Instituto Libertad y Progreso, ILP

Breve examen de las principales ventajas del sistema parlamentario

Por TITO LIVIO CALDAS Presidente del Instituto Libertad y Progreso

Es verdaderamente saludable que el pas, sus dirigentes polticos y sus sectores acadmicos estn interesados en conocer mejor el sistema parlamentario de gobierno y sus ventajas o desventajas comparativas respecto al sistema presidencial que nos ha regido durante 183 aos. Ya era tiempo. El atraso econmico, conflictividad, innumerables reformas constitucionales y graves crisis gubernativas de Colombia y de los pases de Amrica Latina deberan habernos obligado a mirar ms temprano hacia el parlamentarismo. Sobre todo por tratarse del mecanismo de gobierno ms practicado y eficiente del mundo, que ha encauzado la vida poltica de los pases ms prsperos de todos los continentes. Nos lo impidi el modelo presidencial de EE UU, siempre admirado, con sobrada razn, por ser la nacin ms rica, adelantada y poderosa de la Tierra. Nunca nos percatamos seriamente, ni nosotros, ni los estadounidenses, de que el presidencialismo norteamericano es sui generis, muy distinto a los presidencialismos latinoamericanos y que, por muchas razones, que daran espacio para un estudio especial, no es replicable en nuestra regin. Adems de que an en EE UU ya se le sealan fallas, entre ellas el debilitamiento de sus dos grandes

partidos tradicionales. De ah la importancia de ser Colombia el primer pas latinoamericano en examinar con detenimiento el parlamentarismo, como lo est haciendo en la actualidad, y a ello queremos contribuir con este resumen. Las principales ventajas de este sistema son, someramente, las siguientes: - No sujecin a periodos fijos del Jefe de Gobierno. Por no estar sujeto el ejercicio del Poder Ejecutivo en cabeza del Primer Ministro a un trmino fijo, como sucede en el sistema presidencial, el Jefe del Gobierno puede continuar en su cargo mientras goce del apoyo mayoritario del Parlamento, o puede llegar a perder su mandato en cualquier momento, si una mocin de confianza le resulta adversa. (Cuando el Primer Ministro representa solo una bancada mayoritaria partidista, como es frecuente, puede ser destituido por una convencin nacional o reunin externa, o extraparlamentaria, de ese partido, como le sucedi a Margaret Thatcher en 1989). - Mejor sistema de control y cambios en el gobierno. Por ser el Parlamento el rgano democrtico de ms representacin genuina de toda la nacin, integrado por profesionales de la poltica activa, en ejercicio constante y cercano a los problemas de gobernabilidad y poltica pblica, es el colectivo ms indicado para juzgar el desempeo del Ejecutivo y

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sostener o cambiar gobiernos. Por el contrario, en el sistema presidencial, sujeto a periodos fijos, en el caso de ser necesario el cambio antes de que el periodo se cumpla, hay que acudir a las cacerolas, la asonada, el cuartelazo, la huelga general y otros sistemas, todos ajenos a las frmulas fciles, jurdicas, centenariamente practicadas por las democracias parlamentarias. En estas, las crisis de gobierno son problemas de las cpulas directivas de los partidos y los congresistas, no de la sociedad civil que, como elector primario, ha escogido sus representantes polticos que supone, y que evidentemente son ms idneos para hacer frente, precisamente, a estas tareas. - mbito ptimo de actuacin y vida de los partidos. El Parlamento, en el sistema dual de gobierno, es el escenario natural de los debates, el foro de la lucha poltica y la educacin democrtica, y es all donde se fortalecen, compactan y definen los partidos polticos. El descolorido decaimiento, fragmentacin y casi extincin de los partidos en Colombia, como en toda Amrica Latina, obedece, como razn principal, a la falta de ese escenario natural de vida y accin de los grupos partidistas. La poca importancia del Congreso en el sistema presidencial, sometido al vulgar menudeo diario de los favores con el Ejecutivo, ha fomentado su victimizacin y satanizacin, lo que ha puesto en permanente tela de juicio la institucin fundamental de la democracia y su vida misma. - El caudillismo es menos frecuente en el sistema parlamentario. El caudillo, lder carismtico, nace y se sostiene ms como producto mesinico del sentimiento emocional y popular de las grandes masas, que como resultado de una escogencia o eleccin del parlamento, normalmente integrado por polticos profesionales de mayor nivel cultural, posicin crtica y con responsabilidades partidistas que priman sobre las personales. Un cuerpo as integrado, por partidos fuertes e institucionalizados que deben rendir cuentas de su actuacin a sus afiliados y electores, escoge jefes de gobierno ms honestos y capaces que los que generalmente termina eligiendo la gran masa annima del electorado nacional. - Desaparece el conflicto estructural entre el Legislador y el Jefe de Gobierno. Se ha sealado que el debate electoral y la eleccin de los congresistas en el sistema parlamentario responden a un evidente carcter partidista, que fortalece y da vida a los partidos, mientras que la eleccin de Presidente, en nuestro sistema, se cumple mediante un voto de opinin sobre los candidatos, voto que es ms personal o fulanista que de partido. En el sistema presidencial ambas elecciones, las de Congreso y Presidente, las cumple el mismo elector primario, el pueblo, generalmente en fechas distintas, y lo hace integrando dos poderes independientes que, por consiguiente, nacen enfrentados ab initio. En el sistema parlamentario, en cambio, se hace una sola eleccin, la de la Asamblea Legislativa Nacional, Congreso o Parlamento, que escoge tanto al Jefe de Estado como al Primer Ministro o Jefe de Gobierno. Desaparece as el enfrentamiento entre Legislativo y Ejecutivo, lo que redunda en mayor productividad gubernativa y permite cumplir mandatos de gobierno con programas de partido, que son, precisamente, por los que ha votado el elector primario. Es otra razn que explica el fortalecimiento y responsabilidad que ostentan los partidos en los regmenes parlamentarios. (Una sencilla pregunta, especialmente dirigida a empresarios tan ausentes de este vital debate, les ayudar a comprender la conflictiva e improductiva estructura del

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presidencialismo:Cunto tiempo de vida tendran las sociedades annimas si se cambiase la norma actual de eleccin y remocin del gerente por parte de la junta directiva en cualquier momento, y se dispusiese, en cambio, que este fuese nombrado por la asamblea general de accionistas, elector primario, para periodos fijos?) - Eliminacin de incompatibilidades entre el Jefe de Estado y el Jefe de Gobierno. En los regmenes presidenciales, las tareas de Jefe de Estado y las de Jefe de Gobierno las ejerce una sola persona fsica, como lo hace en Colombia el Presidente de la Repblica, lo cual representa evidentes incomodidades e incoherencias. Entre las primeras, tenemos que el Jefe de Gobierno, normalmente agobiado de trabajo y responsabilidades, est obligado a representar al Estado en infinidad de formalismos y actos protocolarios, que lo distraen, le roban tiempo y le crean tensiones e incomodidades. Entre las segundas, se dan verdaderas incompatibilidades entre funciones propias del Jefe de Estado, persona que simboliza y representa la unidad nacional sin banderas partidistas, y funciones del Jefe de Gobierno con la bandera de su partido. Este, escogido por un partido poltico, no representa sino una parte de la nacin en su condicin propia de lder de partido o bancada, ejerciendo como cabeza de gobierno. En la lgica del sistema parlamentario estas funciones son ejercidas por dos personas fsicas, una como Jefe de Estado y otra como Jefe de Gobierno, frmula que resuelve incoherencias e incomodidades, y explica el apelativo de dual con el que tambin se distingue el sistema parlamentario. - Institucionalizacin de una oposicin responsable y constructiva. En el sistema parlamentario el segundo partido en nmero de bancas posee el potencial o derecho futuro, aunque incierto, de constituir gobierno, cuando quiera que el que est al mando lo pierda por una votacin adversa de confianza. Con esta perspectiva el segundo partido se constituye en bloque opositor, pues su jefe de bancada es, obviamente, candidato para Primer Ministro. Este caso se repite con otros parlamentarios, miembros destacados de este segundo partido, candidatos para los distintos despachos ejecutivos, segn la especialidad y vocacin de cada cual. As queda institucionalizado lo que se ha denominado el Gabinete en la Sombra, bella figura del sistema parlamentario clsico. As las citaciones de Ministros, los debates y las crticas, en una palabra, la oposicin, se cumple de manera dinmica y responsable, porque se manifiesta en nombre de un partido, con oradores que son voceros de partido y de programas de partido, y no con la algaraba anrquica de los improvisados intervinientes a ttulo personal. Adems, es una oposicin constructiva porque la adelantan los mismos parlamentarios que, en su especialidad, son quienes podrn ser los titulares de los despachos cuyas ejecutorias estn cuestionando. Esta oposicin est lejos de la vocinglera e irresponsable que pretenden llevar a cabo esas ruedas sueltas, jefecillos de partidos de garaje, sin otro afn que criticar y gesticular para sobresalir y figurar en pantallas y noticias, negociantes de su voto personal, tan conocidos y sufridos por nosotros en nuestro anacrnico sistema presidencialista. - Ejecutivo fuerte y partidos consolidados. El sistema parlamentario, al contrario de una falsa creencia generalizada, proporciona mayor fortaleza, poder ejecutivo y eficiencia al Primer Ministro o Jefe de Gobierno, por la sencilla razn de que este manda con el respaldo mayoritario del Legislativo. As no tendr que perder tiempo, ni caer

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en la politiquera y la extenuante lucha de estar buscando el respaldo del Congreso para adelantar su programa legislativo, como sucede en el interminable regateo corruptor del presidencialismo. Los partidos, por su parte, y el Congreso por consiguiente, se depurarn, sern ms importantes, ms responsables, mejor integrados y de mejor imagen pblica, porque en este esquema reencontrarn en el Parlamento, institucin bsica, principal e insustituible de la democracia de todos los tiempos, su cuna, destino y escenario histricos. - Posibilidad de cumplir programas de gobierno o de partido. Talvez lo ms absurdo del presidencialismo es que bajo este sistema no pueden cumplirse programas de gobierno ni programas de partido, por los que ha votado el pueblo. En efecto, ni el Presidente, que es elegido, como es obvio, con base en su programa de gobierno, ni el partido que ha obtenido una mayora por la misma razn, pueden cumplir sus ofertas electorales. El Presidente, porque tiene que negociar todos los das el incierto apoyo de los congresistas el diario regateo que, en la prctica, hace imposible cumplir los programas, y los partidos porque, por esta misma razn, siempre estarn lejos de poder controlar al Ejecutivo para ver realizados sus objetivos polticos. Este defecto estructural del sistema presidencial lo obliga a ser falso o tramposo con el electorado, y es lo que explica tambin la debilidad del Ejecutivo y sus problemas de gobernabilidad.

Algunas preguntas frecuentes sobre el sistema parlamentario

Por ANDRS MEJA VERGNAUD Director Ejecutivo del Instituto Libertad y Progreso

1. Cules son las fortalezas del sistema parlamentario? La principal fortaleza del sistema parlamentario, clara en la teora y muy comprobada en la prctica, es el hecho de que el ejecutivo se conforma a partir de la mayora parlamentaria, lo cual facilita el trmite de la agenda legislativa, y evita las situaciones de bloqueo y confrontacin entre el ejecutivo y el legislativo que comnmente, en el rgimen presidencial, suelen resolverse mediante la concesin de favores clientelistas, o en casos extremos

mediante recursos violentos o extra constitucionales. Por otro lado, la flexibilidad del sistema permite que un buen gobernante permanezca al frente de la administracin mientras goce de la confianza de la poblacin y del parlamento; esa misma flexibilidad permite resolver por la va ms ntida y democrtica posible las situaciones de prdida de legitimidad del gobernante o de los parlamentarios. Un gobernante impopular, o claramente fallido en sus polticas, puede ser reemplazado rpidamente por medios institucionales. Para esto basta un simple voto de censura en el parlamento, o en una convencin interna del partido.

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2. Es verdad que el parlamentarismo slo puede adoptarse all donde existan previamente parlamento, partidos y oposicin muy desarrollados? Todo lo contrario. En ausencia de verdaderos incentivos para su desarrollo y consolidacin, ni los partidos, ni la oposicin ni el parlamento pueden alcanzar una forma seria y madura; el sistema presidencial carece por completo de dichos incentivos. Dentro del parlamentarismo, la realidad del sistema obliga a los partidos a consolidarse, o al menos a actuar en coaliciones serias, pues de no hacerlo pierden el control del gobierno muy fcilmente. Adems, por no ser este un sistema personalista, el debate poltico se articula necesariamente alrededor de ideas y programas. Lo mismo ocurre con la oposicin: esta tiene que consolidarse alrededor de propuestas programticas, adems porque en cualquier momento puede acceder al poder: tmese como ejemplo la institucin del Gabinete en la Sombra, que hace de la oposicin un trabajo constante y constructivo de proponer soluciones. En varios pases parlamentaristas existe esta figura: Reino Unido, Japn, Australia, Canad, Irlanda, Polonia, etc. 3. Es cierto que el sistema parlamentario produce inestabilidad? Dada la flexibilidad que mencionbamos antes, existe dentro del sistema parlamentario la posibilidad de que ocurran varios cambios de gobierno en perodos relativamente cortos. Sin embargo, como ha mostrado la experiencia, estos cambios de gobierno son una va de escape y alivio de las tensiones nacionales, las cuales, en ausencia de flexibilidad, pueden manifestarse en prdidas generalizadas de la confianza, enfriamiento de la economa, recurso al caudillismo y bsqueda de soluciones por fuera del orden constitucional. Paradjicamente, esta aparente inestabilidad en los gobiernos puede ser la mayor garanta de la estabilidad de la nacin. En los pases gobernados por sistemas presidenciales, las crisis polticas se convierten en grandes crisis nacionales, mientras que en el parlamentarismo se resuelven de manera expedita por la va democrtica, y mientras tanto la nacin entera puede continuar con el desarrollo de sus actividades sociales y econmicas. 4. Es verdad que, con un sistema parlamentario, el gobierno del pas no sera lo suficientemente fuerte como para afrontar grandes crisis? Esto es totalmente falso. De hecho, cuando se trata de hacer frente a crisis nacionales, como los desastres naturales o las agresiones exteriores, nada sirve ms a un pas que tener un gobierno que goce de la credibilidad y el favor popular, y que pueda tramitar de manera rpida en el parlamento las normas que necesite para lidiar con la crisis. El sistema parlamentario se acerca ms que cualquier otra forma de gobierno al cumplimiento de esas condiciones. Los ejemplos histricos de pases parlamentaristas que han afrontado exitosamente problemas de gran magnitud son abundantes e ilustrativos. En particular, si se considera que el gobierno actuante no est capacitado para enfrentar el problema, rpidamente se puede dar paso a otro que s lo est. En Inglaterra, con el advenimiento de la Segunda Guerra Mundial, se gener una crisis poltica gracias a la cual se reemplaz al ingenuo Chamberlain por el gran Winston Churchill en la jefatura de gobierno. En un sistema presidencial, tal vez los britnicos habran tenido que afrontar la guerra guiados por Chamberlain. 5. Dicen que nunca se ha cuestionado el presidencialismo norteamericano. Es eso cierto? No es cierto. Estados Unidos ostenta un rgimen presidencial que ha sido relativamente inmune a los problemas tpicos del presidencialismo latinoamericano, pero incluso con esta condicin excepcional, varias personalidades brillantes de la poltica y la academia han propuesto adoptar all

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un modelo parlamentario. Son clebres los escritos de Woodrow Wilson, uno de los presidentes ms importantes en la historia estadounidense, en los cuales present serios argumentos en favor de la adopcin del parlamentarismo. Deca Wilson que todas las caractersticas del sistema de gabinete lo hacen recomendable. Dijo tambin, sin equivocarse, que el gobierno presidencialista es muy clandestino: en l los acuerdos entre ejecutivo y legislativo se hacen a nivel privado e individual, y generalmente a cambio de favores. Estados Unidos ha sufrido bastante por el problema del bloqueo (gridlock) que se presenta cuando el presidente no tiene mayora en el Congreso; por esta razn, hay polticas importantes que se han entorpecido o frustrado: esto ha hecho que algunos piensen que, de haber tenido sistema parlamentario, el desarrollo econmico de Estados Unidos sera incluso muy superior al actual. El sistema parlamentario tambin ha sido recomendado en Estados Unidos por personalidades como Douglas Dillon, Lloyd Cutler, Thomas Finletter y Estes Kefauver. Ahora bien, no podemos olvidar que la constitucin de Japn, escrita prcticamente por los ocupantes norteamericanos tras la Segunda Guerra Mundial, dio a este pas uno de los regmenes parlamentarios ms interesantes y excelsos del mundo. Por algo ser...

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Hay algo que considero bsico: en el mundo hay tantas democracias parlamentarias que estn funcionando normalmente que algo habr en el sistema que funciona!
Juan Linz Stirling Professor- Ciencia Poltica Universidad de Yale

El gobierno parlamentario o de gabinete educa a la nacin; el rgimen presidencial no slo no la educa, sino que la puede corromper.
Walter Bagehot (1826 - 1877) Editor de la revista The Economist, y autor de The English Constitution

El presidencialismo es una forma torpe y muy clandestina de gobierno, y por ello no puede perdurar. Tarde o temprano se debe pensar en otras formas de gobierno (...) El Congreso debe organizarse de acuerdo con lo que es hoy la prctica legislativa prevalente en el mundo (el parlamentarismo).
Woodrow Wilson (1856 - 1924) Presidente de los Estados Unidos 1913 -1921

Para quienes quieran ahondar en el tema, el Instituto Libertad y Progreso publicar en febrero de 2007 una edicin enriquecida del libro El sistema Parlamentario: el mejor gobierno para Colombia.

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