalho e Emprego, o acompanhamento da poltica para a rea de SST se faz por meio do Programa Segurana e Sade no Trabalho (Programa 1.184), gerido pela Secretaria de Inspeo do Trabalho. Este programa tem por finalidade reduzir a precarizao das relaes de trabalho por meio da proteo da vida, da promoo da segurana, da sade e do bem-estar dos trabalhadores formais e informais, alm da produo e difuso de conhecimento sobre Segurana e Sade no Trabalho. Os indicadores monitorados para o programa esto relacionados a seguir e suas estatsticas, referidas aos anos recentes, so apresentadas na tabela 2. Alguns deles j tiveram suas frmulas de clculo apresentadas anteriormente. a) c) d) Coeficiente de acidentes decorrentes do trabalho; Coeficiente de mortalidade por acidentes de trabalho; Coeficiente de trabalhadores alcanados pela inspeo de segurana e sade; b) Coeficiente de doenas relacionadas ao trabalho;
e)
Nmero de produo cientfica dos pesquisadores da Fundacentro (Nmero absoluto de artigos publicados em veculos de relevncia cientfica, no mnimo relacionados no sistema Qualis da Capes, + livros ou captulos de livros publicados que tenham passado pelo conselho editorial da Fundacentro); e Taxa de acidentes fatais investigados.
f)
Alm desse programa, h outros que tambm podem ser relacionados rea de SST. Entre eles, podem ser destacados o programa de Erradicao
310
do Trabalho Escravo (0107) e o programa de Erradicao do Trabalho Infantil (0068). O primeiro gerido pelo Ministrio do Trabalho e Emprego e o segundo pelo Ministrio do Desenvolvimento Social. A estes programas esto relacionados os seguintes indicadores: a) nmero de trabalhadores escravos libertados (Somatrio do nmero absoluto de trabalhadores em situao de trabalho escravo libertados no ano); e
b) taxa de trabalho infantil
H ainda outros programas cujas aes podem ser consideradas, como no caso, por exemplo, do programa de Promoo da Capacidade Resolutiva e da Humanizao na Ateno Sade (1312), que contm a ao especfica de sade do trabalho: Implementao de Polticas de Ateno Sade do Trabalhador, mas que no apresenta nenhum indicador especfico para esta rea. O programa Previdncia Social Bsica (0083), gerido pelo Ministrio da Previdncia, apresenta um indicador relacionado SST:
Taxa de retorno de segurados reabilitados para o mercado de trabalho:
TABELA 3 Indicadores de acompanhamento do PPA (2008-2011)1

Indicadores
Coeficiente de acidentes decorrentes do trabalho Coeficiente de doenas relacionadas ao trabalho Coeficiente de mortalidade por acidente de trabalho Coeficiente de trabalhadores alcanados pela inspeo de segurana e sade Taxa de acidentes fatais investigados Nmero de trabalhadores escravos libertados Taxa de trabalho infantil
2006
15,63 12,00 10,75 770,00 22,45 1.741 7,2
2010
13,60 53,00 9,40 720,00 28,00 3.5001 2.617 0.00 5,6
2011
13,40 52,00 9,10 750,00 30,00 3.000 0,0 (Continua)
311
(Continuao)
Indicadores
Taxa de retorno de segurados reabilitados para o mercado de trabalho Nmero de produo cientfica da Fundacentro
2006
65,00 15
2010
55,32 30 37
2011
70,00 35,00
Fonte secundria: Sigplan. Fontes primrias: Anurio Estatstico de Acidentes do Trabalho; Relatrio de atividades anual da Fundacentro; Sistema Federal de Inspeo do Trabalho; e Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Nota: ndices previstos. ndice apurado em 2010.
3 ANLISE DOS DADOS RELACIONADOS A ALGUNS INDICADORES NACIONAIS E INTERNACIONAIS
Alguns dos indicadores sugeridos pela OIT so utilizados no Brasil pelo MPS com algumas variaes que resultam do tipo de informao da qual dispe e da finalidade da estatstica produzida, relacionada s questes previdencirias. Assim, divergem na apurao do dado, mas coincidem na inteno da estatstica produzida, os seguintes indicadores: Taxa de frequncia de novos casos de acidentes de trabalho indicada pela OIT refere-se, para o MPS, aos benefcios incapacitantes que geram benefcios e s penses por morte acidentria. Taxa de gravidade de novos casos de acidentes de trabalho que, pela OIT, refere-se aos dias de trabalho perdidos e representa, para o MPS, o tempo de durao do benefcio incapacitante, considerando a expectativa de vida do beneficirio. Como no se pode falar de indicadores sem apresentar alguns de seus resultados, so apresentados, para ilustrao, alguns dos mencionados nas sees anteriores. No portal da Ripsa so encontrados alguns indicadores, para anos intercalados e para o Brasil e as grandes regies, oriundos dos produtores da informao, os quais reproduzimos na tabela 4.
TABELA 4 Taxa de mortalidade especfica por acidentes de trabalho Por 100.000 trabalhadores segurados, Brasil e grandes regies (1997, 2000, 2003 e 2005)
Brasil e regies
Brasil Norte Nordeste Sudeste
1997
16,9 24,3 19,9 13,4
2000
17,4 41,5 19,4 14,0
2003
11,7 24,6 12,0 9,7
2005
11,0 17,7 11,3 9,7 (Continua)
312
(Continuao)
Brasil e regies
Sul Centro-Oeste
1997
20,5 30,0
2000
18,2 30,5
2003
11,3 20,7
2005
10,3 17,9
Fonte: MPS/Coordenao Geral de Estatstica e Aturia CGEA/DATAPREV. Notas: O nmero de segurados corresponde ao nmero mdio de contribuintes empregados. No inclui dados de Segurados Especiais. Dados de 2005 preliminares, sujeitos a alteraes.
Em todos os perodos, as taxas de mortalidade especfica por acidentes de trabalho nas regies Norte e Centro-Oeste, com forte peso da atividade agropecuria e extrativista e baixo adensamento populacional, so, no geral, bastante superiores s das demais regies.
TABELA 5 Taxa de incidncia de doenas relacionadas ao trabalho Por 10 mil trabalhadores segurados, por ano, segundo regio, Brasil (1997 a 2005)
Brasil e regies
Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
1997
1999
2001
8,8 8,3 8,9 9,4 8,2 5,3
2003
10,5 10,6 10,3 11,3 9,6 6,9
2005
12,3 10,4 11,3 13,4 12,2 8,5
22,0 13,1 8,8 11,7 12,3 8,9 27,5 15,4 17,7 11,2 11,1 6,8 Fonte: i) MPS; e ii) SUB e CNIS, do DATAPREV.
A taxa de incidncia para o Brasil decresceu entre 1997 e 2005, principalmente at 2001, aumentando a partir de ento. Embora a maior taxa para 2005 tenha ocorrido na regio Sudeste (13,4 casos por 10.000 trabalhadores segurados), esta regio apresenta a maior reduo na incidncia de doenas relacionadas ao trabalho entre 1997 e 2005, de menos 51%.
TABELA 6 Taxa de incidncia de acidentes de trabalho tpicos Por mil trabalhadores, por ano, segundo regio, Brasil (1997 a 2005)
Brasil e regies
1997
1999
2001
13,5 12,1 7,0 13,8 18,3 11,4
2003
14,3 12,8 8,3 14,7 18,6 12,6
2005
16,0 14,6 10,0 16,9 19,7 13,4
20,9 17,9 12,5 13,2 9,6 8,1 23,4 19,7 25,6 21,9 13,0 12,0 Fonte: i) MPS; e ii) SUB e CNIS, do DATAPREV.
As taxas de incidncia de acidentes do trabalho tpicos mostram flutuaes entre 1997 e 2005, com tendncia decrescente at 2001 e crescente a partir de
313
ento. A regio Sul, que apresentava alta taxa de incidncia em 1996 (quase o dobro das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste), apresentou nos ltimos anos tendncia de queda, apesar de ainda possuir a taxa mais alta entre as regies. A regio Sudeste tambm teve importante decrscimo.
TABELA 7 Taxa de incidncia de acidentes de trabalho de trajeto Por mil trabalhadores, por ano, segundo regio, Brasil (1997 a 2005)
Brasil e regies
1997
2,2 1,6 1,4 2,5 2,3 2,1
1999
2,1 1,8 1,4 2,2 2,1 2,0
2001
1,9 1,8 1,2 2,0 2,0 1,9
2003
2,2 1,8 1,5 2,4 2,3 2,3
2005
2,7 2,1 1,8 3,0 2,9 2,8
Fonte: i) MPS; e ii) SUB e CNIS, do DATAPREV.
Todas as regies apresentaram crescimento nas taxas entre 1997 e 2005. As regies Sudeste e Sul mantm as maiores taxas de incidncia de acidentes do trabalho de trajeto, enquanto os menores valores correspondem s regies Norte e Nordeste. A tendncia nacional e das regies de crescimento do indicador. Para o acesso s estatsticas internacionais, o portal Laborsta,21 do Escritrio Internacional do Trabalho, que operado pelo Departamento de Estatstica da OIT, destina-se a disponibilizar dados estatsticos por temas, pases ou publicaes e inclui a seo de metadados que esclarecem sobre as definies, as classificaes e as fontes e mtodos utilizados na construo das estatsticas. Para a extrao da estatstica, faz-se a seleo entre as informaes disponibilizadas e obtm-se a tabulao solicitada. Para o tema de acidentes do trabalho, h trs possibilidades de tabulao:22 Tabela 8A Casos de acidentes do trabalho com perda de dias de trabalho, por atividade econmica; Tabela 8B Taxas de acidentes do trabalho, por atividade econmica; Tabela 8C Dias de trabalho perdidos, por atividade econmica. As tabelas 8A e 8B e 8C so apresentadas em anexo, ao fim do captulo, onde so denominadas A, B e C, e contm a seleo de alguns anos e de alguns pases considerados teis para comparao com o Brasil, seja por seu grau de desenvolvimento, seja pela dimenso territorial, ou pela importncia que tem a questo da segurana e sade no trabalho. Os mesmos pases e anos foram selecionados para
21 Disponvel em: <http://laborsta.ilo.org/>. 22. As trs possibilidades correspondem s tabelas 8A, 8B e 8C anexas a este captulo.
314
a composio das trs tabelas e, no entanto, h campos em branco correspondentes ausncia daquela informao, o que demonstra certa irregularidade no fornecimento da informao pelos pases OIT. Na comparao das estatsticas internacionais, importante levar em conta aspectos fundamentais, a saber: i) o grau de desenvolvimento do pas; ii) a estrutura produtiva; e iii) o modo de apurao da informao, considerando os setores de atividade, o grupo de trabalhadores e a abrangncia do conceito utilizado. Nas tabelas apresentadas as informaes podem referir-se aos trabalhadroes segurados, aos trabalhadores beneficirios de pagamentos de seguros, aos trabalhadores pertencentes a setores de atividade especficos como administrao pblica ou a apenas alguns setores e no ao conjunto da atividade produtiva, ou ainda queles alcanados pela inspeo trabalhista. Por sua heterogeneidade, recomenda-se cautela nos estudos comparativos.
4 FONTES DE INFORMAES NECESSRIAS CONSTRUO DE INDICADORES 4.1 Fontes de informaes existentes
O clculo de indicadores depende da existncia de informaes confiveis e, no caso brasileiro, utilizam-se informaes de vrias fontes, entre elas os registros administrativos e sistemas de informaes do MTE, MPS e MS, analisados nos captulos anteriores. Outras importantes fontes de informao para clculo dos indicadores so as pesquisas censitrias e amostrais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Os dados censitrios ou amostrais levantados pelo IBGE em suas pesquisas do Censo Demogrfico, da Pesquisa Mensal de Emprego (PME) e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) so usualmente utilizados na composio de indicadores os mais diversos, no s pela informao especfica que trazem, mas tambm pela informao mais geral e que pode ser referncia para o indicador apurado, quando ento utilizada no denominador das taxas. O Censo Demogrfico de 2000 do IBGE apresenta quesitos teis rea de SST nas sees relativas Educao e Trabalho e Renda do questionrio da amostra. Os quesitos sobre Educao indagam se a pessoa sabe ler ou escrever, se frequenta escola, qual o curso que frequenta (por nveis de ensino) ou que frequentou, qual o curso mais elevado concludo, qual a srie que frequenta ou que frequentou com aprovao e se concluiu o ltimo curso em que estudou. Os quesitos sobre Trabalho e Renda perguntam quantos trabalhos a pessoa tinha na semana de referncia, qual a ocupao que exercia no trabalho principal23
23. Os critrios utilizados pelo IBGE no Censo Demogrfico e na PME para definir o trabalho principal na semana so trs: 1 Maior nmero de horas normalmente trabalhadas por semana; 2 Trabalho que possui h mais tempo; e 3 Maior rendimento mensal.
315
naquela semana; qual a principal atividade do local onde trabalhava; se era domstico com ou sem carteira de trabalho; se empregado com ou sem carteira assinada; se empregador, conta prpria, aprendiz ou estagirio sem remunerao; se trabalhador para o prprio consumo; o nmero de empregados do local onde trabalhava; se contribua para instituto de previdncia oficial; se era aposentado; se auferia rendimentos de aposentadoria ou penso; qual o rendimento do trabalho principal e dos demais trabalhos; qual o nmero de horas habitualmente trabalhadas por semana e, caso empregado, se era funcionrio pblico ou militar. As informaes do Censo Demogrfico permitem construir tbuas de mortalidade para estimativa da expectativa de vida das pessoas e consideram a mdia nacional para ambos os sexos. Estas tbuas de mortalidade so utilizadas pela Previdncia Social para estimar a sobrevida do segurado, na data de incio do benefcio. A Pesquisa Mensal de Emprego (PME), na parte 4 sobre caractersticas do trabalho do morador de 10 anos ou mais de idade, indaga se, na semana de referncia, a pessoa tinha algum trabalho remunerado do qual estava temporariamente afastada por motivo de frias, licena, falta voluntria, greve, suspenso temporria de contrato de trabalho, doena, ms condies de tempo ou por outra razo. Para a pessoa ocupada com remunerao que no trabalhou na semana de referncia, por que motivo no exerceu esse trabalho remunerado durante pelo menos uma hora na semana de referncia, dando, entre as opes de resposta, a licena remunerada por instituto de previdncia e o afastamento do prprio empreendimento, por motivo de gestao, doena ou acidente, sem ser remunerado por instituto de previdncia. Na parte relativa s caractersticas do morador com mais de 10 anos de idade, as questes se referem a se concluiu algum curso de qualificao profissional, se frequenta curso de qualificao profissional e qual foi o nvel de escolaridade exigido para poder frequentar este curso de qualificao profissional. Para a pessoa ocupada na semana de referncia, quantos trabalhos ela tinha naquela semana, qual era a ocupao que exercia, qual era a atividade principal em que trabalhava, se nesse trabalho era trabalhador domstico, empregado, conta prpria, empregador, trabalhador no remunerado de membro da unidade domiciliar que era conta prpria ou empregador, trabalhador no remunerado de membro da unidade domiciliar que era empregado; se esse emprego era na rea federal, estadual, municipal; se era militar ou servidor pblico, se nesse trabalho tinha carteira de trabalho assinada; se era contribuinte de instituto de previdncia por esse trabalho; se nesse emprego estava contratado por prazo determinado ou indeterminado; qual era o rendimento bruto mensal que ganhava habitualmente nesse trabalho; qual foi o rendimento bruto que recebeu efetivamente nesse trabalho no ms de referncia e a retirada habitual mensal; quantas horas trabalhava habitualmente
316
por semana nesse trabalho; quantas horas trabalhou efetivamente nesse trabalho na semana de referncia. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) tem quesitos referidos associao a sindicato, carteira de trabalho, providncias para conseguir emprego, horas trabalhadas, contribuio previdncia e se era aposentado ou pensionista. A Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED), elaborada conjuntamente pelo Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos (Dieese) e a Fundao Seade, traz entre seus indicadores a estimativa da populao economicamente ativa (PEA) e sua distribuio; a estimativa dos ocupados; a proporo de assalariados no total de ocupados; o rendimento mdio real dos ocupados; a jornada mdia dos ocupados; a proporo de ocupados que trabalham acima de 44 horas semanais; a jornada mdia dos assalariados e a proporo de assalariados que trabalham acima de 44 horas semanais, todas variveis desagregveis por sexo. J existiu tentativa de explorar estas informaes por meio de convnio entre Fundacentro e Fundao Joo Pinheiro, que teve a inteno de realizar um exaustivo perfil dos acidentes, especialmente das doenas ocupacionais, inserindo um bloco parte com quesitos capazes de mensurar aspectos essenciais relacionados a estes eventos. Com este estudo, em carter pioneiro, seria possvel apreender aspectos em relao ao mercado informal de trabalho. A riqueza de informao que pode ser capturada dessas fontes de informao e aplicada rea de SST grande, mas, como se pode observar, os indicadores usuais no as utilizam. Por isso, na seo 5, so propostos alguns indicadores que podem ser teis rea.
5 ALGUNS INDICADORES QUE TAMBM PODEM SER UTILIZADOS
Sabe-se que diversos fatores interferem na ocorrncia dos acidentes de trabalho e que a parcela desses fatores passvel de mensurao deveria ser convertida em indicadores, de modo a permitir o acompanhamento dos fenmenos vinculados SST. A questo conhecer a sua ocorrncia por meio de informao estatstica. Estes fatores podem estar relacionados ao setor de atividade, ao tempo de experincia, ao nmero de horas de trabalho contnuo, durao da jornada, idade (no que afeta aos muito jovens ou muito idosos), ao fato de o trabalhador estar ou no em jejum durante a execuo de tarefas de fora ou de preciso, formao educacional e formao profissional. A fadiga e o estresse podem contribuir para o aumento dos acidentes de trabalho, como, por exemplo, nas ocupaes que utilizam a operao de mquinas. Por outro lado, h atributos que tendem a minimizar os riscos de agravos no ambiente de trabalho, como a escolaridade e a formao profissional, alm do tempo de experincia na ocupao. Ademais, h setores de atividade com maiores riscos que outros, como a construo civil e a minerao. Em um mesmo setor de atividade podem existir graus
317
de risco diferenciados, como o caso do cultivo de cereais (2%) e de hortas ou flores (1%) na atividade agrcola, conforme a tabela RAT. Inclusive algumas ocupaes tambm podem oferecer mais riscos que outras, por suas condies peculiares de execuo. Assim sendo, sugere-se a apurao de alguns indicadores que levem em considerao os fatores mencionados e que sejam construdos por categorias profissionais, pela especificidade das suas ocupaes. Sabe-se, no entanto, que existe estatstica que trata dos aspectos apontados nas taxas propostas a seguir; o que no h, atualmente, so estatsticas que os relacionem aos acidentes de trabalho, porque at agora a informao sobre aspectos da sade e segurana no trabalho no tem sido considerada nas pesquisas de levantamento de base populacional, mas deveria ser.
Taxa de incidncia de acidentes do trabalho tpicos em jornada de trabalho excessiva
A Constituio Federal estabelece em 44 o nmero de horas de trabalho semanais, com o mximo de 8 horas de trabalho dirias (Artigo 7o sobre os direitos dos trabalhadores urbanos e rurais).24 No entanto, importa considerar que algumas categorias profissionais tm jornadas variveis, determinadas em acordos coletivos de trabalho ou em contrato de trabalho. Entre estas categorias esto mdicos, enfermeiros, ascensoristas, vigilantes, alguns servidores pblicos, que fazem turnos corridos diferenciados que podem ser de 6 ou 12 horas. Na apurao da taxa, seria relevante ter em conta a categoria profissional a que se refere o indicador e o nmero legal de horas de trabalho dirias. Caso contrrio, seriam necessrios levantamentos especficos recorrentes por categorias, o que implicaria elevados custos e dificuldades operacionais na construo de indicadores sob o pressuposto da requerida periodicidade na atualizao.25
Taxa de incidncia de acidentes do trabalho tpicos com formao profissional especfica
24. Art. 7o, inciso XIII durao do trabalho normal no superior a oito horas dirias e quarenta e quatro semanais, facultada a compensao de horrios e a reduo da jornada, mediante acordo ou conveno coletiva de trabalho; Art. 7o, inciso XIV jornada de seis horas para o trabalho realizado em turnos ininterruptos de revezamento, salvo negociao coletiva. 25. Evidentemente, no se nega a importncia de estudos tpicos envolvendo demandas de categorias especficas. Aqui a questo diz respeito apenas sua efetividade na construo de indicadores imbudos de historicidade.
318
O resultado esperado para esta taxa que seja menor que o seu complementar (sem formao especfica), e seu decrescimento ao longo do tempo ir indicar que a formao especfica relevante na preveno dos acidentes de trabalho.
Taxa de incidncia de acidentes do trabalho tpicos com tempo na ocupao maior que 5 anos
Esta taxa permite testar hipteses sobre a relao entre o quadro acidentrio e o tempo na ocupao. No entanto, o perfil das ocupaes difere tambm em relao ao tempo de permanncia, sendo necessrio, ao analisar os resultados, ter em considerao o tempo mdio de permanncia na ocupao, alm do problema da rotatividade diferenciada por ramos de atividade. importante registrar que, segundo as estatsticas da Previdncia Social, os jovens so os mais vitimados por acidentes tpicos e de trajeto no Brasil. Ainda que anlises mais efetivas sejam necessrias, no h como desconsiderar hipteses sobre suas possveis relaes com a condio de ocupao, o ramo de atividade e, mais especificamente, com a formao profissional, o que incluiria mobilidade profissional voltada adequao da ocupao em si. Por outro lado, as sries estatsticas tambm evidenciam que as faixas etrias mais sujeitas s doenas relacionadas ao trabalho correspondem quelas mais envelhecidas, o que, segundo Ansiliero (2005), pode ser explicado pela exposio continuada a fatores de risco, levando, portanto, algum tempo para (as doenas) se manifestarem. Muitas vezes, a ausncia de indicadores mais detalhados decorre da indisponibilidade de informao para constru-los, mas esta no deve ser uma situao imutvel e impeditiva de aprimoramento dos mesmos, a partir da conscincia da sua importncia e das possibilidades de interferir na produo dos dados primrios, que deve ser incumbncia dos usurios e dos produtores da informao. Mas no se nega a possibilidade de se avanar na construo de novos indicadores a partir do conjunto de informaes existentes, como apresentado nos artigos relativos s fontes de dados nos captulos precedentes. De forma exemplar, caberia destacar dois pontos crticos e possveis alternativas sua superao. Primeiro, hoje as informaes disponibilizadas publicamente pelo MPS no permitem que se analisem os acidentes de trabalho por porte ou tamanho dos estabelecimentos. Estas informaes esto disponveis, mas somente por acesso restrito, o que dificulta a construo e o acompanhamento sistemtico
319
de indicadores com esse recorte por parte de pesquisadores e outros atores que atuam na rea de SST. A Rais, por meio do PDET, j disponibiliza para uso pblico os dados que permitem a construo de indicadores separando os estabelecimentos de acordo com o nmero de trabalhadores a eles vinculados, sem que isso implique quebra de sigilo das informaes.26 Considerando-se a importncia de tal distribuio no mbito da ao pblica e mesmo na elegibilidade de prioridades no plano da gesto da SST segundo a natureza das empresas, a disponibilizao pblica dessas informaes por parte da Previdncia Social viabilizaria uma gama mais qualificada de indicadores em SST, especialmente em termos de um melhor enquadramento dos acidentes de trabalho.27 Adicionalmente, isto se configuraria em uma possibilidade concreta que, sem dvida, ensejaria novas perspectivas, sem o nus decorrente da necessidade de estudos tpicos complementares seguidos de arranjos para o cruzamento de informaes de registros administrativos distintos, como Rais e CAT. Situao ainda mais problemtica em se tratando de unidades espaciais mais desagregadas.28 Enfim, uma alternativa quanto ao ajustamento de dados de importncia maior para anlises consentneas baseadas em novo padro de indicadores. Segundo, em relao ao conjunto de indicadores disponveis, h necessidade de se sistematizarem metodologias de aglutinao para novos indicadores a partir da trade Trabalho-Previdncia-Sade, ou seja, a construo de indicadores compostos, tambm conhecidos como sintticos, de forma a se avaliar de maneira mais condizente os ambientes de trabalho no pas em termos de um elenco maior de variveis i. , para alm do FAP, bastante focado em objetivo fiscal. Melhor explicando, a definio e a formalizao de indicadores compostos que, nos moldes do ndice de desenvolvimento humano (IDH), se reportassem mensurao da Qualidade do Trabalho, considerando-se um conjunto de indicadores simples e descritivos j existentes e at mesmo incorporando o processo de construo de novos indicadores orientados para esta finalidade, preferencialmente baseados na juno de fontes de dados de base populacional e de informaes de registros administrativos sobre mercado de trabalho, ocupao, gnero, escolaridade, rendimento mdio, relaes de trabalho, rotatividade, agravos seletivos sade, rea geogrfica e assim por diante. Isso se justificaria em funo da importncia
26. Para o setor industrial, a microempresa corresponderia aos estabelecimentos com at 19 funcionrios e a pequena empresa aquela que tivesse entre 20 e 99 empregados. Por sua vez, seriam consideradas empresas de porte mdio aquelas que contavam entre 100 a 499 empregados; acima de 500, seriam denominadas de grandes. Para o setor de comrcio e servios, escalas seriam menores. Por exemplo, at 9 e entre 10 e 49 empregados para as micro e pequenas, respectivamente. 27. A qualificao dos eventos em SST segundo o porte ou a natureza das empresas bastante valorizada na Unio Europeia. Em especial, a ateno com as micro e pequenas empresas nos pases mais desenvolvidos, cujo papel e importncia na economia e no mercado de trabalho so inquestionveis de tal ordem, que as mesmas so consideradas base da economia de mercado e de sustentao do Estado democrtico (Ahorn, 2006). 28. Em pesquisa sobre os acidentes de trabalho nas micro e pequenas empresas em ramos selecionados, essa estratgia, onerosa e laboriosa, teve que ser adotada em nvel operacional (cf. Fundacentro e Sesi, 2007).
320
de se detectarem perfis ou padres diferenciados das condies de trabalho, tendo por base a exposio a riscos no ambiente de trabalho e, se possvel, a incorporao de indicadores normativos sobre proteo e medidas de segurana, por meio das informaes relativas inspeo do trabalho, que, nos moldes do IDH, apresentassem, como propriedade intrnseca, o preceito da desagregabilidade.29 Enfim, indicadores capazes de sustentar avaliaes mais sistemticas e permanentes, alargando o significado e a compreenso emprica de conceitos relevantes em SST isto , instrumentos que possam melhor balizar a eficcia e a eficincia das aes e dar suporte a proposies proativas ou a elenco de prioridades nas polticas pblicas voltadas amplitude do campo da SST no pas.
Os indicadores utilizados na rea de segurana e sade no trabalho, nacionais e internacionais, foram apresentados nas sees deste captulo e tambm algumas das estatsticas disponveis. Pode-se observar que alguns indicadores so utilizados pela previdncia social com diferenas daqueles sugeridos pela OIT, tendo em vista a especificidade do dado e a finalidade da informao previdenciria. Considerando-se a amplitude de fatores a intervir na SST, discutiu-se a necessidade de outros indicadores detalhados que, complementarmente aos atuais, melhor pudessem representar a rea. A informao hoje existente em algumas pesquisas elaboradas pelo IBGE permitiria iniciar esta empreitada. No entanto, outras informaes deveriam ser disponibilizadas ou ter a qualidade do dado aprimorada para possibilitar a obteno de novos indicadores. Com as informaes hoje disponveis, tm sido construdos indicadores que mostram apenas parte do problema. Vrios segmentos de trabalhadores no esto sendo cobertos pelas estatsticas e indicadores que hoje so calculados para mostrar a situao da SST no Brasil. Essa questo da qualidade da informao objeto de anlise no captulo dez desta publicao. Esforo adicional seria necessrio por parte dos ministrios produtores das informaes discutidas neste livro, no sentido de compatibilizar algumas das variveis de identificao de suas bases de dados, com vistas complementao de informao entre bases, produo de novas estatsticas e possibilidade de
29. Considerando a estrutura produtiva e a vasta territorialidade do Brasil, bem como os seus elevados ndices de acidentes do trabalho, a construo desses indicadores no apenas permitiria diagnsticos e avaliaes mais condizentes em relao ao conjunto das disparidades existentes, como fariam do pas uma referncia importante na rea. Nesta direo, como exemplo, posto que no diretamente referido ao mundo do trabalho, vale registrar a importncia das estimativas em nvel municipal sobre condies de vida, viabilizadas, com o apoio do PNUD, pela parceria entre a Fundao Joo Pinheiro e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Isso possibilitou a obteno no apenas das estimativas de IDH em nvel municipal, mas tambm a construo do ndice de Condies de Vida (ICV), que leva em considerao um nmero de dimenses e aspectos das condies de vida locais maior que o contemplado pelo IDH. Enquanto o IDH utiliza quatro indicadores bsicos para obter uma medida sinttica de desenvolvimento humano, o ICV utiliza , alm desses quatro, um conjunto adicional de 16 indicadores (PNUD, 1996, p. 1).
321
refinamento dos indicadores. Nesta linha, poderiam ser tambm construdos indicadores compostos e desagregveis que, ao sintetizarem a qualidade no trabalho, serviriam proposio e avaliao de polticas pblicas.
REFERNCIAS
AHORN, M R. A dimenso socioambiental das pequenas empresas no contexto da terceirizao: fragilidades e alternativas. 2006. Dissertao (Mestrado) Centro Universitrio SENAC, So Paulo, 2006. ANSILIERO, G. Evoluo dos registros de acidentes de trabalho no Brasil no perodo 1996-2004. Nota Tcnica no 052/2005. Braslia: CGEP/SPS/MPS, 2005. AQUINO, Jos Damsio de. Consideraes crticas sobre a metodologia de coleta e obteno de dados de acidentes do trabalho no Brasil. 1996. Dissertao (Mestrado) Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade, Universidade de So Paulo, So Paulo, 1996. BRASIL. Ministrio da Previdncia Social. Decreto no 3.048, de 6 de maio de 1999. Aprova o Regulamento da Previdncia Social, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 7 maio 1999 (Republicado em 12 maio 1999). Disponvel em: <http://www010.dataprev.gov.br/sislex/paginas/23/1999/3048. htm>.aAcesso em: 30 nov. 2010. BRASIL. Ministrio da Previdncia Social. Decreto no 6.042, de 12 de fevereiro de 2007. Altera o Regulamento da Previdncia Social, aprovado pelo Decreto no 3.048, de 6 de maio de 1999, disciplina a aplicao, acompanhamento e avaliao do Fator Acidentrio de Preveno FAP e do Nexo Tcnico Epidemiolgico, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 12 fev. 2007. Disponvel em: <http://www010.dataprev.gov.br/sislex/paginas/23/2007/6042. htm>. Acesso em: 21 out. 2010. CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES. Proposal for a regulation of the European parliament and of the council on community statistics on public health and health and safety at work. Brussels, 7 fev. 2007, v. 2. CONSELHO NACIONAL DE PREVIDNCIA SOCIAL. Resoluo no 1.308, de 27 de maio de 2009. Dirio Oficial da Unio, n. 106, 5 jun. 2009, seo 1. DICKEL & MAFFI AUDITORIA E CONSULTORIA. Sistema OCERGS SESCOOP/RS. Boletim Informativo, n.18, ano V, 7 maio 2008. Disponvel em: <http://site.ocergs.com.br/boletins/arqs/200718.pdf>. Acesso em:
322
FINNISH INSTITUTE OF OCCUPATIONAL HEALTH. Occupational health and safety indicators. Asian-Pacific Newsletter on Occupational Health and Safety, v. 7, n. 1, Mar. 2000. FUNDACENTRO; SESI. Acidentes do trabalho em micro e pequenas empresas industriais nos ramos caladista, moveleiro e de confeces: resultados consolidados. Belo Horizonte: PRODAT, 2007 (Relatrio Tcnico 4). Disponvel em: < http:// www.fundacentro.gov.br/dominios/ctn/indexAcervoDigital>. Acesso em: 2 dez. 2010. IBGE. Censo Demogrfico 2000. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/censo/ quest_amostra.pdf >. Acesso em: 30 jun. 2010. ______. Pesquisa Mensal de Emprego (PME) Questionrio de mo de obra. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/indicadores/trabalhoerendimento/pme_nova/questionarioPME.pdf >. Acesso em: 15 set. 2010 . ______. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) Questionrio da pesquisa. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/ trabalhoerendimento/pnad2008/questpnad2008.pdf>. Acesso em: 7 julho 2010. JANUZZI, P. M. Indicadores sociais no Brasil: conceitos, fonte de dados e aplicaes. Campinas: Alnea, 2001. MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL (MPS). Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS) 2005: suplemento histrico: acidentes de trabalho. Braslia, 2005. ______. Texto Explicativo da Seo II de Indicadores de Acidentes do Trabalho. Anurio Estatstico de Acidentes do Trabalho 2005. Disponvel em: <http:// www.previdenciasocial.gov.br/anuarios/aeat-2005/14_08_01_02_01.asp>. ______. Anurio estatstico da previdncia social: suplemento histrico (1980 1996). Braslia: MPS/DATAPREV, 1997. v. 1 ______. Boletim Estatstico de Acidentes do Trabalho - BEAT, INSS, Diviso de Planejamento e Estudos Estratgicos. DATAPREV, CAT. ______. Anurio Estatstico de Acidentes do Trabalho. Braslia: MPS, 2003. MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO (MTE). Sistema Federal de Inspeo do Trabalho: manual do usurio. Braslia, 2008. OLIVEIRA, P. R. A. Nexo Tcnico Epidemiolgico Previndencirio NTEP e Fator Acidentrio de Proteo FAB: o desenvolvimento de um mtodo. In: MACHADO, I.; SORATTO, L.; CODO, W. Sade e trabalho no Brasil: uma revoluo silenciosa O NTEP e a Previdncia Social. Petrpoles: Vozes, 2010. p. 77-103.
323
ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO (OIT). Perfil diagnstico en seguridad y salud en el trabajo del Cono Sur: Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay 2006. Disponvel em: <http://www.ilo.org/public/portugue/ bureau/stat/res/accinj.htm>. ______. Registro y notificacin de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales: repertorio de recomendaciones prcticas de la OIT. Ginebra: Oficina Internacional del Trabajo, 1996. ______. Conjunto de Protocolos de Indicadores LA. Disponvel em: <http:// www.globalreporting.org/NR/rdonlyres/4855C490-A872-4934-9E0B8C2502622576/2614/IP_LA_Portuguese_BR.pdf>. PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO (PNUD). Desenvolvimento humano e condies de vida: indicadores para a Regio Metropolitana de Belo Horizonte 1980-1991. Belo Horizonte: FJP/Ipea, 1996. REDE INTERAGENCIAL DE INFORMAES PARA A SADE RIPSA. Disponvel em: <http://www.ripsa.org.br/php/index.php>. SERVIO BRASILEIRO DE APOIO S MICRO E PEQUENAS EMPRESAS (SEBRAE). Coletnea estatstica da micro e pequena empresa. Braslia: Sebrae, 1999.
324
ANEXO
TABELA 8A Estatsticas de acidentes e doenas do trabalho, com perda de dias de trabalho Pases selecionados Anos selecionados
Alemanha
Casos fatais Casos no fatais Incapacidade temporria
Total (fatais + no fatais)
1980
1987
1990
1.558 1.670.812
1997
1.403 1.597.569
2000
1.153 1.512.570
2002
1.071 1.305.701
2007
812 1.054.984
1.672.370
1.598.972
1.513.723
1.306.772
1.055.796
Argentina
1980
1987
1990
1997
309.268
2000
915 381.266
2002
680 278.980 262.476
2007
1.020 597.682 544.144 598.702
309.919
382.181
279.660
Brasil
1980
4.824 1.293.393
1987
5.238 1.131.880
1990
5.355 688.210
1997
3.469 380.381 362.712
2000
2.503 323.568
2002
2007
Total (fatais + no fatais) 1.298.217
1.137.118
693.565
383.850
326.071
Canad
1980
1987
796 846 612.127 602.531 602.531 603.377
1990
809 943 592.824 593.952 593.952 594.895
1997
833 379.851
2000
882 392.502
2002
934 359.174
2007
1.055 317.522
380.684
393.384
360.108
318.577
Chile
1980
30 91.656
1987
10
1990
1997
338 269.795 269.590
2000
305 194.065 193.885
2002
301 203.590 203.361
2007
91.686
177.357 19.609
215.682
270.133
194.370
203.891
China
1980
1987
1990
1997
17.5583 8.8112
2000
11.6813 3.9992
2002
14.9243 3.7552
2007
26.3692
15.6802
18.6792 (Continua)
325
(Continuao)
Finlndia
1980
114 118.519
1987
81 104.505
1990
74 102.664
1997
57 56.273
2000
47 58.056
2002
37 57.767
2007
37 62.095 61.970
Total (fatais + no fatais) 118.633
104.586
102.738
56.330
58.103
57.804
62.132
Frana
1980
1.423
1987
1.004
1990
1.213 1.213 759.779 693.759
1997
690 657.861 612.972 658.551
2000
730 743.435 695.339 744.165
2002
686 759.980 712.971 760.666
2007
622 720.150 673.724 720.772
662.800
760.992
ndia
1980
642 301.812
1987
998 180.683
1990
885 102.908
1997
2000
2002
2007
181.681
103.793
Mxico
1980
1.140 552.250
1987
1.385 542.455
1990
1.212 517.893
1997
1.568 1 427.3051 416.5961 428.8731
2000
1.740 2 450.0892 427.9722 451.8292
2002
1.361 2 3878062 367.3792 389.1672
2007
1.279 2 450.1022 368.5002 451.3812
Nova Zelndia
1980
212
1987
1990
104 48.966
1997
59 43 20.845 36.433 20.826
2000
63 20.750 20.726 20.813
2002
82 24.561 24.537 24.643
2007
84 25.861 25.833 25.945
46.970
49.070
20.904 36.476
Portugal
1980
327 258.285
1987
548 266.011
1990
203 305.309
1997
227 213.695
2000
368 179.867
2002
357 176.884
2007
276 173.587
266.559
305.512
213.922
180.235
177.241
173.863
Fonte: <http://laborsta.ilo.org/>. Caminho da pesquisa: Statistics/ By topic/ Occupational Injuries/ Select countries, years and tables. Notas: 1 Informaes originrias de registros do seguro, de dados adminsitrativos (Chile), de acidentes compensados (Canad), ou de inspeo trabalhista (ndia).
2 3
Informaes podem se referir a setores de atividade diferenciados. Apesar de Alemanha, Brasil, China, Finlndia e Portugal terem sido includos na seleo de pases, suas estatsticas no esto disponveis para os anos selecionados. (Mxico) Cobertura: IMSS, ISSTE, PEMEX and STPS.
326
TABELA 8B Taxas de acidentes do trabalho. Pases selecionados Anos selecionados

Alemanha
Casos fatais (por mil trabalhadores empregados) Casos no fatais (pelo equivalente a 100 mil trabalhadores full time)
1980
1987
1990
1997
2000
2002
2007
5.440
4.196
4.001
3.554
2.803
Argentina
Casos fatais (por 100 mil trabalhadores segurados) Casos no fatais (por 100 mil trabalhadores segurados)
1980
1987
1990
1997
14,9 7.088
2000
18,6 7.747
2002
15,2 6.240
2007
14,1 8.250
Brasil
Casos fatais (por 100 mil empregados) Casos no fatais (por 100 mil empregados)
1980
21,0
1987
23,0 5.071
1990
23,5 3.024
1997
14,1 1.552
2000
11,5 1.491
2002
2007
Canad
Casos fatais (por 100 mil empregados) Casos no fatais
1980
1987
8,2
1990
8,5
1997
6,1 2.777
2000
6,0 2.659
2002
6,1 2.346
2007
6,3 1.883
Chile
Casos fatais (por 100 mil trabalhadores segurados) Casos fatais (por mil trabalhadores segurados) Casos no fatais (por 100 mil trabalhadores segurados)
1980
1987
1990
1997
13
2000
12
2002
11
2007
0,060 10.309 7.614 7.701
Finlndia
Casos fatais (por 100 mil empregados) Casos no fatais (por 100 mil empregados)
1980
5,9
1987
3,9
1990
3,5
1997
3,1 3.048
2000
2,3 2.879
2002
1,8 2.793
2007
1,7 2.845
Frana
Casos fatais (por mil empregados) Casos fatais (por 100 mil trabalhadores segurados) Casos no fatais (por 100 mil trabalhadores segurados)
1980
0,101
1987
0,075
1990
0,084 8,4 5.271,3
1997
2000
2002
2007
4,8 4.535,7
4,4
3,8 4.300,0
3,4 3.943,1
ndia
Casos fatais (por mil trabalhadores empregados)
1980
1987
0,17
1990
0,20
1997
2000
2002
2007
Mxico
Casos fatais (por 100 mil trabalhadores segurados)
1980
1987
15
1990
11
1997
121
2000
142
2002
112
2007
92 (Continua)
327
(Continuao)
Mxico
Casos no fatais (por 100 mil trabalhadores segurados)
1980
1987
1990
1997
3.2731
2000
3.6242
2002
3.2022
2007
3.1202
Nova Zelndia
Casos fatais (por mil trabalhadores empregados)
1980
0.166
1987
1990
0.071
1997
2000
2002
2007
Portugal
Casos fatais (por 100 mil trabalhadores segurados) Casos no fatais (por 100 mil trabalhadores segurados)
1980
1987
1990
1997
10,2 9.153
2000
8,7 4.260
2002
8,1 4.016
2007
6,3 3.965
Fonte: <http://laborsta.ilo.org/>. Caminho da pesquisa: Statistics/By topic/Occupational Injuries/Select countries, years and tables. Notas: 1 Informaes originrias de registros do seguro, de dados adminsitrativos (Chile), de acidentes compensados (Canad), ou de inspeo trabalhista (ndia).
2 3
Informaes podem se referir a setores de atividade diferenciados. Apesar de Alemanha, Brasil, China, Finlndia e Portugal terem sido includos na seleo de pases, suas estatsticas no esto disponveis para os anos selecionados. (Mxico) Cobertura: IMSS, ISSTE, PEMEX and STPS.
TABELA 8C Estatsticas de dias de trabalho perdidos por incapacidade temporria por acidentes ou doenas do trabalho , . Pases selecionados Anos selecionados
1980
Alemanha Argentina Brasil Canad Chile China Finlndia Frana ndia Mxico Nova Zelndia Portugal
... ... ... ... 1.334.754 ... ... 27.268.900 3.127.771 9.188.184 ... ...
1987
... ... ... ... ... ... ... 21.989.297 1.794.428 9.907.780 ... ...
1990
... ... ... 18.500.000 ... ... ... 26.542.267 1.045.079 12.030.150 ... ...
1997
... 4.092.711 ... 15.404.000 ... ... ... 25.633.189 ... 9803090 4 1.467.825 ...
2000
... 7.771.910 ... 16.607.000 ... ... ... 30.684.007 ... ... 1.391.095 1.381.319 ...
2002
... 6.381.975 ... 16.471.000 ... ... ... 35.123.699 ... ... 1.634.283 1.627.892 ...
2007
... 17.818.104 ... ... ... ... ... 35.871.141 ... ... 2.026.732 1.940.682 ...
Fonte: ILO/Laborsta. Acesso: <http://laborsta.ilo.org/>. Caminho da pesquisa: Statistics/ By topic/ Occupational Injuries/ Select countries, years and tables. Notas: 1 Informaes originrias de registros do seguro, de dados adminsitrativos (Chile), de acidentes compensados (Canad), ou de inspeo trabalhista (ndia). 2 Informaes podem se referir a setores de atividade diferenciados. 3 Apesar de Alemanha, Brasil, China, Finlndia e Portugal terem sido includos na seleo de pases, suas estatsticas no esto disponveis para os anos selecionados. 4 (Mxico) Cobertura: IMSS, ISSTE, PEMEX and STPS.
328
CAPTULO 10
SISTEMAS DE INFORMAO E ESTATSTICAS SOBRE SADE E SEGURANA NO TRABALHO: QUESTES, PERSPECTIVAS E PROPOSIO INTEGRAO
Celso Amorim Salim Ana Maria de Resende Chagas Luciana Mendes Santos Servo
1 APRESENTAO
Este trabalho tem por objetivo contribuir com elementos tcnicos e subsdios analticos voltados busca de melhorias das informaes sobre Sade e Segurana no Trabalho (SST) no Brasil, destacando, em especial, alguns pontos crticos no processo de planejamento de um sistema integrado de informaes estatsticas para o setor pblico, sob a perspectiva de sua convergncia com as diretrizes da Poltica Nacional de Segurana e Sade no Trabalho (PNSST). Nessa direo, pressupe-se a quebra de paradigmas na sua concepo, construo e gerenciamento em um ambiente colaborativo, ou seja, uma maior cooperao das organizaes pblicas sobre um problema de grande interesse da sociedade, que ainda carece do devido equacionamento, situao esta justificada por razes tcnicas, interesses corporativos e ausncia de uma agenda poltica especfica. Exatamente por isso, as questes relativas importncia da intersetorialidade e transversalidade das aes bem como da interdisciplinaridade como estratgia aqui so retomadas enquanto possibilidades de ampliar discusses na busca de solues consensuais e consentneas para a promoo de mudanas efetivas nesse quadro. Alm desta introduo, este captulo apresenta mais trs sees, de forma que, sequencialmente, possam ser retidas as principais caractersticas dos sistemas de informao de interesse da rea de SST que, individualmente, so apresentados em outros captulos deste livro. Em adio, apontam-se, subsidiariamente, elementos e proposies voltados construo de um sistema de informaes
estatsticas de natureza interorganizacional sobre doenas e acidentes de trabalho, como um possvel componente da futura estruturao da Rede Integrada de Informaes em Sade do Trabalhador, aventada nos documentos da PNSST.1 Longe da pretenso de se esgotar uma anlise comparativa sobre a evoluo e a situao dos principais sistemas de informao da administrao pblica federal reportados trade previdncia-sade-trabalho, as duas subsees que se seguem suportam-se, sobretudo, no resgate de algumas contribuies focais recentes da Fundacentro em projetos internos e interinstitucionais que trabalharam nessa direo. Cabe mencionar que as parcerias incluem projetos conjuntos com a Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (Seade) e o Fundo de Populao das Naes Unidas (FNUAP), e recentemente uma agenda de atividades no mbito do Acordo de Cooperao Tcnica entre a Fundacentro e o Ipea.
2 SISTEMAS DE INFORMAO EM SST: EVOLUO E SITUAO ATUAL
No caso das informaes sobre a relao sade-trabalho em diferentes ambientes laborais, em que a complexidade intrnseca inequvoca (ECHTERNACHT, 2004), tm-se hoje grandes desafios, valendo destacar pelo menos duas de suas dimenses particulares, ambas objetos de debates continuados. A primeira, recorrente por dcadas, reporta-se qualidade das informaes disponveis, expressas, sobretudo, nas estatsticas e indicadores sobre os acidentes de trabalho. A segunda, mais recente, diz respeito PNSST, fruto da articulao interministerial nas esferas dos Ministrios da Sade, da Previdncia Social e do Trabalho e Emprego. Desde sua verso de 2004, disponibilizada em 2005, esta poltica, entre suas diretrizes, prope a estruturao de uma Rede Integrada de Informaes em Sade do Trabalhador, segundo seis estratgias, conforme apresentadas a seguir (PNSST, 2005, p. 11-12). Este trabalho deter-se- mais diretamente s trs primeiras e ltima.
I. Padronizar os conceitos e critrios quanto concepo e caracterizao de riscos e agravos segurana e sade dos trabalhadores relacionados aos processos de trabalho. Compatibilizar os sistemas e bases de dados a serem partilhados pelos Ministrios do Trabalho, Previdncia Social, Meio Ambiente e Sade.
II.
III. Compatibilizar os instrumentos de coleta de dados e fluxos de informaes. IV. Instituir a concepo do nexo epidemiolgico presumido para acidentes e doenas relacionadas ao trabalho.
1. A construo desta Rede explicitada nas diretrizes de duas verses da PNSST, uma de 2004 e outra de 2010. A primeira, com ttulo focado no sujeito e um nvel maior de detalhamento, denomina-se Poltica Nacional de Segurana e Sade do Trabalhador (PNSST, 2005). A segunda, onde o ambiente de trabalho mais destacado, intitula-se Poltica Nacional de Segurana e Sade no Trabalho (CTSST, 2010).
330
Sistemas de Informao e Estatsticas sobre Sade e Segurana no Trabalho: questes, perspectivas ...
V.
Atribuir tambm ao SUS a competncia de estabelecer o nexo etiolgico dos acidentes e doenas relacionados ao trabalho e analisar possveis questionamentos relacionados com o nexo epidemiolgico presumido.
VI. Incluir nos Sistemas e Bancos de Dados as informaes contidas nos relatrios de intervenes e anlises dos ambientes de trabalho elaborados pelos rgos de governo envolvidos nesta Poltica.
A verso atual da PNSST, aprovada em fevereiro de 2010 pela Comisso Tripartite de Sade e Segurana no Trabalho (CTSST), manteve como diretriz a estruturao de uma Rede Integrada de Informaes em Sade do Trabalhador. Contudo, as estratgias ainda no foram apresentadas, embora devam ser incorporadas como atividades no Plano Nacional de Segurana e Sade no Trabalho.2 Assim, por ora, cabe discuti-la a partir das estratgias previstas na verso da PNSST de 2004. Na realidade, tais estratgias foram postas porque, conjuntamente, as informaes disponveis sejam qualitativas e quantitativas ou, hierarquicamente, nos nveis institucional, intermedirio e operacional de interesse da rea de SST, geradas em contextos organizacionais distintos, a par dos problemas que lhes so peculiares, ainda no so devidamente exploradas em termos de suas possibilidades cognitivas ou em face das condies tcnicas de sua disseminao sob dois aspectos: primeiro, de forma seletiva, para fins de gerenciamento de aes; segundo, de forma ampla, para fins de informao aos diversos segmentos da sociedade. Embora as informaes quantitativas sobre acidentes e doenas do trabalho sejam parciais por causa do grau de cobertura, e limitadas, por apresentarem tanto problemas relativos captura dos dados, compatibilidade interbases e gerao de conhecimentos (SALIM, 2003), quanto por indicarem elevada magnitude do sub-registro (SANTANA et al., 2005; WALDVOGEL, 2002) as tendncias e variaes de seus nmeros e taxas faziam, ainda h pouco, o pas um dos recordistas em acidentes de trabalho no cenrio internacional, como bem anotam Facchini et al. (2007).3 Fato que incidia na composio do chamado custo Brasil e, por conseguinte, na competitividade sistmica internacional do pas, alm, claro, dos custos desses acidentes onerarem toda a sociedade (SANTANA et al., 2006).
2. Uma minuta da primeira verso deste Plano j est sendo discutida pela CTSST. Sua estruturao se d a partir das diretrizes da PNSST, de modo a estabelecer para cada uma delas atividades especficas associadas a instituio(es) responsvel(is), parceiras, indicadores de acompanhamento e prazos de execuo. Todas as atividades devero ter como referencial os princpios da PNSST, a saber: a universalidade; a preveno; a precedncia das aes de promoo, a proteo e preveno sobre as de assistncia, reabilitao e reparao; o dilogo social; e a integralidade (Plano Nacional de Segurana e Sade no Trabalho, p. 1 verso preliminar, novembro de 2010). 3. Baseados em dados de documentos do Ministrio da Previdncia Social, de 2003, CUT, de 2004, e OIT, de 2005, os autores afirmam que o Brasil ainda um recordista mundial de acidentes de trabalho, com trs mortes a cada duas horas e trs acidentes no fatais a cada um minuto. Isto sem considerar a subnotificao de casos, quando os acidentes de trabalho, contabilizados em 390 mil, poderiam inclusive atingir a cifra de 1,5 milho de casos, em se considerando todas as ocorrncias que deveriam ser registradas (Facchini et al., 2007, p. 858).
331
Por outro lado, proposies que pressupem as perspectivas de articulao intersetorial e de transversalidade, ao buscarem maior convergncia das aes bsicas em SST, ou seja, diagnstica, normalizadora-fiscalizadora e securitria, respectivamente nas esferas dos Ministrios da Sade, do Trabalho e Emprego e da Previdncia Social, no se isentam de problemas e obstculos de causas diversas. Isso sem desconsiderar a questo inerente ao desenho das bases de dados corporativas setoriais, muitas vezes tornando no intercambiveis partes de suas informaes, dificultando uma melhor identificao de prioridades ou mesmo a avaliao das intervenes em SST. Ao destacar o desafio que representa a abordagem integrada das inter-relaes entre as questes de SST, meio ambiente e o modelo brasileiro de desenvolvimento, expresso pelo atual perfil de produo-consumo, a PNSST tem como um dos seus eixos a superao da fragmentao, da desarticulao e da superposio de aes setorialmente implementadas (PNSST, 2005). Ainda aponta os objetivos de se promover a melhoria da qualidade de vida e de sade do trabalhador, mediante a articulao e a integrao continuada das aes de governo, metodologicamente possveis com a atuao multiprofissional, interdisciplinar e intersetorial, vis--vis a estruturao e a articulao intragovernamental das aes de SST, hoje marcadamente dispersas e bem exemplificadas pelo no compartilhamento dos sistemas de informao dos ministrios supracitados. Em relao ao perfil de acidentes, mortes e adoecimentos relacionados ao trabalho, so, em geral e sob consenso, destacados dois problemas que ainda carecem de resoluo e que, como tais, dificultam a definio de prioridades para o planejamento e a implementao de aes focais: primeiro, a qualidade e a consistncia das informaes sobre o quadro de sade dos trabalhadores; segundo, o carter parcial das informaes, cobrindo, sobretudo, o mercado formal de trabalho. Na realidade, como se pretende demonstrar, tais problemas so mais amplos e ainda no suficientemente diagnosticados em termos de seu real estado da arte. Reside neste fato a dificuldade de se proporem alternativas para a sua superao. A partir dos sistemas e registros administrativos nacionais, obtm-se informaes que do uma dimenso muito diferente dos acidentes de trabalho fatais e no fatais no Brasil. Isso pode ser visto nas tabelas 1 e 2 a seguir, que apresentam as estatsticas obtidas a partir de tais sistemas. Na tabela 1 encontram-se informaes sobre acidentes no fatais, ao passo que a tabela 2 apresenta dados de acidentes fatais.
332
TABELA 1 Acidentes de trabalho no fatais, segundo diversos registros Brasil (2000-2008)

AEAT Rais
AIH
Ano Acidente de trabalho
Internaes por acidentes de trabalho1

Aposentadorias por invalidez Assistncia mdica 51.474 51.686 62.153 61.351 70.412 83.157 87.483 97.301 104.070 646.035 12.071 1.809 572.437 9.389 1.561 459.625 9.203 1.634 3.786 3.522 4.094 445.409 14.371 2.666 5.473 417.756 12.913 2.222 3.872 350.303 13.416 2.369 3.928 6.297 6.094 8.139 5.420 5.083 5.903 341.220 15.259 2.655 3.747 6.402 294.991 12.038 1.955 3.711 5.666 318.698 15.317 1.677 3.770 5.447 214.737 262.136 295.741 289.053 289.103 306.152 Incapacidade temporria Incapacidade permanente Acidente de trabalho Doena profissional Acidentes de trabalho ou doenas profissionais
Acidentes de trabalho registrados2

Acidente de trajeto
Acidentes de trabalho liquidados
Desligamentos
Afastamentos3
Tpico
Trajeto
Doenas
Doena profissional
2000
25.920
304.963 39.300
19.605
14.740 22.610 29.317 31.483 35.027 40.421
134.281 165.332 145.919 159.997 138.740 150.744
2001
23.704
282.965 38.799
18.487
2002
18.516
323.879 46.881
22.311
2003
15.525
325.577 49.642
23.858
2004
14.933
375.171 60.335
30.194
2005
11.997
398.613 67.971
33.096
2006
11.152
407.426 74.636
30.170
2007
6.620
417.036 79.005
22.374
2008
438.536 88.156
18.576
Fontes: i) Ministrio da Sade, Autorizao de Internaes Hospitalares/Sistema de Informaes Hospitalares (AIH/SIH); ii) Ministrio da Previdncia Social, Anurio Estatstico de Acidentes de Trabalho (AEAT); E iii) Ministrio do Trabalho e Emprego, Relao Anual de Informaes Sociais (Rais).
Notas: 1 Dados fornecidos diretamente pela CGSI/DRAC/SAS/MS. Incluem atendimentos urgncia/emergncia.
No incluem, para os anos de 2007 e 2008, os acidentes de trabalho registrados sem CAT, ou seja, 141.108 e 202.395 registros, respectivamente.
As informaes sobre afastamentos da Rais passaram a ser disponveis a partir de 2003.
333
TABELA 2 Acidentes de trabalho fatais segundo diversos registros - Brasil (20002008)

SIM Ano bitos por acidentes de trabalho
2.422 2.517 2.799 2.841 3.011 2.740 2.782 2.992 3.089
AIH
AEAT
RAIS
Desligamentos por falecimento bitos com Acidentes de internaes por trabalho liquidados Acidente do acidentes de Doena Acidente do por bito trabalho de trabalho1 profissional trabalho tpico trajeto
625 486 427 314 332 240 223 153 3.094 2.753 2.968 2.674 2.839 2.766 2.798 2.845 2.817 1.537 1.647 1.492 1.339 1.347 1.428 171 279 242 310 298 383 140 168 164 131 153 154
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fontes: SIM e AIH/SIA/MS; AEAT/MPS; e Rais/MTE. Nota:1 Dados fornecidos diretamente pela CGSI/DRAC/SAS/MS.
De fato, afora alguns estudos e levantamentos tpicos, hoje o pas vem contando nica e exclusivamente com sistemas setoriais de informao muitos deles como registros administrativos nas esferas dos Ministrios da Previdncia, da Sade e do Trabalho e Emprego como meio de suprir informaes sobre as condies de SST e, mais especificamente, para dimensionar a realidade acidentria nos diversos ambientes de trabalho que compem a sua vasta base territorial. Porm, cada um deles apresentando especificidades estruturais que conformam o alcance e as possibilidades analticas de seus dados. Alm disto, tais registros no necessariamente cumprem funcionalidades diretas quanto aos eventos da rea, exceo do sistema especialista da Previdncia Social e, em escala menor quanto abrangncia temtica, o SIM, que registra os casos fatais de acidentes de trabalho, alm do Sinan e do mdulo Anlise de Acidentes de Trabalho do SFIT, que se atm a registros mais especficos e localizados, respectivamente. Em resumo, a par das informaes estatsticas disponveis sobre a sade do trabalhador se suportarem, sobretudo, em bases de dados construdas a partir de registros administrativos, ainda h que se considerar o fato de que, em face dos distintos objetivos na gerao e captura dos dados, os mesmos, embora hoje j tenham incorporado ajustes e mudanas importantes, padeciam, at h pouco tempo, de maior representatividade quanto ao conjunto de eventos registrados e seu grau de cobertura. E mais, qualidade intrnseca de seus dados associava-se, ainda, a construo diferenciada no tempo das bases de dados, segundo objetivos institucionais circunscritos. Alm disso, ambas as tabelas mostram que, alm das
334
importantes diferenas na dimenso dos acidentes de trabalho nelas apresentadas, h tambm diferenas conceituais no tratamento deste fenmeno. Apenas mais recentemente, a pertinncia de se produzirem estatsticas e indicadores mais acurados vem tendo prioridade maior.
2.1 Estratgias de integrao de informaes: a experincia da Fundacentro
Em coerncia com a sua misso institucional, a Fundacentro empreendeu em passado recente, esforos em relao ao desenvolvimento de estratgias de integrao de informaes em SST principalmente ao criar um programa de ao de mbito nacional, o Programa de Melhoria das Informaes Estatsticas sobre Doenas e Acidentes do Trabalho (PRODAT), institudo em 1999 e encerrado em 2007. Tambm foram formalizadas vrias parcerias tcnicas. Por ora, sero apontadas apenas aquelas firmadas com o Seade, focadas na realidade do estado de So Paulo e que se constituram em importantes contribuies pioneiras. Duas delas, referidas aos anos noventa, so anteriores ao PRODAT (FUNDAO SEADE, 1995a; 1995b). Uma relativa pesquisa Acidentes do trabalho na Grande So Paulo: ocorrncia e caracterizao, por meio da aplicao de questionrio suplementar quele utilizado pela Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED), realizada mensalmente em parceria com o Dieese, junto a aproximadamente 3.000 domiclios. Outra, denominada Acidentes do trabalho e doenas profissionais: a viso dos trabalhadores do estado de So Paulo, por meio da Pesquisa de Condies de Vida, resultou, em 1994, na aplicao de questionrio suplementar a 29.796 pessoas.4 Posteriormente, j no incio deste sculo, como produtos de levantamentos amplos, baseados na busca ativa de informaes em arquivos do INSS, foram produzidos relatrios tcnicos (FUNDAO SEADE e FUNDACENTRO, 2001; 2002), que, por sua vez, se tornaram referncias para uma srie de trabalhos tcnico-cientficos ou mesmo para a realizao de outros estudos como, por exemplo, sobre os acidentes de trabalho em pequenas e micro empresas de alguns ramos industriais (FUNDACENTRO e SESI, 2007). Especificamente, o PRODAT, como um dos programas prioritrios da Fundacentro, buscou, em termos de concepo, estabelecer um conjunto de princpios, diretrizes e aes com o objetivo de desenvolver, alm de estudos e pesquisas, aes cooperativas diversas, sendo que algumas resultaram na realizao de seminrios e oficinas de trabalho estrategicamente voltados discusso dos problemas relativos aos sistemas de informao, visando melhorias na gerao, no
4. Registre-se o seguinte: do total de respondentes indivduos com dez anos ou mais, com experincia anterior no trabalho , cerca de 5% disseram ter sofrido acidentes nos ltimos anos e aproximadamente 10% declararam j ter apresentado sinais ou sintomas de doenas profissionais (Fundao Seade, 1995a, p.1).
335
tratamento, na anlise e, sobretudo, na disseminao sistemtica de informaes i., tanto estatsticas gerais como indicadores especficos sobre as doenas e acidentes do trabalho no Brasil. Esse programa foi referncia ao promover vrios eventos singulares: coordenou nove oficinas de trabalho sobre Integrao de Bases de Dados Relacionadas Sade do Trabalhador, que cobriram todas as grandes regies brasileiras e envolveram a participao direta de profissionais de diversas instituies,5 e realizou dois seminrios nacionais sobre o tema, mas abrangendo, separada e sequencialmente, os setores formal e informal do mercado de trabalho o primeiro, realizado em So Paulo, em 2000, com o tema Estatsticas sobre Doenas e Acidentes do Trabalho no Brasil: Situao e Perspectivas;6 o segundo, tambm realizado em So Paulo, em 2002, com o tema Estatsticas sobre Doenas e Acidentes do Trabalho no Brasil: Questes de Identificao e Mensurao no Setor Informal.7 No primeiro seminrio exploraram-se de modo mais detalhado as possibilidades de uso dos registros administrativos na melhoria das estatsticas sobre os agravos nos ambientes de trabalho, suas principais consequncias, bem como a busca de subsdios no sentido de se promover uma maior integrao dos dados. Tambm foi objeto de anlise e debate um melhor uso dos levantamentos nacionais de base populacional ou domiciliar na produo de indicadores. No caso, o uso de parte das informaes dos registros administrativos como numeradores e os levantamentos domiciliares como denominadores, ou seja, a populao potencial exposta ao risco entre eles, o Censo Demogrfico e a PNAD. O eixo principal dos debates foram os limites e as possibilidades das estatsticas que cobrem os eventos globalmente relacionados s doenas e aos acidentes de trabalho, por meio de balanos crticos e de uma anlise comparativa sobre as informaes quantitativas disponveis e oriundas das diferentes fontes de dados, independentemente de sua natureza ou finalidade imediata. Esse processo foi importante na medida em que possibilitou um pensar coletivo e, por conseguinte, um elenco de elementos como ponto de partida na busca de solues concretas. Nessa direo, dois problemas imediatos se impunham:
5. Profissionais vinculados s seguintes instituies: Fundacentro, IBGE, DATAPREV/MPAS, Rais-CAGED/MTE; Datasus/ MS, Cenepi/MS e Seade. 6. Contou, alm de pesquisadores da prpria Fundacentro, com representantes dos Ministrios da Previdncia Social, Sade e Trabalho e Emprego, Seade, IBGE, Prefeitura Municipal de So Paulo, Secretaria Estadual de Sade da Bahia, Confederao Nacional dos Trabalhadores do Setor Mineral, alm de professores e pesquisadores da Faculdade de Cincias Mdicas da Santa Casa de So Paulo, Universidade de Braslia, Universidade Federal da Bahia e Universidade Federal de Minas Gerais. 7. Alm da Fundacentro, registrou a participao do Seade, Centro Latinoamericano e Caribenho de Demografia (Celade/Cepal), FNUAP, Frum Estadual de Sade e Segurana do Trabalhador em Minas Gerais, Hospital de Pronto Socorro de Porto Alegre, Secretaria Estadual de Sade do Rio Grande do Sul, Secretaria Municipal de Sade de So Paulo, Faculdade de Medicina da UNESP/Botucatu, Universidade Estadual de Campinas, Universidade Federal da Bahia e Universidade Federal de Minas Gerais.
336
primeiro, a incompatibilidade operativa de alguns sistemas de informao e as dificuldades diferenciadas de acesso aos bancos de dados existentes; segundo, os conhecimentos disponveis no permitiam avaliar quantitativa e qualitativamente a adequao e a efetividade dos servios na rea de SST. Vale dizer: as estatsticas eram insuficientes para a realizao de diagnsticos e a elaborao de polticas preventivas mais efetivas na rea. Situao, que, mais que um limite, seria um srio obstculo a esta finalidade.8 Tanto esse como o segundo seminrio nacional propiciaram no apenas uma divulgao seletiva do PRODAT, como, sem dvida, serviram de suporte comunidade cientfica e a profissionais de SST para uma maior legitimao de seus objetivos e metas. Em contrapartida, geraram expectativas quanto ao papel que a prpria Fundacentro deveria assumir no que diz respeito a uma contribuio maior, duradoura, em termos de se avanar na construo de um cenrio capaz de possibilitar novos dados, estatsticas e indicadores. Por conseguinte, foram priorizadas duas linhas de ao: a primeira, voltada anlise dos sistemas de informao, pela execuo do projeto Prospeco e Diagnstico Tcnico dos Bancos de Dados e Remodelagem das Estatsticas sobre Sade do Trabalhador (Projeto PRODIAG), cujo relatrio sntese est listado nas referncias deste trabalho (Fundacentro, 2002);9 a segunda buscava a compatibilizao e integrao dos dados, por intermdio de um projeto de cooperao internacional que inclua intervenes como a criao de um centro de excelncia para a produo e anlise de estatsticas sobre Sade e Segurana no Trabalho (Projeto CENAEST). Ainda que a integrao no tenha sido alcanada, tais projetos trouxeram informaes teis para se caminhar nesta direo. Os resultados e as proposies dos dois projetos sero brevemente apresentados e discutidos em seguida.
8. poca, mas aqui suprimindo as fontes de dados de base populacional que tambm foram abordadas no referido seminrio, as principais bases de dados ou sistemas de informao remetidos ao tema e l apresentadas, segundo a sua locao, por ministrio, foram: Ministrio do Trabalho e Emprego Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED), Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), Sistema Federal de Inspeo do Trabalho (SFIT); Ministrio da Previdncia e Assistncia Social Sistema nico de Benefcios (SUB), Sistema CAT/SUB; Ministrio da Sade Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM), Sistema de Informaes Ambulatoriais (SIA), Sistema de Informaes Hospitalares (SIH) e Sistema de Informaes sobre Agravos de Notificao (Sinan) (cf. Fundacentro, 2000). 9. Este e outros resultados do Projeto PRODIAG, vinculado ao PRODAT, foram encaminhados Diviso de Documentao e Biblioteca do Centro Tcnico Nacional da Fundacentro, em So Paulo, sob a forma de relatrios tcnicos preliminares contendo informaes detalhadas distribudas em oito volumes, a saber: 1) Relatrio Tcnico: Diagnstico das bases de dados dos registros administrativos federais relacionados sade, trabalho e previdncia: anlise e sntese dos aplicativos e variveis dos Sistemas SIM, AIH, CAT/SUB e Rais/CAGED; 2) Relatrio Preliminar da Base de Dados: AEPS Anurio Estatstico da Previdncia Social; 3) Relatrio Preliminar de Base de Dados: SIM - Sistema de Informao sobre Mortalidade; 4) Relatrio Preliminar de Base de Dados: AIH - Movimento de Autorizao de Internao Hospitalar; 5) Relatrio Preliminar de Base de Dados: Rais - Relao Anual de Informaes Sociais; 6) Relatrio Preliminar de Base de Dados: CAGED - Cadastro Geral de Empregados e Desempregados; 7) Projeto PRODIAG - Dicionrios de Dados: Volume I - SIM; e 8) Projeto PRODIAG - Dicionrio de Dados: Volume II - AIH, CAT/SUB, Rais/CAGED.
337
O projeto PRODIAG teve como objetivo precpuo avaliar a qualidade e a consistncia dos bancos de dados que suportam informaes sobre doenas e acidentes do trabalho no caso, registros administrativos no mbito da trade sade-trabalho-previdncia no Brasil. Todavia, embora tenham sido selecionados outros sistemas como objetos de estudo, poca foram priorizados quatro deles, sendo dois do Ministrio da Sade Sistema de Informao sobre Mortalidade (SIM) e Autorizao de Internao Hospitalar (AIH); um do Ministrio da Previdncia Social/Instituto Nacional do Seguro Social Sistema CAT/SUB; um do Ministrio do Trabalho e Emprego Relao Anual de Informaes Sociais (Rais).10 Os resultados mais relevantes, mas no necessariamente individualizados, podem ser sumarizados em trs blocos: 1. Problemas cadastrais e de qualidade intrnseca dos registros determinando discrepncias e no convergncia das estatsticas oriundas dos quatro sistemas. 2. Limitaes decorrentes da subnotificao de casos, da representatividade espacial e setorial das informaes e, por ltimo, da m cobertura dos dados, que, alm de no se estender ao setor informal do mercado de trabalho, deficitria para o meio rural. 3. Apesar das diferenas das respectivas plataformas quanto ao emprego de recursos de informtica, os seguintes problemas foram detectados em relao aos dados: captura e tratamento, imiscibilidade, no integrao relacional, diferenas de coortes, perodos de referncia e construo de sries temporais. Quadro esse que suportava as informaes setoriais sobre os agravos sade no ambiente de trabalho e suas principais consequncias. Enfim, dificultava sobremaneira avanos no que respeita elaborao de proposies concretas alternativas de forma a contribuir para uma maior efetividade das aes corretivas e preventivas em SST. Em outras palavras, ainda que ulteriores estudos se faam necessrios, a importncia da pesquisa citada justificava-se enquanto uma tentativa primeira de se analisarem comparativamente os dados de diferentes fontes, de sorte a se construir um referencial inicial para balizamento das propostas necessrias aos ajustes requeridos na anlise integrada dos dados bsicos, transformando-os, na prtica, em informaes mais acuradas e, como tais, potencializadoras na produo de novos conhecimentos para os profissionais que atuam nos diferentes domnios da SST e, mais especificamente, com a sade do trabalhador.
10. As colocaes que se seguem se baseiam, sobretudo, no primeiro relatrio citado na nota anterior (cf. Fundacentro, 2002).
338
Nesse sentido, pelo menos duas possibilidades se apresentavam: por um lado, a auditagem tcnica das variveis discretas, contnuas e do tipo nominal para uma melhor identificao e, por conseguinte, mensuraes mais condizentes das doenas e acidentes de trabalho, seja considerando as suas diferentes modalidades, seja em face das suas possveis consequncias; por outro, a anlise preliminar dos recursos das Tecnologias da Informao (TIs),11 especialmente quanto s facilidades e entraves existentes, de maneira a avanar na anlise integrada das informaes de diferentes fontes. Pressupe-se que as facilidades das TIs vis--vis a anlise dos aplicativos ou softwares dos sistemas examinados no obstante as suas inequvocas especificidades intrnsecas contribuiriam, de certa forma, para a harmonizao das informaes, ao possibilitar, sob novos conceitos em sua reestruturao tcnica, formas alternativas de processamento e disseminao, alm de uma nova plataforma de operao. Isso porque, com a utilizao de metodologias de extrao para cada tabulador dos registros administrativos, tabelas foram geradas e analisadas para verificar a coerncia dos dados e o grau de preenchimento de alguns campos atinentes qualificao das informaes. Vale dizer, a verificao dos campos, aps o transporte dos dados para programas especficos de anlise estatstica, mesmo evidenciando algumas discrepncias, necessariamente no impossibilitava ajustes voltados compatibilizao de algumas variveis de diferentes fontes, quando se buscou modelar dados sobre acidentes de trabalho (SALIM e JURZA, 2002). Se problemas foram detectados na anlise das variveis, no que respeita s TIs, todos os sistemas apresentavam algum tipo de facilidade para o seu manuseio. No entanto, isso no implicava a excluso de esforos comuns para uma maior integrao dos mesmos, envolvendo os mantenedores ou responsveis por tais sistemas no que tange compatibilizao dos campos de suas tabelas, rumo a um possvel sistema nico de informaes em SST, onde no s os eventos relativos ao trabalho seriam registrados, mas todo o universo de informaes ao trabalhador e sua sade, sem, todavia, desconsiderar os trabalhadores do setor informal. Sem dvida, uma tarefa difcil, mas no impossvel. De qualquer forma, a partir da contraposio das facilidades implcitas nos sistemas analisados, destacam-se, abaixo, pelo menos quatro das concluses obtidas,
11. poca, denominadas recursos de informtica. Hoje, mais recorrente tem sido a expresso Tecnologias de Informao e Comunicao (TICs), aqui compreendidas como o conjunto convergente de tecnologias em microeletrnica, computao (hardware e software), telecomunicaes, radiodifuso e optoeletrnica (CASTELLS, 1999, p. 49). Todavia, dada a natureza deste trabalho, recorre-se aqui mais ao termo Tecnologias da Informao, doravante simplificada na sigla TIs.
339
as quais foram analisadas amide em trabalhos especficos (FUNDACENTRO, 2002; SALIM, 2003; SALIM e JURZA, 2002). 1. No geral, constatou-se que tabuladores incompatveis so bices maior integrao; mesmo com os vrios recursos da informtica examinados, eram frequentes as inconsistncias e a no convergncia de muitas das variveis (SALIM e JURZA, 2002); havia problemas com o perodo de referncia dos eventos o dia do acidente, a data de afastamento do acidentado e mesmo quanto definio do local do acidente ; e as faixas etrias, por serem distintas, dificultavam ajustes e elaborao de estimativas. 2. Quanto identificao e comparao das variveis relevantes, inicialmente foram selecionadas 12 variveis, a saber: rea geogrfica, idade, sexo, estado civil, instruo, ocupao, atividade econmica, data do acidente, data do bito, causa, local do acidente e caracterizao do acidente de trabalho. Posteriormente, para efeito de anlise detalhada das variveis interbases, trabalhou-se de forma binria, quando se exploraram amide as variveis comuns a cada dois sistemas tomados isoladamente, ou seja, SIM/AIH, SIM/CAT, SIM/Rais, AIH/CAT, AIH/Rais e, finalmente, CAT/Rais. Resultado: as variveis comuns a todos os sistemas eram apenas quatro, ou seja, sexo, idade, caracterizao do acidente de trabalho e rea geogrfica. A ltima, no entanto, em sentido amplo, podendo, por conseguinte, referir-se ao local do evento ou do estabelecimento, como na Rais (FUNDACENTRO, 2002).12 3. Embora basicamente cobrindo o setor formal do mercado de trabalho, os nmeros sobre os casos fatais de acidentes de trabalho da Previdncia Social eram significativamente superiores aos nmeros congneres obtidos do Ministrio da Sade, que, em tese, estariam cobrindo os bitos decorrentes de acidentes de trabalho referidos tanto ao setor formal quanto ao setor informal do mercado de trabalho (SALIM, 2003). 4. Outras concluses: como utilizavam o mesmo tabulador, seria exequvel a integrao de variveis do SIM e do AIH, haja vista que os seus contedos estavam organizados de forma similar. J em relao Rais, a data de afastamento do acidentado no correspondia ao dia, e sim ao ms do acidente de trabalho, e o local do acidente era a matriz da empresa. Para uma melhor comparabilidade, tanto as idades constantes na AIH como
12. O leque das variveis comuns destes quatro sistemas alterou um pouco posteriormente, elevando-se para um total de seis, ao final de 2009, quando foram aferidas novamente. Veja este e outros detalhes mais adiante (seo 2.2).
340
no SIM deveriam ser ajustadas s faixas de idade da Rais ou vice-versa procedimento, alis, que poderia ser adotado em relao varivel idade constante na CAT (FUNDACENTRO, 2002). Todavia, no decorrer da primeira dcada do sculo XXI, j se constata uma maior convergncia dos dados de bitos relacionados a acidente de trabalho do SIM com os da Previdncia Social. Convergncia no sentido da maior equivalncia dos dados ou sobreposio de curvas ao final do perodo (grfico 1). Mesmo assim, permanece o problema quanto aos registros, especialmente em relao ao setor informal. Os resultados desse projeto mostraram a necessidade de se priorizarem anlises mais detalhadas prioridade que deveria ser dada aos casos mais graves de acidentes, os acidentes fatais, no sentido de se buscarem simultaneamente subsdios e alternativas ao seu melhor conhecimento, em especial, com relao s dificuldades de qualificar os casos fatais e aos limites quanto consecuo de quantificaes, a partir dos registros contnuos de dados. Metodologicamente, h procedimentos j testados voltados melhor identificao e quantificao dos casos fatais, incluindo a caracterizao demogrfica e epidemiolgica dos trabalhadores vitimados, via comparao das informaes dos referidos registros da CAT e do SIM, o que possibilita uma anlise mais realista em termos de tendncia e variaes, e at mesmo a deteco de casos ocorridos no setor informal, a partir dos nmeros disponveis. Melhor explicando, j possvel aplicar tcnicas especficas voltadas a uma melhor identificao e caracterizao dos casos fatais originrios do ambiente de trabalho. Neste particular, destaca-se o potencial que encerra a metodologia de vnculo de fontes de dados proposta por Waldvogel (1999; 2002), que tambm se suporta nos resultados das pesquisas financiadas pela Fundacentro nos anos 1990 (FUNDAO SEADE e FUNDACENTRO, 1994; 2001) e nos resultados obtidos pelas pesquisas mais recentes (FUNDAO SEADE e FUNDACENTRO, 2001; 2002), os quais igualmente suportaram outros trabalhos, agora no apenas referidos aos casos fatais como morbidade e a outros aspectos da acidentabilidade laboral (WALDVOGEL, 2002; 2003; COSTA et al., 2003).13
13. Ver ainda neste livro o captulo A Fundao Seade e os estudos sobre mortalidade por acidentes de trabalho no estado de So Paulo, de Waldvogel, Freitas e Teixeira.
341
GRFICO 1 Brasil: bitos por acidente do trabalho (2000-2008)
Fontes: SIM e AIH/SIA/MS; AEAT/MPS; e Rais/MTE. Nota: Conforme nota da tabela 2, os dados do SIM para 2008 so preliminares.
Quanto s proposies de poca voltadas harmonizao das informaes, h que se resgatar o Projeto CENAEST, ttulo curto de uma proposta que envolveu cooperao tcnica multilateral com organismo da ONU.14 Embora previsse a criao de uma unidade especializada de mbito nacional vinculada Fundacentro para a anlise e estudos no campo da SST, tal projeto no pretendia ser soluo nica e cabal, exatamente pelo motivo de trazer em seu bojo a perspectiva de maiores discusses entre os stakeholders previamente identificados. Da uma perspectiva processual para eventuais adequaes. Neste sentido, entre 2002 e 2003, sua proposta foi apresentada em eventos e reunies, destacandose aqueles promovidos, alm da prpria Fundacentro, pela Associao Brasileira de Sade Coletiva (Abrasco), Associao Brasileira de Estudos Populacionais (ABEP); Associao Brasileira de Estudo do Trabalho (ABET); Grupo Executivo Interministerial sobre Sade do Trabalhador (GEISAT). Como meta principal, buscava contribuir para a melhoria das condies de SST, por meio de aes voltadas simultaneamente ao fortalecimento e ampliao da capacidade nacional, de forma a aperfeioar os processos de formulao, monitoramento e avaliao de polticas pblicas relativas aos diversos ambientes
14. No caso, a rea Estratgias de Populao e Desenvolvimento do Fundo de Populao das Naes Unidas (FNUAP), sendo a modalidade do projeto do tipo cost-sharing e a sua identificao pela rubrica oficial BRA/03/02/0302/P01/33/99, atravs da Agncia Brasileira de Cooperao. Com oramento global de cerca de 3,5 milhes dlares ao cmbio de fevereiro de 2002, o prazo para a sua execuo foi estimado em 36 meses. O ttulo longo do projeto resumia bem essa ideia, ou seja, Criao do Centro Nacional de Anlise e Estatsticas sobre Sade e Segurana no Trabalho (CENAEST).
342
de trabalho no pas. Para isso, apresentavam-se trs proposies bsicas: i) produo de novos conhecimentos na rea da SST; ii) gerao de tecnologia e processos de harmonizao de dados de SST; e iii) otimizao das informaes e das condies tcnicas de sua produo.15 Enfim, era uma proposta enquanto alternativa para a integrao de informaes para a rea de SST, capaz de gerar servios e produtos e, principalmente, de canalizar esforos ou meios para viabiliz-los. Infelizmente, por razes diversas, incluindo prioridades de hora de transio entre governos, permaneceu na condio de no iniciada. Hoje, mesmo desconsiderando a sua no retomada na forma original, soa plausvel no deixar de se referir a algumas de suas proposies guisa de subsdios para as discusses acerca das estratgias postas em relao diretriz de se estruturar uma Rede Integrada de Informaes em Sade do Trabalhador, segundo a PNSST. Todavia, aqui, a pretexto de argumentos em prol da projeo de um sistema de base interorganizacional de informaes estatsticas sistema este que, estruturalmente, poderia ser um dos componentes da referida Rede.
2.2 Novas perspectivas da parceria Fundacentro/Ipea
O Acordo de Cooperao Tcnica Ipea/Fundacentro16 tem como objetivo a implementao de aes conjuntas que assegurem a realizao de estudos e pesquisas de interesse mtuo, principalmente a respeito de temas concernentes s polticas de Segurana e Sade no Trabalho (SST). Em termos operacionais, este Acordo est sendo executado atravs de trs linhas de pesquisa: Estatsticas e Indicadores em SST, Custos Econmicos e Sociais dos Acidentes de Trabalho e Avaliao de Polticas Pblicas em SST.17 A primeira linha, de interesse mais direto deste captulo, por sua vez, compreende dois projetos, ambos sob a coordenao da Fundacentro: 1. Prospeco e diagnstico tcnico dos bancos de dados e remodelagem das estatsticas e indicadores sobre a sade do trabalhador (PRODIAG Fase II) Projeto Piloto.
15. De forma indita, a referida proposta ainda planejava realizar, a partir de pesquisas de base populacional em mbito nacional, levantamento sobre as condies de SST, observando-se, no mnimo, dois momentos distintos, preferencialmente atravs da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), do IBGE, pela incluso de um questionrio suplementar. 16. No 23/2008 Processo: 03010.000183/2008-06 Partcipes: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e a Fundao Jorge Duprat Figueiredo de Segurana e Medicina do Trabalho (Fundacentro), cujos signatrios foram Marcio Pochmann, presidente do Ipea, e Jurandir Boia Rocha, presidente da Fundacentro. Publicado no Dirio Oficial da Unio, no 14, 21 jan. 2009. Seo 3. Vigncia: cinco anos. 17. Registre-se que um balano geral e as perspectivas do Acordo de Cooperao Ipea/Fundacentro foram apresentados na 9a Reunio da Comisso Tripartite em Sade e Segurana no Trabalho (CTSST), realizada em So Paulo, em 23 de fevereiro de 2010.
343
Objetivo geral: concluir diagnstico tcnico dos dados disponveis sobre a relao sade-trabalho-previdncia na esfera federal para fins de harmonizao de suas informaes e, sequencialmente, projetar e construir piloto de banco de dados para a produo e disseminao de estatsticas sobre doenas e acidentes do trabalho. 2. Pesquisa sobre mortalidade por acidentes do trabalho nos estados de So Paulo e Minas Gerais.18 Objetivo geral: identificar, quantificar e caracterizar, para todos os municpios dos estados de So Paulo e Minas Gerais, os trabalhadores que foram vtimas fatais de acidentes de trabalho, por intermdio da vinculao das informaes das declaraes de bito e dos processos de acidentes de trabalho, a partir do ano 2000.19 At o presente momento, arranjos no plano interinstitucional foram providenciados, bem como a realizao de um conjunto de atividades referidas aos projetos e pesquisas mencionados anteriormente, todos resultando na elaborao de relatrios especficos. Por ora, mas em coerncia com o presente Artigo, registre-se a realizao de duas oficinas de trabalho, ambas promovidas pelas linhas de pesquisa 1 e 2. Estas se constituram em oportunidade mpar para se reunir e discutir o estado da arte dos sistemas de informao e bases de dados no mbito da administrao federal, direta ou indiretamente relacionados a aspectos inerentes realidade da SST no pas. A primeira oficina Integrao de Bases de Dados Relacionadas Sade do Trabalhador no Brasil: Situao e Perspectivas , realizada em Braslia em julho de 2009, alm de pesquisadores e tcnicos das duas instituies promotoras, contou com a participao de convidados dos Ministrios da Sade, Previdncia Social e Trabalho e Emprego, incluindo o Datasus e o DATAPREV, alm da Fundao Seade. A segunda, mais focada, intitulada Integrao de Bases de Dados Relacionadas Sade do Trabalhador no Brasil: Elementos e Subsdios Construo do Sistema Piloto, foi realizada em Belo Horizonte no ms de novembro do mesmo ano. exceo do Datasus, contou com representantes das mesmas instituies presentes na primeira oficina. Seu objetivo principal, com vistas harmonizao das informaes, foi realizar um balano tcnico sobre os dados que cobrem a relao trabalho-sade-previdncia no Brasil, de forma a se produzirem subsdios e elementos construo de um piloto de sistema de informao
18. Originalmente, este projeto conta com uma parceria da Fundacentro com a Fundao Seade, firmada em 2005. 19. Conforme destacado na introduo, alm destes dois, outros projetos se distribuem pelas outras duas linhas: Linha 2 Custos econmicos e sociais dos acidentes de trabalho. Coordenao: Ipea; Linha 3 Avaliao de polticas pblicas em SST. Coordenao: Fundacentro.
344
enquanto experincia para a ampliao e melhor qualificao da produo e disseminao de estatsticas e indicadores sobre o quadro de agravos sade dos trabalhadores no Brasil. Ambas as oficinas abriram novas perspectivas em relao possibilidade de aprofundamento da cooperao tcnica interministerial no campo das informaes em SST, sendo o presente livro inclusive um de seus resultados concretos. Todavia, foi na segunda oficina que se avanou em termos de um melhor conhecimento do conjunto de variveis que compem cada um dos domnios das bases de dados, bem como na definio de recortes essenciais dos microdados desses sistemas, de forma a viabilizar tratativas e operacionalidades rumo integrao das informaes. Em particular, pelo procedimento inicial de identificao de um total de 124 variveis que compem vrios sistemas CNIS, GFIT, SUB, CAT, Rais, SIM, Sinan, SIH e SIA , foi possvel no apenas comparar individualmente as variveis de cada sistema entre si, mas ainda estabelecer prioridades quanto ao seu uso prtico, a partir da possibilidade de manipulao futura dos microdados. Para o conjunto dessas variveis, rigorosamente apenas quatro seriam comuns a todos: nome, sexo, data de nascimento e rea geogrfica, podendo a ltima, como j foi ponderado, em sentido amplo, ser o local do evento, da residncia ou do estabelecimento. Ao se excluir o SIA dessa relao, as variveis comuns seriam cinco, pela incluso da CBO. Para fins de comparao com o que tinha sido detectado no diagnstico anterior (FUNDACENTRO, 2002), e apresentado anteriormente, quando se consideraram o SIH, a CAT, a Rais e o SIM, sendo as variveis comuns apenas em nmero de quatro isto , sexo, idade, caracterizao do acidente de trabalho e rea geogrfica, hoje a relao seria ampliada para um total de seis variveis, devido incluso de nome e CBO. No entanto, outras simulaes indicaram resultados particularmente significativos, especialmente comparando-se os sistemas dois a dois. Segundo os pares considerados, relacionados em ordem decrescente de acordo com as variveis comuns (quadro 1), os dois sistemas que tiveram o maior nmero de variveis em comum foram a CAT e o Sinan, seguidos de longe pelos pares CAT/SIM e CAT/ SIH. As 37 variveis comuns aos sistemas CAT e Sinan esto relacionadas no quadro 2.
345
QUADRO 1 Comparao binria das variveis comuns aos sistemas AIH, CAT, Rais, SIM e Sinan
Fontes
CAT x Sinan CAT x SIM CAT x SIH Rais x CAT SIH x SIM Rais x AIH Rais x SIM
Quantidade de variveis comuns

37 19 17 16 13 9 9
Fonte: Oficina de Trabalho Integrao de Bases de Dados Relacionadas Sade do Trabalhador no Brasil Elementos e Subsdios Construo do Sistema Piloto. Elaborao: Ipea/Fundacentro.
QUADRO 2 Variveis comuns aos sistemas CAT e Sinan (2009)

Variveis
Nome Nome da me Sexo Data de nascimento Descrio da ocupao CBO Municpio de residncia do trabalhador UF de residncia do trabalhador Bairro/distrito Logradouro do trabalhador Razo social CNPJ CNAE CNAE do estabelecimento UF Municpio Bairro/distrito Logradouro Data do acidente Hora do acidente Horas aps incio da jornada Houve afastamento Local do acidente UF do local do acidente Municpio do local do acidente Tipo de acidente Parte(s) do corpo atingida(s) Agende causador Descrio da situao geradora do acidente ou doena
346
Tipo 1
Cadastral Cadastral Cadastral Cadastral Temporal Temporal Temporal Temporal Temporal Temporal Cadastral Cadastral Cadastral Cadastral Temporal Temporal Temporal Temporal Cadastral Cadastral Cadastral Cadastral Cadastral Cadastral Cadastral Cadastral Cadastral Cadastral Cadastral
CAT
X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
Sinan
X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X (Continua)
(Continuao)
Variveis
Houve internao? Durao provvel do tratamento CID Agravo/doena Data do atendimento mdico Acidente de trabalho Municpio de ocorrncia do acidente
Tipo 1
Cadastral Cadastral Cadastral Cadastral Cadastral Cadastral Cadastral
CAT
X X X X X X X
Sinan
X X X X X X X
Fonte: Oficina de Trabalho Integrao de Bases de Dados Relacionadas Sade do Trabalhador no Brasil Elementos e Subsdios Construo do Sistema Piloto. Elaborao: Ipea/Fundacentro. Nota: 1 As variveis cadastrais no se alteram ao longo do tempo. A varivel temporal muda, e o que se busca na base a ltima informao disponvel para aquela situao ou a informao ao longo do tempo. Exemplo: no caso da Previdncia, na categoria de contribuinte, h vrios cdigos que dizem se conta prpria, contribuinte individual, empregado, avulso, com o tipo de filiao ao Regime Geral da Previdncia Social (RGPS). Num ms, ele pode estar filiado como conta prpria; no seguinte, como empregado. Isso depende de como se busca a informao na base e em qual momento do tempo.
Em resumo, em funo de melhorias contnuas nos sistemas de informao, hoje seria possvel repensar estratgias que se direcionassem efetiva integrao dos mesmos por meio da linkage de algumas poucas variveis eletivas, que seriam escolhidas de forma consensual. Com isso, at mesmo o controle de nveis de acesso via segmentos ou camadas de informaes, quando, por exemplo, se poderiam destacar tanto as questes de gesto em termos de segurana dos sistemas, especialmente quanto aos requisitos de sigilo e confidencialidade, quanto aos propsitos de disseminao seletiva ou ampla das informaes. Neste sentido, discutem-se, sequencialmente, uma alternativa, algumas estratgias e suas implicaes.
3 A CONSTRUO DE UM SISTEMA INTERORGANIZACIONAL DE INFORMAES ESTATSTICAS
Esta seo explicita a ideia central de se incorporarem novos saberes e olhares como condio para se discutirem alternativas no cmputo das diretrizes ditadas pela PNSST relativas padronizao dos conceitos e critrios, integrao dos sistemas no plano interministerial e, por fim, compatibilizao dos instrumentos de coleta de dados e fluxos de informaes. Importante ainda apontar a perspectiva multiprofissional, operando de forma interdisciplinar, em que um valor agregado importante deve ser remetido aos recentes avanos da cincia da informao, em termos de gerenciamento das informaes e das TIs, governana dita eletrnica, s formas de accountability e aos parmetros para os chamados sistemas interorganizacionais de informao, alm, claro, de uma concepo preliminar do que seria e do que se pretende com um sistema nesses moldes.
347
Todavia, ressalve-se que as colocaes que se seguem, particularmente em relao s subseces 3.1 e 3.2, baseadas seletivamente em alguns poucos autores, so ainda exploratrias. Como tais, carecem de maiores extenses tericas em nvel explicativo, ou seja, no so aportes de especialistas da cincia da informao. Por conseguinte, so postas to somente como justificativas s argumentaes e questes mais aplicadas que se seguem s subsees mencionadas.
3.1 Informao: cooperao insterinstitucional, governana e accountability
Beal (2007) aborda as principais etapas que compem a globalidade de todo o processo de gesto estratgica da informao estruturada e das tecnologias da informao (TIs) nas organizaes, dissecando temas como o planejamento, a execuo das estratgias de informao e a sua avaliao associada ao corretiva etc. Na etapa de planejamento, quando a importncia da necessidade de alinhamento entre a estratgia corporativa e os planos de informao e TIs so destacados, o realinhamento de objetivos s novas realidades dos ambientes externo e interno tido como elemento essencial. Da a premncia, aps a execuo do planejamento, de se priorizar a avaliao ou o controle do desempenho, por meio de medies que se suportem em indicadores relacionados aos resultados e aos fatores determinantes destes resultados em escala mais abrangente. Para Davenport (1998), o gerenciamento da informao consistiria em um conjunto estruturado de atividades que incluem o modo como se obtm, distribuem e usam a informao e o conhecimento. Neste sentido, seria concebido como um processo que indicaria o caminho para as modificaes efetivas na forma de se trabalhar com a informao em sentido estrito. Situao possvel com a identificao de todos os passos de um processo informacional todas as fontes envolvidas, todas as pessoas que afetam cada passo, todos os problemas que surgem (DAVENPORT, 1998, p. 173), propiciando, como se espera, uma atuao mais eficiente, eficaz e democrtica das organizaes, sejam estas pblicas ou privadas. As etapas desse processo seriam: determinao das exigncias, obteno, distribuio e utilizao da informao etapas tidas como fundamentais para se pensar nos avanos requeridos em qualquer contexto informacional, especialmente diante da necessidade de maior qualidade da oferta de servios de interesse pblico e de busca de maior efetividade e transparncia das aes governamentais. Entretanto, sem se ater s diferentes dimenses da informao, quanto s ideias implcitas de sua ordenao como processo capaz de organizar aes, de sua pr-condio para alavancar conhecimentos, de sua relao com o poder e a produo de saberes ou mesmo de sua formatao para se tornar pblica, alcanando, neste sentido, significado etc., aqui se retm a sua condio de questo a ser desvendada e a demandar uma ao de gesto. Gesto esta que enfrente a fragmentao crescente em torno das mais diferentes dimenses da vida nas sociedades contemporneas, como aponta Moraes (1998, p. 51).
348
Por conseguinte, h o imperativo de se ir alm do aparato das TIs, para a busca dos chamados contedos explicativos. Contedos que, no contexto atual, sejam capazes de facultar diretivas rumo construo de um sistema que articule diferentes instncias de interesse direto para a rea de SST, gerando informaes de natureza estratgica e operacional para o pas, de forma a contribuir para o seu desenvolvimento sustentvel ou seja, elevando o status da SST como uma rea importante de pertena e insero em mundo globalizado, onde os mercados se articulam e as exigncias relativas aos produtos e ao processo produtivo aumentam e tendem a se equiparar.20 Em outras palavras, a busca das chamadas boas prticas de governana orientadas para mudanas na rea, quando, ao cabo, espera-se mais eficincia e transparncia por meio da acessibilidade democrtica s informaes para o processo de tomada de deciso. Nessa direo, ir alm dos princpios weberianos de governana burocrtica, expressos principalmente na rigidez hierrquica, em normas para procedimentos e rotinas, na assimetria da informao, na desconexo dos sistemas de informao, no isolamento do governo etc. (SARKER, 2005) rumo governana com base nas TIs situao denominada como estado de governana eletrnica (RUEDIGER, 2002), agora sob novos parmetros na concepo da gesto pblica no que respeita ao controle dos resultados, das rotinas e dos processos eletrnicos instantneos e eficientes, das informaes acessveis e compartilhadas, da rede integrada de informao e gesto e, finalmente, dos servios de governo integrados comunidade. Em qualquer dessas perspectivas, atrela-se noo de governana eletrnica uma inequvoca concepo republicana, no sentido de no se ater, segundo Ruediger (2002, p. 1-3), unicamente gesto de servios ad hoc, reificada pelo mercado, mas de arena cvica, em contraponto privatizao da esfera pblica, de publicizao do estado, com a clara incluso de padres de accountability. Mais especificamente, da accountability horizontal da qual nos fala ODonnell (1998) e que, segundo o autor, por sua vez se fundamentaria em oito condies prvias, uma delas que se reportaria diretamente essencialidade da informao confivel, para a qual, juntamente com uma mdia independente, as instituies de pesquisa e disseminao devem ter um papel importante. Contudo, tal situao, que no implica a ausncia de apoio governamental s agncias pblicas, pressupe a independncia das ltimas transitoriedade de governos, ou seja, uma questo de Estado. Destarte, estas agncias responderiam mais efetivamente pela coleta sistemtica de dados e pela estruturao das informaes, passveis de serem disponibilizados em um vasto leque de indicadores inclusive, mas
20. Por exemplo, do mesmo modo que hoje os mercados consumidores tendem a rejeitar os produtos com contedo de trabalho infantil, h uma tendncia inequvoca e crescente de busca por produtos e servios que incorporam boas prticas de sade e segurana no ambiente de trabalho.
349
no exclusivamente econmicos. E mais, que indicadores devem ser esses, a metodologia de sua coleta, a sua periodicidade e os meios pelos quais so difundidos devem ser decididos por uma autoridade pluralista, e no puramente governamental (ODONNELL, 1998, p. 50).
3.2 O que um sistema interorganizacional de informao?
Como ponto de partida, Silveira (2003, p. 107) aponta a importncia no apenas de identificar, mas tambm de classificar e analisar as motivaes e os fatores crticos de sucesso a serem considerados no processo de planejamento de sistemas interorganizacionais no setor pblico, por intermdio do ambiente virtual da internet. Particularmente, tais sistemas seriam definidos no balizamento das relaes entre duas ou mais organizaes, sendo que a opo pela sua implementao j carrearia a ideia implcita de quebra de paradigma, por afastar-se da forma tradicional de gerenciamento de sistemas, e se dispor a entender os benefcios (e riscos) do modelo colaborativo implica aceitar um novo paradigma, um novo modelo, com outros limites e novas regras (SILVEIRA, 2003, p. 115-16). Alm disso, a deciso por um sistema interorganizacional traria em seu bojo um conjunto de estudos e tcnicas referidas ao ciclo informacional per si. Nesta direo, os sistemas distribudos ou DDP (Distributed Data Processing) seriam os antecessores dos sistemas interorganizacionais, inclusive pela incorporao de alguns elementos tecnolgicos desenvolvidos para os sistemas distribudos. Vale destacar que um sistema de informao seria definido como sendo o conjunto de dados, procedimentos e canais de comunicao que permite a estruturao da informao para o atendimento das necessidades dos processos decisrios em vrios nveis. Por sua vez, um sistema interorganizacional representaria os sistemas de informao que integram, total ou parcialmente, os processos de negcio de duas ou mais organizaes (SILVEIRA, 2003, p. 111-12). No entanto, so vrios os critrios para a classificao dos sistemas interorganizacionais. Por exemplo, segundo o tipo de padro utilizado, a base no relacionamento entre organizaes, o tipo de informao compartilhada ou a compulsoriedade na integrao. Alm disso, o autor, com base em Li e Williams (1999, apud SILVEIRA, 2003), acrescenta que tais sistemas ainda podem ser divididos nas seguintes categorias: a) utilizao de tecnologia proprietria por grupos fechados; b) utilizao de tecnologia aberta por grupos fechados; e c) utilizao de sistemas abertos baseados em mdias abertas como a internet. De qualquer forma,
Esses sistemas de informao compartilhados, nos quais a informao coletada, processada e distribuda, no apenas para uma, mas para vrias organizaes, so apoiados em intensa utilizao de tecnologia da informao e devem assegurar
350
equidade da cooperao e nos resultados, em um relacionamento do tipo winnerto-winner (algo como ganha-ganha) (SILVEIRA, 2003, p. 113).
No Brasil, sobretudo no setor pblico, cresce a importncia desses sistemas, supondo-se que o aparato tecnolgico disponvel potencialmente facultaria uma maior interao do governo com os diversos atores da sociedade civil. No entanto, implicando uma mudana de paradigma, a migrao para ambientes colaborativos no poderia desconsiderar polticas e estratgias concernentes ao ambiente em mudana, em termos de identificao de pr-requisitos como motivaes, condies institucionais, apreenso dos fatores crticos de sucesso, como custos, exequibilidade da cooperao com outras organizaes no compartilhamento de informaes e envolvimento da alta direo.
3.3 Alternativas sua construo
Embora importantes, tais elementos no seriam suficientes se fossem dissociados de aspectos tcnicos mais especficos a serem considerados em um cenrio de mudana, implicando a quebra de paradigma, tal como exposto nas sees anteriores, quando se discutiram os principais problemas e desafios inerentes situao das informaes em SST no Brasil. Exatamente por isso, enfatiza-se, a seguir, guisa de contribuio pontual, alguns desses aspectos, aqui considerados iniciais ulterior incorporao de outros elementos discusso sobre o tema. Por exemplo, h questes de carter cultural, administrativo, tcnico, estratgico e poltico a serem consideradas. Exatamente por isso, a possvel vinculao de qualquer fato ou evento no campo da SST deveria ser identificada na fonte geradora da informao, envolvendo, nessa direo, atores sociais como sindicatos, associaes patronais, profissionais do setor da sade, setores pblicos da previdncia social e fiscalizao do trabalho, pesquisadores da rea e outros setores como polcia, corpo de bombeiros etc. E mais, a pertinncia em se considerarem critrios objetivos nessa direo, a exemplo dos que se seguem (SALIM, 2003, p. 32-32). 1. A captura da informao deve ser feita de maneira confivel, implicando um registro consistente, no duplicado e com dados de qualidade. 2. Os dados devem ser armazenados e processados de maneira ordenada, segura e eficiente, exigindo-se a constituio de uma base especfica para esse fim, que integre os registros de origens diversas relacionados rea. 3. H que se garantir o equilbrio adequado entre os objetivos conflitantes como privacidade e transparncia, acesso e sigilo, abertura e integridade etc.
351
Ainda assim, seria necessrio somar esforos na direo de um trabalho de planejamento estratgico participativo, associado a esforos tripartites, no qual representantes do governo, de empresas e de trabalhadores teriam que considerar questes tcnicas nem sempre de fcil resoluo, alm de decises concernentes ao assunto.21 Duas das propostas possveis que, por serem carentes de maiores discusses tcnicas, teriam ainda que ser discutidas no sentido de se buscar uma deciso consensual, a saber: a criao de um data warehouse ou a implementao de um ambiente mais colaborativo, onde os mantenedores dos sistemas se responsabilizariam por atuar, por exemplo, em pool. Essa deciso seria crucial para se configurar o tipo de sistema interorganizacional que se pretende construir.22 Sem dvida, comparativamente, as duas alternativas implicariam processos de desenvolvimento bem distintos. Entretanto, uma estrutura de data warehouse, alm de ser uma soluo pesada, trabalhosa e com dificuldades decorrentes da posio intrusiva, demandaria investimentos iniciais relativamente altos, alm de operacionais fixos de manuteno. Por sua vez, um ambiente colaborativo distribuiria custos e responsabilidades e dividiria de maneira efetiva a complexidade da tarefa (SALIM, 2003, p. 31-32), por estabelecer aos participantes responsabilidades especficas nas atividades voltadas integrao. Em ambos os casos, os requisitos da cooperao intragovernamental seriam postos, diferenciando-se, no entanto, os nveis de profundidade de envolvimento na qualificao do processo em si. De qualquer modo, fundamental seria o acesso amplo ao conjunto de informaes via internet, por exemplo , porm, observando-se nveis diferenciados, afeitos amplitude dos setores envolvidos e de interesse comum rea de SST, incluindo aspectos como: exposies aos riscos associados s condies de trabalho; perfis e gastos com acidentes e doenas do trabalho; informaes com contedo educativo; indicadores sistemticos e especficos sobre temas como a observao legislao, mapeamento de riscos, medidas de proteo etc. Questes como design, segurana, compatibilidade (hardware e software), diversidade de metodologias e de regras, embora importantes, no
21. Subtende-se ser fundamental que um sistema de informao, alm de esforos tripartites, tenha uma dimenso nacional capaz, sobretudo, de refletir a pluridimensionalidade da estrutura produtiva brasileira em nvel intersetorial, incluindo, nesse sentido, a mirade de ocupaes que a caracteriza. Embora discutindo questes mais amplas, como o desenvolvimento sustentvel e a busca de solues estratgicas e polticas para os problemas de sade do trabalho, para que o pas possa crescer (...) com ambientes de trabalho saudveis e sem adoecer e matar os trabalhadores, segundo Yano et al. (2007, p. 14), tcnicos do SESI, lotados em diferentes regionais, propem, por exemplo, a criao de um Sistema Integrado de Informao em Sade do Trabalho (SI-ST) no caso, enquanto ferramenta de tomada de deciso sob o raio de suas aes para o setor industrial (Yano et al., 2007). 22. Cabe lembrar que nenhuma dessas opes seria incompatvel, por exemplo, com os propsitos do Projeto CENAEST, anteriormente apresentados.
352
seriam decisivas como tais, mas convergentes na consolidao de um sistema interorganizacional de informao nos moldes que se requer. Em resumo, considerando-se que a governana eletrnica tambm envolve o planejamento de sistemas interorganizacionais, os pontos crticos que podem comprometer o livre fluxo das informaes, mormente de suporte s atividades de SST e de prestao de servios em sentido amplo no plano tripartite, tm que ser retidos a priori vale dizer, os possveis bices que independem da capacidade das TIs em ampliar o grau de cobertura ou abrangncia das informaes necessrias consolidao da governana eletrnica. Enfim, evitar o risco de se constituir um enorme arquiplago, segundo Silveira (2003, p.108), formado por ilhas (stios), que, ou no se comunicam entre si, ou o fazem por meio de pontes virtuais (links) entre as ilhas, em contraposio a uma perspectiva mais ampla de continente, onde os stios (seriam) integrados de forma transparente para o usurio. Da a pertinncia de reunir, padronizar e integrar as informaes.
3.4 Discusso
A partir das consideraes de Davenport (1998) de que o gerenciamento da informao englobaria quatro etapas fundamentais, pressupe-se, particularmente no campo da SST, que conquistas parciais importantes j foram obtidas na primeira etapa determinao das exigncias de informao. Todavia, esforos maiores seriam necessrios para se avanar na terceira e quarta etapas, respectivamente denominadas de distribuio da informao e utilizao da informao algo ainda por se projetar e convergir esforos maiores proximamente. Equivale a dizer que seria vital consolidar a primeira etapa, de forma a se conhecer melhor o que se tem diante do que se almeja, ou seja, a definio do rol de informaes hoje necessrias. Sendo assim, aqui se busca antecipar questes pontuais relativas segunda etapa, voltada, portanto, para a obteno da informao no caso, sob a premissa de se debater a emergncia de um sistema interorganizacional. Neste particular, seriam priorizados processos como a explorao de informaes, com a sua classificao em uma plataforma pertinente e, por fim, a formatao e a estruturao das informaes, o que pressuporia inclusive a definio prvia de uma possvel instituio hospedeira de tal sistema, de modo a operacionalizar as etapas finais relativas s metas de distribuio e utilizao das informaes especializadas para a rea de SST. Essas observaes so importantes como argumentao para se repensar, sob uma nova diretiva, a questo das informaes em SST no pas a partir da incorporao de novos atores, quando a articulao de instncias diferenciadas nas perspectivas da intersetorialidade e da transversalidade seria cabvel na medida
353
em que se contrapusesse aos interesses corporativistas, onde nem sempre os limites tcnicos intrnsecos aos seus prprios sistemas de informao so devidamente avaliados. Aqui h que se considerar os aspectos particulares e circunscritos a cada sistema de informao, incluindo sua finalidade ou raio de abrangncia. Facchini et al. (2005, p. 863), por exemplo, sustentam a importncia do Sistema nico de Sade (SUS) como principal alternativa para se construir um sistema especialista. Nesta direo, pressupem que outros setores e instituies, tais como a Previdncia Social, Ministrio do Trabalho e Emprego, Fundacentro e Sindicatos (...) sero altamente relevantes para efetivao do SIST (Sistema de Informao em Sade do Trabalhador). Contudo, esta no parece ser uma soluo adequada, visto que continuaria a se buscar ou fortalecer uma alternativa setorial. Melhor seria pensar em um sistema que no ficasse sob a gide e a coordenao de um nico ministrio, mas que, na perspectiva de sua maior visibilidade, tivesse um carter supraministerial, porm fundamentado na cooperao interorganizacional. Em contraposio unilateralidade, a pluridimensionalidade. Isso possibilitaria uma maior cobertura em relao amplitude dos problemas do mundo do trabalho, na medida em que particularidades afeitas Sade, Segurana e Seguridade pudessem ser contempladas como um todo, ou seja, como uma resultante de uma estratgia convergente. E, com isso, a obteno de informaes mais efetivas e abrangentes sobre as condies dos ambientes de trabalho e os agravos sade dos trabalhadores no pas.23 Alternativa, no entanto, que ainda carece de deliberaes e de marco regulatrio. Na realidade, um processo democrtico de construo e de avanos no campo da sade do trabalhador no pode restringir-se s instncias burocrticas, prescindindo-se da incluso de setores mais amplos da sociedade, e tampouco imputar um papel salvacionista s solues tecnolgicas que, embora importantes, no podem ser destitudas de abordagens inter e transdisciplinares, assim como de aes e interaes no plano intersetorial. Isso a pretexto da necessidade emergente de se desenvolver o que Silveira (2001, p. 80), em outro Artigo, destaca como um modelo mais cooperativo e menos corporativo que facilite a recuperao das informaes. Nesse cenrio, mais uma vez, valeria constatar a pertinncia de se pressupor o necessrio avano no processo de governana dos sistemas de informao como um todo mais especificamente, dos sistemas de natureza interorganizacional ante as alternativas eletrnicas hoje j postas e que, proximamente, poderiam ser ampliadas. Da a importncia de se incorporarem, cada vez mais, questes remetidas efetividade da accountability horizontal colocada por ODonnell
23. De forma emblemtica, os casos fatais de acidentes no ambiente de trabalho no raramente mantm interfaces importantes com as funes normalizadora-fiscalizadora da segurana no trabalho e securitria, respectivamente sob as responsabilidades dos Ministrios do Trabalho e Emprego e da Previdncia Social.
354
(1998), quando se discute um assunto de tamanho alcance e cujo equacionamento no pode ficar deriva de interesses setoriais. Caso contrrio, perdem todos: trabalhadores, empresrios e governo.
Neste trabalho, aportes da cincia da informao ao processo de gerenciamento das informaes em SST, quando da anlise das bases de dados e da discusso de proposies alternativas de sua harmonizao isto , compatibilizao e integrao , foram adicionados na perspectiva de se buscarem subsdios alternativa de construo de um sistema interorganizacional de informao. A partir de um balano em que se reteve o estado da arte das informaes associadas aos recursos de TIs que lhes so peculiares, discutiram-se tanto metodologias para facultar o uso e a consulta integrada das principais bases de dados, quanto para avaliar alternativas para maximizar a utilizao das informaes em diversos nveis hierrquicos de desagregao. Com isso, alm de se pautar a emergncia em se otimizarem tais informaes, tambm foram discutidas questes acerca da alternativa de se consolidar uma estrutura especfica para o seu acesso, no sentido de fortalecer a base institucional do Estado, facultando-lhe potencialmente, alm de um planejamento com possibilidades de execuo mais efetiva, aes corretivas e preventivas mais eficazes quanto ao maior alcance e menor desperdcio de recursos. Viu-se, ainda, que em funo da heterogeneidade dos sistemas em termos de conceitos e dados cadastrados, assim como de suas estruturas fsicas, de suma importncia reter as formas de captao dos dados e suas finalidades; obviamente, no se esquecendo de que os dados somente sero de fato harmonizados se, e to-somente se, esforos convergentes, frutos de prioridades de poltica para a rea, forem efetivamente focalizados em razo de uma meta maior. No caso, a busca de um novo paradigma para a melhoria das informaes disponveis, integrando-as preferencialmente a eventos correlatos quanto caracterizao de cenrios especficos que lhes so afins um desafio, sem dvida, de grande monta, que, por ser ainda inexplorado, se mostra sem base adequada de conhecimento. Na verdade, ainda continuam pendentes questes de comunicabilidade interbases, onde sistemas conceitualmente incompatveis ou filosoficamente distintos, mesmo com boas interfaces, permanecem restritos s suas finalidades administrativas, em contrapartida desejvel eficincia e maior eficcia das polticas de proteo ao trabalhador em diferentes ambientes de trabalho. Como muito ainda h que ser desbravado, urge o desenho de novas pesquisas conjugadas com esforos interinstitucionais para esquadrinhar e tentar modelar os dados de uma maneira que se possa explicitar suas qualidades intrnsecas em contraposio s prioridades, como, em alguns casos, vem se dando s TIs.
355
Apesar da escassez e da dificuldade de acesso a material de referncia para o presente trabalho, priorizou-se aqui o suporte de um conjunto de atividades e resultados de pesquisa, ambos pioneiros, desenvolvidos particularmente pela Fundacentro. Todavia, como referncias condio de suporte possibilidade de se construir um sistema interorganizacional em SST. Tambm se aventaram as perspectivas quanto ampliao do acervo de conhecimentos que se abrem com os projetos em execuo no mbito do Acordo de Cooperao Tcnica firmado entre o Ipea e a Fundacentro. Enfim, dimenses que se remetem a enormes desafios, cuja soluo consentnea de seus principais obstculos e problemas, implicando tanto vontade poltica quanto envolvimento de equipes multidisciplinares operando de forma interdisciplinar e com o suporte adequado das modernas TIs, soa vivel desde que se promovam maiores debates, incluindo, nesta direo, alm dos atores diretamente envolvidos com questes sobre sade e segurana do trabalhador, a prpria sociedade civil, na perspectiva de que, por meio do embate de ideias e proposies, se possa ter um avano mais efetivo, sem o risco de se estar limitando uma discusso de alcance maior a particularidades setoriais ou corporativas.
REFERNCIAS
BEAL, Adriana. Gesto estratgica da informao: como transformar a informao e a tecnologia da informao em fatores de crescimento e de alto desempenho das organizaes. So Paulo: Atlas, 2007. BRASIL. Ministrio da Previdncia Social. Ministrio da Sade. Ministrio do Trabalho e Emprego. Portaria Interministerial MPS/MS/MTE no 800, de 3 de maio de 2005. Poltica Nacional de Segurana e Sade no Trabalho. Submetida consulta pblica. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 5 maio 2005. CASTELLS, Manuel. A sociedade em rede. So Paulo: Paz e Terra, 1999. COMISSO TRIPARTITE DE SEGURANA E SADE NO TRABALHO (CT/SST). Poltica Nacional de Segurana e Sade no Trabalho (proposta). Disponvel em: <http://www.mte.gov.br/seg_sau/comissoes_ctssp_proposta. pdf>. Acesso em: 26 out. 2010. CONFERNCIA NACIONAL DE SADE DO TRABALHADOR, 3., TRABALHAR, SIM! ADOECER, NO!, 2005, Braslia. Coletnea de textos. Braslia: Ministrio da Sade; Ministrio do Trabalho e Emprego; Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, 2005. COSTA, L. B. et al. Morbidade declarada e condies de trabalho: o caso dos motoristas de So Paulo e Belo Horizonte. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, Fundao Seade, v. 17, n. 2, p. 54-67, abr./jun. 2003.
356
DAVENPORT, Thomas H. Processos de gerenciamento da informao. In: ______. Ecologia da informao: por que s a tecnologia no basta para o sucesso na rea da informao. So Paulo: Futura, 1998. p. 173-199. ECHTERNACHT, E. H. O. Alguns elementos para a reflexo sobre as relaes entre sade e trabalho no Brasil. Revista Brasileira de Medicina do Trabalho, v. 2, n. 2, p. 85-89, 2004. FACCHINI, L. A. et al. Sistema de informao em sade do trabalhador: desafios e perspectivas para o SUS. Cincia & Sade Coletiva, v. 10, n. 4, p. 857-867, 2005. FUNDAO SEADE. Acidentes do trabalho e doenas profissionais: a viso dos trabalhadores do estado de So Paulo. So Paulo, 1995a. Relatrio final do contrato com a Fundacentro sobre a coleta de dados sobre acidentes de trabalho no mbito da Pesquisa Condies de Vida. ______. Mortalidade por acidentes do trabalho no estado de So Paulo 1991/1992. So Paulo, 2001. Relatrio final do Convnio Fundao Seade/Fundacentro. ______. Mortalidade por acidentes do trabalho. So Paulo, 1994. Relatrio final do Convnio Fundao Seade/Fundacentro. ______. Acidentes do trabalho na Grande So Paulo: ocorrncia e caracterizao. So Paulo, 1995b. Relatrio final do contrato com a Fundacentro sobre a coleta de dados sobre acidentes de trabalho no mbito da Pesquisa de Emprego e Desemprego PED, realizada em convnio com o Dieese. FUNDACENTRO. Diagnstico das bases de dados dos registros administrativos federais relacionados sade, trabalho e previdncia: anlise e sntese dos aplicativos e variveis dos sistemas SIM, AIH, CAT/SUB e Rais/Caged. Belo Horizonte, 2002. PRODIAG: Relatrio Tcnico Parcial. FUNDAO SEADE; FUNDACENTRO. Estudos e pesquisas sobre sade e segurana no trabalho no transporte coletivo no estado de So Paulo. Subprojeto II: Pesquisa de acidentes do trabalho de motoristas e cobradores, atravs das informaes detalhadas das CAT. So Paulo, 2001. Relatrio final do Convnio Denatran-MJ/MTE. ______. Estudos e pesquisas sobre sade e segurana no trabalho no transporte coletivo e no transporte de trabalhadores rurais na Regio Metropolitana de Belo Horizonte. Subprojeto II: Acidentes do trabalho nos setores de transporte coletivo urbano e no transporte de trabalhadores rurais. So Paulo, 2002. Relatrio final do Convnio Denatran-MJ/MTE. FUNDACENTRO; SESI. Acidentes do trabalho em micro e pequenas empresas industriais nos ramos caladista, moveleiro e de confeces: resultados consolidados. Belo
357
Horizonte, 2007. PRODAT: Relatrio Tcnico 4. Disponvel em: <http://www. fundacentro.gov.br/dominios/ctn/indexAcervoDigital >. Acesso em: 2 dez. 2010. LI, Feng; WILLIAMS, Howard. New collaboration between firms: the role of interorganizational systems. In: HAWAII INTERNATIONAL CONFERENCE ON SYSTEM SCIENCES, 32., Big Island, Hawaii, 1999. Proceedings. Hawaii: 1999. MINISTRIO DA SADE. Poltica Nacional de Informao e Informtica em Sade. Braslia, 2004. MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO. Poltica Nacional de Segurana e Sade no Trabalhador (PNSST). Braslia, 2005. Verso pronta aps sugestes 29/12/2004. Includas as sugestes do Seminrio Preparatrio dos AFTs e das DRTs. MORAES, I. H. S. Informaes em sade: para andarilhos e argonautas de uma tecnodemocracia emancipadora. 1998. Tese (Doutorado) Escola Nacional de Sade Pblica ENSP, Fiocruz, Rio de Janeiro, 1998. ODONNELL, G. Accountability horizontal e novas poliarquias. Lua Nova, v. 44, p. 27-53, 1998. REDE INTERGENCIAL DE INFORMAES PARA A SADE RIPSA. Relatrio do Comit Seguro, Trabalho e Sade. Braslia: MS/OPS, 1998. RUEDIGER, M. C. Governo eletrnico ou governana eletrnica: conceitos alternativos no uso das tecnologias de informao para o provimento de acesso cvico aos mecanismos de governo e da reforma do Estado. Caracas: CLAD, 2002. Disponvel em: <portal.cnti.ve/cnti_docmgr/sharedfiles/gobiernoelectronico7. pdf>. Acesso em: 10 abr. 2007. SALIM, C. A. Contribuies melhoria dos dados e estatsticas sobre doenas e acidentes do trabalho no Brasil: agenda e projetos da Fundacentro. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE SADE COLETIVA, 7., Sade Justia, Cidadania. Braslia: Abrasco, 2003. SALIM, C. A. Estatsticas sobre acidentes de trabalho segundo os registros administrativos no Brasil: desafios e possibilidades. In: SALIM, C. A. et. al. Sade e segurana no trabalho: novos olhares e saberes. Belo Horizonte: Fundacentro; UFSJ; Segrac, 2003. p. 23-36. SALIM, C. A; JURZA, P. Contribuio anlise dos recursos da informtica na convergncia das estatsticas sobre sade do trabalhador. In: SEMANA DE PESQUISA DA FUNDACENTRO, 5., Estudos e Pesquisas em Parceria na rea de Sade e Segurana no Trabalho, 2002, So Paulo. Anais. So Paulo: Fundacentro, 2002.
358
SANTANA, V. S. et al. Acidentes do trabalho: custos previdencirios e dias de trabalho perdidos. Rev. Sade Pblica, v. 40, n. 6, p. 1.004-12, 2006. SANTANA, V. S.; NOBRE, L. C. C.; WALDVOGEL, B. C. Acidentes de trabalho no Brasil entre 1994 e 2004: uma reviso. Cincia e Sade Coletiva, v. 10, n. 4, p. 841-855, 2005. SARKER, P. P. Governana eletrnica e em rede. In: AMBROSI, A.; PEUGEOT, V.; PIMIENTA, D. Desafios de palavras: enfoques multiculturais sobre as sociedades da informao. C & F ditions, 2005. (Edio Eletrnica). Disponvel em: <http://.vecam.org/article527.html/acesso>. Acesso em: 8 abr. 2007. SEMINRIO NACIONAL ESTATSTICAS SOBRE DOENAS E ACIDENTES DO TRABALHO NO BRASIL: SITUAO E PERSPECTIVAS, 2000, So Paulo. Anais. So Paulo: Fundacentro, 2000. SILVEIRA, H. Internet, governo e cidadania. Cincia da Informao. Braslia, v. 30, n. 2, p. 80-90, mai/ago. 2001. Disponvel em: <http://revista.ibict.br/index.php/ ciinf/article/view/200/177>. Acesso em: 18 set. 2010. SILVEIRA, H. Motivaes e fatores crticos de sucesso para o planejamento de sistemas interorganizacionais na sociedade da informao. Cincia da Informao. Braslia, v. 32, n. 2, p. 107-124, maio/ago. 2003. Disponvel em: <http://www. scielo.br/pdf/ci/v32n2/17039.pdf>. Acesso em: 18 set. 2010. WALDVOGEL, B. C. A populao trabalhadora paulista e os acidentes do trabalho fatais. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, Fundao Seade, v. 17, n. 2, p. 42-53, abr./jun. 2003. ______. Acidentes do trabalho: os casos fatais: a questo da identificao e mensurao. 1999. Tese (Doutorado) Faculdade de Sade Pblica, Universidade de So Paulo, So Paulo, 1999. In: SALIM, C. A; MOTTI, M. I. F; YUKI, M. I. G. (Org.). Coleo PRODAT estudos e anlises. Belo Horizonte: Segrac, 2002. v. 1, n. 1. 192 p. ______. Acidentes de trabalho: vida ativa interrompida. In: CARVALHO NETO, A., SALIM, C. A. (Org.) Novos desafios em sade e segurana no trabalho. Belo Horizonte: IRT; Fundacentro, 2001. p. 37-57.
359
CAPTULO 11
A FUNDAO SEADE E OS ESTUDOS SOBRE MORTALIDADE POR ACIDENTES DE TRABALHO NO ESTADO DE SO PAULO
Bernadette Cunha Waldvogel Rosa Maria Vieira de Freitas Monica La Porte Teixeira
1 APRESENTAO: A INSTITUIO
Instituda pelo Decreto no 1.866, de 4 de dezembro de 1978, a Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (Seade) um rgo ligado Secretaria de Economia e Planejamento do Estado de So Paulo, com atribuies de coletar, organizar, analisar e disseminar estatsticas socioeconmicas e demogrficas para a sociedade, rgos governamentais, sindicatos, empresas privadas, universidades e usurios em geral. Com extensa atuao no cenrio de produo de dados, o Seade teve origem no final do sculo XIX, com a criao da Repartio da Estatstica e Arquivo do Estado. Seu importante patrimnio, composto de numerosas informaes estatsticas, incorporou ao longo do tempo novos procedimentos e inovadoras metodologias de anlise de dados, que permitiram desenvolver diversos estudos para o entendimento e o monitoramento das mudanas ocorridas na populao paulista. Seus detalhados bancos de dados sobre as regies e os municpios paulistas alimentam um conjunto relevante de publicaes com periodicidade variada. So gerados dados sobre estatsticas vitais do estado de So Paulo, por meio do acompanhamento contnuo dos nascimentos, bitos e casamentos ocorridos em seu territrio, do emprego e desemprego na Regio Metropolitana de So Paulo (Pesquisa de Emprego e Desemprego PED), das condies de vida no estado (Pesquisa de Condies de Vida PCV) e das atividades econmicas aqui desenvolvidas (Pesquisa de Atividade Econmica Paulista PAEP).
O Seade responsvel, tambm, pela elaborao e desenvolvimento de metodologias de projeo e estimativas populacionais, alm de ter larga experincia na construo de diversos indicadores, em especial na rea da sade. Esse acervo de conhecimentos permite Fundao Seade fornecer informaes destinadas ao planejamento estratgico e formulao de polticas pblicas, bem como elaborar anlises sobre a dinmica econmica e demogrfica das ltimas dcadas e construir cenrios de crescimento futuro. Possibilita ainda investigaes regionalizadas acerca das transformaes econmicas e sociais ocorridas no estado de So Paulo ao longo dos anos.
2 A EXPERINCIA DO SEADE COM A VINCULAO DE BASE DE DADOS
Importante atribuio da Fundao Seade, realizada desde o final do sculo XIX, a pesquisa mensal nos Cartrios de Registro Civil de todos os municpios do estado de So Paulo, onde so coletadas informaes sobre os eventos vitais registrados - nascimentos, bitos e casamentos , bem como cpias das respectivas declaraes de bito (DO) e de nascido vivo (DN). Por essa razo, o Seade consegue relacionar, de forma contnua, as informaes do registro civil com aquelas epidemiolgicas originrias da DO e da DN, produzindo, desta forma, bases de dados mais abrangentes e consistentes. Isso torna o estado de So Paulo singular neste campo, por ser a nica Unidade da Federao que desenvolveu, ao longo de dcadas, um sistema prprio de produo de estatsticas vitais que independente e, ao mesmo tempo, integrado aos sistemas nacionais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e do Ministrio da Sade. Assim, tradicionalmente, no estado de So Paulo sempre foram processadas, de forma integrada, as informaes provenientes do registro civil dos eventos vitais com aquelas contidas nas declaraes de bito e de nascido vivo. Tal modelo de produo foi aperfeioado pelo Seade com a automatizao e agilizao do processamento de suas bases de dados e a vinculao destas duas fontes de informao. Deste modo, as bases geradas contm todas as informaes existentes tanto no registro civil quanto nas declaraes, em um processo que compara as variveis comuns para a anlise das divergncias e a melhoria da qualidade. A experincia acumulada na adoo deste modelo resultou no conhecimento detalhado das limitaes e potencialidades das fontes originais, o que foi decisivo para o aperfeioamento das estatsticas vitais do estado de So Paulo. Ao longo de sua existncia, o Seade consolidou duas grandes parcerias: com o IBGE e com a Secretaria de Estado da Sade (WALDVOGEL, 2003). A primeira voltada para a produo e o aperfeioamento das estatsticas do registro civil. Em seu mbito, a coleta dos dados nos Cartrios de Registro Civil
362
A Fundao Seade e os Estudos sobre Mortalidade por Acidentes de Trabalho no Estado de So Paulo
dos municpios paulistas, que era realizada duplamente pelo IBGE e pelo Seade, passou a ser feita apenas por esta ltima instituio. Tal racionalizao nas atividades de coleta nos cartrios proporcionou o aprimoramento da qualidade das informaes e maior agilidade. A parceria com a Secretaria de Estado da Sade possibilitou o desenvolvimento de diversos projetos de elaborao, monitoramento e anlise de indicadores epidemiolgicos e demogrficos para o planejamento de aes do governo do estado de So Paulo. Desde o incio da implantao do Sistema de Informao sobre Mortalidade (SIM) e do Sistema de Informao sobre Nascidos Vivos (SINASC), o Seade esteve presente apoiando o desenvolvimento dos sistemas municipais de sade do estado e colaborando com a melhoria da cobertura e da qualidade dos dados produzidos. Em 2005, um novo projeto entre as duas instituies permitiu a elaborao da base unificada de nascimentos e de bitos, pela integrao dos bancos de dados dos sistemas municipais de sade (SIM e SINASC) com os tradicionalmente produzidos pelo Seade. Este novo processo deu origem a bases de dados mais completas e precisas, incorporando os eventos no captados por um dos sistemas e introduzindo controles mais acurados de consistncia para os atributos de cada registro contido nesses bancos (WALDVOGEL et al, 2008). A integrao das bases do SIM e do SINASC com as do registro civil revelou que, embora haja grande convergncia entre os totais de eventos captados pelas duas fontes de forma independente, ainda persiste relevante volume de casos presentes em apenas uma delas. Para se ter uma ideia desta questo, em 2005, ano do incio da referida parceria, o SINASC registrou 611.923 nascimentos no estado de So Paulo, enquanto nas estatsticas do registro civil do Seade este valor correspondeu a 614.169. Por trs desta aparente convergncia de totais, algumas deficincias vm tona ao se examinarem os resultados da aplicao do modelo de vinculao a essas duas bases de dados. Tal integrao acarretou maior dimensionamento de eventos: 620.805 nascimentos. No caso dos bitos, os totais foram de 228.741 pelo SIM; 237.295 pelas estatsticas do registro civil; e 237.861 pela integrao das duas fontes. Tais resultados permitem avaliar a ocorrncia de subenumerao nas referidas fontes, sendo que a anlise da distribuio dos eventos vitais no mbito municipal indica diferenas de captao ainda maiores, com efeitos significativos nos totais municipais. A experincia vivenciada pelo Seade nesse tipo de atividade credenciou-o no desenvolvimento e aprimoramento de uma nova linha de pesquisa, com a aplicao de tcnicas de vinculao (linkage) determinstica a diferentes bases de dados. Foram firmadas inmeras parcerias com rgos federais, secretarias estaduais e municipais, universidades, hospitais, institutos de pesquisa, associaes e conselhos profissionais, entre outros, para executar vinculaes entre suas respectivas bases
363
de dados com as bases de nascimentos e bitos produzidas no Seade. Os modelos de vinculao foram especialmente tratados e aprimorados, visando adequar-se s diferentes especificidades de cada fonte utilizada. Em especial na rea de sade do trabalhador, encontram-se diversos estudos desenvolvidos em parceria com a Fundao Jorge Duprat Figueiredo de Segurana e Medicina do Trabalho (Fundacentro). Tal experincia teve incio em 1994, com um projeto que pesquisou e analisou os acidentes de trabalho ocorridos no estado de So Paulo, entre 1991 e 1992 (WALDVOGEL, 1999). Um levantamento mais abrangente foi realizado posteriormente, em 2000, considerando-se os acidentes ocorridos entre 1997 e 1999 (WALDVOGEL, 2002). Um novo projeto foi desenvolvido entre 2001 e 2002, compreendendo estudos e pesquisas sobre acidentes de trabalho e doenas profissionais na Regio Metropolitana e no Colar Metropolitano de Belo Horizonte (FUNDAO SEADE e FUNDACENTRO, 1994; 2001; 2002).
3 A QUESTO DO DIMENSIONAMENTO DOS ACIDENTES DE TRABALHO FATAIS
A grande dificuldade nos estudos sobre mortalidade por acidentes de trabalho a existncia de relevante subnotificao destes eventos. So necessrias informaes completas, atualizadas e fidedignas sobre a ocorrncia de acidentes e doenas a que os trabalhadores esto sujeitos no exerccio de sua profisso, para a orientao de medidas que minimizem tais eventos e para a elaborao de polticas direcionadas classe trabalhadora, tantas vezes vtima de acidentes e doenas do trabalho. As fontes de dados existentes fornecem cifras distintas, que revelam panoramas parciais e muitas vezes desencontrados, demandando estudos especficos para o melhor entendimento desta questo. Existem, no Brasil, pelo menos cinco grandes sistemas de informao, implantados e em funcionamento, com dados sobre acidentes e doenas do trabalho, que so padronizados em todo o territrio nacional: as Comunicaes de Acidentes de Trabalho (CAT), que so informadas ao Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), do Ministrio da Previdncia Social (MPS) por meio desse sistema operado pela DATAPREV; Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM), gerenciado pelo Ministrio da Sade, com registros das Declaraes de bito (DO); Sistema de Informaes Hospitalares (SIH), tambm gerenciado pelo Ministrio da Sade, com registros de Autorizao de Internao Hospitalar (AIH); Sistema de Informao de Agravos de Notificao (Sinan), relativo a acidentes de trabalho, recm-implantado e gerenciado pelo Ministrio da Sade; e Relao Anual das Informaes Sociais (Rais), gerenciada pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, com dados sobre movimentao dos empregados com contrato formal de trabalho.
364
Tais sistemas so alimentados por registros administrativos, cada um concebido para cumprir uma funo distinta; de modo que nem todos podem ser diretamente transformados em bases estatsticas. Entretanto, como eles contam com preciosas informaes sobre a sade do trabalhador, sua utilizao oferece importante subsdio para a compreenso da questo acidentria. Os sistemas de informao sobre os casos fatais de acidentes de trabalho mais utilizados no Brasil CAT (DATAPREV/INSS) e SIM (MS) apresentam estatsticas parciais e incompletas sobre tais eventos, no possibilitando estudos abrangentes e precisos sobre mortalidade e sade do trabalhador. Nesse sentido, a metodologia de vinculao (linkage) de bases de dados se apresenta como alternativa vivel para a anlise e a identificao das ocorrncias fatais de acidentes de trabalho, permitindo caracteriz-los e quantific-los mais adequadamente. A aplicao desta metodologia apresenta vantagens como baixo custo e contnua periodicidade, uma vez que utiliza registros administrativos j existentes. A seguir so apresentadas, de forma resumida, algumas caractersticas, vantagens e limitaes dos dois sistemas de informao sobre acidentes de trabalho fatais: CAT e SIM.
3.1 DATAPREV: Comunicao de Acidente do Trabalho
A Comunicao de Acidente do Trabalho (CAT), expedida pelo INSS/MPS, constitui registro administrativo a ser preenchido pela empresa, sempre que o trabalhador sofrer acidente e estiver a servio desta, ou no trajeto entre sua residncia e o local de trabalho. No caso de morte do trabalhador vtima de acidente laboral, ou para aqueles casos em que se constate necessidade de indenizao judicial, abre-se processo de acidente de trabalho no INSS, mediante encaminhamento, feito geralmente pelos dependentes do segurado, da documentao de tal ocorrncia. Essa fonte contm informaes tanto pessoais do acidentado quanto sobre as circunstncias do acidente, tais como local da ocorrncia, condio de o acidentado estar ou no a servio da empresa, data e horrio do acidente. Existem tambm dados sobre a empresa onde o trabalhador exercia sua atividade, permitindo caracterizar o risco de acidente associado ao tipo de empresa. A principal limitao dessa fonte consiste na restrio de suas informaes parcela da fora de trabalho contribuinte do INSS, principalmente a classe trabalhadora inserida no mercado de trabalho formal, excluindo os funcionrios do setor pblico e, principalmente, os trabalhadores do setor informal, que, como ressalta Wnsch Filho (1995), ainda constituem populao margem das estatsticas oficiais, embora representem hoje praticamente a metade da fora de trabalho ocupada no pas.
365
O sistema de informao do INSS, cujos dados se encontram disponveis no DATAPREV, tem como finalidade o processamento de benefcios aos acidentados, aos dependentes e queles acometidos por doenas do trabalho. Vale ressaltar que, atualmente, as empresas enviam informaes sobre acidentes de trabalho via internet, o que tem facilitado o processamento das bases de dados e, em tese, poder agilizar sua disponibilizao.
3.2 Sistema de Informaes sobre Mortalidade: declarao de bito
A declarao de bito (DO), instrumento utilizado para registrar todas as mortes ocorridas no Brasil, registro administrativo expedido pelo Ministrio da Sade e segue o mesmo padro em todo o territrio nacional. A partir da declarao de bito assinada por mdico, que atesta a causa do falecimento, o bito registrado em cartrio. As Secretarias de Sade dos municpios brasileiros alimentam o Sistema de Informao sobre Mortalidade (SIM) com os dados constantes da DO, enviando regularmente seus arquivos municipais s Secretarias Estaduais de Sade e ao Ministrio da Sade, que coordena e processa tais informaes para o total do pas. Estes dados, uma vez que so produzidos em cada secretaria municipal, esto sujeitos a problemas estruturais ou conjunturais que podem afetar a qualidade e a cobertura das informaes relativas a cada Unidade da Federao, interferindo no processamento do sistema em geral. preciso considerar tambm a existncia de diferenciados nveis de subregistro de bito nos estados brasileiros, acrescida da ocorrncia de mortes sem assistncia mdica e sem causa de morte definida, que ainda persistem no pas e enfraquecem os estudos epidemiolgicos em determinadas regies brasileiras. As informaes do SIM esto disponveis na pgina do Datasus na internet, e o usurio pode realizar suas prprias tabulaes. Uma das principais vantagens da declarao de bito para estudos da mortalidade por acidentes de trabalho consiste na diversidade de informaes sobre o trabalhador falecido. Este documento contm tambm importantes dados epidemiolgicos, como as causas de morte e o tipo de causa externa de morte, alm de campo especfico para notificar se o bito ocorreu ou no devido a acidente de trabalho, ou se este fato ignorado. Outra vantagem abranger todos os trabalhadores, independentemente de o vnculo empregatcio ser formal ou informal, ou da condio de contribuinte ou no do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS). Por sua vez, a principal desvantagem na utilizao da declarao de bito como fonte de dados para tais estudos refere-se ao inadequado preenchimento do campo indicativo de associao da morte como resultante de acidente de trabalho,
366
o que interfere na identificao e quantificao dos casos fatais deste tipo de acidente. Isso ocorre principalmente pelo desconhecimento do profissional mdico sobre as circunstncias exatas da morte, ou por ele no querer se comprometer com tal declarao. Alm disso, no h registro mais especfico sobre o local onde ocorreu o acidente de trabalho, nem se o trabalhador estava a servio da empresa no momento do acidente. Tambm no possvel identificar as doenas ocupacionais, pois o campo de acidente de trabalho na DO preenchido to somente no caso de causa externa de morte. Outro fator limitante diz respeito s regras de codificao para alimentar o SIM, que at recentemente no consideravam o homicdio como tipo de violncia compatvel com acidente de trabalho, embora na legislao acidentria esta causa de morte seja identificada como tal um fato que interferia, ainda mais, na subenumerao dos casos fatais de acidentes de trabalho. Com as evidncias apresentadas em diversos trabalhos que atestam a importncia deste tipo de causa de morte como risco sade do trabalhador, o Ministrio da Sade se props a alterar tais regras.
4 METODOLOGIA DE VINCULAO DE BASES DE DADOS
A tcnica de relacionamento, vinculao, pareamento ou encadeamento de bases de dados, tambm conhecida como linkage na literatura internacional, consiste na integrao de informaes de duas ou mais fontes distintas de dados, visando identificar registros comuns presentes nestas bases e confirmar a veracidade destes pares. Para tal, pressupe-se a existncia de informaes padronizadas e individualizadas, que permitam a identificao do mesmo indivduo nas diferentes bases (ALMEIDA e MELLO JORGE, 1996). O termo linkage foi introduzido pela primeira vez por Dunn, em 1946 (DUNN, 1946). Um dos pioneiros a desenvolver a metodologia de relacionamento automtico de registros foi o geneticista canadense Howard Newcombe (NEWCOMBE et al., 1959). Em 1969, Fellegi e Sunter agregaram a esta metodologia um tratamento matemtico formal, hoje conhecido como mtodo do relacionamento probabilstico de registro. Desde ento, com a progressiva demanda de estudos utilizando mais de um sistema de informao, tal metodologia tem sido aperfeioada e adotada por diversas instituies e pesquisadores de sade pblica de todo o mundo (MACHADO et al., 2008). O processo de relacionamento entre as bases de dados pode ser determinstico ou probabilstico. O modelo determinstico presume que os registros a serem relacionados possuam variveis comuns, para as quais possvel obter concordncia exata, e que exista um cdigo ou identificador unvoco comum entre as bases.
367
J na aplicao do modelo probabilstico no h um identificador unvoco nas bases relacionadas, sendo que a opo adotada consiste em utilizar vrios campos e/ou variveis comuns a essas bases e trabalhar com probabilidades de concordncia entre as variveis selecionadas para o pareamento (MACHADO et al., 2008). Segundo Silveira et al. (2008), grande o volume de produo cientfica no mundo que utiliza o mtodo de linkage probabilstico e, no Brasil, este modelo usualmente viabilizado pelo uso do RecLink. Na literatura internacional, vrios estudos empregam o relacionamento de bases de dados, tais como: para a mortalidade infantil, Fedrick (1974) e Blakely et al. (2003); para os estudos de cncer, Grundy et al. (2004); para pesquisas sobre Aids, Bernillon et al. (2000); entre outras tantas aplicaes desta metodologia em sade pblica. Em 1962, Acheson criou o Oxford Record Linkage Study and Unit of Clinical Epidemiology, que consiste em um sistema de registros mdicos com dados de nascimento, morbidade e mortalidade, que fornece informaes para diversos estudos epidemiolgicos (BALDWIN, ACHESON e GRAHAM, 1987). No Brasil tambm foram desenvolvidos diversos estudos considerando a tcnica de vinculao de bases dados, como, por exemplo, na rea de mortalidade infantil, relacionando-se as bases de bito infantil com as de nascidos vivos (ORTIZ, 1999; ORTIZ e OUSHIRO, 2008; SILVA, 2009); nos estudos sobre Aids (WALDVOGEL, 2006; TEIXEIRA e WALDVOGEL, 2006; MORAIS et al., 2006); naqueles considerando os acidentes de trabalho (WALDVOGEL, 1999; 2002; 2003), os acidentes de trnsito (MAIA, 2009), os bitos (MACHADO et al., 2008) e o diabetes mellitus (CASCO e KALE, 2006); bem como naqueles sobre a mortalidade neonatal (ALMEIDA e MELLO JORGE, 1996), entre tantos outros. A existncia de bases de dados com informaes individualizadas possibilita a busca de casos comuns e presentes em cada fonte, visando a formao de pares com os casos coincidentes. Tal procedimento procura maximizar a utilizao de registros administrativos j existentes e compatibilizar as informaes disponveis em cada fonte, enriquecendo o detalhamento dos dados e ampliando o universo de casos. Torna possvel tambm identificar os casos que esto presentes em apenas uma das fontes e estimar os respectivos ndices de subenumerao.
4.1 Modelo de vinculao adotado no Seade
A experincia acumulada no Seade com a integrao de diferentes bases de dados fundamentou o modelo a ser adotado a partir da comparao de mltiplos identificadores, considerando uma etapa prvia neste processo, que consiste em padronizar e avaliar as bases a serem utilizadas, visando garantir a qualidade de suas informaes.
368
Para executar o processo de vinculao, necessrio que as bases originais apresentem adequada regularidade e boa qualidade de seus dados, com porcentual insignificante de duplicidade de eventos, alm de estarem na mesma linguagem computacional. Cumpridas estas exigncias, tal processo realizado de forma automatizada, comparando-se cada registro e identificando-se os casos comuns presentes nas bases consideradas, a partir de varivel-chave previamente definida. A varivel nome, que no costuma ser utilizada em pesquisas estatsticas, considerada importante para a aplicao do modelo de vinculao, principalmente nos casos em que as bases de dados utilizadas possuem poucas variveis em comum. Tambm a validao dos pares formados com os casos comuns pode ser realizada com a comparao de mltiplas variveis como, por exemplo, data de nascimento, data do bito, idade da me, sexo do indivduo, entre outras variveis que estejam disponveis. No processo de vinculao adotado no Seade elaboram-se critrios para a formao de pares, que so incorporados s rotinas informatizadas. A seleo pode ser realizada de duas formas: por igualdade ou por semelhana. Na comparao por igualdade observa-se que a varivel selecionada aparece preenchida de maneira idntica nas duas bases, enquanto naquela por semelhana verifica-se se tal semelhana igual ou superior a determinado nvel preestabelecido, que, em geral, de 80%. A confirmao dos pares selecionados feita em duas etapas: automtica e visual. A primeira ocorre quando todas as variveis definidas para a vinculao coincidem totalmente. Quando o par selecionado por um dos critrios apresenta algum tipo de discordncia, torna-se necessria a anlise visual, que ento realizada caso a caso, comparando-se as demais informaes contidas nas bases, para posterior confirmao ou rejeio do par. A seleo visual feita com dupla verificao, ou seja, por duas pessoas que tm seus trabalhos comparados; na ocorrncia de seleo discordante, nova anlise conjunta realizada para a deciso final um procedimento que reduz a possibilidade de erro na seleo e o erro aleatrio do tcnico no processo de seleo visual.
4.1.1 Exemplo de integrao de bases de dados para os casos fatais de acidente de trabalho
Com o propsito de exemplificar o potencial de aprimoramento resultante do tratamento conjunto de diferentes bases de dados, apresenta-se uma sntese do projeto desenvolvido em parceira entre a Fundao Seade e a Fundacentro, em 2000 (WALDVOGEL, 2003; FUNDAO SEADE e FUNDACENTRO, 2000).
369
O projeto teve como objetivo a identificao e a quantificao dos casos fatais de acidentes de trabalho ocorridos no estado de So Paulo, entre 1997 e 1999. A fim de resgatar a riqueza das informaes sobre os casos fatais de acidentes de trabalho existentes na declarao de bito e na comunicao de acidente de trabalho e superar suas limitaes especficas, considerou-se a aplicao da metodologia de vinculao a estas duas fontes de dados. Nesse perodo, as bases de mortalidade processadas pela Fundao Seade, a partir das informaes contidas no registro civil e nas declaraes de bito, no dispunham dos nomes do falecido e de sua me para serem utilizados como variveis de identificao na aplicao do modelo proposto. Em contrapartida, as comunicaes de acidentes de trabalho ainda no estavam informatizadas no INSS e nelas inexistiam maiores detalhes sobre os casos fatais de acidentes de trabalho, alm de no disporem dessas mesmas variveis de identificao. Fez-se necessrio, ento, resgatar todas as declaraes de bito arquivadas no Seade, cujo campo de acidente de trabalho estivesse preenchido com sim, para coletar as variveis de identificao requeridas no modelo. Tambm foi realizada uma pesquisa em todas as agncias e postos do INSS no estado de So Paulo, quando foram levantados dados sobre os casos fatais de acidentes de trabalho nos processos arquivados em cada unidade. A metodologia de vinculao de bases de dados adotada nessa experincia procurou maximizar a utilizao de tais registros administrativos, compatibilizando suas informaes, enriquecendo o detalhamento dos dados e ampliando o universo de casos fatais. Importante ganho com esse procedimento foi a possibilidade de detectar casos de acidentes que estavam presentes em apenas uma das fontes. Um fato que permitiu identificar os casos fatais que, apesar de notificados pelo mdico como acidentes de trabalho na declarao de bito, no resultaram em abertura de processo no INSS. Os casos notificados na declarao de bito como acidente de trabalho e que no constam da base do INSS referem-se, de modo geral, populao trabalhadora no coberta pelo INSS, aos trabalhadores contribuintes sem dependentes aptos a requerer benefcio a este rgo, ou queles cujos dependentes residam fora do estado de So Paulo. A parcela da populao assim estimada representa uma aproximao dos acidentes fatais ocorridos com trabalhadores do mercado informal. A pesquisa identificou, para o estado de So Paulo, 1.999 casos fatais nos processos de acidentes de trabalho do INSS e 2.177 nas declaraes de bito do acervo do Seade, entre 1997 e 1999, indicando mdia anual de, respectivamente, 666 e 726 casos fatais.
370
Alm dos totais distintos, existe sensvel diferena no perfil da populao trabalhadora revelada a partir de cada fonte, sendo apenas a distribuio por sexo idntica, com uma participao majoritariamente masculina (95,5%). Quanto distribuio etria, os dados do INSS mostram maior frequncia de casos fatais entre 30 e 39 anos, enquanto a populao revelada pela declarao de bito mais jovem, com pico entre 20 e 34 anos. Nesta segunda fonte tambm se verifica maior participao de acidentados com mais de 55 anos, quando comparada primeira. Em relao composio por estado civil, encontra-se maior diferena nos dados do INSS: 61,5% de casados e 28,4% de solteiros, ao passo que, nas declaraes de bito, tais propores correspondem a 51,9% de casados e 36,7% de solteiros. Esses resultados indicam diferenas importantes nos perfis da populao acidentada no estado de So Paulo, reveladas a partir da anlise isolada de cada fonte de registro administrativo. Tal constatao reala a necessidade de uma anlise conjunta das fontes, considerando-se a integrao de seus dados, para se contar com um panorama mais abrangente da populao trabalhadora vtima desses acidentes. Aplicando-se a metodologia de vinculao de bases de dados, foi possvel identificar 530 casos comuns s duas fontes. Aps incorporar os casos presentes em apenas uma delas, a base integrada totalizou 3.646 casos fatais de acidentes de trabalho no estado de So Paulo, entre 1997 e 1999, indicando que, a cada ano, 1.215 trabalhadores foram vtimas fatais de acidentes relacionados ao trabalho, ou seja, a cada dia ocorreram cerca de 3,3 mortes por acidentes laborais. A figura a seguir descreve o resultado desse procedimento.
FIGURA 1 Base integrada CAT/DO de acidentes do trabalho
Fonte: Fundao Seade e Fundacentro (2000).
Como primeiro resultado desse procedimento, tem-se a estimativa do grau de cobertura dos casos fatais de acidentes de trabalho para cada fonte. As declaraes de bito cobriram 59,7% do universo de casos da base integrada, enquanto as comunicaes de acidentes de trabalho responderam por 54,8% deste total.
371
Conclui-se, ento, que as duas fontes de dados se mostraram insuficientes para identificar e dimensionar adequadamente os casos fatais de acidentes de trabalho quando utilizadas de forma isolada. O tratamento conjunto ampliou este universo e permitiu anlises mais abrangentes da questo acidentria. Vale dizer que o total de casos fatais identificados no levantamento nas agncias e postos do INSS resultou em um contingente distinto daquele apresentado nos Anurios Estatsticos da Previdncia Social. Nestas estatsticas, o volume divulgado refere-se a casos comunicados e liquidados pelo INSS em determinado ano. O processo considerado liquidado quando sua avaliao se encerra administrativa e tecnicamente no INSS, ao se definir o nexo causal entre acidente e trabalho, o que pode interferir no intervalo de variao entre a entrada e a deciso final do processo. Outro fator de diferenciao decorre do fato de o volume apresentado nos Anurios referir-se ao total de benefcios gerados por tais acidentes, sendo que um nico caso pode gerar mais de um benefcio. Alm disso, o municpio ou estado adotado o de entrada do processo e no o da ocorrncia do acidente ou da residncia do segurado. Segundo o Anurio de 1999, no estado de So Paulo, foram liquidados 2.935 casos fatais de acidentes de trabalho, entre 1997 e 1999. A comparao com os dados da pesquisa realizada em 2000 mostra que eles correspondem a 68,1% do nmero publicado no referido Anurio. Esse porcentual semelhante ao estimado por Gawryszewski et al. (1998) para o estado de So Paulo, em 1995. Analisando a distribuio dos bitos segundo o ano de ocorrncia do acidente, os autores detectaram apenas 66,8% destes casos como ocorridos e liquidados em 1995. Em compensao, na base do Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM), foram encontrados 1.724 bitos por acidentes de trabalho ocorridos entre 1997 e 1999. O valor inferior em relao pesquisa direta nas declaraes de bito decorre, principalmente, da ocorrncia de homicdios como causa de morte de acidentes de trabalho, que no esto presentes no SIM.
Um sistema de monitoramento de acidentes e doenas decorrentes do trabalho, organizado com base no relacionamento de fontes de dados j existentes, representa importante esforo para otimizar informaes atualmente disponveis de forma fragmentada, auxiliando na resposta pergunta sobre quantos trabalhadores se acidentam e morrem no exerccio de sua profisso no pas, nos dias de hoje. Se os sistemas disponveis no Brasil estivessem integrados, as bases de dados cobririam um universo mais amplo de trabalhadores vtimas fatais de acidentes
372
do trabalho, e representariam relevante contribuio para todos os programas relacionados a esta problemtica. Cada sistema tem suas limitaes, mesmo dentro de seus objetivos especficos; mas o tratamento conjunto procura reduzi-las. O formato como tais sistemas esto configurados, contendo variveis de identificao, tem grande potencial para a aplicao de mecanismos de integrao de microdados e o cruzamento de variveis. A integrao das bases de dados j existentes resultar em base estatisticamente precisa para fins de monitoramento, permitindo que anlises realizadas nos rgos centrais utilizem bases de dados mais completas e detalhadas sobre a questo acidentria no pas. Diferentemente, no nvel local ou em estudos especficos, sempre ser necessrio o acompanhamento de cada indivduo isoladamente, sendo importante a manuteno de sistemas de vigilncia e de informao em diversas localidades, que devem manter seu andamento e objetivo particular. importante que haja contnua e persistente concentrao de esforos para melhorar a cobertura e a qualidade dos dados sobre acidentes de trabalho produzidos de forma isolada pelos diversos gestores. Assim, a adoo do modelo de integrao aqui apresentado poder ser replicado em todo o pas, de modo a enriquecer e ampliar o poder das informaes resultantes, gerando subsdios confiveis para o acompanhamento e o estudo dos acidentes e doenas decorrentes do trabalho no Brasil.
REFERNCIAS
ALMEIDA, M. F. de; MELLO JORGE, M. H. P. de. O uso da tcnica de linkage de sistemas de informao em estudos de coorte sobre mortalidade neonatal. Rev. Sade Pblica, So Paulo, v. 30, n. 2, abr. 1996. BALDWIN, J. A.; ACHESON, E. D.; GRAHAM, W. J. (Ed.). Textbook of medical record linkage. Oxford, UK: Oxford University Press, 1987. BERNILLON, P. et al. Record linkage between two anonymous databases for a capture-recapture estimation of underreporting of Aids cases: France 1990-1993. Int. J. Epidemiol, v. 29, p. 168-74, 2000. BLAKELY, T. et al. Child mortality, socioeconomic position, and one-parent families: independent associations and variation by age and cause of death. J. Epidemiol, v. 32, p. 410-18, 2003. CASCO, A. M.; KALE, P. L. Relacionamento das bases de dados de amputao por diabetes mellitus informados pelo SIH-SUS e o SIM. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE SADE COLETIVA, 8., CONGRESSO MUNDIAL DE SADE PBLICA: SADE, JUSTIA, CIDADANIA, 11., 2006, Rio de Janeiro. Anais. Rio de Janeiro: Abrasco, 2006. v. 1.
373
DUNN, H. L. Record linkage. American Journal of Public Health, v. 36, p. 1.4121.416, 1946. FEDRICK, J. Sudden unexpected death in infants in the Oxford Record Linkage Area: details of pregnancy, delivery, and abnormality in the infant. Br. J. Prev. Soc. Med, v. 28, n. 3, p.164-171, August, 1974. FUNDAO SEADE; FUNDACENTRO. Mortalidade por acidentes do trabalho. So Paulo, 1994 (Relatrio final do convnio). ______. Mortalidade por acidentes do trabalho no estado de So Paulo. So Paulo, 2001 (Relatrio final do convnio). ______. Mortalidade por acidentes do trabalho na Regio Metropolitana e Colar Metropolitano de Belo Horizonte. So Paulo, 2002 (Relatrio final do convnio). GAWRYSZEWSKI, L. G. et al. Movements of attention in the three spatial dimensions and the meaning of neutral cues. Neuropsychologia, v. 25, p. 19-29, 1987. GRUNDY, E. et al. Living arrangements and place of death of older people with cancer in England and Wales: a record linkage study. Br. J. Cancer, v. 91, n. 5, p. 907-12, 2004. MACHADO, J. P. et al. Aplicao da metodologia de relacionamento probabilstico de base de dados para a identificao de bitos em estudos epidemiolgicos. Rev. Bras. Epidemiol., So Paulo, v. 11, n. 1, mar. 2008 MAIA P. B. Mortalidade por acidentes de trnsito no municpio de So Paulo: uma anlise intraurbana. 2009. Tese (Doutorado) Universidade Estadual de Campinas Instituto de Filosofia e Cincias Humanas, Departamento de Demografia, Campinas, 2009. MORAIS, L. C. C. et al. Vinculando bancos para recuperao histrica dos casos de Aids no estado de So Paulo. In: ENCONTRO NACIONAL DE PRODUTORES E USURIOS DE INFORMAES SOCIAIS, ECONMICAS E TERRITORIAIS, 2. Anais. Rio de Janeiro: IBGE, 2006. NEWCOMBE, H. B. et al. Automatic linkage of vital records. Science, v. 130, p. 954-959, 1959. ORTIZ, L. P; OUSHIRO, D. A. Perfil da mortalidade neonatal no estado de So Paulo. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 22, n. 1, p. 19-29, jan./jun. 2008. ORTIZ, L. P. Caractersticas da mortalidade neonatal no estado de So Paulo. 1999. Tese (Doutorado) Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So Paulo, So Paulo, 1999.
374
SILVA, C. F.; LEITE, A. J. M.; ALMEIDA, N. M. G. S. Linkage entre bancos de dados de nascidos vivos e bitos infantis em municpio do nordeste do Brasil: qualidade dos sistemas de informao. Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 25, n. 7, jul. 2009. SILVEIRA, D. P.; PIOVESAN, M. F.; ALBUQUERQUE, C. A acurcia de mtodos de relacionamento probabilstico de bases de dados em sade. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE INFORMTICA EM SADE, 11. Anais. Campos do Jordo, 2008. Disponvel em: <http://www.sbis.org.br/cbis11/arquivos/1048.doc>. TEIXEIRA, M. L. P.; WALDVOGEL, B. C. Vinculao de base: fonte para anlise de casos fatais de acidentes de trabalho. In: ENCONTRO NACIONAL DE PRODUTORES E USURIOS DE INFORMAES SOCIAIS, ECONMICAS E TERRITORIAIS, 2. Anais. Rio de Janeiro: IBGE, 2006. WALDVOGEL, B. C. et al. Base unificada de nascimentos e bitos no estado de So Paulo: instrumento para aprimorar os indicadores de sade. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 22, p. 5-18, 2008. WALDVOGEL, B. C. Pesquisa pioneira recupera casos de Aids no estado de So Paulo: integrao das bases do Sinan-Aids e da Fundao Seade. R. Bras. Est. Pop., So Paulo, v. 23, n. 1, p. 187-190, jan./jun. 2006. WALDVOGEL, B. C.; FERREIRA, C. E. C. Estatsticas da vida. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 17, n. 3-4, p. 55-66, 2003. WALDVOGEL, B. C. A populao trabalhadora paulista e os acidentes do trabalho fatais. So Paulo em Perspectiva, v. 17, n. 2, p. 42-53, 2003. ______. Acidentes do trabalho: vida ativa interrompida. In: CARVALHO NETO, A.; SALIM, C. A. (Org.). Novos desafios em sade e segurana no trabalho. Belo Horizonte: PUC-Minas/IRT; Fundacentro, 2002. p. 37-58. ______. Acidentes do trabalho, os casos fatais: a questo da identificao e da mensurao. 1999. Tese (Doutorado) Universidade de So Paulo, So Paulo,1999. ______. Vidas roubadas no exerccio do trabalho. So Paulo em Perspectiva, v. 13, n. 3, p. 126-136, 1999. WNSCH FILHO, V. A variaes e tendncias na mortalidade dos trabalhadores. In: MONTEIRO, C. A. Velhos e novos males da sade no Brasil. So Paulo: Hucitec/Nupens/USP, 1995. p. 289-330.
375
LISTA DE SIGLAS
ABEP Associao Brasileira de Estudos Populacionais ABET Associao Brasileira de Estudo do Trabalho ABRASCO Associao Brasileira de Sade Coletiva ADMAI Administra Auto de Infrao AEAT Anurio Estatstico de Acidentes do Trabalho AEPS Anurio Estatstico da Previdncia Social AFT Auditor Fiscal do Trabalho AGITRA - Associao Gacha dos Auditores Fiscais do Trabalho AGU Advocacia-Geral da Unio AHST Agentes de higiene e segurana no trabalho AI Auto de Infrao AIH Autorizao de Internao Hospitalar ARPLA Centro Regional sia e Pacfico para Administrao do Trabalho ARTEs Agncias Regionais do Trabalho AT Acidente de Trabalho/ Acidente do Trabalho BEAT Boletim Estatstico de Acidentes do Trabalho BEPS Boletim Estatstico da Previdncia Social CAGED Cadastro Geral de Empregados e Desempregados CELADE Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa CENEPI - Centro Nacional de Epidemiologia CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe CAT Comunicao de Acidente do Trabalho CBO Classificao Brasileira de Ocupaes CCIT Comisso de Colaborao com a Inspeo do Trabalho CD Comunicao de Dispensa CEI Cadastro Especfico do INSS
CEMPRE Cadastro de Empresas CEREST Centro de Referncia em Sade do Trabalhador CGC Cadastro Geral de Contribuintes CGET Coordenao Geral de Estatsticas do Trabalho CGSAT Coordenao-Geral de Sade do Trabalhador (DESAST/SVS/MS) CI Cadastro de Contribuintes Individuais CID Classificao Internacional de Doenas CIET Conferncia Internacional dos Estatsticos do Trabalho CIPA Comisso Interna de Preveno de Acidentes CIS Centro Internacional de Informao sobre Segurana e Sade no Trabalho CIST Comisso Intersetorial de Sade do Trabalhador CLT Consolidao das Leis do Trabalho CNAE Classificao Nacional de Atividades Econmicas CNIS Cadastro Nacional de Informaes Sociais CNPJ Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas CNS Conselho Nacional de Sade CNST Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador CNT Cadastro Nacional do Trabalhador CONASSEMS Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade CONASS Conselho Nacional de Secretrios de Sade CONCLA Comisso Nacional de Classificao COSAT Coordenao da rea Tcnica de Sade do Trabalhador (SAS/MS) CRFB Constituio da Repblica Federativa do Brasil CTPP Comisso Tripartite Permanente Paritria CTPS Carteira de Trabalho e Previdncia Social CTSST / CT-SST Comisso Tripartite de Sade e Segurana no Trabalho CUT Central nica dos Trabalhadores DATAPREV Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social Datasus Departamento de Informtica do SUS DCT Documento de Cadastramento do Trabalhador
378
Lista de Siglas
DEFIT Departamento de Inspeo do Trabalho Dieese Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos DIS Documento de Informaes Sociais DN Declarao de Nascido Vivo DO Declarao de bito DORT Distrbios Osteomusculares Relacionados ao Trabalho DPSO Departamento de Polticas de Sade e Segurana Ocupacional DRT Delegacias Regionais do Trabalho DSAST Departamento de Vigilncia em Sade Ambiental e Sade do Trabalhador DSST Departamento de Segurana e Sade no Trabalho EPI Equipamento de Proteo Individual FAP Fator Acidentrio de Preveno FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio Fiocruz Fundao Oswaldo Cruz FNUAP Fundo de Populao das Naes Unidas FUNDACENTRO Fundao Jorge Duprat Figueiredo de Segurana e Medicina do Trabalho GDAT Gratificao de Desempenho de Atividade Tributria GEFA Gratificao de Estmulo Fiscalizao e Arrecadao dos Tributos Federais GEISAT Grupo Executivo Interinstitucional de Sade do Trabalhador GFIP Guia de Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social GHO Observatrio Global em Sade GIFA Gratificao de Incremento Fiscalizao e Arrecadao GIILDRAT / GIIL-RAT Grau de Incidncia de Incapacidade Laborativa Decorrente de Riscos Ambientais do Trabalho GPS Guia de Recolhimento da Previdncia Social GRE Guia de Recolhimento do FGTS GRTE Gerncias Regionais do Trabalho e Emprego GTI Grupo de Trabalho Interministerial GTT Grupos de Trabalho Tripartite
379
IAPAS Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social IAPs Institutos de Aposentadorias e Penses IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBM International Business Machines Corporation IDB Indicadores e Dados Bsicos para a Sade no Brasil IDH ndice de Desenvolvimento Humano INPS Instituto Nacional de Previdncia Social INSS Instituto Nacional do Seguro Social IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ISPER - Sistema Pblico de Emprego e Renda ITCILO International Training Centre of The International Labour Office LER Leses por Esforos Repetitivos LOAS Lei Orgnica de Assistncia Social LOS Lei Orgnica da Sade LTA Leishmaniose Tegumentar Americana MPOG Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto MPS Ministrio da Previdncia Social MPT Ministrio Pblico do Trabalho MS Ministrio da Sade MTb Ministrio do Trabalho MTE Ministrio do Trabalho e Emprego MTPS Ministrio do Trabalho e Previdncia Social NAD Notificao para Apresentao de Documentos NIT Nmero de Identificao do Trabalhador NRs Normas Regulamentadoras NTEP Nexo Tcnico Epidemiolgico Previdencirio OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmicos OISS - Organizao Iberoamericana de Segurana e Sade no Trabalho OIT Organizao Internacional do Trabalho OMS Organizao Mundial da Sade
380
Lista de Siglas
ONU Organizao das Naes Unidas OS Ordem de Servio OSADM Ordem de Servio Administrativa PAEP Pesquisa de Atividade Econmica Paulista PAG - Plano de Ao Global de Sade dos Trabalhadores PAIR Perda Auditiva Induzida por Rudo PASEP Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico PCMSO Programa de Controle Mdico de Sade Ocupacional PCV Pesquisa de Condies de Vida PDET Programa de Disseminao das Estatsticas do Trabalho PDR Plano Diretor de Regionalizao (da RENAST) PEA Populao Economicamente Ativa PED Pesquisa de Emprego e Desemprego PGF Procuradoria-Geral Federal PIM Pesquisa Industrial Mensal PIS Programa de Integrao Social PISAST Painel de Informaes em Sade Ambiental e Sade do Trabalhador PISAT Programa Integrado de Sade Ambiental e do Trabalhador PME Pesquisa Mensal de Emprego PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNQ - Plano Nacional de Qualificao PNSST Poltica Nacional de Segurana e Sade do Trabalhador PNST Poltica Nacional de Sade do Trabalhador PPA Plano Plurianual PPRA Programa de Preveno de Riscos Ambientais PRODAT Programa de Melhoria das Informaes Estatsticas sobre Doenas e Acidentes do Trabalho PRODIAG Prospeco e Diagnstico Tcnico dos Bancos de Dados e Remodelagem das Estatsticas sobre Sade do Trabalhador
381
PROFAE Programa de Formao de Pessoal na rea de Enfermagem ProUni Programa Universidade para Todos PSF Programa de Sade da Famlia PST Programas de Sade do Trabalhador Rais - Relao Anual de Informaes Sociais RAT Riscos Ambientais do Trabalho RE Relao de Empregados do FGTS RENAST Rede Nacional de Ateno Integral Sade do Trabalhador RFB Secretaria da Receita Federal do Brasil RGPS - Regime Geral de Previdncia Social RI Relatrios de Inspeo Ripsa Rede Interagencial de Informaes para a Sade RIT Regulamento da Inspeo do Trabalho RP Reabilitao Profissional RPPS Regimes Prprios de Previdncia Social RSC Relao de Salrios de Contribuies (da Previdncia Social) RTPs - Recomendaes Tcnicas de Procedimentos SAAT Sistema de Anlise de Acidentes de Trabalho SAMHPS Sistema de Assistncia Mdico-Hospitalar da Previdncia Social SAS Secretaria de Ateno Sade SAT Seguro de Acidente do Trabalho Seade Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados SEFIP Sistema Empresa de Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social SEFIT Secretaria de Fiscalizao do Trabalho (rea trabalhista geral) SERPRO Servio Federal de Processamento de Dados SESMT - Servios Especializados em Engenharia de Segurana e em Medicina do Trabalho SFIT Sistema Federal de Inspeo do Trabalho
382
Lista de Siglas
SIA Sistema de Informaes Ambulatoriais SIAB Sistema de Informao da Ateno Bsica SIDRA Sistema IBGE de Recuperao Automtica SIH-SUS Sistema de Informaes Hospitalares do Sistema nico de Sade SIM Sistema de Informao sobre Mortalidade Sinan - Sistema de Informao de Agravos de Notificao SIRENA - Sistema de Referncia em Anlise e Preveno de Acidentes de Trabalho SIST Sistema de Informao em Sade do Trabalhador SI-ST Sistema Integrado de Informao em Sade do Trabalho SIT Secretaria de Inspeo do Trabalho SITI Sistema de Informaes sobre o Trabalho Infantil SNAS/MS Secretaria Nacional de Assistncia Sade/ Ministrio da Sade SPS Secretaria de Polticas de Sade SPS Secretaria de Previdncia Social SRTE Superintendncia Regional do Trabalho e Emprego SSST Secretaria de Segurana e Sade no Trabalho (rea de segurana e sade no trabalho) SST Sade e segurana no trabalho / Sade e segurana do trabalho SUB Sistema nico de Benefcios SUS Sistema nico de Sade SVS Secretaria de Vigilncia em Sade TICs Tecnologias de Informao e Comunicao TOM Tabela de Organizao de Municpios TREF Taxa de Regularizao em Estabelecimentos Fiscalizados WHO - World Health Organization WHOSIS WHO Statistical Information System WHR World Health Report
383
SOBRE OS AUTORES
ADOLFO ROBERTO MOREIRA SANTOS
Mdico, graduado pela Faculdade de Medicina da UFMG em 1979, com mestrado em Sade Pblica (rea de concentrao em Polticas de Sade e Planejamento) na mesma faculdade, concludo em 2001. Auditor-fiscal do Ministrio do Trabalho e Emprego desde setembro de 1983, lotado na Gerncia Regional do Trabalho e Emprego em Varginha (GRTE/Varginha), unidade descentralizada da Superintendncia Regional do Trabalho e Emprego em Minas Gerais (SRTE/MG)/MTE. Endereo eletrnico: adolfo@tricor.com.br
ANA MARIA DE RESENDE CHAGAS
Economista pela Universidade de Braslia, com ps-graduao em Economia pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (Cedeplar/UFMG); psgraduao em Populao e Desenvolvimento pelo Centro Latinoamericano de Desenvolvimento (CELADE/CEPAL), Santiago, Chile. Master em Integrao da Pessoa com Deficincia pela Universidade de Salamanca, Espanha, e mestre em Poltica Social pelo Departamento de Servio Social da Universidade de Braslia. Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), tendo atuado na rea de assistncia social e, atualmente, na rea de trabalho. Endereo eletrnico: ana.resende@ipea.gov.br
ANDRESSA CHRISTINA GORLA
Enfermeira, formada pela Universidade Estadual de Londrina do Paran UEL/PR, especialista em Sade Pblica pela UEL/PR, especialista em Didtica de Ensino em Sade pela Fiocruz/RJ. Secretria Municipal de Sade em Ortigueira/PR. Integrante da equipe da Coordenao Geral de Sistemas de Informao do Departamento de Regulao, Avaliao e Controle da Secretaria de Ateno Sade do Ministrio da Sade (DRAC/SAS/MS), desde 2004, trabalhando como responsvel tcnica pelo Sistema de Informao Hospitalar (SIH) e com a Tabela de Procedimentos do SUS. Toda a sua trajetria profissional foi desenvolvida no servio pblico atuando diretamente na gesto municipal e na gesto federal com planejamento e sistemas de informao em sade. Endereo eletrnico: andressa.gorla@saude.gov.br
BERNADETTE CUNHA WALDVOGEL
Estatstica, formada pela Universidade Estadual de Campinas; mestre em Demografia pela Universidade Federal de Minas Gerais e doutora em Sade Pblica pela Universidade de So Paulo, Gerente de Indicadores e Estudos Populacionais da Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados do Estado de So Paulo (Seade). Endereo eletrnico: bvogel@seade.gov.br
CARLOS AUGUSTO VAZ DE SOUZA
Engenheiro qumico (Escola de Qumica da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ), engenheiro de segurana do trabalho (CEFET-RJ), especialista em Toxicologia (Universidade Estadual de Londrina) e mestre em Sade Pblica (Escola Nacional de Sade Pblica/Fundao Oswaldo Cruz ENSP/Fiocruz). especialista em Regulao e Vigilncia Sanitria da Anvisa e, desde setembro de 2008, encontra-se cedido ao Ministrio da Sade, onde exerce a coordenao da rea Tcnica de Sade do Trabalhador, hoje Coordenao Geral de Sade do Trabalhador, do Departamento de Vigilncia em Sade Ambiental e Sade do Trabalhador da Secretaria de Vigilncia em Sade. Toda a sua trajetria profissional foi desenvolvida no servio pblico, nos setores de sade e/ou meio ambiente. Endereo eletrnico: carlos.vaz@saude.gov.br
CELSO AMORIM SALIM
Graduado em Cincias Sociais, com mestrado em Sociologia pela Universidade de Braslia; ps-graduaoem Gesto da Cooperao Tcnica Internacional pela Universidade de So Paulo; doutorado em Demografia pela Universidade Federal de Minas Gerais e ps-doutorado pela Universidade Estadual de Campinas. Trabalhou noCNPq e hoje Analista de C & T na Fundacentro/Centro Regional de Minas Gerais, onde coordenao Grupo de Pesquisa Estudos sobre Acidentes, Doenas e Mortes no Ambiente de Trabalho.Foi docentenoMestrado Gesto Integrada em Sade do Trabalho e Meio Ambiente do Centro Universitrio Senac-SP e professor visitante no Programa de Ps-Graduao em Demografia doCedeplar/UFMG. Vem trabalhando com mtodos e tcnicas de pesquisa social, estatsticas e indicadores em SST e estudos interdisciplinares sobre os ambientes de trabalho. Faz parte do corpo docente do Programa de Ps-Graduao da Fundacentro em Trabalho, Sade e Ambiente. Endereo eletrnico: celso.salim@fundacentro.gov.br
386
Sobre os Autores
DCIO DE LyRA RABELLO NETO
Mdico pela Faculdade de Medicina da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), com Residncia em Medicina Preventiva e Social, no Hospital do Servidor Estadual do Instituto de Assistncia Mdica do Servidor Pblico do Estado de So Paulo (IAMSP-SP) R1 e R2 , e Faculdade de Medicina da USP R3. Mestre em Sade Pblica (Departamento de Epidemiologia da Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So Paulo). Funcionrio das Prefeituras Municipais de Diadema-SP (desde 1991) e So Paulo (desde 2004), cedido ao Ministrio da Sade desde 2005. Desde 2005, coordena a rea de sistemas de informao sobre mortalidade (SIM) e sobre nascidos vivos (Sinasc), da Coordenao Geral de Informaes e Anlises Epidemiolgicas da Secretaria de Vigilncia em Sade, Ministrio da Sade. reas de atuao no servio pblico: programao, planejamento, epidemiologia e informao em sade. Endereo eletrnico: dacio.rabello@saude.gov.br
DOMINGOS LINO
Master en Prevencin y Proteccin de Riesgos Laborales pela Universidade de Alcal de Henares Madrid, Espanha. Especialista em Sade, Trabalho e Meio Ambiente. Tcnico Superior de Preveno de Riscos Laborais para os pases europeus. Especialista em Ergonomia e Psicossociologia Aplicada pelo Instituto de Formacin e Investigacin de Condiciones de Trabajo (INFICOT) Madri/ Espanha. Coordenador-Geral de Monitoramento de Benefcios por Incapacidades e Diretor-Adjunto do Departamento de Sade e Segurana Ocupacional da Secretaria de Polticas de Previdncia Social do Ministrio da Previdncia Social. Endereo eletrnico: domingos.lino@previdencia.gov.br
EDUARDO DA SILVA PEREIRA
Mestre em Gesto de Sistemas de Seguridade Social pela Universidade de Alcal Madrid/Espanha, possui formao em Cincias Econmicas pela UFMG, com especializao em Cincia Poltica nesta mesma universidade. Membro da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, atualmente Coordenador-Geral de Estatstica, Demografia e Aturia da Secretaria de Polticas de Previdncia Social. Atuou como assessor do Secretrio-Executivo do ento Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS) de 1997 a 2003, tendo sido coordenador do Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS). Foi Chefe de Gabinete da Secretaria-Executiva do Ministrio do Trabalho e Emprego entre 2003 e 2004 e atuou no Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social da Presidncia da Repblica. Endereo eletrnico: eduardo.spereira@previdencia.gov.br
387
JORGE MESQUITA HUET MACHADO
Mdico pela Escola de Cincias Mdicas da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), sanitarista e mdico do trabalho, especialista em Epidemiologia e doutor em Sade Pblica (Escola Nacional de Sade Pblica/Fundao Oswaldo Cruz ENSP/Fiocruz). Tecnologista em Sade Pblica da Fiocruz, desenvolve projetos no campo da sade trabalho e ambiente no Centro de Programas e Projetos Estratgicos, Fiocruz-Braslia. assessor tcnico do Departamento de Vigilncia em Sade Ambiental e Sade do Trabalhador da Secretaria de Vigilncia em Sade-MS e professor da ps-graduao em Sade Pblica da Escola Nacional de Sade Pblica-Fiocruz. coordenador do Grupo de Trabalho de Sade do Trabalhador da Abrasco. Sua trajetria profissional voltada para o desenvolvimento de aes de Vigilncia em Sade do Trabalhador no SUS. Endereo eletrnico: jorge.huet@saude.gov.br
LUCIANA MENDES SANTOS SERVO
Graduada em Economia pela UnB, com mestrado em Economia pelo IPE/ USP e especializao em Economia da Sade e Farmacoeconomia pelo IDEC/ Universidade Pompeu Fabra. Tcnica de Pesquisa e Planejamento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), onde atua na rea de sade, com atividades e pesquisas sobre financiamento da sade (pblico e privado), gastos (pblico e privado), contas de sade, situao de sade, indicadores de sade, sade do trabalhador, ateno bsica em sade e acompanhamento e anlise das polticas pblicas de sade. Endereo eletrnico: luciana.servo@Ipea.gov.br
LUIZ EDUARDO ALCNTARA DE MELO
Engenheiro civil. Master em Prevencin y Proteccin de Riesgos Laborales pela Universidad de Alcal de Henares Madri/Espanha. Especialista em Polticas Pblicas pela Universidade de Braslia. Mestrando em Desenvolvimento e Polticas Pblicas pela Fundao Oswaldo Cruz Fiocruz. Analista do Seguro Social/INSS, Coordenador de Preveno de Acidentes do Trabalho na Diretoria de Polticas de Sade e Segurana Ocupacional/Secretaria de Polticas de Previdncia Social/ Ministrio da Previdncia Social. Endereo eletrnico: edu.melo@previdencia.gov.br
388
Sobre os Autores
MARIA EMILIA PICCININI VERAS
Pedagoga pela Universidade de So Paulo (USP) e Relaes Pblicas pelo CEUB. Professora aposentada pela Secretaria de Educao do DF onde exerceu o cargo de Coordenadora do Ensino Supletivo. No Ministrio do Trabalho e Emprego, ingressou em 1996, onde atuou como Chefe de Diviso de Informaes Sociais; nesse perodo, participou ativamente da implantao do Programa de Disseminao das Estatsticas do Trabalho (PDET), referente s bases de dados Rais e CAGED. Desde 2005 est frente da Coordenao Geral de Estatsticas do Trabalho, como Coordenadora Geral, responsvel pelo gerenciamento, superviso e controle da captao, produo e disseminao das estatsticas oriundas da Rais e do CAGED. Endereo eletrnico: emilia.veras@mte.gov.br
MARIA DAS GRAAS PARENTE PINTO
Economista pela Universidade de Braslia (UnB). Atuou como assessora da Ministra do Trabalho, Dorothea Werneck, e foi responsvel pela implantao, organizao e atualizao sistemtica do Banco de Dados Estatsticos para subsidiar estudos sobre o mercado de trabalho no mbito da Assessoria Econmica, bem como pela elaborao de Anlises Mensais sintticas sobre mercado de trabalho formal com base nos dados do CAGED. Foi chefe de Diviso de Estudos e Pesquisas sobre o Mercado de Trabalho, quando desempenhou, entre outras, atividades de elaborao/superviso de anlises sobre mercado de trabalho e de validao das informaes estatsticas da Rais e do CAGED, assim como participou de grupos de estudos para subsidiar a definio do valor do salrio mnimo. Atualmente exerce o cargo de Coordenadora Geral substituta da Coordenao Geral de Estatsticas do Trabalho do Ministrio do Trabalho e Emprego. Sua trajetria profissional no MTE, desde 1984, est voltada para a elaborao de estudos sobre o mercado de trabalho e tambm associada definio de critrios, procedimentos e homologao dos dados estatsticos da Rais e do CAGED, desde 2003. Endereo eletrnico: graa.parente@mte.gov.br
MONICA LA PORTE TEIXEIRA
Matemtica, formada pela Universidade SantAna So Paulo e mestre em Sade Pblica, na rea de Sade do Trabalhador pela Universidade de So Paulo. analista de projetos da Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados do Estado de So Paulo (Seade). Endereo eletrnico: mlaporte@seade.gov.br
389
REMGIO TODESCHINI
Advogado (USP). Mestre em Direitos Sociais pela PUC-SP. Doutorando em Psicologia Social do Trabalho e das Organizaes (UnB). Diretor de Polticas Pblicas de Segurana e Sade Ocupacional do Ministrio da Previdncia. Ex-Presidente da Fundacentro. Ex-Secretrio de Polticas Pblicas de Emprego. Endereo eletrnico: remigio.todeschini@previdencia.gov.br
ROGRIO GALVO DA SILVA
Doutor e Mestre em sade pblica pela Faculdade de Sade Pblica da USP. Possui especializao em higiene do trabalho pela Faculdade de Cincias Mdicas da Santa Casa de So Paulo; especializao em segurana integral na empresa pela Fundacin Mapfre; especializao em gesto da segurana e sade no trabalho pelo Centro de Treinamento Internacional da OIT em Turim; especializao em engenharia de segurana do trabalho e graduao em engenharia qumica. Atualmente tecnologista snior do Centro Tcnico Nacional da Fundacentro, editor associado da Revista Brasileira de Sade Ocupacional e membro da diretoria da Fundacentro para o Centro Colaborador da OMS em Sade Ocupacional. Faz parte do corpo docente do Programa de Ps-Graduao da Fundacentro em Trabalho, Sade e Ambiente. Nos ltimos anos, tem se dedicado aos campos de polticas pblicas, planos e programas nacionais, estratgias e aes governamentais e sociais relacionadas com a SST. Endereo eletrnico: rogerio@fundacentro.gov.br
ROSA MARIA VIEIRA DE FREITAS
Cientista Social, formada pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC). Mestre em Sade Pblica, na rea de Sade do Trabalhador pela Universidade de So Paulo, analista de projetos da Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados do Estado de So Paulo (Seade). Endereo eletrnico: rfreitas@seade.gov.br
RUTH GLATT
Mdica pela Faculdade de Cincias Mdicas da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ). Especialista em Sade Pblica pelo Instituto de Medicina Social/UERJ e mestre em Sade Pblica pela Escola Nacional de Sade Pblica/ Fundao Oswaldo Cruz ENSP/Fiocruz/MS. Integrante da equipe da Gerncia Nacional do Sistema de Informao de Agravos de Notificao (Sinan) no Ministrio da Sade, desde 1998. , desde 2008, Gerente do Sinan, na Secretaria de Vigilncia em Sade, Ministrio da Sade. reas de atuao no servio pblico: planejamento, epidemiologia e sistemas de informao. Endereo eletrnico: ruth.glatt@saude.gov.br
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - Ipea 2011

EDITORIAL Coordenao Cludio Passos de Oliveira Superviso Marco Aurlio Dias Pires Everson da Silva Moura Reviso Luciana Dias Jabbour Maria Clia Matos Versiani (Fundacentro) Reginaldo da Silva Domingos Andressa Vieira Bueno (Estagiria) Leonardo Moreira de Souza (Estagirio) Editorao Bernar Jos Vieira Claudia Mattosinhos Cordeiro Lus Cludio Cardoso da Silva
Capa Lus Cludio Cardoso da Silva
Livraria do Ipea SBS - Quadra 1 - Bloco J - Ed. BNDES - Trreo 70076-900 - Braslia - DF Tel.: (61) 3315-5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Composto em Adobe Garamond 11/13,2 (texto) Frutiger 47 (ttulos, grficos e tabelas) Impresso em Offset 90 g/m2 Carto Supremo 250g/m2 (capa) Braslia-DF

Saúde e Segurança No Trabalho No Brasil

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Saúde e Segurança No Trabalho No Brasil

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Governo Federal

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2011

PARTE II AS FONTES DE INFORMAO PARA A SEGURANA E SADE DO TRABALHO NO BRASIL CAPTULO 6

LISTA DE SIGLAS ..................................................................................... 379 SOBRE OS AUTORES ............................................................................... 387

A INSTITUCIONALIDADE DA SEGURANA E SADE NO TRABALHO NO BRASIL

O MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO E A SADE E SEGURANA NO TRABALHO

Adolfo Roberto Moreira Santos

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

4.4 Sade e segurana no trabalho na legislao infraconstitucional

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

5 A INSPEO DE SADE E SEGURANA NO TRABALHO

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

8.2 Sobre a inspeo em sade e segurana no trabalho

9. Conforme Parecer no AGU/SF/06/2009, referente ao Processo no 00400.002246/2004-45, aprovado em 24/09/2009.

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho

Sade e Segurana no Trabalho no Brasil: aspectos institucionais, sistemas de informao e indicadores

O Ministrio do Trabalho e Emprego e a Sade e Segurana no Trabalho