REFLEXO DO CONSELHO NACIONAL DO AMBIENTE E DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL SOBRE A REVISO DA LEI DE BASES DO AMBIENTE

O Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentvel deliberou, na Reunio Ordinria de 5 de Fevereiro de 2010, acompanhar o processo de reviso da Lei de Bases do Ambiente, constituindo para tal um Grupo de Trabalho que integra os Conselheiros Jos Guerreiro, que coordena, Jaime Braga, Maria Joo Pereira e Susana Fonseca. O Grupo de Trabalho elaborou um Projecto de Reflexo que foi aprovado na Reunio Ordinria de 6 de Julho de 2010.

1.

Prembulo

A evoluo do quadro poltico mundial em matria de ambiente, dos conceitos, o aparecimento de novas problemticas e a necessidade de definir um adequado modelo de governao em matria de ambiente justificam, no entender do CNADS, que se proceda a uma actualizao conceptual da Lei de Bases do Ambiente (LBA).

Recorde-se que a Lei de Bases do Ambiente (Lei n 11/87) foi aprovada num contexto de adeso de Portugal Comunidade Europeia, h quase um quarto de sculo e constituiu, na poca, uma inovao no plano nacional e internacional. Ainda que as polticas pblicas de ambiente, em Portugal, tivessem sido formalmente iniciadas h quase 40 anos, com a Lei n 9/70, que criou o regime jurdico dos parques e reservas para a conservao da natureza, a LBA introduziu, no ordenamento jurdico nacional, um conjunto de novos princpios de direito de ambiente, desenvolvendo o princpio

constitucional do direito ao ambiente introduzido na Constituio da Repblica Portuguesa de 1976.

reviso

da

LBA

torna-se

desde

logo

justificada

se

atentarmos,

designadamente, na evoluo conceptual das noes de participao pblica,

nos resultados e efeitos escala global da Conferncia do Rio de Janeiro, na crescente importncia dos Mares e do Oceano, nos desafios que se colocam no quadro das Alteraes Climticas e da Biodiversidade, bem como da utilizao sustentvel dos recursos naturais.

O quadro de globalizao e internacionalizao da poltica ambiental, em particular no contexto da Unio Europeia, constitui um fundamento acrescido para uma actualizao da LBA, que permita que esta passe a incorporar os conceitos e princpios entretanto emergentes, tornando-a num instrumento jurdico capaz de prospectivar os desafios futuros da Poltica de Ambiente no Sc.XXI, relevando o papel central do ambiente no desenvolvimento humano, econmico e social.

Considera o CNADS que a reviso da LBA constitui uma oportunidade para reafirmar a sua importncia enquanto pilar fundamental da poltica de ambiente e ser mais eficaz se centrada em aspectos estruturais e na reafirmao dos princpios, em obedincia natureza de uma verdadeira Lei de Bases, reservando as questes sectoriais para instrumentos de outro tipo,

designadamente no contexto de um novo Plano Nacional de Poltica de Ambiente1, periodicamente sujeito a actualizao e articulado, nomeadamente, com a Estratgia Nacional de Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel e com a Estratgia Nacional da Conservao da Natureza e Biodiversidade.

Da mesma forma, os ltimos anos do Sc. XX e a primeira dcada do Sc.XXI trouxeram um assinalvel desenvolvimento de instrumentos de Planeamento e Ordenamento Territorial, expressos em particular no PNPOT e na Lei da Bases de Ordenamento do Territrio e Urbanismo, inexistentes altura da aprovao da LBA, carecendo hoje de capacidade prospectiva.

O Plano Nacional da Poltica de Ambiente, considerado pela LBA um instrumento da poltica de ambiente, foi pela primeira vez elaborado em 1995, mas no chegou, de facto, a ser posto em prtica ou a ser objecto de actualizao.

A prpria evoluo do relacionamento da Humanidade com o ambiente evoluiu, desde a Conferncia de Estocolmo em 1972 at aos objectivos do Millenium, no caminho traado do Relatrio Brundtland Conferncia do Rio de Janeiro. Atingiu-se, assim, a internalizao, nas novas polticas de ambiente, dos quatro pilares da sustentabilidade: econmico, social, ambiental e institucional. Acresce que o prprio conceito de governao do ambiente evoluiu no sentido da participao crescente do cidado enquanto indivduo e dos diferentes actores interessados, como participantes activos no processo de

desenvolvimento e concretizao das polticas ambientais, articulando os mecanismos de governo e de responsabilidade colectiva, e ser pois, luz deste processo evolutivo social e macropoltico que, no entender do CNADS, se dever proceder a uma reviso da LBA.

2.
2.1.

Aspectos Estruturais
Da concepo do modelo de governao e participao pblica

A concepo da participao pblica nas polticas de ambiente , provavelmente, uma das matrias que mais evoluiu no ltimo quarto de sculo. O princpio da participao consignado na Lei n 11/87 mas, tambm, na Lei n 10/87 (Lei das Associaes de Defesa do Ambiente), entretanto substituda pela Lei n 35/98 (Lei das Organizaes No Governamentais de Ambiente), conferiu s ONGA, pela primeira vez, o estatuto de parceiro em matria de polticas de ambiente. A evoluo da problemtica ambiental nas ltimas dcadas veio relevar a importncia e a necessidade de concertao social em matria de poltica ambiental.

A demonstr-lo esto os mecanismos de gesto ambiental e sistemas de certificao voluntrios, a participao dos trabalhadores e dos cidados na efectiva implementao das medidas ambientais nos seus locais de trabalho, ou em suas casas, como patente, a ttulo de exemplo, na poltica de resduos. Imps-se uma nova realidade, a da Cidadania Ambiental, com a participao individual e colectiva, complementando a Governao Ambiental com a

participao efectiva dos cidados, ONG, confederaes sindicais e patronais, municpios, centros de saber, associaes de cidados, como parte integrante e instrumental do desenvolvimento e aplicao das polticas ambientais, noutros termos, o que tem vindo a ser designado como Governana Ambiental.

esta, no entender do CNADS, a principal ruptura epistemolgica a reflectir na reviso da LBA: para que as polticas de Ambiente tenham sucesso j no basta governar para o cidado, h que governar com o cidado, promovendo, concomitantemente, a reforma das instituies que permita assegurar uma efectiva participao pblica e das partes interessadas.

2.2 Dos princpios

Uma das principais aquisies da LBA, no seguimento da tendncia decorrente da Conferncia de Estocolmo de 1992 foi, sem dvida, a assumpo dos princpios da precauo e do poluidor-pagador, inerentes responsabilidade civil e responsabilidade criminal. A evoluo conceptual do conceito de bens comuns, por natureza finitos, conjuntamente com os servios ambientais que geram, bem como a constatao da importncia de assegurar que so partilhados e colocados ao servio de todos, colocam-nos perante a necessidade de discutir e procurar actualizar as responsabilidades, direitos e obrigaes individuais e colectivas.

O princpio tico da solidariedade intergeracional e a responsabilidade de cada gerao assegurar gerao vindoura os bens e servios do ecossistema necessrios a um ambiente saudvel, equilibrado e qualidade de vida, dever constituir o ponto de partida para a discusso em torno da reviso da LBA.

Entende o CNADS que a actualizao dos princpios bsicos da LBA, luz da solidariedade intergeracional com vista realizao dos objectivos do desenvolvimento sustentvel, deve inspirar a dimenso tica da LBA revista.

2.3 Das polticas de ambiente como garante do patrimnio natural.

Um dos objectos fulcrais de uma LBA o de estabelecer o primado da conservao do patrimnio natural, encarado no seu sentido mais lato, como valor da comunidade e do Estado, componente da identidade nacional, assegurando o uso do ambiente e dos recursos naturais de forma sustentvel e permitindo um desenvolvimento econmico e social norteado pelos princpios da sustentabilidade e da equidade.

Num contexto dos objectivos do Millenium e na aplicao, nomeadamente, dos princpios consignados na Conveno da Biodiversidade, Portugal avanou significativamente do ponto de vista formal na preservao do seu patrimnio natural, com a constituio da Rede Fundamental da Conservao da Natureza (RFCN), abrangendo hoje o Sistema Nacional de reas Classificadas (SNAC) cerca de 22% do territrio. Todavia so patentes as dificuldades de gesto na Rede Nacional de reas Protegidas e na Rede Natura 2000.

Impe-se, tambm aqui, um novo paradigma, que reflicta no s a nova abordagem de governao ambiental, mas tambm o conceito de valorizao e usufruto do patrimnio natural. A participao de novos actores na sua gesto (alis consignada no novo Regime da Conservao da Natureza e Biodiversidade (Decreto-Lei n 142/2008 de 24 de Julho) e a definio de modelos de financiamento sustentvel, constituem, do ponto de vista do CNADS, um dos temas a ter em conta no mbito da reviso da LBA.

Quarenta anos depois da publicao da Lei n 9/70, dever-se- aproveitar a reviso da LBA para envolver os cidados, os actores econmico-sociais e o poder local, na definio e incluso, na LBA, dos princpios apropriados de participao nas polticas e gesto do patrimnio natural, numa lgica de salvaguarda do interesse pblico e do direito dos cidados fruio do ambiente.

2.4 Da concertao de instrumentos de poltica de ambiente e de polticas sectoriais

Ao longo das ltimas dcadas vrios instrumentos de Poltica de Ambiente foram adoptados nomeadamente, a Estratgia Nacional da Conservao da Natureza e Biodiversidade, a Estratgia Nacional do Desenvolvimento Sustentvel, e a Estratgia de Combate s Alteraes Climticas.

altura, tambm, de ponderar se o instrumento focal de uma poltica de Ambiente, a consagrar na LBA, dever continuar a ser o Plano Nacional de Poltica do Ambiente, semelhana do que acontece com o Plano Nacional de Poltica de Ordenamento do Territrio (PNPOT) que o instrumento focal da Lei de Bases do Ordenamento do Territrio e Urbanismo.

Uma opo clara nessa matria permitiria dispor de um instrumento abrangente e consensual, que assegure o necessrio enquadramento para as estratgias, planos e programas tornando o Pas mais apto a responder aos novos desafios da governao responsvel, da energia, da proteco do patrimnio gentico, da valorizao do patrimnio natural, do combate s alteraes climticas, dos Mares e do Oceano, da internacionalizao das polticas de ambiente, da cidadania ambiental e da regulao do mercado. Por outro lado, h que ter em conta a dinmica que caracteriza a interface entre as sociedades humanas e o ambiente, que tem dado origem a modificaes significativas nos paradigmas de desenvolvimento e gesto, que requerem instrumentos flexveis

susceptveis de actualizao peridica, para que possam assegurar o necessrio enquadramento.

2.5 Do papel das polticas de ambiente como agentes de um desenvolvimento sustentvel (econmico, social e ambiental)

Um dos aspectos mais relevantes das ltimas dcadas em matria de ambiente , sem dvida, o aparecimento do mercado ambiental: da recuperao e reconverso ambiental do sector produtivo, s tecnologias de 6

controlo e preveno da poluio, a gesto das guas e resduos, o sector das energias alternativas, at ao advento de novas formas de turismo verde. Assiste-se evoluo do paradigma de uma poltica de ambiente de cariz essencialmente preventiva e conservacionista, para uma nova poltica capaz de garantir a sustentabilidade, de gerar mais-valias e criadora de emprego. O designado mercado do ambiente hoje um elemento da poltica de ambiente, porventura um dos novos aspectos mais relevantes, que emergiram a partir da dcada de noventa do sculo passado.

Entende o CNADS que a discusso em torno da reviso e actualizao da LBA dever, tambm, ser feita em torno da vertente da Economia Ambiental e Ecolgica, bem como das opes e da interveno do Estado e do sector pblico empresarial no Trilogo (Estado/Administrao Pblica, Sector Privado/Empresas, Sociedade civil/ONG). Deve pois, no entender do CNADS, integrar-se no contexto de uma reviso da LBA o debate sobre o papel do Estado no sector econmico do ambiente. Quais as solues a privilegiar em matria de desenvolvimento do sector pblico e privado ambiental,

mecanismos de regulao do mercado, parcerias pblico-privadas e fiscalidade ambiental? Estas so questes estruturantes da nova Economia do Ambiente no Sc.XXI, geradora de riqueza e emprego compatveis com objectivos de sustentabilidade ambiental, no podendo pois estar omissos da discusso e aprovao da reviso da LBA.

2.5. Da dimenso Ocenica e das Regies Autnomas

Uma das dimenses inegveis que tem vindo a afirmar-se e a ser recuperada na ltima dcada em Portugal, a dimenso e vocao martima de Portugal, reflectida nos princpios consignados no PNPOT, em particular na dimenso Atlntica, na Estratgia Nacional para o Mar, na sua importncia no desenvolvimento econmico-social e a sua contextualizao na Poltica Martima e na Estratgia Marinha da Unio Europeia. Portugal inspira-se na sua vocao martima, como factor de desenvolvimento econmico-social, num momento de expanso do espao martimo sob soberania e jurisdio nacional, 7

agora reforados pelo processo de extenso da plataforma continental e de aquisio de conhecimentos cientficos que permitam uma explorao racional e sustentvel dos seus recursos. Sobretudo, este contexto implica uma viso territorial de Portugal que no termina na praia, a qual dever inspirar a reviso da LBA, como vector estruturante da poltica de ambiente.

Em termos de evoluo poltica das ltimas dcadas deve relevar-se o contributo das Regies Autnomas dos Aores e da Madeira para uma politca ambiental responsvel, incluindo no meio marinho, contribuindo com uma marca prpria para a poltica nacional do ambiente a reflectir adequadamente e que merece ser devidamente reconhecida.

Acresce ainda que, no contexto europeu, abre caminhos da cooperao para o Atlntico Sul, no mbito da regio Macaronsica onde se inserem, estabelecendo a desejvel continuidade no quadro da CPLP e reforando a dimenso Atlntica da Estratgia Nacional para o Mar.

2.6 Da dimenso internacional das polticas de ambiente

As ltimas dcadas, em particular aps a conferncia do Rio de Janeiro de 1992, trouxeram uma ruptura conceptual escala global sobre a forma de encarar as polticas e opes ambientais a nvel mundial. Concebida cinco anos antes da Conferncia do RIO, a LBA em vigor no reflecte adequadamente a nova ordem mundial em matria de Poltica Ambiental emergente bem como da geopoltica dos recursos naturais, apesar de a antecipar em alguns aspectos. No Ano Internacional da Biodiversidade e no quadro dos Objectivos do Millenium, a LBA requer uma clarificao do Estado face aos seus compromissos internacionais escala global, no contexto da Unio Europeia e, tambm, no mbito da cooperao com a CPLP. No bastar, certamente, face actual globalizao das polticas de ambiente, uma simples declarao de respeito e empenhamento no cumprimento dos compromissos internacionais. Entende o CNADS que se devem definir e afirmar as principais orientaes do Estado em matria de poltica internacional 8

de ambiente, bem como o seu posicionamento no quadro das relaes transfronteirias, tanto com a Espanha como na sua dimenso Atlntica e Mediterrnica.

3.

Consideraes Finais

Por fim considera o CNADS que numa perspectiva de ampla participao e afirmao de cidadania ambiental, o processo de actualizao e reviso da LBA oferece uma oportunidade particularmente relevante para a promoo de um amplo debate e uma reflexo social com todos os parceiros, com vista obteno de consensos quanto aos vectores estruturantes da Poltica de Ambiente para Portugal nos prximos anos. O CNADS tem a inteno de prosseguir activamente o acompanhamento deste processo, propondo-se contribuir para o esforo colectivo de reviso da Lei de Bases do Ambiente, enfatizando o valor do Trilogo na busca de solues convergentes, no excluindo vir a formular reflexes e pareceres sobre a matria.

Aprovado por unanimidade na Reunio Ordinria de 6 de Julho de 2010]

O Presidente

Mrio Ruivo