N 97

AS TRANSFORMAES ESTRUTURAIS DO COMRCIO EXTERIOR CHINS

30 de junho de 2011

Comunicados do Ipea

Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco

Comunicados do Ipea da Os Comunicados do Ipea tm por objetivo antecipar estudos e pesquisas mais amplas conduzidas pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, com uma comunicao sinttica e objetiva e sem a pretenso de encerrar o debate sobre os temas que aborda, mas motiv-lo. Em geral, so sucedidos por notas tcnicas, textos para discusso, livros e demais publicaes. Os Comunicados so elaborados pela assessoria tcnica da Presidncia do Instituto e por tcnicos de planejamento e pesquisa de todas as diretorias do Ipea. Desde 2007, mais de cem tcnicos participaram da produo e divulgao de tais documentos, sob os mais variados temas. A partir do nmero 40, eles deixam de ser Comunicados da Presidncia e passam a se chamar Comunicados do Ipea. A nova denominao sintetiza todo o processo produtivo desses estudos e sua institucionalizao em todas as diretorias e reas tcnicas do Ipea.

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos Macroeconmicas Joo Sics e Polticas

Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Prsio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

AS

TRANSFORMAES

ESTRUTURAIS

DO

COMRCIO

EXTERIOR

CHINS1

Este comunicado foi elaborado a partir do captulo 3 do livro Comrcio Internacional aspectos tericos e as experincias indiana e chinesa (disponvel em www.ipea.gov.br). O captulo tem como autores Emilio Chernavsky e Rodrigo Pimentel Ferreira Leo, pesquisadores do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) do Ipea. Colaboraram para a realizao deste Comunicado Luciana Acioly, Andr Calixtre e Lucas Ferraz Vasconcelos, Tcnicos de Planejamento e Pesquisa da Assessoria Tcnica da Presidncia do Ipea.

1 INTRODUO A partir das reformas econmicas promovidas pelo governo, aps a ascenso ao poder de Deng Xiaoping no final da dcada de 1970, a economia chinesa passou por profundas transformaes que modificaram de modo radical a estrutura produtiva interna, assim como o padro de insero externa do pas. Desde ento, o produto interno bruto (PIB) da China se multiplicou por quinze vezes em termos reais, crescendo a uma taxa mdia de quase 10% ao ano (a.a.), valor muito superior ao de qualquer outro pas neste perodo. Entre os fatores que contriburam para este crescimento extraordinrio do produto chins, o comrcio exterior assumiu uma posio central. De fato, a estratgia adotada pelo governo, marcada pelas reformas que foram introduzindo lenta e progressivamente, embora de forma inequvoca, elementos caractersticos do funcionamento de uma economia capitalista, incorporava uma mudana decisiva no papel do comrcio exterior. O comrcio deixava ento de ter como objetivo quase nico a busca da autossuficincia para constituir-se numa ferramenta fundamental no impulso ao desenvolvimento econmico do pas. Na nova estratgia, o aumento das exportaes aparecia como elemento central para a superao da restrio externa que historicamente havia limitado as importaes, tanto dos bens de consumo no durveis (principalmente alimentos) necessrios para sustentar a expanso do mercado de consumo interno, quanto dos insumos e bens de capital requeridos para impedir a formao de gargalos estruturais (to caractersticos no perodo maosta 1949 a 1976) no rpido processo de industrializao. No entanto, mais do que aumentar as exportaes, o governo incentivou que elas fossem dirigidas para aqueles setores mais dinmicos da cadeia produtiva global. Por sua vez, a regulao das importaes tambm surgiu como forma de impedir que seu aumento indiscriminado afetasse o desenvolvimento das indstrias nacionais e pressionasse a taxa de cmbio. A coordenao de dois distintos regimes de comrcio criados neste perodo o primeiro centralizado em empresas estatais e o segundo apoiado na entrada de capital estrangeiro buscou alcanar simultaneamente estes objetivos. A maneira como estas reformas foram conduzidas, tendo como pano de fundo algumas

transformaes importantes no contexto internacional, trouxe impactos no somente na pauta de comrcio exterior da China, que passou a incluir uma maior participao de setores mais intensivos em tecnologia, mas tambm na configurao espacial dos fluxos comerciais. Este captulo procura discutir as mudanas comerciais da China, tentando incorporar os aspectos mencionados. Para tanto, na segunda seo, aps esta introduo, apresenta-se o desempenho mais geral do comrcio exterior chins, indicando as principais transformaes em termos de volume, pauta e disperso geogrfica das exportaes e importaes. Na terceira seo, discute-se a lgica das reformas do comrcio exterior do pas desde o incio dos anos 1980, quando se conformaram dois regimes comerciais distintos, destacando a importncia da articulao entre o capital nacional e o estrangeiro para dinamizar as exportaes e atrair tecnologia. Na quarta seo, apontam-se os instrumentos de poltica utilizados para implementar estas reformas e analisa-se a forma de gesto ativa da taxa de cmbio. Por ltimo, seguem-se as consideraes finais.

2 A EVOLUO DO COMRCIO EXTERIOR DA CHINA Trs processos fundamentais, que sero discutidos a seguir, marcam o desenvolvimento do comrcio exterior chins do final da dcada de 1970 ao final dos anos 2000. O primeiro se refere rpida expanso dos fluxos de comrcio e da participao chinesa no comrcio global, resultante da liberalizao comercial fortemente administrada pelo Estado nacional, que culminou na drstica diminuio da quantidade e alcance dos controles existentes, levada a cabo pelas polticas governamentais adotadas no perodo. O segundo processo, que se inicia num momento frente e passa a ocorrer simultaneamente ao primeiro, do qual em parte produto, consiste na sofisticao da pauta do comrcio externo do pas, que resultou na consolidao de um setor exportador dinmico e com crescente intensidade tecnolgica. O terceiro, que responde no somente progressiva liberalizao do comrcio, mas tambm s transformaes geopolticas e redefinio da diviso regional do trabalho na sia, concerne ao redirecionamento dos fluxos

de comrcio, em especial das exportaes. Trata-se da formao de um padro espacial especfico do comrcio exterior chins, no qual os Estados Unidos se constituram no principal mercado consumidor para as exportaes do pas, e as naes asiticas, nos principais fornecedores para a produo destes bens exportados. 2.1 Evoluo dos fluxos comerciais Desde 1978, assistiu-se a um crescimento vertiginoso do comrcio exterior da China. As exportaes se multiplicaram por mais de 160 vezes, crescendo a uma taxa mdia de 17,2% a.a. De menos de 7% do PIB em 1978, elas passaram a representar aproximadamente 27% em 2010. Quanto s importaes, embora tenham crescido a um ritmo um pouco mais lento, de 16,4% a.a., elas aumentaram quase 130 vezes, passando de cerca de 7% do produto em 1978 para quase 24% em 2010, um grau de penetrao quatro vezes superior ao do Japo e igual ao dobro da participao das importaes no PIB dos Estados Unidos. Este comportamento excepcional das exportaes e importaes chinesas pode ser observado no grfico 1, tanto em valores absolutos (eixo esquerdo) quanto em porcentagem sobre o PIB (eixo direito): GRFICO 1 China: evoluo das exportaes e importaes (US$ bilhes e % PIB) 1978-2010

Fonte: General Administration of Customs of the Peoples Republic of China PRC; World Bank. Elaborao Ipea.

Entre 1978 e o final da dcada de 1990, as exportaes cresceram, em mdia, 15,3% a.a., e as importaes, 13,8% a.a., um ritmo de expanso sumamente elevado para um pas que estava praticamente fechado at o incio do processo de reformas. Do ano 2000 a 2010, todavia, as exportaes e importaes chinesas passaram a crescer a uma taxa mdia anual ainda maior, respectivamente de 20,3% e 20%, fazendo com que a participao mundial do comrcio exterior chins aumentasse consideravelmente. Embora a crise financeira internacional tenha causado evidente quebra estrutural na dinmica do comrcio exterior chins, com a abrupta queda das exportaes e importaes desse pas no ano de 2009, houve forte recuperao das mesmas no ano posterior. Importante ressaltar que, a despeito do comportamento das exportaes e importaes em valor, quando mensuradas em relao ao PIB, as mesmas j apresentavam sinais de estabilizao desde 2006, no caso das exportaes, e 2005, para as importaes. Em 2010, essas variveis apresentam recuperao em relao ao PIB, mas a um ritmo bem mais modesto do que os verificados em termos de valor. Conforme aponta o grfico 2, at o incio dos anos 2000 a participao da China nos fluxos de comrcio global no tinha superado 4%. Desde ento, as taxas de crescimento das exportaes e importaes chinesas superiores taxa mundial impulsionaram a rpida expanso de sua participao, que atingiu, em 2009, o valor de 9,7% no caso das exportaes, e 7,9% no caso das importaes.

GRFICO 2 China: participao no comrcio exterior global (%) 1978-2009

Fonte: United Nations Conference on Trade and Development UNCTAD; World Trade Organization WTO. Elaborao Ipea.

As profundas modificaes nos fluxos de comrcio exterior da China evidentemente tiveram impactos importantes sobre a evoluo da balana comercial do pas, conforme mostra o grfico 3, que traz esta evoluo em termos absolutos (no eixo esquerdo) e em porcentagem sobre o PIB (eixo direito): GRFICO 3 China: resultado da balana comercial (US$ bilhes e % PIB) 1978-2010

Fonte: General Administration of Customs of the PRC; World Bank. Elaborao Ipea.

Os resultados observados mostraram que, at meados da dcada de 1990, o saldo comercial da China era muito reduzido e, inclusive, apresentava frequentemente valores negativos. A partir deste perodo, o crescimento mais acelerado das exportaes em relao ao das importaes permitiu a obteno de supervits sistemticos na balana comercial que, contudo, mantiveram-se (com exceo dos anos de 1997 e 1998) em nveis inferiores a 3% do PIB at 2004. Nos quatro anos que se seguiram, em meio exploso verificada especialmente nas exportaes, que mais do que compensou o aumento das importaes no perodo, o saldo da balana comercial se multiplicou por pouco mais de 9 vezes, chegando prximo da cifra de US$ 300 bilhes em 2008, quase 7% do PIB. Contudo, a crise financeira afetou consideravelmente este quadro de supervit crescente, fazendo com que o saldo comercial, em 2010, fosse reduzido em mais de US$ 100 bilhes em relao 2008, recuando para aproximadamente 3% do PIB.

2.2 Transformaes na pauta comercial Conforme mencionado, a segunda importante transformao do comrcio exterior chins desde o incio das reformas foi a sofisticao da pauta de exportao, no que tange aos produtos e intensidade tecnolgica, alm das consequentes alteraes na pauta de importao. At o final dos anos 1970, as exportaes chinesas, muito reduzidas, concentravam-se basicamente em produtos agrcolas e petrleo e derivados. Com o incio das transformaes, ocorreu um deslocamento em direo exportao de bens intensivos em mo de obra, extremamente abundante e barata no pas. Assim, os produtos exportados pelo pas passaram a se concentrar principalmente em manufaturas leves tais como txteis, calados e brinquedos. Entre 1980 e 1998, a exportao destes itens se multiplicou por mais de dez vezes, passando de US$ 4,3 bilhes para US$ 53,5 bilhes e alcanando em 1998 uma participao de quase 30% do total das exportaes chinesas, e entre 8,5% (no

caso dos txteis) e 20,7% (para os calados) do total de exportaes mundiais destes produtos (LARDY, 2003). Posteriormente, ainda preservando a posio de grande exportador mundial de manufaturados leves, a China se transformou, num primeiro momento, numa plataforma de montagem de produtos eletroeletrnicos e de informtica, atividade ainda intensiva em mo de obra. Mais recentemente, comeou a projetar e produzir os componentes utilizados nesta indstria. Finalmente, nos ltimos anos tm-se observado um crescimento das exportaes chinesas de mquinas e equipamentos de transporte, alm da continuidade da expanso, diversificao e sofisticao das exportaes do complexo eletroeletrnico, setores significativamente mais intensivos em tecnologia. Notou-se nessa evoluo, portanto, a progressiva diversificao e sofisticao da pauta de exportaes da China, que responderam ao expressivo aumento da participao das exportaes de produtos de alta tecnologia e reduo da participao das exportaes de produtos intensivos em trabalho, a despeito da grande importncia que este setor ainda possua. De fato, durante a dcada de 1990, houve um aumento significativo das exportaes de produtos de mdia e alta intensidade tecnolgica, em detrimento de commodities e bens intensivos em trabalho e recursos naturais, que, no obstante, continuariam, at o final da dcada, sendo as principais categorias de exportao por intensidade tecnolgica. Deste modo, em 1990 estes dois grupos de produtos bsicos respondiam por quase 60% das exportaes chinesas, e os bens de mdia e alta intensidade tecnolgica representavam apenas 26% do total. Dez anos depois, as commodities e os bens intensivos em trabalho e recursos naturais haviam reduzido sua participao para 47% do total exportado com destaque para a queda da participao das commodities, de mais de 40% , enquanto os bens de mdia e alta intensidade tecnolgica haviam aumentado sua participao para 43% do total. Mesmo aps essas importantes mudanas na pauta de exportaes ocorridas na dcada de 1990, o ritmo de transformaes acelerou-se no incio

dos anos 2000. Assim, em 2004 a participao dos produtos de mdia e alta intensidade tecnolgica era de, respectivamente, 21% e 33% do total das exportaes, ao passo que as commodities e os bens intensivos em trabalho e recursos naturais obtinham percentuais de 8% e 28% do total exportado, tendncia estrutural que foi reforada nos anos seguintes. Em 2009, ano de repercusso dos efeitos da crise, verifica-se uma acentuao do padro setorial das exportaes, descrito acima, com a participao de produtos de mdia e alta tecnologia respondendo por 57% da pauta. A evoluo da intensidade tecnolgica das exportaes chinesas est presente no grfico 4.

GRFICO 4 China: composio das exportaes por intensidade tecnolgica (%) 1990-2009 (anos selecionados)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1990 1995 2000 19% 12% 11% 39% 41% 37% 28% 26% 7% 2006 25% 5% 2009 14% 13% 6% 19% 11% 10% 7% 11% 7% 3% 21% 33% 22% 21% 8% 23% 19% 9% 10% 33% 37% 2% 2% 4%

8% 2004

Commodities e Petrleo e outros ins. energ. Baixa intensidade Alta intensidade

Intensivos em Trabalho e Recursos naturais M dia intensidade No classificados

Fonte: UNCTAD. Elaborao Ipea. Obs.: A metodologia dos dados foi baseada no relatrio Trade and Development Report (2003) da UNCTAD.

A evoluo na intensidade tecnolgica das exportaes chinesas desde o comeo da dcada de 1980 pode ser tambm vista no grfico 5, que utiliza uma classificao distinta, dividindo as exportaes por tipo de produto.

GRFICO 5 China: composio das exportaes por tipo de produto (%) 19802010

Fonte: General Administration of Customs of the PRC. Elaborao Ipea.

Pode-se observar que, no perodo inicial das reformas, os produtos manufaturados (exceto mquinas e equipamentos) e os combustveis dominavam as exportaes chinesas. Nos primeiros seis anos da dcada de 1980, quase trs quartos dos fluxos exportados pela China eram de bens manufaturados (excluindo mquinas e equipamentos) e de combustveis. Os dez anos seguintes assistiram a uma reduo das exportaes de bens bsicos, especialmente de combustveis, que foram sendo progressivamente substitudas pelas de mquinas e equipamentos. Como resultado desta mudana, entre 1985 e 1995, a participao das exportaes chinesas de produtos bsicos caiu de 50% para apenas 15%, enquanto a das exportaes do setor de mquinas e equipamentos cresceu de 3% para 21%. Desde ento, a participao relativa de combustveis e outros produtos bsicos (provenientes da agricultura e do extrativismo mineral e vegetal) se reduziu ainda mais, caindo para menos da metade, respectivamente, de 4% e 11% em 1995 para 2% e 3% em 2010. Agregou-se a isto uma diminuio das exportaes de outros manufaturados (categoria composta por bens intensivos 10

em mo de obra com baixa intensidade tecnolgica), que em 1995 representavam 64% e em 2010, 45%. Em compensao, a participao das exportaes de mquinas e equipamentos, que era de 21% em 1995, mais do que duplicou no perodo e atingiu 49% em 2010, demonstrando com isso o aumento da intensidade tecnolgica nas exportaes do pas. A composio da pauta de importaes, por sua vez, embora tenha sido alterada de forma menos intensa do que a pauta de exportaes, foi fortemente afetada pelas mudanas verificadas nesta, conforme se pode constatar no grfico 6. GRFICO 6 China: composio das importaes por tipo de produto (%) 19802010

Fonte: General Administration of Customs of the PRC. Elaborao Ipea.

Os resultados observados sugerem que no incio da dcada de 1980, em virtude da execuo dos projetos de desenvolvimento industrial levados a cabo no mbito das reformas econmicas, a aquisio externa de bens manufaturados, principalmente de mquinas e equipamentos, impulsionou uma expanso da participao dos produtos industriais nas importaes chinesas, em detrimento dos bsicos. Em 1980, a participao de bsicos era de 34%, e

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a de manufaturados, de 66%; em 1985, ela se reduziu na primeira categoria de bens para 12% e se elevou na segunda para 88%. A partir desse perodo, as importaes de manufaturados continuaram sendo o principal componente da pauta, embora nos anos 2000 se tenha verificado uma elevao, ainda que sutil, das importaes de produtos bsicos, em especial combustveis, que refletiu no apenas o aumento da quantidade importada, mas tambm dos preos internacionais das commodities. Entre as dcadas de 1990 e 2000, as importaes desta categoria de bens, necessrios sustentao do acelerado ritmo de crescimento econmico do pas, aumentaram quase oito vezes sua participao, passando de 2% em 1990 para 14% em 2010. Quanto ao setor de manufaturados, vale destacar que, por um lado, sob o impacto da diversificao da produo altamente competitiva da indstria nacional, a participao de produtos manufaturados (excluindo mquinas e equipamentos) se contraiu, passando de 50% em 1990 para 30% em 2010. Por outro lado, a participao das importaes de mquinas se tornou a mais importante, alcanando um percentual de 39% do total importado em 2010. Este aumento pode parecer paradoxal se considerar-se que, no mesmo perodo, a participao das mquinas e equipamento nas exportaes se elevou significativamente. Tal resultado , no entanto, previsvel, uma vez que a produo de produtos de alta intensidade tecnolgica est em geral internacionalmente integrada e depende, portanto, da importao de componentes igualmente intensivos em tecnologia.2

2.3 Parceiros comerciais

2. O elevado contedo tecnolgico das exportaes chinesas pode assim ser explicado pelo tambm elevado contedo tecnolgico de suas importaes. interessante notar que a maioria das exportaes de bens intensivos em tecnologia se refere a partes e componentes, o que ilustra o aprofundamento da diviso internacional do trabalho. Na China no se localizam somente os estgios finais da produo, mas tm lugar etapas situadas no meio da cadeia de valor. Bens finais respondem por menos da metade das exportaes intensivas em tecnologia, com bens de capital representando de longe a maior categoria (traduo livre). (The high-tech content of Chinas exports can thus be explained by their high-tech import content. Interestingly, most exports of high-tech products also take place in parts and components, illustrating the deepening of the international division of labour. China is not only a location for the final stages of production but has taken place in the middle of the value-added chain. Final goods account for less that half of high-tech exports, with capital goods representing by far the largest category). (GAULIER, LEMOINE e NAL-KESENCI, 2005, p. 27).

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A terceira e ltima mudana a ser discutida a configurao de um novo padro espacial para o comrcio exterior chins. As mudanas na economia internacional, em especial nas relaes com os Estados Unidos e com os pases asiticos desenvolvidos, resultaram, entre os anos 1980 e comeo dos 1990, em uma maior aproximao do comrcio exterior chins com os pases desenvolvidos. Entretanto, mais recentemente, em razo do acelerado crescimento econmico e da diversificao da estrutura produtiva, a China tem aumentado suas importaes de bens primrios e insumos industriais, produzidos tradicionalmente por pases em desenvolvimento. Desse modo, ao contrrio do que aconteceu com as exportaes, a origem de grande parte das importaes chinesas, nos ltimos anos, foi se deslocando para pases da sia em desenvolvimento e da Amrica Latina, fabricantes de commodities e de peas e componentes, a despeito da grande importncia que as importaes de mquinas e equipamentos oriundas de naes desenvolvidas mantiveram. Historicamente, inclusive nos primeiros anos das reformas, a China dependia pesadamente das importaes de bens de capital produzidos nos pases desenvolvidos para equipar e modernizar sua indstria, e de bens intermedirios para permitir o funcionamento do regime de processamento de exportaes. No entanto, conforme a indstria se desenvolvia e aumentava sua capacidade de produzir e exportar, a China passou a depender relativamente menos da importao de mquinas e equipamentos e mais intensamente das importaes de commodities, tais como petrleo e minrio de ferro, fortemente concentradas nos pases em desenvolvimento. Mesmo nos setores mais sofisticados, o estreitamento das relaes comerciais com pases vizinhos, motivado pela abertura das zonas especiais, fez com que as importaes de insumos industriais e de bens de capital tambm sofressem um processo de desconcentrao. Logo, a participao dos pases desenvolvidos nas importaes chinesas, que superava 80% no incio da dcada de 1980, reduziu-se progressivamente e passou a flutuar em torno de 50% a partir da dcada de 1990, diminuindo ainda mais em anos recentes. Em compensao, conforme pode ser observado no grfico 7, as importaes oriundas dos pases em desenvolvimento, que constituam cerca de 15% do total em 1980, aumentaram

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continuamente desde ento (tanto em funo das quantidades quanto dos preos), at ver sua participao superar a dos pases desenvolvidos em 2002 e chegar a 56,9% em 2009.

GRFICO 7 China: evoluo das importaes segundo a origem (%) 19782009

Fonte: UNCTAD. Elaborao Ipea.

Ao contrrio do ocorrido na trajetria das importaes, a forte expanso das exportaes se deu simultaneamente ao crescimento da importncia relativa dos mercados de pases desenvolvidos, cuja participao superou, desde o incio da dcada de 1990, a dos pases em desenvolvimento. Conforme aponta o grfico 8, a participao dos pases desenvolvidos ultrapassou, em 1993, 50% do total exportado pela China e tem oscilado desde ento entre este patamar e 60%. A participao das economias em desenvolvimento, que foi dominante na dcada de 1980 e chegou a superar 60% no incio da dcada de 1990, apesar de ter perdido sua posio relativa em 1993, manteve-se relevante, flutuando desde o incio dos anos 2000 em torno a valores pouco acima dos 40%. Esta mudana se deveu, principalmente,

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ao fato de os Estados Unidos terem aumentado consideravelmente o volume de importaes provenientes da China. GRFICO 8 China: evoluo das exportaes segundo o destino (%) 19782009

Fonte: UNCTAD. Elaborao Ipea.

No somente a participao dos pases desenvolvidos como destino das exportaes chinesas aumentou fortemente, mas tambm importantes modificaes ocorreram dentro deste grupo de pases, como se nota no grfico 9. Tais mudanas so o resultado da reconfigurao da produo compartilhada asitica caracterizada pela transferncia de etapas da cadeia de produo de firmas dos pases desenvolvidos para aqueles em desenvolvimento do continente, e facilitada pela abertura do mercado consumidor norte-americano s exportaes com esta origem , que produziu um efeito-substituio na estrutura do comrcio internacional chins. Este efeito-substituio se traduziu na ascenso dos Estados Unidos, que tomou o lugar do Japo como maior importador da China, entre 1997 e 20083, o que resultou no estabelecimento de um padro de comrcio crescentemente

Nos anos de 2009 e 2010 o maior importador da China a Unio Europeia.

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superavitrio com os norte-americanos e deficitrio com os pases da sia, especialmente Japo e Taiwan.

GRFICO 9 China: evoluo das exportaes para Estados Unidos, Unio Europeia e Japo (% exportaes totais) 1984-2010

Fonte: General Administration of Customs of the PRC. Elaborao Ipea. Obs.: Os dados relacionados Unio Europeia se referem apenas s cinco maiores naes de destino das exportaes chinesas (Alemanha, Frana, Holanda, Itlia e Reino Unido).

Com a transferncia das indstrias do Japo e de Taiwan para outros pases da sia, houve um deslocamento dos fluxos de comrcio japoneses e taiwaneses por meio da instalao de novas estruturas de exportaes nestes mercados asiticos menos desenvolvidos, inclusive a China. Assim, conforme mostram os dados do grfico 9, o Japo deixou de ser o principal mercado para as exportaes chinesas, uma vez que entre 1984 e 2010 sua participao no total caiu de 21% para apenas 8%. No entanto, o fortalecimento do comrcio chins com os Estados Unidos e com a Unio Europeia compensou esta queda. No mesmo perodo, a participao das exportaes aos Estados Unidos sobre o total aumentou 9 pontos percentuais (p.p.), e a das destinadas Unio Europeia cresceu 12 p.p., fazendo com que estes mercados representassem, respectivamente, 18% e 20% das exportaes chinesas em 2010.

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Ainda que nesta seo tenham sido mencionados alguns aspectos explicativos das mudanas sofridas pelo comrcio internacional, estas somente podem ser compreendidas se analisadas sob a lgica das reformas de comrcio exterior realizadas no perodo. Estas reformas, implementadas mediante um espectro de polticas especficas, dirigiram setorialmente estas transformaes estruturais, bem como determinaram a oportunidade de sua execuo segundo os objetivos traados pelo Estado nacional chins. Desse modo, torna-se fundamental discutir a lgica do processo de reformas e, posteriormente, os instrumentos de poltica empregados para efetiv-las. Sendo assim, na prxima seo discute-se a estratgia das reformas para o comrcio exterior, destacando a aproximao com o capital estrangeiro. Mostra-se como efetivamente foram criados dois regimes distintos de comrcio, um liderado por empresas estatais responsveis por regular o processo de abertura e outro comandado pela articulao do capital estrangeiro com empresas nacionais, que foi direcionada para acelerar o crescimento das exportaes.

3 A LGICA DAS REFORMAS E OS DOIS REGIMES DE COMRCIO As impressionantes transformaes do comrcio exterior da China na dcada de 1990 e, especialmente, nos anos 2000, indicadas na seo anterior, resultaram em grande medida de uma nova estratgia formulada para o setor externo, conduzida pelo governo desde o final da dcada de 1970. Esta estratgia definiu uma lgica de execuo das reformas de comrcio exterior, que no somente fez com que este crescesse exponencialmente, como tambm foi responsvel por determinar sua significativa mudana qualitativa. Com a Revoluo Chinesa, em 1949, o objetivo para o setor externo, definido pelo Partido Comunista Chins (PCC), era alcanar a autossuficincia mediante a estatizao de todas as relaes comerciais com o mercado externo. Assim, at os anos 1970 a China se manteve uma economia extremamente concentradas fechada; em itens suas importaes, reduzidas, eram altamente o

considerados

estratgicos

para

promover

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desenvolvimento da indstria pesada. Quanto s exportaes, igualmente limitadas, denotavam uma incapacidade estrutural para financiar as

importaes, especialmente de alimentos e bens de capital, necessrias ao avano da industrializao e garantia do consumo interno da populao. Essa situao de restrio externa vigorou sem grandes modificaes at o final da dcada de 1970. A partir de ento, de forma lenta, progressiva e cautelosa, foi sendo introduzida uma srie de reformas que compem um longo cronograma, ainda em curso, em direo maior abertura do pas ao comrcio internacional. Longe de responder a um programa predefinido e abrangente de reformas, esta abertura tem sido marcada por uma viso fortemente pragmtica, em que as mudanas so implementadas de forma incremental, levando-se em conta os resultados de cada reforma no desenho da etapa seguinte (NAUGHTON, 2007 e MARTIN e BACH, 1998). Esse movimento tem como caractersticas centrais a flexibilizao e descentralizao das operaes ligadas ao comrcio exterior. At o incio das mudanas no final da dcada de 1970, o comrcio internacional chins era quase inteiramente determinado pelo planejamento econmico centralizado. O plano de importaes da Comisso Estatal de Planejamento cobria at ento mais de 90% dos fluxos importados pelo pas e especificava a pauta, composta principalmente de maquinrio, matrias-primas industriais e bens

intermedirios, necessria para atingir as metas fsicas de produo dos bens finais prioritrios. O plano de exportaes era igualmente amplo, definindo as quantidades fsicas a serem exportadas de mais de trs mil produtos (LARDY, 2003). O comrcio somente podia ser exercido por um pequeno grupo de trading companies (TC), empresas estatais especializadas no comrcio exterior que tipicamente se ocupavam de um espectro limitado de produtos, em relao aos quais eram as nicas firmas autorizadas a transacionar com o exterior. As reformas buscavam alterar essa situao por intermdio de, basicamente, dois caminhos que correram de forma paralela. O primeiro consistiu na expanso do nmero de companhias autorizadas a exportar e importar estabelecido em acordo com o padro existente. Isto ocorreu em boa medida graas permisso concedida para que este tipo de empresa fosse criada por outros rgos pblicos que no o governo central. Na verdade, esta

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permisso respondeu a um trao fundamental do programa de reformas chinesas, que foi a conciliao de mecanismos de planejamento central com descentralizao administrativa (MEDEIROS, 2008, p. 288). Tendo em vista que o objetivo do governo era acelerar as exportaes das empresas estatais, a orientao de descentralizar a gesto econmica fomentou a criao das TC por provncias ou distritos urbanos, que passaram a articular sua produo com indstrias regionais, proporcionando um novo dinamismo ao regime de comrcio exterior estatal. A combinao da expanso das exportaes das empresas estatais com a descentralizao administrativa permitiu uma nova configurao comercial na China, favorvel rpida ampliao das corporaes dedicadas s exportaes e incorporao de novas regies na realizao do comrcio internacional. Com isso, se no comeo das reformas apenas doze firmas centralmente controladas possuam o status de TC, este nmero cresceu vertiginosamente ao longo da dcada de 1980 e, j em 1988, existiam mais de cinco mil empresas desta natureza no territrio chins, todas de propriedade estatal, controladas tanto pelo governo central quanto pelos governos regionais (NAUGHTON, 1996). O nmero de tais empresas no somente se expandiu, como seu funcionamento foi se modificando, com a adoo crescente de prticas comerciais tpicas de empresas capitalistas. Um marco importante neste processo foi a condio de entidades econmicas legalmente independentes conferida a estas empresas em 1994, o que lhes permitiu aumentarem progressivamente sua eficincia e flexibilidade operacional.

3.1 As zonas especiais e o capital estrangeiro O segundo caminho por meio do qual as reformas realizadas a partir do final da dcada de 1970 tm contribudo para reduzir o grau de centralizao do comrcio exterior chins foi a extenso dos direitos de comrcio a outros tipos de companhias que no as empresas estatais. Nesse sentido, a China integrou sua poltica de abertura criao de um novo regime de comrcio, comandado pela articulao entre o capital nacional e o capital estrangeiro, ou seja, pela associao das empresas nacionais, principalmente as cooperativas instaladas

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no campo, com o investimento direto estrangeiro (IDE). Esta articulao, no entanto, previa que o IDE fosse dirigido para alcanar trs diferentes tarefas: i) aumentar a participao do pas nas exportaes mundiais; ii) favorecer o acesso s fontes externas de capital e tecnologia avanada; e iii) introduzir modernas tcnicas administrativas nas empresas chinesas. Visando alcanar essas trs tarefas, as condies de entrada do IDE no pas foram estabelecidas em termos bastante seletivos. O gradualismo e a seletividade que caracterizam as polticas de atrao de investimento direto, assim como a estrutura legal criada para lhes dar suporte, apenas ganham sentido quando se levam em conta trs conjuntos de preocupaes centrais do governo chins: i) a questo da localizao setorial e espacial dos investimentos (para garantir investimentos em setores tradables); ii) a obteno de reservas em moeda estrangeira (para manter o ritmo da modernizao); e iii) o controle da propriedade do capital (tipos de associao entre o capital estrangeiro e o capital nacional) (ACIOLY, 2005). A materializao dessas condies de entrada foi propiciada pela formao gradual de zonas especiais, onde era concedido s firmas de origem estrangeira associadas em joint-ventures com empresas nacionais o direito de exportarem seus bens produzidos localmente, dispondo de benefcios fiscais e tarifrios. No entanto, num primeiro momento, a criao destas zonas esteve limitada a poucas provncias costeiras do pas, o que permitia ao governo chins executar uma poltica na qual os impactos da entrada do IDE poderiam ser avaliados num ambiente mais facilmente controlvel, antes de permitir sua expanso s demais provncias.4 Posteriormente, as zonas especiais se expandiram e tiveram suas especificidades mais bem definidas. Assim, surgiram as Zonas de

Desenvolvimento Econmico e Tecnolgico (ZDET) que, a partir de meados da dcada de 1980, comandaram o aprofundamento da abertura ao IDE, expandindo-o para outras regies costeiras,5 a fim de aumentarem-se as

4. Essa estratgia, em grande medida responsvel pela flexibilidade da experincia chinesa, j havia sido testada, por exemplo, nos contratos de responsabilidade na agricultura, implementados inicialmente apenas em algumas regies antes de serem estendidos a outras (DULBECCO e RENARD, 1999). 5. Somente mais tarde, em meados da dcada de 1990, a instalao destas zonas foi autorizada em provncias localizadas no interior do pas.

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exportaes e disseminar-se o progresso tecnolgico. No caso das ZDET, a ideia central [era] criar um microambiente que reproduz[ia] as condies de produo [vigentes] nos pases desenvolvidos (...) [onde] as empresas estrangeiras [podiam] manter vnculos tecnolgicos e comerciais com empresas chinesas localizadas no seu entorno (RUIZ, 2004, p. 62). Alm das ZDET, o governo tambm fomentou a criao de outras zonas especiais6 com caractersticas distintas. Entre elas, destacavam-se as Zonas de Processamento de Exportao7 (ZPE) e as Zonas de Desenvolvimento da Indstria Hi-Tech8 (ZDHT), cada uma com funes e regulamentaes particulares, mas sempre estimulando as exportaes de filiais e a disseminao de inovaes em setores de alto contedo tecnolgico de firmas estrangeiras instaladas na China. Desse modo, ainda que cada zona especial tivesse uma caracterstica especfica, de modo geral todas elas praticavam o que ficou conhecido como processamento de exportaes: um regime no qual, a partir da entrada do IDE, as firmas com investimento estrangeiro (FIE) poderiam realizar etapas de montagem de produtos para exportao dentro do mercado chins, beneficiando-se da importao livre de impostos, do baixo custo da fora de trabalho e dos subsdios fiscais e financeiros. Em outras palavras, dentro deste regime de processamento de exportaes, as FIE realizavam, em aliana com empresas locais, a montagem de bens finais destinados exportao para terceiros mercados, apoiando-se na importao de insumos produzidos em seus pases de origem. O processamento de exportaes inicialmente foi estimulado pela entrada do investimento que provinha principalmente de Hong Kong ento sob controle britnico e dos pases industrializados localizados prximos China sobretudo Taiwan9 , com os quais as zonas costeiras j possuam
6. Para uma reflexo sobre o processo de criao de todas as zonas especiais chinesas, ver Ruiz (2004). 7. reas de processamento de exportaes que esto obrigatoriamente ligadas aos investimentos das firmas com investimento estrangeiro (FIE). 8. reas de desenvolvimento industrial, nas quais participam apenas empresas estrangeiras (que necessariamente devem associar-se a empresas nacionais) voltadas para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Embora no tenham obrigao de exportar, elas devem internalizar e desenvolver novas tecnologias. 9. Hong Kong e Taiwan, juntamente com a China continental, formam o que conhecido nos dias atuais como a grande China.

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redes de negcio que encorajavam os investidores destes mercados a alocarem seus recursos. Mas, rapidamente os investimentos comearam a fluir tambm a partir de outros pases que no apenas aqueles com os quais j existiam redes de negcio estabelecidas. Este movimento era entendido como resultado no somente do prprio processo de abertura a estes pases promovido pelo governo chins, mas tambm das transformaes no cenrio geoeconmico e geopoltico ocorridas no incio da dcada de 1980. A primeira fonte destas transformaes se localizava nas presses realizadas pelos Estados Unidos para desvalorizar o dlar, que resultaram na valorizao do iene e na imposio de cotas voluntrias s exportaes nipnicas, sacramentadas no Acordo Plaza de 1985 e no Acordo do Louvre de 1987.
Ao mesmo tempo, contudo, as autoridades japonesas inauguraram um perodo de forte relaxamento das condies monetrias domsticas, com o intuito de contrabalanar os provveis efeitos recessivos da valorizao do cmbio sobre o supervit comercial japons (LEVI, 1997, p. 48).

Tal poltica impulsionou a transferncia de empresas japonesas para as regies menos desenvolvidas da sia. As restries impostas pelos Acordos Plaza e do Louvre posteriormente tambm atingiram Taiwan e Coreia do Sul, o que fez com que as firmas destes pases, da mesma forma que as japonesas, se deslocassem para outras naes menos desenvolvidas do continente. Este deslocamento intrarregional da produo dos pases mais desenvolvidos da sia beneficiou a China, que passou a absorver investimentos e plantas produtivas sofisticadas direcionadas para a exportao (MEDEIROS, 1997; LEVI, 1997). A segunda fonte destas transformaes respondeu ao surgimento, no incio da dcada de 1980, do que Fiori (1997) chamou de Segunda Guerra Fria.10 Nesta fase, a poltica do governo norte-americano, ao mesmo tempo que procurava isolar e derrotar a Unio Sovitica, buscava incitar o

10. A estratgia dessa Segunda Guerra Fria foi organizada em cinco frentes: o projeto militar e tecnolgico Strategic Defense Initiative; o apoio aos movimentos anticomunistas em diversos lugares do planeta; a instalao de uma rede de msseis MX; a campanha para reduzir o acesso da Unio Sovitica s divisas internacionais; e a rpida aproximao dos EUA com a China por conta da abertura do mercado norte-americano para os produtos chineses e das concesses financeiras para apoiar seu desenvolvimento (FIORI, 1997).

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desenvolvimento econmico das zonas de influncia do bloco socialista. Neste sentido, em razo da sua posio geopoltica privilegiada dentro da sia, a China assumia um papel estratgico fundamental para a poltica dos Estados Unidos. Para alcanar o objetivo de isolar a Unio Sovitica e pulverizar a ideologia socialista, os norte-americanos formularam uma estratgia de aproximao com os demais pases comunistas, apoiando grupos polticos e movimentos sociais de oposio aos regimes socialistas ento vigentes e praticando polticas econmicas expansionistas, a fim de traz-los para sua rbita de influncia, restringindo o espao de atuao poltico e ideolgico dos soviticos no sistema mundial. Desse modo, a retomada das relaes com a China e o apoio ao seu crescimento era uma forma de os norte-americanos sinalizarem que os principais pases do bloco socialista estavam progressivamente se deslocando para a zona de influncia capitalista, no respondendo mais aos interesses dos soviticos. Logo, ainda que os primeiros sinais de aproximao tivessem emergido no governo Nixon (1969-1974), como no caso da concesso do tratamento de Nao Mais Favorecida China, foi entre 1979 e o incio do decnio seguinte que as relaes entre os dois pases avanaram decisivamente. Neste nterim, a China passou a ser classificada como nao em desenvolvimento, o que permitiu a diminuio das tarifas norte-americanas para as exportaes de txteis e vesturios em cerca de 50% (MEDEIROS, 1999). Ademais, o aumento das exportaes de gros e o acesso crescente do crdito oficial norteamericano levaram os chineses a conseguirem lanar um programa de importao de mquinas e equipamentos sem comprometer os avanos que vinham sendo obtidos tanto na agricultura quanto na indstria leve. Em suma, pode-se constatar que as transformaes no cenrio internacional que contriburam para as reformas dos regimes comerciais da China tiveram basicamente duas origens. A primeira, de natureza econmica, encontra-se nas presses mercantilistas dos Estados Unidos sobre o Japo, Coreia do Sul e Taiwan, que impulsionaram o deslocamento das indstrias destes pases para outras naes asiticas, como a China. A segunda origem, de natureza poltica, identifica-se com o projeto de isolamento do socialismo

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sovitico, que motivou a abertura do mercado consumidor e creditcio americano para absorver e financiar as exportaes da China. O ambiente geopoltico descrito, juntamente com o sucesso do novo regime de comrcio em termos de crescimento das exportaes e da criao de novas reas econmicas preferenciais no interior do pas, passou a motivar no somente as empresas de pases asiticos prximos a manterem e expandirem seus investimentos, mas tambm as de pases desenvolvidos a investirem na China11. Logo, desde o incio da dcada de 1990, as empresas multinacionais (EMN) oriundas de pases desenvolvidos passaram a elevar consideravelmente sua presena no mercado chins, investindo em setores mais intensivos em tecnologia. Se, por um lado, o governo permitia que estas EMN usufrussem das vantagens econmicas estabelecidas nas zonas especiais e de uma imensa oferta de mo de obra relativamente qualificada e de baixssimo custo, assim como, posteriormente, explorassem o potencial do enorme mercado

consumidor chins, por outro lado, direcionava-as para atuarem em setores exportadores de bens de maior intensidade tecnolgica. Este direcionamento atendia aos objetivos de modernizao econmica, aumentando a

competitividade do parque produtivo e a sofisticao dos bens produzidos e exportados pelo pas. Este processo se fortaleceu ao longo do tempo, atraindo um nmero cada vez maior de EMN do mundo desenvolvido para o territrio chins, o que ensejou no somente a expanso da produo de empresas estrangeiras, mas especialmente o aumento das exportaes de bens produzidos nas zonas especiais. Os resultados observados no grfico 10 mostram que, a partir de 2003, as ZPE e as ZDTH comearam a contabilizar crescentes supervits comerciais, graas expanso de suas exportaes, assim como as ZDTE que, a partir de 2005, tambm apresentaram crescentes saldos comerciais. No entanto, desde 2004, foram as ZPE que atingiram as maiores taxas de crescimento dos saldos comerciais (45% em mdia entre 2004 e 2010). Este crescimento se traduziu numa expanso de oito vezes do seu supervit comercial, que em 2010 estava
11 Os pases desenvolvidos ainda se favoreceram das iniciativas do governo chins de consolidar uma estrutura institucional estvel e ampliar os setores que podiam receber o IDE.

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na casa dos US$ 58 bilhes. A disparidade entre as zonas especiais foi acentuada pela crise internacional. GRFICO 10 China: resultado da balana comercial por zonas especiais (US$ bilhes) 1993-2010

Fonte: General Administration of Customs of the PRC. Elaborao Ipea.

Contudo, o fenmeno mais importante resultante da entrada das EMN europeias e americanas foi a inaugurao de uma nova via de absoro tecnolgica pelo comrcio exterior da China. At a dcada de 1990, apenas o comrcio exterior realizado pelas filiais asiticas nas zonas especiais era responsvel por este processo. A produo compartilhada destas filiais, por meio da importao de partes e componentes e exportao de bens finais, realizada em parcerias com as empresas cooperativas, era a forma predominante de catching-up tecnolgico para a indstria chinesa. No entanto, a partir da chegada das firmas americanas e europeias, a China passou a absorver tecnologia tambm pela importao de produtos mais sofisticados, especialmente bens de capital, e pela transferncia para o pas de segmentos dos setores de pesquisa e desenvolvimento (P&D) destas empresas, elementos que configuraram uma segunda forma de catching-up tecnolgico (GAULIER, LEMOINE e NAL-KESENCI, 2005). 25

Com esse processo, as parcelas que as FIE detinham do comrcio exterior chins expandiram-se cada vez mais rapidamente, ocupando a quase totalidade das atividades de processamento de exportaes e concentrando, no perodo recente, quase 60% de todo o comrcio exterior chins. GRFICO 11 China: participao e evoluo dos fluxos de comrcio das FIE (US$ bilhes e %) 1986-2010

Fonte: Ministry of Commerce of the People's Republic of China MOFCOM. Elaborao Ipea.

Esse crescimento pode ser visto no grfico 11, que explicita, com escala no eixo esquerdo, a evoluo da participao relativa das FIE no total do comrcio exterior da China e, com escala no eixo direita, os fluxos totais relativos s exportaes e importaes geradas por essas empresas. A participao relativa das FIE, que era de apenas 5% em meados da dcada de 1980, elevou-se continuamente e superou, a partir de 2000, 50%, mantendo-se desde ento acima deste patamar, mostrando com isso o peso das empresas estrangeiras no comrcio exterior chins. Com a crise houve queda dessa participao no ano de 2009, porm, houve recuperao das atividades externas no ano posterior. Num segundo momento, essas empresas tambm adquiriram um papel mais importante na gerao de inovaes e disseminao de novas

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tecnologias no pas. Fato evidenciado pelo rpido crescimento da instalao, por parte de empresas estrangeiras, de novos laboratrios de P&D, desde 2002. Aps explicar a lgica das reformas do comrcio exterior, cumpre entender quais instrumentos de polticas foram utilizados para possibilitar no somente a execuo das reformas, mas principalmente a regulao do processo de abertura. Alm disso, ainda deve-se analisar a gesto da poltica cambial que foi conduzida de modo pragmtico, sempre no intuito de impulsionar as exportaes.

4 INSTRUMENTOS DE POLTICA COMERCIAL E A TAXA DE CMBIO 4.1 Os instrumentos de poltica comercial Os dois processos discutidos, quais sejam, a multiplicao das TC e o desenvolvimento das zonas especiais, efetivamente criaram um sistema de comrcio exterior muito mais descentralizado e dinmico e mais adequado para permitir o crescimento intenso verificado nas exportaes e importaes. Os diferentes instrumentos de polticas aplicados a cada um deles fazem com que o regime comercial chins possa ser compreendido de duas perspectivas. De um lado, h um regime prprio s zonas especiais, destinado promoo das exportaes, no qual as importaes cumprem o papel exclusivo de fornecerem insumos para a produo de bens exportveis. Neste regime, as FIE assumem um papel central, intervindo na maior parte dos fluxos de comrcio. De outro lado, o restante do comrcio exterior chins, concentrado nas TC, caracteriza o que se pode chamar de regime ordinrio. Um ponto fundamental deste segundo sistema que sob sua regncia so processadas todas as importaes cujo destino o consumo no mercado interno. Medeiros (1999) resume as caractersticas desses dois regimes:
A poltica econmica chinesa, tal como praticada desde os anos 1980, introduziu simultaneamente o desenvolvimento do mercado interno e a promoo de exportaes. possvel falar na existncia de dois regimes. O

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regime de promoo de exportaes foi estabelecido com as ZEE, que se espalharam ao longo das zonas costeiras. (...) Esse regime baseia-se no processamento de importaes com empresas locais contratadas por empresas estrangeiras ou com empresas com participao estrangeira com autonomia de exportao. (...) As empresas que no se encontram sob o regime das ZEE subordinam-se poltica chinesa de comrcio exterior, fortemente protecionista e dirigida simultaneamente para as exportaes e para o desenvolvimento do mercado interno. [Nesse segmento] todo o comrcio exterior centralizado em tradings estatais (TE), que exercem o monoplio cambial e tomam a iniciativa das exportaes, promovendo a produo das EVM [Empresas de Vilas e Municpios].12 Do mesmo modo as importaes so centralizadas, as tarifas sobre importaes so elevadas e existem barreiras no tarifrias para diversos bens (MEDEIROS, 1999, p. 401).

Apesar do avano no sentido da descentralizao ter ocorrido nos dois sistemas, as polticas impostas a cada um deles estiveram longe de serem as mesmas. As diferenas verificadas puderam ser atribudas aos distintos objetivos fixados para cada regime. De fato, se no regime ordinrio a preocupao central consistiu em descentralizar e liberalizar as importaes sem impedir o desenvolvimento das exportaes e das indstrias nascentes, no regime de processamento o principal objetivo era gerar instrumentos capazes de impulsionarem as exportaes mantendo o controle do governo chins sobre o raio de ao das empresas instaladas nas zonas especiais. Assim, no caso do ltimo regime, ao lado da liberalizao quase completa das importaes, j em meados da dcada de 1980 foram estipulados incentivos fiscais para promover a participao das FIE no setor exportador chins, principalmente naqueles mais intensivos em tecnologia. Uma corporao estrangeira que se estabelecesse no mercado chins no setor de tecnologia poderia conseguir iseno do imposto de renda por at dois anos. Para estas empresas, alm da iseno, haveria uma reduo de metade do pagamento de todos os impostos, desde que 70% de suas vendas totais tivessem como destino o mercado externo (LAZZARI, 2005). Adicionalmente, em 1986 entrou em vigor uma lei que protegia os lucros das empresas

12. Neste captulo, em vez de TE e EVM, empregam-se TC (trading companies) e TVE (township and villages enterprises).

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estrangeiras, mesmo quando elas ingressavam no mercado chins sem nenhuma associao com empresas locais.13 O governo chins tambm podia fornecer apoio financeiro s FIE; para tanto, foi criada uma nova regulamentao possibilitando a estas empresas, no caso de reinvestirem seu lucro na China, terem acesso a uma linha especfica de crdito a taxas de juros mais baixas (DANG, 2008). Alm disso, nesse perodo, os investidores estrangeiros receberam subsdios fiscais e financeiros para formarem alianas com empresas locais (principalmente as recm-criadas township and villages enterprises TVE), dando origem s joint-ventures. Nesse sentido, a criao das TVE, conforme mostra Sicular (1998), revelou-se fundamental para possibilitar inicialmente aos investidores asiticos a entrada num pas onde praticamente no existia um setor privado, e onde o setor estatal era muito fechado e cercado de controles.14 A associao com este tipo de companhia era extremamente conveniente para as FIE, em especial as de pases vizinhos China, uma vez que lhes permitia contar com vantagens tributrias regionais e acesso a um

13. A Lei da Repblica Popular da China sobre empresas de propriedade estrangeira (WFOE Wholly Foreign-owned Enterprises), publicada em 12 de abril de 1986, forneceu uma proteo para os lucros e juros devidos a investidores estrangeiros que criarem WFOE na China. Uma srie de outras leis e regulamentos expandiu o relaxamento das restries chinesas promoo de IDE com medidas que aumentavam a autonomia das empresas e facilitavam a remessa de lucros, o recrutamento da mo de obra e o uso da terra (traduo livre). (The Law of Peoples Republic of China on Wholly Foreign-owned Enterprises (WFOEs), published on April 12, 1986, provides for the protection for the profits and interest of foreign investors when they founded WFOEs in China. A series of other laws and regulations further relaxed Chinas restriction in promoting FDI with measures for enterprise autonomy, profit remittances, labor recruitment and land use). (DANG, 2008, p. 14). 14.Ao comparar a China com a Rssia, tem-se que uma razo que explica a atratividade da China para os investidores a presena de um setor intermedirio entre os setores estatal e privado. Ambos os pases [China e Rssia] possuem grandes setores estatais, que tm apresentado, no entanto, um fraco desempenho em termos de lucratividade e [...] so problemticos para investidores. Ambos os pases tambm tm pequenos setores privados, mas que operam em condies regulatrias e de mercado imprevisveis e no possuem o forte suporte oficial que pode ser essencial para o sucesso numa economia de transio. Investidores tm uma terceira alternativa na China, o setor de TVE. No curto e mdio prazos, as TVE proporcionaram uma opo atrativa para investidores residentes e no residentes (traduo livre). (One reason for Chinas attractiveness to investors is the presence of an intermediate sector between the state owned and private sectors. Both countries [China and Rssia] have large state sectors, but these sectors have had weak profit performance and, for reasons discussed above, are problematic for investors. Both countries also have small private sectors, but the private sectors operate in an unpredictable regulatory and market settings and lack the strong official backing that can be essential to success in a transition economy. Investors have a third alternative in China, the TVE sector. In the short and medium run, TVEs have provided an option that attractive to both resident and nonresident investors. While Russia may lack initial conditions for a TVE sector resembling Chinas, there may be routes for developing alternative sector for investors). (SICULAR, 1998, p. 12).

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mercado de trabalho mais flexvel e com salrios mais baixos e, com isso, elas poderiam aumentar sua competitividade. Ao incentivo proporcionado s FIE pela possibilidade de formar alianas com as TVE somava-se o desenvolvimento de um marco legal e de procedimentos e regras que permitiam a atuao de empresas exportadoras. Foi criado tambm um programa especial de incentivos para o processamento de exportaes que possibilitava a importao de insumos e bens intermedirios, livre de impostos, desde que fossem dirigidos para a produo cujo destino seria a exportao.15 A operacionalizao deste programa ocorria de duas formas, como aponta o trecho abaixo:
Duas formas de realizao dessa poltica foram efetivadas. A primeira delas, o [...] comrcio com processamento livre de impostos [...], ocorre sob um contrato no qual a parte estrangeira, normalmente localizada em Hong Kong, envia materiais para empresas chinesas para processamento ou montagem e subsequente reexportao. A firma estrangeira retm a propriedade e paga uma taxa de processamento para a empresa chinesa. Assim, a fbrica na China exerce um papel fundamentalmente passivo, tomando as encomendas e recebendo os materiais de empresas de comrcio exterior. Fbricas de propriedade local, frequentemente TVE, respondem pela maior parte do valor exportado sob essa variante. Na segunda delas, a fbrica chinesa adquire material importado e organiza a produo e o comrcio de forma autnoma. As firmas estrangeiras tem atuado de forma mais importante nessa segunda forma de processamento de exportaes (traduo livre).16

Nos anos 1990, novas polticas foram implementadas no sentido de liberalizar-se a entrada do IDE, desde que dirigido para os setores exportadores de bens intensivos em alta tecnologia. A principal iniciativa neste sentido foi a formao do Guiding Foreign Investment Industrial Catalogue,
15.De fato, as importaes destinadas a esse fim vieram a representar uma grande parcela do total, superando 50% desde 1996. No grfico A.4, apresenta-se uma evoluo das importaes segundo o regime de comrcio. 16. Two variants of this policy are in effect. The first type of duty free processing trade (...) takes place under a contract in which a foreign business, usually located in Hong Kong, ships materials to Chinese enterprises for processing or assembly and subsequent reexport. The foreign business retains ownership and pays a processing fee to the Chinese enterprise. The factory in China plays a fairly passive role, taking orders and receiving materials from foreign trading companies. Indigenously owned factories, often TVE, account for the bulk of the export value. In the second type of duty-free trade (...) the factory in China purchases the imported materials and organizes production and trade on its own. Foreign-invested firms account for the bulk of export value under this variant (NAUGHTON, 1996, p. 299-300).

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em 1995, que restringia setorial e regionalmente a entrada do IDE, concentrando os mecanismos de apoio aos capitais estrangeiros intensivos em tecnologia e direcionados ao setor exportador. Para aqueles setores econmicos classificados como incentivados ou permitidos, como era o caso das indstrias direcionadas s exportaes e as de alta tecnologia, os incentivos fiscais e financeiros, inclusive para importar livremente, foram atrelados e expandidos. Em contraste com o amplo conjunto de incentivos concedidos ao setor de processamento, o comrcio exterior realizado pelo setor ordinrio, embora tambm tenha sido flexibilizado ao longo do tempo, permaneceu objeto de forte regulao. O monoplio comercial exercido por algumas poucas TC que vigorou at o incio das reformas foi eliminado, mas no emergiu no seu lugar um sistema totalmente liberalizado. Em vez disso, foi substitudo, inicialmente, por um regime de licenciamentos compulsrios, largamente utilizado na dcada de 1980, medida que parcelas cada vez maiores do comrcio eram removidas do sistema de planejamento e escapavam aos controles do Estado. Posteriormente, esse sistema de licenciamentos foi sendo substitudo de modo progressivo por um quadro de restries baseado num conjunto de listas tanto negativas quanto positivas, as quais especificavam os itens que somente teriam a permisso de serem negociados por certas firmas (MARTIN e BACH, 1998). As restries ao comrcio neste regime se manifestaram no somente na introduo de tais listas, mas tambm na elevao das tarifas de importao e principalmente na imposio de maiores barreiras no tarifrias ao comrcio internacional, que se mantiveram num nvel muito elevado at a dcada de 1990.17

17. No comeo dos anos 1980 foi publicado um novo e mais elevado conjunto de tarifas, que permaneceram elevadas ao longo da dcada seguinte. Em 1992, de acordo com a anlise do Banco Mundial, as tarifas chinesas eram similares s de outros pases em desenvolvimento altamente protegidos. A tarifa mdia era de 43% e a tarifa mdia ponderada pelo comrcio era de 32% (a mesma do Brasil na poca). Igualmente importantes eram as barreiras no tarifrias. O mesmo estudo do Banco Mundial mostrou que 51% das importaes estavam sujeitas a uma ou mais de quatro barreiras no tarifrias diferentes e sobrepostas (traduo livre). (In the early 1980s a new set of tariffs were promulgated that raised tariffs, which stayed high for the next decade. In 1992, according to the analysis in World Bank, Chinas tariffs were similar to other highly protected developing countries. The unweighted mean tariff was 43%, and the trade-weighted mean tariff was 32% (the same Brazil at the time). Equally important were nontariff barriers (NTBs). The same World Bank study found that 51% of imports were subject to one or more of four different overlapping nontariff barriers.) (NAUGHTON, 2007, p. 385).

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Portanto, longe de ser um regime liberalizado, o comrcio exterior do setor ordinrio esteve submetido a um quadro regulador do Estado chins, por meio de um conjunto abrangente de regras e restries impostas pelo governo central. Assim, importantes restries continuaram presentes, a despeito de, como resultado das reformas das ltimas trs dcadas, i) o monoplio comercial e os rgidos sistemas de licenciamento terem sido suprimidos; ii) o comrcio de um nmero cada vez menor de bens estar ainda limitado s TC; e iii) um nmero cada vez maior de empresas ser autorizado a exportar e importar.18 Alm das relevantes diferenas na forma como a abertura do comrcio se verificou entre os dois regimes, dentro de cada regime o ritmo das reformas foi distinto, consideravelmente mais lento no caso das importaes do que nas exportaes, conforme se observou pela quantidade de regulamentaes aplicadas ao longo do tempo s importaes, em contraste com o nmero limitado de restries impostas s exportaes. Essa diferena particularmente marcante no caso do regime ordinrio, em que as exportaes, apesar de tambm sujeitas a restries, foram sendo mais rapidamente liberalizadas e inclusive receberam incentivos, contrastando fortemente com o grande nmero de controles utilizados pelo governo central sobre as importaes, visando no expor as indstrias

18. Outras restries s importaes vigentes at meados da dcada de 1990 so descritas por Naugthon (1996, p. 306): Antes das reformas, a importao de qualquer bem era monoplio de uma determinada TC nacional. Hoje, elementos importantes do monoplio persistem, devido s limitaes do processo de liberalizao. No primeiro caso, somente TC (...) so autorizadas a importar bens para a venda no mercado domstico; as 3.400 empresas ligadas produo que tm direito de comerciar somente so autorizadas a importar para suas prprias necessidades. [...] Alm disso, as TC apenas tm o direito de fazer negcios dentro de um espectro limitado de produtos (escopo de negcios), esto frequentemente limitadas a uma provncia determinada, e por vezes so obrigadas a servir a uma categoria especfica de cliente. Nenhuma TC livre para escolher que produto importar. O escopo de negcios de uma firma pode ser muito estreito (especialmente se ele inclui um produto fortemente controlado) ou relativamente amplo (caso no qual tipicamente excluem-se todas as categorias importantes de produtos fortemente controlados) (traduo livre). (Before reform, the import of any good was the monopoly of a certain national TC. Today, important elements of monopoly persist, due to the limitations of the liberalization process. In the first, only TC (...) are authorized to import goods for sale in the domestic market; the 3400 production enterprises that have trading rights are only authorized to import for their own production needs. In this sense, their position to that of the FIE, although they are subject to closer scrutiny. But import for sale in the domestic market requires the intermediation of a state-owned TC. Moreover, TC are chartered to engaged in business within a particular product range (business scope), are often limited to a designated province, and are sometimes constrained to serve a specified category of costumer. No TC is free to choose what products it imports. A firms business scope may be very narrow (especially if it includes a tightly controlled import) or relatively broad in which case it typically will exclude all important categories of tightly controlled imports.)

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nascentes competio estrangeira. Os incentivos concedidos s exportaes tomaram principalmente duas formas. Por um lado, novas cidades foram autorizadas a produzir para exportar. Por outro, foi permitida a associao das atividades das TC e das TVE possibilitando a subcontratao ou transferncia das etapas de produo de exportaes das TC para as TVE, reduzindo os custos de produo daquelas , o que aumentava a atratividade da produo para a exportao tambm neste sistema e elevava a participao direta das TVE no total das exportaes ordinrias (NAUGHTON, 1996). Estes movimentos permitiram que a partir de meados da dcada de 1990 as exportaes realizadas dentro deste regime fossem inclusive capazes de acompanhar as altas taxas de crescimento das exportaes das zonas especiais. Mais tarde, com a entrada do pas na Organizao Mundial do Comrcio (OMC), em 2001, que somente foi possvel aps a negociao de um extenso cronograma, ocorreu uma aproximao entre a legislao do regime ordinrio de comrcio e o de processamento de exportaes. Visando alcanar esta meta, o governo iniciou um processo de reduo das tarifas de importao, que caram de um pico relativamente elevado de 56% em 1982 para 15% em 2001, e de forte diminuio do nmero de bens sujeitos exigncia de licenas de exportao ou importao (LARDY, 2003). Alm disso, foi garantida a maior acessibilidade do setor de servios ao investidor estrangeiro, principalmente a partir de 1999, quando foi permitida a entrada de empresas do exterior especializadas no comrcio internacional de servios (na forma de jointventures) (LAZZARI, 2005; NAUGHTON, 2007). Entretanto, mesmo depois de aderir OMC, o processo de abertura daqueles setores considerados estratgicos infraestrutura, agricultura, automotivo, energia etc. permaneceu sujeito a fortes intervenes do governo chins. Na indstria automotiva, por exemplo, foram introduzidas novas medidas resultantes de uma poltica especfica para o setor em 2005. Segundo as regras de importao desta poltica, peas adquiridas no exterior passaram a ser altamente tarifadas, inibindo sua importao pelos fabricantes automotivos locais. Foi ainda estabelecido que, se o valor das partes importadas de um veculo excedesse um determinado limite, a tarifa aplicada

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sobre cada parte importada seria equivalente cobrada de automveis completos (25%), valor substancialmente superior ao da importao de autopeas (10%).19 Desse modo, para continuar regulando e coordenando a abertura, em especial daqueles setores considerados estratgicos, o governo central ainda manteve boa parte destes setores sob a tutela do regime ordinrio, que ainda era bem mais protegido se comparado ao regime de processamento. Ficam, portanto, claramente identificadas as duas clivagens existentes no processo de reforma no sistema de comrcio exterior da China. Por um lado, tem-se um regime de comrcio exterior fortemente liberalizado, no que se refere tanto s exportaes quanto s importaes, apoiado pelo capital estrangeiro e realizado nas zonas especiais, e um regime de comrcio ordinrio sujeito a importantes controles do Estado e a um processo de abertura bem mais rgido. Por outro lado, pode-se constatar tambm que, especialmente no regime ordinrio, as reformas avanaram de forma mais intensa no que tange s exportaes do que s importaes, sujeitas estas a maiores restries, a despeito dos avanos obtidos nas ltimas dcadas.

4.2 A poltica cambial Um dos determinantes centrais do comportamento do comrcio exterior de qualquer pas encontra-se na evoluo da taxa de cmbio, preo relativo que afeta a competitividade de uma economia. Se historicamente a China havia mantido taxas de cmbio valorizadas de forma a implicitamente subsidiar a importao de bens de capital, o que tornava fundamental o estabelecimento de um rgido controle do mercado cambial, esta situao se alterou radicalmente, embora de forma progressiva, com as reformas econmicas (LARDY, 2003). As mudanas ocorreram ao longo de trs perodos com caractersticas prprias, conforme mostra a evoluo das taxas de cmbio nominal (entre 1980 e 2010) e real (entre 1980 e 2008) da moeda chinesa em relao ao dlar, apresentada no grfico 13.

19. Ainda em julho de 2008, em reunio da OMC, o governo chins declarava que no reduziria suas barreiras para a importao de acar, arroz e algodo, alm de recusar a proposta de corte profundo nas tarifas para bens industriais.

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GRFICO 12 China: evoluo das taxas de cmbio nominal e real (iuane/dlar) 1980-2010

Fonte: Ipeadata. Elaborao Ipea.

No primeiro perodo, entre 1980 e 1994, a taxa nominal, cuja mdia em 1980 era 1,50 iuane para cada dlar, depreciou-se contnua e intensamente at descender, naquele ltimo ano, mdia de 8,62 iuanes por dlar. A desvalorizao da moeda no impactou apenas a taxa nominal, mas afetou tambm a taxa de cmbio em termos reais,20 que saltou de 0,59 iuanes por dlar em 1980 para 5,23 em 1994. Ao lado da forte desvalorizao da moeda, na primeira metade do perodo, em 1984, ocorreu uma alterao estrutural no mercado de cmbio, que passou a dividir-se em dois compartimentos. O primeiro era o oficial, administrado por meio de uma taxa flutuante, e o segundo era o mercado de swaps, com acesso restrito s empresas localizadas nas zonas especiais e s TC. Neste segundo mercado, a taxa de cmbio era ainda mais desvalorizada, de modo a favorecer mais fortemente as exportaes.
20. No clculo da taxa real, utilizou-se como deflator a relao dos ndices de preos ao consumidor dos Estados Unidos e da China.

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Essa situao permaneceu at 1994, quando ocorreu a unificao da taxa de cmbio, com significativa desvalorizao do iuane, e se estabeleceu um mercado interbancrio de divisas em Xangai, de forma a substituir os centros de swaps (MEDEIROS, 1999, p. 402). Desde ento, a despeito da estabilidade do cmbio nominal que configurou um regime de cmbio fixo, a taxa real continuou se desvalorizando. Se, depois de 1994, a taxa nominal permaneceu fixa em 8,28 iuanes por dlar, a taxa real se desvalorizou de forma progressiva at alcanar, em 2005, o valor de 8,07 iuanes por dlar. Todavia, aps um interregno de mais de dez anos, em julho de 2005 esse sistema de paridade fixa em relao ao dlar foi substitudo por um sistema cambial flexvel, administrado segundo a variao de uma cesta de moedas. Anlises preliminares identificaram que o dlar respondia por 45% desta cesta, enquanto o iene e o euro participavam, respectivamente, com 20% e 15%.21 Desse modo, o regime que na prtica funcionava como uma taxa nominal fixa em relao ao dlar deu lugar a uma poltica na qual o cmbio passou a poder flutuar dentro de uma banda estreita (inicialmente de 0,3%) (CUNHA et al., 2006). Foi graas instaurao desse novo regime que a taxa nominal de cmbio sofreu uma discreta apreciao de 2004 a 2008, caindo de 8,27 para 6,95 iuanes por dlar e mantendo-se nesse patamar at 2010. Entretanto, ao contrrio do que se esperaria, a mudana do regime cambial no afetou a competitividade da economia e das exportaes chinesas em relao ao conjunto de seus parceiros comerciais. Isto porque, depois de um perodo de estabilidade ou mesmo valorizao (particularmente acentuada em alguns casos) frente s principais moedas do mundo na segunda metade da dcada de 1990, os anos 2000 assistiram a uma consistente desvalorizao do dlar (ainda a principal moeda na ponderao do valor do iuane) nos mercados globais de divisas, que mais do que compensou a apreciao da moeda

21. Alm da participao de cada pas no comrcio exterior chins, tambm teriam sido levados em conta aspectos financeiros, tais como o perfil da dvida externa da China em termos de denominao monetria, bem como a origem dos fluxos de investimento externo, que tem sido a forma predominante de absoro de capitais (CUNHA et. al, 2006, p. 19).

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chinesa em relao ao dlar.22 A partir de julho de 2008, em razo do aprofundamento da crise internacional, que retraiu a demanda externa, e do interesse de fortalecer o uso da moeda local nas trocas regionais, a China interrompeu a trajetria de valorizao nominal da sua moeda, fixando novamente a taxa de cmbio, desta feita em 6,8 iuanes por dlar. Dessa maneira, os chineses procuraram, ao longo da implementao das reformas comerciais, sustentar uma poltica cambial pragmtica na qual as taxas nominal e real deveriam se manter em patamares competitivos, levandose em conta no somente os aspectos internos, mas tambm as transformaes da economia global, e analisando seus possveis efeitos para o setor externo da economia do pas. Foi sob esta perspectiva que se compreendeu a postura do governo chins de, num primeiro momento, ceder s presses externas e anunciar a valorizao do iuane para reduzir os desequilbrios do balano de pagamentos global,23 ainda que de maneira gradual, a fim de no afetar o equilbrio do sistema financeiro nacional, segundo mostraram Cunha et al. (2006, p. 21):
H nessa nova estratgia chinesa um reconhecimento de que os supervits em conta corrente e na conta capital podem agravar o quadro de desequilbrios no comrcio internacional, com um potencial poltico de provocar retaliaes sobre o pas. (...) A opo de ligar o [iuane] a uma cesta de moedas, enfatizando o carter gradual e adaptativo do novo sistema, parece revelar a preocupao do governo chins em equilibrar tenses que so contraditrias. No front externo a presso pela valorizao do [iuane] frente ao dlar manifesta-se no plano comercial e diplomtico, especialmente nas ameaas de retaliaes protecionistas dos EUA. Ademais, os influxos crescentes de capitais de curto prazo posicionados nos mercados futuros em torno de apostas em um [iuane] forte vm adicionando um elemento especulativo ao processo corrente de ajuste cambial. (...) Por outro lado, no plano interno, havia de se compatibilizar um eventual fortalecimento da moeda domstica com o equilbrio do sistema financeiro. Nos ltimos anos os bancos chineses foram capitalizados com

22. Exemplo desse processo foi a desvalorizao do dlar em relao ao euro, entre meados de 2001 e meados de 2008, de mais de 60%. Tamanha desvalorizao influenciou a cotao da moeda chinesa, provocando a continuidade da desvalorizao do iuane frente s moedas de uma parcela considervel dos parceiros comerciais da China e aumentando com isso a competitividade de seus produtos. 23. Para uma reflexo a respeito desses desequilbrios do balano de pagamentos global, ver Cunha et al. (2006).

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ativos financeiros denominados em dlares. Com isso, uma valorizao do [iuane] nos nveis desejados em Washington e Wall Street algo entre 10% e 20% poderia causar um profundo desequilbrio patrimonial nos bancos chineses, com efeitos potencialmente desestabilizadores sobre o sistema financeiro, em particular, e o conjunto da economia, em uma perspectiva mais geral.

Pela mesma tica se entendeu por que, num segundo momento, o governo voltou a fixar o valor do iuane em relao ao dlar para ampliar o papel regional de sua moeda e contrabalanar os efeitos negativos da crise, tendo em vista a relevncia de suas exportaes para o avano da industrializao e para a manuteno do crescimento econmico. Outro ponto importante da poltica cambial se refere liberdade concedida aos agentes para operarem com divisas. Nesse sentido, a livre conversibilidade da conta-corrente somente foi instaurada em 1996 (este no foi o caso das transaes na conta de capital, para cujo controle foi mantido um forte aparato regulatrio). Esta mudana permitiu que os residentes e no residentes instalados na China tivessem acesso s moedas estrangeiras, facilitando, dessa forma, a importao de bens e servios em moeda estrangeira tanto pelas FIE quanto pelas empresas chinesas (desde que, obviamente, possussem a autorizao prvia do governo chins para realizar compras no exterior). As caractersticas da evoluo das taxas nominal e real no perodo analisado permitem concluir que a poltica cambial foi efetivamente utilizada enquanto instrumento decisivo para buscar e manter a competitividade externa da economia do pas. Alm disso, procurou-se impedir que os movimentos volteis dos mercados cambiais afetassem seu sistema financeiro, fato confirmado pelo emprego, at os dias atuais, dos controles de capitais. Com este objetivo, foi trilhada num primeiro momento, aps o incio das reformas, uma via deliberada de desvalorizao da moeda, aprofundada com a instalao do mercado dual do cmbio, seguida pela adoo de uma poltica de cmbio quase fixo frente ao dlar at 2004. Desde ento, houve uma flexibilizao do cmbio em relao a uma cesta de moedas, mas este

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continuou sofrendo intervenes contnuas do Banco do Povo da China; exemplo disto foi a recente fixao do cmbio nominal em relao ao dlar. Essas mudanas deixam evidente a forma de gesto da poltica cambial chinesa. Tal gesto est atrelada aos objetivos de dinamizar as exportaes e impedir grande volatilidade das taxas de cmbio. Em razo disso, o Banco do Povo da China, especialmente em momentos de crise ou retrao da demanda externa, tem plena liberdade para atuar no mercado de cmbio a fim de sustentar a estabilidade do iuane e garantir sua competitividade em relao s moedas dos outros pases.

5 CONSIDERAES FINAIS O dinamismo do comrcio exterior chins nas ltimas trs dcadas, particularmente a partir dos anos 2000, contribuiu decisivamente para transformar o pas asitico numa das maiores economias do mundo. Este fato chama mais ateno quando se leva em conta que a China realizou no perodo uma transio de uma economia totalmente planificada, em que o comrcio internacional era extremamente limitado e centralizado, para uma economia de mercado, em que as exportaes lquidas se constituram num instrumento importante para o crescimento econmico do pas. Essa transio foi realizada sob a batuta do Estado chins que, graas a uma abertura gradual e pragmtica, pde controlar o ritmo de liberalizao das importaes e de promoo das exportaes. De fato, o governo procurou manter o controle sobre o que era considerado estratgico dentro do comrcio internacional e, ao mesmo tempo, dinamizar os fluxos de comrcio nas zonas especiais, principalmente nos setores em que a China possua vantagem comparativa (intensivos em mo de obra) e naqueles ligados ao complexo tecnolgico. Com esse objetivo, a estratgia de abertura resultou na formao de dois regimes de comrcio distintos: um primeiro, centralizado nas TC (estatais especializadas no comrcio exterior, submetidas a uma srie de restries, principalmente no que diz respeito s importaes) e com controle sobre setores estratgicos; e um segundo, realizado nas zonas especiais sob a

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liderana dos investimentos estrangeiros. O estabelecimento deste segundo regime com a permisso para a entrada de empresas estrangeiras e a liberdade para importar , aliado concesso de subsdios cambiais, fiscais e financeiros para as empresas que direcionassem suas atividades para o setor exportador, constituiu a principal inovao do governo chins para impulsionar as exportaes. As reformas do comrcio exterior que resultaram no desenvolvimento dos dois regimes estavam inseridas num contexto de reorganizao da economia mundial em que se verificava, por um lado, o deslocamento de parte da estrutura produtiva de Taiwan, Coreia do Sul, Hong Kong e Japo para locais onde fosse possvel produzir e exportar a custos mais baixos e, por outro, a abertura do mercado norte-americano para as exportaes dos pases asiticos, entre eles a China. Neste quadro, os fluxos comerciais originados do pas ou a ele destinados foram progressivamente modificando suas direes. Assim, se at a dcada de 1980 os pases desenvolvidos eram os principais fornecedores das importaes e os em desenvolvimento o destino mais importante das exportaes chinesas, ao longo da dcada de 1990 esta situao se inverteu, inicialmente no caso das exportaes e, num segundo momento, nos anos 2000, tambm para as importaes. Ao lado das mudanas na configurao dos fluxos comerciais, o processo de reformas promovido pelo governo chins conduziu modificao da pauta de exportaes chinesa em direo a uma estrutura mais intensiva em tecnologia. No incio do processo de abertura, o pas aproveitou sua fora de trabalho abundante e a proximidade com mercados razoavelmente desenvolvidos para atrair empresas e gerar exportaes de bens pouco elaborados, como txteis. Desde o final dos anos 1990, a gerao de expertise nas estatais e a apropriao de tecnologia ganharam fora, principalmente em virtude das parcerias realizadas com empresas estrangeiras e da diversificao da indstria nacional. Como resultado, a participao das exportaes de bens mais sofisticados j superou a dos setores intensivos em trabalho ou recursos naturais. Por fim, possvel sugerir que a China, embora tenha de fato recorrido a importantes reformas que introduziram no pas caractersticas prprias ao

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funcionamento de uma economia de mercado, utilizou e utiliza um amplo e variado leque de instrumentos regulatrios e de interveno direta sobre o comrcio exterior com o objetivo de controlar o processo de abertura, especialmente das importaes, priorizar o desenvolvimento de exportaes consideradas estratgicas e, simultaneamente, aproximar sua estrutura produtiva s indstrias mais modernas da economia internacional.

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