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Incentivos Tributarios a Actividades de Investigacion y Desarrollo

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Incentivos tributarios a actividades de
Investigaci\u00f3n y Desarrollo
Septiembre 2001

Estudio realizado a solicitud del Ministerio de Econom\u00eda. Las opiniones vertidas aqu\u00ed representan al autor y
no necesariamente al Gobierno de Chile.
Autor : Jorge Quiroz

Colaboradores : Jorge Fern\u00e1ndez, Luis Opazo
RESUMEN EJECUTIVO

El objetivo principal de este estudio fue analizar la conveniencia y factibilidad de implementar un
esquema de incentivos tributarios para la promoci\u00f3n de gastos en Investigaci\u00f3n y Desarrollo (I&D) por parte
del sector privado en Chile. A estos efectos, el estudio parte primeramente revisando aspectos generales de
la I&D y su relaci\u00f3n con el crecimiento econ\u00f3mico, para seguidamente analizar la experiencia internacional
con esquemas de incentivos tributarios a la I&D. Sobre la base del an\u00e1lisis de estos antecedentes el estudio
propone un esquema concreto para Chile, describe sus aspectos operacionales, destaca sus beneficios y
dimensiona su costo fiscal.

El punto de partida que motiva este estudio es la importancia de la actividad de I&D en el proceso
de crecimiento de los pa\u00edses. Es un hecho reconocido en la literatura especializada que existe una gran
disparidad de desempe\u00f1o entre las tasas de crecimiento de los distintos pa\u00edses. Evidencia reciente confirma
el hecho de que esta disparidad no se explica tanto por diferencias en las tasas de acumulaci\u00f3n de capital
entre pa\u00edses, sino m\u00e1s bien por factores de tipo \u201cresidual\u201d, observ\u00e1ndose una suerte de diferencia estructural
de productividad de factores entre pa\u00edses de alto crecimiento versus pa\u00edses de crecimiento menor. Estos
factores residuales explicar\u00edan que las fuerzas de rendimientos decrecientes al factor en el capital sean m\u00e1s
que superadas por otros factores, situaci\u00f3n que es consistente con la observaci\u00f3n de grandes flujos de capital
a pa\u00edses como los Estados Unidos, que tiene una de las mayores tasas de capital per c\u00e1pita del mundo.
Dentro de los factores residuales que explicar\u00edan estas diferencias estructurales de productividad, se destaca
la capacidad tecnol\u00f3gica y de innovaci\u00f3n de los pa\u00edses, que le permitir\u00edan a pa\u00edses exitosos adaptar de modo
permanente nuevas tecnolog\u00edas y crear nuevos conocimientos que aumentar\u00edan la productividad de sus
factores. Deficiencias en los sistemas tecnol\u00f3gicos de otros pa\u00edses impedir\u00edan que este acervo de nuevos
conocimientos sea plenamente incorporado y con la rapidez suficiente, situaci\u00f3n que har\u00eda en cierto modo a
la tecnolog\u00eda un factor de crecimiento no perfectamente transable, a\u00fan en un mundo global. Ello explicar\u00eda
que el capital migrase hacia donde es m\u00e1s productivo, lo que no necesariamente coincide con los pa\u00edses que
tienen un menor stock de capital per c\u00e1pita.

La situaci\u00f3n descrita ha motivado una serie de estudios e iniciativas tendientes a mejorar la
capacidad de innovaci\u00f3n, creaci\u00f3n y adaptaci\u00f3n de nuevas tecnolog\u00edas en los pa\u00edses. Este tema adquiere
mayor relevancia cuando se constata que en el \u00e1mbito de la I&D, que constituye un subconjunto importante
de la actividad de innovaci\u00f3n en general, existen importantes fallas de mercado asociadas al hecho que la
inversi\u00f3n en I&D genera beneficios no siempre internalizables plenamente por quien ejecuta la inversi\u00f3n. En
este punto, la literatura especializada y la experiencia pr\u00e1ctica se\u00f1ala un conjunto de instrumentos de
pol\u00edtica tendientes a corregir esta distorsi\u00f3n donde se destaca el fomento a la asociatividad (consorcios de
I&D); el sistema de patentes; los subsidios directos al gasto en I&D y los incentivos tributarios. Existe
relativo consenso en que estos instrumentos son en general complementarios adapt\u00e1ndose distintos agentes
econ\u00f3micos, de distinta forma, a cada uno de ellos. Los subsidios directos al gasto por ejemplo, tienden a
identificarse m\u00e1s con \u201cgrants\u201d para investigaci\u00f3n b\u00e1sica, realizada preferentemente por las Universidades,
en tanto que los esquemas de incentivos tributarios tienden a ser especialmente aptos para empresas privadas
de mayor tama\u00f1o que realizan investigaci\u00f3n aplicada y experimental. Con respecto al sistema de patentes, si
bien se reconoce como una instituci\u00f3n legal fundamental, debe advertirse que no todo resultado de gasto en
I&D arroja necesariamente un producto patentable.

Cuando se compara la situaci\u00f3n de Chile con la de los pa\u00edses l\u00edderes en inversi\u00f3n en I&D se
aprecian claramente ciertas deficiencias. Mientras los pa\u00edses l\u00edderes gastan cerca de un 2% del PIB en I&D,
Chile gasta s\u00f3lo 0.6%. Examinando la composici\u00f3n de este gasto, se aprecia que Chile no tendr\u00eda un d\u00e9ficit
en investigaci\u00f3n b\u00e1sica, y que todo el d\u00e9ficit se concentrar\u00eda en investigaci\u00f3n aplicada y muy fuertemente en
investigaci\u00f3n experimental, donde el pa\u00eds pr\u00e1cticamente no hace investigaci\u00f3n alguna. Son estas dos \u00e1reas
precisamente los \u00e1mbitos donde en otros pa\u00edses se observa mayor inversi\u00f3n de las empresas; por ello, no
debe sorprender que en Chile la participaci\u00f3n de las empresas en el gasto en I&D sea muy reducida.

Por otra parte, cuando se analiza el abanico de instrumentos disponibles para el fomento de la I&D,
se aprecia que en Chile no existe el instrumento de incentivos tributarios, que s\u00ed opera en diversos pa\u00edses
l\u00edderes en inversi\u00f3n en I&D. Este estudio postula que la ausencia de este mecanismo explica en parte la poca
participaci\u00f3n de las grandes empresas de Chile en el gasto en I&D, adem\u00e1s, por cierto, de otros factores. La
evidencia internacional indica en general una evaluaci\u00f3n positiva de las experiencias de incentivos
tributarios, donde se destaca el hecho que estos esquemas generan efectos multiplicadores importantes y que
en general, tienden a ser complementarios con otro tipo de incentivos existentes.

Los antecedentes revisados entonces avalan la conveniencia de introducir alg\u00fan tipo de esquema de
incentivo tributario para fomentar la inversi\u00f3n en I&D en Chile. Dadas las cifras revisadas, se postula que
dicho esquema debiera enfocarse a la promoci\u00f3n de investigaci\u00f3n aplicada y experimental que es donde se
aprecian las mayores deficiencias. Se debe insistir tambi\u00e9n en que este esquema debiera entenderse como
complementario de los otros mecanismos existentes (e.g. FONTEC, FDI) y no como sustituto. No se postula
aqu\u00ed la superioridad de los esquemas tributarios sobre otros existentes en Chile, ni viceversa, sino la
necesidad de contar con toda la gama de instrumentos disponibles que la experiencia internacional indica.
Por \u00faltimo, debe enfatizarse que este tipo de instrumentos resulta m\u00e1s funcional y adecuado para las
empresas de mayor tama\u00f1o por lo que no debiera esperarse que como resultado del esquema aqu\u00ed propuesto
se termine fomentando la inversi\u00f3n en I&D por parte de la peque\u00f1a y mediana empresa. Es muy probable
que la PYME en Chile est\u00e9 enfrentando ciertos desaf\u00edos b\u00e1sicos previos a al inversi\u00f3n en I&D como lo son el
acceso al financiamiento, la mejora en gesti\u00f3n y la expansi\u00f3n de mercados, y que sus necesidades de
inversi\u00f3n en actividades innovadoras \u2013 no necesariamente I&D \u2013 est\u00e9n razonablemente bien atendidas por
instrumentos tales como FONTEC.

Concretamente, en este estudio se propone un esquema de \u201cincentivo tributario\u201d que consiste en
devolver parte de los dineros pagados por las empresas beneficiarias por concepto de impuesto a la renta de
1\u00aa categor\u00eda e impuesto a las personas empleadas directamente en el proyecto de I&D de que se trate. La
propuesta consiste en que esos dineros se devuelvan a trav\u00e9s de una glosa presupuestaria especial para tales
efectos, administrada posiblemente por la CORFO (que tiene tales atribuciones en su ley Org\u00e1nica), de modo
tal que si bien se trata de un esquema de incentivos donde el monto de los mismos se relaciona con los
impuestos pagado, no requiera cambio a la Ley de Rentas. Esto, con el fin de evitar una discusi\u00f3n legislativa
de un esquema respecto del cual se conocen poco sus efectos \u00faltimos, lo que permite tambi\u00e9n acotar el monto
global de recursos fiscales a gastar en este programa. Se propone destinar US$ 80 millones a este programa
en un plazo de tres a\u00f1os.

Concretamente, se propone aqu\u00ed un esquema donde el Estado pague hasta un 33% del total del gasto en los
proyectos de I&D que se beneficien con este esquema, pero donde dicho l\u00edmite no supere el 10% del impuesto
pagado por concepto del impuesto de 1\u00aa categor\u00eda de la empresa beneficiaria m\u00e1s el 100% del impuesto
\u00fanico de 2\u00aa categor\u00eda pagado por concepto de las personas empleadas directamente en dicho proyecto.
Como estrategia para promocionar consorcios de investigaci\u00f3n, se propone que el l\u00edmite del 10% del
impuesto de 1\u00aa categor\u00eda se suba al 15% cuando se trate de consorcios de varias empresas participantes.

Las simulaciones realizadas en este estudio indican que un esquema de esta naturaleza tiene el atractivo de
modificar de un modo sustantivo la curva riesgo-retorno de las inversiones en I&D para proyectos en el
rango de US$ 500.000 y m\u00e1s, siendo especialmente atractivo para empresas con utilidades en el rango de los
US$ 2 millones al a\u00f1o o m\u00e1s, lo que cubre aproximadamente las 200 empresas abiertas m\u00e1s grandes del pa\u00eds.
Para empresas de menor tama\u00f1o o con proyectos de inferior monto, puede seguir siendo m\u00e1s atractivo
postular a apoyos del tipo de los otorgados por FONTEC. De ah\u00ed la complementariedad entre este esquema
y los otros ya existentes en el pa\u00eds.

Dentro de los beneficios que tendr\u00eda un esquema de este tipo destacan: a) el hecho que el gasto fiscal total
para este esquema est\u00e9 acotado a priori; b) menores costos de monitoreo que esquemas alternativos ya que la
labor del fiscalizador deber\u00e1 remitirse a verificar que el proyecto propuesto sea de I&D sin entrar a evaluar
la rentabilidad del mismo; y complementariedad con otros esquemas ya existentes con el potencial de atraer
a empresas que hoy est\u00e1n ausentes de este proceso en Chile.

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