¿QUÉ SON LAS

AUTONOMÍAS?
ALGO DE TEORÍA
PARA AYUDAR A LA DISCUSIÓN
Primera edición: Septiembre de 2005
Depósito Legal: 4-1-301-05 P.O.
Redacción: Molina & Asociados
Diseño e ilustraciones: Molina & Asociados
Editores: Unidad de Coordinación
para la Asamblea Constituyente
Con el apoyo de: AECI, FAM y DDPC 3/USAID
 SUMARIO

Presentación.........................................................................iii

Introducción ..........................................................................v

1. Una pequeña historia de la descentralización

del Estado boliviano .............................................................1
1.1. La tesis de los gobiernos departamentales ...................1
1.2. La antítesis municipalista .............................................2
1.3. La confusión entre desconcentración
y descentralización........................................................4
1.4. Evaluación de las capacidades prefecturales ...............5
1.5. ¿Qué es necesario superar del modelo boliviano
de descentralización?....................................................9
1.6. Una nueva visión
de la descentralización en Bolivia ..............................10

2. El fin del monopolio de la legislación ............................15

2.1. El Estado boliviano como “Estado simple” ...............15
2.2. Los tipos de Estados compuestos ................................16
2.3. Características de las autonomías ..............................17
2.4. Similitudes y diferencias de las autonomías
respecto al federalismo ...............................................18

i
2.5. Similitudes y diferencias de las autonomías
respecto a un Estado tri-territorial .............................19

3. Posibles escenarios después del referéndum

sobre autonomías ................................................................23
3.1. Simetrías y asimetrías .................................................23
3.2. Las posibles asimetrías ...............................................24
3.2.1. No todos los departamentos eligen
la autonomía ...............................................................24
3.2.2. Todos los departamentos eligen
la autonomía, pero... ...................................................25
3.2.3. Las asimetrías “diferenciales” ...................................25

3.3. La “distribución” del gobierno entre todos

los territorios del país .................................................26

4. La solidaridad entre los territorios ..............................29

4.1. Departamentos “reforzables”
y “no reforzables”.......................................................29
4.2. Dos departamentos “no reforzables” .........................29
4.3. “Balanzas fiscales”.....................................................31
4.4. Sistemas de solidaridad ..............................................32

5. Facultades y competencias de los niveles

de gobierno en una Bolivia con autonomías .....................37
5.1. Las facultades legislativa y administrativa.................37
5.2. Por último: las competencias de los niveles
de gobierno .................................................................40

ii
 PRESENTACIÓN

La Unidad de Coordinación para la Asamblea Constitu-

yente como institución técnica del Estado boliviano cuya
misión es la de apoyar el proceso constituyente, tiene entre sus
funciones la generación de insumos técnicos para la delibera-
ción constituyente. Para cumplir esta misión ha conformado
equipos técnicos encargados de la elaboración de escenarios
de posibles cambios constitucionales en los temas que la po-
blación en general y sus organizaciones en particular debaten
en la actualidad.
En este desafío se inscribe el presente documento que
forma parte de los materiales informativos diseñados para una
fácil comprensión de conceptos contenidos en las investiga-
ciones producidas por la UCAC y que han ido alimentando un
debate creciente en torno los cambios al modo de Estado boli-
viano o como conocemos todos, en descentralización y auto-
nomías.
Los contenidos del documento que la UCAC entrega en el
presente documento titulado, “Qué son las Autonomías?”, res-
ponde a interrogantes fundamentales sobre tan sustancial te-
mática como los elementos que cualquier propuesta sobre des-
centralización y autonomías debería reflexionar como son las
implicaciones para la hacienda pública, la transferencia de

iii
competencias sin sacrificar calidad, eficiencia y efectividad en
la prestación de servicios públicos, equidad y solidaridad en la
distribución de los recursos, coherencia normativa y otras va-
riables que permitan un debate responsable y sobre todo una
valoración de los costos de oportunidad asociados a la defini-
ción del modo de Estado que dibujaremos en la nueva Consti-
tución Política del Estado.
Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo técnico
y financiero de la Federación de Asociaciones de Municipios
de Bolivia (FAM), el DDPC III y USAID y la Agencia Espa-
ñola de Cooperación Internacional (AECI). Vaya el agradeci-
miento, además, a los otros miembros de la Mesa de Coope-
rantes de apoyo a la Asamblea Constituyente, co-presidida por
la UCAC, el Programa de las Naciones Unidas para el Des-
arrollo (PNUD) y la Cooperación Técnica Alemana (PADEP –
GTZ) así como a los miembros de la mesa de coordinación in-
terinstitucional para el proceso constituyente y el Foro Des-
centralización, Autonomías y Constituyente (FORODAC).

Fernando Aramayo
Responsable de la UCAC

iv
 INTRODUCCIÓN

Este documento es una síntesis de fácil lectura de la refle-

xión realizada por los componentes de Descentralización y
Administración Pública de la Unidad de Coordinación para la
Asamblea Constituyente sobre el modo de Estado que surgirá
en nuestro país luego de las autonomías departamentales.
El lector encontrará aquí, por tanto, una explicación amena
de las características generales de cualquier régimen de autono-
mías, así como de las preguntas que el país debe responder para
marcar sobre éste su propia peculiaridad e idiosincrasia.
Es cierto que todavía hay que diseñar las autonomías, de-
finir cómo serán las nuestras, pero este diseño no puede igno-
rar el acervo de conocimientos y términos de las ciencias de la
administración pública, que tienen un valor general. En caso
de salirnos de este marco, tendríamos que llamar de otra forma
a nuestras creaciones institucionales, y no “autonomías”.
Sin embargo, incluso si decidimos respetar la teoría del
Estado autonómico, y repetir los elementos centrales de las ex-
periencias internacionales de aplicación de este tipo de Estado,
el margen de libertad y creatividad del que los bolivianos dis-
ponemos es muy grande.
Como suele decirse, incluso cuando se quiere romper las
reglas, primero es necesario conocerlas.

v
¿Qué son las autonomías?
 UNA PEQUEÑA HISTORIA
DE LA DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO BOLIVIANO

1.1. La tesis de los gobiernos departamentales

Hasta 1993, la única descentralización de la que se discu-
tía era la departamental. Los comités cívicos de los departa-
mentos querían que se pusiera en práctica dos artículos de la
Constitución de 1967 que permitían, en su interpretación, la
constitución de “gobiernos departamentales”.
El gobierno de 1989-1993 convocó varias veces a congre-
sos extraordinarios para tratar el tema; y en 1993 también pre-
sentó un proyecto de ley de organización de gobiernos depar-
tamentales que se sumó a la veintena de propuestas en este
sentido ya existentes; se realizaron “cumbres políticas” (reu-
niones de los jefes de los partidos) sobre éste y otros puntos, el
5 de febrero de 1991 y el 9 de julio de 1992. El debate descen-
tralizador llegó entonces a su máxima efervescencia, si se
habla del periodo anterior a 2004.
Los comités cívicos planteaban la elección de los prefec-
tos departamentales, vale decir, su autoorganización mediante
un esquema avanzado de descentralización. La oposición de
entonces rechazaba terminantemente esta alternativa. El go-
bierno no se inclinaba ni por lo uno ni por lo otro, así que ad-
mitió que el Senado aprobara una ley, pero la reformuló de in-
mediato, de modo que nunca se llegó a promulgar.

1
 Fue entonces cuando apareció una visión que tendría una
gran influencia en el futuro, que se formuló como una predic-
ción. Según ésta, la descentralización de un Estado unitario
como el boliviano sólo sería posible en el nivel municipal.

1.2. La antítesis municipalista

Esta visión se aplicó en la Ley de Participación Popular,
promulgada el 20 de abril de 1994. Esta ley promueve cuatro
cambios fundamentales:
a) Reconoce a las organizaciones naturales de la comuni-
dad, desde siempre excluidas por el Estado, y permite que par-
ticipen en las decisiones locales.
Estas organizaciones no son funcionales (los sindicatos),
sino territoriales: los pueblos indígenas, las comunidades cam-
pesinas y las juntas vecinales.
b) Amplía y fortalece a los municipios, organismos estata-
les que se vinculan directamente con la comunidad. Bolivia
era uno de los pocos países del continente que no tenía su te-
rritorio municipalizado; la jurisdicción de las alcaldías sólo al-
canzaba a unas pocas ciudades con recursos para ejecutar
obras y prestar servicios. Los pobladores urbanos eran los
únicos que elegían alcaldes, con lo que la población campesi-
na e indígena del país se quedaba sin posibilidades de incor-
porarse al sistema político.
La Ley de Participación amplió la jurisdicción municipal,
que pasó del radio urbano a la sección de provincia, con lo que
se creó el municipio urbano-rural. La Ley transfirió gratuita-
mente a cada gobierno municipal la infraestructura pública de
salud, educación, deportes, cultura, microrriego y caminos ve-
cinales. También aumentó las competencias del municipio
sobre la infraestructura trasferida.

2
 c) Entrega recursos renovados a los gobiernos municipa-
les. La “coparticipación tributaria” es una transferencia de las
rentas que corresponden al gobierno nacional a favor de los
municipios. Antes de la Ley de Participación, cada uno de los
municipios recibía un diez por ciento de lo recaudado, según
los aportes de los contribuyentes que tuvieran su domicilio
legal en él. Estas disposición de la Ley Tributaria concentraba
la mayor parte de los tributos en las ciudades más ricas del
país, dejando a muchas poblaciones sin ningún ingreso.
Por otra parte, los impuestos a la propiedad rural, a la pro-
piedad urbana y los vehículos terrestres, acuáticos y aéreos
pertenecían al gobierno nacional, y los municipios sólo recibí-
an el diez por ciento de ellos. Con la Ley de Participación, esos
impuestos pasan a ser recaudados exclusivamente por los mu-
nicipios.
En cuanto al resto de los tributos, la coparticipación de los
municipios sube a un veinte por ciento y se reparte de forma
proporcional entre todos los municipios del país, de acuerdo
con el número de sus habitantes.1 Este sistema restablece la
igualdad ante el Estado de todos los pobladores y de todas las
regiones del país.
d) Reorganiza la administración pública nacional y depar-
tamental para que apoye al proceso de participación. Este es el
proceso que acaba con las otrora poderosas corporaciones re-
gionales de desarrollo, que manejaban la coparticipación tri-
butaria hasta antes de la Ley de Participación, y que convierte
a las prefecturas, sobre las que antes de 1993 se quería cons-
truir los gobiernos departamentales, en simples “bisagras”
entre el gobierno nacional y los municipios.

1 Para un análisis general del régimen fiscal actual ver José António Terán (2004) “Relaciones fiscales in-
tergubernamentales” en Municipalización: diagnóstico de una década, ILDIS/USAID/Plural.

3
 Junto con la Ley de Participación Popular, considerada
una medida de “descentralización municipal”, se aprobó la lla-
mada “descentralización administrativa” de los departamentos
(1995). Esta última no contemplaba la elección de autoridades
departamentales por el carácter cerradamente “unitario” que
tenían las leyes y los partidos políticos de entonces. Formal-
mente se transfirió a las prefecturas departamentales los recur-
sos para pagar los ítems de maestros, médicos y salubristas, y
el 25 por ciento de la recaudación nacional del Impuesto Es-
pecial a los Hidrocarburos Derivados (IEHD).

1.3. La confusión entre desconcentración

y descentralización
Solemos considerar todo proceso de transferencia del
poder desde el centro hacia la periferia o desde arriba hacia
abajo como “descentralización”. Y entonces hablamos de
“descentralización administrativa” y de “descentralización po-
lítica”. Al mismo tiempo, pensamos que una “desconcentra-
ción” es una descentralización engañosa, puramente cosméti-
ca, que no cambia el balance del poder. Ambas creencias son
erróneas.2
Una definición correcta de descentralización dirá que es
“cualquier transferencia de recursos y competencias a un nivel
periférico o inferior, al cual se le reconoce el derecho a decidir
sobre esos recursos o a ejecutar esas competencias libremente,
sin injerencia del nivel central o superior”. En cambio, en la
desconcentración la institución que recibe los recursos y las
competencias debe rendir cuentas a un superior.
Siguiendo estas definiciones, llegamos a conclusiones sor-
prendentes. Por ejemplo, que toda descentralización, si se usa

2 Franz Xavier Barrios Suvelza (2005) “Autonomías regionales y unidad nacional” en Revista Barataria,
p. 16 y 17.

4
bien la palabra, tiene un componente político. No puede haber
una “descentralización administrativa” como contraria a una
descentralización “política”.
Lo que le ha pasado a las prefecturas desde 1995 fue en re-
alidad una desconcentración (a nivel departamental) de algu-
nas actividades del Estado, como por ejemplo la de pagar sala-
rios a maestros, médicos y salubristas.
Digamos además que la distinción que hemos hecho entre
descentralización y desconcentración no implica, ni mucho
menos, que ésta última sea mañosa o de menor categoría. Es
simplemente una forma de organización de los procedimientos
administrativos, que en ciertos casos resulta la más adecuada.
Por ejemplo cuando no es posible dejar en manos ajenas, sin
control superior, una determinada labor, como ocurre a
menudo en el ejército, la salud, la tesorería, etc.

1.4. Evaluación de las capacidades prefecturales

En el año 2001 se realizó un estudio para evaluar las capa-
cidades de planificación, administración y funcionamiento de
las nueve prefecturas del país.3 Además de presentar la situa-
ción del sistema prefectural en ese momento, el estudio permi-
tió elaborar una lista de recomendaciones para mejorar y reo-
rientar el proceso de desconcentración departamental, y, en su
caso, convertirlo en un verdadero proceso de descentraliza-
ción. Puesto que las medidas técnicas necesarias para aumen-
tar el rendimiento de las prefecturas chocan con la constitución
política de éstas, fue necesario pasar de los consejos técnicos a
las propuestas de reorganización política.
Los principales problemas de gestión que el estudio detec-
tó en las prefecturas son los siguientes:

3 Franz Xaver Barrios Suvelza. (2002) et. al, Estudio de evaluación de capacidades institucionales y de
gestión prefectural, La Paz, PAP-Holanda.

5
 Evaluando las capacidades prefecturales

• Alta partidización y “cuoteo” de los cargos.

• Baja aplicación de las normas de funcionamiento y poco
respeto a la estructura organizativa fijada legalmente.
• Inexistencia de sistemas completos de monitoreo y eva-
luación del trabajo. Los que hay se refieren exclusivamen-
te a cuestiones presupuestarias o a proyectos específicos,
y han sido impuestos por el gobierno nacional. Por tanto,
no son una fuente de información para la detección y la
sanción de las fallas individuales ni para la reorientación
de la gestión prefectural.
• Poca transparencia interna: falta de información y de ren-
dición de cuentas.
• Casi todo el gasto de las prefecturas está condicionado por
el gobierno central. Este condicionamiento se suma al
hecho de que el 52 por ciento del gasto prefectural es des-

6
 tinado a objetivos que no son de directa competencia de
las prefecturas (si se respeta la letra de la Ley de Descen-
tralización Administrativa), sobre todo saneamiento
básico e infraestructura de salud y educación.4
• Los gastos delegados a las prefecturas por el gobierno na-
cional, es decir, el pago de los salarios de médicos, salu-
bristas y maestros, aparecen en el presupuesto prefectural
(y ascienden al 50 y 70 por ciento de éste), pero son deci-
didos por completo desde La Paz. Estamos ante una “apro-
piación ficticia” de estos recursos por parte de las admi-
nistraciones departamentales, que ni siquiera cuentan con
información sobre los mismos.
• Las prefecturas pagan las plantillas de las entidades des-
concentradas, pero al mismo tiempo éstas dependen de
facto de los ministerios, lo que causa graves problemas de
información y control.
• Como las prefecturas no han podido absorber adecuada-
mente a las desaparecidas corporaciones regionales de
desarrollo, los balances prefecturales tienen muchas lagu-
nas y no son confiables.
• El estudio encontró que la capacidad productiva no está
presente en las prefecturas del país. El sistema prefectural
es un proveedor mecánico de servicios públicos, se des-
preocupa de su calidad y es indiferente a la satisfacción o
insatisfacción que ellos provocan en la población.

La investigación concluye que, normalmente, en los nueve

departamentos hay una prefectura:

4 Una introducción a la organización territorial de algunos sectores puede verse en Czerniewicz, N. (2004)
“Análisis exploratorio de la descentralización administrativa en lo sectores agropecuarios, salud, edu-
cación, saneamiento básico, caminos y poder judicial”, en la serie Documentos de Trabajo del Compo-
nente Descentralización y Administración Pública de la UCAC (AECI, DDPC-III/USAID).

7
• Sin legitimidad política propia, sin independencia de los
partidos oficialistas y, por tanto, sin capacidad de acción.
• Sin poder respecto al gobierno nacional.
• Sin visión de largo plazo.
• Sin transparencia (ni información ni rendición de cuentas).
• Sin sanciones a los funcionarios que se equivocan.
• Sin preocupación por los resultados finales del trabajo.
• Sin contacto con sus “clientes” y despreocupada de la sa-
tisfacción que les causa.
• Sin lógica empresarial.
• Sin relaciones de cooperación con los municipios.
• Sin flexibilidad para adaptarse a las peculiaridades regio-
nales.

¿Cuál es la fuerza de las prefecturas respecto a los otros ni-

veles de gobierno, el central y el municipal? La respuesta es:
“muy poca”. Los ingresos de las administraciones departamen-
tales equivalen a la mitad de los municipales y al nueve por
ciento de los ingresos públicos totales. Las prefecturas reciben
un tercio de los impuestos que benefician a los municipios, y
entre prefecturas y municipios sumados sólo se apropian de un
quinto de los impuestos nacionales. El gasto de las prefecturas
es el siete por ciento del gasto público, mientras que el de los
municipios es casi igual: seis por ciento. Y, finalmente, de la
nómina de funcionarios públicos, el dos por ciento corresponde
a las prefecturas, el ocho por ciento a los municipios y un con-
tundente 90 por ciento al gobierno nacional.5
Esta situación de debilidad se reproduce en todas las áreas.
Las leyes nacionales condicionan casi todos los gastos de las

5 Para un último análisis sobre el grado de territorialización de los servidores públicos en Bolivia, ver Vi-
llarroel, Sergio (2005) Estado de situación del servicio civil y del escalafón híbrido para puestos jerár-
quicos, en la en la serie Documentos de Trabajo de los Componentes Descentralización y Administra-
ción Pública de la UCAC (AECI, DDPC-III/USAID (AECI/DDPC-III/USAID).

8
prefecturas. Las competencias prefecturales no son respetadas
ni por el nivel nacional,6 ni por el nivel municipal. A las pre-
fecturas no se les da ningún “poder reglamentario” o capaci-
dad para elaborar algunas normas, mientras que a los munici-
pios sí (las “ordenanzas municipales”). Los ministerios
sectoriales dirigen parcialmente las entidades desconcentradas
que las prefecturas financian y “se han desdoblado” en los ga-
binetes prefecturales. En cambio, no tienen ninguna injerencia
en el nivel local, donde reina una rígida “autonomía munici-
pal”. Esta diferencia afecta el equilibrio del Estado, crea “bol-
sones” de impunidad, desorden y falta de información en los
municipios, e impide la realización de políticas verdadera-
mente nacionales.

1.5. ¿Qué es necesario superar del modelo boliviano

de descentralización?
El modelo de descentralización adoptado en 1994 dismi-
nuyó el papel de las prefecturas y por tanto descuidó el nivel
intermedio de gobierno que se ubica entre los municipios, o
gobiernos locales, y el gobierno nacional. Además, definió
unos canales ineficientes para el control y la participación de
la sociedad en la gestión de las prefecturas, sin considerar la
elección popular de los prefectos.
Por otra parte, las funciones de cada uno de los niveles de
gobierno no fueron bien definidas. De este modo, hasta ahora
se producen frecuentes cruces y duplicaciones del trabajo, así
como acciones de “recentralización” de las competencias pre-
viamente descentralizadas.

6 Por ejemplo, éste creó un sistema paralelo de control del gasto del dinero del programa de condonación
de deuda externa HIPCII. Es también el caso de los fondos de inversión, que defienden los criterios na-
cionales en la ejecución de la inversión departamental.

9
 El modelo actual de descentralización del país se apoya en
una determinada ideología. Si se quiere superar este modelo,
por tanto, también es necesario superar la ideología que lo res-
palda. Ésta está compuesta por cuatro elementos: el unitarismo,
el municipalismo, el igualitarismo y la ortodoxia de mercado.
• Por el unitarismo, se supone que la autonomía de las re-
giones, en cualquier grado, podría afectar la cohesión del
país. El Estado se imagina como una estructura inerte, no
como un proceso vivo.
• Por el municipalismo, se tiende a canalizar cualquier
avance de la descentralización a través de los municipios,
olvidando y abandonando a las prefecturas. Es la tesis de
la “inviabilidad de la descentralización departamental”,
que quedó superada por los hechos.
• Por el igualitarismo, se da el mismo apoyo a todos los or-
ganismos estatales, sin importar cuáles de ellos son más
eficientes, recaudan más y contribuyen más, mejoran sus
capacidades, etc. Esto desmotiva a los mejores, los iguala
hacia abajo.
• Por la ortodoxia de mercado, se produce una constante re-
sistencia a otorgar responsabilidades económicas a las en-
tidades estatales.

1.6. Una nueva visión de la descentralización en

Bolivia
La descentralización cayó en un estancamiento que expli-
ca en gran parte el movimiento de 2004, que desde Santa Cruz
conmovió y puso a discutir al país con la consigna de las “au-
tonomías departamentales”, que como veremos son gobiernos
en todo el sentido de la palabra, y que cambiarían la estructura
del Estado boliviano, de la naturaleza “simple” que tiene ahora
a una “compuesta”.

10
 Necesitamos una renovada visión

Este movimiento dio un nuevo impulso a la descentraliza-

ción, superando el limitado “municipalismo” que comenzó
siendo una fuerza innovadora, pero que terminó convirtiéndo-
se en la camisa de fuerza del proceso. Los hechos, de una di-
mensión sin igual en la historia de Bolivia, enfrentaron a los
políticos, los funcionarios públicos y los intelectuales a la ne-
cesidad imperiosa de cambiar sus concepciones.
Hoy el cambio está en marcha, y no debería agotarse en la
simple elección de prefectos y otras autoridades, ni tampoco en
los cambios de las normas actuales. Sería una lástima que las
necesidades de la hora actual hicieran que los bolivianos olvi-
dáramos nuestra experiencia anterior, las lecciones aprendidas
en más de una década de descentralización. Por ejemplo, que
confundiéramos la realidad con las leyes. O que olvidáramos
que, sin importar cuál sea el modelo de reforma de la adminis-

11
tración departamental que se escoja, su éxito requiere de medi-
das que vuelvan eficientes a las prefecturas (o gobernaciones, si
así se las llamara). De lo contrario, nuevamente estaríamos ante
una reforma que beneficiaría poco o nada al ciudadano.
Por eso, la descentralización que se viene debería orien-
tarse por un conjunto de principios como el siguiente7:
a) La descentralización debe mejorar la vida de la gente.
No debe perderse de vista que la descentralización, esto es, la
entrega de poder a los organismos estatales más cercanos a los
ciudadanos, se hace para que: i) los servicios que prestan estos
organismos sean más adecuados a las necesidades de aquellos
a quienes están destinados; ii) las cuentas se rindan de forma
más transparente, mejor vigilada por los directos interesados.
b) Las instituciones promotoras no deben sustituir a los su-
jetos de la descentralización. Esto quiere decir que los diferen-
tes actores de la descentralización (prefecturas, agencias des-
centralizadas, municipios, gobiernos municipales, comités de
vigilancia, organizaciones territoriales de base, etc.) sólo deben
obtener las responsabilidades y tareas que estén dispuestos a
cumplir. Sus funciones y su trabajo no tiene que depender de la
actuación o el financiamiento de las instituciones externas, y en
general de condiciones que no sea posible repetir todo el tiempo.
c) No todas las actividades descentralizadas pueden ser
participativas. La descentralización del Estado abre espacios a
la participación directa de la ciudadanía, que sería imposible
en un régimen centralista. Al mismo tiempo, y por esto mismo,
crea la necesidad de que el Estado tome medidas para evitar la
fragmentación y el desorden de las políticas públicas. Las ac-
tividades que apunten a esto y otras parecidas, por ejemplo las
que sirven para impulsar el desarrollo económico en el nivel
7 Franz Xavier Barrios Suvelza (2004) Dictamen especial sobre la descentralización en Bolivia-Visión es-
tratégica, Relaciones fiscales y Reingeniería prefectural, Ministerio Sin Cartera de Participación
Popula/USAID p. 91 y ss.

12
local, no pueden ser participativas, o al menos no tan partici-
pativas como las otras. Depende del tipo de actividad del que
se trate: algunas requieren de decisiones rápidas, complejas y
únicas, que tienen que ser tomadas directamente por las auto-
ridades responsables.
d) Debe respetarse el papel específico de cada uno de los
actores de la descentralización. Es primordial que se aliente
una cultura de protección de la especialización de los actores
involucrados en la descentralización evitando que por ejemplo
los entes deliberativos (consejo departamental o concejo muni-
cipal) quieran co-administrar con los respectivos ejecutivos a
quienes tienen más bien que fiscalizar; o que se aplique para los
productores locales que buscan legítimamente el lucro, técnicas
de diálogo social útiles para otro tipo de escenarios.
e) Hay que diseñar correctamente los procesos de descen-
tralización. Aunque la descentralización tiene una naturaleza
fundamentalmente política, resulta necesario que las decisio-
nes políticas partan de un conocimiento técnico suficiente.
f) Es necesario diferenciar los cambios formales y los
cambios reales. No hay que creer que el mejoramiento de las
normas significa ya la solución de los problemas en la reali-
dad. Toda transformación legal o conceptual tiene que enfren-
tarse a los comportamientos informales, a la cultura de gestión,
a los hábitos efectivos de las instituciones, las cuales general-
mente son resistentes al cambio.
g) Es necesario permitir la innovación y la competencia
entre los departamentos y los municipios. Si en cada territorio
se pudiera aplicar medidas y procedimientos exitosos que pu-
sieran a unos municipios o departamentos por delante de los
otros, se estimularía el esfuerzo del conjunto, pondría a unos a
imitar las mejores prácticas de los otros y en general se im-
plantaría una gestión pública competitiva y “por resultados”.

13
Hay varias opciones que elegir
 EL FIN DEL MONOPOLIO
DE LA LEGISLACIÓN

2.1. El Estado boliviano como “Estado simple”

¿Cuál es el cambio sustancial que introducirían las auto-
nomías en el ordenamiento administrativo del país? No tanto
el que se comience a elegir prefectos por sufragio popular,
porque al fin y al cabo desde los años ochenta que ya votamos
por los alcaldes, y esto no ha trastocado muchas cosas.
Lo que convierte el proceso que vivimos en la antesala de
una revolución territorial, es la posibilidad de que, gracias a
las autonomías, los departamentos cumplirán una función
hasta ahora monopolizada por uno de los tres poderes de la Re-
pública: legislar. Los departamentos elegirán “asambleas” o
“congresos” que les darán sus propias leyes en las áreas que
sean de su competencia (entendiendo por “competencia” las
materias de las que son responsables).
¿Es éste un sistema “anti” o “no-unitario”? No lo es. En
nada afecta a la unidad nacional, como muestran tantos ejem-
plos en el mundo. Es mejor llamarlo “compuesto”, por oposi-
ción al Estado “simple” que tenemos hoy.8
¿Qué es un “Estado simple”? Un Estado en el que la fun-
ción legislativa es una facultad exclusiva del Parlamento.

8 Idem. pie de página nº 2, p. 6 y 7.

15
 ¿Qué es un “Estado compuesto”? Un Estado en el que por
lo menos algunas leyes se elaboran de forma concurrente o
compartida con otros niveles distintos del nacional.

2.2. Los tipos de Estados compuestos

Hay varios Estados “compuestos”. Uno de ellos es el fe-
deral, a lo norteamericano; otro el autonómico, a lo español; y
finalmente el “tri-territorial” que se insinúa crecientemente
por ejemplo en Italia, Brasil y Sudáfrica.
En cualquiera de los Estados compuestos, ya no es una
sola asamblea, sino varias de ellas las que, simultáneamente,
dan leyes a los ciudadanos.
Para que esto no se convierta en una Torre de Babel, y para
guardar las necesarias jerarquías, un Estado “compuesto” tiene
que establecer las competencias de cada nivel de gobierno.
Esto es lo que debemos hacer los bolivianos en la Asamblea
Constituyente. Definir cuáles serán las competencias del go-
bierno nacional, de los gobiernos departamentales y de los go-
biernos municipales.

Cualquier de estos casos implica siempre el Estado único…

El modo El modo El modo El modo

de Estado de Estado de Estado de Estado
“centralista” autonómico triterritorial federal

¡Un ¡Un ¡Un ¡Un

Estado! Estado! Estado! Estado!

…lo que cambia es la distribución interna del poder.

16
2.3. Características de las autonomías
Podemos definir las autonomías en Bolivia como un régi-
men en el cual los departamentos pueden darse leyes para su des-
arrollo, en el marco del ordenamiento general del Estado. Esta li-
mitación impide que las autonomías se conviertan en un camino
hacia la división o la anarquía del país, como a veces se dice.
Por supuesto, los departamentos autónomos no sólo tienen
la capacidad de darse leyes, sino también de elegir por voto di-
recto a sus autoridades, ocuparse plenamente de determinadas
competencias, crear tributos propios para autofinanciarse, y no
tienen que someterse a órganos superiores en cuanto al conte-
nido de sus actos, sino solamente en cuanto al control de la le-
galidad de dichos actos.
Es seguro que con las autonomías sigan existiendo los im-
puestos nacionales, y que los departamentos coparticipen de
ellos. Esto es lo más común. Aunque seguramente coparticipa-
rán más los que mejores esfuerzos propios hagan. Además, al-
gunos tributos (normalmente los impuestos a las utilidades y a
la renta personal) pueden ser transferidos a los departamentos.
Sin embargo, esto dependerá de la propuesta de autonomías
que finalmente se adopte. En uno de los casos, llamado
“foral”, los impuestos nacionales pueden ser convertidos en
departamentales, y cada departamento “pagar” un porcentaje
de sus ingresos por ellos al gobierno nacional, para que éste
cumpla sus funciones. En otras palabras, puede ser el gobier-
no nacional el que coparticipe de la bolsa tributaria de los de-
partamentos. Esto es excepcional en el mundo. En otro caso,
puede reunirse todos los impuestos en una bolsa nacional,
igual que ocurre ahora, y coparticipar de ella los municipios,
universidades y departamentos, y al mismo tiempo también el
gobierno nacional. Esta es una cuestión que debe resolverse en
el referéndum autonómico y la Asamblea Constituyente.

17
2.4. Similitudes y diferencias de las autonomías
respecto al federalismo
¿Cuál es la diferencia entre un Estado federal y uno auto-
nómico? El Estado federal surgió a veces como una “federa-
ción” de Estados, que en algunos casos son preexistentes y
pierden luego de federados esa calidad. Sin embargo, ésta no
es una condición necesaria. Los territorios que componen un
Estado federal generalmente se dotan sólo formalmente, de
constituciones individuales pues no son Estados. Además, los
Estados federales poseen un Senado con representación de
cada territorio, en el que se dirimen los asuntos de la “unión”.
Este Senado puede vetar las leyes nacionales.
En cambio, en el Estado autonómico las regiones no cuen-
tan con constituciones, sino con “estatutos” y sus representan-
tes en el nivel nacional, o no se reúnen en una Cámara Alta te-
rritorial, o si lo hacen son revisores de leyes, representantes

Dos clases de Estado compuesto

18
políticos (igual que nuestros senadores) y no territoriales. No
tiene derecho a vetar una ley nacional en nombre de su juris-
dicción, sino sólo pueden oponerse a ella en nombre propio.
Tanto el Estado federal como el autonómico contienen a
varias asambleas con facultades legislativas: una asamblea y
un gobierno nacionales que se ocupan de determinadas com-
petencias, y también asambleas y gobiernos intermedios que
tienen sus propias responsabilidades. Los municipios están
subordinados a estos gobiernos intermedios.
En ambos Estados el gobierno nacional es equivalente a la
República, y hay un flujo de dinero desde abajo hacia arriba, y
viceversa.

2.5. Similitudes y diferencias de las autonomías

respecto a un Estado tri-territorial
En el Estado tri-territorial el gobierno nacional no es equi-
valente a la República, sino uno más de los niveles de gobierno,
con similar jerarquía que los otros dos. De la misma forma, en
este tipo de Estado el gobierno intermedio no subordina a los
gobiernos municipales, que tienen la misma dignidad constitu-
cional que los otros. La República es la reunión de estas tres
redes de instituciones de fuerza equivalente, y puede ser repre-
sentada por una figura de gran credibilidad y permanencia en el
cargo, como un “presidente”. Este “presidente”, por supuesto,
no es el que conocemos en el sistema presidencial boliviano,
porque no participa directamente en el gobierno interno.
En caso de que se decidiera pasar a un Estado compuesto,
este modelo tiene la ventaja de adaptarse a la realidad actual de
Bolivia, es decir, la de una estructura estatal “simple”, pero en
la que se ha desarrollado notablemente el nivel municipal.9

9 Para profundizar lo dicho en este capítulo, véase Cartilla Aprendiendo sobre autonomías del DDPC
III/FAM/UCAC, p. 5 y 6.

19
 MODO CARACTERÍSTICA VARIACIONES DEL MISMO
DE ESTADO DEFINITORIA MODO DE ESTADO
Estado simple
centralista
Sólo el nivel nacional
legisla (por tanto, hay Estado simple
Estado simple monopolio del desconcentrado
Parlamento nacional)
Estado simple
descentralizado

Estado federal
Varios niveles legislan
(por tanto, hay Estado autonómico
Estado compuesto legislación “exclusiva”
y “concurrente”)
Estado triterritorial

20
 VARIACIONES
DEL ESTADO CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
COMPUESTO

• Hay un Senado territorial con derecho a veto de las

leyes nacionales.

• El gobierno nacional legisla y equivale a la República;

los gobiernos departamentales legislan en su
Estado federal jurisdicción; los municipios se subordinan a éstos
últimos.

• El nivel nacional puede o no tener un “delegado” que

lo represente en los gobiernos departamentales.

• No existe un Senado que represente territorialmente al

nivel intermedio con derecho a veto de las leyes
nacionales.

Estado autonómico • El gobierno nacional legisla y equivale a la República;

los gobiernos departamentales legislan en su jurisdicción;
los municipios se subordinan a éstos últimos.

• El nivel nacional tiene un “delegado” que lo represente

en los gobiernos departamentales.

• El gobierno nacional, los gobiernos departamentales

y los municipios legislan y tienen una misma dignidad;
ninguno de ellos equivale a la República, que es
representada por un “presidente” que no participa en
Estado triterritorial el gobierno.

• El nivel nacional no tiene un “delegado” que lo

represente en los gobiernos departamentales o
municipales.

21
Algunos van más rápido que otros
 POSIBLES ESCENARIOS DESPUÉS
DEL REFERÉNDUM SOBRE AUTONOMÍAS

3.1. Simetrías y asimetrías

La descentralización puede ser simétrica, cuando todos
sus beneficiarios reciben estatus, poder, recursos y competen-
cias de forma uniforme. Pero esto supone que estos beneficia-
rios sean iguales o muy similares entre sí, lo que casi nunca es
el caso. Una descentralización diseñada en el escritorio puede
ordenar el territorio en partes equivalentes que contengan un
poco de todo (riquezas, población, extensión, potencialidades,
etc.), pero este modelo difícilmente podrá superar la prueba de
los hechos. Los departamentos son realidades anteriores a la
propia Bolivia. Parece muy difícil prescindir de ellos para re-
distribuir el poder y los recursos del Estado, como se hizo en
otros países con menos tradición regional. En tal caso, la des-
centralización tendrá como sujetos a territorios diferentes (y,
en algunos casos, muy diferentes) entre sí. Por ello, tendrá que
ser “asimétrica”, vale decir, diferente en la práctica para cada
departamento, aunque garantizando los derechos de todos
ellos para acceder, en algún momento, y según su propia vo-
luntad, a la “oferta descentralizadora” completa.

23
3.2. Las posibles asimetrías

Algunos departamentos pueden decir no

3.2.1. No todos los departamentos eligen la autonomía

El referéndum en torno a las autonomías preguntará a cada
departamento sobre su deseo de unirse al proceso de descen-
tralización autonómica. Es posible que algunos de ellos deci-
dan no hacerlo. En tal caso, ellos podrían optar por optimizar
la desconcentración de la que actualmente gozan de forma li-
mitada, o en cambio por la desconcentración del gobierno na-
cional y la administración de un conjunto menor de competen-
cias departamentales, mientras los demás departamentos que
elijan la autonomía podrían darse normativa propia sobre un
conjunto mayor de competencias.
¿Es posible esto? En realidad, ya ocurre en varias partes
del mundo. En Gran Bretaña o en Francia, por ejemplo, algu-
nas regiones tienen más independencia del poder central que
otras, es decir, allí el modo de Estado es estructuralmente “asi-

24
métrico”. Los departamentos no autónomos tendrían que tener
el derecho de cambiar de condición si así lo quisieran.10

3.2.2. Todos los departamentos eligen la autonomía, pero...

También es posible que los nueve departamentos voten a
favor de la autonomía. En tal caso, la organización departa-
mental será, estructuralmente o en primera instancia, simétri-
ca. El problema estará en que eso no puede significar la recep-
ción y el ejercicio de iguales competencias por parte de todos
los departamentos, porque determinadas competencias impli-
can las correspondientes responsabilidades. Y un departamen-
to no puede legislar sobre áreas que luego, por falta de recur-
sos, sea incapaz de administrar. Por tanto, una cosa es saber
cuáles son las competencias que le corresponden a cualquier
departamento autonómico, y otra diferente determinar si tal o
cual departamento podrá cumplirlas. Lo primero no puede im-
plicar lo segundo, porque en tal caso, podría darse la figura de
departamentos que toman decisiones pidiendo que el costo de
ellas sea pagado por el resto del país. Y esto sería inaceptable.
De modo que, incluso si los nueve departamentos decidieran
ser autónomos, el ejercicio de esta autonomía, por lo menos de
inicio, tendría también que ser asimétrica.

3.2.3. Las asimetrías “diferenciales”

Otra causa de asimetrías puede ser la introducción en al-
gunos departamentos de leyes e instituciones especiales para
integrar sus diferentes lenguas, culturas y modos de organiza-
ción política. Por ejemplo, algunos departamentos pueden in-
corporar algunas formas de organización política comunitaria,
no representativas, siempre y cuando respeten esencialmente

10 Sobre la teoría de las (a)simetrías ver Franz Xavier Barrios Suvelza (2005) “La descentralización y el fe-
deralismo en Europa occidental” en Reporte Europa de la UCAC (GTZ/AECI/DDPC III-USAID), p. 26.

25
las normas nacionales sobre la materia. De este modo la es-
tructura política del Estado reflejaría la diversidad del país.
De este modo, uno de los principales problemas del país, la
falta de comunicación y de integración entre las etnias que lo
componen, puede ser abordado de una forma relevante por la
descentralización y las autonomías. La distribución del poder,
que en el plano nacional ha estado bloqueada para los pueblos in-
dígenas, podría desbloquearse en el plano departamental, donde
hay un mayor conocimiento entre los actores, y donde aquello
que está en juego es menor. A su vez, éste puede ser un paso fun-
damental para disminuir la exclusión étnica en todo el país.

3.3. La “distribución” del gobierno entre todos los

territorios del país
Uno de los comportamientos primordiales de los grupos
humanos es la configuración de un territorio en el cual impo-
ner sus reglas. Todo el planeta está dividido en territorios de
diverso tamaño (los países), y éstos a su vez se subdividen en
muchas unidades territoriales, útiles para una mejor organiza-
ción de la defensa, la provisión de servicios, etc.
De este modo, hay territorios muy básicos, como en Boli-
via por ejemplo el “distrito educativo”, los cuales sólo tienen
propósitos administrativos. Y hay territorios más complejos,
con funciones políticas. En este caso hablamos de dos clases
de territorios políticos: las “instancias territoriales” y las “en-
tidades territoriales”.11 En aquellas se eligen a gobernantes de
diferente jerarquía. En algunos casos dicha elección es el re-
sultado de la designación de un poder superior (como en el
caso del prefecto boliviano cabeza de la instancia territorial
departamento). En otras, la elección es una responsabilidad de

11 Op.cit. de pie de página Nº 9, p. 11 y 12.

26
los habitantes, que la asumen a través del voto (como el singu-
lar caso del agente municipal para el cantón).
Actualmente en Bolivia las instancias territoriales son el
cantón (donde el prefecto elige al agente cantonal) y el depar-
tamento (donde el presidente selecciona al prefecto). Las enti-
dades territoriales, en cambio, son el municipio (donde
además de elegirse alcaldes y concejales goza de cualidad gu-
bernativa), y el país.
Como es lógico, las autonomías cambian automáticamen-
te estas dos listas, al convertir el departamento, de la instancia
territorial que es ahora, en una entidad territorial. También se
ha escuchado propuestas de eliminar el cantón como territorio
político, y de darle a las provincias la condición de instancias
territoriales, es decir, territorios con la facultad de elegir a su
máxima autoridad, que sería el “subgobernador”. Todo esto
debe ser definido en el futuro. Distintas clases de gobierno
deben ser distribuidos entre distintas clases de territorios.
Otra cuestión que necesita de la reflexión colectiva es la
situación en que quedarán las instituciones gubernamentales a
las cuales el sistema electoral no toca, pues cumplen funciones
técnicas, como la Contraloría, las superintendencias, el Minis-
terio Público, la Policía, etc. Las instituciones de este tipo no
pueden perder la condición nacional, pero al mismo tiempo,
por la importancia y el alcance de sus funciones, parece insu-
ficiente solamente desconcentrarlas.12 Por tanto, puede apelar-
se a un sistema mixto, que subordine estas organizaciones a
una ley nacional y que mantenga un centro nacional en cada
una de ellas, pero que dé una injerencia limitada a los gobier-
nos departamentales.13

12 Hay una definición de “desconcentración” más arriba.

13 Sobre el tema de cómo territorializar estos sistemas estatales, ver Franz Xavier Barrios Suvelza (2005),
“Datos y Relatos actualizados sobre la descentralización en España, Italia y Alemania” en Reporte
Europa de la UCAC (GTZ/AECI/DDPC III-USAID), p. 81 ss.

27
El ejercicio de la solidaridad
 LA SOLIDARIDAD
ENTRE LOS TERRITORIOS

4.1. Departamentos “reforzables” y “no reforzables”14

La solución para las asimetrías es un régimen transitorio
que establezca dos tipos, por decirlo así, de departamentos.
Unos estarían autorizados a ejercer todas las competencias que
se deriven de su condición autonómica (departamentos “no re-
forzables”), y otros que lo harán sólo en la medida en que así
lo permitan sus ingresos propios y su coparticipación de los
impuestos nacionales, que en parte tendrá que depender de sus
recaudaciones de impuestos propios (departamentos “reforza-
bles”). También debería haber un sistema de fondos de solida-
ridad, como el que logró homogenizar a los miembros inicia-
les de la Comunidad Europea. La idea sería que de aquí a 30
años todos los departamentos tuvieran la capacidad de ejercer
plenamente su autonomía.

4.2. Dos departamentos “no reforzables”

Una forma de diferenciar a los departamentos “no reforza-
bles” de los “reforzables” (estos términos pueden cambiarse,
por supuesto) es determinar hipotéticamente qué departamen-
tos cubren hoy, con sus recaudaciones tributarias, el costo que
demandan sus prefecturas y las otras reparticiones estatales que
14 Ver datalles en op.cit. de pie de página Nº2.

29
se hallan en ellos: contralorías departamentales, servicios des-
concentrados, universidades, etc. En este cálculo habría que ex-
cluir a las regalías, porque éstas son eventuales (duran mientras
duren los recursos naturales), y un departamento “no reforza-
ble” no puede convertirse en “reforzable” con posterioridad,
una vez que se hayan agotado sus recursos no renovables.
Los gastos que hace hoy el Estado boliviano en el nivel
departamental ascienden a algo menos de 1.500 millones de
dólares.15 Esta suma no incluye los presupuestos municipales.
De ella, La Paz hace uso de unos 400 millones de dólares.
Santa Cruz, de cien millones menos. Son los mayores “gasta-
dores”, pero también los únicos departamentos que generan re-
cursos tributarios suficientes para sostenerse a sí mismos,
como se ve en el siguiente cuadro. Se debe corregir en ciertos
casos los datos para aquellos impuestos cuyo registro se puede
ver afectado por el registro legal del contribuyente. Así por
ejemplo se dividió el IEHD, que actualmente las empresas re-
caudadoras entregan sobre todo en Santa Cruz,16 entre todos
los departamentos, según el consumo de cada uno de los com-
bustibles gravados por el impuesto.17 Esto fue necesario
porque en un régimen autonómico se debe mejorar el registro
territorializado de las finanzas públicas. Es decir, se pasa de las
“bolsas comunes nacionales” a las “recaudaciones departa-
mentales” aunque sea sólo para averiguar la fuerza fiscal de
origen tributario que se le puede atribuir a un departamento in-
dependientemente de que sea sólo como referencia.

15 La cifra fue calculada en base al presupuesto 2004, es decir, a lo que se planificó gastar de acuerdo a las
necesidades de las instituciones y no a lo que efectivamente estas gastan, porque esto último, más que
reflejar la demanda de recursos, expresaría la eficiencia de los funcionarios a cargo. Ver Carta Técnica
Nº 1 de los componentes Descentralización y Administración Pública de la UCAC, “Primeras aproxi-
maciones al presupuesto público departamental”, octubre de 2004.
16 Lo que no afecta al sistema de distribución, porque actualmente éste centraliza todos los impuestos en
una bolsa común nacional.
17 Carta Técnica Nº 3 de los componentes Descentralización y Administración Pública de la UCAC, “Pri-
meras aproximaciones a la capacidad contributiva departamental”, febrero de 2005.

30
 Como dijimos, La Paz y Santa Cruz son los dos únicos de-
partamentos que podrían estar en condición “no reforzable”
durante los primeros momentos del periodo autonómico.18

Balanzas fiscales per-cápita de los departamentos para 2004

(En dólares americanos por habitante)
150
Balanzas fiscales Per-cápita

100
en dólares americanos

50 90 114

0 -4
-61 -35 -66 -82
-50 -79

-100 -221
-150
-200
-250
CHU LPZ CBB ORU PTS TAR SCZ BEN PAN

4.3. “Balanzas fiscales”

El cuadro que acabamos de reproducir es una “balanza
fiscal”, es decir, una relación entre las obligaciones y los ingre-
sos de origen tributario de un determinado nivel de gobierno.19
Es un cálculo hipotético, porque como se dijo los departamen-
tos no usan directamente estos recursos y se calcula sólo consi-
derando aquellos de origen genuinamente tributario, osea, ex-
cepto las regalías. En la realidad reciben una coparticipación y
“transferencias” de estos recursos ya centralizados, una asigna-
ción que en algunos casos es menor y en otros casos mayor a su
propio aporte. En la contabilidad real y actual, todos los depar-
tamentos, inclusive La Paz y Santa Cruz, buscan cubrir sus
gastos con lo que reciben. Un régimen tributario que permitiera
18 Para más información sobre este punto, véase Villarroel, Sergio, Estimación de balanzas fiscales de-
partamentales y aproximaciones al costeo en la administración pública, en la serie en la serie Docu-
mentos de Trabajo del Componente Descentralización y Administración Pública de la UCAC (AECI,
DDPC-III/USAID).
19 Extraído de Carta Técnica Nº 4 de los componentes Descentralización y Administración Pública de la
UCAC, “Estimación de balanzas fiscales departamentales”, abril de 2005.

31
por parte de los departamentos una apropiación mayor de lo
que ellos mismos recolectan por impuestos, beneficiaría a los
que tienen mayores ingresos y, en cambio, perjudicaría relati-
vamente a los departamentos con menos recaudaciones pro-
pias, que se harían más deficitarios. Al mismo tiempo, los de-
partamentos que menos aportan, si decidieran mantenerse fuera
de las autonomías, es decir, bajo el sistema actual de copartici-
pación del IEHD y de transferencias de fondos desde el centro,
restarían recursos a los departamentos que sí eligieran la auto-
nomía, porque la torta a la que éstos aspirarían sería menor. En
cambio, si todos los departamentos preferirían convertirse en
autónomos, los que son autosuficientes ganarían. Este hecho
explica una parte del debate actual sobre las autonomías. Pero
es resoluble. Exige la creación de sistemas de solidaridad como
los que se describen en las siguientes páginas.20

4.4. Sistemas de solidaridad21

En el nuevo Estado autonómico habrá flujos de recursos
entre los distintos niveles de gobierno. Estos deben procurar
crear economías regionales desarrolladas, corregir los déficit
financieros en cada Hacienda departamental, y asegurarse de
que cada municipio puede cumplir con un conjunto de tareas
sociales mínimas, de modo que todos los ciudadanos partan de
una misma plataforma básica de servicios.

a) La cohesión regional
Debería crearse un Sistema de Cohesión Regional empeña-
do en lograr una convergencia económica entre las regiones

20 Para encontrar más información sobre este punto, véase Saric, Drina, “Transferencias fiscales intergu-
bernamentales y modelación de escenarios fiscales para autonomías”, en la serie Documentos de Tra-
bajo del Componente Descentralización y Administración Pública de la UCAC (AECI, DDPC-
III/USAID).
21 Op.cit. en pie de página Nº 2.

32
con alto PIB y las regiones con bajo PIB. Para ello es funda-
mental que la inversión de este fondo no sea errática, fragmen-
taria y asistencialista, como ocurre actualmente, y se encargue
eficientemente de crear condiciones productivas y exportado-
ras en las regiones productivas. Debe darse un vuelco completo
en la concepción de la inversión pública nacional.

b) La compensación interdepartamental
Es necesario crear un Fondo de Compensación Interde-
partamental al que aporten los departamentos “no reforzables”
del país, de acuerdo a su riqueza, y que emplee estos recursos
para apoyar a los departamentos “reforzables” en el cumpli-
miento de las competencias mínimas que se habrán señalado a
sí mismos

Aportan los que más tienen

33
 Fondo de Compensación Interdepartamental es la piedra
angular de la construcción de un Estado autonómico y solida-
rio, que supere las asimetrías que explican la pobreza del país,
creando con ello una base sólida para la democracia.
En un Estado Tri-territorial, el gobierno nacional también
puede beneficiarse de la compensación, si es que la necesitara
para cumplir adecuadamente sus competencias.

c) El balance inter-municipal
También es necesario complementar la actual forma de
coparticipación de los municipios en los tributos nacionales.
El carácter igualitario de ésta (todos reciben de acuerdo a su
población) fue un avance importante en su momento, pero que
ahora resulta insuficiente. El sistema trata igual a los munici-
pios que hacen esfuerzos por recaudar sus propios recursos y a
los que no hacen estos esfuerzos. Así, fomenta la pasividad tri-
butaria y olvida que en muchos casos los municipios más des-
poblados son también los que requieren de más fondos.
Por eso se necesita además un sistema de apoyo de los go-
biernos departamentales a los municipios, pero que no sea uni-
forme como el de coparticipación nacional, sino selectivo. Los
departamentos deben intervenir para lograr un balance (o
“ecualización”) entre sus municipios, apoyando solamente a
los que carezcan de los recursos suficientes para cubrir todas
las necesidades derivadas de su obligación en entregar a todos
los ciudadanos un mínimo de servicios y coberturas sociales.22

22 Para profundizar este punto véase Franz Xavier Barrios Suvelza (2005) “Efectos de espacio sobre costos
de provisión local. Un modelo de ecualización por bloques para los municipios bolivianos” en Revista
de Economía Institucional de la Universidad del Externado, Nº 13, Bogotá.

34
¿Cómo distribuir el gobierno?
 FACULTADES Y COMPETENCIAS
DE LOS NIVELES DE GOBIERNO
EN UNA BOLIVIA CON AUTONOMÍAS

5.1. Las facultades legislativa y administrativa23

Hay por lo menos tres facultades o capacidades guberna-
mentales: la legislativa, la administrativa y la financiera. Aquí
hablemos detalladamente de las dos primeras:
1. La facultad legislativa es la de hacer leyes. En un
Estado simple sólo puede ser exclusiva del nivel nacional,
único capaz de legislar sobre determinada competencia en
cambio, en un Estado “compuesto” varios niveles pueden le-
gislar sobre el mismo tema.
Cuando la legislación es concurrente se divide a su vez en
dos: en el primer caso, el nivel superior, es decir, el nacional,
hace una ley “marco”, una norma que señala los principios
más generales a los que deberán sujetarse todas las otras leyes
que aprueben, posteriormente, los niveles inferiores, los de-
partamentos, las cuales tratarán con detalle sobre el mismo
asunto que la “ley marco”. En este caso estamos hablando de
una “legislación concurrente piramidal”.
En el segundo caso, los niveles de gobierno pueden apro-
bar leyes sobre el mismo asunto que sólo se sujeten a los prin-
cipios constitucionales, pero que no choquen entre sí, que no

23 El basamento teórico en Franz Xavier Barrios Suvelza (2002) “Un enfoque cúbico de ordenamiento te-
rritorial” en Revista Reforma y Democracia del CLAD, Caracas, N° 23.

37
sean contradictorias o se afecten mutuamente. El ejemplo más
sencillo es el de las leyes de promoción del desarrollo econó-
mico. En este caso, hablamos de una “legislación concurrente
horizontal”.
En otras palabras:
Asignación concurrente horizontal: Los tres niveles (na-
cional, intermedio y local) legislan. Todos tienen capacidades
administrativas, es decir, reglamentan, planifican, operan, con-
trolan y regulan.
Asignación concurrente piramidal: Un nivel establece la
“ley marco” y el siguiente la detalla y desarrolla. Este segundo
nivel es el que concentra la facultad administrativa (reglamen-
ta, planifica, opera, controla y regula).
2. La facultad administrativa puede tener cinco formas: a)
reglamentar la ley, b) planificar la ejecución de una acción, c)
operar o actuar, d) controlar que la acción se haya cumplido
satisfactoriamente, e) regular las actividades de terceros
dentro de la misma área de acción.
Es bueno no confundir las facultades legislativa y admi-
nistrativa, en especial en su forma “a”, es decir, la de regla-
mentar. La facultad legislativa puede estar en un nivel y la fa-
cultad de reglamentar en otro, sin que por eso el Estado deje de
ser “simple”. Solamente se convierte en “compuesto” (es
decir, en nuestro caso, en autonómico) cuando la facultad le-
gislativa está dividida.
Por tanto, al mismo tiempo que se define las competencias
que tendrá cada nivel de gobierno en el Estado compuesto, hay
que discutir cómo se dividirá la facultad legislativa sobre ellas.
En segundo lugar, es necesario debatir, para cada compe-
tencia, la distribución entre los niveles de gobierno de las
cinco formas de la capacidad administrativa, porque tanto en
un Estado simple como en uno compuesto estas formas

38
pueden asignarse de diferentes maneras, como veremos ense-
guida.
Asignación privativa: El nivel que tiene la facultad de le-
gislar sobre una competencia también tiene toda la capacidad
administrativa (es decir, reglamenta, planifica, opera, controla
y regula).
Asignación exhaustiva: El nivel que tiene la facultad de
legislar sobre una competencia también reglamenta, planifica,
controla y regula, pero la operación puede realizarse aprove-
chando a un nivel inferior.
Asignación compartida: El nivel que tiene la facultad de le-
gislar sobre una competencia no la planifica, no la controla y la
plenitud de la capacidad administrativa (es decir, reglamentar,
planificar, operar, controlar y regular) está en el nivel inferior.

¿Quién hace las leyes? Ésa es la clave

39
 Asignación por dispersión: El nivel que tiene la facultad
de legislar sobre una competencia también reglamenta, plani-
fica, controla (menos) y regula; el nivel intermedio planifica y
controla (más), y el nivel inferior opera. Esto se hace adrede y
no por el simple desorden del Estado.
Con todo lo dicho llegamos al siguiente cuadro:

Resumen de las formas de competencias

privativa

exhaustiva
Modo de Estado

dispersa
Simple

exclusiva
compartida
Modo de Estado
Compuesto

horizontal
concurrencial
piramidal

5.2. Por último: las competencias de los niveles

de gobierno
¿Qué competencias le corresponderán a cada nivel de go-
bierno en una Bolivia con autonomías? Ésta pregunta será la
más difícil que se plantee la Asamblea Constituyente.
Para responderla tendrá que tomar en cuenta que las compe-
tencias no son buenas intenciones, aspiraciones o postulados ge-
nerales, sino materias concretas, campos de acción. Algunas de
ellas, llamadas “majestuosas”, pertenecen de hecho al Estado
nacional. Se trata de la defensa, las relaciones exteriores, la acu-
ñación de moneda, el manejo de la economía, etc. Además de
ellas, el gobierno nacional seguramente tendrá (solo o en cola-
boración con otros niveles) competencias como las políticas
educativa y cultural, las estrategias del país, el comercio, etc.

40
 ¿Qué harán por su parte los departamentos autónomos?
¿Qué los municipios? No tendría caso adelantarse a la discu-
sión. Pero sí recordar que junto a la discusión de las compe-
tencias, y para cada una de ellas, debe definirse también sus
formas de legislación y sus formas de administración. Por
tanto, no se trata tanto de repartirse competencias, como de
compartirlas de una forma organizada y racional. Si esto se
olvida, la confusión podría ser mayúscula.
Además, también hay que recordar que no basta con tener
competencias, sino que también hay que cumplirlas, y hacerlo
mejor que el gobierno nacional centralista en los primeros 180
años de vida del país. Y esto no depende tanto del modelo de
organización del Estado, como de los principios que cultiven
quienes operen este modelo, principios que ya hemos mencio-
nado más arriba y que pueden resumirse en uno solo: “las au-
tonomías deben servirle a la gente”.

El comienzo de una nueva era

41
 Esta edición de 800 ejemplares
se terminó de imprimir
en la Imprenta Weinberg
en el mes de septiembre de 2005.
Unidad de Coordinación para la Asamblea Constituyente