UNIVERSITATEA AL. I.

CUZA IASI CENTRUL DE STUDII EUROPENE SPECIALIZARE Studii Europene

ORGANIZAREA SI FUNCTIONAREA GUVERNULUI IN STATE ALE UNIUNII EUROPENE

PROFESOR COORDONATOR Prof. Dr. Mihaela Onofrei

ABSOLVENT MASTER TABARCEA C.(cas. Briniuc) OANA-ALINA ID

Februarie, 2012

CAP. 1 Interrelatiile sistemului administrativ cu mediul social

1.1.Conceptul de sistem administrativ si elementele sale definitorii

Administratia publica este comuna tuturor tarilor, indiferent de sistemul economic (feudalism, capitalism, socialism) si de forma de guvernare (monarhie,republica, dictatura). Ea este specifica la nivelul administratiilor centrale si locale, a federatiilor, provinciilor si statelor. Desi inceputurile sale sunt indepartate si s-au consemnat in sudul Asiei, Chin si Egipt, administratia publica in ipostaza de stiinta s-a cristalizat in secolul al XVII-lea, cand unii profesori din Germania si Austria au tinut studetilor, la universitatile germane, cursuri privind stiintele camerale. Abordata intr-o viziune sistematica, activitatea administratiei publice se desfasoarea prin intermediul unei multitudini de forme institutionale ce constituie un angrenaj institutionale, ale carui principii de organizare variaza in functie de problemele pus, de presiunile exerioare si de preocuparile proprii, dar care presupune si integrarea sa in mediul social, politic si economic existent cu multiple diferentieri in spatiu si timp. Asadar, intr-o acceptiune generalizatoare, sistemul administrativ al unui stat sau uniuni de state poate fi definit ca un ansamblu coerent de structuri, institutii si reglementari interdependente prin care se infaptuieste activitatea de administratie publica, ca proces real. Stein arata ca din ideea de administratie se naste teoria administratiei in scopul intelegerii tuturor fortelor si legilor ce domina realitatea vietii. El urmarea imbinarea in sinteza a elementelor politico-juridice, pentru ca teoria administratiei sa apara ca o incununare a tuturor stiintelor politice. In stiinta administratiei si in activitatea din administratia publica sunt utilizate, atat principii cu un caracter general, aplicabile in toate domeniile de activitate

administrativa, cat si principii specifice, anumitor activitati din acest domeniu, precum: organizarea, conducerea si aplicarea metodelor. Din punct de vedere organizatoric, administratia publica se constituie ca un sistem integrat specific domeniului, compus din organe si institutii a caror functionarea se intrepatrunde si se interconditioneaza. La randul sau, structura administratiei publice desemneaza pe de o parte componentele institutionale ale sistemului administrativ, iar pe de alta parte, compartimentele functionale ale fiecarei institutii. In sensul teoriei sistemelor, sistemul administrativ apare ca un subsistem al mediului social, ce reprezinta, in acelasi sens, un sistem integrator, de mare complexitate. Prin urmare, sistemul administrativ trebuie conceput ca parte integranta a sistemului social, aflata in interactiune permanenta si reciproca cu celelalte componente ale acestuia. Astfel, pe de o parte, intereseaza modul cum mediul social furnizeaza administratiei impulsurile si sustinerea necesare indeplinirii misiunilor acesteia. Pe de alta parte, se are in vedere faptl ca sistemul administrativ este in masura sa-si formeze propriile capacitati si sa-si cuantifice nevoile, influentand la randul sau asupra evolutiei mediului social. La randul sau, sintagma mediul al sistemului administrativ (ecosistem) semnifica un ansamblu de elemente susceptibile de a exercita o influenta asupra functionarii sistemului sau care sunt influentate la randul lor, de catre acesta.1 Structura si functionarea sistemului administrativ sunt conditionate deci, in mod obiectiv, de alte elemente de structura ale societatii globale, legate intre ele printr-o serie de interactiuni; el comunica cu acest mediu prin informatii reciproce si prin procesul intrebare-raspuns. In acest proces, intrebarile acced catre sistemul administrativ printr-o retea de comunicatii si sunt complementare, atat intre ele, cat si cu cele care emana din interiorul sistemului administrativ insusi. La randul lor, raspunsurile pe care le da sistemul administrativ iau forma deciziilor si actiunilor concrete cu impact asupra evolutiei societatii. Procesul de schimb si comunicare dintre sistemul administrativ si mediul exterior creaza doua situatii, si anume:
1

Chevalier, J., Loschak-Introduction a la science administrative; Memento Dalloz; Paris; 1974; p.58

1. pe de o parte, sistemul poate fi deschis asupra mediul, prin schimbul unui ansamblu diversificat d einformatii, dar in acelasi timp, sistemul administrativ tinde sa-si creeza propriul determinism intern, limitandu-si densitatea comunicatiilor cu exteriorul; 2. pe de o alte parte, acest sistem se poate deplasa intr-o situatie de dependenta sau sa incerce sa-si controleze si sa domine mediul, creand un centru autonom de putere si propriile valori. In ipostaza de sistem distinct, dispunand de competente proprii, administratia publica se consolideaza pe baza unor mecanisme directe sua indirecte, care stabilesc gradul sau de autonomie, in raport cu sistemul, celelalte subsisteme si chiar cu mediul social, politic. In atari conditii sistemul administrativ public tinde sa se distanteze de sistemul politic si sa devina un sistem distinct care sa aiba propria legitimitate, desi ramane sub influenta politicului. Prin prisma manifestarii si intaririi autonomiei, sistemul administrativ isi constituie bazele proprii de existenta si functionare cu urmatoarele componente: birocratie, tehnocratie, tehno-birocratie. 1. Birocratia se poate defini ca sistemul in care proponderenta in directia realizarii afacerilor publice, apartine serviciilor administrative, adica birourilor.2 Birocratia presupune ca administratia sa inregistreze urmatoarele mutatii: a) sa se transforme intr-o lume ingradita, capabila sa reziste impulsurilor exterioare. Ea devine astfel independenta de corpul electoral si de guvernanti care nu mai exercita asupra sa o influenta directa. In aceasta optica, Statutul functionarului public, din democratiile europene, maximizeaza securitatea profesionala si garanteaza autonomia acestuia, iar administratia se constituie ca o categorie sociala, o corporatie care are interese proprii. b) Tinde sa devina un centru de putere, in masura sa odbandeasca forta politica si capacitate de decizie. Puterea birocratica a fost considerata, uneori, inevitabila si binefacatoare. In acest sens, potrivit lui Max Weber, aparitia statelor moderne a fost legate de constituirea unui corp de lucratori intelectuali, specializati, dotati cu independenta si
2

Chevalier, J., Loschak, D. op. Cit. ; p.64

stabilitate. La randul sau, A. Mathiot considera ca birocratia are avantaje apreciabil, deoarece functionarii publici, recrutati in functie de talentul lor, mentin continuitatea statului si a serviciilor publice. In alte opinii (A. Touraine), se considera ca birocratia este incompatibila cu principiile democratiei, deoarece afacerile publice sunt incredintate unor functionari neimplicati politic. Chiar daca activitatea administratiei ramane functionala in raport cu natura si regulile sale, ea inregistreaza disfunctionalitati din punct de vedere al intentiilor si semnificatiilor sociale. 2. Tehnocratia se defineste ca sistemul in care proponderenta in directia realizarii afacerilor publice, apartine tehnicienilor.3 Aceste persoane iau anumite decizii in functie de considerentele e eficacitate tehnica, fara a face referiri la exigentele politice. Spre deosebire de agentii dintr-o organizatie birocratica, tehnocratii nu se multumesc numai sa aplice regulile, ci au facultatea de a crea, de a impune noutatile. Implantarea tehnocratiilor genereaza iluzia realizarii controlului politic de catre administratie, Max Weber semnala deja o ascensiune publica irezistibila a tehnicienilor, care pe de o parte reduce rolul si puterea politicului, iar pe de alta parte, genereaza fenomenul de confuzie intre omul politic si expert. Preponderenta tenicienilor in cadrul sistemului politic este consecinta unui fenomen general al societatii industriale, dominata de tehnocrati. Complexitatea probelemelor de rezolvat a dus la aparatieia unei noi paturi sociale formata din ingineri, savanti, manageri, la o casta a tehnologilor. Pe aceasta J. K. Galbraith o numeste tehnostructura si este formata din specialisti care detin fiecare cate o parte din informatiile necesare intregului ansamblu ce va detine puterea. In opinia lui Maurice Duverger, aceasta evolutie va conduce la osmoza treptata intre tehnicieni privati si cei publici, care au aceeasi origine si apara aceleasi interese. Pe de alta parte, influenta tehnocratilor asupra afacerilor publice este contestata; in absenta omogenitatii sociale si a unei doctrine proprii, specialistii nu vor putea constitui un grup dominant in cadrul sistemului politic. In masura in care tehnocratia compromite jocul politic si secretul de stat, ea devine incompatibila cu principiile democratiei.
3

Chevalier, J., Loschak, D. op cit.; p.65

3. Tehno-birocratia este o alianta intre virtutile de organizare si competentele d eordin tehnic. Cele doua notiuni nu se suprapun; puterea birourilor nu se sprijina intotdeauna pe specializare si calificare tehnica. Invers, campul tehnocratiei il depaseste pe cel birocratic, in masura in care fenomene analoage se produc in afara cadrului administrativ. Tehnocratia poate sa aduca birocratiei, forta si prestigiu si sa o puna in valoare prin imprimarea unui caracter dinamic. La randul sau, birocratia constituie un punct de sprijin pentru tehnocratie. Tehnicienii care se bazeaza pe aparatul birocratic devin mult mai capabili si mai competenti. In concluzie, teno-birocratia reprezinta un model rational de organizare a sistemului administrativ public, capabil sa ating un inalt grad de eficienta, fiind bazat pe cunostinte tehnice.

1.2. Raporturile sistemului administrativ cu sistemul social 1.2.1. Societate- sistem social

Sistemul administrativ se afla in relatii de interconditionare cu mediul sau sistemul social de care este determinat si asupra caruia actioneaza. In acceptiune de mediu, sistemul social este format din mai multe elemente distincte asezate intr-o structura ierarhizata, dar aflate in interactiune. In aceasta acceptiune, componentele sistemului social sunt, coform opiniei lui J.W. Lapierre, urmatoarele:4 Sistemul politic, compus din institutiile si organizatiile politice; Sistemul biosocial. Acesta cuprinde ansamblul proceselor sociale care in gruparile umane, asigura conditiile necesare cresterii demografice; Sistemul ecologic, care cuprinde relatiile populatiei cu spatiul pe care il amenajeaza si pe care traieste;

Chevalier, J. Loschak, D.-op cit.; p.68

Sistemul cultural, definit prin ansamblul valorilor materiale si spirituale create de societatea omeneasca de-a lungul istoriei. El cuprinde in sens larg, obiceiurile, normele institutiile si organizatiile prin carea se propaga valorile culturale in societate. Este de admis ca absenta sistemului administrativ dintre componentele

sistemului social implica integrarea sa in sistemul politic, ceea ce contravine si principiului de separatie a puterilor in stat. Totusi, aceste sisteme sunt interdependente si unele dintre ele exrecita influenta determinate asupra evolutiei altora. Un interes deosebit il prezinta teza liberala a sistemului politicului. Pentru liberalu, sistemul politic guverneaza prin propriile sale legi, poseda o realitate proprie, ireductibila la alte subsisteme sociale, si mai mult, functionarea sa regulatoare, este fundamentala pentru ansamblul societatii. Potrivit acestor interpretari, autonomia politicului semnifica faptul ca sistemul politic isi gaseste in el insusi principiile explicative. Desi sunt conditionate de elemente exetrioare, structurile politice determina structurile economice si sociale. Astfel proprietatea privata asupra mijloacelor de productie nu determina intr-o atat de mare masura natura institutiilor politice, iar succesiunea lor nu este legata de transformarile tehnice. In aceasta viziune, puterea politica, se considera a fi la originea sistemului economica, a claselor sociale si a constiintei de clasa. Diviziunea sociala s-a finalizat prin desprinderea din ansamblul institutiilor, a unei entitati specializate investita cu putere de constrangere asupra membrilor colectivitatii. In felul acesta, asistam la emergenta spatiului politico-administrativ, cladit in principal pe ordine, simbol al unitatii sociale si instrument de coercitie. Societatea primitiva nu a avut un aparat specializat de odminatie, investit cu putere de coercitie, deoarece relatiile dintre membrii colectivitatii erau solidare si plasae pe baze egalitariste. Si societatea primitiva a cunoscut postura de sef, dar pozitia acestuia nu-i conferea nici o autoritate particulara in societate si nu reprezenta un loc al puterii. Ales in functie de priceperea sa si mai ales de calitatile sale de razboinic, seful indeplinea o functie tehnica, care excludea ideea de coercitie. In societatea moderna apare o relatie fundamentala de opozitie intre cei care conduc si cei condusi, proces ilustrat de crearea spatiului politico-administrativ separat. Raporturile de dominare

creeaza la toate nivelurile o inegalitate materializata prin redistribuirea produsului creat; oamenii produc, nu numai pentru ei insisi, ci si pentru altii, fara a primi o contraprestatie, in schimb. Inca de pe vremea lui Aristotel, teoreticienii politici au incercat sa descopere legile obiective care guverneaza fenomenele politice; ei s-au straduit s clasifice regimurile politice in functie de caracteristici proprii (ex: Montesquieu) sau sa analizeze mijloacele prin care, in toate statele, o clasa conducatoare accede la la putere si incearca sa si-o mentina (ex: Pareto, Mosca, Michels). In viziunea liberala traditionala, sistemul politic este indispensabil pentru a asigura ordinea si pacea sociala. Argumentele aduse, in acest sens sunt urmatoarele: Pentru a deveni o realitate istorica, orice societate are nevoie de o forta de impuls, iar aceasta forta este puterea politica; Politica este in cautarea binelui comun; ea transcede interesele particulare in numele interesului general; Istoria a dovedit ca vointa politica, nu numai ca invinge conditiile socialeconomice, dificultatile geografice, traditiile culturale si structurile familiale, dar mai ales, le modifica profund. Pe aceeasi traiectorie se inscrie si opinia sociologilor americani, care considera ca politica este in centrul integrarii tuturor componentelor analitice le sistemului social (Parsons). Sistemul politic uneste interesele indivizilor si ale grupurilor, asigura comunicarea si socializarea politica. Vointa politica la convertirea cererilor provenind din mediu in decizii si in actiuni care asigura regularizarea sistemului social, in ansamblu. Teza cu privire la primatul politicului asupra sistemului social a fost contrazisa de Marx, care considera ca structura economica a societatii este fundemental real al edificiilor juridic si politic. El avea sa fundamenteze teza cu privire la primatul infrastructurilor. Pentru marxisti, relatiile fundamentale din societate sunt raporturile de productie dintre oameni si natura sau dintre oameni si locul lor de munca. Ele releva urmatorii factori: conditiile naturale, tehnice, organizare si diviziunea sociala a muncii. Modurile de productie determina institutiile familiale, religioase, politice, juridice care formeaza suprastructurile societatii.

Din acest motiv, puterea politica nu ar prezenta decat un instrument de dominare a unei clase de catre alta. Dreptul devine expresia raporturilor sociale impuse in sistemul capitalist de catre burghezie, in calitate de clasa conducatoare. Ideologia era un ansamblu de valori si convingeri prin care burghezia dorea sa impuna intregii societati un mod de viata, in care statul sa fie reprezentantul interesului general al societatii. Este de admis ca statul nu este un simpul instrument al clasei dominante, ci dispune de a o anumita autonomie fata de aceasta. Aceasta autonomie a statului ii permite, in egala masura, sa satisfaca interesele economice ale grupariloe sociale care detin puterea politica, dar sa realizeze si alte obiective de interes public larg. Institutiile puterii de stat poseda insa o coeziune interna specifica. Potrivit analizei marxiste, sistemul administrativ contine doua componente: aparatul represiv de stat si aparatele ideologice de stat.5 Aparatul represiv de stat este unic si apartine in intregime domeniului public. El functioneaza in caz de violenta si restabileste, prin forta, conditiile politice in vederea asigurarii unui climat normal raporturiloe economice si sociale. Aparatele ideologice de stat sunt multiple si provin, atat din domeniul public, cat si din cel privat. Ele functioneaza in exclusivitate pe criterii ideoligice. Nici o clasa politica nu poate sa detina in mod durabil puterea de stat, fara a recurge la structurile ideologice si culturale, care sa constituie cadrul luptei politice. Aceste structuri dobandesc si pastreaza o autonomie relativa. Ideologia are rolul de a ascunde contradictiile reale si anume raporturile dintre agentii economici privite ca raporturi de clasa. In opinia lui Gramsci, conceptul de hegemonie indica o situatie istorica in care dominatia unei clase este fondata, nu numai pe forta si violenta, ci mai ales pe consimtamantul activ al claselor dominate. Totodta, ideologia are rolul de a masca anumite disfunctionalitati ale modului de productie care pot fi valorificate sub forma de capital politic. Exista chiar o anumita modestie a clasei dominante, care in dorinta realegerii, se autodenigreaza si isi recunoaste greselile, inaite ca adversarii politici sa faca asa ceva. Aceasta aparenta modestie, alaturi de vidul politic, confuzia elitelor si lipsa sa curaj a clasei politice sunt
5

Chevalier, J., Loschak, D.-op cit.; p.71

factorii generatori ai tehnocratiei. Astfel, in loc de vizionari se pun gestionari, functionari care continua sa populeze cabinetele ministeriale, ducand la expansiunea tehnocratilor si generand perfomante mediocre in administratia publica.6 Asadar, sistemul administrativ public trebuie sa se adapteze constrangerilor provenind de la elementelor sistemului social, care o influenteaza extrem de mult. Dar, analiza liberala traditionala, bazata pe voluntarism politic, face din administratia publica un instrument de actiune asupra sistemului social. Analiza marxista plaseaza administratia printre mijloacele de constrangere ale statului si o considera ca o superstructura determinata de raporturile de productie, dar dispunand de o relativa autonomie.

1.2.2. Stat- Putere executiva- Structuri administrative (federale, unitare)

In general, statul este considerat in literatura de specialitate drept acea forma de organizare sau institutie prin care se exercita puterea politica in limitele unui anumit teritoriu, de catre un grup organizat de persoane care isi impun vointa si interesele asupra membrilor societatii. In acest sens, statul reprezinta principala institutie politica a societatii, putand fi definit ca o organizatie politica, formata din reprezentanti ai populatiei de pe un anumit teritoriu care sunt investiti cu atributii de putere, constand in posibilitatea de a lua decizii obligatorii, concretizate in norme de drept sau in acte de plicare a dreptului care pot fi aduse la indeplinire cu ajutorul fortei de constrangere a statului. Intr-o exprimare sintetica, statul este sistemul organizational reglementat juridic ce realizeaza in mod suveran conducerea unei societati. Sensul actual al cuvantului status este cel introdus de catre Nicolo Machiavelli care in Il Principe afirma: Toate statele, toate stapanirile care au avut si au putere asupra oamenilor a fost si sunt fie republici, fie principate. Legand insa statul de persoana principelui, Machiavelli personalizeaza puterea politica, inconsecventa ce se
6

Grjebine, A- La politique ou la maitrise des contraintes; Edition du Seuil; Paris; 1991; p.35

10

mai mentine si azi in analiza politicului si a puterii politice. Ceea ce este totusi de remercat, este faptul ca, incepand cu Machiavelli, termenul stat desemneaza institutia organizarii intr-o anumita forma a societatii. n accepiunea sa curent, statul reprezint forma normal de organizare a societii politice, el este puterea politic instituionalizat (deoarece exist n societate i alte tipuri de puteri, precum exist i putere politic neinstituionalizat). n alte accepiuni, statul reprezint puterea central n opoziie cu cea local, dup cum el desemneaz guvernanii n opoziie cu cei guvernai, adic ansamblul puterilor publice (n opoziie cu societatea civil). Sintetiznd toate aceste accepiuni, statul este puterea politic organizat (instituionalizat) asupra unei populaii pe un anumit teritoriu. Puterea, populaia i teritoriul sunt elemente determinante pentru existena statului. Putem remarca urmtoarele trsturi caracteristice ale puterii de stat: 1. decurge din autoritate, adic din posibilitatea legitim de a comanda i a transmite ordine corelat cu obligaia celui guvernat de a se supune comenzilor. Am spus c n societate pot exista i exist i alte tipuri de puteri dect cea de stat, deci i alte tipuri de autoritate. De asemenea s-a manifestat autoritatea stpnului asupra sclavului, cea a patronului asupra salariatului etc. Apare i puterea politic personificat eful de clan, gint, trib etc. Cu timpul autoritatea se desprinde de persoana care o exercita i a crei legitimitate, n sens juridic, decurgea din meritele sale personale -, constituinduse ca o realitate distinct de ea i abstract; ea const acum ntr-un aparat complex, o mainrie, un ansamblu de organe i instituii. Statul este astfel o instituie; dei realitatea pe care o acoper a aprut n Antichitate, noiunea de stat a nceput s fie folosit ncepnd cu secolul al XVI-lea. 2. este o putere politic; politica este tiina guvernrii statelor; ceea ce intereseaz aici este distincia guvernani guvernai, adic ntre cei ce comand i cei ce se supun; ct privete caracterul acestei puteri politice (despotic, democratic, liberal, monarhic, republican etc.), el rezult din modul de dobndire i de exercitare a ei i depinde de factori multipli. 3. este o putere organizat, instituionalizat.

11

4. este o putere de comand, instituind dispoziii obligatorii fie sub form de norme, fie concrete. 5. este unic n sensul c deine monopolul violenei legitime (constrngerii); i alte puteri pot dispune la un moment dat de constrngere n sens juridic dar, dac ea nu este permis i delegat de puterea de stat, nu este legitim, este o putere de facto. 6. este suveran: unic n interiorul granielor, necunoscnd nici o alt putere care s-o concureze pe plan politic (suprem) i independent fa de alte puteri exercitate pe teritoriul altor ri; aspectul exterior al suveranitii nu este ns absolut, orice stat putndu-se supune, voluntar sau nu, unor norme emannd de la comunitatea internaional; mai ales n zilele noastre se afirm din ce n ce mai mult autoritatea dreptului internaional asupra celui intern. 7. are vocaia globalitii, care decurge din unicitatea ei: ea este suprem n toate domeniile i sub toate aspectele. Statul nu poate fi conceput fr o populaie, puterea exercitndu-se asupra oamenilor i nu asupra lucrurilor. Populaia este de regul alctuit din ceteni persoane legate de puterea respectiv printr-un anumit statut care este un ansamblu de drepturi i obligaii specifice -, strini ceteni ai altei ri i apatrizi fr cetenie. De asemenea puterea nu s-ar putea exercita fr s existe un teritoriu bine delimitat, delimitarea fcndu-se prin frontiere trasate de comun acord cu rile vecine (din punct de vedere juridic). Modificarile si transformarile pe care le-a cunoscut societatea au impus aparitia unui organism si a unor institutii specializate care si-au gasit exprimarea in stat, precum si anumite persoane carora li s-au incredintat anumite functii de organizare, aparare si conducere sociala. Asa cum precizeaza si Leon Duguit, statul este pur si simplu produsul unei diferentieri naturale, uneori prea simple, alteori prea complexe intre oameni, unii apartinand aceluiasi grup social, de unde rezulta ceea ce se numeste puterea politica.7 Prin notiunea de stat se desemneaza puterea centrala raportata la colectivitatile locale (regiuni, departamente, orase), se desemneaza guvernantii spre
7

Leon Duguit, Traite de droit constitutionnel, vol I, Paris, p. VII-VII

12

a-i diferentia de guvernati,

se evoca

puterile publice in ansamblul lor. Statul

desemneaza o societatea civila organizata, cu un guvernamant autonom, spre exemplu: statul francez, statul roman, statul german, etc. In acest sens se afirma ca statul reprezinta armatura juridica a unui fenomen sociologic.8 Ca organizare politica a puterii, statul apare drept un sistem articulat de institutii sau organe investite cu autoritate prin care se realizeaza o ordine sociala. Intr-o acceptiune, statul presupune constituirea fortei publice- aparat specializat in asigurarea ordinii sociale si in care dispune de posibilitatea constrangerii si pe aceasta baza, institutionalizarea puterii politice. In sens larg, statul este organizarea politica a societatii, deci a unei populatii in limitele unui teritoriu recunoscut de comunitatea internationala, in care puterea si libertatea se infrunta si coexista pentru asigurarea prosperitatii fiecaruia si a Binelui Comun, pentru innobilarea fiintei umane prin valorile perene ale culturii si civilizatiei.9 In sens restrans, statul este ansamblul autoritatilor publice care asigura guvernarea, adica aparatul prin care realizeaza directionarea societatii, care detine in acest scop monopolul crearii si aplicarii dreptului. Statul nu este o suprastructura, nu se afla deasupra societatii, el este societatea insasi. Rezulta de aici trei elemente fundamentale ce definesc statul, si anume: teritoriul, populatia si puterea politica de stat ori suveranitatea, fara ca aceasta sa insemne ca statul este acelasi oricand si oriunde. Acceptiunea sau sensul politicojuridic este mai restrans ca sfera, insam mai precis, prin stat se intelege organizatia politica de pe un anumit teritoriu, formata din totalitatea organelor, mecanismelor sau institutiilor autoritatii ipublice prin intermediul carora se realizeaza conducerea generala a societatii. Rolul statului difera de la epoca la epoca si de la societate la societate in functie de valorile specifice. Rolul si functiile statului au constituit obiect principal de studiu si analiza pentru majoritatea marilor ganditoriai lumii. Montesquieu a explicat pe larg rolul statului in apararea si garantarea libertatii politice. J.J. Rousseau10 definea guvernamantul prin sintagma exercitare legitima a puterii executive si afirma ca rolul
8 9

G. Vrabie, S. Popescu, Statul p 184 A. Iorgovan, Drept constitutional si institutii politice, Editura Galeriile J.L. Calderon, Bucuresti, 1994,p.140 10 Giorgio del Vecchio, Lectii de filozofie juridica, Ed. Europa Nova, 1993, p.103-106

13

statului este acela de a sigura un raport corespunzator intre autoritatea publica si cetateni. Rolul si scopul statului se realizeaza prin indeplinirea functiilor sale care pot fi interne si externe. In cadrul functiilor interne distingem functia politico-juridica ce consta in elaborarea si aplicarea de norme juridice si cea social-economico, care vizeaza protejarea anumitor categorii sociale, reglementarea relatiilor din domeniul economic in scopul atingerii unor obiective specifice, garantarea stabilitatii politice si sociale,contribuirea la progresul economic, tehnic si uman precum si cu un rol cultural, educativ, sportiv, etc. Exercitarea functiilor statului are ca rezultat indeplinirea rolului specifi al acestuia, putand fi identificate mai multe aspecte ale rolului statului in societatea contemporana. Astfel in plan intern, statul creeaza cadrul legal al activitatii economice, produce bunuri publice, mentine competitia, redistribuie veniturile, corecteaza externalitatile11. Totodata, statul ia masuri pentru stabilizarea economiei prin folosirea impozitelor, taxelor, cheltuielilor publice, bugetului de stat si a masei monetare pentru a sprijini cresterea economica, pentru a controla inflatia si a reduce somajul. Statul are atributii importante si in domeniul fiscalitatii, stabilind prin politica sa financiara tipurile de prelevaru obligatorii, modalitatile concrete de asezare si percepere a impozitelor si taxelor. Totodata statul are importante raspunderi in planul protectiei sociale, asigura ordinea publica, combate si previne fenomenele antisociale. In plan extern, exercitarea functiilor statului si indeplinirea rolului acestuia implica participarea pe plan international, in relatiile cu alte state si cu organizatii internationale, atat pentru rezolvarea unor probleme proprii, cat si a unor probleme de ordin general ale umanitatii sau ale unor regiuni geografice. Apararea tarii, ca functie a statului, priveste in conditiile actuale mai degraba cooperarea politico-militara, descurajand tendintele de confruntare si actiunile care sunt de natura sa pericliteze securitatea si stabilitatea unor tari. Orice stat, fiind o putere public, organizat pe un teritoriu delimitat i recunoscut de celelalte state, are rolul nu numai de a reprezenta poporul de pe acest teritoriu, ci i de a-i rezolva interesele att de diferite de la o persoan la alta sau de la
11

Externalitatile sunt efecte ale activitatilor economice resimtite de o a treia parte, costuri sau beneficii la nivelul unor pesoane sau entitati care nu sunt producatorii sau consumatorii directi ai diferitelor bunuri.

14

un grup de indivizi la altul. Pentru a-i ndeplini acest rol, statul i mparte teritoriul i populaia aflat pe acesta n anumite zone de interese, pe baza diferitelor criterii: geografice, religioase, culturale, etc. Aceste zone mai mici sau mai mari, sunt unitile administrativ-teritoriale care de-a lungul istoriei au purtat diverse denumiri: jude, inut, regiune, ora, comun, etc. n toate aceste uniti administrativ-teritoriale statul a creat autoriti publice, care s-l reprezinte i s acioneze n acestea pentru realizarea intereselor sale, dar i ale locuitorilor respectivi. n acelai scop, statul a creat autoriti i la nivel central, care s-l reprezinte i s asigure realizarea intereselor care se pun la acest nivel i care apar ca ceea ce este comun i general tuturor zonelor de interese. Concentrarea, la nivel central, a modului de conducere a unor servicii publice de interes local are ca urmare supraaglomerarea autoritilor centrale ceea ce duce la rezolvarea cu ntrziere i superficialitate a problemelor care s-ar rezolva mai operativ i mai bine de ctre autoritile locale. Principala caracteristic a statului federal este faptul c, mai mult dect divizarea funcional dintre puterile legislativ, executiv i cea judectoreasc, exist o mprire teritorial a puterii ntre diferite niveluri de guvernmnt, care sunt simultan independente i coordonate. n statele federale existente se regsesc dou niveluri specifice de guvernmnt, statul federal i unitile constituente ale statului federal. n ultimii ani, n Europa de Vest n special, a ctigat teren o tot mai puternic tendin de a organiza de asemenea aceste uniti constituente n baza unor instituii federale i prin aceasta s recunoasc implicit toate comunitile locale, de la districte la orae i la regiuni drept niveluri autonome de putere. Spre deosebire de statele unitare, guvernarea central n statele federale posed doar numrul minim de competene i puteri necesare pentru a garanta unitatea politic i economic a federaiei, n timp ce alte niveluri posed capacitatea integral de auto-guvernare n toate celelalte sfere. n vederea garantrii divizrii puterii ntre guvernarea local i cea central, este necesar nu doar sancionarea acestui lucru printr-o constituie scris, dar trebuie n acelai timp s fie protejat de o putere autonom care s fie capabil s anuleze orice prevedere legislativ sau administrativ neconform constituiei i care

15

are puterea de a judeca n instan suprem n cazul producerii de conflicte pornind de la divizarea puterii. Nu n ultimul rnd, pentru ca nici un nivel de guvernare s nu fie subordonat altora n sfera propriilor competene, este necesar ca fiecare nivel s aib suficiente resurse pentru a-i duce la ndeplinire funciile care i sunt atribuite n virtutea constituiei. Fiecare guvernmnt trebuie s aib aadar puterea de a percepe impozite pentru a-i finana propriile servicii i politici. ntr-un regim administrativ centralizat, bazat pe numirea funcionarilor publici de ctre centru, cetenii nu mai particip la administrarea treburilor lor, sunt lipsii de iniiativ. Descentralizarea n administraia public este un regim juridic n care rezolvarea problemelor locale nu se mai face de funcionari numii de la centru ci de ctre cei alei de corpul electoral. n acest regim administrativ, statul confer unor autoriti publice i dreptul de exercitare a puterii publice n unele probleme. Acest regim juridic se fundamenteaz n plan material pe un patrimoniu propriu al unitilor administrativ-teritoriale, distinct de cel al statului, care asigur mijloacele necesare pentru satisfacerea intereselor locale. Descentralizarea administrativ const n recunoaterea personalitii juridice unitilor administrativ-teritoriale, existena autoritilor publice care le reprezint i care nu fac parte dintr-un sistem ierarhic subordonat centrului, precum i transferarea unor servicii publice din competena autoritilor centrale ctre cele locale. Gradul descentralizrii administrative depinde de numrul serviciilor publice date n competena autoritilor locale. Cu ct numrul acestora este mai mare cu att va fi mai mare descentralizarea. Descentralizarea n administraia public depinde i de modul cum sunt organizate autoritile publice locale i raporturile lor cu cele centrale. Autoritile locale pot fi alese (descentralizarea este mai mare) sau pot fi numite de ctre autoritile centrale (caz n care descentralizarea este mai mic). Gradul descentralizrii administrative depinde i de forma n care se exercit tutela administrativ (controlul special efectuat de autoritatea central). Diversitatea formelor in activitatea de orgaizare a determinat cerinta elaborarii unei conceptii de organizare unitara in acest domeniu. Utilitatea acestui tip de organizare decurge din faptul ca evita tendintele divergente care pot aparea in

16

domeniul organizarii, datorita numarului mare de institutii publice. O organizare diversa, cu structuri diferite de la un aparat administrativ la altul, creeaza disfunctionalitati in planul conducerii, coordoarii si controlului. De aceea nu se recomanda organizare perfecta, din punct de vedere teoretic, la nivelul unei institutii administrative, deoarece rezultatul activitatii tuturor institutiilor publice este mult mai importanta decat o performanta singulara. In acest tip de organizare , administratia locala de specialitate este subordonata administratiei centrale, iar aceastal la randul sau, este subordonata Guvernului. Cu privire la existena unui organ central sau local abilitat de lege pentru a efectua controlul activitii autoritilor locale autonome, descentralizate art. 101 (1) din Constituie spune c ,, Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Controlul exercitat de Guvern este un control general. Pentru realizarea acestui control general Guvernul i-a constituit structuri adecvate Departamentul de Control, Departamentul pentru Administraia Public Local care potrivit competenelor stabilite prin hotrri ale Guvernului exercit i atribuii de control asupra activitii autoritilor locale, autonome, descentralizate. Realizarea conducerii unitare in administratia centrala este compatibila cu asigurarea autonomiei locale in unitatile teritorial-administrative, care ar trebui sa satisfaca cerintele colectivitatilor locale. De aceea este necesar ca fiecare sef de stat al unei institutii publice sa stabileasca o directie unitara de actiune, de la care sa nu admita abateri. In acest sens, se impune respectarea regulii ca orice functionar sa nu depinda ierarhic de un singur sef si sa nu primeasca, in acelasi timp, dispozitii de la mai multi sefi. 1.3. Raporturile sistemului administrativ cu sistemul politic Sistemul administrativ se interconditioneaza si intretine raporturi privilegiate cu sistemul politic. Cel mai adesea se considera chiar ca administratia publica este parte a sistemului politic si are functia de asigurare a coeziunii sociale, dar, in acelasi timp, dispune de o relativa autonomie fata de sistemul politic.

17

Pe de o parte, sistemul administrativ apare ca fiind strans legata de puterea politica, care ii confera legimitate si, astfel, actiunea sa poarta pecetea autoritatii statului. Pe de alta parte, sistemul administrativ recurge la trasaturile specifice si la competentele sale pentru a se opune, fortei politice care tinde sa o controleze. Influenta pe care sistemul politic o exercita asupra administrativ este de doua tipuri: 1) influenta ideologiilor si a sistemului de valori (politice); 2) influenta institutiilor (politice). In legatura cu primul tip de influente, se invoca faptul ca administratia nu este animata de o ideologie specifica, actiunea sa nu se legitimeze prin ea insasi, ci toate acestea provin din sistemul de valori dominat in societate, care poate fi liberal, autoritar, socialist, etc. In tarile atasate liberalismului, evolutia in plan administrativ s-a produs concomitent cu cea a institutiilor politice. Primatul acordat individului de catre liberalismul traditional, a antrenat, pe de o parte, stricta limitare a competentelor statului (mentinerea ordinii si respectarea regulilor concurentei), iar pe de alta parte, a dus la supunerea administratiei publice, fata de principiile de legalitate. Evolutia societatii, insa, ca inflexiunea principiilor liberale este insotia de dezvoltarea puterilor administratiei publice, careia i-a fost incredintata si o fuctie de regulator economic. In regimurile autoritare sau fasciste, cultul personalitatii si vointa de renovare nationala sunt insotite de extinderea puterii institutiilor administratiei publice care se transforma instr-un instrument indispensabil de realizare a proiectelor partidului unic. Beneficiind de competente discretionare, si fiind eliberata de necesitatea respectarii normelor de drept, sistemul administrativ public trebuie, insa, sa faca dovada unei loialitati absolute fata de sistemul politic. In fostele tari socialiste, institutille adminstratiei publice nu reprezentau decat instrumente aflate in serviciul constructiei socialismului. Acest sistem, adminstrativ, public si-a pus amprenta asupra ansamblului vietii economico-sociale, impunand exigenta si disciplina stricte caracteristice centralismului democratic de tip comunist.

18

In tarile aflate in curs de dezvoltare, punerea in practica a sistemului administrativ este, adesea, coditionata de o serie de preocupari de ordin ideologic si politic (orientare politica, probleme de dezvoltare) si mai putin de considerente de utilitate si eficienta. In concluzie, se poate afirma ca influenta sistemului de evaluari politice asupra sistemului administrativ este evidentiata prin fidelitate fata de regimul politic, cerinta care se presupune respectate de toti functionarii publici, indiferent de postul ocupat. Cel de-al doilea tip de influenta decurge din actiunea institiilor politice. Tipul relatiilor de putere si conditiile de lupta politica influenteaza administratia si explica variantele posibile de organizare ale acesteia, in cadrul aceluiasi sistem politic. In acest sens, se constata ca situatia administratiei publice in interiorul sistemului politic depinde de: regimul constitutional; structura statului; sistem de partid. Regimul constitutional influenteaza sistemul administrativ, dupa cum este vorba de un regim parlamentar sau de unul prezidential. In principiu, in regimurile parlamentare, Parlamentul are un drept de supraveghere destul de redus, asupra functionariii administratiei. Astfel, administratia este protejata de crizele ministeriale si poseda o larga autonomie fata de guvernanti. Spre deosebire, in regimurile prezidentiale, administratia este supusa, de regula, unui control riguros si se afla in sfera de influenta a luptei pentru putere. Depedenta fata de institutia prezidentiala este pregnanta, mergand pana la a se practica sistemul nominalizarii pentru functiile publice. La randul sau, structura statului, care poate fi federala sau de tip unitar, exercita influente semnificative supra sistemului administrativ. Federalismul antreneaza suprapunerea a doua administratii distincte in care fiecare exercita competente proprii prin inermediul functionarilor supusi unui stat specific. Statele unitare, dimpotriva, asigura unitatea sistemului administrativ, dar nu interzic o structura diversificata a acestuia. Statele unitare pot recunoaste existenta colectivitatilor locale, dotate cu personalitate juridica si conduse se reprezentati alesi care dispun de atributii limitate (in conditiile descentralizarii) sau sunt supusi puterii centrale (in cazul centralizarii) careia ii incredinteaza ansamblul afacerilor administrative.

19

In fine, sistemul de partid isi pune amprenta asupra functionarii sistemului administrativ, dupa cum exista regimul partidului unic, bipatidism sau multipartidism. In cazul prezentei unui singur partid la conducere, administratia este supusa acesteia si ii sunt influentate, atat organizarea (inclusiv numirea functionarilor), cat si functionarea sa. Partidul poate sa lase in seama administratiei numai responsabilitatea gestiunii curente. Impactul bi/multipartidismului asupra administratiei publice este mai putin net. Bipartidismul a condus, fie la sistemul falsurilor (spoils sistem), ca in SUA. In perioada 1832-1883, fie la presiuni deosebite pentru ocuparea unor posturi importante ca in Marea Britanie, fie la repartizarea echilibrata a functiilor publice intre partide, c ain Austria. Multipartidismul a antrenat o polarizare variabila incheiata cu existenta unei grupari politice dominate la un moment dat (Italia, Suedia, Franta), care, venita la putere detine cvasimonopolul asupra posturilor de conducere, in administratia publica.

Cap. 2 Administratia publica centrala-componenta a sistemului administrativ

2.1. Rolul, structura si investitura guvernului. Studiu de caz.

In principiu, studierea structurii administratiei publice se dovedeste a fi de mare interes pentru asigurarea functionarea eficiente a sistemului administrativ, permitand: 1. creare unor organe ale administratiei strict necesare realizarii sarcinilor si implicit evitarea infiintarii unor institutii inutile; 2. prevenirea existentei structurilor paralele cu atributiuni supra-puse; 3. determinarea treptelor de organizare ale adminstratiei centrale si locale si delimitarea activitatilor, pentru suprimarea acelor institutii publice a caror existenta nu se justifica; 4. reducerea cheltuielilor pentru administratiei, inclusiv a celor de fuctionare a institutiilor publice, prevenind risipa de resurse prin consum public nejustificat;

20

5. imbunatatirea structurii compartimentelor din administratie, pentru ca institutiile sale sa poata indeplini, la un nivel superior sporit, sarcinile incredintate; 6. prin optimizarea structurii sale, administratia se apropie de locuitorii circumscriptiilor din teritoriu, in scopul cunoasterii si satisfacerii exigentelor acestora. Un organ sau o institutie publica este alcatuita din colectivul de functionari care au atributii ce formeaza competenta acestora si din mjloace materiale si financiare. In mod concret, compartimentele de activitate cu diferitele lor denumiri: birouri, servicii, sectii, oficii, directii etc., alcatuiesc structura interna a unei institutii publice sau aparatul acelei institutii sau organizarea interna a acesteia. Prin organizarea interna a unui organ al administratiei sunt stabilite, atat structura interna, cat si sarcinile ce-i revin pentru realizarea atributiilor prevazute de lege. Repartizarea sarcinilor determina structurarea institutiei respective sub aspectul functionalitatii ei. De aceea, structura interna mai poate fi denumita si structura functionala. In Romania, putem distinge o structura functionala, pornind de la faptul ca toate organele administratiei statului sunt coordonate de anumite organe ale administratiei centrale care au caracter functional si sunt subordonate Guvernului. In acelasi timp, organele locale functionale sunt subordonate consiliilor judetene sau locale. Legate de organizarea interna a tuturor organelor administratiei, exista subdiviziuni cu caracter functional, de exemplu, la ministere, unde se gasesc directii functionale. In tara noastra, teritoriul statului este indivizibil si unitar, dar circumscriptiile administrativ-teritoariale sunt organizate in scopul unei mai bune satisfaceri a intereselor colectivitatilor. Este insa important ca structura administratiei sa aiba un caracter dinamic, sa se adapteze in mod continuu, la transformarile rapide ale societatii. Daca unele institutii publice nu tin pasul cu evolutia societatii si sunt retrograde in planul mentalitatii, este necesara reorganizarea acestora sau chiar desfiintarea lor. In orice epoca istorica, in orice societate organizata statal, au existat persoane investite cu autoritate administrativa, care conduceau in nume propriu sau in numele sefului de stat diferite domenii de activitate economico-sociale. Initial aceste persoane

21

formau consiliile private sau cabinetele care il ajutau pe monarh in activitatea de conducere statala. Membrii consiliilor private erau subordonati monarhului si depindeau de acesta. Incepand cu secolele al XVII-XVIII-lea, in special dupa revolutiile burgheze din Europa si dezvoltarea regimurilor politice constitutionale bazate pe afirmarea principiului separatiilor puterilor in stat, puterea executiva la nivel central este executata in special de cabinetele ministeriale, Guverne, in general independente de autoritatea regala care de altfel s-a diminuat considerabil. In epoca contemporana, in majoritatea statelor conducerea administratiei publice la nivel central si asigurarea realizarii programelor politice revine guvernelor formate din ministrii. Notiunea de ministru in sens modern nu se confunda cu notiunea de dregator sau consilier al monarhului, deoarece ministru este titular de departamente, are o competenta materiala si teritoriala stabilite de lege sau de constitutie. Ministrii sunt membri ai guvernului, care la randul lui este condus de un prim-ministru. In sistemele constitutionale contemporane rolul primului ministru si al guvernului este sporit in ceea ce priveste realizarea politicii interne si externe, inclusiv sub aspect legislativ. Se constata o implicare din ce in ce mai accentuata a executivului in realizarea functiei legislative in stat, aceasta nefiind un monopol al Parlamentului. Guvernul si ministerele, prin atributiile lor fac parte din categoria organelor administrative ale statului. Guvernul exercita puterea executiva la nivel central, asigura realizarea programului de guvernare si conduce administratia publica a statului. Institutia sefului de stat face parte din sistemul administratiei publice centrale iar in regimurile constitutionale prezidentiale si semiprezidentiale este si sef al executivului, de regula alaturi de primul- ministru. Majoritatea constitutiilor cuprind reglementari in legatura cu autoritatea administrativa centrala. Reglementarile sunt diferite in functie de traditie sau de regimul politic-respectiv constitutional existent. Indiferent de aspectele specifice, in constitutiile contemporane, administratia ministeriala este reglementata prin norme de principiu sub aspect functional si organizational.

22

Guvernul este, in lumea moderna componenta cea mai reprezentativa a oricarui sistem administrativ public. La randul sau, structura administratiei centrale in tarile vest-europene cuprinde trei categorii de organe : 1. ministere, care sunt organizate numai in subordinarea Guvernului ; 2. autoritati administrative autonome fata de Guvern; 3. alte organe centrale care pot fi organizate, fie in subordinea Guvernului, fie in subordinea unui minister. Elementul fundamental al aparatului administrativ central este asadar Guvernul, indiferent daca avem de-a face cu state centralizate (Franta, Marea Britanie, Luxembourg, Irlanda) sau federatii (Germania). Consiliul de Ministri sau Guvernul, ca organ de sine statator, este o creatie a vremurilor moderne, el a aparut odata cu primele Constitutii si implicit cu Dreptul administrativ propriu-zis. Din punctul de vedere al modului in care este reglementat rolul Guvernului in mecanismul politic si statal, Constitutiile diferitelor tari, evidentiaza doua situatii mai pregnante, si anume : 1. constitutii care fac o calificare expresa, uneori mergandus-se pana la rigoarea unei definitii, dar intre care se disting : a) constitutii care stabilesc un rol trihotomic (politic,legislativ, administrativ), ca in cazul Spaniei si Portigaliei; b) constitutii care stabilesc un rol dihotomic (politic, administrativ) ca in cazul Frantei; c) constitutii care stabilesc un rol exclusiv politic (Olanda, Grecia) sau un rol admnistrativ (Austria, Norvegia). 2. constitutii care nu fac o calificare expresa, rolul Guvernului fiind determinat in urma interpretarii sistematice a Constitutiei. In ceea ce priveste modul cum este consacrat rolul politic al Guvernului, se pot intalni alte doua situatii: a) constitutii care dau dreptul Guvernului de a stabili exclusiv liniile politice nationale pe plan intern si extern, iar executia este supusa controlului parlamentar (Franta, Germania, Grecia)

23

b) constitutii care dau dreptul Guvernului numai de a conduce politica generala a tarii in limita unor linii stabilite de Parlament, de regula cu prilejul votului de investitura (Finlanda, Portugalia, Spania). Din punct de vedere tehnic, structura organizatorica a unui guvern poate fi de trei tipuri: 1. structura geografica. Acest sistem prezinta avantajul de a trata problemele particulare ale unei portiuni dintr-un teritoriu, dar cu toata aceasta individulizare, nu contribuie, la accentuarea autonomiei in cauza. 2. structura verticala, care presupune ca delimitarea atributiilor intre ministere se poate efectua pe verticala. In aces caz, fiecare ministru are competenta de a cordona toate problemele legate de un sector/grup de sectoare al afacerilor de stat(invatamant, agricultura, externe). 3. structura orizontala, in care fiecare ministru are competenta de a trata una sau mai multe probeme comune tuturor sectoarelor de activitate ale statului. Din punct de vedere juridic, s-a conturat principiul ca acele Guverne care sunt formate din Prim-Ministru si membri, deci fara un nivel ierarhic inermediar, se numesc Guvere cu structura simpla (uniorganica) ; iar cele care contin o atare ierarhizare se numesc Guverne cu structura ierarhica (biorganica). Ca sef al Guvernului, primul-ministru conduce si orienteaza activitatea membrilor acestuia, el asigurand coordonara interministeriala. Aceasta coordonare functionala este clasica, deoarce este consecinta exercitarii atributiilor de conducere si de control, dand continutul notiunii de administratie. Prin atributia de coordonare, primul-ministru realizeaza in ansamblu, unitatea de actiune a tuturor ministerelor si a celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si armonizarea politicii efectuate de diferite ministere. In practica, prin coordonarea functionala efectuata de primul-ministru, se poate ajunge la imbunatatirea activitatii si structurii Guvernului. Coordonarea functionala se realizeaza in doua moduri, dupa cum este vorba de o coordonare materiala sau de una intelectuala. Coordonare materiala se realizeaza, in domeniile si ramurile activitatii de specialitate de care raspund membrii Guvernului. Coordonarea intelectuala este asigurata sub autoritatea primului-ministru in sedintele Guvernului. Astfel, administratia statului alcatuieste un

24

sistem unitar, avand un singur organ central: Guvernul. In fond, structura unui minister sau organ central, cu subdiviziunile sale, are tocmai rolul de a realiza unitatea acestuia. In Romania aparitia ministrilor implicit a ministerelor precede aparitia Guvernului in sensul de organe de stat, subiecte in raporturile de drept administrativ in nume propriu. In acest sens Regulamentele organice se refera la ministrii si la Sfatul administrativ, care nu era inca un Guvern ci o institutie intermediara. Dupa unirea Principatelor, Statutul dezvoltator al conventie de la Paris face referire la Consiliul de Ministrii, organ administrativ central care alaturi de domnitor si parlament exercita puterile publice. Constitutia din 1866 stabilea ca puterea executiva se exercita de domn prin intermediul ministrilor. Se facea referire la reguli despre numirea si revocarea ministrilor, responsabilitatea acestora. Domnul era iresponsabil, actele sale trebuind sa fie semnate de ministrii. Constitutia din 1923 arata ca Guvernul exercita puterea executiva in numele regelui. Ministrii numiti alcatuiesc Consiliul de Ministrii. Acesta este prezidat de primul ministru care are si atributia de a forma Guvernul. Se face distinctie intre Guvern care este organ central al administratiei publice si Consiliul de Ministrii care este un organ de deliberare. Potrivit Constitutiei din 1938, Guvernul ca institutie administrativa centrala nu este reglementat. Se fac referiri numai la Consiliul de Ministrii ca organ cu un caracter deliberativ. Numai ministrii si nu guvernul exercita puterea executiva in numele regelui. Constitutiile din 1948 si 1952 stabilesc ca Guvernul este organul suprem executiv si atributia principala a acestuia este de a conduce administrativ statul. Constitutia din 1952 renunta la orice dualitate stabilind ca organ executiv suprem Consiliul de Ministrii. Aceeasi Constitutie realizeaza o reglementare mai ampla a atributiilor Consiliului de Ministrii si pentru actele pe care le emite. Se mentioneaza toate ministerele subordonate Consiliului de Ministrii. Constitutia din 1965 stabileste de asemenea ca organul suprem al administratiei de stat este Consiliul de Ministrii. Se refera si la structura acestui organism si a Biroului sau executiv. Dupa 22 decembrie 1989 si pana la adoptarea Constitutiei din 1991 s-au mentinut dispozitiile constitutionale din 1965 cu privire la

25

Guvern si ministere in masura in care erau compatibile cu noile acte cu caracter constitutional. Primul act constitutional post revolutionar care s-a referit la organizarea Guvernului a fost legea nr.10/1989. alte dispozitii privind organizarea si functionarea Guvernului au fost cuprinse in D.L. 92/1991 pentru alegerea Parlamentului si D.L. 104/1990 care se referea la activitatile pentru care Guvernul adopta hotarari. Primul act normativ cadru de organizare si functionare a Guvernului a fost legea 37/1990 care nu a fost modificata dupa adoptarea Constitutiei din 1991. aceasta lege se referea la organizarea, atributiile si functionarea Guvernului. Atributiile Guvernului in diferite sectoare de activitate, precum si organizarea ministerelor au fost stabilite prin diverse acte normative. In prezent sediul materiei privind organizarea si functionarea Guvernului si administratiei publice centrale este reprezentat de: 1. Constitutia Romaniei Titlul III, cap. III ,art.101-109, cap. IV -; Raporturile Parlamentului cu Guvernul, art.110-114, Administratia publica centrala -; art.115-118 2. legea 90/2 aprilie 2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor. Potrivit dispozitiilor art.101 din Constitutie si art.1 punct 1 din legea 90/2001, Guvernul este autoritatea publica a puterii executive care functioneaza in baza votului de incredere acordat de parlament si care asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice. In ceea ce priveste natura juridica a Guvernului -; este organul central, al administratiei de stat care exercita puterea executiva. Din coroborarea dispozitiilor constitutionale cu alte dispozitii normative pot fi retinute urmatoarele caracteristici ale Guvernului si administratiei centrale: 1. administratia centrala cuprinde urmatoarele categorii de organe a) Guvernul b) ministerele subordonate Guvernului c) autoritati administrative centrale autonome fata de Guvern d) alte organe centrale care pot fi organizate fie in subordinea Guvernului, fie a unor ministere ; 2. Ministerele se infiinteaza, se organizeaza si functioneaza potrivit legii ; 3. Autoritatile administrative autonome se pot infiinta prin lege organica ;

26

4. Alte organe de specialitate se pot infiinta de catre Guvern sau ministere in subordinea lor, numai daca o atare competenta le este recunoscuta prin lege si numai dupa ce au primit aviz consultativ din partea Curtii de Conturi. Procedura de investire a Guvernului in Romania In conformitate cu dispozitiile art.85(1) si 102 din Constitutia Romaniei, procedura de investire a Guvernului Romaniei se realizeaza in patru etape: 1. desemnarea candidatului la functia de prim-ministru de catre seful statului ; 2. desemnarea echipei ministeriale, elaborarea programului de guvernare si solicitarea votului de incredere a Parlamentului ; 3. acordarea votului de incredere in Parlament ; 4. numirea Guvernului de catre seful statului . In operatiunile de desemnare a candidatului la functia de prim-ministru, partidele politice au calitatea de subiecte in raporturile de drept public, respectiv de drept constitutional si drept administrativ prin posibilitatea de a fi consultate. Candidatul la functia de prim-ministru este obligat ca in 10 zile sa intocmeasca programul de guvernare si lista Guvernului. Termenul de 10 zile semnifica limita de la care Presedintele Romaniei poate retrage candidatului mandatul acordat. In cazul in care nu se obtine votul de incredere in Parlament, Presedintele Romaniei dupa consultarea cu partidele parlamentare, desemneaza un alt candidat pentru functia de prim-ministru care va proceda in mod similar pentru obtinerea votului de incredere. Procedura de investire a Guvernului in Germania

27